Автор: Алмонд Г. Пауэлл Дж.
Теги: общее школьное образование общеобразовательная школа политика политические науки политология
ISBN: 5-7567-0261-Х
Год: 2002
Текст
< A Alnmod, G Hingham hmrll.Jr
Kaarr Strem. Rtmcll J Dalton
Comparative Politic* Today
A World View
SEVENTH EDITION
Сравнительная политология сегодня
Мировой обзор
Г. Алмонд, Дж. Пауэлл,
К. Стром, Р. Далтон
ж?
с
Редакторы и соавторы седьмого издания
«Сравнительной политологии сегодня»
посвящают свою книгу студентам
нового тысячелетия
Сравнительная политология сегодня
Мировой обзор
Comparative
Politics Today
A World View
Seventh Edition
Gabriel A. Almond
Stanford University
G. Bingham Powell, Jr.
University of Rochester
Kaare Strom
University of California, San Diego
Russell J. Dalton
University of California, Irvine
§ LONGMAN
An imprint of Addison Wesley Longman, Inc.
New York • Reading, Massachusetts • Menlo Park, California • Harlow, England
Don Mills, Ontario • Sydney • Mexico City • Madrid • Amsterdam
Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон
Сравнительная политология сегодня
Мировой обзор
Научные редакторы перевода
доктор политических наук, проф. М. В. Ильин,
доктор философских наук, проф. А. Ю. Мельвиль
Учебное пособие
для студентов-политологов
АСПЕКТ ПРЕСС
Москва
2002
УДК 373.167.1:32
ББК 66
А51
Данное издание выпущено
в рамках проекта Translation Project при поддержке
Института «Открытое общество» (Фонд Сороса) — Россия
и Института «Открытое общество» — Будапешт
Сокращенный перевод 7-го издания с английского языка
А. С. Богдановского, Л. А. Галкиной
Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р.
А 51 Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учеб-
ное пособие/Сокр. пер. с англ. А. С. Богдановского, Л. А. Галки-
ной; Под ред. М. В. Ильина, А Ю. Мельвиля. — М.: Аспект Пресс,
2002,- 537 с.
ISBN 5-7567-0261-Х
Учебное пособие, подготовленное в высшей степени квалифициро-
ванными авторами под руководством живого классика современной поли-
тологии Габриэля Алмонда, много лет остается в списках обязательной
политологической литературы большинства зарубежных университетов.
Перевод выполнен с седьмого издания, выпущенного в США в 2000 г.
Для студентов-политологов.
ISBN 0-321-01858-3 (англ.) УДК 373.167.1:32
ISBN 5-7567-0261-Х (рус.) ББК 66
Copyright © 2000 by Gabriel A. Almond, G. Bingham Powell, Jr., Kaare Strpm, and
Russel J. Dalton. All rights reserved.
Published by arrangement with the original publisher, Pearson Education,
Inc., publishing as Addison Wesley Longman, a Company.
© Издание на русском языке «Аспект Пресс», 2002
Все учебники издательства «Аспект Пресс» на сайте
www. aspectpr ess.ru
От научных редакторов русского издания
(вместо предисловия)
У каждой науки, а тем более у научной дисциплины есть свои
создатели. Одни проводят фундаментальные исследования, другие
создают учебники и кафедры, третьи осуществляют организаци-
онные проекты и формируют профессиональное сообщество, чет-
вертые находят пути для практического использования научных
достижений. Редко эти разные достижения доводится совершить
одному человеку. Однако в политологии и, конкретнее, в сравни-
тельной политологии есть знаковая фигура, ярко сверкающая все-
ми этими гранями. Это американский ученый Габриэль Алмонд,
который с 30-х годов и по сей день плодотворно трудится на по-
прище политической науки.
Докторскую диссертацию Алмонд защитил в 1938 г. в Чикагс-
ком университете, затем преподавал в Бруклинском колледже (сей-
час — Городской университет Нью-Йорка). Во время войны он
прервал академическую карьеру для службы в Управлении воен-
ной информации и Управлении по оценке эффективности страте-
гических бомбардировок при Министерстве обороны США. В пос-
левоенный период Алмонд преподавал в Йельском (1947—1951,
1959-1963) и Принстонском (1951-1959) университетах; с 1963 г.
занимает пост профессора политической науки в Стэнфордском
университете; в качестве приглашенного профессора преподавал в
ведущих университетах мира. Алмонд неоднократно удостаивался
престижных наград в области политических исследований; был
президентом Американской ассоциации политической науки в
1965-1966 гг.
Сейчас хотелось бы особо подчеркнуть, что Алмонду принад-
лежит замечательный педагогический замысел — создание учеб-
ника по сравнительной политологии, который соединил бы до-
ходчивое изложение довольйо сложных и весьма абстрактных идей
с богатым представлением политической фактуры.
Свой замысел Габриэль Алмонд при поддержке нескольких кол-
лег реализовал в 1974 году. С тех пор вышло семь изданий «Сравни-
5
тельной политологии сегодня», не считая их многочисленных до-
печаток. Каждая из семи книг стала не просто очередной версией
одного учебного пособия, а качественно новой реализацией ис-
ходного замысла. Каждый раз его осуществляла новая или суще-
ственно обновленная команда политологов, которые переделыва-
ли старые главы и добавляли новые.
Вне всякого сомнения, книга «Сравнительная политология
сегодня» выделяется на фоне американской и мировой учебной
литературы по политологии. Она неизменно входит в списки обя-
зательной литературы и держит, пожалуй, рекорд как по тира-
жам, так и по числу изданий, переизданий и переводов. Огромное
количество переизданий только в США, издания в других англо-
язычных странах, множество переводов на другие языки — все это
говорит само за себя. Поэтому можно только в высшей степени
приветствовать инициативу издательства «Аспект Пресс» по пере-
воду на русский язык и публикации этой книги. Перевод выпол-
нен при поддержке Института «Открытое общество» (Фонд Соро-
са) — Россия и Института «Открытое общество» — Будапешт.
Как мы уже отмечали, книга навсегда оказалась связана с име-
нем Алмонда. Однако соавторами седьмой реализации замысла мэтра
по праву стали известнейшие политологи: давнишний соавтор
Алмонда, профессор университета Рочестера Дж. Бингхем Пауэлл,
норвежский ученый Кааре Стром, работающий сейчас в Кали-
форнийском университете, Расселл Далтон, тоже являющийся
профессором Калифорнийского университета, а также ряд других
их коллег.
Для отечественной политической науки, все еще проходящей
непростой этап становления, перевод и издание «Сравнительной
политологии сегодня» — событие очень важное. Нужно сказать,
что в отечественной политической науке собственно сравнитель-
ной политологии в последнее время уделяется все больше внима-
ния. Еще в конце 80-х годов группа ученых из академических ин-
ститутов международного профиля создала постоянный семинар
по сравнительной политологии «Полития» во главе с А. М. Салми-
ным. Явный компаративистский уклон получила деятельность со-
зданной на рубеже десятилетий кафедры политологии МГИМО-
Университета. Предпринимавшиеся с начала 90-х годов попытки
добиться, чтобы в системе Российской академии наук получила
самостоятельное развитие политическая наука, привели к фор-
мальному появлению в 1997 г. Института сравнительной полито-
логии — единственного политологического института в структуре
Академии наук. Примерно в это же время в Российской ассоциа-
ции политической науки была образована секция сравнительной
6
политологии, а журнал «Полис» создал специальную «виртуаль-
ную мастерскую» по данной дисциплине. Отечественные полито-
логические журналы, включая «Полис» и «Политию», регулярно
печатают исследования по сравнительной политологии.
В последние годы стали появляться первые учебные пособия и
хрестоматии. Сначала, в 1992 г., появляется совершенно неудов-
летворительный перевод учебника П. Шарана. В середине прошло-
го десятилетия был переведен чуть лучше, но с существенными
изъянами учебник М. Догана и Д. Пеласси. Затем появился учебник
известного российского компаративиста Г. В. Голосова «Сравни-
тельная политология», который представляет собой учебное посо-
бие по общей политологии с явным компаративистским уклоном.
Этот учебник Г. В. Голосов дополняет в 1997 г. хрестоматией «Со-
временная сравнительная политология». Наконец, уже в самые пос-
ледние годы появляются полезные учебные пособия: новое изда-
ние учебника Г. В. Голосова, еще один хороший учебник нашего
петербургского коллеги Л. В. Сморгунова «Современная сравни-
тельная политология», а также ряд переводов.
На этом фоне публикация перевода «Сравнительной полито-
логии сегодня» — отнюдь не рядовое продолжение списка необхо-
димых изданий. Сегодня в России сравнительная политология при-
надлежит к числу наиболее динамично развивающихся субдисцип-
лин политической науки.
В настоящее время учебные курсы по сравнительной политоло-
гии вошли у нас в обязательный компонент Государственного об-
разовательного стандарта высшего профессионального образова-
ния по политологии. Первая специализированная кафедра сравни-
тельной политологии возникла на Факультете политологии
МГИМО-Университета МИД России в 1998 г., а курсы по различ-
ным компаративистским дисциплинам читаются в МГИМО уже с
1990 г. Сейчас сравнительную политологию преподают практичес-
ки на всех политологических факультетах и кафедрах российских
вузов. Так что читательская аудитория для представляемого нами
учебного пособия самая что ни на есть обширная. В этом отноше-
нии отечественная политология идет сейчас в русле мировой тра-
диции.
Сравнительная политология — одна из главных и лидирующих
отраслей современной политической науки. По данным Междуна-
родной ассоциации политической науки, почти четверть всех чле-
нов этого всемирного объединения политологов специализирует-
ся в области сравнительной политологии и, таким образом, фак-
тически доминирует в мировой политической науке. Нередко даже
задают в общем-то резонный вопрос: возможна ли вообще поли-
7
тология без сравнения, без использования сравнительных мето-
дов? В самом деле, сравнение принадлежит к числу универсальных
методов человеческого познания. Компаративисты часто говорят,
что сравнение разных сторон и аспектов политического мира, срав-
нение политических систем, культур, институтов, процессов и т.п.
позволяет лучше понять не только другие страны, народы и обще-
ства, но и самих себя — собственную политику, политическую
традицию, политические порядки.
Наконец, сравнение — один из путей к пониманию законо-
мерностей, логики политических событий и процессов. Оно осо-
бенно важно в тех отраслях знания, прежде всего в социальных
науках, где эксперимент, как правило, отсутствует, и в первую
очередь именно сравнительные методы позволяют зафиксировать
повторяемость, предложить объяснительную гипотезу, проверить
ее и выйти на прогноз.
Считается, что одним из первых политических исследовате-
лей, применивших сравнительные методы, был Аристотель. Он
описал и сопоставил формы правления более полутора сотен ан-
тичных полисов (городов-государств). Этот едва ли не первый в
истории политической мысли сравнительный анализ Аристотель
сумел осуществить с помощью специально созданного для этого
исследовательского инструмента — типологии «правильных» и
«неправильных» форм государственного правления. Его и по сей
день приводят в качестве эталонного примера в учебниках по срав-
нительной политологии.
Сравнительная политология принадлежит к особому классу наук.
Их обычно именуют эмпирическими, т.е. испытательными, свя-
занными с опытом и проверкой. При этом проверка может быть
двух видов: испытание с помощью эксперимента (этим занимают-
ся науки экспериментальные) или же испытание с помощью срав-
нения (это науки компаративные). По сути дела и сравнение, и
опыт строятся по одному принципу испытания. Оно состоит в си-
стематичном и методичном соотнесении серий дескриптивных дан-
ных (наличных в случае с компаративистикой, искусственно со-
здаваемых в случае экспериментирования) при помощи специ-
альных аналитических инструментов.
При всей естественности и привычности сравнений их исполь-
зование применительно к человеческой действительности, вклю-
чая и политику, проблематично. Давайте зададимся вопросом: как
вообще возможны сравнения? В самом деле, нам приходится срав-
нивать уникальные явления и события. Нет одинаковых стран,
людей, обычаев. Крестные отцы современной политической ком-
паративистики, собравшиеся в 1952 г. на семинар в Северо-Запад-
8
ном университете (Эванстон, Чикаго), точно указывали на основ-
ную проблему: «Каждый феномен уникален, каждое проявление
уникально, каждый процесс, каждая нация, каждый индивид в
определенном смысле уникальны», а значит, и несравнимы. Дей-
ствительно, если мы попробуем сравнить, т.е. сделать равными,
одинаковыми британский парламент и наше российское Федераль-
ное Собрание, такую попытку легко объявить неправомерной, ибо
в результате утрачивается специфика или даже суть и одного, и
другого. Мы можем лишь констатировать: каждое из рассматрива-
емых явлений уникально по-своему, и судить о нем можно только
на основании его собственной внутренней логики, тоже сугубо
уникальной. Маловато для научного вывода, да и для жизненной
практики тоже.
Но мы-то знаем, что в жизни эффективные сравнения проис-
ходят на каждом шагу. Каким образом они возможны? На подоб-
ного рода «наивный» вопрос наши студенты, совсем не ожидав-
шие его, давали примерно следующий ответ: «Сравнивать можно
одинаковые явления, например, парламенты или партии». На до-
полнительный вопрос: «А откуда нам известно, что явления оди-
наковые?» — следовали вполне житейские: «Ну они же одинаково
называются!» или почти научные ответы: «Одинаковые, раз при-
надлежат к одной категории, раз у них общие свойства».
В конечном счете полученные от студентов ответы позволяют
разъяснить, что самые разные виды сравнений осуществляются на
основании одного принципа — соотнесения явлений с «эталоном-
матрицей», которым могут оказаться слова, понятия, идеальные
конструкции и даже весьма изощренные математические модели.
Вот эти-то эталоны и являются теми самыми аналитическими ин-
струментами, которые, как отмечалось выше, используются все-
ми эмпирическими науками — и компаративными, и экспери-
ментальными.
Кстати говоря, читатель легко убедится, что предлагаемая его
вниманию книга Алмонда и его коллег построена именно по это-
му принципу: вначале задается аналитическая матрица сравнитель-
ного исследования политических систем, институтов, культур,
процессов и др., а уже затем она как бы «накладывается» на кон-
кретные национальные случаи. Надо сказать, что на сегодняшний
день это самая распространенная и массовая модель учебного по-
собия по сравнительной политологии. В ней, безусловно, есть свой
резон, проверенный временем.
Вместе с тем, признавая все достоинства этой модели, мы вы-
нуждены сказать, что сегодня ее уже вряд ли стоит считать в пол-
ном смысле слова идеальной матрицей, учитывающей нынешнее
9
состояние сравнительной политологии. Как матрица она, в част-
ности, не включает в себя такие используемые сегодня новые еди-
ницы сравнения, как новые политические акторы мировой поли-
тики (неправительственные организации, ТНК, иные транснаци-
ональные силы и движения, наконец, индивидуальные участники
мировой политики), а также новые факторы политического влия-
ния — внешние факторы, воздействующие на внутриполитичес-
кие процессы; внутренние факторы, влияющие на международ-
ную среду; наконец, глобальные мегатренды, вообще «снимаю-
щие» разделение на внутреннюю и внешнюю политику.
Вот почему, настоятельно рекомендуя компаративистскую мо-
дель Алмонда и его коллег, мы в то же время выступаем за откры-
тый подход к определению как предмета сравнительной полито-
логии, зон ее пересечения с другими дисциплинами (в частности,
с мировой политикой и международными отношениями), так и
используемых ею методов. В этом заключается общая логика эво-
люции современной сравнительной политологии.
Если попытаться в самом общем плане резюмировать то, что
нам хочется сказать в очень кратком предисловии от российских
научных редакторов к признанному в мировом масштабе учебному
пособию по сравнительной политологии, мы бы подчеркнули сле-
дующее: знание классического учебного пособия Габриэля Алмонда
и его коллег «Сравнительная политология сегодня» — совершенно
необходимое условие для образования в области политической
науки. Эта работа оказала большое влияние на становление срав-
нительной политологии как научной и учебной дисциплины. Пред-
ложенная Алмондом и его коллегами аналитическая матрица и по
сей день остается одной из наиболее распространенных в полити-
ческой компаративистике. Вместе с тем сравнительная политоло-
гия не стоит на месте, а динамично развивается, тем самым сти-
мулируя поиск все новых исследовательских подходов.
Словом, наш совет: поскорее принимайтесь за чтение этой книги!
М. В. Ильин,
доктор политических наук,
профессор, зав. кафедрой
сравнительной политологии
факультета политологии
МГИМО-Университета,
главный редактор журнала
«Полис», почетный президент
Российской ассоциации
политической науки
А. Ю. Мельвиль,
доктор философских наук,
профессор, декан факультета
политологии, проректор
МГИМО-Университета,
председатель правления
Мегапроекта «Развитие
образования в России»
Института «Открытое общество»
(Фонд Сороса) — Россия
Предисловие
В седьмом издании «Сравнительной политики сегодня», опубли-
кованном в 2000 г., произошли важные изменения как в содержании
работы, так и в составе авторов. XX век был одним из наиболее беспо-
койных в истории человечества, но в конце столетия мы стали свиде-
телями новой волны демократизации и международной кооперации,
трансформирующей политику нашего времени. Вышедшее на рубеже
тысячелетий издание «Сравнительной политики сегодня» уделяет важ-
ное внимание выявлению достоинств и недостатков современных пра-
вительств и показывает, каким образом компаративный анализ поли-
тики может углубить наше понимание сегодняшнего мира.
Седьмое издание отзывается на нынешний дух недоверия по от-
ношению к правительствам, тщательно исследуя вопросы о том, по-
чему правительство существует и какие функции оно выполняет. Мы
изучаем дискуссии философов разных времен об издержках и пользе
правительства и современный обмен мнениями между учеными и по-
литиками по поводу пределов и технических характеристик государ-
ства и управления.
Важную роль в подобном изменении акцентов в вводных главах
работы сыграл один из двух наших новых редакторов — Каэр Стром
из Калифорнийского университета в Сан-Диего. Его рука особенно
чувствуется в разделах, посвященных проблематике сравнительной по-
литологии (1), правительственным учреждениям и выработке поли-
тического курса (6) и государственной политике (7). Такие проблемы,
как федерализм, роль женин в политике, власть закона при переходах
к демократии и противоречивые цели государственной политики, рас-
сматриваются в этих главах либо впервые, либо более подробно, чем
в предыдущих изданиях. Другой наш новый редактор, Расселл Далтон
из Калифорнийского университета в Ирвайне, автор главы по Герма-
нии в предыдущих четырех изданиях и ведущий специалист по движе-
ниям в защиту окружающей среды и европейской электоральной по-
литике, улучшил и осовременил главы по политической культуре,
группам интересов и политическим партиям (3, 4 и 5).
Несмотря на все эти изменения, общая схема подачи материала —
система, процесс, политика, — которая впервые была использована в
«Сравнительной политике сегодня» еще в 1970-х годах и которая ce-
ll
годня является доминирующей в преподавании сравнительной поли-
тологии, была сохранена и усовершенствована. Эта схема организует
как вводные главы, так и страновые разделы. Благодаря ее привычной
логике новые читатели текста быстро освоятся в нем.
Число вводных теоретических глав первой и второй частей было
сокращено с восьми до семи, и таким образом строение общей схемы
стало более простым. Темы структуры и рекрутирования, которые рань-
ше рассматривались в отдельной главе, теперь включены в соответ-
ствующие подразделы главы 4, посвященные политическим партиям,
и частично — главы 6, в которой рассматривается структура прави-
тельства.
Хотя мы по-прежнему ограничились рассмотрением двенадцати
стран*, у глав по Китаю и Японии появились новые авторы. В первом
случае это Мелани Маньон из Рочестерского университета, во вто-
ром — Фрэнсис Розенблют из Йельского университета и Майкл Тиес
из Калифорнийского университета в Лос-Анджелесе.
* Перевод части Ш ограничен рассмотрением трех стран: Великобритании,
Китая и США. — Прим. ред.
Благодарности
Мы рады выразить признательность за оказанное содействие не-
которым из того множества людей, которые помогли нам подготовить
это седьмое издание «Сравнительной политики сегодня». Томас Ре-
мингтон, в дополнение к своей главе по России, снова обеспечил
нас сравнительным анализом советской и российской политических
систем в главе 2; Расселл Далтон в очередной раз поделился с нами
своими глубокими знаниями данных политологических обследований,
а также провел экспертизу наглядных пособий. Паулетта Отис из уни-
верситета Южного Колорадо еще раз мастерски подготовила тесто-
вый банк данных учебника для преподавателей, а Джефри Тогмен из
Нью-Йоркского университета обеспечил диапозитивные руководства.
Тестовый банк данных также представлен в тестовом руководстве (ком-
пьютерный тестовой генератор, выпускаемый надисках CD-ROM для
пользователей как систем Ай-Би-Эм, так и Макинтош).
Авторы учебника хотели бы высказать несколько особых благо-
дарностей за помощь в подготовке конкретных разделов седьмого из-
дания книги.
Каар Стром благодарит Анжелу О’Махони за помощь в подборке
фактического материала и Торбджорна Бергмана, Джейни X. Фэнг,
Френсиса Хагопейна и Мелани Маньон за их критические замечания
по поводу черновых вариантов глав.
За исследовательскую помощь в подготовке главы по Японии
Френсис Розенблют и Майкл Тиес хотят поблагодарить Алисона Кидо,
Джана Сиато, Росса Шаапа и Мицуи Сакамото Сузуки.
Мелани Маньон хочет поблагодарить профессоров Мишеля Ок-
сенберга из Стенфордского университета и Нину Хэлперн из универ-
ситета Британской Колумбии за очень полезные критические замеча-
ния по главе о Китае.
Профессора Роберт Мундт и Оладимеджи Аборисейд благодарят
Роберта Лагаму, Куртиса Хаффа, Арлен Жакет и Шарлотту Петерсон
за совместную работу под эгидой Информационного Агентства США.
Они также благодарны за помощь, оказанную при сопоставлении Со-
13
единенных Штатов и Нигерии, своим коллегам — Джону Э. Эйоду,
Сесиль Браун, Роджеру Брауну, Чарльзу Коу, Чуквемеку Эбо, Алексу
Гбоега, Джиму Свара и Дейлу Райту.
Энн Лэш хочет поблагодарить Себастьяна Лазардье за помощь в
подготовке таблиц и карт в главе по Египту.
Остин Рэнни признателен за ту огромную помощь, которую ока-
зал ему Расселл Далтон в получении эмпирических данных по поли-
тическим установкам американцев и в определении стратегии подачи
материала в главе по Соединенным Штатам.
Джесика Бэйн, Дженни Эриксон и Эрик Стейно обеспечили под-
готовку книги в издательстве «Эдисон Уэсли Лонгман»; благодаря Сью-
зен Фри из Производственной службы издательства книга была окон-
чательно подготовлена к печати и выпущена в свет. Мы хотели бы
также поблагодарить за тщательный обзор и анализ этой книги Нэнси
Бермео (Принстонский университет), Дугласа Дюрасоффа (Сиэттлс-
кий тихоокеанский университет), Ричарда С. Фликинджера (Уиттен-
бергский университет), Ли Кендэлла Меткалфа (Университет штата
Флорида), Субрату Митру (Гейдельбергский университет), Махмуда
Моншипури (Алма колледж), Каара Строма (Калифорнийский уни-
верситет, Сан-Диего) Дональда К. Уильямса (колледж Западной Но-
вой Англии) и О. Фиону Йап (Канзасский университет).
Часть I
Введение
Глава 1
Проблематика
сравнительной политологии
Что такое политика?
Некоторые люди обожают политику. Они способны получать та-
кое же удовольствие от политических событий, подобных президент-
ским выборам, как от спортивных состязаний (скажем, от первенства
по волейболу или от финальных игр Национальной футбольной лиги).
Есть люди, которые увлечены политикой, поскольку их беспокоят
реальные проблемы и то, как они скажутся на их окружении и на
всем человечестве. Но есть и такие, кто ненавидит политику либо по-
тому, что она натравливает друг на друга индивидов и группы людей,
либо потому, что она предполагает злоупотребление властью, мошен-
ничество, махинации, вероломство и насилие. Наконец, есть и такие,
кто безразличен к политике, кому, возможно, она кажется скучной,
поскольку практически никак не связана с теми вещами, которые
являются для них наиболее значимыми. Каждый из этих подходов вклю-
чает в себя некое зерно (а то и больше) истины о политике. Действи-
тельно, в реакции большинства из нас на политику в той или иной
мере присутствуют все эти чувства, а их соотношение меняется в за-
висимости от времени и событий. У политики много ликов, и она
может быть силой как добра, так и зла. Однако ядро политики — это
прежде всего люди, которые принимают важные решения относи-
тельно себя и других.
Настоящая книга посвящена сравнительному исследованию по-
литики. Чтобы делать политические сравнения, мы должны иметь пред-
ставление о том, что понимается под политикой и что означает изу-
чать ее в сравнительном плане. Обсуждению первого вопроса посвя-
щена данная глава, второй — будет рассмотрен в главе 2, Предмет
политики составляют человеческие
2 - 7377
] это изучение таких решений. Но не все из них являются политически-
' ми, и многие общественные науки занимаются решениями, которые
не представляют сколько-нибудь значимого интереса для политоло-
гов. Например, возьмем ситуацию (скажем, день), когда вы со своим
другом идете на какое-то мероприятие вроде концерта или футболь-
ного матча. В вашем распоряжении есть определенная сумма денег. Вы
можете истратить эти деньги на билеты (выбрав самые лучшие места),
можете купить на них еду и напитки либо приберечь их на будущее.
Экономистов может заинтересовать, какое решение относительно
расходования денег вы приняли, а возможно, и то, каким образом вы
со своим другом пришли к совместному решению по поводу того, как
распорядиться имеющейся суммой. Психологи могут пожелать узнать,
почему вы пошли именно с этим своим другом, а не с кем-либо еще,
или же выяснить, от кого исходила идея такого похода. Политологи
вряд ли захотят заниматься любым из этих вопросов, разве что мероп-
риятие, которое вы посетили, переросло в беспорядки (и с футболь-
ными матчами, и с концертами это иногда случается) или же этот
поход каким-то неожиданным образом изменил ваши политические
взгляды (на футбольном матче и концерте такое тоже может произой-
ти, хотя, наверное, вы не будете отдавать себе в этом отчет).
Главное здесь заключается в том, что не каждый выбор или реше-
’ ние является политическим. Конкретно говоря, к политическим от-
: носятся лишь публичные и властные решения. Сказать, что политика
занимается публичными решениями, равнозначно тому, чтобы ска-
зать: политика по своей сути социальна. Она всегда затрагивает мно-
жество людей, и ее следствия сказываются на многих. Не бывает по-
литических отшельников, которые бы сами с собой играли в полити-
ку. Политические решения всегда принимаются в рамках некой
общности, которую можно назвать политической системой. Позднее
мы рассмотрим это понятие более подробно.
Однако не все социальные решения бывают публичными. То, что
происходит внутри семьи, в кругу друзей или в добровольных объеди-
нениях, по большей части относится к частной сфере. Действия в
этой сфере имеют добровольный, нерегламентированный характер,
они не связывают никого за пределами соответствующей группы.
В подавляющем большинстве обществ решения о том, с кем идти на
концерт и какую пищу покупать, являются частными. Когда боль-
шинство людей индифферентны к политике, это во многом связано с
тем, что они гораздо больше дорожат частной сферой, куда входит их
семейная жизнь, дружеские связи, вероисповедание и природа, не-
жели интересуются областью публичного. Общества весьма сильно
различаются между собой с точки зрения соотношения частного и
публичного. В тоталитарных обществах публичная область крайне ши-
рока, а частная жизнь весьма ограниченна. В других обществах сфера
частной жизни может почти полностью вытеснить сферу публичной.
18
Ситуацию еще больше усложняет тот факт, что границы между этими
сферами все время смещаются. Несколько десятков лет тому назад
сексуальная жизнь президентов США или членов английской коро-
левской семьи считалась частным делом, которое не должно обсуж-
даться прилюдно и уж тем более политиками. В последние годы поло-
жение, похоже, изменилось, хотя в других странах традиционные
нормы сохранились. Следует сказать, что в истории Англии были пе-
риоды, когда определенные религиозные верования считались пре-
ступными. Люди, которые их придерживались, могли быть казнены,
впрочем, как это и произошло с Томасом Мором при Генрихе VIII.
В наши дни в большинстве стран с развитой демократией, хотя и не
во всем мире, религиозные убеждения рассматриваются как личное
дело человека. Вместе с тем во всех современных обществах проводит-
ся определенная грань между делами частными и публичными. И хотя
то, что происходит в сфере частной жизни, может влиять на полити-
ку, последняя должна непосредственно заниматься только теми ре-
шениями, которые относятся к области публичного.
Кроме того, для политики характерно проявление власти. Власть
означает формальное могущество, которым наделены индивиды или
группы, с тем чтобы их решения выполнялись и уважались. Иными
словами, предполагается, что интересующие нас решения будут обя-
зательными (принудительными) для тех индивидов и групп, к кото-
рым они относятся. В некоторых случаях для проведения этих решений
в жизнь может использоваться сила (принуждение). Те, кто обладает
политической властью, как правило, имеют доступ к силовым и де-
нежным ресурсам, позволяющим им обеспечивать реализацию своих
решений. Такие ресурсы называются средствами принуждения. Власть
не обязательно должна опираться на принуждение, но в политике
часто именно так и происходит. В наше время в наиболее развитых в
демократическом отношении странах возможности оказания давле-
ния со стороны религиозных властей, скажем, Папы Римского, весь-
ма незначительны. Религиозные лидеры могут только убеждать и лишь
крайне редко принуждать своих последователей. В свою очередь нало-
говые органы, такие, как Налоговое управление США, обычно в со-
стоянии не только увещевать, но и заставлять.
Таким образом, говоря о политике, мы подразумеваем формы /
деятельности, связанные с контролем за принятием публичных реше- |
ний, относительно данного народа и на данной территории, где этот /
контроль может быть подкреплен властными и принудительными сред-
ствами. Политика отсылает нас к процессам и конфликтам, касаю-
щимся использования такого рода средств, к решению вопроса о том,
кто и в каких целях станет их применять.
19
2*
Правительства и естественное состояние
Власть и принудительный контроль обычно осуществляются пра-
вительствами. Правительства — это организации индивидов, которые
уполномочены законом принимать обязательные решения от имени
определенного сообщества. Таким образом, правительства обладают
полномочиями власти и принуждения. Правительства занимаются
многими вещами. Они ведут войну и поддерживают мир, развивают
или ограничивают международную торговлю, открывают границы для
научного и культурного обмена или, напротив, закрывают их, обла-
гают население своих стран высокими или низкими налогами и ис-
пользуют для их сбора разные механизмы, ассигнуют средства на об-
разование, здравоохранение и социальное обеспечение или предо-
ставляют делать это кому-то другому.
Правительства способны принимать разнообразные формы и мо-
гут варьироваться по степени активности и охвата. В XIX столетии в
большинстве западных стран объем полномочий правительств был
весьма ограничен. Там действовала модель государства—ночного сто-
рожа, при которой функции правительства сводились к принятию ос-
новных законов, к поддержанию порядка, обороне и защите имуще-
ственных прав — вот, пожалуй, и все (хотя и образование постепенно
начинало входить в компетенцию правительства). Политическое раз-
витие XX в. привело к появлению государств всеобщего благоденствия,
имеющих программы социального страхования, здравоохранения,
общедоступного образования и т.п. Первые преобразования в этом
направлении стали проводиться в Германии в 1880-е годы. Реагируя
на быструю индустриализацию и урбанизацию страны, правительство
канцлера Отто фон Бисмарка выступило инициатором программы
социальных гарантий, предполагавшей введение пособий по безрабо-
тице, страхование на случай аварии и болезни, пенсий по старости.
Бисмарк обратился к подобным мерам не только потому, что забо-
тился о положении немецких рабочих, но и потому, что хотел приос-
тановить рост влиятельной Социалистической партии Германии. Вскоре
к аналогичной политике прибегли и правительства многих других стран.
С тех пор масштабы и стоимость таких программ государства всеобще-
го благоденствия во много раз выросли, особенно за период между
«великой депрессией» 1930-х годов и в 1970-е годы, а набор мер,
проводимых в рамках государства всеобщего благосостояния, варьи-
руется от страны к стране. Социальные программы в Соединенных
Штатах делают упор на равенство возможностей, достигаемое через
систему общедоступного образования. В противовес этому многие стра-
ны Западной Европы гораздо больше внимания уделяют социальному
обеспечению и здравоохранению, чем образованию.
Как только в большинстве промышленных демократий расходы
на социальные программы выросли до такой степени, что начали со-
20
ставлять от трети до половины их национального продукта, возникли
проблемы. В некоторых странах реакцией на рост стоимости жизни и
кажущуюся неэффективность государства всеобщего благоденствия
стало стремление предотвратить дальнейшее расширение социальных
программ и даже свернуть некоторые из уже существующих. Предпри-
нимались попытки ограничить государственные расходы и одновре-
менно снизить стоимость рабочей силы. В последнее время вопрос о
величине правительственного бюджета и воздействии этого показате-
ля на накопления, инвестиции, инфляцию и занятость превратился в
один из самых главных. По существу роль правительства в предостав-
лении социальных услуг все больше подвергается сомнению.
Дискуссии по поводу государства всеобщего благоденствия и го-
сударства как органа управления далеко не новы. Напротив, они вы-
зывают в памяти классическую полемику в философии политики от-
носительно природы правительства. В течение столетий философы спо-
рили о том, что несут с собой правительства — добро или зло. В XVII
и XVIII вв., во времена английской, французской и американской
революций, приводившиеся в таких спорах доводы по большей части
касались вопроса о естественном состоянии. В качестве естественного
философы рассматривали то состояние, в котором люди жили бы при
отсутствии правительства. В некоторых случаях они полагали, что подоб-
ное состояние действительно существовало до появления первых госу-
дарств и правительств, однако вне зависимости от характера своих пред-
ставлений о естественном состоянии, разделяющие эту идею филосо-
фы использовали ее для выявления некоего идеального общественного
договора (соглашения), на котором могли строиться общества. Поэтому
мы часто говорим о них как о философах общественного договора. Это
была эпоха исследований, открытия ранее неведомых континентов,
встреч с незнакомыми обществами и культурами, которые питали их
воображение. Даже сегодня многие политические философы считают
проведение такого умственного эксперимента при рассмотрении по-
следствий политического вмешательства весьма полезным.
Среди философов общественного договора, чьи размышления о
естественном состоянии оказали огромное влияние на дальнейшее
развитие философской мысли, были англичане Томас Гоббс и Джон
Локк, а также француз Жан-Жак Руссо. Хотя в их политико-философ-
ских концепциях естественное состояние занимало одинаково важное
место, их представления о таком состоянии резко различались. Наи-
более разительными были расхождения между концепциями Гоббса и
Руссо. Гоббс считал естественное состояние безжалостно суровым,
видел в нем борьбу всех против всех и источник варварства и посто-
янного страха. Говоря о естественном состоянии, он пессимистично
утверждал, что «в таком состоянии нет места для трудолюбия, так как
никому не гарантированы плоды его труда, и потому нет земледелия,
судоходства, морской торговли, удобных зданий, нет... ремесла, лите-
21
ратуры, нет общества, а, что хуже всего, есть вечный страх и посто-
янная опасность насильственной смерти, и жизнь человека одинока,
бедна, беспросветна, тупа и кратковременна» [1].
Что же касается Руссо, то для него естественное состояние оли-
цетворяло человечество до грехопадения, когда не было всех тех по-
роков, которые принесли с собой правительства. «Человек рождается
свободным, — замечал Руссо в «Общественном договоре», — однако
он повсюду в оковах». Руссо рассматривал правительства в качестве
источника власти и неравенства, а те в свою очередь — в качестве
причины отчуждения и развращения людей. «Крайнее неравенство в
образе жизни, избыток праздности у одних, избыток работы у дру-
гих... бессонные ночи, излишества всякого рода, неумеренные поры-
вы всех страстей, треволнения и истощение умственных сил, беско-
нечные огорчения и заботы... — доказывал он, — вот печальные дока-
зательства того, что большая часть болезней наших — это дело наших
собственных рук и что мы могли бы почти всех их избежать, если бы
сохранили образ жизни простой, однообразный и уединенный, кото-
рый предписан был нам природою» [2].
Наконец Джон Локк, чьи идеи сыграли особенно важную роль в
развитии западных демократий, занимал промежуточную позицию
между Гоббсом и Руссо. Локк не разделял гоббсовского взгляда на
естественное состояние как на нечто ужасное. Люди казались ему бо-
лее практичными и менее воинственными, нежели Гоббсу. Однако,
подобно последнему, он выдвигал идею общественного договора,
который бы заменил естественное состояние системой правительства.
Но если для Гоббса основной задачей правительства было ослабление
беспорядка и защита против войны и насилия, то Локк видел глав-
ную роль правительства в том, чтобы охранять собственность и ком-
мерцию и способствовать экономическому росту путем утверждения
прав собственности и принципов экономического обмена и контроля
за их соблюдением. И если Гоббс полагал, что государство должно
быть Левиафаном — благожелательным диктатором, которому граж-
дане должны уступить всю свою власть, то Локк поддерживал идею
ограниченного правительства.
Зачем нужны правительства?
Как отмечали философы общественного договора, существует мно-
жество причин, по которым люди создают правительства и предпочи-
тают жить при подобном общественном устройстве. Социальные теоре-
тики и политики более позднего времени добавили много новых пунк-
тов в составленный ранее реестр полезных функций, выполняемых
правительствами. Рассмотрим некоторые из них, начав с тех, которые
направлены прежде всего на создание устойчивого сообщества, а за-
тем перейдем к тем, которые способствуют его процветанию.
22
Построение сообщества и нации
Одна из важнейших целей, достижение которой в состоянии взять
на себя правительство, заключается в создании и сохранении сооб-
щества, в котором может осуществляться политическая деятельность.
Хотя люди, возможно, и являются существами общественными, да-
леко не всегда просто бывает построить сообщество, в котором мно-
жество индивидов смогут мирно общаться, чувствовать себя как дома
и участвовать в конструктивном взаимодействии, таком, например,
как стабильная семейная жизнь или торговля. Существует много раз-
ных путей, посредством которых правительства могут содействовать
рождению подобных сообществ, например благодаря обучению еди-
ному языку, внедрению общих норм и ценностей, созданию общих
мифов и символов, поддержанию национальной идентичности и т.д.
Нынешние крупные национальные сообщества существовали от-
нюдь не всегда. Еще где-то 500 лет назад Европа являла собою смеше-
ние политических систем (больших и очень маленьких), жители кото-
рых часто не имели ни чувства гражданства, ни общей идентичности.
Большинство людей, по-видимому, не имели практически никакого
представления о политической системе, к которой они принадлежали.
Потом Европа превратилась в нечто вроде совокупности наций-госу-
дарств, каждое из которых удерживало свой народ посредством об-
щей идентичности. Это произошло не случайно, действительно, пра-
вительствам возникающих наций-государств пришлось немало для этого
потрудиться. Они сознательно стремились привить подконтрольным
себе народам чувство общности, единую национальную идентичность.
С этой целью они зачастую деспотическими методами и с изрядной
долей принуждения внедряли единый язык, общую систему образо-
вания, а нередко и общую религию. И хотя с позиций сегодняшнего
дня многие составляющие процесса построения наций могут пока-
заться достойными сожаления, не вызывает сомнения, что именно
благодаря ему появилась та Европа, где у жителей большинства стран
весьма выражено чувство принадлежности к единому сообществу.
Многие общества развивающегося мира сталкиваются сегодня с
аналогичными проблемами. Недавно обретшие независимость стра-
ны, особенно в Африке, получили в наследство от бывших колони-
альных держав (прежде всего от Великобритании и Франции) крайне
слабо выраженную национальную идентичность. Во многих районах
Африки в колониальные времена просто не было крупных нацио-
нальных сообществ. Но даже там, где таковые существовали, они ред-
ко находили отражение в границах, проведенных колониальными дер-
жавами между своими владениями. Эти границы обусловливались по
большей части стратегическими и военными интересами колонизато-
ров, которых мало волновали локальные национальные особенности
подвластных им народов и которые чаще всего имели о них весьма
23
слабое представление. Поэтому после обретения независимости перед
многими новыми государствами встали громадные задачи по нацио-
нальному строительству, необходимым условием решения которых
принято считать сильные правительства.
Деятельность, направленная на национальное строительство, по-
могает прививать людям общие взгляды, ценности и ожидания. Ис-
пользуя понятие, которое более подробно будет рассмотрено в гла-
ве 3, можно сказать, что подобного рода правительственная актив-
ность способствует росту однородности политической культуры граждан
соответствующего государства. А чем однороднее политическая куль-
тура, тем легче мирно сосуществовать и заниматься взаимовыгодной
деятельностью, например коммерцией.
Безопасность и порядок
Томас Гоббс полагал, что правительства, причем только сильные
правительства, способны сделать общество безопасным для его чле-
, нов. И действительно, обеспечение безопасности, закона и порядка
относится к числу важнейших задач, которые правительства призва-
ны решать. Мы часто проводим различия между внешней и внутрен-
I ней безопасностью, и оба эти типа безопасности сильно заботили
Гоббса. Внешняя безопасность означает защиту от нападений со сто-
роны отдельных лиц, групп и вооруженных сил, принадлежащих дру-
гим политическим системам. Для выполнения этой функции, как пра-
вило, создаются органы национальной безопасности — такие, как
армия, флот и военно-воздушные силы. Внутренняя безопасность под-
разумевает защиту от воровства, агрессии и насилия со стороны своих
сограждан. В большинстве обществ эту функцию выполняет полиция.
Обеспечение безопасности и порядка по-прежнему является од-
ной из центральных обязанностей государства. Немецкий социолог
Макс Вебер видел в монополии на легитимное насилие отличитель-
ную черту современного государства. Задумайтесь на минуту над этим.
Хотя в большинстве стран мира были денационализированы многие
из услуг, которые обычно брало на себя государство (например, поч-
та, железные дороги, телекоммуникации, здравоохранение и пенси-
онное обеспечение), трудно представить себе правительство, которое
бы передало в частные руки свою полицию и силы безопасности (хотя
в некоторых штатах США существуют частные тюрьмы).
Защита собственности и других прав
Джон Локк видел в установлении и защите экономических и по-
литических прав одну из главнейших целей правительства. Хотя Локка
больше всего, по-видимому, беспокоили экономические имуществен-
ные права, существует немало других общественных и политических
24
прав, которые, вероятно, могут обеспечить только правительства. Среди
таких прав — свобода слова и объединений, а также защита от раз-
личных форм дискриминации и нападок. Тем не менее Локк полагал,
что права собственности особенно важны для устойчивого развития
наций и других сообществ. Если права собственности не будут надеж-
но защищены, люди не станут вкладывать существенную долю своего
имущества и энергии в процессы производства. Кроме того, при от-
сутствии прав собственности и невозможности заключать надежные
контракты и обеспечивать их исполнение люди не смогут доверить
своим ближним в такой мере, чтобы вести сколько-нибудь масштаб-
ную торговлю и осуществлять иную коммерческую деятельность. По-
этому любая экономика, выходящая за рамки натурального хозяй-
ства, требует реальных имущественных прав и результативных сделок.
Действенные имущественные права, очевидно, должны определять,
кому принадлежит собственность и кто обладает полномочием ее ис-
пользовать, а также гарантировать пресечение возможных злоупот-
реблений и нарушений. Одновременно эти права должны делать про-
цесс приобретения и продажи («отчуждения») имущества относительно
недорогим и безболезненным. Наконец, граждане должны быть увере-
ны, что их имущественные права будут сохраняться и защищаться
(перспективная надежность). Чем более эффективны имущественные
права, тем больше люди будут торговать, инвестировать и вступать в
другие долговременные соглашения, которые вызывают устойчивый
экономический рост.
Поддержание экономической эффективности
и экономического роста
Таким образом, правительства могут стимулировать экономичес-
кое развитие путем утверждения реальных имущественных прав и кон-
троля за их соблюдением, а также через содействие торговле. Вместе с
тем экономистам, особенно в XX в., удалось обнаружить множество
других способов, с помощью которых правительства могут поощрять
экономическое развитие. Все они имеют отношение к сбоям рыноч-
ных механизмов в рамках капиталистической экономики. Исследова-
тели неоклассической школы показали, что рыночная экономика
эффективна, когда права собственности четко установлены и защи-
щены, когда конкуренция неукоснительна и информация легкодос-
тупна. Однако при отсутствии одного или нескольких из этих условий
рыночные механизмы могут дать сбой, и предложение перестанет ре-
ально соответствовать спросу.
Общественные блага особенно подвержены рыночным сбоям. Та-
кого рода блага обладают двумя отличительными свойствами. Первое
из них заключается в том, что если подобное благо предоставляется
одному потребителю, то в нем нельзя отказать и любому другому. Вто-
25
рое состоит в том, что их использование или потребление одним че-
ловеком не уменьшает соответствующих возможностей кого-либо еще.
Возьмем, к примеру, свежий воздух или национальную оборону. Прак-
тически невозможно обеспечить одного члена общества чистым воз-
духом или защитой, не предоставив того же самого его (или ее) ближ-
ним. Мало того, тот факт, что я пользуюсь чистым воздухом или на-
циональной безопасностью, не означает, что моим соседям достанется
меньшая доля этих благ. Часто доказывают, что по названным причи-
нам в рыночной экономике люди не будут платить за общественные
блага и потому предложение таких товаров окажется недостаточным.
Если каждый может воспользоваться, скажем, общественными пар-
ками или маяками, почему я (или кто-то еще) должен добровольно
за них платить? Утверждается, что только правительство через обло-
жение своих граждан налогами может вмешаться в ситуацию и взять
на себя обеспечение такими общественными благами и услугами, как
парки, дороги, маяки, национальная безопасность, защита окружа-
ющей среды.
Другой тип рыночных сбоев — внешние эффекты, возникающие
тогда, когда некая экономическая активность порождает издержки,
которые не несет и не учитывает ни одна из сторон рыночного взаи-
модействия. Такие внешние эффекты не обязательно должны оказы-
вать негативное воздействие, но некоторые из них, безусловно, вред-
ны. Многие формы нарушения окружающей среды порождены ситуа-
цией, когда ни те, кто производит товары, ни те, кто их потребляет,
не несут всех расходов, связанных с их производством. Загрязняющие
окружающую среду предприятия, свалки отходов, тюрьмы, порно-
графические лавки или крупнейшие автомагистрали могут быть ис-
точником огромных декомпенсируемых издержек для тех, кто живет
поблизости, что подтверждается резким ростом в последние годы про-
тестной активности так называемых НИМБИ групп*. Правительства
могут помочь оградить от тягот, обусловленных неприятными внеш-
ними эффектами, или гарантировать, что эти тяготы будут справед-
ливым образом поделены.
Так называемые естественные монополии демонстрируют еще одну
роль, которую правительства способны сыграть в поддержании эко-
номического роста и эффективности. Общепризнанно, что некоторые
товары могут быть прибыльными только в том случае, если их постав-
ки сосредоточены в одних руках. Это, как правило, происходит пото-
му, что их производство требует огромных изначальных вложений или
связано с непомерно высокими издержками координации действий
различных поставщиков. В таких случаях государство может вмешаться
и монополизировать данную отрасль либо жестко контролировать ча-
стного или полугосударственного монополиста. В XIX в., например,
* От англ, not-in-my-back-yard — не по соседству со мной. — Прим. пер.
26
многие страны создали железнодорожные монополии, которые часто
управлялись правительством. Аналогичным образом правительствен-
ной монополией обычно являются телекоммуникации, равно как и
почтовая служба, а во многих странах и стратегическая оборонная
промышленность.
Социальная справедливость
Правительства в состоянии сыграть свою роль не только в стиму-
лировании экономического роста, но и в справедливом распределе-
нии его плодов. Как считают многие, правительства нужны для того,
чтобы поддерживать социальную справедливость путем перераспреде-
ления богатства и других ресурсов между гражданами. Во многих стра-
нах распределение доходов крайне неравномерно. Еще более неравно-
мерно распределены, как правило, земля и другие материальные цен-
ности. Мало того, во многих обществах неравенство богатства и доходов
со временем становится все более и более разительным. К числу стран
с наиболее сильно выраженным неравенством доходов относится,
например, Бразилия, и начиная с 1930-х годов это неравенство с
каждым десятилетием растет.
В этих условиях социальная справедливость нередко диктует пере-
ход к «новому курсу», особенно если существующее неравенство ли-
шает многих людей возможности получать образование, приличное
медицинское обслуживание, удовлетворять другие жизненно важные
потребности. Иными словами, может потребоваться правительствен-
ное вмешательство, чтобы изъять у богатых часть ресурсов и перерас-
пределить их в пользу бедных. Некоторые теоретики распределитель-
ной справедливости доказывают, что подобные перемещения ресур-
сов должны быть нацелены на уравнивание условий жизни всех граждан.
Другие, напротив, хотели бы, чтобы правительства перераспределяли
ту часть ресурсов, которая необходима для «выравнивания игрового
поля», т.е. обеспечивали равенство возможностей, а затем предостав-
ляли индивидам самим отвечать за свою судьбу. Так или иначе, но
граждане многих обществ, похоже, придерживаются того мнения, что
необходимо попытаться сделать распределение богатства и доходов
более равномерным. Хотя многие частные лица, организации и фон-
ды добровольно участвуют в деятельности, направленной на помощь
бедным, они, как правило, не располагают достаточными возможно-
стями и властью, чтобы обеспечить крупномасштабное перераспреде-
ление. У правительств, по крайней мере при определенных условиях,
такие возможности и власть есть. Значительная часть налоговых и со-
циальных программ задумана именно в этих целях, хотя вопросы о
том, насколько подобные меры эффективны и как далеко должно
заходить перераспределение, часто вызывают жаркие споры. Но даже
многие из тех, кто не разделяет мнения, будто правительства в прин-
27
ципе обязаны перераспределять богатство, по-видимому, согласны с
тем, что они должны обеспечивать всем гражданам хотя бы некий
минимальный уровень жизни, своего рода социальную подстраховку.
Защита слабых
Мы обычно полагаемся на правительство в плане защиты индиви-
дов и групп (скажем, будущих поколений), которые не способны сами
замолвить за себя слово. Очевидно, что подобные группы не в состо-
янии предпринять никаких действий для защиты своих интересов.
Однако правительства могут защитить интересы еще не рожденных и
не допустить, чтобы на них свалилось бремя экономического долга
или экологического вырождения. В последние десятилетия правитель-
ства стали принимать значительно большее, нежели раньше, участие
в защите групп, которые по разным причинам оказываются полити-
чески слабыми или лишенными избирательных прав, — детей, стари-
ков, немощных и инвалидов, а также не принадлежащих к человечес-
кому роду частей мироздания — от китов и птиц до деревьев и других
составляющих нашей природной среды.
Когда правительства становятся проблемой?
Хотя существует множество причин, вынуждающих правительства
вмешиваться в человеческие дела и регулировать их, такое вторжение
не всегда и не всеми приветствуется. Вопрос о том, когда и в какой
мере правительственное вмешательство необходимо и желательно, был
одним из важнейших в политической жизни XX в. В течение этого
столетия роль правительств чрезвычайно расширилась. В то же самое
время критика многих правительственных курсов сохранилась и даже
в ряде случаев усилилась. Подобное скептическое отношение вызыва-
ли и вызывают практически все сферы деятельности правительств.
Однако среди критиков правительств наиболее упорными и влиятель-
ными были те, кто порицал ту экономическую роль, которую взяли
на себя многие правительства.
/
Критики правительства:
анархисты и либертаристы
Критика правительства исходила от сторонников многих полити-
ческих лагерей и направлений, однако особенно откровенными были
две группы: анархисты и либертаристы. Обе группы считали, что пра-
вительства делают много ненужного или даже вредного. Обе видели в
чрезмерном правительственном вмешательстве и регулировании се-
рьезную угрозу основным человеческим ценностям. Однако они при-
28
ВСТАВКА 1.1
Таге Эрландер и «дом народа»
Во многих частях Европы социал-демократические партии были
той основной силой, которая стояла за происходившей в XX в.,
особенно начиная с «великой депрессии» и вплоть до 1970-х го-
дов, экспансией правительств. Социал-демократическая рабочая
партия Швеции, например, бессменно находилась у власти с 1932
по 1976 г. Большую часть этого времени (1946-1969) председате-
лем партии и премьер-министром страны был Таге Эрландер. Под
его руководством в Швеции было создано одно из наиболее мощ-
ных на планете обществ всеобщего благоденствия и практически
полностью искоренена бедность, хотя и за счет наивысших в за-
падном мире налогов.
Таге Эрландер говорил о шведском государстве всеобщего бла-
годенствия как о «доме народа» и «сильном обществе», под кото-
рым понимал влиятельное правительство, вдохновленное чувством
единения и духом коммунитаризма. В 1954 г. в своей речи в парла-
менте Эрландер сформулировал следующую позицию:
«Ошибочно думать, что свобода людей в экономической или же в
политической сфере уменьшится, если они согласятся объединить силы,
чтобы делать те вещи, с которыми сами не в состоянии справиться.
В чем... главная составляющая нашей политической деятельности, как
не в том, чтобы организовать такое сотрудничество? Нам нужно стра-
хование на случай болезни, но никто не может его сам себе предоста-
вить. Поэтому мы должны создать возможность для коллективного ре-
шения проблемы. То же самое относится и к нашему желанию обеспе-
чить социальные гарантии, улучшить наши дороги, школы, оборону
и т.д. Вся наша политическая деятельность пронизана стремлением до-
биться общественного сотрудничества для решения таких задач, кото-
рые мы можем осуществить совместно, но не можем решить пооди-
ночке. Для нас, социал-демократов, всегда было важным попытаться
создать общество, в котором бы граждане рассматривали деятельность
правительства как выражение их собственных усилий».
Источник: Rikstagens Protokoll, January 20, 1954, р. 169.
держивались различных взглядов относительно того, какие угрозы
являются самыми опасными и какая форма общественной организа-
ции должна прийти на смену правительствам. Приверженцы либерта-
ризма — это индивидуалисты, видящие в обществе совокупность от-
дельных людей с набором фундаментальных прав, которые должны
быть защищены. К этим правам относятся права собственности и сво-
бода слова и объединений. Главный недостаток правительства, по
мнению либертаристов, заключается в том, что чем больше задач оно
на себя возлагает, тем больше оно предрасположено попирать эти
29
права. В свою очередь последователи анархизма, хотя и соглашаются с
тем, что деятельность правительств ведет к нежелательным результа-
там, однако несколько иначе трактуют как общество, так и вред,
чинимый правительствами. Анархисты являются коммунитариями. Для
них общества — не набор индивидов, но объединения людей, кото-
! рые в своем естественном состоянии равны между собой. Правитель-
ство и власть развращают такие объединения и ведут к угнетению и
отчуждению. Анархисты видят альтернативу правительству в добро-
[ вольном сотрудничестве и естественных сообществах. Со своей сторо-
ны либертаристы превозносят общество естественных индивидов, сво-
бодных делать собственный выбор и отыскивать те группы, к которым
хотят принадлежать. Но, несмотря на все различия между ними, и
либертаристы, и анархисты находят немало поводов для критики де-
ятельности современных правительств. Со многими положениями этой
критики солидаризуются даже те, кто не относится ни к либертарис-
там, ни к анархистам.
Разрушение сообщества
Хотя некоторые рассматривают правительства в качестве средства
построения сообществ, анархисты вслед за Руссо полагают, что они
уничтожают естественные сообщества. Правительство, утверждают они,
предполагает власть и неравенство между людьми. Но власть развра-
щает. Как говорил в свое время лорд Эктон, «власть развращает,
а абсолютная власть развращает абсолютно». И если обладающие вла-
стью развращаются, то те, у кого ее нет, деградируют и отчуждаются
друг от друга. Согласно Руссо, только между людьми, не стесненными
правительством, могут возникать узы, которые позволяют им полно-
стью раскрывать свой человеческий потенциал. Навязывая порядок,
основанный на принуждении, иерархии и угрозе применения наси-
лия, правительства тем самым разрушают естественные сообщества.
Чем сильнее становится правительство, тем большее неравенство вла-
сти, ведущее к этим пагубным последствиям, оно порождает. Исполь-
зуя современную терминологию, можно утверждать, что правитель-
ства создают «клиентельное общество», в котором люди учатся быть
подобострастными по отношению к властям и полагаться на них в
плане удовлетворения своих потребностей и в котором правительства
опекают и умиротворяют своих граждан.
Нарушение основных прав
Однако власть не просто позволяет правительствам разрушать со-
общества, но и одновременно дает им возможность посягать на права
граждан. Данное обстоятельство беспокоит либертарианцев сильнее,
чем все другие. Правительство не только способно помочь установить
30
ВСТАВКА 1.2
Анархист Кропоткин
Князь Петр Алексеевич Кропоткин (1842-1921), русский гео-
граф и философ-анархист, считал, что как для животных, так и
для человека нормой жизни является скорее сотрудничество, чем
конкуренция. В обществе, основанном на сотрудничестве, на сме-
ну правительству должны прийти группы добровольцев. Эконо-
мика будет определяться потребностями, что высвободит гражда-
нам много времени для досуга и созидательной деятельности. За
пропаганду своих взглядов Кропоткин был заключен царским ре-
жимом в тюрьму, бежал и ббльшую часть оставшейся жизни про-
вел в изгнании в Англии. Его взгляды излагаются в книге «Взаим-
ная помощь среди животных и людей как двигатель прогресса»,
опубликованной в 1902 г.
и защитить многие важнейшие права, оно в равной степени может
использовать свою власть для серьезного нарушения этих прав. XX век
был свидетелем громадного прогресса с точки зрения расширения
политических, экономических и социальных прав в обществах по все-
му миру. Однако в то же самое время основополагающие права чело-
века никогда прежде не попирались в таких масштабах. Потеря милли-
онов человеческих жизней в результате политических гонений — лишь
наиболее страшное проявление такого попрания. Подобные ужасы
творились отнюдь не только в нацистских лагерях смерти и в Совет-
ском Союзе в годы сталинского «великого террора»; в широких масш-
табах они происходили в Китае и Камбодже и в несколько меньших
странах — таких, как Ирак, Аргентина, Гватемала и Гаити. Эти край-
ние случаи злоупотребления правительственной властью иллюстриру-
ют дилемму, которая мучила Джеймса Мэдисона и других отцов-ос-
нователей американской революции: необходимость создания доста-
точно сильного правительства, чтобы эффективно управлять, но не
настолько сильного, чтобы оно могло разрушить права тех, кому при-
звано служить.
Экономическая неэффективность
Значительная доля наиболее серьезной критики современного го-
сударства исходит от экономистов. Именно основанные на экономи-
ческом анализе и исследованиях возражения и побудили граждан мно-
гих стран ограничить роль правительств в экономической сфере. Ведь
экономические проблемы могут возникать даже в том случае, когда
правительственные чиновники не злоупотребляют активно своей вла-
31
ВСТАВКА 1.3
Либертарист Барри Голдуотер
Кто-то может назвать Барри Голдуотера (1909-1998) либерта-
ристом. Будучи предпринимателем и офицером Военно-воздуш-
ных сил США, он много раз избирался в американский сенат от
штата Аризона (1953-1956, 1969-1987), а в 1964 г. участвовал в
президентских выборах в качестве кандидата от Республиканской
партии. В своем обращении, содержащем выражение согласия бал-
лотироваться в президенты, Голдуотер настаивал на том, что «эк-
стремизм в защите свободы — не порок..., а умеренность в борьбе
за справедливость — не добродетель». Голдуотер считается родона-
чальником современного республиканского консерватизма, хотя
его либертаристские воззрения часто приводили к конфликту с
другими членами партии.
«Для американского консерватора не составляет труда назвать глав-
ную политическую задачу сегодняшнего дня: сохранить и расширить
свободу... На протяжении всей своей истории правительство оказыва-
лось главным инструментом, препятствующим свободе человека...
В действительности же легитимные функции правительства способствуют
продвижению свободы. Сохранять внутренний порядок, держать в страхе
внешних врагов, вершить правосудие, устранять препятствия на пути
свободного товарообмена — осуществление всех этих полномочий по-
зволяет людям максимально свободно заниматься теми делами, кото-
рые они выбрали. Но заметьте, те самые инструменты, с помощью
которых достигаются эти желанные цели, могут стать орудием дости-
жения нежеланных результатов: вместо того чтобы расширять свободу,
правительство может ее ограничивать. И, кроме того, учтите, если
носители правительственной власти оказываются предоставлены сами
себе, “может” быстро превращается в “будет”».
Источник. Goldwater В.М. The Conscience of a Conservative. Shepherdsville,
KY, 1960. P. 14—17. (Курсив автора.)
стью. Один из наиболее распространенных доводов против правитель-
ственного регулирования экономики заключается в том, что оно спо-
собно исказить условия торговли, снизить у людей стимулы к произ-
водству и тем самым нанести ущерб функционированию экономики в
целом. Другие нарушения эффективности могут возникнуть, если пра-
вительства не только регулируют экономику, но и сами выступают в
качестве производителей. Такая угроза особенно возрастает, когда
правительство оказывается монопольным производителем какого-либо
важного товара, поскольку монополизация, как правило, ведет к не-
допроизводству товаров и к неоправданно высоким ценам на них. Кроме
того, принадлежащие правительствам отрасли производства бывают
32
особенно склонны к застою и самоуспокоенности, так как их управ-
ленческий персонал и рабочие обладают гораздо большими гаранти-
ями в сфере занятости, чем те, кто задействован в частном секторе.
Поэтому они могут не бояться потерять свои рабочие места или при-
вилегии, даже если их предприятия плохо функционируют.
Правление во имя личной выгоды
К чему приведет правительственное вмешательство, если государ-
ственные чиновники окажутся и не благосклонными (благожелатель-
ными), и не деспотичными, а просто корыстными? Если политичес-
кие деятели расчетливы и корыстны, они скорее всего станут прини-
мать решения, которые принесут выгоду им лично, вне зависимости
от того, будут ли они наилучшими для общества в целом. Подобная
корыстная политическая ориентация на достижение собственной вы-
годы получила название погоня за рентой. Рента — это блага, порож-
даемые правительственным вмешательством в экономику, например
поступления в казну от налогов или прибыль, возникающая вслед-
ствие того, что правительство ограничило конкуренцию. Понятие «по-
гоня за рентой» характеризует усилия, которые прикладывают инди-
виды, группы, компании или организации, чтобы воспользоваться
этими благами. Хотя терминология может звучать непривычно, идея,
которая за ней лежит, в действительности очень проста. Погоня за
рентой возникает тогда, когда люди пытаются использовать прави-
тельства для достижения личной выгоды.
В лучшем случае погоня за рентой представляет собой игру с нуле-
вой суммой, когда то, что приобретает один ее участник, теряет дру-
гой. Но она может стать и источником чистого ущерба для общества,
поскольку каждая партия или группа готова потратить огромные сред-
ства, дабы получить в свое распоряжение те выгоды и привилегии,
которые связаны с правительственными должностями. Она может обер-
нуться открытой коррупцией, когда влияние обменивается на деньги
или другие блага. Особенно серьезной проблемой погоня за рентой
становится в бедных обществах, где политика часто бывает наиболее
надежным и эффективным средством самообогащения и где суды,
средства массовой информации и другие политические акторы неред-
ко слишком слабы, чтобы поставить преграды на пути злоупотребле-
ния правительственными чиновниками своей властью. Кроме того, во
многих развивающихся обществах отсутствуют жесткие нормы, фик-
сирующие недопустимость использования государства для достиже-
ния личной выгоды. Напротив, их граждане часто считают естествен-
ным, что находящиеся у кормила правительственной власти будут
использовать ее на благо себе, своим семьям, родственникам и сосе-
дям. Вспомните также, что даже во многих развитых демократических
обществах (например, в Великобритании) еще в недавнем прошлом
33
3 - 7377
ВСТАВКА 1.4
Погоня за рентой и случай Мобуту Сесе Секо
Проблема погони за рентой занимала особое внимание эко-
номистов и социологов, работающих в рамках школы обществен-
ного выбора, основанной в 1960-х годах Джеймсом Бьюкананом и
Гордоном Таллоком. До того времени среди экономистов было
принято считать, что правительства вмешиваются в экономику
только тогда, когда рыночные методы терпят неудачу. Кроме того,
предполагалось, что, если правительство вмешалось в экономи-
ческую сферу, оно будет действовать в интересах экономики в
целом. Напротив, последователи теории общественного выбора
поставили вопрос: «А что, если правительственные чиновники по-
ступают точно так же, как, согласно представлениям экономис-
тов, ведут себя производители и потребители?» Иначе говоря, что
происходит, если политики используют свою власть в собствен-
ных корыстных интересах или во благо индивидов и групп, кото-
рые их поддерживают? Аналитики теории общественного выбора
склонны считать, что, конкурируя за право определять прави-
тельственный курс, политические партии и группы интересов ру-
ководствуются желанием получить в свое распоряжение ренты. По
их мнению, придя к власти, политические деятели и организации
стремятся извлечь из своего положения выгоду для себя и своих
сторонников за счет своих конкурентов.
Деятельность президента Заира Мобуту Сесе Секо (1930-1977)
дает трагический пример того, какой ущерб могут нанести своим
обществам политики, занятые погоней за рентой. После захвата
власти в ходе государственного переворота 1965 г. Мобуту управ-
лял крупным африканским государством Конго (переименован-
ным им в Заир) более тридцати лет. Мобуту запретил оппозици-
онные партии и правил своей страной как диктатор до тех пор,
пока в 1997 г. не был наконец низложен повстанческими силами
во главе с Лораном Кабила. На протяжении долгих лет своего прав-
ления президент Мобуту использовал государственные фонды, в
том числе помощь от западных стран, таких, как США, чтобы
создать огромное личное состояние, которое он размещал за ру-
бежом. Помимо громадных денежных сумм, ему, как сообщалось,
принадлежало около тридцати роскошных домов в различных стра-
нах мира, включая несколько дворцов и земельных владений во
Французской Ривьере. Тем временем уровень жизни в Заире, бед-
ной стране с громадными природными богатствами, стремитель-
но падал, общество было истощено эпидемиями и гражданской
войной. Мобуту умер естественной смертью вскоре после своего
низложения в 1997 г.
34
не было четкой границы между частной собственностью монарха и
собственностью правительства.
Корыстные интересы и инерция
Тот факт, что правительства создают ренты, означает также, что
такие правительства трудно поменять или упразднить, раз они учреж-
дены. В той мере, в какой некоторые люди пользуются преимущества-
ми, связанными с занятостью в государственном секторе и прави-
тельственными контрактами, а также с другими благами, коих в иной
ситуации они были бы лишены, мы говорим о них как об имеющих
корыстную заинтересованность в существующей системе управления.
Чем мощнее правительство и чем привлекательнее те блага, которые
оно обеспечивает, тем более вероятно, что подобные заинтересован-
ные слои станут противиться переменам (разве что изменение будет
означать увеличение объемов получаемых благ). Поэтому любое пра-
вительство будет поощрять развитие слоя людей, корыстно заинтере-
сованных в сохранении или разрастании самого правительства. Такие
группы способны превратиться во влиятельную силу, препятствую-
щую изменениям и поддерживающую статус-кво. В связи с этим быва-
ет трудно изменить правительственный курс или сделать его более
эффективным. Напротив, будучи установлены, правительственные
органы и политические меры часто продолжают действовать и после
того, как утратили свою полезность. Например, когда в 1588 г. возник-
ла угроза вторжения испанской Великой армады, английское прави-
тельство учредило военный наблюдательный пост в Лендсэнде на юго-
западе Англии. Этот наблюдательный пост сохранялся на том же месте
и в конце XX в., т.е. через много столетий после того, как испанский
флот перестал представлять какую бы то ни было угрозу для Велико-
британии. В Соединенных Штатах Америки многие федеральные про-
граммы, принятые во время Нового курса 1930-х годов, оставались в
силе до конца тысячелетия, хотя потребность в них полностью исчез-
ла. Наиболее показательный пример — Управление по электрифика-
ции сельской местности, которое было создано в 1935 г. и просуще-
ствовало почти шестьдесят лет, пока наконец не было преобразовано
в Службу сельского коммунального обслуживания. Еще в начале XX в.
сенат США содержал и укомплектовывал персоналом Комитет по
искам периода войны за независимость.
Торжество корыстной заинтересованности с большей вероятнос-
тью может возникнуть в тех политических системах, которые включа-
ют в себя множество защитных механизмов против быстрых полити-
ческих изменений. Хотя в политических системах, подобных США,
сдержки и противовесы призваны гарантировать права индивидов,
групп и местных сообществ, они также могут в конечном итоге вести
к защите привилегий заинтересованных кругов. Тем не менее даже те
35
з-
системы, где подобных сдержек гораздо меньше, могут демонстриро-
вать чрезмерную политическую инерцию. Прекрасным примером здесь
является Великобритания. Так, большинство членов ее палаты лордов
(титулованная аристократия, епископы и судьи) представляют соци-
альные группы («сословия»), которые господствовали в британском
обществе до промышленной революции, т.е. свыше 200 лет тому назад.
Только сейчас стали выноситься на обсуждение планы, направлен-
ные на реформирование палаты лордов и устранение тех ее черт, ко-
торые отражают прошлое Британии как феодального и доиндустри-
ального общества.
Альтернативы правительству:
рынок и добровольная координация
Если правительствам не всегда можно доверить решение соци-
альных проблем, то что может занять их место? Ответы, предлагаемые
представителями различных направлений в критике правительства,
здесь значительно разнятся. Анархисты и те, кто разделяет коммуни-
i тарные взгляды, похоже, полагают, что многие функции централь-
। ных правительств могут быть переданы локальным и децентрализо-
ванным правительствам либо осуществляться путем добровольного со-
! трудничества без какой-либо политической власти. Радикальные
анархисты отвергают все виды частной собственности, равно как и
любую формальную власть. С их точки зрения, правительства, если уж
без них нельзя обойтись, должны быть максимально приближены к
народу. Иными словами, требуется, чтобы сроки полномочий и при-
вилегии государственных чиновников были ограничены, процесс при-
нятия решений стал как можно более прозрачным, а простые гражда-
не и группы получили возможность широкого участия в процессе вы-
работки политических решений. «Зеленые» (экологические)
политические партии, особенно в европейских странах, например в
Германии, стремятся к проведению подобных политических реформ.
Хотя либертаристы и часть ориентированных на рынок экономис-
тов (вроде приверженцев так называемой Чикагской школы) могли
бы поддержать некоторые из этих установок (например, положение о
децентрализации правительства), они фокусируют свои требования
на ином наборе реформ. Большинство из них склонны соглашаться с
i ролью правительства в деле защиты безопасности, прав индивидов и
, коммерции. Однако они резко критически настроены по отношению
' к осуществляемому правительством экономическому регулированию
и производству. Отдельные либертаристы заходят еще дальше в своей
критике правительств, поддерживая сопротивление воинскому при-
зыву и налогообложению и выступая за легализацию всех наркотиков.
Основываясь на разработках ряда современных экономистов, в том
числе на пользующихся большим влиянием трудах Рональда X. Коуза,
36
либертаристы доказывают, что многое из того, что кажется рыноч-
ным провалом, может быть решено без правительственного вмеша-
тельства. Предпочитаемая ими альтернатива заключается в опоре на
свободные рынки и права собственности.
Споры между сторонниками и критиками сильных правительств
продолжаются и, похоже, еще долгое время будут оставаться ключе-
выми в политической жизни. В последние примерно двадцать лет на-
блюдается отчетливая тенденция к отказу от правительственного ре-
гулирования во многих отраслях экономики. Тем не менее совокуп-
ный объем правительственной деятельности в развитых промышленных
странах изменился не так уж значительно. С точки зрения доли в эко-
номике в целом (к примеру, в валовом национальном продукте), роль
правительств в некоторых странах сократилась (скажем, в Великобри-
тании и Новой Зеландии), в других возросла (в частности, в Япо-
нии), в третьих осталась практически неизменной (например, в Со-
единенных Штатах Америки). В то же время в бывших коммунистичес-
ких, а также в некоторых развивающихся странах правительственный
размах сократился гораздо более резко. Эти общества начали, особен-
но с конца 1970-х годов, приватизировать многие отрасли экономики
и отказываться от государственного регулирования ряда прежде жест-
ко регламентировавшихся правительством сфер, таких, как телеком-
муникации, средства сообщения (например, воздушные перевозки)
и банковское дело. Хотя в некоторых областях правительственное ре-
гулирование ослабло, в других оно выросло (например, в проведении
законов в защиту окружающей среды или прав детей).
Политические системы
Политика осуществляется в рамках политических систем, взаимо-
действующих между собой, либо со средой или окружением. Посколь-
ку понятие политическая система является ключевым для данной ра-
боты, ниже мы детально рассмотрим его значение. Любое образова-
ние, определяемое как система, обязательно должно обладать двумя
свойствами: 1) состоять из совокупности взаимосвязанных частей и
2) отграничиваться от окружения, с которым взаимодействует. Суще-
ствует множество разновидностей систем: механические — такие, как
автомобили, экологические (экосистемы) — такие, как растения и
животные, сосуществующие в едином ареале, социальные — такие,
как семья. У каждой из них имеются взаимозависимые части и грани-
цы. Политические системы — особый тип социальных систем, а имен- j
но таких, которые задействованы в принятии властных публичных '
решений. Если сформулировать это несколько по-иному, то полити-
ческая система представляет собой совокупность институтов (таких,
как парламенты, бюрократии и суды), которые формулируют и воп-
37
j лощают в жизнь коллективные цели общества или существующих в
j нем групп.
Политические системы формируются под влиянием внутреннего
и международного окружения и в свою очередь формируют его. Сис-
тема получает исходящие из этого окружения импульсы и со своей
стороны воздействует на него посредством своих сигналов выхода.
Границы политических систем определены в отношении личностей,
территории и собственности. Большинство людей являются жителями
только одной страны и лишь там обладают правом гражданства. Ана-
логичным образом, территория поделена между государствами так,
что ее принадлежность одному из них исключает принадлежность дру-
гому. Предполагается, что каждый участок земли принадлежит одной
и только одной стране. Во многом это справедливо по отношению к
другим правам собственности. Конечно, споры по поводу граждан-
ства, территории и собственности отнюдь не являются чем-то не-
обычным; напротив, на протяжении всей истории человечества они
воистину относились к числу наиболее частых причин международ-
ных конфликтов.
Решения политической системы обычно подкрепляются легитим-
ным принуждением, и подчинение им может быть вынужденным. Под
легитимностью мы понимаем состояние, когда управляемые убежде-
ны в том, что правители имеют право (будь то по закону либо по
обычаю) при необходимости силой проводить в жизнь свои решения.
Степень легитимности политической системы может со временем ме-
няться. Сразу же по окончании Второй мировой войны легитимность
американской системы была очень высока; во время и после Вьетнам-
ской войны она существенно сократилась, но затем снова вернулась,
по крайней мере частично, на прежние позиции. В свою очередь в
Германии новая демократическая система пользовалась весьма незна-
чительной поддержкой после Второй мировой войны, но затем по-
степенно ее легитимность выросла. Низкая легитимность может при-
вести к слому политической организации и к провалам в государ-
ственной политике. Политические провалы в свою очередь могут
повлечь за собой снижение легитимности. Советская система рухнула
после того, как ее легитимность оказалась подорванной вследствие
неудачной и дорогостоящей войны в Афганистане, катастрофы на
Чернобыльской атомной электростанции, коррупции и падения эко-
номической эффективности. Более подробно проблема легитимности
будет рассмотрена в главе 3.
Правительства составляют ядро политических систем, но послед-
нее понятие охватывает собой и важные части окружения, в котором
действуют правительства. Политика — нечто большее, нежели дея-
тельность по отправлению власти и осуществлению принуждения, —
это, в частности, и политические организации, такие, как партии и
группы интересов. Подобные организации не обладают принудитель-
38
ной властью — разве что в той степени, в какой они контролируют
правительство. Аналогичным образом, средства массовой информа-
ции лишь косвенно влияют на выборы, законотворчество и соблюде-
ние правопорядка. Кроме того, существует несметное количество ин-
ститутов, включая семью, общины, церкви, школы, университеты,
корпорации, фонды и мозговые центры, которые влияют на полити-
ческие установки и государственный курс. Понятие политическая сис-
тема относится ко всему этому набору связанных между собой и вза-
имодействующих институтов и органов.
Сравнительная политология — это изучение политических сис-
тем, в ходе которого мы пытаемся понять эти системы не как изоли-
рованные случаи, а через обобщения и сопоставление. В главе 2 рас-
сматривается вопрос о том, как и почему мы проводим подобные
сопоставления. В принципе сравнительная политология может зани-
маться сопоставлением городов, штатов, международных организа-
ций, кланов или даже отдельных лидеров. Однако на практике, хотя
существует обширная литература, посвященная сравнению таких по-
литических институтов, как политические партии, группы интересов
и законодательные органы, сравнительная политология фокусирует
свое внимание на компаративном анализе государств, или того, что в
разговоре мы часто называем странами. Поэтому дальше речь пойдет о
государствах и их роли в современном мире.
Государства
Двенадцать политических систем, сравнительный анализ которых
представлен в этой книге, являются государствами. Государство — это \
особый тип политической системы, а именно такой, который облада- (
ет суверенитетом — независимой легальной властью над населением,
проживающим на конкретной территории, основанной на признан- \
ном праве на самоопределение. Суверенитет возложен на тех, кто на-
делен правом принимать окончательные политические решения. Мы
часто проводим различия между внутренним и внешним суверените-
том. Внутренний суверенитет означает право без чьего бы то ни было
вмешательства решать вопросы, касающиеся собственных граждан.
Внешний суверенитет означает право заключать имеющие обязатель-
ный характер соглашения (договоры) с другими государствами. На-
пример, английское правительство обладает внутренним суверените-
том в том смысле, что оно может обложить английских граждан таки-
ми налогами, которые посчитает нужными. Аналогичным образом,
его внешний суверенитет предполагает, что оно может вступать в со-
глашения с другими государствами. У города Эдинбурга таких прав
нет. Не обладают ими и графство Кент или княжество Уэльс. Все они
зависят от английского правительства как в вопросах налогообложе-
39
ния, так и во внешней политике. Однако суверенитет никогда не бы-
вает абсолютным, и в реальном мире любое государство сталкивается
с ограничениями своего внутреннего и внешнего суверенитета. По
мере интеграции Соединенного Королевства (Великобритании) в
Европейский союз английскому правительству фактически пришлось
передать часть своего суверенитета правительству более высокого уров-
ня, и эта частичная утрата суверенитета стала темой острых полити-
ческих дискуссий.
При анализе ситуации в США возникает некоторая путаница,
поскольку 50 составляющих ее единиц принято называть «штатами»*,
хотя они обладают гораздо меньшим суверенитетом, нежели Вели-
кобритания. Американские штаты делят государственные полномочия
и власть с центральным правительством в Вашингтоне. Но какую бы
путаницу ни вносило данное название сегодня, оно отражает тот факт,
что американское правительство соответствовало положениям Статей
о конфедерации, прежде чем была принята конституция. Однако за
прошедшее с тех пор время значительная доля власти перешла от
штатов к центральному (федеральному) правительству.
Мы часто представляем себе мир в качестве мозаики или лоскут-
ного одеяла из государств, обладающих значительными смежными
территориями. Хотя подобный способ организации мировой полити-
ки может показаться естественным, так было не всегда. Вплоть до
конца средних веков в Европе существовало множество крайне ма-
леньких и несколько очень крупных политических систем, чьи терри-
ториальные владения далеко не всегда были четко установлены и не
обязательно граничили между собой. Точно также государства далеко
не всегда объединяли людей, обладающих общей национальной иден-
тичностью (более подробно о нациях и нациях-государствах будет рас-
сказано ниже). Постепенно сложилась система европейских наций-
государств, и Вестфальский договор 1648 г. закрепил данный прин-
цип политической организации Европы. В XVIII и XIX вв. власть
сконцентрировалась в руках наций-государств. Однако после Второй
мировой войны начались сдвиги в ее распределении: часть государ-
ственной власти сместилась вниз, к местным правительствам, часть
перешла наверх, к наднациональным организациям. Примерами пос-
ледних являются Европейский союз (ЕС) и Североамериканское со-
г глашение о свободной торговле (НАФТА). Спустя столетия кровопро-
литных и разрушительных войн большинство индустриально развитых
стран Западной Европы постепенно создали экономику общего рын-
। ка, и многие из них в 1999 г. ввели общую валюту — евро. После
присоединения Великобритании, Ирландии, Испании, Португалии,
Греции, Дании, Австрии, Финляндии и Швеции Европейское содру-
* По-английски штаты и государства обозначаются одним словом — states. —
Прим. пер.
40
жество, куда изначально входили шесть стран (Франция, Германия,
Италия, Бельгия, Нидерланды и Люксембург), стало насчитывать
15 членов. Кроме того, ряду восточноевропейских стран было предло-
жено подать заявку о вступлении в ЕС.
С распадом Советского Союза расширилась и сфера ответственно-
сти созданной еще в 1945 г., в конце Второй мировой войны, Органи-
зации Объединенных Наций (ООН). По состоянию на начало 1994 г.
силы ООН выполняли миротворческие функции в 14 странах, причем
в девяти случаях соответствующие миссии были учреждены уже после
окончания «холодной войны». Подобные операции, в которых было за-
действовано более 100 тыс. миротворцев, были призваны развести про-
тивоборствующие стороны во внутригосударственных и международ-
ных конфликтах, помочь урегулировать разногласия и сформировать
эффективные контролирующие институты. ООН приобрела более ши-
рокие полномочия в сфере обеспечения международной безопасности,
в сдерживании, поддержке и замещении односторонних действий от-
дельных государств. Хотя в результате описанных процессов государ-
ственный суверенитет, возможно, постепенно сокращается, государ-
ства по-прежнему остаются наиболее важными из имеющихся поли-
тических систем. Именно поэтому им уделено основное внимание в
этой и в большинстве других работ по сравнительной политологии.
Старые и новые государства
Сегодня независимые государства покрывают собой практически
всю территорию Земли. В 1999 г. было порядка 185 государств—членов
ООН [3]. Имеется также несколько стран, не входящих в ООН (Тай-
вань, Швейцария и Ватикан), и, кроме того, существует ряд сепара-
тистских движений, в случае победы которых приведенные здесь цифры
устареют. Когда в 1776 г. Соединенные Штаты Америки провозгласили
свою независимость, большинство независимых государств распола-
галось в Европе (рис. 1.1). Подавляющая часть остального мира была
поделена на колонии, принадлежавшие той или иной европейской
империи. В XIX и в начале XX вв. число государств увеличилось, осо-
бенно в Латинской Америке, где на развалинах Испанской и Порту-
гальской империй образовались 20 самостоятельных стран. В Европе
новые независимые государства появились на Балканах, в Скандина-
вии и на территории исторических Нидерландов. Между двумя миро-
выми войнами процесс количественного роста национальных госу-
дарств распространился на Северную Африку и Ближний Восток; про-
должилась фрагментация и Европы, где возникли Польша, Финляндия,
Чехословакия и Югославия, освободившиеся из-под власти Россий-
ской и Австро-Венгерской империй. В то же самое время три прибал-
тийские страны — Литва, Латвия и Эстония — после недолгого опыта
независимого существования в 1939 г. вновь были поглощены Совет-
41
По состоянию По состоянию По состоянию По состоянию
на 1776 г. на 1917 г. на 1945 г. на 1999 г.
Рис. 1.1. Образование государств после 1776 г.
Источники-. Information Office, United Nations (современные данные); Taylor Ch.,
Hudson M. World Handbook of Political and Social Indicators, New Haven, CT, 1974.
P. 26 ff (данные no 1945 r.).
ским Союзом, в составе которого они оставались вплоть до распада
советской державы в 1991 г.
После Второй мировой войны процесс государственного строи-
тельства принял воистину лавинообразный характер. К 1999 г. к суще-
ствовавшим в 1945 г. 68 государствам добавились еще 117. (Наибольшее
число новых государств возникло в Африке к югу от Сахары.) Только
в 1990 г. мы стали свидетелями появления более 20 новых стран, пре-
обладающая часть которых образовалась на развалинах Советского
Союза, Югославии и Чехословакии. Все независимые страны (как
новые, так и старые) имеют ряд общих черт. Они обладают легальной
властью над своими территориями и народами; у них есть армии, в
42
большинстве случаев — военно-воздушные силы и иногда — флот;
они собирают налоги и тратят деньги; они регулируют собственные
экономики, поддерживают общественный порядок и пытаются обес-
печить свое общее благосостояние. Они направляют и принимают по-
слов; многие входят в различные международные организации, при-
чем все это они осуществляют через парламенты, кабинеты, мини-
стерства, департаменты, суды, полицию и тюрьмы. Вместе с тем они
различаются, и иногда очень значительно размерами своих террито-
рий, историей, институтами, культурами, религиями, экономиками,
общественными структурами — факторами, которые тоже формиру-
ют их политическую жизнь.
Первый, второй и третий мир
Начиная с 1950-х годов стало принято подразделять существую-
щие на Земле государства на три категории: первый, второй и третий
мир. Первый состоял из развитых капиталистических демократий; вто-
рой охватывал страны коммунистического блока во главе (в те време-
на) с Советским Союзом; третий включал в себя остальные государ-
ства планеты — те, которые не были западными и богатыми, но и не
относились к числу коммунистических. Конечно, большая часть госу-
дарств и населения Земли попадала в эту третью категорию. В связи с
крушением большинства коммунистических стран и ростом различий
между развивающимися странами, выделение таких категорий утра-
тило былую целесообразность. Тем не менее до сих пор принято ха-
рактеризовать совокупность развивающихся стран как третий мир.
Крупные и маленькие государства
Территориально самой крупной страной является Россия, чья пло-
щадь превышает 17 млн кв. км. Наибольшая численность населения —
в Китае, где проживают почти 1,2 млрд человек. На другом полюсе
располагается множество стран, но наименьшей по обоим парамет-
рам независимой в правовом отношении политической единицей ос-
тается Ватикан — штаб-квартира католической церкви, чья площадь
составляет менее половины кв. км, а население насчитывает менее
тысячи человек. Огромные различия с точки зрения численности на-
селения и размеров территории ^рассматриваемых в настоящей книге
стран отражены в табл. 1.1. Политические следствия таких различий
далеко не очевидны. Крупные страны не всегда оказываются самыми
влиятельными и не всегда господствуют над более мелкими. Куба вот
уже почти 40 лет бросает вызов США, Израиль успешно противосто-
ит арабскому миру, а крошечный Ватикан обладает громадной силой
и влиянием.
Аналогичным образом, ни размеры территории, ни численность
населения не определяют политическую систему страны. И Люксем-
43
Таблица 1.1
Площадь и население в двенадцати рассматриваемых странах
Страна Численность населения (в млн чел. по состоянию на 1997 г.) Среднегодовой прирост населения Размеры территории в 1995 г. (в тыс. кв. км)
Китай 1227 1,1 9326
Индия 961 1,8 2973
США 268 1,0 9159
Бразилия 164 1,4 8457
Россия 147 -0,1 16 889
Япония 126 0,3 377
Нигерия 118 2,9 911
Мексика 95 1,8 1909
Германия 82 0,5 349
Великобритания 59 0,3 242
Египет 60 2,0 995
Франция 59 0,5 550
Источник-. World Bank. World Development Report: 1998—1999. N.Y., 1999, tables 1,
3. P. 192-193, 194-195.
бург, и Соединенные Штаты Америки относятся к числу демократий.
Авторитарные режимы встречаются как в маленьких, так и в средних
и больших странах. Отмеченные громадные различия указывают лишь
на то, что страны, которые составляют сегодняшний мир, весьма
сильно отличаются по объемам своих физических и человеческих ре-
сурсов. Тем не менее территория и население все-таки оказывают вли-
яние на экономическое развитие, внешнюю политику, оборону и
многие другие политически значимые вопросы. Например, развиваю-
щимся странам, где темпы прироста населения вдвое выше, чем в
индустриально развитых, для того чтобы еще больше не отстать от
передовых обществ, требуются в два раза более высокие, нежели там,
темпы экономического роста.
Географическое положение государства имеет важные стратеги-
ческие следствия. Начиная с XVII и вплоть до конца XIX в. государ-
ствам, расположенным в центре Европы, для защиты от угрозы со
стороны соседей приходилось создавать крупные сухопутные армии.
Подобным нациям было сложно выработать свободные политические
институты, поскольку они нуждались в сильных правительствах, ко-
торые бы выжимали необходимые для содержания армий громадные
ресурсы и удерживали население под контролем. Великобританию
исторически защищал Ла-Манш, что позволяло ей оборонять себя с
помощью флота. Соответственно, она могла обойтись сравнительно
44
небольшой армией, более низким налогообложением и меньшей цен-
трализацией власти. В аналогичной ситуации находились и США. Ат-
лантический океан и относительно слабозаселенный континент в ре-
шающей степени предопределили форму американских политических
институтов. Подавляющая часть народов Азии, Африки и Латинской
Америки оказалась под властью, а в большинстве случаев и в колони-
альной зависимости от более могущественных западных наций. Терри-
тории, которые обладали большими природными богатствами и бо-
лее благодатным климатом, как правило, привлекали наибольшее
число поселенцев.
Большинство современных государств, будь они старыми или но- /
выми, большими или маленькими, сталкивается с рядом общих про- '
блем. Первая из них — построение сообщества. Многие государства
мира имеют гетерогенное население, которому весьма непросто при-
вить чувство общей идентичности и общих интересов. Не менее слож-
но бывает и выработать чувство преданности своему правительству.
Вторая проблема — способность обеспечивать экономическое, обще-
ственное и политическое развитие как в настоящем, так и в будущем,
причем такая проблема стоит даже перед самыми богатыми государ-
ствами. Наконец, подавляющая часть государств сталкивается со зна-
чительными трудностями в сфере поддержания и углубления демок-
ратии и гражданских свобод. Об этом уже говорилось выше при рас-
смотрении задач, стоящих перед правительствами, и опасностей,
связанных с их решением. В этой главе мы последовательно обсудим
данные проблемы, а затем в страновых исследованиях, представлен-
ных в части III, проанализируем их более глубоко, рассмотрев, как
они влияют на политическую жизнь конкретных стран.
В настоящей книге сравнивается и сопоставляется политическая
жизнь двенадцати современных государств: Бразилии, Китая, Егип-
та, Франции, Германии, Индии, Японии, Мексики, Нигерии, Рос-
сии, Соединенного Королевства (Великобритании и Северной Ир-
ландии) и Соединенных Штатов Америки. Указанные государства дают
прекрасный поперечный срез современного мира. В их число входят
три европейские страны, три азиатские (плюс Россия, которая может
быть причислена как к европейским, так и к азиатским странам или к
тем и другим одновременно), три из западного полушария и, нако-
нец, две из Африки. Наше исследование охватывает древние государ-
ства вроде Китая, равно как и те, которые лишь совсем недавно обре-
ли независимость (типа Нигерии). Некоторые из этих государств явля-
ются весьма богатыми по мировым стандартам (например, США и
Япония), тогда как для других (скажем, для Нигерии и Египта), от-
носящихся к третьему миру, характерны глубокая нищета и низкий
уровень жизни. Наконец, все рассматриваемые государства обладают
рядом общих черт. Все они относятся к числу действительно густона-
селенных и влиятельных в рамках соответствующего класса государств.
45
Так, наша выборка включает пять из шести наиболее густонаселен-
ных стран мира (опущена только Индонезия), и каждое из представ-
ленных в ней государств имеет население свыше 50 млн человек. По-
этому изучаемые здесь политические единицы играют важную роль в
современном мире, иллюстрируя практически все важнейшие про-
блемы, с которыми сталкиваются сегодня государства.
Построение сообщества
Одна из наиболее важных проблем, стоящих перед политически-
ми системами всего мира, — построение общей идентичности и вы-
работка чувства общности среди граждан соответствующих стран. От-
сутствие общей идентичности может привести к самым тяжелым по-
литическим последствиям. Конфликты по поводу национальных,
этнических или религиозных идентичностей относятся к числу наибо-
лее взрывоопасных причин политических беспорядков, как еще раз
подтвердили недавние события в Северной Ирландии, бывшей Юго-
славии, Руанде и в других местах. Хотя задача построения сообщества
стоит повсеместно, некоторые страны находятся в более благоприят-
ном положении, нежели другие. У Японии, например, нет особых при-
чин для беспокойства. Ее население этнически вполне гомогенно, оно
говорит на одном языке и имеет длительную политическую историю.
Огромное большинство японцев исповедуют буддизм либо синтоизм, и
страна отделена сотнями или тысячами миль океана от своих наиболее
значимых соседей. В свою очередь более чем стомиллионное население
Нигерии крайне разнородно. Сама страна — случайное и искусственное
порождение британского колониального владычества — не имеет об-
щей доколониальной истории. Ее население распадается на мусульман
и христиан, а последние, со своей стороны, делятся на католиков и
протестантов. В Нигерии насчитывается около 250 различных этничес-
ких групп, говорящих, помимо английского, на местных языках. Оче-
видно, что проблемы построения сообщества стоят в Нигерии гораздо
острее, нежели в Японии. Хотя лишь некоторые страны сталкиваются,
как Нигерия, со столь же сложными проблемами в данной области, для
многих государств вызовы, связанные с необходимостью построения
сообщества, являются одними из наиболее серьезных.
Государства и нации
В слово нация иногда вкладывается практически тот же самый
смысл, что и в слово «государство» (например, в названии Организа-
ции Объединенных Наций). Однако при более строгом употреблении
термин нация обозначает группы людей, обладающих общей идентич-
ностью. Поэтому, говоря о нации, мы подразумеваем самоидентифика-
46
цию людей. В основе такой общей идентичности может лежать общность
языка, истории, происхождения, культуры или просто то обстоятель-
ство, что данная группа занимает одну территорию. У наций может быть,
а может и не быть собственного государства или независимого прави-
тельства. В ряде случаев, как, например, в Японии, Франции или Шве-
ции, существует тесная корреляция между национальной и государ-
ственной принадлежностью. Большая часть людей, идентифицирующих
себя в качестве японцев, действительно живет в Японии, а большин-
ство проживающих в Японии идентифицируют себя в качестве япон-
цев. Случаи, когда национальная идентификация и сфера действия
легальной власти во многом совпадают, мы называем нациями-госу-
дарствами. В XX столетии нации-государства начали рассматриваться
как естественная и, возможно, идеальная форма организации госу-
дарств. Право наций на самоопределение, исходящее из идеи о том,
что каждая нация вправе, если пожелает, создать свое собственное
государство, было зафиксировано в Версальском договоре, подпи-
санном по окончании Первой мировой войны.
Но в большинстве современных государств, как и в государствах
прошлого, корреляция между нацией и государством далеко не столь
отчетлива. И отнюдь не очевидно, что она должна быть таковой. В ряде
случаев государства являются мультинациональными, т.е. состоящими
из множества различных наций. Мультинациональными были, в част-
ности, распавшиеся ныне Советский Союз, Югославия и Чехослова-
кия. Кроме того, существуют нации, которые значительно шире соот-
ветствующих государств, например немцы (на протяжении большей части
своей истории) или китайцы. Некоторые нации вроде корейцев сегодня
или немцев в период между 1949 и 1990 гг. по политическим соображе-
ниям поделены на два или более государств. Ряд групп, объявляющих
себя нациями, вообще не имеет своего государства, скажем, евреи в
прошлом или курды, баски и палестинцы сегодня. Как будет показано
ниже, несовпадение между нациями и государствами может стать при-
чиной взрывоопасного политического конфликта. В то же самое время
проживание в рамках одного государства нескольких наций способно
стать источником многообразия и культурного взаимообогащения.
Национальность и этничность
Существует тонкое различие между нациями и этническими груп-
пами, которые тоже могут обладать общими физическими характери-
стиками, языком, культурой или историей. Тем не менее в качестве
формы первичной идентификации этничность, по-видимому, менее
значима для соответствующих групп, нежели национальность. Подоб-
но национальности, этничность не обязательно имеет некие объек-
тивные — генетические, культурные или исторические — основания.
В своем классическом введении в социологическую теорию немецкий
47
социолог Макс Вебер определял этносы как группы людей, «которые
придерживаются субъективной веры в общность своего происхожде-
ния исходя из сходства физического типа или обычаев (или и того, и
другого одновременно) либо из воспоминаний о колонизации и пе-
реселении... Не важно, существует ли объективное кровное родство
или нет» [4]. Аналогичным образом, группы, в физическом плане пол-
ностью схожие, но различающиеся по языку, религии, обычаям, брач-
ным традициям и исторической памяти (например, боснийские сер-
бы, хорваты и мусульмане), могут считать себя происходящими от
разных предков и потому отличающимися генетически и физически.
По прошествии столетий изначально гомогенное население может
оказаться в значительной степени перемешанным генетически с дру-
гими народами, хотя при этом его культура может сохраниться. Это
относится, например, к еврейскому населению Израиля, которое
объединилось в рамках одного государства после того, как на протя-
жении более чем двух тысячелетий было рассеяно по планете.
Этнические различия были источником огромного числа полити-
ческих конфликтов по всему миру. Еще в годы «холодной войны» в
некоторых старых странах, таких, как Соединенное Королевство (шот-
ландцы и валлийцы) и Канада (Квебек), движения за этническую авто-
номию стремились добиться независимости или обрести большую са-
мостоятельность. После окончания «холодной войны» многие государ-
ства, входившие в советский блок, стали разваливаться по своим
этническим и конфессиональным швам. В бывшей Югославии отделе-
ние ряда областей дало толчок к развязыванию нескольких войн. Наи-
более жестокая из таких войн произошла в Боснии и Герцеговине, где
недавно провозглашенный мусульманский режим столкнулся с восста-
нием и кровавыми «этническими чистками» со стороны многочислен-
ного сербского меньшинства, опиравшегося на поддержку родственно-
го ему сербского большинства в сохранившемся Югославском государ-
стве. К настоящему времени вмешательство ООН, НАТО и США с
целью остановить сербскую агрессию привело к шаткому урегулиро-
ванию, но значительная напряженность сохраняется. Совсем недавно
ожесточенный конфликт разразился в провинции Косово, которая
принадлежит Сербии, но населена преимущественно албанцами.
Во многих развивающихся странах границы, установленные преж-
ними колониальными державами, часто не совпадают с границами рас-
селения этносов. В 1947 г. англичане, уходя из Индии, разделили этот
субконтинент на северную мусульманскую часть — Пакистан и южную
индуистскую область — Индию. За этим незамедлительно последовали
чудовищный гражданский конфликт и «этнорелигиозные чистки», со-
путствовавшие обмену населением. В Индии все еще проживают около
100 млн мусульман. Аналогичным образом, 30 лет назад нигерийское
«племя» ибо вело безуспешную сепаратистскую войну с остальной Ни-
герией, войну, которая привела к гибели миллионов людей. В малень-
48
ком африканском государстве — Руанде народы тутси и хуту ведут граж-
данскую войну на уничтожение, в результате которой тысячи человек
уже были убиты, а миллионы бежали из страны, опасаясь за свою жизнь.
Наследие имперского захвата (Россией, Британией, Францией,
Испанией, Португалией или Нидерландами) — один из источников
современной розни. Другой — вынужденная или добровольная мигра-
ция рабочей силы из одних государств в другие. Севере- и южноаме-
риканские потомки африканцев, насильственно обращенных в раб-
ство в период между XVII и XIX вв., есть следствие крупнейшей в
мировой истории насильственной миграции рабочей силы. В качестве
примеров добровольной миграции можно привести индийцев, банг-
ладешцев, египтян и палестинцев, ищущих лучшей жизни в нефтя-
ных эмиратах вокруг Персидского залива; мексиканских и карибских
сезонных рабочих в Соединенных Штатах; турецких и алжирских пе-
реселенцев в Германии, Франции и других европейских странах. Часть
миграций обусловливается политическими мотивами, стимулируется
гражданской войной и репрессиями. В настоящей работе современный
мир определяется как переживающий «эпоху миграций» [5], сопоста-
вимую по масштабам с периодом конца XIX — начала XX вв.
Язык
Другим источником деления общества способны стать лингвисти-
ческие различия, которые в свою очередь могут быть, но могут и не
быть связаны с этничностью. Сегодня в мире используется где-то по-
рядка 5 тыс. различных языков, хотя число языковых групп существен-
но меньше. Такое языковое разнообразие создается преимущественно
за счет языков относительно небольших племенных групп в Северной
и Южной Америке, Азии, Африке и Океании. Только 200 языков имеют
миллион или более носителей, и лишь восемь из них правомерно при-
числить к категории мировых. Действительно международным являет-
ся английский язык. Примерно 350 млн человек говорят по-английски
дома и около 1,8 млрд человек живут в странах, где этот язык счита-
ется государственным. К международным относятся также испанский
(свыше 300 млн человек используют его в домашнем общении), араб-
ский (200 млн человек), русский (165 млн человек), португальский
(165 млн человек), французский (100 млн человек) и немецкий (100
млн человек) языки. Больше всего людей говорят на китайском языке
(хотя и с различными вариациями) — 1,2 млрд пользователей. Наи-
большее международное хождение имеют языки бывших колониаль-
ных держав — Великобритании, Франции, Испании и Португалии [6].
Политические проблемы, порождаемые языковыми различиями,
относятся к числу самых сложных. Существует поговорка, что «кон-
ституции могут быть слепыми, но не немыми». Иными словами, хотя
политические системы могут игнорировать расовые, этнические или
49
4 - 7377
религиозные различия между своими гражданами, они не в состоянии
избежать привязки к одному или нескольким языкам. Лингвистические
конфликты обычно проявляются в спорах по поводу образовательной
политики или использования языков в правительственных учреждениях.
Иногда языковое регулирование принимает более принудительный ха-
рактер, как в Квебеке, где запрещено вывешивать таблички, на кото-
рых название улиц дано только по-английски, а крупнейшим компани-
ям предписано вести делопроизводство на французском.
В табл. 1.2 приведены примеры политически значимых проявлений
«этничности» (в широком смысле слова) в анализируемых 12 странах.
Таблица 1.2
Примеры этничности: ее основания и их значимость*
Физические различия Язык Запрет на смешанные браки Религия Негативная историческая память
Бразилия: негры Англия: XX 0 XX X X
шотландцы 0 0 0 X X
Китай: тибетцы Египет: X XX XX XX XX
копты 0 0 XX XX X
Франция: алжирцы Германия: X X XX XX XX
турки Индия: X XX XX XX 0
мусульмане Япония: 0 X XX XX XX
бураку-мины Мексика: 0 0 XX 0 XX
индейцы мая X X XX X XX
Нигерия: ибо Россия: 0 X XX XX XX
чеченцы США: афро-амери- X XX XX XX XX
канцы XX X XX 0 XX
* Значимость оснований этничности рассчитывалась по следующим уровням:
О — совсем или почти не сказывается на политических различиях; X — оказывает
на них некоторое влияние; XX — играет важную роль в формировании такого рода
различий.
50
Рассматриваются пять типов качеств: физические различия; язык;
нормы, направленные против смешанных браков; религия и негатив-
ные исторические воспоминания. Таблица иллюстрирует степень вли-
яния каждого из различий на этническую идентичность. Наиболее важ-
ную основу для расхождений составляют смешанные браки, религия
и историческая память. Языковые различия играют существенную роль
в трех случаях и некоторую — еще в пяти; наконец, что, наверное,
покажется удивительным, физические различия имеют важное значе-
ние только в двух случаях.
Миграции последних лет привели к росту мультиэтничности в та-
ких прежде гомогенных государствах, как Франция, Япония и Герма-
ния. Другие страны, например США, Великобритания и Канада, уже
давно являются мультиэтничными, и со временем их этническая разно-
родность усиливается. Политические проблемы, возникающие вслед-
ствие этнического разнообразия, могут принимать различные формы —
от выступлений против дискриминации и требований гражданских прав
до борьбы за автономию или национальную независимость, а иногда
даже этноцентричных призывов к этнической чистке. Рассматривае-
мые здесь 12 стран дают много примеров такого рода проблем.
Конфессиональные различия и фундаментализм
Государства отличаются друг от друга по степени конфессиональ-
ной гетерогенности населения. Религия может порождать разнообраз-
ные политические следствия. В некоторых странах, таких, как Изра-
иль, Республика Ирландия и Пакистан, она является источником на-
циональной идентичности для большинства граждан. В других
обществах, например в Польше в период коммунистического правле-
ния, религиозные власти объединяют вокруг себя противников авто-
ритарного режима. Во многих латиноамериканских странах католичес-
кое духовенство стало в последние годы выступать в качестве защит-
ника бедных и критика жестокостей правительства. В широком круге
стран религиозные общины проявляют особый интерес к образова-
нию. Но религиозные различия могут быть и источником острого ан-
тагонизма, поскольку они затрагивают вопросы, предполагающие
глубокую личную убежденность, т.е. те, по которым труднее всего
достичь компромисса. Хотя индивиды и группы, придерживающиеся
разных вероисповеданий, нередко мирно сосуществуют, подобные
различия способны порождать и глубочайшие разногласия. Религиоз-
ные конфликты часто выходят на поверхность в связи с проблемами
образования, семейной жизни, свободы слова, абортов и эвтаназии,
а также соблюдения религиозных предписаний, например священно-
го дня отдохновения. По этим и другим вопросам религиозные группы
могут сталкиваться между собой, а также с более светски настроен-
ными группами.
51
4*
Наиболее массовой и широко распространенной религией являет-
ся христианство, имеющее вдвое больше последователей, нежели ис-
лам, — второе по числу приверженцев вероисповедание (см. табл. 1.3).
Христиане в свою очередь делятся на три группы — римско-католи-
ческую, протестантскую и православную, причем в Европе и Латин-
ской Америке доминируют католики, тогда как в других районах мира
распределение католиков и протестантов более равномерно. В после-
днее десятилетие мы стали свидетелями роста левого «либерационист-
ского» католицизма в Латинской Америке и распространения протес-
тантских конфессий, особенно в Латинской Америке и Африке, по-
средством миссионерской деятельности. Мусульмане практически
полностью сосредоточены в Азии и Африке. Их миссионерская дея-
тельность достигла наибольшего успеха в Африке к югу от Сахары.
Религиозные конфликты чаще всего происходят в расколотых по
конфессиональному признаку обществах, подобных Северной Ирлан-
дии или Нигерии. Однако даже в тех обществах, большинство населе-
ния которых, казалось бы, придерживается одной и той же веры,
могут возникать конфликты между фундаменталистами и более либе-
рально или светски настроенными группами. В последние годы взлет
религиозного фундаментализма наблюдается по всему миру. Данный
феномен получил свое название незадолго до Первой мировой вой-
ны, когда протестантское духовенство США объединилось в защиту
«фундаментальных принципов» религиозной догмы против секулярист-
ских посягательств на нее со стороны науки и критиков Библии. «Фун-
даменталисты» провозгласили непогрешимость (абсолютную истин-
ность) Библии и образовали замкнутые группы, дабы оградить себя
от секуляризации. Ортодоксальные иудеи и набожные мусульмане,
столкнувшись с теми же самыми модернизированными угрозами,
сформировали аналогичные движения в Европе, на Среднем Востоке
и в США вскоре после окончания Второй мировой войны [7].
Христианство, иудаизм и ислам — все это религии Священного
Писания, хотя священные книги у них не совсем совпадают. Каждой
из этих религий знакомы серьезные разногласия по поводу интерпре-
тации сакральных текстов. Христианские, иудейские и мусульманские
фундаменталисты верят в непогрешимость своих священных книг и
часто организуются против основной части собственного духовенства.
[ При этом исламские фундаменталисты более настойчиво, чем хрис-
i тианские, борются за политическую власть, поскольку в исламской
I истории и культуре нет традиции отделения церкви от государства.
Европейские католики, хотя и с огромным трудом, но согласились с
отделением церкви от государства, однако исламские фундаменталист-
ские движения вроде тех, которые действуют в Иране, Египте и Алжи-
ре, до сих пор не признают подобных ограничений в своем стремлении
влиять на общество. Там, где число фундаменталистов велико, они
пытаются сформировать теократическое государство, как в Иране.
52
* Последователи тех или иных верований идентифицированы на основе определения, приведенного в World Christian
Encyclopedia (1982).
В Израиле иудейские фундаменталисты добиваются внедрения кано-
нического иудейского права в законы о браке и разводе, настаивают
на жестком соблюдении пищевых запретов и субботы. Христианские
фундаменталисты в США действуют преимущественно в качестве групп
интересов в школьных советах и местных органах управления, отстаи-
вая свою позицию по вопросам абортов, школьных молитв и потреб-
ления наркотиков, а на национальном уровне — как «Христианские
правые» в рамках Республиканской партии.
Появление фундаменталистских движений повлияло на весь мир.
Там, где они развились в крупные политические силы, как, напри-
мер, в исламских странах Среднего Востока и в индуистских и буддист-
ских странах Южной Азии, они часто стремятся создать теократичес-
кие государства, не допустить таких социальных мер, как планирова-
ние семьи, и навязать религиозные нормы в сфере образования.
Поскольку воинствующие фундаменталистские движения, как пра-
вило, поддерживают традиционную семейную жизнь и выступают
против противозачаточных средств и абортов, они способны заблоки-
ровать ограничение рождаемости и замедлить или даже повернуть вспять
процесс эмансипации женщин. Тем не менее распространение фунда-
ментализма ограничено, поскольку маловероятно, чтобы привержен-
цы разных религий (в частности, исламские и иудейские фундамента-
листы) объединили свои силы и стали добиваться одних и тех же
целей. Поэтому фундаментализм в отличие от социализма не является
интернациональным движением. Фундаментализм политически зна-
чим главным образом потому, что он поляризует и дезинтегрирует
все возрастающее число обществ.
Кумулятивные и поперечные расколы
Национальные, этнические, языковые и конфессиональные рас-
хождения могут по-разному сочетаться между собой. Если такие рас-
хождения систематически влияют на политические приверженности
и политические курсы, мы называем их политическими расколами. Когда
на политическую систему воздействуют несколько подобных раско-
лов, следует выяснить, являются ли они кумулятивными или попереч-
ными. Когда расколы имеют кумулятивный характер, они сталкивают
i друг с другом одних и тех же людей по многим вопросам. Если же
; они, напротив, имеют поперечный характер, это означает, что груп-
] пы, придерживающиеся одинаковых точек зрения по одному вопро-
су, скорее всего окажутся на противоположных позициях — по друго-
t му. Рассмотрим случаи Северной Ирландии и Нидерландов. Обеим стра-
нам традиционно присущи классовые расхождения, и обе они
расколоты на католиков и протестантов. Однако взаимодействие меж-
ду этими расколами различно. В Северной Ирландии классовый и ре-
лигиозный расколы кумулятивны. Если человек — католик, то велика
54
вероятность того, что он — бедняк, и еще больше вероятность того,
что он в своей жизни неоднократно сталкивался с дискриминацией.
В свою очередь в Нидерландах классовые и конфессиональные разли-
чия, как правило, идут параллельно. И католики, и протестанты в
равной степени могут оказаться бедными и богатыми, а дискримина-
ция католиков давно отошла в прошлое. Когда линии расколов в стра-
не кумулятивны (объединяя, например, язык, расовую и этническую
принадлежность, религию и историю) и особенно когда они совпа-
дают с экономическим неравенством, они часто создают питатель-
ную почву для насилия и бескомпромиссной политической борьбы.
Многие сферы попеременно вызывают накал политических страстей.
В ситуации, когда отдельные социальные расхождения усиливают друг
друга (как, например, в Ливане), накал политических страстей вызы-
вают многие вопросы и на смену одной конфронтации тут же прихо-
дит другая. В свое время казалось, будто политические конфликты и
разногласия, основанные на языке, этничности и религии, будут ото-
двинуты на задний план или даже устранены «современными» разно-
гласиями между классами, интересами и идеологиями. Тем не менее в
мире, который возник после окончания «холодной войны», этничес-
кие и религиозные разногласия часто затмевают разногласия идеоло-
гические.
Содействие развитию
Данная задача столь же важна для политических систем, как и
построение сообщества. Как правило, политические системы, не спо-
собные обеспечить социальное и экономическое развитие, не в со-
стоянии удовлетворить своих граждан. Поэтому такие факторы, как
наличие природных богатств, уровень экономического и социального
развития, темпы экономического роста и социальных изменений,
играют не менее, если не более важную роль, чем национальное стро-
ительство. Экономическое развитие подразумевает, что граждане смо-
гут пользоваться новыми ресурсами. С другой стороны, оно нередко
оказывает разрушительное воздействие на природу. Но и в том, и в
другом случае социальные изменения, обусловленные экономичес-
ким развитием, трансформируют политическую жизнь соответствую-
щих стран.
Богатые и бедные страны
На рис. 1.2 приводятся показатели валового национального продук-
та (ВНП) на душу населения, т.е. общего объема экономического
производства на человека, для 12 рассматриваемых наций. Экономики
стран, использующих разную валюту, можно сопоставлять двояким
55
и ВНП □ СПС
Рис. 1.2. ВНП и СПС на душу населения в долларах США (по состоянию
на 1997 г.).
Источник-. World Bank. World Development Report, 1998 -1999. N.Y., 1999,
table 1, pp. 190-191.
образом. Стандартным мерилом является ВНП на душу населения,
исчисляемый в соответствии с обменным курсом национальных ва-
лют. Альтернативным (и лишь недавно введенным) показателем выс-
тупает соотношение покупательной способности (СПС), где учиты-
ваются страновые различия в уровне цен. Как видно из рис. 1.2, при
использовании показателя СПС доход развивающихся стран оказыва-
ется гораздо выше, нежели при исчислении его на основе валютных
курсов. Так, в пересчете на доллары США СПС на душу населения в
Бразилии практически в два раза выше, чем ВНП, а в Китае и Ин-
дии — почти в четыре раза. В свою очередь экономические достижения
Японии и Германии выглядят не столь впечатляюще, если оценивать
их с точки зрения того, что реально можно купить за деньги. Таким
образом, если исходить из критерия реальной покупательной способ-
ности, разрыв в экономическом богатстве между богатыми и бедны-
ми странами окажется существенно меньше, чем при альтернативной
системе сопоставления. По критерию покупательной способности бра-
зильская экономика составляет примерно четверть японской, тогда
как в соответствии с валютным курсом — лишь десятую часть; китай-
56
ская экономика оказывает-
ся меньше японской при-
мерно в 10 раз, а не более
чем в 15 раз.
Традиционная офици-
альная статистика преувели-
чивает неравенство доходов
между нациями и в других
отношениях. Наша статисти-
ка склонна недоучитывать
товары и услуги, произве-
денные и потребленные в
рамках натурального сельс-
кого хозяйства, или домаш-
нее производство для соб-
ственного потребления. Ана-
логичным образом,
калькуляции национально-
го продукта не корректиру-
ются в соответствии с раз-
ницей в «стоимости жизни»
в различных природных ус-
ловиях. Как указывается в
Докладе о мировом разви-
тии, «ВНП выше в более
холодных странах, где люди
тратят больше денег на ото-
Рис. 1.3. Доля экономически активного
населения в сельскохозяйственном
производстве 12 рассматриваемых
стран (по состоянию на 1990 г.).
Источник'. FAO, United Nations. FAO
Production Yearbook 1990. Rome, 1991, table 3.
пление и теплую одежду,
чем в мягком климате, где люди чувствуют себя удобно в легкой одежде
на открытом воздухе» [8].
На рис. 1.3 сопоставляются доли экономически активного населе-
ния, занятого в сельском хозяйстве. При сравнении рис. 1.2 и 1.3 мы
видим, что чем меньше ВНП (или СПС) на душу населения, тем
больший процент рабочей силы задействован в сельском хозяйстве.
Во всех пяти промышленно развитых странах доля сельскохозяйствен-
ных рабочих не достигает 10%, а в США и Великобритании составля-
ет по 2%. В трех самых бедных странах — Китай, Индия и Нигерия —
свыше двух третей всей рабочей силы занято в сельском хозяйстве.
В Мексике и Бразилии, которые занимают промежуточное положение
по уровню дохода, в сельском хозяйстве задействовано от трети до
половины всей рабочей силы. Таким образом, в экономиках богатых
стран превалируют промышленность, коммерция и свободные про-
фессии, тогда как бедные страны являются преимущественно аграр-
ными. Богатые промышленные страны с мощным сектором профес-
сиональных услуг, как правило, имеют здоровое, грамотное и обра-
57
зованное население. В высокоразвитых индустриальных странах прак-
тически каждый человек, достигший 15 лет, умеет читать и писать.
В Индии, Нигерии и Египте лишь около половины населения облада-
ет этим минимальным уровнем образования. Более того, в странах с
наименьшим числом грамотных граждан меньше всего радиоприем-
ников и телевизоров — приборов, которые отнюдь не требуют гра-
мотности.
Индустриализация, образование и доступ к средствам связи сочета-
ются с лучшим питанием и медицинским обслуживанием. В экономи-
чески развитых странах гораздо меньше детей умирают в младенчестве,
а среднеожидаемый при рождении уровень жизни составляет около 75 лет.
В Мексике соответствующий показатель — 66 лет, в Индии — 61 год, в
Египте — где-то порядка 60 лет, а в Нигерии — чуть больше 50 лет.
Эффективность материального производства, образованность, доступ к
средствам связи тесно взаимосвязаны с более продолжительной и здо-
ровой жизнью. Только страны с эффективно действующей экономикой
могут предоставить хорошее образование, средства коммуникаций, ка-
чественное питание и медицинское обслуживание. Чтобы стать более
производительной, стране нужны ресурсы для подготовки квалифи-
цированной и здоровой рабочей силы и создания инфраструктуры,
которую предполагает материальное благосостояние. Проблемы эко-
номического развития наиболее остро стоят перед доиндустриальны-
ми странами, которым нужно повышать непосредственный уровень
жизни своих граждан и одновременно заниматься строительством и
долгосрочными инвестициями. При этом речь, как правило, идет о
новых нациях, сталкивающихся с необходимостью построения сооб-
щества и эффективных политических институтов.
Экономическое неравенство
Было бы неверно оценивать государства исключительно на основе
средних экономических показателей типа доходов на душу населе-
ния, валового национального продукта и т.п. Богатство, доходы и воз-
можности распределены внутри стран отнюдь не равномерно, и такое
неравенство относится к числу наиболее важных причин политичес-
кого конфликта. Высокий валовой национальный продукт может скры-
вать за собой громадные различия в распределении экономических и
социальных благ и возможностей. Высокие темпы национального ро-
ста могут приносить пользу только отдельным регионам или соци-
альным группам, тогда как значительная часть населения будет недо-
получать свою долю выгод или даже жить хуже, чем прежде. Внутрен-
ние «гетто» в Соединенных Штатах, старые районы таких индийских
городов, как Дели и Калькутта, окраинные полуразвалившиеся посе-
ления вокруг латиноамериканских городов, регионы, подобные Ап-
палачам в США, Южному Меццоджорно в Италии и бесплодным
58
северовосточным областям Бразилии, — все они страдают от нищеты
и безысходности, в то время как в других частях тех же стран растет и
повышается благосостояние.
Внутренние различия в уровне доходов, богатства и других ресур-
сов способны оказать серьезное воздействие на политическую жизнь
страны. В табл. 1.4 сравнивается распределение доходов в рассматрива-
емых нами 12 странах. Очевидно, что имеется прямая взаимосвязь между
экономическим развитием и равенством доходов, по крайней мере
после того, как был достигнут определенный уровень экономическо-
го роста. В богатых нациях вроде Японии, Соединенных Штатов Аме-
рики и Германии доходы обычно распределяются более равномерно,
нежели в странах со средним уровнем дохода, скажем, в Бразилии
или Мексике. В Японии доход, приходящийся на долю богатых, лишь
немногим более чем в четыре раза превышает доход бедных. В Мекси-
ке, относящейся к числу средних по степени благосостояния стран,
это соотношение приближается к 10 против 1; в Бразилии превышает
20 к 1. Вместе с тем таблица показывает, что в данном вопросе также
имеют значение политические и идеологические характеристики стра-
ны. В единственной из анализируемых здесь коммунистических наций
— Китае — распределение доходов аналогично существующему в пе-
редовых капиталистических странах.
Исторически индустриализации и высокой производительности
сопутствовало большее равенство в распределении дохода. То же са-
Таблица 1.4
Распределение доходов в 12 рассматриваемых странах
Страна Год Наиболее богатые (10%) Наиболее бедные (40%) ВНП на душу населения (1997)
Япония 1979 22,4 21,9 37850
США 1994 28,5 15,3 28740
Германия 1989 22,6 22,5 28260
Франция 1989 24,9 19,9 26050
Великобритания 1986 24,7 19,9 20710
Бразилия 1995 47,9 8,2 4720
Мексика 1992 39,2 11,9 3680
Россия 1993 22,2 20,0 2740
Египет 1991 26,7 21,2 1180
Китай 1995 30,9 15,3 860
Индия 1994 25,0 22,2 390
Нигерия 1992 31,4 12,9 260
Источник; World Bank. World Development Report, 1998—1999. N.Y., 1999, table 5,
pp. 198-199.
59
мое, как правило, сохраняется и сегодня. Однако начальные стадии
индустриализации и модернизации могут на практике усилить нера-
венство доходов путем создания двойственной экономики, распадаю-
щейся на сельскохозяйственный сектор, с одной стороны, и город-
ской промышленный и коммерческий сектор — с другой, каждый со
своим собственным неравенством. Эта тенденция легко прослежива-
ется при сравнении ситуации в Индии с ситуацией в таких в чем-то
более богатых странах, как Мексика и Бразилия. По мере распростра-
нения образования и коммуникаций разрыв между бедными и бога-
тыми, как правило, увеличивается. Указанная закономерность объяс-
няет политическую нестабильность многих развивающихся стран, ибо
неравенство доходов растет одновременно с ростом его осознания.
И хотя на более поздних стадиях развития может возникнуть тенден-
ция к сокращению неравенства, движение в данном направлении
нельзя считать чем-то само собой разумеющимся. В Бразилии на про-
тяжении десятилетий неравенство доходов непрерывно усиливается,
причем это происходит по мере развития экономики. Мало того, не-
равенство не исчезает даже в наиболее экономически продвинутых
нациях. В Соединенных Штатах Америки за период с 1970-х по 1990-е
годы неравенство доходов значительно выросло вследствие измене-
ний в структуре экономики, роста числа неполных семей и снижения
подоходного налога в 1980-е годы. Под влиянием тех же факторов,
а также высокого уровня безработицы, иммиграции и быстрого по-
вышения доходов высокообразованных слоев населения аналогичные
сдвиги происходят в Великобритании и многих других передовых стра-
нах. Наиболее наглядные формы подобные процессы принимают в
России и иных посткоммунистических обществах. Неравенство — это
та проблема, к решению которой должны быть готовы все нации.
Экономическое неравенство имеет очень важный международный
аспект. В серии исследований по теме «Перераспределение в сочета-
нии с ростом», спонсировавшихся Всемирным банком в 1970—1980-е
годы, были предложены многочисленные политические решения для
смягчения порождаемых экономическим неравенством трудностей в
развивающихся странах и конкретно для предотвращения крайних
случаев «неравномерного развития», как в Бразилии и Мексике [9].
В противоположность бразильскому и мексиканскому опыту задей-
ствованные в исследованиях экономисты указывали на пример Тай-
ваня и Северной Кореи, которым удалось сочетать быстрый экономи-
ческий рост с более справедливым распределением. В этих странах заб-
лаговременные земельные реформы уравняли возможности на ранних
стадиях процесса модернизации. Вложения в образование, в сельско-
хозяйственное производство, сельскую инфраструктуру (особенно в
дороги и водоснабжение) и трудозатратные отрасли промышленнос-
ти и упор на развитие ориентированных на экспорт секторов всего за
несколько десятилетий дали поразительные результаты. Наличие от-
60
носительно дешевой и квалифицированной рабочей силы позволило
названным странам успешно конкурировать на международных рын-
ках. Иными словами, осуществление мер, направленных на экономи-
ческий рост, может сочетаться с сокращением неравенства, однако
такую политику крайне трудно реализовать на практике, особенно
там, где уже существует значительное неравенство.
Рост населения, экономическое развитие
и окружающая среда
Хотя экономический рост низкодоходных экономик мира в целом
поддерживается и поощряется такими международными организаци-
ями, как ООН, Всемирный банк, Международный валютный фонд,
равно как и программами помощи иностранным государствам со сто-
роны передовых промышленных стран, он имеет и очевидную «обо-
ротную сторону». Продвинутые экономики только-только начали рас-
плачиваться за экологические издержки своего промышленного раз-
вития. Сведенные леса, истощенные почвы и места рыболовного
промысла, загрязненные воздух и вода, оказавшийся под угрозой озо-
новый слой — все эти проблемы составляют сегодня неотъемлемую
часть повестки дня их законодательных органов. Некоторые из подоб-
ных проблем (например, проблема обезлесения) имеют еще более
острый характер в развивающихся странах. Между тем с ростом инду-
стриализации и урбанизации в развивающемся мире многие экологи-
ческие проблемы могут встать со значительно большей остротой.
Таким образом, экономическое развитие может повлечь за собой
серьезные экологические издержки. Книга «Демографический взрыв»
привлекает внимание к огромной нагрузке на окружающую среду,
обусловленной ростом населения и экономическим развитием в XIX
и XX столетиях [10]. Сочетание экономического и демографического
роста нанесло огромный ущерб нашим пахотным землям, лесам, ка-
честву воздуха и .воды, благополучию растительной и животной жиз-
ни на планете и устойчивости нашего климата. Сегодня мы должны
найти не только пути соотнесения экономического роста и справед-
ливости, но и способ, позволяющий нейтрализовать деградацию ок-
ружающей среды, обусловленную сочетанием экономического роста
с ростом народонаселения.
Табл. 1.5 рельефно демонстрирует остроту этой второй проблемы.
Экономики мира разделены в таблице на три категории: с низким
уровнем дохода на душу населения, средним уровнем и высоким уров-
нем. В 1992 г. в странах с низким уровнем дохода в целом проживали
около 3 млрд человек, т.е. 60% населения Земли, в странах со средним
уровнем — где-то около четверти населения планеты, а в странах с
высоким уровнем — примерно 15%. Согласно прогнозам, к 2025 г. чис-
ленность населения Земли увеличится до 8 млрд человек, причем наи-
61
Таблица 1.5
Численность населения по зонам экономического развития
(по состоянию на 1992 г. и прогнозам на 2025 г., млн человек)
Уровень экономического развития 1992 г. 2025 г.
Численность % Численность %
Страны с низким уров- нем дохода на душу населения 3191 59 5062 62
Страны со средним уровнем дохода 1416 26 2139 27
Страны с высоким уровнем дохода 828 15 922 11
Всего 5437 100 8123 100
Источник: World Bank. World Development Report 1994. N.Y., 1994, tables 1, 25.
более высокие темпы прироста населения по-прежнему будут наблю-
даться в самых бедных странах. Действительно, быстрый экономичес-
кий рост в развивающемся мире ляжет огромным бременем на окру-
жающую среду.
Эти пугающие прогнозы породили разнородную литературу, ав-
торы которой склонны либо недооценивать остроту ситуации, либо,
напротив, чрезмерно сгущать краски. По мнению экономиста Амар-
тии Сена, существует «опасность того, что в столкновении апокалип-
сического пессимизма, с одной стороны, и бездумного самодоволь-
ства — с другой, может быть утрачено истинное понимание демогра-
фической проблемы» [11]. Сен указывает, что под воздействием
«модернизации» население сперва начинает быстро расти, поскольку
улучшение санитарных условий и появление современных лекарств
снижает уровень смертности. Однако по мере развития экономики
вследствие государственной стратегии и изменения мотиваций возни-
кает тенденция к падению рождаемости. С повышением образователь-
ного уровня (особенно у женщин), здоровья и благосостояния пре-
имущества низкой рождаемости становятся очевидными, и рост на-
родонаселения сокращается. Так произошло в Европе и Северной
Америке, когда они миновали стадию индустриализации, так, похо-
же, начинает происходить и в развивающемся мире. За последние два
десятилетия ежегодный прирост населения в мире сократился с 2,2 до
1,7%. Уровень прироста населения, например, в Индии вырос до 2,2%
в 1970-х годах, а затем начал снижаться. В Латинской Америке при-
рост населения сперва достиг наивысшего значения, а затем резко
пошел вниз. Регионом, где демографическая проблема стоит острее
всего, остается Африка к югу от Сахары, где ежегодный прирост на-
селения в 1990-х годах превышал 2,7% [12]. Как это ни трагично, высо-
62
кий уровень рождаемости в Африке наиболее эффективно нейтрали-
зуется повышением уровня смертности в связи с распространением
эпидемии СПИДа.
Хотя общее развитие идет в желательном направлении, рост на-
родонаселения и его географический охват ставят перед нами очень
серьезные проблемы. Китай пытается решить эту проблему посредством
насильственной политики абортов и предупреждения беременности,
которая в городских районах привела к драматическим результатам с
огромными издержками. Индия и другие страны достигли определен-
ных успехов в том, что Сен называет «коллаборационистским» подхо-
дом, включающим вмешательство правительства с целью повлиять на
семейный выбор, а также использование рынка и образования [13]. Штат
Керала на юге Индии дает яркий пример того, чего можно добиться с
помощью «коллаборационистского» подхода: там вследствие распрост-
ранения образования, особенно среди женщин, и других форм улучше-
ния условий жизни рождаемость упала до уровня, который ниже, чем в
Китае или даже в Швеции, Соединенных Штатах и Канаде. Амартия
Сен уверяет нас, что, опираясь на накопленные знания и опыт, челове-
чество способно решить проблемы в данной сфере, не прибегая к жест-
кому принуждению. Однако, чтобы избежать необратимой катастрофы,
которую предрекают апокалипсически настроенные пессимисты, тре-
буются дальновидность и готовность идти на определенные жертвы.
В мире, расколотом почти на две сотни независимых стран, где влия-
тельные группы интересов поддерживают статус-кво, трудно заручиться
такой готовностью и дальновидностью.
Обеспечение демократии, прав человека
и гражданских свобод
Демократия — это та форма правления, к которой стремятся бо-
лее или менее искренне и успешно большинство современных стран.
Демократия, если дать ей краткое определение, — это политическая
система, в которой граждане пользуются совокупностью основных
гражданских и политических прав и где ведущие политические лиде-
ры избираются в ходе свободных и честных выборов и действуют в
рамках власти закона. Демократия буквально означает «правление на-
рода». В маленьких политических системах, подобных местным сооб-
ществам, «народ» в состоянии непосредственно участвовать в обсуж-
дении, определении и проведении в жизнь общественного курса.
В больших политических системах, к коим относятся современные
государства, демократия должна по большей части осуществляться
через опосредованное участие в выработке политического курса. Вы-
боры, состязательные политические партии, свободные средства мас-
совой информации и представительные органы делают возможным
63
некий уровень демократии, некий уровень «правления народа». По-
добная непрямая, или представительная, демократия не может счи-
таться ни полной, ни совершенной. Но чем больше граждан участву-
ют в определении политического курса, чем влиятельнее их решения,
тем более демократичной является система.
Наиболее важным общим различием при классификации полити-
ческих систем выступает различие между демократическими и авто-
ритарными системами. В недемократических системах, которые часто
называют авторитарными, отсутствует один или несколько отличи-
тельных признаков демократии. В демократиях состязательные выборы
дают гражданам возможность задать направление всему процессу вы-
работки политического курса путем отбора и отсева высших должно-
i стных лиц. В авторитарных системах лица, вырабатывающие полити-
i ческий курс, выбираются военными советами, наследственно правя-
J, щими родами, господствующими политическими партиями и т.п.
1 Граждане либо полностью игнорируются, либо принуждаются к сим-
I волическому согласию с правительственными решениями. В олигархи-
ях (букв, «правление немногих») большинству населения отказано в
важнейших политических правах. Прекрасным примером такой систе-
мы могла служить Южно-Африканская Республика до ликвидации там
системы апартеида в начале 1990-х годов. Тоталитарные системы (по-
добные нацистской Германии или Советскому Союзу при Сталине),
где правительства наиболее строго и навязчиво ограничивают права и
частную жизнь граждан, есть разновидность недемократических сис-
тем. Все тоталитарные системы авторитарны, однако большинство
авторитарных систем не являются тоталитарными.
По мере того как политические системы становятся более слож-
ными, богатыми и технологически развитыми, вероятность граждан-
ской вовлеченности возрастает, но одновременно степень свободы
политического участия становится более проблематичной. В прошлом
столетии в большинстве западных государств произошла трансформа-
ция авторитарных режимов или олигархий, имеющих ограниченные
избирательные права, в демократии. В тот же период государственная
власть стала все более активно использоваться для удовлетворения
общественных нужд и требований. В современном обществе прави-
тельство может попытаться поставить под контроль потоки информа-
ции и коммуникации, формирование установок и культуры и набор
альтернатив (если таковые имеются), предлагаемых гражданам, либо
манипулировать ими. В свою очередь независимые общественные и
политические группы и организации в состоянии оказывать автоном-
ное влияние на политику. Высокая образованность и информирован-
ность способны внести свой вклад в политическую культуру участия.
Таким образом, более развитые политические системы, особенно в
индустриальных обществах, открывают большие возможности как для
авторитарного контроля над гражданами на массовом уровне, так и
64
для широкомасштабного гражданского участия.
Проблема демократии не сводится к вопросу «все или ничего».
Нет совершенных демократий, и мы можем говорить об объемах или
степенях развития демократии. Кроме того, демократии, как правило,
не возникают мгновенно. Обычно требуется время, чтобы установить
демократические институты, чтобы граждане признали их и стали
действовать в соответствии с правилами демократического процесса.
Одно из наиболее обнадеживающих событий последних нескольких
десятилетий заключается в том, что значительное число стран пере-
шло или переходит к демократии. Переходы к демократии явились
важнейшей особенностью мировой политики в последние 20-30 лет.
Многие переходы имели относительно мирный характер, когда в от-
вет на давление со стороны граждан авторитарные правители вступа-
ли в переговоры относительно путей решения проблемы. Вооружен-
ные силы часто оставались в стороне или даже поддерживали граждан
против диктаторов. Авторитарные режимы повсеместно утратили ле-
гитимность, особенно после того как потерпела крах советская мо-
дель (и они лишились поддержки Советского Союза).
Самуэль П. Хантингтон говорит о современном движении в на-
правлении демократии как о «третьей волне» всемирной демократи-
зации. Первая из этих волн началась в XIX в. и достигла высшей точки
с образованием после Первой мировой войны ряда новых демократий.
Однако в последующие 20 лет произошел откат, и многие демокра-
тии рухнули либо были захвачены авторитарными государствами. В ходе
второй демократической волны, наступавшей с 1943 г. по начало 1960-х
годов, образовались новые независимые государства (такие, как Ин-
дия и Нигерия), а в разгромленных во Второй мировой войне автори-
тарных государствах (типа Германии и Японии) были установлены
формальные институты демократии. Хотя целый ряд стран стали в эти
годы формально демократическими, многие из них быстро перероди-
лись в авторитарные. Значительная часть этих мнимых демократий
потерпела крах в первое же десятилетие своего существования; вторая
же «откатная волна» 1960-х — начала 1970-х годов смела с лица земли
и некоторые более старые демократии (например, Чили, Грецию и
Уругвай). Третья волна, начавшая подниматься в 1974 г., унесла с
собой Южную Европу, Восточную Азию, Латинскую Америку, а не-
давно и Восточную Европу, государства, образовавшиеся на террито-
рии бывшего Советского Союза, и ряд африканских стран.
Может оказаться непросто консолидировать демократии, особен-
но в менее развитых экономически обществах. Точно так же далеко не
все вступившие на путь демократизации страны продолжают успешно
идти по нему по прошествии нескольких первых лет. В некоторых слу-
чаях демократические процессы оказались не в состоянии создать ус-
тойчивые институты и обеспечить эффективный политический курс
и уступили место каким-то формам авторитаризма. В Нигерии проде-
65
5 - 7377
мократический режим, установленный в 1979 г., был низвергнут в
ходе военного переворота 1983 г., а частичное движение в направле-
нии редемократизации было снова прервано военными в 1993 г. Опыт
Нигерии отнюдь не уникален. Транзит может развиваться в любом
направлении — как в сторону демократии, так и от нее. Хотя наступ-
лению третьей волны демократизации сегодня благоприятствует то
обстоятельство, что оно происходит в обстановке более модернизи-
рованных обществ и его поддерживает уже сам тот факт, что в мире
сегодня больше демократий, чем прежде, насколько долговременны-
ми будут демократические завоевания, покажет будущее.
Даже когда государства демократизируются, нет гарантий, что они
даруют права человека и гражданские свободы всем своим жителям.
В некоторых странах правление большинства оборачивается «тирани-
ей большинства», направленной против этнических или религиозных
меньшинств. Поэтому демократия всегда должна находить баланс между
уважением воли большинства и защитой прав меньшинства. Но даже
если политические лидеры искренне стремятся поддерживать права
человека и гражданские свободы (что бывает отнюдь не часто), они
далеко не всегда придерживаются единого мнения по поводу того, в
чем эти права должны состоять. Несмотря на то что ООН попыталась
добиться согласия относительно круга прав и свобод, которыми дол-
жны пользоваться все индивиды, различные правительства и культу-
ры расходятся по вопросу о воплощении в жизнь таких прав и свобод.
Некоторые общества полагают, что свобода слова не должна защи-
щаться, когда она используется для богохульства или очернения от-
дельных социальных групп. Правительства западных индустриально
развитых обществ, как правило, готовы идти гораздо дальше в облас-
ти равенства между полами, чем это признается уместным в мусуль-
манских странах. Во многих развивающихся странах и в большинстве
штатов США смертная казнь рассматривается как допустимая мера
наказания для особо жестоких преступлений. Напротив, большинство
западноевропейских стран не допускает такой кары, считая ее бесче-
ловечной.
Проблемами построения сообщества, развития и демократизации
нельзя заниматься в отрыве друг от друга. Напротив, прогресс в одной
из этих областей способен создать новые возможности, но одновре-
менно и новые сложности в другой. Экономическое развитие, напри-
мер, может усилить (но также и перевести на более высокий уровень)
этнические разногласия и дестабилизировать политические институ-
ты. Хотя развитие безусловно позитивно сказывается на эффективно-
сти производства и благосостоянии, оно может разрушить обществен-
ную жизнь. Технологический прогресс и развитие сферы услуг в соче-
тании с распространением рыночной экономики приводят к росту
неравенства богатства и доходов. В последние десятилетия эта тенден-
ция отчетливо прослеживается в экономически передовых обществах
66
и с еще большей остротой начинает влиять на развивающиеся эконо-
мики. Усиливающееся неравенство доходов и богатства способно обо-
стрить классовые антагонизмы и приверженности.
Политические эффекты такого рода процессов варьируются от
страны к стране, завися от экономических ресурсов, демографии,
географического положения, исторического опыта и т.п. Ухудшение
окружающей среды, растущее экономическое неравенство, экономи-
ческие неурядицы и миграции, равно как и этническая и конфессио-
нальная мобилизация, могут стать причинами политической фрагмен-
тации и поляризации и сделать более сложным формирование устойчи-
вых правительств. Наличие более обеспеченных и информированных
граждан ослабляет эффективность политических партий, групп инте-
ресов, парламентов и политических руководителей. В ситуации, когда
лидеры партий и групп интересов уже не в состоянии эффективно
мобилизовывать и дисциплинировать своих сторонников и когда по-
литические лидеры уступают контроль над политической повесткой
дня таким новым силам, как электронные СМИ, сложнее структури-
ровать политические альтернативы. В представленных ниже страновых
исследованиях мы сможем проследить, каким образом эти структур-
ные вызовы сдерживают и формируют политические выборы соответ-
ствующих стран.
Ключевые понятия
Анархизм
Валовой национальный продукт (ВНП)
Внешние эффекты
Государство
Государство всеобщего благоденствия
Гражданские свободы
Демократизация
Демократия
Европейский Союз
Естественное состояние
Либертаризм
Нация
Нация-государство
Неравенство дохода и богатства
Олигархии
Организация Объединенных Наций
Погоня за рентой
Политическая система
Политические расколы
Права человека
Правительство
Приватизация
Религиозный фундаментализм
НАФТА
Соотношение покупательной способно-
сти (СПС)
Суверенитет
Общественные блага
Тоталитарные системы
Экономика сферы услуг
Этничность
Рекомендуемая литература
Chenery Н. et al. Redistribution with Growth. N.Y., 1981.
Cornelius W. etal. (eds.) Controlling Immigration: A Global Perspective. Stanford
1995.
67
5*
Ehrlich P., Ehrlich A. The Population Explosion. N.Y., 1990.
Hoffman St., Keohane R. (eds.) The New European Community. Boulder, CJ,
1991.
Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century.
Norman, OK, 1991.
Marty M., Appleby S. Fundamentalism Observed. Chicago, 1991.
Putnam R. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modem Italy. Princeton,
NJ, 1993.
Weiner M. The Global Migration Crisis: Challenge to States and to Human
Rights. N.Y., 1995.
World Bank. World Development Report. N.Y., annual editions.
Примечания
1. Гоббс T. Левиафан, или материя, фор-
ма и власть государства церковного
и гражданского//Гоббс Т. Сочинения
в двух томах. Т. 2. М., 1991. С. 96.
2. Руссо Ж.-Ж. Об общественном дого-
воре, или Принципы политическо-
го права//Руссо Ж.-Ж. Об обществен-
ном договоре. Трактаты. М., 1998.
С. 198; Руссо Ж.-Ж. Рассуждения о
происхождении и основаниях нера-
венства между людьми//Руссо Ж.-Ж.
Об общественном договоре. Тракта-
ты. М.,1998. С. 78-79.
3. Ватикан и Швейцария не входят в
Организацию Объединенных Наций,
однако имеют постоянные наблюда-
тельные миссии в штаб-квартире
ООН. Тайвань был исключен из ООН
в 1971 г. по требованию материково-
го Китая (Китайской Народной Рес-
публики).
4. Weber М. Economy and Society. Berkeley,
1978, p. 389.
5. Castles St., Miller M.J. The Age of
Migration: International Population
Movements in The Modern World.
N.Y., 1994.
6. Gunnemark E. V. Countries, Peoples, and
Their Languages: The Geolinguistic
Handbook. Gothenburg, 1991.
7. См., в частности: Marty M., Appleby S.
Fundamentalism Observed. Chicago,
1991.
8. World Bank. World Development Report.
N.Y., 1994, p. 230.
9. Chenery H. et al. Redistribution with
Growth. N.Y., 1981.
10. Ehrlich P., Ehrlich A. The Population
Explosion. N.Y., 1990.'
11. Sen A. Population: Delusion and
Reality//New York Review of Books,
Sept. 22, 1994, p. 62ff.
12. World Bank. World Development
Report 1998-1999. N.Y., 1998.
13. Sen A. Op. cit., p. 64. '
Глава 2
Сравнение
политических систем
Зачем мы сравниваем
Великий французский интерпретатор американской революции
Алексис де Токвиль во время путешествия по Америке в 1830-х годах
рассказывал своему другу о том, какую роль в написании «Демокра-
тии в Америке» сыграли его мысли о французских институтах и куль-
туре. Токвиль утверждал: «Хотя в своей книге я крайне редко говорил
о Франции, я не Написал ни страницы, не имея ее, так сказать,
перед глазами» [1]. В более общем плане, рассуждая о сравнительном
(компаративном) методе, он высказал следующее замечание: «Не имея
объекта для сравнения, разум не знает, в каком направлении ему
двигаться» [2].
Токвиль говорил нам о том, что сравнение в принципе составляет
необходимый компонент человеческого мышления. Мы можем доба-
вить, что оно является также методологическим ядром любой гума-,
нитарной и естественнонаучной системы познания. Лишь таким обра-
зом мы можем полностью понять нашу собственную политическую
систему. Сравнивая прошлое и настоящее своей страны и сопоставляя
ее опыт с опытом других наций, мы углубляем свои представления о
собственных институтах. Изучение политической жизнй других обществ
позволяет увидеть более широкий круг политических альтернатив и
высвечивает достоинства и недостатки нашей политической жизни.
Выводя нас за пределы привычных установлений и допущений, ком-
паративный анализ помогает расширить наши знания о возможностях
политики.
69
ВСТАВКА 2.1
Библиотека Аристотеля
Согласно историческим свидетельствам, Аристотель собрал
библиотеку из более чем 150 исследований по политическим сис-
темам средиземноморского мира 400-300 гг. до н.э. Многие из этих
исследований, вероятно, были проведены и написаны его учени-
ками.
Хотя из коллекции аристотелевских политий сохранилась толь-
ко афинская конституция, дошедшие до нас ссылки на подобные
исследования показывают, что Аристотель был занят выбороч-
ным изучением ряда существовавших в то время политических
систем, в том числе таких «варварских» (относящихся к третьему
миру?) стран, как Ливия, Этрурия и Рим. «Ссылки в античных
источниках дают нам названия порядка 70 или более государств,
описанных в своде политий. Эти государства простираются от
Синопы на Черном море до Сирены в Северной Африке, от Мар-
селя в Западном Средиземноморье до Крита, Родоса и Кипра на
востоке. Таким образом, Аристотель учитывал устройство не толь-
ко метрополий, но и колоний. Его описания охватывают госу-
дарства на побережье и островах Эгейского, Ионического и Тир-
ренского морей и на трех континентах — в Европе, Азии и Аф-
рике» [3].
Сравнение представляет собой методологическое ядро и научного
, исследования политики. Компаративный анализ помогает нам выра-
ботать объяснения и проверить адекватность теорий, раскрывающих
1 механизмы действия политических процессов и осуществления поли-
, тических изменений. В этом смысле логика и предназначение компа-
ративных методов, используемых политологами, аналогичны логике
и предназначению компаративного анализа в более точных науках.
Как правило, политологи лишены возможности проводить конт-
рольные эксперименты, манипулируя политическими установления-
ми и наблюдая последствия таких манипуляций, особенно когда име-
ют дело с широкомасштабными событиями, резко влияющими на
многих людей. К примеру, исследователи не могут и вряд ли захотят
начать социальную революцию, дабы посмотреть на ее результаты. Вряд
ли они пожелают и инициировать гонку вооружений, чтобы выяс-
нить, приведет ли она к войне. Однако они могут использовать компа-
ративный метод для описания и объяснения различных сочетаний по-
литических событий и институтов, существующих в различных обще-
ствах. Более двух тысячелетий тому назад Аристотель провел
сравнительный анализ экономического устройства и общественных
70
структур многих греческих городов-государств, пытаясь определить,
как социальная и экономическая среда влияет на политические ин-
ституты и содержание политики.
Изучая демократию, современный исследователь политики Роберт
Даль сравнивал экономические характеристики, культуры и истори-
ческий опыт многих современных наций, стремясь обнаружить соче-
тание условий и свойств, связанных с этой формой правления [4].
Другие теоретики, пытаясь объяснить различия в развитии и функци-
онировании политических систем, сравнивали конституционные ре-
жимы с тираниями, двухпартийные демократии с многопартийны-
ми, парламентские системы с президентскими, устойчивые прави-
тельства с неустойчивыми.
С окончанием «холодной войны» мир оказался втянут в гигантс-
кий эксперимент по выявлению достоинств различных подходов к
экономическому росту, разных стратегий транзита демократии, раз-
личных форм использования правительственной власти и контроля
над ней. Сегодня правительства пытаются разрешить новые пробле-
мы, связанные с сохранением окружающей среды, привычные про-
блемы, касающиеся возможностей и экономической безопасности
граждан, и древние проблемы, обусловленные конфликтами по по-
воду этнической идентичности и религиозных верований. В мире, ко-
торый под влиянием средств, обеспечивающих мгновенную комму-
никацию, и растущей взаимозависимости .экономик становится все
более тесным, распространение этих проблем, равно как и успехов на
пути их преодоления, происходит поверх национальных границ. Ком-
паративный анализ является мощным и универсальным инструмен-
том. Он усиливает нашу способность описывать и понимать полити-
ческие процессы и политические изменения в любой стране, обеспе-
чивая нас понятиями и контрольными точками из более широкой
перспективы. Кроме того, компаративный подход стимулирует нас к
разработке общих теорий политических отношений. Он воодушевляет
нас на проверку наших теорий, позволяя оценивать их на основе опыта
многих институтов и среды, в которой те действуют. Главная задача
данной книги — обеспечить возможность пользоваться этим могуще-
ственным инструментом мыслительной деятельности и анализа.
Как мы сравниваем
Существует несколько различных способов изучения политики:
мы' описываем ее, стараемся объяснить, а иногда и пытаемся пред-
сказать дальнейший ход ее развития. Все это — части научного про-
цесса, и в каждой из них мы можем использовать компаративный
метод. Первая стадия изучения политики — описание. Если мы не в
состоянии описать политический процесс или событие, мы не можем
71
всерьез рассчитывать на их понимание или объяснение, не говоря уж
о прогнозировании того, что произойдет дальше или в сходной ситу-
ации. Для того чтобы описать политические феномены, нам необхо-
дим набор четко определенных понятий с ясным наполнением, т.е.
понятийные рамки, или аппарат. Чем проще уловить значение этих
понятий и чем более широко они применимы, тем полезнее они при
изучении политики. Понятийные рамки не бывают сами по себе пра-
вильными или ошибочными, но они могут оказаться более либо ме-
нее пригодными для решения данной конкретной задачи.
Как только мы смогли описать политические феномены с помо-
щью выбранных нами понятийных рамок, возникает следующая зада-
ча — объяснить эти феномены. Говоря об объяснении политических
феноменов, мы имеем в виду попытку выявить существующие между
ними взаимосвязи. Например, нас может интересовать соотношение
демократии и мира на Земле. Являются ли демократические государ-
ства миролюбивее других? Если это так, то является ли их миролюбие
следствием демократичности? Может быть, их демократичность есть
следствие миролюбия или же они миролюбивы и демократичны, по-
скольку более преуспевающи, чем другие государства?
Приведенные вопросы показывают, что мы часто стремимся вы-
вести объяснения за пределы простого сопоставления двух феноменов.
В идеале мы хотели бы установить причинно-следственные связи меж-
ду многими политическими отношениями, с тем чтобы иметь воз-
можность сказать: данное политическое событие есть причина друго-
го, а то, в свою очередь, есть следствие первого. Например, теория
может зафиксировать, что страны миролюбивы, поскольку демокра-
тичны. Существуют различные типы каузальных утверждений, кото-
рые мы можем сделать по поводу взаимосвязи между войной и фор-
мой правления. Одно из них может звучать так: «только авторитарные
правительства развязывают войны», т.е. авторитаризм есть необходи-
мое условие начала войны. Возможно и такое утверждение: «все де-
мократии миролюбивы», другими словами, демократия является дос-
таточной гарантией миролюбия. Наконец, третье утверждение может
фиксировать лишь тенденцию, или вероятность: «авторитарные пра-
вительства, как правило, настроены более воинственно, чем демок-
ратические».
Теории — это утверждения относительно причинных взаимосвя-
зей между общими классами событий, скажем, о том, что обусловли-
вает демократию, войну или политическое развитие. Теории неизбеж-
но имеют предварительный характер: по мере роста наших знаний
они всегда модифицируются либо искажаются. Кроме того, теории
должны поддаваться проверке. Хорошей является та теория, которая
устояла после тщательных испытаний и экспериментов, которая мо-
жет подтверждаться или видоизменяться, по мере того как мы тести-
руем ее снова и снова. Количество случаев, которые политологам при-
72
ходится обобщать, варьируется в зависимости от проблемы. Анало-
гичным образом, может резко различаться и число случаев, которые
мы обследует при апробации теории.
Специалисты, работающие в области политических наук, проводят
различия между исследованиями, основанными на изучении большого
(с большим «п») и малого (с малым «п») числа случаев. Исследования
с большим «п» обычно называют статистическими, исследования с
малым «п» — исследованиями конкретных случаев. Исследования первого
типа имеют дело с достаточно большим числом и многообразием слу-
чаев, что открывает перед ученым возможность проанализировать свя-
зи между переменными (такими переменными выступают измерения
или параметры, по которым различаются рассматриваемые случаи, —
например, «форма правления: демократия или диктатура» либо «до-
ход на душу населения»). Исследования второго типа позволяют уче-
ным глубоко погрузиться в конкретный случай, выявить его особен-
ности, составить детальную «историю болезни» и изучить каждое зве-
но каузального процесса. Проводя такие исследования, политологи
могут не только выяснить, являются ли демократии более миролюби-
выми, чем диктатуры, но и получить четкую информацию о том,
почему демократические лйдеры ведут себя именно так, а не иначе.
В настоящее время общепризнанно, что указанные методы допол-
няют друг друга. Статистические исследования с большим «п» позво-
ляют нам быть более точными и аккуратными в своих объяснениях.
С другой стороны, чтобы сформулировать проникающие в суть вещей
гипотезы для статистической проверки, нам нужна прежде всего та
глубина, которую обеспечивают исследования конкретных случаев.
Кроме того, исследования конкретных случаев могут быть плодотвор-
нее статистических при детальном изучении некоторых аспектов при-
чинно-следственных связей.
Приводимый ниже пример показывает, какие формы может при-
нять теоретизирование в сравнительной политологии, если выйти за
пределы «простого овладения фактами». В каждый конкретный мо-
мент в международных отношениях существует только одна мировая
система. И хотя мы в состоянии задавать четкие вопросы относитель-
но нее и наблюдать взаимодействие ее отдельных частей, было бы
лучше, если бы мы могли сравнить этот случай с какими-то другими,
чтобы попытаться исключить совпадения и мнимые корреляции (мни-
мые корреляции означают, что кажущаяся взаимосвязь между двумя
переменными, скажем, между демократией и миром, на деле обус-
ловлена общим для них третьим фактором, к примеру изобилием).
Мы можем исправить ситуацию путем добавления к единственному
современному случаю исторические аналоги (например, международ-
ную систему «холодной войны» (1946—1989), «межвоенную» систему
(1918—1939), существовавшую в XIX в. систему «баланса сил» и т.п.)
или расширить набор имеющихся у нас случаев за счет сопоставления
73
различных регионов мира — европейской, латиноамериканской, сред-
невосточной и других субсистем [5].
Системы: структура и функция
В нынешнем издании «Сравнительной политологии», как и в пре-
дыдущих шести, используется структурно-функциональный, систем-
ный подход. Это — понятийные рамки данной работы. Поэтому необ-
ходимо более или менее подробно обсудить три общих понятия, ис-
пользуемых на протяжении всей книги: 1) «система», 2) «структура»
и 3) «функция». Система, как уже говорилось в главе 1, предполагает
наличие объекта, обладающего подвижными частями, которые взаи-
модействуют со средой или окружением. Политическая система есть
совокупность институтов и органов, формулирующих и воплощаю-
j щих в жизнь коллективные цели общества или составляющих его групп.
Правительства, или государства, — это части политической системы,
обеспечивающие выработку политического курса. Решения прави-
тельств обычно подкрепляются легитимным насилием, и подчинение
им может быть вынужденным. Более подробно проблема легитимнос-
ти будет рассмотрена в главе 3.
Правительства занимаются многими вещами — от создания сис-
тем школьного образования и управления ими до поддержания обще-
ственного порядка и ведения войн. Осуществление всех этих много-
численных форм правительственной деятельности происходит через
специализированные органы, или структуры, — парламенты, бюрок-
ратии, административные учреждения и суды. Данные структуры вы-
полняют функции, которые в свою очередь позволяют правительству
формулировать и проводить свой политический курс, а также обеспе-
чивать его претворение в жизнь. Политические курсы отражают цели;
специализированные органы предоставляют средства.
Другим полезным термином, позволяющим нам описывать исто-
рические изменения правительств во времени, является «политичес-
кий режим». Политический режим есть структурно-функционально-
политические очертания, которые принимает правительство в разные
периоды. Мы можем выдвигать и проверять гипотезы относительно
причин и следствий политического изменения, сравнивая страны на
разных этапах их существования, точно так же, как в поисках полити-
ческих теорий мы можем сопоставлять институты различных стран.
Вклад токвилевскОго исследования Французской революции в общую
теорию революции был связан с проведенным там сопоставлением
, пред- и постреволюционной Франции [6]. Теда Скокпол строила свои
теории о причинах революции на сравнении «старых режимов» во
Франции, России и Китае с революционными и постреволюционны-
ми [7].
74
ВСТАВКА 2.2
Статистические методы
Популярная сегодня исследовательская программа, известная
как исследования демократии и мира, иллюстрирует все доводы
«за» и «против» статистического метода и анализа конкретных слу-
чаев. Эта программа вызвала наибольший интерес у ученых-меж-
дународников, которые обратились к дипломатической истории
периода «холодной войны» и попытались ответить на вопрос, яв-
ляются ли демократические государства более миролюбивыми в
своей внешней политике, чем государства авторитарные и неде-
мократичные. Многие ученые, вошедшие в группу по исследова-
нию мира и демократии, пошли по пути статистического анализа.
Приняв ежегодное взаимодействие между двумя государствами за
один случай и рассматривая почти полувековую историю дипло-
матических отношений в рамках системы, насчитывающей 100
или более государств, они получили в свое распоряжение огром-
ное число случаев, даже после того как были отброшены беспо-
лезные — касающиеся государств, которые никогда не вступали в
отношения друг с другом или вступали в них крайне редко. Изу-
чив эти статистические исследования, политологи Эндрю Бен-
нетт и Александр Джордж пришли к следующим заключениям:
«Статистические методы дали крайне важные результаты при вы-
яснении вопроса о том, действительно ли демократии более склонны
к миру. Удалось достичь весьма прочного, хотя и не единодушного
консенсуса по поводу того, что: 1) в целом демократии не менее пред-
расположены к войне; 2) они крайне редко воюют друг с другом, если
такое вообще случается; 3) данная закономерность действует по отно-
шению не только к войнам, но и к конфликтам, не дошедшим до
военного противостояния; 4) государства, осуществляющие переход к
демократии, более предрасположены к войне, чем укоренившиеся
демократии, и 5) эти корреляции не были искусственно порождены
наиболее очевидными альтернативными объяснениями» [5].
В настоящее время все согласны с тем, что статистические
исследования уступают исследованиям конкретных случаев, ког-
да нужно ответить на вопрос «почему?». Исследования второго типа
делают возможной строго объективную глубину, обнаруживая
причинные взаимосвязи в индивидуальных случаях. Последова-
тельное повторение этих причинных линий от случая к случаю
укрепляет уверенность в наличии таких взаимосвязей. Таким об-
разом, Беннетт и Джордж пришли к выводу о том, что лучшей
исследовательской стратегией было бы одновременное использо-
вание статистического анализа и методов изучения конкретных
случаев, поскольку у каждого из этих подходов есть свои собствен-
ные достоинства.
75
Некоторые авторы утверждают, будто структурно-функциональ-
ный подход к политике консервативен по своей методологии, будто
он смещен в сторону поддержки статус-кво, ибо описывает совокуп-
ность институтов, существующих в данное конкретное время. Однако
точное и всестороннее описание институтов некоего конкретного вре-
мени не равнозначно их прославлению или защите; оно означает лишь
попытку их постичь. Мы будем использовать структурно-функциональ-
ный подход для сравнения нацистской Германии, которую с омерзе-
нием отвергаем, с демократическими, миролюбивыми и преуспеваю-
щими государствами вроде Швеции и Швейцарии, которыми многие
из нас восхищаются. Кроме того, мы признаем, что структурно-функ-
циональный подход должен быть дополнен динамичным эволюцион-
ным подходом, поскольку нас интересует не только то, как полити-
ческая система функционирует, но и то, почему она так функциони-
рует. Сам по себе структурно-функциональный подход не разъясняет,
почему в 1930-х и 1940-х годах развитие Германии или Франции ока-
залось именно таким, каким оно было. Он демонстрирует, какие из-
менения претерпели эти режимы. Для того чтобы объяснить, почему
они изменились, требуется ввести в рассмотрение экономический,
социальный, культурный и международный контекст в его истори-
ческом измерении. Мы можем охарактеризовать осуществляемое нами
в последующих теоретических и страновых главах структурно-функ-
циональное «картирование» правительства и политики как «компара-
тивную статику», как способ постижения того, каким образом раз-
личные политические процессы взаимодействуют в некий конкрет-
ный момент, а представленный там же анализ политического развития
и изменения — как «политическую динамику», т.е. способ постиже-
ния политических сдвигов.
Как видно из рис. 2.1, политическая система существует как во
внутреннем, так и во внешнем окружении, формируя это окружение
и сама формируясь под его влиянием. Система получает из этого окру-
жения сигналы входа и пытается воздействовать на него посредством
своих сигналов выхода. На представленном ниже рисунке — весьма
схематичном и простом — в качестве центрального актора выступают
Соединенные Штаты Америки, а в качестве примеров окружения взяты
некоторые другие страны, рассматриваемые в этой книге, — Россия,
Китай, Великобритания, Германия, Япония, Мексика и Египет. Вза-
имообмены сигналами между странами могут различаться по многим
параметрам. Так, они бывают «плотными» или «разреженными» (аме-
риканско-канадские отношения могут служить примером «плотного»
взаимообмена, тогда как отношения между Соединенными Штатами
и Непалом расположены в «разреженной» части континуума). Типы
взаимоотношений между политическими системами также значительно
варьируются. США имеют разветвленные торговые связи с некоторы-
ми нациями и относительно скромные — с другими. В одних странах
76
импорт превышает экспорт, в других наоборот. Во взаимоотношениях
со странами НАТО, Японией, Южной Кореей, Израилем и Саудовс-
кой Аравией крайне важными для США являются военный взаимооб-
мен и поддержка. В последние десятилетия взаимозависимость наций —
объемы (в физическом и денежном выражении) импорта и экспорта,
перемещение капиталов, распространенность путешествий за грани-
цу и размах международных коммуникаций — чрезвычайно возросла.
Данный процесс может быть отражен за счет утолщения входных и
выходных стрелок на рис. 2.1. Колебания в этом потоке международ-
ных трансакций и торговли, связанные с депрессией, инфляцией,
введением протекционистских тарифов, войной и т.п., способны на-
нести серьезный ущерб экономикам соответствующих стран.
В случае Америки взаимодействие политической системы с внут-
ренним окружением может быть проиллюстрировано через возникно-
вение «экономики, основанной на высоких информационных техно-
логиях», и громадное увеличение международной торговли. За после-
днее столетие структура американской рабочей силы, а соответственно,
и население США резко изменились. Доля сельскохозяйственных ра-
бочих среди работающих по найму упала до 3%. Значительно сократи-
лась занятость в добывающих и обрабатывающих отраслях тяжелой
Рис. 2.1. Политическая система и ее окружение.
77
промышленности, а пропорция тех, чья деятельность связана с высо-
кими технологиями, свободными профессиями и сферой услуг, в со-
ставе рабочей силы существенно возросла. Во второй половине XX в. мы
стали свидетелями существенных сдвигов в образовательном уровне
американцев, хотя в последние годы качество образования, особенно
в начальной и средней школе, подвергается серьезной критике.
Эти и другие изменения в социальной структуре США привели к
трансформации социальных основ партийной системы страны. В на-
стоящее время среди американских избирателей доля тех, кто не под-
держивает ни одну из партий, практически сравнялась с долей лояль-
ных демократов и республиканцев. Рабочие, принадлежащие к тради-
ционным, преимущественно европейским, этническим группам,
перестали быть твердой опорой Демократической партии; их голоса
делятся сегодня между двумя партиями примерно в равной пропор-
ции. В целом описанные изменения в структуре рабочей силы ассоци-
ируются с более консервативным экономическим курсом и попытка-
ми сократить социальные программы и другие расходы. Более образо-
ванное и культурно утонченное общество озабочено скорее качеством
жизни, красотой и здоровьем окружающей среды и тому подобными
вопросами. Рассматривая произошедшее с точки зрения сигналов входа
и выхода, можно констатировать, что социоэкономические измене-
ния трансформировали политические требования электората и харак-
тер поддерживаемой ими политики.
Таким образом, новая структура общества ведет к иным полити-
ческим курсам на выходе, к иным типам и уровням налогообложе-
ния, смене моделей регулирования и изменениям в расходах на соци-
альное обеспечение. Преимущество подхода система/окружение зак-
лючается в том, что он привлекает наше внимание к взаимозависимости
происходящего внутри наций и между ними и обеспечивает нас тер-
минологией для описания, сравнения и объяснения этих взаимодей-
ствующих процессов. Если мы хотим правильно судить о политичес-
ких событиях, мы должны иметь возможность помещать политичес-
кие системы в их окружение, осознавая, в какой мере оно ограничивает
и одновременно открывает пути для политических альтернатив. Такой
подход удерживает нас от поспешных и пристрастных политических
оценок. Если страна бедна природными ресурсами и не имеет доста-
точно квалифицированных кадров, чтобы использовать даже те ре-
сурсы, которыми обладает, мы не вправе порицать ее за низкие объе-
мы промышленного производства или за плохие системы образова-
ния и социального обслуживания населения. Аналогичным образом,
мы не можем осуждать за отказ от проведения социальных реформ
страну, если та порабощена и эксплуатируется другой страной, осу-
ществляющей консервативный курс.
Диапазон политических курсов, которым могут следовать полити-
ческие лидеры и активисты, ограничен системой и ее институтами.
78
Однако в эпоху быстрых перемен, которую переживает современный
мир, при изменении целей руководства и политических активистов
на смену одному набору политических институтов может незамедли-
тельно прийти другой. Одним из наиболее ярких примеров подобной
институциональной трансформации является крушение коммунисти-
ческих режимов в Восточной Европе и замена их многопартийными
системами, как только руководство Советского Союза утратило свою
веру в советскую систему и будущее социализма. Потеряв уверенность в
легитимности Коммунистической партии СССР, советское руковод-
ство не имело иного выбора, кроме как перейти к политике терпимо-
сти и примиренчества по отношению к свои бывшим сателлитам.
Понятие взаимозависимости описывает не только такого рода вза-
имосвязь между политическим курсом и институтами. Различные струк-
турные составляющие политической системы также взаимозависимы.
Если правительство основано на избранных народом представителях в
законодательных органах, должна быть установлена система выборов.
Когда правом голоса обладает значительное число людей, полити-
кам, стремящимся получить государственную власть, приходится мо-
билизовывать электорат и учреждать политические партии для прове-
дения электоральных кампаний. Если органы политической системы,
занимающиеся выработкой политических курсов, принимают зако-
ны, им требуются администраторы и государственные служащие, чтобы
претворять эти законы в жизнь, а также судьи, которые бы определя-
ли, не нарушаются ли эти законы, и устанавливали бы меру наказа-
ния для нарушителей.
Структуры и функции
Рис. 2.2 размещает внутри политической системы шесть типов по-
литических структур — политические партии, группы интересов, орга-
ны законодательной власти, органы исполнительной власти, чинов-
ничество и суды. Такие структуры имеются практически во всех со-
временных политических системах. Кому-то может показаться, что,
поняв, как эти структуры действуют в одной политической системе,
мы узнаем, как они функционируют в любой другой. К сожалению,
это не всегда так, и подобная шестичленная классификация не слиш-
ком далеко продвигает нас в сопоставлении политических систем.
Проблема заключается в том, что в разных политических системах
сходные структуры могут выполнять совершенно разные функции.
И Великобритания, и Китай обладают, по крайней мере номиналь-
но, всеми этими шестью типами институтов, однако эти институты
организованы и функционируют там абсолютно по-разному. В Вели-
кобритании есть монарх (в настоящее время королева Елизавета II),
который выполняет церемониальные функции, в частности открыва-
79
Рис. 2.2. Политическая система и ее структуры.
ет парламент и жалует рыцарское звание и другие почетные титулы.
В Китае нет специализированного церемониального исполнительного
органа. Однако там есть президент, который избирается Всекитай-
ским собранием народных представителей и осуществляет как цере-
мониальные, так и некоторые политические функции. В состав выс-
шего политического руководства Великобритании входят премьер-ми-
нистр, министры, назначенные в Кабинет, и члены более широкого
кабинета, состоящего из руководителей департаментов и управлений.
Все эти должностные лица обычно отбираются из депутатов парла-
мента. В Китае существует сходная структура — Государственный Со-
вет, возглавляемый премьер-министром и включающий различных ми-
нистров и правительственные комиссии. Но если британский премьер-
министр и Кабинет наделены значительной властью в области
определения политического курса, то Государственный Совет Китая
плотно контролируется Генеральным секретарем, Политбюро и Цен-
тральным комитетом Коммунистической партии.
Как в одной, так и в другой стране имеются законодательные
органы: палата общин — в Великобритании и Всекитайское собрание
народных представителей — в Китае. Но если палата общин играет
ключевую роль в процессе выработки политического курса, Всеки-
80
тайское собрание собирается лишь на короткий период для ратифи-
кации решений, принятых преимущественно руководством Комму-
нистической партии.
Еще больше различий существует между политическими партия-
ми двух стран. В Великобритании действует конкурентная партийная
система. Большинству в палате общин и Кабинету постоянно проти-
востоит оппозиционная партия (или партии), конкурирующая за об-
щественную поддержку и ожидающая очередных выборов, в ходе ко-
торых она может сместить нынешнее парламентское большинство,
как, скажем, произошло в 1997 г., когда Лейбористская партия сме-
нила у власти Консервативную партию. В Китае Коммунистическая
партия (КПК) контролирует весь политический процесс. Там нет дру-
гих политических партий. Наиболее важные решения принимаются
Политбюро и до некоторой степени — Центральным комитетом Ком-
мунистической партии. Правительственные учреждения осуществля-
ют политику, инициированную или одобренную высшим руковод-
ством КПК.
Британские группы интересов являются независимыми организа-
циями, играющими важную роль в политической жизни и экономике
страны. Китайские профсоюзы и другие профессиональные организа-
ции должны рассматриваться как части официальной государствен-
ной машины, действующие под руководством Коммунистической
партии, выполняющие мобилизационные, социализационные и вспо-
могательные функции. Таким образом, сугубо институциональное срав-
нение британской и китайской политики, не раскрывающее подроб-
но ее функциональные аспекты, мало что даст для понимания суще-
ственных различий в политической жизни этих двух стран.
Рис. 2.3 показывает пути соотнесения структуры и функций, про-
цесса и политического курса и его исполнения. (Функции и процес-
сы, отображенные на рисунке, более детально обсуждаются в главах
3—7.) Под «шапкой» «Функции процесса» на рисунке перечислены
различные формы активности, необходимые для выработки и осуще-
ствления политического курса в политической системе любого типа:
артикуляция интересов, агрегация интересов, выработка политичес-
П кого курса, осуществление политического курса и вынесение судеб-
ных решений. Мы называем эти формы активности функциями про-
цесса, поскольку они играют прямую и необходимую роль при фор-
мулировании политического курса. Прежде чем такой курс может быть
определен, какие-то индивиды и группы в правительстве или обще-
стве должны решить, что они хотят и надеются получить от политики.
Политический процесс начинается, когда указанные интересы полу-
чают выражение, или артикулируются. Множество стрелок в левой
части рисунка отражают эти исходные выражения интересов.
Однако, чтобы стать действенными, такие требования, как, ска-
жем, больший или меньший уровень налогообложения, большие или
81
6 - 7377
Рис. 2.3. Политическая система и ее функции.
меньшие пособия в рамках социального обеспечения, способные по-
лучить существенную общественную поддержку, должны быть объе-
динены (агрегированы) в политические альтернативы. Поэтому по мере
перехода процесса от стадии артикуляции интересов к стадии их агре-
гации стрелки в левой части рисунка сближаются. Затем происходит
обсуждение альтернативных политических курсов. Те, кто контроли-
рует правительство, высказываются в пользу одного из них, и осуще-
ствляется властное определение политического курса. Политический
курс должен соблюдаться и претворяться в жизнь, если же он оспа-
ривается или нарушается, должен существовать некий процесс выне-
сения судебных решений по этому поводу. Каждый политический курс
может влиять одновременно на разные аспекты жизнедеятельности
общества, что отражено в появлении нескольких стрелок на реализа-
ционной стадии процесса.
82
Описываемые здесь функции процесса выполняются такими по-
литическими структурами, как партии, законодательные органы, по-
литические исполнительные органы, чиновничество и суды. Струк-
турно-функциональный подход подчеркивает то обстоятельство, что
хотя конкретный политический институт (скажем, законодательный
орган) может особым образом соотноситься с конкретной функцией
(например, с принятием законов и норм), он не имеет монополии на
эту функцию. Так, в реализации законодательной функции могут уча-
ствовать президенты и губернаторы (право вето), а также верховные
суды (право судебной власти пересматривать и отменять законода-
тельные акты в случае их неконституционности).
Три функции, перечисленные в верхней части рисунка, — социа-
лизация, рекрутирование и коммуникация — прямо не связаны с фор-
мулированием и осуществлением государственной политики, однако
они крайне важны для политической системы. Мы говорим о них как
о системных функциях, поскольку они определяют, сохранится ли
система, либо изменится (скажем, будет ли процесс выработки поли-
тического курса по-прежнему контролироваться одной авторитарной
партией или военной хунтой, либо на смену им придут состязатель-
ные партии и законодательный орган). Стрелки, расходящиеся от них
в направлении всех составляющих политического процесса, говорят о
решающей роли, которую играют в нем данные функции, подкреп-
ляя и делая его возможным. В политической социализации задействова-
ны семья, школа, средства массовой информации, церковь и все мно-
гообразие политических структур, которые вырабатывают, закрепля-
ют и трансформируют политически значимые установки в обществе.
Политическое рекрутирование подразумевает отбор людей для поли-
тической деятельности и государственных постов. Политическая ком-
муникация означает движение информации в обществе и внутри раз-
личных структур, образующих политическую систему.
Третья совокупность функций (обозначенная в правой части ри-
сунка) относится к сигналам выхода — к воплощениям политическо-
го процесса. Мы называем их функциями политического курса, сущно-
стными воздействиями на общество, экономику и культуру. К ним
относятся всевозможные виды регулирования поведения, извлечение
ресурсов в форме налогов и т.п. и распределение благ и услуг между
различными группами населения. Результаты всей этой политической
активности в свою очередь порождают новые сигналы входа, новые
требования в области законодательства или административной дея-
тельности и усиливают либо снижают поддержку политической сис-
темы и находящихся у власти должностных лиц.
Рассмотренные функциональные понятия описывают формы ак-
тивности, осуществляемые в любом обществе вне зависимости от того,
как организована его политическая система и какого рода политичес-
кие курсы оно производит. Используя эти функциональные катего-
83
6*
рии, мы можем установить, какие комбинации институтов участвуют
в выработке и осуществлении различных видов государственной по-
литики в различных странах.
Иллюстративный пр
анализа: Россия в 1
На рис. 2.4 и 2.5 в схематичной графической форме сопоставляют-
ся структуры и функции политической системы России до и после
крушения коммунистического правления в Советском Союзе. Эти ри-
сунки иллюстрируют применение компаративного метода при оценке
резкого изменения политического режима за короткий промежуток
времени. Их задача — не детальный разбор российского случая, а де-
монстрация того, как могут быть использованы механизмы полити-
ческого анализа. Рисунки отображают сдвиги в функционировании
Социализация
Рекрутирование
Коммуникация
Артикуляция
интересов
Агрегация
интересов
Определение
политического курса
Осуществление
политического курса
Вынесение
судебных решений
Слабое участие/неучастие
в выполнении данной
функции
Интенсивное участие
в выполнении
данной функции
Некоторое участие
в выполнении
данной функции
Рис. 2.4. Советская политическая система в 1985 г.
* Данный раздел и рис. 2.4 и 2.5 подготовлены Томасом Ремингтоном.
84
Социализация
Рекрутирование
Коммуникация
Артикуляция
интересов
Агрегация
интересов
Определение
политического курса
Осуществление
политического курса
Вынесение
судебных решений
Некоторое участие
в выполнении
данной функции
Интенсивное участие
в выполнении
данной функции
Слабое участие/неучастие
в выполнении данной
функции
!’ис. 2.5. Российская политическая система в 1998 г.
важнейших структур политической системы, вызванные крахом ком-
мунизма. Речь идет о двух революционных изменениях — уничтоже-
нии однопартийной политической системы с доминирующей ролью
Коммунистической партии Советского Союза, системы, которая
скрепляла огромное, многонациональное советское государство, и
распаде самого Советского Союза как государства на 15 входивших в
него республик. В результате этих двух знаменательных событий Рос-
сия — республика, составлявшая ядро прежнего союза, превратилась
в независимое некоммунистическое государство.
В июне 1991 г. Борис Ельцин, главный конкурент советского пре-
зидента Михаила Горбачева, был избран президентом России. Шесть
месяцев спустя Советский Союз рухнул, а Горбачев отказался от сво-
его поста. В декабре 1993 г. избиратели были вынуждены ратифициро-
вать новую Конституцию, которая предусматривала создание силь-
ных президентских исполнительных структур. Одновременно прошли
выборы нового парламента, в котором оказался представлен широ-
кий круг политических партий.
85
В новой России образца 1998 г. демократическим тенденциям про-
тивостояли тенденции к установлению авторитарного правления. Во
всех частях политической системы наблюдалось смешение плюрализ-
ма и рудиментов прежнего, бюрократического порядка, государствен-
но-социалистического устройства. Крупнейшие политические партии
были представлены в парламенте и выстраивали общенациональные
политические базы поддержки для следующих выборов, хотя возрож-
денная коммунистическая партия (получившая название Коммунис-
тической партии Российской Федерации) то и дело выступала с об-
винениями против Ельцина и призывала к восстановлению сильного
государства и расширению социальной защиты. Парламент, теперь
именовавшийся Федеральным Собранием, превратился в центр про-
ведения политических дискуссий и принятия решений. Плотный кон-
троль коммунистической партии над средствами массовой информа-
ции отошел в прошлое. Новые организованные группы интересов,
такие, как предпринимательские ассоциации и профсоюзы, активно
включились в определение политического курса. Однако бюрократия
осталась влиятельным центральным актором политического процес-
са, сохранив значительный контроль над экономикой.
Эти изменения отражены в различиях между двумя рисунками.
В 1985 г. (год, когда лидер реформ Михаил Горбачев пришел к власти)
в Советском Союзе действовал коммунистический режим. Высшим
руководителем страны был Генеральный секретарь Коммунистичес-
кой партии. Хотя страна имела формальные атрибуты демократии, на
практике распоряжения спускались сверху вниз, а реальная власть при-
надлежала принимающим решения высшим руководителям госу-
дарства и общества. На рис. 2.4 показано, как осуществлялись основ-
ные функции политической системы в 1985 г., когда Коммунистичес-
кая партия являлась доминирующим политическим институтом страны,
осуществлявшим надзор за школами и средствами массовой инфор-
мации, искусством и общественными организациями, правительством
и судами. В связи с этим все ячейки диаграммы в столбце, обозначен-
ном «Коммунистическая партия», окрашены в черный цвет, равно
как и все ячейки в столбце «Бюрократия». Хотя такие социальные
институты, как семья, трудовой коллектив, искусство и группы по
увлечениям, оказывали некоторое влияние на реализацию функций
системного уровня — социализацию, рекрутирование и коммуника-
цию, именно Коммунистическая партия и государственная бюрокра-
тия определяли осуществление функций на уровне политического
процесса. Опекаемые ими средства массовой информации были в 1985 г.
ключевым органом коммунистической политической социализации и
коммуникации, тогда как парламент оставался податливым инстру-
ментом ратификации решений, принятых партией и бюрократией. Не
существовало никаких политических партий, кроме Коммунистичес-
кой, и допускались только те организованные группы интересов, ко-
86
торые были ею санкционированы. Поскольку в стране не было инсти-
тута президентства, наиболее влиятельным должностным лицом яв-
лялся Генеральный секретарь КПСС.
К 1998 г., как показано на рис. 2.5, политическая система России
претерпела кардинальные изменения. Появление на диаграмме значи-
тельного числа густо зачерненных ячеек свидетельствует о том, что в
политическом процессе стали принимать участие помимо Коммунис-
тической партии и многие другие структуры. Важнейшие новые пол-
номочия в сфере выработки политического курса получили прежде
всего парламент, независимые политические партии и региональные
правительства. Неизмеримо расширилась свобода простых граждан ар-
тикулировать свои интересы и организовываться для их продвижения.
Могущество Коммунистической партии, утратившей монопольную
позицию и статус государственной, существенно сократилось, и она
начала придерживаться парламентских правил игры. Государственная
бюрократия осталась важным элементом политической системы, хотя
и начала облачаться в псевдокоммерческие одеяния, приспосаблива-
ясь к новым тенденциям развития — в направлении рыночной эконо-
мики. Пост президента, занятый Борисом Ельциным, превратился в
основной институт определения политического курса. Право прези-
дента формировать политику посредством указов, инертность много-
численной государственной бюрократии, а также неспособность пар-
ламента добиваться соблюдения принятых им законов и слабость его
связей с электоратом подрывали роль данного органа в выработке
политического курса и осуществлении функций надзора. Вместе с тем
парламент вполне адекватно представлял многообразие существовав-
ших в стране позиций и играл ключевую роль в агрегации интересов и
определении политической линии.
Представленный здесь краткий сравнительный анализ наглядно
показывает то, как может применяться структурно-функциональный
подход. Этот подход позволяет исследовать формы реализации сход-
ных функций в разных странах или в одной и той же стране в разные
периоды. Точно так же мы можем рассмотреть изменения или расхож-
дения в функциях аналогичных структур во временном разрезе или же
в условиях различных политических систем. Когда речь идет о стране,
переживающей, подобно России 1990-х годов, период быстрых и рез-
ких перемен, такие рамки помогают анализировать изменения в рас-
пределении власти между важнейшими институтами, составляющи-
ми политическую систему. Ни структурный, ни функциональный ана-
лиз сам по себе не дает полной картины. Структурный анализ
обеспечивает нам информацию о количестве политических партий, о
строении законодательного органа, об устройстве исполнительной и
судебной ветвей власти, средств массовой информации, групп инте-
ресов и других элементов политической системы, о тех правилах и
нормах, на основе которых они действуют. Функциональный анализ
87
показывает, как эти институты и организации взаимодействуют в про-
цессе выработки и осуществления политических курсов. Во второй
части книги мы более конкретно рассмотрим функции различных по-
литических институтов, остановимся на многообразии групп интере-
сов и их функциях, обсудим структурно-функциональные характери-
стики партийных систем, законодательных органов, исполнительной
власти и кабинетов. Здесь же мы просто проиллюстрировали метод и
его преимущества.
Политический курс: осуществление,
результат и оценка
Возникает важный вопрос: каким образом эти различия в структу-
ре и функциях сказываются на интересах, нуждах и стремлениях лю-
дей? На приводившихся ранее рис. 2.1 и 2.3 зафиксирована взаимо-
связь между тем, что происходит в политике, с одной стороны, и в
обществе — с другой. Структурно-функциональные различия опреде-
ляют характер компромиссов между политической сферой и окруже-
нием и важность подобных компромиссов с точки зрения таких целей
и задач, как социальное обеспечение, справедливость, свобода, ра-
венство, мир и процветание. Стрелки в левой части рис. 2.3 обознача-
ют сигналы входа, образуемые требованиями и поддержками, исхо-
дящими из общества и международной системы, а также независи-
мыми инициативами политических лидеров и чиновников. Стрелки,
расположенные в правой части рисунка, отображают сигналы выхода
и результаты, т.е. конечные продукты политического процесса, то,
что правительство делает для своего народа и как оно действует по
отношению к нему.
Необходимо проводить различия между усилиями (тем, что пра-
вительство делает) и реальными результатами этих усилий. Прави-
тельства могут расходовать одинаковые средства на образование, здра-
воохранение или оборону, но с разной отдачей. На эффективность по-
литики влияют не только квалификация и расторопность правительства
или его разложение, но и культурные, экономические и технологичес-
кие основы общества и изменения в окружающей среде. Американцы
тратят больше средств (в расчете на душу населения) на образование,
чем любая другая нация в мире, однако их дети хуже успевают по важ-
нейшим дисциплинам, нежели дети из некоторых других стран, чьи
расходы на образование существенно ниже. В прошлые десятилетия Со-
единенные Штаты Америки и Советский Союз расходовали на оборону
гигантские суммы, но тем не менее не могли справиться с маленькими
странами, решившими сопротивляться любой ценой, и эти военные
неудачи привели к внутреннему ослаблению обеих стран. Результаты
государственной политики никогда полностью не определяются наро-
88
дом и его лидерами, о какой бы стране мира ни шла речь. Ситуация во
внутреннем окружении, обстановка в более широком внешнем мире и
происходящие там события, не говоря уже о простой случайности, могут
обречь на неудачу любые самым тщательным образом продуманные и
разработанные программы или планы. Мы называем конечную продук-
цию политической системы — ее извлечения, распределения, регули-
рования и символические акты — ее исполнением.
Наконец, для того, чтобы оценить функционирование полити-
ческих систем, мы должны еще больше отстраниться от происхо ;я-
щего и рассмотреть всю ситуацию в целом, т.е. политическую сине-
му, процесс и курс, а также окружение. Дать такую оценку весьма
сложно, поскольку люди ценят разные вещи и делают неодинаковый
упор на то, что ценят. Мы определяем те вещи, которые люди могут
ценить как «блага». В главе 7 мы обсуждаем блага, ассоциирующиеся
с уровнем системы (такими показателями, как стабильность или адап-
тируемость политических институтов), с уровнем процесса (напри-
мер, политическое участие граждан) и с уровнем политического курса
(благосостояние, безопасность и свобода). Чтобы дать оценку функ-
ционированию данной политической системы, мы должны посмот-
реть на каждую из этих трех сфер и оценить исполнение и результаты.
Кроме того, мы должны иметь информацию о том, как эти результа-
ты воздействуют на индивидов и подгруппы общества, о тех особых
изменениях, которые часто упускаются из виду при представлении
средних показателей, и не забывать о необходимости жить не только
сегодняшним днем, но и создавать условия для будущего развития.
Последняя задача стоит как перед бедными нациями, которые стре-
мятся выжить и облегчить нынешние страдания и одновременно улуч-
шить завтрашнюю долю своих детей, так и перед нациями богатыми,
которые должны позаботиться о том, чтобы их детям не пришлось
расплачиваться за загрязнение окружающей среды и истощение при-
родных ресурсов вследствие бездумной экологической политики в
прошлом.
Ключевые понятия
Агрегация интересов
Артикуляция интересов
Вынесение судебных решений
Выработка политического курса
Государства
Извлечение
Институт
Коммуникация
Осуществление
Политическая коммуникация
Политическая система
Политическая социализация
Политический режим
Политическое рекрутирование
Правительство
Распределение
Реализация политики
Регулирование
Режим
Результаты
Сигналы входа
Сигналы выхода
89
Символические функции
Система
Системные функции
Средства коммуникации
Структура
Структурно-функциональный подход
Функция
Функции политического курса
Функции процесса
Рекомендуемая литература
Almond G.A., Powell G.B. Comparative Politics: A Theoretical Approach. N.Y.,
1996.
Collier D. The Comparative Method. — In: Finifter A.W. (ed.) Political Science:
The State of Discipline II.Washington, 1993.
Dogan M., Pelassy D. How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics.
Chatham, NJ, 1990.
Goodin R.E., Klingmann H.-D. A New Handbook of Political Science. N.Y., 1996
(chs. 2-3, part 4).
King G., Keohane R.O., Verba S. Scientific Inference in Qualitative Research.
N.Y., 1993.
Lichbach M., Zuckerman A. Comparing Nations: Rationality, Culture, and
Structure. N.Y., 1993.
Przeworski А., Тейпе H. The Logic of Comparative Social Inquiry. N.Y., 1970.
Примечания
1. A. de Tocqueville to E. de Chabrol. Oct. 7.
1831. And L. de Kergolay. Oct. 18.1847//
Tocqueville A. de. Selected Letters on
Politics and Society. Berkeley, 1985, pp.
59, 191.
2. См. также: Pierson G. W. Tocqueville and
Beaumont in America. N.Y., 1938.
3. Barker E. (ed.) The Politics of Aristotle.
L., 1977, p. 386.
4. Dahl R. A. Polyarchy: Partici pation and
Opposition. New Haven, CT, 1971.
5. Bennett A., George A. An Alliance of
Statistical and Case Study Methods:
Research on the Interdemocratic
Peace//APSA-CP: Newsletter of the
APSA Organized Section in Comparative
Politics, vol. 9, № 1:6.
6. Tocqueville A. de. The Old Regime and
the French Revolution. N.Y., 1955.
7. Skocpol Th. States and Social Revolutions.
N.Y., 1979.
Часть II
Система,
процесс
и политический
курс
Глава 3
Политическая культура
и политическая социализация
Политическая культура
Острое чувство патриотизма американцев, почтительное отноше-
ние японцев к политическим элитам, склонность французов к инако-
мыслию и протесту — все это примеры того, как культурные нормы
могут формировать политическую жизнь. Наши установки и ценности
влияют на то, как мы действуем; это справедливо и по отношению к
политике. Функционирование политических институтов отражает, по
крайней мере частично, позиции, нормы и ожидания граждан. Так,
англичане используют свои конституционные установления для под-
держания своей свободы, в то время как в Южной Африке и Север-
ной Ирландии те же самые институты были превращены в средства
подавления. В периоды системных изменений поддержка со стороны
общественности может облегчить становление нового режима, тогда
как отсутствие такой поддержки способно подточить основания по-
литической системы. Для того чтобы понять тенденции нынешнего и
будущего поведения какой-либо нации, мы должны отталкиваться от
общественных установок в области политики и их роли в политичес-
кой системе, т.е. от того, что мы называем национальной политичес-
кой культурой.
Политическая культура не объясняет всего, что происходит в по-
литике. Даже люди со сходными ценностями и навыками будут дей-
ствовать по-разному, сталкиваясь с разными возможностями или про-
блемами. Аналогичным образом, было бы неверно полагать, что по-
литическая культура есть нечто неизменное. Новый жизненный опыт
93
может изменить установки индивидов: например, крестьяне, мигри-
ровавшие в город, усваивают нормы, связанные с городским образом
жизни. Это означает, что политическая культура является ключевым
элементом постижения политической жизни в страновом или вре-
менном разрезе. Если мы не будем ее учитывать, мы не поймем, как
же действительно функционирует политика.
Настоящую главу открывает обзор важнейших составляющих по-
литической культуры. Затем мы обсудим политическую социализацию,
т.е. то, как индивиды вырабатывают свои политические позиции и
тем самым коллективно формируют свою политическую культуру.
В заключение будут рассмотрены общие тенденции развития полити-
ческой культуры в современном мире.
Три уровня политической культуры
Политическая культура нации включает в себя три уровня ориен-
таций граждан: их отношение а) к политической системе, б) к поли-
тическому процессу, в том числе к процессу определения политичес-
кого курса, и в) к результатам и следствиям реализации политичес-
кого курса (см. табл. 3.1). Ориентации системного уровня отражают
представления граждан и их лидеров о ценностях и организациях,
скрепляющих политическую систему. Идентифицируют ли себя граж-
дане с нацией и принимают ли общую систему управления? В ориен-
тациях уровня процесса отражены представления о том, как должна
действовать политика, а также отношение индивидов к политическо-
му процессу. Ориентации уровня политического курса касаются того,
что граждане и их лидеры ожидают от политического курса прави-
Таблица 3.1
Три ракурса политической культуры
Ракурсы политической культуры Примеры
Система Процесс Политический курс Национальная гордость Национальная идентичность Легитимность правительства Принципы построения правительства Роль граждан Понимание политических прав Роль правительства Приоритеты политического курса правительства Уровень политической системы
94
тельства. На достижение каких целей должна быть направлена прави-
тельственная политика и как эти цели должны достигаться?
Уровень политической системы
Важность ориентаций по отношению к политической системе опре-
деляется тем, что через них проходят базовые приверженности полити-
ческой системе и нации. Наглядным образцом данного аспекта полити-
ческой культуры является чувство национальной гордости (рис. 3.1). Та-
кая гордость, похоже, сильнее
всего проявляется у тех наций,
которые имеют длительную ис-
торию и выраженное чувство пат-
риотизма, — наиболее показа-
тельным примером здесь служат
Соединенные Штаты Америки.
Во времена политической напря-
женности подобное чувство об-
щей идентичности и общей на-
циональной истории часто соли-
даризует людей. Напротив,
уровень национальной гордости
довольно низок в Японии и Гер-
мании — двух нациях, преодолев-
ших националистические настро-
ения вследствие отторжения тех
режимов, которые существовали
там перед Второй мировой вой-
ной и связанных с ними эксцес-
сов. В других случаях этническая
принадлежность, язык или исто-
рия разделяют народ, что может
подорвать идентичность и в ко-
нечном итоге привести к конф-
ликтам и расколу.
Успешность политического
процесса зависит также от леги-
тимности политической системы.
Уровень легитимности высок,
когда граждане считают себя
обязанными подчиняться зако-
нам. Когда они не видят основа-
ний для следования законам или
же соблюдают их только из стра-
ха, уровень легитимности низок.
100
60
Соединенные Штаты
Америки
Австралия
Мексика/Турция
Испания/Словения
Норвегия/Швеция
Китай
Великобритания
Нигерия
Бразилия
Франция
Швейцария
Россия
Эстония
Латвия/Литва
Япония
Западная Германия
Рис. 3.1. Проявленность чувства
национальной гордости (%).
Источник'. World Values Survey
1995—1998; данные по Франции и Ве-
ликобритании — World Values Survey
1990. Приводимые цифры фиксируют
долю «очень гордящихся» и «гордящих-
ся».
95
Поскольку правительству гораздо легче функционировать, если граж-
дане признают легитимность политической системы, практически все
правительства, даже самые жестокие и склонные к насилию, пыта-
ются заставить граждан поверить в необходимость подчинения зако-
нам. Политическая система и правительство, обладающие высоким
уровнем легитимности, более эффективны в плане определения и воп-
лощения в жизнь политических курсов, им, как правило, проще справ-
ляться с трудностями и резкими изменениями.
Граждане могут наделять правительства легитимностью по раз-
ным причинам. В традиционном обществе легитимность может опре-
деляться тем, что властитель унаследовал трон, или же тем, что он
соблюдает религиозные обычаи, скажем, приносит жертвы или ис-
полняет ритуалы. В современных демократиях легитимность властей
связана с их избранием в ходе конкурентных выборов и с соблюде-
нием ими конституционных процедур. В других политических культу-
рах лидеры могут основывать свои претензии на легитимность на своем
особом предназначении, мудрости или идеологии, которая, по их
утверждениям, изменит жизнь граждан к лучшему, даже если прави-
тельства не удовлетворяют их нужды и не следуют предписанным
процедурам [1].
Но что бы ни лежало в основе легитимности — традиция, идеоло-
гия, гражданское участие или особая политика, она образует тот фун-
дамент, на котором строится взаимопонимание между гражданами и
политическими властями. Граждане подчиняются законам, и в ответ
правительство выполняет обязательства, заложенные в условиях ле-
гитимности. Покуда правительство выполняет эти обязательства, оно
ожидает, что общественность будет повиноваться, поддерживать его
и действовать соответствующим образом. Если легитимность наруше-
на — разорвана линия наследования, ниспровергнута конституция
или игнорируется господствующая идеология, правительство может
столкнуться с сопротивлением, а то и с восстанием.
В системах с низким уровнем легитимности или там, где провоз-
глашенные основания легитимности не приняты обществом, люди
часто прибегают к насилию для разрешения политических разногла-
сий. Легитимность может быть подорвана там, где граждане 1) оспа-
ривают границы политической системы, как в Северной Ирландии
или частях бывшей Югославии, 2) отвергают существующие в дан-
ный момент принципы рекрутирования лидеров и определения поли-
тического курса, как это произошло, когда филиппинцы вышли на
улицы и потребовали низложения Фердинанда Маркоса и проведения
свободных выборов, или 3) утрачивают веру в то, что в процессе поли-
тического торга лидеры делают все от них зависящее для принятия тех
законов, которые требуются, или в то, что руководство соблюдает дол-
жные процедуры, как, например, случилось, когда индонезийцы про-
тестовали против ухудшения условий жизни при режиме Сукарно.
96
Распад Советского Союза в начале 1990-х годов был обусловлен
тем, что там встали проблемы легитимности всех трех типов (см. гла-
ву 12). С утратой коммунистической идеологией своих легитимацион-
ных возможностей исчезла та база, на которой в условиях мультиэт-
ничности и отсутствия единого языка строилось национальное поли-
тическое сообщество. Аналогичным образом, вследствие общей потери
доверия к Коммунистической партии как к доминирующей структуре
политической системы многие стали требовать установления новых
порядков. Наконец, дефицит продуктов питания и товаров народного
потребления подорвал доверие людей к непосредственному экономи-
ческому и политическому курсу правительства. Попытки советского
президента Михаила Горбачева сразу справиться со всеми этими тре-
мя проблемами не увенчались успехом.
Уровень политического процесса
Второй уровень политической культуры включает в себя то, что
люди ожидают от политического процесса. Если вы англичанин или,
скажем, нигериец, то что вы думаете о системе управления, об ин-
ститутах политической системы и что требуется от вас как от гражда-
нина?
К уровню политического процесса относятся прежде всего пози-
ции по вопросу о форме правления. В начале XX в. в мире существова-
ло множество разнообразных политических систем. В Европе набирал
силу фашизм, в Советском Союзе укреплялся коммунистический ре-
жим, колониальные администрации управляли значительной частью
мира, а Западная Европа и Северная Америка старались сохранить
демократию в море противоборствующих течений. Если бы в то время
проводились опросы общественного мнения, жители различных стран,
вероятно, высказались бы в пользу своих политических систем.
Сегодня многие из тогдашних форм правления уже не столь ши-
роко распространены. Китай и Куба остаются цитаделями коммуниз-
ма, однако последний уже не воспринимается в качестве прогрессив-
ной силы преобразования мира. В некоторых государствах все еще со-
храняются автократические или теократические системы правления.
Вместе с тем всемирная волна демократизации 1990-х годов привела к
резкому росту популярности демократических принципов. В настоя-
щее время эти принципы, похоже, пользуются одобрением большин-
ства людей в мире, даже если те придерживаются разных позиций по
вопросу о том, как их следует применять [2]. В долгосрочной перспек-
тиве, видимо, можно ожидать, что представления граждан о том, как
политическая система должна быть организована, будут согласовы-
ваться с реально существующими институтами управления.
В тесной связи с описанным выше находится такой аспект поли-
тической культуры, как представления граждан о своей политичес-
97
7 - 7377
кой роли. Вообще говоря, существуют три разные модели, определяю-
щие роль граждан в политическом процессе [3]. Участники реально или
потенциально включены в политический процесс. Они информированы
о политической жизни и предъявляют требования к политической сис-
теме и в зависимости от исполнения этих требований даруют свою под-
держку политическим лидерам. Подданные пассивно подчиняются госу-
дарственным чиновникам и законам, но не голосуют и активно не вов-
лечены в политическую жизнь. Прихожане имеют весьма смутные
представления о правительстве и политике. Это могут быть неграмотные
сельские жители, живущие в отдаленных местностях, или просто люди,
которые игнорируют политику и ее влияние на их жизнь.
Как показано на рис. 3.2, в гипотетической современной промыш-
ленной демократии заметную часть граждан (скажем, 60%) составля-
ют участники, где-то порядка одной трети — простые подданные,
индустриаль- ная политическая доиндустри-
ная политическая система альная
политическая система политическая
система система
Рис. 3.2. Модели политической культуры: ориентации на включенность
в политический процесс.
98
и лишь небольшая группа относится к категории прихожан. Подобное
распределение обеспечивает достаточное число политических акти-
вистов, чтобы гарантировать конкуренцию между политическими
партиями и ощутимую явку избирателей, равно как и критические
аудитории для дебатов по политическим вопросам между партиями,
кандидатами и группами давления. Вместе с тем не все граждане ис-
пытывают потребность в политической активности или считают нуж-
ным беспокоиться по поводу политической системы.
Вторая колонка на рис. 3.2 отражает модель, которая, по нашим
предположениям, должна существовать в высокоиндустриализован-
ных авторитарных обществах, подобных бывшим коммунистическим
нациям Восточной Европы. Незначительное меньшинство граждан
вовлечено там в деятельность однопартийной системы, которая про-
низывает собой общество, надзирает за ним и определяет его полити-
ческий курс. Большинство остальных граждан мобилизованы как по-
данные политическими институтами — политическими партиями, бю-
рократией, подконтрольными правительству средствами массовой
информации. Граждане поощряются и даже принуждаются к симво-
лическому голосованию в поддержку системы на выборах, к уплате
налогов, к подчинению распоряжениям и к принятию назначенных
им сфер занятости. Благодаря эффективности современной социаль-
ной организации и массовой коммуникации, а также усилиям авто-
ритарных властных структур лишь весьма небольшая часть граждан не
осведомлена о правительстве и его влиянии на ее жизнь. Если подоб-
ное общество внезапно попытается демократизировать свою полити-
ческую жизнь, многим гражданам придется учиться быть участника-
ми, равно как и демократами.
В третьей колонке показана авторитарная система в обществах,
которые лишь частично индустриализованы и модернизированы, типа
Египта и Таиланда. Несмотря на авторитарное политическое устрой-
ство, некоторые участники (например, студенты и интеллектуалы)
выступают против системы и пытаются изменить ее с помощью убеж-
дения или более энергичных акций протеста. Привилегированные груп-
пы вроде предпринимателей и землевладельцев заняты обсуждением
государственных проблем и лоббированием. Большинство людей в тако-
го рода системах являются подданными, которые осведомлены о пра-
вительстве и подчиняются законам, но никаким другим образом не
участвуют в общественных делах. Прихожане — нищие и неграмотные
жители трущоб, крестьяне и сельскохозяйственные рабочие — практи-
чески не имеют осознанных контактов с политической системой.
Четвертый из приводимых примеров — демократическая доиндус-
триальная система, возможно, аналогичная существующей в Индии,
с преимущественно сельским, неграмотным населением. В такой стра-
не крайне мало политических участников, к которым относятся глав-
ным образом высокообразованные лица свободных профессий,
99
т
предприниматели и землевладельцы. На жизни значительно большего
числа граждан — служащих, рабочих и, вероятно, самостоятельных
фермеров — непосредственно сказываются государственное налого-
обложение и другие аспекты правительственной политики. Но наи-
большую группу граждан составляют неграмотные сельскохозяйствен-
ные рабочие и крестьяне, чьи представления об общенациональной
политике и участие в ней минимальны. В подобном обществе крайне
сложно создать корпус более сознательных граждан, которые могли
бы осмысленно участвовать в политической жизни и формировать го-
сударственный курс с помощью демократических средств.
В целом можно сказать, что распределение этих культурных моде-
лей связано с тем типом политического процесса, который граждане
ожидают и поддерживают. Так, демократия, как правило, отождеств-
ляется с более участнической политической культурой. Хотя автори-
тарные государства могут принимать различные формы — от комму-
нистической до диктаторской и теократической, они обычно бывают
более устойчивы, когда среди населения преобладают подданные и
прихожане. Общественное согласие с принципами, лежащими в ос-
нове этих особых политических систем, — другой существенный эле-
мент политической культуры. При прогнозировании того, как будет
протекать политический процесс и насколько устойчивым он окажет-
ся, важно учитывать также степень соответствия между культурными
ориентациями и институциональными формами.
Еще одна значимая черта политической культуры уровня процес-
са — представления граждан о других группах и о собственной груп-
повой принадлежности. Доверяют ли индивиды своим согражданам?
Считают ли они, что общество делится на социальные классы, кон-
фессиональные группы или этнические общины? Идентифицируют
ли они себя с особыми фракциями или партиями? Что они думают о
группах, к которым не принадлежат? Когда между людьми существу-
ет доверие, они более склонны к совместной борьбе за достижение
политических целей, а лидеры групп проявляют ббльшую готовность
к образованию коалиций [4]. Управление крупными нациями требует
формирования широких коалиций, поэтому там необходим высокий
уровень доверия между лидерами, позволяющий вести переговоры и
обеспечивать их честность.
Альтернативой доверия является враждебность, которая может
разрушить межгрупповые и межличностные отношения. Трагические
примеры этнических, религиозных и идеологических конфликтов во
многих странах (например, в Руанде, Ливане, Северной Ирландии и
в бывшей Югославии) показывают, как просто враждебность может
перерасти в насилие и агрессивные действия. Запасы уважения к че-
ловеческой жизни и достоинству в современном мире крайне неве-
лики.
100
Уровень политического курса
На политическую жизнь страны также влияют представления обще-
ственности о том, что такое хорошее общество и как его достичь. Од-
ним из компонентов данного аспекта политической культуры являются
представления о том, каким дол-
жно быть общее вмешательство
правительства в жизнь общества
и экономику. Следует ли прави-
тельству управлять экономикой
или же экономическая актив-
ность должна регулироваться
правами частной собственности
и рыночными силами? Следует
ли правительству проводить ин-
тервенционистскую политику в
социетальных вопросах или же
оно должно придерживаться ми-
нималистской стратегии? Не-
прекращающиеся дебаты по по-
воду «больших» и «малых» пра-
вительств в демократических
государствах, противостояние
между социалистическим и ры-
ночным типами хозяйства отра-
жают различия в представлени-
ях о рамках правительственной
активности.
Рис. 3.3 иллюстрирует степень
кросс-национальных различий в
общественном восприятии того,
должно ли государство гаранти-
ровать каждому гражданину оп-
ределенный уровень благососто-
яния. Разброс мнений весьма
значителен. В том, что предостав-
ление таких гарантий входит в
функции правительства, убежде-
ны почти две трети населения
Чили и Латвии и лишь шестая
часть американцев. В целом, по-
добные воззрения более распро-
странены в развивающихся стра-
нах и бывших коммунистических
нациях Восточной Европы, что
70
60
30
20
Чили/Латвия
Нигерия
Венгрия
Турция
Испания
Литва
Италия
Чешская Республика
Польша
Великобритания/Бразилия
Россия
Мексика
Китай
Аргентина
Нидерланды
Северная Корея
Германия
Канада
Франция
Соединенные Штаты
Америки
Рис. 3.3. Доля согласных с тем, что
государство должно гарантировать
каждому гражданину определен-
ный уровень благосостояния.
Источник. World Values Survey, 1990—1991.
101
отражает как социоэкономический контекст, так и политико-идеоло-
гические установки. Правительства традиционно играют большую роль
и в некоторых западных нациях, в частности в Великобритании и
Испании. Там, где общественность настроена на широкие функции
правительства, объем правительственной активности, скорее всего,
будет возрастать в соответствии с общественными ожиданиями.
Ожидания в области политического курса включают в себя также
спрос на конкретные политические меры [5]. Некоторые цели, реали-
зуемые посредством политического курса, скажем, материальное бла-
госостояние, ценится практически всеми. Озабоченность другими ва-
рьируется от нации к нации и зависит от положения дел в данной
стране и ее культурных традиций. Жители развивающихся стран более
склонны фокусировать внимание на государственном финансирова-
нии базовых служб, обеспечивающих общественное благосостояние.
Развитые индустриальные общества сами обеспечивают удовлетворе-
ние первоочередных потребностей граждан, и в таких обществах лю-
дей могут больше волновать вопросы, связанные с качеством жизни,
такие, как защита природы или даже государственная поддержка ис-
кусства. Одним из важнейших показателей эффективности функцио-
нирования правительства является его способность удовлетворять ожи-
дания своих граждан по поводу политического курса.
Другой набор ожиданий касается функционирования правитель-
ства. Некоторые культуры уделяют главное внимание результатам пра-
вительственной деятельности, например обеспечению благосостоя-
ния и безопасности. Другие делают также упор на то, как протекает
политический процесс, и включают в себя такие ценности, как власть
закона и процессуальная справедливость. Большое значение власти
закона придается, например, в Германии. В то же время многие разви-
вающиеся страны, где политические отношения имеют личностный
характер, менее склонны придерживаться рамок закона.
Наконец, сочетание усвоенных в ходе обучения ценностей и стра-
тегий, с одной стороны, и социальных условий — с другой, может
привести к совершенно разному пониманию того, как добиться же-
ланных общественных результатов. Например, как показало одно ис-
следование, 73% итальянских парламентариев согласны с тем, что
правительство, желающее помочь бедным, будет вынуждено делать
это за счет богатых. Только 12% членов английского парламента при-
держиваются столь твердой позиции по данному вопросу [6].
Культурная согласованность
Рассматривая проблемы политической культуры, мы исходим из
убеждения в том, что в стабильных политических системах полити-
ческие структуры и политическая культура подкрепляют друг друга.
102
Сложно поддерживать демократию в стране, где нет настроенных на
участие демократов, точно так же, как трудно сохранять авторитар-
ное государство, если граждане стали политически искушенными и
хотят участвовать в политической жизни. Действительно, одна из важ-
нейших проблем современного мира заключается в том, может ли
быть успешным демократический переход, начавшийся в 1990-х годах
в Восточной Европе, Латинской Америке и Восточной Азии. Ответ на
этот вопрос будет в значительной части зависеть от политических куль-
тур соответствующих наций.
Рис. 3.4 иллюстрирует соотношение между историей и политичес-
кой культурой. На нем зафиксирована степень общественного удов-
летворения функционированием демократии в трех группах стран,
причем каждый изображенный там овал представляет отдельную страну.
Легко увидеть, что удовлетворенность демократией выше всего в пер-
вой группе, куда входят устойчивые и подлинно демократические
нации — прежде всего укоренившиеся демократии Западной Европы
и Северной Америки. Заметно ниже степень политической удовлетво-
ренности во второй группе, к которой относятся недавно образовав-
шиеся нации с высокоразвитыми демократическими структурами (в эту
категорию попадает ряд латиноамериканских и восточноевропейских
наций). Наконец, на наиболее низком уровне находится политичес-
кая удовлетворенность в третьей группе, включающей в себя нации с
Рис. 3.4. Соотношение между демократическим опытом и политической
поддержкой демократии.
Источники: подсчитано на основе данных о возрасте систем, приведенных в
работе: Gurr Т. Polity III; данные о степени удовлетворенности функционировани-
ем демократии взяты из: Klingemann H.-D. Mapping Political Support in the 1990s:
A Global Analysis//Norris P. (ed.) Critical Citizens: Global support for Democratic
Government. Oxford, 1999, table 2.10.
103
новыми политическими системами и слабыми демократическими
структурами вроде государств, появившихся на территории бывшего
Советского Союза. В этих нациях структура и культура совпадают лишь
частично [7].
Возникает вопрос: является ли удовлетворенная и демократичес-
кая общественность порождением демократии или же наличие соот-
ветствующей политической культуры ведет к появлению демократи-
ческой политической системы? Безусловно, взаимосвязь здесь двоя-
кого рода. Например, непосредственно после Второй мировой войны
немцы были гораздо меньше настроены в пользу демократии, чем
сейчас, однако спустя поколение их политическая культура измени-
лась под влиянием политических институтов и политического опыта
[8]. Вместе с тем тот факт, что демократия в Великобритании устояла
в тяжелые времена «великой депрессии» и Второй мировой войны,
объясняется, по крайней мере частично, поддержкой британским
народом демократического процесса. Важный вывод заключается в том,
что, как правило, имеется взаимосвязь между политической культу-
рой и политическими структурами.
Консенсусные и конфликтные политические культуры
До сих пор мы описывали политическую культуру как нечто при-
сущее нации, однако ценности и убеждения варьируются и внутри
наций. С точки зрения позиций по вопросам государственной полити-
ки или, глубже, представлений о легитимных правительственных и
политических порядках, политические культуры могут быть консен-
сусными либо конфликтными. В консенсусных политических культурах
обычно существует согласие между гражданами по поводу соответ-
ствующих механизмов принятия политических решений, а также по
поводу важнейших проблем, стоящих перед обществом, и путей их
разрешения. В конфликтных политических культурах представления
граждан резко расходятся, причем такие расхождения часто касаются
как легитимности режима, так и путей разрешения важнейших про-
блем.
Если в стране налицо глубокие расхождения в политических уста-
новках и они сохраняются в течение длительного времени, в ней мо-
гут развиться особые субкультуры. В рамках таких субкультур граждане
могут придерживаться резко различающихся между собой точек зре-
ния по крайней мере на некоторые важнейшие политические вопро-
сы, скажем, на вопрос о национальных границах, о природе режима
или о правильной идеологии. Обычно представители разных субкуль-
тур вступают в разные политические партии, входят в разные группы
интересов, читают разные газеты и даже имеют отдельные обществен-
ные клубы и спортивные объединения. Поэтому формы обучения их
политической жизни весьма разнятся. Подобные организационные
104
различия были когда-то присущи Италии и Нидерландам, а сегодня
они свойственны населению Индии и России.
Там, где политические субкультуры накладываются на этничес-
кие, национальные или религиозные разногласия, как в Северной
Ирландии, Боснии и Ливане, соответствующие расхождения могут
приобретать устойчивый и угрожающий характер. Распространенные
в свое время в США упования на то, что все группы иммигрантов
будут ассимилированы в единую американскую культуру, не оправда-
лись. Так, многие американцы английского, ирландского, немецко-
го, скандинавского, еврейского, итальянского, африканского, мек-
сиканского или азиатского происхождения сохраняют в вопросах по-
литики и политического курса те же пристрастия, что и их этнические
собратья [9]. Проводником и опорой таких влияний выступают семья,
община, школа, референтная группа (группа равных), группы инте-
ресов, политические партии и средства массовой информации. Фраг-
ментация Советской империи, распад Югославии, стремление к не-
зависимости и сецессии в особых в этническом плане регионах (на-
пример, сепаратистские движения в Шотландии или в Африке) —
все это отражает неослабную способность языка, культуры и истори-
ческой памяти создавать и поддерживать чувство этнической и наци-
ональной идентичности среди частей современных государств. Как уже
отмечалось в главе 1, Самуэль Хантингтон предсказывал, что в буду-
щем столетии основным источником политического конфликта ста-
нут те регионы мира, где сталкиваются важнейшие традиционные
культуры [10].
Политическая социализация
Политическая культура подкрепляется либо меняется по ходу при-
обретения людьми своих установок и ценностей. Для обозначения пу-
тей формирования политических ценностей и передачи политической
культуры от одного поколения к другому мы используем понятие со-
циализация. Большинство детей приобретают элементарные, но отчет-
ливые политические установки и приобщаются к соответствующим
моделям поведения еще в относительно раннем возрасте [11]. Некото-
рые из таких установок будут с течением времени эволюционировать
и меняться, но другие могут оставаться частью политического «я»
индивида на протяжении всей его жизни.
В каждый конкретный момент политическое «я» индивида пред-
ставляет собой комбинацию ряда различных мнений и установок. На
наиболее глубинном уровне расположены общие идентификации и
убеждения, такие, как национальное самосознание, представления о
своей этнической и классовой принадлежности, религиозные и идео-
логические приверженности и фундаментальное восприятие прав и
105
обязанностей в обществе. Расхождения между этническими и религиоз-
ными группами часто воспринимаются столь остро именно потому, что
они основаны на глубинном самовосприятии. На промежуточном уров-
не находятся менее эмоционально насыщенные установки индивидов
по отношению к политической жизни и правительственным институ-
там. Наконец, существуют более непосредственные суждения по теку-
щим событиям, политическим курсам, проблемам и персоналиям. Ус-
тановки всех этих трех уровней могут меняться, но те, которые относят-
ся к первой категории, обычно раньше всего приобретаются, чаще других
закрепляются и, как правило, бывают наиболее устойчивыми.
Рассматривая проблему политической социализации и обучения,
. следует обратить внимание на три общих момента. Во-первых, социа-
I лизация может быть прямой и косвенной. Социализация является пря-
I мой, когда она подразумевает непосредственную передачу информа-
! ции, ценностей или мнений о политике. Уроки гражданского обуче-
ния в общеобразовательных школах есть прямая политическая
социализация, равно как и индокринация детей исламскими фунда-
менталистами в таких странах, как Иран и Пакистан. Коммунистичес-
кие политические системы также активно использовали индокрина-
ционные программы. Политическая социализация имеет косвенный
| характер, когда формирование политических взглядов происходит не-
| преднамеренно, под влиянием собственного опыта. Особенно важную
роль подобная косвенная политическая социализация играет в ран-
нем детстве. Так, взаимоотношения ребенка с родителями, учителя-
ми или друзьями чаще всего сказываются на отношении индивида к
политическим лидерам и своим согражданам во взрослой жизни. Не-
редко бывает и так, что человек, чье детство пришлось на времена
лишений и тягот, став взрослым, выказывает большую озабоченность
экономическим процветанием.
Во-вторых, социализация продолжается на протяжении всей жиз-
ни индивида. Ранние семейные влияния могут выработать у человека
исходные ценности, однако дальнейший жизненный опыт — приоб-
щение к новым социальным группам и ролям, переезд из одной части
страны в другую, восхождение по социальной лестнице или утрата
прежних позиций, рождение детей, приобретение или потеря рабо-
ты — способен изменить его политические воззрения. Более драма-
тичный опыт, скажем, когда человек эмигрирует в другую страну либо
когда ему приходится пройти через войну или депрессию, может рез-
ко поменять даже основополагающие политические установки. По всей
видимости, подобные события сильнее всего влияют на молодежь,
которая только-только включается в политическую жизнь, например
на тех, кто в первый раз участвует в голосовании, однако они так или
иначе сказываются на большинстве людей.
Наконец, принятые в обществе модели социализации могут иметь
либо унифицирующий, либо разобщающий характер. Некоторые собы-
106
тия, скажем, международный конфликт или утрата популярного го-
сударственного деятеля, способны примерно одинаково повлиять на
всю нацию. Совсем по-иному воздействует на общество наличие там
субкультур, использующих особые модели социализации. Социальные
группы, обеспечивающие своих членов собственными газетами, соб-
ственными соседскими группами, а то и собственными школами,
нередко вырабатывают отчетливые субкультурные установки. Влияние
подобных разобщающих моделей социализации на общество может
оказаться исключительно сильным.
Агенты политической социализации
В любом обществе индивиды подвергаются воздействию агентов
политической социализации — институтов и организаций, влияющих
на политические установки. Некоторые из таких институтов и органи-
заций, скажем, уроки гражданского обучения в школе, являются пря-
мыми источниками политического образования, специально предназ-
наченными для достижения этой цели. Другие, такие, как группа, с
которой проводится досуг, или трудовой коллектив, как правило,
воздействуют на политическую социализацию косвенным образом.
Семья
Прямое и косвенное влияние семьи — первого источника поли-
тической социализации, с которым сталкивается индивид, — глубо-
ко и устойчиво. Семья оказывает ощутимое воздействие на формиро-
вание установок по отношению к власти. Участие в семейном приня-
тии решений способно усилить у ребенка ощущение политической
компетентности, обеспечивая необходимые для политического взаи-
модействия навыки и стимулируя активное включение в политичес-
кую систему во взрослом возрасте. Аналогичным образом, слепое по-
виновение решениям родителей может выработать у ребенка предрас-
положенность к выполнению роли политического подданного. Семья
также формирует будущие политические установки, определяя место
индивида в обширном социальном мире, устанавливая его этничес-
кие, языковые, классовые и религиозные связи и направляя его про-
фессиональные и экономические устремления.
Произошедшая в последние десятилетия революция возможнос-
тей и ожиданий женщин оказала огромное воздействие на политичес-
кую жизнь развитых индустриальных наций. Тенденция к равенству
полов в плане образования, занятости и профессии изменила струк-
туру семьи. Сокращение половых различий в самовосприятии, рас-
пределении родительских ролей и отношениях к экономике и поли-
тической системе существенно повлияло на модели политического
107
ВСТАВКА 3.1
Приобщение к ценностям
В коммунистической Восточной Германии существовала спе-
циальная церемония для учащихся восьмых классов, знаменовав-
шая их вступление во взрослую жизнь. Ключевым моментом цере-
монии было торжественное подтверждение готовности соблюдать
следующие четыре обязательства:
♦ Как юные граждане Германской Демократической Респуб-
лики готовы ли вы преданно работать и сражаться за великие и
благородные цели социализма и чтить революционное наследие
народа?
♦ Как сыны и дочери рабоче-крестьянского государства гото-
вы ли вы повышать свое образование, развивать свой ум, наби-
раться мастерства в своем деле, постоянно учиться и использо-
вать свои знания для осуществления наших великих гуманисти-
ческих идеалов?
♦ Как достойные члены социалистического общества готовы
ли вы сотрудничать со своими товарищами, уважать и поддержи-
вать друг друга и всегда связывать собственное стремление к сча-
стью со счастьем всех людей?
♦ Как подлинные патриоты готовы ли вы углублять дружбу с
Советским Союзом, укреплять братские отношения с социалис-
тическими странами, вести борьбу в духе пролетарского интерна-
ционализма, охранять мир и защищать социализм от любой им-
периалистической агрессии?
рекрутирования, политического участия и государственной политики.
То, каким образом модифицировалось воздействие семьи на процесс
социализации вследствие большей открытости семейной жизни, ра-
венства родителей и раннего приобщения детей к опыту яслей, пока
еще только осмысливается. Изменение роли женщин может оказать
громадное влияние на модернизацию общества, особенно в развива-
ющемся мире [12].
Школа
Школы дают подросткам знания о политическом мире и той роли,
которую они в нем играют, а также более конкретные представления
о политических институтах и отношениях. Кроме того, школы переда-
ют существующие в обществе ценности и установки. Они могут сыг-
рать важную роль в формировании позиций относительно неписаных
правил политической игры, в усвоении ценностей, касающихся дол-
108
га перед обществом, и становлении неформальных политических свя-
зей. Школы способны укрепить привязанность к политической систе-
ме и предоставить общие символы (такие, как флаг или клятва верно-
сти), стимулирующие эмоциональную преданность системе. Когда
появляется новая нация или в старой нации приходит к власти рево-
люционный режим, он, как правило, тут же обращается к школе как
к средству вытеснения «устаревших» ценностей и символов и замены
их новыми, более гармонирующими с новой идеологией.
В некоторых странах образовательные системы не только не обес-
печивают унифицирующую политическую социализацию, но и пыта-
ются привить разным группам совершенно разные навыки и установ-
ки. Например, вплоть до недавнего времени основная цель южноаф-
риканской системы образования состояла в том, чтобы увековечить
разобщенность между расами. Культура апартеида поддерживалась как
через создание установок обособленности, так и за счет предоставле-
ния белому и цветному населению разных знаний и выработки у них
разных навыков. Белые и чернокожие дети не общались между собой.
Белые дети рано усваивали, что их родители и другие родственники
видят в чернокожих людей второго сорта. В Южной Африке закон пред-
писывал белым детям посещать только «чистые» в расовом отноше-
нии начальные и средние школы. Школьный опыт обычно подкреп-
лял и усиливал установки, приобретенные белыми детьми в семье.
Образование чернокожего большинства резко отличалось от обра-
зования белых. После того как под давлением правительства было зак-
рыто большинство школ при монастырях, в стране был создан от-
дельный правительственный департамент, который обеспечивал сег-
регированное начальное образование для чернокожих детей. Даже в
1980-х годах правительство тратило на обучение белых во много раз
больше (в расчете на ученика), чем на обучение черных [13]. Неудов-
летворенность чернокожего населения качеством образования, равно
как и их недовольство попытками правительства навязать преподава-
ние на бурском языке (родном для большинства белых жителей Юж-
ной Африки), была в числе важнейших побудительных причин беспо-
рядков, поставивших в 1990-х годах под вопрос политику господству-
ющего положения белых в политической жизни страны. В настоящее
время новое южноафриканское правительство занято решением крайне
сложной задачи: ему нужно (при ограниченном бюджете) коренным
образом изменить функции школьной системы, превратив ее из сред-
ства закрепления различий в поставщика объединяющих символов и
равных навыков для детей всех рас.
Образование влияет также на политическое мастерство и ресурсы
граждан. Образованные люди лучше осознают влияние правительства на
свою жизнь и уделяют больше внимания политике. Чем выше образова-
ние, тем сильнее предрасположенность к самостоятельному мышлению,
повышающая способность интерпретировать факты и действовать на
109
основе новой информации. Кроме того, образованные люди лучше ин-
формированы о политических процессах и участвуют в более широком
круге политических акций. Такое воздействие образования прослежива-
ется в исследованиях политических установок во многих странах [14].
Религиозные институты
Существующие в мире религии являются носителями культурных
и моральных ценностей, которые часто имеют выход на политику.
Великие религиозные лидеры видели в себе учителей, и их последо-
ватели обычно пытаются повлиять на социализацию детей через шко-
лы, проповеди и религиозные службы. В отличие от модели, принятой
в Соединенных Штатах, в большинстве наций существуют формаль-
ные связи между господствующей религией и правительством. В этих
случаях религиозные ценности и государственный курс неизбежно
накладываются друг на друга. Так, католические страны менее склон-
ны проводить либеральную политику в отношении абортов, точно так
же, как исламские правительства обеспечивают соблюдение жестких
моральных норм.
Там, где церковь постоянно проповедует ценности, которые по
крайней мере частично расходятся с доминирующими в политичес-
кой системе (примерами могут служить попытки американских фун-
даменталистов ввести молитву в школе или конфликт между исламс-
кими фундаменталистами и светскими правительствами в Алжире и
Египте), борьба по поводу социализации способна приобрести вели-
чайшую значимость в обществе. В подобных нациях религиозные суб-
культуры могут находиться в оппозиции к политическому курсу госу-
дарства или даже к самому государству.
Появление в последние десятилетия воинствующего религиозно-
го фундаментализма оказало серьезное воздействие на общество и
политическую жизнь столь разных стран, как Соединенные Штаты
Америки, Индия, Израиль, Ливан, Иран, Пакистан, Алжир и Ниге-
рия. Подобный фундаментализм часто является защитной реакцией
против распространения научных взглядов на природу и поведение
человека и сопутствующих таким взглядам либертаристских ценнос-
тей и установок. Фундаменталисты обычно рисуют мир, в котором
правоверные должны включиться в великую битву между силами ду-
ховной добродетели и пороком [15]. Хотя влияние фундаментализма
заметнее всего на Среднем Востоке и в мусульманских странах, он
играет важную роль и в христианских странах. В Соединенных Штатах,
Европе и Латинской Америке существуют как протестантские, так и
католические версии фундаментализма. Собственные варианты фун-
даментализма (в сочетании с этнократическими и националистичес-
кими тенденциями) имеются и в конфуцианских, буддистских и ин-
дуистских странах Азии. Вообще говоря, фундаментализм стремится
НО
поставить консервативные социальные, нравственные и религиозные
проблемы во главу современной политической повестки дня.
Конечно, многие виды религиозных институтов предлагают чрез-
вычайно полезные нравственные и этические нормы, которые так
часто нужны людям, чтобы делать выбор в сложных обществах. Рели-
гиозная принадлежность нередко бывает источником партийных пред-
почтений, которыми люди могут руководствоваться и при принятии
других политических решений. Таким образом, хотя во многих странах
посещаемость церковных служб падает, политическая значимость ре-
лигии сохраняется.
Группы равных
Важными социальными единицами, формирующими политичес-
кие установки, являются группы равных. К ним относятся детские
прогулочные группы, компании друзей, школьные и институтские
братства, а также небольшие трудовые коллективы, члены которых
тесно связаны между собой и имеют примерно равный статус. Группы
равных могут принимать самые разнообразные формы: это и кучка
регулярно встречающихся в парке мамаш в России, и уличные шайки
в Бразилии, и группа администраторов с Уолл-стрит, являющихся
членами одного клуба.
Группы равных социализируют своих членов, побуждая или зас-
тавляя их придерживаться принятых в группе установок и моделей
поведения. Люди часто усваивают систему взглядов своих сотовари-
щей по группе потому, что любят и уважают их, либо потому, что
хотят быть такими, как они. Индивид может начать интересоваться
политикой либо отправиться на политическую демонстрацию, посколь-
ку так поступают его близкие друзья [16]. В таких случаях индивид,
стремясь заслужить одобрение товарищей, модифицирует свои инте-
ресы и поведение, с тем чтобы они соответствовали принятым в группе
образцам. Не исключено, что международная молодежная культура,
символами которой стали рок-музыка, футболки и синие джинсы,
была одним из важнейших факторов, помешавших коммунистичес-
ким руководителям вылепить из советской и восточноевропейской
молодежи образцовых, с точки зрения марксизма-ленинизма, «лю-
дей социалистического общества». Точно так же усвоили политичес-
кие взгляды, основанные на взаимодействии членов своего круга, и
группировки типа «бритоголовых», получившие распространение среди
молодежи из низших слоев общества во многих западных странах.
Социальный класс и пол
Многим обществам присущи серьезные социальные различия,
основанные на классе или роде деятельности. Индивиды живут в раз-
111
личных социальных мирах, определяемых их классовым положением.
Так, в процессе индустриализации в Великобритании сформировался
рабочий класс, концентрировавшийся в особых кварталах и вырабо-
тавший свои собственные формы речи, одежды, отдыха и развлече-
ний, а также собственные организации, в том числе профсоюзы и
политические партии. Аналогичным образом, в большинстве менее
развитых наций жизненный опыт крестьян коренным образом отли-
чается от опыта городских жителей. Во многих случаях эти социальные
различия имеют политическую значимость: самоидентификация в
качестве представителя рабочего класса или, скажем, крестьянства
влечет за собой особые взгляды на то, какие политические вопросы
являются важными и какие политические группы лучше всего выра-
жают интересы данного индивида.
Другой важный источник социального и политического обучения —
половая принадлежность. С момента рождения природа и общество
предписывают мужчинам и женщинам разные модели поведения. Та-
кого рода общественные расхождения традиционно переносились в
политическую жизнь, определяя политику как мужское занятие и
фокусируя интересы женщин на бытовых и семейных проблемах. Во
многих менее развитых странах подобное распределение гендерных
ролей сохраняется и сегодня. Вместе с тем в ряде индустриальных
стран гендерные роли меняются. Появление женских движений и групп
самообразования стимулирует активность женщин, давая социальные
образцы того, как женщина должна относиться к политике.
Средства массовой информации
Значительная часть мира превратилась в единую аудиторию, кото-
рая получает одну и ту же информацию и которую волнуют одни и те
же события. Пожалуй, нет столь отдаленного уголка, где бы жители
не имели возможности практически сразу же узнавать о том, что про-
исходит в других местах: производимые в огромных количествах и
недорогие транзисторные приемники имеются повсеместно, даже в
деревушках стран третьего мира, далеко отстоящих от центров поли-
тической власти. Средства массовой информации — газеты, радио,
телевидение, журналы — играют важную роль в интернационализа-
ции установок и ценностей на планете.
Телевидение, затрагивающее одновременно слух и зрение, может
оказывать мощное эмоциональное воздействие на широкие обществен-
ные аудитории. Телерепортажи, подобные прямым репортажам с места
событий, предоставлявшимся Си-эн-эн во время войны в Косово, при-
дают новостям жизненность: вспомним, как глубоко были затронуты
чувства людей освещением в СМИ гибели принцессы Дианы в 1997 г.
Кроме того, для масс-медиа не существует препятствий в виде границ
между государствами и идеологиями. Движения за демократию по всей
112
Восточной Европе были частично порождены представлениями об ином
образе жизни, полученными при помощи международных средств мас-
совой информации. По ходу распространения этих демократических
революций в конце 1980-х годов они подпитывались информацией о
тактике и успехах аналогичных движений, получая дополнительный
импульс через газеты, телевидение и радио, пользовавшихся новооб-
ретенной свободой освещать эти захватывающие события.
Однако масс-медиа не только поставляют точную и свежую инфор-
мацию о политических событиях. Они также распространяют — прямо
или косвенно — важнейшие ценности, принимаемые обществом. Они
могут представить некоторые события (например, национальные праз-
дники или традиционные формы правительственной деятельности) как
нечто, символизирующее нацию, и эти события приобретут особую
эмоциональную окраску. Контролируемые авторитарным правительством
средства массовой информации способны стать мощным орудием фор-
мирования политических убеждений. Однако вскоре граждане начнут
игнорировать сообщения, противоречащие их личному опыту. Устная
передача неортодоксальных установок часто оказывается действенным
противоядием против воздействия подконтрольных правительству СМИ.
Группы интересов
Группы интересов, ассоциации, экономические объединения и
тому подобные организации также вносят свой вклад в формирование
политических установок. Среди экономических групп наибольшие след-
ствия для политической жизни имеют, наверное, профсоюзы. В боль-
шинстве индустриальных стран появление профсоюзов привело к из-
менению политической культуры и политической жизни, возникно-
вению новых политических партий и возвестило о переходе к новым
программам социального обеспечения. Другие профессиональные ассо-
циации, такие, как объединения крестьян и фермеров, промышленни-
ков, оптовых и розничных торговцев, врачей и юристов, тоже могут
влиять на политические установки в модернизированных и модернизи-
рующихся обществах. Подобные группы обеспечивают преданность своих
членов, защищая их экономические и профессиональные интересы.
Кроме того, они способны стать источником политического опыта
для не входящих в их состав людей, которые могли бы солидаризиро-
ваться с групповыми интересами или политической идеологией.
Важную роль в политической социализации играют и обществен-
ные группы, образующие гражданское общество. К их числу относят-
ся этнические организации, братства, гражданские ассоциации (типа
ассоциаций родителей и учителей) и проблемные группы (вроде ас-
социаций налогоплательщиков и экологических объединений). Подоб-
ные группы создают ценные образцы политического поведения для своих
членов и пытаются закрепить особые социальные и политические ори-
113
8 - 7377
ентации. Кроме того, такие группы с помощью средств массовой ин-
формации или рассылки по почте распространяют огромное количе-
ство информации по политическим, социальным и экономическим
проблемам, снабжая ею элиты и широкие круги общественности.
Политические партии
Будучи специализированными политическими структурами, су-
ществующими как в демократических, так и в недемократических
системах, политические партии играют важную роль в политической
социализации. Политические партии пытаются сформировать проблем-
ные предпочтения, пробудить к политической жизни равнодушных,
! найти новые проблемы, позволяющие мобилизовать поддержку.
Партийные лидеры и ораторы обеспечивают общественность непре-
рывным потоком информации по наиболее острым политическим
вопросам. Представители партийных организаций постоянно общают-
ся с избирателями по почте или телефону; во многих странах партий-
ные активисты приходят к избирателям домой. Каждые несколько лет
в демократических системах происходят выборы, в ходе которых партии
отчитываются за свою прошлую деятельность и обсуждают полити-
ческое будущее страны. Выборы могут служить общенациональными
уроками гражданского воспитания, где учителями является партии.
В состязательных политических системах партийная социализация
способна оказаться разобщающей силой. Стремясь заручиться поддерж-
кой избирателей, партийные лидеры могут апеллировать к классовым,
языковым, религиозным и этническим различиям, тем самым стиму-
лируя их осознание гражданами. Так, Лейбористская и Консервативная
партии Великобритании активно используют для привлечения сторон-
ников традиционные классовые символы. Аналогичным образом, если
Индийский Национальный Конгресс пытается выработать общенацио-
нальную программу и обращаться ко всей нации, то другие, более мел-
кие индийские партии подчеркивают этнические и религиозные рас-
хождения. Руководство доиндустриальных стран часто выступает против
конкурентных партий, опасаясь того, что они будут сеять раздоры. Хотя
подобная озабоченность иногда бывает искренней, в ней отражены и
своекорыстные интересы правительственных лидеров. В современном
мире, где все громче звучат голоса в пользу установления многопар-
тийных систем, ее становится все труднее оправдать.
Авторитарные правительства часто используют господствующую
партию, пытаясь привить гражданам общие для всех установки на
национальное единство, поддержку правительства и идеологическое
согласие. Сочетание однопартийной системы и контроля над масс-
медиа весьма эффективно: средства массовой информации преподно-
сят единую точку зрения, а партийные активисты укрепляют подоб-
ный взгляд на вещи путем прямого вовлечения граждан. Однако, как
114
показали события последних лет в Восточной Европе и России, когда
речь идет о формировании основополагающих установок, многолет-
няя направленная социализация через СМИ и партию не может кон-
курировать с личным опытом граждан.
Непосредственный контакт
с правительственными структурами
В современных обществах вследствие широкого размаха правитель-
ственной активности граждане часто соприкасаются с различного рода
бюрократическими органами. Как показало одно исследование, в те-
чение предшествовавшего года 72% американцев вступали во взаимо-
действие хотя бы с одним правительственным учреждением, из них
треть — с несколькими. Чаще всего американцы контактируют с на-
логовыми властями, школьными чиновниками и полицией [17]. Во
многих западноевропейских странах уровень вмешательства правитель-
ства в повседневную жизнь и, соответственно, необходимость кон-
тактов с правительственными органами выше, чем в Соединенных
Штатах; еще выше они в сохранившихся социалистических странах.
Подобный личный опыт является мощным социализационным
фактором, который усиливает или смазывает образы, преподноси-
мые другими агентами социализации. Вне зависимости от того, сколь
бы позитивный взгляд на политическую систему не воспитывался
школой, граждане, которые в своей повседневной жизни сталкива-
ются совсем с иным положением вещей, скорее всего, поменяют свои
исходные представления о ней. И действительно, одной из главных
слабостей коммунистических систем в Восточной Европе оказалось
противоречие между идеологией и реальностью.
В своем исследовании гражданских установок в пяти нациях Ал-
монд и Верба обнаружили выраженные межстрановые различия в том,
какое отношение ожидают встретить граждане со стороны полиции и
чиновников [18]. Итальянцы и особенно мексиканцы практически не
ждут от них ни беспристрастности, ни отзывчивости. Взятые у афро-
американцев 1960 интервью свидетельствуют о том, что ожидания
этой категории граждан США также весьма негативны. Скорее всего
подобные ожидания во многом являются реакцией на реальные фор-
мы обхождения правительства с гражданами.
Тенденции развития современных
политических культур
Политическая культура строго привязана к своему времени и месту.
Установки и убеждения граждан формируются под влиянием личного
опыта и агентов политической социализации. Тем не менее в любой
115
8*
исторический период могут существовать тенденции, меняющие куль-
туру многих наций. В этих тенденциях находят отражение два вида фак-
торов: сходное состояние внешней и внутренней среды и воздействие
одних и тех же исторических событий. Важнейшие социальные тен-
денции нашего времени — современность и секуляризм, постматери-
альные ценности, фундаментализм и этническое самосознание — от-
ражают как общесоциетальные процессы, так и конкретно-истори-
ческие события.
Главной тенденцией культурного развития, трансформировавшей
мировые и общественные ценности, является модернизация. За прошед-
шие почти два столетия секуляризирующее влияние науки и покорения
природы изменило экономические и социальные системы и придало
специфическую форму политической культуре сначала на Западе, а
постепенно и во всем мире. Эта тенденция к культурной модернизации
продолжает оказывать мощный эффект, проникая в общества (или в
части общества), которые до сих пор были в стороне от нее. Воздействие
нового через работу, образование и средства массовой информации
формирует личный опыт индивида и знакомит с этим новым другие
общества. Оно стимулирует гражданское участие, чувство равенства между
людьми, стремление к улучшению жизненных условий и повышению
вероятной продолжительности жизни, а также легитимацию правитель-
ства исходя из проводимого им политического курса. Вместе с тем оно
часто подрывает привычные жизненные уклады, традиционные осно-
вы легитимности и политические порядки, рассчитанные на преобла-
дание среди граждан прихожан и подданных. В проведенном Алексом
Инкелсом и Дэвидом Смитом исследовании развития современных со-
циальных установок показано, как опыт работы на промышленном пред-
приятии может привести к осознанию возможностей организации, из-
менения и контроля «над природой (см. вставку 3.2).
Побочным результатом социоэкономической модернизации стало
приобретение государствами Западной Европы и Северной Америки, а
также Японией черт постиндустриального общества. Младшие поколе-
ния, выросшие в условиях международного мира и экономического
процветания, сегодня меньше озабочены материальным благосостоя-
нием и личной безопасностью, чем их родители [19]. Напротив, моло-
дежь более склонна делать упор на постматериальные ценности: соци-
альное равенство, защиту окружающей среды, культурный плюрализм
и самовыражение. Постматериальные ценности стали источником воз-
никновения новых гражданских групп, таких, как экологические и жен-
ские движения, а также другие ассоциации по защите общественных
интересов. Кроме того, меняющиеся ценности переформировали поли-
тическую повестку дня индустриальных демократий; все больше граж-
дан призывают правительства заняться восстановлением окружающей
среды, расширить социальные и общественные свободы, придавая осо-
бое значение мерам, призванным обеспечить социальное равенство.
116
ВСТАВКА 3.2
Стать современным
Инкелс и Смит приводят ответ одного нигерийского рабочего
на вопрос о том, какие чувства рождает в нем новая работа. «Мне
кажется, будто я трехметрового роста с руками метровой величи-
ны. Здесь, на заводе, я один с моей машиной могу как угодно
перекручивать кусок стали, который все мужчины моей родной
деревни вместе даже не смогут хоть капельку согнуть». Подобный
опыт вкупе с параллельными изменениями в образовательном
уровне и доступе к информации способен создать более совре-
менную политическую культуру.
Источник'. InkelesA., Smith D. Becoming Modem. Cambridge, MA, 1974, p. 158.
Политические деятели таких стран всячески стараются найти баланс
между этими новыми политическими требованиями и не утративши-
ми своей значимости прежними приоритетами политических курсов.
Совсем иным ответом на модернизацию стало возрождение эт-
ничности, или этнических идентичностей, во многих регионах мира
[20]. По мере повышения квалификации граждан и роста их уверенно-
сти в своих силах прежде угнетенные этнические группы начали вы-
ражать свою идентичность и требовать равного к себе отношения. Раз-
витие образования и навыков коммуникации может вызвать расцвет
литературы на местных языках, которые прежде имели только устную
традицию и использовались лишь в неформальном общении. Такое
явление способно привести к еще большему осознанию общих сим-
волов и истории. Хотя возрождение специфических местных культур
обогащает мировое сообщество, столкновения культур и субкультур
бывают и особо опасными основаниями политического конфликта.
Мало того, массовое перемещение людей из одних регионов в дру-
гие, ставшее возможным благодаря развитию транспортных средств и
стимулируемое войнами, политическими конфликтами и стремлени-
ем улучшить свое экономическое положение, может быть воспринято
как угрожающее жизненному укладу общества, принимающего пото-
ки мигрантов. Столкновение с ценностями других культур нередко
обостряет самовосприятие человека, что в свою очередь может уси-
лить трения между культурами. Хотя в конечном итоге следствием зна-
комства с иными культурами может оказаться рост толерантности,
подобный исход отнюдь не гарантирован.
Важнейшим событием прошлого десятилетия стала эволюция Во-
сточной Европы, Восточной Азии и других частей развивающегося
мира в направлении демократии. Эта тенденция к демократизации от-
ражает как долговременный ответ на модернизацию, так и непосред-
117
ственную реакцию на текущие события. Модернизация постепенно
подточила легитимность недемократических идеологий, тогда как раз-
витие навыков и политических ресурсов граждан сделало их требова-
ния равного участия (хотя бы опосредованного) в определении поли-
тического курса более обоснованными. Так, многочисленные иссле-
дования политической культуры в Восточной Европе и бывшем
Советском Союзе обнаружили поразительную поддержку демократи-
ческих норм и процессов среди граждан, когда была сформирована
новая демократическая система [21].
Ирония в том, что, в то время как демократические ценности
начали укореняться в Восточной Европе, граждане многих западных
демократий стали все более скептически относиться к политикам и
политическим институтам. В 1964 г. три четверти американцев заявля-
ли, что доверяют правительству, сегодня лишь одна треть граждан США
готова сказать нечто подобное, причем чувство неудовлетворенности
постепенно охватывает Западную Европу и Японию [22]. Недавние ис-
следования показывают, что поддержка гражданами демократических
норм не ослабла; более того, за время, прошедшее с момента становле-
ния демократии на Западе, демократические нормы и ценности даже
окрепли. Напротив, люди недовольны тем, как демократия функцио-
нирует. Граждане западных стран ожидают от демократии воплощения в
жизнь всех их идеалов и критически оценивают политиков и политичес-
кие партии, когда те оказываются недостойны этих идеалов. Но хотя
подобное отношение создает дополнительные проблемы для демокра-
тических политиков, оно побуждает демократию продолжать совершен-
ствоваться и приспосабливаться к ситуации, а именно в этом и заклю-
чается главная сила демократии.
Еще одной культурной тенденцией последнего времени стал сдвиг
в направлении маркетизации, т.е. возросшее одобрение общественно-
стью свободных рынков и частнопредпринимательской инициативы в
противовес управляемой правительством экономики. Данная тенден-
ция проявилась в Соединенных Штатах и западноевропейских странах
в 1980-е годы, когда экономики этих стран столкнулись с серьезными
проблемами неэффективности и экономического застоя. На волне об-
щественной поддержки сокращения размаха правительственной дея-
тельности и пришли к власти Маргарет Тэтчер в Великобритании и
Рональд Рейган в Соединенных Штатах Америки. Согласно опросам
общественного мнения, население этих стран считало, что масштабы
правительства чрезмерно возросли (см. рис. 3.3). Политическая победа
‘ Рейгана и Тэтчер придала дополнительный авторитет усилиям, на-
I правленным на сокращение государственного вмешательства.
Новое измерение дискуссии по поводу роли государства в эконо-
мике привнесли политические изменения в Восточной Европе и Со-
ветском Союзе. Командные экономики стран Восточной Европы прак-
тически полностью контролировались государственными корпораци-
118
ями и правительственными учреждениями. Правительство устанавли-
вало как зарплаты, так и цены и руководило экономикой. Оно несло
ответственность за удовлетворение значительной части индивидуаль-
ных нужд — от гарантированной занятости до обеспечения жильем и
медицинского обслуживания. «Социализм с колыбели до могилы» был
не просто лозунгом. В настоящее время крушение подобных систем
поставило новые вопросы относительно общественной поддержки
маркетизации. Опросы общественного мнения в целом показывают,
что восточноевропейцы принимают капиталистическую рыночную
систему. Демонтаж социалистических экономик на Востоке проходил
при общественном одобрении ограничения экономической роли го-
сударства и внедрения принципов рыночной экономики [23].
Поддержка рыночной экономики безусловно возросла и в развива-
ющемся мире. В прошлом десятилетии многие развивающиеся нации
столкнулись со сложностями в модернизации своих экономик посред-
ством контролируемого правительством экономического развития, что
сделало свободные рынки вероятной альтернативой. Данному повороту,
сказавшемуся на направлении политического курса даже Китайской
Народной Республики, способствовал успех азиатских «тигров» — Се-
верной Кореи, Тайваня и Сингапура в достижении быстрого экономи-
ческого роста при правительственном поощрении маркетизации.
Здесь трудно отделить фундаментальные политэкономические про-
блемы от воздействия текущих событий. Тенденция к маркетизации
является реакцией на продолжительный период государственного вме-
шательства в экономику. В настоящее время невозможно установить
оптимальное соотношение свободного рынка и правительственного
регулирования. Нам требуется гораздо больший опыт в этом отноше-
нии; не исключено, что современная тенденция к маркетизации стол-
кнется в будущем с попятными движениями и контртенденциями.
Очевидно, что политическая культура — не статичный феномен.
Наше понимание политической культуры должно быть динамичным.
Оно должно включать в себя представление о том, как агенты полити- ;
ческой социализации передают и интерпретируют исторические собы-
тия и традиционные ценности. Это должно сопоставляться с тем новым
опытом и идеями, воздействие которых испытывают на себе граждане и
политические лидеры. Следует также отдавать себе отчет, что постепен-
ная смена поколений означает постоянную модификацию политичес-
кой культуры, поскольку новые граждане опираются на другой опыт.
Ключевые понятия
Агенты политической социализации
Демократизация
Консенсусная политическая культура
Конфликтная политическая культура
Легитимность
Маркетизация
Модернизация
Подданные
119
Политическая культура
Политическая социализация
Политические субкультуры
Постматериальные ценности
Прихожане
Прямая и косвенная социализация
Участники
Фундаментализм
Этничность
Рекомендуемая литература
Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman В.А. Bureaucrats and Politicians in Western
Democracies. Cambridge, MA, 1981.
Almond G.A., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations. Princeton, 1963.
Almond G.A., Verba S. The Civic Culture Revisited. Boston, 1980.
Brown A., Gray J. Political Culture and Political Change in Communist States.
N.Y., 1977.
Harry E. A Culturalist Theory of Political Change//American Political Science
Review, 1988. P. 789-804.
Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict. Berkeley, 1985.
Inglehart R. Modernization and Postmodemization. Princeton, NJ, 1997.
InkelesA., Smith D. H. Becoming Modem. Cambridge, MA, 1974.
Jennings M.K., Niemi R. The Political Character of Adolescence. Princeton, NJ,
1974.
Klingemann H.D., Fuchs D. Citizens and the State. Oxford, 1995.
Norris P. (ed.) Critical Citizens: Global Support for Democratic Government.
Oxford, 1999.
Puthnam R. The Beliefs of Politicians. New Haven, 1973.
Putnam R. D. Making Democracy Work: Traditions in Modern Italy. Princeton,
1993.
Pye L. W., Verba S. (eds). Political Culture and Political Development. Princeton,
N.J, 1965.
Rochon Th. Culture Moves: Ideas, Activism and Changing Values. Princeton,
N.J, 1998.
Sears D. 0. Political Socialization//Greenstein F.I., Polsby N.W. Handbook of
Political Science. Reading, 1975, vol. 2, ch. 2.
Примечания
1. Изложенное здесь представление о
легитимности и ее основаниях сфор-
мулировано в работах М. Вебера. См.,
например: Вебер М. Основные соци-
ологические понятия//Вебер М. Из-
бранные произведения. М., 1990
(главы 5—6).
2. Norris Р. (ed.) Critical Citizens: Global
Support for Democratic Government.
Oxford, 1999.
3. Используемые ниже понятия были
разработаны Габриэлем А. Алмондом
и Сиднеем Вербой в работе «Граж-
данская культура» (Almond G.A.,
Verba S. The Civic Culture: Political
Attitudes and Democracy in Five
Nations. Princeton, 1963); см. также:
Алмонд Г., Верба С. Гражданская куль-
тура и стабильность демократии//
Полис. 1993. № 4.
120
4. О важности доверия см.: Almond G.A.,
Verba S. The Civic Culture, ch. 10;
Inglehart R. Culture Shift in Advanced
Industrial Society. Princeton, 1990, ch. 1;
Putnam R. D. Making Democracy Work:
Traditions in Modern Italy. Princeton,
1993, ch. 4, 6.
5. Borre O., Scarbrough E. (eds). The Scope
of Government. Oxford, 1995.
6. Puthnam R. The Beliefs of Politicians. New
Haven, 1973, p. 108.
7. Putnam R. D. Making Democracy Work.
8. Baker K., Dalton R., Hildebrandt K.
Germany Transformed. Cambridge,
1981.
9. Сопоставление политической культу-
ры американцев, иммигрировавших
в Соединенные Штаты из европей-
ских стран, с политической культу-
рой тех стран, откуда они ведут свое
происхождение, и исследование
культурной преемственности см.:
Rise Т. W., Feldman J. L. Civic Culture
and Democracy from Europe to
America//Joumal of Politics, 1997, vol.
59, p. 1143-1172.
10. Hantington S. P. The Clash of Civilization
and the Remaking of World Order. N.Y.,
1996. См. также: Хантингтон С. Стол-
кновение цивилизаций?//Полис,
1994, № 1.
11. См.: Almond G. A., Verba S. The Civic
Culture, ch. 12; Jennings K, Allerbeck K.R.,
Rosenmayr L. Generations and Families//
Barnes S. H., Kaase M. et al. Political
Action. Beverly Hills, 1979, chs. 15—16.
12. Nussbaum M., Glover J. (eds). Women,
Culture and Development: A Study of
Human Capabilities. N.Y., 1995.
13. Thompson L., Prior A. South African
Politics. New Haven, 1982, p. 119.
14. См., например: Verba S., Nie N.H,
Kim J.-on. Participation and Political
Equality: A Seven-Nation Study. N.Y.,
1978; Bames S.H., Kaase M. et al. Political
Action, ch.4.
15. См., в частности: Marty M., Appleby S.
Fundamentalism Observed. Chicago,
1991.
16. Dawson R. E., Prewitt K., Dawson K.
Political Socialization. Boston, 1977,
ch. 9.
17. Lehnen R. G. American Institutions:
Political Opinion and Public Policy.
Hinsdale, 1976, p. 183. См. также:
Goodsell Ch. The Case for Bureaucracy.
Chatham, 1994, ch. 2.
18. Almond G. A., Verba S. The Civic Culture,
pp. 108-109.
19. Inglehart R. Culture Shift in Advanced
Industrial Society. Princeton, NJ, 1990;
Inglehart R. The Silent Revolution:
Changing Values and Political Styles
among Western Public. Princeton, NJ,
1977.
20. Horowitz D. Ethnic Groups in Conflict.
Berkeley, 1985.
21. Miller A., Reisinger W., Hesli V. (eds).
Public Opinion and Regime Change.
Boulder, CO, 1993; Mishler W., Rose R.
Trajectories of Fear and Hope: Support
for Democracy in Post-Communist
Europe//Comparative Political Studies,
1995, vol. 28, pp. 553-581. Cp.:
Rohrschneider R. Institutional Learning
Versus Value Diffusion//Journal of
Politics, 1996, vol. 58, pp. 442-466.
22. Norris P. (ed.) Critical Citizens.
23. Cm.: Duch R. Tolerating Economic
Reform//American Political Science
Review, 1993, vol. 87, p. 590—608;
Rose R. et al. New Democratic Barometer
1994. Glasgow, 1994. В России марке-
тизация пользуется значительно
меньшей поддержкой, чем в боль-
шинстве восточноевропейских стран.
Глава 4
Артикуляция интересов
В каждой политической системе существуют определенные меха-
низмы, посредством которых граждане и социальные группы выража-
ют свои нужды и требования к правительству. Этот процесс артикуля-
ции интересов может принимать многообразные формы. Возможно,
самая простая из них — обращение индивида с прошением к члену
муниципального совета или правительственному чиновнику, а в тра-
диционной системе — к сельскому старосте или племенному вождю.
Обязательным компонентом процесса артикуляции являются также
коллективные действия различных групп граждан. В более крупных
политических системах важнейшим инструментом продвижения по-
литических интересов выступают индивиды, объединенные в фор-
мальные группы интересов.
На протяжении последних ста (или около того) лет по ходу ус-
ложнения внутренней структуры обществ и расширения масштабов
правительственной активности пропорционально возрастали количе-
ство и разнообразие форм артикуляции интересов. Граждане объеди-
няют свои усилия для борьбы за реализацию местных и общенацио-
нальных нужд, начиная с обеспечения их деревни чистой водой до
введения государственных стандартов чистоты воды. Социальные дви-
жения вовлекают граждан в обсуждение столь несхожих между собой
проблем, как защита прав коренных народов Амазонки и использова-
ние ядерной энергии. Штаб-квартиры групп интересов, временами
насчитывающие несколько тысяч сотрудников, имеются в Лондоне,
Вашингтоне, Токио, Риме и в других столицах. Здания, где они рас-
полагаются, иногда не менее внушительны, чем те, в которых нахо-
дятся ведущие правительственные учреждения. В странах с влиятель-
ными местными правительствами группы интересов действуют также
на региональном и местном уровнях.
В этой главе рассматриваются разнообразные способы выражения
и представительства политических интересов в политических систе-
122
мах. В ней обсуждаются как прямые и неформальные формы граждан-
ского действия, так и более институционализированные виды арти-
куляции. Например, в большинстве стран, где такая артикуляция раз-
решена, для выражения интересов соответствующих социальных групп
создаются рабочие союзы, ассоциации предпринимателей, фермеров,
врачей, юристов, инженеров, учителей и т.п. Именно опираясь на эти
формы артикуляции интересов, подавляющая часть политических си-
стем и определяет в конечном счете, чего жаждут от своего прави-
тельства социальные группы и общественность.
Гражданское действие
До того как вступают в игру политические институты и полити-
ческие процессы, все мы изначально — члены общества. На протяже-
нии всей нашей жизни мы взаимодействуем с семьей и друзьями,
выражаем свои интересы и потребности, сотрудничаем с другими
индивидами ради достижения наших целей. Эти свойственные людям
модели социального взаимодействия переносятся в политику.
В процессе артикуляции интересов граждане могут использовать
обширный набор методов, чтобы высказать свои пожелания, требо-
вания и мольбы относительно политического курса (табл. 4.1). Наибо-
лее распространенная форма гражданского участия, которая присутст-
Таблица 4.1
Формы артикуляции гражданами своих интересов
Форма артикуляции Масштаб интересов Уровень давления на элиты
Голосование на выборах Неформальная группа, социальное движение Непосредственный контакт Протестная деятельность Широкие, коллективные решения относительно лидеров правительства и их программ Коллективное действие, направленное на достижение общего интереса Как правило, конкретная, личная проблема Активно выраженная поддержка особых интересов Умеренное, но несфо- кусированное давление Сильное давление Слабое давление Высокое давление
123
вует и во многих авторитарных системах, — голосование на выборах.
Выборы обеспечивают основания для выражения общественностью своих
интересов, а также для коллективной оценки прежних действий прави-
тельства и коллективного решения по поводу будущего политического
курса государства. Но хотя через данный механизм отбирается полити-
ческая элита, его влияние на политический курс часто бывает смазан-
ным. Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что в
ходе выборов затрагивается слишком много разнообразных проблемных
сфер. Кроме того, в период между выборами должностные лица могут
отклониться от пути, обозначенного предпочтениями избирателей.
Иная форма артикуляции интересов возникает тогда, когда люди
объединяются с другими членами своего сообщества ради удовлетво-
рения общих социальных или политических нужд (например, родите-
ли совместными усилиями пытаются добиться улучшения местных
школ или жители того или иного населенного пункта демонстрируют
озабоченность уровнем его развития). Эти виды деятельности обычно
имеют отчетливо выраженную политическую направленность и ока-
зывают прямое давление на лиц, принимающих решения. Подобные
формы групповой активности встречаются как в демократических,
так и в авторитарных системах, хотя в последних арсенал доступных
методов нередко бывает ограничен теми, которые не предполагают
открытого противостояния властям.
Иногда в артикуляцию интересов оказываются вовлечены лишь
отдельные индивиды и члены их семей, как это бывает в случаях,
когда ветеран обращается в своему конгрессмену с просьбой помочь в
получении пенсии или домовладелица требует от районного руково-
дителя местной партии позаботиться о том, чтобы подъезды к ее жи-
лью регулярно очищались от снега. Такого рода личные контакты по
поводу интереса существуют в политических системах всех типов, в
том числе авторитарных. Однако выражаемые посредством данного
механизма интересы, как правило, сводятся к нуждам конкретного
индивида либо небольшой группы людей.
Способы выражения интересов и политических требований не-
редко могут выходить за общепринятые политические рамки и вклю-
чать в себя акции протеста или другие виды прямых действий. Стихий-
ные митинги возмущенных жителей трущоб, общественные выступ-
ления, низвергнувшие коммунистические правительства в странах
Восточной Европы, акции защитников окружающей среды из «Грин-
пис» — все это примеры того, как политический протест может фоку-
сировать политические интересы и влияние. Протест и иные формы
прямых действий обычно относятся к числу весьма сильных средств
воздействия, которые в состоянии как мобилизовать общественность,
так и оказать непосредственное давление на элиты; эти формы актив-
ности зачастую тоже бывают крайне насыщенными по своему поли-
тическому содержанию.
124
Суммируя, можно сказать, что перед гражданами открыто мно-
жество путей для выражения их политических интересов и каждый из
этих путей имеет свои особые характеристики.
Формы участия граждан
Степень участия граждан в политической жизни существенно ва-
рьируется в зависимости от формы активности и типа политической
системы. В табл. 4.2 приведены примеры различных видов гражданско-
го участия в пяти странах — в США, Великобритании, Германии,
Франции и бывшем Советском Союзе. Из таблицы видно, что обще-
принятые формы политического участия так или иначе связаны с
электоральным процессом: явка на выборы, попытки повлиять на го-
Таблица 4.2
Уровень политического участия граждан в пяти странах (%)
Тип участия США Германия Велико- британия Франция СССР
Явка избирателей на последние общенацио- нальные выборы* 49 82 72 68 64
Попытки повлиять на электоральный выбор других людей 32 25 17 39 31
Содействие партии или кандидату 27 9 8 — 9
Сотрудничество с другими для решения коммунитарной проблемы 34 12 14
Контакты с местными чиновниками 24 21 — 27
Подписание петиций 70 55 75 51 27
Участие в мирных демонстрациях протеста 15 25 13 21 4
Источники:. Verba S., Schlozman К. L., Brady Н. Е. Voice and Equality. Cambridge,
MA, 1995. P.72 (США); Parry G.,Moser G.,Day N. Political Participation and Democracy
in Britain. Cambridge, 1992. P. 44 (Великобритания); Dalton R. Politics in Germany.
I^.Y., 1993, ch. 6 (Германия); Dalton R. Citizen Politics. Chatham, 1996, chs. 4, 5
(Франция); данные по Советскому Союзу подготовлены Р. М. Дачем и Дж. Л. Гиб-
соном на основании опроса, проведенного ими в 1990 г. совместно с Институтом
социологии АН СССР; показатели петиционной и протестной деятельности под-
считаны по: World Values Survey, 1990-1993; данные по явке избирателей взяты из
материалов по последним выборам в каждой стране.
* Данные на конец 1999 г. — Прим. пер.
125
лосование других людей, сотрудничество с политическими партиями.
Поскольку выборы являются самой распространенной формой вовле-
чения граждан в политический процесс, они играют важную роль в
артикуляции интересов. Во время выборов граждане открыто выска-
зывают свои мнения по поводу текущих проблем через разговоры,
посещение митингов, участие в избирательных кампаниях, а то и
просто сообщают их лицам, проводящим социологические опросы.
Конечным выражением предпочтений индивидов становится их элек-
торальный выбор. Вместе с тем выборы выполняют и множество дру-
гих функций: агрегации политических интересов (см. главу 5), рекру-
тирования политических элит и даже воспитания у граждан полити-
ческих ценностей и предпочтений в процессе электоральной борьбы.
Демократии замечательны тем, что там конкурентные выборы
предоставляют всем гражданам важные политические ресурсы. Соеди-
ненные Штаты выделяются среди демократий довольно низким уров-
нем участия в общенациональных выборах: и европейцы (с их давним
демократическим опытом), и россияне (которые только-только позна-
комились с демократическими выборами) участвуют в голосовании чаще
американцев. Но, как показывает таблица, низкие уровни явки амери-
канцев на выборы отнюдь не свидетельствуют об их апатии. Американ-
цы значительно чаще, чем англичане, пытаются повлиять на электо-
ральный выбор других людей и гораздо более склонны работать на ту
или иную партию или кандидата, нежели те же англичане или немцы
(обсуждение политической активности в США).
Однако электоральная активность — отнюдь не единственная форма
реализации усилий общественности, направленных на выражение
политических интересов и влияние на государственный курс. Непос-
редственным методом артикуляции политических интересов и воздей-
ствия на политический курс выступает и политическая деятельность на
низовом уровне, т.е. объединение людей для совместного решения об-
щих проблем. Алексис де Токвиль видел в подобных акциях, исходящих
из самой гущи общества, основу демократической политики. Сегодня
такого рода активность часто отождествляется с характерными для бо-
гатых обществ формами участия средних слоев — с различного рода
коммунитарными ассоциациями и группами по защите общественных
интересов, но групповая активность как форма политического участия
возможна в любой стране [1]. Индийские крестьяне, совместными уси-
лиями строящие общественный туалет или проводящие в свою дерев-
ню электричество, туземцы, защищающие свои права на землю, —
все это тоже примеры коммунитарного действия.
Табл. 4.2 фиксирует также тот факт, что в индустриально развитых
демократиях групповая активность стала одной из распространенных
форм политического самовыражения. Почти треть американцев, а также
заметная доля европейцев объединяются со своими согражданами для
решения некой коммунитарной проблемы. Имеются косвенные сви-
126
детельства того, что подобные формы активности регулярно исполь-
зуются и в развивающемся мире, хотя и не так часто, как в передовых
странах.
Наверное, самой выразительной и зримой формой гражданской
активности является участие в акциях протеста, демонстрациях или
других видах прямого действия. Есть ли лучшие способы артикуляции
своей заинтересованности в предотвращении загрязнения окружаю-
щей среды, нежели водружение знамени борьбы за экологию на за-
дымляющую воздух трубу, проведение массовой демонстрации вне
стен парламента или бойкотирование тех, кто повинен в отравлении
природы? Стимулом к участию в политическом протесте могут высту-
пать два совершенно разных обстоятельства. С одной стороны, к акци-
ям протеста и иным формам прямого действия часто прибегают инди-
виды, которые лишены (или которым кажется, что они лишены)
доступа к легитимным политическим каналам выражения своих инте-
ресов. Периодические беспорядки среди жителей трущоб, массовые
выступления протеста в Восточной Европе в конце 1980-х годов, ак-
ции протеста чернокожего населения Южной Африки против апарте-
ида иллюстрируют тот факт, что протест нередко становится после-
дним средством обездоленных. С другой стороны, мирные формы про-;
теста все чаще используются молодыми и хорошо образованными .
гражданами западных демократий. Для многих граждан демократичес-
ких стран акции протеста — это продолжение «нормальной» полити-
ки другими средствами.
Значительной части населения большинства рассмотренных в
табл. 4.2 стран приходилось подписывать петиции, и эта форма поли-
тического действия стала настолько привычной, что уже не может
считаться неконвенциональной. Приблизительно от 10 до 15% граж-
дан США и Германии когда-либо принимали участие в дозволенных
законом демонстрациях. Протестные акции используются сегодня
многими секторами общества [2]. Среди граждан упрочившихся де-
мократий сильнее всего вовлечены в протестную активность францу-
зы, свыше четверти которых сообщают, что они так или иначе уча-
ствовали в акциях протеста. Эти цифры отражают как присущие Фран-
ции традиции общественного протеста, так и тот факт, что ее жителям
часто бывает крайне сложно добиться внимания со стороны и пра-
вых, и левых правительств большинства. Что же касается граждан Со-
ветского Союза, то лишь 4% из них признавались в участии в акциях
протеста. Это объясняется тем, что подобного рода действия переста-
ли жестко подавляться правительством лишь за несколько лет до рас-
пада страны. Учитывая нынешние обстоятельства, в том числе широкое
недовольство народа при высоком уровне образования, отсутствии упо-
рядоченной партийной конкуренции и ослаблении правительствен-
ного контроля, можно предположить, что в дальнейшем размах про-
тестной активности в России и других государствах, возникших на
127
ВСТАВКА 4.1
Политика протеста в действии
Датское отделение «Гринпис» провело кампанию протеста про-
тив сброса токсичных отходов в Северное море. Поскольку призы-
вы прекратить такую практику не вызвали никакой реакции, ко-
рабль этой организации попытался заблокировать любую деятель-
ность на море. Бельгийский флот захватил принадлежащее
«Гринпис» судно, которое было доставлено в антверпенский порт
и поставлено под охрану, что вызвало огромный шум в средствах
массовой информации. Однако кампания «Гринпис» только начи-
налась.
Как-то поздно ночью одетые в камуфляжную форму активис-
ты «Гринпис» «освободили» свой корабль из бельгийского «пле-
на» и через каналы и судоходные русла пробрались на территорию
Дании. Все перипетии побега были засняты на пленку независи-
мой датской кинокомпанией. Это событие вызвало официальный
протест бельгийской стороны и резкий рост общественных сим-
патий к «Гринпис». Фильм, рассказывающий о побеге, был пока-
зан по датскому телевидению во время телемарафона «Гринпис»,
и организация получила миллионы гульденов в качестве новых
пожертвований. Кроме того, эти действия способствовали тому,
что в конечном итоге было принято решение прекратить сброс
отходов в море.
Источник'. Dalton R. The Green Rainbow. New Haven, 1994. P. 189.
развалинах СССР, в частности на Украине и в Белоруссии, будет
расти.
Из всего вышесказанного следует, что гражданское участие отража-
ет способы использования гражданами с различными установками уча-
стия существующих в рамках данной политической системы возможно-
стей. В странах с активно действующими политическими партиями и
конкурентными выборами граждан можно мобилизовать для участия в
электоральном процессе; там же, где подобные формы участия огра-
ничены, люди нередко обращаются к таким средствам выражения
своих предпочтений, как групповая активность и акции протеста.
Кросс-национальные исследования показывают, что по мере по-
вышения образовательного уровня и социального статуса возрастает
и склонность к использованию разнообразных возможностей для уча-
стия в политической жизни. У хорошо образованных индивидов с от-
। носительно высоким социальным статусом обычно вырабатываются
стимулирующие участие установки, такие, как вера в эффективность
своих действий и чувство гражданского долга [3]; вместе с тем они
128
обладают личными ресурсами и навыками, которые легко преобра-
зуются в политическую включенность, если того требуют долг или
нужда. Опыт и уверенность в своих силах особенно важны, когда речь
идет о сложных видах политической активности, например о созда-
нии новых групп или о продвижении на пост лидера некой организа-
ции. При более простых формах активности, скажем при участии в
голосовании или при личных контактах с должностными лицами, эта
закономерность выражена слабее. Тенденция к доминированию обес-
печенных в различных сферах политического участия сильнее прояв-
ляется в обществах, подобных Соединенным Штатам Америки, с
рыхлыми партийными организациями и слабыми объединениями ра-
бочего класса (вроде профсоюзов), где нет партий, отчетливо апелли-
рующих к интересам низших слоев. В странах с более мощными рабо-
чими партиями и профсоюзами могут развиться организационные сети,
которые в известной мере уравновесят преимущества преуспевающей
категории граждан в плане информированности и осведомленности.
Группы интересов
Более институционализированные формы артикуляции интересов
возникают в результате деятельности социальных и политических
групп, представляющих интересы своих членов. В отличие от индиви-
дуального гражданского действия, группы интересов обычно имеют
прочную организационную базу и нередко располагают штатом про-
фессиональных сотрудников, обеспечивающих группе экспертные
знания и представительство. Кроме того, группы интересов часто уча-
ствуют в политическом процессе, имея своих представителей в сове-
щательных правительственных органах и давая показания на парла-
ментских слушаниях. Группы интересов различаются по структуре,
стилю деятельности, способам финансирования и базе поддержки, и
эти различия могут серьезным образом сказываться на политической,
экономической и социальной жизни страны.
Неупорядоченные группы
К категории неупорядоченных (anomic) обычно относятся стихий-
ные группы, которые внезапно образуются, когда значительное чис-
ло индивидов сходным образом реагирует на фрустрацию, разочаро-
вание и другие сильные эмоции. Это весьма неустойчивые образова-
ния, которые неожиданно возникают и неожиданно сходят на нет.
Когда известия о действиях правительства затрагивают глубинные
эмоции или в обществе разносится слух о какой-то новой несправед-
ливости, без всякой предшествующей организации и предваритель-
ного планирования находящиеся в состоянии фрустрации индивиды
129
9-7377
могут вдруг выйти на улицы, дабы выразить свой гнев. Их действия
зачастую приводят к насилию (как, впрочем, и протестные действия,
отмеченные в табл. 4.2), но такой поворот событий отнюдь не неизбе-
жен. Однако там (и особенно там), где нет организованных групп или
такие группы лишены адекватного представительства в политической
системе, любая случайность или появление лидера способно раздуть
тлеющее недовольство, превратив его в бушующий пожар. Затем мо-
жет произойти взрыв, и развитие событий примет относительно не-
предсказуемые и неконтролируемые формы.
По имеющейся информации, в некоторых политических систе-
мах, в том числе в политических системах Соединенных Штатов,
Франции, Италии, Индии и ряда арабских стран, насильственные
действия и спонтанное неупорядоченное поведение имеют весьма
широкое распространение [4]. Такого рода практика часто предпола-
гает не столько спланированные и организованные акции протеста
институционализированных политических групп, сколько стихийные
общественные демонстрации или акты насилия. В других странах по-
добные нарушения общественного порядка встречаются крайне ред-
ко. Традиции и наличие образцов неупорядоченного поведения помо-
гают перевести фрустрацию в действие.
Например, во Франции акции протеста стали частью политичес-
кой традиции. Так, в конце 1960-х годов французское правительство
едва не пало в результате выступлений протеста, которые начались,
когда студентам университетов было запрещено принимать в своих ком-
натах в общежитии лиц противоположного пола. Вскоре к студенческим
выступлениям присоединились другие недовольные французы и фран-
цуженки. Стимулом к общественным волнениям может также послу-
жить чувство гнева, вызванное убийством популярного политического
лидера или каким-то другим трагическим событием. В частности, мы
обычно сталкиваемся с относительно стихийными общественными де-
монстрациями, когда одна нация предпринимает какие-то враждебные
действия по отношению к другой. «Дикие» забастовки (т.е. стихийные
забастовочные действия локальных групп рабочих, в отличие от орга-
низованных акций общенациональных союзов), издавна присущие бри-
танской профсоюзной среде, часто происходят и в таких континенталь-
ных европейских странах, как Франция, Италия и Швеция.
Временами неупорядоченные группы представляют собой подмно-
жество независимых индивидов, принадлежащих к некой более ши-
рокой социальной категории, например к расовой или этнической
группе. Так, в 1992 г., после того как были оправданы полицейские,
обвинявшиеся в жестоком избиении подозреваемого афроамерикан-
ца, в населенных меньшинствами пригородах Лос-Анджелеса произош-
ли волнения и погромы. Аналогичным образом, в 1992 г. начались бес-
порядки в Тунисе, когда ряд исламских фундаменталистов выступил
с протестом против аннулирования правительством результатов не-
130
давних выборов. Мы квалифицируем подобные события как акции
неупорядоченных групп, поскольку они не были организованы или
спланированы, а также потому, что после их окончания участвовав-
шие в них группы снова распались на отдельных индивидов.
В период с 1988 по 1990 г. по всей Восточной Европе прокатились
демонстрации, акции протеста и восстания в поддержку демократии.
Долго подавлявшееся недовольство прорвалось наружу, и произошло
это довольно спонтанно, когда граждане осознали, что Советский
Союз больше не будет помогать репрессивным местным режимам и
что у многих восточноевропейских правительств уже нет ни воли к
подавлению инакомыслящих, ни необходимых для этого военных ре-
сурсов. Известия о выступлениях в других местах стимулировали ак-
ции протеста, давали образцы аналогичных действий, и каждый но-
вый успех усиливал воодушевление.
Вместе с тем следует проводить четкое различие между неупоря-
доченным политическим поведением и акциями, которые на деле
являются результатом тщательного планирования со стороны органи-
зованных групп. Например, демонстрации французских и английских
фермеров перед штаб-квартирой Европейского союза в Брюсселе, хотя
и были во многом обусловлены возмущением и негодованием, имели
мало общего со стихийными выступлениями.
Неассоциативные группы
Подобно неупорядоченным группам, неассоциативные группы
(nonassociational groups) редко бывают хорошо организованы, и их ак-
тивность имеет эпизодический характер. Они отличаются от неупорядо-
ченных групп тем, что в их основе лежит общность интересов, связан-
ных с этнической принадлежностью, местом проживания, вероиспове-
данием, родом занятий, а также, возможно, с кровным родством. t
Вследствие этих постоянных экономических и культурных связей неас- !
социативные группы устойчивее неупорядоченных. Некоторые подгруппы
внутри крупных неассоциативных групп (например, группы черноко-
жих или рабочих) могут выступать в качестве неупорядоченной груп-
пы, как это произошло, например, во время стихийных беспорядков в
Лос-Анджелесе в 1992 г. Во всем мире этничность и религия, равно как
и род занятий, являются мощными факторами идентификации и могут
служить основанием для коллективной деятельности.
Существуют две особо интересные разновидности неассоциатив-
ных групп. К одной из них относятся очень большие группы, лишен-
ные формальной организации, хотя их члены осознают, возможно,
смутно, свои общие интересы. Многие этнические, региональные и
профессиональные группы попадают в эту категорию. Подобные группы
бывает очень сложно организовать. Некоторые их члены нередко оди-
наково подходят к той или иной проблеме, но при этом среди них
131
может не найтись людей, которые сочтут, что затраты труда и време-
ни, необходимые для организации других членов группы, в достаточ-
ной мере окупятся. Кроме того, если некие значимые коллективные
блага — например, отмена дискриминационного законодательства или
очищение загрязненных водных источников — будут завоеваны, ими
будут пользоваться и те, кто не приложил никаких усилий для их
достижения, т.е. так называемые «халявщики». Поэтому многие пред-
почитают ждать, когда желаемое само свалится им в руки, не беря на
себя расходов и риска, связанных с активными действиями. Изучение
подобного рода проблем коллективного действия крайне полезно для
понимания того, почему некоторые группы (включая правительства и
революционных ниспровергателей) становятся организованными,
а другие нет, а также того, каким образом и при каких условиях мож-
но преодолеть препятствия на пути коллективного действия |5].
Ко второму типу принадлежат небольшие деревенские, экономи-
ческие или этнические подгруппы, члены которых непосредственно
знакомы друг с другом. Маленькая, объединенная личным знаком-
ством группа обладает рядом важных преимуществ и может быть весь-
ма эффективной в некоторых политических ситуациях. Если ее члены
тесно связаны между собой, а преследуемые ею цели непопулярны
либо незаконны, такая группа может счесть целесообразным остаться
неформальной или даже не привлекать к себе внимания вообще.
В качестве примеров деятельности подобных групп можно привести
забастовки и петиции студентов с требованием повысить стипендии и
улучшить качество образования, обращения крупных землевладель-
цев к некоему чиновнику с просьбой сохранить существующие рас-
ценки на зерно или апелляцию родственников к государственному
сборщику налогов с тем, чтобы тот создал режим наибольшего бла-
гоприятствования для семейного бизнеса. Как показывают последние
два примера, использование групповых связей и интересов нередко
помогает поставить артикуляцию личных интересов на более посто-
янную основу и повысить ее легитимность.
Институциональные группы
Политические партии, бизнес-корпорации, легислатуры, воору-
женные силы, бюрократия и церкви часто оказывают поддержку осо-
бым политическим группам или имеют специальных сотрудников,
ответственных за представительство интересов группы. Институцио-
нальные группы являются формальными образованиями и, помимо
артикуляции интересов, выполняют другие политические или обще-
ственные функции. В качестве корпоративных органов либо более мел-
ких единиц в их рамках (парламентских объединений, группировок
офицеров или духовенства, идеологических клик в бюрократии) по-
добные группы выражают свои собственные интересы или представ-
132
ляют интересы других существующих в обществе групп. Влияние ин-
ституциональных групп интересов обычно обусловлено силой их ис-
ходной организационной базы — например, членов данного союза
или входящих в состав корпорации фирм. Группа, опирающаяся на
какой-то правительственный институт, имеет прямой доступ к ли-
цам, определяющим политический курс.
В промышленных демократиях бюрократические и корпоративные
группы интересов используют для влияния на политический курс свои
громадные ресурсы и находящуюся в их распоряжении особую инфор-
мацию. В Соединенных Штатах военно-промышленный комплекс вклю-
чает в себя как персонал Министерства обороны, так и сотрудников
оборонных предприятий, которые объединенными усилиями отстаива-
ют высокие военные расходы. В большинстве демократий наиболее ак-
тивными участниками процесса выработки политического курса пред-
стают политические партии. Что же касается правительственной бю-
рократии, то во многих обществах ее деятельность отнюдь не сводится
к простому реагированию на поступающие извне сигналы: при отсут-
ствии политических директив она нередко выступает в качестве само-
стоятельного органа представительства интересов.
Неполитические институциональные группы также могут быть
включены в политический процесс. В Италии, например, Римская ка-
толическая церковь является институциональной группой интересов,
оказывающей огромное влияние на итальянскую политику. Основной
канал ее вмешательства в политическую жизнь — религиозное обра-
зование. В электоральной политике церковь вновь и вновь призывает
католиков использовать свои голоса, чтобы забаллотировать социали-
стов и коммунистов. В 1978 г., предостерегая против включения ком-
мунистической партии в правительственную коалицию, Постоянный
совет Итальянской национальной епископской конференции осудил
«марксистов и коммунистов». Представители духовенства побуждают
должностных лиц высказывать свои мнения по волнующим церковь
вопросам, однако этот канал ее влияния публично не афишируется.
В мусульманских странах фундаменталистское духовенство играет ана-
логичную роль, предписывая, каким нравственным нормам должна
следовать государственная политика, активно лоббируя правительствен-
ных чиновников и временами участвуя в процессе управления.
При авторитарных режимах, которые запрещают или, по мень-
шей мере, контролируют группы, имеющие отчетливо выраженный
политический характер, институциональные группы нередко приоб-
ретают'громадное значение. Чиновники сферы образования, партий-
ные чиновники, юристы, директора предприятий, офицеры военной
службы, а также правительственные органы, представляющие другие
социальные единицы, занимают весьма важное место в артикуляции
интересов при коммунистических режимах. Хорошо известно, что в
доиндустриальных обществах, где обычно бывает относительно мало
133
ассоциативных групп и где таким группам почти не удается мобили-
зовать сколько-нибудь широкую поддержку, заметная роль принадле-
жит группировкам военных, корпорациям, партийным фракциям и
чиновничеству. Даже там, где военные прямо не захватили власть,
возможность подобного исхода часто заставляет правительства уде-
лять самое пристальное внимание пожеланиям и требованиям армии.
Ассоциативные группы
Ассоциативные группы (associational groups) создаются непосредствен-
но для того, чтобы представлять интересы какой-то специфической
категории граждан. К их числу относятся профсоюзы, коммерческие
палаты и ассоциации промышленников, этнические и религиозные
объединения. Особым подвидом ассоциативных групп являются граж-
данские объединения, добровольные ассоциации и другие группы, при-
званные представлять интересы в области политического курса или не-
кие политические перспективы. Все эти организации располагают четки-
ми процедурами для формулирования интересов и требований и, как
правило, обладают штатом постоянных сотрудников-специалистов. Ассо-
циативные группы часто проявляют значительную активность в репре-
зентации интересов своих членов в процессе выработки политического
курса. Например, в недавних дискуссиях по проблемам здравоохране-
ния в Соединенных Штатах наблюдалась необычайно высокая мобили-
зация усилий групп давления и лоббистских организаций (от представи-
телей врачей и медицинских страховых организаций до групп потреби-
телей и т.п.), пытавшихся повлиять на характер законодательства.
Ассоциативные группы интересов (там, где существуют условия
для их процветания) влияют на развитие других типов групп. Наличие
организационной базы дает им преимущества перед неассоциативны-
ми группами, кроме того, их методы и цели часто признаются в обще-
стве легитимными. Например, рабочие союзы нередко оказываются ве-
дущими политическими акторами, поскольку представляют значитель-
ную часть рабочего класса; аналогичным образом, бизнес-ассоциации
зачастую выражают корпоративные интересы нации. Артикулируя
широкий круг групповых интересов, ассоциативные группы способ-
ны ограничить влияние неупорядоченных, неассоциативных и инсти-
туциональных групп.
Другая разновидность ассоциативных групп включает в себя граж-
дан, объединенных не общностью экономических или индивидуаль-
ных эгоистических интересов, а политической идеологией или верой
в необходимость реализации какой-то политической цели [7]. Приме-
рами такого рода ассоциативных групп являются экологические дви-
жения, а также женские и другие гражданские объединения. Все это
псевдогруппы в том смысле, что их члены могут редко непосредственно
взаимодействовать между собой и не иметь общих социальных харак-
134
теристик (подобных роду деятельности или этнической принадлежнос-
ти): их связывает лишь поддержка некой политической организации
вроде «Гринпис» или «Международная амнистия». В организационном
плане эти новые социальные группы пытаются найти более подвижные
и динамичные формы организации с постоянной сменой как лидеров,
так и членского состава. В тактическом плане они используют широкий
спектр подходов, часто отдавая предпочтение неконвенциональным
формам протестной активности и прямому действию перед ведением
партийных кампаний и традиционным лоббизмом.
Гражданские ассоциации открывают перед гражданами возмож-
ность прямой и четкой артикуляции своих целей в области политичес-
кого курса через поддержку групп, которые отстаивают предпочитае-
мые ими подходы. Подобные группы получили значительное развитие в
большинстве передовых индустриальных демократий в последние 30 лет,
и эта тенденция начинает распространяться на страны третьего мира.
Общественный интерес может проявлять себя через множество
различных групп, Проиллюстрируем этот тезис на примере тех групп,
которые открыты для представителей рабочего класса:
♦ Неупорядоченная группа — стихийное объединение индивидов,
проживающих по соседству и принадлежащих рабочему классу.
♦ Неассоциативная группа — рабочий класс как коллектив.
♦ Институциональная группа — департамент труда в правитель-
стве.
♦ Ассоциативная группа — рабочий союз.
Гражданское общество
В последние годы все большее внимание уделяется тому, приво-
дит ли обширная сеть всевозможных групп интересов и общественное
участие в этих группах к появлению гражданского общества, т.е. обще-
ства, в котором граждане вовлечены в социальные и политические
взаимодействия, свободные от контроля или регулирования со сторо-
ны государства, — такие, как коммуны, добровольные ассоциации
или даже религиозные объединения [8]. Участие в ассоциативных и
институциональных группах прививает гражданам такие политичес-
кие навыки и такие формы отношений сотрудничества, которые не-
обходимы для хорошо функционирующего общества. Люди учатся
приемам организации, выражения своих интересов, сотрудничества с
другими людьми ради достижения общих целей. Они также усваивают
тот важный урок, что политический процесс не менее значим, чем
непосредственные результаты. Поэтому система энергично действую-
щих ассоциативных групп способна ослабить развитие неупорядочен-
ных или неассоциативных интересов. Участие в деятельности группы
может открыть путь в политику гражданам, обладающим незначитель-
ными личными ресурсами. Групповая активность помогает гражданам
135
выработать и прояснить собственные предпочтения, она дает им важ-
ную информацию о политических событиях и обеспечивает более чет-
кую и адекватную артикуляцию их интересов, нежели партии и выбо-
ры [9]. Иными словами, активная включенность общественности в
разнообразные группы интересов подготавливает благодатную почву
для развития демократической политики.
По мере роста взаимозависимости политических и экономических
условий различных стран повышается и внимание к развитию всемир-
ного гражданского общества, которое бы отражало новые процессы в
экономике и политической жизни. Отдельные граждане и группы из
одной страны контактируют с озабоченными теми же проблемами граж-
данами и группами из других стран, что усиливает эффективность их
индивидуальных действий. Так, экологические организации развитых
демократий помогают соответствующим организациям развивающих-
ся наций экспертными знаниями и организационными ресурсами,
необходимыми для решения встающих перед их странами проблем.
Национальные группы встречаются на международных конференциях
и форумах, посвященных вопросам политического курса, и сеть об-
щественных связей распространяется поверх государственных границ.
В этом — дополнительное свидетельство повсеместного роста значе-
ния международного контекста внутренней политики.
Одна из проблем, с которой сталкиваются страны Восточной Ев-
ропы и другие нации, лишь недавно вступившие на путь демократи-
зации, заключается в том, что им нужно создать систему ассоциатив-
ных групп с богатой и разнообразной жизнью в обществах, где в
течение долгого времени организованные группы подавлялись или
контролировались. Эти страны более 40 лет находились под господ-
ством коммунистических партий и государственной бюрократии, и
правительство регулировало ассоциативные формы активности, на-
правляя их в отвечающее его собственным целям русло. Процесс по-
строения новых, независимых ассоциативных групп, призванных ар-
тикулировать особые интересы различных категорий граждан, уже
идет и будет играть важную роль в демократических преобразованиях.
Аналогичным образом, многие экономически недостаточно разви-
тые нации испытывают острую потребность в формировании граж-
данского общества ассоциативных групп, чтобы вовлечь граждан в
политический процесс и обеспечить артикуляцию их интересов. Только
в этом случае демократизация таких стран имеет шансы на успех.
Системы групп интересов
Сравнительные политические исследования привлекли внимание
к наличию систематических связей между группами интересов и пра-
вительственными институтами, вырабатывающими политический курс.
Расхождения в характере этих связей позволяют говорить о том, что в
136
современных обществах существуют различные системы групп инте-
ресов. Во всех современных обществах имеется множество групп инте-
ресов, однако модели взаимоотношений между ними и правитель-
ственными институтами далеко не одинаковы. Можно выделить три
основных типа систем групп интересов: (1) плюралистический, (2)
демократический корпоративистский и (3) управляемый [10].
Плюралистической системе групп интересов присущ ряд особен-
ностей, которые касаются как формы организации интересов, так и
способов группового участия в политическом процессе:
♦ Разнообразные группы могут представлять единый социеталь-
ный интерес.
♦ Членство в группах является добровольным и ограниченным.
♦ Группы часто имеют свободную или децентрализованную орга-
низационную структуру.
♦ Группы интересов и правительство четко отделены друг от друга.
В рамках подобной системы не только имеются отдельные группы
интересов для особых секторов общества, скажем, профсоюзы, биз-
нес-ассоциации и профессиональные группы, но каждый из таких
секторов может быть представлен множеством групп — профсоюзов,
бизнес-ассоциаций и т.д. Эти группы конкурируют между собой в борь-
бе за членов и влияние, и все одновременно пытаются навязать свои
требования лицам, определяющим политический курс, и бюрокра-
тии. Самым известным образцом глубоко плюралистической системы
групп интересов являются Соединенные Штаты; в качестве других
примеров обычно приводят Канаду и Новую Зеландию. Несмотря на
более широкое членство в профсоюзах и несколько большую коорди-
нацию действий бизнес-ассоциаций, значительная часть исследовате-
лей склонна относить к данной категории и Великобританию, а так-
же Францию и Японию.
Для демократических корпоративистских систем групп интересов
характерно гораздо более организованное представительство интере-
сов:
♦ Каждый социетальный интерес обычно представлен единой го-
ловной ассоциацией.
♦ Членство в такой ассоциации часто является обязательным и
почти всеобщим.
♦ Головные ассоциации имеют централизованную структуру и
направляют действия своих членов.
♦ Во многих случаях группы интересов систематически участвуют
в выработке и осуществлении политического курса.
Так, если в плюралистической системе может существовать ши-
рокий спектр независимых друг от друга групп, отражающих интере-
137
сы бизнеса, то в корпоративистской системе действует единая голов-
ная ассоциация, представляющая все наиболее значимые деловые и
промышленные интересы. Не менее важен и тот факт, что в корпора-
тивистской системе группы интересов нередко регулярно и легитим-
но сотрудничают с правительственными учреждениями и/или поли-
тическими партиями, выступая в качестве их партнеров при обсужде-
нии путей разрешения спорных проблем политического курса. Лучше
всего изучены демократические корпоративистские механизмы в сфере
экономики. Страны, где имеются крупные, объединенные головные
ассоциации бизнеса и труда, ведущие переговоры друг с другом, а
также с правительством, зачастую добиваются больших успехов в под-
держании занятости, сдерживании инфляции и увеличении расходов
на социальные нужды, нежели плюралистические нации [11]. Наибо-
лее сформировавшиеся корпоративистские системы групп интересов
сложились в Австрии, Нидерландах, Норвегии и Швеции. Сильные
демократические корпоративистские тенденции прослеживаются также
в Германии и Дании. По корпоративистскому пути идут и некоторые
развивающиеся страны.
Поскольку организованные группы интересов, представляющие
различные сектора общества, равно как и характер их взаимоотноше-
ний с правительством, могут существенным образом варьироваться,
следует с большой осторожностью относиться к слишком широким
обобщениям относительно специфики соответствующих систем. Тем
не менее рис. 4.1 обнаруживает разительные расхождения в организа-
ции рабочего движения в отдельных индустриально развитых странах.
Расположение стран вдоль горизонтальной оси определяется долей
рабочей силы, объединенной в профсоюзы. Вертикальная ось отража-
ет уровень организационного единства внутри рабочего движения.
В Швеции, например, юнионизировано около 90% рабочей силы, за-
нятой вне сферы сельского хозяйства, рабочее движение сильно цен-
трализовано и проявляет единство по большинству проблем, затраги-
вающих рабочий класс.
В Великобритании юнионизировано менее половины рабочей силы,
а согласованность действий английских профсоюзов ниже, чем в кор-
поративистских странах. Союзы, входящие в Британский конгресс тред-
юнионов, имеют мощные традиции автономного существования и
сами относительно децентрализованы. Кроме того, за последние два
десятилетия влияние рабочих союзов на лиц, определяющих прави-
тельственный курс, ослабло. В 1980-е годы правительство Тэтчер отка-
залось от прямых переговоров с рабочим классом и, соответственно,
от корпоративизма, а в 1990-е годы от рабочих союзов дистанцирова-
лась даже Лейбористская партия. В Германии степень юнионизации
труда примерно такая же, как в Великобритании, однако немецкие
профсоюзы действуют довольно слаженно и участвуют в переговорах
с представителями деловых кругов и правительства относительно го-
138
20-|
• Австрия
Нидерланды
• Норвегия Швеция
Швейцария
в • Дания
Германия* .Финляндия
Бельгия
• Япония
Франция а Италия
• Великобритания
Новая Австралия
Зеландия
США .
. Канада
20 40 60 80 100
Доля (%) юнионизированной рабочей силы
Рис. 4.1. Системы групп интересов (рабочие союзы).
Источники-, данные о доле юнионизированной рабочей силы взяты из:
Organization for Economic Cooperation and Development//Employment Outlook, July,
1997. Paris, 1997. P.71; информация об уровне единства союзов почерпнута из:
Lijphart A., Crepaz М. Corporatism and Consensus Democracy in Eighteen Countries//
British Journal of Political Science, 1991. Vol. 21. № 2. P. 235—256.
сударственной политики в области заработной платы. Соединенные
Штаты являют собой полную противоположность Швеции: там юни-
онизировано лишь около шестой части рабочей силы, и союзы сохра-
няют значительную долю независимости.
Рис. 4.1 показывает также, что в Японии и во Франции профсоюз-
ное членство относительно невелико: соотношение юнионизирован-
ных и неюнионизированных рабочих составляет там 1 к 4 или ниже,
причем само профсоюзное движение довольно фрагментировано и
децентрализовано. Обе эти страны почти не имеют традиций «соци-
ального партнерства» между правительством, профсоюзами и объеди-
нениями предпринимателей. По крайней мере в сфере рабочей поли-
тики в них действуют высокоплюралистичные, некорпоративистские
системы групп интересов. Вместе с тем соглашения корпоративистс-
кого типа между отдельными отраслями промышленности, профес-
сиональными объединениями и правительственной бюрократией (без
участия организованного труда) встречаются и в Японии.
В ряде демократических стран, в частности во Франции и в Ита-
лии, некоторые группы интересов, например профсоюзы и крестьян-
ские ассоциации, контролируются коммунистической партией или
Римской католической церковью. Обычно эти группы интересов мо-
билизуют поддержку тем политическим партиям или социальным
139
институтам, под чьим влиянием они находятся. Подобное отсутствие
самостоятельности имеет серьезные последствия для политической
жизни. Отрицание права групп интересов на независимое самовыра-
жение способно привести к вспышкам насилия, а пренебрежение их
интересами может понизить адаптируемость политического процесса.
Однако такого рода ограничительные структуры, похоже, начинают
рушиться, особенно по мере реорганизации и ослабления бывших
коммунистических партий.
Наконец, совершенно иная модель организации групп интересов
присуща управляемым системам:
♦ Каждый сектор общества представлен одной группой.
♦ Членство в таких группах часто является принудительным.
♦ Каждая группа обычно имеет иерархическую структуру.
♦ Группы контролируются правительством или его органами в целях
мобилизации поддержки политическому курсу правительства.
Определяющей для систем такого типа является последняя харак-
теристика: группы существуют для того, чтобы облегчать контроль
правительства над обществом. Наиболее показательны в этом отноше-
нии традиционные коммунистические системы, где доминирующие
партийные организации пронизывают собой все уровни общества и
плотно контролируют все разрешенные ассоциативные группы. На-
пример, профсоюзы и молодежные организации полностью подчине-
ны коммунистической партии, и им лишь крайне редко дозволяется
артикулировать интересы своих членов. Подобный контроль долгое
время осуществлялся в Советском Союзе и странах Восточной Евро-
пы и по сей день сохраняется в Китае, Северной Корее, Вьетнаме и
на Кубе. Развитие высококонтролируемых групп интересов поощряет-
ся и политическими системами ряда некоммунистических наций, та-
ких, как Бразилия и Мексика. В этих странах возможности артикуля-
ции интересов открыты лишь для лидеров институциональных групп,
которые могут использовать свое положение в политических институ-
тах для выражения соответствующих групповых требований. Как уже
отмечалось, в подобных обществах возникает множество институцио-
нальных групп интересов, особенно в рядах самой партии и среди
бюрократии (в частности, среди военных), а также неформальных
неассоциативных групп.
Доступ к влиятельным фигурам
Для того чтобы эффективно действовать, группы интересов долж-
ны быть способны доводить свои требования до лиц, играющих клю-
чевую роль в выработке политического курса, через каналы полити-
ческого доступа. Группы могут выражать интересы своих членов и тем
140
не менее не оказывать никакого влияния на тех, кто определяет по-
литический курс. Политические системы различаются по способам
реагирования на политические интересы. Неодинакова и тактика, к
которой прибегают группы интересов, чтобы получить доступ к дер-
жателям ресурсов. Ее формы частично определяются теми возможно-
стями, которые предоставляет существующая структура выработки
политического курса, а частично — ценностями и предпочтениями
самих групп интересов.
Представляется целесообразным провести различия между леги-
тимными и конституционными каналами политического доступа (та-
кими, как средства массовой информации, партии и законодатель-
ные органы), с одной стороны, и нелегитимными, каналами при-
нуждения — с другой. Эти каналы соответствуют двум основным типам
политических ресурсов, которые могут применяться для влияния на
элиты. Ресурсы первого типа определяются легитимными структурами
правительства, которые устанавливают, какие именно ресурсы долж-
ны использоваться при выработке политического курса. В демократи-
ческой политической системе эта роль часто отводится голосам в об-
щенациональном законодательном органе. Различные группы могут
пытаться контролировать голоса законодателей, воздействуя на побе-
дившие на выборах партии или на их избирателей, прибегая к меха-
низмам торга, убеждения или обещая поддержку инкумбентам. Вмес-
те с тем вторым типом политических ресурсов остается прямое наси-
лие, силовой канал влияния для индивидов и групп, которые чувствуют
себя не в состоянии добиться чего-либо иным образом.
В ситуации, когда наличествует лишь единственный значитель-
ный канал политического доступа, как это бывает в политических
системах, где доминирует одна партия, доступ к лицам, определяю-
щим политический курс, оказывается затруднен для всех групп. Тре-
бования, передаваемые по этому каналу, нередко искажаются по мере
своего продвижения к тем, кто играет ключевую роль в принятии
решений. Тем самым руководство лишается возможности получать
достоверную информацию о нуждах и требованиях ведущих групп.
В конце концов подобное искаженное восприятие легко может приве-
сти к просчетам руководства и к волнениям среди недовольных групп,
которые, в свою очередь, могут обратиться к насилию. Поэтому сис-
тема с многообразными каналами доступа обычно более эффективно
реагирует на социетальные интересы.
Легитимные каналы доступа
Во всех обществах важным средством доведения своих пожеланий
до политических элит выступают личные знакомства — использова-
ние семейных, школьных, соседских и иных социальных связей. Пре-
красным примером здесь может служить информационная сеть, объе-
141
диняющая английскую элиту и основанная на старых школьных узах,
сложившихся в Итоне, Хэрроу и других закрытых частных школах
либо в колледжах Оксфордского или Кембриджского университетов.
Аналогичным образом, в Японии многие выпускники Школы права
Токийского университета занимают ведущие позиции среди полити-
ческой и бюрократической элиты и благодаря этим личным связям в
состоянии действовать сообща.
Хотя личные знакомства обычно используются неассоциативны-
ми группами, представляющими семейные или региональные инте-
ресы, к ним могут прибегать и другие группы. Непосредственный кон-
такт — одно из наиболее эффективных средств формирования пози-
ций и передачи сообщений. Требования, переданные другом или
соседом, обладают значительно большим весом, нежели те, о кото-
рых говорится в письме незнакомого человека. В современных странах
персональные знакомства обычно особо бережно культивируются.
В Вашингтоне профессия советника по вопросам доступа к полити-
ческим деятелям, обслуживающего группы интересов и отдельных ин-
дивидов, становится все более прибыльной (и все активнее регулиру-
ется правительством). Подобной деятельностью часто занимаются быв-
шие государственные чиновники, которые используют личные связи
в правительстве в интересах своих клиентов-лоббистов.
В демократических обществах другим важным каналом доступа
являются средства массовой информации — телевидение, радио, га-
зеты и журналы. Многие группы интересов всячески стараются найти
высококвалифицированных специалистов в области «пиара» и при-
обрести место для прямой рекламы, стараясь следить за тем, чтобы их
интересы находили благожелательное освещение в СМИ. Группы ин-
тересов, например организации пенсионеров, поощряют появление в
масс-медиа репортажей об их нуждах, равно как и материалов, отра-
жающих их позицию по конкретным вопросам политического курса.
Когда тот или иной вопрос привлекает к себе внимание общенацио-
нальных СМИ, обращение к лицам, определяющим политический
курс, приобретает дополнительный вес, поскольку те знают, что мил-
лионы избирателей стали более чувствительны к данной проблеме.
Более того, группы убеждены, что в открытом обществе «объектив-
ные» новостные репортажи вызовут больше доверия, нежели спонси-
руемые сообщения. Вместе с тем путаница, порождаемая огромным
числом «посланий» и отсутствием у них конкретного «адресата», мо-
жет снизить эффективность средств массовой информации для мно-
гих второстепенных групп.
Средства массовой информации в состоянии также мобилизовать
поддержку предпринимаемым группой интересов действиям, способ-
ствуя увеличению числа людей, готовых участвовать в ее работе и
помогать ей финансово, и стимулируя выдвижение аналогичных тре-
бований симпатизирующими ей гражданами. Ослабление правитель-
142
ственного контроля над масс-медиа в коммунистических странах Во-
сточной Европы и бывшем Советском Союзе стало громадным под-
спорьем для демократических движений. Хорошо известна история о
том, как Лех Валенса, когда его спросили, что было причиной демок-
ратической революции в Польше, показал на телевизор и произнес:
«Он». Информация СМИ о провалах политического курса коммунис-
тических правительств и рассказы о западном образе жизни подорва-
ли легитимность действующих режимов. Когда в 1989 и 1990 гг. демок-
ратический протест распространялся по Восточной Европе, репорта-
жи об удачных выступлениях в других частях страны или в других
странах повсеместно усиливали веру демонстрантов в успех. Эти мно-
гочисленные стихийные, равно как и согласованные, акции, вооду-
шевляемые сообщениями СМИ, помогли убедить правящие группы в
том, что они утратили всякую поддержку.
Еще одним важным легитимным каналом доступа оказываются
политические партии. Демократические политические партии часто
опираются на группы интересов в плане политической и электораль-
ной поддержки и выступают институциональными представителями
этих групп в правительстве. В странах, подобных Великобритании, раз-
нообразные компоненты партийной организации, особенно парла-
ментские комитеты, являются значимыми каналами передачи требо-
ваний кабинету и правящей партии. В других случаях могут присут-
ствовать факторы, ограничивающие роль партий как органов
репрезентации интересов. Например, крайне идеологические партии
с иерархической структурой, такие, как большинство коммунисти-
ческих партий, склонны скорее контролировать входящие в них груп-
пы интересов, нежели передавать их требования. Децентрализованные
партийные организации (вроде тех, которые существуют в Соединен-
ных Штатах) вне зависимости от того, задействованы ли они в зако-
нодательном процессе или нет, нередко бывают менее полезными с
точки зрения обеспечения доступа, чем отдельные парламентарии.
Законодательные органы традиционно представляют собой ту ми-
шень, на которую нацелена активность групп интересов. Стандартная
лоббистская тактика включает в себя свидетельства перед парламент-
скими комитетами, предоставление информации отдельным правове-
дам, а также аналогичные формы деятельности. В Соединенных Шта-
тах комитеты политического действия собирают взносы в избиратель-
ные фонды отдельных конгрессменов и обычно могут рассчитывать
на определенное политическое внимание с их стороны. В Великобри-
тании и Франции жесткая партийная дисциплина в легислатуре и ее
комитетах снижает значимость парламентских комитетов и отдельных
членов парламента как каналов доступа для групп интересов. В свою
очередь в Германии и многих других европейских демократиях нали-
чие влиятельных комитетов и/или разделение власти между множе-
ством партий вдохновляют группы интересов на использование их в
143
качестве каналов доступа. Слабая партийная дисциплина в сочетании
с весомой ролью децентрализованных комитетов в законодательном
процессе превращает Конгресс США в главный объект внимания со
стороны групп интересов.
В большинстве политических систем основным каналом доступа
является правительственная бюрократия. Контакты с бюрократичес-
кими учреждениями могут оказаться особенно важными в тех случа-
ях, когда бюрократии делегирована власть по выработке политичес-
кого курса или когда речь идет об узких интересах, непосредственно
затрагивающих небольшое число граждан. Симпатизирующий группе
чиновник может попытаться ответить на ее запросы, не выходя за
рамки бюрократических каналов, за счет использования своих адми-
нистративных полномочий. Правительственный чиновник способен
также помочь поставить вопрос на обсуждение или подать его таким
образом, чтобы он вызвал благожелательную реакцию со стороны
лиц, определяющих политический курс. Так, исследование каналов
доступа, использовавшихся группами интересов в Бирмингеме (Ве-
ликобритания), выявило следующую закономерность. Когда речь шла
о широких проблемах, затрагивавших интересы классовых или этни-
ческих групп либо объединений потребителей, группы обычно дей-
ствовали через политические партии. Если же проблема имела более
узкий характер, не была связана с серьезным политическим конф-
ликтом и касалась лишь немногих других групп, они, как правило,
обращались в соответствующий административный орган [12].
В одних политических системах демонстрации протеста, забастов-
ки и иные формы ненасильственного, но резкого и прямого давления
на правительство воспринимаются властями в качестве легитимной
тактики, тогда как в других данные действия считаются нелегитим-
ными. Демонстрации могут быть либо стихийной акцией неупорядо-
ченной группы, либо продуманным использованием неконвенцио-
нальных каналов группой организованной. В демократических обще-
ствах демонстрации нацелены на мобилизацию общественной, а в
конечном счете — электоральной поддержки тому делу, за которое
выступает группа. Примерами такого рода активности могут служить
демонстрации в защиту прав гомосексуалистов и демонстрации эко-
логов в США, равно как и непрерывные митинги против абортов и в
защиту права выбора, организуемые на аллее Мол в Вашингтоне.
В недемократических обществах подобные выступления связаны с го-
раздо большим риском и, похоже, отражают более глубокую неудов-
летворенность альтернативными каналами доступа.
Демонстрации протеста обычно описываются как тактика слабых
элементов общества, к которой обращаются те, кто не имеет доступа
к лицам, определяющим политический курс, либо ресурсов, чтобы
повлиять на них через традиционные каналы. Будучи оружием слабых,
протестная активность особенно привлекательна для молодежи и мень-
144
шинств, не входящих в состав элиты. Кроме того, акции протеста —
излюбленная тактика групп, чьи идеологические установки ориенти-
рованы на подрыв существующего общественного и политического
порядка [13]. Однако начиная с 1970-х годов демонстрации протеста
стали все чаще использоваться организованными и признанными груп-
пами интересов, которым кажется, что связанные дисциплиной партии
и бюрократические учреждения глухи к их жалобам. Акции протеста
могут дополнить другие каналы, прежде всего за счет привлечения
внимания средств массовой информации, что особенно важно в наш
век, когда телевизор вошел в каждый дом. В результате мы видим, как
парижские врачи, шведские государственные служащие и немецкие
«седые барсы» (старики) применяют тактику, к которой раньше при-
бегали лишь бедняки и меньшинства.
Силовые каналы доступа и тактика насилия
По мнению большинства ученых, акты коллективного насилия
непосредственно обусловлены характером общества и существующи-
ми там обстоятельствами. В ходе изучения гражданских конфликтов Тед
Роберт Гарр выдвинул концепцию относительной депривации для объяс-
нения фрустрации или недовольства, толкающих людей на агрессивные
действия. Исследователь определил относительную депривацию как «рас-
хождение между ожиданиями людей относительно благ и условий жиз-
ни, на которые они имеют право, с одной стороны, и их оценкой своих
потенциальных возможностей, т.е. степени, в которой они считают себя
способными добиться этих благ и условий, — с другой» [14]. Ощущение
относительной депривации ведет к фрустрации и гневу; агрессивные
акции насилия высвобождают эти настроения.
Чувство относительной депривации является источником фруст-
рации, недовольства и гнева. Чем сильнее недовольство и гнев, тем
выше шансы на вспышку коллективного насилия. Вместе с тем важ-
ную роль здесь играют и другие факторы. Люди обычно прибегают к
насилию, когда полагают его оправданным и верят, что оно приведет
к успеху. Если они считают свое правительство нелегитимным, а при-
чину своего недовольства — правомерной, вероятность их обращения
к насилию в ситуации, когда отсутствуют иные средства добиться
изменений, возрастает. Поэтому задача правительства и его институ-
тов — обеспечить мирные способы осуществления преобразований,
которые бы служили альтернативой насилию.
Этот общий анализ насилия не должен помешать нам видеть раз-
личия между типами насильственных политических акций. Например,
бунт предполагает стихийное выражение группой граждан коллектив-
ного гнева и недовольства. Хотя бунты долгое время осуждались как
непредсказуемые и иррациональные действия отбросов общества,
современные исследования показали, что их участники весьма силь-
145
Ю-7377
но расходятся по своей мотивации, поведению и социальному проис-
хождению [15]. Действительно, большинство бунтов, по-видимому,
развиваются по четко очерченной схеме, включая в себя разрушение
и насилие, направленное на какие-то конкретные сферы или объек-
ты. Основной причиной бунтов, похоже, является относительная деп-
ривация, однако высвобождение фрустраций не столь бессмысленно,
как это часто думают.
Так, хотя беспорядки 1992 г. в Лос-Анджелесе начались спустя
несколько часов после оправдания полицейских, зверски избивших
Роднея Кинга, все их участники были убеждены, что исход судебного
процесса — лишь непосредственный повод, «искра», которая подо-
жгла уже готовые к взрыву ингредиенты. Погромы имущества корей-
ских торговцев во время беспорядков отражали Глубоко укоренивше-
еся чувство этнической вражды, никак не связанное с Роднеем Кин-
гом. Среди участников бунта были и такие, кто оправдывал грабежи,
ссылаясь на многочисленные кражи сбережений и кредитов и под-
польную торговлю, которой занимались корейцы в предшествующие
несколько лет. Однако гораздо больше было тех, кто просто чувство-
вал, что общество ушло вперед, оставив их в нищете и упадке, т.е.
налицо были четкие проявления относительной депривации. Непос-
редственные результаты событий привели к дальнейшему ухудшению
ситуации: свыше 50 человек, преимущественно афроамериканцев,
погибли, огромное число торговых предприятий было разгромлено,
что привело к потере 14 тыс. рабочих мест, тысячи людей остались без
магазинов, где могли бы покупать необходимые товары. Но хотя мно-
гое в этом побоище, казалось бы, имело слабое отношение к эффек-
тивному политическому действию, это была жгучая мольба о внима-
нии; и появившийся тогда лозунг «Никакого мира без справедливос-
ти» носил отчетливо политический характер.
Но если депривация способна стимулировать взрыв недовольства,
то забастовки и пикеты (например, недавние пикеты американских
противников абортов с целью заблокировать входы в клиники, где де-
лают такие операции, и контрмеры, предпринимавшиеся привержен-
цами права на искусственное прерывание беременности) обычно про-
водятся хорошо организованными ассоциативными или институцио-
нальными группами. Многие бурные демонстрации называют «бунтами»,
но это неверно. Энн Уилнер, например, отмечает, что ожесточенные
акции протеста в Индонезии в период правления Сукарно по большей
части были тщательно подготовлены. Они «разжигались, провоцирова-
лись и планировались одним или несколькими представителями поли-
тической элиты» с тем, чтобы проверить собственную силу, получить
поддержку колеблющихся, отвратить других от присоединения к оп-
позиции и бросить вызов вышестоящим властям [16].
Исторически всеобщая забастовка использовалась профсоюзами,
чтобы принудить правительство или предпринимателей к уступкам по
146
ВСТАВКА 4.2
Бархатная революция
17 ноября 1989 г. большая группа студентов организовала в
центре Праги сидячую забастовку, требуя от правительства про-
ведения демократических реформ. Манифестанты поставили на
землю зажженные свечи и запели чешскую версию песни «Мы
победим». Столкнувшись с подобным актом гражданского непо-
виновения, полиция избила студентов, а заодно и несколько ока-
завшихся поблизости зевак. Это явилось той искрой, которая ра-
зожгла чешское демократическое движение. Студенты объявили
забастовку и выступили с призывом ко всеобщей забастовке тру-
дящихся. Народные демонстрации день ото дня становились все
более массовыми, и правительство пошло на переговоры с Вац-
лавом Гавелом и представителями движения за реформы Граж-
данский форум. 25 ноября на демонстрацию протеста против ре-
жима собралось уже около полумиллиона человек, причем прави-
тельству приходилось отбиваться в условиях всеобщей забастовки.
Показ по телевидению кадров, где были засняты события 17 но-
ября, мобилизовал дополнительную поддержку реформаторам.
К середине декабря режим капитулировал: коммунизм пришел к
концу, и его отрешение от власти было отмечено широкими тор-
жествами в центре города. Меньше чем за месяц народ захватил
власть, дабы установить в Чехословакии демократию.
Источник'. Ash Т. G. The Magic Lantern: The Revolution of 1989. N.Y.,
1990, ch. 5.
каким-то фундаментальным вопросам. Однако влияние забастовок и
пикетов может варьироваться в зависимости от степени легитимности
правительства и уровня силового давления со стороны других групп.
Массовая забастовка водителей грузовиков помогла свергнуть чилий-
ское правительство в 1972 и 1973 гг., однако инициированные студен-
тами бойкоты в Корее в 1980-х годах оказали довольно слабое воздей-
ствие на власти страны. Наиболее впечатляющими акциями такого
рода были забастовки, пикеты и демонстрации в Восточной Европе в
1989 и 1990 гг., которые, подобно народному движению, которое до
этого имело место на Филиппинах, добились огромного успеха в борьбе
против утративших свою легитимность правительств.
Наконец, в некоторых обществах для артикуляции интересов ис-
пользуется тактика политического террора, включая умышленные убий-
ства политических деятелей, вооруженные нападения на другие груп-
пы или правительственных чиновников и кровопролитие. Обращение
к террору обычно отражает стремление каких-то групп к смене пра-
147
вил политической игры. Трагические события в Северной Ирландии,
похищения людей, закладывание добровольцами-смертниками взрыв-
ных устройств, нападения и другие акции ближневосточных групп,
желающих драматизировать ситуацию вокруг палестинцев, серия
убийств политических деятелей, осуществленных партизанами Сен-
деро Луминозо (Сияющий путь) в Перу начиная с середины 1980-х
годов, — все это примеры применения такого рода методов.
Тактика политического террора редко бывает успешной, если тер-
рористические группы не опираются на широкомасштабную поддержку
со стороны общественности или международного спонсора. Массиро-
ванное применение крайних форм насилия может разрушить демок-
ратический режим и привести к урезанию гражданских прав или даже
к военной интервенции, когда многим простым гражданам и лидерам
начинает казаться, что любая альтернатива предпочтительнее про-
должения насилия. Именно поэтому президент Фудзимори и военное
руководство Перу оправдывали приостановление деятельности демок-
ратических институтов необходимостью борьбы против.Сендеро Лу-
минозо и кокаиновых баронов. Авторитарные, репрессивные меры часто
сулят быстрые результаты в войне против терроризма, вместе с тем
терроризм небольших групп обычно терпит провал, когда ему проти-
востоит единое демократическое руководство [17]. В демократическом
обществе насилие по большей части не встречает того сочувствия,
которое необходимо, чтобы добиться благожелательного внимания к
отстаиваемому группой делу.
Артикуляция интересов с точки зрения
политического курса
Как отмечалось в главе 2, выполняющие политические функции
структуры следует оценивать с точки зрения как процесса, так и поли-
тического курса. Чтобы понять, как формируются политические кур-
сы, необходимо знать, какие группы артикулируют интересы и какие
предпочтения в области политического курса эти группы выражают.
Многие ассоциативные группы интересов специализируются в конк-
ретных областях политического курса. Гораздо сложнее распознать,
чем озабочены группы интересов другого типа, например неупорядо-
ченные или институциональные группы, но волнующие их проблемы
не менее важны для процесса определения политического курса.
В табл. 4.3 приведены примеры артикуляции интересов различны-
ми типами групп в различных областях политического курса, т.е. в
сферах, касающихся внутриполитических мер по извлечению ресур-
сов, распределению и регулированию, а также и международной по-
литики. В подтабличных сносках отмечено, когда были использованы
силовые или нелегитимные каналы. Тщательное изучение каждого из
148
co
«
Я
S
ч
vo
«
Н
Использовались силовые, неконституционные каналы доступа и соответствующие формы тактики.
’ Насилие применялось отдельными участниками или подгруппами.
приведенных в таблице случаев позволяет составить более четкое пред-
ставление о каналах доступа, например об элитарном представительстве
афроамериканских конгрессменов в США, об использовании партийных
каналов итальянской католической церковью и о применении террора па-
лестинцами на западном берегу Иордана. В таблице даны примеры из мно-
гих стран, с тем чтобы обозначить разнообразные возможности, а также
привести достаточно очевидные случаи для каждой категории. Если бы мы
занимались исследованием моделей артикуляции интересов в одной
стране, мы бы, конечно, попытались построить таблицу, показываю-
щую структуры, политические курсы и каналы, задействованные в
какой-то конкретный период времени.
Развитие групп интересов
Одним из последствий модернизации стало широкое распростра-
нение представлений о том, что люди сами могут изменить условия
своей жизни. Модернизация, как правило, предполагает повышение
образования, урбанизацию, быстрое расширение общественной ком-
муникации, а в большинстве случаев — и улучшение материальных
условий жизни. Эти изменения тесно связаны с усилением полити-
ческой осведомленности и политического участия, а также с ростом
чувства политической компетентности. Подобные установки участия
стимулируют появление более разнообразных и граждански ориенти-
рованных форм артикуляции интересов.
Одновременно с возникновением установок участия в политичес-
кой культуре модернизирующихся стран происходит все большая спе-
циализация труда, поскольку люди начинают заниматься неизвест-
ными ранее типами деятельности, и этот процесс ведет к формирова-
нию огромного множества особых интересов. Взаимозависимость
современной жизни, воздействие массовых коммуникаций и широ-
комасштабная роль правительств еще больше умножают число поли-
тических интересов. В результате сложных процессов эти интересы и
установки организуются в ассоциационные группы интересов. Пре-
грады на пути согласования и сотрудничества преодолеваются самы-
ми разнообразными способами. То, какими станут нарождающиеся
системы групп интересов — плюралистическими или корпоративист-
скими, автономными или управляемыми, будут ли в них доминиро-
вать наиболее обеспеченные слои населения или же мобилизация ока-
жется более равномерной, определяется историей развития групп ин-
тересов в период модернизации.
Для успешного демократического развития необходимо, чтобы
сложилась комплексная система групп интересов, выражающая нуж-
ды существующих в обществе групп и индивидов. Однако этот про-
цесс протекает отнюдь не автоматически. Набор проблем, связанных
150
с организацией больших групп для коллективного действия, крайне
широк. Общества значительно различаются по степени вовлеченности
людей в ассоциативную деятельность. Одним из факторов, объясняю-
щих меру их участия в ней, является уровень доверия между членами
общества. Роберт Патнэм и его коллеги обнаружили свидетельства того,
что истоки взаимодоверия итальянцев и их активной ассоциативной
жизни кроются в политической культуре и такие взаимодоверие и ак-
тивность во многом обусловливают политический успех региональных
правительств в стране [18]. Рональд Инглхарт выявил аналогичную пре-
емственность в уровнях социального доверия и в других нациях [19].
Поэтому модернизация может ослабить традиционные структуры в
одних обществах, но вследствие противодействия социальных устано-
вок оказаться не в силах стимулировать развитие эффективных ассо-
циативных групп в других. В результате способность нации к достиже-
нию как стабильности, так и демократии будет подорвана.
В ряде случаев, как уже говорилось, авторитарные партии и бю-
рократии контролируют и пронизывают собой ассоциативные груп-
пы, закупоривая каналы политического доступа. Пример ситуации,
когда на протяжении 40 или более лет авторитарное господство по-
давляло автономные группы интересов, дает Восточная Европа. С од-
ной стороны, процесс экономической модернизации оказывает ог-
ромное давление на авторитарные системы, вынуждая их разрешать
более открытую организацию и более свободное выражение полити-
ческих интересов. С другой — переход этих обществ к большей откры-
тости влечет за собой расширение активности в сфере артикуляции
интересов и порождает потребность в ассоциативных группах, кото-
рые бы обеспечили постоянное и организованное выражение запро-
сов граждан. Ассоциативные группы нужны также, чтобы уравнове-
сить требования институциональных групп в среде гражданской и во-
енной бюрократии.
Однако происходящее в последние годы развитие организованных
групп интересов в Восточной Европе ни в коей мере не означает, что
теперь все имеющиеся в этих странах группы оказались в равном по-
ложении. Опыт, в частности Соединенных Штатов, показывает, что
артикуляция интересов часто смещена в сторону запросов наиболее
обеспеченных слоев общества, которые нередко и лучше организова-
ны [20]. Многие отмечают, что Группа молодых налогоплательщиков
не способна уравновесить столь эффективную группу, как Американ-
ская ассоциация пенсионеров, и что традиционное соперничество
между рабочими и управленцами ведет к недопредставленности инте-
ресов потребителей.
Мы можем проверить справедливость данного тезиса на более
широком материале, оценив системы с точки зрения степени их вклю-
ченности, т.е. посмотрев, какая доля населения и в какой мере пред-
ставлена там в общенациональной политической жизни. Южная Аф-
151
рика времен апартеида давала крайний пример системы, где боль-
шинство населения полностью лишено возможности формировать
ассоциативные группы. В странах третьего мира интересы сельского
населения крайне редко участвуют в конкуренции интересов на уров-
не столиц; иногда крестьянские организации жестоко подавляются,
тогда как группы, выражающие интересы городских средних и выс-
ших слоев, имеют возможность обращаться к властям. Вряд ли можно
счесть простым совпадением тот факт, что наиболее серьезные сме-
щения в групповой включенности в политику, похоже, наблюдаются
там, где шире всего разрыв в уровнях доходов и образования. Кроме
того, правомерно предположить, что, будучи доведены до крайнос-
ти, вытесненные из политического процесса граждане обратятся к
неупорядоченным формам активности или прибегнут к насилию, тем
более что данный вывод подкрепляется статистическими исследова-
ниями соотношения между неравенством и насилием [21]. Но отме-
ченная закономерность проявляется и в менее экстремальных ситуа-
циях: наличие разных уровней политической осведомленности озна-
чает, что определенного рода искажения присущи любой системе групп
интересов. Демократизация подразумевает не только обеспечение со-
стязательных выборов, но и уменьшение погрешностей в представи-
тельстве интересов.
С другим вызовом в области артикуляции и репрезентации инте-
ресов сталкиваются индустриально развитые демократии. На протя-
жении последних десятилетий уровень явки на национальные выборы
неуклонно сокращается. Например, если в 1950-е годы явка на прези-
дентские выборы в Соединенных Штатах Америки составляла в сред-
нем 61%, то в 1996 г. на избирательные участки пришли лишь 49%
избирателей. Сегодня посещают предвыборные митинги и демонстри-
руют свою партийную приверженность в ходе избирательной кампа-
нии заметно меньше граждан упрочившихся демократий, нежели по-
коление назад. Есть данные, указывающие на то, что участие в ассо-
циативных группах в Соединенных Штатах, а возможно, и в других
укоренившихся демократиях тоже падает [22]. Некоторые ученые ви-
дят в этом свидетельство роста в развитых нациях социальной изоля-
ции, которая усиливается, по мере того как отдых в любимом кресле
и любимая телепрограмма начинают привлекать людей больше, чем
социальная и политическая активность. Если выборы есть торжество
демократической политики, то, похоже, все меньше индивидов при-
соединяются к нему.
Политических аналитиков беспокоит, что все меньшая вовлечен-
ность в политику и падение групповой активности сигнализируют о
разрушении в укоренившихся демократиях демократического, участ-
нического духа. В этом состоит главная загадка. Почему граждане упро-
чившихся демократий все реже голосуют и все реже участвуют в де-
мократических выборах? Ведь в то же самое время по всему миру
152
люди ведут борьбу за политическую свободу и возможность участво-
вать в демократической политике.
Ясно одно: демократическая политика опирается на ориентиро-
ванную на участие общественность, которая использует для выраже-
ния и репрезентации своих интересов индивидуальные и групповые
методы. Поэтому активность общественной и политической жизни
является тем важнейшим критерием, на основе которого можно су-
дить о политическом развитии нации.
Ключевые понятия
Акции протеста
Артикуляция интересов
Ассоциативная группа
Гражданское общество
Демократическая корпоративистская
система групп интересов
Институциональная группа
Каналы политического доступа
Личные контакты по поводу интереса
Неассоциативная группа
Неупорядоченная группа
Плюралистическая система групп
интересов
Проблемы коллективного действия
Средства массовой информации
Тактика политического террора
Управляемая система групп интересов
Рекомендуемая литература
Barnes S. H.,Kaase M.,et al. Political Action: Mass Participation in Five Western
Democracies. Beverly Hills, 1979.
Dahl R. A.Polyarchy: Participation and Opposition.New Haven, 1971.
Dahl R. A. Democracy and Its Critics. New Haven, 1989.
Dalton R. J., Kuechler M. Challenging the Political Order: New Social and Political
Movements in Western Democracies. N.Y., 1990.
Denardo J. Power in Numbers: The Political Strategy of Protest and Rebellion.
Princeton, 1985.
Grant W. (ed.) The Political Economy of Corporatism. N.Y., 1985.
Gurt T. R. Why Men Rebel. Princeton, 1970.
Hirschman A. Exit, Voice, and Loyalty. Cambridge, MA, 1970.
Lichbach M. The Rebel’s Dilemma. Ann Arbor, 1994.
Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge, MA, 1965.
Pateman C. Participation and Democratic Theory. N.Y., 1970.
Powell G. B., Jr. Contemporary Democracies: Participation, Stability and Violence.
Cambridge, MA, 1982.
Putnam R. D. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modem Italy.
Princeton, 1993.
Richardson J. J. (ed.) Pressure Groups. N.Y., 1993.
Scott J. C. Moral Economy of Peasant: Rebellion and Subsistence in Southeast
Asia. New Haven, 1976.
Shi T. Political Participation in Beijing.Cambridge, MA, 1997.
153
Verba S., Norman H. N., Kim J. Participation and Political Equality.Cambridge,
1978.
Verba S., Schlozman K, Brady H. Voice and Equality. Cambridge, MA, 1996.
IViarda H. J. Corporatism and Corporative Politics: The Other Great «ism».
Armonk, 1997.
Wilson J. Q. Political Organizations. N.Y., 1973.
Примечания
1. International Studies of Values in Politics
Project. Values and the Active
Community. A Cross-national Study
of the Influence of Local Leadership.
N.Y., 1971; Verba S., Norman H. N.,
Kim J. Participation and Political
Equality. Cambridge, 1978.
2. Barnes S. H., Kaase M., et al. Political
Action: Mass Participation in Five
Western Democracies. Beverly Hills,
1979; Dalton R. Citizen Politics.
Chatham, 1996, ch. 4; Jennings M.K.,
van Deth J.W., et al. Continuities in
Political Action. N.Y., 1990; Topf R.
Beyond Electoral Participation//
Klingemann H. D., Fuchs D. (eds.)
Citizens and the State. Oxford, 1995,
pp. 27-51.
3. Cm.: Verba S, Norman H. N., Kim J. Op.cit;
Barnes S. H., Kaase M., et al. Op.cit.
4. Данные по восстаниям см.: Taylor Ch.,
Jodice D. World Handbook of Political
and Social Indicators. Vol. 1. New
Haven, 1983, chs. 2-4.
5. Исследования этих проблем были сти-
мулированы ставшей ныне класси-
ческой работой М. Олсона (см.:
Olson М. The Logic of Collective
Action. Cambridge, MA, 1965). Cm.
также: Lichbach M. The Rebel’s
Dilemma. Ann Arbor, 1994; Olson M.
Dictatorship, Democracy, and
Development//American Political
Science Review, 1993, vol. 87, № 3.
P. 567—576; Sandler T. (ed.) Collective
Action: Theory and Applications. Ann
Arbor, 1992.
6. Cm.: Skilling G. F., Griffiths F. (eds.)
Interest Groups in Soviet Politics.
Princeton, 1971; Dahl R. Regimes and
Oppositions. New Haven, 1973;
Kolkowicz R. Interest Groups in Soviet
Politics//Contemporary Politics,
1970, vol. 2, № 3, pp. 445-472.
7. Dalton R. The Green Rainbow:
Environmental Interest Groups in
Western Europe. New Haven, 1994;
Basu A. (ed.) The Challenge of Local
Feminism: Women’s Movements in
Global Perspective. Boulder, 1995.
8. Cohen J., Arato A. Civil Society and
Political Theory. Cambridge, MA,
1992; Walzer M. (ed.) Toward a Global
Civil Society. Oxford, 1995.
9. Almond G. A., Verba S. The Civic Culture.
Princeton, 1963, pp. 300-322; Pierce
J. et al. Citizens, Political Communica-
tion, and Interest Groups: Environ-
mental Organizations in Canada and
the United States. Westport, 1992.
10. Schmitter Ph. Interest Intermediation and
Regime Governability//Berger S. (ed.)
Organizing Interests in Western
Europe. N.Y., 1981, ch. 12; LijphartA.,
Crepaz M. Corporatism and Consensus
Democracy in Eighteen Countries//
British Journal of Political Science,
1991, vol. 21, № 2, pp. 235-246; Grant
W. (ed.) The Political Economy of
Corporatism. N.Y., 1985.
11. Об относительном успехе корпора-
тистских систем в экономической
сфере см.: Golden М. The Dynamics
of Trade Unionism and National
Economic Performance//American
Science Review, 1993, vol. 87, № 2,
pp. 439-454; Lijphart A., Rogowski R.,
Weaver R. K. Separation of Power and
Cleavage Management//Weaver R. K.,
Rockman B. A. Do Institutions Matter?
Government Capabilities in the United
States and Abroad. Washington, 1993,
pp. 302-344.
154
12. Newton К., Morris D. S. British Interest
Group Theory Reexamined//
Comparative Politics, 1975, vol. 7, pp.
577-595.
13. Cm.: Dalton R. J., Kuechler M.
Challenging the Political Order: New
Social and Political Movements in
Western Democracies. N.Y., 1990.
14. Gurr T. R. A Comparative Study of Civil
Strife//Graham H. D., Gurr T. R.
(eds.) The History of Violence in
America. N.Y., 1969, pp. 463-463.
15. Cm.: Baldassare M. (ed.) The Los
Angeles Riots: Lessons for the Urban
Future. Boulder, 1994; Short J. F.,
Wolfgang M. E. (eds.) Collective
Violence. Chicago, 1972.
16. Wilner A. R. Public Protest in Indone-
sia// Feierabend I. K., Feierabend R.,
Gurr T. R. (eds.) Anger, Violence, and
Politics. Englewood Cliffs, 1972,
pp. 355-357.
17. О насилии и сохранении демокра-
тии см.: Powell G. В., Jr. Contemporary
Democracies: Participation, Stability
and Violence. Cambridge, MA, 1982,
ch. 8, а также: Linz J. J., Stepan A.
(eds.) The Breakdown of Democratic
Regimes. Baltimore, 1978.
18. Putnam R. D. Making Democracy Work:
Civic Traditions in Modern Italy.
Princeton, 1993.
19. Inglehart R. Culture Shift in Advanced
Industrial Societies. Princeton, 1990,
pp. 34-36. См. также: Almond G. A.,
Verba S. Op.cit., ch. 11.
20. Verba S., Schlozman K., Brady H. Voice
and Equality. Cambridge, MA, 1996;
Piven E, Cloward R Why Americans
Don’t Vote? N.Y., 1989.
21. Обзор многих таких исследований дан
в: Lichbach М. An Evaluation of‘Does
Economic Inequality Breed Political
Conflict’ Studies//World Politics,
1989, vol. 41, pp. 431-470. Ссылки
на более поздние работы и анализ
см.: Wang Т. Y., Dixon W., Muller Е. N.,
Seligson М. A. Inequality and Political
Violence Revisited//American Political
Science Review, 1993, vol. 87, № 4,
pp. 979-993.
22. Putnam R. Bowling Alone. — Journal of
Democracy, 1995, vol. 6, pp. 65—78.
Глава 5
Агрегация интересов
и политические партии
Агрегация интересов есть деятельность, в ходе которой политичес-
кие требования индивидов и групп соединяются в партийные про-
граммы. Так, при определении программы в области экономической
политики часто должны быть сведены вместе и уравновешены мечты
фермеров о высоких ценах на зерно, стремление народа платить более
низкие налоги, требования защитников окружающей среды относи-
тельно качества природного богатства и интересы деловых кругов.
Конкретная программа становится политически значимой, когда она
подкреплена солидными политическими ресурсами, скажем, прямой
электоральной поддержкой, обеспеченностью предвыборными фон-
дами, местами в законодательном органе, ключевыми постами в ис-
полнительной власти, доступом к средствам массовой информации
или даже вооруженной силой.
Агрегация интересов может осуществляться множеством способов.
Если какой-то отдельный индивид, например влиятельный партий-
ный лидер или военный диктатор, контролирует значительные поли-
тические ресурсы, его персональная роль в этом процессе может ока-
заться весьма существенной. Крупные нации обычно развивают более
специализированные организации, предназначенные для решения
конкретной задачи по агрегации интересов и ресурсов в подкрепле-
ние политического курса.
Как в демократических, так и в недемократических системах чрез-
вычайно важную роль в агрегации интересов играют политические
партии. Каждая партия (или ее кандидаты) выступает за некий набор
политических мер и пытается выстроить коалицию поддержки этой
программы.
В демократических системах две или более партий соревнуются,
стараясь добиться поддержки собственных политических программ.
156
В авторитарных системах единственная партия или организация иног-
да пытаются мобилизовать поддержку граждан в подкрепление своей
политики. В обеих системах агрегация интересов может происходить внутри
самой политической партии; скажем, партийные лидеры воспринима-
ют требования различных групп — профсоюзов, потребителей, партий-
ных фракций, предпринимательских организаций — и вырабатывают
альтернативные политические курсы. В авторитарных системах данный
процесс часто имеет завуалированный и подконтрольный характер, и
нередко, вместо того чтобы отзываться на интересы общества, пра-
вительство мобилизует интересы в свою поддержку.
Структурно-функциональный подход придает большое значение и
тем обстоятельствам, что политические партии могут выполнять мно-
жество других функций и функцию агрегации интересов способны брать
на себя разные структуры. Партии нередко осуществляют политическую
социализацию, формируя в ходе организации мнений по политичес-
ким сюжетам политическую культуру, и стараются добиться поддержки
своих идеологий, проблемных позиций и кандидатов. Партии вовлече-
ны в политическое рекрутирование, мобилизуя избирателей и осуще-
ствляя отбор потенциальных должностных лиц. Они артикулируют соб-
ственные интересы и передают требования других. Правящие партии
участвуют также в выработке государственного политического курса и
даже в контроле за его воплощением и принятием официальных реше-
ний. Характерная и определяющая задача политической партии — мо-
билизация поддержки в пользу политических курсов и кандидатов —
непосредственно связана с агрегацией интересов. Именно в этом и зак-
лючается предназначение политических партий. В данной главе мы срав-
ним роль партий в агрегации интересов с ролью других структур.
Личностная агрегация интересов
Одним из способов примирения политических интересов в управ-
ленческих процессах выступают личные связи. Практически повсемест- 1
ной политической практикой является создание отношений патрон/кли-
ент, т.е. структуры, в рамках которой ведущее должностное лицо, влия-
тельная фигура или группа обеспечивают своих сторонников некими
благами в обмен на их лояльность. Подобный принцип был определяю-
щим при феодализме. Король и его лорды, лорд и его рыцари, рыцарь и
его крепостные и арендаторы — все были связаны узами личной зави-
симости и преданности. Аналогичным образом на патронаже и предан-
ности строились американские политические машины Босса Твида в
Нью-Йорке или сэра Ричарда Дейли в Чикаго. Подобные отношения не
ограничиваются исключительно патронажем. Любой президент Соеди-
ненных Штатов имеет круг собственных доверенных лиц, «мозговой
трест» или «кухонный кабинет», члены которого связаны со своим
157
шефом идеологическими либо политическими пристрастиями, равно
как и заинтересованностью в месте службы и во власти.
Отношения патрон/клиент настолько обычны в политике, что
кажутся чем-то вроде клетки в биологии или атома в физике — пер-
вичной структурой всякой политической жизни, формой человечес-
ких взаимодействий, из которых складываются более широкие и слож-
ные политические структуры. Исследователи политической жизни всех
стран сообщают о таких отношениях.
Начало современной патрон/клиентской теории было положено в
ходе изучения азиатской политики, где описанная структура прони-
зывает политические процессы таких стран, как Филиппины, Индо-
незия, Таиланд, Япония и Индия [1]. Стоило приступить к обсужде-
нию подобных отношений в качестве компонента политических про-
цессов, как параллели были найдены в Европе, Латинской Америке и
большинстве других регионов мира. Политические процессы в коро-
левстве Саудовская Аравия и в султанате Бруней во многом соответ-
ствуют патрон/клиентской модели. Отношения патрон/клиент вклю-
чают в себя рекрутирование на политические должности, агрегацию
интересов, выработку политического курса и его воплощение.
Агрегация интересов преимущественно через патрон/клиентские
связи влияет на стиль политического процесса. Как правило, это озна-
чает статичную политическую систему. В такой системе бывает трудно
мобилизовывать политические ресурсы в поддержку единой полити-
ки социальных изменений или реагировать на кризисы, поскольку
осуществление любого действия зависит от постоянно меняющихся
соглашений между множеством фракционных лидеров (патронов).
Институциональная агрегация интересов
В современных обществах по мере осознания гражданами более
широких коллективных интересов и обретения ресурсов и навыков
борьбы за их осуществление возникает тенденция к регулированию и
ограничению личностных сетей, а также к включению их в более
широкие организации. Как видно из табл. 5.1, активная опора на пат-
рон/клиентские отношения в качестве средства агрегации интересов
присуща в основном менее развитым экономически странам.
Организации, обладающие мощными ресурсами, легко могут пе-
рейти трудноуловимую разграничительную черту между артикуляци-
ей и агрегацией интересов. Хотя сфера деятельности групп сотрудниче-
ства часто сводится лишь к выражению требований и поддержке кого-
то из политических претендентов, например политических партий,
иногда они располагают достаточными ресурсами, чтобы самим выс-
тупить в качестве таких претендентов. Так, политическая власть рабо-
чих союзов внутри Лейбористской партии Великобритании истори-
158
Таблица 5.1
Структуры, осуществляющие агрегацию интересов
в отдельных современных государствах
Масштаб агрегации интересов данным актором *
Страна Патрон/ клиентские сети Группы сотрудни- чества Состяза- тельные партии Несостяза- тельные партии Вооружен- ные силы
Велико- Низкий Высокий Высокий Низкий
британия
Китай Средний Низкий Низкий Высокий Средний
Египет Высокий Низкий Низкий Средний Средний
Франция Низкий Средний Высокий Низкий
Германия Низкий Высокий Высокий Низкий
Индия Высокий Средний Средний Низкий
Япония Средний Высокий Высокий Низкий
Мексика Средний Средний Низкий Высокий Низкий
Нигерия Высокий Низкий Средний Средний Низкий
Россия Средний Низкий Средний Средний Средний
Танзания Высокий Низкий Низкий Высокий Низкий
США Низкий Средний Высокий Низкий
* Масштаб агрегации интересов оценивается только как низкий, средний и
высокий. Оценки имеют обобщенный характер и могут варьироваться в зависимо-
сти от времени и проблемного поля.
чески опиралась на их способность вырабатывать’последовательную
точку зрения по поводу политического курса и мобилизовывать голо-
са своих членов (которые формально были представлены в партии) в
поддержку этой позиции.
В некоторых политических системах функцию агрегации политичес-
ких интересов выполняют другие институциональные структуры. На-
пример, во многих демократических странах вне обычных законода-
тельных каналов существуют органы принятия государственных реше-
ний, наделенные полномочиями определять национальную политику в
конкретных областях. Как было показано в главе 4, система демократи-
ческого корпоративизма способна эффективно агрегировать в экономи-
ческие программы интересы как рабочих, так и предпринимательских
групп. Такого рода установления включают в себя непрерывный поли-
тический торг между организованным трудом, официальными предста-
вителями интересов деловых кругов, политическими партиями и госу-
дарственной бюрократией. Подобные корпоративистские механизмы
связывают между собой организации, которые в других политических
системах играют весьма несхожие, часто антагонистические роли.
159
Институциональные группы типа бюрократических или военных
клик также в состоянии играть важную роль в агрегации интересов.
И действительно, в большинстве обществ бюрократия выступает в
качестве агрегатора интересов. Будучи учреждена в первую очередь
для реализации политических мер, определенных органами верхов-
ной власти, она может вести переговоры с различными группами в
целях выявления их предпочтений или мобилизации их поддержки.
Случается даже, что группы интересов «захватывают» правительствен-
ные учреждения и используют их для «продвижения» своих требова-
ний. Мечта бюрократов о расширении своих организаций за счет об-
наружения новых проблем и политических задач, равно как и повы-
шение их способности решать проблемы в сфере свой компетенции,
нередко толкает их на создание сетей клиентарной поддержки.
Военные организации, учитывая их особый контроль над физи-
ческой силой, обладают громадными потенциальными возможностя-
ми в сфере агрегации интересов. В ситуации, когда легитимность пра-
вительства оказывается разрушенной и все группы чувствуют себя
вправе использовать принуждение и насилие для определения поли-
тического курса, объединенные военные обычно играют решающую
роль. Согласно одним подсчетам, около двух пятых существующих в
мире государств в то или иное время сталкивались с попытками воен-
ного переворота, и примерно в одной трети стран такие перевороты
добились по крайней мере частичного успеха с точки зрения смены
лидеров или политического курса. Однако лишь менее чем в половине
подобных случаев в центре внимания находились общеполитические
проблемы и политический курс страны. Большинство переворотов
были, по-видимому, мотивированы недовольством и опасениями во-
енных, что гражданские власти станут игнорировать их профессио-
нальные интересы [2].
Состязательные партийные системы
и агрегация интересов
Во многих современных политических системах главными струк-
турами, обеспечивающими агрегацию интересов, выступают партии.
Однако мы должны учитывать принципиальное различие между со-
стязательными партийными системами, которые пытаются прежде всего
выстроить электоральную поддержку, и неконкурентными авторитар-
ными партийными системами, которые стремятся управлять обществом.
Это различие не связано ни с тем, насколько они приближены к
электоральной победе, ни даже с числом партий. Оно зависит от спо-
собности политических партий свободно образовываться и конкури-
ровать в борьбе за поддержку граждан, а также от того, является ли
получение такой поддержки необходимым условием контроля над
160
правительством. Другими словами, партия может завоевать большин-
ство голосов в каком-то районе или даже выиграть общенациональ-
ные выборы, но, несмотря на это, по-прежнему останется состяза-
тельной. Если в число ее задач входит победа на выборах в качестве
самозначимой цели либо средства, позволяющего определять полити-
ческий курс, электоральное превосходство этой партии может быть
оспорено другими партиями. Короче говоря, ее организация и задачи
направлены на то, чтобы выяснять желания избирателей, приобре-
тать преданных сторонников и представлять эти интересы в полити-
ческом процессе.
Анализируя роль состязательных партий в агрегации интересов,
следует принимать во внимание не только отдельную партию, но и
структуру взаимодействующих между собой партий, электоратов, из-
бирательных законов и органов, вырабатывающих политический курс.
Как правило, в состязательной партийной системе агрегация интере-
сов происходит на нескольких уровнях: в рамках отдельных партий,
поскольку партия отбирает кандидатов и выдвигает предложения от-
носительно политического курса; через электоральную конкуренцию,
ибо объемы поддержки избирателями различных партий варьируют-
ся; через торг и коалиционное строительство в законодательном орга-
не или в исполнительной власти.
Конкурентные партии и выборы
Первым делом отдельные партии определяют свои позиции отно-
сительно политического курса. Как правило, партии считают, что их
подходы пользуются поддержкой больших или сплоченных групп из-
бирателей. В системах, где действуют только две партии, каждой из
них важно получить большинство, поэтому для завоевания большей
части голосов часто бывает стратегически необходимо «целиться» в
центр электората [3]. В системах со многими политическими партия-
ми, где шансы любой группы на завоевание большинства не очень
велики, разумнее бывает заняться поиском отчетливой и сплоченной
электоральной базы. Позиции партии в отношении политического курса
могут отражать устойчивые связи между партией и особыми группа-
ми, такими, как рабочие союзы, предпринимательские ассоциации
или религиозные и этнические группы. Исторически сложившаяся
приверженность неким проблемам и идеологические традиции также
играют определенную роль [4].
Вырабатывая свои позиции относительно политического курса,
партии учитывают способы согласования в ходе электоральной кон-
куренции партийных предложений и выборов избирателей. Важней-
шим элементом здесь является электоральное законодательство, ко-
торое определяет, каким образом волеизъявление избирателей пере-
водится в электоральные результаты [5]. В Соединенных Штатах,
161
11 - 7377
ВСТАВКА 5.1
Закон Дюверже
Закон Дюверже - один из самых известных в политической
науке феноменов. Он отражает тенденцию, в соответствии с кото-
рой электоральное правило простого большинства в одномандат-
ном округе обычно ведет к возникновению в законодательном
органе двухпартийной системы, тогда как электоральные систе-
мы с пропорциональным представительством порождают много-
партийность. При выборах по одномандатным округам представи-
тельство в законодательном органе более мелких партий, получа-
ющих меньшинство голосов во многих округах, крайне невелико
или вообще отсутствует. Это лишает политических деятелей сти-
мулов к созданию малых партий, а те малые партии, которые все-
таки участвуют в электоральной конкуренции, оказываются в зна-
чительной мере недопредставленными. Например, во время вы-
боров 1997 г. в Великобритании за Либерально-демократическую
партию проголосовали 17% избирателей, однако она получила
только 7% мест в парламенте (см. главу 8).
Великобритании и во многих государствах, когда-то испытавших бри-
танское влияние (таких, как Индия, Ямайка и Канада), электораль-
ные правила, действующие при выборах законодательного органа,
делят страну на множество избирательных округов. В каждом округе
побеждает тот кандидат, который набрал там больше голосов, чем
другие, т.е. получивший простое большинство голосов. Для характерис-
тики электорального правила простого большинства в одномандатном
округе часто употребляют формулировку «побеждает первый», поза-
имствованную из жаргона скачек, ибо для победы требуется лишь
финишировать впереди других, а не завоевать большую часть голосов.
Подобная система кажется американцам само собой разумеющейся и
естественной, однако она редко используется в демократиях Европы
или Латинской Америки.
В отличие от системы одномандатных округов, большинство де-
мократий применяют ту или иную форму пропорционального предста-
вительства. В такого рода системах страна делится на несколько круп-
ных избирательных округов (или составляет единый общенациональ-
ный округ). Конкурирующие партии предлагают не отдельных
кандидатов, а списки. Число представителей партии в законодатель-
ном органе зависит от общей доли полученных этой партией голосов.
Если вся страна объединена в один избирательный округ, как в Ни-
дерландах и Израиле, партии, набравшей 5% голосов, присуждается
5% мест в национальном законодательном органе.
162
Процедуры, используемые партиями при определении своих по-
зиций относительно политического курса, значительно варьируются
в зависимости от страны и конкретной партии. В Соединенных Штатах
общенациональные партийные съезды, которые проводятся в пред-
дверии каждых президентских выборов, формализуют политические
позиции партии как через выработку партийных платформ, так и (что,
возможно, еще важнее) посредством отбора кандидатов, привержен-
ных определенному политическому курсу. В других странах партийные
съезды созываются более регулярно, централизованные партийные
организации публикуют партийные программы и партии готовят ма-
нифесты к каждым национальным выборам [6]. Но какой бы ни была
система, окончательная позиция партии обычно представляет собой
«коктейль» из стратегических приемов ведения предвыборной кампа-
нии и совокупности существующих внутри партии интересов.
Затем партии предлагают отобранных ими кандидатов и свои по-
литические курсы избирателям. Они не только представляют кандида-
тов, но и пытаются создать им из-
вестность и мобилизовать электо-
ральную поддержку посредством
митингов, телевизионной рекламы,
поквартирного обхода избирателей
и систематических усилий, направ-
ленных на то, чтобы выявить сочув-
ствующих и обеспечить их участие
в голосовании. Акт голосования от-
дельного гражданина — одна из са-
мых простых и наиболее часто со-
вершаемых форм политического
действия. Гражданин заходит в ка-
бину для голосования и выражает
свою поддержку политическому
кандидату, партии или предложе-
нию относительно политического
курса. Выборы относятся к числу тех
немногих демократических приемов,
которые позволяют выражать разно-
образные интересы посредством
опускания бюллетеней, и через аг-
регацию этих голосов нация может
принять коллективное решение, ка-
сающееся ее будущих лидеров и го-
сударственного курса.
На рис. 5.1 показаны уровни
электоральной явки в ряде государств
в 1990-е годы [7]. В Великобритании,
80
70
60
Германия (1998)
Бразилия (1998)
Великобритания
(1997)
Франция (1997)
Россия (1995)
Индия (1998)
Япония (1996)
Мексика (1997)
Соединенные Штаты
(1996)
Египет (1996)
Рис. 5.1. Уровень явки на после-
дних по времени нацио-
нальных выборах.
Источник: Межпарламентский союз.
163
Германии и Соединенных Штатах, так же как и во многих других
демократиях мира, большинство граждан имеют право участвовать в
голосовании и могут выбирать между конкурирующими партиями и
кандидатами. В Западной Европе обычно голосуют по меньшей мере
три четверти граждан, в Соединенных Штатах во время президент-
ских выборов на избирательные участки отправляется около полови-
ны электората и еще меньше число тех, кто участвует в региональных
и местных выборах.
Несмотря на простоту процедуры, голосование может иметь серь-
езные последствия. Сдвиги в гражданской поддержке способны при-
вести к власти новые коалиции, приверженные новым политическим
курсам. Таким образом, роль, которую играют граждане в отборе элит,
позволяет им влиять на агрегацию интересов и выработку политичес-
кого курса.
Однако в некоторых странах выборы выполняют другие функции.
Они используются для легитимации правительства (даже если их ре-
зультаты предопределены заранее) или для определения его состава
(даже когда из участия в электоральном процессе исключены многие
граждане). Так, например, практически все коммунистические госу-
дарства Восточной Европы обращались к той или иной форме выбо-
ров для легитимации своих правительств. По официальным сообще-
ниям, явка в этих государствах регулярно превышала 98% электората.
В то же самое время результаты выборов обеспечивались правитель-
ством заранее. До 1990 г. в Советском Союзе избирателям приходилось
голосовать лишь за одного кандидата, который во всех случаях назна-
ВСТАВКА 5.2
Электоральный сюрприз
Выборы нередко могут показать, что представления полити-
ческих лидеров о предпочтениях народа мало соответствуют реаль-
ному положению вещей. После революции Хомейни в 1979 г. в Ира-
не правила консервативная религиозная верхушка со своими поли-
тическими союзниками. Режим отбросил гражданские свободы и
проводил политику репрессий в ряде областей, претендуя при этом
на легитимацию своих действий народом. В 1997 г. иранцы отправи-
лись на избирательные участки, чтобы выбрать президента. В борьбе
за этот пост участвовали консервативный спикер парламента и уме-
ренный кандидат Сейед Мохаммад Хатами, в чей успех мало кто
верил. Ко всеобщему изумлению умеренный кандидат завоевал 69%
голосов. Хатами пытается расширить объем свобод, которыми
пользуются иранцы, однако могущественные консервативные и
религиозные силы Ирана сдерживают его усилия.
164
чался коммунистической партией. В некоторых других коммунисти-
ческих государствах избиратели могли поддержать правительственный
список кандидатов или партий, но партии договаривались о распре-
делении мест еще до того, как голоса были подсчитаны. Уже сам по
себе высокий уровень электорального участия в этих странах отражал
давление на народ со стороны правительства, с тем чтобы тот выра-
зил свою символическую поддержку режиму. Выборы и голосование в
подобных системах, как и сегодня в Китае, играли определенную роль
в социализации и формировании установок граждан, но не имели
практически никакого отношения к артикуляции или агрегации ин-
тересов.
Политологи установили, что в основе электорального выбора ле-
жит совокупность мотиваций [8]. Многие граждане оценивают про-
шлую политику правительства или партийные обещания относитель-/
но будущего политического курса; проблемно-ориентированное гоч
лосование позволяет народу выразить его политические предпочтения.,
Другие индивиды воспринимают выборы как простой референдум по
вопросу о действиях правительства, голосуя против «этих мошенни-
ков» в худые времена и переизбирая их — в добрые. В иных ситуациях
исход выборов может определить харизма сильного лидера или не-
компетентность слабого. Но во всех случаях выборы агрегируют эти
разнотипные соображения для принятия коллективного решения о
составе правительства.
На рис. 5.2 представлен компаративный «моментальный снимок»
агрегации интересов партиями и избирателями в ряде демократичес-
ких стран. В нем использован прием лево-правого шкалирования, по-
зволяющий в сжатой форме суммировать проблемы, которые кажутся
избирателям наиболее важными. Индивидам предлагается шкала цифр,
где «1» определена как «левый» (или либеральный в Соединенных
Штатах), а «10» — как «правый» (или консервативный в США). Затем
их просят расположить на этой шкале партии и самих себя. Рисунок
показывает, в какой точке право-левой шкалы поместили себя изби-
ратели каждой партии. Высота столбца над шкалой фиксирует про-
цент избирателей, голосовавших за данную партию.
Рис. 5.2 иллюстрирует ряд интересных моделей партийно-электо-
ральной агрегации. Во-первых, мы можем увидеть, что в странах, рас-
положенных в верхней части рисунка, особенно в Соединенных Шта-
тах, большинство избирателей оказывают поддержку лишь незначи-
тельному числу партий. Более того, сторонники партий локализуются
довольно близко к центру континуума, куда помещает себя основная
часть избирателей. Лево-правый «интервал» между сторонниками партий
весьма мал. Демократы находятся несколько левее, а республикан-
цы — правее, однако в среднем они расположены недалеко друг от
друга. Если бы распределение избирателей было отображено на ри-
сунке полностью, а не только в среднем, мы бы увидели множество
165
Соединенные
Штаты
Америки 1998
Консерва-
торы
Лейбо-
Великобри-
тания 1997
Социал-
Христианско-
Партия
демократи-
ческого
социализма
1 2
демократичес-
чкий союз/
Христианско-
социальный
союз
10
Германия
1998
демократи-
ческая
Свободная
Франция
1997
56 7 8’ 9
Партия новых
рубежей Либерально-
демократи-
ческая партия
Социалисти-
ческая
партия
Коммунисты
Япония
1993
1 23456789 10
Рис. 5.2. Расположение партий на лево-правой шкале и электоральная
поддержка, полученная ими на выборах.
Источник: Расположение партий на лево-правой шкале основано на резуль-
татах опроса страновых экспертов в 1993 г., приведенных в: John Huber and Ronald
Inglehart, «Expert Interpretations of Party Space and Party Locations in 42 Societies»,
Party Politics, 1995, № 1. Высота столбца обозначает процент голосов, полученных
партией на последних по времени выборах (год выборов указан слева).
перекрещиваний в саморасположении избирателей, поддерживающих
различные партии. Таким образом, агрегация предполагает концент-
рацию политических ресурсов вокруг «центристской» политики обеих
партий.
В странах, размещенных в нижней части рисунка, поддержку из-
бирателей получает множество партий. Во Франции, например, левые
избиратели делят свои симпатии между коммунистической и социа-
листической партиями, а также между рядом других более мелких
166
левых партий. Правые голоса расколоты между голлистской Республи-
канской партией и более умеренным Союзом за французскую демо-
кратию. Кроме того, имеется крайне правая партия, Национальный
фронт, а также множество малых центристских партий. Дисперсная
агрегация партийно-электоральной системы означает, что в законо-
дательном органе может быть представлена более широкая палитра
идеологических интересов.
Между двумя этими крайностями оказываются случаи Велико- I
британии, Германии и Японии. По форме распределения поддержки
избирателей Великобритания больше походит на Соединенные Шта- ’
ты, однако две ведущие партии расположены там значительно даль-
ше друг от друга и между ними находится партия либерал-демократов.
Крупнейшими партиями Германии являются СДПГ слева и ХДС/ХСС
справа, кроме того, имеется маленькая центристская партия свобод-'
ных демократов, а на левом фланге — экологически ориентированная
Партия «зеленых» и преобразованная коммунистическая партия (ПДС).
Япония олицетворяет собой еще один тип модели. На правом фланге
там действует единственная крупная партия — Либерально-демокра-
тическая, которая на протяжении всего послевоенного периода до-?
минирует в электоральной политике, несколько более мелких (и по-1
стоянно реформирующихся) партий находятся в центре, а в левой
части политического спектра — социалистическая и коммунистичес-
кая партии.
Состязательные партии в правительстве
Если состязательная партия завоевывает контроль над законода-
тельной и исполнительной властью, она получает возможность про-
водить свой политический курс и претворять его в жизнь. Иногда при-
обретение такого контроля вытекает непосредственно из электораль-
ного процесса, поскольку большинство голосов получает одна партия.
Во многих странах избирательное законодательство построено так,
чтобы помогать крупнейшей партии собирать необходимое для при-
хода к власти число голосов. Если соответствующих искажений доста-
точно много, партия, набравшая менее 50% голосов, может получить
более 50% мест в законодательном органе. Подобное «искусственное»
парламентское большинство является нормой в странах типа Вели-
кобритании, где действует система «побеждает первый» [9].
Например, в 1980-х и 1990-х годах ни одно парламентское боль-
шинство, завоеванное как британскими лейбористами, так и консер-
ваторами, не основывалось на поддержке большинства избирателей
(см. часть III). В 1983 и 1987 гг. консервативная партия Маргарет Тэтчер
получила абсолютное большинство мест в парламенте, имея в своем
активе поддержку лишь около 42% избирателей. Обладая практически
тем же самым уровнем поддержки на выборах 1997 г., Тони Блэр и
167
его Лейбористская партия выиграли почти 2/3 парламентских манда-
тов. На всех этих выборах более мелким партиям, пользующимся под-
держкой четверти электората, досталась лишь горстка мест в законо-
дательном органе.
В других странах участие в электоральной конкуренции множества
партий препятствует созданию однопартийного большинства, однако
сформированные до выборов партийные коалиции способны открыть
перед избирателями возможность прямого выбора будущих правительств.
В ходе выборов группы партий могут поощрять свой электорат к под-
держке других входящих в эту группу партий, договариваться о выд-
вижении кандидатов в разных округах, с тем чтобы максимизировать
свои совокупные голоса, или о совместном правлении в случае заво-
евания большинства мест в законодательном органе. Правительства,
образованные на основе предвыборных коалиций, сходны с прави-
тельствами большинства, поскольку дают избирателям четкие мише-
ни, если те решат вознаградить или наказать входящих в правитель-
ство должностных лиц. Таким образом, избиратели обладают возмож-
ностью выбирать направление правительственного курса через
партийную и электоральную агрегацию.
Подобная агрегация политических предпочтений посредством
выборов имеет важное значение, поскольку, обретя контроль над
правительством, партии обычно выполняют свои предвыборные обе-
щания [10]. Так, британские партии гордятся тем, что, находясь у
власти, реализуют обещанное. Когда в европейских странах приходят
к власти социалистические или социал-демократические правитель-
ства, они обычно расширяют государственный сектор и интенсив-
ность осуществляемых в его рамках программ, а консервативные
партии, как правило, сдерживают их рост. Республиканцы и демокра-
ты в Соединенных Штатах также довольно надежны с точки зрения
соблюдения собственных обещаний. Однако партиям, которые в тече-
ние длительного времени были отстранены от участия в правитель-
стве, или тем, которые выдвинули радикальные программы, часто
бывает трудно, придя, наконец, к власти, осуществить свои проек-
ты — свидетельством тому может служить, например, неспособность
Маргарет Тэтчер воплотить в жизнь ряд наиболее консервативных
положений программы ее партии.
Если в ходе выборов не образуется партия (или предвыборная ко-
алиция) большинства, новое правительство формируется в результа-
те последующих переговоров между политическими партиями и их
лидерами. Подобная модель формирования правительства характерна
для многих партийных систем, в частности для тех, которые действу-
ют в Италии и Испании. Поскольку в таких странах выборы не опре-
деляют состав правительства, агрегация интересов происходит там не
на электоральном, а на правительственном уровне в ходе переговоров
о создании коалиций.
168
Агрегация интересов на правительственном, в противовес элек-
торальному, уровне имеет как издержки, так и преимущества. С одной
стороны, если государственный политический курс определяют коа-
лиции, сформированные на уровне элит, избиратели, сознавая, что
выборы прямо не устанавливают состав правительства, могут почув-
ствовать разочарование и утратить веру в собственные силы. Кроме
того, агрегация интересов на уровне политических элит означает, что
новые элитные коалиции могут строиться на разных проблемных ос-
нованиях. Данное обстоятельство способно сбить с толку избирателей
(и даже информированных наблюдателей). В ситуации, когда происхо-
дят постоянные подвижки во власти и в ней задействован широкий
круг акторов, людям сложно приписать кому-то ответственность за
государственный курс. Таким образом, подобная система понижает
значимость голосования как инструмента определения состава буду-
щих правительств или наказания партий, несущих ответственность за
нежелательный политический курс [11].
С другой стороны, агрегация интересов на правительственном уров-
не может означать, что избиратели всех, а не только победивших на
выборах партий представлены в процессе выработки правительствен-
ного курса. Такое представительство бывает особенно важным для
интересов меньшинств. Все граждане в каких-то вопросах придержи-
ваются позиций, которые не разделяются большинством, а некото-
рые оказываются в меньшинстве по многим вопросам. Если правила
выборов и репрезентации справедливы, возможность представителей
меньшинств влиять на политический курс между выборами служит
важным инструментом защиты их интересов. Наконец, поддержкой
большинства, как правило, пользуются далеко не все составляющие
политического курса даже тех немногих правительств, которые были
избраны большинством голосов. Поэтому гибкая модель агрегации
интересов на уровне законодательного органа при условии справед-
ливого представительства может принести пользу нации в целом. Торг
между надлежащим образом представленными группами способен даже
усилить вероятность отражения в политическом курсе позиций раз-
личного рода меньшинств по разным вопросам. Система агрегации
интересов в рамках правительства в состоянии повысить роль выборов
как механизма репрезентации, хотя их значение в качестве инстру-
мента, обеспечивающего подотчетность, может сократиться [12].
Классификация состязательных партийных систем
На рис. 5.3 дана классификация типов состязательных партийных
систем и приведены примеры систем каждого типа. Мажоритарные и
многопартийные системы отличаются друг от друга числом полити-
ческих партий. Количество партий влияет на законодательный про-
цесс и пути формирования правительств. В мажоритарных системах
169
Двухпартийная Система коалиций Многопартийная
система большинства система
Соединенные Штаты Западная Германия Норвегия
Америки
Великобритания
Австрия ,
1966-1980
Австрия
1948-1966
Нидерланды
Бельгия
Австрия Пятая Французская Италия
1918-1934 республика
Четвертая
Французская
республика
Веймарская Германия
Рис. 5.3. Классификация партийных систем по числу партий и степени
межпартийного антагонизма.
либо просто доминируют две партии (как в Соединенных Штатах),
либо существуют две главные партии и действуют электоральные за-
коны, обычно обеспечивающие одной из них парламентское боль-
шинство (как в Великобритании). В чисто многопартийных системах
сочетание партий, структура избирательной поддержки и электораль-
ные законы практически исключают завоевание одной партией боль-
шинства в законодательном органе. Агрегация интересов в ходе после-
выборного торга между партиями играет там решающую роль в опре-
делении направления политического курса. К числу многопартийных
систем, где поддержка избирателями партийных коалиций на электо-
ральном уровне оказывает существенное воздействие на формирова-
ние правительств и определение политического курса, относятся, как
уже упоминалось, Германия и Франция.
Степень антагонизма или поляризации партий влияет на уровень
стабильности правительства. В консенсусных партийных системах
партии, контролирующие большинство мест в законодательном орга-
не, не слишком сильно различаются между собой с точки зрения
политических курсов и в достаточной мере доверяют как друг другу,
так и политической системе [13]. Данные характеристики типичны
для партийных систем, подобных тем, которые изображены в верхней
части рис. 5.2. В такого рода системах может вестись напряженный торг
170
и идти оживленная политическая жизнь, но это редко угрожает сис-
теме как таковой.
В конфликтных партийных системах в законодательном органе до-
минируют партии, которые сильно расходятся между собой по прин-
ципиальным вопросам либо враждебно настроены по отношению друг
к другу и к политической системе, как происходит, например, в Рос-
сии. Если партийная система обладает определенного рода смешан-
ными характеристиками, т.е. чертами и консенсусной, и конфликт-
ной системы, мы классифицируем ее как консоциативую (со-обще-
ственную), или примирительную. Аренд Лейпхарт использовал эти
термины для описания партийных систем, в которых политические
лидеры способны преодолеть глубокие различия между антагонисти-
ческими группами избирателей [14].
Соединенные Штаты и Великобритания представляют собой со-
временные образцы консенсусных мажоритарных систем, хотя и от-
личаются по степени согласия. Они не являются в полном смысле
слова двухпартийными. Помимо Лейбористской и Консервативной
партий в Великобритании действуют Шотландская националистичес-
кая партия, меньшая по размерам партия Уэльса, а также Либераль-
но-демократическая партия. Однако парламентское большинство за-
воевывает там, как правило, одна партия, и она же контролирует
законодательную и исполнительную власть посредством дисциплини-
рованного партийного голосования. В Соединенных Штатах периоди-
чески возникают претендующие на роль третьей силы партии и кан-
дидаты. (Последняя политическая партия такого рода была сформиро-
вана преуспевающим бизнесменом Россом Перо, бросавшим вызов
кандидатам от Республиканской и Демократической партий на пре-
зидентских выборах 1992 и 1996 гг.) В связи с подвижками в програм-
мах партийных кандидатов в президенты уровень согласия в стране
меняется от выборов к выборам. Более того, рыхлая структура амери-
канских партий, а также тот факт, что контроль над законодательным
органом, с одной стороны, и исполнительной властью — с другой,
часто принадлежит разным партиям, приводят к послевыборному тор-
гу, подобно тому, как это происходит в консенсусных многопартий-
ных системах. Показательными примерами консенсусных многопар-
тийных систем могут служить системы, сложившиеся в Норвегии и
Швеции. В каждой из этих стран действуют по четыре или пять партий —
социалисты, аграрии либо центристы, либералы, консерваторы, мел-
кие коммунистические движения. То или иное подмножество таких
партий обычно бывает в состоянии — самостоятельно или в коали-
ции — создать прочное правительство.
Наилучший пример мажоритарной конфликтной партийной сис-
темы дает Австрия 1918—1934 гг. Антагонизм между социалистами и
другими политическими силами принял там столь острые формы, что
в середине 1930-х годов стал причиной кратковременной граждане-
171
кой войны. Это столкновение привело к запрещению Социалистичес-
кой партии, крушению демократического правительства и созданию
авторитарной однопартийной системы. Австрийский опыт показывает
также, как партийная система может меняться со временем. После
Второй мировой войны лидеры двух крупнейших партий заключили
тщательно продуманное коалиционное соглашение о распределении
власти и взаимных сдержках и противовесах, ибо страна, восстанав-
ливая свою экономику и добиваясь освобождения от оккупировавших
ее восточные регионы советских войск, стремилась держать под кон-
тролем возникавшие в ней конфликты. После двадцати лет правления
консоциативной «Большой коалиции» партийный антагонизм сни-
зился до такого уровня, когда стала допустима нормальная политика
на принципах подчинения меньшинства большинству, хотя некото-
рые элементы со-общественной системы сохранились. В последние годы
партийная система Австрии приблизилась к консенсусной — време-
нами с однопартийным, а временами с коалиционным большинством.
Франция, Италия и Веймарская Германия — прекрасные приме-
ры конфликтных многопартийных систем с влиятельными коммунис-
тическими партиями слева и консервативными или фашистскими дви-
жениями справа. В таких условиях кабинеты приходилось формировать
на основе центристских движений, которые сами расходились во мне-
ниях по многим проблемам, что порождало нестабильность, плохое
исполнение правительством своих функций и утрату доверия граждан
к демократии. Эти факторы сыграли свою роль в ниспровержении де-
мократии в Веймарской Германии, крушении Четвертой республики
во Франции и правительственной нестабильности и отчуждении граж-
дан от политики в Италии.
Если говорить о событиях последнего времени, то тенденцию к
воспроизводству подобного курса обнаружили недавно возникшие
партийные системы стран Центральной и Восточной Европы. Напри-
мер, на парламентских выборах 1995 г. в России в избирательных бюл-
летенях фигурировали 43 партии — от коммунистов старого образца
слева до националистических партий справа, и семь из них получили
представительство в парламенте. Аналогичным образом, в 1997 г. в
Польше в избирательной гонке приняли участи более дюжины партий,
и шесть завоевали места в парламенте. Остается только надеяться, что
это — следствие переходного периода, связанное со становлением
новых партийных систем, а не предвестник нестабильности, терзаю-
щей другие поляризованные партийные системы.
Смешанные консоциативные системы могут возникать в странах,
где налицо серьезные конфликты и антагонизм на религиозной, эт-
нической или социально-классовой почве. Со-общественные порядки
способны открыть перед глубоко расколотой нацией путь к мирному
демократическому развитию. Например, в Нидерландах руководство
соперничающих движений нашло основания для компромисса, обес-
172
лечившего взаимные гарантии для различных групп. В консоциатив-
ных системах, действовавших после Второй мировой войны в Авст-
рии и Ливане, противостоящие группы — социалисты и католики в
Австрии, христиане и мусульмане в Ливане — выработали ряд согла?
шений, создавших условия для формирования устойчивых правительств.
Австрийское урегулирование базировалось на двухпартийной систе-
ме, ливанское — на множестве небольших, персоналистских религи-
озных партиях. Однако после 1975 г. под влиянием ближневосточного
конфликта в Ливане произошел раскол, и страна была ввергнута в
гражданскую войну.
Южная Африка прибегла к со-общественной практике в процессе
перехода к демократии. Лидеры крупнейших политических партий бе-
лого меньшинства и двух наиболее значительных сегментов черного
большинства договорились (с огромным трудом) о порядке проведе-
ния демократических выборов и формирования на их основе многопар-
тийного коалиционного правительства. Типично консоциативная черта
«Временной конституции» переходного периода заключалась в том, что
каждой партии, набравшей в ходе выборов более 5% голосов, гаранти-
ровалось участие во власти и в правительстве, т.е. посты в кабинете. Как
свидетельствует противоположный по своему характеру опыт Австрии и
Ливана, консоциативные порядки (и сама способность договориться об
их установлении) дают глубоко расколотым демократиям надежду, но
отнюдь не гарантируют долговременный успех.
Из всего этого следует, что, хотя число партий влияет на уровень
политической стабильности, более важную роль играет степень анта-
гонизма между ними. Многопартийные системы с относительно уме-
ренным антагонизмом между партиями, безусловно, способны со-
хранять стабильность и эффективно функционировать. Но там, где
партийные системы состоят из крайне антагонистически настроен-
ных по отношению друг к другу элементов, постоянно присутствует
угроза крушения и гражданской войны вне зависимости от числа партий.
При возникновении кризиса готовность партийных лидеров к сотруд-
ничеству и защите демократии может иметь решающее значение для
ее сохранения. Не исключено, что в условиях многопартийности и
представительства легче договориться о такого рода обязательствах
[15]. Некоторые новые демократии Восточной Европы и Латинской
Америки, особенно расколотые в языковом или этническом отноше-
нии, сталкиваются с подобными проблемами.
Авторитарные партийные системы
Авторитарные системы также являются специализированными
структурами по агрегации интересов. Они сознательно пытаются вы-
работать предложения относительно политического курса и мобили-
173
зовать им поддержку, однако делают это совсем по-другому, нежели
состязательные партийные системы. При авторитарной партийной
системе агрегация интересов происходит в рамках партии или в ходе
взаимодействия между группами предпринимателей, землевладельцев
и институциональными группами внутри бюрократии или военных.
Граждане лишены возможности влиять на этот процесс через выбор
партийных альтернатив.
Авторитарные партийные системы различаются между собой по
уровню нисходящего контроля внутри партии и степени партийного
контроля над другими группами в обществе. На одном конце контину-
ума находится эксклюзивная правящая партия, которая предполагает
полный контроль партийного руководства над политическими ресурса-
ми. Она отрицает любую легитимную агрегацию интересов внутрипар-
тийными группами и не допускает никакой свободы деятельности со-
циальных групп, граждан или других правительственных органов. Она
пронизывает собой все общество и мобилизует поддержку политике,
выработанной наверху. Средством легитимации ее политического курса
выступает всеобъемлющая политическая идеология, которая претенду-
ет на знание подлинных интересов граждан, каковы бы ни были их
непосредственные предпочтения [16]. На другом конце расположена
инклюзивная правящая партия, которая признает и пытается коорди-
нировать различные социальные группы, существующие в обществе.
Она принимает и агрегирует определенные автономные интересы,
одновременно подавляя другие и запрещая любые формы деятельно-
сти, способные сколько-нибудь серьезно подорвать ее господство.
Эксклюзивные правящие партии
Лишь немногим партиям удавалось в течение длительного време-
ни поддерживать присущие авторитарной модели характеристики —
абсолютный централизованный контроль, полное пронизывание об-
щественных структур и идеологическую мобилизацию. Однако в Со-
ветском Союзе (до 1985 г.), в странах Восточной Европы (до 1989 г.)
и в Китае, Северной Корее, Вьетнаме и Кубе (по сегодняшний день)
господствующие коммунистические партии безусловно приблизились
к контрольной границе шкалы авторитарных партий. Так, например,
для режима, действующего в Китае, характерно отрицание легитим-
ности любой крупной группы в китайском обществе. Артикуляция
индивидами своих интересов может быть дозволена в определенных
пределах, но пока высшая элита не примет решения относительно
политического курса, не допускается мобилизация широкой поддер-
жки [17].
Даже на стадии авторитарной мобилизации в эксклюзивной пра-
вящей партии порой происходит большая внутрипартийная агрега-
ция, чем обычно признается или разрешается законом. Внутри партии
174
различные группы могут объединяться вокруг каких-то особых инте-
ресов (например, региональных или отраслевых) либо лидеров и по-
литических фракций. Поколенческие различия или различия темпера-
мента нередко отделяют приверженцев жесткой линии от сторонни-
ков «мягких» вариантов политического курса. Во времена кризисов
может начаться острая борьба за власть (открытая или завуалирован-
ная, под прикрытием якобы существующего единого фронта), в ходе
которой отдельные лидеры пытаются мобилизовать поддержку себе и
своей позиции. Особенно часто такую борьбу за власть, как показали
события, последовавшие за смертью Сталина в Советском Союзе и ;
Мао Цзэдуна в Китае, порождают кризисы преемственности. Кроме i
того, Китайской коммунистической партии несколько раз приходи- ।
лось обращаться к армии и даже полагаться на коалицию региональ- (
ных военачальников, чтобы сохранить свою власть.
Пронизывающие и контролирующие общество однопартийные си-
стемы — как полностью авторитарные, так и просто эксклюзивные —
способны играть важную роль в мобилизации поддержки политичес-
кому курсу. Не подвергаемый сомнению идеологический фокус обес-
печивает легитимность и последовательность; именем этой идеоло-
гии и в соответствии с централизованным политическим курсом
партия пропитывает собой и организует большинство общественных
структур.
Будучи рассчитана на общую мобилизацию, эксклюзивная пра-
вящая партия использовалась многими лидерами, посвятившими себя
осуществлению крупномасштабных социальных преобразований. На-
пример, партия, которая успешно мобилизовала народ колониаль-
ной страны в поддержку независимости, может быть использована
для изменения слаборазвитого общества. Однако, как показывает опыт
многих новых наций, из эксклюзивной правящей партии крайне слож-
но сделать агента социальной трансформации. Соблазны власти по-
стоянно ведут к политическим эксцессам, которые не сдерживает ни
идеология, ни конкурентная демократическая политика. В некоторых
африканских странах возможности эксклюзивных правящих партий
контролировать общество тоже ограниченны. Более того, к началу
1990-х годов утрата веры в марксистско-ленинскую идеологию и со-
ветскую модель авторитарного развития заставила все восемь афри-
канских стран, которые когда-то пошли по этому пути, отказаться
от него [18].
По мере того как эксклюзивные правящие партии стареют, мно-
гие из них вступают в стадию «зрелого» авторитаризма, который со-
храняет контроль над обществом, но уделяет меньшее внимание мо-
билизации. В конечном итоге, как показал крах коммунизма в бывшем
Советском Союзе и в Восточной Европе, когда (и если) партийные
лидеры теряют веру в объединяющую идеологию, бывает трудно со-
хранить единство и последовательность партии.
175
Инклюзивные правящие партии
В доиндустриальных странах, особенно там, где имеются замет-
ные этнические или племенные расхождения, более эффективными
представляются инклюзивные авторитарные системы. Такие системы
признают автономию социальных, культурных и экономических групп
и пытаются не контролировать или переделывать их, а, скорее, ин-
корпорировать либо вести с ними переговоры. В наиболее успешных
африканских однопартийных системах, например в Кении и Танза-
нии, в рамкам децентрализованных партийных организаций допуска-
лось объединение вокруг персоналистских, фракционных и строящихся
по этническому признаку группировок. По сравнению с другими ана-
логичными режимами коммунистический режим в Югославии имел
более децентрализованную и корпоративистскую форму, что отража-
лось и в вопросах политического курса, и в признании тесных связей
партии с ее сторонниками из числа крестьян [19]. Пришедший ему на
смену режим в Белграде, как показали последовавшие трагические
события, не сумел сохранить эту формулу сотрудничества.
Инклюзивные партийные системы иногда называют авторитар-
ным корпоративизмом. Подобно демократическим корпоративистским
системам (см. главу 4), некоторые из этих систем поощряют создание
крупных организованных групп интересов, которые могут вести торг
между собой и с государством. Однако, в отличие от демократических
корпоративистских систем, авторитарные системы такого рода не обес-
печивают политическими ресурсами непосредственно граждан. Неза-
висимый протест и политическая активность вне официальных кана-
лов запрещаются. Выдвижение автономных требований допускается
только в ограниченном масштабе — либо в рамках партии, либо со
стороны связанных с нею групп.
Легитимная агрегация интересов, разрешенная в инклюзивных ав-
торитарных системах, может быть весьма значительной и принимать
различные формы. Партия обычно старается собрать под своим крылом
разнообразные социальные группы и вести переговоры с находящими-
ся вне ее социальными группами и институтами. Некоторые из таких
инклюзивных партий пытаются осуществить далеко идущие программы
социальных изменений. Другие являются по преимуществу ареной агре-
гации различных социальных и институциональных интересов. Отдель-
ные, образованные инклюзивными партиями правительства даже раз-
решают другим партиям выставлять своих кандидатов на выборах, пока
те не имеют реальных шансов на победу. Типичная инклюзивная правя-
щая партия — Институционно-революционная партия Мексики.
Относительная стабильность некоторых инклюзивных авторитар-
ных партийных систем не должна затмевать тот факт, что им часто не
удается создать устойчивые структуры управления. Во многих странах
инклюзивные партии сосуществуют в рамках шатких и непрочных
176
ВСТАВКА 5.3
Мексиканская Институционно-революционная
партия
Одной из старейших и самым тщательным образом продуман-
ных инклюзивных партий является Институционно-революцион-
ная партия (ИРП) Мексики. ИРП в течение более чем 50 лет все-
цело определяла политический процесс в стране, не оставляя дру-
гим партиям никаких реальных шансов выиграть выборы. С тех пор
как в 1930-х годах Лазаро Карденас создал широкую внутрипар-
тийную коалицию, партия сохраняла общественную поддержку,
но при этом не забывала внимательно следить за подсчетом голо-
сов. Ее действия ни в коей мере не определялись электоральной
конкуренцией, по крайней мере вплоть до недавнего времени.
Вместе с тем партия включала в себя многие социальные группы
и имела особые отделения для выражения трудовых, аграрных и
общественных интересов. И хотя некоторые проявления недоволь-
ства подавлялись, определенная часть выражавших недовольство
индивидов сознательно вовлекалась в партию. Кроме того, партия
неформально санкционировала существование вполне отчетливых
и хорошо организованных фракций, группировавшихся вокруг та-
ких фигур, как бывшие президенты.
Различные мексиканские лидеры мобилизовывали свои фрак-
ции в рамках ИРП, а также внутри важнейших групп (типа объеди-
нений большого бизнеса), не связанных с ней непосредственно.
Особо важное значение торг приобретал каждые шесть лет, когда
партия определяла нового кандидата на пост президента. Установ-
ленное законом положение, запрещающее действующему прези-
денту выступать собственным преемником, обеспечивало опреде-
ленную сменяемость элит и способствовало более обоснованному и
открытому внутрипартийному торгу. Однако отчетливо проявившийся
в последнее время рост недовольства продемонстрировал, насколь-
ко сложно координировать все интересы через единую партию. Го-
родская и сельская беднота, не получившая своей доли плодов от
общего экономического роста страны, объединилась с теми, кто
стремился к созданию более демократичной системы. Вспышка во-
оруженной крестьянской герильи в начале 1994 г. потрясла полити-
ческий истеблишмент и привела к усилению надежд на подлинно
демократическую конкуренцию. Парламентские выборы 1997 г. были
более открытыми, чем прежние электоральные соревнования, и
положили конец 70-летнему правлению ИРП.
коалиций с вооруженными силами и гражданской бюрократией. В не-
которых случаях партия становится относительно малозначимым при-
крытием для военного режима или личной тирании [20]. И лишь край-
177
12-7377
не редко таким партиям удается решать стоящие перед их нацией эко-
номические или этнические проблемы.
Инклюзивные авторитарные системы часто возникали в ходе все-
общей борьбы против колониализма, и чем дальше в прошлое ото-
двигаются колониальные времена, тем менее жизнеспособными ока-
зываются такие системы. По мере того как стираются воспоминания о
борьбе за независимость и умирают возглавлявшие эту борьбу лиде-
ры, ослабевают и связывавшие эти партии узы идеологии и опыта.
В результате однопартийная модель в целом утрачивает свою легитим-
ность. В некоторых случаях провал авторитарных партий открывает
дорогу для межпартийной конкуренции. В других — правительствен-
ные органы или внеправительственные силы прибегают к прямому
принуждению, а конечным вершителем судеб становятся военные.
Агрегация интересов и военные
После Второй мировой войны в большинстве стран третьего мира
были установлены демократические парламентские правительства. Од-
нако вследствие неэффективности и неавторитетности такие гражданс-
кие правительства во многих странах пали, и на смену им пришли воен-
ные правительства. Обладая контролем над средствами принуждения и
не имея прочных конституционных традиций, военные часто добива-
лись успеха в своей борьбе за власть. Даже там, где гражданское правле-
ние было восстановлено, они обычно оставались значимым претенден-
том на власть и влиятельным участником политического процесса. На-
пример, в Бразилии военные играли решающую роль в агрегации
интересов в ходе демократических процессов до 1964 г., а в течение
последующих 20 лет выступали в качестве основного актора, агрегиро-
вавшего интересы и определявшего политический курс. Во многих дру-
гих странах, включая Сирию, Пакистан, Индонезию, Гвинею, Заир,
Аргентину, Парагвай и Гаити, военные были ведущими или по мень-
шей мере крупными агентами агрегации интересов. По сути дела, воо-
руженные силы являются ключевыми структурами агрегации интересов
более чем в одной пятой существующих в мире режимов, в том числе
почти в половине государств Африки (см. рис. 5.4).
Фактическая монополия военных на средства принуждения дает
им громадную потенциальную мощь. Так, когда не удается достичь
соглашения по агрегации интересов через демократическую или авто-
ритарную партийную систему, за неимением других альтернатив ар-
мия может оказаться единственной силой, способной поддерживать
упорядоченное правительство. В этих условиях солдаты остаются ос-
новной опорой личной тирании гражданского президента либо воен-
ного совета. Кроме того, вооруженные силы порою используют свою
власть для достижения институциональных или даже идеологических
178
целей. Военные правители нередко пытаются создать военную и/или
бюрократическую версию авторитарного корпоративизма, связывая
организованные группы и государственную бюрократию с военными
как с конечным арбитром в случае разногласий. В союзе с бизнес-
группами они в состоянии провести «страховочную» или даже более
радикальную модернизацию. В Латинской Америке практически все
корпоративистские разновидности авторитарной агрегации интересов
имеют сильную военную составляющую и только в редких случаях
предполагают доминирующую роль авторитарной партии.
Главная ограниченность военных в области агрегации интересов
заключается в том, что их внутренние структуры не приспособлены
для мобилизации поддержки по всему кругу проблем или вне сферы
их принудительного контроля. Военные организации построены та-
ким образом, чтобы спускать приказы сверху вниз под угрозой при-
нуждения. Они не рассчитаны на то, чтобы примирять внутренние
разногласия, выстраивать компромиссы и мобилизовывать широкую
поддержку политическому курсу правительства. Кроме того, военные
ВСТАВКА 5.4
Пытаясь сделать демократию дееспособной
Под влиянием демократической волны 1990-х годов военное
правительство Нигерии провело в 1991 г. региональные, а в 1992 г.
общефедеральные выборы в законодательные органы власти. Одна-
ко военные наложили ограничения на электоральный процесс, ли-
шив политических деятелей прежних гражданских режимов (как
запятнанных коррупцией) права баллотироваться в качестве кан-
дидатов. Таким образом, избирателям было предложено выбирать
лишь из двух партий, каждая из которых была создана правитель-
ством. Негативно повлиял на явку и распространяющийся скепти-
цизм по поводу значимости голосования. Оправданность таких со-
мнений подтвердилась, когда военные аннулировали результаты
президентских выборов июня 1993 г., даже не дождавшись, пока
будут объявлены итоги голосования, и назначили Временное наци-
ональное правительство для организации новых выборов. В ноябре
1993 г. в ходе военного переворота под руководством министра обо-
роны генерала Сани Абача Временное национальное правитель-
ство было свергнуто. Одновременно была запрещена любая полити-
ческая деятельность, распущен законодательный орган, низложе-
ны 30 выборных губернаторов штатов, что свело на нет даже
ограниченную роль выборов в представительстве интересов. Весной
1999 г. военное правительство разрешило провести президентские
выборы. Победителем стал бывший армейский генерал, который в
настоящее время пытается осуществить демократические реформы.
179
12*
организации нелегко приспособить для коммуникации с социальны-
ми группами за пределами командной иерархии. Иначе говоря, воен-
ные лишены многих из тех преимуществ в мобилизации доброволь-
ной поддержки, которыми обладают партийные системы. Эти внут-
ренние ограничения могут быть менее серьезными, когда военные
имеют дело со всеобщим недовольством и оказывают давление на
действующие власти либо отбирают у них власть. Но они становятся
важнейшей проблемой, если военному правительству нужно мобили-
зовать поддержку для программы экономического развития или других
широких правительственных программ. Поэтому военные правительства
часто оказываются неустойчивыми и бывают вынуждены делить власть
с другими институтами или поощрять создание взаимодействующих с
ними авторитарных партий.
Тенденции в области агрегации интересов
В главе 4 и других местах уже отмечалось, что с крушением автори-
тарных режимов в Восточной Европе в конце 1980-х годов демократи-
ческая тенденция в мире приобрела дополнительный импульс. На рис. 5.4
дана классификация (на основе доминирующей структуры агрегации
интересов) существующих в мире режимов в конце 1970-х, 1980-х и
1990-х годов. Приводимое процентное соотношение имеет приблизи-
тельный характер, поскольку нередко строится на ограниченной ин-
формации. Тем не менее рисунок дает примерное представление о частот-
ном распределении трех важнейших форм — состязательных партийных,
однопартийных и военных режимов. К «остаточной» категории тради-
ционных правительств относятся преимущественно небольшие монар-
хии Среднего Востока, Южной Азии и тихоокеанского побережья.
В 1978 г. примерно в трети из более чем 150 существовавших в мире
независимых стран доминирующими структурами агрегации интере-
сов выступали состязательные партийные и электоральные системы.
Режимы такого типа преобладали в Западной Европе и Северной
Америке (включая Карибский бассейн), не были чем-то необычным
для Латинской Америки, но редко встречались в Африке и на Сред-
нем Востоке. Примерно такой же была доля стран, где действовала та
или иная разновидность однопартийного режима. Однопартийные си-
стемы господствовали в Восточной Европе и были довольно распрос-
транены в Африке и Азии. Чуть меньше чем в четверти стран решаю-
щую роль в агрегации интересов либо формально (военные прави-
тельства), либо фактически (подчиненные военным гражданские
правительства) играли военные. К данной категории относились по-
рядка трети или более стран Африки и Латинской Америки.
Десятилетие спустя проявилась отчетливая тенденция к сокраще-
нию числа однопартийных правительств. Их доля в мире упала с 30 до
180
60-,
Щ Состязательные партии
| | Однопартийная система
Правление военных
(| |-1111 Традиционные режимы
Рис. 5.4. Изменение доминирующей структуры агрегации интересов —
общемировое движение в направлении демократии.
Источники'. Gastil R. D. Freedom in the World 1979. N.Y., 1979; Gastil R. D. Freedom
in the World 1988-1989. N.Y., 1989; Gastil R. D. Freedom in the World 1997-1998.
N.Y., 1998.
24%, хотя в Африке они продолжали действовать почти в 40% стран.
Как мы уже знаем, масштабы угасания режимов, основанных на эксклю-
зивных правящих партиях, были еще более впечатляющими. Как и ожи-
далось, заметным было движение в направлении демократии, станов-
ления состязательных партийных и электоральных систем. Доля таких
систем в мире выросла с 36 до 41% (и еще некоторое число стран ввело
у себя некоторые элементы партийной и электоральной конкуренции).
Несколько увеличилась и доля военных правительств — с 23 до 26%.
Начиная с 1989 г. в связи с драматическими переменами в Восточ-
ной Европе и новым давлением в пользу демократии в развивающем-
ся мире демократическая тенденция стала стремительно набирать силу.
Доля состязательных режимов составляет сегодня около 60% при со-
кращении доли всех других форм. Большинство все еще сохраняю-
щихся однопартийных систем за некоторыми исключениями (напри-
мер, Китай и Куба) имеют расплывчато корпоративную структуру.
Свой вклад в развитие этой тенденции, особенно в Африке, внесло
размывание идеологических оснований авторитарных правительств,
равно как и утрата ими поддержки со стороны Советского Союза.
181
В 1990-х годах многие африканские нации сделали ряд шагов в на-
правлении более демократичной и свободной системы. Однако неко-
торые нации остаются в стороне от этого движения. Так, в Кении
президент Даниель Арап Муа был вынужден пойти на многопартий-
ные выборы, где не набрал большинства голосов, но был переизбран
, в связи с крайней разобщенностью оппозиции. В Судане действует
фундаменталистский мусульманский режим, отрицающий легитим-
i ность демократических институтов. Сомали остается расколотым и
; недемократичным государством после длившейся почти десятилетие
гражданской войны.
Принимая, возможно, в расчет падение легитимности авторита-
ризма, военные, особенно в Латинской Америке, сегодня склонны
осуществлять свое господство скорее закулисно, чем через прямое
правление. Кроме того, в таких важных латиноамериканских странах,
как Аргентина, Бразилия, Чили и Уругвай, военные режимы дей-
ствительно уступили место состязательным партийным режимам. Хотя
однопартийные режимы в Африке стали более открытыми, доля под-
чиненных военным правительств увеличилась с 36% в 1970-х годах до
46% в 1980-х и снова сократилась до 30% в конце 1990-х. Из 13 суще-
ствовавших на планете в 1998 г. военных режимов 12 приходилось на
Африку. Недавними жертвами вмешательства военных стали конку-
рентные правительства в Сьерра-Леоне и Республике Конго (бывшем
Заире). Эпоха доверия к военным как к той силе, которая способна
решить проблемы развития, похоже, прошла, однако захват власти
военными остается вероятным исходом в ситуации, когда другие типы
правительства не в состоянии урегулировать внутренние конфликты.
Там, где происходит «движение вспять» на пути к демократии,
будь то временное закрытие перуанского парламента президентом
Фудзимори или установление жесткого контроля над политической
деятельностью в Бирме, военные обычно составляют по меньшей мере
часть антидемократических сил. Учитывая все это, мы не можем ут-
верждать, что тенденция к демократизации будет неослабно продол-
жаться. Многопартийные режимы, которые кажутся неспособными
справиться с экономическими и социальными проблемами, часто
утрачивают свою легитимность. Именно'с таким вызовом сталкивают-
ся сегодня новые состязательные режимы Восточной Европы и быв-
шего Советского Союза, равно как и третий мир.
Значение агрегации интересов
Способ агрегации интересов — важный показатель того, как
правительство страны действует по отношению к своим гражданам и
что оно делает для них. Все то, что в наибольшей степени интересует
нас, когда заходит речь об управлении и политической жизни, —
182
стабильность, революция, участие, благосостояние, равенство, сво-
бода, безопасность, во многом обусловливается моделью агрегации
интересов. Посредством агрегации интересов стремления и требова-
ния граждан преобразуются в альтернативные варианты политичес-
кого курса. В итоге многие возможные политические курсы отсекают-
ся и остается лишь ограниченный набор альтернатив. Кроме того, это
означает, что политические ресурсы аккумулируются в руках относи-
тельно небольшого числа политических акторов, которые определя-
ют политический курс. Варианты политического курса, которые дохо-
дят до этой стадии, являются предметом серьезного политического
рассмотрения, поскольку поддерживаются значительными секторами
общества. Такой вариант политического курса, как, скажем, нацио-
нализация сталелитейного производства в США, никогда не был «се-
рьезным», поскольку ни одна из групп обладающих важными полити-
ческими ресурсами лидеров не выступала в его пользу, хотя в других
странах подобная политическая мера была проведена в жизнь.
Процесс сужения и объединения набора альтернативных полити-
ческих курсов легко прослеживается в функционировании состяза-
тельных партийных систем. Из множества возможных вариантов поли-
тического курса лишь несколько получают одобрение партий, после
того как те выбрали свое руководство и утвердили электоральные плат-
формы. В ходе выборов избиратели поддерживают некоторые из этих
партий и тем самым определяют масштабы партийного представи-
тельства в законодательном органе. На парламентской стадии проис-
ходит дальнейшая консолидация и создание коалиций между партий-
ными фракциями или группами. При этом в какой-то момент боль-
шинство вариантов политического курса исключаются из рассмотрения.
Либо они изначально не имели за собой партийной поддержки, либо
поддерживающие их партии провалились на выборах.
В неконкурентных партийных системах, при военных правитель-
ствах и монархиях процесс агрегации протекает иным образом, одна-
ко с тем же самым эффектом сужения набора вариантов политичес-
кого курса. В одних случаях, в частности тогда, когда военное прави-
тельство или клика в рамках авторитарной партии способна определять
правительственную программу, агрегация фактически детерминирует
политический курс. В других случаях, когда законодательное собра-
ние, военный совет или политбюро правящей партии включают в
себя несколько примерно равных по силе фракций, вопрос о полити-
ческом курсе решается в ходе межфракционных переговоров.
Важнейшей характеристикой процесса агрегации интересов во всех
системах является уровень поляризации. В главе 3 мы обсуждали кон-
сенсусные и конфликтные политические культуры. Мы упоминали о
том, что политическая культура Соединенных Штатов, Германии и
Великобритании относится к числу консенсусных и большинство граж-
дан этих стран предпочитают умеренную позицию. В Италии, Франции
183
и России, где на левом фланге концентрируется больше граждан, чем в
центре, политическая культура имеет более поляризованный характер.
Принято считать, что степень поляризации в вырабатывающем
политический курс органе сходна со степенью поляризации полити-
ческой культуры. В относительно консенсусных обществах вроде Гер-
мании парламент преимущественно состоит из умеренных и терпи-
мых партий. В более конфликтной Италии в оказавшемся в патовом
состоянии парламенте долгое время доминировали две весьма дале-
кие друг от друга по своим позициям партии — Коммунистическая и
Христианско-демократическая.
Но политика не только отражает среду, но и формирует ее. Агрега-
ция интересов часто меняет уровень поляризации, вносимой полити-
ческой культурой в процесс выработки политического курса. В этом одна
из причин того, почему политика так зачаровывает. Хорошо организо-
ванные политические партии с умелым руководством могут, по край-
ней мере, какое-то время оказывать преобладающее влияние на поли-
тическую жизнь и ограничивать роль экстремистских групп в законода-
тельном органе, как это происходит в консенсусной модели, о которой
шла речь выше. И наоборот, хорошо организованные экстремисты в
состоянии успешно апеллировать к страхам и предрассудкам опреде-
ленных групп и получать их поддержку на выборах, приобретая значи-
тельный вес в парламенте консенсусной в других отношениях страны.
Конечно, создаваемые путем авторитарной агрегации интересов
структуры политической власти обычно не отражают общественное
мнение. В глубоко расколотых и охваченных конфликтами обществах
такая непредставительность иногда рассматривается как громадное
достоинство. Во многих странах организаторы военных переворотов,
оправдывая свержение партийных правительств, утверждают, что тем
самым они уменьшают поляризацию политической жизни и избавля-
ют нацию от конфликта, который она не может себе позволить. Ана-
логичным образом, главы авторитарных партий, как правило, заяв-
ляют, что их нация должна сконцентрировать все свои силы и ресур-
сы на достижении общих целей, а партийная конкуренция чересчур
поляризует общество.
Главное оправдание демократии заключается в том, что она зас-
тавляет политических лидеров действовать так, как того хочет народ.
В поляризованных политических культурах издержки агрегации инте-
ресов, отражающей разногласия и неопределенность, могут показаться
слишком высокой ценой за гражданский контроль. Однако, как пока-
зывает частая нестабильность авторитарных и военных правительств,
от внешних проявлений поляризации избавиться гораздо проще, чем
от самой поляризации. В конечном итоге это может привести к тому,
что культурные расхождения будут отражаться не через партийную
конкуренцию, а через военные клики и внутрипартийные группы,
а граждане будут лишены как свободы и участия, так и стабильности.
184
Ключевые понятия
Авторитарные партийные системы
Агрегация интересов
Военное правительство
Группы сотрудничества
Инклюзивная правящая партия
Институциональные группы
Консенсусные партийные системы
Консоциативные партийные системы
Конфликтные партийные системы
Мажоритарные партийные системы
Многопартийные системы
Отношения патрон/клиент
Партийно-электоральная агрегация
Плюральные электоральные правила
Пропорциональное представительство
Состязательные партийные системы
Эксклюзивная правящая партия
Электоральная явка
Рекомендуемая литература
Converse Ph. Е., Pierce R. Political Representation in France. Cambridge, MA,
1986.
Downs A. An Economic Theory of Democracy. N.Y., 1957.
Gallagher M., Laver M., Mair P. Representative Government in Western Europe.
N.Y., 1995.
Jackson R. H., Rosberg C. G. Personal Rule in Black Africa. Berkeley, 1982.
Laver M., Schofield N. Multi party Govemment.N.Y., 1990.
LijphartA. Democracy in Plural Societies. New Haven, CT, 1977.
Lijphart A. Electoral Systems and Party Systems. N.Y., 1994.
Linz J. J., Stepan A. (eds.). The Breakdown of Democratic Regimes. Baltimore,
1978.
Nordlinger E. A. Soldiers in Politics: Military Coups and Governments. Englewood
Cliffs, 1976.
O’Donnell G., Schmitter Ph., WhiteheadL. Transitions from Authoritarian Rule:
Prospects for Democracy. Baltimore, 1986.
Permutter A. Modem Authoritarianism: A Comparative Institutional Analysis.
New Haven, 1981.
Powell G. B., Jr. Contemporary Democracies: Participation, Stability and Violence.
Cambridge, 1982.
Powell G. B., Jr. Elections as Instruments of Democracy. New Haven, 2000.
Riker W. H. Liberalism Against Populism. San Francisco, 1982.
Sartory G. Parties and Party Systems. Cambridge, 1976.
Von Beyme K. Political Parties in Western Europe. N.Y., 1985.
Ware A. Citizens, Parties, and the State. Princeton, 1988.
Примечания
1. Roniger L., Ayse G.-A. (eds.).
Democracy, Clientelism, and Civil
Society. Boulder, CO, 1994; Eisen-
stadt S., Roniger L. Patrons, Clients
and Friends. Cambridge, 1984; Pye L.
W. Asian Power and Politics.
Cambridge, MA, 1985; Shefter M.
Patronage and Its Opponents//Political
Parties and the State. Princeton, 1994.
См. также исследования персональ-
ных сетей политических лидеров
бывшего Советского Союза, напри-
мер: Rigby Т. Н., Harasimin R. Leader-
ship Selection and Patron Client
185
Relations in the USSR and Yugoslavia.
Beverly Hills, 1981.
2. Thompson WC The Grievances of Military
Coup-Makers. Beverly Hills, 1973.
3. Обширная литература по партийным
стратегиям многим обязана класси-
ческой работе Э. Даунза. См.: Downs А.
An Economic Theory of Democracy.
N.Y., 1957. В более общем плане см.:
Mueller D. С. Public Choice. Cambridge,
1979.
4. Franklin M. et al., Electoral Change.
Cambridge, 1992; Dalton R. J., Flanagan
S. C., Beck P. A. (eds). Electoral Change
in Advanced Industrial Societies.
Princeton, 1984.
5. Duverger M. Political Parties: Their
Organization and Activity in the Mo-
dem State. N.Y., 1963. Современное
обсуждение электоральных систем и
их следствий дано в: Taagepera R.,
Shugart М. Seats and Votes. New Haven,
1989.
6. Budge I., Robertson D., Hear! D. Ideology,
Strategy and Party Change: Spatial
Analyses of Post-War Election
Programmes in 19 Democracies. N.Y.,
1987.
7. Powell G. B. Voting Turnout in Thirty
Democracies//Rose R. (ed.) Electoral
Participation. Beverly Hills, 1980;
Jackman R. Political Institutions and
Turnout in Industrial Democracies//
American Political Science Review,
1987, vol. 81, p. 405-424; Topf R.
Electoral Partici pation//Klingemann
H., Funch D. (eds.) Citizens and the
State. Oxford, 1995.
8. Dalton R. J. Citizen Politics: Public
Opinion and Political Parties in
Advanced Industrial Democracies.
Chatham, 1996; Converse Ph. E., Pierce
R Representation in France. Cambridge,
MA, 1986; Lewis-Beck M. Economics
and Elections: The Major Western
Democracies. Ann Arbor, 1988.
9. Анализ воздействия избирательных
законов на партийное представитель-
ство и правительственное большин-
ство см.: Taagepera R., Shugart М. Seats
and Votes. New Haven, 1989; LijphartA.
Electoral Systems and Party Systems: A
Study of Twenty-Seven Democracies,
1945-1990. Oxford, 1994.
10. Klingemann H.-D., Hofferbert R., Budge I.
Parties, Policy and Democracy. Boulder,
1995. См. также: Rose R Do Parties Make
a Difference? Chatham, NJ, 1984, ch. 5.
11.0 проблемах гражданского контроля
см.: Powell G. В., Jr. Constitutional
Design and Citizen Electoral Control//
Journal of Theoretic Politics, April
1989, N 1. Некоторые эмпирические
свидетельства приведены в:
Powell G. В., Jr., Whitten G. A Cross-
National Analysis of Economic Voting/
/American Journal of Political Science,
1993, vol. 37, N 3, pp. 391-444.
12. Эмпирические свидетельства того, что
послевыборный торг обеспечивает
большую согласованность между по-
зициями граждан, правительств и
лиц, определяющих политический
курс, приведены в: Hubber J.,
Powell G. В., Jr. Congruence between
Citizens and Policymakers in Two
Visions of Liberal Democracy//World
Politics, 1994, vol. 46, N 2, p. 291-326.
13. Данная классификация взята из:
LijphartA. Democracy in Plural Societies.
New Haven, CT, 1977; Lijphart A.
Democracies. New Haven, 1984. Cm.
также: Powell G. B. Contemporary
Democracies. Cambridge, MA, 1982.
14. LijphartA. Democracy in Plural Societies.
15. Cm.: Powell G. B., Jr. Contemporary
Democracies, chs. 8, 10; а также:
Linz J. J-, Stepan A. (eds). The Breakdown
of Democratic Regimes. Baltimore, 1978.
16. Linz J. Totalitarian and Authoritarian
Regimes//Greenstein F., Polsby N. (eds).
Handbook of Political Science. Reading,
1975, vol. 3, pp. 175—412; Perlmutter A.
Modem Authoritarianism: A Compara-
tive Institutional Analysis. New Haven,
1981, especially pp. 62—114.
17. Schurman F. Ideology and Organization
in Communist China. Berkeley, 1966.
18. Об африканском опыте см.: Young С.
Ideology and Development in Africa.
New Haven, 1982, ch. 2.
19. Cm.: Denitch B. D. The Legitimation of
Revolution: The Yugoslav Case. New
Haven, 1976.
20. Cm.: Jackson R H, Rosberg C. G. Personal
Rule in Black Africa. Berkeley, 1982;
Young С. Ideology and Development in
Africa.
Глава 6
Правительственные учреждения
и выработка политического курса
Выработка политического курса является ключевым моментом по-
литического процесса. Именно тогда законопроекты становятся зако-
нами, и правители, кем бы они ни были, издают указы. Затем поли-
тические курсы проводятся и претворяются в жизнь. Чтобы понять
политику государства, мы должны знать, как принимаются решения.
Где именно в различных политических системах сосредоточена реаль-
ная власть? Что нужно для изменения государственного курса? Доста-
точно ли для этого простого большинства голосов в законодательном
собрании либо необходима также поддержка независимо избранного
исполнительного органа? А может, здесь требуется декрет, изданный
монархом, соглашение, подписанное военачальником, решение, одоб-
ренное политбюро? Или же для изменения курса довольно лишь при-
хоти единоличного диктатора?
В этой главе рассматриваются правила принятия решений и функ-
ции в области определения политического курса таких правительствен-
ных органов, как законодательные собрания, исполнительная власть,
бюрократия и суды. Правительственные учреждения играют централь-
ную роль в выработке политического курса. Влияние экономических,
социетальных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда
оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных
институтов. Не будучи трансформированы государственными чинов-
никами в законы или политический курс в соответствии с некими
установленными правилами принятия решений, не могут стать эф-
фективными ни претензии групп интересов на налоговые льготы, ни
требования защитить находящиеся под угрозой исчезновения виды
флоры либо фауны. Вместе с тем было бы неверным трактовать прави-
тельственные действия как нечто сугубо однонаправленное. Процесс
взаимодействия между правительством и гражданами имеет двухсто-
187
ронний характер, включая в себя идущие вверх влияния и требования
общества и спускающиеся вниз решения правительства. Хотя партии,
группы интересов и другие акторы могут быть весьма активными в
артикуляции и агрегации интересов, правительственные чиновники,
законодатели и соответствующий штат служащих по большей части
непосредственно инициируют и формулируют предложения относи-
тельно политического курса.
Конституции и правила принятия решений
Конституции представляют собой основополагающие правила,
касающиеся принятия решений, объема полномочий и распределе-
ния власти в политической системе. Иногда мы используем слово «кон-
ституция» для обозначения конкретного документа, где изложены
соответствующие принципы (например, документ, принятый отца-
ми-основателями Соединенных Штатов в 1787 г.). Но конституция не
обязательно должна быть заключена в один документ, и на деле такое
случается довольно редко. Поэтому конституцию следует рассматри-
вать как набор правил и принципов, будь то особый писаный текст,
совокупность обычаев и прецедентов или, как оно чаще всего быва-
ет, и то, и другое одновременно. Даже военная или иная диктатура
обычно устанавливает процедуры, определяющие порядок внесения,
обсуждения и принятия указов. Писаные, или кодифицированные,
конституции особенно важны в политических системах, основанных
на верховенстве права. Последнее предполагает, что правительство не
вправе предпринять никаких акций, если те не санкционированы за-
коном, а граждане могут быть наказаны только за действия, наруша-
ющие существующий закон. Под кодифицированной конституцией
понимается высший свод законов.
Конституция включает в себя совокупность правил принятия ре-
шений — фундаментальных принципов, которые определяют, каким
образом должны приниматься решения, учреждают институты и ве-
домства, наделенные конкретными властными полномочиями, уста-
навливают территориальную и функциональную сферу компетенций
таких институтов и ведомств и т.д. У каждого правительства есть пра-
вила принятия решений. Эти правила бывают как простыми, так и
сложными; в одних политических системах их количество весьма ве-
лико, в других существует лишь ограниченный набор правил, кото-
рые используются в разнообразных обстоятельствах. Например, в кон-
грессе Соединенных Штатов действует множество особых правил при-
менительно к различным ситуациям, тогда как британская палата
общин обходится значительно меньшим их числом (главным обра-
зом, правилом простого большинства). Не одинакова и степень четко-
сти и формализации таких правил. Большинство легислатур опирается
188
на формализованные и тщательно разработанные правила принятия
решений, в то время как кабинеты, возглавляющие исполнительную
ветвь власти, часто прибегают к неформальным и гибким правилам.
Возможно, наиболее важными из вводимых конституциями пра-
вил являются те, которые управляют процессом выработки полити-
ческого курса. Определение политического курса есть преобразование
социальных интересов и требований во властные государственные
решения. Конституции устанавливают правила, на основе которых это
происходит. Они предоставляют особым группам или институтам воз-
можность выступать с предложениями относительно политического
курса и наделяют других правом вносить в них поправки, отклонять
или санкционировать их, принимать окончательное решение, вопло-
щать его, следить за его исполнением и применять судебные санкции
в случае его нарушения. Ветви власти в современных демократиях из-
вестны главным образом по тем формальным функциям, которые они
выполняют в процессе определения и осуществления политического
курса. Законодательная ветвь создает политический курс, исполни-
тельная — проводит и претворяет его в жизнь, судебная — выносит
решения по возникающим в связи с ним спорам. На практике, одна-
ко, функции отдельных ветвей власти не так просто идентифициро-
вать и развести между собой. Так, исполнительная власть (особенно в
парламентских демократиях) нередко несет значительную долю от-
ветственности за инициирование и формулирование политического
курса, даже если официально эти функции принадлежат законода-
тельному органу.
Тем не менее информация о том, какие функции в области опре-
деления политического курса выполняет тот или иной политический
институт (скажем, легислатура), способна дать лишь зачаточное пред-
ставление относительно того, как этот курс вырабатывается. Нам тре-
буется также знать, каким образом принимаются решения внутри дан-
ного института. В рамках каждого конкретного правительственного
учреждения или другого политического института действуют много-
численные правила, которые влияют на процесс выработки полити-
ческого курса. Самыми важными из них являются, наверное, правила
голосования. В большинстве современных законодательных палат, равно
как и во многих судах, используются эгалитарные правила голосова-
ния, другими словами, голоса каждого из членов законодательного
или судебного органа равны (хотя в случае равенства голосов предсе-
дательствующие должностные лица, например спикер британской
палаты общин, могут быть наделены решающим голосом). Проще го-
воря: один человек — один голос. Между тем в правительственных
департаментах (министерствах) такую практику вряд ли когда-либо
встретишь. Процесс принятия решений носит там иерархический ха-
рактер, причем предполагается, что каждый поступает согласно ука-
занию своего вышестоящего начальника. В чисто иерархических сис-
189
темах в расчет принимается лишь голос человека, находящегося на
самом верху (скажем, министра).
Но и в случаях, когда решения принимаются посредством голосо-
вания, все равно нужны правила, позволяющие определить его ре-
зультат. Многие институты действуют на основе правила простого боль-
шинства, согласно которому при выборе между двумя альтернатив-
ными предложениями побеждает получившее наибольшее число
голосов. Правило абсолютного большинства предполагает, что при-
нимается то предложение (например, законопроект), за которое выс-
казалось большинство обладающих правом голоса (включая воздер-
жавшихся). Для принятия особо важных решений иногда требуется
квалифицированное большинство в три пятых, две третьи или даже в
три четверти голосов. Так, в соответствии с Конституцией США для
внесения в нее поправок или для преодоления президентского вето
необходимы две трети голосов в обеих палатах конгресса. Крайним
вариантом такого правила является единогласие, когда один участ-
ник голосования в состоянии заблокировать решение. У каждого из
правил голосования есть свои притягательные стороны. В частности,
применение правила квалифицированного большинства способно за-
щитить от опрометчивых решений, а также от решений, которые дис-
криминируют значительные доли (возможно, близкие к половине)
избирателей. Вместе с тем такое правило может дать незначительному
меньшинству возможность блокировать предложения, которые под-
держивает внушительное большинство; и чем более ограничительны-
ми являются правила голосования, тем меньше шансов на то, что
будет принято какое бы то ни было решение вообще.
Правила принятия решений влияют на политическую деятельность,
ибо определяют, какие ресурсы искать, как их добывать и использо-
вать. Индивиды и группы, стремящиеся повлиять на политический
курс, вынуждены действовать в рамках таких правил. В федеративной и
децентрализованной системе, подобной Соединенным Штатам, груп-
пам давления часто приходится оказывать воздействие и на законода-
тельную, и на исполнительную ветви власти и проявлять активность
как на региональном, так и на общефедеральном уровне. Если же,
напротив, решения принимаются декретом командующего вооружен-
ными силами или постановлением политбюро, перед группами встает
задача повлиять именно на этих акторов, играющих ключевую роль в
определении политического курса.
Важно, чтобы правила принятия решений были надежными и ста-
бильными. В противном случае граждане не будут знать, что им ждать от
правительства. Это в свою очередь может ослабить их доверие к прави-
тельству, снизить их желание инвестировать или брать на себя какие-то
иные обязательства. Следствием такой ситуации бывают также серьез-
ные конфликты, и в конечном счете правительство может сложить свои
полномочия, а решения станут приниматься силовыми методами. О важ-
190
ности предсказуемых правил принятия решения говорил Томас Джеф-
ферсон во введении к первому Наставлению палате представителей:
«Лучше плохие законы, чем отсутствие законов вообще».
Выработка конституций
Выработка конституции — важнейший политический акт, посред-
ством которого создаются либо модифицируются правила принятия
решений. Коренное конституционное изменение обычно следует за
неким значительным социальным изменением. Большинство действу-
ющих сегодня конституций возникли в результате некоего (часто на-
сильственного) разрыва с прошлым: войны, революции или восста-
ния против колониального владычества. Новые правила принятия ре-
шений должны соответствовать новым внутренним или внешним
властным структурам. Так, все державы, потерпевшие поражение в
Первой и Второй мировых войнах, и пришедшие им на смену госу-
дарства приняли или были вынуждены принять новые конституции.
Несколько особняком в этом отношении стоит Великобритания, ко-
торая не имеет формальной писаной конституции, действуя на осно-
ве давно устоявшегося и детально разработанного набора обычаев и
установлений, подкрепленного обычными законодательными актами.
Это отражает британский опыт постепенных, частичных и в целом
мирных политических трансформаций. Тем не менее крупнейшие из-
менения в британских правилах принятия решений, такие, как пере-
ход власти от короны к парламенту в XVII в. и парламентские рефор-
мы 1832 и 1867 гг., положившие начало партийному и кабинетному
правительству и существенно расширившие право голоса, последова-
ли за периодами гражданской войны или беспорядков.
Наверное, величайшим исключением из закона о взаимосвязи
между разрушительными сдвигами и созданием конституций являет-
ся мирное развитие в течение по крайней мере 40 последних лет кон-
ституции Европейского союза, чьи растущие полномочия и меняю-
щиеся правила принятия решений затрагивают почти 400 млн жите-
лей 15 европейских стран. Но хотя формирование и развитие
Европейского союза не связаны с насилием, истоки этого процесса
кроются в горьких уроках Первой и Второй мировых войн.
За десятилетия, прошедшие со времени окончания Второй миро-
вой войны, мы стали свидетелями множества экспериментов в обла-
сти конституционного строительства. После 1945 г. проигравшие вой-
ну державы — Япония, Германия и Италия — под активным надзо-
ром победивших союзников ввели новые политические порядки, и
эти установления продемонстрировали свою жизнеспособность. За тот
же период Франция приняла две конституции, вторая из которых —
конституция Пятой республики — оказалась устойчивее всех преды-
дущих французских конституций. В последние два десятилетия об ще-
191
мировое движение к демократии, окончание «холодной войны» и рас-
пад Советского Союза открыли новый виток опытов в сфере консти-
туционного дизайна. Новые конституционные порядки, принятые в
1970-х годах такими демократизирующимися странами, как Испания
и Португалия, и недавнее конституционное конструирование в Вос-
точной Европе, России (и иных государствах, возникших на террито-
рии Советского Союза), Южной Африке и других регионах возродили
старые споры о достоинствах и недостатках различных конституцион-
ных установлений, равно как и о разумности конституционного стро-
ительства в целом [1].
Демократия и авторитаризм
Наиболее важное с точки зрения распределения политических
функций значение имеет различие между демократической и автори-
тарной системами. Демократия означает «правление народа». В неболь-
ших политических системах типа местных общин «народ» может быть
способен непосредственно участвовать в обсуждении, определении и
воплощении своей политики. В крупных политических системах, к
каковым относятся современные государства, демократия должна осу-
ществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработ-
ке политического курса. Выборы, состязательные политические партии,
свободные средства массовой информации и собрания представите-
лей — те политические структуры, которые делают возможными оп-
ределенный уровень демократии, определенную степень «правления
народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую де-
мократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее
граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны
их решения, тем демократичнее система.
В демократических системах конкурентные выборы позволяют граж-
данам участвовать в формировании политического курса посредством
отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в
его определении. В крупных обществах необходимым условием сколь-
ко-нибудь реального «правления народа» являются состязательные
выборы вкупе со всеобщим избирательным правом для совершенно-
летних. В свою очередь при авторитарных режимах определяющих по-
литический курс лиц отбирают военные хунты, правящие династии,
доминирующие политические партии и т.п. Что же касается граждан,
то либо их мнение игнорируется, либо они принуждаются к символи-
ческому одобрению правительственного курса.
Основной чертой мировой политики последних 25 лет стало дви-
жение к демократии. Данный процесс начался в Южной Европе, рас-
пространился на Латинскую Америку и Азию, а позднее захватил
Восточную Европу и бывший Советский Союз. Это движение к де-
192
мократии — третья волна всемирного процесса демократизации [2]. За
каждой из двух предыдущих волн следовал откат, хотя общее число
демократий со временем увеличивалось. Первая волна зародилась в
XIX в. и достигла своего пика с появлением множества новых демокра-
тий после победы Антанты в Первой мировой войне. После Второй ми-
ровой войны новая волна демократизации затронула немало бывших
колониальных стран, которые обрели независимость, а также ряд раз-
битых в ходе войны авторитарных держав. Где-то примерно с 1975 г. и
особенно после крушения Советского Союза в 1991 г. поднялась третья
волна демократизации, подорвавшая легитимность авторитарных режи- >,
мов по всему миру. Но не следует забывать опыт Нигерии, где попыт-
ки установить гражданский демократический режим дважды терпели
крах вследствие военных переворотов (1966 и 1983 гг.) и где очеред-
ной переход к демократии снова был прерван военными в 1993 г.
Пример Нигерии отнюдь не уникален. Далеко не так просто кон-
солидировать демократический режим, особенно в бедных обществах.
Возможно, что нынешнюю волну демократизации ждет немало отка-
тов по типу тех, которые пришлись на долю Нигерии. В таких странах,
как Китай, Египет и Нигерия, демократия еще не укоренилась. В по-
добных обществах открываемые демократией возможности обычно
привлекательны для образованных элит или для тех, кто проживает
вблизи правительственных центров и не имеет практически никакого
отношения к жизни простого провинциала.
Территориальное распределение
правительственных полномочий
Основополагающие правила принятия решений в политических
системах могут различаться по трем важным измерениям: 1) террито-
риальное распределение компетенции между центральным (нацио-
нальным) правительством и правительствами более низкого уровня,
например штатов, провинций или муниципалитетов; 2) разделение
полномочий между отдельными ветвями управления и 3) ограниче-
ния правительственной власти. Мы последовательно рассмотрим эти
измерения, начав с территориального распределения компетенции.
С точки зрения территориального распределения компетенции
одной крайностью являются конфедеративные системы, другой — уни-
тарные, с федеративными в качестве промежуточного варианта
(рис. 6.1). Соединенные Штаты во времена действия первой Конститу-
ции* представляли собой конфедерацию. Верховная власть принадле-
* Имеется в виду Договор об образовании конфедерации тринадцати англий-
ских колоний в Северной Америке 1781 г. — Примеч. пер.
193
13-7377
Децентрализованные А
системы
Конфедеративные
системы
Федеративные
системы
Нигерия Германия
(военное Индия
правительство) Нигерия
Советский Союз (Первая
республика)
Унитарные Китай
системы Египет
Европейский
союз
Россия
Соединенные
Штаты Америки
во времена
Договора
об образовании
конфедерации
Бразилия
Мексика
Нигерия
(Вторая
республика)
Соединенные
Штаты Америки
Япония Франция
Великобритания
Централизованные
системы------------------------------------------------
Авторитарные Парламентские Смешанные
-------------->
Президентские
Сконцентрированные
Рассредоточенные
Структурное разделение власти
Рис. 6.1. Разделение правительственной власти.
жала штатам. Центральное правительство было наделено полномочия-
ми в области внешних отношений и обороны, однако зависело от
финансовой и иной поддержки со стороны штатов. После принятия
Конституции 1787 г. в США была установлена федеративная система,
иначе говоря, центральное правительство и правительства штатов
получили собственные сферы компетенции и средства реализации своих
полномочий. В настоящее время в США, Германии, России, Индии,
Мексике и Бразилии действуют федеративные системы, при которых
центральные и региональные единицы обладают автономией в опре-
деленных областях государственной политики. Однако распределение
сфер компетенции и объема полномочий между центром и регионами
там далеко не одинаково. Великобритания, Франция, Китай, Япония
и Египет относятся к унитарным системам, где власть и полномочия
сконцентрированы в руках центрального правительства. Региональные
и местные единицы располагают только теми полномочиями, кото-
рые специально делегированы им центральным правительством. Пос-
леднее вправе пересмотреть объем этих полномочий либо вообще ото-
брать их.
Большинство государств мира — унитарные. Действительно, фе-
деративными являются только 18 государств, т.е. меньше 10% от их
общего числа. Но хотя федеративных государств относительно немно-
194
го, они, как правило, бывают крупными и весомыми в политическом
плане. Они охватывают порядка 41% территории планеты, где прожи-
вает более трети населения Земли. Вообще говоря, чем крупнее и раз-
нообразнее государство, тем больше шансов, что оно окажется феде-
ративным. Принято считать, что у федеративного устройства есть мас-
са преимуществ. Во-первых, в многонациональных или иным образом
расколотых обществах оно помогает защитить этнические, языковые
или конфессиональные меньшинства, особенно если те проживают
на географически компактных территориях. Во-вторых, федерализм
способен сдерживать притязания честолюбивых правителей и тем са-
мым охранять рынки и гражданские свободы. В-третьих, он открывает
перед субъединицами (вроде штатов) возможность экспериментиро-
вать в области политического курса, что позволяет одним правитель-
ствам учиться на опыте других. В-четвертых, в федеративной системе
граждане могут «голосовать ногами» и выбирать политическое окру-
жение, в наибольшей степени отвечающее их предпочтениям. Одна-
ко, стимулируя выбор и разнообразие, федерализм делает это за счет
равенства. Поскольку в условиях федерализма местные правительства
вправе проводить собственные политические курсы, нередки устой-
чивые различия между отдельными субъединицами с точки зрения
отношения к гражданам и уровня их благосостояния. Кроме того, уни-
тарным правительствам бывает легче в случае необходимости пере-
распределять ресурсы из богатых регионов в более бедные.
При сопоставлении конфедеративных, федеративных и унитар-
ных систем необходимо учитывать различие между формальным и ре-
альным распределением компетенций. В унитарных системах, несмот-
ря на формальную концентрацию власти в центре, региональные и
местные единицы могут обладать широкими полномочиями, которые
центральное правительство редко оспаривает. В течение прошлого сто-
летия в американской федеративной системе власть постепенно пере-
ходила от штатов к центру. В последние годы под лозунгом нового
федерализма предпринимаются усилия, направленные на возвраще-
ние власти от федерального правительства обратно к штатам (см. гла-
ву 11). Попытки передать часть полномочий провинциальным и мест-
ным правительствам налицо и в унитарных системах. Это ответ на
демократический нажим снизу, на требования усилить влияние рядо-
вых граждан. Таким образом, реальные различия между федеративны-
ми и унитарными системами могут оказаться значительно менее серь-
езными, нежели предполагается их формальным устройством. Пример
расхождения между формальным и реальным федерализмом дает Мек-
сика. Вплоть до последнего времени Институционно-революционная
партия Мексики (ИРП) осуществляла централизованный контроль
над этой формально федеративной системой. Недавние события, свя-
занные с укреплением в ряде штатов оппозиционных партий и под-
рывом монополии ИРП на власть, привели к появлению в стране
195
13'
элементов «реального федерализма» в духе предусмотренных ее зако-
нодательством установлений.
Разделение правительственной власти
Другой аспект конституционного дизайна связан со степенью раз-
деления полномочий между различными ветвями центрального (на-
ционального) правительства. Теория разделения властей имеет дол-
гую и богатую историю. Ее основы были заложены еще в работах Лок-
ка и Монтескье [3], в которых доказывалось, что разделение властей
способно предотвратить нарушения справедливости, возникающие
вследствие бесконтрольности исполнительных или законодательных
органов. В дальнейшем эта теория была развита Мэдисоном и Гамиль-
тоном в «Федералисте» [4], где описывались и обосновывались инсти-
туциональные установления, предлагавшиеся Конституционным кон-
вентом Соединенных Штатов в 1787 г. В течение XIX и первой полови-
ны XX вв. политические теоретики в ходе опыта осмысления
Великобритании и Соединенных Штатов Америки — двух успешных
примеров представительной демократии — постепенно сформулиро-
вали то, что можно назвать «классической» теорией разделения влас-
тей, получившей доминирующее влияние в политической науке в
период до Второй мировой войны. Согласно этой теории, имеется две
основные формы представительного демократического правительства —
президентская и парламентская.
Демократический президентский режим предполагает наличие двух
раздельных правительственных органов — исполнительного и законо-
дательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются
народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рам-
ках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна
из них не может с помощью обычных средств сместить другую. В свою
очередь парламентский режим обеспечивает взаимозависимость испол-
нительной и законодательной ветвей власти. При таком устройстве
непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как
кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырас-
тает из легислатуры. В кабинете председательствует премьер-министр
(в Германии его именуют федеральным канцлером), который воз-
главляет правительство и отбирает других министров кабинета. Как
правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока
полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посред-
ством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое отно-
сится и к законодательному органу (парламенту).
Важнейшим фактором, обусловливающим функционирование дан-
ной системы, являются отношения доверия между кабинетом и парла-
ментским большинством. При парламентском режиме премьер-министр
196
ВСТАВКА 6.1
Вотум доверия в парламентских демократиях
Политическая жизнь премьер-министров в парламентских де-
мократиях крайне ненадежна. В отличие от президентов, в прези-
дентских системах премьер-министры могут в любое время и по
любым соображениям быть смещены со своего поста голосовани-
ем парламентского большинства. Это может произойти двумя спо-
собами. Одий из них — одобрение парламентом предложения,
выражающего недоверие к премьер-министру, т.е. предложения о
недоверии. Другой — отклонение парламентом предложения, вы-
ражающего доверие к премьер-министру, т.е. предложения о до-
верии. Предложение о недоверии обычно ставится парламентской
оппозицией в надежде низвергнуть премьер-министра. Напротив,
предложение о доверии, как правило, вносится самим премьер-
министром, и нет никаких гарантий, что оно будет одобрено пар-
ламентом. Поскольку одним из возможных результатов голосова-
ния о доверии является смещение действующего кабинета, ини-
циирование его премьер-министром может показаться чем-то
сродни игре в русскую рулетку.
Однако на практике предложение о доверии нередко бывает
мощным оружием в руках премьер-министра. Как правило, оно
выдвигается в связи с законопроектом (предложением некой по-
литической меры), который поддерживается премьер-министром,
но отнюдь не парламентским большинством. Связывая голосова-
ние о доверии с данным законопроектом, премьер-министр зас-
тавляет членов парламента выбирать между одобрением этого за-
конопроекта и падением кабинета. Такой выбор может оказаться
особенно болезненным для фрондирующих членов партии пре-
мьер-министра. Проголосовав против законопроекта, они могут
свалить собственное правительство, и, скорее всего, им тут же
самим придется предстать перед судом избирателей.
Британские премьер-министры часто прибегают к вотуму о
доверии, чтобы приструнить непослушных членов своей партии.
В 1993 г. при обсуждении вопроса о ратификации Маастрихтского
договора, расширявшего полномочия Европейского союза, кон-
сервативный премьер-министр Джон Мейджор столкнулся с пар-
ламентским кризисом. Мейджор располагал незначительным боль-
шинством в парламенте, между тем немало «евроскептиков» из
его собственной партии выступало против Маастрихтского согла-
шения. Около 20 таких диссидентов голосовали вместе с оппози-
цией и помогли провалить ратификацию этого соглашения в па-
лате общин. Потерпев столь сокрушительное поражение, Мейд-
жор сразу же внес на голосование вопрос о доверии своему
маастрихтскому курсу, предупредив, что в случае неблагоприят-
197
ного исхода он распустит палату общин и объявит новые вы-
боры. Испугавшись, что их партия слабо выступит на этих
выборах, а они сами потеряют свои места, многие несоглас-
ные с его политикой консерваторы подчинились своему ли-
деру. В ходе голосования о доверии Мейджор получил 339 го-
лосов против 299, и палата общин одобрила Маастрихтский
договор. Таким образом, практика голосований о доверии
действительно помогает объяснить тот факт, что при парла-
ментских системах партийная дисциплина обычно сильнее,
чем при президентских.
и его кабинет должны постоянно пользоваться доверием парламент-
ского большинства. Если по каким-то причинам последнее демонст-
рирует утрату доверия к премьер-министру и другим членам кабинета
(посредством вотума недоверия), те должны уйти в отставку. Премьер-
министр, со своей стороны, обычно наделен правом в любое время
распустить парламент и назначить новые выборы. Эти два типа полно-
мочий — право парламентского большинства низложить кабинет и
право премьер-министра распустить парламент — обеспечивают взаи-
мозависимость двух ветвей власти. Такое устройство побуждает их к
согласию, заставляя исполнительную власть прислушиваться к мне-
нию парламентского большинства. Иными словами, парламентская
демократия не знает обычной для президентских систем формы раз-
деленного правительства, когда контролирующая пост президента
партия лишена контроля над легислатурой и наоборот. Напротив, ис-
полнительная власть (кабинет) является органом парламентского боль-
шинства и в подавляющей части парламентских систем состоит пре-
имущественно из членов парламента. В результате уменьшается веро-
ятность конфликтов между парламентом и исполнительной ветвью, и
процесс принятия решений, как правило, оказывается более эффек-
тивным, нежели при президентской системе. Поскольку одна и та же
партия (или партии) контролирует обе ветви правительства, кабинет
обычно играет ведущую роль в определении политического курса,
а легислатура чаще всего обладает меньшим влиянием, чем при пре-
зидентском устройстве (см. вставку 6.1).
Но не все демократии соответствуют критериям президентской
или парламентской системы. Некоторые относятся к смешанному типу,
который обычно называют полупрезидентским. Такого рода смешан-
ные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» образцов: на-
пример, президент и законодательный орган избираются раздельно
(как при президентской системе), но президент наделен властью рас-
пускать легислатуру (как при парламентской системе); кабинет назна-
чается президентом (как при президентской системе), но парламент
198
обладает правом смещать его (как при парламентской системе). Шу-
гарт и Кэри выделили несколько типов смешанных («гибридных»)
систем с независимо избираемым президентом, наделенным значи-
тельными полномочиями в определении политического курса, но вы-
нужденного делить контроль над исполнительной властью с законо-
дательным органом [5]. Существует множество механизмов подобно-
го двойного контроля, причем их следствия нередко в огромной
степени зависят от того, какая партия или коалиция контролирует
президентский пост и легислатуру. Конституции многих недавно воз-
никших демократий Восточной Европы и третьего мира относятся к
этому смешанному типу. Их привлекательность, похоже, определяет-
ся тем, что они обеспечивают общенародный выбор главы исполни-
тельной власти, наделенного как реальными, так и церемониальны-
ми полномочиями и способного выступать в качестве символа наци-
онального единства.
Если вновь обратиться к рис. 6.1, то можно увидеть, что прави-
тельства классифицируются в соответствии с уровнем концентрации/
разделения власти. При авторитарных правительствах, изображенных
в левой части рисунка, исполнительная, законодательная и судебная
власть сосредоточена, как правило, в одних руках. Две из рассматри-
ваемых в этой книге стран — Китай и Египет — имеют авторитарные
правительства, не избираемые в ходе состязательных выборов. Мекси-
ка и Нигерия находятся в процессе перехода к президентской демок-
ратии с конкурентной партийной системой. Великобритания, Герма-
ния, Япония и Индия относятся к числу парламентских систем, где
исполнительная и законодательная власть сосредоточена в кабинетах,
представляющих большинство в избранных народом нижних палатах
парламента. На крайне правом фланге рисунка расположены чисто
президентские системы, такие, как Соединенные Штаты и Бразилия.
Между этими двумя полюсами помещены смешанные системы, пред-
ставленные Францией и Россией.
В спорах относительно того, какая система представительной де-
мократии является наилучшей, многие политические теоретики тра-
диционно высказываются в пользу парламентской системы британ-
ского типа. Эта версия парламентаризма в сочетании с электоральны-
ми правилами простого большинства порождает довольно устойчивые
правительства, ответственные перед народной волей. Однако, как
показывает история Германии и Франции в межвоенный период, пар-
ламентаризм в сочетании в пропорциональным представительством
более подвержен кризисам. Такие кризисы возникают вследствие по-
явления множества партий, часто экстремистских, что ведет к неус-
тойчивости и падению кабинетов. Вместе с тем опыт скандинавских
стран свидетельствует о том, что парламентские системы с пропор-
циональным представительством могут быть относительно стабиль-
ными, если идеологический конфликт между партиями удерживается
199
на умеренном уровне. В свою очередь действующую в Соединенных
Штатах президентскую систему часто критикуют за то, что она пери-
одически порождает «раскол» в правительстве, который может стать
причиной патовой ситуации или «непроходимости» обсуждаемых до-
кументов.
Третья волна демократизации стимулировала возобновление спо-
ров между приверженцами парламентаризма и сторонниками прези-
дентской системы. Защитники парламентской системы, особенно ее
континентально-европейской разновидности, утверждают, что она
обеспечивает конституционные рамки, внутри которых могут обрести
представительство различные этнические и конфессиональные груп-
пы [6]. Поскольку же многие нынешние переходные демократии раско-
лоты в этническом и конфессиональном плане, их условиям особенно
должна отвечать парламентская, пропорционально-представительная
система. Президентская система, доказывает эта группа политических
теоретиков, несет с собой большую угрозу социального конфликта и
крушения демократии. В свою очередь противники такой точки зрения
указывают на то, что хотя многие ученые отдают предпочтение пар-
ламентскому решению, реальная политическая жизнь оказывается на
стороне выборных президентов, наделенных некими властными пол-
номочиями [7]. Даже во владениях бывшей Британской империи (на-
пример, в Нигерии) и в большинстве государств Восточной Европы
и распавшегося Советского Союза конституциями предусмотрена силь-
ная президентская власть. В Латинской Америке президентские режи-
мы преобладают вот уже больше столетия, и референдум 1993 г. в
Бразилии в очередной раз подтвердил ее приверженность президент-
скому строю. И хотя критики последнего обращают внимание на то,
что в 1960-1970-е годы президентские режимы в Латинской Америке
часто терпели крах или свергались в ходе переворотов, защитники
президентской формы правления справедливо отмечают, что в 1920-
1930-е годы парламентские системы Европы переживали собствен-
ные кризисы. Кроме того, президентские системы открывают перед
гражданами возможность непосредственно участвовать в выборе гла-
вы исполнительной ветви и обеспечивают более эффективное сдер-
живание власти большинства в законодательном органе.
Важные режимные альтернативы не исчерпываются, однако, опи-
санными формами взаимоотношений между исполнительной и зако-
нодательной ветвями и между центральным и местными правитель-
ствами. Десятилетия, прошедшие после Второй мировой войны, по-
казали, что существуют и другие интересные конституционные
решения. Там, где культурные и идеологические расколы и конфлик-
ты приобретали острые формы (как, например, в странах Бенилюкса
и в Австрии), партийные лидеры, отдававшие себе отчет в том, каки-
ми жертвами чреваты крушение демократии и гражданская война,
200
могли, несмотря на разногласия по ряду трудноразрешимых вопросов
(таких, как государственный язык или религиозная терпимость), пойти
на создание широких коалиций в других сферах. Они делали упор на
участие в определении политического курса всех основных социальных
групп, на широкую коалицию элит, на децентрализацию процесса
принятия решений и правление путем консенсуса. Аренд Лейпхарт
называл выбравшие этот путь страны «консоциативными» («со-обще-
ственными») демократиями [8]. Со-общественные установления ока-
зались эффективными в умиротворении ряда ранее конфликтных об-
ществ, но когда стабильность была обеспечена, политики часто воз-
вращались к более конкурентной модели организации политической
жизни.
Ограничения правительственных полномочий
В отличие от авторитарных режимов, для демократий характерны
определенного рода ограничения на отправление власти, зафиксиро-
ванные в законе или установленные обычаем. Режимы, в которых пол-
номочия различных правительственных органов определены и огра-
ничены писаными конституциями, сводами законов или традицией,
называются конституционными. Гражданские права — такие, как пра-
во на беспристрастное судебное разбирательство или свобода слова,
петиций, печати и собраний, ограждены от правительственного вме-
шательства, за исключением каких-то особых обстоятельств. Ключе-
вую роль в ограничении правительственной власти играют суды. Как
показано в табл. 6.1, с точки зрения ограничения правительственных
полномочий, на одном полюсе находятся те политические системы,
где суды практически не ограничивают принудительную власть пра-
вительств по отношению к гражданам, а на другом — те, где суды не
только защищают права граждан, но и следят за тем, чтобы иные
ветви управления должным образом осуществляли свои функции. Со-
единенные Штаты — наилучший пример системы, где политическая
власть ограничена судами. Судебный надзор позволяет федеральному
суду и судам штатов не допускать превышения правительственными
институтами своих полномочий. В большинстве других конституцион-
ных режимов действуют независимые суды, которые защищают граж-
дан от неправильного применения законов и норм, но не вправе от-
менять постановления законодательных собраний или исполнитель-
ных органов. Основные права граждан в таких системах защищаются
законом, обычаем, а также через самоограничение и политическое
давление.
Конституционные суды Германии и Японии в известной степени
наделены правом осуществлять надзор за решениями, принятыми
другими правительственными органами. Во Франции судебный над-
201
Таблица 6.1
Судебное ограничение правительственной власти
Отсутствие Жесткие ограничений ограничения
Зависимые суды Независимые суды Судебный надзор
Китай Египет Нигерия Мексика Великобритания Бразилия Россия Соединенные Штаты Америки Германия Япония Франция Индия
зор существует с 1958 г., когда в Конституцию Пятой республики
было включено положение о конституционном совете, часть членов
которого назначается президентом, а часть — двумя палатами законо-
дательного собрания. Президент, премьер-министр или парламент могут
направить законопроект (до его вступления в силу) в конституцион-
ный совет. В этом случае совет вправе принять решение относительно
, того, соответствует ли данный законопроект конституции. За после-
дние годы эти полномочия по судебному надзору превратились в важ-
'• нейший конституционный ограничитель законодательных действий.
Все писаные конституции предусматривают возможность внесе-
ния конституционных поправок. Большинство разработчиков консти-
туций сознавали, что базовые правила принятия решений должны
поддаваться модификациям, поскольку некоторые из них могут ока-
заться потенциально двусмысленными или неэффективными, а так-
же поскольку могут поменяться установки граждан либо возникнуть
какие-то непредвиденные обстоятельства. Вместе с тем, если консти-
туцию легко изменить, под угрозой окажутся важнейшие конститу-
ционные гарантии. Поэтому во многих конституциях зафиксировано,
что ряд их положений не подлежит пересмотру, например в США —
конституционное положение о равном представительстве штатов в
сенате. Страновые различия в процедурах внесения конституционных
поправок весьма значительны: в некоторых странах соответствующие
процедуры весьма запутаны, в других — крайне просты. По всей види-
мости, наиболее простыми они являются в Великобритании, где обыч-
ный парламентский закон может изменить конституцию. Так, парла-
ментский акт 1911 г. свел полномочия палаты лордов к праву предла-
гать поправки к законопроектам и откладывать принятие закона до
следующей сессии парламента. Аналогичным образом, нынешние по-
пытки полностью лишить наследственных пэров власти осуществля-
ются посредством обычного законодательства (см. часть III). Посколь-
202
ку за палатой лордов сохраняется отлагательное право, для проведе-
ния новых реформ могут потребоваться две парламентские сессии.
В некоторых странах для внесения изменений в конституцию не-
обходимо квалифицированное большинство, скажем, в две трети го-
лосов, в других — установлено правило, по которому для принятия
поправки она должна быть одобрена дважды, каждый раз двумя тре-
тями голосов, причем второе голосование проводится по прошествии
определенного промежутка времени. В ряде случаев конституционные
поправки утверждаются в ходе референдума. Самая сложная формаль-
ная процедура изменения конституции действует в Соединенных
Штатах. Там конституционная поправка должна быть инициирована
двумя третями членов обеих палат (или общенациональным съездом-
конвентом, созванным двумя третями штатов, хотя на деле такая про-
цедура никогда не использовалась) и одобрена тремя четвертями го-
лосов в каждой палате (или тремя четвертями специально назначен-
ных представителей штатов на съезде). Конституции, которые
предусматривают сложные процедуры внесения поправок (типа аме-
риканской), называются «жесткими», те, где такие правила проще, —
«гибкими». Однако здесь опять же следует различать закон и практику.
Некоторые гибкие конституции, например Конституция Дании, по-
чти не подвергались модификациям, тогда как жесткие (в частности,
американская и шведская) неоднократно претерпевали изменения [10].
Один из важнейших выводов, вытекающих из рис. 6.1 и табл. 6.1,
заключается в том, что конституции способны концентрировать пра-
вительственную власть или рассредоточивать ее по нескольким изме-
рениям. Выбор между этими конституционными альтернативами не-
избежно требует компромиссов. Наверное, никто из тех, кто выступа-
ет за демократию и свободу индивидов, не станет поддерживать полную
централизацию власти в руках всемогущего диктатора, как в «Левиа-
фане» Томаса Гоббса. Тем не менее конституционные демократии,
которые предусматривают несколько меньшую степень концентрации
власти, например британская система, обладают рядом важных дос-
тоинств. Их правительства обычно бывают действенными и эффек-
тивными и, поскольку опираются на принцип большинства, как пра-
вило, одинаково относятся ко всем гражданам. Никакая малочислен-
ная группа не в состоянии не подчиниться решению, принятому
устойчивым большинством. В свою очередь конституции, рассредото-
чивающие власть, имеют собственные преимущества. Они лучше
приспособлены к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупот-
ребления власти, в частности тиранию большинства, и их политичес-
кий курс менее подвержен изменениям во времени.
Рассуждая аналогичным образом, Аренд Лейпхарт подразделил
демократические системы на две основные категории, выделив ма-
жоритарные и консенсусные режимы [11]. Институты мажоритарной
демократии относительно просты и рассчитаны на то, чтобы наделять
203
властью представителей большинства избирателей. Полномочия скон-
центрированы в одном органе, а не рассредоточены, как при системе
разделения властей. Выборы происходят по правилу простого боль-
шинства в одномандатных округах и часто порождают двухпартийную
систему. Со своей стороны консенсусные демократии призваны раз-
водить и ограничивать власть. Они обычно создают условия для совме-
стного осуществления полномочий в рамках исполнительных орга-
нов, иногда предусматривая представительство этнических и конфес-
сиональных групп в кабинете. Для них также характерны двухпалатные
парламенты, когда одна из палат представляет штаты, регионы или
этнические группы. Прекрасным примером консенсусной демократии
является Швейцария, тогда как Великобритания — классический об-
разец мажоритарной системы. Мажоритарные системы типичны для
однородных, единых в культурном отношении стран, в то время как
консенсусная демократия чаще встречается в конфессионально, лин-
гвистически и этнически гетерогенных обществах. Соединенным Шта-
там присущи некоторые черты как мажоритарной (выборы по прави-
лу простого большинства), так и консенсусной (федерализм и двух-
палатный парламент с полномочным сенатом) системы. Однако в целом
конституционные полномочия там скорее рассредоточены, чем скон-
центрированы.
Ассамблеи
Помимо групп интересов и политических партий, в процесс вы-
работки политического курса вовлечены три типа правительственных
институтов: I) выборные или назначаемые исполнительные органы;
2) высшие слои бюрократии и 3) законодательные собрания (ассам-
блеи). Важность каждого из этих институтов в определении полити-
ческого курса варьируется в зависимости от страны и проблемной
сферы. Законодательные собрания существуют сотни лет. Они были в
Древней Греции и Древнем Риме, как и в иных античных обществах,
и именно римский сенат дал свое имя современным законодатель-
ным собраниям Соединенных Штатов и многих других стран. Исланд-
ский альтинг, впервые созванный в 930 г., — наиболее старая из дей-
ствующих ныне законодательных ассамблей. Британский парламент
ведет свою историю с 1295 г. Почти во всех современных политичес-
ких системах есть собственные ассамблеи, которые могут называться
сенатами, палатами, «думами» и т.д. Ассамблеи нередко также имену-
ют «легислатурами», т.е. законодательными органами (вне зависимос-
ти от того, какую роль они реально играют в законодательстве), или
парламентами (преимущественно в парламентских системах). Для при-
нятия важнейших решений, касающихся политического курса госу-
дарства, обычно требуется формальное одобрение с их стороны. Как
204
правило, они избираются народным голосованием и потому, по край-
ней мере номинально, ответственны перед гражданами. В настоящее
время более 80% государств — членов ООН обладают подобными орга-
нами управления. Тот факт, что законодательные собрания приняты
почти повсеместно, заставляет предположить, что в современном мире
народное представительство — обязательный формальный компонент
легитимного правительства.
Функции ассамблей
Члены ассамблеи, численность которых варьируется от несколь-
ких десятков до более чем тысячи человек, взвешивают, обсуждают и
принимают либо отвергают посредством голосования представленные
на их рассмотрение политические курсы. Большинство важнейших
политических мер и правил, прежде чем обретут силу закона, должны
быть рассмотрены и хотя бы формально одобрены этими органами.
Ассамблеи обычно контролируют решения правительства относительно
расходования бюджетных средств, и этот контроль над расходами (бюд-
жетной политикой) является одной из основных их функций. Кроме
того, некоторые ассамблеи наделены важными полномочиями в сфе-
ре правительственных назначений, а часть из них выступает в каче-
стве апелляционного суда (например, британская палата лордов в уго-
ловных делах). Но хотя для принятия законов обычно требуется санк-
ция законодательных собраний, в большинстве стран сами законы
реально формулируются другими институтами — преимущественно
политической исполнительной властью или высшими слоями бюрок-
ратии. Если мы сравним значимость ассамблей как органов определе-
ния политического курса в разных странах, то на одном полюсе ока-
жется Конгресс Соединенных Штатов, играющий весьма активную
роль в формулировании и введении в силу законов, а на другом —
Всекитайское собрание народных представителей, которое редко со-
бирается и чьи функции сводятся в основном к тому, чтобы заслуши-
вать заявления партийных лидеров и легитимировать решения, при-
нятые в других местах. Примерно посередине располагается британс-
кая палата общин. Обычные парламентарии иногда выступают там с
законодательными предложениями или вносят в них поправки, одна-
ко государственный курс, как правило, инициируется и выдвигается
членами кабинета (которые, разумеется, были избраны из состава
депутатского корпуса). В большинстве случаев ассамблеи представля-
ют собой совещательные форумы, формально вводящие в действие
законодательство и иногда вносящие в него изменения.
Ассамблеи различаются не только широтой властных полномочий
в процессе принятия решений, но и своей значимостью в глазах об-
щественности. Заключения ученых-экспертов относительно властных
полномочий ассамблей не всегда совпадают с оценками граждан,
205
выявляемыми в ходе опросов общественного мнения. Например, хотя
по экспертным оценкам итальянский парламент занимает первое ме-
сто в Европе по объему властных полномочий (табл. 6.2), ни в одной
другой европейской стране, как показывают опросы, этот орган не
ценится общественным мнением ниже, чем в Италии. В свою очередь
британский парламент по уровню влияния на выработку политичес-
кого курса ставится экспертами на третье место от конца, но высоко
котируется в обществе. Аналогичным образом, ирландский парламент,
крайне низко оцениваемый экспертами, приобретает большую зна-
чимость в глазах общественности. Можно предположить, что престиж
легислатуры в той или иной стране отражает не столько уровень ее
влияния на выработку политического курса, сколько степень общего
уважения граждан к правительственным институтам. Так, частые кри-
зисы кабинета в Италии снижают общественное доверие к правитель-
ству, хотя именно они создают возможность для парламентских ини-
циатив в области политического курса и повышают роль данного органа
в формировании и смещении кабинетов.
Было бы неверным видеть в ассамблеях сугубо законодательный
орган. Хотя во всех демократических системах ассамблеи имеют важ-
ное отношение к законодательному процессу, они не всегда играют в
нем доминирующую роль. Их политическое значение определяется не
только этой, но и целым рядом других выполняемых ими политичес-
ких функций. Ассамблеи нередко играют ведущую роль в рекрутирова-
нии элиты, прежде всего в парламентских системах, где премьер-ми-
нистр и министры кабинета обычно проходят через школу парламент-
ской деятельности. Слушания законодательных комитетов и
общепарламентские дебаты бывают важными форумами для артикуля-
ции и агрегации интересов, особенно при отсутствии сплоченной
Таблица 6.2
Роль законодательных собраний в отдельных европейских странах*
Влияние на выработку политического курса Важность для граждан
Италия Нидерланды Швейцария Германия Великобритания Франция Ирландия Великобритания Ирландия Германия Нидерланды Франция Италия
* Страны ранжированы по нисходящей.
Источники'. Norton Ph. Conclusion: Legislatures in Perspective//West European
Politics, July 1990, vol. 13, p. 146; Eurobarometer, Apr. 1989, p. 110.
206
партии большинства. Парламентские прения могут быть источником
информирования общественности о политической жизни и тем са-
мым вносить свой вклад в политическую социализацию граждан во-
обще и в особенности элит. Однако и в данных сферах, как и в выра-
ботке политического курса, ассамблеи играют неодинаковую роль в
своих политических системах. В обычной ситуации британская палата
общин почти не оказывает независимого влияния на выработку поли-
тического курса, поскольку этот процесс контролируется принадле-
жащим к правящей партии большинством. Вместе с тем эта палата и
проходящие в ней дебаты существенным образом сказываются на дис-
куссиях в обществе, и одна из важнейших ее функций — подготовка
политиков для занятия высших постов в исполнительной власти. В свою
очередь конгресс Соединенных Штатов через свои комитеты имеет
решающее слово в законотворчестве и принятии бюджета, но в усло-
виях децентрализованной американской системы вынужден делить ос-
тальные функции со множеством других институтов. Что же касается
Всекитайского собрания народных представителей, то оно выполняет
лишь ограниченный набор функций в области социализации.
Структура законодательных собраний
Ассамблеи варьируются не только по объему властных полномо-
чий и функциям, но и по своей организации. Легислатуры могут со-
стоять из одной или из двух палат (в первом случае их называют одно-
палатными, во втором, соответственно, — двухпалатными). В боль-
шинстве двухпалатных легислатур палаты различаются как по своим
полномочиям, так и по принципам формирования. В Европе палаты
парламентов выросли из «сословий» (статусных социальных групп) —
органов, время от времени созывавшихся королями и другими на-
следственными правителями для консультаций и фискальных сборов.
Во Франции существовали три сословия — духовенство, высшая ари-
стократия и так называемое третье сословие, представлявшее осталь-
ные классы. До 1866 г. шведский парламент насчитывал четыре (!)
палаты — в отличие от других государств, там была отдельная палата
для крестьянства, составлявшего основную массу населения. В Англии
сословия были изначально организованы в две палаты: лорды — ду-
ховные (епископы) и светские (знать) — заседали в палате лордов,
а нетитулованные дворяне и бюргеры — в палате общин. В настоящее
время последняя крупнейшая наследственная палата парламента —
британская палата лордов — подвергается радикальной хирургичес-
кой операции, которая может привести к ликвидации наследствен-
ной титулованной аристократии.
В большинстве демократических, а также в ряде авторитарных си-
стем действуют бикамеральные (двухпалатные) ассамблеи. В федера-
тивных системах обычно предусмотрены одновременно две формы
207
представительства: как правило, одна палата обеспечивает представи-
тельство населения, а другая — территориальных единиц. Бикамера-
лизм широко распространен даже в унитарных системах (вроде Фран-
ции), хотя там функция второй палаты заключается не в представи-
тельстве субнациональных единиц, а в контроле над процессом
определения политического курса. Двухпалатный конгресс Соединен-
ных Штатов вырос как из федерализма, так и из стремления рассре-
доточить власть федерального правительства. Нижняя палата непос-
редственно представляет граждан, и избирательные округа сходны по
численности населения. В свою очередь в сенате все 50 штатов страны
имеют одинаковое представительство. Палаты американского конг-
ресса обеспечивают сдержки и противовесы как друг другу, так и
остальным ветвям власти. Так, сенат должен утверждать заключенные
президентом договоры и сделанные им назначения на высшие госу-
дарственные должности; для объявления войны требуется согласие
как сената, так и палаты представителей, кроме того, последняя дол-
жна инициировать все меры, связанные с налогообложением и ассиг-
нованиями.
Американская система, где две палаты обладают примерно рав-
ными полномочиями, не типична. В большинстве бикамеральных сис-
тем одна палата доминирует, а другая (как Совет Федерации Федераль-
ного собрания России или французский сенат) наделена более ограни-
ченными полномочиями, часто сводящимися к защите региональных
интересов. В парламентских системах министры кабинетов обычно изби-
раются из числа членов или лидеров партии, которая имеет большин-
ство в палате, в наибольшей степени представляющей население. В та-
кого рода системах правительства, как правило, ответственны только
перед одной палатой, которая в связи с этим занимает более важное
положение в процессе принятия решений, чем другая.
Ассамблеи также различаются по своей внутренней организации,
причем эти различия часто имеют важные последствия для выработки
политического курса. Известны две важнейшие формы внутрипарла-
ментской организации — партийные группы и формальные подразде-
ления ассамблеи (председательствующие должностные лица, комите-
ты и т.п.). Между силой партийных групп и влиянием других субъеди-
ниц законодательного собрания (например, комитетов) часто
существует обратная зависимость: чем сильнее партии, тем слабее
комитеты, и наоборот. Члены британского парламента проявляют боль-
шую склонность голосовать в соответствии с партийной линией, чем
американские конгрессмены. В Великобритании, как и во многих дру-
гих парламентских системах, парламентарии редко голосуют в проти-
вовес инструкциям, полученным от лидеров своих партий. Поскольку
кабинеты обычно остаются у власти лишь до тех пор, пока располага-
ют поддержкой парламентского большинства, отклонение от партий-
ной линии чревато падением правительства и новыми выборами.
208
В президентских системах президент и законодатели избираются раз-
дельно и на фиксированный срок. Поэтому судьба правящей партии
там прямо не зависит от голосования по законодательным мерам.
В американских легислатурах партийная дисциплина действует глав-
ным образом при решении процедурных вопросов, таких, как опре-
деление состава комитетов и председательствующих должностных лиц.
По сущностным проблемам политического курса конгрессмены-де-
мократы и республиканцы вольны решать, солидаризоваться ли им в
ходе голосования со своими партийными лидерами или нет.
Каждая легислатура имеет свою систему комитетов и некие струк-
турные установления, обеспечивающие разделение труда законодате-
лей, дабы те могли специализироваться на особых проблемных обла-
стях. Без такой внутрипарламентской организации было бы невозможно
регулировать широкий поток законодательной деятельности. Однако,
как уже говорилось, значимость комитетов в разных легислатурах не
одинакова. В некоторых законодательных собраниях, например в Кон-
грессе США, комитеты обладают серьезным влиянием. Частично это
объясняется тем, что они высоко специализированы, имеют значи-
тельные штаты служащих и сфера их компетенции совпадает со сфе-
рой полномочий отдельных департаментов исполнительной власти.
Сильные комитеты обычно действуют на основе четкого, законода-
тельно оформленного разделения труда, соответствующего разделе-
нию труда в рамках исполнительной власти, и нередко представляют
собой арену, где возможно серьезное влияние оппозиции. Британские
парламентские комитеты существенно слабее своих американских ана-
логов, поскольку там доминирует правящая партия. Кроме того, они
располагают меньшими штатами и назначаются лишь для подготовки
конкретного законопроекта. Поэтому они не в состоянии аккумули-
ровать экспертные знания в какой-то особой области политики. Ко-
митеты Германии и Японии сильнее британских, но слабее соответ-
ствующих образований в американском конгрессе [12].
Политические исполнительные органы
В современных государствах исполнительная власть представляет
собой наиболее крупную, разветвленную и обычно самую мощную
отрасль управления. Весьма сложно дать простую и четкую характери-
стику исполнительных органов, но если ставить перед собой такую
задачу, то разумно начать с самой вершины пирамиды. В правитель-
ство, как правило, входит небольшое число высших руководителей,
должностных лиц, которые находятся на вершине нередко колоссаль-
ной исполнительной ветви. Такие высшие руководители по-разному
называются, имеют разные титулы, обязанности и полномочия. Не-
которые именуются президентами, другие — премьер-министрами,
209
14-7377
канцлерами, государственными или же генеральными секретарями,
третьи — председателями или председательствующими. Имеется даже
несколько монархов, которые все еще обладают реальной властью.
Официальный титул может ввести в заблуждение относительно функ-
ций, выполняемых тем или иным высшим должностным лицом, од-
нако все они обычно играют ключевую роль в формулировании и
осуществлении политического курса государства.
Для демократических режимов типично либо наличие единого гла-
вы исполнительной власти (президентская система), либо разделение
верховной исполнительной власти между двумя должностными лица-
ми: исполняющим главным образом церемониальные функции гла-
вой государства и более влиятельным в плане реальной политики гла-
вой правительства. В парламентских системах эти две роли практически
всегда разделены. Там проводится различие между «главой государства»,
который выступает преимущественно как представительное должност-
ное лицо, и «главой правительства», который принимает и осуществля-
ет властные решения. Высшее руководство исполнительной власти мо-
жет быть как индивидуальным, так и коллективным. В табл. 6.3 приведе-
на классификация исполнительных органов в зависимости от того,
являются ли они индивидуальными или коллективными, реальными или
церемониальными. Власть политического исполнительного органа мо-
жет считаться реальной только в том случае, когда этот орган наделен
Таблица 6.3
Типы высших органов исполнительной власти в отдельных странах
Реальная власть Церемониальная власть
Индивидуальная
Президент США Президент Франции Премьер-министр Франции Канцлер ФРГ Премьер-министр Великобритании Генеральный секретарь КПК Президент Мексики Премьер-министр Индии Президент РФ Президент Бразилии Президент ФРГ Английская королева Император Японии Президент Индии Президент КНР
Коллективная
Британский кабинет Японский кабинет Политбюро КПК Английская королевская семья
210
действительными полномочиями в принятии и воплощении в жизнь
законов и постановлений, в бюджетных вопросах и в важнейших прави-
тельственных назначениях. Если же он лишен таких полномочий, его
власть является символической или церемониальной. В президентских
системах церемониальные и реальные функции практически всегда ис-
полняются одним лицом — президентом.
К числу индивидуальных исполнительных органов с реальной вла-
стью относится президентство в США — пост, обладание которым
предполагает осуществление множества реальных функций. Хотя ис-
полнительная власть в Соединенных Штатах включает в себя и кол-
лективные органы, такие, как кабинет и Совет национальной безо-
пасности, они выступают не столько в качестве органов коллектив-
ного принятия решений, сколько как советники президента.
Влиятельным главой исполнительной власти, который назначает пре-
мьер-министра и может распустить законодательное собрание и объя-
вить новые выборы, является и французский президент. Индивиду-
альным главой исполнительной власти и наиболее могущественной
политической фигурой в стране предстает также Генеральный секре-
тарь компартии Китая (КПК).
Несколько сложнее классифицировать политические системы по
шкале индивидуальное—коллективное руководство. В Великобритании
премьер-министр обычно играет доминирующую роль в кабинете в
периоды войн и кризисных ситуаций. Сильный премьер-министр мо-
жет оказывать решающее влияние на свой кабинет и в менее тяжелые
времена, но по большей части британская исполнительная власть осу-
ществляется коллективно. Кабинет, куда входят около 20 ведущих
министров правительства, собирается регулярно и принимает важ-
нейшие общеобязательные решения. Федеральный совет Швейцарии —
крайний пример коллективного исполнительного органа, его глава
избирается ежегодно и исполняет почти исключительно председатель-
ствующие функции. Британская королевская семья олицетворяет со-
бой коллективный церемониальный орган. В целом ряде случаев, тре-
бующих присутствия монарха, члены королевской семьи разделяют с
ним эту обязанность.
Хотя мы вправе подразделять органы верховной исполнительной
власти на индивидуальные и коллективные, на практике все подраз-
деления этой ветви управления включают в себя множество членов —
избранных или назначенных должностных лиц, обладающих опреде-
ленными полномочиями в выработке политического курса. Британс-
кий премьер-министр назначает порядка ста министров и младших
министров, примерно столько же назначений делает канцлер ФРГ.
В Соединенных Штатах вступающему в должность президенту прихо-
дится делать около 2000 назначений, из них примерно 200 — на клю-
чевые, с точки зрения выработки политического курса, посты в ис-
полнительных органах.
211
14*
В конце XX столетия монархии стали гораздо более редким явле-
нием, чем в его начале. Некоторые монархи, например король Сау-
довской Аравии и наследственные властители ряда других арабских
стран, по сей день пользуются реальной властью. Вместе с тем боль-
шинство современных монархов почти или полностью лишены реаль-
ного политического влияния. Монархи вроде английской королевы
или скандинавских королей выполняют преимущественно символи-
ческие и церемониальные функции, и им крайне редко приходится
осуществлять политическую власть. Они — живые символы государ-
ства и нации и их исторической преемственности. Английская короле-
ва может жаловать награды или возводить в звание пэра прикоснове-
нием своего скипетра. Она открывает парламент и делает заявления
по случаю важнейших праздников и годовщин. После выборов или
падения правительства она формально назначает премьер-министра.
Однако, как правило, она лишена возможности действовать здесь по
собственному усмотрению, так как, согласно обычаю, этот пост за-
нимает лидер партии большинства в палате общин. Недавние сканда-
лы в британской королевской семье снизили ее престиж, и теперь она
уже не производит впечатление столь же сплоченной и преисполнен-
ной достоинства, как прежде. Традиционно облагораживается и воз-
величивается и японский император, играющий важную роль в каче-
стве национального символа. Напротив, монархии скандинавских го-
сударств и стран Бенилюкса более приземлены. Поскольку члены
указанных королевских фамилий периодически пользуются весьма
скромными транспортными средствами, эти династии иногда назы-
вают «велосипедными монархиями» (см. вставку 6.2).
В республиканских странах с парламентскими системами функ-
ции, которые в парламентских монархиях падают на плечи королей и
королев, исполняют президенты. Так, германские президенты произ-
носят речи по случаю важнейших годовщин и назначают премьер-
министров после выборов или отставки правительства. Подобно пар-
ламентским системам, коммунистические режимы склонны разводить
церемониальные и реальные исполнительные функции. Церемониаль-
ным должностным лицом является, например, президент Китайской
Народной Республики. Он встречает и приветствует высоких гостей,
открывает сессии Всекитайского собрания народных представителей
и председательствует на его заседаниях.
Системы, где церемониальные исполнительные органы отделены
от реальных, обладают рядом преимуществ. Церемониальный испол-
нительный орган символизирует единство и преемственность и может
стоять над политическими курсами. Институт президентства в Соеди-
ненных Штатах, объединяющий в себе церемониальные и реальные
функции, чреват двояким риском. Во-первых, президент может по-
пытаться использовать церемониальную и символическую власть для
212
ВСТАВКА 6.2
Пышность и церемония против «велосипедных
монархий»
Возможно, монархии и отмирают, однако в Западной Европе
все еще больше монархий, чем в любом другом регионе мира.
К монархиям относятся Великобритания и Испания, равно как и
шесть более мелких европейских демократий (Нидерланды, Бель-
гия, Люксембург, Дания, Норвегия и Швеция), а также несколь-
ко микрогосударств типа Монако. Большинство этих монархий
имеет длительную историю, но две из них появились лишь в XX
столетии — норвежская (1905) и испанская (1975), которая была
создана при переходе страны от диктатуры Франко к демократии.
Возможно, испанский король имеет больше влияния, нежели
любой другой из европейских монархов, однако мало кто из них
обладает какой-либо реальной властью вообще. В ходе конститу-
ционной реформы 1970-х годов король Швеции был даже лишен
всех формально остававшихся у него полномочий.
Монархии различаются скорее по стилю, чем по объему пол-
номочий. Британская монархия склонна к пышности и церемо-
ниалу, и королева подъезжает к парламенту в золоченой карете,
в которую впряжены богато украшенные лошади. Монархии скан-
динавских государств и стран Бенилюкса иногда называют «ве-
лосипедными» (происхождение этого определения понятно из
снимка, где королева Нидерландов Беатрикс сфотографирована
на велосипеде). Покойный король Норвегии Олаф V (правивший
с 1957 по 1991 г.) отличался особой простотой нравов. В юности
он участвовал в Олимпийских играх по прыжкам на лыжах с трам-
плина, и даже в последние годы жизни его часто можно было
встретить на лыжной прогулке в лесах вокруг Осло в сопровож-
дении лишь своей собаки. Во время нефтяного кризиса 1970-х
годов он настоял на том, чтобы добираться от своей королев-
ской резиденции до лыжной трассы на общественном транспор-
те (и оплачивать свой билет). Когда Олаф был еще наследным
принцем, он как-то давал интервью журналисту, который явил-
ся в королевскую резиденцию без предупреждения. Отвечая на
вопросы репортера, наследный принц продолжал готовить свои
фирменные семейные блюда.
усиления своей реальной политической власти, а во-вторых, участие
в политической жизни может ослабить его способность выступать в
качестве символической или объединяющей фигуры.
213
Кабинет
Во многих политических системах Кабинет является важнейшим
коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть
особенно велика в парламентских системах. В Кабинет обычно входят
руководители (их нередко называют «министрами» или «государствен-
ными секретарями») всех основных департаментов («министерств»)
исполнительной ветви власти. Кабинет довольно часто собирается —
иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает
глава правительства (президент в президентских системах и премьер-
министр — в парламентских), который и руководит его работой.
Как отбираются члены Кабинета? В президентских системах выбор
членов Кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иног-
да (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение зако-
нодательного органа (в США — сената). Как правило, президент име-
ет возможность по своему усмотрению смещать членов Кабинета, тогда
как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве
случаев бывают жестко ограничены.
В парламентских системах процесс отбора членов Кабинета носит
совсем иной характер, ибо Кабинет должен пользоваться доверием
парламентского большинства. Поэтому формирование Кабинета зави-
сит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязатель-
ная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она
может (если в ней существует единство) сформировать Кабинет из сво-
их членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой
политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать
большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов.
Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где
либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так
может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий
приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вме-
сте взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше
вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завое-
вать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контро-
лирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там,
где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуа-
ция, партия большинства практически всегда самостоятельно форми-
рует однопартийный Кабинет большинства.
Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не наби-
рает большинства голосов. Для многих многопартийных систем ти-
пичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий
сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. созда-
ется миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько
партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и форми-
руют коалиционный Кабинет, в котором все они представлены. Иногда
партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до
214
выборов. В этом случае они могут заключить между собой формальное
соглашение и объявить избирателям, что собираются править совмест-
но, если получат достаточное число голосов. Тем самым заключившие
соглашение партии стимулируют своих избирателей к поддержке всех
членов коалиции. Кроме того, в ряде стран они пользуются опреде-
ленными преимуществами, специально предусмотренными в электо-
ральном законодательстве. Многие немецкие и французские прави-
тельства пришли к власти именно таким образом. В подобных случаях
избиратели имеют прямой голос в выборе будущего Кабинета, почти
так же, как это бывает при двухпартийной системе. В итоге им предо-
ставляется ведущая роль в определении направления политического
курса правительства.
Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглаше-
ния. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована под-
держка, необходимая для приобретения парламентского большинства.
Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает
контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут
вести торг после завершения электоральной кампании или же, если
речь идет о формировании нового Кабинета, в межвыборный период.
Если при парламентской системе межпартийный торг происходит
до или после выборов, то обычно существует множество альтернатив-
ных вариантов состава Кабинета. В миноритарных ситуациях итогом
торга может стать либо правительство меньшинства, либо мажори-
тарная коалиция нескольких партий. Иногда одна из партий решает,
что способна в одиночку сформировать Кабинет меньшинства. Обыч-
но такое происходит, когда острота разногласий между другими парти-
ями исключает возможность какой-либо альтернативы. Рис. 6.2 иллю-
стрирует эти разнообразные варианты. В случае, когда в стране правит
правительство меньшинства, партии Кабинета должны постоянно вести
переговоры с другими партиями, чтобы добиться одобрения своего
политического курса и даже просто остаться у власти. При мажори-
тарной коалиции торг происходит преимущественно между партнера-
ми по коалиции, представленными в Кабинете.
Эти сложности иллюстрируют две из проблем, возникающих при
сочетании парламентского правительства с электоральной системой
пропорционального представительства. Пропорциональные электораль-
ные правила способствуют порождению миноритарных ситуаций. Одна
из возникающих в связи с этим проблем состоит в том, что избирате-
ли лишаются возможности определять, кто будет контролировать ис-
полнительную ветвь. Напротив, партии могут решить этот вопрос за
закрытыми дверями после выборов. Временами это приводит к пара-
доксальным результатам: так, партии, утратившие поддержку изби-
рателей на выборах, бывают способны путем межпартийных перего-
воров добиться включения в правящую коалицию. Вторая проблема
заключается в том, что в миноритарной ситуации кабинеты нередко
215
Партийная
система
Результаты Тип
выборов Кабинета
Конкурентные
партийные
системы
Однопартийный
кабинет
большинства
Мажоритарный
коалиционный
кабинет
Миноритарный
коалиционный
кабинет
Однопартийный
кабинет
меньшинства
Рис. 6.2. Пути формирования Кабинета в парламентской демократии.
оказываются неустойчивыми. Например, в Италии на протяжении всего
периода после Второй мировой войны кабинеты сменялись в среднем
чаще, чем раз в год. Однако такие проблемы возникают отнюдь не
везде. Так, в Германии кабинеты довольно устойчивы и перед избира-
телями ставятся четкие альтернативы еще в преддверии выборов.
Функции исполнительной власти
Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важ-
ную в плане определения политического курса структуру. Именно она,
как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее
участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий
между законодательными и исполнительными органами, она во всех
случаях бывает значительной. В президентских системах глава испол-
нительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только
первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В пар-
ламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей
для реализации такого права.) Кроме того, политические исполни-
тельные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь
политического курса и могут призывать подчиненных себе должност-
ных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполити-
ческого кризиса основное решение, как правило, принимает глава
исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в
Персидском заливе) или премьер-министр (Маргарет Тэтчер в Фолк-
лендском кризисе). Политические инициативы и новые программы
обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии
эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее прово-
216
дить старый политический курс, а не инициировать новый. Без поли-
тически мотивированных министров бюрократия склонна к косности
и инерции.
Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбю-
ро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обыч-
но сопровождается структурными изменениями — назначением энер-
гичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете
специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная
власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Чет-
вертой республики или в современной Италии, эта движущая сила
отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии,
парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и об-
щие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении.
Если в системах, основанных на разделении властей, президент-
ский пост и конгресс контролируются разными партиями, даже сильный
президент может лишиться возможности проводить эффективную по-
литику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», зако-
нодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь.
Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, кото-
рая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы.
Политические исполнительные органы выполняют также важные
системные функции. Исследования процесса социализации детей по-
казывают, что первой политической ролью, которую осваивают дети,
является роль главы исполнительной власти — президента, премьер-
министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенден-
ция к отождествлению высшего руководителя политической испол-
нительной власти с кем-то из старших родственников. По мере взрос-
ления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей
и проводить различия между самими политическими ролями (см. гла-
ву 3). Поведение политической исполнительной власти влияет на уро-
вень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и
этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления лю-
дей во взрослый возраст.
Роль политической исполнительной власти в рекрутировании,
безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые
секретари обладают широкими и важными полномочиями, связан-
ными с назначением не только членов кабинета или политбюро и
министров правительства, но и нередко судей, высших государствен-
ных служащих, послов и генералитета. Обычно политические испол-
нительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия
членам правительства и простым гражданам. Политическая исполни-
тельная власть играет центральную роль и в политической коммуни-
кации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им под-
держки, а также в совершенствовании различных сфер общественной
и экономической жизни.
217
Бюрократия
Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококва-
лифицированный и опытный персонал высших звеньев государствен-
ной службы. В британское «правительство» — высший исполнитель-
ный орган страны — входят порядка ста парламентариев-«передне-
скамеечников», из которых около двадцати являются членами кабинета,
тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и
парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно не-
большой группы политиков, определяющих государственный полити-
ческий курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудников выс-
шей государственной службы, которые по большей части набираются
непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники
проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, перехо-
дя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят
правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все
большее значение в процессе выработки политического курса. Ступень-
кой ниже находится другая категория постоянных государственных чи-
новников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона
человек) обычных государственных служащих, организованных при-
мерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов.
Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в
1900 г. до более чем 700 тыс. в 1979 г., но к 1991 г. при консервативных
правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.
Высшая государственная служба, состоящая из постоянных со-
трудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании,
хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализиро-
вана. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут
использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания
при решении поставленных перед ними конкретных задач, задейство-
ваны и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных
Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоян-
ными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Не-
смотря на это различие и на больший упор на техническую специали-
зацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие
ключевые посты, которые по своей значимости уступают только по-
стам руководителей Государственного налогового управления, Феде-
рального бюро расследований, Центрального разведывательного уп-
равления, Национального института здравоохранения и всех департа-
ментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими
назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в кон-
кретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, эко-
номистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на форму-
лирование и осуществление политического курса в рамках своей спе-
циализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода
218
государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15%
всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля гос-
служащих еще выше.
Функции бюрократии
В большинстве современных обществ бюрократия приобрела ог-
ромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключа-
ется в том, что практически только она занимается проведением и
претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем
при исполнении данной функции обладает определенной свободой
действий. Современное законодательство имеет по большей части об-
щий характер и может эффективно осуществляться только в том слу-
чае, если чиновники проработают его детали и определят пути вопло-
щения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно
зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией,
а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализо-
вывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не
ограничиваются проведением и воплощением принципов, вырабо-
танных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрок-
ратические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Де-
партаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, обороны, социаль-
ного обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех
групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в
современных политических системах административные органы вы-
полняют и немало функций, связанных с вынесением судебных ре-
шений. Например, налоговые органы обычно определяют, достовер-
но ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили
причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимос-
ти назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспо-
рить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случа-
ется относительно редко.
Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию.
Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные,
строят многие свои решения на информации, полученной из государ-
ственной администрации. Аналогичным образом от этой информации
зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и
общественность. Большинство ключевых органов в современных пра-
вительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит ин-
формирование средств массовой информации и влияние на них. Учи-
тывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие
государственные руководители стремятся представить им свою вер-
сию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секрет-
ной или конфиденциальной информации, причем значительная часть
журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо огра-
219
ничения в публикации сведений как приватного, так и политическо-
го характера. В результате политическая исполнительная власть и бю-
рократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию,
как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администрато-
ры должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и
пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку инфор-
мации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искус-
ству «управления информационными потоками».
Бюрократия как форма организации
Мы обычно употребляем термин «бюрократия» для обозначения
всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря,
этот термин характеризует особую форму организации таких учрежде-
ний, практику, которая получила распространение в последней чет-
верти XIX — начале XX столетия. Согласно заключению классика не-
мецкой социологии Макса Вебера, бюрократической организации
свойственны следующие черты: 1) принятие решений основано на
фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях;
2) установлены формальные и специализированные образовательные
или квалификационные требования, соответствие которым необходи-
мо для занятия той или иной должности; 3) действует иерархическая
система управления: жестко упорядоченная система руководства и под-
чинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения спус-
каются сверху вниз; 4) решения принимаются на основе стандартных
рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные пись-
менные отчеты; 5) позиции должностных лиц обусловлены профес-
сиональным статусом; назначения на должность и продвижение по
служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники
ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с
тем, что их работа носит постоянный характер. Если исходить из таких
критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле
бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно
близко подходят к идеальному образцу.
Указанные свойства бюрократии имеют целый ряд благотворных
эффектов. Они способствуют компетентности, последовательности,
беспристрастности, независимости от политических манипуляций. По-
думайте, какой бы была наша жизнь без бюрократии! До ее появления
государственные чиновники часто являли собой печальное зрелище.
Некоторые из них получали свою должность по наследству, другие при-
обретали ее благодаря семейным или политическим связям. Но нередко
посты просто покупались и использовались для самообогащения или
обретения социального статуса (либо и того, и другого одновременно).
Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало вре-
мени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государствен-
220
ные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к
своему делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они
зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая пре-
имущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных.
Поскольку же не было четких правил и установлений, обиженные
граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.
Но негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия»,
наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и
слабые стороны. Бюрократические организации имеют тенденцию ста-
новиться громоздкими, приверженными букве инструкций, костными,
безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники
практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и
эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что
бюрократия политически и идеологически нейтральна, на практике она
нередко испытывает влияние господствующих идеологий своего време-
ни, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные
институциональные интересы [13]. Проблема бюрократии приобретает
особую остроту в периоды крупных социальных трансформаций. Когда в
1917 г. большевики (коммунисты) захватили власть в России, они ока-
зались в зависимости от офицеров и чиновников царского режима, и
эта зависимость сохранялась до тех пор, пока им не удалось воспитать
собственную бюрократию. В посткоммунистических обществах 1990-х
годов сопротивление и инерция старой правительственной и экономи-
ческой бюрократии затруднили проведение государственных реформ и
переход к демократии и экономической свободе.
Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность
к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение
как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках
реформировать правительства. Влияние британской высшей государствен-
ной службы едко высмеивается в популярном телесериале «Да, госпо-
дин министр», где подобострастные госслужащие, похоже, всегда бе-
рут верх над чванливыми и своекорыстными политиками.
Марк Нейдел и Фрэнсис Рорк называют множество механизмов,
посредством которых правительственные и социетальные органы могли
бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри [14].
Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над
бюрократией выступает политическая исполнительная власть. Но хотя
президенты, премьер-министры и министры формально руководят
находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возмож-
ность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на прак-
тике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга.
Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убе-
дить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде
увольнения или понижения в должности. Другая форма контроля ис-
полнительной власти над бюрократией — централизованная бюджет-
221
ная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ре-
сурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени
руководствоваться в своей деятельности целями политической испол-
нительной власти.
Осуществлению контроля над бюрократией помогают также зако-
нодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и
судебные расследования способны привести деятельность чиновников
в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения неза-
конных и несправедливых действий бюрократии по отношению к про-
стым гражданам используется институт омбудсменов, впервые введен-
ный в Швеции [15], а затем скопированный рядом других стран.
В скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых дру-
гих государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по по-
воду нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и неза-
конных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены
собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но об-
ращаются к законодательным органам с предложениями о корректиру-
ющих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осужде-
нию, однако вследствие широкой огласки правительственные чинов-
ники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов
представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели су-
дебное вмешательство. К числу внеправительственных сил, ограничива-
ющих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массо-
вой информации, а также всевозможные группы интересов.
Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют
внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие орга-
ны (вроде консультативных комитетов), призванные следить за бес-
пристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бю-
рократией — децентрализация, приближающая различного рода уч-
реждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность
чиновников влияют их собственные установки. Нормы и ценности,
привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и
обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное зна-
чение для функционирования бюрократии.
Все описанные выше формы контроля над государственными слу-
жащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами
развитых промышленных демократий. В авторитарных системах отсут-
ствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрок-
ратией (например, выборная исполнительная и законодательная власть,
независимые суды, средства массовой информации и группы интере-
сов). Поэтому для авторитарных режимов особенно характерны бюрок-
ратические неэффективность и инертность. Во многих неиндустриали-
зированных странах в политической жизни участвует лишь незначитель-
ное меньшинство граждан, масс-медиа лишены как независимости, так
и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получа-
222
ют нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымога-
тельству и злоупотреблениям со стороны бюрократии [16].
Указанные болезни бюрократии, в том числе неэффективность и
инерция, пандемичны. Это действительно ставит нас в крайне затруд-
нительное положение, ибо представляется маловероятным, что мы
сможем изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномас-
штабные социальные задачи без организации, разделения труда и
профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии после-
дней могут быть только смягчены. Искусство современного полити-
ческого руководства состоит не только в определении адекватных це-
лей и политических курсов и информировании о них общества, но и
в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и слож-
ного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как нада-
вить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать,
наградить или же поучиться у него.
Рекрутирование элит
Если мы хотим, чтобы политические функции выполнялись, по-
литические посты должны быть заполнены людьми. Более того, от
людей, занимающих соответствующие посты, во многом зависит то,
как эти функции выполняются. Поэтому способы отбора (или рекру-
тирования) индивидов на политические должности занимают одно
из решающих мест среди способов структурирования правительства.
Известны четыре главных механизма отбора индивидов на прави-
тельственные посты: выборы, назначение, наследование и аукцион.
Первые два обычны для любой современной демократии. Мало того,
использование первого механизма является определяющей чертой
демократии. Во всех демократических системах граждане непосредствен-
но избирают законодательное собрание или хотя бы наиболее влия-
тельную его палату (например, палату общин в Великобритании).
В большинстве президентских систем непосредственно избирается и
глава исполнительной власти. Наряду с этим в Соединенных Штатах и
большинстве остальных демократий существует множество других вы-
борных должностей — губернаторы, судьи и т.д. Столь же распростра-
нен механизм назначения. Во всем мире посредством назначения за-
полняется множество исполнительных постов отраслевого уровня,
равно как и большинство судебных должностей.
Наследование и аукцион могут показаться более непривычными и
в чем-то сомнительными способами отбора претендентов на прави-
тельственные посты. Безусловно, они менее демократичны. Тем не менее
эти механизмы играли огромную роль в истории и используются по
сей день. Защищая наследственный принцип отбора, его сторонники
традиционно ссылаются на то, что он обеспечивает правителям дол-
223
госрочную перспективу. Король, который рассчитывает, что его мес-
то унаследует старший сын или какой-то другой родственник, скорее
будет заботиться о долгосрочных интересах страны, нежели политик,
избранный на короткий срок и ожидающий, что на смену ему придет
его политический соперник. Большинство современных монархий,
конечно же, являются наследственными (хотя в истории это отнюдь
не было само собой разумеющимся), и вплоть до реформ последнего
времени аналогичным образом приобретали право на занятие своего
поста большинство членов британской палаты лордов. В Соединенных
Штатах по наследству можно получить громкое в политическом плане
имя (почитаемое или презираемое), например Кеннеди, Рокфеллер
или Буш, но не саму политическую должность.
Аукцион — продажа государственного поста тому, кто предложит
за него наивысшую цену, — широко практиковался на протяжении
всех средних веков и вплоть до реформы государственной службы, но
сегодня вряд ли кому-то придет в голову рассматривать его в качестве
специфической демократической практики. Вместе с тем во всем мире
нередко используются механизмы заполнения политических должно-
стей, весьма напоминающие аукцион. Если вы хотите, скажем, стать
послом США в каком-то небольшом тропическом островном госу-
дарстве, лучшим способом добиться этой цели может оказаться высо-
кий взнос в избирательный фонд победившего президента.
Однако вопрос о том, кто займет тот или иной правительственный
пост, решается не только посредством механизмов отбора, таких, как
выборы и назначение. В дополнение во всех конституциях установлены
различного рода обязательные требования к претендентам. Одним из
них может быть формальный диплом о высшем образовании. Например,
претенденты на должность судьи должны иметь ученую степень по юрис-
пруденции. Наличие ученой степени иногда требуется и от юристов во-
обще. Еще одним непреложным критерием часто бывает возраст. В боль-
шинстве политических систем правительственным чиновником можно
стать лишь по достижении, как минимум, официально установленного
совершеннолетия. В Соединенных Штатах президенту должно быть не
меньше 35 лет. В число других обязательных условий могут входить: по-
ловая принадлежность (хотя подобный ценз встречается сегодня суще-
ственно реже, чем в прошлом), вероисповедание или церковная при-
надлежность (в странах с государственной религией) и гражданство.
Иногда требуется, чтобы претендент родился на территории данной
страны и не привлекался к уголовной ответственности.
Высшее руководство исполнительной власти
Исторически вопрос о приемлемых способах отбора индивидов на
ведущие роли в разработке политического курса имел критическое
значение для политического порядка и стабильности. Важнейшим до-
224
стижением устойчивых демократий является то, что они научились
регулировать потенциальный конфликт, связанный с порядком сме-
ны руководства, и свели его к мобилизации голосов, а не оружия.
Говоря о «структурах рекрутирования» как таковых, мы имеем в виду
то, как нации отбирают свое высшее руководство, т.е. тех, кто опре-
деляет политический курс и обеспечивает его осуществление. В табл. 6.4
отражены структуры рекрутирования в странах, рассматриваемых в
настоящей книге. Наиболее привычными из них являются президент-
Таблица 6.4
Рекрутирование высшего руководителя исполнительной власти
Страна Структура высшего руководства испол- нительной власти Структуры рекрутирования Как часто происходи- ли смены правитель- ства в рамках струк- туры данного типа
Бразилия Президент Партия Часто*
Велико- Премьер-министр и избиратели Партия, палата Очень часто
британия Китай Генеральный общин, избиратели Партия и военные Часто
Египет секретарь** Президент Партия и военные Дважды
Франция Президент Партия Часто
Германия Канцлер и избиратели Партия, бундестаг, Часто
Индия Премьер-министр избиратели Партия, Лок сабха, Часто (один сбой)
Япония Премьер-министр избиратели Партия, парламент, Часто
Мексика Президент избиратели Элиты, партия, Часто
Нигерия Президент избиратели Военные Ни разу
Россия Президент Партия Ни разу***
Соеди- ненные Штаты Америки Президент и избиратели Партия и избиратели Очень часто
* Обозначение «часто» указывает на то, что в рамках структуры данного типа
произошло, как минимум, три смены правительства.
** Термином «генеральный секретарь» обозначена эта или аналогичная долж-
ность главы партии при коммунистическом режиме.
*** Английская версия учебника вышла в свет до избрания В. Путина вторым
президентом России. — Прим. пер.
225
15-7377
ские и парламентские формы состязательных партийных систем. В пре-
зидентских системах, скажем, в Бразилии и Соединенных Штатах,
партии называют своих кандидатов на президентский пост, а электо-
рат выбирает между этими кандидатами. В России и во Франции име-
ются избранные путем прямого голосования президенты, но важную
роль играют и премьер-министры, которые назначаются президентом
и могут быть смещены законодательным органом.
Мексика, казалась бы, похожа на другие президентские системы,
но на протяжении почти 50 последних лет Институционно-револю-
ционная партия до такой степени контролировала там электоральный
процесс, что избиратели просто утверждали партийного кандидата на
пост президента. Имя этого кандидата объявлялось самим его предше-
ственником после тяжелого торга между партийными фракциями и
другими влиятельными группировками. В настоящее время Мексика,
похоже, идет к предоставлению избирателям надлежащей роли в вы-
боре между альтернативными кандидатами, однако многие избирате-
ли по-прежнему скептически относятся к перспективе победы прези-
дента, не входящего в ИРП.
Как в президентских, так и в парламентских системах сроки полно-
мочий главы исполнительной власти прямо или косвенно ограничены.
В президентских системах эти ограничения носят прямой характер, по-
скольку глава исполнительной власти избирается на фиксированный
срок. В парламентских системах установлен максимальный срок полно-
мочий парламента, что косвенно ограничивает время существования
кабинета, так как после выборов премьер-министр оказывается подот-
четен новому парламентскому большинству и может быть им смещен.
Табл. 6.4 иллюстрирует также роль неконкурентных партий. В Мек-
сике, как мы видели, отбор главы исполнительной власти происхо-
дит посредством торга между фракциями внутри ИРП и близкими к
ней силами, с одной стороны, и действующим президентом, который
не вправе остаться на второй срок, — с другой. Несмотря на относи-
тельную закрытость процесса рекрутирования, положение о недопусти-
мости переизбрания способствует периодическим сменам состава ис-
полнительной власти, а часто и ее политического курса в ответ на ка-
кие-то общественные затруднения. Тот факт, что политические партии
играют столь важную роль в процессе рекрутирования, указывает на
громадную потребность в широкой политической поддержке при от-
боре главы исполнительной власти. Частое привлечение партий к про-
цессу рекрутирования, безусловно, отражает также легитимность в
современном мире народного суверенитета как обещания того, что
действия правителей будут отвечать интересам управляемых.
Авторитарные системы редко располагают действенными проце-
дурами смены руководства. Чем больше власти сконцентрировано на-
верху, тем с большим риском связана ее передача от одного человека
к другому. Очень часто авторитарные лидеры не отваживаются усту-
226
пать кому бы то ни было свою власть, и смена руководства происхо-
дит только с их смертью. В коммунистических режимах отбором гене-
ральных секретарей (или аналогичных должностных лиц), контроли-
ровавших исполнительную власть, занимались коммунистические
партии. Смена фигур, занимавших этот пост, была весьма непростым
делом. Система не ограничивала сроки полномочий действующих ге-
неральных секретарей, и их было крайне сложно сместить после того,
как они назначили на ключевые посты в партии своих сторонников.
Тем не менее им всегда приходилось помнить о возможности внутри-
партийного переворота, подобного тому, который привел к смеще-
нию Никиты Хрущева с поста руководителя Советского Союза в 1964 г.
Вместе с тем советская структура руководства как система казалась
довольно прочной до драматической попытки свержения Горбачева в
1991 г. Хотя Горбачев на короткий срок вернулся к власти, события,
связанные с путчем, лишили советский институт президентства силы,
и легитимность перешла к президентам и легислатурам пятнадцати
входивших в состав СССР республик, прежде всего к президенту Рос-
сии Борису Ельцину. Однако еще неясно, как скоро в республиках,
возникших на территории Советского Союза, в том числе в России,
появятся устойчивые процедуры смены руководства.
Бедные государства демонстрируют гораздо меньшую стабильность,
чем богатые, и существующие там режимы обладают меньшим опы-
том преодоления кризисов, связанных с передачей власти. Типичной
в этом отношении является Нигерия. С 1966 по 1979 г. военные перево-
роты, приводившие к появлению все новых военных правительств,
следовали там один за другим, затем в стране была установлена состя-
зательная президентская система, которая в 1983 г., вскоре после вто-
рых президентских выборов, была свергнута в ходе очередного воен-
ного переворота. В начале 1990-х годов военное правительство снова
сделало ряд шагов в сторону гражданского правления, но затем, еще
до оглашения, аннулировало результаты президентских выборов 1993 г.
И лишь в 1999 г. военные правители наконец-таки допустили переход
к гражданскому правлению.
Под властью военных правительств находятся многие африканские
страны, и в некоторых из них то и дело происходят военные переворо-
ты. Военные правительства, стабильные или нестабильные, также обычны
для Латинской Америки и Ближнего Востока. Коммунистическая партия
Китая остается у власти вот уже около 50 лет, однако она пережила
несколько периодов острой внутрипартийной борьбы, когда армия вов-
лекалась в процесс рекрутирования на всех уровнях. Исключением сре-
ди бедных наций является индийская демократия, которая устояла,
несмотря на политические убийства и другие кризисы. Она обеспечила
ряд демократических смен руководства с одним лишь сбоем, произо-
шедшим в 1970-е годы, когда в стране было установлено авторитарное
чрезвычайное правление, на несколько лет отложившее выборы.
227
15*
Представительство: отражение и погрешности
в репрезентации
В демократических системах, где укоренилась идея народного су-
веренитета, граждане обычно видят в правительственных чиновниках
своих представителей. В той мере, в которой они склонны к такому
подходу, они могут быть более либо менее удовлетворены тем типом
представительства, который получают. Однако вопрос об идеальной
форме связи между гражданами и правительственными чиновниками
все еще остается спорным. Одно направление политической мысли
исходит из того, что правительственные чиновники должны макси-
мально полно отражать характерные черты граждан. Утверждается, что
использование этого принципа, известного также как атрибутивное
представительство, особенно важно в отношении потенциально кон-
фликтогенных расколов — расовых, классовых, этнических, гендер-
ных, языковых и, возможно, возрастных.
Но беда в том, что политические элиты вряд ли когда-нибудь от-
ражали представляемых ими граждан по какому-либо из этих измере-
ний. Даже в таких демократиях, как Соединенные Штаты, Великобри-
тания и Франция, политические лидеры обычно происходят из высших
и средних классов или же относятся к хорошо образованным и подняв-
шимся над своим социальным окружением выходцам из низших клас-
сов. Конечно, существуют и исключения. В некоторых странах профсою-
зы и левые политические партии служат каналами продвижения людей,
имеющих скромную экономическую базу или невысокое образование.
Однако эти люди обычно приобретают политические навыки и опыт,
занимая посты в профсоюзах или иных политических группах. Так, в
состав лейбористской фракции в британской палате общин или фрак-
ции коммунистов во французском Национальном собрании входит не-
мало рабочих. Аналогичным образом, в Норвегии ни один из лейборист-
ских премьер-министров не имел даже законченного среднего обра-
зования, хотя партия контролировала этот пост с 1935 по 1981 г.
(с перерывом в семь лет). Но это редкие и исчезающие примеры. В боль-
шинстве современных стран число лиц из рабочего класса на высших
должностях невелико и постепенно еще больше сокращается.
Несмотря на свою идеологию пролетарской революции, не смогли
избежать этого классового смещения в представительстве и коммунис-
тические страны. В плане экономического развития они неизбежно за-
висели от подготовленных специалистов. Но дело не только в этом: руко-
водство эффективной партией, даже революционной, тоже требует спе-
циальных навыков и серьезных знаний. В последние десятилетия своего
существования Центральный Комитет КПСС состоял преимуществен-
но из хорошо образованных лиц, рекрутированных из региональных
партийных организаций, вооруженных сил и бюрократии. Появление в
коммунистических странах образованного, обладающего специальны-
ми знаниями и привилегированного правящего класса нарушило их
228
идеологию и привело к трениям. В результате политика рекрутирования
стала колебаться между упором на политическую компетентность и ак-
центированием «правильного» классового происхождения. Кампании,
направленные на усиление роли второго критерия, часто сопровожда-
лись популистскими атаками на бюрократию и привилегии. Наиболее
выраженные формы данный подход приобрел в Китае, где была объяв-
лена Великая пролетарская культурная революция, призванная разру-
шить полномочия и привилегии партийных и государственных лидеров
и вернуть власть народу. Однако следствием этой кампании стали поли-
тическая неразбериха и экономическая катастрофа. Позднее Китай вер-
нулся к акценту на образование и технологическое развитие.
В большинстве стран традиционно слабо представлены на руково-
дящих политических постах и женщины. Конечно, в истории есть при-
меры сильных и влиятельных женщин-правительниц, скажем, анг-
лийская королева Елизавета I (которая царствовала с 1558 по 1603 г.).
Однако в большинстве стран женщины не имели права голоса вплоть
до XX столетия (причем отнюдь не самого его начала) и не могли зани-
мать многих ведущих политических постов. В 1980—1990 гг. ситуация се-
рьезно изменилась. В 1980 г. в развитых индустриальных странах на долю
женщин приходилось менее 10% парламентских мест. В 1990 г. этот пока-
затель достиг почти 15%, а к 1997 г. доля женщин-парламентариев пре-
высила 20%. Постоянно растет число стран, особенно в Европе и Азии,
где женщины занимают высшие посты в исполнительной власти (см.
вставку 6.3). Наибольшей известностью среди женщин — глав исполни-
тельной власти пользуется, наверное, Маргарет Тэтчер, остававшаяся
на посту британского премьер-министра дольше, чем кто-либо другой
в новейшей истории (1979—1990) и зарекомендовавшая себя высоко-
эффективным и влиятельным политическим лидером. Но политическое
продвижение женщин протекает неравномерно, и в развивающемся мире
их представительство остается низким. В конце 1990-х годов во многих
североевропейских странах, например в Швеции, женщины состав-
ляли от 30 до 40% депутатов законодательных собраний и примерно
такую же долю членов кабинетов. Аналогичного успеха добились жен-
щины и в некоторых штатах США, прежде всего в Аризоне, где после
выборов 1998 г. они заняли пять из шести выборных постов масштаба
всего штата. Однако в России, Мексике, Бразилии и Японии в 1990-е
годы соотношение женщин и мужчин среди законодателей не дости-
гало даже уровня одного к десяти [17].
Политические элиты также обычно непредставительны с возраст-
ной точки зрения. Во многих странах значительная часть ведущих по-
литиков перешагнула за нормальный пенсионный возраст; законода-
тели (и в еще большей степени — главы исполнительной власти),
возраст которых не превышает 40 лет, встречаются крайне редко. Наи-
более отчетливо данная тенденция проявляется в Японии. В 1990 г. на
одного парламентария, не достигшего 40 лет, там приходилось по-
229
ВСТАВКА 6.3
Женщины во главе исполнительной власти
Начиная примерно с 1970 г. женщины стали занимать высшие
посты в исполнительной власти все большего числа стран. Инте-
ресно, что многие из этих стран — азиатские или ближневосточ-
ные, где женщины традиционно играли незначительную роль в
политической жизни. Сиримаво Бандаранаике в Шри-Ланке (1960-
1965, 1970-1977), Индира Ганди в Индии (1966-1977) и Голда
Меир в Израиле (1969-1974) были в числе первых. В 1980-х и
1990-х годах женщины пришли к власти на Филиппинах, в Паки-
стане и снова в Шри-Ланке. В Бирме лауреат Нобелевской премии
за защиту мира Аунг Сан Суу Кийи выиграла выборы 1990 г., но
военные не дали ей вступить в должность.
Женщины начали также наступление на руководящие посты
в Европе и Северной Америке, хотя их редко можно встретить
среди лидеров африканских и латиноамериканских стран. Первой
женщиной, вставшей во главе ведущей европейской страны, ока-
залась премьер-министр Великобритании Маргарет Тэтчер (1979-
1990). Ее энергичное и решительное руководство сделало ее одним
из влиятельнейших европейских политиков 1980-х годов. Однако
Тэтчер, которая ныне заседает в палате лордов, не была феминист-
кой в общепринятом смысле. Она выказывала мало интереса к ген-
дерным проблемам, и в ее кабинете было очень немного женщин.
Женщины приходили к власти и в других западных странах. Жен-
щины-президенты были в Ирландии и Исландии. В Канаде, во Фран-
ции и в Швейцарии были, хотя и недолгое время, женщины-пре-
мьер-министры. В Норвегии Гру Харлем Брундтланд в целом зани-
мала пост премьер-министра где-то около 10 лет в период между
1981 и 1999 гг. В настоящее время врач и ученый Г. X. Брундтланд,
разрабатывающая средства борьбы с загрязнением окружающей
среды, возглавляет Всемирную организацию здравоохранения.
Азиатские женщины-руководители обычно приходят в поли-
тику иными путями, нежели европейские. Многие из них проис-
ходят из известных политических семей, таких, как семья Ганди в
Индии и Бхутто в Пакистане. В некоторых случаях они являются
вдовами или дочерьми влиятельных политических лидеров. Что же
касается европейских женщин-лидеров, то они гораздо чаще де-
лают независимую политическую карьеру и могут опереться на
сильные женские группы интересов.
рядка восьми старше 60 лет. Во многих странах выпускники универси-
тетов, юристы и особенно государственные служащие имеют явно
завышенное представительство, тогда как этнические, языковые и
религиозные меньшинства часто недопредставлены. Таким образом,
230
погрешности в репрезентации глубоки и многочисленны. И хотя пред-
ставительство женщин растет, диспропорции в классовом представи-
тельстве становятся все более резкими.
Предпочтения и компетентность в представительстве
Задачи политического рекрутирования отнюдь не сводятся к атри-
бутивному представительству, так что по крайней мере некоторые
диспропорции в политическом рекрутировании имеют под собой ос-
нования. Ограниченность принципа отражения была непроизвольно
выражена одним американским сенатором. Защищая обвиненного в
бездарности кандидата на должность судьи Верховного суда, сенатор
неосторожно заявил: «Даже если он — посредственность, есть множе-
ство посредственных судей, и людей, и юристов. Разве они не имеют
права хотя бы на небольшое представительство?» Большинство людей
вряд ли зайдут так далеко, чтобы утверждать, будто правительствен-
ные чиновники должны отражать структуру населения и в плане его
способности выполнять свою работу. Напротив, мы обычно хотим,
чтобы политические элиты были лучшими агентами своих избирате-
лей из всех возможных. С этой точки зрения правительственные чи-
новники должны отбираться исходя из их способности служить инте-
ресам граждан, вне зависимости от того, соответствуют ли их базовые
характеристики характеристикам электората.
Чтобы политики были хорошими агентами, они должны разде-
лять предпочтения граждан и обладать необходимыми для выполнения
своей работы навыками. В демократиях ключевыми механизмами при-
ведения в соответствие предпочтений граждан и лидеров выступают
политические партии. Что же касается навыков, то здесь наиболее
важными факторами являются образование и опыт. Политическое и
правительственное руководство, особенно в современных, техноло-
гически продвинутых обществах, требует знаний и умений, которые
трудно получить иначе, чем через образование и профессиональную
выучку. Природный ум и опыт лишь в ограниченной степени могут
заменить формальное образование. Даже в левых партиях руководя-
щие посты обычно занимают образованные специалисты, а не пред-
ставители рабочего класса.
Поэтому, вероятно, было бы полезно, чтобы правительственные |
чиновники были более информированными, знающими, опытными j
и, возможно, более образованными, чем народ, которому они служат. ’
Подобно тому как пациенты ищут наиболее квалифицированного вра-
ча, а не того, который сильнее всего походит на них, граждане, не-
сомненно, должны искать самых квалифицированных кандидатов на
государственные посты. С этой точки зрения отбор государственных
чиновников аналогичен передаче полномочий экспертам. В связи с
этим обнадеживающим представляется тот факт, что граждане все
231
более склонны отдавать предпочтение лидерам, не разделяющим их
базовые характеристики. В Соединенных Штатах все большее число
афроамериканских законодателей вроде Джулии Карсон (член конг-
ресса от Демократической партии из Индианы) и Дж.К.Уоттса (член
конгресса от Республиканской партии из Оклахомы) избираются в
округах, где чернокожее население не составляет большинства.
Как и в случае многих других типов политических альтернатив,
здесь нет очевидного и безупречного способа, позволяющего выби-
рать между отражением и делегированием. Это давний спор, и во мно-
гих ситуациях необходимо находить компромисс между этими двумя
формами. Кроме того, при отборе на разные посты на первый план
могут выходить разные соображения. Так, большинство людей будут,
вероятно, в большей степени настаивать на принципе отражения при
определении состава местного законодательного собрания, чем тог-
да, когда речь идет о регулирующем органе, контролирующем ис-
пользование ядерных технологий.
Контроль над элитами
Рекрутирование элит имеет решающее значение для политичес-
кой стабильности. Традиционные империи и диктатуры, где главной
целью правителей было увековечение своей власти, похоже, уделяли
вопросам рекрутирования больше внимания, нежели какой-либо иной
системной функции. Элиты низшего уровня контролировались путем
тщательного отбора верноподданных на надзирающие роли, как во-
енные, так и гражданские, и через создание мощных стимулов к со-
хранению лояльности. Захватившие власть генералы и авторитарные
диктаторы сочетали политику награждения фаворитов с жесткими
карами за провалы или неверность.
Современные авторитарные правители обнаружили, что одновре-
менное манипулирование политической социализацией, политичес-
ким рекрутированием и политической коммуникацией позволяет до-
стичь более действенного контроля. Социализационные усилия направ-
лены на то, чтобы внушать преданность и ограничивать и регулировать
потоки информации. Но даже если рекрутирование оказывается час-
тью более широкой системы контроля, это едва ли означает, что им
пренебрегают. Отбор лидеров в бывшем Советском Союзе осуществ-
лялся посредством механизма так называемой номенклатуры. При та-
кой системе партийный орган непосредственно контролировал на-
значения на важные посты, и его должностные лица имели последнее
слово в рекрутировании. Кроме того, партия использовала сложный
набор побудительных мер, дабы контролировать поведение отобран-
ных должностных лиц. Эти побудительные меры серьезно ограничива-
ли свободу действий всех, за исключением руководителей самого высо-
232
кого ранга. Советские лидеры прибегали к нормативным стимулам, та-
ким, как апелляция к партии, идеологии и национальным идеалам, к
финансовому стимулированию в виде более высокого жалованья, дос-
тупа к качественным продуктам питания и одежде, лучшего жилья и
возможности путешествовать и к принуждению, в частности к поли-
цейскому, партийному и бюрократическому надзору. В качестве наказа-
ния использовались понижение в должности, тюремное заключение и
даже смертная казнь. В целях предотвращения возможности переворота
со стороны внутренних силовых структур и армии разнообразные плас-
ты управленческих и принудительных органов были переплетены так,
чтобы ни один из них не мог действовать самостоятельно.
Импичмент
Во многих авторитарных системах отсутствуют какие бы то ни было
легальные и институционализированные механизмы смещения поли-
тических лидеров, если те утратили популярность или преступили все
допустимые пределы. В демократических системах такие механизмы
есть, но они варьируются в зависимости от типа системы. В парламент-
ских системах глава исполнительной власти, утративший поддержку
парламента, может быть смещен в любое время через вотум недове-
рия. В Германии в октябре 1982 г. канцлер Гельмут Шмидт, бывший
социал-демократом, был смещен со своего поста христианским де-
мократом Гельмутом Колем. В Великобритании премьер-министра Мар-
гарет Тэтчер в 1990 г. сместила ее собственная партия, заменив Джо-
ном Мейджором.
Демократические президентские системы оказываются где-то по-
средине между системами авторитарными и парламентскими. В отли-
чие от премьер-министров при парламентском устройстве президен-
ты имеют фиксированный срок полномочий. Вместе с тем в большин-
стве президентских систем допускается отстранение президентов от
должности до истечения установленного срока, но обычно только в
том случае, если те виновны в совершении серьезного уголовного
или иного преступления. Процедура, посредством которой это проис-
ходит, называется импичментом. В американской системе процедура
импичмента может быть использована против лиц, занимающих выс-
шие правительственные посты, включая президента (как в случае с
Никсоном или Клинтоном), а также против судей Верховного суда,
если их действия вышли слишком далеко за рамки закона. Военные и
гражданские должностные лица также могут быть смещены или по-
нижены в должности за нарушение присяги, которую они давали при
вступлении на свой пост, или за профессиональную непригодность.
Подобные процедуры, призванные обеспечить выполнение лицами,
наделенными властью, своих обязанностей, являются неотъемлемы-
ми компонентами системы политического рекрутирования. За после-
233
дние 130 лет через первую часть процедуры импичмента (предполага-
ющую выдвижение обвинения палатой представителей) прошли два
президента США (см. часть III). В последние два десятилетия перед
угрозой импичмента оказались два американских президента — Ник-
сон в 1974 г. и Клинтон в 1998-1999 гг. Однако пока что ни один
президент не был признан в Сенате виновным и смещен с должнос-
ти, хотя такая судьба постигла многих других должностных лиц феде-
рального уровня, в частности судей (см. вставку 6.4).
Когда в Латинской Америке, Европе и других частях мира прини-
мались писаные конституции, туда часто включались положения об
импичменте, имитирующие американскую практику. Хотя импичмент
ассоциируется с устройством, предполагающим сильную президент-
скую власть с фиксированным сроком полномочий, данная процеду-
ра была принята и в полупрезидентских, и даже в чисто парламентс-
ких системах. Был накоплен определенный опыт использования этой
политико-юридической формы контроля над высшими должностны-
ми лицами государственной службы и судебной власти.
Процедура импичмента, как правило, включает в себя три ком-
понента:
1. Преступления, которые могут повлечь за собой импичмент, обыч-
но определяются в качестве представляющих особо сильную угрозу
общественному благу и безопасности.
2. Предусмотренная кара — отстранение от должности и иногда
отдельное уголовное наказание, которое может быть наложено после
отстранения виновного от государственной должности по приговору
суда.
3. Решение об импичменте принимается законодательным орга-
ном, но для его принятия недостаточно простого большинства; для
импичмента может также потребоваться та или иная форма судебного
заключения.
Утверждение процедуры импичмента связано с появлением прези-
дентской системы разделения властей, которая нуждалась в экстраор-
динарных сдержках, способных предотвратить злоупотребления влас-
тью со стороны высших руководителей. Создатели американской кон-
ституции считали, что обычные сдержки и противовесы — недостаточная
защита от серьезных извращений власти. Импичмент, как правило, объе-
диняет законодательную и судебную власть против зарвавшейся испол-
нительной власти (хотя в случае США он применялся преимуществен-
но против нарушивших закон судей). Позитивное значение импичмента
заключается в том, что он обеспечивает способ мобилизации полити-
ческой власти в случае возникновения угрозы конституционному или
правовому порядку. Вместе с тем существует опасность, что он будет
использован для решения менее насущных задач. Когда при системе
разделения властей исполнительная и законодательная ветви контро-
234
ВСТАВКА 6.4
Импичмент
Часто думают, что процедура импичмента характерна скорее
для президентской, нежели для парламентской системы. Тем не
менее ее современные истоки лежат в Великобритании. Создатели
американской Конституции позаимствовали импичмент из бри-
танского институционального наследия. В английской конститу-
ционной традиции процедура импичмента применялась по отно-
шению к высшим чиновникам правительства и государственной
службы, обвиненных в «тяжких преступлениях и судебно наказу-
емых проступках», которые наказывались смещением с должнос-
ти. Импичмент был особой процедурой, никак не связанной с
судебным контролем над преступным поведением.
Показательное дело по импичменту разбиралось в британс-
ком парламенте в то самое время, когда писались памфлеты, со-
ставившие серию «Федералист» [4], проект федеральной консти-
туции США и штаты были заняты ее ратификацией. Генерал-гу-
бернатор Индии (1774-1784) Уорен Хастингс был обвинен и
осужден за «тяжкие преступления и судебно наказуемые проступ-
ки» партией вигов, которая тогда контролировала парламент. Па-
лата лордов рассматривала это дело свыше семи лет (1787-1795),
но так и не смогла признать Хастингса виновным. Впоследствии,
когда в Великобритании полностью сложилась система парламен-
тского правления, эта практика вышла из употребления. При пар-
ламентской системе члены кабинета и министры сохраняют свои
посты только до тех пор, пока пользуются доверием парламентс-
кого большинства. Они могут быть отстранены от власти в любое
время и по любой причине посредством вотума недоверия. Поэто-
му парламенту гораздо проще сохранять подотчетность высшей
политической элиты через угрозу вотума недоверия, нежели че-
рез процедуру импичмента.
лируются разными партиями и особенно когда эти партии враждебны
по отношению друг к другу, может возникнуть соблазн прибегнуть к
этой процедуре по узкопартийным соображениям. Для того чтобы пре-
дотвратить злоупотребления импичментом, защищающаяся сторона
обычно получает ряд преимуществ перед обвинением. Импичмент ча-
сто представляет собой весьма громоздкую процедуру, и для призна-
ния виновным, как правило, требуется значительное большинство —
в Соединенных Штатах две трети голосов в сенате.
Из 12 стран, рассматриваемых в настоящей книге, в 10 (т.е. во
всех, за исключением Японии и Китая) предусмотрен тот или иной
вариант импичмента. Бразилия и Мексика, как и другие латиноаме-
235
риканские страны, позаимствовали эту процедуру у Соединенных
Штатов и имеют традиции ее использования. В Мексике импичменту
могут быть подвергнуты президент, губернаторы штатов и федераль-
ные судьи. Действующая в Бразилии разновидность процедуры им-
пичмента также аналогична принятой в Соединенных Штатах с той
только разницей, что для предъявления президенту или высшим го-
сударственным чиновникам обвинения в преступлении, караемом
импичментом, требуется две трети голосов в палате представителей,
а для вынесения обвинительного приговора — две трети голосов в
сенате. Это положение конституции было задействовано в 1992 г.,
когда президент Коллор был подвергнут импичменту по обвинению в
широкомасштабной коррупции. Он ушел в отставку, не дожидаясь
разбирательства своего дела в сенате.
Среди европейских стран механизм импичмента существует во
Франции и в России, однако ни там, ни там он ни разу не был запу-
щен. Причина в том, что в обоих случаях процедура импичмента край-
не сложна и установлены высокие конституционные требования для
признания должностного лица виновным. В России общественное ра-
зочарование президентом Ельциным было настолько велико, что там
всерьез обсуждался вопрос об импичменте. В Индии, Египте и Ниге-
рии также имеется механизм импичмента, хотя опыт Нигерии в этом
плане ограничен периодом Второй республики (1979~ 1983). В это вре-
мя импичменту был подвергнут один из губернаторов штата.
В долгосрочной перспективе конечным контролирующим инстру-
ментом демократического устройства являются периодически прово-
димые конкурентные выборы. Необходимость регулярно подтверждать
свои мандаты есть тот главный механизм, который вынуждает поли-
тиков отзываться на нужды и требования граждан. Этот механизм глу-
боко несовершенен. Иногда бывает трудно определить, когда выбор-
ные должностные лица некомпетентны или лживы, а когда — просто
неудачливы. Сложность и запутанность процесса выработки полити-
ческого курса способны сделать тщетными попытки даже подготов-
ленных наблюдателей определить, кто несет ответственность за успе-
хи и провалы. Многочисленность политических проблем порой зас-
тавляет избирателей разрываться между альтернативными кандидатами,
а бывает и так, что ни одна из альтернатив не кажется им чересчур
привлекательной. Но при всем своем несовершенстве это замечатель-
ная система рекрутирования, которая, влияя на потоки информации,
групповую активность и партийную конкуренцию, позволяет каждо-
му гражданину оказывать определенное влияние на процесс выработ-
ки политического курса. Именно поэтому мы считаем ее наиболее
важной демократической структурой.
236
Ключевые понятия
Авторитарный режим
Бикамерализм
Бюрократа я
Выработка политического курса
Высшая государственная служба
Государственная служба
Демократический президентский режим
Законодательное собрание
Индивидуальный исполнительный
орган
Кабинет
Коллективный исполнительный орган
Конституционный режим
Конституционный совет
Конфедеративная система
Омбудсмен
Отношения доверия
Парламентский режим
Политическая исполнительная власть
Полупрезидентский режим
Правила принятия решений
Разделение властей
Реальная исполнительная власть
Судебный надзор
Унитарная система
Федеративная система
Церемониальная исполнительная власть
Рекомендуемая литература
Aberbach J., Putnam R. D., Rockman В. A. Bureaucrats and Politicians in Western
Democracies. Cambridge, MA, 1981.
Dahl R. A.Polyarchy: Participation and Opposition.New Haven, 1971.
Daring H. (ed.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. N.Y., 1995.
Huber J. D. Rationalizing Parliament. Cambridge, 1996.
Katzenstein P. Small States in World Markets. Itaca, 1985.
Lijphart A. Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New
Haven, 1977.
Lijphart A. Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Governments
in Twenty-One Countries. New Haven, 1984.
Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in
Thirty-Six Countries. New Haven, 1999.
Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure of Presidential Democracy: Comparative
Perspectives. Baltimore, 1994.
March H. G., Olsen H. P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of
Politics. N.Y., 1989.
North D. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance.
Cambridge, 1990.
O'Donnell G., Schmitter Ph. Transitions from Authoritarian Rule. Baltimore, 1986.
Powell G. B. Contemporary Democracies. Cambridge, MA, 1982.
Riker W. H. Federalism: Origin, Operation, and Significance. Boston, 1964.
Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. N.Y., 1997.
Shugart M., Carey J. Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral
Dynamics. Cambridge, 1992.
Strom K. Minority Government and Majority Rule. Cambridge, 1990.
Tsebelis G., Money J. Bicameralism. Cambridge, 1997.
Weaver K., Rockman B. (eds.) Do Institutions Matter? Government Capabilities
in the United States and Abroad. Washington, 1993.
237
Weber M. Bureaucracy//Gerth H.H., Mills C.W. (eds.) From Max Weber. N.Y.,
1976.
Weingast B. R. Political Foundations of Democracy ad the Rule of Law//American
Political Science Review, 1997, vol. 91, № 2.
Примечания
1. Критическое отношение к моделиро-
ванию конституций см.: March Н. G.,
Olsen Н .Р. Rediscovering Institutions:
The Organizational Basis of Politics.
N.Y., 1989. Более оптимистический
взгляд на перспективы конституци-
онного инжиниринга см.: Sartori G.
Comparative Constitutional Engineering.
N.Y., 1997.
2. Hantington S. The Third Wave:
Democratization in the Twentieth
Century. Norman, 1991.
3. Locke J. Two Treatises of Government.
Cambridge, 1960; Монтескьё Ш.Л. О
духе законов. М., 1999.
4. The Federalist: A Commentary on the
Constitution of the United States.
Washington, 1937.
5. Shugart M., Carey J. Presidents and
Assemblies: Constitutional Design and
Electoral Dynamics. Cambridge, 1992.
6. Linz J., Valenzuela A. (eds.) The Failure
of Presidential Democracy: Comparative
Perspectives. Baltimore, 1994.
7. Horowitz D. Comparing Democratic
Systems//Diamond L., Plattner M.F.
(eds.) The Global Resurgence of
Democracy. Baltimore, 1993, pp. 127 ff.
8. LijphartA. Democracy in Plural Societies:
A Comparative Exploration.. New
Haven, 1977.
9. Schmitter Ph., Lehmbruch G. Trends
Toward Corporatist Intermediation.
Beverly Hills, 1979.
10. О правилах внесения поправок в кон-
ституции см.: Duchachek I. Power Maps:
Comparative Politics of Constitutions.
Santa Barbara, 1973, pp. 210 ff.
11. Lijphart A. Democracies: Patterns of
Majoritarian and Consensus Govern-
ments in Twenty-One Countries. New
Haven, 1984, chs. 1, 2. Дж. Б. Пауэлл
предвосхищает некоторые из аргу-
ментов Лейпхарта (см.: Powell G. В.
Contemporary Democracies. Cambridge,
МА, 1982). Обзор и оценка класси-
фикации Лейпхарта см.: Dahl R.
Democracy and Its Critics. New Haven,
1989.
12. Обзор парламентских комитетов ев-
ропейских стран см.: Mattson L,
Strom К. Parliamentary Committees//
Doring H. (ed.) Parliaments and
Majority Rule in Western Europe. N.Y.,
1995, pp. 249-307.
13. Aberbach J., Putnam R. D., Rockman B.
A. Bureaucrats and Politicians in Western
Democracies. Cambridge, MA, 1981.
14. Nadel M. V., Rourke E. Bureaucracies//
Greenstein F., Polsby N. (eds.)
Handbook of Political Science. Vol. 5.
Reading, 1975, pp. 373-440.
15. Cm.: Stracey F. The British Ombudsman.
Oxford, 1971; Gregory R., Hutchesson P.
The Parliamentary Ombudsman: A
Study in the Control of Administrative
Action. L., 1975.
16. О сложностях, связанных с преодо-
лением административной корруп-
ции в развивающихся странах, см.:
Klitgard R. Controlling Corruption.
Berkeley, 1989.
17. См.: Norris P. Legislative Recruitment//
LeDuc L., Niemi R.G., Norris P. (eds.)
Comparing Democracies. L., 1996.
p. 184—251; Matland R. E. Women’s
Representation in National Legislatures:
Developed and Developing Countries//
Legislative Studies Quarterly, 1998,
vol. 23, № l,p. 109-125.
Глава 7
Государственная политика
И»
В этой главе мы сосредоточим основное внимание на тех полити-
ческих задачах, выполнением которых занимается власть. В категорию
государственной политики входят все властные решения. Мы будем
рассматривать их как результаты функционирования политической си-
стемы. Политический курс или программа избираются с определен-
ной целью и должны приводить к определенному политическому ито-
гу. Для достижения этого могут быть применены различные, более
или менее эффективные способы. Нам, однако, необходимо понять,
как соотносятся между собой политическое решение и политический
результат. То обстоятельство, что власти и существуют для выработки
и проведения определенной политики, вовсе не всегда означает, что
политический курс, которым движется конкретное общество, отве-
чает запросам (сформулированным или потенциальным) его граждан.
Хорош или плох окажется политический результат, он зависит преж-
де всего от нормативных критериев политического курса, который
мы называем политическими благами и ценностями. Хотя и политики,
и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие соци-
альные результаты им нужны, при изучении государственной поли-
тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьез-
но влияют на оценку уже реально существующих политических дос-
тижений. В данной главе мы рассмотрим по порядку все аспекты понятия
«государственная политика».
Власть и круг ее обязанностей
Он весьма широк. Некоторые сферы ее деятельности существуют
с незапамятных времен и в своем нынешнем виде весьма напоминают
те, которые были еще в античном мире. Так, например, оборона го-
сударства как в эпоху Римской империи, так и ныне была и остается
239
основной обязанностью власти. Но власти современных стран делают
то, что в прошлом представлялось бы невообразимым — например,
регулируют системы телекоммуникаций или воздушных сообщений.
И та, и другая возникли только в XX в.
Власть как производитель
Деятельность власти может быть охарактеризована по нескольким
направлениям. Во-первых, она производит товары и услуги, сильно
отличающиеся друг от друга в зависимости от «страны-производите-
ля». В большинстве стран власть предоставляет такие услуги, как пра-
воохранительная деятельность и почтовое сообщение, но существует
много стран, где она далеко не ограничивается этим. В Советском Союзе
и других коммунистических странах государство владело и управляло
львиной долей промышленных предприятий, производя, таким обра-
зом, все — от военной техники и вооружений до таких потребительс-
ких товаров, как одежда и обувь. В одних капиталистических странах
(в США, например) государство производит значительно меньше то-
варов этой категории. В других индустриально развитых странах (в За-
падной Европе) государство производит значительно больше, чем в
США, но существенно меньше, чем это было в СССР. Во многих
странах государство контролирует различные сферы производства, но
степень этого контроля сильно варьируется в каждом конкретном случае.
По данным одного исследования, в США «на правительство» работал
только 1 % всех занятых в горнодобывающей и обрабатывающей про-
мышленности и 28% всех занятых в системах газо-, водо- и электро-
снабжения. Во Франции же соответствующие значения составляли 8 и
71%. В странах с капиталистической, рыночной экономикой государ-
ство менее активно, чем в социалистических, однако не бывает стран,
где государство вообще не производило бы никаких товаров и услуг,
как не бывает стран, где все они производятся государством. Даже в
Советском Союзе в частных руках находилась известная доля агро-
промышленного сектора и сферы услуг. С другой стороны, даже в США
и других капиталистических странах государство, как указывалось
выше, производит определенный набор товаров и услуг.
Виды государственной политики
Роль государства не сводится к этому производству. Более того,
практически во всех современных странах эта его функция не отно-
сится к числу важнейших. Государство помимо этого вовлечено в раз-
личные формы социальной политики, рассмотрению которой и по-
священа настоящая глава. В соответствии с теми действиями, которые
предпринимает государство для выполнения своих намерений, соци-
альную политику можно разделить на четыре направления:
240
1) извлечение ресурсов (денег, товаров, людей и услуг) из внут-
ренней и внешней среды;
2) распределение (денег, товаров, услуг);
3) регулирование человеческого поведения — использование на-
сильственных методов или стимулов для того, чтобы обеспечить из-
влечение и распределение ресурсов, а также для того, чтобы иными
методами добиться желаемого поведения;
4) символические процедуры — политические речи, празднества,
церемонии, монументы и памятники. Все это используется государ-
ством для обращения к гражданам с просьбой следовать определен-
ным формам поведения и часто — для создания духа общности (см.
главу 1).
Виды государства: «ночной сторож», «полицейское»,
«всеобщего благоденствия»
Различные политические системы имеют разные «профилирую-
щие специальности»: некоторые производят большое количество то-
варов и услуг, но почти не занимаются регулированием, другие —
наоборот. Государство может активно заниматься извлечением и рас-
пределением ресурсов, но при этом практически полностью переда-
вать производство товаров и услуг частному сектору. В целом государ-
ства можно классифицировать в соответствии с тем, как сочетаются в
нем эти виды деятельности. К примеру, принято сравнивать суще-
ствовавшее в XIX в. государство «ночной сторож» с государствами
«всеобщего благоденствия», возникшими в высокоразвитых (главным
образом западноевропейских) странах в XX в., и с «полицейскими»
государствами (т.е. государствами с нацистскими, фашистскими, ком-
мунистическими режимами). Государство «ночной сторож» (вид госу-
дарства, описанный Локком; см. главу 1) в первую очередь занято
регулированием, направленным на поддержание законности и поряд-
ка, создание нормальных условий для торговли и защиту своих граж-
дан от иноземного нашествия. «Полицейское» государство вторгается
в жизнь своих граждан значительно сильнее и извлекает ресурсы в
более жесткой форме. Фашистские и коммунистические режимы, как
правило, требуют, чтобы их граждане отдавали большую часть своего
времени службе (военной или иной) государству. И наконец, госу-
дарства «всеобщего благоденствия» берут на себя распределение ре-
сурсов, предназначенных для здравоохранения, образования, жилищ-
ного строительства, занятости трудоспособного населения и для фи-
нансовой поддержки (в виде социальных выплат и пособий) своих
граждан. Для выполнения этих задач они и ресурсы должны извлекать
(взимать налоги) более экстенсивным путем.
В первой главе этой книги мы обсуждали три важные задачи, сто-
ящие в современном мире перед многими государствами: построение
241
16-7377
общности; создание благоприятных условий развития; защита демок-
ратии и прав человека. Многие крупные направления «государствен -
ной политики» полностью или частично призваны их решать. Ради
укрепления национального самосознания и духа общности разраба-
тываются масштабные политические программы, предусматривающие
повышение роли национального языка или культуры, а также пропа-
ганду верности общему политическому наследию. Экономические про-
граммы призваны обеспечивать экономическое и социальное разви-
тие и распределять его плоды более или менее широко. И наконец,
существует ряд программ, направленных на создание механизмов, с
помощью которых граждане получают возможность влиять на выра-
ботку решений. В XIX в. почти во всех западных государствах автори-
тарные или олигархические режимы сменились демократическими, а
проводимая ими политика все больше и больше направлялась на удов-
летворение «нужд и чаяний» народа. Однако мы не вправе сделать из
этого вывод о том, что все предпринимаемое демократическим госу-
дарством осуществляется в интересах его граждан.
В этой главе мы рассмотрим, как появляется почва для этих и
иных противоречий, характерных для современной политики. Мы срав-
ним политическую деятельность, осуществляемую в различных стра-
нах мира, и затем более подробно остановимся на характерных осо-
бенностях отдельных стран — Великобритании, Соединенных Шта-
тов и Китая. Здесь мы ограничимся общим обзором тех многообразных
направлений политики, которые проводят современные государства.
Извлечение
Все политические системы извлекают ресурсы из внешней и внут-
ренней среды. Когда примитивное общество начинает войну, его чле-
ны, принадлежащие к определенной возрастной группе (как прави-
ло, молодые мужчины), могут быть посланы в бой. Нечто подобное
такому прямому извлечению ресурсов (в данном случае это служба)
до сих пор сохраняется и в современных государствах в виде воинской
повинности, обязательного участия в суде присяжных или иной фор-
ме исполнения гражданского долга, а также в виде принудительных
работ, к которым приговаривают осужденных за то или иное преступ-
ление. Однако наиболее распространенной формой извлечения ресур-
сов является налогообложение — процесс сбора государством денег
или товаров у членов политической системы, не получающих от этого
немедленной или непосредственной выгоды.
Налоговая политика направлена на достижение множества разно-
образных целей, которые иногда могут входить друг с другом в проти-
воречие. С одной стороны, государство для финансирования различ-
ных нужд стремится собрать со своих граждан максимальное количе-
242
ство налогов. С другой стороны, оно не хочет резать курицу, несущую
золотые яйца. Чем выше налогообложение, тем меньше у граждан
стимулов к работе, а если налоговое бремя становится невыносимым,
у них может возникнуть стремление покинуть страну. В налоговой по-
литике следует также соблюдать равновесие между эффективностью и >
справедливостью. Эффективность означает извлечение максимально
возможной налоговой прибыли при минимальной стоимости продук-
ции. Справедливость предполагает такой порядок налогообложения,
при котором никто не несет чрезмерное налоговое бремя. В большин-
стве стран налоговая система призвана перераспределять богатство в
пользу менее имущих. Поэтому подоходный налог высчитывается, как
правило, по прогрессивной шкале, т.е. процент налогообложения за-
висит от величины дохода. Здесь, однако, возникает опасность того,
что чрезмерно высокие ставки подоходного налога отобьют у людей
желание работать и зарабатывать и, пагубно сказавшись на формиро-
вании капитала, окажутся неэффективными.
Индивидуальные и корпоративные подоходные налоги и налоги
на прибыль называются прямыми. Они так же, как и налоги на соб-
ственность, исчисляются по прогрессивной шкале. Однако корпора-
ции часто стремятся уклониться от уплаты, либо занижая прибыль,
либо перенося свою деятельность в те страны, где налоговый «кли-
мат» благоприятнее. Подобное может произойти и с частными лица-
ми, если ставки подоходного налога возрастут чрезмерно. К косвен-
ным налогам относятся налоги с продаж, налоги на добавленную сто-
имость, акцизные сборы, таможенные пошлины. Их дистрибутивная
эффективность зависит от того, кто пользуется основными услугами
и удобствами: поскольку малообеспеченные люди тратят на еду и одеж-
ду большую часть своего дохода, нежели более обеспеченные, налоги
с продаж и налоги на добавленную стоимость становятся регрессив-
ными. Вместе с тем косвенные налоги на предметы роскоши могут
быть и прогрессивными, потому что бедняки не покупают яхт, драго-
ценностей или личных самолетов. Налоги на заработную плату, благо-
даря которым финансируются пенсии (например, система социаль-
ного страхования в США), сильнее всего затрагивают средний класс,
поскольку богатые люди большую часть своего дохода получают в
форме денежной ренты или прибыли. Этот вид налогов бьет также и
по родственникам тех, кто живет на зарплату, по пенсионерам и до-
мохозяйкам. Политические системы, видящие основной источник
пополнения казны прежде всего в налогах с продаж и в налогах на
заработную плату, обычно не склонны к расширению прогрессивной
налоговой структуры. С другой стороны, эти виды налогов менее «за-
метны» по сравнению с подоходным налогом, а потому предполага-
ется, что они вызывают не столь сильное желание уклониться от их
уплаты. Во многих странах собирать косвенные налоги легче, чем пря-
мые. Следует учитывать также, что чем мобильнее объект налогообло-
243
16-
жения, тем труднее получить с него налоги. Финансовые инвестиции,
будучи чрезвычайно подвижными, плохо поддаются налогообложе-
нию, тогда как налоги на землю и на недвижимость — объекты не
мобильные — собрать гораздо легче, чем и пользуются многие госу-
дарства.
Помимо перераспределения средств, налоговая политика имеет
целью и установление определенных социальных ценностей — таких,
как благотворительность, энергосбережение, приобретение недвижи-
мости. Правительства многих стран, понимая, что владение собствен-
ным домом повышает стабильность семьи, которая будет способство-
вать процветанию своего квартала, поощряют покупку домов путем
предоставления скидки с выплаты процентов под закладные. Однако
такие инициативы, если они осуществляются с чрезмерным размахом
и щедростью, могут вызвать экономический дисбаланс: подобные на-
логовые послабления способны побудить семьи к слишком крупным
инвестициям в жилищное строительство, что в свою очередь приведет в
этой сфере бизнеса к оттоку капитала, необходимого для роста и разви-
тия. Кроме того, скидки с выплаты процентов под закладные — это
привилегия прежде всего среднего класса, поскольку по-настоящему
бедные люди редко являются домовладельцами. Таким образом, по-
добная политика может увеличить имущественный разрыв.
Диаграмма на рис. 7.1 показывает, какой процент от валового на-
ционального продукта (ВНП) — совокупной стоимости товаров и ус-
луг, произведенных жителями страны за год, составляют государствен-
ные сборы центрального правительства. Их размеры в некоторых раз-
витых капиталистических странах ненамного меньше, чем это было в
странах Восточной Европы, когда они принадлежали к «социалисти-
ческому лагерю». Налоговые поступления составляют более 50% ВНП
Швеции, Франция вплотную приближается к 50% отметке, Германия и
Великобритания входят в число индустриально развитых государств,
где налоги дают 40% ВНП, тогда как в Соединенных Штатах, Мексике
и Японии — примерно 20%. Японии удается сохранять доходы своего
центрального правительства на низком уровне благодаря небольшим
расходам на оборону и ограниченным правительственным программам
социальной помощи (впрочем, за несколько последних лет разрыв в
этом отношении между Японией и другими индустриальными государ-
ствами резко сократился). Кроме того, Япония, как и многие другие
страны, в последние годы занимается дефицитным расходованием, т.е.
не получает средства на социальные программы от налоговых поступле-
ний, а берет их в кредит. За пределами европейско-североамериканской
зоны доходы центрального правительства редко превышают 20%, и един-
ственное исключение здесь — Египет, где существует весьма значи-
тельный общественный сектор — большая часть доходов поступает
благодаря общественным предприятиям и иностранной помощи. До-
ходы центрального правительства Индии не достигают 15%.
244
40-1
Рис. 7.1. Доходы центрального правительства по источникам поступления
(в % к ВНП), 1995 г.
Источники: World Bank, World Development Report, 1997 (New York: Oxford
University Press, 1997), table 14, pp. 240—241.
Следует, однако, отметить, что на рис. 7.1 указаны доходы только
центрального правительства, а во многих федеративных государствах
значительная доля налогов собирается в штатах и муниципальных струк-
турах. Это следует иметь в виду для адекватного представления о том,
какое бремя извлечения ресурсов несут граждане этих стран. Совокуп-
ные налоговые поступления составляют в США 33%, а в Германии,
где на долю земель (федеративная единица) и муниципалитетов при-
ходится значительная часть доходов, — почти 50%.
Налоговая политика, проводимая той или иной страной, зависит
от видов налогообложения, от распределения дохода и богатства, от
моделей потребления в различных группах населения и от степени
мобильности капитала и рабочей силы. В Германии и Британии боль-
шая часть доходов поступает из системы социального страхования и
от подоходных налогов, в Индии и Мексике — от косвенных налогов.
Найденхаймер, Хесло и Адаме подразделяют налоговую систему раз-
витых капиталистических стран, входящих в Организацию экономи-
ческого сотрудничества и развития, на три категории: 1) такие госу-
245
дарства, как Германия, Австрия, Нидерланды, Франция и Италия,
получают от одной трети до половины дохода от налогов на социаль-
ное страхование, более или менее равномерно распределяемое между
работодателями и работниками; 2) Соединенные Штаты и Япония
находятся намного ниже среднего уровня в общем налогообложении
и извлекают основной доход от прямых налогов, а не от налогов с
продаж и налогов на добавленную стоимость; 3) такие страны, как
Швеция и Норвегия, где уровень налогообложения — самый высокий
среди всех стран, входящих в ОЭСР, и где одинаково эффективно
действуют все три вида налогообложения — прямые, косвенные на-
логи и выплаты по социальному страхованию (основные тяготы в пос-
леднем случае несут работодатели) [1].
С начала 80-х годов в западноевропейских странах при увеличении
общего налогового бремени снижаются темпы роста подоходных на-
логов. Это объясняется переносом центра тяжести с прямых подоход-
ных налогов на менее заметные косвенные налоги, взимаемые в сфе-
ре потребления. За период с 1975 по 1990 г. темпы роста подоходного
налога снизились в Британии на 43%, в США — на 42% (хотя в пору
правления президентов Буша и Клинтона они возросли примерно на
13%), в Швеции — на 35% и в Японии — на 25%. Снижение по всем
странам—членам ОЭСР составило в среднем 18% [2]. Этот процесс
начался благодаря широкому распространению экономической докт-
рины, подчеркивающей значение предпринимательской инициативы
для роста производительности труда. Понижение темпов роста подо-
ходных налогов стимулирует экономическую активность и уменьшает
стремление граждан уклониться от уплаты налогов, однако способно
привести к возрастанию неравенства в уровне доходов.
Распределение
Государство не только берет, но и дает — это и называется рас-
пределением. Дистрибутивная политика заключается в том, что пра-
вительственные ведомства предоставляют отдельным лицам и обще-
ственным группам деньги, товары, услуги, возможности, воздают им
почести. Классифицировать и сопоставить дистрибутивную политику,
проводимую разными странами, можно по следующим критериям: по
количеству распределяемого; по тому, какие именно области челове-
ческого бытия она затрагивает и какие группы населения получают от
этого пользу или выгоду; по тому, какова система взаимоотношений
между потребностями граждан и государственным распределением,
которое призвано эти потребности удовлетворить.
На рис. 7.2 представлены расходы центрального правительства
(в % к ВНП) на такие сферы, как здравоохранение, образование и
оборона. Разумеется, уровень расходов центрального правительства в
246
В процентном
соотношении
к общему ВНП
1996 г.
□ Оборона
1995 г.
Здравоохранение £3 Образование
1990-1995 гг. 1995 г.
Рис. 7.2. Расходы центрального правительства в процентном отношении к
ВНП и объекты расходования. 1990-1996 гг.
Источники: World Bank, World Development Report: 1998—1999 (New York:
Oxford University Press, 1999), table 14, pp. 216—217; table 7, pp. 202—203; table 6,
pp. 200-201; table 17, pp. 222-228.
значительной степени зависит от уровня экономического развития
той или иной страны. Развитые страны, как правило, тратят от поло-
вины до двух третей бюджета на здравоохранение, образование и обо-
рону. Великобритания, Германия, Франция направляют в эти сферы
более двух третей своих бюджетов, тогда как Соединенные Штаты
тратят на образование менее половины совокупного дохода штатов и
муниципалитетов. Развивающиеся страны (Индия и Нигерия) тратят
очень малые средства на здравоохранение и несколько большие — на
образование. Государства с низким доходом оказываются в весьма зат-
247
руднительном положении: при том, что им необходимо срочно повы-
сить уровень квалификации своей рабочей силы, их инвестиции в сферы
образования и здравоохранения недостаточны, чтобы в скором вре-
мени обеспечить это повышение. Создается впечатление, что в такой
стране, как Нигерия, власть ничего не делает для своих граждан,
а усилия, прилагаемые правительством Индии, лишь ненамного пре-
восходят усилия нигерийского правительства. Как это ни печально,
но именно те страны, которые в первую очередь нуждаются в совер-
шенствовании систем образования и здравоохранения, финансируют
эти сферы «по остаточному принципу». Разумеется, не существует
однозначной зависимости между тем, сколько выделяет правитель-
ство страны на образование и здравоохранение, и знаниями, квали-
фикацией и физическим состоянием граждан этой страны; подобно
тому как данные о ВНП не учитывают потребление в натуральной
форме, т.е. потребление предметов и услуг, произведенных в рамках
домашнего хозяйства, и потому уровень благосостояния беднейших
стран оказывается заниженным (см. главу 1), так и наши данные о
расходах беднейших стран на образование и здравоохранение могут
создавать искаженное впечатление об усилиях, прилагаемых ими.
Иначе обстоит дело с расходами государства на обеспечение на-
циональной безопасности: именно в слаборазвитых странах эти рас-
ходы в такой степени зависят от их международного окружения, как
и от их общеэкономического положения. Государства, находящиеся в
условиях постоянной и острой конфронтации со своими соседями
(это характерно для стран ближневосточного региона), а также госу-
дарства, претендующие на усиление своего международного влияния,
прилагают значительные усилия для укрепления своей обороноспо-
собности. Соединенные Штаты из-за того, что они берут на себя обя-
зательства по обеспечению безопасности в глобальном масштабе, на-
много опережают другие страны по расходам на оборону, хотя в пос-
ледние годы эти расходы значительно сократились. Однако если брать
соотношение размеров национальной экономики, то Египет тратит
на оборону больше, чем США. Япония же, которая не уступает запад-
ноевропейским странам в расходах на здравоохранение и превосходит
все государства мира в расходах на образование (на душу населения),
выделяет на оборону относительно незначительные средства. До ру-
бежного 1989 г. Советский Союз и социалистические страны Восточ-
ной Европы расходовали на социальное обеспечение, здравоохране-
ние и образование меньше, чем страны Запада. По мере того как быв-
шие государства «социалистического блока» входят в рыночную
экономику, соотношение доходов и расходов в их бюджетах будет все
больше напоминать западноевропейские модели.
Гарольд Виленски, рассматривая в своем исследовании социальную
политику 64 государств, по целому ряду параметров отличающихся
друг от друга, утверждает, что бедные страны с ограниченными бюд-
248
жетными возможностями и многочисленными задачами, требующи-
ми неотложного решения, с трудом находят ресурсы на реализацию
этих программ [3]. И в абсолютных, и в относительных значениях рас-
ходы бедных стран на социальное обеспечение граждан незначитель-
ны, однако престарелые и нетрудоспособные члены общества полу-
чают, как правило, помощь благодаря своим разветвленным семей-
но-родственным связям. В большинстве развивающихся стран система
социального обеспечения осталась такой, как в доиндустриальную
эпоху. Виленски также обнаружил, что масштабность программ соци-
ального обеспечения напрямую зависит от того, насколько централи-
зовано правительство, хорошо организованы партии и движения ра-
бочего класса и низки расходы на оборону.
Государство «всеобщего благоденствия»
XX век стал свидетелем беспримерного расширения сфер приме-
нения дистрибутивной политики в индустриальных обществах. По боль-
шей части это связано с возникновением и развитием государств «все-
общего благоденствия» — пакета государственных (а иногда и частных)
программ социальной помощи, куда входят страховки на случай болез-
ни, пособия по безработице, пенсии по старости и потере трудоспособ-
ности и пр. С течением времени они стали включать в себя также ссуды
на постройку дома, пособия на детей и на уход за ними. Первые соци-
альные в современном смысле слова программы, которые можно на-
звать политикой государства «всеобщего благоденствия», возникли в
Германии в 80-е годы XIX в., когда в ответ на стремительную урбаниза-
цию и индустриализацию страны правительство стало предлагать про-
граммы социального страхования, защищавшие рабочих от безработи-
цы, несчастных случаев, потери трудоспособности по болезни или
старости. В XX в. особенно со времени «великой депрессии» 30-х годов
и вплоть до 70-х годов, большая часть индустриально развитых госу-
дарств приняла и значительно расширила эту политику.
На рис. 7.3 показано, что в развитых капиталистических странах
(членах ОЭСР) эта политика продолжалась и в 80-90-е годы, хотя
темпы ее реализации несколько снизились. Выплаты в рамках этих
программ делятся на две основные категории — денежные пособия
отдельным гражданам и семьям и прямые правительственные субси-
дии соответствующим ведомствам и службам. Выплаты в обеих катего-
риях выросли, хотя первая остается более масштабной, особенно уве-
личились пенсии по старости и пособия на медицинскую помощь.
Во многих европейских странах, где темпы роста безработицы увели-
чились с 10 до 15%, выплата пособий по безработице также является
одной из крупных статей расходов государства.
Не все государства «всеобщего благоденствия» одинаковы, даже
среди развитых индустриальных стран наблюдаются значительные раз-
249
Пенсии по возрасту
ЖЖ
Льготы и субсидии,
предоставляемые семье
Пособия по безработице
Пенсии по болезни и
потери трудоспособности
.......... ~ Пенсии по старости и
\ потере трудоспособности
\ X Активная деятельность
\ на рынке труда
< \ Страховые пособия
\ семьям
\ Здравоохранение,
' лечение заболеваний и
Прямые
денежные
выплаты
А
▼
Финанси- д
рование -----
служб и 6
ведомств
травм, связанных с
профессиональной
деятельностью
Рис. 7.3. Государство «всеобщего благоденствия» (процентное отношение
прямых выплат и правительственных ассигнований к ВНП стран-
членов ОЭСР).
Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist, October 24, 1998, p. 4.
личия. Сфера социальной политики в одних шире, чем в других,
а различные политические системы особое внимание уделяют разным
программам и направлениям. Во всех этих странах власти стремятся
оказать содействие престарелым, нетрудоспособным и безработным,
однако различия в том, куда именно направляются наибольшие сред-
ства, отражают исторический опыт и политические «пристрастия», сло-
жившиеся в каждом конкретном государстве. Так, например, в США
упор делается на предоставление всем гражданам равных возможнос-
тей, что достигается общедоступной системой образования. В западно-
европейских странах, напротив, социальное обеспечение и здравоохра-
нение превалируют над образованием. Соединенные Штаты значитель-
но раньше большей части европейских стран стали предпринимать
усилия по совершенствованию и развитию системы массового обра-
зования, и эти усилия были более значительными. С другой стороны,
американцы, позднее европейцев начав выделять правительственные
средства на социальное страхование, до сих пор отстают от них в этой
сфере, в отличие от европейцев они традиционно ставят во главу угла
равенство возможностей и меньше связывают себя обязательствами
по улучшению условий жизни неимущих.
250
Кроме того, следует иметь в виду, что в Соединенных Штатах
подобной деятельностью, помимо государства, занимаются частные
фонды, церкви и другие религиозные организации, а также частные
лица. В 1997 г. американцы пожертвовали некоммерческим организа-
циям более 143 млрд долларов. Свыше 3/4 этих средств были не завеща-
ны, а переданы в дар частными лицами, причем многие из них обла-
дают весьма скромными средствами. Некоммерческий сектор амери-
канской экономики составляет 8% ВНП, и по сравнению с 1960 г. эта
пропорция увеличилась более чем вдвое. Он предоставляет рабочие
места почти 10% трудоспособного населения США, т.е. больше, чем
дают в совокупности центральное правительство и правительства шта-
тов [4]. Некоммерческий сектор существует также и в других развитых
странах, но, как правило, его доля там значительно меньше.
В то же время государство увеличивает финансирование других
социальных программ. Одной из важнейших является развитие систе-
мы образования. Развивающиеся страны прилагают большие усилия,
направленные на то, чтобы предоставить всем своим гражданам хотя
бы начальное образование, тогда как в странах развитых произошел
настоящий прорыв в сфере среднего и высшего образования. Еще не-
сколько десятилетий назад менее 5% юных граждан многих европейс-
ких стран могли продолжить обучение в университете или колледже.
Ныне их количество составляет или даже превышает 30%. В большин-
стве этих стран высшие учебные заведения являются государственны-
ми, и, следовательно, расходы государства на среднее и высшее об-
разование возросли в весьма значительной степени.
По мере того как бюджетные расходы на социальные программы
в индустриально развитых демократических странах увеличивались,
составляя от одной трети до половины ВНП, начал возникать целый
ряд сложностей. В некоторых странах постоянный рост налогов, боль-
шая часть которых идет на социальное обеспечение, породил серьез-
ные опасения относительно того, во что будут в дальнейшем обхо-
диться подобные программы и «по карману» ли они придутся следую-
щим поколениям? Одна из наиболее острых проблем заключается в
том, что одновременно с тем, что люди старшего поколения получа-
ют все более высокие пенсии и пособия, а расходы на медицинскую
помощь постоянно увеличиваются, меняется и соотношение между
гражданами, которые слишком молоды или слишком стары, чтобы
работать, и трудоспособным населением. Рис. 7.4 показывает, что в
ближайшие десятилетия во всех индустриально развитых странах
(и прежде всего в Японии) количество иждивенцев будет возрастать.
Это означает, что все меньше и меньше работающих граждан будут
платить постоянно увеличивающиеся налоги, из которых правитель-
ство финансирует системы здравоохранения и социального обеспече-
ния. В Соединенных Штатах обеспокоены тем, что медицинское и со-
циальное страхование приведут к бюджетному дефициту. В других стра-
251
Соотношение трудоспособного населения и иждивенцев*
□ 1990 2030
Рис. 7.4. Сокращение трудоспособного населения.
Источник: «Privatising Peace of Mind», The Economist, October 24, 1998, p. 9.
* Группы населения в возрасте до 14 и свыше 65 лет.
252
нах программы социальной помощи и обеспечения уже сейчас не по-
крываются предназначенными для них налоговыми поступлениями.
Эти политические программы порождают и другую проблему —
они лишают граждан инициативы и стремления вести себя ответственно.
Щедрые пособия по безработице или по болезни могут отбить у граж-
дан желание работать, что и происходит, к примеру, в Норвегии,'где
по «больничному листу» гражданин с первого дня невыхода на работу
получает 100% заработной платы. Доход норвежцев, таким образом,
надежно застрахован, но из-за этого уровень абсентеизма в стране
является одним из самых высоких в мире. Во многих отраслях про-
мышленности «средний норвежец» каждый восьмой рабочий день не
появляется на рабочем месте. В соседней Швеции, где оплата времен-
ной нетрудоспособности производится более скупо, граждане «боле-
ют» значительно реже.
Эти проблемы, в полной мере осознанные и прочувствованные
обществом, заставляют власти предпринимать усилия для того, чтобы
воспрепятствовать дальнейшему увеличению ассигнований в форми-
руемых бюджетах и уложиться в рамки бюджетов действующих. Кон-
сервативные партии в особенности ратуют за введение ограничений на
финансирование социальных правительственных программ и рост зара-
ботной платы [51. В последние годы правительства развитых государств
обращали особое внимание на размеры бюджета и его воздействие на
сбережения, инвестиции, инфляцию и занятость. Таким образом, не-
уклонное расширение сферы применения и увеличение размера со-
циальных пособий, характерное для предшествующих десятилетий
XX в., не является ныне само собой разумеющимся.
Регулирование
Под регулированием понимается осуществление политического
контроля за поведением отдельных членов и групп общества. У госу-
дарства есть много способов воздействовать на жизнь своих граждан.
Хотя обычно регулирование ассоциируется с принуждением или уг-
розой его применения, существуют и иные пути. Власти могут конт-
ролировать поведение граждан, предлагая материальные или финан-
совые стимулы, используя методы убеждения, воздействуя на систе-
му моральных ценностей. Так, например, правительства многих стран
стремятся сократить потребление табака, применяя комбинацию ме-
тодов: 1) запрет на курение, продажу и рекламирование табачных
изделий, 2) высокие налоги на «грешную» продукцию и 3) информа-
ционные кампании, в ходе которых граждан стараются убедить в том,
что курить вредно для здоровья.
Как было показано в главе 1, регулирование порождается целым
рядом причин. Сторонники теории общественного договора (Гоббс и
253
Локк) считали, что государственное регулирование может облегчить
многие аспекты взаимовыгодной социальной деятельности. Например,
производство и торговля нуждаются в том, чтобы благодаря регуля-
торной деятельности государства устанавливались и защищались пра-
ва собственности и выполнялись взаимные договорные обязательства.
В то же время граждане и потребители ищут в государственном регу-
лировании защиту от жульничества, мошеннического манипулирова-
ния и таких неприятных крайностей, как истощение и загрязнение
окружающей среды. Национальные правительства и международные
организации (в частности, Европейский союз) с каждым годом все
активнее взаимодействуют в установлении общих стандартов, касаю-
щихся в первую очередь таких видов продукции, как лекарства и про-
довольствие. Государство защищает своих граждан (особое внимание
уделяя женщинам и детям) от физического и иных видов насилия,
причем часть этих мер распространяется также на животных и окру-
жающую среду.
На протяжении минувшего века государство значительно расши-
рило свою регуляторную деятельность, что объясняется как новыми,
не существовавшими прежде задачами, так и изменившимися потреб-
ностями граждан. Индустриализация и урбанизация породили слож-
ности в организации дорожного движения, они пагубно влияют на
здоровье граждан и общественный порядок. Рост промышленности
вызвал такие проблемы, как монополизм, производственный травма-
тизм, эксплуатация трудящихся, загрязнение окружающей среды. Раз-
витие науки и укоренившаяся убежденность в том, что человечество
способно подчинять себе природу и управлять ею, привели к тому,
что громче зазвучали призывы усилить роль государства. И наконец,
изменения в системе ценностей могут вызвать необходимость новых
видов регулирования. В последние десятилетия в Соединенных Штатах
оно коснулось таких сфер, как контроль над продажей огнестрельно-
го оружия, защита прав избирателя, запрет на дискриминацию при
устройстве на работу, экологическая безопасность и т.п. Одновремен-
но в большинстве развитых стран уменьшилась степень регулирова-
ния в вопросах контроля над рождаемостью, абортов, разводов, сек-
суального поведения.
Хотя регуляторная политика во всем мире характеризуется целым
рядом общих черт, конкретные государства существенно отличаются
друг от друга «профилирующими» политическими программами. Эти
отличия обусловлены не только степенью индустриализации или ур-
банизации данного государства, но и системой ценностей. При изуче-
нии государственной политики мы описываем и объясняем различия,
существующие между политическими системами, с помощью следу-
ющих вопросов:
1. Какие именно аспекты поведения и взаимодействия людей под-
лежат регулированию и до какой степени? Регулирует ли государство
254
такие вопросы, как семейные отношения, экономическая, религиоз-
ная, политическая деятельность, возможность смены местожитель-
ства, профессиональная деятельность, защита личности и собствен-
ности? Эти вопросы очерчивают сферу применения государственного
регулирования.
2. Какие меры применяются для того, чтобы принудить или убе-
дить граждан подчиниться? Использует ли государство средства мо-
рального убеждения, систему финансового поощрения или взыска-
ния, лицензирования определенных видов деятельности, физическо-
го ограничения свободы или наказания, либо другие насильственные
методы? Эти вопросы помогают нам понять инструменты, или меха-
низмы, регулирования.
3. Какие социальные группы подлежат регулирующему воздей-
ствию государства, существуют ли процедурные ограничения этого
регулирования и как осуществляется защита прав? Применяются ли
эти санкции единообразно или существует дифференцированный под-
ход к различным лицам и группам? Есть ли у них право опротестовать
примененные к ним меры? Эти вопросы позволяют установить субъекты
регулирования.
Все современные государства используют санкции, но степень этого
использования отражает различия в укоренившихся ценностях, в пре-
следуемых целях и стратегических средствах их достижения. Один ас-
пект регулирования особенно важен для политических намерений —
это контроль правительства над участием граждан в политической
деятельности и над средствами коммуникаций. В предшествующих главах
подчеркивалось, что именно наличие политической конкуренции
определяет, насколько демократична та или иная политическая сис-
тема. Существует широкий спектр режимов — от авторитарных, ста-
вящих под запрет организацию партий, добровольных ассоциаций и
свободу информации, до демократических, где эти права соблюдают-
ся и защищаются. Государственное регулирование в этой сфере ока-
зывает, таким образом, решающее воздействие на демократию.
Регулирование не всегда сводится к негативному воздействию, т.е.
к подавлению прав. Наша цивилизация и все ее скрашивающие жизнь
достижения также зависят от государственного регулирования, кото-
рое в большинстве стран действует в таких сферах, как неприкосновен-
ность личности и собственности, экологическая безопасность (в том
числе хранение и переработка токсичных отходов), адекватная меди-
цинская помощь, охрана труда, предоставление равных возможнос-
тей для получения образования и приобретения собственного дома.
Табл. 7.1 на основании экспертных оценок показывает уровень
политических прав и гражданских свобод в тех странах, о которых
идет речь в этой книге. Политические права — это возможности граж-
дан участвовать в выборе политических лидеров, т.е. право избирать и
претендовать на ту или иную должность. Понятие «гражданские сво-
255
Таблица 7.1
Рейтинг политических прав и свобод. 1998 г.
Страна Политические права Гражданские свободы
Бразилия 3 4
Великобритания* 1 2
Китай 7 7
Египет 6 6
Франция 1 2
Германия 1 2
Индия 2 4
Япония 1 2
Мексика 3 4
Нигерия 7 6
Россия 3 4
Соединенные Штаты 1 1
* Рейтинг Великобритании не включает показатели по Северной Ирландии,
равные 4,3.
Источники: R. Adrian Karatnycky et. al. Freedom in the World: The Annual Survey
of Political Rights and Civil Liberties. 1997-1998 (New Brunswick, NJ: Transaction
Publishers 1998), pp. 600-602. Ratings are as of January 1, 1998.
боды» относится к защите значительных сфер человеческой деятель-
ности и поведения (свободы слова, печати, собраний, совести) и к
соблюдению процедурной защиты (имеются в виду право на суд при-
сяжных, гарантии против произвола и жестокого обращения). Поли-
тические и гражданские права не существуют в отрыве друг от друга.
Нет государства, в котором уровень участия граждан в политической
деятельности был бы высок и где при этом не соблюдались бы граж-
данские права, как нет государства, где при соблюдении гражданских
прав уровень участия граждан в политической деятельности был бы
низок. Это соотношение предполагает прочную связь между участием
граждан в политической деятельности и верховенством закона, а так-
же равенством всех граждан перед законом, которое обеспечено соот-
ветствующими процедурами. Все развитые демократические страны
имеют высокий рейтинг и по гражданским, и по политическим пра-
вам, хотя Соединенные Штаты намного опережают остальных по уров-
ню гражданских свобод. Находящиеся на другом «полюсе» Китай, Еги-
пет и Нигерия жестко подавляют как политические, так и гражданс-
кие права населения. Особенно Китай старается установить
всеобъемлющий контроль над средствами массовой информации и
безграничное государственное регулирование всего, что касается лич-
ности. Военное правительство, пришедшее к власти в Нигерии в 90-е
годы, повинно в многочисленных нарушениях гражданских прав. Бра-
256
зилия, Мексика и Россия находятся в середине списка. Разумеется,
рейтинги постоянно меняются: за несколько десятилетий показатели
Нигерии падали и поднимались соответственно тому, как военные
режимы чередовались с гражданскими. Рейтинг США вырос благода-
ря прокатившемуся по стране в 60-е годы движению за гражданские
права.
В своей работе, посвященной государственным репрессиям 80-х
годов, Стивен По и Нил Тэйт на материале 153 стран пришли к выво-
ду о том, что демократические политические институты и жизнь в
условиях мира и социального порядка лучше всего объясняют высо-
кий уровень развития гражданских и политических прав. Авторитар-
ные государства, а также те, которые ведут войну (с внешним врагом
или гражданскую), чаще всего нарушают гражданские права. Высокий
уровень экономического развития также способствует тому, что по-
казатели получают позитивное значение [6].
Построение сообщества
и символические политические действия
Обращаясь к своим согражданам, политические лидеры часто зат-
рагивают такие моральные категории, как мужество, отвага, мудрость
и великодушие, воплощенные в историческом прошлом государства,
или такие ценности и идеологемы, как равенство, свобода, дух общ-
ности, демократия, коммунизм, либерализм, религиозная традиция
или обещания грядущих «воздаяний» и наград. Причины подобного
обращения различны (например, стремление одержать победу на вы-
борах или провести нужный законопроект). Однако весьма часто це-
лью таких призывов и «символической политики» является построе-
ние единой общности, и достигается эта цель путем апеллирования к
национальным чувствам народа, к гражданственности или доверию к
власти.
Впрочем, служит это и другим целям — например, побудить граж-
дан исправно и честно платить налоги, неукоснительно соблюдать
закон, быть готовыми к жертвам, опасностям и лишениям. Подобные
призывы приобретают особую важность в кризисные моменты. Наи-
более яркими примерами могут служить речи Перикла в Афинском
Собрании во время Пелопоннесской войны, речи Франклина Д. Руз-
вельта в наиболее тяжкий период «великой депрессии», Черчилля —
в ту пору, когда после падения Франции Британия в одиночку сража-
лась с Гитлером. Однако «символическая политика» имеет немалое
значение и не в столь экстремальных обстоятельствах. Распространен-
ной антиинфляционной мерой является призыв к предпринимателям
и профсоюзным лидерам не взвинчивать цены и зарплаты. Строитель-
ство общественных зданий, возведение памятников, проведение праз-
257
17-7377
дничных шествий и гуляний, воспитание школьников в духе граж-
данственности и патриотизма — все это призвано укреплять в населе-
нии сознание легитимности власти и уверенности в том, что она спра-
вится с задачами государственной политики.
Результаты: внутреннее благосостояние
Хотя мы в состоянии описать политику, проводимую различными
государствами в сферах извлечения, распределения и регулирования,
предсказать, каковы будут результаты этой политики, возможно не
всегда. Какое воздействие окажет она на жизнь граждан? Замыслы
политических лидеров могут не сбыться из-за непредвиденных проис-
шествий в экономике, сфере международных или социальных отно-
шений. Так, эффект от снижения налогов, призванного увеличить
потребление и стимулировать рост экономики, сводится к нулю по-
вышением цен на нефть. Увеличение бюджетных ассигнований на здра-
воохранение может оказаться неэффективным из-за повышения рас-
ценок на медицинскую помощь или из-за того, что ею не в состоянии
будут пользоваться наиболее нуждающиеся. Иногда тот или иной по-
литический курс имеет непредвиденные и нежелательные последствия.
И потому, желая оценить эффективность государственной политики,
мы должны рассматривать наравне с разработкой и внедрением поли-
тических программ и те результаты в области повышения уровня бла-
госостояния, которые уже существуют «на сегодняшний день».
В табл. 7.2 приводятся показатели благосостояния и здоровья в ряде
государств. Табл. 7.3 представляет данные по таким параметрам, как
продолжительность жизни, детская смертность, уровень рождаемости.
Табл. 7.4 демонстрирует доступ к средствам связи и информации (теле-
фон, пресса, телевидение, компьютер). В табл. 7.5 сопоставляются стра-
ны, находящиеся на разном уровне экономического развития, в каче-
стве критериев используются те усилия, которые они прилагают для
совершенствования системы образования, и то, насколько они в этом
преуспели. Эти социально-экономические выкладки помогают понять,
каким образом воздействуют на человеческую жизнь и на реализацию
заложенных в ней возможностей старания властей и частных лиц в об-
ществах, имеющих разный уровень экономического развития и разное
социальное устройство и культуру. Учитывая то, что природные ре-
сурсы и социоэкономическая структура ограничивают достижение
результата, от усилий властей и частных лиц зависит очень многое.
В главе 1 мы видели, что наиболее неравномерное распределение
дохода происходит в. развивающемся государстве со средним уровнем
дохода (характерный пример — Бразилия), тогда как в передовых ры-
ночных странах и в развивающихся странах с низким уровнем дохода
(например, в Индии) распределение происходит более равномерно.
258
Таблица 7.2
Уровень благосостояния населения в рассматриваемых странах.
1989-1996 гг.
Страна Рост личного среднедушевого потребления в процентах Число граждан, получающих менее 2 долл. Доступ к безопасному водоснабжению (в процентах), 1995 г. Доступ к средствам гигиены (в процентах), 1995 г.
Бразилия 0,0 43,5 72 41
Британия 1,7 данных нет 100 96
Китай 4,5 57,8 90 21
Египет 1,3 51,9 64 11
Франция 1,1 данных нет 100 96
Германия данных нет данных нет данных нет 100
Индия 1,6 88,8 81 29
Япония данных нет данных нет данных нет 85
Мексика 0,1 30,6 83 66
Нигерия 1,7 59,9 39 36
Россия данных нет 10,9 данных нет данных нет
США 1,1 данных нет 90 85
Источники: World Bank. World Development Report 1998—99 (New York, Oxford
University Press, 1999), table 2, pp. 192—93; table 4, pp. 196—97, table 7, pp. 202—203.
Таблица 7.3
Показатели состояния здоровья. 1995—1996 гг.
Страна Бюджетные ассигнования на здраво- охранение в процентах к ВНП Продолжи- тельность жизни (мужчины), 1996 г. Продолжи- тельность жизни (женщины), 1996 г. Детская смертность на 1000 чел. Рождае- мость Уровень смертности среди рожениц (число случа- ев на 100 000)
Бразилия 2,7 63 71 36 2,4 160
Британия 5,8 74 80 6 1,7 9
Китай 2,1 68 71 6 1,9 115
Египет 1,6 64 67 33 3,3 170
Франция 8,0 74 82 5 1,7 15
Германия 8,2 73 80 5 1,3 22
Индия 0,7 62 63 65 3,1 437
Япония 5,7 77 83 4 1,4 8
Мексика 2,8 69 75 32 2,9 110
Нигерия 0,3 51 55 78 5,4 1000
Россия 4,1 60 73 17 1,3 53
США 6,6 74 80 7 2,1 12
Источники: World Bank. World Development Report 1998—99 (New York, Oxford
University Press, 1999), table 2 and 7, pp. 202—203.
259
В своих работах, посвященных истории экономики в Европе, Саймон
Кузнец показал, что на ранних стадиях индустриализации распреде-
ление дохода происходит менее равномерно, а на поздних — вновь
вплотную приближается к равномерному [7]. «Кривая Кузнеца» объяс-
няется общими тенденциями экономической и политической модерни-
зации. На ее начальных этапах происходит рост промышленности и ком-
мерческого сельского хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает. На
более высоких уровнях экономического развития он сокращается в раз-
мерах по сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того,
когда в демократических странах профсоюзы и политические партии
достигают определенной степени зрелости, они проводят законы, ко-
торые посредством налогов, заработной платы и дистрибутивной поли-
тики оказывают воздействие на распределение доходов.
Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финанси-
рование системы здравоохранения, на оборудование медицинских
учреждений, улучшение санитарных условий, на возможность пользо-
ваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему миру
благодаря дорогам и связи. В 80-е годы на здравоохранение из бюджета
экономически развитых стран приходилось в среднем 469 долларов на
душу населения, тогда как в развивающихся странах — лишь 11 дол-
ларов. В развитых странах один врач обслуживал в среднем 398 человек,
в развивающихся — 2043. В развитых странах 97% населения имели дос-
туп к безопасным источникам водоснабжения, в более отсталых их чис-
ло сокращалось до 53%. Соотношение между уровнем экономического
развития и здоровьем населения ярко демонстрируют данные по Ниге-
рии: лишь 39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в
этой стране высокий уровень рождаемости (5,4), а средняя продолжи-
тельность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как в индуст-
риально развитых государствах — 70—80 лет. Едва ли не каждый деся-
тый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач прихо-
дится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нигерийских детей
в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания.
Данные по Китаю и Индии доказывают важность правильной куль-
турной и государственной политики. При том что обе страны имеют
примерно одинаково низкий ВНП на душу населения, средняя продол-
жительность жизни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33
человека на тысячу новорожденных, в Индии эти показатели равны
соответственно 62 и 65. Треть новорожденных в Индии появляется на
свет, имея недостаточный вес, две трети детей в возрасте до пяти лет
недоедают, тогда как в Китае их количество равно соответственно 9 и
21%.
Несмотря надо что уровень детской смертности и количество де-
тей, имеющих недостаточный вес, значительно ниже в экономически
развитых государствах, эти проблемы существуют и там. Пример тому —
Соединенные Штаты. Даже на основании данных, приводимых в
260
табл. 7.3, где показаны лишь бюджетные ассигнования на здравоохра-
нение (без учета финансирования, осуществляемого частными лица-
ми), можно судить, что доля ВНП, которую США тратят на развитие
этой сферы, больше, чем в любом другом государстве (приблизитель-
но 16%). И тем не менее уровень детской смертности в США выше,
нежели в Японии и Западной Европе, что можно объяснить большим
количеством людей, живущих за чертой бедности, более широким
распространением наркомании и более ограниченными возможнос-
тями доступа к медицинской помощи. Как показано в табл. 7.3, ис-
ключительных успехов в сфере здравоохранения достигла Япония: там
самая высокая продолжительность жизни и самая низкая детская смерт-
ность. В то же время уровень рождаемости (1,4) свидетельствует о со-
кращении населения. (Показатель, близкий к значению 2,1, гово-
рит о стабильности демографической ситуации, а любое превышение
этой цифры — об «опережающем росте» населения, который в бед-
ных странах сводит на нет эффект роста экономики.) Процент ново-
рожденных, имеющих недостаточный вес, в Японии самый низкий,
что демонстрирует преимущества материального благополучия.
Табл. 7.4 дает представление о коммуникационной инфраструкту-
ре. Если в развитых странах практически каждая семья проживает в
электрифицированном доме, то в таких странах, как Индия и Еги-
Таблица 7.4
Средства коммуникации и информации. 1994—1997 гг.
Страна Газеты Телевизоры Телефоны Ученые и инже- неры, занятые исследованием и развитием (на 1 млн. чел.) Персо- нальные компью- теры
Бразилия 45 289 96 165 18,4
Британия 351 612 528 2417 192,6
Китай 23 252 45 537 3,0
Египет 64 126 50 458 5,8
Франция 237 598 564 2537 150,7
Германия 317 493 538 3016 233,2
Индия данных нет 64 •15 151 1,5
Япония 576 700 489 5677 128,0
Мексика 113 193 95 95 29,0
Нигерия 18 55 4 15 4,1
Россия 267 386 175 4358 23,7
США 228 806 640 3732 362,4
Примечание', кроме случаев, оговоренных особо, данные приводятся из расче-
та на 1000 человек.
Источники: World Bank. World Development Report 1998—99 (New York, Oxford
University Press, 1998), table 19, pp. 226-227.
261
пет, таких семей насчитывается лишь около половины. Если в разви-
тых странах телефон приходится в среднем на каждых двух граждан,
то в Нигерии — четыре на каждую тысячу. Высокая плотность дорож-
ной сети облегчает доступ к продуктам материальной и идеологичес-
кой сфер, тогда как низкая — затрудняет его, что характерно для
таких стран, как Индия, Нигерия и Китай. Телевидение получило
широкое распространение даже в странах, достигших среднего уров-
ня развития (например, в Бразилии и Мексике), но компьютеры за
пределами «зоны» высокоиндустриальных государств встречаются зна-
чительно реже: если по количеству телеприемников США превосхо-
дят Бразилию менее, чем втрое, то по количеству персональных ком-
пьютеров — в 20 раз.
Табл. 7.5 обрисовывает ситуацию в сфере образования. Первая ко-
лонка, содержащая сведения о правительственном финансировании
(в процентном соотношении к ВНП), дает общее, «грубое» представ-
ление о том, насколько приоритетной является эта статья расходов
для того или иного государства. Следует, однако, помнить, что здесь в
расчет не принимаются частные школы — в некоторых странах явле-
ние распространенное. Такие государства, как Египет, тратят на об-
разование долю ВНП, сопоставимую с расходами индустриально раз-
витых государств, и отсюда мы вправе сделать вывод о том, что пер-
вые прилагают для просвещения своих граждан не меньшие усилия,
чем вторые. Однако разница между теми средствами (в абсолютных
цифрах и долларовом эквиваленте), которые затрачиваются на одного
учащегося, в разных странах очень существенна. В сопоставлении с
размерами своих ВНП Китай и Индия не слишком щедро выделяют
средства в сферу образования. В Нигерии образование обязательно толь-
ко для детей от 6 до 12 лет. Результаты такой политики становятся
легко предсказуемы. В 1980 г. в Нигерии лишь 2% членов соответству-
ющих возрастных групп продолжали (в том или ином виде) образова-
ние после окончания средней школы. В Египте положение лучше: 99%
оканчивают начальную школу, 65% — среднюю, 17% продолжают
обучение в колледжах, университетах или на курсах. Высокие показа-
тели имеет Франция, где практически все дети школьного возраста
получают начальное и среднее образование, а почти половина соот-
ветствующей популяции — высшее. В Соединенных Штатах обучение в
колледже распространено еще больше.
Показатели грамотности в самом общем виде характеризуют уро-
вень квалификации и компетентности, ясно доказывая выгоды, про-
истекающие от инвестиций в систему образования и от ее развития.
Читать и писать умеют менее двух третей населения Египта и Индии и
лишь каждый шестой взрослый житель Нигерии. С другой стороны, в
Китае, где ВНП столь же низок и где на образование выделяются
столь же незначительные средства, количество грамотных составляет
84% населения. Большая часть женщин в развивающихся странах не-
262
Образование и грамотность. 1993—1995 гг.
Процент женщин на рынке рабочей силы тГ1Па41ПГЧЧ©~нСЧ4©О\Ч© in
Процент неграмотных старше 15 лет (женщины), 1995 О ООО о о Я х Я Я Я Я X С? _д _д О J5 Ж .п _а ~ Я сч чо £ 5 и - Я Я я я я я я я СЗ 33 СЗ га СЗ га я( ЖЖ Ж Ж«
Процент неграмотных старше 15 лет (мужчины), 1995 О ООО о о Я X Я Я Я Я J2; 2 2$ 3 3 ^2 Я оо ? 3 з X ' X X я я я я хая я я СЗ СЗ СЗ Л Л Л ж ЖЧ « ЖЧ
Процент членов соответствующей популяции, получающих образование после окончания средней школы, 1993 ГЧ Г- _х. Г- О * О тГ * 1П -Ж — СПХГ’— 1ПГП1ПСП-“|£ЧтГ00
Процент членов соответствую- щей популя- ции, получаю- щих среднее образование, 1993 о & & & = К X X С4 ГЧ Й Ш ОО ОО СЧ 40 й Й йс\ С4 £ 40 00 0© TJ- 04 д q йоо — к к ж Я я я я ГЗ СЧ Я Я Ж ЫЖЧ
Процент членов соответ- ствующей популяции, получающих начальное образование, 1995 & X о g сл сл с\ 2 г- g g - g \о сл2слоосл2о\22 й 2 О' §3
Бюджетное финансирова- ние народного образования в процентах к ВНП, 1995. о & «mm^oor^inoom Й *—• сп in сч in in" тг" СП сП in" д тг in" £ § ж ж
Страна §х 5 х и S S хсз’ЯохсзаяялЭ-н о. о. я Sg-o® О я
* Данные на 1980 г.
** Данные на 1980 г.
Источники: World Bank. World Development Report, 1997, 1998—99 (New York, Oxford University Press, 1997, 1998—
1999), 1998—1999 data from table 6, pp. 200—201; 1997 data from table 7, pp. 226—227.
грамотны (в Нигерии число таковых достигает ошеломительной циф-
ры — 93%). Как это ни удивительно, утверждается, что почти две
трети китайских женщин грамотны. Разумеется, к этим сведениям
нужно относиться осторожно, поскольку они основываются не на
истинном умении людей читать и писать, а на количестве лет, прове-
денных ими в школе. Высокие показатели грамотности граждан США,
к примеру, противоречат результатам исследований, которые пока-
зывают довольно значительный уровень «функциональной безграмот-
ности» среди взрослых американцев.
Расхождение между уровнями грамотности мужчин и женщин
может пролить свет на положение последних. В тех странах, где жен-
щины составляют небольшую часть рабочей силы, они, как правило,
неграмотны. Изменение статуса женщин, т.е. приведение его в соот-
ветствие с современными нормами, делает их более информирован-
ными, а это в свою очередь заставляет совершать более сознательный
выбор, который приводит к тому, что население становится более
здоровым и устойчивым. Перед лицом бедности, болезней, при отсут-
ствии надежного «гнезда» граждане «третьего мира» традиционно стре-
мятся иметь многочисленное потомство для того, чтобы хоть кто-то
выжил и оказал им в старости поддержку. Это «своекорыстие» вступа-
ет в противоречие с национальными интересами государства, выра-
жающимися в ограничении рождаемости и развитии экономики. Ког-
да женщина получает образование и/или выходит на рынок труда,
она начинает сознавать выгоды небольших семей и значение, которое
имеют образование и адекватная медицинская помощь.
Таким образом, табл. 7.5 показывает, какие трудности ждут тех,
кто желает изменить общество даже в такой сфере, как грамотность,
где вполне применимы современные методы и технологии. Бедной
стране нелегко тратить значительную долю своего ВНП на образова-
ние, поскольку это отрицательно скажется на всех прочих сферах ее
жизни. Доход государства, как правило, ограничен тем, что оно дол-
жно большую часть своих производительных усилий направлять на
«прокорм» стремительно растущего населения. И сколь бы значитель-
ны ни были усилия, прилагаемые государством, они практически не
повышают сумму средств, причитающуюся «на душу ребенка», пото-
му что база ресурсов мала, а население растет быстро. Более того,
поскольку большинство граждан старшего возраста неграмотно,
«в чистом виде» эффект увеличения количества грамотных людей в
стране проявляется медленно.
Общественная безопасность
В соответствии с воззрениями Томаса Гоббса, исполнение закона,
поддержание порядка, защита личности и собственности являются
264
30
25
20
15
10
5
0
Рис. 7.5. Количество убийств на 100 000 жителей. 1987-1995 гг.
Источник: United Nations Demographic, 1996 (New York: United Nations, 1996).
основополагающими обязанностями государства. Без этого невозмож-
но ни его экономическое процветание, ни функционирование граж-
данского общества, ни личная жизнь его граждан. До недавних пор
как в высокоразвитых промышленных странах, так и в странах разви-
вающихся наблюдался рост уровня преступности. Например, в Соеди-
ненных Штатах за период с 1982 по 1991 г. он составил около 15%.
Во Франции в 1990 г. количество преступлений против личности и
собственности почти удвоилось по сравнению с 1975 г. В России с 1985
по 1993 г. (на этот период пришелся распад СССР и преобразование
всей морально-правовой системы) уровень преступности также вы-
рос вдвое. Однако в последнее время в США и некоторых других стра-
нах наблюдается тенденция к снижению темпов роста преступности:
количество убийств на 100 000 жителей, которое в 1994 г. составляло
9,4%, в 1997 г. снизилось до 6,8% (рис. 7.5). Вместе с тем в России
резко возрос уровень преступлений, связанных с насилием, так что
265
по количеству убийств на 100 000 жителей она в три-четыре раза опе-
режает США. Аналогичные показатели в Бразилии и Мексике также
значительно выше, чем в США, тогда как в европейских странах —
в Англии, Франции, Германии — они ничтожно малы по сравнению
с США (в начале 90-х годов во всех трех странах 1% или ниже). Такие
же показатели в Китае, а в Японии и в Египте они еще ниже.
Высокий уровень преступности характерен для крупных городов,
где и проживает большинство населения современных стран. Эти цифры
означают, что за последние десятилетия, несмотря на постоянно воз-
растающие расходы на правоохранительную деятельность, физичес-
кая безопасность граждан и имущества не обеспечивается в полной
мере. При стремительно растущем уровне благосостояния и доходов
одной из издержек модернизации становится тревога за свою личную
безопасность, столь распространенная в урбанизированном обществе.
Можно сказать, что в каком-то смысле крупные города держат
фешенебельные предместья в осаде. Наиболее выразительный пример
этого дают Соединенные Штаты Америки, но подобное явление на-
блюдается в любой индустриально развитой стране мира, а происте-
кает оно из совокупности взаимовлияющих изменений — материаль-
ных, структурных, культурных, моральных. Резко возросший приток
мигрантов из сельской местности и из-за границы в крупные города
индустриально развитых или стремительно развивающихся стран уси-
ливает социальную рознь и порождает конфликты. Ослабление, а за-
частую и разрыв семейных связей пагубно влияет на возможности
современной культуры эффективно прививать молодежи стандарты
поведения. Помимо прочего, в основе повсеместного упадка, в кото-
ром находятся общественный порядок и безопасность, лежат резкие
«перепады» уровней обеспеченности и благосостояния, безработица,
отсутствие жизненной перспективы. Положение бывших коммунисти-
ческих государств осложняется еще и тем, что они в то же самое
время пережили или переживают настоящий переворот во всей систе-
ме морально-правовых отношений. В развивающихся странах типа
Мексики или Нигерии урбанизация стала явлением еще более взры-
воопасным, а проблемы бедности и инфраструктуры — еще более
острыми, чем в передовых капиталистических странах.
Начавшийся недавно спад преступности в США и во многих дру-
гих странах объясняется несколькими причинами: во-первых, благо-
даря сильной экономике большее число молодых людей имеет воз-
можность найти работу, во-вторых, активизировалась правоохрани-
тельная деятельность (по данным последних исследований в этой
области, в Соединенных Штатах осуждены к различным срокам ли-
шения свободы больше людей, чем где-либо в мире: примерно на
полмиллиона больше, чем в коммунистическом Китае). Общее коли-
чество заключенных в Америке составляет около 1,8 млн человек, из
которых 1 млн человек находятся в тюрьмах штатов, а 600 тыс. чело-
266
век — в муниципальных исправительных учреждениях, где они ожи-
дают вынесения приговора или отбывают непродолжительный срок
наказания. Число заключенных увеличивается на 50 тыс. человек в год.
И федеральное правительство, и власти штатов стараются сократить
преступность путем увеличения срока заключения. Убрав потенциаль-
ных правонарушителей с улиц, власти сумели сбить темпы роста пре-
ступности, но за счет резкого увеличения количества лиц, находя-
щихся под стражей. Поскольку стоимость содержания заключенных
возросла, многие тюрьмы были приватизированы, и принудительный
труд используется частными корпорациями для извлечения прибыли.
Нечто подобное происходит и во Франции, где за период с 1983 по
1990 г. количество заключенных удвоилось [8]. О том, сколь многооб-
разные усилия прилагаются для обуздания преступности и поддержа-
ния порядка, можно судить и по соотношению количества сотрудни-
ков полиции и численности населения страны. Если в США один по-
лицейский приходится на 350 жителей, то в Индии — на 820, а в
Нигерии — на 1140. Третьей причиной снижения темпов роста пре-
ступности послужил демографический процесс — сокращение коли-
чества молодых людей того возраста, в котором и совершается наи-
большее число преступлений. В связи с тем что в настоящее время в
Соединенных Штатах наблюдается увеличение «криминогенной по-
пуляции», т.е. граждан мужского пола в возрасте от 15 до 25 лет, мы
вправе ждать нового всплеска преступности, связанной с насилием.
Решения и результаты в сфере
международной политики
Как правило, государства заняты весьма разнообразной междуна-
родной деятельностью, направленной на повышение благосостояния
и безопасности. Дипломатические, экономические и военные аспек-
ты этой деятельности могут привести к процветанию или упадку, раз-
вязать войну или сохранить мир. П. Гуревич проанализировал реакцию
пяти индустриально развитых западных держав — Великобритании,
Франции, Германии, Швеции и Соединенных Штатов — на три ми-
ровых кризиса (1870—1890, 1930—1940 и 1975—1985 годов) [9], пока-
зав, как именно затронули они бизнес, труд, сельское хозяйство в
каждой из этих стран и какие последствия имели для проводимой ими
политики и их политической структуры. Например, «великая депрес-
сия» 30-х годов привела к усилению консерваторов в Англии, к появ-
лению умеренно левого «Нового курса» в США, к поляризации и
параличу государственной политики во Франции, а в Германии — к
радикальной поляризации политических сил, вызвавшей крах демок-
ратии и появление национал-социализма. Несмотря на то что начало
Второй мировой войны было обусловлено целым комплексом при-
267
Таблица 7.6
Международная безопасность. 1816—1990 гг.
Страна Срок пребывания в междуна- родном сообществе Количество войн (без учета граждан- ских) Количество потерь среди военно- служащих Количество потерь среди гражданского населения Общее количество потерь в год
Россия 175 19 9 700 000 12 500 000 127 000
Германия* 166 6 5 353 500 2 293 000 46 000
Китай 131 11 3 128 500 2 086 000 40 000
Франция 173 22 1 965 000 490 000 14 000
Япония 124 9 1 371 000 501 000 15 000
Британия 175 19 1 295 000 131 000 8 600
США 175 8 665 000 201 000 4 900
Египет 54 5 25 000 53 000 1 440
Индия 44 5 14 000 16 000 680
Мексика 160 3 19 000 5 000 150
* Имеется в виду Пруссия до того, как под ее эгидой в 1871 г. произошло
объединение Германии.
Источники: Calculated from data made available by the Inter-University Consortium
for Political and Social Research. The data up to 1980 were collected by J.David Singer
and Melvin for their book. The Wages of War, 1816—1965 (New York: Wiley, 1972),
pp. 275 ff. Data on civilian deaths and all data from 1980—1990 are from Ruth Leger Sivard.
World Military and Social Expenditures 1991 (Washington: World Priorities, 1991),
pp. 22—25.
чин, пацифизм Великобритании, деморализация и «пораженчество»
Франции, изоляционизм США, нигилизм и агрессивность Германии
имели одни и те же корни — экономический кризис 30-х годов, охва-
тивший и потрясший весь мир.
Самым значительным и дорогостоящим результатом взаимодей-
ствия государств является война. Табл. 7.6 приводит данные за период
после окончания наполеоновских войн (1816 г.). Только за последние
полтора столетия и без учета гражданской войны потери России (сре-
ди военнослужащих и гражданского населения) составили в среднем
более 127 000 человек в год, а Германии — более 46 000 человек. С
течением времени международные вооруженные конфликты обходят-
ся все дороже: по мнению одного авторитетного специалиста, более
90% потерь после 1700 г. приходятся на XX в. Войны уносят жизни не
только солдат, но и мирных жителей, и число потерь среди них растет
еще стремительней, особенно в тех странах, территория которых ста-
новится полем боя. Количество одновременно происходящих воору-
женных конфликтов достигло наивысшего значения (с 1700 г.) в
1987 г., составив 27, а количество потерь превысило 2 млн человек,
причем 80% пришлось на долю гражданского населения. К 1989 г. чис-
268
ло войн снизилось до 15, но лишь в одном этом году в ходе боевых
действий по всему миру погибло 300 000 человек. Затем количество
одновременно идущих войн вновь резко возросло до 34 (в 1992 г.),
причем большая их часть шла в странах «третьего мира» [10].
Эти войны стали результатом тех территориальных изменений и
передела сфер влияния, которыми характеризуется период, последо-
вавший за окончанием «холодной войны», а также следствием этни-
ческих конфликтов, столкновений на религиозной почве, соперниче-
ства различных силовых групп и региональных военачальников («по-
левых командиров»). Значительное количество относительно недавних
конфликтов было спровоцировано распадом Югославии и Советско-
го Союза. Целый ряд этнических войн прошел в африканских странах.
После «холодной войны» ООН получила возможность реализовать свою
миротворческую деятельность, которой раньше препятствовало про-
тивостояние Советского Союза и Соединенных Штатов. Тем не менее
эффективность миротворческой деятельности ООН зависит от того,
будет ли найден консенсус между великими державами. Именно этим
консенсусом можно объяснить успех операции «Буря в пустыне», про-
веденной в 1991 г. во время войны в Персидском заливе.
Национальная безопасность обходится очень дорого. Расходы на
оборону в некоторых странах не уступают расходам на образование и
здравоохранение. Хотя после распада СССР уровень оборонных расхо-
дов снижается, нельзя гарантировать, что это снижение продолжится
и ощущение международной безопасности, которое стало распрост-
раняться в конце 80-х годов и в 90-е годы, будет подкреплено реаль-
ными событиями.
Политические блага и ценности
Перед тем как сравнивать и оценивать государственную политику,
проводимую в различных политических системах, необходимо при-
нять во внимание политические ценности, которые и определяют раз-
личия в политических программах. Это возвращает нас к рассматри-
вавшемуся в главе 1 вопросу о том, выполнению каких целей служит
власть. Деятельность государства должна соответствовать по крайней
мере трем важным критериям. Прежде всего, это справедливость. Нам
бы хотелось, чтобы политика, проводимая государством, была спра-
ведливой. Сложность в том, что разные люди по-разному определяют
это понятие. По мнению одних, складываются ситуации, когда спра-
ведливость требует, чтобы власть относилась ко всем гражданам оди-
наково (это вызывает аналогию с тем, как члены семьи пытаются
поровну разделить аппетитный пирог). В других ситуациях справедли-
вость требует, чтобы к каждому гражданину относились в соответ-
ствии с его заслугами или его вкладом (это напоминает систему оце-
269
нок в школе). В третьих — справедливость вроде бы означает, что от-
ношение к гражданам зависит от их потребностей и нужд (например,
при оказании медицинской помощи). Таким образом, понятие спра-
ведливости охватывает и одинаковое отношение к гражданам, и на-
граду по заслугам (пропорционально вкладу в общее дело), и отклик
на их потребности и нужды. Многие аспекты дистрибутивной полити-
ки (например, системы пенсионного обеспечения, социального и
медицинского страхования в США) представляют собой некую ком-
бинацию этих критериев. Тем не менее, спору о различных концепци-
ях справедливости не видно конца. Впрочем, как бы ни трактовалось
это понятие, в большинстве случаев справедливость исключает такие
категории, как произвол или пристрастие. Вряд ли кто-нибудь из нас
сочтет справедливым, если должностные лица будут бросать жребий,
определяя, кому сидеть в тюрьме или получать пенсию, или если по-
добные решения они будут принимать, основываясь исключительно
на личных связях или собственных умозаключениях.
Политика власти должна также быть результативной и эффектив-
ной. Мы отдаем предпочтение результативной политике, т.е. такой,
которая в самом деле ведет к намеченной и желанной цели, а не
политике, которая этой цели не достигает. Эффективность означает,
что власть должна реализовывать свои планы с наименьшими затрата-
ми и издержками. Большинство из нас скорее выберет (при прочих
равных условиях) правительственные ведомства с четкой структурой
и небольшим бюджетом, нежели громоздкие и дорогостоящие орга-
низации. Окончательным критерием здесь будет служить отстаивание
и сохранение свободы. Как наверняка напомнят нам анархисты, ли-
бертаристы и все, кто скептически относится к идее государственной
власти, первостепенной задачей государственной политики является
утверждение и защита свободы, прав человека и политических прав.
Из двух одинаково справедливых и продуктивных политических про-
грамм мы выберем ту, которая в большей степени уважает права и
свободы граждан.
Нелегко решить, какая из противоречащих друг другу ценностей
должна превалировать. Однако разграничительной чертой между раз-
личными культурами, партиями и политическими философиями (иде-
ологиями) служит именно приоритет, отдаваемый либо свободе, либо
справедливости, либо эффективности. Одно общество или группа граж-
дан может ценить справедливость больше свободы; другое или дру-
гая — сделать противоположный выбор, действуя в соответствии с
известным лозунгом «Свобода или смерть!».
Эта книга построена на концепциях системы, процесса, полити-
ческого курса. Мы вправе представить себе ценности как своеобраз-
ные «политические блага», соотносящиеся с каждым из этих трех уров-
ней анализа, первый из которых по издавна сложившейся традиции
особое внимание уделяет трем параметрам — порядку, предсказуемо-
270
сти, стабильности. Граждане являются более свободными и способны
поступать более рационально, если живут в условиях стабильного и
предсказуемого общества. Эти условия мы назовем «системными цен-
ностями», поскольку в них отражается функционирование и эффек-
тивность целого ряда политических институтов. Одни люди жаждут
перемен и новых возможностей, другие — перемены отвергают и тя-
готеют к стабильности. Политическая нестабильность — конституци-
онные кризисы, частая смена правительств, беспорядки, демонстра-
ции и т.п. — нарушает душевное равновесие граждан и может привес-
ти к гибели людей и к разорению страны.
Аналитики, принадлежащие к другой школе, ставят во главу угла
ценности, имеющие отношение к политическому процессу — к учас-
тию граждан в политической деятельности и к свободной политичес-
кой конкуренции. В русле рассуждений этой школы, демократия хоро-
ша, а авторитаризм плох именно потому, что эти системы предостав-
ляют гражданам разные возможности для участия в процессе, а не
потому, например, что демократия способствует достижению лучших
результатов в экономике. И наконец, сторонники третьего подхода
сосредоточивают все внимание на таких результатах (продуктах) по-
литической деятельности, как экономическое благосостояние, каче-
ство жизни, личная безопасность. Политическая система, обеспечи-
вающая процветание и безопасность, устраняющая неравноправие,
заботящаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом
независимо от того, какой политический процесс привел к подоб-
ным результатам. Не пытаясь определить, кто победил в этой дискус-
сии, мы признаем важность каждого из этих «политических благ».
Табл. 7.7 наглядно представляет наш трехуровневый анализ полити-
ческих систем, приводя перечень политических или иных ценностей.
Системные ценности имеют отношение к исправному функцио-
нированию и предсказуемости политических систем с их способнос-
тью приспосабливаться к внешним изменениям. «Регулярность» и спо-
собность к адаптации — категории в чем-то конфликтующие. Бывают
эпохи, когда порядок и стабильность должны доминировать над всем
прочим: например, после Первой мировой войны в США, где прези-
дентом в ту пору был Уоррен Хардинг, наступил подобный период,
который получил название «возврат к нормальной жизни». Аналогич-
ные «демобилизационные» процессы протекали в американском обще-
стве и по окончании Второй мировой войны и войны в Корее. Напро-
тив, ЗО-е и 60-е годы, когда расширялась сфера действия государствен-
ной власти, можно назвать периодами перемен и адаптации. Впрочем,
упор на перемены и адаптацию может быть расценен и как призыв
сократить сферу вмешательства государства, как было в Великобрита-
нии в пору правления кабинета Тэтчер или Договора с Америкой,
провозглашенного республиканской партией США в 1994—1995 гг.
Процессуальные ценности включают в себя участие граждан в по-
271
Таблица 7.7
Политические ценности
Уровни политических ценностей Виды ценностей Содержание и примеры
Системный уровень Сохранность системы Адаптационные свойства системы Стабильность и предсказуемость процессов, протекающих во внут- ренней и внешней политике Способность к структурной и культурной адаптации к меняю- щимся внешним условиям и к ответу на появляющиеся вызовы
Процессуальный уровень Участие в политических действиях Согласие и поддержка Процедурное правосудие Служит средством реализации внутренней и международной поли- тики; в тех случаях, когда встречает благожелательный отклик, непо- средственно продуцирует чувство достоинства и ощущение силы Исполнение гражданского и патриотического долга Одинаковые для всех юридические процедуры и равенство всех перед законом
Уровень реализации полйтики Благосостояние Безопасность Свобода Рост среднедушевого дохода; количественный рост и улучшение качеств систем здравоохранения и социальной помощи; справедливая дистрибутивная политика Неприкосновенность личности и частной собственности; общест- венный порядок и национальная безопасность Отсутствие регулирования, защита права на частную жизнь, уважение к автономному существованию других индивидуумов, групп и государств
литической деятельности, поддержку власти и процедурное правосу-
дие. Мы ценим участие граждан в политической деятельности не только
как средство воздействия на власть, но и само по себе, поскольку оно
способствует формированию гражданской зрелости и достоинства.
272
Согласие с властью й поддержка ее также могут быть признаны ценно-
стями, ибо индивидуум отвечает на побуждение служить другим, а это
служение может стать одним из самых благотворных жизненных пере-
живаний. Президент США Джон Ф. Кеннеди в своей инаугурационной
речи, призывая сограждан не подавлять в себе побуждения к служению
и самопожертвованию, сказал: «Не спрашивайте, что может сделать
для вас ваша страна; спросите, что вы можете сделать для страны». Про-
цедурное правосудие (суд присяжных, неприкосновенность личности,
недопустимость жестокого или необычного наказания) — это еще одна
важнейшая процессуальная ценность, при отсутствии которой у граж-
дан появляются гораздо более веские основания бояться власти.
Блага, появляющиеся при реализации той или иной политики,
включают в себя благосостояние, личную и национальную безопас-
ность, известную степень свободы от вмешательства в частную жизнь.
Право на ношение оружия, подтвержденное Второй поправкой к
Конституции США, с недавних пор стало предметом ожесточенной
полемики. Понятие «свобода» иногда рассматривается лишь как право
на невмешательство со стороны государства, тогда как это — нечто
большее, чем запрет на государственное регулирование или иное вме-
шательство, поскольку частные лица и организации также способны
вторгаться в частную жизнь и таким образом посягать на свободу, В этих
случаях именно вмешательство государства оберегает ее. Целый ряд за-
конов, направленных против расовой сегрегации и дискриминации,
был принят с этой целью. Свобода действовать, создавать организации,
получать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эф-
фективного участия граждан в политической деятельности, равно как и
важный фактор влияния на социальное, политическое и экономичес-
кое равноправие. До краха коммунистических режимов в странах Вос-
точной Европы и распада Советского Союза существовало распрост-
раненное мнение, будто коммунистические государства жертвуют сво-
бодой ради равенства, тогда как капитализм якобы отдает равенство
во имя свободы. После известных событий конца 80-х — начала 90-х
годов достоянием гласности стало одно немаловажное обстоятельство:
мир узнал о размахе коррупции, о системе привилегий и об экономи-
ческой стагнации в коммунистическом обществе. Несмотря на то что
там и вправду обменяли свободу на гарантированную занятость тру-
доспособного населения, именно провалы в экономике и упадок мо-
рали сделали коммунистический блок нежизнеспособным.
Стратегические направления производства
политических благ
Каждая политическая система воплощает в себе стратегию произ-
водства политических благ. Различные виды политических систем вы-
273
18-7377
бирают разные пути производства различных сочетаний политических
благ. Создатели американской конституции верили, что принцип раз-
деления властей будет защищать свободу, Карл Маркс верил в то,
что «диктатура пролетариата» приведет к правильному и гармонично-
му устройству общества, Муссолини — что сильный лидер будет спо-
собствовать возрастанию могущества и славы державы, аятолла Хо-
мейни — что государство и общество, организованные в соответствии
с заповедями Корана и управляемые духовенством, сумеют достичь
справедливости на этом свете и вечного спасения — на том.
После того как в 1991 г. Советский Союз прекратил свое суще-
ствование, на какое-то время показалось, что демократия восторже-
ствует во всем мире. В XX в. с демократией соперничало несколько
политических идеологий — коммунизм, социал-демократия, фашизм,
корпоративный авторитаризм и пр. Фашизм потерпел крах в результа-
те Второй мировой войны, коммунизм, скомпрометированный невы-
полненными обещаниями и коррупцией, с конца 80-х годов неук-
лонно двигался к гибели. Большая часть режимов, ставших преемни-
ками коммунистических, пытаются демократизироваться и ввести
свободные рыночные отношения. Авторитарно-бюрократические ре-
жимы латиноамериканских стран, потерявшие поддержку и доверие
граждан из-за своей жестокости и провалов в экономике, также по-
вернулись к рынку и демократии. Государства Черной Африки после
недолгого периода популистской демократии, возникшей в 60-е годы
на волне национально-освободительной эйфории, вернулись к авто-
ритаризму того или иного толка, но в последние годы вновь начали
экспериментировать с демократией. Социал-демократия и демократи-
ческие корпоративные режимы выжили в странах Западной Европы,
хотя и не выглядели столь блестящими из-за своей связи с восточно-
европейскими государствами.
Несмотря на то что демократия и рыночная экономика восторжест-
вовали совсем недавно, совершенно не исключено, что и другие стра-
тегии вернут себе утраченное было доверие. Ниже мы перечислим наи-
более возможные политико-экономические варианты, имеющиеся
сейчас в мире. Политические системы существуют в доиндустриаль-
ном, индустриализирующемся, индустриальном и постиндустриаль-
ном обществах. В главах 3, 4, 5 уже шла речь о том, что социально-
экономическое развитие увеличивает политическую осведомленность
граждан и способствует их более активному участию в политической
деятельности. В индустриально развитых государствах должны возни-
кать структуры, призванные использовать этот потенциал определен-
ным образом: либо сдерживать, направлять, мобилизовывать граждан
под контролем государства, либо разрешить существование соперни-
чающих между собой политических партий, которые представляют
отличные друг от друга блага и стратегии. Первый путь мы назовем
авторитарным, второй — демократическим. Продолжая классифика-
274
цию политических систем, исходя из того, до какой степени они ог-
раничивают роль государства в экономике, мы получим следующие
варианты:
I. Индустриально развитые государства
А. Демократические
♦ ориентированные на свободный рынок
♦ социал-демократические (ориентированные
на государственное регулирование)
В. Авторитарные
♦ консервативные
♦ радикальные
II. Доиндустриальные и развивающиеся государства
А Авторитарные
♦ неотрадиционалистские
♦ режим личной власти
♦ клерикально-мобилизационные
♦ технократически-репрессивные
♦ технократически-дистрибутивные
♦ технократически-мобилизационные
В. Демократические переходного периода
Индустриально развитые демократические государства
Эти государства, с одной стороны, испытывают давление, имею-
щее целью удержать на прежнем уровне или увеличить государствен-
ные структуры и личный доход, а с другой — сталкиваются с необхо-
димостью аккумулировать ресурсы для экономического роста. Многие
индустриально развитые демократические государства вынуждены
отвечать на такие вызовы, как безработица и относительно низкие
темпы роста экономики. Классическое противостояние труда и капи-
тала осложнилось после возникновения «сервисной экономики» и
проблем защиты окружающей среды. «Сервисная экономика» вносит
изменения в классовую структуру общества и уменьшает влияние проф-
союзов. Загрязнение окружающей среды — источники водоснабже-
ния, почвы и атмосферы — разделяет нацию: значительная часть сред-
него класса возражает против роста экономики, пагубно влияющего
на экологическую безопасность, тогда как не менее значительная часть
рабочего класса делает иной выбор. Стоящие перед всеми передовыми
демократическими странами дилеммы — и традиционный антагонизм
труда и капитала, и новые проблемы охраны окружающей среды вку-
пе с «сервисной экономикой» — могут решаться и «рыночными» сред-
ствами (как в Великобритании при Маргарет Тэтчер или в Соединен-
ных Штатах в пору президентства Рейгана), и «социал-демократичес-
кими» методами (как в Норвегии или Швеции).
При всех различиях политики, которую проводят и режимы, ори-
275
18*
ентированные на рынок, и социал-демократические, оба этих вида
демократической власти в последние десятилетия пересмотрели сис-
темы налогообложения, социальной помощи и регуляторную деятель-
ность государства. В разряд политических вопросов первостепенной
важности попала диспропорция между разросшимися и обходящими-
ся чересчур дорого правительственными структурами и их недоста-
точной эффективностью. В Соединенных Штатах обе ведущие полити-
ческие партии в своей предвыборной агитации заявляют о намерении
реструктурировать и сократить правительственные ведомства: респуб-
ликанцы ведут кампанию за урезание расходов и возвращение прави-
тельствам штатов их прежней власти, а демократы внедряют програм-
му по «переформированию правительства». Проблема экологической
безопасности вносит раскол в ряды как консервативных, так и левых
партий. В некоторых европейских странах возникли партии «зеленых»,
ориентированные на сохранение окружающей среды. В 1998 г. в Герма-
нии представители этой партии впервые пусть и на правах «младшего
партнера» вошли в структуру исполнительной власти, образовав вме-
сте с социал-демократами правительственную коалицию.
Индустриально развитые авторитарные государства
Этот тип государств существует в двух вариантах — консерватив-
ном и радикальном. До распада «системы социализма» в Восточной
Европе Советский Союз, Польша и Венгрия представляли собой ра-
дикальные индустриально развитые режимы. Ныне, хотя многие из
бывших социалистических стран двинулись по пути демократических
преобразований и рыночных реформ в экономике, антизападные груп-
пировки в России и в таких государствах, как, например, Белоруссия
и Словакия, достаточно жизнеспособны, чтобы восстановить репрес-
сивную политику и основные черты административно-командной эко-
номики, какой она была до 1989 г. Чем серьезней будут конфликты на
этнической почве и провалы в экономике, тем вероятней будет такой
вариант развития событий. Сомнительно, однако, что он будет освя-
щен марксистско-ленинской риторикой, скорее репрессивная поли-
тика будет реализовываться под лозунгами национально-этнического
возрождения. В исламских республиках бывшего Советского Союза
набирают силы клерикально-авторитарные тенденции.
Примерами консервативного авторитаризма могут служить фран-
кистская Испания (1938—1975), Греция в период диктатуры «черных
полковников» (1967—1974), Чили под властью Пиночета (1973—1988),
Бразилия, где в результате военного переворота установился режим
хунты (1964—1985). Военные авторитарные режимы в странах Южной
Европы и Латинской Америки не допускали политической оппози-
ции, но предоставляли известную свободу частному предпринима-
тельству. Они стремились стимулировать экономический рост, пусть
даже ценой постоянно увеличивающегося разрыва в уровнях обеспе-
276
ценности и дохода между различными слоями населения.
В странах с разным политическим устройством за последние годы
наблюдается общая тенденция: популярность социализма и крупных
бюджетных ассигнований на социальную помощь снижается, тогда
как принципы рыночной экономики пользуются все большим дове-
рием. Пока еще не ясно, временная ли это тенденция, и не «качнется
ли маятник» в обратную сторону, или же это доказательство того, что
в 80-е годы власть государства достигла своего исторического пика. Не
исключено, что процессы демократизации в странах Южной Европы
и Латинской Америки объясняются экономическими успехами. Если
это так, то провалы в экономике способны спровоцировать реставра-
цию авторитаризма. Отсюда можно сделать вывод о том, что, пока в
настоящее время в недостаточно развитых индустриально странах су-
ществуют авторитарные режимы (радикальные или консервативные),
было бы ошибкой сбрасывать эту категорию со счетов.
Доиндустриальные государства
Эти страны сталкиваются с общими для всех проблемами модерни-
зации. Можно выделить примерно семь стратегий политического разви-
тия — одну демократическую и шесть авторитарных, которые воплоща-
ются странами, находящимися в нижней точке индустриализации.
Неотрадиционалистские политические системы. В странах с эти-
ми режимами особый упор делается на стабильность, на поддержание
существующего порядка. Типичный пример — Саудовская Аравия и
арабские эмираты, находящиеся в регионе Персидского залива. Бла-
годаря обширным нефтяным месторождениям эти государства сумели
провести модернизацию в отдельных областях (например, в военной)
и откупиться от оппозиции и предотвратить недовольства. Однако вслед
за экономическим развитием, основанным на продаже нефти, и обес-
печением высокого уровня здравоохранения и образования для зна-
чительной части своих граждан, может прийти черед и политической
модернизации (в том или ином виде), а она в свою очередь приведет
к формированию политической оппозиции и к более настоятельным
требованиям проведения реформ.
Режим личной власти. Большая часть государств так называемой
Черной Африки не относится к типу неотрадиционалистских, хотя
может и сохранять традиционную политическую структуру, являясь
королевствами или княжествами. Колониальные режимы, из которых
и возникли эти государства, были искусственными образованиями,
соединявшими полиэтнические, поликонфессиональные, многоязыч-
ные элементы. Вскоре после получения независимости формально де-
мократические режимы этих стран уступили место различным вари-
антам режима «личной власти» [И]. Глава государства не просто уп-
равляет им в общепринятом политическом смысле, но, приобретя
277
некие «права собственности» на режим, его институции и ведомства,
использует все это в личных целях. В связи с таким положением вещей
извлечение прибыли становится серьезной проблемой, как в случае с
президентом Заира Мобуту, о котором шла речь в главе 1. Там, где
подобные режимы стабилизируются, лидеры удерживают власть, дей-
ствуя как полицейскими методами, т.е. подавлением, так и через пат-
ронаж, раздачу определенной доли прибыли, получаемой «по долж-
ности», и привилегий, «подкармливание» разветвленной системы кли-
ентелы. Многие африканские государства, где установился режим
личной власти, имеют низкие (или даже отрицательные) показатели
экономического роста, продолжительности жизни, грамотности, со-
стояния здоровья населения. По причине своей экономической не-
продуктивности такие режимы пользуются слабой легитимностью и
потому уязвимы перед угрозой военного переворота.
Клерикально-мобилизационные режимы. В последние десятилетия и
главным образом в странах, исповедующих ислам, появилась клери-
кально-авторитарная мобилизационная идеология. Режимы такого типа
строятся по принципу теократии и стремятся побудить население к ее
активной поддержке. В социальных вопросах — таких, как положение
женщины или семейная политика, они занимают антисветскую пози-
цию и жестко ограничивают гражданское общество, вводя цензуру
для СМИ и подавляя своих «мирских» оппонентов. При всем их авто-
ритаризме эти режимы нельзя счесть ни традиционалистскими, ни
технократическими. Они стремятся контролировать современные СМИ,
использовать их в собственных интересах и очистить их от якобы при-
сущего им аморализма. В экономике они занимают двойственную по-
зицию, т.е. сверяют рыночные отношения с предначертаниями Кора-
на, однако на практике почти не вмешиваются в дела банков и других
экономических институтов. Эти режимы исповедуют национализм и
культивируют антизападные настроения.
Эти «фундаменталистские» религиозные течения присутствуют в
обеих ветвях ислама — и шиитском, и суннитском. Шиитский вариант
ярче всего представлен в Иране, где мусульманское духовенство доми-
нирует и в исполнительной, и в законодательной, и в судебной власти.
Суннитская ветвь обладает сходными радикальными теократическими
движениями, существующими не только на Ближнем Востоке, но так-
же в Афганистане, Пакистане и в центральноазиатских республиках
бывшего Советского Союза. Движения этого толка рвутся к власти в
Египте и Алжире. Организация «Хамас», находящаяся в Газе, сопротив-
лялась заключению мирного арабо-израильского соглашения и поддер-
живает клерикально-авторитарный режим палестинского правительства.
Курс этих новых движений пока окончательно не ясен, едва ли им
удастся создать международную коалицию, поскольку этому может
воспрепятствовать национализм и противоречия между суннитами и
шиитами. Еще менее вероятно сотрудничество между религиозными
278
фундаменталистскими движениями мусульман, иудеев и христиан.
Технократически-репрессивныережимы. Эти режимы сумели обес-
печить экономический рост в Индонезии и в некоторых странах Юж-
ной Африки, где они находятся у власти. Коалиция военных и граж-
данских технократов с бизнесменами, отстранив от участия в полити-
ческой деятельности большинство населения, реализует политику,
ориентированную на экономический рост и увеличение инвестиций
ценой постоянно усиливающегося экономического неравенства. Этот
стратегический курс избрали также правительства Сирии, Ирака и
Египта. Возможно, что технократически-репрессивные режимы по-
явятся и в тех странах, где демократизация и экономические рефор-
мы не принесли успеха.
Технократически-дистрибутивные режимы. Существует и еще один
вариант модернизированного авторитарного режима, делающего «крен»
в сторону усиления дистрибутивной функции государства и большего
равноправия. Характерным примером может служить Южная Корея в
период, предшествовавший ее демократизации: в этой стране гражда-
не не принимали участия в политической деятельности, но власти
поощряли не только экономический рост, но и некоторое перерасп-
ределение доходов. Аграрные реформы, быстрое развитие системы
образования, ориентированная на экспорт наукоемкая индустриали-
зация вместе с постоянными консультациями, поддержкой и давле-
нием США — таковы отличительные особенности корейского экспе-
римента. Успех в экономике, судя по всему, приводит и к эффектив-
ной демократизации.
Технократически-мобилизационные режимы. К последней катего-
рии относятся режимы, избравшие для себя авторитарную технокра-
тически-мобилизационную стратегию. Это прежде всего индустриаль-
но неразвитые коммунистические государства и в более мягкой фор-
ме — Тайвань. В каждой из этих стран существует по одной политической
партии, которая мобилизует и вовлекает граждан в политический про-
цесс. Состязательность участия в политической деятельности уничто-
жена или ограничена. В наше время государств подобного типа оста-
лось немного, но нельзя безоговорочно утверждать, что при опреде-
ленных обстоятельствах их число не увеличится. Китай, Вьетнам,
Северная Корея, Куба — последние из оставшихся коммунистичес-
ких государств, в каждом из которых доминирует единственная партия,
осуществляющая мобилизационный процесс. КНР, Вьетнам и даже
Куба открыли свою экономику для рыночных отношений. КНДР, ве-
роятно, находится в преддверии подобного же поворота в своей по-
литике. В кругах политологов живо обсуждается, как долго еще сможет
обходиться без политического плюрализма Китай, сумевший добить-
ся весьма значительного подъема экономики (см. часть III).
Некоммунистические мобилизационные режимы значительно от-
личаю гея друг от друга в том, насколько успешно они функциониру-
279
ют и как сохраняют равновесие между ростом производства и дист-
рибутивным равенством. Тайваню это удается, и за последние годы
его политика стала более осмысленной и взвешенной. В Мексике пра-
вит Революционно-институционалистская партия, которая уже на
протяжении полувека объединяет основные группы интересов, пред-
ставляющих труд, капитал и сельское хозяйство. Еще несколько лет
назад казалось, что эта партия и впредь сохранит власть, однако сей-
час Мексика явно находится на пути к подлинному плюрализму и
построению политической системы, основанной на состязательных
началах.
Демократизация в развивающихся странах
Как только демократия сделалась тем единственным, что «у нас
принято», демократизация и попытки сделать этот процесс необрати-
мым стали главной заботой многих современных политологов. Совре-
менная трактовка переходных процессов выделяет в качестве факто-
ров первостепенной важности руководство, выбор и «торг», отодви-
гая на задний план экономические и социальные факторы. Многие
исследователи доказывают, что процесс демократизации может пой-
ти там, где лидер, находясь под влиянием или под давлением демок-
ратизации, происходящей где-либо, начнет движение в «сторону де-
мократии». Литература последнего времени весьма убедительно под-
черкивает непредсказуемый и нестабильный характер переходного
периода [12]. Поскольку демократические перемены до определенно-
го момента нельзя счесть окончательными и необратимыми, «демок-
ратическая консолидация» — это непременное условие для того, что-
бы основные элиты приняли демократию, а широкие слои населения
начали принимать участие в политической деятельности. В ряде иссле-
дований в число требований включается наличие «гражданского об-
щества», которое зиждется на свободной прессе и возможности со-
здавать жизнеспособные общественные организации, а это в свою
очередь предусматривает широкое распространение грамотности и
повышение экономических стандартов. В свете этих требований ог-
ромное большинство демократических режимов «третьего мира» не
консолидировано в институциональном и в культурном отношениях
[13]. Демократические перемены на Тайване и в Южной Корее дают
основания предположить, что индустриализация, урбанизация, раз-
витие .систем образования и коммуникаций способны реально повли-
ять на консолидированную демократизацию [14]. С другой стороны,
пример Индии, где демократический режим существует едва ли не с
1947 г., когда страна обрела независимость, доказывает, что относи-
тельно слаборазвитое государство даже при отсутствии должных эко-
номических, политических и социальных условий способно поддер-
живать демократию.
280
Система компромиссов и цена возможностей
Политические блага обладают одним неприятным свойством: как
бы все они ни были желанны, невозможно получить их одновременно.
Политическая система, чтобы иметь одни ценности, вынуждена по-
ступаться другими. При финансировании системы образования теря-
ется возможность направить эти средства на социальную помощь или
передать их непосредственно в руки потребителей, чтобы те распоряди-
лись ими по своему усмотрению. Эти компромиссы и цена возможностей
присутствуют также и в сложных решениях, касающихся долгосрочных
инвестиций в противопоставлении с сиюминутным потреблением. Еще
сложней соотношение таких категорий, как безопасность и свобода,
стабильность и адаптационные возможности, поскольку для того, что-
бы получить часть чего-то одного, приходится отдавать часть чего-то
другого. Беспредельная свобода, сказал бы Гоббс, сделала бы наш мир
крайне опасным местом, где сильный обижал бы слабого и где было бы
трудно организовать какие-либо коллективные действия. С другой сто-
роны, любой заключенный подтвердит, что отсутствие свободы обес-
ценивает безопасность. Однако не только политические ценности при-
обретаются на основе взаимных уступок — сами эти компромиссы тоже
меняют свою суть в зависимости от обстоятельств. При определенных
условиях расширение свободы приведет и к усилению безопасности
(например, отмена цензуры сделает ненужными уличные манифеста-
ции). При определенных условиях инвестиции в систему образования
многократно окупятся в сферах здравоохранения и социального обес-
печения, поскольку прошедшие обучение граждане будут лучше за-
ботиться о себе и работать более продуктивно.
Одна из важнейших задач, стоящих перед социологией, — это
определение условий, при которых компромиссы становятся благо-
творными или пагубными. К сожалению, политическая наука не мо-
жет претворить какое-то количество единиц свобод в такое же коли-
чество единиц безопасности или социального благоденствия. А по-
скольку политика зачастую связана с широкомасштабным насилием,
нам следует признать, что невозможно подсчитать ценность полити-
ческого результата, достигнутого ценой человеческой жизни. Люди
поступают так, словно умеют совершать эти претворения, однако мы
как политологи можем лишь оценивать, что намеревались совершить
эти люди. «Вес» тех или иных политических благ варьируется в зависи-
мости от их контекста и от культурной среды. Преимущество четкой
идеологии заключается в том, что она предоставляет людям логичес-
кие схемы, позволяющие судить, какое количество одной политичес-
кой ценности следует обменять на другую, создавая таким образом
некую основу для того, чтобы сделать выбор. Эти схемы непримени-
мы, когда люди принуждены действовать в чрезвычайных обстоятель-
ствах войны, революции, голода. Однако нет ни такой идеологии, ни
281
такой политической науки, которые могли бы объективно решить эти
проблемы.
Ключевые понятия
Валовой национальный продукт (ВНП)
Государственная политика
Государство всеобщего благоденствия
Доходы и расходы центрального
правительства
Компромиссы
Налоговая политика
Неотрадиционалистские
политические системы
Организация экономического
сотрудничества и развития
Прямые и косвенные налоги
Распределение
Регулирование
Результаты
Решения
Символические процедуры
Технократические режимы
Цена возможностей
Рекомендуемая литература
Almond, Gabriel A., and G. Bmgharn Powell. Comparative Politics: A Theoretical
Approach. New York: HarperCollins, 1996.
Berger, Suzanne, ed. Organizing Interests m Western Europe. Cambridge, England:
Cambridge University Press, 1981.
Castles Francis G., ed. The Comparative History of Public Policy. Cambridge,
England: Polity Press, 1989.
Dahl, Robert. Democracy and Its Critics. New Haven, CT: Yale University Press,
1989.
Di Palma, Giuseppe. To Craft Democracies. Berkeley: University of California
Press, 1990.
Diamond, Larry, ed. Democracy in Developing Countries. Boulder, CO: Lynne
Rienner, 1992.
Flora, Peter, and Arnold Heidenheimer. The Development of Welfare States in
Europe and America. New Brunswick, NJ: Transaction Books, 1981.
Goldthorpe, John, ed. Order and Conflict in Contemporary Captalism. Oxford,
England: Clarendon Press, 1984.
Gourevitch, Peter. Politics in Hard Times. Ithaca, NY: Cornell University Press,
1986.
Heidenheimer, Arnold, Hugh Heclo, and Carolyn Teich Adams. Comparative Public
Policy, 3rd ed. New York: St. Martin’s, 1990.
Huntington, Samuel. The Third Wave: Demoralization in the Late Twentieth
Century. Norman, OK: Oklahoma University Press, 1991.
Jackson, Robert, and Carl Rosberg. Personal Rule in Black Africa. Berkeley, CA:
University of California Press, 1982.
Katzenstem, Peter. Entail States in World Markets. Ithaca, NY: Cornell University
Press, 1985.
Lindblom, Charles E. Politics and Markets. New Haven, CT: Yale University
Press, 1978.
282
Marks, Gary, and Lanrry Diamond, eds. Reexamming Democracy. Newbury Park,
CA: Sage, 1992.
Mainwanng, Scott, Guillermo О 'Donnell and Arturo Valenzuela. Issues in Democratic
Consolidation. Notre Dame, IN: University of Notre Dame Press, 1992.
Olson, Mancur. The Rise and Decline of Nations. New Haven, CT: Yale University
Press, 1982.
Putnam, Robert D. Making Democracy Workio Princeton, NJ: Princeton University
Press, 1993.
Schmitter, Philippe, and Gerhard Lehmbruch, eds. Trends Toward Corporate
Intermediation. Beverly Hills, CA: Sage, 1979.
Wilson, James G. The Politics of Regulation in the United States. New York:
Basic Books, 1980.
Примечания
1. Peter Flora and Arnold Heidenheimei,
The Development of Welfare States in
Europe and America (New Brunswick,
NJ: Transaction Books, 1981), Arnold
Heidenheimer, Hugh Heclo, and
Carolyn Teich Adams, Comparative
Public Policy, 3rd ed. (New York: St
Martin’s, 1990).
2. Flora and Heidenheimer, Development of
Welfare States, pp. 211 -19.
3. Harold Wilensky, The Welfare State and
Equality (Berkeley: University of
California Press, 1975); Harold
Wilensky, Gregory Luebbert, Susan
Hahn, and Adnenne Jameson,
Comparative Social Policy Theories,
Methods, findings (Berkeley, CA: Institute
of International Studies, 1985).
4. The Economist, May 30, 1998, p. 19.
5. See, for example, Samuel Bnttan, The
Economic Consequences of Democracy
(London: Temple Smith, 1977);
Michael Boskin, The Crisis in Social
Security (San Francisco: Institute for
Contemporary Studies, 1978); Mancur
Olson, The Rise and Decline of Nations,
New Haven, CT: Yale University Press,
1982).
6. Steven C. Poe and C. Neal Tate,
«Repression of Human Rights to
Personal Integrity in the 1980s: A Global
Analysis» American Political Science
Review 88, No. 4 (Dec. 1994): 853-72.
7. Simon Kuznets, «Economic Growth and
Income Equality», American Economic
Review 45, (1955): 1—28.
8. World Bank, World Development Report
Infrastructure for Development (New
York: Oxford University Press, 1994),
overview, pp. 1 ff.
9. Peter Gourevitch, Politics in Hard Times
(Ithaca, NY: Cornell University Press,
1986).
10. Ruth Leger Sivard, World Military and
Social Indicators (Washington: World
Priorities, 1993), p. 20.
11. Robert Jackson and Carl Rosberg,
Personal Rule in Black Africa (Berkeley,
CA: University of California Press,
1982).
12. See, among others, Guillermo O’Donnell
and Phili ppe C. Schmitter, Transitions
from Authoritarian Rule: Tentative
Conclusions About Uncertain Democracies.
(Baltimore, MD: Johns Hopkins
University Press, 1986); Samuel
Huntington, The Third Wave Demo-
ralization in the Late Twentieth Century
(Norman, OK: University of Oklahoma
Press, 1991); Terry Karl, «Dilemmas of
Democratization in Latin America», in
Comparative Politics (October 1990): 1—
22; Nancy Bermeo, «Rethinking Regime
Change», Comparative Politics, 22, No. 3:
359-77, Giuseppe Di Palma, 7b Craft
Democracies (Berkeley, CA; University
of California Press, 1990; Gary Marks
and Larry Diamond, eds., Reexamining
Democracy (Newbury Park, CA: Sage,
1992).
13. Larry Diamond, «Toward Democratic
Consolidation», Journal of Democracy 5,
283
No. 3 (July 1994): 4—17; Lawrence
Whitehead, «The Consolidation of Frag-
ile Democracies», in Robert A. Pastor,
ed., Democracy in the Americas (New
York: Holmes and Meier, 1989); Sam-
uel J. Valenzuela «Democratic Consoli-
dation in Post Transitional Settings»,
in Scott Mainwaring, Guillermo
O’Donnell, and Arturo Valenzuela, Is-
sues in Democratic Consolidation (Notre
Dame, IN: University of Notre Dame
Press, 1992); Scott Mainwaring, «Tran-
sition to Democracy and Democratic
Consolidation Theoretical and Compar-
ative Issues», in Mainwaring et al., Is-
sues; Terry Karl and Philippe Schmit -
ter, «Modes of Transition in Latin
America», International Social Science
Journal 138 (May 1991): 269-284. Lar-
ry Diamond, Political Culture and De-
mocracy in Developing Countries (Boul-
der, CO: Lynne Rienner, 1994), ch. 1;
Robert D. Putnam, Making Democracy
Work (Princeton, NJ: Princeton Uni-
versity Press, 1993).
14. Daniel Lerner, The Passing of Tradi-
tional Society (Glencoe, IL Free Press,
1958); Seymour M.Lipset, «Some So-
cial Requisites of Democracy», Ameri-
can Political Science Review (Sept. 1959):
69-105, Karl Deutsch, «Social Mobi-
lization and Political Development»,
American Political Science Review (Sept.
1961): 493-514.
Часть III
Страноведение
Ричард Роуз
Глава 8
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
АНГЛИИ
Население 58,6 млн человек
Площадь 94 525 кв. миль
Год провозглашения независимости XII в.
Год принятия Писаной конституции не существует;
ныне действующей страна управляется частично
конституции на основании законодательных актов парламента и частично на основании общего права и сложившейся практики
Глава государства королева Елизавета II
Глава правительства премьер-министр Тони Блэр
Язык(и) английский, валлийский (число говорящих около 600 000 человек), шотландский диа- лект гэльского (число говорящих около 60 000 человек)
Религия англиканская церковь (27 млн человек), римско-католическая (9 млн человек), ислам (1 млн человек), пресвитерианская (800 000 человек), методистская (760 000 че- ловек), сикхская (400 000 человек), индуизм (350 000 человек), иудаизм (300 000 человек)
В мире «новых демократий» Англия стоит особняком, ибо пред-
ставляет собой «старую демократию». В отличие от стран Восточной
Европы, Латинской Америки или Азии, Англия стала демократичес-
кой страной не «в одночасье», не в результате падения диктаторского
режима. Демократия установилась здесь скорее как итог эволюции,
нежели революции, и неспешный процесс демократизации продол-
жался на протяжении столетий. Верховенство права было установлено
в XVII в., ответственность исполнительной власти определилась в
XVI11 в., политические партии возникли в XIX в., а равные с мужчи-
287
нами избирательные права женщины получили только в XX в., хотя
сам институт состязательных выборов появился за 100 лет до этого.
Эволюция английской демократии также весьма отличается от
процессов, протекавших в большинстве других европейских стран,
где демократические режимы чередовались с авторитарными. Какой
бы долгий век ни был отпущен англичанину, он всю свою жизнь
живет при одной и той же конституции, тогда как его германский
ровесник — при четырех или пяти, две из которых — демократичес-
кие, а две или три — антидемократические [1].
Постепенное эволюционирование политических институтов озна-
чает, что за всю историю страны представителям английского народа
ни разу не пришлось собираться и решать, при какой форме правле-
ния им бы хотелось жить. (Именно так произошло в 80-е годы XVIII в.
на американском конституционном конвенте, а лет двадцать назад —
в десятках стран «новой демократии».) В Англии политические деяте-
ли всегда были подготовлены к тому, чтобы в неприкосновенности
принять государственные институты в наследство от своих предше-
ственников — таковы правила игры, в соответствии с которыми они
вступают на свое поприще. Рядовые граждане также подготовлены к
тому, чтобы не менять сложившиеся структуры власти.
Влияние британской демократии прослеживается в таких удален-
ных друг от друга странах, как Австралия и Канада, Индия и Соеди-
ненные Штаты Америки. Подобно тому как в 1831 г. Алексис де Ток-
виль отправился в Америку в надежде открыть тайну демократии, мы
можем совершить путешествие в Англию, чтобы узнать, в чем же
секрет стабильности существующей там формы представительного
правления. Впрочем, то, что эта модель не универсальна, доказывает-
ся теми неудачами, которыми оканчивались попытки перенести
британские политические институты на почву стран, получивших не-
зависимость от Британской империи, и еще убедительней — неспо-
собностью этих институтов стабилизировать политическую обстанов-
ку в Северной Ирландии.
Актуальные политические проблемы
В начале нового тысячелетия премьер-министр Тони Блэр, желая
создать новую Британию, потрясающую Британию «на уровне» — стра-
ну, у которой будет больше общего с миром поп-звезд, чем с миром
Уинстона Черчилля, делает «Битлз» и принцессу Диану центральны-
ми фигурами ее пантеона. Однако сменить «брэнд» страны несколько
сложней, чем стиль поп-группы или направление «высокой моды».
Блэр возглавил правительство в 1997 г., обещая «свежий взгляд»
на политические институты и направления в политике как таковой.
В личном плане Блэр-политик не был скован никакими обязатель-
288
ствами перед своими предшественниками на посту премьер-министра —
как лейбористами, так и консерваторами, поскольку в отличие от них
никогда не входил в состав кабинета, ибо пришел в большую политику
относительно недавно. Более того, для победы на выборах он должен
был избавиться от приверженности «старых лейбористов» к социалис-
тическим методам в экономике и создать Новую лейбористскую партию,
избравшую некий неопределенный «третий путь», образцом для ко-
торого послужила стратегия президента Клинтона.
Во имя победы на выборах Блэр побудил Новую лейбористскую
партию принять многое из рыночной экономической политики, про-
водимой предшествующим правительством консерваторов во главе с
Маргарет Тэтчер. В программном заявлении лейбористов Блэр провоз-
глашал; «Мы гордимся тем, что ныне являемся партией современно-
го, динамично развивающегося бизнеса, партией, отстаивающей за-
кон и порядок, партией семьи и партией, которая обещает не увели-
чивать подоходный налог [2]». Новое лейбористское правительство,
руководствуясь моделью, предложенной Клинтоном, приступило к
реализации программы «От пособия — к зарплате» и при этом не
только не отказалось от антиинфляционной политики консерваторов,
но и продолжало проводить ее еще более интенсивно, сохраняло стро-
гий контроль за расходованием государственных средств и ввело плату
за обучение в университетах.
Люди среднего возраста требуют совершенствования системы здра-
воохранения, люди интеллектуально развитые настаивают на улучше-
нии системы образования для своих детей, а процветающее общество
неприемлет диссонанса между повысившейся комфортабельностью
жилья и неблагоприятной экологической обстановкой. Но высокие
стандарты стоят дорого. Неолейбористское правительство пытается
усовершенствовать систему социальной политики, обойдясь при этом
без крупных капиталовложений благодаря достижению более высо-
кой эффективности, нежели та, которой удалось добиться правитель-
ству «прагматичных» консерваторов, на протяжении восемнадцати лет
стоявших у власти. Это должно произойти при помощи централиза-
ции управления и контроля. Справа лейбористы подвергаются напад-
кам консерваторов за недостаточно радикальную поддержку частной
инициативы. Слева правительство критикуют либеральные демократы
за то, что оно не увеличило налоги, что позволило бы инвестировать
в системы здравоохранения и образования более значительные сред-
ства и тем самым поднять их уровень. Тони Блэра не смущает эта
критика: он полагает, что, находясь в центре, обретет поддержку боль-
шинства и обеспечит свое переизбрание.
Для неолейбористского правительства важнейшим приоритетом
становятся конституционные реформы. Конечная цель — привести к
власти народ. Члены палаты лордов теряют свое наследственное право
заседать в верхней палате парламента. Ряд законов о деволюции при-
289
19 - 7377
вел к созданию в Шотландии собственного парламента, а в Уэльсе
возникло менее влиятельное, но достаточно представительное зако-
нодательное собрание. Однако шотландские националисты требуют
независимости. А стремление премьер-министра контролировать ру-
ководство Лейбористской партии в новой Уэльской Ассамблее вызва-
ло разногласия в его собственной партии. Был принят закон о первых
в истории Англии всеобщих выборах лондонского мэра, но премьер-
министр сам способствовал возникновению конфликта: когда в каче-
стве своего кандидата партия собиралась выдвинуть на этот пост по-
пулярного парламентария-лейбориста, Блэр возражал против этого,
мотивируя свое «вето» тем, что тот придерживается слишком левых
взглядов. Покуда его правительство всячески пропагандирует децент-
рализацию, оппоненты утверждают, будто премьер «зациклен на цен-
трализованном управлении», но осуществляет его через партийный
аппарат.
Демократия предусматривает ряд процедур, необходимых для ре-
шения тех или иных задач; политик, одержавший победу на выборах,
должен будет за срок своего пребывания в должности иметь дело с
проблемами, которые не исчезнут сами собой после того, как избира-
тель поставит в бюллетене крестик напротив его фамилии. В наше время
глава правительства располагает значительно меньшей, чем ему хоте-
лось бы, свободой выбора. Нравится ему это или нет, но премьер-минист-
ру приходится сталкиваться с теми же проблемами, что и его предше-
ственникам. Уличная преступность, хоть и не идет ни в какое сравнение
с масштабами США, продолжает расти, и это не может не тревожить
англичан, к какой бы партии они ни принадлежали. Правительство Блэра
отвечает на эту тревогу обещаниями с одинаковой беспощадностью
бороться и с самой преступностью, и с причинами, ее порождающими.
Принятые властями меры вызвали со стороны поборников защиты граж-
данских свобод обвинения в чрезмерной «суровости».
Происходящие в мире перемены ставят важный вопрос, который
можно сформулировать так: «К чему отнести Англию?» В политическом
отношении это — центральная часть Соединенного Королевства, обра-
зованного союзом Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии,
которые объединены под властью британской короны и имеют еди-
ный, находящийся в Лондоне парламент. Поскольку население Англии
составляет пять шестых населения Соединенного Королевства, то ее
можно счесть важнейшей составляющей этого образования.
В географическом отношении Англия является частью Европы, но
ее островное положение сделало обособленность одной из заметней-
ших черт национального характера. При том что не существует иного,
кроме Европы, континента, к которому можно было бы отнести Бри-
танские острова, англичане обычно не склонны считать свою страну
частью Европы. Соединенное Королевство является членом Европей-
ского союза, но с определенными ограничениями. К примеру, оно
290
отказалось перейти на новую, общеевропейскую валюту. Тони Блэр
провозгласил, что в переговорах по Европейскому союзу будет «в пер-
вую, вторую и какую угодно очередь» отстаивать британские интере-
сы. Тем не менее новые люди, пришедшие к власти, не вправе отка- /
заться от прежних обязательств: обещание премьер-министра «дать
новый старт в Европу» не принимает в расчет того, что в течение
многих десятилетий заключались договоры, по которым британское
правительство должно выполнять решения, принятые в Брюсселе, так
же неукоснительно, как и свои собственные.
Исторические ограничения
Формирование современной Англии
Судьба каждой страны обусловлена ее историей: наследие про-
шлого ограничивает количество вариантов, из которых надо выби-
рать. И по аналогии с понятием «доисторические времена» можно
сказать, что на протяжении большей части своей истории Англия
была «додемократической» страной. Ее нельзя было назвать демокра-
тической в современном смысле этого слова, но все ее институты
медленно эволюционировали в сторону демократии.
По сравнению с европейскими соседями Англии, можно сказать,
повезло: многие из фундаментальных вопросов управления государ-
ством были решены там гораздо раньше, чем в других странах. Еще в
эпоху позднего средневековья центральная политическая власть со-
средоточилась в руках монарха. В XVI в., когда король Генрих VIII
порвал с римско-католической церковью и основал англиканскую,
укрепился приоритет государственной светской власти над властью
церковной. Борьба между королем и парламентом завершилась Рес-
таврацией 1660 г. и Славной Революцией 1688 г. В конце XVIII в. поли-
тическая власть была разделена между престолом и парламентом пу-
тем создания системы представительного правления.
Среди современных политологов нет единого мнения по вопросу
о том, когда именно сформировалась в Англии современная система
правления [3]. Специалист по конституциям отнесет этот переход к
1485 г., когда возникла централизованная монархия Тюдоров; чело-
век, изучающий историю экономики, начнет отсчет с 60-х годов
XVIII в., т.е. с начала «промышленной революции», а разочарован-
ный поборник реформ заявит, что этого вообще пока не произошло.
Наиболее убедительным представляется суждение тех, кто связывает
развитие современной системы правления с весьма длительным (1837—
1901) царствованием королевы Виктории: именно тогда появились
институты власти, призванные решать проблемы общества, которое,
по мере того, как страна развивалась в промышленном отношении,
291
19*
год от году становилось все более образованным, урбанизированным
и все нетерпимей относилось к закосневшим традициям.
Благодаря осуществленной в 1832 г. реформе избирательные права
постепенно стали получать широкие массы, и к 1885 г. правом голоса
было наделено большинство англичан мужского пола. Соперничавшие
друг с другом консерваторы и либералы стали проводить общенацио-
нальные выборы. К 1918 г. избирательные права были предоставлены
всем совершеннолетним гражданам мужского пола и определенной ка-
тегории женского. Лейбористская партия, основанная в 1900 г. для того,
чтобы в парламенте были представлены работники физического тру-
да, первой в 1924 г. сформировала «теневой кабинет», что привело к
расколу в рядах либералов. В 1911 г. королевское правительство стало
полностью подотчетно избираемой палате представителей; женщины
были уравнены в избирательных правах с мужчинами лишь в 1928 г.
«Промышленная революция» потребовала от власти улучшения
условий и безопасности жизни в городах. В середине XIX в. институты
власти из аристократических придатков королевского двора превра-
тились в систему, способную вводить в действие и осуществлять зако-
ны, касающиеся здравоохранения, образования, охраны труда, а также
взимать налоги, из которых должны были финансироваться новые
структуры социальной сферы. В 1906 г. правительство либералов учре-
дило пенсии по старости и страхование на случай потери работы.
В период между двумя мировыми войнами социальное обеспечение
стало охватывать все более широкие круги населения. Валовой нацио-
нальный продукт (ВНП) значительно возрос, а доля, запрашиваемая
правительством на социальные нужды, увеличилась еще больше [4].
В 1890 г. она составляла 8%, в 1910 г. — 12%, а к 1920 г. увеличилась до
26%. Со времени окончания Второй мировой войны социальные вып-
латы составляли от одной трети до половины ВНП.
От возникновения современной системы государственной власти
сама проблема управления страной не исчезает. В двух мировых войнах
Англия оказывалась в стане победителей, однако ее политическое
влияние уменьшилось. В своем политическом развитии страна после
окончания Второй мировой войны прошла пять стадий.
Во время войны возглавляемое Уинстоном Черчиллем коалици-
онное правительство, куда вошли представители всех партий, зало-
жило основы государства всеобщего благоденствия, имеющего сме-
шанную экономику. Правительство для достижения победы обеспечи-
ло полную занятость работоспособного населения и, чтобы «все
получали поровну», ввело нормированное продовольственное снаб-
жение. Вехами на пути к созданию британского государства всеобщего
благоденствия стали три’документа (авторами первых двух были либе-
ралы, а последнего — консерватор): доклад Бевериджа по социально-
му обеспечению, доклад Джона Майнарда Кейнса о полной занятос-
ти (1944) и Закон Батлера об образовании (1944). Политику «справед-
292
ливого распределения» проводил и кабинет лейбориста Клемента Эт-
тли, избранного в 1945 г. В 1948 г. была создана Государственная служ-
ба здравоохранения, бесплатно оказывающая медицинскую помощь
любому, кто обращается туда. Угледобывающая и сталелитейная про-
мышленность, железные дороги, компании, занимающиеся газо- и
электроснабжением, были национализированы (т.е. перешли в соб-
ственность государства). К 1951 г. правительство лейбористов исчерпа-
ло свой список согласованных перемен, но проводимой им экономи-
ческой политике еще предстояло добиваться процветания.
На второй стадии власть с 1951 по 1964 г. перешла к консервато-
рам, которым удавалось сохранять в стране социальное согласие. Пра-
вительства Уинстона Черчилля, Энтони Идена и Гарольда Макмиллана
стремились убедить электорат в своей способности сохранить широко
популярное государство всеобщего благоденствия. Приверженность идеям
кейнсианства в деле достижения экономического роста, полной заня-
тости и низкой инфляции, приводила к очевидному успеху. Нормиро-
вание продуктов было отменено, жизненный уровень рос по мере того,
как автомобили и холодильники, обладание которыми еще недавно
считалось уделом очень немногих, становились доступны широким
массам и появлялись новые потребительские товары, такие, как теле-
визоры. Консерваторы дважды — в 1955 и 1959 гг. — одерживали побе-
ды на выборах. Однако премьер-министр Гарольд Макмиллан призы-
вал не обольщаться успехами:
Кое-кого из пас уже начинает беспокоить вопрос: «Не слиш-
ком ли вес это хорошо, чтобы быть правдой?», а точнее: «Не слиш-
ком ли все это хорошо, чтобы продолжаться?» На фоне всего этого
процветания нас еще со времен окончания войны тревожит в той
или иной форме одна проблема. Проблема роста цен [5].
Третья стадия началась в 60-е годы с потока публикаций на одну
и ту же тему: «Что неблагополучно в Британии?» Политику преем-
ственности стали порицать как приверженность отжившей традиции.
Политики призывали к новому, активно-агрессивному стилю менедж-
мента. Выборы 1964 г. выиграли лейбористы во главе с Гарольдом Виль-
соном, выдвинувшие расплывчатый, но броский лозунг: «Вперед с
лейбористами». Правительственные учреждения переименовывались,
что символизировало желание перемен ради перемен. Но в прежних
министерствах сидели прежние люди, занятые все той же рутинной
работой. Вопреки прогнозам, экономического роста не наблюдалось,
и в 1967 г. правительство Вильсона было вынуждено девальвировать
фунт стерлингов и взять кредит у Международного валютного фонда.
На выборах 1970 г. лейбористы потерпели поражение.
Консервативное правительство Эдварда Хита (1970—1974) доказа-
ло, что все пороки гиперактивного управления не присущи лишь ка-
кой-то одной партии или лидеру. Планы, разработанные командами
293
советников в пору пребывания в оппозиции, осуществить не удава-
лось. Высшее достижение администрации Хита — вступление в Евро-
пейское Сообщество — раскололо и его собственную партию, и оп-
позицию. Стараясь с помощью контроля над ростом заработной платы
обуздать беспрецедентную инфляцию, Хит рискнул своим авторите-
том, вступив в конфронтацию с Национальным союзом горняков. Воз-
никла патовая ситуация, в результате которой промышленные пред-
приятия из-за нехватки угля перешли на тревдневную рабочую неде-
лю. Премьер-министр назначил выборы, призванные ответить на
простой вопрос: «Кто правит страной?»
Итоги голосования, прошедшего 28 февраля 1974 г., показали,
что ни одна из двух крупных партий не пользуется безусловным дове-
рием. Число тех, кто поддерживал консерваторов, снизилось до 38%,
сторонников лейбористов — до 37%, тогда как либералы более чем
вдвое улучшили свои показатели, набрав 19%. Благодаря несовершенст-
ву избирательной системы лейбористы получили большинство мест в
палате представителей, однако ни одна партия не добилась абсолют-
ного большинства. Сформированное лейбористами правительство пар-
ламентского меньшинства снова возглавил Гарольд Вильсон. Повтор-
ные выборы в октябре 1974 г. дали лейбористам незначительное боль-
шинство. Правительство провозгласило «социальный договор»: рост
зарплат ограничивался в обмен на увеличение выплат в социальной
сфере (пенсии, пособия и пр.) В 1975 г. стало ясно, что эта политика
провалилась. Безработица достигла наивысшего с 30-х годов уровня; цены
выросли, в экономике начался спад. В 1976 г. Вильсона сменил на посту
премьер-министра Джеймс Каллаган. Окончательный отказ от кейнси-
анства произошел в 1978 г., когда в надежде стабилизировать курс на-
циональной валюты лейбористы попросили новый кредит в МВФ.
Четвертая стадия началась с победы Маргарет Тэтчер на всеобщих
выборах 1979 г. Тэтчер — в ту пору единственная женщина на посту
премьер-министра крупной европейской страны — решительно по-
рвала с прошлым. Экономические провалы своих предшественников
она объясняла чрезмерным стремлением достичь взаимоприемлемых
компромиссов при явном недостатке уверенности в собственной пра-
воте. «Ветхозаветные пророки не призывали: “Братья, добьемся со-
глашения”, — говорила Тэтчер. — Они утверждали: “Таковы мои убеж-
дения. В это я пламенно верую. Если и ты — тоже, нам по пути”» [6].
В первую очередь Маргарет Тэтчер была уверена, что наиболее значи-
тельные сдвиги в обществе дано совершить не правительству, а рынку
(см. вставка 8.1.)
Раскол среди оппонентов способствовал тому, что Тэтчер триж-
ды подряд приводила свою партию к победе на выборах, ни разу,
впрочем, не набирая больше 44% голосов. У лейбористов тон задавали
воинствующие партийные активисты левого толка: их предвыборную
программу 1983 г. член парламента от лейбористов назвал «самой длин-
294
ВСТАВКА 8.1
Что такое тэтчеризм
Маргарет Тэтчер — единственный британский премьер-ми-
нистр, чье имя стало обозначать политическую идеологию. Она
верила в сильное правительство до тех пор, пока держала его в
руках. Во внешней политике — в первую очередь это касается вза-
имоотношений с Европейским союзом и поддержки президента
Рональда Рейгана — она последовательно и твердо отстаивала на-
циональные британские интересы (в своем понимании). Когда в
1982 г. Аргентина захватила малонаселенные Фолклендские ост-
рова (отдаленную британскую колонию в Южной Атлантике),
Тэтчер без колебаний начала против агрессора войну, оказавшу-
юся краткой, почти бескровной и победоносной. Она также ис-
пользовала свой личный авторитет против коллег по кабинету
министров и чиновников. Автономии местных органов власти были
урезаны за счет усиления центрального правительства, а налог на
недвижимость заменен подушным, взимаемым с каждого совер-
шеннолетнего. Тэтчер была непреложно убеждена в том, что толь-
ко рынок способен избавить страну от экономических трудностей.
Лауреат Нобелевской премии по экономике монетарист Милтон
Фридмэн заметил: «Миссис Тэтчер представляет особую тради-
цию — традицию манчестерского либерализма XIX в., свято ве-
рящего в свободную торговлю на свободном рынке». Экономичес-
кая политика администрации Тэтчер знавала и триумфы, и про-
валы — антиинфляционные меры увенчались успехом, но
безработица возросла вдвое. Закон об индустриальных отношени-
ях предоставлял членам профсоюза право избирать своих лидеров
и решать вопрос о забастовке голосованием. Для тэтчеризма ха-
рактерно использование методов бизнес-менеджмента в иных,
далеких от предпринимательства, сферах — от больниц и универ-
ситетов до театров с целью сокращения расходования государ-
ственных средств и снижения налогов.
ной в истории предсмертной запиской». В противовес им четверо быв-
ших министров лейбористского правительства в 1981 г. образовали
центристскую Социал-демократическую партию (СДП) и вступили в
коалицию с Либеральной партией. Лидером лейбористов вместо Май-
кла Фута стал Нил Киннок, планировавший вернуть партию на пре-
жние, левоцентристские позиции. Это возвращение было долгим. После
того как Тэтчер в 1987 г. в третий раз подряд одержала победу на
выборах, руководство СДП примкнуло к либералам, создав объеди-
ненную Либерально-демократическую партию, которую возглавил член
парламента от либералов Пэдди Эшдаун.
295
Тэтчер, хотя и ратовала против увеличения государственных ас-
сигнований на социальные нужды, все же не могла рисковать своим <
успехом на выборах и потому не пошла на радикальные урезания {
бюджета и не закрыла наиболее популярные программы. Вследствие
этого расходы британского правительства продолжали расти и в «эпо-
ху Тэтчер» и за год до ее прихода к власти составляли 39% националь-
ного продукта, а в 1984 г. возросли почти до 44% и лишь в последний
«полный год» ее правления снизились до 40%. Консервативное боль-
шинство в парламенте поддерживало политику Тэтчер, но эта поли- ;
тика ничего не говорила ни уму, ни сердцу избирателей. Когда отме-
чалось десятилетие ее пребывания на посту премьер-министра, на
вопрос «Одобряете ли вы “революцию Тэтчер”?» лишь одна треть оп-
рошенных ответила положительно [7]. <
Между тем манера Тэтчер вести себя с коллегами по кабинету |
министров делалась все более авторитарной, что не могло не вызы- |
вать недовольства. В последний период его подкрепляли неутешитель- I
ные опросы общественного мнения и поражения консерваторов на t
промежуточных выборах в парламент, когда решалась судьба несколь-
ких неожиданно освободившихся мандатов. Осенью 1990 г. ополчив-
шиеся на Тэтчер члены парламента от Консервативной партии уст-
роили перевыборы лидера партии. В первом туре премьер-министр
набрала больше половины голосов парламентариев-консерваторов,
однако в соответствии с принятыми в партии сложными правилами
избрания лидера этого не хватило для того, чтобы Тэтчер сохранила
за собой должность; она предпочла не рисковать, подвергаясь унизи-
тельной процедуре повторной баллотировки, и подала в отставку. Чле-
ны палаты от Консервативной партии избрали лидером относитель-
но малоизвестного Джона Мейджора. Он стал депутатом парламента
лишь в 1979 г.
Однако в 1994 г. Мейджор с честью выдержал первое испытание
выборами, и консерваторы — случай беспрецедентный! — в четвер-
тый раз подряд сформировали правительство. Он не разделял реши-
мости своей предшественницы проводить политику, зиждущуюся на
абстрактных убеждениях. Присущий ему прагматизм часто восприни-
мался его критиками как стремление пустить все на самотек. Тэтчери-
сты в Консервативной партии упрекали его за чрезмерную уступчи-
вость в общеевропейских вопросах и за согласие подписать Маастрихт-
ский договор, укреплявший Европейский союз. Тем не менее он |
осуществил идею приватизации угледобывающей промышленности и f
железных дорог. Вскоре после выборов 1992 г. его экономическая по- ;
литика, в основе которой лежало стремление укрепить национальную •?
валюту, провалилась под напором иностранных спекулянтов. Репута-
цию правительства пятнало недостойное поведение некоторых парла- !
ментариев-консерваторов, замешанных в сексуальных и денежных
скандалах, хотя сам Мейджор был вне подозрений. К 1993 г. его рей-
296
ВСТАВКА 8.2
Новые лейбористы: левые, правые и центр
Неолейбористская партия — это партия идеалов и идей, сво-
бодная от устарелой идеологии. В расчет принимается лишь то, что
действует. Цели — самые радикальные. Средства их достижения —
самые современные.
Я хочу возродить веру в политиков и буду честен, говоря о
минувших 18 годах. Кое-что консерваторы делали правильно. И это
мы менять не собираемся. Перемены коснутся лишь тех сфер, где
были совершены ошибки.
Я хочу видеть Британию, частью которой будет являться каж-
дый из нас, для будущего которой все мы работаем, в которой я
буду желать вашим детям той же судьбы, что и моим собствен-
ным.
Мы хотим навсегда покончить с жесткой политической борь-
бой между правыми и левыми, борьбой, которая на протяжении
многих десятилетий раздирала нашу страну. Многие из этих про-
шлых конфликтов уже утратили в современном мире былую ост-
роту и значение — конфликты между общественным и частным,
работодателями и рабочими, средним и рабочим классами. При-
шла пора идти дальше, двигаться вперед. Мы гордимся своей ис-
торией и тем, чего сумели достичь, однако история должна нас
учить, а не сковывать*.
* Тони Блэр. Предисловие к предвыборной программе Лейбористской
партии.
тинг был самым низким за всю историю Института Гэллапа и про-
должал снижаться. В июне 1995 г. Мейджор, пойдя на такой беспреце-
дентный шаг, как перевыборы лидера партии, одержал на них побе-
ду, но восстановить свой авторитет не смог.
Пятая стадия в политической жизни послевоенной Британии на-
чалась с того, что в 1994 г. лидером лейбористов был избран Тони
Блэр. Это произошло именно потому, что ни его речи, ни биогра-
фия, ни внешность не напоминали «классического лейбориста»: он и
вышел не из «низов общества», и учился в привилегированной зак-
рытой школе, а затем в Оксфордском университете, где изучал пра-
во. И идеи лейбористов он впитал не с молоком матери, ибо родите-
ли его были консерваторами, а к лейбористам примкнул под влия-
нием своей подруги Чери Бут (ныне его жена и очень успешно
практикующий юрист). Его качества импонировали тем избирателям,
которые принадлежали к среднему классу и чья поддержка была не-
обходима лейбористам, чтобы из оппозиции перейти в правитель-
ство (вставка 8.2).
297
На всеобщих парламентских выборах 1 мая 1997 г. неолейбористы
одержали убедительную победу, получив большинство мест в палате,
хотя голосов собрали меньше, чем Маргарет Тэтчер в 1978 г. Преобла-
дающее большинство досталось им потому, что с 1832 г. консервато-
ры не набирали так мало голосов.
Преемственность английских политических институтов поистине
замечательна. Принц Чарльз, наследник древней монархии, водит реак-
тивные самолеты, а по бурному морю международной экономики бри-
танский фунт стерлингов ведет канцлер казначейства — так на средне-
вековый лад называется в Англии министр финансов. Однако эти тради-
ционные символы порой скрывают большие перемены, происходящие
в жизни Англии. Некогда парламент поддерживал королевскую власть.
Теперь парламент — это прежде всего коллегия выборщиков, которая
решает, лидер какой партии будет возглавлять правительство.
Среда политики
Пять наций под одной короной
Английская королева — самая известная в мире коронованная осо-
ба, но при этом такого государства, как Англия, нет. Субъектом меж-
дународного права является Соединенное Королевство Великобрита-
нии и Северной Ирландии. Соединенное Королевство появилось в
1801 г., а процесс экспансии начался в XII в. Великобритания — глав-
ный элемент Соединенного Королевства — состоит из Англии, Шот-
ландии, Уэльса. Вторая часть Соединенного Королевства — Северная
Ирландия — делится на шесть графств Ольстера. Остальная Ирландия
в результате восстания против британской короны, вспыхнувшего в
Дублине в 1916 г., отделилась от Соединенного Королевства, образо-
вав в 1921 г. самостоятельное государство.
Соединенное Королевство — многонациональное государство [8].
Подавляющее большинство жителей Англии считают себя англичана-
ми, Уэльса — валлийцами, Шотландии — шотландцами, но при этом
многие воспринимают себя еще и как британцы. В Северной Ирлан-
дии люди разделяют себя на две нации: большинство католиков счи-
тают себя ирландцами, а большинство протестантов — британцами.
Северную Ирландию можно счесть «наименее английской» час-
тью Соединенного Королевства. Формально — это светское государ-
ственное образование, но ее политика определяется различной наци-
ональной самоидентификацией протестантов и католиков. Протестан-
ты, составляющие больше трех пятых населения, хотят, чтобы их страна
по-прежнему была в составе Соединенного Королевства. До 1972 г.
протестантское большинство управляло страной через местный пар-
ламент, находящийся в Стормонте, пригороде Белфаста. Значитель-
298
ная часть католического меньшинства не поддерживала этот режим,
стремясь к выходу из Соединенного Королевства и присоединению к
Ирландии (Irish Republic), которая считает графства Ольстера частью
своей территории (о чем упомянуто в конституции страны).
С 1968 г., когда начались выступления католиков, протестовавших^
против дискриминации, страна объята смутой. Демонстрации в авгус- (
те 1969 г. привели к уличным беспорядкам, для подавления которых [
были привлечены подразделения британской армии. Незаконная Ир-
ландская Республиканская Армия (ИРА) возродилась и в 1971 г. нача-
ла военные действия с целью отделения Северной Ирландии от Со-
единенного Королевства. В ответ протестанты также организовали не-
законные вооруженные формирования. С августа 1969 г. жертвами
политического насилия пало более 3200 человек. В процентном соот-
ношении к численности населения количество погибших эквивалент- |
но 110 000 человек в Британии или более 500 000 человек — в Соеди- I
ненных Штатах Америки.
Политика британского правительства в Северной Ирландии была
непоследовательна и беспорядочна. В 1969 г. британская армия вмеша-
лась в конфликт, чтобы защитить протестантов. В 1971 г. с ее помощью
в тщетной попытке уничтожить ИРА были без суда интернированы
сотни католиков. В 1972 г. британское правительство распустило мест-
ный парламент, передав управление министерству по делам Север-
ной Ирландии.
Для заключения соглашения по Северной Ирландии необходима
поддержка как противоборствующих военизированных формирований,
так и партий, признающих исключительно парламентские методы
политической борьбы. В 1994 г. ИРА объявила о прекращении военных
действий, и партия Шин Фейн — политическое крыло Ирландского
Республиканского движения — согласилась начать переговоры. Воору-
женные формирования протестантов также приостановили свою дея-
тельность. Прошла серия предварительных переговоров, которые вел
американский сенатор Джордж Митчелл как человек, не являющий-
ся ни британцем, ни ирландцем. В страстную пятницу 1998 г. было
достигнуто и направлено на референдум соглашение, предусматрива-
ющее создание выборного органа исполнительной власти и заключе-
ние пограничного договора между Дублином и Белфастом. Соглаше-
ние было поддержано огромным большинством католиков и незначи-
тельным числом протестантов. В июне прошли выборы в Ассамблею
Северной Ирландии; представленные там протестанты примыкали к
партиям, поддерживающим и не поддерживающим соглашение,
а католики были разделены между отвергающей насилие Социал-де-
мократической лейбористской партией (СДЛП) и Шин Фейн.
Военизированные организации приняли соглашение с тем усло-
вием, что из тюрем будут освобождены члены этих организаций, осуж-
денные за насильственные действия, в том числе за убийства и взры-
299
вы. Боевики должны были сдать имеющееся у них оружие. Часть ир-
ландских республиканцев отказалась от выполнения этого условия и
выразила свое несогласие, взорвав в августе 1998 г. в центре североир-
ландского города Ома бомбу, в результате чего погибло 28 человек.
Уэльс был присоединен к Англии в XVI в. и управлялся с тех пор
как неотъемлемая часть страны. Наиболее характерная черта разли-
чия — это существование древнего валлийского языка. Индустриали-
зация приблизила жителей Уэльса к Англии — если в начале века по-
валлийски говорило больше половины населения, то сейчас — менее
четверти. В Уэльсе заметен резкий контраст между густонаселенным,
промышленно развитым, англоязычным Югом и преимущественно
сельскохозяйственным, немногочисленным Северо-Западом, где боль-
шинство населения говорит по-валлийски. В 1964 г. было создано от-
дельное министерство по делам Уэльса, и глава этого ведомства вхо-
дит в состав правительства.
Шотландия некогда была суверенным королевством; после при-
нятия в 1707 г. Акта об унии власть парламента распространяется на
всю Великобританию. Однако шотландцы сохранили собственные
юридические, религиозные и образовательные институты, а админи-
стративное управление осуществляет министерство по делам Шот-
ландии, глава которого является членом кабинета министров и обя-
зан выполнять его решения [9].
'Каждая из составляющих Соединенное Королевство частей про-
водит собственную партийную политику (табл? 8. 1). На крайнихпози-
циях стоит Северная Ирландия, и британские партии не участвуют в
"тамошних выборах. В ШотландйиТопёрнцвдютчетьгре партии. На все-
общих выборах 1997 г. большинство голосов получила Лейбористская
партия, а на втором месте оказалась Шотландская Национальная
партия, отстаивающая идеи независимости. Консерваторы не сумели
завоевать ни "одного места. В Уэльсе за националистическую партию
~ 1ЫэивГСймру "проголосовало менее одной десятой валлийских изби-
ратёлёй. Характерной особенностью Уэльса является непропорциональ-
но высокий процент голосов» отданных за лейбористов.. „
Упорная и длительная кампания, развернутая сторонниками де-
волюции, привела к тому, что лейбористы — крупнейшая партия в
Шотландии и Уэльсе — склонились к необходимости создания неза-
висимого законодательного органа в Шотландии и предоставления
Уэльсу больших административных полномочий. В 1997 г. состоялись
референдумы по этим вопросам. В Шотландии из 60% проголосовав-
ших 74% высказались за шотландский парламент и 63% — за наделе-
ние его ограниченным правом повышать или понижать налоги. В Уэль-
се идея создания ассамблеи нашла поддержку лишь у 50,3% проголо-
совавших (при низкой активности избирателей). Это можно объяснить
тем, что партия Плэйд Симру пропагандировала более широкое ис-
пользование валлийского языка и тем самым вселила тревогу в те
300
Таблица 8.1
Распределение голосов по национальностям. 1997 г.
Процентное соотношение голосов
Англия Шотландия Уэльс Северная Ирландия Соединенное Королевство
Неолейбористы Консерваторы Либеральные демократы Националисты Прочие Население (млн чел.) 43,5 33,7 18,0 0 4,8 48,9 45,6 17,5 13,0 22,1 1,8 5,1 54,7 19,6 12,4 9,9 3,4 2,9 0 1,2 0 89,5* 9,3 1,6 43,2 30,7 16,8 4,6 4,7 58,6
* Из них 49,3% проголосовали за пробританские юнионистские партии, под-
держиваемые протестантами; 40,2% — за ирландские националистические партии
(СДЛП и Шин Фейн), поддерживаемые католиками.
Источник: House of Commons Library.
четыре пятых населения, которые в отличие от оставшейся части не
являлись двуязычными и потому опасались притеснений.
Первые выборы в шотландский парламент, наделенный властью
принимать законы, определять бюджет и регулировать налоги, и в
ассамблею, не имеющую законодательных полномочий, состоялись в
Уэльсе 6 мая 1999 г. по системе пропорционального представительства.
При 34% проголосовавших лейбористы получили 56 мандатов, но этого
было недостаточно для большинства в 129-местном парламенте. Шот-
ландская Национальная партия заняла второе место (28% проголосо-
вавших и 35 мандатов). Консерваторы, за которых проголосовало 14 про-
центов, получили 18 мандатов, а либералы замыкали список (13% и 18
мандатов). Как лидер партии, получившей наибольшее число мест,
Дональд Дьюэр получил предложение стать премьер-министром и
возглавил коалиционное правительство, куда вошли также либераль-
ные демократы.
В Уэльсе выборы по системе пропорционального представитель-
ства принесли лейбористам 36% голосов и 28 мандатов, чего было
недостаточно для большинства в 60-местной Ассамблее. На втором
месте оказалась Валлийская Националистическая партия Плэд Кимру
(31% и 17 мандатов). Консерваторы получили соответственно 16% и 9
мандатов. Либеральные демократы — 12% и 6 мандатов. Лейбористы
стали в ассамблее Уэльса правящим меньшинством, но вопросы за-
конодательства и бюджетные ассигнования на социальную сферу ос-
таются в руках британского кабинета министров.
Соединенное Королевство представляет собой унитарное государ-
ство, т.е. политическую систему, имеющую единственный источник
301
власти — британский парламент. В этом ее отличие от федеративных
образований — таких, как США или Германия. Тем не менее институ-
ты власти в Соединенном Королевстве не единообразны. Особые ад-
министративные учреждения существуют в Шотландии и Уэльсе, а
деволюция усиливает их политическую легитимность, создавая все-
народно избранные законодательные собрания. Что касается Север-
ной Ирландии, то на ее территории всегда действовало особое зако-
нодательство. Однако существует и действует доктрина «территори-
ального равноправия», т.е. пенсионное обеспечение, пособия по
безработице, медицинская помощь и образование предоставляются
во всех частях Соединенного Королевства одинаково.
В этой главе рассматривается политическая жизнь Англии, потому
что Англия является доминирующим в структуре Соединенного Ко-
ролевства элементом: там проживает пять шестых всего населения
страны, а шестая часть распределена между тремя другими нациями
(см. табл. 8.1). Ни одно правительство Соединенного Королевства не
может позволить себе пренебречь коренными интересами Англии,
а политики, желающие выдвинуться и стать членами кабинета, обя-
заны соблюдать нормы английского общества. Во время избиратель-
ной кампании 1997 г. Тони Блэр напоминал шотландским избирате-
лям: «На меня как на английского парламентария была и будет возло-
жена верховная власть» [10].
Многорасовая Англия
На протяжении столетий в Англию из других стран Европы шел
не слишком обильный, но все же значительный приток иммигрантов.
/ Сама Елизавета II происходит из королевского дома, один из пред-
, ставителей которого в 1714 г. приехал из германского города Ганнове-
! ра, чтобы занять английский престол. До Первой мировой войны,
/ приведшей к всплеску антигерманских настроений, эта династия на-
; зывалась Сакс-Кобург-Готской. В 1917 г. король Георг V своим указом
’ сменил родовую фамилию и стал именоваться Виндзором.
Большая часть послевоенных иммигрантов устремлялась в Англию
в поисках работы, а в конце 50-х годов к ним присоединились выход-
цы из Вест-Индии, Пакистана, Индии, Гонконга и других стран мно-
гонационального Британского Содружества. Численность небелого
населения Соединенного Королевства возросла с 74 000 человек в
1951 г. до 3,3 млн в наши дни, что составляет около 6%. Общественное
мнение неодобрительно воспринимало приток небелых иммигрантов,
и это отразилось в законах, ограничивающих их численность, приня-
тых правительствами лейбористов и консерваторов.
Новые иммигранты схожи между собой только в одном — все они
не принадлежат к белой расе. Они исповедуют разные религии и отно-
сятся к разным культурам: для выходцев из Вест-Индии родными яв-
302
ляются английский язык и христианская традиция; иммигранты из
Индии и Пакистана — это индуисты, мусульмане, сикхи, использую-
щие английский в качестве второго языка. Немногочисленная афри-
канская диаспора разделена по национальному признаку, а китайцы
из Гонконга сохраняют свой собственный уклад. По происхождению
иммигранты распределяются следующим образом: почти три пятых —
это выходцы с И ндийского субконтинента; чуть меньше трети — из
стран Карибского бассейна или Африки и одна десятая — из Азии
(в основном из Китая).
В настоящее время важнейший аспект межрасовых отношений —
это позиция, занимаемая небелыми потомками иммигрантов, родив-
шимися в Британии. Вне зависимости от страны происхождения они
по-разному решают вопрос самоидентификации: 64% выходцев из
стран Карибского бассейна, более трех пятых общего числа индусов,
пакистанцев, бангладешцев и две пятых китайской общины [11] счи-
тают себя британцами. Были приняты законы, призванные нормали-
зовать межрасовые отношения и меры, направленные на борьбу с
расовой дискриминацией. Тем не менее, по сравнению с американс-
ким законодательством, судебное разбирательство практикуется до-
вольно редко. Борясь с дискриминацией, правительственная Комис-
сия по расовому равенству занимается в первую очередь расследова-
нием и сглаживанием конфликтов, а не привлечением к судебной
ответственности.
Иммигранты и их потомки постепенно становятся весомым факто-
ром избирательной кампании, поскольку политики, баллотирующиеся
в местах их компактного проживания, осознали потенциальную важ-
ность этого сектора общества. Ныне сотни небелых советников работа-
ют в органах местного самоуправления, сформированных в значитель-
ной степени из лейбористов, пользующихся симпатиями иммигрантов-
избирателей. На всеобщих выборах 1997 г. в парламент прошли девять
представителей небелого населения, по происхождению которых —
Индия, Пакистан, Гайана, Аден, Гана и американский штат Джорд-
жия — можно судить о разнообразии иммигрантских общин.
Островитянство и вовлеченность
На протяжении веков Ла-Манш был столь же реальным, сколь и
символическим водоразделом между Англией и континентальной Ев-
ропой. Открытие в 1994 г. тоннеля, связавшего берега Англии и Фран-
ции, не смогло преодолеть этот разрыв. По результатам опросов поло-
вина британцев вообще не считают себя европейцами, и только 23%
признали, что в значительной степени или хотя бы отчасти относят
себя к ним. Сообразуясь с обстоятельствами, политики заявляют о
близости Англии то к США, то к странам Содружества, разбросан-
ным по всему земному шару, то к Европе [12].
303
Островитянство не следует путать с изолированностью. Британия
входит в состав более 125 различных международных организаций,
включая ООН, Европейский союз и НАТО. На место Британской
империи пришло Содружество — свободное объединение 50 суверен-
ных государств, расположенных на всех континентах. Независимый
статус его основных членов доказывается тем, что эта ассоциация
больше не называется «Британским Содружеством». Страны-участни-
цы разительно отличаются друг от друга и уровнем жизни, и языком,
и культурой, и религией, и степенью своей демократичности.
Британская внешняя политика с 1945 г. представляет собой цепь
военных и дипломатических соглашений. Британия является одним из
пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН, хотя давно ли-
шилась былой военной мощи. Победа в 1982 г. в войне за Фолкленд-
ские острова не может считаться доказательством высокой боеспо-
собности британских вооруженных сил, поскольку аргентинские вой-
ска, захватившие маленькую изолированную колонию, были плохо
организованы. Когда Институт Гэллапу проводил опрос: «Что пред-
почтительней для Британии: быть ведущей мировой державой или ма-
ленькой нейтральной страной наподобие Швеции или Швейцарии?»,
49% населения выбрали второй вариант и лишь 34% — первый [13].
Но если военная сила используется сейчас редко, то экономичес-
кие урегулирования происходят постоянно. Англия зависит от миро-
вой торговли, поскольку вынуждена в больших количествах импорти-
ровать продовольствие и сырье. Чтобы платить за это, Англия вывозит
десятки наименований промышленной продукции, а лондонские
финансовые учреждения занимаются «невидимым» обслуживанием
денежных потоков. За последние 20 лет номинальная стоимость бри-
танского фунта по отношению к доллару снизилась с 2,50 доллара до
менее 1,25 доллара. Ни дебаты, ни голосования в парламенте не по-
могли провести политику «крепкого фунта» и справиться с утечкой
спекулятивного капитала из Лондона в валюты других стран. К концу
1999 г. номинальная стоимость фунта составляла около 1,63 доллара.
По мере того как Англия теряла статус мировой державы, прави-
тельство все чаще поглядывало в сторону Европы. В век реактивной
авиации Ла-Манш перестал быть препятствием для путешествий на
континент, тем более что проложенный по дну пролива тоннель со-
единил Лондон и Париж. Государственные границы — не помеха для
новостных, спортивных и развлекательных программ телевидения и
Интернета. Крепнут экономические контакты: к примеру, английские
филиалы компании «Форд Мотор» связаны с заводами в Западной
Европе точно так же, как предприятия Форда, расположенные в раз-
ных американских штатах.
Когда в 1957 г. образовалось Европейское Сообщество, Британия
не присоединилась к нему, поскольку тогдашнее руководство страны
считало, что проблемы ее континентальных соседей, разоренных вой-
304
ной, не имеют к ним отношения. В ЕС Британия вступила лишь в
1973 г., когда правительство возглавлял Эдвард Хит. По итогам обще-
национального референдума 1975 г. 67% англичан высказались за то,
чтобы страна оставалась членом ЕС. Однако и в обществе, и среди
политиков нет единодушия по вопросу о том, какую роль может и
будет играть Британия в Европе. Прежде чем палата общин ратифи-
цировала соглашения по Маастрихтскому договору, предоставляю-
щему ЕС более обширные полномочия, резкая критика со стороны ।
парламентариев-консерваторов заметно ослабила позиции правитель-
ства Мейджора.
Между тем значение европейской политики возросло, что симво-
лизировалось переменой названия: Сообщество именуется отныне
Европейским союзом. Больший объем полномочий, позволяющих ЕС
двигаться в направлении создания единого европейского рынка, ог-
раничивает решения, принимаемые в Лондоне. Британские министры
все больше времени проводят в переговорах со своими коллегами из
четырнадцати европейских стран, и эти переговоры охватывают очень
широкий круг вопросов — от базовых экономических принципов до
того, следует ли разливать британское пиво традиционными пинтами
или необходим переход на метрическую систему мер [14].
Британское правительство не может делать вид, будто не замеча-
ет происходящих в мире перемен. Англичане не могут сделать так,
чтобы их страна стала маленькой и богатой вроде Швеции или Швей-
царии. Истинный выбор сегодня надлежит сделать между Англией —
крупной, богатой страной и Англией — крупной, относительно бед-
ной европейской страной. Правительствам малых стран, всегда при-
знававшим влияние со стороны более могущественных соседей, лег-
ко и просто обменять номинальный суверенитет на членство в ЕС.
Но это становится настоящим потрясением для многих британских
политиков, гордящихся независимостью своей державы, ее доказан-
ной в двух мировых войнах способностью не допустить вторжения
врага, ее связями с другими государствами на многих континентах и
в том числе давними «особыми отношениями» с Соединенными
Штатами.
Внутри ЕС существует такое разнообразие политических воззре-
ний, что британскому правительству не составляет труда найти союз-
ников по любому вопросу, затрагивающему интересы Британии. Но
прежде правительство должно определить, хочет ли оно задавать тон
в политике ЕС, для чего придется, например, присоединиться к Ев-
ропейскому валютному союзу. Около сорока лет назад американский
дипломат Дин Ачесон заявил: «Великобритания перестала быть импе-
рией, а новой роли еще не обрела». Посол США в Соединенном Ко-
ролевстве затем выразился еще более определенно: «Если голос Бри-
тании стал меньше значить для Парижа или Бонна, то вполне вероят-
но, что к нему будут меньше прислушиваться и в Вашингтоне» [15].
305
20 - 7377
Структура правительства
Для того чтобы понимать действия правительства, необходимо
представлять себе, что это такое. Обычно описание правительства на-
чинают с конституции, но зафиксированной на бумаге конституции
в Англии нет: за всю ее историю обстоятельства ни разу не сложились
так, что возникший разрыв с традицией побудил бы политиков запи-
сать, каким образом должна управляться страна.
Неписаная конституция Англии представляет собой совокупность
парламентских актов, юридических постановлений, правовых норм и
укоренившихся обычаев, определяющих правила политической игры.
Это отсутствие однозначной четкости открывает простор для разно-
образных толкований, и такие политики, как Тэтчер или Тони Блэр,
всегда были готовы этим воспользоваться} В отличие от американского
Билля о правах, предоставляющего гражданам страны письменные
гарантии, подразумевается, что права англичан оберегаются заслужи-
вающими доверия правителями. По словам Дж. А. Г. Гриффита, специ-
алиста по конституционному праву, «конституция — это то, что по-
лучается» [16].
При сопоставлении американской и английской (неписаной) кон-
ституций становится очевидно, как мало ограничений имеется в пос-
леднем случае (табл. 8.2). Конституция США предоставляет Верховно-
му Суду окончательное право решать, что может и чего не может
делать правительство. В Англии же высшим авторитетом является пар-
ламент, в котором находящееся у власти правительство всегда может
обеспечить большинство голосов. Первые десять поправок к амери-
канской конституции (Билль о правах) позволяют любому граждани-
ну, считающему, что его права личности ущемлены, искать справед-
ливости в суде, тогда как в Англии в аналогичной ситуации гражда-
нин этой возможности лишен. Если для внесения изменений в
американскую конституцию необходимо одобрение квалифицирован-
ного большинства штатов и членов конгресса, то неписаная англий-
ская конституций позволяет принимать изменения простым большин-
ством голосов в парламенте или не имеющим прецедента действием
находящегося у власти правительства.
Английские суды не обладают правом признавать парламентский
акт, неконституционным: суд может лишь рассмотреть вопрос о том,
действует ли исполнительная власть в рамках своих статусных полно-
мочий. Многие законодательные акты парламента предоставляют сво-
боду действий кабинету министров или другим видам исполнитель-
ной власти, и суд не спрашивает, как они распоряжаются этой свобо-
дой.УЕсли даже суд признает, что правительство неправильно применило
свою власть, эффект такого судебного решения может быть сведен к
нулю соответствующим парламентским актом, который «задним чис-
лом» санкционирует спорное действие правительства [17].
306
Таблица 8.2
Сравнительные характеристики конституции писаной и неписаной
Англия (неписаная конституция) Соединенные Штаты (писаная конституция)
Происхождение Форма Право окончательного решения Билль о правах личности Поправка Степень централизованности в принятии политических решений Средневековые обычаи Неписаная, неопределенная За парламентским большинством Нет Принимается обыч- ным голосованием в парламенте; как не имеющее прецедента решение правительства Низкая Конституционное Собрание 1787 г. Зафиксированная, точная За Верховным Судом Да Принимается квали- фицированным большинством голосов в конгрессе и законодательных собраниях штатов Высокая
Те, кто считает, будто британское правительство злоупотребляет
своей властью, призывали к созданию настоящей конституции с эф-
фективным Биллем о правах, который защитил бы индивидуума от
произвола власти. Наперекор принципам, в соответствии с которыми
консерваторы 18 лет находились у власти, лейбористское правитель-
ство 1997 г. при вступлении в должность обнародовало обещание вве-
сти в английское законодательство положения Европейской конвен-
ции о защите прав и свобод человека. Если правительство сдержит
свое обещание, то это будет самым значительным нововведением в
английской конституционной практике.
В Англии не конституция, а корона символизирует верховную
власть, хотя монарх и является при этом лишь формальным главой
государства. Трагическая гибель принцессы Дианы вызвала в обще-
стве и прессе бурную реакцию, сравнимую с реакцией на убийство
президента Кеннеди. Но это было событие вне политического контек-
ста, поскольку ни ее бывший супруг, ни ее сын, принц Уильям (ны-
нешний и будущий наследники престола), не могут надеяться на об-
ретение какой бы то ни было политической власти. Королева Елизаве-
та II не может повлиять на действия кабинета министров, хотя он и
называется «правительством ее величества». Елизавета дает так называе-
307
20*
Рис. 8.1. Структура британского правительства.
мую «королевскую санкцию» на принятие парламентского законопро-
екта, но она не вправе публично высказывать свое мнение о нем. Пред-
полагается, что королева должна уважать волю парламента, которую
сообщает ей лидер парламентского большинства — премьер-министр.
Из каких элементов слагается понятие «корона»? Однозначно от-
ветить на этот вопрос нельзя. Корона — это символ, которому люди
должны хранить верность. Это понятие, которое неприложимо к чет-
ко очерченной территории или конкретной человеческой общности.
В идее короны сочетаются и те элементы конституции, которые силой
традиции сакрализируют и мифологизируют власть, и те, которые
обеспечивают эффективную работу правительства [18].
В повседневных политических разговорах англичане обсуждают не
конституцию, а правительство. Этот термин достаточно многозначен
(рис. 8.1). Желая подчеркнуть его монолитность и стабильность, гово-
рят о «королевском правительстве»; чтобы заострить внимание на чертах
личностных и временных, говорят о «правительстве такого-то», назы-
вая имя очередного премьер-министра; имея в виду черты, присущие
той или иной партии, говорят о правительстве либералов или консер-
ваторов. Понятие «государственные служащие» относится прежде все-
го к сотрудникам министерств. Собирательным понятием правитель-
ственных органов часто служит Уайтхолл (по названию лондонской
улицы, на которой расположены важнейшие правительственные уч-
308
реждения). На короткой и узкой Даунинг-стрит находится резиденция
премьер-министра. Вестминстерский дворец, где заседает парламент,
т.е. всенародно избираемая палата общин и неизбираемая (наследствен-
ная) палата лордов, расположен в конце улицы Уайтхолл.
Полномочия премьер-министра
В структуре кабинета министров его глава занимает особое поло-
жение, своеобразие которого передает латинская формула primus inter
pares (первый среди равных). Однако, как заметил Уинстон Черчилль,
«положение первого нельзя даже сравнить с положениями второго,
третьего или четвертого» [19]..
Верховенство премьер-министра неоднозначно. Политик, находя-
щийся на вершине власти, далек от того, что происходит у ее.подно-
жия. Чем больше у премьер-министра обязанностей и ответственнос-
ти, тем меньше времени может он уделить решению каждой конкрет-
ной задачи. Как и президент, премьер-министр становится заложником
политического закона «В первую очередь — дела первостепенной важ-
ности». В число таких императивов входят:
1. Управление партией через патронаж. Премьер-министр может
быть эгоистичен, но никогда нё может работать на самого себя. Чтобы
возглавить правительство, политический деятель должен быть избран
лидером своей партии. Чтобы остаться на посту премьер-министра,
политический деятель должен сохранить и оправдать доверие как сво-
ей партии, так и избирателей. У премьер-министра обширные воз-
можности для патронажа: он назначает четверть парламентариев, пред-
ставляющих в палате его партию, на должности министров или их
заместителей — на заседаниях парламента они сидят на передних ска-
мьях. Члены палаты, не получившие назначения в правительство, на-
зываются «заднескамеечниками»; многие из них стараются снискать
расположение премьера в надежде стать членами кабинета.
При назначении на министерский пост премьер-министр может
руководствоваться следующими четырьмя критериями: а) личной
преданностью (награда друзьям); б) кооптированием (это способ за-
ставить критика замолчать, предоставив ему должность и тем самым
обязав поддерживать правительство); в) репрезентативностью (к при-
меру, назначение женщины или представителя Шотландии либо Уэль-
са; г) компетентностью, позволяющей вести свое ведомство в нуж-
ном направлении.
2. Парламентская деятельность. Премьер-министр еженедельно
появляется в палате, где в течение получаса отвечает на более или
менее неожиданные вопросы депутатов, в меру сил и остроумия «от-
стреливаясь» от аудитории, разделенной на противоборствующие груп-
пы. Не вооруженный «заготовками» своих «спичрайтеров», премьер
должен либо продемонстрировать умение отстаивать курс правитель-
309
ства, либо лишиться поддержки парламента. Время от времени глава
кабинета делает в палате заявления и принимает участие в парламент-
ских дебатах.
3. Общение со СМИ. Обитатель резиденции на Даунинг-стрит об-
речен на публичность, которая постоянно проникнута политически-
ми распрями и конфликтами. Телевидение позволяет премьер-мини-
стру напрямую обращаться к электорату, а СМИ неизменно обраща-
ют особое внимание на новости «с» или «о» Даунинг-стрит. Тони Блэр
пошел дальше любого из своих предшественников, создав команду
специалистов, обязанных подсказывать журналистам темы, которые
произведут максимально позитивный эффект, а членам кабинета и
парламентариям — ту линию, которой они должны придерживаться в
своем общении с прессой. Постоянное и пристальное внимание СМИ —
это палка о двух концах, ибо когда приходят дурные вести или когда
ход парламентских дебатов указывает на то, что многие члены палаты
считают решения премьера неверными, глава кабинета предстает в
невыгодном для себя свете.
4. Победа на выборах. Премьер-министр должен одержать только
одну победу — добиться своего избрания лидером партии. С 1945 г. шесть
из одиннадцати премьеров — сэр Уинстон Черчилль, сэр Энтони Иден,
Гарольд Макмиллан, сэр Алек Дуглас-Хьюм, Джеймс Каллаген и Джон
Мейджор — оказывались на Даунинг-стрит не в результате общенацио-
нальных выборов, а получив свои места в парламенте прежнего созыва.
Заняв свой пост, премьер-министр обязан уделять постоянное внима-
ние регулярным и широко освещаемым в прессе опросам общественно-
го мнения. Хотя личность самого премьера не претерпевает сколько-
нибудь значительных изменений, рейтинг его популярности может ко-
лебаться в пределах 30—40 пунктов [20]. После 1945 г. состоялось 15
избирательных кампаний: премьеры восемь раз приводили правящую
партию к победе, и семь раз она терпела поражение.
5. Осуществление сбалансированной политики. Руководить правитель-
ством — это задача в большей степени политическая, нежели управлен-
ческая. Премьер-министр, отвечающий за магистральные направления
правительственной политики, не в состоянии вникать в тонкости про-
блем, с которыми сталкиваются полтора с лишним десятка министерств.
Первостепенными заботами главы кабинета являются экономика и вне-
шняя политика. Премьер-министр должен контактировать с главами
правительств многих стран мира, бдительно следить за действиями ми-
нистерства финансов, касающимися экономики, поскольку все, что
происходит в этой сфере, часто оказывает влияние на популярность
правительства. Премьер-министру приходится находить равновесие между
концепциями внешней и внутренней политики, озвученными такими
влиятельными членами правительства, как министр иностранных дел и
министр финансов, и воззрениями, существующими на этот счет в
партии и в парламенте, а также собственными интересами.
310
Премьер-министр может инициировать новый политический курс
и побуждать правительственные ведомства к действию. Если выдвину-
тые министрами предложения кажутся ему политически спорными,
он вправе потребовать более подробного анализа или вообще откло-
нить их. Когда премьер-министр задает неприятные вопросы или дает
совет, никто из членов правительства не может проигнорировать это.
Поскольку указания главы
кабинета лимитированы от-
сутствием времени или пер-
сонала, Тони Блэр в стрем-
лении усилить свое влияние
уполномочил своих личных
помощников отслеживать
деятельность руководителей
высшего звена.
Формально прерогативы
премьер-министра всегда ос-
таются прежними, но каж-
дый глава кабинета по-свое-
му видит свою работу, тем
более что и работают все они
в различных политических
условиях (рис. 8.2). Клемент
Эттли, возглавлявший пра-
вительство лейбористов с
1945 по 1951 г., отличался
крайней неуступчивостью во
внутриправительственных
дискуссиях. Престарелый Чер-
чилль, сменивший его на
этом посту, основное внима-
ние уделял внешней полити-
ке, практически не вмеши-
ваясь во внутренние вопро-
сы. Таков же был стиль и его
преемника, сэра Энтони
Идена. Гарольд Макмиллан,
давая членам своего кабине-
та простор для оперативного
руководства своими ведом-
ствами, очерчивал для себя
довольно узкий круг тех про-
блем внешней и внутренней
политики, стратегию кото-
рых он определял. Алек Дуг-
Год Премьер-министр
1997 Тони БлэР
Джон Мейджор
1990
Джеймс Каллаген
Гарольд Вильсон
Эдвард Хит
Гарольд Вильсон
Алек Дуглас-Хьюм
Гарольд Макмиллан
Энтони Иден
Уинстон Черчилль
Клемент Эттли
Уинстон Черчилль
Коалиция
консерваторов,
лейбористов
и либералов
Маргарет Тэтчер
Лейбористы
Консерваторы
Рис. 8.2. Премьер-министры и правитель-
ства с 1940 г.
311
лас-Хьюм был слабым руководителем, поскольку мало разбирался в
экономике, тогда как в пору его правления экономические проблемы
требовали особого внимания.
И Эдвард Хит, и Гарольд Вильсон поначалу выказывали привер-
женность активному стилю руководства, полагая, что именно в этом
состоит работа премьер-министра. Однако впоследствии Вильсон про-
являл больше интереса к пиару, чем к политике как таковой. Хит и в
международных делах, и во внутренней политике ставил перед собой
наиболее масштабные задачи. Тем не менее на выборах 1974 г. избира-
тели отвергли Хита с его агрессивной линией в руководстве экономи-
кой и премьер-министром стал Вильсон, обещавший заменить конф-
ронтацию между профсоюзами и менеджментом политическим при-
мирением. Джеймс Каллаген, в 1976 г. сменивший Вильсона, также
всегда стремился к достижению консенсуса.
Маргарет Тэтчер вела себя совсем не так, как ее предшественни-
ки. Обладая очень четкими представлениями о многих стратегических
направлениях своей политики, она была готова отстаивать их, даже
если они противоречили мнению ее коллег по кабинету. Сподвижни-
ки прозвали своего премьера TINA, создав аббревиатуру ее излюб-
ленного девиза: «There Is No Alternative» («Иного не дано»). Особенно
не заботясь о корректности, не принимая в расчет возражения своих
министров и советников, она любыми способами добивалась приня-
тия нужных ей решений. В конце концов этот грубовато-авторитар-
ный, «начальственный» стиль вызвал среди ее коллег недовольство,
которое и привело Тэтчер к отставке, а Джона Мейджора — на пост
лидера партии и главы правительства. Однако свойственное ему стрем-
ление сгладить острые углы часто воспринималось как слабость,
а дискуссии между членами правительства перерастали в трения. Дошло
до того, что премьер-министр однажды назвал своих кодлег «ублюд-
ками».
Тони Блэр делал упор на «публичность», предпочитая обращаться
к народу через СМИ, а не через парламент или правительство. Это
вызывало обвинения премьер-министра в популизме. Хотя многое из
предпринятого Блэром использовалось и его предшественниками, но
в целом осуществленные им изменения представляются попыткой
создать постоянно действующий предвыборный штаб — нечто напо-
минающее «команду» Белого дома и работающее в интересах пре-
мьер-министра. Впрочем, как показывает американский же опыт,
методы управления крупными бюрократическими структурами пра-
вительства отличаются от приемов избирательной кампании.
Формально британский премьер-министр обладает меньшей лич-
ной властью по сравнению с американским президентом: тот избира-
ется напрямую на фиксированный четырехлетний срок, тогда как
премьер-министр — своими коллегами и на неопределенный срок,
который не может превышать период («созыв») деятельности парла-
312
мента. Очевидно, что премьер-министр чувствует себя менее уверен-
но. Президент является бесспорным руководителем федеральной испол-
нительной власти и вправе отправлять в отставку членов кабинета, мало
тревожась о последствиях этого. Члены британского правительства —
это потенциальные соперники премьер-министра. Однако как коллек-
тивная структура британское правительство более могущественно, не-
жели администрация президента. Во всеоружии власти, которой наде-
лен кабинет министров, и поддержки, которую оказывает ему парла-
ментское большинство, премьер-министр может быть уверен, что
практически любой внесенный им законопроект будет принят и, став
законом, введен в действие. Американский же конгресс отклоняет
многие президентские законопроекты. Премьер-министр находится на
самой вершине унитарного правительства, и его власть не ограничи-
вают ни положения, закрепленные в конституции, ни суды. Прези-
денту США, возглавляющему исполнительную ветвь федеральной вла-
сти, не подчиняются ни конгресс, ни правительства штатов, ни му-
ниципальные структуры, не говоря уж о судебной власти.
Кабинет и министры Кабинета
В состав Кабинета входят министры, являющиеся членами палаты
общин или палаты лордов и назначаемые премьер-министром. Таким
образом, члены правительства возглавляют различные ведомства Уайт-
холла, оставаясь при этом ведущими фигурами парламентского боль-
шинства. По меткому выражению Уолтера Бэйджхота, кабинет осу-
ществляет «тесное единство, почти полное слияние исполнительной
и законодательной властей» [21].
Ответственность членов кабинета требует, чтобы все министры и
лица, занимающие второстепенное положение, публично поддержи-
вали правительственные решения или хотя бы воздерживались от их
публичной критики. Расставание с должностью столь болезненно в
политическом смысле, что крайне редки случаи, когда министр по-
давал бы в отставку из-за несогласия по тому или иному вопросу.
Премьер-министр старается сделать так, чтобы никто из его коллег
по Кабинету, набрав «политический вес», не стал его потенциаль-
ным соперником.
Каждый министр отвечает за работу определенного правительствен-
ного ведомства, и его политическая репутация зависит от того, на-
сколько он умеет защитить ведомственные интересы в Уайтхолле, в
парламенте, в прессе, в так называемых группах давления (pressure
groups)*. Каждый министр рассматривает общие направления полити-
ки «со своей колокольни», и почти все они склонны молчаливо со-
* Влиятельная группа, оказывающая воздействие на политический курс (как
правило, путем закулисных маневров). — Прим. пер.
313
гласиться с предложениями своих коллег, предполагая, что, когда
придет время, им отплатят той же монетой и поддержат их предложе-
ния.
Поскольку бюджетных средств на всех не хватает, министры бо-
рются за первоочередное финансирование своих ведомств, между ко-
торыми неизбежно возникают конфликты. К примеру, министр здра-
воохранения настаивает на увеличении ассигнований, тогда как ми-
нистерство финансов неизменно возражает против этого вне
зависимости от того, какая партия стоит в этот момент у власти. Чле-
ны Кабинета предпочитают устранять эти противоречия в узком кругу
(с участием тех министров, чьи ведомства будут сильнее всего затро-
нуты готовящимся постановлением, и под председательством лица,
пользующегося доверием премьер-министра) либо в неформальных
переговорах с главой правительства или соответствующих министерств,
так что на заседание Кабинета в полном составе выносится уже сба-
лансированная рекомендация [22].
Если кабинет министров — это краеугольный камень центрально-
го правительства, то ведомства Уайтхолла составляют его каркас (встав-
ка 8.3). Большая часть решений Кабинета готовится в стенах мини-
стерств, и каждое из этих решений реализуется конкретным мини-
стерством или группой министерств.
Правительственные ведомства сильно отличаются друг от друга.
Так, например, численность сотрудников министерства внутренних
дел приблизительно в десять раз превосходит штат министерства фи-
нансов. Однако сфера экономики так важна, что в последнем значи-
тельно больше чиновников высшего звена, а в МВД — рядовых со-
трудников, что объясняется очень широким спектром его функцио-
нальных обязанностей, охватывающих работу полиции, пожарной
охраны, тюремных учреждений, борьбу с незаконным оборотом нар-
котиков и жестоким обращением с животными, порнографией и меж-
расовыми конфликтами. Министерство финансов сосредоточено на
выполнении одной огромной задачи — управлении экономикой. Мно-
гообразные обязанности министра внутренних дел делают его более
уязвимым для публичной критики в тех случаях, когда, например, из
тюрьмы совершает побег преступник, осужденный за убийство. Но
работа лорда-канцлера казначейства (министра финансов) в полити-
ческом отношении важнее, поскольку экономическое положение стра-
ны влияет на исход выборов.
Министр един во многих лицах: он и политический деятель, ко-
торый инициирует определенный курс, выбирая какой-то один из
многих вариантов, разработанных в его ведомстве, или отклоняя все,
он и «исполнительный директор» крупной бюрократической структу-
ры, официально несущий ответственность не только за действия ты-
сяч чиновников, но и (пусть не столь четко определенную) за исправ-
ное функционирование тех ведомств, которым Уайтхолл все чаще
314
ВСТАВКА 8.3
Организация и реорганизация министерств
Министерства, как правило, представляют собой институты
многоцелевого назначения, имеющие самые разнообразные функ-
ции. Каждое является сочетанием нескольких административных
единиц, сведенных вместе в результате расширения правитель-
ственных структур и реорганизаций, проведенных для повыше-
ния эффективности, либо в результате смены политического кур-
са, либо по соображениям политической выгоды, либо в соответ-
ствии с «духом времени». Так, например, с 1964 г. вопросами
торговли, промышленности и технологии занималось министер-
ство технологии, затем это же министерство, переименованное в
министерство торговли и промышленности, впоследствии разде-
ленное на два отдельных министерства — торговли и промышлен-
ности, которые спустя какое-то время снова слились воедино.
Несмотря на смену «вывески», большая часть программ и сотруд-
ников не менялась.
Кабинет, сформированный Тони Блэром в 1997 г., группиру-
ет министерства по следующим направлениям:
1. Внешнеполитическая деятельность: министерства иностран-
ных дел и по делам Содружества; обороны; международно-
го развития.
2. Экономика, министерства финансов; торговли и промыш-
ленности; транспорта; сельского хозяйства.
3. Социальная сфера: министерства просвещения и занятости;
здравоохранения; социального обеспечения; по делам куль-
туры, информации и спорта.
4. Территориальное-, министерства охраны окружающей среды
(включая департамент, ведающий местным самоуправле-
нием Англии, регионами и жилищным строительством);
по делам Шотландии; по делам Уэльса; ведомство лорда-
канцлера (главы судебного ведомства и Верховного судьи
Англии); министерство внутренних дел.
5. Право: ведомство лорда Ченселлора.
6. Управление делами государства: спикер палаты общин; пар-
ламентский партийный организатор в палате общин; глава
палаты лордов; канцлер герцогства Ланкастерского.
доверяет проведение социальной политики. Он же является и послом,
представляющим свое министерство во «внешнем» мире — в Кабине-
те и в парламенте, в дискуссиях с «группами давления» и в СМИ. Не
следует забывать и о том, что члены правительства, как правило,
стремятся к покорению новых политических вершин. Типичный ми-
315
нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламент-
ской политике, готовым заниматься любым видом деятельности, по-
зволяющей продолжить политическую карьеру.
Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освобо-
дить Кабинет от необходимости координировать политический курс,
и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы,
которые способны оказать влияние на его популярность, а также за
те, которые могли быть решены при участии двух или более мини-
стерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, при-
нимающим решения», а не просто третейским судьей для своих кол-
лег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр под-
водит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера
заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобла-
дающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания,
произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: “Итак,
я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возра-
жения?” Как правило, таковых не находится» [23].
Государственная служба
Правительство, которое месяцами может существовать без новых
законов, тут же развалится, если сотни тысяч чиновников перестанут
приводить уже имеющиеся законы в действие. Наиболее многочис-
ленную группу чиновников составляют клерки-делопроизводители,
не принимающие, а лишь исполняющие решения: благодаря им осу-
ществляется круговорот входящей и исходящей документации. Лишь в
том случае, если эта бюрократическая система функционирует удов-
летворительно, у министров есть время и возможность реализовывать
новые начинания.
Самая важная группа государственных служащих является и самой
малочисленной: это несколько сотен чиновников высшего звена, ко-
торые консультируют министров и фактически руководят работой ми-
нистерств. Именно они, а не министры координируют всю деятель-
ность Уайтхолла. При каждом комитете правительства существует «те-
невой» комитет чиновников из тех же ведомств. Их больше, и потому
они могут уделить больше времени межведомственным связям и пе-
реговорам. Благодаря своему постоянному статусу чиновники склон-
ны искать и находить взаимоприемлемые решения по большинству
вопросов, не обращаясь к премьер-министру и не вынося эти вопро-
сы на заседания правительства.
Британские чиновники высшего звена не называют себя полити-
ками, поскольку само это понятие подразумевает принадлежность к
той или иной партии. Тем не менее занимаются они именно полити-
ческой деятельностью, ибо обязаны думать о том, что надлежит де-
лать правительству: они формулируют требования текущего момента,
316
следят за их выполнением, консультируют по широкому кругу про-
блем. Вот что говорят одаренным выпускникам университетов, при-
глашая их поступить на государственную службу: «С самого начала вы
будете привлечены к решению крупных политических задач и прича-
стны к вопросам распределения ресурсов и под руководством опыт-
ных административных работников получите возможность выдвигать
собственные конструктивные идеи и принимать ответственные реше-
ния» [24]. Государственные служащие высшего звена не аполитичны,
а бипартийны: они готовы работать в интересах той партии, которая
одержит победу на очередных выборах. Но было бы неправильно упо-
добить их американскому спортсмену-профессионалу, для которого
единственное значение имеет победа, — английские чиновники с дет-
ства играют в крикет, а девиз этой игры гласит: «Стиль твоей игры
важнее результата».
Для работы правительства первостепенное значение имеют отно-
шения между министрами и чиновниками высшего звена, ибо пер-
вые проводят со вторыми гораздо больше времени, нежели со своими
коллегами по партии. Члены правительства прежде всего ожидают,
что чиновники, понимая их политические воззрения, смогут предло-
жить конкретные пути достижения стратегических целей. Политичес-
кий деятель слишком занят, чтобы детально вникать в те задачи, ко-
торые призвано решать руководимое им министерство: ему нужно некое
резюме — политический анализ проблемы. Чиновники в свою очередь
предпочитают работать с министром, четко сознающим, чего он хо-
чет, умеющим принимать и отстаивать свои решения, а перед этим —
выслушивать рекомендации своих сотрудников, которые, помимо
прочего, предупредят его и о том, с какими трудностями он столк-
нется при проведении политики партии.
Кроме того, министр заинтересован в том, чтобы о деятельности
его ведомства было широко известно в других министерствах, в «группах
давления» и в прессе, благодаря чему он обретет репутацию человека
целеустремленного, активного и в хорошем смысле «беспокойного».
Чиновники же заинтересованы в том, чтобы их министр был «поли-
тическим тяжеловесом», способным в межведомственных баталиях
одержать верх.
В соответствии с традиционной моделью Уайтхолла и министры,
и чиновники сосредоточены в первую очередь не на административ-
ных задачах, а на политическом управлении: от чиновника требуется
умение мыслить политическими категориями, предвидеть, чего захо-
чет министр и какие возражения встретят его инициативы в парла-
менте, в «группах давления» и в СМИ. А от министра — взглянуть на
проблему с точки зрения чиновника, т.е. ясное осознание всех пре-
пятствий, которые придется преодолеть при достижении желанной
политической цели, и способность умерить свои амбиции, когда эти
препятствия становятся непреодолимыми.
317
При Маргарет Тэтчер возник новый феномен: премьер-министр
ставила государственных служащих ниже предпринимателей, поскольку
первым не нужно «зарабатывать» себе на жизнь, т.е. стремиться к из-
влечению прибыли. Слово «менеджмент» в ту пору сделалось в Уайт-
холле ключевым, а министерства должны были функционировать на-
подобие частных компаний, добиваясь постоянного урезания расхо-
дов во имя неотъемлемого от бизнеса стремления увеличить доходность
предприятия. Ту же политику проводил и Джон Мейджор [25]. Часть
правительственных учреждений вследствие этого была «разукрупне-
на» — из них были выделены отдельные организации с собственным
бюджетом и задачами. Если эти задачи (например, выдача водитель-
ских прав) изначально не чреваты конфликтами, то в подобных слу-
чаях критерий эффективности вполне применим. Но если перед таким
«агентством» поставлена задача, к которой общество политически более
чувствительно (например, управление тюрьмами), и из независимо
управляемой тюрьмы совершает побег детоубийца, то министр не
сможет избежать обвинений.
Правительство Блэра также поддерживало менеджерский подход,
видя в нем важнейшую составляющую политической стратегии, на-
правленную на сокращение расходов на социальные нужды и налогов.
Эта политика была продолжена и потому, что обязанности премьер-
министра, таким образом, уподоблялись обязанностям управляющего
процветающей компании — человека, чьей неоспоримой прерогативой
является принятие решений. Члены правительства в этом контексте стано-
вятся как бы главами подразделений фирмы: они обязаны реализовы-
вать директивы «босса», поскольку в противном случае лишатся работы.
Роль парламента
Линия раздела в парламенте проходит прежде всего между парти-
ей, имеющей большинство мест в палате общин, и оппозицией. Пра-
вительство функционирует постольку, поскольку его члены являются
ведущими политиками партии парламентского большинства. Если ка-
кой-либо законопроект или предложение рассматриваются как вотум
доверия правительству, то за отклонением этого законопроекта неиз-
бежно следует падение Кабинета. Парламентарии, представляющие
партию большинства, почти всегда голосуют так, как предписывают
им инструкции партийного руководства, ибо только солидарное го-
лосование может обеспечить их партии сохранение контроля над
правительством.
В девяти из десяти случаев голосование в палате на 100% соответ-
ствует партийным установкам. Если какая-то часть депутатов голосует
вразрез с ними или воздерживается, подобное событие преподносит-
ся в газетных заголовках как мятеж. Точку зрения правительства по
этому вопросу исчерпывающе сформулировал в свое время один из
318
членов лейбористского кабинета: «Если мы не будем знать результа-
тов голосования до заседания палаты, то заведем демократию бог знает
куда» [26]. Деньгами распоряжается не парламент, а правительство.
Его министерства готовят законопроекты, выносимые на рассмотре-
ние палаты. Лишь ничтожно малая часть поправок к действующему
законодательству проводится не «с подачи» правительства, в отличие
от практики конгресса США, где каждая из палат строит свою работу
сама, независимо от Белого дома. (В тех случаях, когда большинство в
конгрессе принадлежит одной партии, а в сенате — другой, между
палатами порой возникают конфликты.) Президент может просить
конгресс принять тот или иной законопроект, но не в силах обеспе-
чить благоприятное голосование.
Входящие в состав правящей партии депутаты-«заднескамеечни-
ки» имеют возможность индивидуально и коллективно влиять на ре-
шения правительства. Парламентский партийный организатор обязан
выслушать мнения недовольных «заднескамеечников» и довести их до
сведения министров. В кулуарах парламента «заднескамеечники» могут
сообщить членам кабинета, чтб, по их мнению, правительство делает
неверно. «Мятежи» внутри правящей партии обычно затеваются с це-
лью большей радикализации ее позиции, а потому редко поддержива-
ются партийным большинством. Оппозиция не может надеяться на то,
что ей удастся изменить важные правительственные решения, посколь-
ку не имеет большинства в палате, и, смиряясь как с провалом своих
начинаний, так и со своим статусом меньшинства, ожидает новых вы-
боров в надежде, что они окажутся для нее более удачными.
Первая функция парламента — создание или уничтожение поли-
тических репутаций. Члены палаты постоянно оценивают политичес-
кий вес действующих министров и потенциальных. Министр может
получить формальный вотум доверия, но утратить свой статус, если в
ходе дебатов не сумеет отстоять свою позицию.
Второй функцией парламента является не законотворчество,
а обсуждение уже имеющихся законов. «Заднескамеечники», особен-
но принадлежащие к правящей партии, могут потребовать от прави-
тельства решения того или иного вопроса или, наоборот, проголосо-
вать против готовящегося правительственного решения. Прежде чем
правительство начнет действовать, парламентские дебаты ясно пока-
жут, каков будет уровень поддержки этих действий в палате [27]. Ми-
нистры определяют общие принципы законопроектов, разработан-
ных юристами, которые исходят из инструкций, полученных от чи-
новников, формулирующих намерения министра. Процедура
парламентских дебатов заставляет министра детально объяснять и от-
стаивать свой замысел. Теоретически существует возможность того,
что правительственный законопроект, подвергшийся критике в пар-
ламенте, будет существенно видоизменен или даже отозван, но на
деле такие случаи редки. Обществу законы представляют как парла-
319
ментские акты, но справедливости ради их стоило бы снабдить бир-
кой: «Сделано в Уайтхолле».
Третья функция палаты — тщательный контроль над тем, как пра-
вительственные ведомства работают на благо общества. Парламента-
рий может обратиться к министру с запросом по поводу того или
иного правительственного решения, на которое ему указали избира-
тели или «группа давления». Поскольку известно, что депутат, не удов-
летворившись ответом, полученным в частном порядке, может устро-
ить публичные дебаты, то правительственные ведомства уделяют пе-
реписке с «заднескамеечниками» особое внимание. Член палаты может
также потребовать от парламентского уполномоченного по вопросам
правосудия (для обозначения этой должности чаще используется тер-
мин «омбудсмен», появившийся в Скандинавии) расследовать жало-
бы избирателей. Немногочисленные парламентские комиссии изуча-
ют правомерность действий правительства, проводя собеседования с
чиновниками и министрами. Порою, когда от обсуждения частного
случая комиссия переходит к вопросам политически принципиаль-
ным, она может поставить вопрос и о доверии правительству. При
этом партийная лояльность служит гарантией того, что члены комис-
сии не будут голосовать против.
Четвертая функция палаты — делать политические проблемы дос-
тоянием гласности. Парламентарию проще получить доступ в СМИ,
чем рядовому гражданину. Однако изложение произнесенных в палате
речей печатают лишь респектабельные газеты, которые читает деся-
тая часть электората. В парламенте аккредитованы и тележурналисты,
но информационные программы обычно предпочитают показывать
лишь самые острые моменты особо жарких дискуссий. Не только об-
ществу, но и самим депутатам неинтересны парламентские дебаты —
лишь каждый шестой «заднескамеечник» регулярно слушает речи своих
коллег по палате.
Новоизбранный член палаты, оценивая свое место среди 659 дру-
гих депутатов, видит перед собой множество различных вариантов
своей деятельности. Он может просто оставаться лояльным членом
своей партии, голосовать согласно установкам ее руководителей и не
принимать участия в обсуждении ее курса и целей. Парламентарий,
желающий привлечь к себе внимание, должен отличиться либо как
блистательный полемист, либо как представитель «группы давления»,
либо иным, «внепартийным» путем, например благодаря своему ост-
роумию. Предполагается, что член палаты защищает интересы своих
избирателей, которые, впрочем, не ждут, что в случае конфликта с
местными интересами их депутат будет голосовать против политики
своей партии. И единственная сфера, к которой парламентарий обра-
щается редко, — это законотворчество.
Палата лордов среди современных парламентов — явление уникаль-
ное, поскольку многие из членов этой второй палаты унаследовали свои
места от предшественников, получивших титул несколько десятилетий
320
или веков назад. С 1958 г. членство в палате расширилось за счет того,
что пожизненных пэров назначает туда премьер-министр. Кроме того, в
состав палаты входят епископы англиканской церкви и судьи Верхов-
ного суда. Многие из членов палаты лордов являются бывшими членами
палаты общин: «щадящий режим», в котором работает палата лордов,
больше соответствует их преклонному возрасту. В числе других — те, кто
добился признания в иных сферах деятельности. Правительство часто
вносит в палату лордов относительно «высокопроходимые» законопро-
екты; также в ее обязанности входит рассмотрение поправок к законам.
Кроме того, в палате лордов проходят дебаты по вопросам, вызвавшим
крупные разногласия между партиями, или по таким «надпартийным»
проблемам, как борьба с порнографией или развитие сельского хозяй-
ства в горной местности [28]. Прежде палата лордов обладала властью
отклонять законопроекты, но в 1911 г. был принят парламентский акт,
по которому она лишалась права вето, хотя и сохранила право отсрочи-
вать введение закона в действие. Время от времени палата лордов откла- ]
дывает рассмотрение важного правительственного законопроекта или i
заставляет правительство против его воли внести в него поправки.
Поскольку члены палаты лордов не избираются, они не могут счи-
тать, что представляют народ, равно как и считаться беспристрастны-
ми, поскольку число пэров-консерваторов всегда и значительно пре-
восходило число лейбористов. В 1999 г. неолейбористский кабинет отме-
нил право всех наследственных лордов заседать в палате. Сознавая
преимущества второй палаты в парламенте, правительство не вполне
отчетливо представляет себе, чем можно было бы заменить ее. Но самое
нежелательное — это реформа, предоставляющая верхней палате за-
конное право противостоять палате общин, которая неизменно поддер-
живает законопроекты, вносимые действующим правительством.
Влияние обеих палат ограничено, и это обстоятельство придает
особую убедительность предложениям реформировать парламент. Де-
путаты-«заднескамеечники» постоянно требуют изменений, которые
сделали бы их работу более интересной и усилили бы их влияние. Из-
бранные в 1997 г. члены палаты от лейбористской партии — особенно
женщины — считают, что «освященные веками» процедуры не годят-
ся для нового тысячелетия. Однако решающее слово остается за пра-
вительством, а не за парламентом. Как бы ни критиковали его члены
палаты, находясь в оппозиции, они, став членами кабинета, заинте-
ресованы в сохранении существующего порядка вещей, сильно огра-
ничивающего способность парламента влиять на деятельность мини-
стров или блокировать ее.
Правительство как сеть
У государственного корабля только один штурвал, но держат его
две пары рук. Политический курс — это результат соединенных уси-
321
21 - 7377
лий кабинета министров и государственных служащих. Все, что нега-
тивно воздействует на один из компонентов, сказывается на всей си-
стеме. С падением интеллектуального уровня и моральных качеств чи-
новничества падает и «производительность» правительства. Если пре-
мьер-министр или члены кабинета стоят на нереалистических позициях
или неточно определяют свои политические цели, чиновники испы-
тывают затруднения в работе [29].
С пришествием эры крупных правительственных структур власть
перестала концентрироваться в руках одной) человека или ведомства —
она находится в системе отношений, существующих внутри тех или
иных институтов и между этими институтами. Проведение политичес-
кого курса требует взаимодействия главы правительства, министров и
чиновников высшего звена, и у каждого из них есть свое место в
«деревушке Уайтхолл», которая гораздо меньше и несравненно уют-
цей того наводненного политиками города, что находится внутри ва-
шингтонской кольцевой автострады [30].
Во-первых, премьер-министр является самым значительным ли-
цом в британском правительстве, но не более того. Р.Х.С. Кроссмэн,
входивший в состав кабинета лейбористов,1 доказывал, что главы ми-
нистерств принимают «решения первостепенной важности» лишь после
консультаций в правительстве, а решения, принятые министром еди-
нолично, становятся, по определению, «вовсе не важными» [31].
Рассуждения Кроссмэна страдают прежде всего нечеткостью фор-
мулировок. Когда слышишь, что премьер принимает наиважнейшие
решения, а министры — второстепенные, возникает вопрос: «Что счи-
тать важным решением?» Решения, к которым глава правительства не
имеет непосредственного касательства (например, обычные бюджет-
ные. ассигнования на социальное страхование или здравоохранение)
многочисленнее, требуют больших средств и влияют на жизни боль-
шего числа людей, чем едва ли не все решения, принимаемые на
Даунинг-стрит.
Во-вторых деятельность премьер-министра ограничена тем, что
именно в той сфере, которая находится в его непосредственном веде-
нии — международные (в том числе экономические) отношения,
британское правительство за послевоенный период утратило значи-
тельную часть своего влияния. Премьер обязан заниматься этими воп-
росами хотя бы потому, что они решаются на уровне глав прави-
тельств, если даже он/она проводит такие переговоры с невыигрыш-
ных позиций.
Третьим «ограничителем» следует признать постоянную нехватку
времени у премьер-министра. Чем больше внимания уделяет он меж-
дународным делам и экономике, тем меньше времени остается у него
на все прочие вопросы, входящие в компетенцию Кабинета. Один из
сотрудников главы правительства описывает эту деятельность так: «Он
напоминает конькобежца, несущегося по огромному ледяному шару,
322 , 1
причем лед тонок. Высокую скорость нужно держать все время» [32].
Очевидно, что стремление самому вникать во все проблемы чревато
травмами.
Четвертое ограничение заключается в том, что аппарат премьер-
министра невелик и сковывает возможности его вмешательства. На
главу британского правительства работает лишь несколько десятков
чиновников и политических «назначенцев», в то время как на прези-
дента США — сотни. Если же премьер-министр берет себе двух-трех
политических советников, то это порой воспринимается как подрыв
коллективной власти Кабинета и попытка сосредоточить в своих ру-
ках слишком обширные полномочия, уподобясь тем самым амери-
канскому президенту.
В системе Уайтхолла есть некое «ядро» — несколько министров,
играющих особенно заметную роль в формировании политического
курса. Канцлер казначейства (министр финансов) отвечает за такие
важные вопросы, как экономический рост, сбор налогов, расходова-
ние государственных средств. Министр иностранных дел, стараясь оп-
ределить и защитить британские интересы, ежедневно сносится с
правительствами других государств и испытывает с их стороны давле-
ние, которое нельзя проигнорировать. Парламентский партийный орга-
низатор — связующее звено между палатой общин и правительством —
сообщает премьер-министру, какие вопросы могут вызвать особенно
острую реакцию депутатов и даже грозить «бунтом».
В сердцевину сети входит также небольшое количество чиновни-
ков высшего звена. Секретарь кабинета (глава аппарата правительства)
назначает время заседания правительства и следит за тем, чтобы была
предпринята проверка исполнения принятых решений. Он/она нахо-
дится с премьер-министром в ежедневном контакте, информируя его
о происходящем в Уайтхолле и рассылая его требования по «ведом-
ственной принадлежности». В каждом министерстве есть статс-секре-
тарь — высокопоставленный чиновник, который, как правило, го-
раздо лучше осведомлен о работе ведомства, нежели министр (воз-
главляющий ведомство лишь на срок пребывания его партии у власти)
и его политические советники.
Система Уайтхолла связывает воедино сотрудников различных
официальных правительственных учреждений, но определяется их
деятельность повсеместно распространенным соблюдением неформаль-
ных обычаев и традиций. Поскольку писаной конституции нет, тот
или иной премьер-министр может бросить вызов сложившейся систе-
ме и попытаться трансформировать ее для достижения своих целей. За
два минувших десятилетия Маргарет Тэтчер и Тони Блэр прилагали
все усилия, чтобы сделать свой авторитет в британском правительстве
непререкаемым и изменить даже не правила игры, а саму игру: на
место крикета должен прийти бейсбол.
323
21*
Политическая культура и легитимность
Правительство может считать себя вполне легитимным лишь в том
случае, если соблюдаются самые фундаментальные «правила игры» —
ответственность властей перед электоратом и верховенство закона.
Критика правительства, требования изменить, например, избиратель-
ную систему вполне согласуются с легитимностью до тех пор, пока
эти изменения не выходят за демократические рамки. Англичане це-
нят свой государственный строй, что не мешает им в то же время
предъявлять немало конкретных претензий по поводу того, как он
функционирует. По выражению английского писателя Э. М. Форстера,
они «встречают демократию троекратным “ура!”».
Как должна применяться политическая власть?
!
Патерналистская теория предполагает, что лидеры страны дей-
ствуют в интересах общества и берут на себя инициативу в определе-
нии того, чем именно должно заниматься правительство. Суть этого
сводится к формуле «Дело правительства — править». Парламентарии
и министры, не спрашивая, чего хочет народ, а руководствуясь соб-
ственными суждениями и принципами, должны поступать так, как,
по их мнению, будет лучше для блага общества. По выражению одно-
го министра-консерватора, правительство «должно существовать для
народа, с народом, но не под народом» [33]. Маргарет Тэтчер, умев-
шая очень четко формулировать свои политические воззрения, счита-
ла, что ее долг состоит не в том, чтобы соответствовать данным пос-
леднего опроса общественного мнения, а в том, чтобы оберегать на-
циональные интересы. В том же патерналистском, «опекунском» духе
высказывается и Тони Блэр, когда утверждает, что руководит прави-
тельством во имя всех граждан страны.
Доктрина патернализма всегда имеет успех у правящей партии,
поскольку может оправдать все, что по своему желанию предприни-
мает правительство. Находит она отзвук и в душах чиновников — они
служат правящей партии и рассматривают себя в качестве постоянных
(пусть и неизбранных) ревнителей интересов народа. Оппозиция же
отвергает ее по той причине, что не допущена к власти.
Коллективистская теория видит роль правительства в том, что оно
должно находить равновесие между противоборствующими интереса-
ми крупных социально-экономических групп. С этой точки зрения
партии и «группы давления», представляющие классовые или группо-
вые интересы, гораздо могущественнее индивидуальных избирателей.
В стране с населением, превышающим 50 млн чел., 'сложение префе-
ренций неизбежно [34]. Консерваторы традиционно делают упор на
гармоничном сосуществовании различных классов общества. Считает-
ся, что более обеспеченные должны оказывать менее обеспеченным
324
помощь, выражающуюся в поддержке социальных программ и учас-
тии в добровольных начинаниях; люди малообразованные обязаны
считаться с мнением более просвещенных членов общества и посту-
пать согласно их рекомендациям. Социалистический подход придает
большее значение классовым различиям: профсоюзы и предпринима-
тели играют в определении политического курса страны роль не мень-
шую, чем правительство, а трудящиеся своими голосами возмещают
отсутствие капитала.
Индивидуалистическая теория представительства подчеркивает важ-
ность, которую имеет в политическом процессе голос каждого граж-
данина. Либеральные демократы доказывают, что политические партии
должны представлять индивидуумов, а не интересы организованных
групп. Тут следует заметить, что отдельному человеку редко удается
на референдумах прямо выразить свое отношение к политике прави-
тельства, а если референдум все же объявляется, то выносят на него
вопрос, сформулированный действующим правительством. В 80-е годы
Маргарет Тэтчер была рьяным поборником экономического индиви-
дуализма, считая, что каждый человек в меру своей активности «на
рынке» сам отвечает за достигнутый им уровень благосостояния. Этот
подход снимал с правительства ответственность за отстаивание кол-
лективных интересов. Тэтчер зашла в этом столь далеко, что заявила:
«Такого понятия, как общество, не существует».
Тони Блэр, следуя своей радикально-центристской программе,
отверг традиционную для лейбористов коллективистскую доктрину и
предпринимал попытки ослабить контакты Новой лейбористской
партии с профсоюзами. Блэр подчеркивал, что правительство должно
проводить такой курс, который позволил бы гражданам государства
благодаря системам образования, профессионального переобучения,
повышения квалификации и другим направлениям социальной поли-
тики максимально раскрыть свои природные способности.
Легитимность системы
Подавляющее большинство англичан не считают необходимым про-
изводить какие-то фундаментальные изменения в самой форме правле-
ния страной, а именно так еще относительно недавно произошло во
Франции и в Германии. Даже националистические партии в Шотлан-
дии -и Уэльсе не отвергают институты парламентаризма, а всего лишь
требуют создания собственных независимых парламентов.
Легитимность правительства подтверждается готовностью англи-
чан выполнять и соблюдать основные политические законы [35]. Ло-
яльность граждан позволяет обходиться без многочисленной воору-
женной полиции. В процентном соотношении к количеству жителей
британская полиция на треть меньше американской, французской или
германской. Совершаемые в Англии правонарушения — это по боль-
шей части антиобщественные деяния (например, уличное насилие),
325
а не политические преступления против государства (включая убий-
ства). Исключение составляет Северная Ирландия, где многие тяжкие
преступления — от убийства до ограбления банков — носят полити-
ческий характер и являются элементами борьбы за свержение избран-
ного правительства.
Политологи дают разнообразные объяснения причин того, поче-
му англичане столь лояльны к своему правительству. Убежденность в
легитимности власти нельзя счесть результатом экономических вык-
ладок, убедивших англичан в выгодах парламентской демократии (как
утверждает теория «разумного выбора»). Британское правительство в
сравнении с правительствами других европейских стран добилось не
столь значительных экономических успехов, но, тем не менее, даже в
период «великой депрессии» 30-х годов британские коммунисты и
фашисты получали на выборах ничтожно малое число голосов, тогда
как во Франции, Германии, Италии эти партии пользовались массо-
вой поддержкой населения. Нечто подобное имело место и в 70—80-е
годы, когда всплеск инфляции и безработицы не привел к усилению
экстремистских настроений.
Иногда определяющими факторами легитимности считают симво-
лы общего для всех прошлого — в первую очередь монархию. Однако
опросы общественного мнения показывают, что королева не является
значительной политической фигурой: напротив, своей популярностью
она обязана тому, что находится вне политики. Популярность монарха
— это следствие, а не причина политической легитимности. В Северной
Ирландии, где меньшинство не признает британское правительство за-
конным, королева символизирует раскол между унионистами и ирлан-
дскими республиканцами, отвергающими идею монархии.
Обычаи и традиции — вот чем следует объяснять постоянную ло-
яльность народа к власти. На вопрос: «Почему вы поддерживаете су-
ществующий строй?» самым распространенным является ответ: «По-
тому что он лучший из всех, какие я знаю». Власть далека от идеала и
даже не всегда обеспечивает безопасность, но люди оценивают ее
эмпирически, руководствуясь собственным опытом. Уинстон Черчилль
однажды сказал в палате:
Никто не считает, будто демократия совершенна и неизменно
разумна. И верно говорят, что демократия — наихудшая из форм
государственного устройства, если не считать всех тех иных способов
правления, которые человечество время от времени пробовало [36].
Злоупотребления властью
В теории — по конституции — всенародно избранный парламент
является единственным институтом, наделенным правом контроли-
ровать исполнительную власть. Роль судов сводится к толкованию за-
конов, принимаемых парламентом. На практике же палата не может
326
эффективно проверять правительство, поскольку те, кто потенциаль-
но склонен к злоупотреблению властью, одновременно входят в ру-
ководство парламентского большинства. Когда член правительства
оказывается под ударом, его коллеги гораздо чаще грудью встают на
защиту, нежели признают его невольную ошибку или осознанное
правонарушение. Вотум недоверия, вынесенный кому-либо из веду-
щих министров, обычно рассматривается в палате как вотум недове-
рия всему действующему правительству.
Кабинету министров легче уйти от ответственности за допущен-
ные просчеты благодаря тому, что его деятельность засекречена. Уайт-
холл полагает, что информация — слишком редкостный товар, чтобы
доступ к нему получали все желающие; считается, что делать полити-
ческий курс достоянием гласности — «не в интересах общества», по-
скольку публичность может расстроить политическую сделку. Полити-
ки часто скрывают собственные намерения под покровом коллектив-
ной ответственности Кабинета. В принципе Уайтхолла «Стремление
знать все еще преобладает над правом знать» явно прослеживается
тенденция к сдерживанию [37]. Чиновники высшего звена бывают очень
разборчивы в том, что говорить и чего не следует говорить «на людях».
Правительственные документы попадают в СМИ, как правило, лишь
в тех случаях, когда политический деятель, желая воздействовать на
ход событий, организует утечку информации. Режим секретности ос-
тается очень строгим, потому что в этом заинтересованы самые зна-
чительные лица в правительстве — министры и высшие государствен-
ные служащие. Принятый в 1989 г. Закон о государственной тайне
(Official Secrets Act) лишь несколько и далеко не полностью урезал
право исполнительной власти хранить в тайне полемику, происходя-
щую внутри правительственных структур (вставка 8.4).
Тони Блэр обещал сделать работу правительства открытой, но его
же администрация стремится установить строгцй контроль за обще-
нием министров с представителями СМИ. Это делается во имя того,
чтобы создать впечатление полного единодушия, якобы царящего в
правительстве, и сделать вид, будто внутри кабинета политических
разногласий (т.е. столкновения мнений) нет!
Подвергаемые критике должностные лица иногда вводят обще-
ственность в заблуждение. Когда бывший секретарь Кабинета сэр Ро-
берт Армстронг был в суде обвинен во лжи по поводу усилий, пред-
принятых правительством в 1987 г., с целью воспрепятствовать пуб-
ликации скандальных мемуаров отставного сотрудника разведки,
Армстронг заявил, что «правительственные заявления создали пре-
вратное впечатление, но они не содержали в себе ложь: мы обошлись
с правдой рачительно». В 1994 г. Уильям Уолдгрейв, министр-консер-
ватор, номинально ответственный за открытость правительства, со-
общил парламентской комиссии: «в исключительных случаях возни-
кает необходимость говорить в палате общин то, что не является прав-
327
ВСТАВКА 8.4
Противоречивая лояльность чиновников
Неспособность парламента призвать действующее правитель-
ство к ответу за очевидные и ощутимые просчеты беспокоит вы-
сокопоставленных чиновников: поскольку они знают, как выгля-
дит ситуация на самом деле, то рискуют стать соучастниками не-
благовидных поступков министров, которым помогают вводить
парламент в заблуждение. Иные даже оспаривают правило, в со-
ответствии с которым государственный служащий обязан поддер-
живать министра вне зависимости от своего личного мнения. СМИ
подробно освещали историю сотрудника министерства обороны
Клайва Понтинга: он предоставил в парламент документы, ста-
вившие под сомнение достоверность правительственных заявле-
ний по поводу боевых действий на Фолклендских островах. Пон-
тинг был привлечен к суду по обвинению в разглашении сведе-
ний, составляющих государственную тайну. Судья призвал
присяжных взглянуть на дело в таком ракурсе: «Можно ли в инте-
ресах государства идти против политики правительства?» Присяж-
ные дали утвердительный ответ, и Понтинг был оправдан. Впро-
чем, высокопоставленные чиновники чаще всего предпочитают
не рисковать своей карьерой и не «выдавать» министров, с дей-
ствиями которых не согласны. Они надеются, что сама «система»
найдет способ либо пресечь их деятельность, либо предать гласно-
сти совершенное ими должностное преступление*.
* Graham JVilson and Anthony Barker. Whitehall’s Disobedient Servants?
Senior Officials’ Potential Resistance to Ministers in British Government
Departments//British Journal of Political Science 27, No. 2 (1997), p. 223—246.
дой». В другом случае правительство якобы в интересах национальной
безопасности не допустило информации по делу пятерых бизнесме-
нов, привлеченных к суду по обвинению в продаже оружия Ираку,
поскольку стремилось скрыть, что эта сделка планировалась с ведома
и одобрения нескольких членов Кабинета. Когда же это обнаружилось
(в результате утечки информации [38]), расследование зашло в тупик.
Действия террористов, сеющие хаос, разрушения и смерть, ока-
зывают сильнейшее давление на правоохранительные органы. В Се-
верной Ирландии на акты насилия, организованные незаконной ИРА
и вооруженными формированиями протестантов, отвечали части бри-
танской армии, в свою очередь «подминавшие под себя» закон. В «кро-
вавое воскресенье» 1971 г. британские солдаты открыли в Лондондер-
ри огонь по мирной демонстрации протеста, застрелив несколько десят-
ков ирландцев [39]. В Англии полиция время от времени добивается
признания у подозреваемых в терроризме или уличает их свидетельс-
328
кими показаниями. Первоначальный результат этого — приговор и
тюремное заключение, но затем обычно следует длительная кампа-
ния протеста против судебной ошибки, и в конечном итоге все нару-
шения закона, допущенные полицией, исправляются.
В 90-е годы в газетах появилась серия статей, посвященных «мораль-
ной нечистоплотности» некоторых членов палаты, использовавших слу-
жебное положение в личных целях. В ответ правительство образовало
специальный орган, призванный следить за соблюдением норм обще-
ственными деятелями, а в парламенте появилась должность уполномо-
ченного по этим вопросам, который должен расследовать жалобы на
отдельных членов палаты вне зависимости от того, какая партия имеет
в ней большинство. На выборах 1997 г. избиратели впрямую выступили
против двух парламентариев, обвиненных в том, что они получали деньги
за внесение запросов в палату, — оба были забаллотированы.
Отсутствие реакции правительства на представления парламента
побуждает широкие массы общества к протесту, однако легитимность
власти означает, что этот протест обычно не преступает границ зако-
на (рис. 8.3). 92% англичан утверждают, что готовы выразить свое не-
довольство проводимой политикой, подписав соответствующую пе-
Процент тех, кто предпочитал или предпочел бы:
подписать петицию
Британия
Германия
Франция
принять участие в мирной демонстрации
47
Британия
Германия | jg]
Франция Г 62|
принять участие в неразрешенной забастовке
Британия
29
Германия |25|
Франция | ЗЧ]
захватить здание или завод
Британия
Германия
Франция
Рис. 8.3. Различия между законными и незаконными протестами.
Истопники: World Values Survey, 1990, as reported in Sheena Ashford and Noel
Timms, What Europe Thinks: A Study of West European Values (Brookfield, VT: Dart-
mouth, 1992), pp. 100-101. German data are for West Germany only.
329
тицию; почти 50% готовы участвовать в мирной демонстрации проте-
ста. Большинство отвергает действия, выходящие за рамки закона:
лишь 29% согласны участвовать в неразрешенной забастовке, 12% —
захватить в знак протеста по тому или иному поводу завод или иное
здание. Протестный потенциал англичан ниже, чем у французов,
и такой же, как у граждан ФРГ. Кроме того, англичане склонны под-
держать власти в том случае, если они решатся принять крутые меры
против незаконно протестующих групп.
Культура как фактор сдерживания политики
Возможности британского правительства ограничены нормами
культуры, определяющими, что могут и чего не могут делать власти.
Как выразился один из членов Высокого суда: «В конституции этой
страны нет гарантированных или абсолютных прав граждан. Свободу
британцев охраняют иц собственный здравый смысл и давно разрабо-
танная система представительного ответственного правления» [40].
Ценности политической культуры сужают спектр публичной поли-
тики. Так, например, культурные нормы, касающиеся свободы слова,
исключают появление политической цензуры. Они же затрудняют пра-
вительству принятие и введение в действие законов, которые защища-
ли бы королевскую семью от агрессивного вмешательства журналистов
и фотографов в ее частную жизнь. Однажды это привело к роковым
последствиям — автомобиль принцессы Дианы, на высокой скорости
преследуемый репортерами, разбился. В 60-е годы — время увлечения
свингом — были отменены законы против гомосексуализма, легализо-
ваны аборты, а появившийся позже СПИД стал восприниматься про-
сто как болезнь, а не как нечто постыдное, из чего следует извлечь урок.
Доминирующие в обществе ожидания, относящиеся к сфере культуры,
диктуют и поведение политических деятелей. Вне зависимости от того,
кто за какую партию голосует, огромное большинство британцев счи-
тают, что правительство должно развивать и совершенствовать системы
образования, здравоохранения и социального обеспечения.
В наши дни уровень социальной политики сильнее всего ограничи-
вается практическими соображениями. Экономические ресурсы не бес-
предельны, и даже в том случае, если экономика находится на подъе-
ме, у правительства не хватает денег на такие находящие всеобщую
поддержку программы, как, например, развитие здравоохранения.
Политическая социализация
Социализация оказывает политическое воздействие на разделе-
ние труда. Дети в очень раннем возрасте узнают о социальных разли-
чиях, имеющих прямое отношение к политике: малая их часть прони-
330
кается к ней интересом, гораздо большая — остается глубоко безраз-
лична. Взрослый опыт модифицирует предпочтения, возникающие у
человека к тому времени, когда он получает право голоса. Британско-
му гражданину средних лет приходилось участвовать в пяти-шести все-
общих выборах, и потому он склонен оценивать политические перс-
пективы в свете того, что уже успел узнать.
Семья и пол
Хронологически первым оказывается влияние семьи: политичес-
кие пристрастия, усвоенные в семье, переплетаются с первичными
семейными привязанностями. Ребенок может и не знать, какие имен-
но принципы отстаивают лейбористы или консерваторы, но для иден-
тификации партии достаточно, что за нее голосуют «папа с мамой».
Семья оказывает на выбор голосующего достаточно ограниченное
влияние: 36% не знают, как обычно голосуют отец, мать или они оба,
как не знают и того, не за соперничающие ли партии они голосуют.
Более половины тех, кому известно, какую партию поддерживают
его родители, голосуют так же, как они. Во всей совокупности элек-
тората только 35% опрошенных ответили, что знают, как голосуют их
родители (оба), и голосуют за ту же партию [41]. Как правило, дети
получают от родителей и конфессиональную идентификацию. Если не
считать Северную Ирландию, исповедуемая религия в наши дни уже
не оказывает сколько-нибудь значительного воздействия на выбор
голосующего, и в Англии нет групп, сопоставимых с американскими
религиозными «правыми».
Дети узнают о различных социальных ролях в соответствии со сво-
им полом, хотя взрослые мужчины и женщины имеют равные изби-
рательные права. Обе ведущие партии продемонстрировали стремле-
ние привлечь на свою сторону женщин, что доказывается принятием
в 1976 г. закона, запрещающего дискриминацию по половому призна-
ку при трудоустройстве. Этот парламентский акт был подготовлен
консерваторами, а введен в действие лейбористами.
В настоящее время все политические партии стараются снискать
симпатии женщин, поскольку те составляют большинство электората.
Впрочем, предпринимаются усилия, чтобы не обидеть мужчин, —
они, хоть и в меньшинстве, но все же составляют 48% избирателей.
О чем бы ни говорили политические деятели — об экономике, соци-
альной помощи или международных делах, они обычно стремятся
выделить аспекты, одинаково важные и для мужчин, и для женщин.
На всех общенациональных выборах голоса тех и других распределя-
ются между партиями примерно одинаково.
У мужчин и женщин — сходное отношение к политическим воп-
росам, по большинству которых женщины, как и мужчины, делятся
на два противоположных лагеря. Например, больше половины жен-
331
(% согласных)
74
Но
63
56
64]
HJ
64
6gJ
Повышение налогов приведет к совершенствованию
социальной помощи
мужчины I
женщины [
Контроль над иммиграцией осуществляется недостаточно жестко
мужчины I
женщины Г
Уважение к королевской фамилии — это справедливо и важно
мужчины I
женщины £
Убийство полицейского должно караться смертной казнью
мужчины I
женщины Г
Бедность порождается царящей в обществе несправедливостью
мужчины I
женщийы '
Забастовка профсоюза железнодорожников вызывает сочувствие,
мужчины I
женщины [
Членство в Европейском союзе полезно для страны
мужчины
женщины
В СМИ слишком много секса и обнаженных тел
мужчины I
женщины г
44
40J
68
58
38
58]
Рис. 8.4. Сопоставительные оценки политических вопросов у мужчин и
женщин.
Источник: Data made available by Gallup Poll, London, from nationwide surveys
conducted in 1993 and 1994.
щин и половина мужчин выступают за смертную казнь, а против нее
в каждой группе высказывается меньшинство, хотя и значительное
(рис. 8.4). Даже по отношению к таким вопросам, как демонстрация в
СМИ обнаженного тела и сексуальных сцен, расхождение между груп-
пами составляет 20% и у мужчин, и у женщин. Как видим, различия
полов являются для приверженности к той или иной партии менее
определяющими, чем классовые или образовательные различия.
Однако мужчины и женщины по-разному участвуют в политичес-
кой деятельности. Хотя женщины составляют более половины электо-
рата, мужчины почти в два раза чаще занимают должности муници-
пальных советников. Женщины составляют почти половину государст-
венных служащих, но практически все они — работники низового
звена, ответственные должности занимают менее 10%. На парламент-
332
ских выборах 1997 г. было выдвинуто рекордное число основных кан-
дидаток, и все же мужчины-кандидаты превосходили их более чем
вчетверо. В палату было избрано беспрецедентно много женщин —
119, однако британский парламент более чем на четыре пятых состо-
ит из мужчин. Пять женщин вошли в состав первого кабинета Блэра,
но на заседаниях правительства они остаются в меньшинстве [42].
Образование
В школе детям внушают, что, хотя у разных людей — разный уро-
вень умственного развития, голоса всех избирателей «весят» одинако-
во. Однако британская система образования традиционно ориентиро-
вана на неравенство. Некогда было сочтено, что большинству населе-
ния нужен лишь минимум знаний: самые старые из нынешних
избирателей завершили образование в четырнадцать, а те, кто чуть
помоложе, — в шестнадцать лет. Лишь малую часть населения состав-
ляют люди высокообразованные — они претендуют на главные роли в
политической жизни страны, и того же ожидает от них общество.
В рамках государственной системы образования значительная часть
детей ходит в «общеобразовательные» начальные школы, куда при-
нимают с любым уровнем способностей. В школе ученики подразделя-
ются на два «потока»: первый, или академический, дающий подго-
товку к университету, и второй, завершающийся экзаменами, после
которых можно продолжить обучение на более высоком (в сравнении
со «средней» американской школой) уровне. Многие довольствуются
лишь начальным образованием.
В Англии существуют так называемые привилегированные закры-
тые частные средние школы («public schools»). Туда также принимают
детей, по-разному одаренных от природы, в том случае, если их ро-
дители в состоянии вносить высокую плату за обучение. Примерно 6%
юных англичан учатся в подобных частных школах, и абсолютное
большинство выпускников затем находят себя либо в промышленно-
сти, либо в богословии, юриспруденции, медицине. Если раньше среди
членов Кабинета доминировали выпускники Итона, Хэрроу и других
знаменитых частных школ, то сейчас таких среди парламентариев
насчитывается меньше половины. Высокое положение в политичес-
кой элите часто занимает тот, кто «близок к низам», а это доказыва-
ется учебой в государственной средней школе. Характерен пример
Джона Мейджора и его непосредственных предшественников на по-
сту главы Кабинета — как лейбористского, так и консервативного.
Нынешний лидер консерваторов Уильям Хейг также посещал обще-
образовательную школу, большинство выпускников которой не со-
бирались продолжать образование в университете. В отличие от него
премьер-министр Тони Блэр учился в Шотландии, в одной из лучших
частных школ.
333
Каждый четвертый из выпускников средних школ в той или иной
форме продолжает образование. До тех пор пока в 1998 г. неолейборист-
ское правительство не установило ежегодную плату в 1000 фунтов
стерлингов (приблизительно 1600 долларов), обучение было бесплат-
ным. Еще несколько десятилетий назад в Англии было ограниченное
число университетов; в 1956 г. половина всех британских студентов
училась либо в Оксфорде, либо в Кембридже, либо в Лондонском
университете. В 60-х годах появилось много новых университетов, а в
90-х годах статус университетов получило значительное количество
политехнических институтов, где по образцу колледжей США акаде-
мическая подготовка сочеталась с узкопрофессиональной. Однако сей-
час подавляющее большинство учебных заведений, именующих себя
университетами, считается непрестижными.
Структура британской системы образования прежде наводила на
мысль о том, что чем человек образованнее, тем вероятнее его при-
надлежность к консерваторам. Ныне положение изменилось. Люди с
университетским (или аналогичным ему) дипломом менее склонны
голосовать за консерваторов, нежели люди, получившие начальное
образование. Наиболее высокообразованное меньшинство делит свои
симпатии между тремя основными политическими партиями, причем
либеральные демократы почти не отстают от консерваторов и лейбо-
ристов. Самыми рьяными сторонниками консерваторов оказываются
люди, и по образованию, и по занимаемой должности находящиеся
на среднем уровне.
Образование очень тесно связано с активной политической дея-
тельностью. Чем лучше полученное человеком образование, тем боль-
ше у него шансов сделать карьеру в политике. Люди с начальным
образованием составляют более половины электората, однако среди
муниципальных советников таких — менее половины, а среди членов
палаты — менее 2%. Среди парламентариев 70% — выпускники уни-
верситетов, хотя по стране в целом процент этой категории сравни-
тельно мал. Возникновение новых университетов нарушило домини-
рование Оксфорда и Кембриджа: если в 1964 г. более трех пятых всех
парламентариев окончили эти университеты, то в 1977 г. более трех
пятых — нет. То обстоятельство, что высокие политические посты
занимают выпускники многих и разных британских университетов,
свидетельствует о том, что власть из рук тех, кто обладал ею по праву
рождения (аристократов), переходит к тем, кто претендует на нее по
праву компетентности и профессионализма.
Класс
Термин класс может относиться и к профессиональному статусу,
и служить кратким обозначением совокупности таких факторов, как
доход, образование, род занятий и образ жизни. В Англии профессио-
334
нальная деятельность — наиболее часто используемый показатель при-
надлежности к тому или иному классу. Людей, занятых физическим
трудом, относят к рабочему классу, людей умственного труда — к
среднему классу.
Соперничество двух партий традиционно облекалось в классовые
понятия: консерваторы считались партией среднего класса, а лейбо-
ристы — партией рабочих. (Верхушка общества, или аристократия, по
наследству получающая титулы, земли и иногда — деньги, слишком
немногочисленна, чтобы оказывать влияние на исход выборов.) То
обстоятельство, что в Англии понятие «класс» приобрело относитель-
ную важность, можно, помимо прочего, объяснить и отсутствием (не
в пример США, Канаде или Северной Ирландии) значительных ра-
совых, религиозных, языковых различий между группами британско-
го общества.
Взаимоотношения класса и партии носят ограниченный характер.
На выборах 1997 г. ни одна партия не набрала больше половины голо-
сов представителей среднего класса, а за лейбористов проголосовали
ровно 50% квалифицированных рабочих (табл. 8.3). Лишь две пятых от
общего числа избирателей составили «консерваторы» из среднего класса
и «лейбористы»-рабочие, что можно объяснить предвыборной такти-
кой обеих партий, апеллировавших к обоим классам одновременно.
Либеральные демократы и более мелкие партии получили чуть боль-
ше пятой части голосов каждого класса.
Существуют три основные причины того, что связи между клас-
сом и партией выражены слабо. Лишь каждый седьмой представитель
среднего класса соответствует сложившемуся стереотипу (человек
умственного труда, с образованием выше среднего, домовладелец,
не член профсоюза, по субъективному самоощущению относящий
себя к среднему классу) или соответственно стереотипу представи-
теля рабочего класса. У большинства британцев сочетаются характер-
ные черты обоих классов. Эта «смешанная» группа постоянно увели-
чивается, по мере того как экономические изменения приводят к
изменению соотношения между работниками физического и умствен-
ного труда: доля первых уменьшается, а вторых — растет. Представи-
тели многих профессий (например, технические специалисты и вспо-
могательный административный персонал) ныне имеют неопреде-
ленный классовый статус и столь же неопределенные избирательные
предпочтения.
Помимо профессиональной деятельности, на симпатии избирате-
лей оказывает воздействие и социально-экономический уклад. На каж-
дом уровне классовой структуры члены профсоюза скорее отдадут свои
голоса лейбористам, нежели консерваторам. Жилищное строительство
создает некую общность людей, в политическом отношении не ин-
дифферентных: около одной шестой части избирателей проживают в
муниципальных домах и потому осознает себя и своих соседей члена-
335
Таблица 8.3
Социальные различия и голосование на выборах 1997 г.
(процент избирателей)
Лейбористы Консерваторы Либеральные демократы Прочие
Пол Женщины 44 32 18 6
Мужчины Различие между 45 31 17 7
группами мужчины/ женщины 1 1 1 1
Возраст 18-24 49 27 16 8
25-34 49 28 17 7
35-44 48 28 20 8
45-54 41 31 17 - . 8
55-64 39 36 17 8
65 и старше Различие между 41 36 17 6
предельными возрастными группами Класс 8 9 1 /2
Средний Нижний сегмент 31 41 22 6
среднего класса 37 37 18 8
Квалифицированные рабочие 50 27 16 7
Неквалифициро- ванные рабочие Различие между 59 21 13 7
предельными классовыми группами 28 20 9 1
Источник: MORI, results of 13,544 interviews with the electorate conducted dur-
ing the 1977 election campaign between March 21 — April 29, 1997. For details, see
British Public Opinion, 20, Nos. 3/4, p. 2. The four classes are AB, Cl, C2 and DE.
ми особой социальной группы. Более трех пятых арендаторов муници-
пального жилья голосуют за лейбористов, тогда как домовладельцы,
независимо от классовой принадлежности, обычно поддерживают
консерваторов.
336
Средства массовой информации
СМИ обладают свойством усиливать различия, проистекающие
из классовой принадлежности и степени образованности. Британская
пресса резко поляризована: существует несколько респектабельных
газет, освещающих и комментирующих события на высокоинтеллек-
туальном уровне, превосходящем уровень американских газет, и есть
таблоиды, которые выходят огромными тиражами и специализиру-
ются на разного рода скандалах и сенсациях. Большая часть газет ори-
ентирована на ту или иную партию, но не поддерживает ее безогово-
рочно. Когда в 90-е годы консерваторы стали терять симпатии электо-
рата, ряд изданий проконсервативного толка перешли на иные позиции
и принялись убеждать потенциальных избирателей в неоспоримых
достоинствах Блэра.
Поначалу телевидение и радио монопольно принадлежали Бри-
танской вещательной корпорации (Би-би-си). Стремясь просвещать
граждан, расширять и «возвышать» их кругозор, Би-би-си в то же
время вела себя чрезвычайно уважительно по отношению к любой
власти, включая правительство. С появлением в 50-е годы коммерчес-
кого ТВ, а десятилетие спустя — коммерческого радио вещательная
политика сделалась гораздо более популистской, что объяснялось не-
обходимостью искать свою аудиторию. Ныне в Англии работают пять
телевизионных каналов, не считая кабельного ТВ, и множество раз-
нообразных радиостанций: «новостные» программы стремятся при-
влечь зрителей и слушателей сообщениями и анализом предполагае-
мых просчетов правительства. Телеведущие обретают громкую славу
благодаря тем жестким допросам, которые они устраивают полити-
кам всех партий.
Политический контроль за теле- и радиопередачами остается стро-
гим. Законом запрещена политическая реклама общественных деяте-
лей, партий или конкретных программ. Действующее правительство
распоряжается возобновлением лицензий или ежегодной платой (она
составляет примерно 160 фунтов), которую каждый телезритель обя-
зан вносить за возможность смотреть некоммерческие программы Би-
би-си. Благодаря подобным мерам вещатели стараются не выказывать
слишком явных предпочтений какой-либо одной партии, сознавая
вероятность того, что спустя известный срок контролировать их,
а также принимать решения о выдаче и возобновлении лицензий и о
размере абонементной платы будут совсем другие люди.
Поскольку наукой политической социализации можно овладевать
всю жизнь, симпатии избирателей формирует некая аккумуляция вли-
яний [43]. На протяжении срока, отпущенного тому или иному чело-
веку, у него вырабатывается осознание того, какие шаги обязано пред-
принимать правительство. Это осознание, представляющее собой сис-
тему определенных политических ценностей, уже не зависит ни от
337
22- 7377
взглядов, привитых в семье, ни от социально-экономических интере-
сов. Экономические понятия, касающиеся места и роли профсоюзов,
социальной защиты, бизнеса, приватизации, помогают сделать вы-
бор между партиями. «Новые» ценности неэкономического порядка —
защита окружающей среды и мораль — мало влияют на этот выбор,
ибо у партий обычно отсутствует своя собственная позиция по таким
вопросам, четко сформулированная и упорно отстаиваемая.
То, каким образом правительство решает текущие вопросы, вли-
яет на экономику и на бюджетные ассигнования, идущие в соци-
альную сферу, но люди судят о деятельности правительства на основе
уже сформировавшейся ранее системы ценностей, что становится
особенно очевидно по отношению к «образам» партии и ее лидера.
Тем не менее важность таких сиюминутных вопросов и эфемерных
личностных представлений часто переоценивается, поскольку те, кто
уделяет все внимание решению текущих проблем, забывают о том,
что избиратель постигал, какой же партии он отдает предпочтение,
на протяжении всей своей жизни.
Идентификация той или иной партии мало влияет- на то, как из-
биратель голосует. Происходит это отчасти потому, что избиратель
прежде всего соотносит себя со своей семьей, со своими социально-
экономическими интересами и политическими ценностями, а отчас-
ти и благодаря происходящим в партии изменениям. На памяти самых
старых избирателей раскололись лейбористы, пришли к фактическо-
му краху, но затем возродились либералы, снова раскололась Лейбо-
ристская партия, и националисты обрели поддержку в Шотландии и
Уэльсе. Политическая стратегия Тони Блэра окончательно лишила
партию ее прежнего имиджа, поскольку премьер-министр без обиня-
ков заявил, что отвергает всякую соотнесенность своей неолейборист-
ской партии с понятиями «социализм» и «рабочий класс» — неотъем-
лемой частью прежнего лейборизма.
Участие в политической деятельности
и приобщение к ней
Участие
Если бы участие в политической деятельности подразумевало уп-
лату налогов и право пользоваться выгодами социальных программ,
можно было бы счесть, что в эту деятельность вовлечены решительно
все граждане страны, поскольку социальная помощь охватывает все
возрастные группы населения — это и пособие роженице, и возмож-
ность получить образование, и заработная плата, и пособие по безра-
ботице, и медицинская помощь, и пенсия по возрасту [44].
Выборы предоставляют народу возможность непосредственно вли-
ять на правительство. Каждый гражданин по достижении 18-летнего воз-
338
раста имеет право выбирать и быть избранным. Сотрудники муниципа-
литетов регистрируют избирателей, ежегодно обновляя их списки, с
гем чтобы практически все совершеннолетние и дееспособные гражда-
не могли воспользоваться своим правом. С 1950 г. явка избирателей со-
ставляла в среднем 77%, а в 1997 г. — 71,5%. Эти показатели сильно
превышают аналогичные данные по президентским выборам в США.
Проголосовать и подписать петицию — таковы единственные виды
политической деятельности, признаваемые большинством британцев
(рис. 8.5). Пять шестых населения не посещают политические митин-
ги, не контактируют с членом палаты от своего округа, не слишком
интересуются политикой и не состоят ни в какой политической партии
[45]. Лишь в отношении 3—14% граждан (в зависимости от формы
участия) можно сказать, что они регулярно принимают участие в
политической деятельности. Если признать таковым лишь работу на
выборной должности, то пропорция снизится до 1%.
Чем шире трактуется понятие «политическая деятельность», тем
больше количество тех, кого можно признать ее участниками, пусть и
непрямыми. Примерно 64% населения состоят по крайней мере в од-
ной общественной организации, которая может действовать и как
группа влияния: например, клубы рыболовов озабочены чистотой
местных водоемов, т.е. охраной окружающей среды, а Ассоциация
автомобилистов представляет интересы водителей. Впрочем, большин-
ство людей становятся членами спортивных или садоводческих клу-
Процент (в порядке убывания)
Голосующих______________________
78
Подписывающих петицию
75
Являющихся членами организации
64
Посещающих политические митинги
15
Живо интересующихся политикой
10
Контактирующих с депутатом парламента от своего округа
10
Состоящих в партии
Q
Рис. 8.5. Участие в политической деятельности.
Источники: Official statistics and Geraint Parry, George Moyser, and Neil Day,
Political Participation and Democracy in Britain (New York: Cambridge University
Press, 1992), counting any involvement in the past five years as participation.
339
22'
бов, преследуя далекие от политики цели. Например, лишь незначи-
тельное меньшинство членов профсоюзов испытывают интерес к по-
литической деятельности своего профсоюза, а половина голосует про-
тив лейбористов, традиционно поддерживающих тред-юнионы. Су-
ществуют и многочисленные организации, создаваемые для решения
одного конкретного вопроса (например, жители какого-то квартала
после случившегося там ДТП требуют, чтобы на перекрестке устано-
вили светофор). Высокая концентрация политических деятелей и СМИ
в Лондоне позволяет устроителям митинга протеста надеяться, что он
будет освещен в прессе, если даже те несколько тысяч человек, что
приняли в нем участие, составляют сотую долю от 1% электората.
Приобщение к политической деятельности
Следует различать два пути изучения процесса социализации и
вовлечения в политику (или приобщения к ней) — дедуктивный и
индуктивный. Первый определяет характер задачи, которую надо вы-
полнить, и уже «под нее» подбираются люди, обладающие необходи-
мыми навыками и дарованиями. Этот путь опробован и введен в поли-
тику бизнес-менеджментом. Второй предполагает движение от частного
к общему и мы, учитывая навыки и движущие мотивы определенных
людей, спрашиваем себя: что могут сделать эти люди? Ограничения,
накладываемые историей, существующими в обществе институтами
и социализацией, делают этот путь более реалистичным.
Политические роли первостепенного значения принадлежат в Бри-
тании членам правительства, высшим чиновникам и общественным
деятелям, выполняющим те же функции, что и неформальные совет-
ники президентов. Каждая из этих групп приобщается к политической
деятельности своим путем. Чтобы стать министром, человек должен
быть избран в парламент и суметь за несколько лет привлечь к себе
внимание, причем в позитивном смысле. На государственную службу
выпускник университета попадает, пройдя строгий отбор и победив в
напряженной конкурентной борьбе; его дальнейшее продвижение по
службе зависит от собственных достижений и одобрения вышестоя-
щих. Общественный деятель получает доступ к министрам и высшим
чиновникам либо благодаря тому положению, которого он добился в
иных, не политических сферах, либо потому, что ведущие полити-
ческие деятели испытывают к нему личное доверие.
Во всех трех случаях опыт оценивается положительно. Предпосыл-
кой для успешной политической карьеры обычно является раннее ее
начало. Однако для человека, надеющегося стать членом правитель-
ства, опыт работы в муниципальных или региональных политических
структурах и медленное постепенное восхождение по иерархической
лестнице Уайтхолла — не лучший путь наверх. Гораздо эффективней в
ранней молодости стать, например, парламентским помощником члена
340
палаты или политическим консультантом министра. Это после приоб-
ретения нужных навыков и «стажа» позволяет скорее выдвинуться на
первые роли.
«Географический фактор» также имеет немаловажное значение. Люди
из высших эшелонов власти живут в Лондоне. Смена «хозяина» прави-
тельственной резиденции на Даунинг-стрит не приводит к появлению в
правительстве людей из других уголков страны, как происходит в Белом
доме, где президент из Арканзаса сменяет уроженца Техаса или выход-
ца из Калифорнии. Поскольку Лондон разительно отличается от боль-
ших и малых городов, где проживают большинство британцев, суще-
ствует резкий контраст между повседневной жизнью «творцов полити-
ки» и людей, во имя и от имени которых они работают.
Члены правительства
Человек, ставящий своей целью пост министра, в качестве необ-
ходимого первого шага должен стать парламентарием. Выдвижение на
выборы в том округе, где победа будет обеспечена или весьма вероят-
на, целиком зависит от региональных партийных органов, произво-
дящих отбор. В Англии, в отличие от США, нет системы первичных
выборов, где возможность волеизъявления имеют все избиратели. Кан-
дидат не обязательно должен проживать в том округе, по которому бу-
дет баллотироваться, и благодаря этому молодой человек прямо из уни-
верситета может поступить на службу в аппарат парламента или в штаб
партии, а потом «оглядеться» и выбрать в стране округ, где победа на
выборах более или менее гарантирована или хотя бы реальна. Как пра-
вило, у честолюбивого молодого политика на поиски такого места
уходит несколько лет. Когда же наконец его кандидатуру отбирают
для участия в выборах в том округе, где его партия рассчитывает на
подавляющее большинство голосов, он проходит в палату и тогда уже
может ждать рутинного переизбрания еще лет на десять или больше.
Став членом палаты, парламентарий прилагает усилия к тому,
чтобы его заметили. Однако некоторые способы достижения этой цели
(например, высказанные им и громогласно растиражированные СМИ
сомнения в здравомыслии партийного руководства) могут осложнить
его продвижение к министерскому креслу. Другие же — такие, как
успешная полемика с лидерами оппозиции или умение хорошо ори-
ентироваться в политически значимой проблеме, способствуют карь-
ерному взлету. Не менее плодотворной оказывается и личная дружба с
ведущими политиками своей партии.
Приобретенный в парламенте опыт не может пригодиться в рабо-
те министра. Депутат в первую очередь имеет дело с людьми и говорит
о том, что надлежит сделать правительству. Министр же должен иметь
навык работы с документами и умение переводить общеполитические
установки в конкретные, «технические» задачи, которые предстоит
341
решать его ведомству, а также способность принимать твердые и не-
популярные решения.
Практика, предусматривающая назначения министров исключи-
тельно из числа опытных парламентариев, ограничивает выбор и пре-
пятствует общенациональному обсуждению кандидатур. Главе прави-
тельства предстоит распределить около сотни министерских портфелей
между примерно двумястами депутатами от правящей партии, имею-
щими опыт работы в парламенте и не закрывшими себе доступ в каби-
нет неопытностью, преклонным возрастом, политическим экстремиз-
мом, ненадежностью или отсутствием интереса к своей потенциальной
должности. При прочих равных условиях на пост заместителя министра
будет назначен депутат, проведший в парламенте три срока.
Министр учится «в деле». Как правило, член палаты сначала полу-
чает назначение на должность заместителя министра, затем становит-
ся так называемым «государственным министром» и лишь после этого
обретает статус полноправного члена кабинета. При этом его перево-
дят из одного министерства в другое, что заставляет его изучать но-
вые и новые сферы.
В среднем министр возглавляет определенное ведомство не более
двух лет. Скорость ротации в Британии — одна из самых высоких в
Европе. Министр, получающий новую должность в результате этих
перестановок в кабинете, обычно не имеет опыта работы в новой для
себя области, и ему требуется некоторое время, чтобы войти в «курс
дела» и понять его специфические особенности. Энтони Кросленд,
даровитый член правительства лейбористов, признавался: «Требуется
полгода, чтобы “вынырнуть на поверхность”, год — чтобы понять
самое общее направление, и два года — чтобы начать реально управ-
лять своим ведомством» [46]. То обстоятельство, что министры не раз-
бираются досконально в порученной им сфере деятельности, застав-
ляет многих критиковать саму систему назначения. Ее сторонники в
ответ утверждают, что критики не учитывают того, что для успешной
работы министра требуется прежде всего в совершенстве знать, как
проводить в жизнь политику палаты общин.
Чиновники высшего звена
Если парламентарии часто сменяют друг друга на министерских
постах, то государственные служащие остаются в Уайтхолле на про-
тяжении всей своей карьеры. К чиновникам высшего звена при найме
не предъявляется каких-либо специфических требований, и они не
проходят особой подготовки. Считается, что они — «лучшие и самые
одаренные»: это обычно подразумевает обучение в престижном уни-
верситете и диплом (первую ученую степень) в области истории, ли-
тературы или иностранных языков. Фултоновская комиссия по госу-
дарственной службе рекомендовала, чтобы кандидаты на должность
342
обладали «необходимыми» знаниями по тому предмету, которым при-
званы заниматься, однако члены комиссии не смогли определить,
какие знания необходимы для функционирования правительства [47].
Ныне эта комиссия проверяет, способен ли кандидат изложить в крат-
ком резюме содержание пространного делового документа, решить
проблему, оценив конкретные обстоятельства с точки зрения общих
нормативных актов и постановлений, сделать правильные выводы на
основании обычной статистической сводки, отстоять свое мнение в
дискуссии по вопросам работы правительства.
Новички, как бы ни были они даровиты, лишены специальных
навыков, и потому для карьерного взлета требуются десятилетия, в свя-
зи с чем ролевая социализация чиновников старшего и высшего звена в
системе Уайтхолла важна чрезвычайно. Этот процесс способствует пре-
емственности, ибо руководитель аппарата обычно начинал свою дея-
тельность здесь же в качестве молодого сотрудника, работавшего под
началом человека, много десятилетий назад поступившего сюда же.
За годы службы чиновники в совершенстве овладевают трудным
искусством управления министрами и делами. В телесериале «Да, гос-
подин министр» показывается, что им нет равных в умении ответить
члену правительства «да», подразумевая «может быть», и «постара-
юсь», имея в виду «нет» [48]. Но и министры все чаще предпочитают
иметь дело не со своими чиновниками, перечисляющими, какие пре-
поны встретятся правительственным начинаниям, а с теми советни-
ками (как из своего аппарата, так и «извне»), которые скажут, что
можно сделать в данных обстоятельствах.
Многие руководители таких организаций, как университеты, бан-
ки, церкви и профсоюзы, не считают себя политическими деятелями и
не стремятся занять государственные посты. Они заняты главным обра-
зом своими проблемами. Но когда правительство своими действиями
начинает вмешиваться в их работу, они поневоле обращаются к поли-
тике, предлагая министрам рекомендации и иногда критикуя их. В том
случае, когда организация финансируется государством, как Би-би-си
или университеты, давление становится обоюдным и постоянным.
Правительственные ведомства и министры ищут консультантов
по специальным вопросам, в которых сами не разбираются (напри-
мер, загрязнение окружающей среды или такие медико-биологичес-
кие эксперименты, как клонирование). При министерствах существу-
ют сотни экспертных советов и комиссий, где работают представите-
ли академической науки и «групп давления». В рекомендациях, даваемых
правительству, особенно веско звучат слова экономистов. В Британии
существует такое разнообразие и обилие экономистов всех школ, что
лидер любой партии может подобрать себе тех, чьи предписания бу-
дут подкреплять его собственные политические склонности. Маргарет
Тэтчер без труда привлекала для подтверждения своих взглядов Нобе-
левских лауреатов и профессоров; то же делает и Тони Блэр.
343
Селективность
Невозможно представить себе систему более селективную, неже-
ли парламентские выборы, в результате которых один человек воз-
главляет правительство страны, населенной 58 млн граждан. И невоз-
можно изобрести систему более репрезентативную, поскольку выбо-
ры дают каждому совершеннолетнему гражданину уникальную
возможность принять непосредственное участие в политике.
Исторически сложилось так, что в Англии политические лидеры
сначала добиваются высокого положения в обществе и материальной
обеспеченности, а уж потом занимают ответственные посты. Однако
с начала 60-х годов стал увеличиваться процент тех, кто занимается
политической деятельностью профессионально, уделяя ей все свое
время. Аристократы, бизнесмены, профсоюзные лидеры сейчас уже
не могут рассчитывать на то, что их высокое положение в других сфе-
рах автоматически гарантирует им столь же высокий политический
статус.
По мере развития специализации профессиональный политик,
обретая больший опыт в своей сфере, одновременно все больше отда-
ляется от других сфер. На основании многолетних опросов людей,
занимавших ведущие позиции в различных областях деятельности,
Энтони Сэмпсон мог прийти к выводу: «Я лично опасаюсь не того,
что британский истеблишмент — слишком замкнутая структура: на-
против, он недостаточно закрыт, и различные его составляющие пе-
ресекаются все меньше и меньше, так что одна половина этого круга
практически не соприкасается с другой» [49].
И чем обширней перечень сфер, входящих в понятие «политика»,
тем выше численность людей, активно вовлеченных в процесс управ-
ления страной. Под влиянием правительства директора компаний,
телевизионные топ-менеджеры, ректоры университетов становятся
причастны к политике и выработке политического курса. То обстоя-
тельство, что возглавляемые ими организации находятся вне структу-
ры Уайтхолла, позволяет им действовать независимо от правитель-
ства, однако степень взаимозависимости общественных и частных
институтов (при этом неважно, ориентированы они на извлечение
прибыли или нет) ныне столь высока, что рано или поздно этим
руководителям приходится встречаться и обсуждать, чтб же служит
интересам общества.
Формирование групповых интересов
Гражданское общество, т.е. институты, независимые от власти,
развивалось в Британии на протяжении столетий. Лидеры гражданско-
го общества настолько уверены в прочности своего положения, что с
344
готовностью обсуждают проблемы, имеющие общественное значение,
с правительственными чиновниками, не сомневаясь, что смогут ока-
зать на них давление от имени тех, кого представляют.
Конфедерация британской промышленности — крупнейшая орга-
низация, представляющая бизнес. Как явствует из самого ее назва-
ния, члены ее многочисленны и разнообразны. Наиболее могуществен-
ные компании — такие, как автомобильные концерны, обычно име-
ют своих прямых представителей при министерствах (в первую очередь
торговли, образования и занятости). В директорский корпус входят
наиболее высокооплачиваемые руководители большого и малого биз-
неса. У банков и финансовых организаций лондонского Сити также
есть собственные каналы, через Английский банк и Центральный банк
выводящие их непосредственно на министерство финансов.
Нечто подобное, но в отношении организации труда, представля-
ет собой Конгресс тред-юнионов, куда входят профсоюзы, интересы
которых время от времени, когда начинается торг по поводу разницы
в оплате труда квалифицированных и неквалифицированных рабочих
одной отрасли или рабочих разных отраслей промышленности, при-
ходят в противоречие. Большая часть профсоюзов—членов Конгресса
тред-юнионов симпатизирует лейбористам; среди их лидеров были
коммунисты и маоисты, но никогда не было консерваторов. В после-
военную эпоху членами профсоюзов становятся не только рабочие
угледобывающей промышленности или железнодорожники, но и так
называемые «белые воротнички», занятые в таких сферах, как обра-
зование и здравоохранение. Изменения в системе занятости размыва-
ют членство в профсоюзах: ныне лишь одна треть «рабочей силы»
входит в тред-юнионы. Тони Блэр, создавая образ неолейборизма,
сознательно дистанцировался от Конгресса тред-юнионов.
В отличие от политических партий лоббисты или группы интере-
сов не выходят на выборы — они стремятся влиять на политический
курс вне зависимости от того, какая партия одерживает верх. Тем не
менее связи между группами интересов и политическими партиями
остаются прочными. Профсоюзы с момента образования лейборист-
ской партии в 1900 г. стали ее институционной частью. Взаимоотноше-
ния консерваторов с ассоциациями бизнесменов носят далеко не фор-
мальный характер — в основе партийной идеологии лежит филосо-
фия частного предпринимательства. И тред-юнионы, и группы
бизнесменов в нужный момент способны продемонстрировать свою
независимость и, невзирая на «идейную близость», подвергнуть кри-
тике дружественную им партию, когда та начинает действовать воп-
реки групповым интересам.
Аналогичным образом политические деятели из всех партий стре-
мятся дистанцироваться от лоббистов. Неолейбористы всячески под-
черкивают, что они не связаны с профсоюзами, а консерваторы при-
влекают на свою сторону избирателей, заявляя, что проводимая ими
345
Процент (в порядке убывания)
Премьер-министр
Члены кабинета министров
78
23
СМИ
Чиновники высшего звена
13
политика сможет поднять
жизненный уровень рабо-
чего класса успешнее, чем
действия профсоюзов.
Для эффективного лоб-
бирования «группы интере-
сов» должны четко созна-
вать, какие именно чинов-
ники играют наиболее
значительную роль в опре-
делении политического
курса. Они уделяют много
внимания Уайтхоллу. Ког-
да во время опроса предста-
вителей «групп давления»
попросили назвать наибо-
лее влиятельные ведомства
и учреждения, первым с
большим отрывом оказал-
ся премьер-министр, затем
члены правительства, СМИ
и, наконец, государствен-
ные служащие высшего
звена (рис. 8.6). Лишь менее
1 % опрошенных сочли пар-
ламентариев, не входящих
в состав кабинета, фигура-
9
Чиновники низшего звена
Е
Заместители министра
Палата лордов
D
Политические партии
D
«Заднескамеечники»
| менее 1%
Рис. 8.6. Кому принадлежит власть (по
оценке лоббистов).
Источник: Survey of officials of business, labor,
and campaign groups, as reported in Rob Baggott,
«The Measurement of Change in Pressure Group
Politics», Talking Politics 5, No. 1 (1992), p. 19.
ми первостепенного значения. Тем не менее лоббисты вовсе не прово-
дят большую часть времени на Даунинг-стрит. Их основные контакты
сосредоточены в тех подразделениях правительственных ведомств,
которые ведают вопросами, мало занимающими общество, но пред-
ставляющими «живой интерес» для тех или иных лобби. Группы, на-
правляющие львиную долю усилий на освещение своих проблем в
прессе, едва ли найдут обнадеживающий отклик со стороны чинов-
ников, на которых они могли бы воздействовать во время неформаль-
ных встреч в министерстве [50].
Чего хотят лоббисты
Диапазон их интересов поистине огромен — от таких узколокаль-
ных проблем, как создание ассоциации раненых военнослужащих до
определения экономической политики организаций, подобных Кон-
федерации британской промышленности или Конгрессу тред-юнио-
нов. Группы различаются также и по характеру своих интересов; одни
преследуют материальные цели, другие занимаются конкретными
346
вопросами, например избытком сцен насилия в СМИ или расовыми
взаимоотношениями [51]. Большая часть лоббистских групп стремится
к достижению четырех целей:
1. Сбор информации о политике правительства и изменениях в
ней.
2. Ведение уже определившегося политического курса в интересах
группы.
3. Коррективы планируемого политического курса.
4. Символическое повышение статуса своей организации (напри-
мер, право именоваться «королевским» обществом, ассоциацией и т.п.)
Ведомства Уайтхолла с готовностью контактируют с лоббистами
в том случае, если те на взаимовыгодных условиях могут способство-
вать правительственным чиновникам в следующем:
1. Сотрудничество в реализации уже определившейся политичес-
кой программы.
2. Предоставление сведений о том, что происходит в сфере, близ-
кой той или иной группе.
3. Оценка последствий тех или иных намечаемых шагов.
4. Помощь в осуществлении новых направлений политики.
В том случае, если интересы Уайтхолла и лоббистских групп до-
полняют друг друга, обе стороны торгуются, профессионально учи-
тывая общие интересы. Если же каждая сторона преследует собствен-
ные интересы, торг происходит на принципах взаимообмена. Обе сто-
роны стараются прийти к соглашению, поскольку оно позволит
обойтись без решений, принятых политиками, которые и хуже разби-
раются в вопросе, и меньше заботятся о деталях, чем лоббисты и
чиновники того или иного ведомства.
Организация политических действий в гражданском
обществе
У различных групп лоббистов — разные возможности для мобили-
зации потенциальных сторонников. Рабочих в городе, где имеется толь-
ко одно промышленное предприятие, легко привлечь к вступлению в
профсоюз, поскольку они находятся друг с другом в постоянном кон-
такте и представляют собой уже оформленную социальную и полити-
ческую группу. Напротив, организовать потребителей значительно труд-
нее — они заинтересованы лишь в товарах и услугах, а не во взаимо-
отношениях с другими потребителями — это скорее категория, а не
социальная группа.
Чем выше готовность участников группы подчиняться ее целям,
тем уверенней лидеры данной группы могут говорить о некоем союзе
с оформленным членством. Если эта готовность отсутствует, деятель-
347
ность группы неэффективна. Например, когда в 1984 г. Артур Скар-
гилл, лидер Национального союза горняков (НСГ), призвал к годич-
ной забастовке против действий министерства угольной промышлен-
ности, он отказался провести голосование среди членов НСГ. Тем
самым многие из членов этого профсоюза не сочли себя обязанными
подчиняться решению своего руководства о проведении забастовки.
В результате забастовка провалилась, а НСГ раскололся на два отдель-
ных профсоюза.
Сотрудникам Уайтхолла в административном отношении удобнее
иметь дело с объединенными лоббистскими группами, ибо они могут
реализовать принятые в результате договоренностей решения. Однако
десятилетиями длившиеся попытки внедрить в британскую экономи-
ку плановое начало показывают: предприниматели и профсоюзные
«боссы» не могут гарантировать, что их номинальные подчиненные
будут выполнять достигнутые лидерами соглашения. Члены групп,
которых близко касаются те или иные проблемы, вполне могут при-
держиваться совершенно различных взглядов на то, что надлежит де-
лать их руководителям. Помимо этого, у одних и тех же людей обычно
возникают противоборствующие интересы: так, например, рабочий
стремится к повышению заработной платы, и в то же время он (но
уже как потребитель) заинтересован в снижении цен. Расширение
сферы массового потребления и упадок профсоюзного движения на-
рушили баланс этих приоритетов.
Но если даже группа давления спаяна внутренним единством, ее
требования могут натолкнуться на сопротивление других групп. В эко-
номической политике подобное происходит в порядке вещей, ибо
там интересы четко определены, выстроены и просчитаны: министры
могут выступить на стороне предпринимателей и против потребите-
лей или поддержать бизнесменов в борьбе с профсоюзами, чтобы рас-
ширить собственный «оперативный простор», т.е. получить больше
вариантов для выбора, представив затем свои решения и программы
как некий компромисс («каждому — понемногу»).
Чем созвучнее ценности, культивируемые в той или иной группе,
культурным нормам всего общества, тем проще и легче примирить их
интересы с интересами этого общества. Однако в открытом обществе
(таком, как Англия) претензии одной группы выступать в качестве
глашатаев общественных интересов всегда могут быть оспорены со-
перничающими группами.
То обстоятельство, что власть централизована и сосредоточена в
британском правительстве, означает, что лоббирующие группы дол-
жны как некую данность воспринимать политические ценности и при-
оритеты правящей партии. Профсоюзы надеются, что их влияние воз-
растет с приходом к власти лейбористов, а деловые круги ожидают
того же от правительства консерваторов. И все же премьер-министр,
старающийся расширить базу, на которой действует его кабинет, все-
348
гда может попытаться «навести мосты» с группами, по своему факти-
ческому положению и статусу являющимися союзниками оппозиции,
и тем самым усилить позиции правительства. Неолейбористы, воз-
главляемые Тони Блэром, открыто и напрямую заручались поддерж-
кой представителей бизнеса и дистанцировались от своих традицион-
ных союзников в тред-юнионах, сознавая, что никакую иную партию
те все равно поддерживать не станут.
Внутренние группы давления, как правило, умеют гармонизиро-
вать свои ценности с любой партией. Чаще всего эти группы неконф-
ликтны. Примером может служить Королевский национальный ин-
ститут слепых. Первоочередные задачи постоянных внутренних лоб-
би — вести переговоры о принятии, финансировании и расширении
тех программ, которые идут им на пользу. Они добиваются своего в
спокойных переговорах с правительственными ведомствами, ограни-
чивая свои притязания тем, чего можно достичь в сжатые сроки, и
учитывая приоритеты и обязательства, важные для действующего пра-
вительства [52].
Внешние группы давления (аутсайдеры) неспособны к перегово-
рам, потому что их требования идут вразрез с политикой правящей
партии. Если же они несовместимы и с программой оппозиции, по-
добные группы становятся полностью маргинальными. Лишенные вли-
яния на Уайтхолл, внешние группы давления вынуждены действовать
через СМИ. Телезрителям и читателям серьезных газет кампании или
демонстрации кажутся доказательством политической значительнос-
ти тех, кто их организует, но на самом деле это обычно свидетель-
ствует об их малой влиятельности.
Радикальные аутсайдеры не вхожи в Уайтхолл, какая бы партия
ни находилась у власти, потому что их требования противоречат сло-
жившимся в обществе культурным нормам. Так, к примеру, мини-
стерство обороны не станет проводить консультации с пацифистами,
поскольку отсутствует почва для переговоров — стороны занимают
взаимоисключающие позиции. Группы «зеленых» должны делать для
себя выбор — либо проводить кампании в поддержку фундаменталь-
ных изменений, надеясь, что правительственные ведомства в конце
концов пойдут по предлагаемому ими пути, либо работать в рамках
системы, добиваясь в области охраны окружающей среды определен-
ных улучшений, не сравнимых, разумеется, с теми, каких хотели бы
экологи.
Равноудаленность групп давления
Первое послевоенное двадцатилетие было отмечено плюралистич-
ным состязанием между многочисленными и разнообразными лобби.
У членов правительства был выбор: вести себя наподобие брокера-
посредника, добиваясь соглашения между группами, либо попытать-
349
ся внедрить собственный политический сценарий. Они «приняли на
вооружение» доктрину корпоративизма, в соответствии с которой
представители бизнеса, профсоюзов и правительства образовывали
некие совместные органы, призванные обсуждать и решать такие ост-
рые проблемы, как борьба с инфляцией и безработицей и реструкту-
ризация клонящейся к упадку промышленности.
Корпоративные переговоры позволяли достичь консенсуса по воп-
росу о политических приоритетах и целях, хотя противники этой докт-
рины утверждали, что подобный консенсус достигался ценой «изъя-
тия политики из политики». Предполагалось также, что лидеры каж-
дой из трех групп гарантируют сотрудничество тех, кого они, как
считалось, представляют. На деле, однако, и лейбористское, и кон-
сервативное правительства оказались не в состоянии выполнять со-
глашение. Лидеры лоббистских групп также не смогли обеспечить под-
держку своих номинальных сторонников. В результате к 1979 г. инфля-
ция и безработица вышли из-под контроля.
Администрация Тэтчер продемонстрировала, что правительство,
убежденно исповедующее иные ценности, способно пренебречь тре-
бованиями лоббистов и предложить собственный политический курс.
Эта демонстрация заключалась в том, что «на почтительное расстоя-
ние» были удалены и профсоюзы, и предприниматели. Вместо кон-
сультаций и переговоров с группами интересов правительство стало
применять иную практику, которую можно назвать самоустранением
государства из таких рутинно-рыночных сфер, как заработная плата,
ценовая политика, инвестиции.
Подобная стратегия целиком сосредоточена на тех задачах, кото-
рые правительство имеет возможность решить само, не заручаясь со-
гласием лоббирующих групп. Особую важность при этом приобретает
законодательная база, поскольку ни одна из групп не вправе игнори-
ровать парламентский акт. Законы сузили возможности профсоюзов —
отныне те не могли больше негативно воздействовать на политику
правительства. Распродажа предприятий, находившихся в собствен-
ности государства, освободила правительство от непосредственной
ответственности за исправное функционирование промышленности.
В числе самых первый своих шагов неолейбористский кабинет возло-
жил на Английский банк ответственность за осуществление валютной
политики, оставив за собой право определять стратегические цели
этой политики.
Центр тяжести переносится с договоренностей между правитель-
ством и лоббистами на независимую королевскую власть. Капитал и
труд могут действовать по своему усмотрению, но лишь в рамках сце-
нария, определенного правительственной политикой и действующим
законодательством. Большей части профсоюзов и предпринимателей
не нравится положение, при котором они отстранены от принятия
решений. «Группы давления», связанные со здравоохранением и об-
350
разованием, такое положение устраивает еще меньше, поскольку они
попадают в зависимость от правительства: оно может одобрить или не
одобрить их инициативы и, соответственно, субсидировать или нет
отстаиваемые ими программы. Найти же альтернативный источник
дохода, «выйдя на рынок», они не в состоянии.
Находясь в оппозиции, Тони Блэр часто говорил о необходимос-
ти добиться «возрождения сообщества» [53], обещая всячески спо-
собствовать формированию духа корпоративизма и сотрудничеству
представителей различных общественных групп. Однако после своего
прихода к власти он приложил все усилия к тому, чтобы вопросы
консультаций с лоббистами даже не рассматривались на Даунинг-стрит.
Система партий и выборы
Британское правительство — это правительство однопартийное.
Именно политические партии и только они организуют отбор кандида-
тур, разрабатывают программы и устанавливают их приоритеты, выби-
рают лидера, который станет премьер-министром или главой теневого
кабинета. Выборы предоставляют гражданам возможность решить, ка-
кой из партий, борющихся за власть в стране, отдать предпочтение.
Разнообразие соперничающих между собой партий приводит к
тому, что события, воздействующие на одну из них, непременно зат-
рагивают и все остальные. Когда в 80-х годах лейбористы утратили
свою популярность, это помогло консерваторам четыре раза подряд
побеждать на выборах, хотя каждый раз за них голосовали значитель-
но меньше половины избирателей. Когда же консерваторы после 1992 г.
сделались весьма непопулярны, неолейбористы во главе с Тони Блэ-
ром одержали внушительную победу, при том, что они набрали мень-
ший процент голосов, чем проигравшие в президентских гонках Дже-
ральд Форд или Майкл Дукакис. Когда обе ведущие партии исчерпы-
вают кредит доверия, шанс обрести поддержку избирателей получает
«третья сила» — либеральные демократы в Англии или Шотландская
национальная партия.
Многообразие выбора
Общенациональные выборы должны происходить не реже, чем
каждые пять лет: в пределах этого срока премьер-министр имеет пра-
во назначить выборы когда угодно. Хотя каждый глава правительства
старается выбрать время для выборов, когда победа на них наиболее
вероятна, но происходит это далеко не всегда.
Общенациональные выборы ставят избирателя перед простейшим
выбором: оспаривается только мандат члена парламента от данного
округа, и избиратель должен проголосовать за одного из нескольких
351
претендентов, которые хотели бы представлять его округ в палате об-
щин. Как правило, избиратель голосует за свою партию, даже если его
не устраивает выдвинутый ею кандидат или если ему вообще неизве-
стно, кто он такой и что он собой представляет. Имя лидера партии в
бюллетени не вносится.
Победителем в данном округе становится кандидат, набравший
наибольшее количество голосов, даже в том случае, если это количе-
ство составляет меньше половины от числа всех избирателей. В обще-
национальном масштабе победительницей становится партия, полу-
чившая наибольшее число голосов в избирательных округах. В 1951 г.,
а затем в феврале 1974 г. случилось так, что партия, набравшая наи-
большее число голосов, не получила большинства мандатов в округах
и потому лишилась права сформировать правительство.
С 1945 по 1970 г. в Британии действовала двухпартийная система,
поскольку консерваторы и лейбористы вместе получили в среднем
91% голосов, а в 1951 г. — 97% (рис. 8.7). Либералы с трудом находили
кандидатов, готовых вступить в борьбу за мандаты, и с еще большим
трудом получали голоса избирателей. Поддержка двух основных партий
была строго сбалансирована: и лейбористы, и консерваторы выигра-
ли по четыре избирательных кампании.
Система многопартийности возникла в 1974 г., когда либералы
получили почти пятую часть голосов, а националисты в Шотландии,
Уэльсе и Северной Ирландии добились значительных успехов. За кон-
серваторов и лейбористов, вместе взятых, проголосовало только 75%
1945 ’50’51 ’55 ’59 ’64’66 ’70 ’74’74 ’79 ’83 ’87 ’92 ’97
февр. окт.
* Либеральная партия (1945—1979); Альянс между Либеральной и Социально-
демократической партиями (1983—1987), приведший к созданию Либерально-
демократической партии.
Рис. 8.7. Распределение голосов при проведении общенациональных вы-
боров (начиная с 1945 г.).
352
электората. В 80-е годы положение лейбористов ухудшилось еще боль-
ше: альянс либералов с социал-демократами получил четверть всех
голосов, что едва не превысило число проголосовавших за лейборис-
тов. Альянс распался после выборов 1987 г., и большинство социал-
демократов влились в новообразованную либерально-демократичес-
кую партию. Фрагментация электората продолжается по сию пору,
о чем можно судить по приведенным ниже данным [54].
1. В Англии за голоса избирателей борются три партии — лейбори-
сты, консерваторы и либеральные демократы. В 1997 г. партия, проте-
стовавшая против референдума по вопросу присоединения к ЕС, бо-
ролась за большинство мандатов и получила более 2% голосов. В Шот-
ландии и Уэльсе действуют четыре партии, поскольку Шотландская
национальная и Валлийская национальная (Плэйд Симру) партии
также получили места в парламенте. В Северной Ирландии в выборах
принимают участие не менее пяти партий.
2. Две крупнейшие партии не монополизируют голоса избирателей.
С 1974 г. консерваторы и лейбористы вместе получают в среднем чуть
меньше 3/4 голосов. В 1997 г. они завоевали 74% голосов, и таким обра-
зом более четверти избирателей разделили свои голоса между много-
численными мелкими партиями.
3. Две крупнейшие партии, если говорить о Соединенном Коро-
левстве в целом, вовсе не обязательно являются неизменными фаво-
ритами выборов. В 1997 г. первое и второе места в Англии получили
неолейбористы и консерваторы, в Шотландии — неолейбористы и
шотландские националисты, в Уэльсе — неолейбористы и консервато-
ры, а в Северной Ирландии — ольстерские унионисты и проирландс-
кие социал-демократы вместе с лейбористами. Консерваторы не полу-
чили ни одного мандата в Шотландии и в Уэльсе. В Северной Ирландии
все 18 мест достались партиям, которые вообще не претендовали на
места в парламенте Великобритании.
4. В палате общин постоянно получают места представители по
крайней мере пяти партий. В 1997 г. в парламенте заседали депутаты от
десяти «третьих партий», имевшие в общей сложности 75 мандатов.
5. Значительные колебания в группах электората объясняются не
тем, что исконные сторонники лейбористов переходят на сторону
консерваторов и наоборот, а тем, что увеличивается или уменьшается
число воздержавшихся при голосовании, либо часть избирателей пе-
ретекает от либеральных демократов к двум крупнейшим партиям,
либо обратным процессом.
И все же начиная с 1945 г. британское правительство формируют,
сменяя друг друга, только две партии — консервативная и лейборист-
ская, поскольку только они поочередно получают монопольное пра-
во назначать членов Кабинета и, если не считать краткого промежут-
ка с 1974 по 1979 г., обладают абсолютным большинством мест в
353
23 - 7377
палате общин. Тем не менее с 1935 г. ни одна партия, становясь правя-
щей, не набирала на выборах больше половины голосов избирателей.
Британская избирательная система сводится к формуле «Победи-
тель получает все». Эта система непропорционального представитель-
ства обеспечивает в палате большинство одной партии, если даже она,
эта партия, набрала меньшинство голосов. Лишь в том случае, если
партии соперничают на выборах в одном и том же округе, побеждает
претендент, за которого отдано больше всего голосов. Но если борьбу
ведут трое или больше претендентов, кандидат, получивший меньше
половины от общего количества голосов, может получить мандат благо-
даря тому, что остальные голоса «распылены» между его многочислен-
ными соперниками. На выборах в 1992 г. в округе Инвернесс в тяжком
противоборстве с тремя другими партиями верх одержали либераль-
ные демократы, набравшие всего 26%. На выборах 1997 г. практически
на каждый мандат претендовало не менее четырех кандидатов.
Для того чтобы получить значительное число мест в палате, партия
должна либо набрать не менее трети голосов избирателей всей стра-
ны, либо добиваться успеха в ограниченном количестве округов —
именно так поступали националистические партии в Шотландии, Уэльсе
и Северной Ирландии, каждая из которых концентрировала усилия в
какой-то одной части Соединенного Королевства. Поскольку традици-
онные сторонники лейбористов сосредоточены в рабочих регионах,
партия стремится выдвинуть своего кандидата в том округе, где ей обес-
печена поддержка, и не баллотироваться там, где эта поддержка слаба.
Хотя либеральные демократы получили более одной шестой всех голо-
сов, их кандидаты с большей вероятностью становятся вторыми или
третьими, потому что люди, поддерживающие эту партию, довольно
равномерно распределены по всей территории страны.
В 1997 г. неолейбористы получили почти две трети мест в палате,
при том, что свои голоса им отдали значительно меньше половины
избирателей (рис. 8.8). Консерваторы, за которых проголосовала почти
треть избирателей, получили всего лишь четвертую часть мандатов.
Избирательная система оказалась особенно невыгодной для либераль-
ных демократов. При пропорциональном представительстве их партия
могла бы рассчитывать на 111 мест в парламенте, а при действующей
системе получила меньше половины от этого числа. Еще важнее то,
что неолейбористы не смогли бы получить большинства, и Тони Блэр
оказался бы перед выбором — формировать ли коалиционное прави-
тельство (вместе с либеральными демократами) или пытаться управ-
лять страной, обладая лишь меньшинством мест в палате.
Поборники ныне существующей избирательной системы доказы-
вают, что пропорциональное представительство не может быть само-
целью. Будь это так, Соединенные Штаты не получали бы время от
времени президента, избранного благодаря такой электоральной сис-
теме, при которой в Белом доме появляется кандидат, набравший
354
Выборы 1997 г.
70
60
64 | | Места в парламенте
Ц Голоса избирателей
ваторы
ные
демократы
Рис. 8.8. Последствия избирательной системы непропорционального пред-
ставительства.
менее половины голосов избирателей. Система «Победитель получает
все», утверждают ее сторонники, имеет право на существование уже
потому, что ответственность за управление страной возлагается на
одну партию, а не «распыляется» в неопределенных пропорциях на
всех членов коалиции, как зачастую происходит в европейских стра-
нах, где парламент избирается на основе пропорционального пред-
ставительства. Противники данной системы заявляют, что партия, в
результате народного волеизъявления «пришедшая к финишу» тре-
тьей, не имеет права решать, заключить ли ей для создания парла-
ментского большинства союз со «второй» или «первой», определяя
тем самым, кто будет править страной.
Либеральные демократы, на протяжении долгого времени ратую-
щие за систему пропорционального представительства, оказались бы
в наибольшем выигрыше, если бы она сменила ныне существующую.
Перемен требуют и те, кто отдает предпочтение коалиционному пра-
вительству, считая, что это — залог более широкого межпартийного
консенсуса. Вестминстер поддержал эту идею, но лишь по отношению
к Северной Ирландии. Для того чтобы националисты не могли, завое-
вав две пятых голосов, получить большинство мест в новом шотландс-
ком парламенте, закон о деволюции ввел пропорциональное предста-
вительство. На выборах 1999 г. ни одна из партий не добилась большин-
ства в шотландском парламенте. Лейбористы вместе с либеральными
демократами образовали коалиционный орган исполнительной власти.
Премьер-министром стал Дональд Дьюэр. В Уэльсе лейбористы, хоть и
не получили большинства мест в Ассамблее, сформировали однопар-
тийное правительство во главе с Эланом Майклом. Планы неолейборист-
355
23*
ского кабинета проводить выборы мэров в крупных городах (таких,
как Лондон) сосредоточат власть в руках того, кто одержит верх на
выборах, проводимых по системе «Победитель получает все».
Кампания за реформирование избирательной системы получила
новый импульс в 1998 г. после доклада комиссии Дженкинса. Тони
Блэр в целях укрепления связей с либеральными демократами пред-
ложил разработать альтернативную систему, предусматривающую бо-
лее пропорциональное представительство. Комиссия остановилась на
варианте, за основу которого взята система, принятая в Германии,
где больше половины членов парламента избираются в одномандат-
ных округах. Эта мера призвана сделать выборы в округах более пред-
ставительными, хотя большая их часть не однородна по составу насе-
ления, которое к тому же не всегда соотносит себя с ним. Другая часть
членов парламента будет избираться на принципах пропорциональ-
ного представительства. После предложений, внесенных комиссией
Дженкинса, дебаты о путях реформирования избирательной системы
не только не прекратились, но вспыхнули с новой силой. Премьер-
министр заявил, что всяким изменениям будет предшествовать рефе-
рендум, но произойдет это лишь после очередных парламентских вы-
боров. Кроме того, Блэр не сказал, поддерживает ли он сам идею
реформирования избирательной системы.
Управление партийной организацией
Политические партии часто уподобляют машине, но это сравне-
ние некорректно, поскольку партии не могут производить голоса из-
бирателей. Нельзя и руководить партией на тех же принципах, кото-
рые пригодны для командования армией. Партии больше похожи на
университеты: они изначально децентрализованы, и люди приходят в
них по самым разнообразным причинам [55].
Основные усилий по организации партии сводятся к тому, чтобы
она не распалась на три своих составляющих — тех, кто голосует за
нее, очень небольшое количество тех, кто активно работает в избира-
тельных округах и ассоциациях избирателей; и парламентскую фрак-
цию. Если партия имеет большинство в парламенте, премьер-министр
должен обеспечить поддержку правительственной политики другими
частями партии, даже если большинству ее членов или членам пала-
ты не нравятся действия ее руководства.
Региональные отделения партии обретают общенациональное зна-
чение, поскольку именно они выдвигают своих кандидатов на выбо-
ры в парламент. Процесс отбора претендентов децентрализован, что
позволяет находить людей, представляющих широчайший спектр по-
литических воззрений и дарований [56]. В эпоху Маргарет Тэтчер лак-
мусовой бумажкой стала служить идеология, а левое крыло лейборист-
ской партии использовало округа для воздействия на избранных там
356
членов палаты, заставляя их сдвигаться влево. Когда лидером лейбо-
ристов стал Тони Блэр, отбор кандидатов принял более централизо-
ванный характер, что объяснялось в числе прочего и тем, что это
позволит выдвинуть в округа, где им обеспечена победа, большее число
женщин. С 1992 по 1997 г. число женщин-парламентариев возросло с
37 до 101. Активисты Лейбористской партии, стоящие на левых пози-
циях, заявляли, что истинная цель этой централизации — вытеснение
из политической жизни социалистов старого толка и замена их вер-
ными приверженцами Блэра.
Лондонские штаб-квартиры каждой партии заняты более или ме-
нее рутинной организационной и пропагандистской работой, охва-
тывающей активистов в избирательных округах и членов палаты. Каж-
дая партия ежегодно проводит свой съезд, где обсуждается полити-
ческий курс, по которому принимаются резолюции. Лидер лейбористов
избирается коллегией выборщиков, состоящей из членов палаты,
представителей региональных (окружных) отделений и профсоюзов.
В рамках политики, направленной на нейтрализацию критики в адрес
руководства партии и на большую ее сплоченность (хотя бы в глазах
общества), созданная Тони Блэром структура Новой лейбористской
партии повышает ее управляемость и ослабляет влияние партийных и
профсоюзных активистов.
У либеральных демократов — небольшая центральная организа-
ция, соответствующая относительно малому числу парламентариев.
Либеральные демократы стремились усилить свою партию благодаря
удачно проведенным выборам в местные органы власти и в палату по
тем округам, где они пользуются наибольшей поддержкой электората.
Подобная тактика, как показал 1997 г., оправдывает себя, хотя про-
цент проголосовавших за либеральных демократов в целом по стране
снизился, количество членов палаты удвоилось.
Фракция консерваторов в парламенте отделена от той части партии,
которая готовит и проводит избирательные кампании, от лондонской
штаб-квартиры и региональных ассоциаций. Вплоть до 1965 г. лидер
партии не избирался — его кандидатура определялась в ходе консуль-
таций между наиболее влиятельными членами обеих палат. После того
как выборы 1997 г. продемонстрировали падение популярности кон-
серваторов, Джон Мейджор немедленно подал в отставку с поста
лидера партии. Его место занял избранный членами палаты Уильям
Хейг, к своим 36 годам сделавший блестящую политическую карьеру.
Хейгу, прежде занимавшемуся менеджментом, поражение консерва-
торов и победа неолейбористов позволили сделать вывод о настоя-
тельной необходимости провести в своей партии крупную реоргани-
зацию, цель которой — наделить лидера большими полномочиями.
Позиции лидера партии особенно укрепляются, когда он/она ста-
новится премьер-министром. Конституционные принципы и патро-
наж кабинета усиливают рычаги его влияния. Более того, открытая
357
критика премьер-министра грозит внутрипартийным конфликтом и
как следствие — поражением на выборах. В 1998 г. Блэр со всей прямо -
той заявил участникам партийной конференции, что им предстоит
сделать выбор не между социалистическим или неолейбористским
правительством, а между неолейбористским правительством и прави-
тельством консерваторов.
Политический курс и правомочность партий
По традиции британские партии прежде классифицировали по их
идеологическим принципам и по составу тех социальных групп, чьи
интересы они защищали. Лейбористы объявляли себя социалистичес-
кой партией, мобилизующей голоса работников физического труда,
чтобы противостоять меньшинству, которое обладает богатством и
преимуществами, полученными «по праву рождения». Консерватив-
ная партия — это коалиция, куда входят тори «старого закала», испо-
ведующие философию «одной нации», что предполагает объединение
всех классов ради национальных интересов, и сторонники рыночной
экономики, ратующие за умаление роли государства и за то, чтобы
каждый человек сам нес ответственность за свои удачи и провалы.
Либеральные демократы, отстаивая права личности и развитие ры-
ночной экономики в качестве первичного источника благосостояния,
в то же время побуждали правительство совершенствовать социальную
сферу и прежде всего систему образования.
Идеологические различия зачастую сводят к упрощенной оппози-
ции «левое — правое», где первое представляет социалистические,
а второе — консервативные ценности. Эти понятия по-прежнему ос-
таются в лексиконе политической элиты, хотя подавляющее боль-
шинство британских избирателей отвергают их. Когда среднестатисти-
ческого избирателя просят определить свое место в политическом спек-
тре, он обычно помещает себя в центр или «затрудняется ответить».
Лишь десятая часть опрошенных уверенно причисляет себя к левым
или правым [57]. Следовательно, партии, склонные слишком стреми-
тельно смещаться к тому или другому флангу, рискуют потерять голо-
са избирателей. Опросы общественного мнения показывают, что боль-
шинство сторонников лейбористов, консерваторов и либеральных
демократов придерживаются схожих мнений по таким разнообразным
проблемам, как инфляция, защита окружающей среды, бюджетные
ассигнования на здравоохранение и законы о профсоюзах [58]. Из это-
го нетрудно заключить, что приверженность избирателя к той или
иной партии — неубедительный критерий оценки его взглядов на те
или иные вопросы.
Любая попытка связать политическую партию с четко определен-
ной идеологией обречена на провал, ибо создаются партии не для
выработки философской доктрины, которой они будут руководство-
358
ваться в своей деятельности, а для достижения успеха на выборах.
Тони Блэр заявил, что его цель — сделать неолейбористскую партию
«политическим орудием не кого-нибудь, а всего британского народа
как единого целого». Ни одна партия, будь она правящей или оппози-
ционной, не скреплена некими незыблемыми принципами: внутри
каждой из них существуют различные течения. Консерваторы избрали
Уильяма Хейга своим лидером для того, чтобы он сплотил раздроб-
ленную партию, но еще предстоит выяснить, на каких началах он
намерен это сделать.
Отказываясь от идеологической окраски проводимых ими кампа-
ний и от призывов к защите экономических интересов в понятиях
«левое—правое», британские политические партии все настойчивей
провозглашают такие общие для всех цели, как мир и процветание. Те-
перь они соперничают, оперируя иными категориями — какой партии
или какому лидеру можно доверить осуществление «народных чаяний»
159]. Заглавия предвыборных манифестов у консерваторов и лейборис-
тов фактически взаимозаменяемы, как, впрочем, и большая часть со-
держания (табл. 8.4). Партии либо прибегают к позитивным призывам,
обещая «Британии — лучшее будущее», либо указывая на потенциаль-
ную опасность, исходящую от их оппонентов. На выборах 1997 г. пред-
выборные декларации внедряли в сознание избирателей мысль о том,
что программа, предлагаемая их партией, — это меньшее зло. Консер-
Таблица 8.4
Предвыборные лозунги в Англии
Год Консерваторы Лейбористы
1964 Цель — процветание Идите с лейбористами
1966 Не слова, а дела Время решений
1970 Завтра — лучше, чем сегодня Сейчас Британия сильна — сделаем ее великой
1974 Решительные действия для справедливой Британии Будем работать сообща
1974 В первую очередь — Британия Британия победит с лейбористами
1979 Манифест консерваторов Путь лейбористов — лучший путь
1983 Ответим на вызов времени Новая надежда для Британии
1987 Следующий идет дальше Британия победит
1992 Британии — лучшее будущее Пусть Британия вновь примется за дело
1997 Доверяйте только консерваторам Британия заслуживает лучшего
359
ваторы предупреждали, что на лейбористов нельзя положиться, лей-
бористы же заявляли, что страна заслуживает лучшего, нежели то,
что она получила в результате правления Джона Мейджора. .
Сформировав кабинет, правящая партия обладает достаточным
количеством голосов, чтобы, невзирая на протесты оппозиции, при-
нять любой закон. Однако большая часть этих законов оказывается
настолько популярна или необходима, что оппозиция не решается
голосовать против принципиальных основ того или иного билля. На
каждый предложенный правительством законопроект, против кото-
рого голосует оппозиция, приходятся три, принятых путем межпар-
тийных соглашений [60]. Перед всеобщими выборами 1997 г. лейбори-
сты даже пообещали не менять или менять, но не сразу расходные
статьи в бюджете, принятом правительством консерваторов. Став пра-
вящей, Новая лейбористская партия снизила подоходный налог, за-
ложенный в бюджет 1999 г. Приверженцы традиций лейборизма сето-
вали на то, что Блэр пожертвовал «сердцевиной партийной полити-
ки» ради победы на выборах, а одержав ее, стал действовать в духе
тэтчеризма.
Правящая партия лимитирована также и обязательствами кабине-
та министров: заняв свои посты, они обнаруживают, что законы,
принятые их предшественниками, должны быть введены в действие,
даже если бы нынешнее правительство отвергло их. Государственные
чиновники объясняют им, что радикальные изменения заставят стол-
кнуться с большими трудностями: за эти изменения придется платить
и может в связи с этим возникнуть необходимость повысить налоги
или урезать ассигнования, выделенные на какие-то программы. Новое
правительство получает в наследство от прежнего обязательства перед
другими государствами и Европейским союзом. Бывший министр-кон-
серватор сказал о своем преемнике-лейбористе: «Им достаются наши
проблемы, и решают их они нашими средствами» [61].
Осуществление правительственной политики
В унитарном государстве решения, принятые центральным прави-
тельством, приобретают основополагающее значение, поскольку свя-
зывают в единое целое все учреждения, ведающие социальной поли-
тикой. Однако обычные граждане могут почувствовать и оценить дей-
ствия правительства, лишь когда они впрямую касаются их — в местной
школе, в больнице или на улицах города, где они живут.
Британское правительство обычно осуществляет социальную по-
литику опосредованно: оно издает законы и отпускает средства, воз-
лагая ответственность за реализацию решений на множество других
учреждений. Отношения между Уайтхоллом и этими ведомствами но-
сят <?ну/лриправительственный характер, поскольку учреждения, не
360
входящие в систему Уайтхолла, лишены и средств, и юридических
прав в отличие от субнациональных учреждений, действующих в та-
ких федеративных государствах, как Соединенные Штаты. По новой
административной модели Уайтхолл должен заключать договоры о
предоставлении определенных социальных услуг с муниципалитета-
ми, органами здравоохранения, общественными или частными пред-
приятиями. Правительство выделяет бюджетные средства этим агент-
ствам, а они отвечают за реализацию социальной политики.
Централизация и ее границы
Кабинет министров в первую очередь отчитывается в парламенте
не за реализацию собственных политических программ, а за «наследст-
во», полученное от предшествующего правительства, сформированно-
го из представителей той же или соперничающей партии. Когда в 1979 г.
к власти пришла администрация Маргарет Тэтчер, ей достались приня-
тые предшествующими правительствами сотни программ и тысячи за-
конов, часть которых относилась к 1760 г. или к еще более раннему
времени. «Средний возраст» законов составлял пятьдесят лет [62].
За десять с лишним лет своего пребывания у власти правительство
Тэтчер разработало десятки новых программ, отказавшись выполнять
часть программ своих предшественников, а также часть собственных.
Тем не менее к моменту ухода Тэтчер в отставку две трети программ, за
которые правительство несло ответственность, например национальная
программа развития здравоохранения, были приняты прежними каби-
нетами (рис. 8.9). Если проанализировать размеры потребления, выяс-
нится, что «мертвые хватают живых» в еще больших масштабах. Про-
граммы Тэтчер получили лишь 11% бюджетных средств, предназначен-
ных на социальную сферу, а почти три четверти ушли на финансирование
программ, разработанных в соответствии с законами, которые были
приняты еще до окончания Второй мировой войны.
Для того чтобы начать осуществление нового политического кур-
са, министру предстоят «уайтхолловские скачки с препятствиями» [63].
Министр должен быть уверен, что инициативы его ведомства будут
вписываться в общий стратегический замысел правительства и имен-
но в таком качестве рассмотрены главой Кабинета. Если новая про-
грамма требует капиталовложений, министерство финансов еще до
того, как законопроект попадет в парламент, должно одобрить увели-
чение ассигнований. Ни один министр финансов не желает услышать
в свой адрес политические обвинения, а они столь же неизбежны, как
и повышение налогов, без которого невозможно субсидировать про-
грамму, а она будет способствовать популярности другого министра.
Постоянные напоминания канцлера казначейства о том, что существу-
ют строго определенные лимиты, не нравятся главам дотационных ве-
домств, и они стараются заручиться поддержкой премьер-министра,
361
Программы, принятые предыдущими правительствами
Количество программ
Давно принятые 40%
(количество — 95)
Принятые после Второй
мировой войны 26%
(количество — 62)
Бюджетные ассигнования на программы
Принятые в послевоенный
период 15%
(21 млрд ф. ст.)
Недавно принятые,
1980-1989 гг. 11%
(16 млрд ф. ст.)
Принятые в отдаленном
прошлом 74%
(105 млрдф. ст.)
Рис. 8.9. «Наследование» партийных программ и широта выбора.
партийных активистов и СМИ. Тем не менее премьер-министр не мо-
жет игнорировать мнение министерства финансов, ибо, как сказал
один чиновник, много лет прослуживший в этом ведомстве, «оно
отвечает за реальность» [64].
Помимо того что министр должен обеспечить себе поддержку гла-
вы кабинета и казначейства, ему необходимо достичь соглашения и
со своими коллегами, чьи интересы могут быть ущемлены предпола-
гаемыми переменами, и с неправительственными учреждениями, и с
лоббистскими группами. Проведя все эти переговоры, министр на-
362
правляет свой законопроект на рассмотрение палаты. Если даже его
прохождение обеспечено достаточным количеством голосов, мини-
стру предстоит отбить атаки оппозиции, принимая либо отвергая мно-
жество поправок, основная цель которых — выяснить степень его по-
литического мастерства.
Границы централизации определяются нежеланием Уайтхолла брать
на себя осуществление большей части социальных программ — прави-
тельственные учреждения по традиции стараются «не пачкать руки» та-
кими низменными вопросами, как вывоз мусора или совершенствова-
ние системы образования. Вестминстер также предпочитает пребывать
на сияющих вершинах международной экономики и внешней политики.
Большая часть товаров и услуг производится и осуществляется без уча-
стия правительственных учреждений, и пять шестых всех, кто занят в
этой сфере, не имеет отношения к системе Уайтхолла [65].
Децентрализация и ее границы
Существует много причин того, почему министры не хотят зани-
маться социальной сферой: здесь и стремление обезопасить себя от
обвинений в политическом вмешательстве (например, сбором нало-
гов занят Совет внутренних бюджетных поступлений), и желание пре-
доставить возможность более гибко действовать в рыночной сфере
(Английский банк) или окружить аурой надпартийной беспристраст-
ности такой квазисудебный орган, как Антимонопольная комиссия,
или выказать уважение к неправительственному происхождению того
или иного института (Оксфордский и Кембриджский университеты),
или позволить квалифицированным профессионалам самим решать
специальные вопросы (Королевский колледж врачей и хирургов), или
вывести сложные и противоречивые проблемы из ведения Уайтхол-
ла — пусть ими занимается, скажем, Ассоциация планирования се-
мьи. Неправительственные организации включают в себя: 1) муници-
палитеты; 2) исполнительные службы; 3) административные трибу-
налы; 4) консультативные комитеты.
Муниципалитеты занимаются образованием, охраной правопоряд-
ка, коммунальным хозяйством, жилищным строительством и клад-
бищами. Муниципалитеты обязаны «освоить» пятую часть бюджетных
ассигнований на социальную сферу. Они управляются выборными
советами [66], и политические партии соперничают за контроль над
ними. В эпоху двухпартийной системы многие города на протяжении
длительных сроков (успевало смениться целое поколение) были «вот-
чиной» лейбористов, тогда как тихие зеленые предместья и графства
с развитым сельским хозяйством отдавали предпочтение консервато-
рам. Ныне на региональных выборах много мест получают либераль-
ные демократы, что иногда позволяет сохранять равновесие власти,
поскольку муниципалитетами руководят коалиции. Муниципальные
363
советники, получая определенное жалованье, как правило, совмеща-
ют свою должность с основной работой.
В муниципалитетах важнейшее политическое значение имеют
взаимоотношения между работающими неполный день советниками,
возглавляющими комитеты, которые занимаются такими вопросами,
как образование или жилищное строительство, и «штатными» сотруд-
никами-профессионалами, которые и осуществляют повседневное уп-
равление. Каждый из них, в отличие от министерских чиновников выс-
шего звена, обладает квалификацией и значительным опытом именно в
своей конкретной области, что и позволяет им консультировать совет-
ников, к какой бы партии те ни принадлежали [67] (вставка 8.5).
У ныне действующего правительства есть возможность изменить
законодательство, очерчивающее круг обязанностей, возложенных на
муниципалитеты. Принятые в 1972, 1985 и 1996 гг. парламентские акты
были призваны изменить границы ответственности местных властей:
предпринимались тщетные попытки найти равновесие между эффек-
тивностью их работы (что предполагало сокращение числа муниципа-
литетов как административных единиц, в ведении которых должны
были оказаться бульшие площади и большее количество жителей) и
их доступностью (а это требовало более дробного административного
деления, с тем чтобы каждый муниципалитет занимал меньшую тер-
риторию с соответственно меньшим населением). Правительство но-
вых лейбористов добавило еще одну теорию: выборы мэров стали рас-
сматривать как прекрасный способ повысить их ответственность,
и весной 2000 г. был избран мэр «Большого Лондона». Многие муни-
ципалитеты представляют собой «двухъярусные конструкции», состо-
ящие из советов графств и окружных советов, но кое-где существует
и единая муниципальная власть, осуществляющая местное самоуп-
равление. И консерваторы, и лейбористы — сторонники централиза-
ции власти. Профессор права, придерживавшийся левых взглядов,
сделал в свое время такое заявление: «Муниципальные советники по
своей природе не обязательно являются животными политическими;
мы бы справились и без них» [68].
Центральное правительство имеет огромное влияние на расходы
муниципальных образований. Парламентские акты возлагают на мест-
ные власти ответственность за предоставление разного рода услуг,
и выделяемые правительством субсидии и дотации — далеко не са-
мый крупный источник их дохода. В рамках начатой Тэтчер кампании
по урезанию расходов на социальные нужды местный налог на соб-
ственность был заменен подушным налогом на каждого совершенно-
летнего жителя той или иной местности. Мотивировалось это тем, что
граждане будут лучше представлять себе, во что обходится им местная
власть, и на выборах будут голосовать за снижение расходов. На прак-
тике, однако, введение новой формы налога оказалось делом слож-
ным и вызвало негативную политическую реакцию. В числе первых
364
ВСТАВКА 8.5
Социальная политика.
Центробежные тенденции
Правительство в своем теперешнем виде попросту не могло
бы существовать, если бы вся его деятельность была сосредоточе-
на в Лондоне, поскольку там проживает лишь шестая часть насе-
ления страны. Требования к предоставлению услуг в социальной
сфере повышаются, и правительство разрастается, но происходит
это путем «плюрализации», т.е. увеличения числа организаций,
занимающихся такими вопросами, как образование и здравоох-
ранение.
Система британского образования — характерный пример вза-
имодействия центральной власти и функционирующих «на мес-
тах» организаций, предоставляющих этот вид социальных услуг.
Закон о начальном и среднем образовании принимается парла-
ментом, школы финансируются главным образом центральным
правительством, министр, возглавляющий ведомство, входит в
состав палаты и кабинета. Тем не менее отвечают за систему обра-
зования муниципалитеты и попечительские советы конкретной
школы. Повседневный контроль за нормальным функционирова-
нием школы осуществляется самими учителями. Центральное пра-
вительство прилагает все большие усилия, чтобы отслеживать уро-
вень преподавания, для чего проводятся единые для всей страны
экзамены. Это делается под лозунгом «Настоящее качество — за
настоящие деньги», а по утверждениям противников такой систе-
мы — для выжимания новых бюджетных ассигнований. Но по-
скольку в министерстве образования работает всего 1% людей,
занятых в этой сфере, успех явно зависит не от чиновников.
своих шагов правительство Мейджора заменило подушный налог иным
коммунальным налогом, который исчислялся на основании стоимос-
ти дома и учитывал число проживающих в нем людей [69].
Один из пунктов предвыборной программы неолейбористов гла-
сил: «Муниципальные руководители, облеченные правом принимать
решения, должны меньше зависеть от центрального правительства».
В то же время другой пункт подтверждал, что правительство «должно
сохранить властные полномочия для контроля над чрезмерным рос-
том местных налогов», а в расходные статьи бюджета почти не были
«заложены» средства на дотации и субсидии. Кроме этого, программа
предусматривала, что местные руководители должны действовать в
строгом соответствии с целями, определенными правительством, и в
перспективе во всей Англии будет введена одноуровневая (региональ-
ная) система правления.
365
И консерваторы, и лейбористы доказывают необходимость цент-
рализации власти, вводя понятие территориальной справедливости,
т.е. стандарты социальной политики должны быть одинаковы в лю-
бом уголке страны. К примеру, школы в сельской местности и про-
винциальных городках должны отвечать тем же требованиям, что и
школы в пригородах. Достичь этого можно лишь одним способом:
центральное правительство перераспределит доход от налоговых сбо-
ров, направив его из богатых частей Англии в бедные. Министры
подчеркивают, что они ответственны перед общенациональным элек-
торатом, насчитывающим десятки миллионов человек, тогда как
муниципальные советники — лишь перед избирателями, численность
которых колеблется от десятков тысяч до нескольких сотен. Вопреки
поговорке «Лучше меньше, да лучше», лучше все же, как оказывает-
ся, крупные электораты.
Поскольку центральное правительство зависит от местных влас-
тей, призванных реализовывать его политику, а местные власти зави-
сят от центра, подтверждающего законность полномочий и субсиди-
рующего их, две эти группы игнорировать друг друга не могут. Впро-
чем, все равно они — партнеры неравноправные: у центра есть
юридические и финансовые рычаги воздействия и способы настоять
на своем.
Кроме муниципалитетов, британское правительство дает задания
и выделяет средства на реализацию политических решений или на
консультации квазиавтономным неправительственным организациям,
которых насчитывается более тысячи. При всем разнообразии своих
функций они схожи в том, что были созданы в соответствии с парла-
ментским актом или решением правительства, их руководителей на-
значает премьер-министр, для финансирования их деятельности мо-
гут использоваться бюджетные средства, выделенные на социальную
сферу, и, наконец, в том, что, когда дела идут скверно, парламенту
трудно найти ответственного за неверное решение.
Исполнительные службы реализуют социальную политику, остаю-
щуюся за рамками деятельности правительственных ведомств или
выборных муниципальных советов. Крупнейшим из подобных учреж-
дений является Государственная служба здравоохранения. Большая часть
британских семей не реже одного раза в год обращается к врачу,
и входящие в данную службу больницы оказывают населению все
виды медицинской помощи. Эта служба здравоохранения представля-
ет собой целую систему, наиболее важными элементами которой яв-
ляются больницы, а также частнопрактикующие врачи и стоматологи.
Почти весь их доход зависит от данной службы, и они обязаны рабо-
тать по ее предписаниям и правилам. Медицинская помощь предос-
тавляется любому гражданину бесплатно: расходы (и немалые) берет
на себя государство. В связи с этим правительство ищет способы сни-
зить затраты на лечение, что, однако, не может сократить общие рас-
366
ходы в этой сфере, поскольку вместе с продолжительностью жизни
увеличивается и потребность в медицинской помощи.
Административные трибуналы представляют собой квазисудебные
органы, выносящие экспертные заключения по таким вопросам, как
врачебная халатность, и рассматривающие мелкие тяжбы и жалобы
(например, на неоправданно высокую квартплату). Министры исполь-
зуют их, чтобы избежать решения противоречивых политических воп-
росов — о депортации эмигрантов например. Обычно трибуналы ра-
ботают значительно быстрее и обходятся гораздо дешевле, чем суды.
Тем не менее, в связи с тем что они в известной степени все же
являются судебными органами, прозвучали требования проводить
независимую ревизию трибуналов, чтобы убедиться в их беспристра-
стии. Их около 70, и контроль над ними осуществляет Совет трибуна-
лов, также не входящий в структуру правительства.
Консультативные комитеты по заказам правительственных учреж-
дений дают экспертную оценку деятельности организаций и отдель-
ных лиц. Чиновники министерства сельского хозяйства обращаются в
соответствующий комитет, чтобы получить детальные сведения о фер-
мерстве; министерство торговли и промышленности запрашивает у
ассоциаций предпринимателей информацию по общим проблемам
торговли, а у конкретной индустриальной компании или соответству-
ющего профсоюза — информацию об определенной области промыш-
ленности. Консультативные комитеты не обладают властными полно-
мочиями, и потому деятельность их обходится обычно очень дешево.
Часто члены этих комитетов не получают никакого вознаграждения,
поскольку присутствие на совещаниях отнимает мало времени, а пред-
ставители лоббистских групп очень охотно принимают участие в ра-
боте комитетов — это позволяет им получать недоступную широким
кругам информацию и дает возможность влиять на правительство в
тех вопросах, которые непосредственно затрагивают их интересы.
Поворот к рынку
Лейбористское правительство, находившееся у власти с 1945 по
1951 г., отвернулось от рынка, поскольку возглавлявшие его социали-
сты считали, что экономическому росту и полной занятости государ-
ственное планирование будет способствовать в большей степени, чем
частное предпринимательство. Профсоюзы желали, чтобы государству
принадлежали крупнейшие индустриальные предприятия и целые от-
расли промышленности. Правительство Эттли национализировало уг-
ледобывающую и газоперерабатывающую промышленность, энерге-
тику, железнодорожный и воздушный транспорт. Промышленные пред-
приятия, оказавшиеся в руках государства, могли больше не стремиться
к получению прибыли: одни оставались доходными, другие станови-
лись убыточными, поскольку требовали крупных дотаций. Национа-
367
лизация политизировала вопросы заработной платы и решения об
инвестициях.
Правительство Тэтчер, столкнувшись со стремительным ростом
затрат и устав от неэффективного менеджмента, приняло радикаль-
ный план приватизации и стало продавать акции национализирован-
ных предприятий. Продажа выгодных объектов вроде предприятий
нефте- и газодобывающей промышленности или телефонных компа-
ний затруднений не вызвала. Продажа муниципального жилья аренда-
торам по ценам значительно ниже рыночных также проходила успеш-
но. Однако для приватизации таких убыточных компаний, как «Бри-
танские авиалинии» или «Британская сталь», сначала потребовалась
их реорганизация, с тем чтобы перестроить не приносящие прибыли
сферы их деятельности и сделать их привлекательными для покупате-
лей. Отрасли, требующие крупных капиталовложений (например, же-
лезные дороги), продолжали субсидироваться государством и после
приватизации [70].
Польза и необходимость приватизации доказывались с точки зре-
ния экономической эффективности (рынок лучше, чем чиновник,
определяет цены, выгодность инвестиций, вид продукции), полити-
ческой идеологии (уменьшается власть государства), сервиса (частное
предприятие в большей степени ориентировано на потребителя, не-
жели государственная структура), а также и возможности в короткий
срок получить финансовый выигрыш (доход от продажи позволил
правительству консерваторов сократить дефицит бюджета). Лейборис-
ты вначале возражали против приватизации, но вскоре отказались от
мысли потратить миллиарды фунтов на то, чтобы выкупить перешед-
шую в частные руки собственность, и поняли, что катастрофически
провалятся на очередных выборах, если попробуют вернуть муници-
палитетам дома и земельные участки, купленные фактически по «бро-
совым ценам».
Параллельно с приватизацией правительство продолжало государ-
ственное управление теми отраслями, которые, как было признано,
действовали в интересах общества. Для контроля над приватизирован-
ными компаниями, занимающимися связью, газо-, водо- и электро-
снабжением, а также телерадиовещанием, были созданы специаль-
ные ведомства. Государственное регулирование имеет особое значе-
ние, когда та или иная компания полностью или в значительной
степени является монополистом в своей области. В подобных случаях
правительственные агентства стараются создать конкуренцию, и час-
то им удается добиться, чтобы расценки росли медленнее, чем инф-
ляция. Это побуждает компании работать более эффективно, поскольку
они, желая увеличить прибыли, вынуждены сокращать издержки про-
изводства или вкладывать средства в развитие новых технологий или
видов предоставляемых ими услуг.
\
368
От доверия — к договору
Так уж сложилось исторически, что британские государственные
служащие, поручая определенные сферы социальной политики не-
правительственным структурам, верили им «на слово». Британским
чиновникам в несравнимо меньшей степени, чем их германским кол-
легам, свойственно мыслить юридическими категориями или, в отли-
чие от американских коллег, опасаться, что их «притянут к суду», где
им придется оправдывать свои действия. Внутриправительственные
отношения между министерствами и национализированными пред-
приятиями или представителями местных властей всегда рассматри-
вались как процесс обсуждения, в котором стороны непременно при-
дут к взаимопониманию и соглашению без вмешательства судебных
инстанций, без парламентских дебатов.
Правительство Тэтчер сочло, что эти долгие словопрения неэф-
фективны и становятся препятствием на пути к достижению постав-
ленных им политических целей. Тэтчер стремилась уподобить чинов-
ничество, занятое в сфере социальной политики, бизнесменам, и в
первую очередь это относилось к расходованию государственных средств.
Выдвинутая Тэтчер инициатива финансового менеджмента предпола-
гала сбережение средств, которые в абсолютных цифрах казались ко-
лоссальными и исчислялись миллиардами фунтов стерлингов, но при
этом составляли менее 1% от тех триллионов, которые британское
правительство тратило за десятилетие.
Затем было предложено освободить центральное правительство от
таких рутинных обязанностей, как, например, выдача автомобиль-
ных лицензий, патентов, страховых пособий, направив его усилия на
решение политических вопросов, иными словами, разграничить сфе-
ры деятельности правительственных «продавцов» и «покупателей», т.е.
тех, кто предоставляет населению услуги в социальной сфере. В каче-
стве следующего шага планировалось на контрактной основе расши-
рить участие частных предприятий в предоставлении разного рода ус-
луг, диапазон которых простирался от мытья полов в министерствах и
содержания министерских столовых до управления тюрьмами. Поми-
мо этого, правительство, стремясь сократить расходы и дефицит бюд-
жета, предлагало банкам и преуспевающим компаниям взять на себя
полностью или частично инвестиции в сферу коммунального хозяй-
ства, что сулило большие прибыли [71].
Эта политика имеет определенные ограничения, потому что ми-
нистр, заключивший контракт с другим ведомством, в том случае,
если дела шли плохо, также вынужден отвечать перед парламентом.
Классический пример — история со Службой тюрем. В 1993 г. она была
выделена из МВД и управлялась как частная компания. Это было пред-
принято для сокращения расходов, возросших вместе с увеличением
объема «услуг», предоставляемых заключенным, что объяснялось ро-
369
24 - 7377
стом преступности и изменившимися тенденциями в вынесении при-
говоров. Однако если преступникам удавалось бежать из мест заклю-
чения, министр внутренних дел возлагал ответственность на управля-
ющего, который возглавлял Службу, а тот в ответ обвинял министра
в нарушении условий договора, заключенного между ними [72].
Влияние как фактор случайности
Британское правительство выстроено по принципу централизма:
все дороги ведут на Даунинг-стрит, где заседает Кабинет и где распо-
ложены резиденции премьер-министра, министра финансов и парла-
ментского партийного организатора. Здания государственного казна-
чейства и министерства иностранных дел находятся в нескольких шагах
оттуда. На практике же проведение политического курса происходит
во многих измерениях: на горизонтальном уровне люди, определяю-
щие его, подразделяются на государственных чиновников и на со-
трудников неправительственных учреждений, а на вертикальном —
на представителей центральной власти, муниципалитетов и неправи-
тельственных организаций; последние непосредственно реализуют со-
циальную политику.
Влияние не является постоянным фактором. Оно варьируется в
зависимости от рассматриваемой проблемы. Решения о заключении
мира или объявлении войны обычно принимаются в самом центре и
самыми высокопоставленными должностными лицами, тогда как ре-
шения о том, какой участок земли отвести под жилищное строитель-
ство, обычно входят в прерогативы местных властей. Формула поли-
тического курса уточняется во внутриправительственных дискуссиях,
а не в дебатах между правящей и оппозиционной партиями. Если упо-
добить правительство осьминогу, то многие его щупальца борются
друг с другом, точно так же, как каждое из неправительственных
учреждений заявляет, что именно оно (пусть это и оспаривается дру-
гими) представляет наиболее значительные интересы общества.
Параллельно с тем, как «Даунинг-стрит», т.е. средоточие цент-
рального правительства, подминает под себя другие элементы управ-
ления, Уайтхолл все больше утрачивает свое влияние из-за необходи-
мости выполнять договорные обязательства перед Европейским со-
юзом. Акт о единой Европе расширил пути для экспорта британских
товаров на континент, но одновременно значительно облегчил Евро-
пейскому союзу возможность регулировать британскую экономику.
Поскольку Соединенное Королевство не является членом недавно
созданного Европейского валютного союза, это лишает страну права
голоса в принятии важнейших экономических решений. В виде ответ-
ной меры Уайтхолл в переговорах с ЕС применяет целый ряд «страте-
гических инициатив», включая бойкот и публичную полемику. Забав-
но, что именно такие методы используют британские неправитель-
370
ственные «исполнительные агентства», когда в чем-либо расходятся с
Уайтхоллом.
В чем значение социальной политики?
Обычному британскому гражданину вне зависимости от того, как
он голосует на выборах, нет необходимости гадать, каковы будут ито-
ги деятельности нового правительства. Если в его семье есть дети школь-
ного возраста или пенсионеры, они пользуются социальными блага-
ми. Если он заболевает, медицинская помощь, оказанная ему дома
или в клинике, станет зримым достижением социальной политики,
как, впрочем, и защита, предоставляемая ему полицией, и строгий
контроль над землепользованием, благодаря которому и в центре го-
рода остаются «зеленые насаждения». Несмотря на старания Маргарет
Тэтчер сократить степень участия правительства, в наши дни средняя
семья ежегодно получает от государства два полноценных социальных
пособия [73].
Самая дорогостоящая из программ британского правительства —
программа социального страхования — является одновременно и са-
мой массовой, поскольку правительство перечисляет деньги более
10 млн пенсионеров и еще многим миллионам инвалидов, безработ-
ных, женщинам, получающим пособия по беременности, родам и уходу
за ребенком, и неимущим. Кабинет Тэтчер пришел к выводу, что уре-
зать эти выплаты было бы равносильно политическому самоубийству.
Кабинет Блэра решил, что объем выплат хотя бы не должен возрастать,
и взял на вооружение разработанную президентом Клинтоном программу
«От пособия — к зарплате». Второе место в бюджете занимают ассигно-
вания на медицинскую помощь (каждый седьмой фунт стерлингов, зат-
раченных правительством, идет в сферу здравоохранения), а образова-
ние, ненамного отставая, стоит на третьем месте. В совокупности соци-
альное страхование, здравоохранение и образование поглощают более
60% всей затратной части бюджета (рис. 8.10).
Остающиеся 40% приходятся на финансирование программ, ко-
торые также не могут быть механически сокращены. Расходы на обо-
рону в относительных цифрах за последние годы снизились, что по-
чти не позволяет уменьшить их еще более. Выплаты процентов по пра-
вительственным займам, осуществленным для покрытия платежного
дефицита, являются тяжким, но неизбежным бременем для бюджета.
«Имманентно присущие» государству расходы на полицию и содер-
жание заключенных растут. Ассигнования на жилищное строитель-
ство были урезаны, но приоритет отдается природоохранным и вос-
становительным мероприятиям.
Поскольку в государственном бюджете не бывает «пустых статей»,
любое правительство, стремящееся сократить расходную часть, долж-
но ужимать существующие программы, а крупная экономия может
371
24*
Источники прибыли
Другие 9%
Расходы
Другие -
17%
Здравоохранение — 14%
Социальное
страхование — 34%
Образование — 12%
Жилищное строительство
и благоустройство — 3%х
Содержание полиции
и общественная
безопасность — 5%
Проценты
по займам — 7%
Оборона — 8%
Рис. 8.10. Доходы и расходы. 1995 г.
быть достигнута лишь за счет таких популярных программ, как развитие
здравоохранения, образования, либо за счет пенсионного обеспечения.
Это чревато большими политическими осложнениями (табл. 8.5). Когда
Маргарет Тэтчер в 1979 г. стала премьер-министром, общество было
разделено на три почти равные группы: 1) тех, кто хотел больших ас-
сигнований и был согласен платить большие налоги, 2) тех, кто хотел
уменьшения налогов, даже если бы это привело к ухудшению социаль-
ной сферы, и 3) тех, кто хотел все оставить как есть. Проведенная
Тэтчер кампания по одновременному урезанию налогов и расходов выз-
вала протест, так что вскоре большинство оказалось за первой группой.
Накануне выборов 1997 г. 72% опрошенных предпочитало платить
большие налоги, чтобы улучшить положение в социальной сфере.
372
У правительства имеются три основных источника, благодаря ко-
торым население может воспользоваться плодами социальной поли-
тики, — законы, деньги и кадры. Разумеется, для реализации боль-
шей части политических программ нужно сочетание всех трех источ-
ников, однако все они действуют в разных режимах. Меры,
направленные на регулирование поведения отдельной личности (же-
нитьба или развод), носят прежде всего юридический характер; со-
циальное страхование, позволяющее миллионам людей получать по-
собия, зависит в значительнейшей степени от денег, а предоставле-
ние таких услуг, как медицинская помощь, — от условий труда [74].
Законы являются прерогативой правительства, поскольку част-
ные предприятия, нанимающие людей на работу и расходующие день-
ги, не могут принимать обязательные для исполнения законы. Ис-
полнительная власть в лице британского правительства имеет исклю-
чительную возможность создавать законопроекты и нормативные акты,
которые будут без сколько-нибудь существенных поправок одобрены
парламентом. Более того, многие законы дают министрам значитель-
ный простор для их административной деятельности, т.е. право по-
ступать в каждом конкретном случае по своему усмотрению. Напри-
мер, он может потребовать от подрядчика-работодателя, чтобы он
оборудовал такое-то помещение «приемлемыми» туалетами, и не
входить при этом в подробности, особо оговаривая все специфика-
ции, вплоть до размера и высоты каждого унитаза.
Служащие должны применять законы и предоставлять населе-
нию определенные услуги. Приватизация этой сферы привела к
сокращению числа чиновников или служащих, но не уменьшила в
той же степени количество людей, прямо или косвенно зависящих
от бюджетных ассигнований, выделяемых на оплату их работы. Более
пятой части трудоспособного населения Британии занято в соци-
альной сфере.
Чтобы адекватно оплачивать свою социальную политику, бри-
танское правительство собирает более 35% национального продукта
в виде налогов, добиваясь при этом того, что уклонение от уплаты
налогов становится делом затруднительным [75]. Налоги на потребле-
ние являются важнейшими, принося в казну более трети всей при-
были от налогообложения: основной доход дает налог на добавлен-
ную стоимость, составляющий 17,5% и взимаемый почти с каждой
продажи. Подоходный налог, который колеблется от 22 (стандарт-
ный) до 40% (наивысшая ставка), приносит четверть всех налоговых
поступлений. Налоги с социального страхования вычитаются из за-
работной платы и дополнительно платятся работодателями, что дает
шестую часть налоговых поступлений. Остальное складывается из кор-
поративных налогов на прибыль и займов, призванных покрыть де-
фицит бюджета. Дополнительный доход дает Национальная лотерея,
первый тираж которой был разыгран в 1993 г. Люди больше склонны
373
Таблица 8.5
Изменение тенденции общественных настроений:
уменьшение ассигнований и понижение налогов (%)
1979 г. 1983 г. 1987 г. 1992 г. 1997 г.
Налоги должны быть урезаны, даже если это приведет к сокраще- нию правительственных программ здравоохранения, образования и социального обеспечения 34 23 12 10 7
Следует оставить все как есть 25 22 21 20 18
Правительственные программы развития здравоохранения, образо- вания и социального обеспечения должны совершенствоваться, даже если это потребует повышения налогов 34 49 61 66 72
Затруднились с ответом 7 6 5 4 3
испытывать судьбу, чем участвовать во всеобщих выборах, и это об-
стоятельство приносит в казну государства чуть больше 1% от общего
дохода.
В отличие от США в Британии нет региональных подоходных на-
логов, и потому наивысшая ставка подоходного налога у лондонца
ниже, чем у среднего жителя Нью-Йорка или Калифорнии, который
платит федеральный налог, налог штата и муниципальный налог.
Успехи политического курса
и изменения в обществе
Состояние, в котором находится общество, отражает плодотвор-
ность социальной политики. Только тоталитарный режим считает,
что несет ответственность за все происходящее в обществе. В откры-
том обществе — таком, как Англия, социальные условия становятся
результатом взаимодействия социальной политики государства, на-
циональной и международной экономики, некоммерческих органи-
заций гражданского общества и деятельности отдельных личностей
или семей, свободных от государственного контроля. Само понятие
«государственные программы социального страхования» неточно, ибо,
хотя политика государства и оказывает определенное воздействие на
степень благоустроенности общества, процветание складывается из
374
усилий правительства, успехов рыночной экономики и не имеющего
денежного выражения социального благополучия каждой семьи [76].
Единственная обязанность государства — защита безопасности и
порядка от угроз, исходящих как изнутри страны, так и из-за границ.
Мир стал взаимозависим, и британское правительство не в состоя-
нии лишь собственными силами гарантировать национальную безо-
пасность, и потому оно вступает в международные союзы. Британия
была членом-основателем НАТО и «с благословения» ООН направ-
ляла свои войска для совместных с частями американской армии
действий против агрессоров. Поддержание порядка внутри страны так-
же требует сотрудничества: ярчайший пример этого — Северная Ир-
ландия, где Уайтхолл ведет переговоры не только с законно избран-
ными представителями, но и с руководителями вооруженных воени-
зированных формирований. Обуздание преступности зависит не Только
от деятельности полиции и судов, но и от предрасположенности че-
ловека к нарушению закона. За несколько минувших десятилетий
уровень преступности вырос, хотя по-прежнему остается намного
ниже, чем в Соединенных Штатах.
И консервативные, и лейбористские правительства считают себя
ответственными за состояние экономики. Большая часть предприя-
тий приносит прибыль, потребители могут тратить деньги по своему
усмотрению, а заработная плата и цены в основном регулируются
рынком. На состояние британской экономики все сильнее влияют
процессы, происходящие в экономике других стран Европейского
союза и на других континентах. Правительство может воздействовать
на экономику, проводя определенный курс налоговой и инвестици-
онной политики, повышая или снижая процентные ставки, внедряя
программы борьбы с безработицей и расширения производства.
За каждое послевоенное десятилетие британская экономика зна-
чительно прибавляла в темпах развития. Происходящее на протяже-
нии пятидесяти с лишним лет сложение небольшого годового при-
роста производства приводит к весьма заметному повышению жиз-
ненного уровня. С 1945 г. национальный доход в расчете на душу
населения утроился. Многое из того, что прежде считалось предмета-
ми роскоши (например, автомобиль или собственный дом), стало
товаром массового потребления. Все, что в 1945 г. было совершенно
неведомо — авиаперелет за границу, цветное телевидение и видео-
магнитофоны, ныне считается совершенно обыденным явлением. За
период с 1986 по 1996 г. имея 2,1% ежегодного прироста к реальному
внутреннему нацинальному продукту, Британия заняла срединное
положение среди 15 государств—членов ЕС, лишь на 0,3% отставая
от американских темпов роста.
Разумеется, бедность существует и в Британии, но степень ее
зависит от того, как ее определять. Если в относительных категориях
375
(например, человек получает вполовину меньше средней заработной
платы), это согласуется с повышением уровня жизни, выраженным
в абсолютных цифрах. За последнее десятилетие абсолютный уровень
жизни людей, которых можно охарактеризовать как «находящиеся
на черте бедности», имеет такую же тенденцию к повышению, как и
у средней семьи; тенденция эта не коснулась лишь 4% населения.
По всем основным показателям социального благополучия уро-
вень жизни нынешнего поколения британцев выше, чем у предше-
ствующего. С 1951 г. детская смертность снизилась больше, чем на че-
тыре пятых. Продолжительность жизни у мужчин и женщин выросла
на 12 лет, но разрыв сохраняется — женщины живут в среднем на
пять лет дольше. Если коснуться сферы образования, то в послевоен-
ный период возможность получить среднее образование значительно
увеличилась благодаря возросшему количеству школ. Количество де-
тей в каждом классе уменьшилось, и более четверти всех юных бри-
танцев после окончания школы продолжают образование, как прави-
ло, в таких высших учебных заведениях, которых до 19,50 г. не суще-
ствовало вовсе. Жилье стало несравненно более комфортабельным. Две
трети семей живут в собственных домах; миллионы домов, выстроен-
ных до 1914 г. и не соответствовавших современным нормам (т.е. не
снабженных туалетом или ванной), подверглись сносу. Девять десятых
опрошенные заявили, что жилье, которое они сейчас имеют, их удов-
летворяет.
Результаты социальной политики играют важную роль в повсед-
невной жизни британцев. Каждый из них на протяжении своей жизни
получает возможность в полной мере воспользоваться программами
здравоохранения и образования. Ни дети, идущие в школу, ни паци-
енты, обращающиеся к врачу, не считают, что каким-то образом
причастны к политике. Тем не менее и те, и другие получают эти
«услуги» благодаря программам, которые разработаны и профинан-
сированы правительством. Государственные программы социального
обеспечения — бесплатное обучение и медицинская помощь, гаран-
тированная пенсия по старости или пособие по безработице — до
такой степени воспринимаются как нечто само собой разумеющееся,
что граждане даже не считают их элементом политики и не желают,
чтобы после выборов произошли перемены, которые могут радикаль-
но воздействовать на социальную сферу.
«Народные чаяния»
На протяжении 100 с лишним лет исследователи английского об-
щества сетовали на то, что достижения страны сравнительно с Аме-
рикой, многими государствами, входящими в Европейский союз,
а также Японией, относительно скромны. Однако обычные британцы
сравнивают свою нынешнюю жизнь не с жизнью людей в других стра-
376
нах, а с собственным прошлым, и это сравнение говорит о весьма
значительных переменах к лучшему: уровень жизни большинства анг-
личан гораздо выше, чем у их отцов и дедов. Чем отдаленнее временная
перспектива, тем масштабнее улучшение. Хотя другие страны демон-
стрируют более стремительные темпы экономического роста, бри-
танское правительство остается признанным лидером международно-
го сообщества в таких основополагающих политических вопросах,
как свобода личности, отсутствие коррупции, административная эф-
фективность, честность.
Недовольство упущениями и ошибками правительства возникает
лишь при очень завышенном уровне ожиданий. Большинство англи-
чан не ждет от своего правительства очень уж крупных успехов, осо-
бенно в сфере управления экономикой, и эти настроения поддержи-
ваются опытом прошлых десятилетий. Как ни парадоксально, прави-
тельство, которое сумело обуздать безработицу и обеспечить
медленный, но неуклонный экономический рост, порождает не ра-
зочарования, а пессимистические ожидания. Вспоминая «революцию
обманутых надежд», люди воспринимают каждый отрезок времени,
в течение которого экономическое положение не ухудшилось, как
отсрочку от получения ожидаемых ими скверных новостей [77].
Англичанам не свойственно возлагать на правительство ответствен-
ность за то, что им кажется самым важным в их жизни; они умеют не
ставить свои личные обстоятельства в зависимость от социальной по-
литики. Когда во время ежегодных опросов общественного мнения
людей спрашивают, будет ли следующий год для них лично лучше
или хуже, чем нынешний, в девяти случаях из десяти большинство
отвечает, что «все будет в порядке», хотя многие добавляют, что
предвидят экономические трудности. Процветание государства — же-
лательный, но не необходимый фактор личного благополучия. Когда
британцев просят оценить качество своей жизни, выясняется, что
они в большей степени довольны своей семьей, друзьями, домом,
работой, и на последнем месте оказываются основные политические
институты общества [78].
Удовлетворенно отзываясь о настоящем, люди в то же время при-
знают реальность произошедших изменений. Большинство считает,
что они вызваны деятельностью правительства, а основное отличие
заключается в том, что одни находят их (перемены) чересчур ради-
кальными, другие — «в самый раз», а третьи — недостаточными (табл.
8.6). Скорость, с которой происходят перемены, признается адекват-
ной практически по всем вопросам — от внедрения современных
методов обучения детей до мер, призванных обеспечить равноправие
женщин и меньшинств. Единственная сфера, где, по мнению опро-
шенных, был бы желателен больший прогресс, — это предоставле-
ние социальных пособий. «Среднестатистический» британец вероят-
нее всего признает, что перемены зашли слишком далеко, имея в
377
Таблица 8.6
Оценки темпа перемен, происходящих в британском обществе
(% ответивших)
Слишком стремительный Адекватный Недостаточно быстрый
Снижение авторитета власти Уменьшение мощи британских 62 10 23
вооруженных сил 55 25 9
Обилие секса в кино и СМИ Снисходительное отношение 48 35 10
к нарушителям закона Современные методы 45 8 44
школьного обучения Меры, принимаемые для предоставления равных 42 22 22
прав меньшинствам Предоставление возможности сделать аборт в государственном 28 32 29
центре здравоохранения Меры, принимаемые для предоставления женщинам 21 42 11
равных прав с мужчинами Выплаты по программам 12 39 43
социального страхования 21 19 53
виду снижение авторитета власти, ослабление военной мощи и оби-
лие секса в СМИ. Лишь по одному вопросу — отношение к лицам,
нарушающим закон, — общественное мнение разделилось на две
приблизительно равные и противоположные группы.
Тони Блэр сумел воспользоваться тем, что его соотечественники
в равной степени привержены и к преемственности, и к переменам.
Новая лейбористская партия в своем предвыборном манифесте заяв-
ляла, что испытывает гордость за славное прошлое страны и считает
необходимым, чтобы правительство активно способствовало благо-
творным переменам.
Я верю в Британию. Это великая страна с великой историей.
Британцы — великий народ. Вместе с тем я верю, что Британия
может и должна стать лучше.
378
Рекомендуемая литература
Barberies, Peter, ed. The Whitehall Reader. Philadelphia: Open University Press,
1996.
Butler, D. E., and Geraint Butler. British Political Facts, 1900—1994, 7th ed.
London: Macmillan, 1994.
Butler, D. E., and Dennis Kavanagh. The British General Election of 1997.
Basingstone, England: Macmillan, 1997.
Henessey, Peter. Whitehall. London: Fontana, 1990.
Jordan, Grant, ed., «Protest Politics: Cause Groups and Campaigns», a special
issue of Parliamentary Affairs 51, no. 3 (1998): 309—485.
Jowell, J., and D. Oliver, eds. The Changing Constitution, 3rd ed. Oxford, England:
Clarendon Press, 1994.
Kavanagh, Dennis. Thatcherism and British Politics, 2nd ed. Oxford, England
Oxford University Press, 1990.
McLean, Jan. The Concise Oxford dictionary of Politics. New York Oxford
University Press, 1996.
Norris Pippa. Electoral Change Since 1945.Cambridge, MA: Blackwell, 1997.
Norris Pippa, and Joni Lovenduski. Political Recruitment Gender Race, and
Class in the British Parliament. New York: Cambridge University Press,
1995.
Norton, PhilipJDoes Parliament Matter? New York: Harvester Wheatsheaf, 1993.
Rhodes, R. А. И7., and P. Dunleavy, eds., Prime Minister, Cabinet and Core
Executive. New York: St Martin’s. 1995.
Ridley F. E, and Michael Rush, eds. British Government and Politics since 1945.
Oxford, England: Oxford University Press, 1995.
Rose, Richard. Do Parties Make a Difference? 2nd ed. Chatham, NJ: Chatham
House, 1984.
Rose, Richard. Ministers and Ministries Oxford Clarendon Press, 1987.
Rose, Richard. Ordinary People in Public Policy: Newbury Park, CA: Sage, 1989
Rose, Richard, and Phillip.L.Davies, Inheritance in Public Policy.
Change Without Choice in Britain. New Haven, CT: Yale.
University Press, 1994. Saggar, Shamit, ed, 1998. Race and British Electoral
Politics London: UCL Press.
Social Trends London Stationery Office, annual. Whitaker’s Almanack London
J Whitaker, annual.
Примечания
1. Richard Rose, What Is Europe? A Dy-
namic Perspective (New York: Addison
Wesley Longman, 1996), ch. 3.
2. John Kampfner and David Wighton,
«Blair Seals Labour’s Switch to Low
Tax Party,» Financial Times, March 27,
1997. Parliamentary Affairs, 50, No. 4
(1997) edited by PippaNorns and Neil
Gavin, David Butler and Dennis
Kavanagh, The British General Election
of 1997 (London: Macmillan, 1997).
3. Richard Rose, «England A Traditionally
Modern Political Culture,» in Lucian
W. Pye and Sidney Verba, eds., Political
379
Culture and Political Development
(Princeton, NJ: Princeton University
Press, 1965), pp. 83-129.
4. Jindrich Veverka, «The Growth of
Government Expenditure in the United
Kingdom since 1870», Scottish Journal
of Political Economy 10, No. 2 (1963):
114 fif.
5. Dennis Kavanagh and Richard Rose,
eds., New Trends in British Politics
(Beverly Hills, CA: Sage, 1977), p. 13.
6. Richard Rose, Do Parties Make a
Difference? 2nd ed. (Chatham, NJ:
Chatham House, 1984).
7. Cf. Andrew Dilnot and Paul Johnson,
eds., Election Briefing 1997 (London
Institute for Fiscal Studies, Commen-
tary 60, 1997), p. 2.
8. Richard Rose, The Territorial Dimension
in Government Understanding the United
Kingdom (Chatham, NJ: Chatham
House, 1982).
9. Alice Brown, David McCrone, and
Lindsay Paterson, Politics and Society
in Scotland (London: Macmillan, 2nd
ed., 1998).
10. John Kamplner and David Wighton,
«Reeling in Scotland to Bring England
in Step», financial limes, April 5, 1997.
11. Ethnic Minorities in Britain (London:
Policy Studies Institute, 1997). See also
John Solomos, Race and Racism in
Britain, 2nd ed. (Basingstoke, England:
Macmillan, 1993); Mohammed Anwar,
Race and Politics (London: Tavistock,
1989).
12. NOP. Social and Political Research, a
nationwide survey of 1,921 respondents
March 17-23, 1995.
13. Gallup. Political and Economic Index,
London No. 390 (February 1993) p. 42.
14. Cf. Stephen George, An Awkward Partner
Britain in the European Community
(Oxford, England: Oxford University
Press, 3rd ed., 1998). Martin Holmes,
ed., The Eurosceptical Reader
(Basingstoke, England: Macmillan,
1997).
15. Timothy Garton Ash, «Britain? Where’s
Britain?» The Independent (London),
June 9, 1994. Dean Acheson, «Britain’s
Independent Role About Played Out»,
The Times (London), December 6,
1962.
16. Peter Hennessy, «Raw Politics Decide
Procedure in Whitehall», New Statesman
and Nation (London), October 24,
1986, p. 10. Cf. Philip. Nonon, ed.,
New Directions in British Politics?
(Aidershot, England: Edward Elgar,
1992); J. Jowell and D. Oliver, eds., The
Changing Constitution 3rd ed. (Oxford,
England Clarendon Press, 1994).
17. Cf. Jeremy Waldron, The Law (New York
Roudedge, 1990); Richard Hodder-
Williams, «Courts of Last Resort», in
Hodder-Williams and James Ceaser,
eds., Politics in Britain and the United
States (Durham, NC: Duke University
Press, 1986), pp. 142-72.
18. Rose, Territorial Dimension, pp. 37ff, 861Г.
Vernon Bogdanor, The Monarchy and
the Constitution (Oxford, England:
Clarendon Press, 1995J.
19. Winston Churchill, Their finest Hour
(London Cassell, 1949), p. 14.
20. Richard Rose, «А Crisis of Confidence
in the Party System or in Individual
Leaders,» Contemporary Record1), No 2
(1995): 273-93.
21. Walter Bagehot, The English Constitution
(London: World’s Classics, 1955), p. 9.
22. Peter Hennessy, Cabinet (Oxford,
England Blackwell, 1986).
23. Francis Williams, A Prime Minister
Remembers (London Hutchinson,
1961), p. 81.
24. Careers in the Civil Service—An
Alternative View (London: First Division
Association, 1987), p. 12. Peter
Hennessy Whitehall (London: Fontana,
1990); Peter Barbens, ed., The
Whitehall Reader (Philadelphia Open
University Press, 1996).
25. Cf. Colin Campbell and Graham K.
Wilson, The End of Whitehall Death of
a Paradigm? (Cambridge, MA:
Blackwell, 1995).
26. Eric Varley, quoted in A. Michie and S.
Hoggart, The Pact (London: Quartet
Books, 1978), p. 13. Richard Rose, «Still
the Era of Party Government»,
Parliamentary Affairs 36, No. 3 (1983):
282-99.
27. Philip.Norton, Does Parliament Matter?
(Hemel Hempstead, England:
Harvester Wheatsheaf, 1993).
380
28. Donald Shell and David Beamish eds.,
The Home of Lords at Work (Oxford,
England: Clarendon, 1993).
29. Richard Rose, «Steering the Ship, of
State One Tiller but Tuo Pairs of
Hands», British Journal of Political
Science 17, No. 4 (1987): 409-33.
30. Hugh Heclo and Aaron Wildavsky, The
Private Government of Public Money
(London: Macrmllan, 1974).
31. R. H. S. Crossman «Introduction to
Walter Bagehot», The English
Constitution (London: Fontana, 1963
edition), pp. 5Iff.
32. Rose, «British Government The Job at
the Top», p. 43.
33. L. S. Amery, Thoughts on the Constitution
(London: Oxford University Press,
1953), p. 21. See also Anthony H. Birch,
Representative and Responsible Govern-
ment (London: George Alien and
Unwin, 1964).
34. Samuel H. Beer, Modern British Politics
3rd ed. (London: Faber and Faber,
1982).
35. Alan Marsh, Protest and Political
Consciousness (Beverly Hills, CA: Sage,
1977); W. L. Miller, A. M. Timpson and
M. Lessnoff, Political Culture in
Contemporary Britain (Oxford, England:
Clarendon Press, 1996).
36. House of Commons, Hansard (London:
Her Majesty’s Stationery Office),
November 11, 1947, col. 206.
37. Cf. Colin Bennett, «From the Dark to
the Light: The Open Government
Debate in Britain», Journal of Public
Policy 5, No. 2 (1985): 209; italics in
the original.
38. «Under the Scott-Light», a special issue
of Parliamentary Affairs 50, No. 1 (1997).
39. Kevin Boyle and Tom Hadden, Northern
Ireland: The Choice (Harmondsworth,
England: Penguin, 1994); B. Hadfield,
ed., Northern Ireland Politics and the
Constitution (Philadelphia: Open
University Press, 1992.
40. Lord Wright, in Liversidge v. Sir John
Anderson and Another, 1941, quoted in
G. Le May, British Government, 1914—
1953 (London: Methuen 1955), p. 332.
41. Richard Rose and Ian McAllister, The
Loyalties of Voters (Newburv Park, CA:
1990), ch. 3.
42. Pippa Norns and Joni Lovenduski,
Political Recruitment: Gender, Race, and
Class in the British Parliament (New
York: Cambridge University Press,
1995), and contributions in Joni
Lovenduski and Pippa Norns eds.,
«Women in Politics», a special issue of
Parliamentary Affairs, 49, No. 1. (1996).
43. Cf. Rose and McAllister, The Loyalties
of Voters and PippaNorris and Neil T.
Gavin, eds., Britain Votes 1997
(Oxford, England: Oxford University
Press, 1997).
44. Rose, Ordinary People in Public Policy,
ch. 1.
45. Geraint Parry, George Moyser, and
Neil Day, Political Participation and
Democracy in Britain (New York:
Cambridge University Press, 1992),
p. 48ff.
46. Maurice Kogan, The Politics of
Education (Harmondsworth, England:
Penguin, 1971), p. 135. Richard Rose,
«The Political Economy of Cabinet
Change», in Frank Vibert, ed., Britain’s
Constitutional Future (London Institute
of Economic Affairs, 1991), pp. 45—
72.
47. Fulton Committee, Report, vol. 1, pp.
27ff., and Appendix E, especially p. 162.
48. Hugo Young and Anne Sloman, No
Minister An Inquiry into the Civil Service
(London: BBC Publications, 1982).
49. Anthony Sampson, Anatomy of Britain
(London: Hodder and Stoughton,
1962) pp. 222—23. See also Peter
Riddell, Honest Opportunism: the Rise
of the Career Politician (London:
Hamish Hamilton, 1993).
50. Rob Baggott, «The Measurement of
Change in Pressure Group[s]», Talking
Politics 5, no. 1 (1992): 18-22.
51. Rob Baggott, Pressure Groups Today
(Manchester, England: Manchester
University Press, 1995); Martin J.
Smith, Pressure, Power and Policy (New
York: Harvester Wheatsheaf, 1993).
52. Cf. Wyn Grant, Pressure Groups, Politics
and Democracy in Britain (Hemel
Hempstead, England: Phillip Allan,
1989), pp. 14—21, and W. A. Maloney,
G. Jordan, and A. M. McLaughlin,
«Interest Groups and Public Policy: The
381
Insider/Outsider Model Revisited»,
Journal of Public Policy 14, No. 1
(1994): 17-38.
53. Tony Blair, New Britain: My Vision of
a Young Country (London: Fourth
Estate, 1996), p. 299.
54. Parliamentary Affairs 50 No. 4 (1997),
edited by Pippa Norris, Neil Gavin.
David Butler and Donald Stokes,
Political Change in Britain, 2nd ed.
(London: Macmillan, 1974).
55. Eric Shaw, The Labour Party Since 1945
(Oxford, England: Blackwell, 1997),
Steve Ludlam and Martin J. Smith eds.,
Contemporary British Conservatism
(Basmgstoke, England: Macmillan,
1996).
56, See Patrick Seyd and Paul F. Whiteley,
Labour’s Grass Roots: The Politics of
Party Membership. (Oxford, England:
Clarendon Press, 1992) and Paul
Whiteley, Patrick Seyd, and Jeremy
Richardson, True Blues: The Politics of
Conservative Party Membership. (Oxford:
Clarendon Press, 1994).
57. Gallup. Political and Economic Index,
No. 399 (November, 1993), p. 8.
58. Richard Rose, Politics in England, 5th
ed. (New York: HarperCollins, 1989),
pp. 26Iff.
59. Donald Stokes «Valence Politics», in
Dennis Kavanagh ed., Electoral Politics
(Oxford, England: Clarendon Press,
1992), 141-64.
60. Denis Van Mechelen and Richard
Rose, Patterns of Parliamentary
Legislation (Aidershot, England:
Gower, 1986), table 5.2, and more
generally, Rose, Do Parties Make a
Difference?
61. Reginald Maudling, quoted in David
Butler and Michael Pinto-Duschmsky,
The British General Election of 1970
(London: Macmillan, 1971), p. 62.
62. Rose and Davies, Inheritance in Public
Policy, p. 28.
63. Hugh Dalton, Call Back Yesterday
(London: Muller, 1953), p. 237.
64. «The Guilt of the Treasury 1000», New
Statesman, January 23, 1987. Hugo
Young and Anne Sloman, But
Chancellor: An Inquiry into the Treasury
382
(London: BBC Publications, 1984).
65. J. G. Bulpitt, Territory and Power in the
United Kingdom (Manchester, England:
Manchester University Press, 1983)
and, for empirical details, Rose,
Ministers and Ministries, ch 3.
66. W. L. Miller, Irrelevant Elections? The
Quality of Local Democracy in Britain
(Oxford, England: Clarendon Press,
1988), Colin Mellors, «Coalition Stra-
tegies: The Case of British Local Gov-
ernment», in V. Bogdanor, ed., Coali-
tion Government in Western Europe (Lon-
don: Heinemann, 1983), pp. 231-47.
67. John David Wilson and Chris Game,
Local Government in the United Kingdom
(London: Macmillan, 1994).
68. J. A. G. Griffith, Central Departments
and Local Authorities (London: George
Alien and Unwin, 1966), p. 542. Cf.
Simon Jenkins, Accountable to None:
The Tory Nationalization of Britain
(Harmondsworth, England: Penguin,
1996).
69. David Butler, Andrew Adonis, and
Tony Travers, Failure in British
Government The Politics of the Poll Tax
(Oxford, England: Oxford University
Press, 1994).
70. Peter Saunders and Colin Harris,
Privatization and Popular Capitalism
(Philadelphia: Open University Press,
1994); Ellen M. Pint, «Nationalization
and Privatization: A Rational Choice
Perspective on Efficiency», Journal of
Public Policy 10, No. 3 (1990); 267-
98, and Richard Rose, «Privatization
as a Problem of Satisficing and Dissa-
tisficing», American Review of Public
Administration 19, No. 2 (1989): 97—
118.
71. Cf. Efficiency Unit, Improving
Management in Government. The Next
Steps (London: HMSO, 1988), David
Farnham and Sylvia Horton, eds.,
Managing: The New Public Services, 2nd
ed. (Basingstoke, England: Macmillan,
1996); and Kieran Walsh, Public
Services and Market Mechanisms
(Basingstoke, England: Macmillan,
1995).
72. Derek Lewis, Hidden Agendas, Politics,
Law, and Disorder (London Hamish
Hamilton, 1997).
73. Rose, Ordinary People in Public Policy,
ch. 1.
74. Richard Rose, Understanding Big
Government (Beverly Hills, CA: Sage,
1984).
75. Richard Rose and Terence Karran,
Taxation by Political Inertia (London:
George Allen and Unwin, 1987).
76. Richard Rose, «The Dynamics of the
Welfare Mix in Britain», in Richard
Rose and Rei Shiratori, eds., The
Welfare State East and West (New York:
Oxford University Press, 1986), pp. 80-
106. For up-to-date statistics, see the
annual government publication, Social
Trends (London: The Stationery Office).
77. Richard Rose, «Misperceiving Public
Expenditure — Feelings about 'Cuts'»,
in Charles H. Levine and Irene Rubin,
eds., Fiscal Stress and Public Policy
(Beverly Hills, CA: Sage, 1980), p. 228.
78. Rose, Ordinary People on Public Policy,
pp. 175ff.
Мелани Мэнион
Глава 9
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
КИТАЯ
Население Территория Год обретения независимости Год принятия ныне действующей конституции Глава государства Глава правительства Язык(и) 1 236,9 млн человек 3 705 386 кв. миль 221 г. до н.э. 1982 г. президент Цзян Цзэминь премьер Чжу Жунцзи нормативный китайский, или мандаринский (путунхуа на основе пекинского диалекта), Юэ (кантонский диалект), У (шанхайский диалект), Минь (фуцзянский диалект), Хакка, Ган, языки национальных меньшинств
Религия даоизм, буддизм, ислам (2-3%), христианство (1%). Атеизм принят в качестве государственной доктрины
Мао Цзэдун, революционер, который стоял во главе китайских
коммунистов в период войны против японских интервентов, потом
перешедшей в войну гражданскую, 1 октября 1949 г. провозгласил
окончательную победу, установление нового режима и пришествие ।
новой эры. С трибуны, воздвигнутой у пекинских «Ворот Небесного
Спокойствия», насчитывавших много столетий, Мао Цзэдун офици-
ально объявил о создании Китайской Народной Республики (КНР),
воскликнув: «Китайский народ выстоял!» Вслед затем на протяжении
385
25 - 7377
почти тридцати лет, до самой своей смерти в 1976 г., Мао оставался
главным «архитектором» и идеологом грандиозного проекта, предус-
матривавшего революционные преобразования, которые должны были
привести отсталую аграрную страну к модернизации, процветанию
и, в конечном итоге, к коммунизму. Но спустя несколько лет после
кончины Мао его преемники официально и публично отказались от
стратегии, от большей части предпосылок и результатов этого рево-
люционного проекта, в сущности признав тем самым, что он не удал-
ся. Они дали старт новому этапу социалистических реформ, продол-
жающемуся и по сей день. Следует отметить, что реформы в постмао-
истском Китае были не столь радикальны и протекали не так бурно,
как в большинстве стран «народной демократии», где революции 1989-
1990 гг. свергли коммунистические режимы. Тем не менее смена курса
весьма впечатляет.
Не отказываясь на словах от конечной цели — построения комму-
низма, преемники Мао Цзэдуна, разрабатывая и реализуя ближай-
шие планы, стали оперировать не расплывчатыми идеологическими
терминами, а прагматическими и конкретными экономическими ка-
тегориями. Экономический рост и личное процветание были объявле-
ны высшими приоритетами государства и основной задачей комму-
нистической партии, которой пришлось для этого во многом отсту-
пить от тридцатилетней практики администрирования экономики.
Открыто признав превосходство капиталистического способа произ-
водства, китайские реформаторы развивают «социалистическую ры-
ночную экономику», где находится место и для иностранных инвес-
торов, и для частных предпринимателей, и для семейных ферм, и для
общинных корпораций. Внедрение этой новой модели экономическо-
го развития как ничто другое позволило китайским лидерам укрепить
свое положение.
Однако, поощряя рыночную экономику, руководители КНР от-
вергают политический плюрализм. Коммунистическая партия полно-
стью проявила свою суть во время событий 4 июня 1989 г. на централь-
ной пекинской площади Тяньаньмынь и прилегающих к ней улицах,
когда Народно-Освободительная Армия Китая (НОАК) применила
танки и автоматы против многотысячной манифестации протеста. Ре-
жим нетерпим к любой открытой попытке оспорить монопольную
власть компартии. Для большинства рядовых граждан КНР, числен-
ность населения которой составляет 1,2 млрд человек, политическая
реформа заключается прежде всего в том, что власть признает закон-
ность частного сектора экономики и толерантно относится к полити-
ческой апатии своего народа. По сравнению с эпохой Мао Цзэдуна,
когда грозный ярлык «буржуазного перерожденца» приклеивали за
стремление возделывать свой крохотный клочок земли или за при-
страстие к музыке Бетховена, многие аспекты теперешнего существо-
вания китайских граждан оказались «вне политики». Более того, при
386
новом режиме рядовым гражданам больше нет необходимости рьяно
и ревностно демонстрировать поддержку официальному политичес-
кому курсу и политической системе. Не допускается лишь активное
противодействие тому и другому. Коммунистические лидеры КНР не
пролагают путей к либеральной демократии или, по крайней мере,
не делают этого осознанно и целенаправленно. Можно сказать, что в
Китае всепроникающий тоталитаризм сменился довольно умеренным
авторитаризмом.
Да, реформы, начавшиеся в Китае после смерти Мао Цзэдуна,
были чем-то значительно большим, нежели отказ государства от же-
сткого регулирования экономики и сокращение политических требо-
ваний, которым подвергались рядовые граждане. В стране идет про-
цесс создания политических институтов, совокупность которых дол-
жна будет обеспечить прозрачность, стабильность, доступность.
В первую очередь эта инфрастуктура будет способствовать инвестици-
ям и внедрению передовых технологий, призванным поддерживать на
прежнем уровне экономический рост, но преемники Мао преследуют
здесь и политические цели. Они стремятся построить «прочную орга-
низационную и рабочую системы», которые обезопасили бы страну
от произвола диктаторов и деструктивной политики [ 1 ] и предусмат-
ривали бы принятие более продуманных законов и новое понимание
самого термина «законность», появление более влиятельных предста-
вительных органы и лидеров, не только всенародно избранных, но и
вышедших из самой гущи народных масс.
Многие из совершающихся в Китае преобразований лишь с ого-
воркой можно счесть непосредственным результатом «политики ре-
форм». С тем же правом перемены могут быть признаны «побочным
эффектом» этой политической линии. Реформа привела в действие и
придала определенное ускорение процессу экономических, полити-
ческих, социальных перемен, который теперь уже почти не контро-
лируется лидерами государства. Вот несколько примеров. Частичная
отмена запрета на перемещение населения по стране привела к появ-
лению приблизительно 100 млн «внутренних мигрантов», большин-
ство которых — выходцы из сельской местности, ищущие в крупных
и средних городах работу; многие из них самовольно вселяются в пу-
стующие помещения и живут там. Появление феномена «флуктуации
населения» ярко демонстрирует не существовавший ранее конфликт
между государственным контролем и возможностями рыночной эко-
номики. Муниципальные власти, пользуясь возможностями новой
налоговой политики, основанной на принципах федерализма, обере-
гают свои притязания и добиваются их выполнения, а происходит это
за счет все большего ослабления центрального правительства, доля
доходов которого постоянно уменьшается. Рост благосостояния и на-
чавшаяся в 90-е годы «телекоммуникационная революция» позволили
связываться с внешним миром через Интернет двум с лишним мил-
387
25-
лионам человек, и количество китайских «пользователей» растет стре-
мительней, чем в любой другой стране.
Актуальные политические проблемы
Какие вызовы бросит новое тысячелетие людям, определяющим
политику КНР? Какие проблемы сильнее всего заботят рядовых граж-
дан стремительно меняющегося Китая? Поводы для беспокойства у
тех и у других схожи, перспективы — различны.
После того как государство самоустранилось из экономики, тем-
пы ее роста стали самыми высокими в мире, реальный доход на душу
населения вырос больше чем вдвое, а число людей, живущих в бед-
ности, резко сократилось. С одной стороны, 80-е и 90-е годы оказа-
лись «золотым веком» для тех, кто был наделен жилкой предприни-
мательства, с другой — граждане лишились «железной чашки риса»,
т.е. постоянной гарантии трудоустройства. В связи с тем что убыточные
государственные предприятия сливаются друг с другом, сокращают
производство или вообще закрываются, безработными уже оказались
несколько миллионов рабочих, которые очень часто не получают ни-
какой компенсации. В крупных индустриальных городах уволенные по
сокращению рабочие собираются у своих заводов или у правитель-
ственных учреждений, требуя дать им возможность зарабатывать себе
на жизнь. Система социального страхования будет совершенно не спо-
собна выплатить пособия миллионам новых безработных, которые
появятся в том случае, если все или почти все убыточные предприя-
тия обанкротятся. Опасаясь этого, китайские руководители, противо-
реча ими же провозглашенному политическому курсу, замедлили темп
реформ, отложив наиболее трудные экономические решения и про-
должая предоставлять банковские кредиты крупным промышленным
предприятиям. Проблема безработицы стоит особенно остро: лидеры
КНР считают, что их работу следует оценивать не только по высоким
производственным показателям модернизированной ими экономики,
но и по тому, насколько сумели они улучшить материальное положе-
ние большинства граждан. У лидеров есть все основания опасаться
роста социальной напряженности и массовых проявлений недоволь-
ства со стороны рабочего класса, вполне законно претендующего на
те права, которых он лишился в ходе реформ.
Проводя политику под лозунгом «Некоторые обогащаются пер-
выми», руководители китайского государства ясно отдают себе отчет
в том, что их более нуждающиеся сограждане болезненно пережива-
ют вопиющее социальное неравенство, порожденное социалистичес-
кой рыночной экономикой: покуда рабочие выражают недовольство
резким падением уровня жизни, а то и отсутствием средств к суще-
ствованию, китайские бизнесмены разъезжают на дорогих лимузи-
388
нах, разговаривают по сотовым телефонам и устраивают пышные за-
столья в роскошных ресторанах. Есть и еще более опасный фактор:
экономическая реформа создала условия для обогащения чиновниче-
ства. На протяжении нескольких лет рядовые граждане страны едино-
душно считают, что наиболее серьезной проблемой КНР остается
коррупция должностных лиц. За последние годы крестьяне тысячи раз
протестовали против злоупотребления властью со стороны «местных
императоров», которые незаконно вводят обременительные налоги и
занимаются поборами с населения. Несмотря на то что государствен-
ные СМИ по большей части умалчивают об этих выступлениях, стра-
ницы официальных газет пестрят статьями, посвященными корруп-
ции и борьбе с ней. Гласный подход к этой проблеме — это один из
элементов государственной антикоррупционной кампании. Лидеров
КНР размах коррупции должен тревожить еще сильней, чем рядовых
граждан, поскольку на карту поставлена легитимность режима и, ста-
ло быть, их собственная власть.
В отличие от других коммунистических стран, режимы которых
были свергнуты в конце 80-х годов народными выступлениями, в Китае
второй политической революции не произошло: коммунистическая
партия сохраняет всю полноту власти. Но при этом от грандиозных ре-
волюционных программ, которые вынашивал Мао Цзэдун, мало что
осталось. В 70-е годы невозможно было даже вообразить размах и дина-
мику перемен, происходивших в 80-е и 90-е годы. Политический курс
нынешнего Китая с полным правом может быть назван «постмаоист-
ским», поскольку речь идет не о смене лидеров, а о возникновении
качественно нового режима, и, судя по темпу перемен, они уже нео-
братимы. Разумеется, без учета насыщенной событиями политической
истории Китая (особенно в эпоху правления Мао Цзэдуна) невозмож-
но в полной мере оценить не только то, что изменилось (и что оста-
лось прежним), но и понять квинтэссенцию постмаоистских реформ —
то, что было отвергнуто преемниками «великого кормчего».
Исторические предпосылки
На вопрос о том, чем больше всего гордится средний китаец,
наверняка последует ответ: «Нашей долгой историей». Китайская ци- .
вилизация зародилась более шести тысяч лет назад. Как политическая
система, Поднебесная империя оказалась самой долговечной в миро-'
вой истории формой правления: это централизованное государство,
претерпев очень незначительные идеологические и структурно-бю-
рократические изменения, просуществовало более двадцати веков —
вплоть до падения в 1911 г. последней династии Цинь. Китаем правили
император и единственный в своем роде аппарат чиновников-уче-
ных, которые получали свои должности «по заслугам» — выдержав
389
экзамены на знание конфуцианской философии. К этим экзаменам
мог быть допущен каждый, но для успешной сдачи требовалось клас-
сическое образование, что предполагало, как правило, помощь част-
ного репетитора-наставника, услуги которого рядовому китайцу были
не по средствам. Конфуцианство культивировало консервативные цен-
ности и рассматривало общество и государство как упорядоченную
иерархию, каждая ступень которой связана с другими гармоничными
взаимоотношениями. На вершине этой иерархии стоял император,
обеспечивавший социальный порядок личной моральной безупреч-
ностью. В конфуцианской философии границы между понятиями «об-
щество» и «государство» размыты, а нормой социальных отношений
считается не конфликт, а гармония, которая достигается тем, что
исполненный добродетели император служит примером социального
поведения. Лояльность императору — это наивысший принцип дан-
ной иерархической системы, накладывающий моральные обязатель-
ства на все общество [2].
От империи — к борьбе за новый Китай
Этот во многих отношениях примечательный монархический строй
начал рушиться в середине XIX в., когда императоры династии Цинь
оказались не в состоянии укрепить свою политическую власть и защи-
тить целостность страны перед лицом крупного и длительного восста-
ния, параллельно с которым Китай подвергся массированному эко-
номическому и военному вторжению извне. Провозглашенная в 1912 г.
республика, не сумев ни восстановить в стране порядок, ни отстоять
ее суверенитет, пала спустя несколько лет, в то время как десятки
военачальников, стоявших во главе собственных армий, оспаривали
друг у друга сферы влияния. Беспрерывные войны и политические
смуты продолжались почти сорок лет, пока китайцы стремились ре-
шить те проблемы государственной власти, которые и привели к ги-
бели династию Цинь.
Ключевыми проблемами были национальный суверенитет и борь-
ба крестьян за выживание. Первая была обусловлена двумя группами
факторов — разделением территории страны на основании договоров,
силой навязываемых западными державами начиная с XIX в., и прямой
военной интервенцией с последующей оккупацией Китая японскими
войсками в 30-е годы. Что же касается китайского крестьянства, то его
бедственное положение, вызванное социально-экономическими усло-
виями, в свою очередь предопределенными непомерными налогами,
ростовщическими ставками кредитов и очень высокой арендной платой
за землю, еще больше осложнялось частыми наводнениями и засухами,
которые окончательно разоряли крестьянские хозяйства. Современник
уподобил китайского крестьянина человеку, стоящему по горло в воде:
малейший всплеск — и он захлебнется [3].
390
Оба фактора были задействованы соперничающими политичес-
кими силами, стремившимися к объединению страны. В 20-е годы
наибольшую политическую и военную мощь обрели Национальная
партия (Гоминьдан) и армия. Социальной базой националистов были
прежде всего жители городов, а в деревнях они в значительной степе-
ни зависели от поддержки помещиков, и это позволяет понять, поче-
му националисты так вяло решали аграрные и социальные проблемы, '
столь важные для китайских крестьян. Их бедственное положение обо- j
стрялось еще и тем, что на место взаимных обязательств, существо-
вавших между помещиками и крестьянами, пришли иные экономи-
ческие отношения, внедряемые наемными управляющими. Распреде-
ление земли не входило в программу Национальной партии, равно
как и меры по упорядочению налоговой системы и понижению ста-
вок по кредитам, что сделало бы их выгодными для крестьян.
В 1924-1927 гг. националисты заключили союз с коммунистами и ।
вместе с ними начали борьбу с региональными военачальниками и за )
объединение Китая. К концу 20-х годов эта цель была практически I
достигнута, и в 1927 г. националисты порвали с коммунистами, уст-
роив кровавую резню, в которой из 58 000 членов партии уцелели
только 10 000. Этот разрыв ознаменовал собой начало новой граждан- ,
ской войны, в результате которой националисты в 1949 г. были вытес-
нены на остров Тайвань. «Неоконченная гражданская война» продол-
жалась до 1991 г.
В отличие от националистов революционеры-интеллигенты, со-
здавшие в 1921 г. Коммунистическую партию Китая (КПК), не рва-
лись к власти. Своими успехами и окончательной победой они во мно-
гом обязаны удачному стечению обстоятельств в 30-е и 40-е годы [4].
Историческая ситуация была благоприятна и для других политичес-
ких сил, но в полной мере воспользовались ею коммунисты. Мао Цзэ-
дун стал лидером компартии в середине 30-х годов, а к началу 40-х
упрочил свое положение [5].
Спасаясь от преследования националистов, многие члены КПК
после 1927 г. бежали из городов. Мао Цзэдун к этому времени уже учел
и оценил важность стихийного социального протеста, вызревавшего
в крестьянской среде, и предложил революционную стратегию, от-
личавшуюся от содержащейся в доктринах научного коммунизма и
опробованной в России. Он отверг идею, что китайские коммунисты
смогут завоевать власть в ходе революции, которую совершит немно-
гочисленный рабочий класс; по его мнению, победа может быть дос- 1
тигнута лишь в том случае, если коммунисты возглавят зарожфающе-
еся крестьянское движение и создадут полупартизанские формирова-
ния «Красной Армии», которые будут наносить удары по городам. ।
Базируясь в юго-восточных районах страны, Мао и его сподвижники
внедрили и реализовали программу политического просвещения и
социальных перемен, куда входило и перераспределение земли. В 1934 г.
391
националисты принудили коммунистов к стратегическому отступле-
нию, получившему название «Великий поход», окончившемуся в пе-
щерах на северо-западе Китая, где Мао и его сторонники, число ко-
торых в буквальном смысле сократилось в десять раз, продолжали раз-
рабатывать стратегию крестьянской революции, поддерживаемой в
деревнях.
Вторым важнейшим компонентом победы, одержанной комму-
нистами, было вторжение японских войск из северо-восточных райо-
нов страны (Манчжурия), захваченных еще в 1931 г., в Центральный
Китай. Мао, перехватив стратегическую инициативу, призвал к пре-
кращению гражданской войны и к объединению всего народа для
отпора иностранному агрессору. Лидеры Гоминьдана поначалу коле-
бались, и сочетание их пассивности с сильнейшими антияпонскими
настроениями, доминировавшими и в городах, и в сельской местно-
сти, снискало коммунистам огромную популярность; в глазах народа
именно они воплощали в себе патриотическое сопротивление захват-
чикам. С 1937 по 1945 г. численность КПК выросла с 40 000 членов до
миллиона с лишним. Поражение Японии во Второй мировой войне
положило конец коалиции коммунистов и Гоминьдана. Началась но-
вая гражданская война. Через четыре года коммунисты, выступавшие
под лозунгами национализма и крестьянской революции, одержали
победу и, оказавшись у власти, направили свои усилия на построение
социалистического общества.
Политическая история КНР
Историю Китайской Народной Республики (КНР) можно разде-
лить на два основных периода. Во время первого (1949—1957) страна
перенимала и применяла опыт СССР — первого и самого могуще-
ственного коммунистического государства. Второй период начался в
1958 г., когда Китай стал внедрять собственную модель революцион-
ного развития. Этот курс превалировал вплоть до самой смерти Мао
Цзэдуна в 1976 г., если не считать краткого перерыва в начале 60-х
годов, когда назревшие вопросы политической ориентации и преем-
ственности руководства были решены арестом и судебным процессом
над основными и наиболее радикально настроенными лидерами КНР.
В декабре 1978 г. с постановления ЦК КПК, призвавшего учиться на
практическом опыте и отвергшего идеологические ограничения мао-
изма (или любой другой теории), начался третий этап социалистичес-
ких реформ, продолжающийся и в настоящее время [6]. Дэн Сяопин,
новый «верховный вождь» Китая, разработал программу и определил
очередность экономических и политических реформ. Если политика
Китая с 1949 по 1976 г. с полным правом может именоваться «маоист-
ской», то последнее двадцатилетие XX в. связано с именем Дэна Сяо-
392
ВСТАВКА 9.1
Дэн Сяопин
Дэн Сяопин родился в 1904 г. в семье помещика в провинции
Сычуань на юго-западе страны. В 20-е годы он учился во Фран-
ции, где принимал участие в политических дебатах о будущем
Китая и был за это арестован. На родину он вернулся в 1926 г. уже
членом компартии и активно включился в борьбу за власть, кото-
рую коммунисты вели и политическими, и военными методами.
Дэн, в 50-е годы занимавший один из высших постов в КПК, был
в начале 60-х ошельмован как «пособник капитализма» и подверг-
нут унизительным процедурам — его протащили по улицам в «ду-
рацком колпаке» и вынудили подписать покаянное письмо, так
называемую «самокритику», а потом па несколько лет посадили в
одиночку. В 1973 г. Дэн был реабилитирован, но спустя три года
радикальные лидеры страны вновь подвергли его гонениям. После
смерти Мао Цзэдуна Дэн возглавил руководство Китая и сменил
политический курс: используя опыт капиталистического производ-
ства, он способствовал экономическому росту в условиях «социа-
листической рыночной экономики». Дэн, будучи либералом в эко-
номических вопросах, оставался ортодоксальным коммунистом в
вопросах политических. Говоря о том месте в истории, которое он
занял благодаря проведенным им реформам, мы должны помнить,
что по отношению к политическому инакомыслию он проявлял
нетерпимость, ярче всего сказавшуюся в разгоне массовых демон-
страций протеста на площади Тяньаньмынь 4 июня 1989 г. Дэн
Сяопин скончался в 1997 г. в возрасте 93 лет.
пина, хотя эти лидеры обладали разным объемом власти и по-разно-
му пользовались ею (вставка 9.1).
Китайские коммунисты шли к власти, игнорируя рекомендации
СССР, однако, захватив власть, стали перенимать советский опыт
построения социализма. В 1950 г. был заключен советско-китайский
Договор о дружбе и сотрудничестве. Финансовая помощь, которую
СССР оказывал Китаю в 50-е годы, была относительно невелика:
основная поддержка заключалась в передаче современных техноло-
гий — более 12 000 советских специалистов работали в Китае, более
6 000 китайских студентов получали образование в советских универ-
ситетах, десятки тысяч проходили стажировку на заводах, переобуче-
ние либо повышали квалификацию на краткосрочных курсах. С помо-
щью Советского Союза Китай создал тяжелую индустрию и центра-
лизованную бюрократическую систему в плановых органах и
промышленных министерствах, которые и руководили экономикой
393
на основе пятилетних планов. Частные предприятия были национали-
зированы. В начале 50-х годов для организации «классовой борьбы в
деревне», принимавшей подчас самые жестокие формы, в сельскую
местность были посланы отряды коммунистов, уполномоченные про-
водить земельную реформу. Все крестьянские хозяйства были класси-
фицированы в соответствии с количеством земли, а конфискованные
помещичьи наделы переданы в пользование беднейшему крестьян-
ству, составлявшему большинство земледельцев. Затем последовала
коллективизация крестьянских хозяйств: этот процесс — особенно на
поздних стадиях — осуществлялся в основном насильственными ме-
тодами, но не встретил такого яростного сопротивления, как земель-
ная реформа.
Этот период выявил многие стратегические замыслы Мао Цзэду-
на, особенно в таких сферах, как участие в политической деятельнос-
ти и социализация. Китайские руководители проводили значительное
число политических кампаний, к участию в которых насильственными
(в основном) методами привлекались народные массы. Коммунисты
считали, что смогут «перековать» потенциальных противников режи-
। ма — интеллигенцию и капиталистов — в ходе так называемого «рефор-
; мирования образа мыслей». Практически не сомневаясь в том, что по-
' литическое просвещение и успехи, достигнутые режимом, дадут благо-
творные результаты, лидеры КПК в 1957 г. начали кампанию «Пусть
расцветает сто цветов», в ходе которой беспартийные интеллигенты
получили право на открытые критические высказывания. Когда же они
достигли неподобающей, по мнению партийного руководства, остроты
и стало ясно, что коммунистическая система пользуется слабой под-
держкой населения, Мао Цзэдун и его окружение быстро дали «задний
ход». Была развернута новая пропагандистская кампания, направленная
против «правых», поскольку в ходе предыдущей обнаружилось больше
«острых шипов», чем «распустившихся цветов». Жертвами преследова-
ний стали свыше полумиллиона человек, среди которых было много
интеллигентов, и эти меры на двадцать лет заставили политическую
оппозицию замолчать. В результате массовых кампаний, политическо-
го просвещения, наклеивания политических ярлыков пострадали мил-
лионы людей. В известной степени используемые методы принужде-
ния характерны для маоизма (и конфуцианства): как правило, в Ки-
тае не применялся сталинский вариант политических чисток,
сводившихся к физической ликвидации «отступников», поскольку Мао
(вслед за Конфуцием) считал, что человеческая личность поддается
перековке и в конечном итоге способна перевоспитаться. Тем не ме-
нее пощады «врагам народа» обычно не давали: лишь в 1950 г. к смер-
тной казни были приговорены от одного до трех миллионов помещи-
ков и «контрреволюционеров».
В 1956 г. стали нарастать трения в китайско-советских отношени-
ях, и этот процесс набирал силу на протяжении всего десятилетия.
394
Напряжение усиливалось, и в результате СССР прекратил помощь и
отозвал из Китая своих советников, а вслед за этим, в 1960 г., после-
довал потрясший весь мир разрыв. Основными причинами резкого
охлаждения Мао Цзэдуна стали нежелание советских лидеров способ-
ствовать «освобождению» Тайваня и развитию атомной промышлен-
ности Китая, а также тенденция к менее враждебному восприятию
Соединенных Штатов. В то же время Мао, критически переосмыслив
советскую модель социалистического развития и построения комму-
низма, разработал собственную, более радикальную.
Первый пятилетний план предусматривал инвестиции в тяжелую
промышленность, а не в сельское хозяйство. Следуя советской моде-
ли, центральные планирующие организации не хотели отвлекать сред-
ства на достижение роста сельскохозяйственного производства. Но уже
в 1958 г. Мао Цзэдун выдвинул идею одновременного развития тяже-
лой индустрии и сельского хозяйства. Было два пути реализации этого
стратегического замысла: 1) увеличение выпуска сельскохозяйствен-
ной продукции путем массовой мобилизации крестьян, направляе-
мых на строительство ирригационных сооружений; 2) организация
небольших и маломеханизированных предприятий по производству
минеральных удобрений и сельскохозяйственных орудий, которые
позволили бы достичь повышения урожайности без привлечения
средств из промышленности. Стержнем доктрины Мао Цзэдуна было
укрупнение коллективных хозяйств. Для строительства ирригацион-
ных сооружений коммунистические лидеры низового звена должны
были руководить большим количеством крестьян — большим, неже-
ли давало сложение нескольких сотен единоличных крестьянских хо-
зяйств. Путем объединения нескольких колхозов в один гигантский
Мао надеялся поднять экономику. В 1958 г. «по инициативе сверху»
началось создание «народных коммун», собиравших тысячи хозяйств
в единые экономико-политические организации под руководством
функционеров компартии.
Разработанная Мао Цзэдуном модель была не просто стратегией
экономического развития, но и политической кампанией, получив-
шей название «большого скачка» и во главу угла ставившей энтузиазм
трудящихся, которые не имели практически никаких материальных
стимулов. К 1958 г., по мнению Мао, китайские крестьяне продемон-
стрировали удивительную самоотверженность и (при условии, что
местные партийные руководители должным образом мобилизовали
бы их) были готовы построить коммунизм. В предельно идеологизиро-
ванной атмосфере страны экономические расчеты во внимание не
принимались, а разумная осторожность квалифицировалась как неве-
рие в силу масс. Лидеры КПК завышали «планку» своих требований,
тем самым предписывая руководителям низового звена верить, что
китайский народ способен творить чудеса. Это косвенным образом
подразумевало, что неспособность добиться высоких показателей
395
объясняется лишь неумелым руководством. Возникал порочный круг:
местные аппаратчики наперебой демонстрировали понимание «поли-
тического момента»; коммуны оказывались не в состоянии достичь
! целей, намеченных в Пекине, однако партруководители рапортовали
। о производственных показателях, близких к запланированным или
даже превосходящих их, но существовавших лишь на бумаге; по мере
> того как эти данные поднимались по инстанциям на все более высо-
, кий уровень, они значительно завышались, а центральное руковод-
ство, получая лживые отчеты, ставило еще более нереальные цели.
В 1958 г. практика создания сельскохозяйственных коммун и мо-
билизации крестьян, призванная увеличить выпуск стали в прими-
тивных кустарных условиях, привела к тому, что осенью урожай не
был собран вовсе. В том же году из-за ложной уверенности в избытке
продукции были сокращены посевы зерновых. Даже и в этих услови-
ях вклад крестьян в сельскохозяйственное производство уменьшался
по причине физического истощения, слабой материальной заинте-
ресованности и отсутствия личных наделов (а в ряде случаев и всей
частной собственности), которые подвергались полному обобществ-
лению. В 1959 г. на совещании высшего китайского руководства, где
обсуждалось выполнение программы «большого скачка», министр на-
циональной обороны подверг критике ее чрезмерный радикализм.
В ответ Мао Цзэдун, обвинив его в том, что он занимается фракци-
онной борьбой, превратил совещание в своеобразный референдум и
спровоцировал своих сподвижников на нелицеприятные высказыва-
ния по поводу основных принципов «большого скачка». Это совеща-
ние стало настоящим поворотным пунктом и имело ужасные послед-
ствия. Отдав дань принципам политической корректности, Мао про-
должал радикализировать программу. Более того, если проведенная в
1957 г. кампания против «правого уклона» лишила права голоса вне-
партийную оппозицию, то теперь, два года спустя, брошенные Мао
обвинения и угрозы заставили замолчать и оппозиционеров из выс-
ших партийных эшелонов. В том же году часть провинций Китая пост-
радала от сильной засухи, а другая часть — от наводнений. Стихий-
ных бедствий подобного масштаба не случалось уже в течение не-
скольких десятилетий.
За три последующих года от голода умерли 27 млн человек. Китай
отошел от радикализма реформ, проводимых Мао Цзэдуном, а он
сам — от оперативного руководства страной, но сохранил свой пост
председателя КПК. В начале 60-х годов стало очевидно, что коммуны
потеряли свою роль основных производителей сельскохозяйственной
продукции. Вместо этого крестьяне стали заключать договора с госу-
дарством на ее поставку, продавая излишки на вновь возникших сво-
бодных рынках. В промышленности упор снова стал делаться на мате-
риальное стимулирование, техническую экспертизу, а критерием ус-
пешной работы предприятия стали считать получаемую им прибыль.
396
В системе образования во главу угла ставили теперь подготовку хоро-
шо ориентированных в своем деле и высококвалифицированных ме-
неджеров и руководителей. При разработке политического курса во
внимание принимали рекомендации специалистов, а не призванный
творить чудеса энтузиазм масс.
К середине 60-х годов Мао Цзэдун подверг еще более радикаль-
ному пересмотру советскую модель социалистического развития как
саму по себе, так и в применении к китайской действительности:
в ней он увидел появление «нового класса» экономических менедже-
ров и политических функционеров, т.е. возникновение элиты, уси-
ливавшее социальный антагонизм. В 1966 г. Мао объявил многих ком-
мунистических лидеров (прежде всего — главу государства Лю Шао-
ци, но также и других, включая Дэна Сяопина) «растленными
буржуазными перерожденцами», которые противятся построению со-
циализма и потому должны быть отстранены от власти. С этого начал-
ся еще один радикальный эксперимент: была провозглашена «вели-
кая пролетарская культурная революция», которая стала одновремен-
но и борьбой за власть, и идеологической битвой, и массовой
кампанией по преобразованию культуры. По сравнению с «большим
скачком» ее воздействие на экономические сферы было незначитель-
ным, а на жизнь общества (особенно в городах) — колоссальным и
губительным.
Считая, что враги социализма находятся внутри партии, Мао не
мог надеяться, что она сама исправит свои ошибки, а потому обра-
тился к старшеклассникам и студентам с призывом «опрокинуть бур-
жуазную культуру» и «открыть огонь по штабам». Коммунистическая
партия Китая как организация полностью лишилась власти. Впервые
с 1949 г. китайские граждане получили возможность создавать поли-
тические организации и, оставшись без контроля со стороны комму-
нистических идеологов, активно занялись политической деятельнос-
тью, «освященной» их собственным толкованием слов Мао Цзэдуна.
Школьники и студенты формировали радикальные группы «красных
охранников», критиковали и преследовали «отступников», причис-
ляя к ним людей по собственному произволу или руководствуясь
мотивами скорее личными, нежели политическими. В школах, на
предприятиях, в правительственных учреждениях проходили кампа-
нии преследований, острие которых было направлено в первую оче-
редь против руководителей всех рангов, причем преследование зача-
стую превращалось в расправу над ними. Жертв сажали в импровизи-
рованные тюрьмы, заставляли заниматься тяжелым физическим
трудом и подвергали неистовому публичному шельмованию, застав-
ляя признаваться в своих преступлениях. Многие погибали, не вы-
держав издевательств, совершали самоубийства. Поскольку за власть
боролись и соперничавшие с «красными охранниками» силы, при-
чем каждая группировка утверждала, что именно и только она пра-
397
вильно трактует и воплощает идеи Мао Цзэдуна, фракционная борь-
ба была неизбежна.
В 1967 г. Китай был на грани анархии. Школы были закрыты, боль-
шинство партийных и правительственных учреждений не работало,
системы транспорта и связи были нарушены, фракционная борьба,
принимая все более ожесточенный характер, доходила кое-где до во-
оруженного противостояния. Вызвав к жизни этот социальный конф-
ликт, Мао был способен лишь направлять высвобожденные им силы
в нужную ему сторону, но не управлять ими, и потому призвал ар-
мию для восстановления порядка. Этот процесс начался в 1969 г.
В 70-е годы конфликт, приняв более умеренный характер, разви-
вался по большей части во властных структурах, почти не затрагивая
остальное общество. Радикальные лидеры (и среди них — жена Мао
Цзэдуна), выдвинувшиеся в первые ряды в период «культурной рево-
люции», настаивали на проведении прежней бескомпромиссной по-
литики. Другие руководители, которым Мао вернул прежнее высокое
положение, чтобы использовать как противовес радикалам, требова-
ли модернизации экономики. Конфликт продолжался и после смерти
Мао (1976), но спустя два года верх одержали сторонники модерниза-
ции. Китай двинулся по новому пути социалистических реформ, зат-
рагивавших и экономическую, и политическую сферы. Этот путь не
имел аналогов ни в одной из коммунистических систем.
Китайское общество
За пятьдесят лет, минувших с того момента, как коммунисты при-
шли к власти, китайское общество претерпело целый ряд разнопла-
( новых изменений. Среди них и осуществленная режимом трансформа-
I ция его социальной структуры: например, в 50-е годы были «как класс»
/ уничтожены землевладельцы, капиталисты и мелкие предпринимате-
i ли (впрочем, экономические преобразования 80—90-х годов способ-
ствовали возрождению частного предпринимательства). В этой главе
мы рассмотрим прежде всего основные и наиболее характерные чер-
ты той среды, в которой Китай и проводит свою политику, — среды,
не подвергшейся фундаментальным трансформациям, а изменившейся
(если вообще изменившейся) лишь в процентном соотношении со-
ставляющих ее элементов.
, Первой особенностью Китая является большая численность на-
\ селения. В 1949 г., когда коммунисты взяли власть, она составляла
540 млн, а ныне достигла 1,2 млрд человек, и страна продолжает
удерживать ведущее место в мире по этому показателю. Как и в
50-е годы, большая часть населения проживает в сельской местнос-
ти, хотя в последние годы соотношение начинает меняться более стре-
мительно: если в начале 50-х годов в деревнях проживало около 85%
398
граждан, а к 1980 г. их число снизилось всего лишь до 82%, то основ-
ные экономические преобразования, произошедшие за последние
15 лет, обусловили и значительные демографические изменения. Фак-
тическое ослабление ограничений на перемещения по стране позво-
лило оказавшимся без работы крестьянам трудоустраиваться в горо-
дах. Индустриализация и рост городов также способствовали измене-
нию ситуации: по данным на конец 1998 г. лишь 68% китайцев
проживают в сельской местности. Постоянно увеличивающийся про-
цент городского населения занят в промышленности, пусть даже на
неполный рабочий день. До начала экономических реформ (1980) в
китайской промышленности доминировали государственные предпри-
ятия. Ныне наиболее динамичным сектором индустрии являются го-
родские и сельские промышленные предприятия, находящиеся в кол-
лективной собственности и управляемые местными властями.
Вторая характерная особенность Китая — его географическое по-
ложение. По размерам территории Китай занимает третье место в мире
(после России и Канады), однако его население сконцентрировано в
основном в восточной части, занимающей примерно одну треть пло-
щади. Это происходит потому, что лишь четверть всей земли является
пахотной. Достижения в области механизации сельского хозяйства и
передовые технологии не смогли решить проблему значительной не-
хватки земли. Рост народонаселения и сокращение обрабатываемых
плошадей обостряют эту проблему. Китайские лидеры прилагали зна-
чительные усилия, чтобы сохранить пригодные для возделывания уча-
стки земли, однако процесс сокращения продолжался. Объясняется
это рядом причин: 1) де коллективизация и возврат к единоличным
крестьянским хозяйствам привели к тому, что земля на границах (ме-
жах) наделов не используется; 2) в эпоху относительной либерализа-
ции, наступившей после смерти Мао Цзэдуна, была возобновлена
прежняя, традиционная для Китая практика: умерших хоронят в зем-
ле, а не кремируют; 3) повышение благосостояния приводит к тому,
что крестьяне строят себе более обширные жилища. Можно ожидать,
что проблема снабжения продовольствием огромного населения Ки-
тая будет приобретать все большие масштабы и остроту: по мере того
как китайцы становятся зажиточней, их рацион начинает включать
больше мяса и меньше риса.
Третьей особенностью Китая следует признать мультиэтнический
характер его населения. Хотя почти 92% граждан являются собственно
китайцами (хань), в стране существует 55 официально признанных
национальных меньшинств, численность которых колеблется от не-
скольких тысяч до 15 с лишним млн человек. Хотя меньшинства со-
ставляют малый процент населения, проживают они на землях (обычно
называемых «национальными автономными районами»), занимающих
более 60% территории и расположенных в стратегически важных при-
граничных областях. Среди них Тибет (граничащий с Индией) и Синь-
399
цзян (граничащий с тремя республиками, прежде входившими в состав
СССР), где на протяжении десятилетий идет практически постоянное
«брожение». Китай вынужден держать в этих регионах значительный
контингент вооруженных сил, призванный пресекать сепаратистские
поползновения.
И наконец, последнее: китайцы (хань) пользуются при письме
единым языком, который двадцать веков служит фактором консо-
лидации и критерием самоидентификации. При наличии общекитай-
ского литературного языка существует множество различных диалек-
тов, что порождает определенные трудности в общении их носите-
лей между собой. Государственный язык — так называемый
«мандаринский», в основе которого лежит пекинский диалект, —
внедрялся коммунистическим режимом через посредство системы
образования и СМИ.
Партийное государство
В постмаоистский период политика, проводимая Китаем, претер-
пела «сверху донизу» значительные изменения. Однако основой китай-
ской политической системы по-прежнему остается модель, позаимство-
ванная несколько десятилетий назад у Советского Союза и разработан-
ная в самом начале XX в. Лениным. Это — модель коммунистического
партийного государства.
Политическая легитимность в представлении Ленина оправдыва-
ла монополию на власть, которой обладала коммунистическая элита,
занявшая «командные высоты» не в результате общенародных выбо-
ров. В подоплеке этого лежала убежденность: рядовые граждане не
понимают, в чем заключаются их истинные интересы, а интересы
всего общества не в полной мере выражаются суммой интересов, сфор-
мулированных его членами. Поскольку, считал Ленин, рядовые граж-
дане, как правило, не обладают революционным самосознанием и не
вооружены теорией научного коммунизма, они не в силах сделать
правильный выбор путей, ведущих от капитализма через социализм к
коммунизму, утопическому общественному строю, для которого ха-
рактерны высокий уровень экономического процветания, отсутствие
социальных конфликтов и минимальная роль государства. Исходя из
этого, Ленин предлагал следующее решение: создать политическую
партию и политическую систему, основанные на принципах патерна-
лизма и иерархии [7]. К этим двум принципам китайские лидеры до-
бавили третий — идею «линии масс», сформулированную Мао Цзэду-
ном в 40-х годах. Патернализм и иерархия определяют коммунисти-
ческое партийное государство, «линия масс» придает ему еще одно
измерение и делает опеку не столь жесткой.
400
Патернализм определяет суть взаимоотношений коммунистичес-
кой партии и общества. Партия доказывает законность своих притяза-
ний на власть, основываясь не на преференциях, выраженных волей
большинства, а на том, что представляет «кровные интересы» всего
народа. В теории, если рядовые граждане не осознают, какие же инте-
ресы они должны отстаивать, лидерами общества становятся руково-
дители передовой партии, в полной мере понимающие законы исто-
рического развития. Таким образом, коммунистическая партия — это
структура, доступ в которую ограничен (в Китае, например, число ее
членов составляет всего 5% населения), а не массовая политическая
организация. Ведущая роль Коммунистической партии Китая без оби-
няков закреплялась во всех четырех конституциях КНР, последова-
тельно принимавшихся с 1949 г., равно как и само понятие «диктату-
ра». Действующая конституция страны описывает ее политическую
систему как социалистическое государство, находящееся под «народ-
ной демократической диктатурой». Поскольку КПК — это единствен-
ная организация, имеющая политически корректное представление о
том, куда и как вести общество, ей и предоставлено исключительное
право судить о том, что представляют собой интересы народа. Таким
образом, диктатура во имя и от имени народа — это диктатура ком-
партии. Ее лидеры в наши дни имеют более полное представление об
общественном мнении, чем это было в прошлом, но в политической
системе Китая (равно как и в ленинизме) нет места для организован-
ной оппозиции, оспаривающей прерогативы коммунистической
партии.
В Китае патернализм имеет ряд особенностей, определяемых пре-
словутой «линией масс». Коммунистическая партия — «ведущая и на-
правляющая» сила, но свою деятельность она реализует с учетом
мнений и предпочтений народа. То, в какой степени эти мнения ока-
зывают воздействие на проводимый политический курс и вообще
принимаются во внимание, зависит от их согласованности со страте-
гическими целями, намеченными лидерами партии. Предполагается,
что работники партаппарата на всех уровнях (но прежде всего, низо-
вого звена) поддерживают постоянный и тесный контакт с рядовы-
ми гражданами, и благодаря этому партийная организация получает
возможность превратить «несистематизированные и разрозненные
идеи» в идеи «верные» и пропагандировать их до тех пор, пока «мас-
сы не воспримут их как свои собственные». Таким образом, полити-
ческий курс формируется идеями, «перетекающими от масс к мас-
сам» [8].
Внутренняя структура коммунистической партии организована по
иерархическому принципу, охватывающему все уровни — от высшего
(съезд партии) до самого нижнего (первичные «ячейки»). Нижестоя-
щие органы подчинены вышестоящим, а члены партии — своим орга-
низациям. Внутрипартийные правила принятия решений базируются
401
26 - 7377
на сформулированном Лениным принципе демократического центра-
лизма. Демократические начала присутствуют здесь главным образом
в том, что партийные руководители обязаны предоставлять рядовым
коммунистам возможность дискутировать, критиковать, выдвигать свои
предложения, и это становится необходимым элементом нормально-
го процесса принятия решений по важным вопросам и выработки
политического курса. Централизм же требует соблюдения дисципли-
ны по всей «партийной вертикали»: решения, принимаемые функци-
онерами высшего звена, обязательны для выполнения нижестоящи-
ми парторганизациями и членами партии. Централизм никогда не
приносится в жертву демократии. Коммунисты могут иметь собствен-
ное мнение, противоречащее партийному решению, и голосовать за
него в соответствии с партийными процедурами, но не могут нико-
им образом агитировать за него. По Уставу компартии создание «фрак-
ции» или любой вид «групповщины» являются наказуемым наруше-
нием партийной дисциплины. Иерархическая структура компартии и
требование неукоснительно соблюдать дисциплину являются орга-
низующими элементами и служат гарантиями того, что партия, ру-
ководящая обществом и направляющая его, выступает как единая
сила, которая подчиняется своему высшему руководству.
Сейчас идеология играет в политической жизни Китая гораздо
менее значительную (и не столь четко определенную) роль, чем в
прежние годы. Однако принципы патернализма, иерархии и «линии
масс» не превратились в некие абстракции и не совсем утратили свое
значение. Их конкретное и практическое присутствие явно ощущается
во всей китайской политической системе. Вполне очевидны, впро-
чем, и изменения, произошедшие в самой этой системе, — измене-
ния, являющиеся и прямым следствием реформ, проведенных в тече-
ние последних двадцати лет, и их «побочным эффектом». Надо при-
знать, что политические реформы 80—90-х годов были незначительны
и не привели к фундаментальной «системной» перемене. Ныне, как и
прежде, организация политической власти в Китае построена по «об-
разу и подобию» коммунистической государственной партии.
Политические структуры
Наглядней всего эта конструкция проявляется в том, как органи-
зована власть в двух иерархических политических структурах (табл. 9.1).
Здесь осуществляется политика общенационального масштаба, и ки-
тайцы считают их политическим центром системы. На каждом ее уровне
представители исполнительной и законодательной власти и чиновни-
чество дублируются представителями коммунистической партии.
В принципе между первыми и вторыми, т.е. между правительственны-
ми и партийными структурами, должно существовать разделение тру-
402
Таблица 9.1
Основные структуры и управления в «политическом центре». 1999 г.
Глава государства: Председатель Китайской Народной Республики
Заместитель председателя
Число членов Правительственные структуры Число членов Партийные структуры
11 39 .. 3 155 2,979 Руководители Постоянный комитет Государственного Совета Государственный Совет Центральный Военный совет Председатель Администрация Главное управление Госсовета Министерства и государственные комитеты Юридические структуры Верховный народный суд Верховная народная прокуратура Выборные органы Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей Всекитайское собрание народных представителей 7 24 7 344 2,108 Руководители Генеральный секретарь Постоянный комитет политбюро ЦК Центральный военный совет Председатель Администрация Секретариат Отделы ЦК Юридические структуры Центральная комиссия по проверке дисципли- ны Выборные органы Центральный Комитет Съезд коммунистичес- кой партии
да, но на практике партийные структуры и партийные функционеры
руководят соответствующими правительственными ведомствами и их
сотрудниками. В этом разделе различаются партия и правительство, но
описываются разнообразные механизмы, с помощью которых партий-
ная организация может контролировать чиновников—членов партии
и правительственные структуры в целом. Разделы, посвященные вы-
403
26'
работке и реализации политического курса, подчеркивают, что бла-
годаря «кустованию» партийных и правительственных структур разли-
чия между ними носят во многом условный характер, и это важно
иметь в виду для понимания того, как принимаются в Китае полити-
ческие решения. С 1949 г. и партийные, и правительственные структу-
ры претерпели значительные изменения. Мы описываем их «по состо-
янию на» 80-90-е годы.
[- Структура органов власти
Высшим законодательным органом КНР является Всекитайское
собрание народных представителей (ВСНП), а исполнительным —
Государственный Совет. В его подчинении находятся правительствен-
I ные ведомства (министерства и государственные комитеты), число
' которых с 1949 г. увеличилось с 32 до 100. Таков политический центр
власти, находящийся в Пекине. Далее по пятиступенчатой иерархии
располагаются административно-территориальные единицы — 31 про-
винция, 332 префектуры в крупных городах, 2 862 округа, 44 891
район и около 906 000 деревень [9]. Региональные и местные органы
власти имеются в провинциях, округах, районах, а также в крупных
। городах. Статусом провинций обладают четыре самых крупных города
! (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин), находящиеся в непосред-
ственной юрисдикции центрального правительства. Префектуры ко-
ординируют деятельность правительств провинций и округов. Дерев-
ни — это «автономные массовые организации, функционирующие на
началах самоуправления», и, таким образом, они не являются частью
официальной государственной иерархии.
В соответствии с конституцией высший орган государственной
власти — это ВСНП и его Постоянный комитет, которые выполняют
законодательные функции. Его члены избираются на пятилетний срок
на съездах и конференциях, проходящих в провинциях и Вооружен-
ных силах. Обычно члены ВСНП собираются один раз в год на свою
сессию, продолжающуюся около двух недель (впрочем, с 1965 по 1975 г.
пленарные заседания не проводились вообще ни разу). Численность и
представительская норма членов ВСНП определены законом, но этот
орган всегда был очень громоздким. В 1986 г. был установлен верхний
предел — 3000 человек, и это количество примерно соответствует
числу депутатов, избираемых на каждый съезд с 1983 г. По закону
представительство депутатов от городов было непропорционально
высоким; принятые в 1995 г. изменения установили соотношение между
депутатами «сельскими» и «городскими» как 4:1, и диспропорция,
таким образом, стала менее вопиющей, чем в предшествующие годы.
Это происходит прежде всего благодаря изменению законодательства
и урбанизации.
404
ВСНП формально обладает весьма обширными полномочиями —
это и право вносить изменения и поправки в конституцию, внесение
и утверждение законопроектов, одобрение экономических планов и
отчетов о работе правительства, назначение высших государственных
и правительственных чиновников. Большую часть года между сессия-
ми непосредственную работу ВСНП осуществляет его Постоянный
комитет, состоящий из 150 человек. Он находится в Пекине и регу-
лярно собирается в течение года на заседания, действуя в качестве
рабочего органа законодательного собрания. Конституция 1982 г. зна-
чительно повысила его роль: ныне он исполняет все функции ВСНП,
за исключением лишь представительных, и готовит повестку для его
ежегодных пленарных сессий, в течение которых ВСНП обычно рати-
фицирует законы, принятые Постоянным комитетом.
Можно ли счесть ВСНП и его Постоянный комитет декоративны-
ми органами, механически «принимающими» решения партии? Если
говорить о временах Мао Цзэдуна, то ответ, несомненно, должен быть
утвердительным. Однако за последние десятилетия ВСНП приобрело
значительно большую независимость, а Постоянный комитет стал
играть в законотворческом процессе важную роль. То и другое было
элементами политической реформы, предпринятой в ответ на край-
ний институциональный нигилизм «культурной революции». Само-
стоятельность ВСНП со всей очевидностью проявляется прежде всего
в возросшем количестве депутатских запросов и предложений, а так-
же и в том, что депутаты перестали голосовать единогласно. С практи-
кой «единодушного одобрения», которым некогда автоматически встре-
чалась любая политическая инициатива, ныне покончено. Результаты
поражают: в 1998 г. 45% депутатов ВСНП в знак протеста против не-
способности властей обуздать коррупцию проголосовали против того,
чтобы признать работу Генеральной прокуратуры удовлетворительной,
или воздержались. Если столь высокий процент несогласных при об-
суждении работы высших правительственных чиновников, утвержде-
нии экономических планов и официальных назначений все еще оста-
ется непривычным, то 20—30% голосов «против» при создании проек-
тов законов воспринимаются почти как норма. Власти, пытаясь
провести через ВСНП законы, дважды терпели настоящее пораже-
ние: в 1986 г. был отклонен противоречивый проект Закона о банк-
ротстве, а в 1989 г., вскоре после событий на площади Тяньаньмынь, —
Закона о демонстрациях, по которому предполагалось сильно ограни-
чить свободу собраний. Оба законопроекта были возвращены на зна-
чительную доработку и лишь затем получили необходимое большин-
ство голосов в ВСНП. Новый подход к возможностям и властным
полномочиям китайского парламента наглядно демонстрирует и эпи-
зод, относящийся к 1989 г., когда член Постоянного комитета ВСНП
Ху Цзивэй распространил среди своих коллег обращение с призывом
к внеочередному созыву ВСНП, которое должно было использовать
405
свою конституционную власть для отмены военного положения, объяв-
ленного в стране в 1989 г.
Впрочем, от ВСНП и нельзя ожидать, что оно будет действовать
как полноценный орган законодательной власти, — для этого оно
слишком громоздко и собирается нерегулярно и на краткий срок. Бо-
лее значительную законотворческую роль призван играть более ком-
пактный и работоспособный Постоянный комитет, в состав которо-
го в начале 80-х годов вошли многие старейшие государственные де-
ятели, прежде занимавшие высокие посты в центральной и
провинциальных администрациях. После отставки они не сошли с
политической сцены, а стали использовать Постоянный комитет как
канал политического влияния. Усилению их роли способствовало и
создание особых структур — Комитета по законодательству (с мно-
гочисленным аппаратом) и действующих на постоянной основе спе-
циализированных комиссий, предназначенных для разработки и под-
готовки законопроектов. В свете этих перемен деятельность ВСНП и
Постоянного комитета уже никак не сводится к механическому одоб-
рению партийных решений. Тем не менее законодательная власть Китая
все еще слаба, и на это есть две основные причины: во-первых, ве-
лика роль исполнительных структур (это характерно не только для
Китая, но и для парламентской структуры других стран) и, во-вто-
рых, коммунистическая партия (это основное отличие) занимает
; доминирующую позицию.
Государственный Совет является основным органом законотвор-
чества, хотя за последние годы претерпели изменения и эти его функ-
ции, поскольку роль его повысилась. Государственный Совет состоит
из премьер-министра (главы правительства) и Кабинета, куда входят
вице-премьеры, государственные советники, министры, генеральный
аудитор и генеральный секретарь — всего 38 человек, назначаемых
премьером и подлежащих утверждению ВСНП. В 1998 г. Чжу Жунцзи
сменил на посту премьера Ли Пена, который возглавлял правитель-
ство с 1987 г. и в соответствии с Конституцией 1982 г. по истечении
двух сроков пребывания в этой должности должен был уйти в отстав-
ку. Государственный Совет имеет свой собственный Постоянный ко-
митет, проводящий дважды в неделю заседания, на которых руково-
дители правительственных ведомств отчитываются о проделанной ра-
боте. Как и в парламентской структуре, законопроекты разрабатываются
заинтересованными министерствами и комитетами под руководством
Кабинета. Кроме того, поскольку большинство законов в Китае зву-
чат расплывчато и неконкретно, эти ведомства требуют детализиро-
ванных «подзаконных актов», благодаря которым можно добиться
какого-то эффекта. Обычно их составляют в министерствах, входящих
в Государственный Совет (под контролем новообразованного Бюро
Госсовета по законодательству), и вводят в действие без согласования
с ВСНП или его Постоянным комитетом.
406
Непосредственное руководство Коммунистической партии Китая
законодательной и исполнительной ветвями власти осуществляется
несколькими путями. Перед началом сессии ВСНП партийные лиде-
ры проводят так называемые «совещания партгрупп», на которых встре-
чаются со всеми депутатами, являющимися членами КПК (среди де-
путатов, избранных в ВСНП девятого созыва в 1998 г., таких было
свыше 80%), обсуждают повестку дня и высказывают свои «пожела-
ния», касающиеся предстоящей сессии (включая даже такие тонко-
сти, как, например, насколько свободно должны проходить парла-
ментские дебаты). Право ВСНП утверждать или не утверждать канди-
датов на высокие правительственные посты практически сводится на
нет контролем партийных структур за самим процессом выдвижения
претендентов и отсутствием альтернативы (количество кандидатов
соответствует количеству должностей). Например, несмотря на то, что
формально председателя КНР, его заместителя, премьера Госсовета
и членов Кабинета утверждает ВСНП, до сих пор еще не бывало больше
одного претендента на каждый пост, и вопрос о том, кто будет выд-
винут и утвержден, решается заранее, на совещании партгруппы до
начала сессии. Возможность выбора была предоставлена ВСНП лишь
дважды — в 1988 и 1998 гг., когда формировались Постоянные коми-
теты, но и в этих случаях кандидаты на руководящие должности были
безальтернативными, да и сам выбор был ограничен (количество кан-
дидатов превышало число позиций лишь на 6%). Лидеры коммунисти-
ческой партии обладают правом вето на принятие всех мало-мальски
значительных законов. Появившаяся в начале 90-х годов система
партийного контроля над законотворческой деятельностью отреши-
лась от прежних методов, которые можно было назвать партийным
«микроменеджментом» Госсовета или Постоянного комитета ВСНП.
Тем не менее все политически важные законы и все поправки к кон-
ституции должны быть предварительно одобрены партийным цент-
ром. Иными словами, характерная особенность китайской политичес-
кой системы заключается именно во всеобъемлющей роли КПК.
Главой государства является Председатель Китайской Народной
Республики. Эту чисто декоративную должность занимает с 1993 г. Цзян
Цзэминь, который одновременно возглавляет и компартию Китая,
а также и Центральный военный совет (ЦВС), осуществляющий фор-
мальное руководство Вооруженными силами страны. Как админист-
ративная структура ЦВС возник лишь в 1982 г., хотя его партийный
аналог был создан задолго до этого и продолжает действовать ныне
(причем должности в обеих структурах в 1998 году занимали одни и те
же люди). Эти военные советы существуют только на высшем уровне
партийного и государственного руководства.
Судебную власть осуществляет Верховный Народный Суд (в цент-
ре) и народные суды низших инстанций («на местах»). Формально
Верховный Народный Суд ответствен перед ВСНП, а народные суды —
407
перед законодательными собраниями своего уровня, но они также
подчинены вышестоящим судебным органам. Верховная народная про-
куратура, десятилетиями пребывавшая в забвении, была в 1978 г. вос-
становлена в качестве центрального ведомства и ныне венчает иерар-
хию прокуратур, идущую до окружного уровня. Каждая из прокуратур
формально подотчетна законодательному собранию своего уровня и
подчинена вышестоящей. Верховная Народная Прокуратура отчиты-
вается перед ВСНП. Прокуратуры действуют наподобие моста между
правоохранительными ведомствами и судами. Они ведут следствие и
осуществляют надзор за расследованием уголовных дел, дают санк-
цию на арест и поддерживают обвинение в суде. Начиная с середины
80-х годов, важнейшей функцией органов прокуратуры стало рассле-
дование случаев коррупции во властных структурах.
Структура партийных органов
К высшим партийным органам относятся Общенациональный
съезд, Центральный Комитет, Политбюро и его Постоянный коми-
тет. Кроме того, имеется Секретариат, в ведении которого находятся
отделы ЦК. На всех уровнях административного деления вплоть до
районов действуют соответствующие партийные комитеты.
Как и в правительственных структурах, где формальная власть
компартии прямо пропорциональна количеству членов той или иной
парторганизации, реальное воздействие на политические процессы
находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численно-
сти. По Уставу высшим органом КПК является Съезд партии, но эта
структура слишком громоздка и слишком нерегулярно созывается,
чтобы играть по-настоящему важную роль в принятии политических
решений. Центральный Комитет КПК определяет число делегатов съез-
да и разрабатывает процедуру их избрания. С 1949 г. число делегатов
I выросло с одной до двух тысяч человек (табл. 9.2). В прошлом съезды
собирались нерегулярно, но в соответствии с изменениями, внесен-
ными в Устав КПК после 1969 г., съезды должны созываться не реже,
чем один раз в пять лет. С этого времени такая периодичность вошла в
практику и неукоснительно соблюдается в постмаоистскую эпоху. За
период, прошедший с 1921 г., когда была образована КПК, было
проведено 15 съездов, и последний состоялся в октябре 1997 г.
Съезды КПК обычно продолжаются не более одной-двух недель.
Их основная задача — утвердить те важные изменения по широкому
кругу политических проблем, которые уже намечены к исполнению в
немногочисленных, но играющих главную роль «внутренних структу-
рах» партии. Эти изменения получают единодушное, «горячее» и офи-
циальное одобрение на партийных съездах, а те, таким образом, пре-
подносятся обществу как крупные исторические события. Вторая пре-
рогатива съезда — выборы Центрального Комитета, который руководит
408
Таблица 9.2
Съезды Коммунистической партии Китая
и численность членов партии. 1921—1997 гг.
Съезд Год Количество делегатов Количество членов партии
I 1921 12 Более 50
II 1922 12 123
III 1923 30 432
IV 1925 20 950
V 1927 80 57,900
VI 1928 84 40,000
VII 1945 544 1,2 млн
Образование Китайской Народной Республики, 1949 г.
VIII 1956 1,026 11 млн
IX 1969 1.512 22 млн
X 1973 1,249 28 млн
XI 1977 1,510 35 млн
XII 1982 1.575 40 млн
XIII 1987 1,936 46 млн
XIV 1992 1,939 51 млн
XV 1997 2,108 58 млн
деятельностью партии в перерывах между съездами. Кандидатуры чле-
нов ЦК подбираются и утверждаются в аппарате партии перед съез-
дом. В соответствии с Уставом 1982 г. члены ЦК избираются тайным
голосованием, которому должны предшествовать широкое обсужде-
ние и дискуссии. Но, разумеется, торжествует принцип централизма:
выборы всегда являются полностью или практически безальтернатив-
ными. Нынешний состав ЦК (193 человека) был избран на основа-
нии официального списка кандидатов, включавшего 204 фамилии.
Центральный Комитет КПК — это тщательно отобранная поли-
тическая элита: несколько сотен наиболее могущественных полити-
ческих руководителей страны. Все его члены занимают ведущее поло-
жение в государственном аппарате, в правительстве или в качестве
региональных партийных лидеров, и членство в ЦК не усиливает,
а лишь отражает ту политическую власть, которой они обладают и без
него. В этом смысле ЦК как политическая структура имеет большее
значение не сам по себе, а как нечто внешнее — как сумма разнооб-
разных интересов, представляемых его членами. Хотя ЦК не является
инициатором той или иной политической программы, любые пере-
мены, будь то изменения политического курса или кадровые переста-
новки, должны совершаться с его ведома и одобрения. Они и совер-
409
шаются «в рабочем порядке» на пленумах, созываемых не реже, чем
один раз в год.
ЦК избирает Политбюро, его Постоянный комитет и Генерально-
го секретаря партии — все они являются членами ЦК. Люди, входя в
I эти органы, оказываются на самой вершине политической системы.
! Их структура и состав определяются лидерами КПК заранее, перед
I съездами партии, а потому выборы во многом носят формальный и
безальтернативный характер. В составе высшего эшелона партии —
I Политбюро — как правило, не более двадцати человек, каждый из
которых курирует определенный круг вопросов. Есть и еще более уз-
кий круг руководства — Постоянный комитет, члены которого (их
человек пять-шесть) еженедельно собираются на заседания — их со-
зывает и ведет Генеральный секретарь компартии. На членах Полит-
бюро и Постоянного комитета лежит основная тяжесть принятия по-
литических решений: они руководят процессом их реализации и обла-
дают огромной властью.
После того как в 1982 г. был упразднен пост председателя партии,
во главе ее стоит Генеральный секретарь (с 1989 г. — Цзян Цзэминь).
Это не просто смена терминов, но и стремление создать коллектив-
ное руководство партией и отойти от модели, существовавшей при
Мао, который вплоть до своей смерти в 1976 г. пользовался практи-
чески безраздельной властью. Впрочем, если генеральные секретари в
80-е и 90-е годы были не столь могущественны, как «великий корм-
чий», то объяснение этому следует искать в изменении принципов
формирования партийной элиты в переходный период, начавшийся
после смерти Мао, и особенно — в роли Дэна Сяопина.
В странах с коммунистическим режимом, где не существует ни
отлаженного механизма передачи власти, ни официально признанно-
го или хотя бы негласно, но единодушно подразумеваемого «второго
лица», кончина высшего руководителя вызывает кризис преемствен-
ности. После смерти Мао «наверху» началась борьба за власть, завер-
шившаяся победой Дэна Сяопина и его единомышленников — сто-
ронников модернизации. Дэн, которому к этому времени б,ыло уже за
семьдесят, предпочел не занимать никаких официальных постов в
партии или в правительстве для того, чтобы безболезненно решить
проблему «престолонаследия». При нем политика формирования эли-
ты происходила следующим образом: в конце 70-х годов ветераны
компартии, некогда занимавшие ответственные посты, а затем от-
правленные в отставку в период «культурной революции», вернулись
к активной политической деятельности, однако спустя еще несколь-
ко лет многие из них перешли во «второй эшелон», выполняя функ-
ции советников и занимаясь лишь вопросами первостепенного значе-
ния и выработкой общей стратегии. Группа высших «бонз» — пять-
шесть старых революционеров-коммунистов на восьмом-девятом
410
десятке лег — продолжала играть ключевую роль в принятии полити-
ческих решений и официально занимала руководящие должности, хотя
не в партийных и не в правительственных структурах. Характерней-
ший пример — сам Дэн Сяопин, который до 1987 г. входил в Посто-
янный комитет Политбюро, а до 1989 г. возглавлял Центральный во-
енный совет, но при этом ire занимал никаких высших руководящих
постов в партии или в правительстве, оставаясь «верховным лидером»
страны. Не принадлежавшие к этому узкому кругу старейшины уходи-
ли в отставку или перемещались в Центральную комиссию советни-
ков, образованную в 1982 г. Другие занимали почетные, но «церемо-
ниальные» должности в структурах ВСНП. На высшие должности «пер-
вого эшелона» выдвигались более молодые руководители, что позволяло
им при покровительстве «стариков» приобрести должный авторитет и
поддержку.
Однако и эти методы пополнения высшего руководства не спо-
собны эффективно и безболезненно решить проблему преемственно-
сти власти. Предполагалось, что «старики», уходя во «второй эше-
лон», смогут использовать свой престиж и неформальную власть для
поддержки молодых лидеров, занимающих высокие посты, но на деле
оказалось, что последние ради упрочения собственного авторитета
зачастую становятся на позиции, кардинально отличающиеся от взгля-
дов их «патронов». В 80-х годах эти разногласия привели к двум «кадро-
вым чисткам»: в 1987 г. с поста генсека был снятХуЯобан, а в 1989 г. —
его преемник Чжао Цзыян (рис. 9.1). В наши дни ситуация изменилась:
к середине 90-х годов большинство ветеранов, включая Дэна Сяопи-
на, уже отправились «навестить Маркса», а Центральная комиссия
советников, выполнив свое предназначение — стать «тихой приста-
нью» для отставных лидеров, была расформирована. Нынешний ген-
сек КПК Цзян Цзэминь, который в равной степени выиграл и от
поддержки, оказанной ему Дэном в 1989 г., и от его кончины в 1997 г.,
по сравнению со своими предшественниками имеет больше возмож-
ностей укреплять свою власть.
Коммунистическая партия Китая обладает собственными бюрок-
ратическими структурами (аппаратом), руководство которыми осу-
ществляет Секретариат: он преобразует решения Политбюро в инст-
рукции и распоряжения, направляемые отделам ЦК. Их количество
по сравнению с параллельными правительственными ведомствами
меньше, а сферы деятельности определены менее четко.
В 1978 г. Центральная Комиссия партийного контроля была вос-
создана в несколько измененном виде и стала называться Централь-
ной комиссией по проверке дисциплины. Эта специализированная
структура, подчиняющаяся ЦК и выполняющая контрольные функ-
ции, призвана проверять, насколько члены партии соответствуют
неким стандартам поведения — идеологическим, политическим, орга-
411
Правительство
Премьеры
Партия
Председатели
и генеральные секретари
1949
Мао Цзэдун
Чжоу Эньлай
Ху а Гофэн
Чжао Цзыян
Ли Пэн
Чжу Жунцзи
1954
1976
1978
1980
1987
1989
Хуа Гофэн
Ху Яобан*
Чжао Цзыян
Цзян Цзэминь
1998
Рис. 9.1. Высшее руководство партии и правительства, 1949-1998 гг.
* Пост генерального секретаря КПК, восстановленный в 1978 г., когда пред-
седателем партии был Хуа Гофэн, занял Ху Яобан. В 1982 г. должность председате-
ля была упразднена, и с потерей этого поста Хуа Гофэн лишился и роли партий-
ного лидера.
низационным — и соблюдают уставные нормы. Первоначально ее за-
дача сводилась к восстановлению политического и организационного
порядка в компартии, дисциплина в которой была сильно расшатана
в период «культурной революции». В 80-е годы Центральная Комиссия
ЦК по проверке дисциплины и ее региональные структуры расследо-
вали дела членов партии, уличенных в коррупции; рекомендуя меры
взыскания — от «предупреждения» до исключения из КПК. С 1979 по
1997 г. около 2,5 млн человек подверглось тем или иным дисциплинар-
ным наказаниям.
412
Вооруженные силы
Народно-освободительная армия Китая (НОАК), в состав которой
входят военно-морские, военно-воздушные и сухопутные силы неиз-
менно играла в политической жизни страны весьма значительную роль.
Партия и НОАК до 1949 г. практически всегда выступали «единым фрон-
том». После 1949 г. армия принимала деятельное участие в важных, хотя
и не имеющих отношения к обороне, начинаниях — таких, как созда-
ние экономики. В период «культурной революции», когда партийные и
правительственные структуры оказались ослабленными, НОАК напря-
мую вмешивалась в решение политических вопросов, умеряя накал яро-
стной фракционной борьбы, кипевшей в обществе. В 1989 г. именно
благодаря армии удалось подавить массовые манифестации протеста.
НОАК не предписывает партийным лидерам, какой политичес-
кой линии те должны придерживаться, — это структура, которая сама
для себя выбрала роль гаранта суверенитета и национальной целост-
ности Китая, причем особое значение имеют шаги, препятствующие
независимости Тайваня. Противостояние «двух Китаев», в очень вы-
сокой степени чреватое открытым вооруженным столкновением, КНР
неоднократно объявляла своим сугубо «внутренним делом».
С середины 80-х годов в НОАК реализуется программа модерниза-
ции и большей профессионализации: увеличились бюджетные ассиг-
нования, внедряются новые системы вооружения и передовые техно-
логии. К 2000 г. армия должна, не потеряв боеспособности, сокра-
титься до 2,5 млн человек, т.е. стать «меньше, но сильней». Несмотря
на принятые меры, разрыв между военной мощью Китая и западных
стран не уменьшается, а растет, поскольку там развитие и совершен-
ствование оборонительных технологий идет в постоянно ускоряющемся
ритме. По качеству практически всех систем вооружения НОАК по
крайней мере на десятилетие отстает от армий западных государств и
в настоящее время способна вести почти исключительно сухопутные
операции.
Доминирование партии в политических структурах
Партийные организации и правительственные ведомства насчи-
тывают более 37 млн сотрудников, получающих заработную плату от
государства и работающих на всех уровнях. Один из характерных спо-
собов осуществить доминирование партии в политических структурах
(феномен, который будет описан в этом разделе ниже) — это дубли-
рование политических структур и значительно большая роль партий-
ных органов и лидеров по сравнению с органами и лидерами государ-
ства. КПК реализует свою руководящую роль и другими путями.
1. Система номенклатуры — это важнейший механизм, с помо-
щью которого компартия управляет государственными служащими и
413
осуществляет контроль за ними. В определенном смысле номенклатуру
можно счесть основой всей политической системы. Все кадровые ре-
шения (назначение на должность, повышение, перевод, увольнение),
касающиеся партийных функционеров и правительственных чинов-
ников (включая и сотрудников государственных предприятий), зани-
мающих более или менее ответственное положение, должны быть со-
гласованы с партийными комитетами. Эта система управления стро-
ится на иерархических принципах и заключается в том, что существуют
списки официальных должностей (это и есть номенклатура), охваты-
вающих (начиная с должности начальника отдела), по данным на
конец 80-х годов, свыше 8 млн человек. (Сейчас их количество долж-
но быть значительно больше.) В настоящее время каждый партийный
комитет через свой организационный отдел напрямую руководит де-
ятельностью всех чиновников и государственных служащих, стоящих
на иерархической лестнице одной ступенью ниже. Властные полномо-
чия Политбюро, венчающего эту пирамиду, распространяются на всех
должностных лиц провинциального (по административно-территори-
альной вертикали) и министерского (по ведомственно-бюрократи-
ческой вертикали) уровней. Общая численность этих чиновников —
7 000 человек. Среди них, к примеру, и члены Постоянного комитета
ВСНП в полном составе.
Хотя реформы 80-х и 90-х годов значительно повысили роль и
усилили власть экономики, попыток свести к минимуму значение
номенклатуры почти не предпринималось. Этому есть объяснения: по-
добная система подчинения сверху донизу и двухэлементная (партий-
ная и государственная) иерархия ставят каждого ответственного чи-
новника в зависимость прежде всего от вышестоящего партийного
комитета и, в конечном счете, — от ЦК. Стремясь к служебному рос-
ту, даже те должностные лица, которые занимают выборные (пусть
даже формально ) посты, должны в первую очередь «смотреть вверх»,
ища одобрения своим действиям у аппаратчиков партийных комите-
тов, и лишь затем — «вниз», на депутатов региональных законода-
тельных собраний и рядовых граждан. В противном случае их ждет на-
казание. Примером может служить случай с Ху ЦзивЭем, который в
1989 г. пытался властью ВСНП отклонить законопроект о военных
судах и был за это исключен из членов Постоянного комитета ВСНП.
2. Членство в партии служит другим средством подчинить чинов-
ничество власти коммунистической партии. Подавляющее большин-
ство чиновников (включая и тех, кто работает в правительственных
структурах и на выборных должностях) являются членами КПК и
состоят на партийном учете в первичных парторганизациях по месту
своей работы. Они проводят регулярные собрания, участвуя в так на-
зываемой «партийной жизни», зачастую не имеющей ни малейшего
отношения к сфере их профессиональных и служебных обязанностей.
Они должны соблюдать партийную дисциплину и подчиняться прин-
414
ципу демократического централизма. Контроль за повседневной дея-
тельностью партийных комитетов/бюро в государственных и прави-
тельственных ведомствах осуществляют отделы ЦК, призванные сле-
дить за тем, чтобы коммунистическая партия не теряла своей актив-
ной роли в государственных структурах. Поскольку возможности
продвижения по службе в китайской политической системе целиком
монополизированы партией, иерархическая организация и партий-
ная дисциплина гарантируют, что КПК остается «руководящей" си-
лой» общества и доминирует во всех политических структурах.
Отдельно от первичных парторганизаций (ячеек), имеющихся в
каждом подразделении ведомства или предприятия, существуют
партийные группы, которые создаются только в правительственных
структурах и состоят из ограниченного числа коммунистов, занимаю-
щих наиболее ответственные должности [10]. Как правило, возглавля-
ет эту группу руководитель ведомства: если речь идет, например,
о группе, созданной в министерстве, то возглавляет ее министр. Чле-
нов этих групп назначают вышестоящие партийные комитеты, перед
которыми группы отчитываются о своей работе. Если первичные
парторганизации призваны обеспечивать под эгидой КПК единство и
дисциплину во всех политических структурах, то эти группы предназ-
начены для проведения партийной линии в среде руководства тех пра-
вительственных и государственных учреждений, где они и существу-
ют. В краткий период между 1987 и 1988 гг., когда предпринимались
попытки разграничить функции партии и государства, эта система
была формально (а во многих ведомствах — реально) упразднена. Од-
нако уже в 1989 г. ее восстановили — это произошло после смещения
Чжао Цзыяна, с именем которого ассоциируется эта реформа.
3. И наконец, структурные различия, приведенные в табл. 9.1, мас-
кируют дублирование управления органами партии и государства. Таб-
лица, тем не менее, дает вполне наглядный пример того, в чьих руках
сейчас сосредоточена власть: Цзян Цзэминь одновременно является
главой государства, лидером партии и председателем обоих Централь-
ных военных советов (и в партийной, и в государственной структуре).
Хотя формально сосредоточение такого количества властных полно-
мочий в одних руках — случай в истории КНР беспрецедентный, но
практика «сидения на двух стульях» всегда была достаточно распрос-
транена. Премьер Госсовета Чжу Жунцзи также входит в высшее партий-
ное руководство, являясь членом Постоянного комитета Политбюро,
как и председатель Постоянного комитета ВСНП Ли Пэн. Впрочем,
дублирование руководящих функций в настоящее время распростра-
нено меньше, нежели в прошлом, когда параллельные партийные и
административные структуры были полностью идентичны по своему
составу. Начиная с 80-х годов эта практика, сохраняясь в центральных
органах, стала исчезать на нижних уровнях.
415
Верховенство права
Это понятие по традиции ассоциируется с либерально-демокра-
тической идеологией и касается прежде всего взаимоотношений лич-
ности и государства. Суть его сводится к защите прав личности —
защите, осуществляемой путем ограничений, налагаемых на безраз-
дельную, граничащую с произволом власть государства и освящен-
ных'силой закона. В «классической» коммунистической идеологии, не
признающей нейтрального восприятия права (или государства), это
понятие теряет всякий смысл. С коммунистической точки зрения пра-
во — часть политики, воспринимать его следует с позиций классовой
борьбы: как орудие, используемое государством для установления и
удержания своей диктатуры. Китайские коммунистические лидеры
никогда не признавали верховенство права в истинном смысле слова,
однако в 1978 г. начали восстанавливать и развивать важные идеологи-
ческие категории и правовые установления, возникшие на краткий
срок в 50-х годах. Ныне в Китае понятие «законность» деполитизиро-
вано, а верховенство права признано. Это значит, что есть законы и
перед законами все равны. Поскольку второй принцип часто наруша-
ется, может возникнуть ощущение, что это всего лишь голословная
декларация. На самом деле это не так. Непрекращающиеся и в насто-
ящее время усилия установить в Китае верховенство права уже приве-
ли к значительным изменениям в образе мыслей и поведении китай-
ских граждан.
Первоначальный китайский эксперимент с «социалистической
законностью» имел строгие временные рамки: в 1954 г. была принята
первая Конституция КНР, а в 1957 г. развернута кампания против
«правого уклона». Многообещающие реформы в юридической сфере
были объявлены примером «правобуржуазного мышления» и сверну-
ты, подготовка специалистов и научные исследования прекращены;
ученые-правоведы и юристы-практики подверглись шельмованию и
преследованиям. Адвокаты перестали принимать участие в процессах.
Партийные комитеты взяли судебные процедуры под свой полный и
прямой контроль. Все это достигло своего апогея во время «культур-
ной революции», когда неистовство «классовой борьбы» и «правосу-
дия народных масс» окончательно вытеснило в процессе решения со-
циальных конфликтов всякую процедурно-правовую упорядоченность.
Столь радикальное отрицание права не характерно для всей эпохи
правления Мао — официально подогреваемая враждебность к закону
стала превалировать лишь с конца 50-х годов.
Правовая реформа началась в 1978 г. По целому ряду причин су-
дебная система, в которой едва теплилась жизнь, требовала немед-
ленных действий. Во-первых, возникла настоятельная необходимость
исправить ошибки, совершенные в недавнем прошлом, — изучить и
416
пересмотреть сомнительные приговоры, вынесенные в период «куль-
турной революции», когда высшим приоритетом было «революцион-
ное правосознание». Во-вторых, Дэн Сяопин и его сподвижники хо-
тели не только восстановить порядок и стабильность в стране, не-
сколько лет кряду пребывавшей в состоянии хаоса и смуты, но и
продемонстрировать, что созидаемая ими система покончит с поли-
тическим произволом. И наконец, последнее, но, быть может, самое
важное: руководители государства надеялись, что новый правопоря-
док — «прозрачные» юридические установления и беспристрастный
суд — сделает политический курс Китая более предсказуемым и тем
самым привлечет в страну иностранные инвестиции, которые в свою
очередь будут способствовать экономическому росту.
Верховенство закона требует наличия самого закона. За 30 лет,
минувших после образования КНР, в стране так и не появился уго-
ловный кодекс (УК). В 1978 г. лидеры страны создали комиссии из
ученых-правоведов, которым предстояло довести до конца прерван-
ную на десятилетия работу по разработке основ уголовного права. Год
спустя ВСНП приняло уголовный и уголовно-процессуальный кодек-
сы (УК и УПК). В последующие годы, пока правительственные ведом-
ства выпускали подзаконные акты и инструкции, разъяснявшие и
дополнявшие «сырые» законы, Комитет по законодательству ВСНП
занимался их переработкой и совершенствованием. В 1996-1997 гг.
ВСНП утвердил пакеты существенно дополненных и уточненных за-
конов. Исправленный УК (1997) учитывает произошедшие в эконо-
мической жизни Китая изменения, которые сделали возможными
экономические преступления, невообразимые по меркам прошлых
десятилетий (например, insiders security tradings). Исключены были
неопределенно-расплывчатые статьи, каравшие за «контрреволюци-
онную деятельность». Поправки к УПК 1996 г. гарантировали обвиня-
емому право (не признававшееся в 50-е годы) на юридическую защи-
ту на ранних стадиях следствия.
Верховенство закона предусматривает, что перед законом все рав-
ны. Это положение входит в непримиримое противоречие как с поли-
тизированной трактовкой права, доминирующей в коммунистичес-
кой идеологии, так и с повседневной практикой, осуществлявшейся
в Китае при Мао. В 1978 г. ВСНП восстановил прокуратуры, упразд-
ненные в 60-х годах. На них были возложены новые и важные обязан-
ности — расследование должностных преступлений и поддержание
обвинения в судах, рассматривающих такие дела, и дана возможность
действовать в соответствии с законом совершенно независимо. Ки-
тайские лидеры регулярно и категорично заявляли о своей привер-
женности к равенству всех объектов права перед законом, предупреж-
дая о том, что должностные лица, злоупотребляющие служебным
положением и нарушающие закон, должны привлекаться к ответствен-
ности. Равенство перед законом — принцип, который в 50-е годы
417
27 - 7377
считался «буржуазным», получило свое отражение в Конституции
1982 г., где Коммунистическая партия Китая (а не только ее члены)
впервые обязывалась подчиняться власти закона. Примерно в это же
время (о чем пойдет речь в следующих разделах) произошел всплеск
коррупции и должностных преступлений. На практике компартия, дей-
ствуя через дисциплинарно-инспекционные комиссии и юридичес-
кие органы в своих структурах, как правило, избавляет должностных
лиц от уголовного преследования за злоупотребление служебным по-
ложением.
В конце 70-х годов основная масса жителей Китая была юридичес-
ки безграмотна и с недоверием относилась к возможности решить те
или иные конфликты в судебном порядке — позиция, вполне логич-
ная для граждан государства, где политика стоит над законом. В 80-е
годы власти развернули несколько кампаний, призванных просветить
китайцев относительно содержания важнейших законов и внушить
им идею равенства всех перед законом. Трудно развивать правовые
нормы после того, как на протяжении десятилетий ими не просто
пренебрегали — их активно отвергали и прямо объявляли несуществу-
ющими. Тем не менее рядовые граждане все же отстаивают свои инте-
ресы в судебном порядке: показателем того, что усилия по ликвида-
ции юридической безграмотности принесли плоды, может служить
количество судебных исков, вчиненных государственным учреждени-
ям и должностным лицам. Со времени принятия в 1989 г. Закона об
административных спорах оно неуклонно возрастало и в 1996 г. соста-
вило 80 000 случаев. Зачастую подобные иски удовлетворяются не в
ходе судебного разбирательства (соглашение, устраивающее истца,
достигается на предшествующих процессу стадиях), но подобная прак-
тика стала достаточно распространенной, чтобы граждане осознали
целесообразность обращения в суд [11].
Реформа правовой системы навлекла критику на китайское зако-
нодательство и правоприменение. Вот три характерных примера. Во-
первых, УК КНР предусматривает смертную казнь при «отягчающих
обстоятельствах» таких преступлений, как контрабанда, изнасилова-
ние, кража, взяточничество, торговля «живым товаром» и коррупция.
Предпринимая время от времени попытки «крепко ударить» по пре-
ступности, власти широко применяют «высшую меру», что вызывает
нарекания со стороны западных наблюдателей, утверждающих, что
наказание несоразмерно вине. Во-вторых, судебное расследование уго-
ловного дела не должно в принципе иметь обвинительного уклона и
все внимание должно быть сосредоточено на определении наказания,
а не вины. Поскольку дело слушается в суде лишь после того, как
собраны достаточные доказательства вины, значительная часть про-
цессов заканчивается вердиктом «виновен». Право обвиняемого на
защиту на ранних стадиях следствия закон признает, однако «пропи-
сано» в нем лишь требование, чтобы адвокат вступал в дело не по-
418
зднее, чем за десять дней до начала суда. К этому времени дело обыч-
но уже подготовлено для передачи в суд и уже получены «признатель-
ные показания» подследственного, которому в этом случае закон га-
рантирует снисхождение. Практика «сперва приговор, потом суд» об-
суждалась в самом Китае и критиковалась за границей. И наконец,
несмотря на отмену статей, карающих за специфически политичес-
кие преступления («контрреволюционная деятельность»), китайские
власти признают существование «нескольких тысяч» политзаключен-
ных, тогда как правозащитные организации считают, что их количе-
ство гораздо больше. Поэтому критики полагают, что подобное поло-
жение совершенно не соответствует новой правовой ситуации.
И все же в правовом пространстве Китая произошли важные изме-
нения. Ныне действия китайского государства больше ограничены юри-
дическими нормами, а его граждане лучше, чем когда бы то ни было,
защищены от политического произвола. Злоупотребление властью пре-
следуется совсем не так, как раньше. Если не считать того, что на прак-
тике существует двойной стандарт — для рядовых граждан и для «ответ-
ственных лиц», закон превратился в Китае в политическое орудие, ко-
торое граждане могут применить против допущенной по отношению к
ним несправедливости. Усилия властей установить в стране верховен-
ство закона создали правовую основу для сопротивления режиму, кото-
рый вынужден соответствовать им же провозглашенным нормам.
Политическая культура и социализация
Коммунистические режимы имеют тенденцию не только к авто-
ритаризму, но и к его перерастанию в тоталитаризм. Когда коммуни-
сты приходят к власти не в результате выборов, а благодаря одержан-
ной в войне победе (именно так случилось в Китае), для эффективно-
го правления требуется направить значительные усилия на то, чтобы
добиться поддержки народа самому режиму и целям, которые он пре-
следует. Затем приходит черед взлелеянной ленинизмом идее «поли-
тической опеки»: при социализме партия выступает в роли просве-
щенного авангарда, но для построения коммунизма необходимо, чтобы
«революционной сознательностью» прониклись и рядовые граждане.
Для выполнения этой задачи требуются масштабные социальные про-
екты, предусматривающие разрушение (или трансформацию) тради-
ции и внедрение иных, социалистических, ценностей.
Проект создания «нового социалистического человека» осуществ-
лялся в маоистском Китае с необыкновенным усердием и основа-
тельностью. Насколько удачно проходил процесс политической соци-
ализации в эту эпоху? Практически невозможно просчитать, сколь
глубоко на деле, а не на словах проникались китайцы революционны-
ми ценностями, хотя множество биографических и автобиографичес-
419
27*
ких сведений позволяет сделать вывод о том, что режим одержал лишь
внешнюю, поверхностную победу. Ему удалось, например, трансфор-
мировать традиционную для стиля китайского публичного дискурса
приверженность к гармонии и поиску взаимоприемлемых решений в
коммунистическую риторику, проникнутую идеями классовой борь-
бы. Так, в период «культурной революции» рядовые граждане, легко
овладев трескучей идеологической фразеологией, умело использова-
ли ее для достижения личных целей — сводили счеты с начальством и
врагами, приклеивая им грозные политические ярлыки [12]. «Полит-
просвещение» также обошлось без радикальной смены приоритетов и
ценностей: китайцы просто приспособились к изменившимся обстоя-
тельствам и проводили кампании критики и самокритики как ново-
явленные политические ритуалы.
Коммунистические лидеры пытались, впрочем, не только пере-
ломить традицию, но и использовать ее в своих целях. Наиболее
красноречивый пример этого — традиционное понятие «морального
государства». Как уже упоминалось выше, конфуцианство, на протяже-
нии многих столетий бывшее официальной идеологией императорско-
го Китая, определяло легитимность власти моральными категориями.
Рядовые граждане, естественно, будут следовать примеру своего добле-
стного и добродетельного императора, «патриарха», который служит
образцом высоких нравственных качеств. В эпоху Мао Цзэдуна не эф-
фективное исполнение своих обязанностей, а именно добродетель (пе-
реосмысленная в соответствии с коммунистической идеологией) ста-
вилась во главу угла и служила главным критерием отбора руководящих
кадров. Да и преемники Мао не отказались от этих официально установ-
ленных норм: как и прежде, и лидеры, и рядовые члены партии призва-
ны «служить народу». «Моральной пригодностью» занимать руководя-
щие должности объясняется, кстати, то, почему лидеры КПК усматри-
вают в коррупции серьезнейшую угрозу самому существованию партии.
Поскольку «высокая мораль» является традиционной для Китая
культурной ценностью, полезно проследить судьбу этой категории в
трех различных китайских политических системах. Весьма репрезента-
тивное исследование общественного мнения, проведенное в 1993—
1994 гг. в КНР, Гонконге и на Тайване, помогает классифицировать
воздействия, оказываемые системами на понятия морали и нравствен-
ности. На рис. 9.2 приведены сравнительные данные по КНР, Гонкон-
гу и Тайваню: их жители отвечали на вопрос о том, в какой мере
можно и следует доверять руководителям выработку решений, касаю-
щихся жизни общества. В каждом пункте положительный ответ рес-
пондентов указывает на готовность передать руководителям обшир-
ные властные полномочия. Второй и третий пункты выражают эту
готовность в понятиях, присущих традиционной для Китая системе
культурных ценностей («высокая мораль» и «патриархальность»). Осо-
бо впечатляющими можно признать следующие выводы. Во-первых,
420
КНР
80 п
Городское
население КНР
Ограничение свободы: «Власти имеют право определять, какие мнения могут цир-
кулировать в обществе, а какие — нет».
Высокая мораль руководителей: «Мы можем предоставить решение всех проблем
морально безупречным лидерам».
Патриархи: «Высшие руководители государства подобны главе рода. Мы должны
выполнять все их решения по общенациональным вопросам».
Рис. 9.2. Политические ценности китайцев: сопоставление граждан КНР,
Тайваня и Гонконга.
китайцы, сформировавшиеся в социальном плане под властью ком-
мунистического режима, значительно отличаются от китайцев, кото-
рые находились в более либеральных условиях Гонконга и Тайваня:
в целом, жители КНР в большей степени склонны жертвовать граж-
данскими свободами и передавать право политических решений руко-
водителям. Во-вторых, готовность граждан «континентального Китая»
вручать своим лидерам значительный объем властных полномочий
возрастает в том случае, когда вопрос формулируется в понятиях тра-
диционного культурного ряда. Приятие авторитарной власти гражда-
нами КНР можно среди прочего объяснить и тем, что режим исполь-
зовал культурную традицию. В-третьих, основная разница существен-
но уменьшается при сопоставлении с гражданами Гонконга и Тайваня
не всех жителей КНР, а лишь горожан. Обнаруживается, что их поли-
421
тические ценности имеют очень много общего с ценностями людей,
сформировавшихся при некоммунистических режимах. Это позволяет
сделать вывод о том, что на «разум и душу» граждан КНР сильное
воздействие оказывает та более обширная среда, в которой и проис-
ходит соревновательная социализация: китайцы-горожане более об-
разованны и лучше обеспечены материально, нежели китайские кре-
стьяне. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, что первые
подвергаются большему влиянию со стороны внешнего мира и живут
в условиях большей открытости — чаще общаются с гражданами дру-
гих государств, имеют больше возможностей получать информацию
не только по официальным каналам политической социализации.
Для рядовых граждан КНР к числу важнейших черт отличия эпо-
хи Мао от последующих относится то, что теперешние усилия по
политической социализации не столь масштабно-всеобъемлющи и
радикальны и проводятся совсем иными методами. Провозгласив важ-
нейшими приоритетами режима экономический рост страны и повы-
шение благосостояния каждого ее гражданина, преемники Мао отвер-
гли фундаментальное положение, прежде определявшее пути полити-
ческой социализации. В соответствии с установками Мао рядовой
гражданин КНР благодаря политическому просвещению мог подверг-
нуться качественному изменению, независящему от тех изменений в
экономике страны, которым «классический» научный коммунизм от-
водил первостепенную роль. Например, в период «большого скачка»
Мао доказывал, что, хотя сельская экономика не в силах обеспечить
материальное изобилие — базу коммунистической утопии, китайского
крестьянина можно заставить думать и действовать по-коммунистичес-
ки. Мао был убежден и в том, что интенсивная «реформа мышления»
способна расширить кругозор китайской интеллигенции и вскоре после
того, как коммунисты возьмут власть, приобщить ее к достижению тех
целей, которые ставит перед собой режим. Преемники Мао в сфере
политической социализации ставили перед собой иные и намного бо-
лее скромные задачи. Как будет показано в следующем разделе, они
перестали требовать от народа активной поддержки и участия в реше-
нии этих задач, не говоря уж о том, чтобы граждане «проникались
сердцем» ценностями режима. Как правило, теперь лидеры Китая до-
вольствуются тем, что их граждане не противодействуют режиму.
Лидеры КНР, возглавившие страну после смерти Мао, преследо-
вали в сфере политической социализации большинства граждан са-
мые минимальные цели. Они сводились к пассивной поддержке ком-
партии как единственной организации, способной привести страну к
решению экономических задач, стоящих перед ней. Если раньше к
рядовым гражданам обращались с призывами «бороться с ревизиониз-
мом и своекорыстием», то теперь официальные власти всячески поощ-
ряют и частных лиц, и целые районы обогащаться (и тем самым обога-
щать государство). Почти повсюду вдохновляющие примеры «истинно
422
революционных действий», столь характерные для маоистской пропа-
ганды, сменились другими, побуждающими развивать частное предпри-
нимательство. Упор делается на личное благосостояние и материальное
стимулирование, и это означает, что компартия полностью отказалась
от той нормативной системы, которую навязывала прежде. Изменилась
и «стилевая манера» социализации — она стала гораздо менее напорис-
той и навязчивой. Оставлены попытки радикально преобразовать образ
мышления «среднего китайца». Нет сомнения, объясняется это (по
крайней мере, частично) тем, что призывы обеспечить собственное
благосостояние находят несравненно более сочувственный отклик,
нежели призывы ставить на первое место интересы коллектива и го-
сударства. Отказ от агрессивной политической социализации — это и
составная часть сознательно проводимой политической либерализа-
ции, направленной на решение экономических задач, и «побочный
продукт» либерализации экономической.
Этот аспект следует рассмотреть более подробно. Как следствие
экономической политики, нарушившей глухую изоляцию Китая, ру-
ководители страны потеряли способность контролировать доступ к
информации так, как это было при Мао. Рядовые граждане, благода-
ря тому что Гонконг, даже став одной из провинций КНР, сохранил
свободные и критически настроенные СМИ, получили широкую воз-
можность через газеты, книги, теле- и радиовещание и Интернет уз-
навать о событиях в своей стране и об их разнообразной трактовке.
В июне 1998 г. китайцы из выступления президента Соединенных Шта-
тов на пресс-конференции, которую телевидение в прямом эфире
показывало на всю страну, услышали об однозначно-критическом
отношении Америки к сложившемуся в КНР положению в области
прав человека. Но подобные проявления политической либерализа-
ции нельзя счесть лишь неизбежным «побочным продуктом» эконо-
мической реформы — это и следствие определенного политического
курса. Преемники Мао сознательно сделали свой выбор, допустив,
чтобы их граждане получали широкий спектр противоречивых оценок
и мнений. В результате официозные СМИ утратили свое прежнее зна-
чение, а в Китае начался настоящий информационный бум: если в
1978 г. в стране выходило менее 900 журналов и 200 центральных и
провинциальных газет, то в 1996 г. их количество подскочило до 8 000
и 1 000 соответственно. Следует, впрочем, отметить, что прозвучать
могут далеко не все оценки и мнения. Хотя большая часть новых изда-
ний старается не затрагивать политические темы, взамен предлагая
своим читателям новости из мира спорта, моды, музыки, жизни ки-
нозвезд, а научно-популярные журналы оперативно знакомят их с
дискуссиями ученых по вопросам экономики, юриспруденции и по-
литики, китайские лидеры все еще сохраняют за собой право запре-
щать публикации, которые, по их мнению, звучат оппозиционно по
отношению к власти коммунистической партии.
423
Новые содержание и стиль политической социализации со всей
очевидностью проявляются и в сфере образования. В наследство от
Мао его преемникам досталась система, предназначенная для того,
чтобы прививать учащимся коммунистические ценности, и никоим
образом не соотносящаяся с новыми приоритетами, в частности, с
экономическим ростом. В период «культурной революции» структуры
среднего и высшего образования были объявлены «элитарными» и
полностью преобразованы. Выпускников средних школ направляли
на заводы или в сельские коммуны, где им в течение нескольких лет
предстояло перенимать «трудовой опыт масс» и получать «рабочую
закалку». Вступительные экзамены в высшие учебные заведения были
заменены рекомендациями низовых партийных руководителей, кото-
рые давали их лишь тем, кто в достаточной мере продемонстрировал
«политическую зрелость» и «революционную сознательность». Пре-
следование университетской профессуры и компрометация самого
понятия «профессионал» привели к тому, что в процессе обучения
политика стала вытеснять специальные знания, а высшие учебные
заведения больше заботились не о высокой квалификации своих вы-
пускников, а об их «политической грамотности». Было упущено целое
десятилетие. Люди, которые во время «культурной революции» не
смогли получить полноценного высшего образования, которых мил-
лионами отправляли в деревню «на перековку», составили «потерян-
ное поколение». В конце 70-х годов, осознав, что модернизация эко-
номики невозможна без специалистов и уважения к профессиональ-
ному опыту, китайские лидеры распорядились вернуться к системе
приемных экзаменов в высшие учебные заведения и восстановить в
них традиционные методы преподавания.
Участие в политической деятельности
При коммунистическом режиме такие процессы, как участие граж-
дан в политической деятельности, формулирование ими своих инте-
ресов и согласование интересов, протекают совершенно иначе, не-
жели в странах с либерально-демократической системой правления.
Главное отличие коренится, конечно, во взаимоотношениях руково-
дителей и «рядовых», поскольку принципы патернализма и «опеки»
совершенно несовместимы с либерально-демократическими начала-
ми представительства. Коммунистическая партия, утверждая, будто
представляет интересы всего общества, отвергает как нечто ненужное
и неприемлемое организованные группы интересов, которые незави-
симы от нее, и любые политические партии за исключением самой
себя. Хотя за последние десятилетия в «разрешенных свыше» формах
участия в политической деятельности, формулирования и объедине-
ния интересов и произошли изменения, они, тем не менее, продол-
424
жают отражать отношения между партией и обществом — отношения
опекуна и опекаемого. Из-за этой опеки, пусть и ослабленной поли-
тикой «линии масс», предполагающей консультации, процесс учас-
тия в политической деятельности иерархизируется сверху донизу,
а формулирование интересов сводится к индивидуальным контактам
с должностными лицами. Для объединения интересов за рамками
партийных структур практически не остается возможностей.
Разрешенное участие в политической деятельности
Одним из важных аспектов политической реформы, начатой в
1976 г. после смерти Мао, было переформулирование того, что следу-
ет понимать под «допускаемым официально» участием в политичес-
кой деятельности. Это этап политической либерализации, предпри-
нимаемой в рамках системы, где доминирует компартия. Контуры
нового подхода к процессу участия в политической деятельности на-
метились в трех категориях изменений, которые определили порядок
этого участия и облегчили его бремя для рядовых граждан. Эти изме-
нения отражают негативное отношение властей к деструктивным про-
цессам, которыми характеризовалось массовое участие граждан в по-
литической деятельности в эпоху Мао и особенно ярко проявилось в
период «культурной революции», а также осознание, во-первых, того,
что без порядка и стабильности невозможно достичь экономического
роста, и, во-вторых, что перемены в системе экономических отноше-
ний требуют соответствующих преобразований и в системе отноше-
ний политических.
К первой категории изменений относятся те формы участия в
политической деятельности, которые в 80-е и 90-е годы стали для
рядовых граждан наиболее предпочтительными. На протяжении пер-
вых 30 лет коммунистического режима отказ граждан от участия в
политической деятельности расценивался как оппозиция ему. Ныне
политика значительно меньше затрагивает жизнь обычных людей —
сократился масштаб, умерились требования. Символом подобных пе-
ремен можно считать произошедшую в 1979 г. официальную ликви-
дацию всех классовых и политических ярлыков. Впервые за 30 лет
существования КНР ее граждан перестали различать по классовому
признаку и по совершенным в прошлом «политическим ошибкам».
Политика перестала доминировать не только в повседневной жизни,
но и в узкой сфере собственно политической деятельности, полити-
ческое безразличие ничем больше не грозит рядовому гражданину
КНР. Разумеется, руководители «на местах» продолжают мобилизо-
вывать подопечных им жителей на всякого рода политические ме-
роприятия (в первую очередь на выборы), но участие граждан в по-
литической деятельности перестало быть принудительным и не свя-
зано с насилием.
425
Ко второй категории изменений относятся те, которые имеют
отношение к упорному стремлению властей обойтись без «подъема
народных масс» на реализацию проводимой правительством полити-
ки, тогда как при Мао квинтэссенцией участия граждан в политичес-
। кой деятельности были именно кампании по мобилизации масс — мас-
I штабные, интенсивные, разрушительные акции. «Большой скачок»,
начатый в 1958 г., и «культурная революция», объявленная в 1966 г.,
были прежде всего массовыми кампаниями, проводившимися с ис-
полинским размахом (у каждой из них были, разумеется, черты, при-
сущие только ей). Во время этих кампаний низовые партруководите-
ли, отвечая на сигналы политического центра, поднимали рядовых
граждан на борьбу за достижение разнообразных целей, определяе-
мых коммунистическим режимом. Часто все это направлялось против
тех или иных групп «врагов народа»: в 1950—1951 гг. это были «контр-
революционеры», в 1950—1952 гг. — «класс помещиков», в 1957 г. —
«правые», а в 1962-1963 гг. — «грязные кадры». Методы массовых кам-
; паний применялись и в неполитических целях, когда, например, в
| 1956 г. предпринимались непродуманные и экологически вредные по-
пытки искоренить «четыре напасти» — воробьев, крыс, мух и кома-
ров. Участие в этих акциях было совершенно обязательным. В крайне
политизированной атмосфере, характерной для подобных кампаний,
отсутствие активности и воодушевления расценивалось как нежела-
ние поддерживать режим. Несмотря на то что для огромного большин-
ства населения кампании были тяжким бременем, они предоставляли
политически амбициозным людям возможность выдвинуться. Руково-
дители низового звена получали шанс продемонстрировать вышесто-
ящим начальникам свои способности мобилизовать людей и достичь
необыкновенных результатов, кое-кто из «рядовых» — проявить свою
активность и иные качества, которые делали их достойными приема в
ряды коммунистической партии, а еще очень и очень многие — воз-
можность свести личные счеты, представив это как политическую
борьбу. Неудивительно, что кампании зачастую сопровождались на-
силием, оправдываемым высокопарной идеологической фразеологи-
ей. Но прошло лишь два года после смерти Мао, и китайские лидеры
официально отказались от массовых кампаний как формы участия
граждан в политической деятельности. Многие из тех руководителей,
кто в конце 70-х годов оказался в высших эшелонах власти, сами в
период «культурной революции» становились жертвами преследова-
ния и репрессий. Массовые кампании и тот социальный хаос, кото-
рый был их неотъемлемым следствием, были отвергнуты как проти-
воречащие новым задачам и, прежде всего, экономическому росту.
Третья категория изменений предусматривает отказ от мобилиза-
ции масс как основной формы участия в политической деятельности.
Вместо этого руководители страны поощряют граждан к тому, чтобы
те выражали свои мнения и участвовали в политической жизни по
426
многочисленным официальным каналам, часть которых возникла впер-
вые, а другая часть восстановлена. Это разнообразные бюро жалоб,
«горячие телефонные линии», центры, куда можно сообщить о зло-
употреблении властей, а также письма в газету. Значительные переме-
ны произошли и в области избирательной политики [13]. Поскольку
выборы и выборная связь между гражданами и лидерами интегриро-
ваны в единую либерально-демократическую концепцию представи-
тельства, правительства и неправительственные организации в демок-
ратических странах обращают на эти перемены особое внимание. Мно-
гие из них оказали разнообразную поддержку (например, в подготовке
нового персонала избирательных комиссий), и китайские власти эту
поддержку приняли. В какой степени вписываются реформы избира-
тельной системы в рамки коммунистического государства?
В эпоху правления Мао выборы в местные народные собрания (не
предусматривавшие тайного голосования и безальтернативные) были
политическими ритуалами. Напрямую избирались только депутаты
районного звена; депутатов более высокого уровня избирали на кон-
ференциях и съездах. Подобные избирательные кампании становились
средством легитимизации режима, политического просвещения и
политической социализации граждан, но не выполняли своего основ-
ного предназначения, ибо не позволяли людям избирать своих пред-
ставителей. Принятый в 1979 г. Закон о выборах ввел прямые выборы
депутатов еще нескольких уровней (вплоть до окружного звена), за-
менил тайным голосованием публичные демонстрации в поддержку
кандидатов и установил, что количество кандидатов должно в полто-
ра раза превышать количество мандатов. Несмотря на то что местные
партийные органы продолжают задавать тон в избирательных комис-
сиях (это проявляется прежде всего в возможности «заблокировать»
нежелательного кандидата), одержать победу в изменившихся усло-
виях могут не все «официальные кандидаты» — многие из тех, кто
должен занять должности в государственных структурах (для этого
сначала необходимо быть избранным в народное собрание того или
иного уровня), терпят поражение, не выдерживая конкуренции со
стороны беспартийных кандидатов, число которых постоянно увели-
чивается. Меньшую группу составляют кандидаты, выдвинутые депу-
татами по собственной инициативе (а не по «разнарядке» сверху) и
одержавшие победу без поддержки властей. Победа на выборах озна-
чает, что население в определенной степени оказывает кандидату
поддержку, тогда как поражение свидетельствует о том, что у него
«не сложились отношения» с электоратом. Новые процедуры выборов
как минимум позволяют партийным органам учитывать, насколько
популярен тот или иной местный чиновник, а также разнообразить
кадровый резерв, «отслеживая» появление местных лидеров. Надо при-
знать, что новые правила не привели к радикальным переменам —
они и невозможны без дальнейшей реформы избирательной системы:
427
пока не допускается участие в выборах кандидата, стоящего на плат-
форме, оппозиционной КПК, и соперничество кандидатов возможно
лишь на уровне районов и округов.
В 1997 и 1998 гг. Цзян Цзэминь и ВСНП заявили о том, что наме-
i рёны поддерживать тенденцию к более массовому участию народа в
j выборах и выдвижению большего количества кандидатов на выборах
в районные народные собрания. Эта идея была не нова и не позаим-
ствована у режимов с давними либерально-демократическими тради-
циями. Она возникла из десятилетнего практического опыта, связан-
ного с одной из самых противоречивых политических реформ пост-
маоистской эпохи — «низовой» демократизации в китайской
провинции. Эта реформа была официально одобрена в ноябре 1987 г.,
когда ВСНП после целого года обсуждений приняла временный ва-
риант Закона о сельских комитетах. В ноябре 1998 г. был принят дора-
ботанный закон, определявший сельские комитеты как «автономные
массовые организации самоуправления», которые формируются на
выборной основе с обязательным участием двух и более кандидатов
на трехлетний срок и подотчетны совету, состоящему из всех совер-
шеннолетних жителей данного села.
Предпринятая в 1987 г. мера не свидетельствовала о приверженно-
сти китайских лидеров идеям демократии. Это было рискованное пред-
приятие, цель которого заключалась в усилении роли государства и
его способности справиться с ситуацией, возникшей после деколлек-
тивизации. В начале 80-х годов так называемые народные коммуны
были распущены и заменены районными органами власти, земля и
другие средства производства разделены между крестьянскими хозяй-
ствами и переданы им в управление, появились свободные рынки,
а система обязательных поставок сельхозпродукции государству по
большей части была ликвидирована. Стало развиваться частное пред-
принимательство. Результаты этой реформы, оказавшейся в экономи-
ческом отношении весьма успешной, привели к катастрофическим
последствиям для властей: по мере того как крестьяне обретали все
большую экономическую независимость и инициативу, власть партий-
ного государства и его способность добиваться послушания слабели и
уменьшались. К середине 80-х годов они практически атрофировались.
Местные руководители обогащались за счет сельских общин, а их
жители сопротивлялись попыткам проводить непопулярную политику.
Сопровождаемые насилием конфликты стали обычным явлением. Воз-
рождение сельских комитетов, начавшееся в 1987 г., было средством
сделать деревню более управляемой. Предполагалось, что крестьяне
будут с большей охотой отчитываться перед руководителями, кото-
рых сами же избрали, чем перед теми, кого прислали «сверху».
Средняя китайская деревня — это примерно 1 200 человек, при-
чем взрослые члены этой маленькой общины знают друг друга и тру-
дятся вместе на протяжении десятков лет. На основании этого можно
428
было ожидать, что они изберут себе разумного и внушающего дове-
рие руководителя, который и будет управлять делами деревни. Пред-
полагалось также, что эти новоизбранные лидеры, служа опорой рай-
онных властей, станут проводниками политики партийного государ-
ства. Для успеха этого начинания требовалось, чтобы деревни
управлялись руководителями, которых будут избирать на следующих
обязательных условиях: широкого участия жителей, реальной воз-
можности выбора из нескольких кандидатур и «прозрачности» про-
цедур.
В 1997 и 1998 гг., после того как лидеры КНР утвердили положе-
ние о сельских выборах, почти во всех деревнях прошли по крайней
мере три тура выборов, причем в зависимости от местных условий в
весьма значительной степени отличавшиеся друг от друга. В очень многих
деревнях местные первичные организации КПК контролировали выд-
вижение кандидатов, что делало невозможным альтернативные выбо-
ры на ключевую должность председателя сельского комитета. Кроме
того, сами выборы зачастую проходили с нарушениями процедуры.
Но даже в тех деревнях, где налицо был значительный прогресс (со-
перничество кандидатов, широкое участие народа в выдвижении кан-
дидатов, пристальный контроль за соблюдением процедуры), реаль-
ные «бразды правления» не переходили к законно избранному коми-
тету, а оставались в руках местной партийной ячейки. Со времени
принятия закона в его первом (черновом) варианте минуло более де-
сяти лет, но до сих пор у нас слишком мало данных, позволяющих
судить о том, был ли достигнут прогресс в сельских выборах, а также
и о том, каковы были характерные черты этого процесса и какие
последствия он имел. Разумеется, когда практика «низовой демокра-
тии» привьется и устоится, постепенно, хотя и медленно, обретая
силу обычной процедуры, когда сбудутся надежды, которые возлага-
ют на нее почти 900 млн жителей 900 000 деревень, участие граждан в
политической деятельности приобретет совсем иные черты. Однако
принятый в 1998 г. вариант закона предостерегает от либерально-де-
мократического толкования того, к чему может привести этот про-
цесс. Новая статья закона отводит коммунистической партии (о чем
не упоминалось в законопроекте 1987 г.) роль гаранта того, что сель-
ские комитеты будут выполнять свои демократические функции.
Неразрешенное участие в политической деятельности
В конце 70-х годов на улицах и площадях китайских городов рядо-
вые граждане начали политические акции, имевшие последствия зна-
чительно более драматические, чем реформы, которые заново опре-
делили разрешенное участие в политической деятельности. Устраивая
в «общественных местах» демонстрации, манифестации, марши про-
теста, вывешивая плакаты и лозунги, организуя забастовки, гражда-
429
не вели себя так, словно политическая реформа подразумевает по-
добные массовые акции и беспорядки или по крайней мере заставля-
ет власти смотреть на них сквозь пальцы. Сами власти, однако, пола-
гали иначе. В 1980 г. принятое в период «культурной революции» поло-
i жение, в соответствии с которым отдельные лица и группы лиц имели
I право расклеивать лозунги и плакаты (как правило, критического по
/ отношению к лидерам страны содержания), было из Конституции
I КНР изъято. В 1982 г. было аннулировано конституционное право граж-
дан на забастовку. В 1979 г. власти, разъясняя свое отношение к массо-
вым акциям, сформулировали «четыре фундаментальных принципа»,
которым должно соответствовать участие граждан в политической де-
ятельности: 1) социалистический путь; 2) идеи Маркса—Ленина-
Мао Цзэдуна; 3) народная демократическая диктатура; 4) руководя-
щая роль коммунистической партии. Из всех четырех принципов лишь
последний по-настоящему способен эффективно ограничить участие
в политической деятельности, поскольку три остальных партийные
лидеры могли по своей воле наполнять тем содержанием, какое им
было нужно. Участники и особенно организаторы массовых акций
подвергают себя реальному риску физической расправы и уголовного
наказания. Так почему же рядовые граждане в 70—80-е годы стали все
чаще устраивать массовые манифестации протеста? Почему в 80-е и
90-е годы усиливается, перерастая в беспорядки, брожение на заво-
дах и в деревнях?
Можно объяснить, почему неразрешенное участие в политичес-
кой деятельности принимает ту или иную форму, но нельзя понять
существование самого этого фактора, если не соотнести его с рефор-
мами постмаоистского Китая. С одной стороны, экономические ре-
формы породили целый ряд проблем, которые общество принять не
могло, например все более зримый и очевидный рост инфляции, без-
работицу, преступность, коррупцию. Беспорядки в деревнях и были
как раз вызваны коррупцией местных руководителей и введением чрез-
мерных (порой незаконных) налогов и сборов. Однако и в городах
учащались забастовки и демонстрации, снижался (в знак протеста)
темп работы на промышленных предприятиях, по мере того как они
пытались выжить в социалистической рыночной экономике. Многие
из них вынуждены были произвести массовые увольнения, другие
оказались неспособны выплачивать пособия и пенсии. В связи с удо-
рожанием жизни одни китайцы-горожане, привыкшие к гарантиро-
ванному месячному доходу, впервые с 1949 г. лишились средств к
существованию, другие перебивались случайными заработками. С се-
редины 80-х годов, когда начались реформы в промышленности, уг-
роза беспорядков, вызванных инфляцией и безработицей, вносила
существенные коррективы в планы китайских лидеров, не давая им
закрывать крупные государственные предприятия, ставшие убыточ-
ными.
430
В 1989 г. внимание всей мировой прессы, а следовательно, и всего
мира, привлекла демонстрация на пекинской площади Тяньаньмынь.
После смерти Мао это была третья крупная (участие в ней принимало
около миллиона человек) политическая акция. Первая происходила в
1978-1979 гг., вторая — в 1986—1987 гг. Все три кардинально отлича-
лись от массовых кампаний маоистской эпохи, все три были сочтены
недопустимыми, все три в весьма важном отношении были связаны с
осуществлявшимися «сверху» реформами и теми, кто их проводил,
все три окончились неудачей (и на время затормозили ход государ-
ственных реформ) [14].
Несмотря на существование связей между организаторами мани-
фестаций протеста и официальными реформаторами, массовые кам-
пании времен Мао эти движения ничем не напоминали. Поскольку
режим не инициировал их, то, когда они уже набрали силу, остано-
вить их оказалось делом непростым. Властям, для того чтобы покон-
чить с протестами, пришлось прибегать к насилию и подключать к
органам правопорядка сначала отряды вооруженной полиции, а за-
тем и армию. Эти акции были запрещены, но запреты политического
центра в большей степени относились не к существу требований, выд-
винутых митингующими, а к той форме, в которую эти требования
вылились. С декабря 1978 г. в китайском обществе царило определен-
ное единодушие: безусловным приоритетом был признан экономи-
ческий рост, невозможный без таких предпосылок, как порядок и
стабильность. Массовые акции протеста этот порядок нарушают. Бо-
лее того, как форма участия граждан в политической деятельности
они свидетельствуют о двух аспектах кризиса власти. Во-первых, сам
факт того, что для формулирования своих требований граждане дол-
жны выйти на улицу, означает, что официальные каналы выражения
критических взглядов не действуют и что граждане не верят заверени-
ям компартии, будто она способна исправить собственные ошибки.
Во-вторых, это непреложно указывает на то, что протестующие не
отворачиваются от политики: отвергая официальные формы участия
в политической деятельности, они вовсе не впадают в политическую
апатию, напротив, они открыто выдвигают недвусмысленные поли-
тические требования, несмотря на значительный риск и трудности,
проистекающие из «внесистемной самоорганизации». Короче говоря,
политические протесты означают, что массовое участие в политичес-
кой деятельности не может быть направлено по официальным кана-
лам, как не может быть сдержано либерализацией и повышением бла-
госостояния граждан.
Протестующие (при том, что среди них имелись и «радикальные
элементы») в массе своей не выдвигали требований, направленных
на «подрыв основ». И это был не просто тактический ход: их требова-
ния, пусть и выраженные в столь «нецивилизованной форме», под-
держивали проходящую в стране программу модернизации и рефор-
431
мирования, настаивали на ее расширении и, оставаясь формально
под запретом, смыкались с идеями реформаторов из высших эшело-
нов власти. Во время Демократического движения 1978-1979 гг. Дэн
Сяопин публично поддерживал многие требования, вывешенные на
«Стене демократии» или опубликованные в неофициальной прессе и
призывавшие к «пересмотру приговоров», вынесенных и людям,
и историческим событиям. Эти массовые требования были неотъемле-
мой частью тех дискуссий о путях реформы, которые высшие китай-
ские руководители вели в конце 1978 г., и позволяли приверженцам
обновления доказывать необходимость перемен в политике и полити-
ческой ориентации. Власти толерантно относились и к плакатам, и к
неофициальной прессе. Впрочем, до известного предела: когда отваж-
ный диссидент Вэй Цзишэнь потребовал провести «пятую модерни-
зацию», понимая под этим такое «качество демократии», которое
никогда даже и не рассматривалось коммунистами, китайские власти
моментально приговорили его к пятнадцатилетнему тюремному зак-
лючению (якобы за разглашение сведений, составляющих государ-
ственную тайну) и ввели «четыре основных принципа», определяв-
ших параметры допустимых дебатов (вставка 9.2).
В конце 1987 г. на съезде КПК партийный лидер Чжао Цзыян
признал, что в то время в китайском обществе возник и нарастал
конфликт интересов. Два последующих года стали пиком политичес-
кой либерализации. Политическая критика, звучавшая на площади
Тяньаньмынь, во многом была отзвуком тех публичных высказыва-
ний, которые позволяли себе прореформистски настроенные пред-
ставители партийной и государственной элиты. С точки зрения ком-
мунистических властей реальная опасность в 1989 г. заключалась не в
существе требований, выдвигавшихся во время массовых акций, а в
организационной стороне этого процесса — в том, что студенты и
рабочие для защиты своих интересов создавали собственные, неза-
висимые от компартии союзы. Эту опасность усугубил открытый рас-
кол в рядах высшего руководства страны, когда Чжао Цзыян выска-
зался в поддержку протестующих и против введения военного поло-
жения. Другие лидеры партии и государства — как действующие, так
и находящиеся в отставке (среди них был и Дэн Сяопин), многие из
которых в период «культурной революции» пострадали от захвата
власти «молодыми», считали, что ситуация создает опасность для
самого существования системы и делает их собственное положение
шатким. Массовое движение было решительно и беспощадно подав-
лено танками и автоматным огнем во время Тяньаньмыньской бойни
4 июня 1989 г.
Все три акции протеста окончились для их участников поражени-
ем: в 1979 г. организаторы попали в тюрьму, в 1987 г. интеллигенты-
руководители были исключены из партии, а в 1989 г. сотни людей
погибли или оказались за решеткой. Но поражение имело и более мас-
432
ВСТАВКА 9.2
Вэй Цзишэнь и «пятая модернизация»
В конце 1978 г., в атмосфере значительных перемен, когда
политические приговоры «культурной революции» были офици-
ально отменены, жители китайской столицы начали часто соби-
раться у так называемой «стены демократии» возле пекинской
площади Тяньаньмынь, где наклеивали, читали и обсуждали по-
литические плакаты. Пространный текст к одному из самых круп-
ных плакатов был сочинен Вэем Цзишэнем, который утверждал,
что грандиозная государственная программа модернизации по
четырем направлениям — сельскохозяйственному, промышлен-
ному, оборонному и научно-техническому — невозможна без «пя-
той модернизации», т.е. демократии. Оперируя категориями, со-
вершенно неприемлемыми для китайских лидеров, Вэй спраши-
вал: «Ненавистная старая политическая система не изменилась.
Разве народ не имеет право взять власть в свои руки, отняв ее у
владык?»
Вэй опубликовал еще ряд статей в своей неофициальной га-
зете «Исследования» — одном из более пятидесяти изданий тако-
го рода, выходивших в то время в Китае. В 1979 г. он предпринял
атаку на самого Дэна, вопрошая: «Чего мы хотим? Демократии
или новой диктатуры?» Вэй был обвинен в контрреволюционной
деятельности и разглашении государственной тайны. Проведя в
заключении почти 15 лет, он вышел на свободу, но почти тотчас
же был арестован вновь — на этот раз за диссидентскую деятель-
ность. В 1997 г. после многолетних усилий правозащитных групп и
правительств ряда иностранных государств самый известный ки-
тайский диссидент был освобожден и вынужден уехать в США,
где он продолжает критиковать коммунистический режим своей
родины.
штабные последствия — наметилась тенденция к сворачиванию офи-
циальной реформы. Когда движение в ее поддержку выплеснулось на
улицы и площади китайских городов, многие консервативно настро-
енные лидеры стали объяснять нараставший социальный хаос черес-
чур стремительным темпом реформ. В результате их ход замедлился
или был вовсе приостановлен, а два высших партийных руководителя
(Ху Яобан в 1987 г. и Чжао Цзыян — в 1989 г.) лишились должностей,
а реформа — своих наиболее влиятельных сторонников.
433
28 - 7377
Формулирование и согласование
интересов
Большинство рядовых граждан формулируют свои интересы в ин-
дивидуальном порядке — путем личных контактов, в ходе которых
обсуждается воздействие того или иного политического курса на об-
раз жизни. Как правило, такое формулирование интересов происхо-
дит на работе, и в других системах оно вообще не считалось бы поли-
тическим. Однако в контексте китайской действительности, где пред-
приятие часто является придатком государства и управляет ресурсами
и возможностями, выполняя функции, которые в капиталистических
системах отданы рынку, информирование «начальства» нижнего зве-
на о личных проблемах и тревогах становится частью политики. Поли-
тическая деятельность в КНР вообще по большей части проходит на
этом низовом уровне, что позволяет «войти с черного хода» и добить-
ся результатов более благоприятных, нежели те, какие могли быть
достигнуты по обычным бюрократическим каналам.
За полвека существования китайского коммунистического госу-
дарства рядовым гражданам лишь однажды — в период с 1966 по
1969 г. — было позволено создавать организации вне рамок компартии.
Эти организации, возникавшие в эпоху «культурной революции», когда
Мао и другие радикальные лидеры усматривали в партийных комите-
тах врагов социализма, появлялись не вполне спонтанно, а появив-
шись, оказывались не вполне автономными. Впрочем, на краткий срок
классовый антагонизм и иные социальные конфликты получили воз-
можность организационного выражения — студенты и рядовые граж-
дане объединялись и действовали совместно, чтобы сбросить «началь-
ство». Но уже к 1969 г. хаос достиг такого размаха, что Мао отверг
свой же курс. Десять лет спустя его преемники утвердили верховен-
ство компартии в качестве наиболее жизнеспособной организацион-
ной структуры в политической системе страны. С конца 70-х годов
гражданам позволено формулировать свои интересы исключительно
через официальные каналы. Функцию приведения интересов «к обще-
му знаменателю» также в основном выполняет КПК.
В политической системе Китая действует большое количество офи-
циальных, так называемых «массовых» организаций, которые являют-
ся своеобразными «перемычками» между компартией и обществом. Они
действуют на территории всей страны и имеют иерархическую структу-
ру. К числу наиболее активных и влиятельных относятся Всекитайская
федерация профсоюзов и Всекитайская федерация женщин. Их возглав-
ляют коммунистические функционеры, специально назначенные на свои
посты партийными органами и от них получающие указания. Основная
задача этих массовых организаций — не согласование и представление
групп интересов для того, чтобы они были учтены в политических про-
434
граммах и планах, а проведение политики партии среди наиболее зна-
чительных групп. Получается, что массовые организации представляют
интересы коммунистической партии среди организованных «групп
интересов», а не наоборот. Они, по классическому определению, вы-
ступают в роли «приводных ремней» партии.
Как наследие стратегии КПК, до 1949 г. допускавшей сотрудниче-
ство с некоммунистическими демократическими партиями, можно
расценить существование восьми «партий-спутников». Они мало вли-
яют на процесс формирования политического курса, но представле-
ны (так же, как и видные беспартийные деятели) в Народном поли-
тическом консультативном совете. В 1989 г. ЦК предложил более тес-
ное взаимодействие с некоммунистическими партиями, что означало
проведение регулярных консультаций с их лидерами по ключевым
политическим вопросам или хотя бы предоставление более подроб-
ной информации о планах КПК. В 1997 г. Цзян Цзэминь повторил
призыв к «межпартийному сотрудничеству», который относился, ра-
зумеется, к тем восьми официально разрешенным партиям. Уже в сле-
дующем году власти арестовали и осудили ветерана китайского де-
мократического движения 1978—1979 гг., попытавшегося зарегистри-
ровать Демократическую партию.
Известны, впрочем, и попытки граждан организоваться и выска-
зать свои интересы, чтобы повлиять на принятие важных политичес-
ких решений. Наиболее яркий пример — публикация в независимой
прессе документов и экспертных заключений по поводу того вреда,
который причинит окружающей среде реализация в высшей степени
спорного проекта — строительства крупнейшей в мире ГЭС на реке
Янцзы. Эти документы вышли в свет в начале 1989 г. и предназнача-
лись для того, чтобы воздействовать на участников голосования, ши-
роко распропагандированного ВСНП и призванного одобрить этот
проект. В итоге почти треть делегатов ВСНП высказались против стро-
ительства. Правительство отреагировало на это беспрецедентное
проявление оппозиционности — строительство ГЭС было отложено
до середины 90-х годов (вставка 9.3).
Однако в большинстве случаев формулирование рядовыми граж-
данами своих интересов направлено не на выработку политического
курса, а на устранение проблем, возникающих при его реализации
(как правило, это злоупотребление служебным положением). Новая
правовая политика сделала возможным такой вид формулирования!
интересов. Все чаще группы со сходными интересами, но не имею-
щие оформленной политической структуры (например, обычные кре-
стьяне), начинают «законное сопротивление», т.е. сообща направля-
ют петиции в высшие инстанции, прося расследовать деятельность и
наказать местных лидеров, нарушающих закон и действующих вразрез
с политическим курсом [15]. Предпринимая подобные действия, граж-
дане, стремящиеся исправить допущенную по отношению к ним не-
435
28*
ВСТАВКА 9.3
Плотина «Трех ущелий» на реке Янцзы
Плотина, возведение которой в настоящее время еще не за-
кончено, — это самый крупный, самый дорогостоящий и вызы-
вающий наибольшее число возражений проект гидроэлектростан-
ции в истории. ГЭС предполагается соорудить на Янцзы — третьей
по величине реке мира. В прошлом столетии она разливалась триж-
ды, каждый раз унося жизни сотен тысяч человек. Плотина долж-
на будет поднять уровень реки приблизительно на 100 метров. После
ее сооружения придется переселить миллион с лишним жителей.
ГЭС будет вырабатывать 10% всей производящейся в Китае элек-
троэнергии — это количество необходимо для промышленного
производства и «электрификации в целом» сел и деревень. Про-
тивники проекта указывают на то, что ГЭС пагубно скажется на
экологическом состоянии целого региона, и на то, что она будет
представлять угрозу для некоторых видов птиц и рыб. Затопленны-
ми окажутся более ста мест, имеющих значительную археологи-
ческую ценность. Большинство критиков проекта предлагают вме-
сто одной исполинской плотины построить несколько обычных.
Сомнения в безопасности наводят на мысли о том, что прави-
тельство не прислушалось к консультациям экспертов при разра-
ботке проекта, о котором китайцы мечтали на протяжении всего
XX в. и воплощение которого расценивается прежде всего как со-
бытие политическое.
справедливость, используют против чиновничества закон. «Законное
сопротивление» становится не средством решения личных проблем, а
формой коллективных действий по официальным каналам. Несмотря
на то что подобные организации в большинстве своем — неформаль-
ные и создаются ad hoc, т.е. по конкретным поводам, они выполняют
свою роль — согласование интересов вне структур компартии. По-
скольку для «торжества правосудия» они используют официальные
каналы, политический центр не может рассматривать их деятельность
как недопустимую.
Политический курс. Разработка и проведение
В наши дни практически нереально, чтобы такая программа, как,
например, «большой скачок», запускалась и реализовывалась таким
образом, как это было в 50-е годы. По прихоти главы государства
политические программы, будящие осложнения, больше не прини-
436
маются; мнение специалистов играет все более значительную роль в
определении политического курса; широкому внедрению той или иной
программы предшествует эксперимент, который проводится в несколь-
ких населенных пунктах; местные власти больше не желают с рабской
покорностью жертвовать планами развития своих районов или окру-
гов ради достижения нереалистических целей, поставленных полити-
ческим центром в ходе очередной кампании.
И все же самое значительное и, пожалуй, единственное отличие
политических программ 90-х годов от аналогичных процессов 50-х го-
дов заключается в том, что местные власти легче вступают в перего-
воры с широким кругом бюрократических структур и добиваются вза-
имоприемлемых решений. Эти перемены отчасти объясняются эконо-
мическими реформами, предоставившими ведомствам и местным
властям больше возможностей в первую очередь направлять ресурсы
на финансирование проектов и программ, не включенных в государ-
ственный план. В обсуждении процессов формирования политическо-
го курса китайцы часто употребляют выражение: «Верхи проводят свою
политическую линию, низы принимают свои контрмеры». Отказав-
шись от массовых кампаний и чисток, руководители государства стре-
мятся вместо этого достичь соглашения с большим количеством раз-
нообразных партнеров в центре и в провинции, с тем чтобы разрабо-
танные ими программы воплощались в жизнь, а не игнорировались и
не перекраивались. После 1997 г. поиски взаимоприемлемых решений
приобрели особое значение, поскольку лидер страны Цзян Цзэминь
лишен того опыта и политического престижа, которыми обладали
Мао Цзэдун и Дэн Сяопин.
Описанные в начале этой главы политические структуры реализу-
ют в Китае разработку и внедрение политических программ. Однако в
коммунистическом партийном государстве на основании лишь этих
официально существующих структур едва ли можно составить себе
полное впечатление о характерных чертах политических процессов. Как
будет показано ниже, формальные отличия между партийными и го-
сударственными органами менее заметны и значимы, чем кажется на
первый взгляд: по крайней мере одна ключевая структура не фигури-
рует в официальных организационных схемах, а власть более фраг-
ментарна и границы ее очерчены менее определенно, чем это пред-
полагает официальная структура политической системы.
Разработка политического курса
Основные участники политического процесса в 80-е и 90-е годы
располагались, как показано на рис. 9.3, в трехуровневой структуре.
На самом верху расположено немногочисленное политическое руко-
водство страны, одновременно возглавляющее коммунистическую
партию — это высший лидер партии и другие члены Постоянного
437
Рис. 9.3. Принятие политических решений в постмаоистском Китае.
комитета Политбюро (а иногда и «большое Политбюро»), До середи-
ны 90-х годов сюда же входили несколько «партийных старейшин».
Каждый из этих «универсалов» отвечает за конкретную и обычно до-
вольно обширную область политики. Коллегиально они принимают и
координируют все крупные политические решения. Ниже находятся
чрезвычайно важные ведущие малые группы, у которых имеется ши-
рокий диапазон функциональных обязанностей, меняющихся по мере
надобности: они курируют политические исследования, формулиру-
ют предложения по изменению политического курса, предоставляют
средства для проведения экспериментов в рамках той или иной поли-
тической программы, готовят проекты программ [16]. Возглавляют эти
группы люди из «высшего эшелона», куда, как правило, не входят их
438
заместители, которые обладают должным опытом и квалификацией в
определенной сфере деятельности. Группы также создаются на вре-
менной основе, для того чтобы разрешить кризисную ситуацию или
для осуществления общего руководства масштабными проектами.
Формально последнее слово в решении наиболее крупных поли-
тических вопросов принадлежит Политбюро, но в полном составе оно
заседает лишь один раз в месяц. На этих заседаниях утверждаются ре-
шения, принятые Постоянным комитетом, хотя члены Политбюро
играют более значительную роль, чем сам этот орган в целом, — они
возглавляют «ведущие малые группы», чья информация и рекоменда-
ции весьма влияют на эти решения. Можно считать, что именно на
этом уровне в «ведущих малых группах» проводится всесторонний и
наиболее тщательный анализ возможных вариантов и определяется
политический курс.
Эти группы привлекают к сотрудничеству должностных лиц выс-
шего звена, отвечающих за различные аспекты той или иной сферы,
которые трактуются довольно широко и неопределенно (например,
партийное строительство, национальная безопасность и оборона,
политически-правовые, организационно-кадровые, финансово-эко-
номические, международные вопросы). На третьем «уровне» распола-
гаются все наиболее значимые административные подразделения (от-
делы ЦК, министерства и госкомитеты). Они передают «наверх» ин-
формацию о ходе выполнения той или иной политической программы
и спускают «вниз» очередные решения. Эти подразделения возглавля-
ются, как правило, членами Секретариата ЦК или Постоянного ко-
митета Госсовета (они могут также входить в состав Политбюро).
Ведущая малая группа обычно состоит из руководителя, одного
или двух заместителей, сотрудников, которые входят в нее «по долж-
ности», поскольку выполняют те или иные функции, и сотрудников
с неопределенным кругом обязанностей (советников). Помимо этого,
имеется собственный немногочисленный аппарат. Сбором и анализом
информации, созданием проектов политических программ заняты
исследовательские центры и работники подразделений третьего «уров-
ня». Это означает, что вся подготовительная, «бумажная» работа вы-
полняется в отделах и управлениях ЦК, правительства или военных
ведомств, в зависимости от того, какую официальную должность за-
нимает руководитель ведущей малой группы. Политические програм-
мы исходят не от этих групп, поскольку формально они не обладают
никакими властными полномочиями, а от таких структур, как По-
литбюро, Госсовет или Секретариат.
Фрагментарный авторитаризм
Малые группы, о которых шла речь выше, выполняют в полити-
ческой системе Китая функцию координационного механизма, со-
439
единяя высшее политическое руководство страны с бюрократичес-
ким аппаратом, а бюрократические ведомства — друг с другом. Коор-
динация особенно важна для Китая, поскольку власть в этом государ-
стве структурирована таким образом, что требует сотрудничества мно-
гих бюрократических подразделений, расположенных в различных
звеньях. Например, грандиозный проект возведения ГЭС на реке Ян-
цзы подразумевает активное участие Госплана, Госкомитета по науке
и технике, Министерства финансов, Министерства водных ресурсов
и электроэнергии, Министерства транспорта, шести провинций и двух
муниципалитетов (Шанхая и Чонкина), не говоря уж о политических
«универсалах» в высших эшелонах власти. Именно эта особенность
1 китайской политической системы позволила некоторым ученым вве-
сти понятие фрагментированного авторитаризма, что подразумевает
I раздробленность официальной власти, эффективно действующей за
I счет формальных и неформальных координационных механизмов,
/ находящихся на самом верху [17].
В чем же заключается эта фрагментация? Самый наглядный при-
мер — система двойного подчинения. С одной стороны, власть пред-
ставляет собой иерархическую систему различающихся по своим функ-
циям бюрократий — вертикаль, идущую от министерств и централь-
ных ведомств до соответствующих отделов муниципальных органов.
Каждое министерство, подчиняясь Государственному Совету, находится
на вершине пирамиды, состоящей из подчиненных ему провинциаль-
ных, окружных, районных управлений и отделов. С другой стороны,
центральное министерство и подчиненные ему управления являются
правительственными органами и в этом качестве подчиняются также
соответствующим органам исполнительной власти. Властные коммуни-
кации идут как по вертикали, так и по горизонтали, и их пересечение
происходит лишь на уровне Госсовета. Проще говоря, все подразделе-
ния местной власти имеют двух начальников, не считая соответствую-
щих их «профилю» отделов партийных структур и номенклатурных ру-
ководителей партийных комитетов разного уровня. В Китае бытует выра-
жение: «У нас слишком много мачех». Подобная структура официальной
власти, как правило, затрудняет реализацию политических программ:
многие вопросы не могут быть решены на нижнем уровне и переадресо-
вываются «наверх», что охватывает множество властных структур и по-
зволяет преодолевать тупиковые ситуации, возникающие «внизу». Не-
удивительно поэтому, что руководители низового звена для формули-
рования корпоративных интересов и достижения корпоративных целей
широко используют создававшуюся на протяжении многих лет не-
формальную систему межличностных взаимоотношений.
Фрагментация власти оказывает воздействие и на реализацию того
или иного политического курса. Например, в рамках системы двойно-
го подчинения китайцы различают отношения «начальник—подчи-
ненный» (где инструкции, получаемые от вышестоящих, подлежат
440
безусловному выполнению) и «профессиональные» (где установки и
мнения начальников могут быть оспорены). Каким образом и насколько
полно будут выполнены задания министерств, зависит в значитель-
ной степени от того, насколько приоритетными сочтут их местные
власти. Без их активной поддержки (подразумевающей активную под-
держку провинциальных, окружных и районных комитетов КПК)
программы, разработанные в ведомствах центрального подчинения,
могут быть проигнорированы, извращены или выполнены совершен-
но формально.
Проведение политического курса
Несмотря на то что в последние десятилетия государство самоус-
транилось от прямого управления многими сферами экономической,
политической и общественной жизни, процент решений, принимае-
мых в политическом центре и влияющих на все три сферы, в Китае
выше, чем в странах либеральных демократий. Из-за фрагментирован-
ной структуры власти, размеров страны и разнообразия ее регионов
лидеры, принимающие политические решения, сталкиваются со зна-
чительными трудностями, поскольку их возможности эффективно
реализовывать политические программы сильно ограничены. Подоб-
ное положение сохраняется, несмотря на тенденцию к проведению
регулярных консультаций с важнейшими ведомствами и местными
властями и поискам взаимоприемлемых решений — тенденцию, цель
которой — привлечь их к участию в процессе реализации политичес-
ких программ еще на ранних стадиях. В этом разделе речь пойдет об
особенностях этого процесса. Прежде всего следует отметить, что при
всех трудностях и их последствиях, пагубно отражающихся на реали-
зации политического курса, Китай сумел добиться успеха в двух об-
ластях, имеющих жизненно важное значение для развития страны, —
это экономический рост и снижение рождаемости. Эти успехи и мето-
ды, которыми их удалось достичь, будут более подробно описаны ниже.
Основной вопрос реализации политического курса — это вопрос
мониторинга, приобретающий в Китае особую остроту из-за тех огра-
ничений, о которых было упомянуто выше. Каким образом китайские
лидеры узнают, что принимаемые ими решения трансформируются
на нижних уровнях в конкретные действия? Центральная власть обла-
дает весьма ограниченными возможностями «отслеживать» то воздей-
ствие, которое будет оказывать проводимый ими курс на экономику,
политику, общество. Они пользуются для этого упрощенными пока-
зателями, а те не только сомнительны с точки зрения достоверности
и точности, но и способны привести к непредвиденным результатам.
Кроме того, в качестве основных источников информации, на осно-
вании которой оценивается выполнение той или иной программы,
Пекин полагается на ведомства и местные власти, а те зачастую пре-
441
следуют свои собственные цели. В последние годы политический центр
предпринял попытки создать каналы информации, независимые от
министерств и местных органов власти. Государственному статисти-
ческому бюро выделены более значительные средства и поручено со-
бирать и систематизировать сведения, представляющие важность для
проведения политического курса, а также оценивать ход выполнения
политических программ. Возросла роль аналитических центров и оп-
росов общественного мнения в предоставлении лидерам государства
разнообразной информации. Образованные недавно Государственное
управление по аудиту и Министерство контроля предназначены для
того, чтобы повысить способность центра «отслеживать» и оценивать
этапы реализации политических программ. Тем не менее Пекин не в
состоянии проверить с помощью независимой экспертизы значитель-
ную часть сообщений, и в результате поступающая «наверх» инфор-
мация практически всегда искажается для того, чтобы руководители
«на местах», отвечающие за внедрение той или иной политической
программы, представали в выгодном для себя свете. Творцы полити-
ки, оценивая успехи внедрения, вынуждены делать на это поправку.
В связи с тем что лидеры государства по нескольким каналам од-
новременно ставят нижестоящим организациям многообразные
(и несовместимые друг с другом) задачи, местные власти должны
выработать приемлемый для себя порядок приоритетов. Здесь учиты-
ваются и интересы регионов, и предполагаемые интересы страны в
целом. Местные власти и параллельные им партийные структуры вы-
ступают как многоцелевые ведомства: политические приоритеты, со-
держащиеся в документах, «спускаемых» по функционально специа-
лизированным инстанциям, вполне могут не совпадать с приоритета-
ми местных властей. У политической программы есть больше шансов
на реализацию в точном соответствии с директивами центра в том
случае, если высшие лидеры подадут сигнал, что они достигли между
собой консенсуса и следят за выполнением. Подобные сигналы обыч-
но содержатся в документах, выпущенных не просто центральными
министерствами, а партийными органами. Высшие функционеры КПК
могут также продемонстрировать внимание, которое они уделяют вы-
полнению той или иной программы, на рабочих конференциях, со-
званных для достижения прогресса в отдельных сферах, а также путем
создания ведущих малых групп, призванных решать конкретные воп-
росы политических программ.
Политическая система Китая освобождает высшее руководство
страны от необходимости приводить политический курс в соответ-
ствие с преференциями, выраженными группами интересов или ря-
довыми избирателями. Уточним: творцы политики консультируются с
теми «игроками», чье мнение может воздействовать на достижение
тех или иных политических целей. Однако поскольку СМИ лишены
возможности проводить расследование или критиковать их деятель-
442
ность, а организованная оппозиция находится под запретом, лидеры
государства практически не испытывают давления извне и могут про-
водить избранный ими курс. Несмотря на то что консультации с «иг-
роками», не входящими в верхние эшелоны, в последнее время учас-
тились, политический процесс остается закрытым, по сравнению с
режимами, действующими на принципах либерализма и демократии.
Сама политическая структура ограничивает широкое предоставление
данных и делает высших лидеров независимыми от исхода выборов,
а потому корректировка политической программы уже в ходе ее вне-
дрения часто становится для должностных лиц наиболее эффектив-
ным способом добиться желаемого результата. Лидеры страны до из-
вестной степени признают необходимость «делать поправку на мест-
ные условия», и в лексиконе китайских политических деятелей это
выражение — одно из самых ходовых.
Коррупция должностных лиц
Экономическая реформа способствовала невиданному ранее про-
цветанию и росту производства, но одновременно с этим создала ус-
ловия для новых форм коррупции. С начала 80-х годов экономика, уже
освобожденная от центрального планирования, но еще не полностью
перешедшая на рыночные рельсы, стала предоставлять чиновникам,
выделяющим ресурсы, заключающим контракты и выдающим лицен-
зии, возможность обогащаться за счет злоупотребления служебным
положением. С одной стороны, эти новые «коррупционные возмож-
ности» могли ослабить сопротивление реформам со стороны чинов-
ников, которые сильнее всего пострадали бы от реформ, с другой —
злоупотребление служебным положением в своекорыстных целях при-
обрело такой размах и масштаб, распространилось так широко, что
стало одним из главных вызовов, брошенных режиму. Судя по опро-
сам общественного мнения, проводившимся в течение ряда лет, граж-
дане КНР постоянно считают коррупцию серьезной (и даже наиболее
серьезной) социальной проблемой.
В 80-е и в начале 90-х годов наиболее распространенной формой
коррупции было незаконное извлечение прибыли: пользуясь сложив-
шимся после начала реформ переходным периодом, чиновники, рас-
поряжавшиеся ресурсами, могли приобретать продукцию по более
низким государственным ценам, а продавать ее по более высоким
рыночным ценам. Столь же общеупотребительной формой коррупции
стало взяточничество. Чиновникам дают взятки за устройство на госу-
дарственную службу, за строительные подряды, за получение лицен-
зий на право заниматься бизнесом и за прочие разрешения (встав-
ка 9.4), а также и за возможность избежать уплаты налогов или иным
способом обойти законы и правила. Целью недавних кампаний было
443
ВСТАВКА 9.4
Почему рухнул «Мост радуги»?
Широко признано, что коррупция представляет собой одну
из самых серьезных проблем, с которыми сталкивается Китай.
В строительной промышленности взяточничество стало повсемест-
ным явлением. В городе Тонкине 4 января 1999 г. рухнул 102-метро-
вый мост, в результате чего погибло 40 человек. Следствие устано-
вило, что при строительстве моста, простоявшего менее трех лет,
были допущены серьезные нарушения норм. Вскоре были аресто-
ваны подрядчик и секретарь местного комитета партии Лин Ши-
янь, оказавшиеся бывшими одноклассниками. Партийный функ-
ционер получал от подрядчика, не имевшего должной квалифи-
кации для сооружения подобных объектов, взятки, общая сумма
которых превысила 10 000 долларов. Городские власти немедленно
провели экспертизу всех объектов, построенных в последние годы,
и во многих были обнаружены недостатки, представлявшие собой
потенциальную опасность. С нарушениями был построен еще один
мост, возведением которого занимался тот же подрядчик.
искоренение коррупции в правоохранительных органах — в полиции,
судах и прокуратуре. В 1997 г. власти обнаружили, что глава антикор-
рупционного ведомства КНР сам незаконно инвестировал конфиско-
ванные средства на сумму, превышающую 57 млн долларов.
Лидеры государства встревожены масштабами коррупции, при-
знавая, что она представляет угрозу легитимности и политической
стабильности режима. С 1982 г. предпринимаются почти непрекраща-
ющиеся усилия совладать с ней. Но хотя взятые с поличным чиновни-
ки преследуются и караются по закону, сама борьба с коррупцией не
может быть эффективной из-за основного противоречия, существую-
щего в Китае, — противоречия между доминирующей ролью комму-
нистической партии и принципом верховенства закона. Теоретичес-
ки, как отмечалось выше, равенство всех граждан перед законом —
сердцевина новой правовой системы. Но на практике эта система ис-
пользуется не на полную мощность, поскольку самым значительным
является препятствие структурного плана, представляющее собой след-
ствие еще более фундаментальных, политических обстоятельств. В 1978 г.
руководители КПК возродили институт дисциплинарно-инспекцион-
ных комиссий — специализированных структур, существующих в
партийных органах всех уровней. Эти инспекции проводят расследова-
ние проступков и определяют этические и политические стандарты,
которым обязаны следовать члены партии. Выявленные случаи кор-
444
рупции, по существующим правилам, должны передаваться в проку-
ратуру, но, поскольку подавляющее большинство должностных лиц —
это члены КПК, ими занимаются комиссии, и потому партийное
расследование вкупе с партийным наказанием обычно предшествует
уголовному. Прокуратуры, как правило, сталкиваются с определен-
ными трудностями в расследовании подобных дел, и не только пото-
му, что чиновники приводят в действие всю систему своих покрови-
телей, но также и потому, что располагают достаточным временем,
чтобы уничтожить улики. В принципе члены компартии должны отве-
чать стандартам более высоким, нежели рядовые граждане, однако
первые в отличие от вторых могут быть избавлены от уголовного пре-
следования, а уголовное наказание заменяется для них (но не для
беспартийных) дисциплинарным взысканием. Царящее в китайском
обществе циничное отношение к коррупции вполне объяснимо: ког-
да высокопоставленного функционера снимают с должности и отда-
ют под суд (на общих основаниях), это часто воспринимается как его
поражение в политической борьбе за власть.
В проблемах коррупции и борьбы с ней отражаются основополага-
ющие противоречия между доминированием коммунистической партии
и верховенством права. Если закон превыше всего, то компартия под-
чиняется закону и таким правовым институтам, как прокуратура и
суд, а не наоборот. До тех пор пока лидеры КПК не согласятся по-
пасть под контроль и наблюдение беспристрастной правовой систе-
мы, вся юридическая инфраструктура не сможет обеспечивать верхо-
венство закона. Но подобное согласие поставит под вопрос ведущую
роль КПК и подорвет основы коммунистического государства.
Реализация политической программы
В конце 1978 г. руководители КНР определили важнейшие полити-
ческие приоритеты на ближайшие десятилетия. Экономический рост
был отнесен к числу первоочередных задач. Несмотря на расхождения
по вопросу о том, каковы должны быть темпы и масштабы экономи-
ческих реформ, в стратегическом плане лидеры страны пришли к еди-
нодушному выводу: назрела необходимость отказаться от прямого
вмешательства государства в дела экономики. Под этим вмешатель-
ством следовало понимать как постоянное «кураторство» централь-
ных правительственных ведомств, так и периодически объявляемые и
губительные для экономики политические кампании. Было решено,
что китайское государство достигнет большего, когда станет контро-
лировать меньше. Эта стратегия касалась не только экономических,
но и большинства иных политических программ 80-90-х годов. Важ-
ным исключением был лишь контроль за уровнем рождаемости —
программа, которую руководители страны в конце 70-х годов объяви-
445
ли приоритетной. Принятая в 1978 г. программа «Одна семья — один
ребенок» свидетельствовала о том, что государство собиралось актив-
нее и непосредственнее, чем когда-либо прежде, влиять на уменьше-
ние роста народонаселения. В этом разделе мы рассмотрим экономи-
ческую политику КНР и принудительное планирование семьи, обра-
тив особое внимание на роль государства в достижении целей,
намеченных политическими программами.
Экономическая реформа
Китай, продвигавшийся по пути политических реформ очень мед-
ленно, в области экономических преобразований действовал намного
смелее и активнее. Начиная с 1978 г. лидеры КНР сделали ставку на
экономический рост и повышение благосостояния граждан, опреде-
лив эти факторы как критерии политической легитимности режима.
Им во многом удалось добиться успеха. К концу эпохи Мао темпы
экономического роста, приведенные на рис. 9.4, значительно ускори-
лись: в период с 1979 по 1997 г. он составлял в среднем дО 10% в год и
был самым высоким в мире [18]. Некоторые наблюдатели склонны
были считать, что экономика Китая, чей ВНП в 1995 г. составлял
625 млрд долларов, к 2010 г. опередит Японию и станет второй по
величине в мире. Реальный доход на душу населения также стреми-
тельно вырос — от 185 долларов в 1980 г. до 517 долларов в 1995 г. Хотя
Рис. 9.4. Рост ВНП в период 1979-1997 гг. (в процентном отношении
к ВНП 1978 г.).
446
Китай по очень многим показателям продолжает оставаться развива-
ющейся страной, экономическая реформа в целом удалась. Как был
достигнут этот успех? Можно ли рассчитывать, что он будет закреп-
лен и продолжен?
Преемникам Мао досталась страна с централизованной плановой
экономикой, организованной по сталинской модели, позаимствован-
ной в 50-е годы у Советского Союза. Процесс распределения средств
и ресурсов, хотя и назывался «научным», определялся не рыночными
механизмами, а бюрократическими решениями центрального прави-
тельства. Практически вся промышленная продукция была «заплани-
рована» и производилась на предприятиях, которые принадлежали
государству и государством же управлялись. Экономические министер-
ства, получая (зачастую в сильно искаженном виде) и перерабатывая
огромные массивы информации о производственных мощностях пред-
приятий, «спускали» им производственные задания. Деятельность про-
мышленных предприятий оценивалась в соответствии с тем, были ли
выполнены эти задания, а сами предприятия почти не распоряжались
своей продукцией и не могли выбирать ее характер. Расценки волевым
бюрократическим решением определялись центром. Экономические
санкции за неэффективные руководство, менеджмент или работу были
редки. Более того, при искусственно назначаемых ценах само понятие
«прибыль» теряло смысл.
Доктрину экономического реформирования, принятую в Китае,
удачно назвали постепенным вырастанием из плана [19]. Китайцы не
ставили перед собой цель и не разрабатывали программу скорого со-
здания социалистической рыночной экономики. Скорее наоборот, про-
цесс экономического реформирования был медленным и постепен-
ным и сравнивался с «переходом реки по камешкам». Лидеры госу-
дарства первоначально отводили рыночной экономике вторичную,
вспомогательную роль, уподобляя ее «птице в клетке» планового хо-
зяйства. Однако уже к середине 90-х годов китайская экономика по
многим параметрам переросла его.
Осуществив в начале 80-х годов деколлективизацию сельского хо-
зяйства, китайские лидеры начали внедрять рыночные элементы в
предприятия, расположенные в деревнях, причем им было дано право
производить практически любую продукцию, не ограничиваясь, как
это было прежде, «обслуживанием агропромышленного комплекса».
Многие из этих предприятий были организованы по принципу коопе-
ративов, которые принадлежали местной общине на уровне района или
деревни, а управлялись почти напрямую местными властями. Для про-
мышленности была введена двойная система расценок. Государствен-
ные предприятия могли ориентироваться и на цены, устанавливаемые в
административном порядке, и на более высокие рыночные. Они про-
должали выпускать продукцию в соответствии с плановыми задания-
ми, но получили возможность (постоянно расширявшуюся) по рыноч-
447
ным ценам продавать товары, произведенные сверх плана. Были задей-
ствованы новые схемы лизинга и удержания прибыли, которые в пер-
вое время побуждали государственные предприятия не к выполнению
плана, а к извлечению прибыли. Кроме того, всячески поощрялось со-
трудничество государственных и негосударственных предприятий. Коо-
перативы, которые никогда и не работали по плану, продавали свою
продукцию по рыночным ценам. В середине 80-х годов сектор плановой
экономики был сознательно «заморожен», тогда как рыночный сектор
получил все возможности для роста и расширения. В результате доля
первого в экономике падала и теряла свое значение.
Эти изменения отражены на рис. 9.5. Если в 1980 г. государствен-
ные предприятия выпускали 76% промышленной продукции Китая,
то к 1996 г. эта пропорция снизилась всего лишь до 29%. Хотя рост
объемов производства частных предприятий (начавшийся практичес-
ки с нуля) был весьма значительным, было бы некорректно описы-
вать происходившие в то время перемены как вытеснение государ-
ственной промышленности частной. Следует учитывать и «взрывной
рост» районных и сельских кооперативов — предприятий, располо-
женных вне городов, находившихся в коллективном владении и уп-
равлявшихся представителями местных властей. На долю подобных
предприятий приходится около 80% всей промышленной продукции,
производимой в кооперативном секторе.
Двойная система цен позволила государственным предприятиям
постепенно приспособиться к условиям рыночного хозяйствования.
С течением времени перечень товаров, цены на которые назначало
государство, неуклонно сокращался. К середине 90-х годов «двухко-
лейные» цены почти повсюду отошли в прошлое. От либерализации
цен выиграли в первую очередь кооперативные предприятия, кото-
рые, как правило, невелики и потому могут более гибко реагировать
на меняющуюся конъюнктуру рынка.
Государственные предприятия оказались в сложном положении.
Реформы 90-х годов, направленные на решение проблемы предприя-
тий, оказавшихся несостоятельными должниками вследствие слия-
ния, продажи, банкротства, перевода в разряд акционерных обществ
с ограниченной ответственностью, проводились очень медленно. Уме-
стно будет сказать, что «железная чашка риса» опустошилась, а на
государственных предприятиях около 15 млн «лишних» рабочих и при-
мерно такое же количество служащих отправлено в неоплачиваемые
отпуска. Государство продолжает субсидировать большую часть убы-
точных заводов и фабрик, предоставляя им банковские займы и кре-
диты, потому что всплеск массовой безработицы в городах страны,
который неизбежно последует за серьезным реструктурированием
производства, политически неприемлем для руководителей Китая.
В связи с этим можно считать, что самые болезненные проблемы эко-
448
120 п
Индивидуал ьные
Кооперативы
Щ Государственные
Примечание: «Индивидуальные» — это предприятия, находящиеся в частном
владении и имеющие не более восьми работников; «иные» — частные предприя-
тия, имеющие восемь и более работников, совместные предприятия и предприя-
тия, принадлежащие иностранным гражданам.
Рис. 9.5. Общий объем промышленного производства в процентном соот-
ношении предприятий с различными формами собственности и уп-
равления, 1980-1996 гг.
номической реформы, благодаря тому что она проводится постепен-
но, удалось отодвинуть на неопределенный срок.
Одна из важных задач, стоявшая на исходе XX в. перед китайскими
реформаторами, — трансформация банковской системы. Государствен-
ное предприятие может не гасить свои задолженности государственным
же банкам — срок погашения кредита в основном по политическим
мотивам будет продлеваться снова и снова. Другой задачей является со-
здание юридической и регуляторной «среды», в которой рыночная эко-
номика будет развиваться наиболее эффективно. Определенный про-
гресс достигнут в принятии новых законов и в подготовке юристов (вклю-
чая и новое поколение адвокатов), однако слабым звеном остается
исполнение законов. Масштабы коррупции легко объяснимы — это мед-
449
29 - 7377
ленный темп юридической институционализации и продолжающееся
вмешательство властей в экономические решения.
Принудительное планирование семьи
Сокращая степень своего вмешательства в экономику, чтобы сти-
мулировать ее рост, лидеры КНР все активней проводили в жизнь
политическую программу, ставшую новым приоритетом — контроль
над ростом народонаселения. По первой переписи, проведенной в
1953 г., население КНР составляло 583 млн человек, а прирост по
сравнению с 1949 г. — 43 млн человек. Благодаря совершенствованию
системы здравоохранения, улучшению рациона и наступившему после
десятилетий войны миру численность населения продолжала увеличи-
ваться. В период правления Мао мероприятия по сокращению рождае-
мости проводились не слишком активно. В 1957 г. экономист Ма Йинчу,
доказывавший необходимость контроля над ростом населения, был осуж-
ден за «правый уклон». В 1978 г., когда число жителей Китая приблизи-
лось к миллиарду и возникли серьезные опасения, что если темпы рос-
та останутся прежними, то не удастся решить поставленные перед стра-
ной экономические задачи, обеспечить граждан самым необходимым,
предоставить им социальную защиту и обуздать безработицу, контроль
над рождаемостью был объявлен лидерами КНР приоритетной полити-
ческой целью. В конституцию было добавлено положение о государ-
ственном планировании семьи, и в масштабах всей страны стала про-
водиться соответствующая политика: супружеские пары должны ог-
раничиться одним ребенком или двумя детьми. Горожане (за немногими
исключениями) могут иметь лишь одного ребенка. Для жителей дере-
вень приняты правила, определяемые властями провинций. В одних
допускается иметь двоих детей, в других — только одного ребенка; в
большинстве провинций Китая семья может завести второго ребенка
лишь в том случае, если первый — девочка.
Реализация подобной политической программы сопряжена со зна-
чительными трудностями, особенно в сельской местности, где про-
живает 70% населения Китая. Крестьяне относительно малообразо-
ванны, не всегда имеют возможность обращаться в медицинские уч-
реждения, и оба эти обстоятельства не способствуют эффективному
внедрению программы «Одна семья — один ребенок». В их среде прева-
лируют традиционные представления о семье: как и в большинстве
аграрных стран, идеалом считаются многодетные семьи с большим
количеством сыновей. Кроме того, в Китае дочь после замужества ухо-
дит в дом супруга, тогда как сын, женившись, остается в своем хо-
зяйстве, чтобы впоследствии заботиться о стареющих родителях. На-
чавшиеся в 80-х годах деколлективизация и возврат к фермерскому
хозяйству повысили по сравнению с дочерью «ценность» сына как
рабочей силы. Демонтаж системы сельских коммун ослабил возмож-
450
Год
рождения
1911 и ранее
1912-1916
1917-1921
1922-1926
1927-1931
1932-1936
1937-1941
1942-1946
1947-1951
1052-1956
1957-1961
1962-1966
1967-1971
1972-1976
1977-1981
1982-1986
1987-1991
1992-1996
мужчины
женщины
50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50
Миллионы
Рис. 9.6. Примерная структура населения, 1996 г.
Источники: Projections by the U.S. Bureau of the Census, based on birth rates from
the Chinese State Statistical Bureau and preliminary results from the 1995 1 percent sample
census. From Judith Banister, «China: Population Dynamics and Economic Implications»,
edited by the Joint Economic Commitee, U.S. Congress in China’s Economic Future:
Challenges to U.S. Policy (Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1997), p. 347.
ности государства и следить за тем, как выполняются его установки,
и принуждать крестьян, которые обрели экономическую независи-
мость, эти установки выполнять. И наконец, устанавливая контроль
над ростом народонаселения, государство вторгается в такие сферы,
которые в Китае, как и в любой другой стране, традиционно счита-
ются семейными и интимными.
Несмотря на неизбежно возникающие трудности, китайцы суме-
ли резко снизить темпы прироста населения (рис. 9.6). Структура насе-
ления обычно напоминает пирамиду: при относительно постоянных
значениях рождений и смертей население постоянно растет. В случае с
Китаем эта «пирамида» имеет две заметные «выбоины». Первая, нахо-
дящаяся на середине, отражает снижение числа рождений и возрас-
тание числа смертей среди молодых, объясняющееся невзгодами,
451
29"
которые последовали за «большим скачком» (на рисунке это рожде-
ния 1957-1961 гг.). Вторая отражает воздействие проводившейся в 70-е
годы государственной программы планирования семьи и, в частно-
сти, принятой в 1978 г. программы «Одна семья — один ребенок».
Смена политики отразилась на количестве рождений, пришедшихся
на середину 70-х годов. Внедрение программы «Одна семья — один
ребенок», которое началось в 1979 г., спустя четыре года стало прово-
диться более напористо — это отвечало опасениям политического цен-
тра. С 1984 г. идо конца десятилетия начались «послабления», а реали-
зация программы в деревнях вообще провалилась из-за трудностей,
вызванных деколлективизацией. Немедленно повысилась рождаемость.
С 1989 г. и по настоящее время программа проводится жестко и актив-
но, и если в 1970 г. на одну женщину детородного возраста приходи-
лось 5,8 рождений, то в конце 80-х годов — 1,9. В 90-е годы прирост
населения составлял 1% в год (в 1970 г. — 2,7%). Следует, однако,
учитывать различия между городским и сельским населением. Начи-
ная с середины 70-х годов, в городах государственная программа пла-
нирования семьи действовала эффективно и без перебоев. Один ребе-
нок на семью стал общепринятой нормой. Напротив, в деревнях лю-
бое послабление в проведении этой программы немедленно приводило
к всплеску рождаемости [20].
Эти результаты в большей степени достигнуты благодаря полити-
ческой программе и не являются следствием нормального экономи-
ческого положения, при котором высокие значения рождений и смер-
тей снижаются по мере экономического развития страны. Нечто по-
добное произошло и в Китае, однако колебания в численности
рождающихся оказываются очень зависимы от колебаний в разработ-
ке и проведении политического курса.
Последнее может осуществляться в разнообразных формах — по-
вышении возрастного ценза при вступлении в брак, требовании, что-
бы после рождения первого ребенка женщина применяла контрацеп-
тивы, а после рождения второго — один из супругов подвергся стери-
лизации. Предлагается, чтобы супруги, которые согласны ограничиться
одним ребенком, подписали специальный сертификат, дающий при-
оритет при поступлении в школу и право на открытие счета, на кото-
рый будут зачисляться средства на медицинскую помощь. В случае на-
рушения предусматриваются штрафы. «Низовые» чиновники, зани-
мающиеся планированием семьи, получают «сверху» квоты на
рождение, которые они применяют в зависимости от условий жизни
той или иной семьи. Реализация программы успешней проходит в го-
родах, поскольку оба супруга работают в том или ином учреждении
или на предприятии, что облегчает властям мониторинг и наложение
наказания. В сельской местности с конца 80-х годов за внедрение про-
граммы отвечает обычно служащая сельского комитета. С точки зре-
ния лидеров государства аборт следует считать невыполнением про-
452
граммы планирования семьи, однако «на местах» прерывание бере-
менности расценивают иначе, поскольку это позволяет не выходить
за рамки запланированных показателей рождаемости. Низовые работ-
ники службы планирования семьи, несомненно, поощряют аборты и
едва ли получают за это взыскания.
В последние годы политический центр выразил озабоченность по
поводу того, что принудительное семейное планирование приводит к
такому пагубному последствию, как сокращение численности ново-
рожденных девочек. Существует определенное соотношение между
младенцами мужского и женского пола, однако девочки, которые
должны быть живы и включены в статистические сводки, по какой-
то причине там отсутствуют. Эта проблема приобретает все более уг-
рожающий характер: из общего числа детей, рожденных в период 1979-
1982 гг., «не хватает» 3% девочек, а из популяции 1988—1990 гг. — уже
6%. Эта «недостача» отражает традиционное для китайцев предпочте- ;
ние, отдаваемое мальчикам, наложившееся на принудительное се- \
мейное планирование: такое имеющее глубокие исторические корни \
явление, как убийство новорожденных женского пола, а также отсут-
ствие должного ухода за ними (приводящее к смерти во младенче-
стве) резко увеличивают показатели детской смертности. Помимо это-
го, сокращение числа новорожденных девочек объясняется и тем,
что многие женщины, установив пол будущего ребенка с помощью
ультразвукового исследования, получившего широкое распростране-
ние в начале 80-х годов, прерывают беременность.
Успехи, которых добился Китай в сокращении численности насе-
ления, вызывают за границей как одобрение, так и критику. С одной
стороны, Комиссия ООН по народонаселению и развитию считает
проводимую КНР политику безусловной удачей. С другой стороны, на
принудительное семейное планирование и особенно на практику абор-
тов с ожесточенными нападками обрушиваются правозащитные орга-
низации и правительства стран, где сильны либеральные и демокра-
тические начала. Китайские власти аргументируют свою позицию тем,
что, если рост народонаселения не будет взят под контроль, они в
ближайшие десятилетия не смогут обеспечить своим гражданам «эко-
номические права».
Г онконг
В 1842 и 1860 гг. остров Гонконг и сопредельные с ним территории
на материке были в соответствии с договором переданы в вечное вла-
дение Великобритании. В 1898 г. она получила в управление на 99-
летний срок еще ряд прилегающих к острову территорий. Таковы были
плоды победы в войнах, которые англичане вели с Китаем за право
торговли. На протяжении почти целого столетия Гонконг был британ-
453
ской колонией и управлялся губернатором, назначавшимся из Лон-
дона. Благодаря дисциплинированности китайских иммигрантов, со-
ставлявших главную рабочую силу, рыночной экономике и привер-
женности британских властей принципам правового государства и
гражданских свюбод Гонконг стал процветающей страной. В 1984 г. ки-
тайские коммунистические лидеры разработали доктрину «Одна стра-
на — две системы», определявшую судьбу Гонконга после 1997 г. КНР
и Великобритания подписали Совместную Декларацию: Гонконг пе-
реходит под юрисдикцию КНР, но по-прежнему будет пользоваться
«высокой степенью автономии», т.е. на ближайшие пятьдесят лет со-
хранит свою экономическую, финансовую, валютную автономность,
капиталистическую систему производства, правовую систему и образ
жизни. В полночь 30 июня 1997 г. Гонконг превратился в особый адми-
нистративный район коммунистического Китая.
В 80-е годы британские власти не предпринимали значительных
усилий для демократизации Гонконга. По вопросам проводимой им
политики губернатор консультировался с представителями бизнес-
элиты и других: влиятельных сил, но на острове не было выборного
законодательного органа или правительства. В таких условиях не мог-
ли, разумеется, возникнуть и политические партии. В 1989 г. все это
изменилось. Расправа на площади Тяньаньмынь встряхнула жителей
Гонконга — китайцев и англичан, заставив их ускорить темп полити-
ческой демократизации острова, с тем чтобы успеть до 1997 г. В 1991 г.
на первых прям ых выборах в Законодательный совет лишь треть депу-
татов была избрана напрямую. В 1995 г. по инициативе губернатора
Кристофера Паттена был принят закон, реформировавший избира-
тельную систему: впервые рядовые граждане Гонконга избирали всех
депутатов Законодательного совета. Победу в большинстве избиратель-
ных округов одержали политические партии, исповедовавшие либе-
ральные и демократические ценности. Среди лидеров этих партий был
и яростный критик коммунистического режима Мартин Ли, которого
власти КНР именовали не иначе как «подрывным элементом». Партии,
не скрывавшие своей пропекинской ориентации, выступили на вы-
борах бледно. Лидеры КНР отказались признать выборы и образован-
ный в результате законодательный орган, сочтя и то, и другое нару-
шением Основного Закона — гонконгской мини-конституции, утвер-
жденной в 1990 г. ВСНП. В 1996 г. они взяли под контроль выборы
главы исполнительной власти и депутатов временного законодатель-
ного органа, которые после «воссоединения» сменили руководителя
правительства и депутатов, избранных в 1995 г.
Реакция КНР на процессы демократизации, протекавшие в Гон-
конге в середине 90-х годов, породила немалые сомнения в том, что
остров и вправду получит от коммунистических властей статус особо-
го административного района. Однако руководство «континентально-
го Китая» пока не подтвердило этих опасений. Сегодня Гонконг пользу-
454
ется теми же гражданскими свободами, что и во времена британского
владычества. Там размещаются международные правозащитные орга-
низации, «отслеживающие» демократические процессы в КНР и под-
держивающие их. Гонконгские газеты дают информацию о политике,
проводимой коммунистическим режимом, и допускают о нем крити-
ческие высказывания, которые были бы невозможны на «континен-
те». В связи с тем что временная законодательная власть на острове
практически нелегитимна, правительство Гонконга сформулировало
в качестве своей основной цели на выборах 1998 г. создание «легисла-
туры, которой можно доверять». Как и в 1995 г., демократы пользуют-
ся почти единодушной поддержкой населения. Руководство «комму-
нистического Китая» надеется, что реализация в Гонконге доктрины
«Одна страна — две системы» поможет вернуть в состав КНР и Тай-
вань. Эта доктрина разрабатывалась с явным расчетом на него.
Тайвань
Тайвань, который находится под властью Гоминьдана и с 1945 г.
официально называется «Китайская Республика на о. Тайвань», ле-
жит не далее, чем в ста милях от восточного побережья КНР. Перс-
пектива «освобождения» этой территории отодвинулась после того,
как после прекращения войны в Корее (начало 50-х годов) Соеди-
ненные Штаты, объявив его безопасность своими государственными
интересами, направили в Тайваньский пролив свой 7-й флот. На протя-
жении последующих тридцати лет войска КНР регулярно вели артилле-
рийские обстрелы островов, входящих в состав Тайваня, и продолжали
угрожать «освободить» его с помощью военной силы. В этой «холодной
войне», практически не перераставшей в вооруженные столкновения,
Тайвань вплоть до начала 70-х годов неизменно одерживал победы и
был признан международным сообществом как единственный закон-
ный представитель Китая. Однако в 70-е годы два значительных события
негативно повлияли на его статус: в 1971 г. Тайвань потерял свое членст-
во в ООН, а его место в Совете Безопасности было передано КНР;
в 1979 г. — США установили с КНР дипломатические отношения, тем
самым «понизив» уровень своих связей с Тайванем до неофициального.
В наши дни Тайвань признают менее 30 государств мира. Эти факторы
поставили КНР в относительно выигрышное положение.
В 1979 г. коммунистический режим предпринял «мирное наступле-
ние», призвав «тайваньских соотечественников» поддержать немед-
ленные инициативы по установлению прямых связей, прямых обме-
нов и реализации прочих шагов, которые должны будут в конечном
итоге привести к мирному воссоединению двух Китаев. В ответ на пред-
ложение принять доктрину «Одна страна — две системы» тайваньское
правительство заявило о неизменности нынешнего статус-кво, т.е.
455
о существовании двух отдельных политических структур, и более
расплывчато о том, что склонно в отдаленном будущем объединиться
с КНР на «основе свободного, демократического и процветающего
Китая». Переговоры между КНР и Тайванем тянутся долгие годы. После
демократизации конца 80-х годов тайваньские власти больше, чем
когда-либо прежде, ссылаются на общественное мнение своей стра-
ны, большинство жителей которой не поддерживают идею объедине-
ния с коммунистическим материком.
Политическое будущее Китая
В этом очерке, описывающем политическую систему Китая, до-
минируют два аспекта. Первый: несмотря на весьма значительную эко-
номическую либерализацию и зарождающуюся политическую институ-
ционализацию, политика КНР проводится в рамках системы, которая
по-прежнему сохраняет основные черты партийного коммунистическо-
го государства. Второй: бурные изменения в экономике, политичес-
ком устройстве и структуре общества, изменения, многие из которых
теперь уже, как представляется, вышли из-под контроля руководите-
лей государства, являются как «побочным следствием» реформ, так и
непосредственным результатом политики реформирования. Первый
аспект не позволяет с чрезмерным оптимизмом расценивать полити-
ческое будущее Китая — ценности либерализма и демократии востор-
жествуют там еще не скоро. Второй напоминает нам, что сценарий
того политического будущего, которое ждет Китай, создается не только
коммунистическими лидерами страны.
В новом веке Китай непременно столкнется с целым рядом клю-
чевых вопросов, решение которых в значительной мере будет опреде-
лять его развитие. Возможно ли создание «организационных и рабочих
систем», обеспечивающих экономический рост и гарантирующих не-
возможность политического произвола, в рамках партийного комму-
нистического государства? Лидеры КНР одобрительно смотрят на
восточно-азиатские модели политических структур, где политичес-
кий авторитаризм сочетается с экономическим либерализмом, одна-
ко сомнительно, чтобы опыт маленького Сингапура, например, при-
годился исполинской политико-экономической системе Китая. Более
того, эти модели оказались «проницаемы» для процессов демократи-
зации, которые категорически неприемлемы для пекинского руко-
водства.
Конец XX столетия стал во всем мире эрой демократизации, ко-
торая во многих странах явилась следствием революций, свергнувших
коммунистические режимы, возникшие раньше, чем в Китае. Каковы
же перспективы установления демократии в Китае? Докатится ли и
до него в начале XXI в. «третья волна» всемирной демократизации?
456
Без сомнения, либерально-демократические идеалы и процедуры
бесконечно чужды китайской культуре. В истории Китая мы не найдем
примеров демократического правления, а в культурной традиции —
стремления защитить права личности путем контролирования госу-
дарственной власти. Таким образом, ни прошлый опыт этой страны,
ни ее культурная традиция не внушат оптимизма тем, кто ищет рост-
ки демократизации в Китае. И все же во многих странах Восточной
Азии, где, подобно Китаю, отсутствовали историческая и «цивилиза-
ционная» предпосылки демократизации, авторитаризм не сумел со-
храниться в неприкосновенности под натиском модернизации эконо-
мики. Впрочем, даже если Китай сохранит прежние темпы экономи-
ческого роста, он на протяжении еще многих лет будет отличаться от
этих стран. В крупных городах и в прибрежных регионах средний класс
постепенно достигнет процветания, но «сельскому Китаю» еще долго
суждено будет оставаться относительно бедным.
На протяжении нескольких десятилетий после начала реформ ря-
довые граждане КНР осознавали, что партия требует от них меньше,
а дает больше. В отличие от стран Восточной и Центральной Европы,
где коммунистические партии получили (и удерживали) власть с по-
мощью советских штыков, КПК имеет свои местные органично-на-
циональные корни, и это уменьшает вероятность того, что режим
падет в результате чего-то подобного массовому недовольству, кото-
рое свергло правительства «социалистического блока». Больше шан-
сов, что КПК по-прежнему будет трансформировать страну и, чтобы
сохранить власть, трансформироваться сама. Будущее покажет, про-
изойдет ли так, что эти перемены, накапливаясь, создадут в конце
концов «критическую массу», которая ниспровергнет идеологичес-
кую основу режима — ленинизм.
Рекомендуемая литература
Baum, Richard. Burying Мао: Chinese Politics in the Age of Deng Xiaoping
Princeton, NJ: Princeton University Press, 1994.
Bianco, Lucien. Origins of the Chinese Revolution, 1915-1949. Stanford, CA:
Stanford University Press, 1971.
Chang, Jung. Wild Swans: Three Daughters of China. New York: Anchor, 1991.
Goldman, Merle, Roderick MacFarquhar, eds. The Paradox of China’s Post Mao
Reforms. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999.
Hamrin, Carol Lee, Suisheng Zhao, eds. Decision-Making in Deng’s China
Perspectives from Insiders. Armonk, NY: M. E. Sharpe, 1995.
Harding Harry. A Fragile Relationship.The United States and Chinasince 1972.
Washington: Brookings Institution, 1992.
Lampton Daud M., ed. Policy Implementation in Post Mao China. Berkeley:
University of California Press, 1987.
457
Lardy, Nicholas R. China’s Unfinished Economic Revolution. Washington:
Brookings Institution, 1998.
Lieberthal, Kenneth. Governing China. New York: Norton, 1995.
Liebertnal, Kenneth, Micnel Oksenberg. Policy Making in China Leaders, Structures,
and Processes. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988.
Lo, Carlos Wing hung. China’s Legal Awakening Legal Theory and Criminal
Justice in Deng’s Era. Hong Kong: Hong Kong University Press, 1995.
MacFarquhar, Roderick, ed. The Politics of China: The Eras of Mao and Deng,
2nd ed. Cambridge, England: Cambridge University Press, 1997.
Misra, Kalpana. From Post-Maoism to Post-Marxism: The Erosion of Official
Ideology in Deng’s China. New York: Routledge, 1998.
Naughton, Barry. Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978-
1993. Cambridge, England: Cambridge University Press, 1996.
Oi, Jean C. Rural China Takes Offlnstitutional foundations of Economic Reform.
Berkeley: University of California Press, 1999.
Solinger, Dorothy J. Contesting Citizenship in Urban ChinaPeas ant Migrants,
the State, and the Logic of the Market. Berkeley: University of California
Press, 1999.
Spence, Jonathan D. The Search for Modem China. New York: Norton, 1990.
Tanner Murray Scot. The Politics of Lawmaking in Post-Mao China: Institutions,
Processes and Democratic Prospects. Oxford, England: Clarendon Press,
1998.
White Lynne T., III. Policies of Chaos: The Organational Causes of Violence in
China’s Cultural Revolution. Princeton, NJ: Princeton University Press,
1989.
Wong Jan. Red China Blues. Sydney, Australia: Doubleday, 1996.
Примечания
1. Самое раннее и наиболее полное вы-
ражение этих взглядов содержится в
работе Дэна Сяопина «On the Reform
of the System ot Party and State
Leadership», August 18, 1980, in
Selected Works of Deng Xaoping, 1975—
1982 (Beijing Foreign Languages Press,
1984) pp. 302-25.
2. Вопросы истории Китая, начиная с
XVII в. (конец династии Минь) и до
80-х годов XX в. исчерпывающе и
доступно изложены в: Jonathan D.
Spence. The Search for Modern China
(New York: Norton, 1990).
3. R. H. Tawney, Land and Labour in China
(London: Alien and Unwin, 1932).
4. Более подробно об этом см.: Lucien
Bianco, Origins of the Chinese Revolulion
1915—1949 (Stanford, CA: Stanford
University Press, 1971).
5. Классическая политическая биогра-
фия Мао Цзэдуна принадлежит перу
Edgar Snow, Red Star over China (New
York: Grove Press, 1968). Из многих
замечательных исследований особо-
го внимания заслуживает работа:
Stuart R. Schram, see especially The
Poltical Thought of Mao Tse-tung rev. ed.
(New York: Prieger, 1969), The Thought
of Mao Tse-tung (Cambridge, England:
Cambridge University Press, 1989), и
его же биография Мао: Мао Tse-tung,
rev. ed. (Harmondsworth, England:
Penguin, 1967). После смерти Мао его
политическое наследие получило
разностороннюю оценку в книге:
458
Dick Wilson ed., Mao Tse-tung in the
Scales of History: A Preliminary
Assessment (Cambridge, England:
Cambridge University Press, 1977).
6. Богатый выбор статей, дающих об-
щий обзор истории КПК, содержит-
ся в: Roderick MacFarquhar, ed., The
Politics cf China: The Eras of Mao and
Deng, 2nd ed. (Cambridge, England:
Cambridge University Press, 1997).
Постмаоистский период истории
Китая освещен в исследовании:
Richard Baum, Burying Мао Chinese
Politics in the Age of Deng Xiaoping
(Princeton, NJ: Princeton University
Press, 1994) и Harry Harding, China’s
Second Revolution: Reform after Mao
(Washington: Brookings Institution,
1987).
7. Всесторонний анализ такого поня-
тия, как «политическая опека», дает
книга: Robert A. Dahl, Democracy and
Its Critics (New Haven, CT: Yale
University Press, 1989), ch. 4. О лени-
низме в целом — см. Alfred G. Meyer,
Leninism (Cambridge, MA: Harvard
University Press, 1957).
8. Mao Zedong, «Some Questions
Concerning Methods of Leadership»,
in Selected Works of Mao Tse-tung, vol. 3
(Peking: Foreign Languages Press,
1965), pp. 117-122.
9. I thank Mi Youlu, Managing Editor of
Xiangzhen luntan [Township and town
tribune] for these 1997 figures.
10. Cm: Hsiao Pen, «Separating the Party
from the Government», in Carol Lee
Hamrin and Suisheng Zhao, eds.,
Decision-Making in Deng’s China:
Perspectives from Insiders (Armonk, NY:
M. E. Sharpe, 1995), pp. 153—68.
11. Cm: Manxin Pei, «Citizens
v. Mandarins: Administrative Litigation
in China», China Quarterly, No. 152
(December 1997): 832-62.
12. Ряд ценных автобиографических и
биографических сведений содержит-
ся в следующих исследованиях:
Gordon A. Bennett and Ronald N.
Montaperto, Red Guard: The Political
Biography of Dai Hsiao-ai (Garden City,
NY: Doubleday, 1971); Jung Chang,
Wild Swans: Three Daughters of China
(New York: Anchor 1991); Yuan Gao,
Born Red Chronicle of the Cultural
Revolution (Stanford, CA: Stanford
University Press, 1987); Liang Heng and
Judith Shapiro, Son of the Revolution
(New York: Knopf, 1983); Anne F.
Thurston, Enemies of the People: The
Ordeal of the Intellectuals in Chinas Great
Cultural Revolution (Cambridge, MA:
Harvard University Press, 1988); and
Daiyun Yue and Carolyn Wakeman, To
the Storm: The Odyssey of a Revolutionary
Chinese Woman (Berkeley: University
of California Press, 1985).
13. О формах участия граждан в поли-
тической деятельности — см.:
Tianjian Shi, Political Participation in
Beijing (Cambridge, MA: Harvard
Umversitv Press, 1997), ch. 2.
14. О протестных движениях 70—80-х
годов — см.: Andrew J. Nathan, Chinese
Democracy (Berkeley: University of
California Press, 1985); Michel
Oksceberg, Lawrence R. Sullivan, and
Mare Lambert, eds., Beijing Spring, 1989:
Confrontation and Conflict, The Basic
Documents, (Armonk, NY: M. L. Sharpe,
1990); Jeffrey N. Wasserstrom and
Elizabeth J. Perry, eds., Popular Protest
and Political Culture in Modem China:
Learning from 1989 (Boulder, CO:
Westview, 1992).
15. Более подробно см.: Li Lianjiang and
Kevin J. O’Brien, «Villagers and Popular
Resistance in Contemporary China»,
Modern China 22, No. 1 (1996): 28-61;
Kevin J. O’Brien and Li Lianjiang «The
Politics of Lodging Complaints in Rural
China», China Quarterly, No. 143
(September 1995): 756—83; and Kevin
J. O’Brien, «Rightful Resistance», World
Polities, 49, No. 1 (1996): 31—55.
16. Подробное описание и вдумчивый
анализ деятельности «ведущих малых
групп» см.: Carol Lee Hamrin, «The
Party Leadershi p System», in Kenneth
G. Lieberthal and David M. Lampton,
Bureaucracy Politics and Decision Making
in Post-Mao China (Berkeley: University
of California Press, 1992), pp. 95—124.
17. Cm.: Divid M. Limpton, ed., Policy
Implementation in Post-Mao China
(Berkeley: University of California Press,
459
1987) and Kenneth Lieberthal and
Michel Oksenberg Policy Making in
China: Leaders, Structures, and Processes
(Princeton, NJ: Princeton University
Press, 1988).
18. Это официальные данные китайских
статистических служб, которые, ве-
роятно, завышают темпы экономи-
ческого роста. По последним оцен-
кам, среднегодовой рост ВНП со-
ставляет не больше 7,9%, тогда как
официальная статистика называет
9,9%. Тем не менее КНР входит в
число пяти стран с наиболее стре-
мительными темпами экономическо-
го роста. См.: Nicholas R. Lardy,
China’s Unfinished Economic Revolution
(Washington: Brookings Institution,
1998).
19. Выражение «перерастать план» ввел
в обиход Barry Naughton. См. его бле-
стящий анализ стратегии экономи-
ческих реформ в КНР: Growing Out
of the Plan: Chinese Economic Reform,
1978-1993 (Cambridge, England:
Cambridge University Press, 1996).
20. Cm.: The excellent study by Judith
Banister, «China: Population Dynamics
and Economic Implications», in Joint
Economic Committee, U.S. Congress,
China’s Economic Future: Challenges to
U.S. Policy (Armonk, NY: M. E. Sharpe,
1997), pp. 339-60.
Остин Рэнни
Глава 10
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ
АМЕРИКИ
Население Территория Год обретения независимости Год принятия конституции Глава государства Глава правительства Язык(и) 285 млн человек (на 2000 г.) 3 675 031 кв. миль 1776 г. 17 сентября 1787 г. (вступила в действие 4 марта 1789 г.) президент Уильям Джефферсон Клинтон* президент Уильям Джефферсон Клинтон английский, испанский (используется крупной группой национальных меньшинств)
Религия протестанты (56%), католики (28%), мусульмане (2%), мормоны (2%), иудеи (2%), атеисты (10%)
И Англии не знает тот,
Кто только Англию и знает.
Редьярд Киплинг [ I ]
Может возникнуть вопрос: «Зачем в книгу, посвященную сравни-
тельной политологии, включена глава о Соединенных Штатах?» Одна
из причин этого заключалась в том, что большая часть ее читателей,
равно как и авторов, — американцы [2], а следовательно, политика,
проводимая этой страной, влияет на нашу жизнь сильней, чем поли-
* На президентских выборах 2000 г. победу одержал Джордж У. Буш-младший.
461
тика любой другой страны. Более того, сколь бы ничтожной ни каза-
лась нам наша возможность влиять на действия нашего правитель-
ства, она, без сомнения, обширней возможности влиять на действия
правительств других стран.
И приведенные в эпиграфе слова Киплинга с полным правом
можно отнести и к Америке. Разумеется, существует множество пре-
красных исследований американской политической системы, напи-
санных американскими авторами для американских студентов. Но по-
чти все они никак не соотносят реалии Соединенных Штатов с реа-
лиями других стран, не говоря уж об их систематизированном
сопоставлении. Будем надеяться, что, рассматривая американскую по-
литическую систему под особым углом зрения — определяя черты ее
сходства и различия с политическим устройством других стран, мы
сумеем отвести от себя упрек Киплинга. Кроме того, это поможет нам
понять, каким образом своеобразие американской политики способ-
но негативно воздействовать на готовность Соединенных Штатов до-
стойно решить те грандиозные проблемы, которые поставит перед
ними новое тысячелетие.
Задачи дня
После того как в 1991 г. прекратил свое существование Советский
Союз и завершилась «холодная война», Соединенные Штаты оста-
лись единственной на планете сверхдержавой. Этот переворот в миро-
вой политике одни важнейшие проблемы, стоявшие перед американ-
ским правительством, решил, а актуальность других — сделал не-
сколько менее жгучей. Но это не значит, что они сняты с «повестки
дня». В третьем тысячелетии Америке предстоит, без сомнения, отве-
тить на следующие политические вызовы.
В области внутренней политики одной из первоочередных остает-
ся проблема экономического и социального статуса афро-американ-
цев — проблема, терзающая американский народ от самых истоков
его становления. Несмотря на то что нынешнее поколение черноко-
жих американцев по многим аспектам значительно благополучней,
чем предшествующее, они по-прежнему отстают от белых — у них
ниже совокупный семейный доход, уровень образования и продол-
жительность жизни, хуже жилищные условия, они чаще совершают
преступления и в среднем отбывают более длительные сроки тюрем-
ного заключения, их семьи менее стабильны, они больше подверже-
ны таким болезням, как СПИД и рак предстательной железы. В начале
второго срока своего президентства Билл Клинтон призвал начать
диалог (и сам принял в нем участие) по расовым проблемам, и воз-
никшая в результате этого полемика о том, в какой мере соответству-
ют конституции так называемые «позитивные действия» (система льгот
462
и привилегий, которые получают представители расовых и нацио-
нальных меньшинств при устройстве на работу, при получении обра-
зования и т.п.) и насколько они эффективны, продолжится, без со-
мнения, и в XXI в.
Среди внутриполитических — такие хорошо знакомые и разно-
плановые проблемы, как «война с наркотиками», введение единых
общенациональных экзаменов, призванных унифицировать образова-
тельные стандарты, необходимость сочетать защиту окружающей сре-
ды с развитием экономики, острейший конфликт между сторонника-
ми и противниками запрещения абортов.
В конце XX в. американская экономика, и без того не имевшая
себе равных в мире по темпам и объему промышленного производ-
ства, переживала подъем, какие редко случались в истории. Но и в
этой сфере остается целый ряд нерешенных вопросов, затрагивающих
и экономику, и политику. Один из них — это сложная, порой запу-
танная и иногда несправедливая налоговая система, давно нуждаю-
щаяся в проведении реформ, диапазон которых колеблется от введе-
ния единой ставки подоходного налога и умещающейся на одной стра-
нице налоговой декларации (Форма 1040) до федерального налога с
продаж. Другой — это создание всеобъемлющей системы медицинско-
го страхования, которая сможет совладать с повышением расценок
на медицинские услуги и, следовательно, позволит всем американс-
ким гражданам получать требующееся им лечение. Третий — способ
сохранить равновесие национального бюджета даже в те периоды, когда /
экономика переживает спад и не в силах пополнять казну рекордны-
ми налоговыми отчислениями.
Можно не сомневаться, что Соединенные Штаты и в начале XXI в.
останутся самой могущественной страной в мире и лидером тех сил,
которые поддерживают демократические режимы и рыночную эконо-
мику. Однако едва ли это должно становиться поводом для раздувания
национальной спеси, поскольку положение Соединенных Штатов
породит целый ряд внешнеполитических проблем, которые хоть и
отличаются от тех, с которыми сталкивалась страна в период «холод-
ной войны», но не уступают им в сложности. Например, Соединен-
ные Штаты недавно инициировали прием в полноправные члены
НАТО трех стран бывшего «социалистического лагеря» — Чешской
Республики, Польши и Венгрии. Вступления в НАТО упорно добива-
ется ряд других государств, и США придется сказать решающее слово
в дискуссии о том, каков должен стать характер и статус Североат-
лантического альянса и каковы критерии отбора его потенциальных
членов. Администрация США, вероятно, и впредь будет реализовы-
вать многие направления своей внешнеполитической деятельности не
на собственный страх и риск, а через многосторонние акции, т.е. в
составе НАТО и под эгидой ООН, но в этом случае придется выпла-
тить полностью или большую часть тех средств, которые США за-
463
должали ООН (а это полтора миллиарда долларов), если ООН по-
прежнему останется эффективным проводником американской внеш-
ней политики. Вместе с США Британия, Франция, Китай и Россия
входят в члены «клуба ядерных держав» (предполагается, что необхо-
димыми возможностями для производства ядерного оружия обладает и
Израиль). В 1998 г. «клуб» пополнился Индией и Пакистаном; существу-
ют также веские основания считать, что возглавляемый Саддамом Ху-
сейном Ирак вплотную подошел к созданию ядерного оружия. Таким
образом, число государств, способных нанести ядерный удар, возросло
до 8 или 9, и, следовательно, все проблемы нераспространения ядер-
ного оружия и разоружения усложнились. Соединенным Штатам как
единственной в мире ядерной сверхдержаве волей-неволей придется
взять на себя главную роль в поисках решения этих проблем.
Приведенный нами краткий и неполный перечень тех первооче-
редных внешне- и внутриполитических вызовов, на которые США
должны будут в новом столетии дать достойный ответ, призван под-
черкнуть важность, а в ряде случаев и огромную сложность порожда-
емых ими проблем. Давайте посмотрим, в какой мере политическая
система США приспособлена для их решения.
Соединенные Штаты среди других стран
История
Нашу планету населяют более 180 народов, абсолютное большин-
ство которых относительно недавно освободилось от колониальной
зависимости и обрело государственный суверенитет. Не менее 73%
всех стран мира получили независимость после окончания Второй
мировой войны.
Некоторые из этих государств создали политические системы,
которые оказались способны удовлетворить чаяния и нужды своих
граждан, и потому относительны стабильны. К сожалению, после по-
лучения независимости многие страны (в числе самых печальных при-
меров — Камбоджа, Руанда, Сомали, Эфиопия, Югославия) нео-
днократно меняли свои политические системы, и теперь им еще пред-
стоит найти такую модель своего государственного устройства, которая
окажется достаточно эффективной и потому долговечной.
Сэймур Мартин Липсет утверждал, что американцы были первым
в мире «новым народом», имея в виду, что те проблемы, с которыми
столкнулись граждане США, создавая после получения независимос-
ти от Великобритании в 1783 г. стабильную и основанную на незыбле-
мых принципах политическую систему, по многим параметрам схожи
с проблемами, которые стояли перед государствами, возникшими
после 1945 г. [3]. Американское государство, несмотря на то, что его
часто называют «юным», на самом деле старше многих других совре-
464
менных государств, хотя, разумеется, сложилось оно намного позже,
чем, например, Британия, Франция или Япония. Из всех писаных
действующих конституций Конституция Соединенных Штатов — са-
мая старая в мире. Американцы с полным правом могут утверждать,
что демократия установилась в их стране раньше, чем в любом другом
современном и крупном государстве. В 90-е годы XVIII в. в США по-
явились первые в мире политические партии (в нынешнем значении
этого слова), а существующая по сей день Демократическая партия
повсеместно признана старейшей в мире.
В этой главе будут затронуты многие стороны политического раз-
вития Америки, но здесь мы хотим лишь подчеркнуть, что Гражданс-
кая война (1861-1865) стала великой вехой в истории Соединенных
Штатов [4]. До 1861 г. неоднократно возникал и живо обсуждался воп-
рос, являются ли США временным объединением независимых госу-
дарственных образований (штатов), в любую минуту по своему жела-
нию имеющих право отделиться, или же это единое суверенное госу-
дарство, граждане которого приняли решение разделить власть между
национальным правительством и правительствами штатов. После 1865 г.
США (это известно каждому американскому школьнику) де-факто и
де-юре стали «единой и неделимой страной», а не федерацией неза-
висимых государств.
До 1861 г. многие американцы, особенно из тех 11 южных штатов,
которые стремились отделиться и создать конфедерацию, считали себя
в первую очередь гражданами своих штатов и ставили свое американ-
ское гражданство в зависимость от членства своих штатов в союзе.
(Наиболее хрестоматийный пример этого связан с именем Робер-
та Э. Ли, который, будучи непримиримым противником и рабства, и
отделения, отказался, тем не менее, принять командование Союзной
армией после того, как Виргиния провозгласила независимость, и
связал с ней свою судьбу, ибо считал себя обязанным быть лояльным
прежде всего по отношению к штату, а не ко всей стране.) Четыр-
надцатая поправка к конституции, принятая в 1868 г., недвусмыслен-
но провозглашала: «Все люди, родившиеся или натурализовавшиеся в
Соединенных Штатах и подлежащие юрисдикции оных, являются граж-
данами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают».
Короче говоря, все американцы являются в первую очередь гражда-
нами Соединенных Штатов и лишь как производное от этого — граж-
данами штатов, в которых живут.
География
Соединенные Штаты владеют территорией площадью 3 675 031 кв.
мили, т.е. занимают четвертое место в мире, уступая лишь России
(6 592 800 кв. миль), Канаде (3 849 674 кв. миль) и КНР (3 705 386 кв.
мили) [5]. США граничат на востоке с Атлантическим океаном, нН
46^
30- 7377
западе — с Тихим океаном, на севере — с Канадой и на юге — с Мек-
сикой. Это благоприятное географическое положение, обусловленное
тем, что «справа» и «слева» от США — два великих океана, а «сверху»
и «снизу» — два слабых в военном отношении государства, позволило
стране не вступать ни в какие союзы и ни с кем не воевать и прово-
дить этот внешнеполитический курс вплоть до конца XIX в. С появле-
нием межконтинентальных баллистических ракет и подводных лодок
с ракетным вооружением ни одна страна мира, включая и Соединен-
ные Штаты, не может рассчитывать, что географическое положение
изолирует ее от протекающих на планете политических процессов.
Население
Американское Бюро переписи сообщает, что население Соединен-
ных Штатов составляло на 1998 г. 270 млн. человек. Таким образом, США—
третья по численности страна в мире (на первом месте Китай —1,1 млрд
человек, на втором Индия — 850 млн человек). Прирост населения США
происходил фантастическими темпами: по данным первой переписи,
проведенной в 1790 г., в стране проживали 3 929 000 человек, и это
означает, что за 215 лет существования американского государства его
население увеличилось на 679%. Около 50 млн человек приехали в Аме-
рику из других частей света, что позволило английскому исследователю
X. Дж. Николасу определить этот феномен как «крупнейшую в истории
западной цивилизации миграцию населения» [6]. Таким образом, необ-
ходимо иметь в виду очень важное для постижения Америки обстоя-
тельство — это страна иммигрантов. По данным переписи, потомками
коренных американцев являются лишь 2,6% населения, все остальные —
это иммигранты со всего света или их потомки.
Рис. 10.1 показывает основные источники иммиграции (в соответ-
ствии с материалами переписи 1990 г.). Основная масса иммигрантов
переселилась в Соединенные Штаты либо в 1840—1860 гг. (главным
образом из западноевропейских и скандинавских стран), либо в пери-
од 1870-1920 гг. (эта волна состояла по большей части из жителей
Восточной Европы). В 20-е годы конгресс ввел ограничения на въезд в
США, и темпы иммиграции резко замедлились. Однако с конца 70-х
годов приток иммигрантов вновь усилился, и теперь в США на закон-
ных основаниях приезжают — прежде всего из стран Азии и Латин-
ской Америки — около 800 000 человек ежегодно, что превышает
население таких американских городов, как Денвер, Индианополис
или Сан-Франциско [7].
Соединенные Штаты с момента своего возникновения принима-
ли большее количество переселенцев, чем какая-либо другая страна
когда-либо в истории, и в результате таких миграционных процессов
ее население отличается невиданным нигде в мире (за исключением
разве что Индии) этническим и культурным многообразием. Ниже
466
80
70 -
60 -
50 -
40 -
30 -
20 -
Западная Африка Восточ- Латин- Азия Сред- Прочие
Европа ная екая ний
и Скан- Европа Америка Восток
динавия
Рис. 10.1. Основные источники иммиграции предков американцев
(согласно переписи 1990 г.).
Источник: Statistical of the United States 1990 (Washington: Bureau of the Cen-
sus, 1990), table 48, p. 42.
мы рассмотрим, как сказывается эта особенность на проводимой США
политике.
Экономика
В конце 90-х годов Соединенные Штаты обладали самой мощной
в мире экономикой. В 1995 г. их валовой национальный продукт (ВНП),
т.е. совокупная стоимость всех производимых товаров и услуг, состав-
лял около 7,2 млрд долларов, тогда как в Японии — 2,3 млрд, а в
Германии — 2,1 млрд долларов [8]. Американский доллар продолжает
оставаться основной валютной единицей, и курс большинства наци-
ональных валют исчисляют исходя из того, на сколько долларов или
центов можно обменять фунт, франк, евро, рубль, иену.
Некоторые экономисты считают, что эпоха экономического до-
минирования США осталась позади. Америка, на протяжении многих
лет бывшая крупнейшим кредитором, ныне превратилась в крупней-
шего должника. Происходит это отчасти потому, что американцы про-
должают покупать на миллиарды долларов иностранных товаров, боль-
467
30-
ше чем иностранцы покупают американских, а отчасти из-за дли-
тельного и очень значительного дефицита федерального бюджета
(с 1981 по 1993 г. федеральное правительство потратило на 3,2 млрд
долларов больше, чем получило) [9]. К 1997 г внутренний нацио-
। нальный долг составил 5,2 млрд долларов.
i Большинство аналитиков полагали, что справиться с ежегодными
дефицитами бюджета не удастся и постоянно растущий национальный
долг вынуждены будут отдавать будущие поколения американцев. Но,
как ни странно, в 1997 г. положение стало меняться. Президент-де-
мократ Билл Клинтон и республиканское большинство в обеих пала-
тах конгресса приняли новый бюджетный план, призванный в сжа-
I тые сроки покончить с ежегодными дефицитами. Кроме того, бурный
। рост экономики обусловил значительно большие, нежели предпола-
галось, налоговые отчисления, так что в 1998 г. «весь Вашингтон» с
жаром обсуждал, как лучше использовать излишек средств, образо-
вавшийся благодаря превышению доходов над расходами — профи-
цит, который, по оценке президента Клинтона, составил в 1998 г.
39 млрд долларов.
Америку на протяжении многих лет воспринимали как форпост
капиталистических идей и институтов, считая ее главным антагонис-
том тех людей и стран, которые верили в социалистические пути раз-
вития экономики. Правомерность подобных представлений подтверж-
дается при измерении степени капитализации экономики, т.е. долей
предприятий, находящихся в частном владении и направленных на
извлечение прибыли. Но даже если это и так, ни американские эконо-
мические институты, ни экономическая практика даже отдаленно не
отвечают тем нормам абсолютно свободного предпринимательства,
которые сформулировали такие радикальные рыночники, как Адам
Смит в XVIII в. и Милтон Фридмэн — в XX в. И тот, и другой доказы-
вали, что государство должно свести к минимуму свое вмешательство
в экономические вопросы, что оно не должно регулировать опера-
ции, прибыль и заработную плату процветающих предприятий, равно
как не должно предоставлять субсидии или иным образом «протяги-
вать руку помощи» разоряющимся предприятиям.
Напротив, американские власти всегда помогали американскому
бизнесу. Правительственные учреждения проводят дорогостоящие ис-
следования различных сторон экономической деятельности, бесплат-
но предоставляя результаты частным компаниям. Конгресс вводит
протекционные тарифы и квоты на импорт определенных промыш-
ленных товаров, защищая американских производителей. Федераль-
ные законы гарантируют, что каждый работающий будет получать за
свой труд не ниже определенного минимума, независимо от того,
сколько бы ему платили в условиях по-настоящему «свободного рын-
ка». Большей части этих благ американцы добились благодаря усили-
ям бизнес-ассоциаций, профсоюзов и других групп давления. А пото-
468
ВСТАВКА10.1
Американский «Билль о правах»
I. Свобода совести, слова, печати, собраний.
2. Право хранить и носить оружие.
3. «Ни один солдат не должен <...> размещаться на постой в доме
без согласия владельца».
4. «Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имуще-
ства от необоснованных обысков и арестов».
5. «Никто не должен привлекаться к ответственности <...> за пре-
ступление иначе как по представлению или обвинительному
заключению Большого жюри; <...> никто не должен за одно и
то же правонарушение дважды подвергаться угрозе лишения
жизни или нарушения телесной неприкосновенности; никто
не должен принуждаться <...> быть свидетелем против самого
себя; никто не может быть лишен жизни, свободы, собствен-
ности без надлежащей правовой процедуры; частная собствен-
ность не должна изыматься для общественного пользования
без справедливого возмещения».
6. «Право на скорый и публичный суд беспристрастных присяж-
ных; обвиняемый имеет право быть осведомленным о сущно-
сти и основаниях обвинения; он имеет право на очную ставку
со свидетелями, показывающими против него; право на при-
нудительный вызов свидетелей со своей стороны и на помощь
адвоката для своей защиты».
7. Гарантия того, что «все <...> дела, в которых оспариваемая цена
иска превышает 20 долларов», будут рассмотрены судом при-
сяжных.
8. «Не должны требоваться чрезмерные залоги или налагаться чрез-
мерные штрафы, либо налагаться жестокие и необычные на-
казания».
9. «Перечисление в Конституции определенных прав не должно
толковаться как отрицание или умаление других прав, сохра-
няемых народом».
10. Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам
настоящей Конституцией и пользование которыми не запре-
щено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за
штатами или за народом.
му мы вправе сказать, что американцы, твердя о преимуществах сво-
бодного предпринимательства, все же предпочитают заниматься пред-
принимательством, подстрахованным государством.
469
Положение США в мировом политическом процессе
Вплоть до конца XIX в. Соединенные Штаты следовали во внеш-
ней политике курсом изоляционизма и не входили в число «основных
игроков», действующих на международной арене. Крутой поворот на-
чался с испано-американской войны (1898), посредничества Теодора
Рузвельта в заключении мира между Россией и Японией (1905) и
вступления США в Первую мировую войну на ее последнем этапе
(1917). С 1918 г. Америка стала играть в мировой политике одну из
главных ролей.
С 1945 по 1989 г. мировая политика определялась «холодной вой-
ной», которую вели две сверхдержавы при поддержке своих союзни-
ков: США, возглавлявшие коалицию капиталистических государств
демократической ориентации, противостояли Советскому Союзу и
его социалистическим/авторитарным сателлитам. «Холодная война»
завершилась в самом начале 90-х годов после официального заявле-
ния о том, что СССР прекращает свое существование, и обретения
восточноевропейскими государствами фактической независимости.
К концу XX в. Соединенные Штаты остаются самой могуществен-
ной страной; на планете стал складываться новый «мировой порядок».
Каков бы он ни был в окончательном виде, за США сохранится их
ведущая роль, хотя, по всей видимости, она будет иной по сравне-
нию с периодом «холодной войны».
Конституционная система
Как и в большинстве стран мира (Британия и Израиль представ-
ляют здесь исключения из правил), основная структура американской
системы правления обрисована в конституции — Конституции Со-
единенных Штатов Америки, разработанной в 1787 г., ратифициро-
ванной в 1788 г. и торжественно вступившей в силу в 1789 г. Это ста-
рейшая из всех действующих в мире конституций.
Разумеется, конституцию 90-х годов отличает от конституции 1789 г.
целый ряд важных особенностей. За время ее существования в нее
было внесено 27 поправок (последняя относится к 1992 г. и запрещает
вводить в действие любой закон, меняющий условия денежного со-
держания членов конгресса, пока не состоялись выборы в обе пала-
ты) [10]. К числу важнейших поправок относятся следующие: первые
десять поправок, в совокупности называемые Биллем о правах, пере-
числяют права личности, которые национальное правительство не
может нарушить (вставка 10.1).
Четырнадцатая поправка, принятая вскоре после окончания Граж-
данской войны, утверждает верховенство федеральных законов над
законами штатов и запрещает последним нарушать «права и свободы»
470
американских граждан, совпадающие почти полностью с гарантиями
прав, которые содержатся в первых десяти поправках. Тринадцатая
поправка запрещает рабство; Пятнадцатая — предоставляет бывшим
рабам избирательные права; Двадцать вторая — ограничивает пребы-
вание президента у власти двумя избирательными сроками; Двадцать
пятая — формулирует условия передачи власти президентом, не име-
ющим возможности исполнять свои обязанности. Но и с учетом всех
этих позднейших добавлений все основные элементы конституции
1789 г. остаются в силе, тогда как в большинстве стран мира и почти
во всех американских штатах конституции менялись по несколько раз.
Таким образом, если долговечность может служить критерием кон-
ституционной прочности, то конституция США — самая прочная в
истории человечества.
Тем не менее в тексте конституции не сказано всего того, что
должно быть сказано об устройстве американской политической сис-
темы. Множество укоренившихся обычаев и юридических решений
значительно изменили нашу форму правления, при этом не изменив
в конституции ни единого слова. Примерами могут служить введение
системы судебного надзора; появленйе политических партий; превра-
щение процесса выбора президента из камерной процедуры, выпол-
няемой немногими «причастными» лицами, в общенациональную
акцию, открытую для всех граждан.
Ниже мы более подробно рассмотрим каждое из этих изменений.
В совокупности положения, зафиксированные в Конституции
США, вместе с укоренившейся практикой собственно и образуют
конституционную систему, имеющую три отличительные черты —
федерализм, разделение властей, судебный надзор.
Федерализм
Федерализм — это политическая система, при которой власть раз-
делена между национальным (федеральным) и несколькими субна-
циональными правительствами, причем каждое из них в рамках свое-
го статуса по закону пользуется всей полнотой власти. Подобные сис-
темы известны издавна: в Древней Греции, к примеру, в III в. до н.э.
существовала Ахейская Лига городов-государств, а в XVI в. возникла
Швейцарская Конфедерация. Однако можно считать, что первую со-
временную модель федерализма создали авторы американской кон-
ституции. Они сделали так, потому что им пришлось так сделать. Кон-
ституционное собрание, проходившее в 1787 г. в Филадельфии, было
созвано в связи с тем, что его участники чувствовали — новому госу-
дарству необходимо более сильное национальное правительство, не-
жели то, которое было предусмотрено статьями конфедерации, но
представители малочисленных штатов отказывались входить в любое
национальное правительство, не сохраняющее за ними их полномо-
471
чия. Выход из создавшегося тупика был найден: властные полномо-
чия разделили между центральным правительством и правительства-
ми штатов, которые получали в сенате равное представительство. Лишь
при таком условии крупные и мелкие штаты могли согласиться при-
нять новую конституцию.
Но отцы-основатели американского государства видели в системе
федерализма нечто большее, чем сиюминутную политическую выго-
ду. Джеймс Мэдисон, в частности, считал, что самая большая угроза
правам человека исходит от тирании групп большинства, рождаю-
щейся в тех случаях, когда одна них присваивает себе всю власть в
правительстве и использует ее для достижения собственных своеко-
рыстных интересов в ущерб интересам всех прочих. Мэдисон считал,
что разделение власти между национальным правительством и прави-
тельствами штатов в сочетании с независимостью друг от друга влас-
ти исполнительной, законодательной и судебной — наилучший спо-
соб избежать подобной угрозы.
Федерализм был повсеместно расценен как выдающийся вклад
Америки в искусство управления страной. Целый ряд стран принял
эту систему государственного устройства, позволяющую сплотить во-
едино регионы, которые разительно отличаются друг от друга и куль-
турой, и интересами. Наиболее наглядный пример подают нам Авст-
ралия, Канада, Германия, Швейцария, но значительные элементы
федерализма присутствуют и в системах таких непохожих на них стран,
как Бразилия, Индия, Мексика.
Американская федеральная система делит государственную власть
по следующим основным принципам:
♦ Федеральное правительство [11] обладает полномочиями объяв-
лять войну, заключать договоры с иностранными государствами, че-
канить монету, регулировать торговлю между штатами.
♦ Десятая поправка предусматривает полномочия правительств
штатов, касающиеся в основном образования, условий заключения и
расторжения брака, торговли с другими штатами и выдачи автомо-
бильных лицензий. Федеральное правительство часто выделяет шта-
там субсидии на строительство и функционирование школ, проклад-
ку и ремонт дорог, выплату социальных пособий престарелым и боль-
ным и т.п. Правительства штатов имеют право отказаться от этих денег,
но в том случае, если они принимают их, обязаны соблюдать общена-
циональные стандарты, определяющие, как именно средства должны
распределяться, и соглашаться на федеральный мониторинг их целе-
вого расходования.
♦ Полномочия, которые осуществляются либо центральным пра-
вительством, либо правительствами штатов, — взимание налогов, де-
финиция преступлений и наказаний за них.
♦ Федеральное правительство не имеет полномочий в сферах, ого-
воренных, главным образом, первыми восемью поправками и касаю-
472
щихся свободы слова, печати, совести, а также предоставления ли-
цам, обвиняемым в совершении преступлений, разнообразных гаран-
тий того, что их дела будут рассмотрены в суде справедливо и беспри-
страстно.
♦ Правительства штатов не имеют полномочий в сферах, огово-
ренных в основном тексте конституции, а также требованиями че-
тырнадцатой поправки, которая гласит: «Ни один штат не должен
издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и
льготы граждан США; равно как ни один штат не может лишить ка-
кое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей
правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах сво-
ей юрисдикции в равной защите закона». Серия постановлений Вер-
ховного Суда истолковала эти положения конституции следующий
образом: практически все права граждан, гарантированные от вмешар
тельства национального правительства первыми восемью поправка^
ми, гарантированы четырнадцатой поправкой и от посягательству
правительств штатов. ;
Пожалуй, наиболее важное разъяснение, касающееся самой сути
американского федерализма, содержится в Статье VI конституции:
«Настоящая конституция и законы Соединенных Штатов, принима-
емые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые зак-
лючены или будут заключены, являются верховным правом страны;
и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы
ему ни противоречило в конституции или законах любого штата».
Иначе говоря, федеральное правительство не имеет конституци-
онного права вмешиваться в вопросы, находящиеся исключительно в
юрисдикции штатов, если только конституция или закон штата не
входит в противоречие с конституцией страны или с договором, ко-
торый федеральное правительство заключило в соответствии со свои-
ми полномочиями. В этом случае приоритет отдается Конституции США.
Более того, именно Верховный Суд Соединенных Штатов — орган
федерального правительства, а не правительств штатов решает, какие
законы вправе принимать соответственно федеральное правительство
и правительства штатов. Таким образом, если представить себе амери-
канскую систему федерализма как состязание между центральной и
региональными властями, то главный арбитр является в то же время и
членом одной из соперничающей команд.
Разделение властей
Поскольку многие исследователи настаивают на том, что разделе-
ние властей — это наиболее значительное отличие между политичес-
кой системой США (она называется президентской демократией) и
большинством других демократических систем (парламентскими де-
473
мократиями), нам следует более подробно остановиться на характер-
ных чертах этого института [12].
Само понятие разделение властей означает, что государственная
власть распределяется между тремя независимыми друг от друга вет-
вями — исполнительной, законодательной, судебной (рис. 10.2). Кон-
ституция Соединенных Штатов возлагает законодательную власть на
конгресс (Статья I), исполнительную — на президента (Статья
И), а судебную — на федеральные суды, высшей инстанцией которых
является Верховный Суд (Статья III).
Три ветви власти отделены друг от друга по нескольким «направ-
лениям», важнейшим из которых является требование раздела 6 Ста-
тьи I: «Ни сенатор, ни представитель в течение срока, на который он
был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую
должность в пределах власти Соединенных Штатов <...> ни одно лицо,
занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов,
не может быть членом любой из палат во время своего пребывания в
должности». Это означает, что люди, работающие в системе одной
ветви власти, не могут занимать должностей в системах двух других.
Так, например, когда в 1997 г. конгрессмен Билл Ричардсон был на-
значен постоянным представителем Соединенных Штатов при ООН,
ему, перед тем как занять этот пост, пришлось сложить с себя депу-
татские полномочия. Разумеется, это полная противоположность сис-
теме «слияния властей», существующей в таких странах парламент-
ской демократии, как Британия или Германия, где глава исполни-
тельной власти должен быть членом парламента.
Лица, возглавляющие каждую из трех ветвей власти, выбираются
в ходе отличающихся друг от друга процедур и на различные сроки.
Члены конгресса избираются прямым голосованием на два года, при-
чем ограничений для переизбрания не существует. Члены сената из-
бираются прямым голосованием на шесть лет и также могут быть пе-
реизбраны на новый срок сколько угодно раз, но с тем условием, что
одна треть сенаторов каждые два года избирается заново или переиз-
бирается [13].
Президент избирается коллегией выборщиков (хотя можно утвер-
ждать, что по сути он проходит через прямые всеобщие выборы) на
четыре года и может занимать свою должность не более двух полных
сроков. Все федеральные судьи, включая членов Верховного Суда,
назначаются президентом и утверждаются большинством сената. Свой
пост они занимают пожизненно, но могут быть сняты с него конгрес-
сом либо уйти в отставку по собственному желанию.
Сдержки и противовесы
В число тех элементов, в первую очередь обеспечивающих эффек-
тивность разделения властей, входит и система сдержек и противове-
474
сов, благодаря которой каждая из ветвей способна препятствовать тому,
чтобы две другие узурпировали ее конституционные права. К приме-
ру, сенат может не утвердить кандидатуры людей, назначенных пре-
зидентом на высокие должности, или отказаться ратифицировать меж-
дународные договоры. Обе палаты конгресса, действуя совместно, могут
предъявить обвинение как президенту, так и членам федерального
суда, доказать его и добиться их отставки. Они имеют право (и часто
им пользуются) отклонить внесенные президентом законопроекты,
предложенные им изменения в налоговой системе, сделанные им на-
значения. Президент, в свою очередь, обладает правом наложить вето
на любой законопроект, выдвинутый конгрессом, которому для его
преодоления необходимо будет собрать две трети голосов. Президент
же называет всех кандидатов на посты федеральных судей, отбирая
их, как правило, среди судей, назначенных обычным порядком, склон-
ных принять его политические воззрения и согласных с тем полити-
ческим курсом, который он проводит. Следует подчеркнуть, что на-
значенные и утвержденные федеральные судьи свободны от какого
бы то ни было контроля (вставка 10.2). Верховный Суд благодаря сво-
им полномочиям имеет право отклонить любой законопроект, пред-
ложенный президентом или конгрессом, под тем предлогом, что он
нарушает конституцию. Подобное решение отменяется лишь приня-
тием поправки к конституции или вердиктом самого Верховного Суда
(как правило, его новым составом), изменившим свое первоначаль-
ное мнение.
Некоторые исследователи полагают, что американскую полити-
ческую систему точнее было бы определить как «систему разделенных
ветвей власти, каждая из которых осуществляет свою долю полномо-
чий», поскольку практически любое действие правительства требует
сотрудничества между конгрессом и президентом при согласии Вер-
ховного Суда. Впрочем, как бы ни называлась эта конституционная
особенность, она более чем что-либо другое отличает систему амери-
канской демократии от других демократических систем [14].
Судебный (конституционный) надзор
Судебный надзор можно определить как право судебного органа
объявить действие законодательной или исполнительной власти не-
конституционным. Все американские суды, включая федеральные суды
низшей инстанции и суды штатов всех уровней, время от времени
пользуются этим правом. Однако последнее слово по всем вопросам,
так или иначе затрагивающим конституцию (которая, как мы знаем,
есть «верховное право страны»), остается за Верховным Судом США.
Каждое демократическое государство должно решить, кому при-
надлежит последнее слово в определении того, что позволяет и что
запрещает конституция, но Соединённые Штаты — одна из немно-
476
ВСТАВКА 10.2
Импичмент президента Клинтона и суд над ним
Конституция Соединенных Штатов содержит положение, в
соответствии с которым «президент, вице-президент и все граж-
данские должностные лица Соединенных Штатов могут быть от-
странены от должности после осуждения в порядке импичмента
за государственную измену, взяточничество или другие важные
преступления и мисдиминоры» (раздел 4, Статья II).
21 декабря 1998 г. Уильям Джефферсон Клинтон стал вторым
американским президентом, против которого конгресс начал про-
цедуру импичмента (первым в 1868 г. был Эндрю Джонсон, кото-
рого палата представителей сочла виновным в предъявленных ему
обвинениях, однако при голосовании в сенате не хватило одного
голоса для необходимого большинства в две трети голосов). По
вопросу о том, можно ли счесть лжесвидетельство (президент Клин-
тон отрицал свои интимные отношения со стажеркой Белого дома
Моникой Левински) «тяжким должностным преступлением, на-
казуемым в судебном порядке» в трактовке Конституции США,
мнения конгрессменов разделились по признаку партийной при-
надлежности. При голосовании по первому пункту предъявленных
президенту обвинений — ложь под присягой перед федеральным
Большим жюри — «да» ответили 223 республиканца и 5 демократов
(«нет» ответили 200 демократов, 5 республиканцев и 1 независи-
мый конгрессмен). При голосовании по третьему пункту — препят-
ствование отправлению правосудия — «да» ответили 216 республи-
канцев и 5 демократов, «нет» — 199 демократов, 12 республиканцев
и 1 независимый. Два других пункта обвинения, предъявленного
конгрессом, Судебный комитет отвел.
Рассмотрение дела Клинтона в сенате началось 7 января 1999 г.:
заседание вел председатель Верховного Суда Уильям Ренквист.
Сенат заслушал представителей конгресса, обосновывавших обви-
нение и необходимость отстранения президента от должности. За-
тем такое же время было предоставлено адвокатам Клинтона. Два
заседания были отведены на вопросы, которые сенаторы задавали
обеим сторонам, после чего началось голосование. Решение о том,
чтобы снять с президента предъявленные ему обвинения, не про-
шло, поскольку голоса опять же разделились по «партийному при-
знаку». Затем большинство сенаторов проголосовали за вызов и доп-
рос свидетелей, трое из которых были отведены.
После выполнения всех этих процедур сенат приступил к го-
лосованию. По вопросу о том, виновен ли президент в лжесвиде-
тельстве, 45 республиканцев и 0 демократов ответили «да» и
10 республиканцев и 45 демократов — «нет». По обвинению в пре-
пятствовании отправления правосудия 50 сенаторов (50 респуб-
477
ликанцев и 0 демократов) ответили «да», и 50 сенаторов (5 рес-
публиканцев, 45 демократов) — «нет». Поскольку итоги голосо-
вания не отвечали требованиям конституции о большинстве в
две трети, с президента Клинтона обвинения были сняты, и он
сохранил свой пост.
По мнению некоторых аналитиков, вся процедура представ-
ляла собой межпартийный конфликт по вопросу о том, можно
ли квалифицировать поведение Клинтона как «должностное пре-
ступление, наказуемое в судебном порядке» в трактовке авторов
американской конституции. Большинство республиканцев, отве-
чая на этот вопрос утвердительно, голосовали за импичмент,
тогда как большинство демократов — против. Улеглась пыль меж-
партийной битвы, но до сих пор остается неясным, в какой сте-
пени повлияла процедура импичмента на полномочия и эффек-
тивность Клинтона как президента, на репутацию и влияние обеих
политических партий и на саму конституционную систему.
гих демократических стран, в которой это право предоставлено эле-
менту обычной судебной системы — высшему апелляционному суду.
Помимо США, подобный порядок существует в Австралии, Канаде
и, по мнению ряда исследователей, еще в 12 странах. Однако в неко-
торых из них (например, в Австрии и Италии) окончательное реше-
ние принадлежит специальным трибуналам, а не подразделениям юри-
дической структуры, тогда как в других (например, в Мексике и Швей-
царии) их полномочия ограничиваются функциями «федерального
посредника» и не распространяются на запрет решений, принятых
центральной властью — как законодательной, так и исполнительной.
Поэтому можно сказать, что судебный (конституционный) надзор —
характерная, но не исключительная черта американской системы.
Политическая культура
и социализация [15]
Американской конституционной системой при всей ее важности
не исчерпываются способы принятия политических решений. Огром-
ное, можно, пожалуй, даже сказать, безмерное значение для функ-
ционирования американской политической системы имеет то обстоя-
тельство, что заставляют ее функционировать именно американцы,
а, скажем, не британцы, итальянцы или русские. Система действует
так, как она действует, благодаря тому что американцы обладают осо-
478
бой политической культурой, которая одновременно и лежит в осно-
ве всех рассмотренных нами институтов государства, и одушевляет
их, и направляет их деятельность.
Редакторы этой книги сказали, что «-политическая культура — это
определенная форма распределения политических воззрений, ценно-
стей, чувств, сведений и навыков, через политическую систему вли-
яющая на поведение граждан данной страны и ее лидеров» [16]. Как и
большинство политологов, они убеждены в том, что политическая
культура является одним из важнейших элементов любой политичес-
кой системы, поскольку, по мудрому замечанию Алексиса де Токви-
ля, «не может быть страны, где законами предусмотрено всё или где
политические институты могут заменить здравый смысл и обществен-
ную мораль» [17].
Плавильный котел или лоскутное одеяло?
Большинство американцев — это иммигранты или потомки им-
мигрантов, носителей самых разнообразных культур Африки, Азии,
Восточной и Западной Европы, Латинской Америки. И потому на
протяжении почти всей своей истории Соединенным Штатам прихо-
дилось прилагать определенные усилия к тому, чтобы все они наилуч-
шим образом «вписались» в экономическую, социальную и полити-
ческую жизнь страны.
Практически весь предшествующий период США проводили поли-
тику плавильного котла, стремясь создать из разнообразных культур
иммигрантов единую американскую культуру, вооруженную единым
языком — американским вариантом английского языка. Незначитель-
ное «пространство» предоставлялось таким специфическим этническим
особенностям, как польские свадебные обряды, ирландские поминки,
мексиканская кухня, но система образования была направлена прежде
всего на превращение каждого в англоговорящего американца с глубо-
ко укорененными взглядами и ценностями, присущими уже существо-
вавшей к этому времени в стране политической культуре.
Начиная с 60-х годов политика «плавильного котла» стала во все
возрастающей степени вызывать протест со стороны нескольких эт-
нических групп, особенно афроамериканских, испаноязычных и ази-
атских. Представители этих общностей все чаще заявляли о своем не-
приятии идеи того, что их древние, обладающие специфическими
чертами культуры должны быть «гомогенизированы», обезличены и
вплавлены в доминирующую национальную культуру, которая, по их
словам, представляла собой не синтез всех культур, а всего лишь за-
падноевропейскую, прежде всего — британскую культуру, всегда яв-
лявшуюся культурой господствующих классов и в этом качестве слу-
жившую инструментом, с помощью которого белое большинство ан-
глосаксонского происхождения и протестантского вероисповедания
479
подавляло и угнетало меньшинства. Единственной справедливой по-
литикой, утверждали они, может стать лишь политика лоскутного оде-
яла (образ принадлежит Джесси Джексону), т.е. равноправное суще-
ствование всего многообразия языков, истории, обычаев, ценнос-
; тей, составляющих культуры всех крупных национально-этнических
групп, каждая из которых пользуется одинаковым вниманием и ува-
жением, но ни одна не доминирует над остальными.
Это новое движение предлагает в числе прочих направлений по-
литики двуязычное образование — дети из этнических меньшинств
будут изучать предметы школьной программы на родном языке, тогда
как английский утратит свой приоритет; избирательные бюллетени и
другие официальные документы следует печатать не только на анг-
лийском, но и на испанском языках; школьная программа должна
быть расширена, с тем чтобы полнее и справедливее оценивать вклад
в мировую цивилизацию не только западноевропейской и британс-
кой, но и африканской, азиатской, латиноамериканской культур.
Подобные тенденции встретили известное противодействие. Од-
ним из его проявлений стали принятые в нескольких штатах законы,
в соответствии с которыми официальным языком штата провозгла-
шался английский. Время покажет, сменится ли идеал «плавильного
котла» идеалом «лоскутного одеяла», и если сменится, то каково бу-
дет его влияние на американскую политическую культуру.
Важнейшие элементы традиционной
политической культуры США
Доверие людям, но не политикам. Политологи в качестве первич-
ных критериев политической культуры рассматривают такие поня-
тия, как доверие к институтам, доверие к правительству и/или дове-
рие к лидерам государства. Каким образом соотносятся в этом отно-
шении американцы с гражданами других стран? Ответить на этот
вопрос отчасти поможет табл. 10.1, где приведены данные о доверии
правительству соответственно в США и в четырех странах Западной
Европы. Таблица показывает, что число американцев, считающих,
что почти все избранные должностные лица достойны доверия, зна-
чительно превышает аналогичные показатели среди англичан, фран-
цузов, немцев и итальянцев. С другой стороны, американские гражда-
не в меньшей степени по сравнению с англичанами и французами
склонны верить, что правительство работает на благо всего народа.
Средние показатели по всем четырем вопросам о доверии правитель-
ству у американцев выше, чем у французов, немцев и итальянцев, но
ниже, чем у англичан. Эти результаты не свидетельствуют о том, что
американские граждане больше, нежели граждане других стран, «от-
чуждены» от своего правительства. Скорее напротив, данные других
480
Таблица 10.1
Доверие правительству (в процентах) в пяти западных странах
США Британия Франция Германия Италия
Большинство избранных должностных лиц заслуживают доверия 44 39 30 32 26
Избранным должностным лицам небезразлично, что думают о них такие люди, как я 41 43 26 20 15
Правительство в самом деле работает на благо народа 48 57 52 30 16
Доверие правительству 40 57 33 41 35
В среднем 43 49 35 31 23
Источник: 1997 Deconstructing Distrust Survey, Pew Research Center for the
People and the Press.
исследований показывают, что американцы очень гордятся своей стра-
ной (80%) и готовы сражаться за нее (71%), тогда как среди англичан
эти цифры составляют соответственно 55 и 62%, а среди немцев — 21
и 35% [18].
Таким образом, американцы в меньшей степени, нежели гражда-
не Западной Европы, склонны доверять своему правительству, но,
тем не менее, больше гордятся принадлежностью к своей стране и
проявляют большую готовность сражаться за нее. Как объяснить по-
добный парадокс?
Вероятно, тем обстоятельством, что на протяжении всей своей
истории большинство американцев были непреложно убеждены в двух
(взаимоисключающих с точки зрения логики, но не эмоций!) вещах.
Во-первых, тем, что обычные американцы — это хорошие, надеж-
ные, крепкие ребята, наделенные ценнейшим качеством — здравым
смыслом, и что Америка — превосходная страна. Во-вторых, тем, что
правительство, которое они и не думали отождествлять со страной, —
это, по выражению Рональда Рейгана, «проблема, а не решение»,
и что профессиональные политики, заполняющие кабинеты прави-
тельственных ведомств, возглавляющие партии, ведущие его дела, —
это легковесные карьеристы, которые гораздо больше заинтересова-
ны в том, чтобы набрать максимальное количество голосов на выбо-
рах и перевыборах, нежели в том, чтобы, реализуя мужественную и
дальновидную политику, решать стоящие перед государством задачи.
Именно поэтому большинство американцев любят свою страну, но
не доверяют политикам, которые правят ею.
Политическая эффективность. Другим показателем политической
культуры принято считать степень убежденности рядовых граждан в
481
31 - 7377
том, что их предпочтения могут сильно повлиять на государственных
деятелей. Результаты первого крупного исследования политических
культур показывают, что американские граждане опережают по это-
му показателю жителей Великобритании, Германии, Италии и Мек-
сики и что во всех пяти странах уровень доверия выше среди высоко-
образованных людей [19]. Соответствующие исследования подтверди-
ли, что американцы, как правило, выше оценивают свое политическое
влияние на правительство, нежели граждане других стран.
Роль идеологии. Политологи обычно считают идеологию чем-то
вполне всеобъемлющим, а потому настойчиво «выдают» правитель-
ствам наборы рекомендаций относительно того, как именно те долж-
ны принимать решения и/или какими должны быть эти решения. Наи-
большее внимание в дискуссиях о политической культуре других стран
уделяется социалистической и капиталистической идеологиям и по-
нятиям «левое» (тяготеющее к социалистическим принципам) и «пра-
вое» (склоняющееся скорее к капитализму). Не обойдены вниманием
и такие оппозиции, как «демократия — авторитаризм» и «конститу-
ционализм — тоталитаризм». Почти каждое исследование, посвящен-
ное сравнительному анализу политических культур, приводит к выво-
ду о том, что в Америке идеология играет значительно более скром-
ную роль, нежели во многих других странах (см. табл. 10.2).
Права и их защита в судебном порядке. На многих зарубежных
американистов производит сильное впечатление то, сколь глубоко уко-
ренено в сознании почти всех граждан США — белых и черных, муж-
чин и женщин, молодых и старых — убежденность в том, что все они
обладают некими фундаментальными правами и что наилучший спо-
Таблица 10.2
Уровень идеологической сознательности
в семи демократических государствах (%)
Страна Активное использование идеологии Признание существования/ понимание категорий «левое» и «правое» Причисление себя к категории «левое/правое»
Германия 34 56 92
Нидерланды 36 48 90
Британия 21 23 82
Швейцария 9 39 79
Австрия 19 39 75
Италия 55 54 74
США 21 34 67
Источник: Russell J. Dalton, Citizen Politics in Western Democracies (Chatham,
NJ: Chatham House, 1988), table 2.2, p. 25.
482
соб отстоять их — не ожидать, пока они будут признаны представите-
лями законодательной или исполнительной власти, а через суд до-
биться, чтобы должностные или частные лица соблюдали их. К при-
меру, двое английских специалистов по США были просто потрясе-
ны граничащей с сутяжничеством готовностью американских граждан
вчинять иски правительственным чиновникам и частным лицам за
нарушение своих прав и как следствие этого — той колоссальной ро-
лью, которую благодаря этому играют в Америке адвокаты. По их под-
счетам, в США приходится один адвокат на 440 жителей, тогда как,
например, в Японии — один на 10 000. Британские ученые приводят
высказывание Артура Бернса, бывшего председателя Федеральной
резервной системы, утверждающего, что, если бы большее количе-
ство даровитых американцев посвящало себя не юриспруденции,
а предпринимательству, экономическое положение США было бы
несравненно стабильней. Впрочем, британские авторы заключают, что
в Америке столько адвокатов именно потому, что ее граждане так
упорно и последовательно отстаивают свои права [20].
Политическая социализация
Этим понятием определяется процесс приобщения детей к цен-
ностям и взглядам, доминирующим в том обществе, где они живут,
формирования у них представления о сути политического мира и о
«качестве» представленных в нем институтов, личностей и направле-
ний политики. В Америке этот процесс протекает во многом так же,
как и в других современных высокоразвитых и демократических стра-
нах. Политическая социализация начинается в возрасте 3—4 лет и про-
должается до старости и смерти. Дети, как правило, прежде всего
воспринимают такие политические фигуры, как президент и мест-
ный полицейский — наиболее важные лица вне их семьи. По мере
взросления процесс постижения идет вширь и вглубь: дети узнают о
существовании партий, парламентариев, судей, политических направ-
лений и проблем.
Политическая социализация американцев идет прежде всего под
воздействием семей (в первую очередь — родителей), учителей, друзей
и одноклассников, коллег по работе и средств массовой информации.
Недавно проведенные исследования единодушно отмечают, что в по-
литической социализации человека родители по-прежнему играют важ-
нейшую роль, хотя в последние годы в связи с усилением влияния
СМИ она несколько снизилась. Это неудивительно, поскольку боль-
шинство ученых, анализирующих политическую жизнь в США и других
высокоразвитых демократических государствах, приходят к единому
выводу — СМИ и особенно телевидение сделались одним из наиболее
мощных (можно даже сказать — самым мощным) факторов влияния на
политическую социализацию, мировоззрение и поведение человека.
483
31*
Средства массовой информации
Этот термин применяется для обозначения всех способов, с по-
мощью которых идеи коммуникатора заочно передаются массовой
аудитории. СМИ подразделяются на две категории — печатные (газе-
ты, журналы, книги и брошюры) и электронные (радио- и телевеща-
ние, включающее в себя также кабельное и спутниковое телевиде-
ние).
Политическое значение той роли, которую СМИ играют в США
и в трех европейских демократических странах, показано в табл. 10.3.
Из приведенных там данных видно, что для большинства американ-
цев, как и для большинства граждан Великобритании, Германии и
Франции, важнейшим источником информации является телевиде-
ние. На втором месте и со значительным отрывом во всех четырех
странах находятся газеты. Прочие средства информации, включая и
непосредственное общение людей между собой, играют менее значи-
тельную (в политическом отношении) роль во всех группах.
Собственность и эксплуатация
В Соединенных Штатах, как и в других высокоразвитых демокра-
тических странах, телевещание (в том числе спутниковое и кабель-
ное) находится либо в общественном, либо в частном владении. Час-
тные телеканалы являются предприятиями, работающими для извле-
чения прибыли, и основной доход им приносит продажа эфирного
времени производителям рекламы. Кабельное и спутниковое ТВ полу-
чают абонементную плату, но существуют главным образом за счет
Таблица 10.3
Важнейшие источники политической информации (%)
США 1992 Великобритания 1989 Германия 1989 Франция 1989
Телевидение 69 53 56 44
Газеты 43 30 37 24
Обсуждение
с другими
людьми 6 19 26 15
Радио 16 12 20 13
Иные 4 5 18 7
Источник: Russel J. Dalton, Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties
in Advanced Industrial Democracies, 2nd ed. (Chatham, NJ: Chatham House, 1996),
table 2.1, p. 24.
484
рекламы, так же, как и газеты, которые либо покупаются в киосках,
либо доставляются подписчикам. Государственные теле- и радиокана-
лы получают около 29% дохода от прямых денежных субсидий, пре-
доставляемых правительствами штатов и муниципальными властями,
22% — от взносов своих зрителей или слушателей, 19% — от феде-
рального правительства, 18% — от грантов частных предпринимате-
лей и 12% — из фондов и других источников [21]. ।
Частные СМИ во многих отношениях играют в США более значи- I
тельную роль, нежели государственные: число последних втрое мень-
ше, а аудитория составляет всего около 10%.
Регулирование
Политическое содержание газет, журналов, книг и другой печат-
ной продукции практически никак не регулируется государством,
поскольку Первая поправка к конституции гарантирует свободу печа-
ти (см. табл. 10.1). Единственными ограничениями служат законы о
клевете и диффамации, но в нашумевшем судебном процессе 1964 г.
«“Нью-Йорк Таймс” против Салливана» Верховный Суд постановил,
что должностные лица и общественные деятели имеют право требо-
вать возмещения ущерба, причиненного публикацией в прессе, лишь
в том случае, если эти публикации (1) содержат заведомую ложь или
непроверенные сведения или (2) являются сознательной и «злонаме-
ренной попыткой» бросить тень на репутацию или подорвать обще-
ственное положение того или иного лица, а доказать то и другое очень
трудно [22].
Радио и ТВ находятся под более пристальным контролем, чем пе-
чатные СМИ, и имеют право вещать лишь после получения лицензии
Федеральной комиссии по коммуникациям, возобновляемой каждые
пять лет. В этой лицензии указаны частотный диапазон и часы веща-
ния, мощность передатчика и даже высота передающей антенны,
а также содержатся определенные стандарты, которым должно соот-
ветствовать содержание программ (например, претенденты на ту или
иную политическую должность должны получать равные возможнос-
ти для изложения своих программ). Радиостанции и телеканалы могут
вообще не предоставлять эфирное время (бесплатно или за деньги)
никому из кандидатов, но, выделив его для одного кандидата, они
обязаны выделить и для всех его соперников — причем по тем же
расценкам и приблизительно в указанное ими время суток. Если даже
руководители телеканала вообще не хотят передавать политическую
рекламу (по их мнению, зрителям это скучно), им придется продать
определенное количество эфирного времени любому кандидату или
партии, которые пожелают его купить, и не дороже, чем стоит мину-
та коммерческой рекламы. Если в ходе передачи выступающий пред-
принял выпад против моральных качеств того или иного политичес-
485
кого деятеля, последнему следует бесплатно предоставить эфирное
время для ответа на эти обвинения.
Верховный Суд постоянно поддерживает правительство в его стрем-
лении ввести вышеперечисленные ограничения для электронных СМИ
и одновременно не допускает ничего подобного в отношении печат-
ных изданий. Это объясняется так называемой доктриной дефицита-.
число выходящих и распространяемых газет, журналов, книг, бро-
шюр не ограничено ничем, кроме соображений экономической выго-
ды, тогда как число телеканалов и радиостанций ограничено в чисто
физическом плане: если две станции будут вещать на одной и той же
частоте на одну и ту же зону приема, их сигналы «задавят» друг друга, и
вещание будет вообще невозможно. В связи с этим Верховный Суд при-
нял постановление, в соответствии с которым правительство в интере-
сах радиослушателей и телезрителей обязано лицензировать каналы и
станции, предоставляя каждому вещателю определенную частоту. Ве-
щание, таким образом, приравнивается к общественному достоянию
наподобие национальной системы парков или судоходных рек, и пра-
вительство получает право определять не только частотные диапазо-
ны, но и некие стандарты, которые будут гарантировать, что веща-
ние производится «в интересах общества, для удовлетворения его по-
требностей и необходимо ему» [23].
«Американизация» избирательных технологий
С 50-х годов избирательные технологии, т.е. формы и методы, при-
меняемые партиями и кандидатами для увеличения числа своих сто-
ронников, значительно изменились. Общепризнанным и порой осуж-
даемым лидером этого процесса являются Соединенные Штаты. До
начала 50-х годов избирательные кампании вели прежде всего партий-
ные лидеры и функционеры. Именно они устанавливали контакты с
уже известными им и потенциальными избирателями, а СМИ ис-
пользовали в основном для того, чтобы печатать политическую рек-
ламу в газетах, а также брошюры и листовки, которые распространя-
лись среди избирателей.
Затем американские партии и кандидаты начали применять новые
предвыборные технологии: широко используются оплаченные рек-
ламные телеролики, интервью и «ток-шоу», которые знакомят изби-
рателей с кандидатами и предлагаемыми ими программами. Привле-
каются специалисты по опросу общественного мнения, помогающие
выяснить, насколько эффективна применяемая стратегия (потенци-
альных избирателей опрашивают чаще всего по телефону). Проводит-
ся сбор и анализ данных о демографическом состоянии и «электо-
ральном поведении» тех или иных избирательных округов. Организа-
цией предвыборных кампаний занимаются ныне уже не партийные
функционеры, а хорошо оплачиваемые профессионалы-специалис-
486
ты, прошедшие выучку не в партийных комитетах, а в рекламных
агентствах. Устраиваются телевизионные дебаты между кандидатами,
где обсуждаются важнейшие моменты кампаний.
Партийные лидеры и кандидаты в других демократических стра-
нах внимательно наблюдали за американскими избирательными тех-
нологиями. Многие осудили их, многие поклялись никогда не «аме-
риканизировать» (появилось такое понятие) собственные предвыбор-
ные кампании. Тем не менее организаторы выборов почти во всех
демократических государствах «взяли на вооружение» все или некото-
рые методы, впервые опробованные в США, и применили их к усло-
виям своих стран. Например, в Соединенных Штатах телевизионные
дебаты между кандидатами на пост президента впервые были показа-
ны общенациональной аудитории в 1960 г. Ныне подобные дискуссии
между ведущими партиями и кандидатами регулярно проводятся в
Бразилии, Венесуэле, Германии, Дании, Мексике, Норвегии, Фран-
ции, Швеции, Чили. Практически все крупные партии обзаводятся
профессиональными консультантами-«политтехнологами» — специа-
листами по планированию и проведению избирательных кампаний.
Они используют опросы общественного мнения, проверяя эффек-
тивность своих методов, и СМИ (в первую очередь телевидение), ко-
торые стали основным способом привлечения избирателей на свою
сторону. Вне зависимости от того, насколько нравственной является
«американизация» предвыборных кампаний, ее методы в той или иной
степени захватили все демократические страны, а во многих из них
применяются весьма широко [24].
Участие в политической деятельности
и приобщение к ней
Участие путем голосования
Рядовые граждане могут принимать участие в политической дея-
тельности своей страны по-разному, но волеизъявление считается
наиболее важной формой такого участия. Некоторые исследователи
доказывают, что существование регулярных, свободных, состязатель-
ных выборов на высшие посты государства — это и есть самое значи-
тельное отличие демократической системы от недемократической.
Большинство политологов убеждены в том, что поскольку для
рядовых граждан демократического государства волеизъявление явля-
ется основным способом принять реальное участие в управлении стра-
ной, избирательная активность — число голосующих на выборах в про-
центном соотношении к общему количеству дееспособных совершен-
нолетних граждан — является одним из важнейших индикаторов
благополучия любой демократической системы. Исследования пока-
487
Примечание: Данные приводятся на основании сведений о численности граждан,
имеющих избирательные права, на 1924 г. и последующие годы. До 1924 г. на
численность избирателей влияли действовавшие в ряде штатов ограничения
по гражданству, расе и полу.
Рис. 10.3. Избирательная активность на выборах президента и в конгресс,
1789-1996 гг.
Источники: 1790—1986: Walter Dean Burnham, «The Turnout Problem», in
Elections American Style, ed. A. James Reichley (Washington, DC: Brookings, 1987), pp.
113—114; 1988—1996: Walter Dean Bumham, personal communication; Harold W. Stanley
and Richard G. Niermi, eds. Vital Statistics on American Politics (Washington: Congressional
Quarterly, 1998), figure 1—1, p. 12.
зывают, что избирательная активность в Соединенных Штатах ниже,
чем в какой бы то ни было другой демократической стране, за исклю-
чением Швейцарии. Рис. 10.3 демонстрирует, что избирательная ак-
тивность на выборах президента США постепенно снижалась с 1960 г.,
и наихудшие показатели (49%) были на президентских выборах 1996 г.,
а на выборах в конгресс, законодательные собрания штатов и мест-
ные органы власти они, как правило, еще ниже. Некоторые полито-
логи усматривают в этом тревожный симптом, свидетельствующий о
том, что Америка тяжело больна, и отражающий широко распростра-
ненное в народных массах представление, что результаты выборов на
самом деле не имеют значения, вся система власти «заточена» против
рядовых граждан и враждебна им, а потому нет никакого смысла об-
ременять себя походом на избирательный участок.
Другие ученые утверждают, что, когда процент активных избира-
телей в США будет исчисляться точно так же, как и в других демок-
ратических странах, эти цифры будут выглядеть более отрадно. А пока
существует важное, хотя и техническое, различие. В Америке, как и
везде, фамилии граждан должны быть занесены в избирательные спис-
488
ки до голосования. Однако в отличие от других стран, где регистрация
не требует от избирателей никаких усилий, поскольку власти берут
инициативу на себя и сами делают так, что практически все гражда-
не, имеющие избирательные права, оказываются в списках, в Соеди-
ненных Штатах существует другой порядок: каждый штат регулирует
процедуру регистрации, и потому многие потенциальные избиратели
должны приложить некоторые усилия к тому, чтобы их внесли в спис-
ки — ни один чиновник не станет этого делать за них. Более того, в
большинстве демократических государств гражданин, меняя место-
жительство, автоматически выбывает из прежних списков и столь же
автоматически попадает в новые, не прилагая к этому никаких уси-
лий, тогда как американец, переезжая из одного штата в другой, вы-
бывает из списков, но не вносится в новые.
В 1993 г. конгресс принял закон, получивший название «Motor
Voter» и призванный упростить порядок регистрации, с тем чтобы
повысить избирательную активность населения. Новое законодатель-
ство требует, чтобы правительства штатов регистрировали избирателя
одновременно с получением им водительского удостоверения, чтобы ,
зарегистрироваться можно было по почте и чтобы бланки регистра- ,
ции можно было брать в ведомствах, занимающихся социальной за-
щитой населения — выдающих пособия по безработице или осуще-
ствляющих прочие социальные выплаты. Но и после введения этого
закона в действие на президентских выборах 1996 г. избирательная
активность упала до 49%, что является одним из самых низких показа-
телей в XX в. [25].
Большинство политологов приветствовали новый закон и были
обескуражены резким падением избирательной активности в 1996 г.
Впрочем, кое-кто из них утверждает, что низкая избирательная ак-
тивность граждан США есть артефакт, порожденный способом опре-
деления этой активности. Измерять ее можно двумя различными спо-
собами, дающими совершенно различные результаты. В первом случае
берется процент от общей численности всех зарегистрированных из-
бирателей, которая в большинстве демократических стран практичес-
ки равна количеству граждан, имеющих избирательные права. Во вто-
ром (он-то и применяется в США) — берется процент от общего
числа граждан, достигших совершеннолетия, и в том числе не только
лиц незарегистрированных или потерявших регистрацию в связи со
сменой местожительства, но даже не являющихся американскими
гражданами.
Одно исследование показало, что при сопоставлении США с 24
другими демократическими государствами (когда избирательная ак-
тивность берется как процент от общего числа совершеннолетних <
жителей) Америка по результатам президентских выборов (52,6%) '
занимает двадцать третье место, т.е. находится ниже, чем какая-либо
другая демократическая страна, кроме Швейцарии. Когда же в поня-
489
тие «избирательная активность» вкладывается другой смысл (процент-
ное соотношение проголосовавших и зарегистрированных), средний
показатель «подскакивает» до 86,8%, что выводит США на одиннад-
цатое место [26].
Американские избиратели часто голосуют. Еще одним объяснени-
ем низкой избирательной активности в США может служить то об-
стоятельство, что американские избиратели вынуждены голосовать го-
раздо чаще, нежели граждане любого другого государства (исключе-
ние опять же составляет Швейцария). В странах парламентской
демократии всеобщими являются лишь выборы в национальный пар-
ламент, на которых избиратели голосуют, как правило, за какого-
нибудь одного кандидата или политическую партию. Помимо этого,
они время от времени принимают участие в выборах местных органов
власти. В странах с федеральной системой власти они также голосуют
за представителя своего штата в законодательном собрании. Таким
образом, в большинстве демократических стран (кроме Соединенных
Штатов и Швейцарии) средний избиратель за четыре-пять лет дол-
жен останавливать свой выбор на том или ином кандидате не более
четырех-пяти раз [27].
В США благодаря сочетанию таких особенностей, как федерализм,
разделение властей, прямые первичные выборы, референдумы, про-
водимые на местном и региональном уровнях, право законодатель-
ной инициативы, граждане за 4—5-летний период должны принимать
несколько сотен избирательных решений. На общенациональном уровне
они участвуют в первичных президентских выборах, происходящих на
съездах партий, а затем делают выбор между демократами и республи-
канцами. Каждые два года они голосуют на первичных и всеобщих вы-
борах членов палаты представителей и дважды за шестилетний срок —
на выборах членов сената. На уровне штатов и муниципалитетов про-
исходят не только первичные и общерегиональные/муниципальные
выборы глав исполнительной власти (губернаторов и мэров) и членов
законодательных собраний, которых также выдвигают на первичных
и избирают на всеобщих выборах, но и выборы большого числа дол-
жностных лиц (в других демократических странах на эти посты не
избирают, а назначают), например, государственного секретаря шта-
та, генерального прокурора, руководителей управлений финансов и
образования, судей, членов местных школьных советов, директоров
школ, членов санитарных и парковых комиссий и т.д. Все они прохо-
дят ту же процедуру — первичные плюс всеобщие выборы. Вдобавок
примерно в половине штатов регулярно проводятся референдумы по
«инициативе снизу», на которых граждане напрямую определяют свое
отношение к тем или иным вопросам социальной политики [28].
Таким образом, американские граждане приходят на выборы куда
чаще, чем жители других развитых демократий (кроме Швейцарии).
Разумеется, возможность волеизъявления на свободных, честных,
490
состязательных выборах — это необходимейшее условие демократи-
ческой формы правления, а потому является делом хорошим. При
этом, однако, вспоминается поговорка «хорошего — понемножку»,
и многие американцы, покидая избирательные пункты после 19-го за
год голосования, вполне вероятно задаются вопросом: не следует ли
несколько сузить безграничный простор в принятии избирательных
решений? [29]
Иные формы участия в политической деятельности
Разумеется, голосование — это лишь одна из форм приобщения
граждан к политике их государства. Помимо этого существуют и дру-
гие возможности — работа на политически значимом посту или в
партийных структурах; денежные пожертвования кандидатам, парти-
ям или для реализации тех или иных начинаний; участие в пикетах,
митингах и демонстрациях; посылка писем (в том числе по факсу и
электронной почте) парламентариям своего округа; письма в газеты;
участие в интерактивных теле- и радио- «ток-шоу»; пропаганда своих
взглядов среди друзей и родственников; судебные иски должностным
лицам и т.д. Все эти формы изучены не столь тщательно, как участие
в выборах, однако Расселл Дальтон собрал интересные данные, срав-
нивающие общепринятые и особые формы участия в политической
деятельности в Соединенных Штатах и нескольких странах Западной
Европы (см. табл. 10.4). По ним можно судить, что французы больше
склонны к участию в демонстрациях и политических забастовках, чем
американцы, англичане и немцы, тогда как для граждан США наибо-
лее предпочтительны (по сравнению с гражданами других государств)
предвыборная агитация и работа с группами граждан.
Ряд других исследований обнаружил, что наиболее распростра-
ненными формами политического участия являются, по признанию
американских граждан, голосование на выборах (53% опрошенных),
последующее разъяснение своего выбора (32%), денежные пожертво-
вания на проведение избирательной кампании (12%), наклеивание на
задний бампер автомобиля политических лозунгов или символики (9%), ।
участие в митингах, шествиях и демонстрациях (8%). Лишь 4% опро-
шенных заявили о своем членстве в политическом клубе или о работе
на ту или иную партию [30].
Суммируя сказанное, мы можем сделать вывод о том, что амери-
канцы, помимо голосования, используют иные формы политической
борьбы, причем в той же или даже большей степени, что и граждане
западноевропейских государств, о которых имеется достоверная ин-
формация. Эти данные опровергают представление о том, будто аме-
риканцы чуждаются политики или просто ленивей, чем граждане других
демократических стран.
491
Выдвижение лидеров
Это процесс, в ходе которого из миллионов граждан выделяются
несколько сотен или тысяч человек, избранных или назначенных на
ответственные посты, играющих главные роли в партиях и группах
давления, решающих, как именно СМИ должны изображать полити-
ков, и в рамках, определяемых обществом в целом, осуществляющих
политику государства.
Процесс выдвижения лидеров во многих странах достаточно изу-
чен: определены некоторые общие тенденции, характерные и для
Соединенных Штатов. К примеру, непропорционально большое чис-
ло американских лидеров, так же как лидеров других стран, по уров-
ню благосостояния и социальному положению относятся к среднему
и высшему слоям общества. В этом обстоятельстве не стоит усматри-
вать чей-то тайный замысел дискриминировать «людей из низов» —
дело тут в сумме знаний и навыков, нужных для получения поддерж-
ки, без которой невозможно пройти отбор. Эти знания и навыки лег-
че усвоить и обрести людям высокообразованным. Например, пред-
почтительные шансы занять видное место в политической партии или
в группе давления, быть избранным на ответственный пост или полу-
чить назначение на высокую административную должность есть у того,
кто обладает определенными ораторскими дарованиями, кто умеет
вызывать к себе симпатию. Для политических деятелей, претендую-
щих на выборную должность, особое значение имеет телегеничность —
способность хорошо «смотреться» и «слушаться» на экране.
Федеральное правительство и правительства штатов отбирают со-
трудников своих администраций исходя из некоей системы критери-
ев, определяющей достоинства и недостатки кандидата на должность.
Первоначальный отбор производится на основании результатов, по-
лученных на стандартизированных экзаменах, а продвижение по службе
и увеличение жалованья зависят скорее от деловых качеств, нежели
от Партийных связей. Поскольку с каждым годом все большее количе-
ство назначений в федеральные органы власти производится по этой
системе, позволяющей отобрать достойнейших, в наши дни лишь около
1% должностей могут занимать люди, назначенные из чисто полити-
ческих соображений.
В соответствии с этим выдвижение в ряды политической элиты в
США весьма схоже с тем механизмом, который действует в большин-
стве развитых демократических стран. Отличие существует лишь в од-
ном аспекте этого процесса — в номинации кандидатов на выборную
должность.
Праймериз — единственные прямые выборы
Процесс выборов высокопоставленных государственных чиновни-
ков можно разбить на три этапа: 1) отбор кандидата, когда полити-
492
ческие партии решают, кого следует выдвинуть в качестве своего эта-
лона и в чью пользу следует организовывать избирательную кампа-
нию; 2) номинация, когда власти решают, какие фамилии будут фи-
гурировать в избирательных бюллетенях; и 3) собственно выборы, когда
избиратель должен отдать свой голос одному из кандидатов.
По мнению многих политологов, первостепенное значение имеет
отбор кандидата. В конечном итоге выдвижение государственных чи-
новников — это прежде всего процесс сужения возможностей выбора
от многих вариантов к одному-единственному. Например, в 1996 г.
около 130 млн человек американцев удовлетворяли всем требовани-
ям, которые конституция предъявляет к претенденту на пост прези-
дента страны. Теоретически все 130 млн могли бы быть внесены в
избирательные бюллетени, и каждый избиратель получил бы полную
свободу голосовать за того, кто ему представляется наиболее достой-
ным. Понятно, что сделать сколько-нибудь разумный выбор между
130 млн кандидатур невозможно, а потому разумные демократичес-
кие выборы требуют, чтобы количество вариантов было уменьшено
до приемлемого. Это касается не только Соединенных Штатов, но и
всех демократических стран.
В США, как и в любом другом демократическом государстве, про-
цесс сужения круга претендентов осуществляют прежде всего поли-
тические партии. Каждая из них отбирает своих кандидатов, сообщает
их фамилии в избирательные комиссии, а те вносят их в бюллетени
для голосования [31]. Так, в 1996 г. республиканцы решили, что их
кандидатом будет не Джек Кемп, не Малькольм Форбс и не Пэт
Бьюкенен, а Боб Доул. Демократы вторично выдвинули Билла Клин-
тона на пост президента и Альберта Гора — на пост вице-президента.
Росс Перо, который в 1992 г. сам выдвинул себя в качестве независи-
мого кандидата в президенты, в 1996 г. был номинирован Партией
реформ, основанной им же за год до этого. Эти номинации облегчили
избирателям сделать окончательный выбор между Клинтоном, Доу-
дом и Перо.
С учетом того, как велика роль отбора кандидатов на демократи-
ческих выборах, важно подчеркнуть, что Соединенные Штаты — это
единственное в мире государство, которое осуществляет большую часть
этих номинаций на прямых первичных выборах. Почти во всех демок-
ратических странах кандидаты в члены парламента отбираются партий-
ными лидерами или небольшими группами партийных активистов,
имеющих членские билеты и платящих членские взносы. Лишь в не-
скольких странах — Бельгии, Германии, Норвегии и Финляндии —
существует практика, напоминающая первичные выборы, но, по сути
дела, таковой не являющаяся: там кандидаты отбираются тайным го-
лосованием членов партии определенного округа. Следовательно, по-
всюду, за исключением США, кандидатов отбирают несколько сотен
или в лучшем случае несколько тысяч — партийных функционеров.
493
В Соединенных Штатах выдвижение кандидатур практически на
все высокие выборные посты производится в ходе прямых первичных
выборов (так называемый праймериз), т.е. номинация лидеров проис-
ходит путем непосредственного волеизъявления граждан под контро-
лем государства, а не на съездах партийной верхушки. Более того (и это
основное различие между американской системой первичных (пред-
варительных) выборов и ее европейским аналогом, о котором мы
говорили выше), законы государства, а не принятые в той или иной
партии правила определяют, кто может быть допущен к этим выбо-
рам. В настоящее время в 25 штатах действует система закрытых прай-
мериз, участие в которых могут принимать лишь зарегистрированные
члены данной партии. В 14 штатах действуют переходные праймериз,
отличающиеся от закрытых лишь тем, что избиратели вплоть до дня
предварительных выборов могут не определять открыто свои партий-
ные симпатии. В 9 штатах сохраняются процедуры открытых прайме-
риз, где вообще отсутствует партийная регистрация, и избиратели могут
голосовать за кандидата любой партии (но, разумеется, каждый раз
лишь за одного) и при этом не обнародовать свой выбор; а в 2 шта-
тах — система общих праймериз, в ходе которых избиратели могут, не
придерживаясь единой «партийной линии», голосовать за выдвину-
тые разными партиями кандидатуры на различные посты, также не
сообщая о своих переходах и предпочтениях.
Прямые предварительные выборы в США делают процесс отбора
кандидатов гораздо более открытым и позволяют участвовать в нем
гораздо большему числу людей, чем в других странах мира. Как уже
отмечалось выше, повсюду в мире в голосовании для определения
кандидата партии участвуют лишь самое большее несколько тысяч
человек, платящих партийные взносы, а в Соединенных Штатах лю-
бой зарегистрированный избиратель имеет право при желании отдать
свой голос за любого кандидата, и этим правом в период избиратель-
ных кампаний пользуются миллионы американских граждан. Вот лишь
один пример: хотя формально кандидатов в президенты отбирают
национальные съезды выборщиков, подавляющее большинство деле-
гатов на оба эти съезда избраны в ходе прямых праймериз. В 1996 г.
общий итог в 24, 939, 013 голосов складывался из результатов голосо-
вания на предварительных выборах Демократической и Республикан-
ской партий [32].
Придуманный американцами способ выбирать «первое лицо» сво-
его государства может быть глупее или разумнее, чем те, которые
приняты в других странах, но он вовлекает в этот процесс несоизме-
римо большее количество людей.
494
Формулирование интересов: группы давления
и комитеты политических действий (КПД)
Как уже неоднократно говорилось в этой книге, в каждом обще-
стве взаимодействуют, иногда приходя в противоречие друг с другом,
разнообразные политические интересы [33], и чем выше развитие
экономики, чем разнородней общество, тем больше появляется в нем
индивидуумов и групп, чьи интересы в той или иной степени вступа-
ют в конфликт с интересами других. Неизбежное столкновение этих
интересов вызывает к жизни политический процесс, проходящий в
два этапа: 1) формулирование интересов, когда отдельные лица или
группы действиями или бездействием дают знать власти о своих жела-
ниях; 2) агрегация интересов, когда разнообразные требования выд-
вигаются и компонуются, с тем чтобы заставить власть вести полити-
ку, благоприятную для этих лиц или групп. Именно по этой причине
большинство политологов согласны с мнением Гарольда Д. Лассвел-
ла, утверждавшего, что суть власти состоит в том, чтобы определять:
«кто что когда и как получает» [34].
Во многих демократических государствах интересы формулируют-
ся главным образом группами давления и политическими партиями,
причем правящие партии, разрабатывая и внедряя свои программы,
также агрегируют интересы. В Соединенных Штатах политические
партии намного слабее и разобщеннее, чем в любой другой демокра-
тической стране, а потому ведущую роль как в формулировании, так
и в агрегации интересов берут на себя группы давления, значение
которых в США чрезвычайно велико.
Зарубежных исследователей, занимающихся особенностями аме-
риканской политической системы, особенно поражает разнообразие
и мощь наших организованных политических групп [35], которые се-
годня стали еще более многочисленными и влиятельными. Они под-
разделяются на две основные категории, каждая из которых применя-
ет собственные методы влияния на правительство: 1) комитеты поли-
тических действий (КПД) и 2) группы давления и лобби.
КПД и финансирование избирательных кампаний
Сущность и этапы развития КПД. Строго говоря, к ним можно
отнести любую политическую организацию, формально не входящую
в состав какой-либо партии и не поддерживающую конкретного кан-
дидата, но затрачивающую определенные средства, чтобы воздейство-
вать на результаты избирательной кампании. КПД отличают от партии
две главные особенности: 1) они не выдвигают своих кандидатов и не
вносят их в избирательные списки под своим логотипом; 2) их в пер-
вую очередь интересует политический курс, проводимый тем или иным
высокопоставленным должностным лицом, а не то, под эгидой какой
495
ВСТАВКА 10.3
«Горячая десятка» КПД, затративших
наибольшие средства на избирательные
кампании 1995-1996 гг.
Место Название организации Затраченные средства (в долларах)
1 «Список Эмили» 12 494 230
2 Независимый демократически - республиканский Комитет образования избирателей 9 931 244
3 Фонд политической победы Национальной стрелковой ассоциации 6 642 288
4 КПД Национальной ассоциации судебных адвокатов 5 084 785
5 КПД Национальной ассоциации работников просвещения 5 031 657
6 Компания «Америка» 4 491 926
7 Американская федерация служащих штатов, округов и муниципалитетов «НАРОД» 4 307 967
8 КПД Американской ассоциации медицинских работников 4 133 528
9 Программа действий добровольных политических активистов местных отделений Объединенного профсоюза рабочих автомобильной и авиа- космической промышленности и сельскохозяйственного машиностроения 3 955 068
10 Внепартийная политическая лига рабочих машиностроительной промышленности 3 615 292
партии он выступает. Исходя из этого, они обычно оказывают под-
держку кандидатам от обеих основных партий, склонных решить те
политические проблемы, которые представляются КПД приоритет-
ными (вставка 10.3).
Подобные организации действуют в США, по крайней мере, со
времен Гражданской войны, и некоторые из них добились значитель-
ных успехов. К примеру, «Антисалунная Лига» была основана в 1893 г.
496
для поддержки тех баллотирующихся в конгресс кандидатов от Демок-
ратической и Республиканской партий, которые стремились принять
поправку к конституции о запрете производства и продажи алкоголь-
ной продукции. Многие историки убеждены, что именно благодаря ей
(если тут есть за что благодарить) была принята в 1919 г. Восемнадцатая
поправка, вводящая в Америке «сухой закон». Одной из самых влия-
тельных организаций во второй половине XX в. стал Комитет полити-
ческого образования, созданный при Американской федерации труда
и конгрессе производственных профсоюзов (АФТ/КПП), поставив-
ший миллионы долларов и тысячи агитаторов на службу кандидатам
(главным образом, но не исключительно от Демократической партии),
которые поддерживали идеи организованного труда.
Своего наибольшего расцвета КПД достигли после 1974 г. в ре-
зультате неожиданных (и для многих нежелательных) последствий,
которые возымели принятые тогда поправки к Закону о федеральных
избирательных кампаниях. Эти поправки определили довольно жест-
кий максимум на те суммы, которые могли направлять в поддержку
кандидатов или партий частные лица, и одновременно повысили ли-
миты для коллективных пожертвований. Кроме того, хотя поправки
запрещали профсоюзам и корпорациям напрямую финансировать из-
бирательные кампании, им разрешалось спонсировать КПД, а те имели
право субсидировать избирательные кампании с условием, что фон-
ды образуются от средств, поступающих от добровольных пожертво-
ваний частных лиц, а не от прямых перечислений со счетов профсою-
зов и бизнес-корпораций.
Определяя конституционность этих норм, Верховный Суд в своем
постановлении подтвердил ограничения, введенные на прямые пожер-
твования, но признал, что лимитирование тех средств, которыми част-
ное лицо или организация имеет право поддержать кандидата (распро-
странением в печатных и электронных СМИ политической рекламы, не
контролируемой кандидатами или партиями), является нарушением
Первой поправки к конституции, т.е. нарушением свободы слова [36].
Подобные изменения в духе и букве законов, определяющих фи-
нансирование избирательных кампаний, показали наиболее актив-
ным группам интересов, что наилучшим средством влияния на исход
выборов будет создание КПД, чем они и занялись. В 1974 г. на всеоб-
щих выборах действовали только 608 КПД, а к 1994 г. их число воз-
росло до 3 954.
Современное положение КПД. В настоящее время каждый комитет
должен зарегистрироваться в Федеральной избирательной комиссии
и регулярно представлять туда сведения о том, кто и какую сумму
внес на его счета, в поддержку какого кандидата были направлены
эти средства, а также о том, сколько без учета пожертвований затра-
тил данный КПД на проведение избирательной кампании. Частные
лица могут вносить в КПД не более 5 000 долларов в год и не более
497
32 - 7377
25 000 долларов — в поддержку всех кандидатов, партий и КПД. КПД
имеет право пожертвовать в пользу1 определенного кандидата 5 000 дол-
ларов на предварительных/первичных выборах и такую же сумму —
на всеобщих выборах. Общая сумма, которая может быть пожертвова-
на всем кандидатам или предвыборным партийным комитетам, не
лимитируется. Нет ограничений и на средства, направленные опреде-
ленному кандидату или партии, пока получатели не сообщили, как
именно они ими распорядились.
Хотя многие КПД до известной степени принимают участие в
президентской избирательной кампании, финансируется она в ос-
новном из федерального бюджета. И потому КПД наиболее значи-
тельную долю пожертвований направляют на избирательные кампа-
нии в сенат и конгресс; по некоторым оценкам, эта доля составляет
около 30% [37].
Основные виды КПД. Наиболее значительные КПД можно разде-
лить на три основные категории:
1. КПД, преследующие узкоматериальные интересы', они заняты в
основном финансированием кандидатов, которые при благоприят-
ном исходе выборов будут обеспечивать законодательную поддержку
определенному предприятию или виду предприятий. Например, соб-
ственные КПД создают такие корпорации, как «Крайслер», «Кока-
Кола», «Дженерал Электрик», «Дженерал Моторе», «Тексако», и та-
кие профсоюзы, как Американская федерация учителей, Ассоциация
авиапилотов, Американская федерация служащих штатов, округов и
муниципалитетов. Кроме того, многие КПД представляют интересы
целых отраслей промышленности: например, КПД «Даллас Энерд-
жи» (нефть), Эдисоновский Электроинститут (электроэнергия), На-
циональная ассоциация вещателей (радио и телевидение).
2. КПД, поддерживающие кандидатов, которые будут отстаивать строго
определенный и нематериальный вопрос, например: Национальная лига
«Право на аборт» (возможность выбора) и Национальный комитет «При-
верженность жизни» (запрещение абортов) заняты исключительно этим
вопросом, а Национальная стрелковая ассоциация и «Хэндган Конт-
рол, Инк.» сосредоточены на проблеме контроля над продажей оружия.
3. Идеологические КПД: и наконец, многие КПД поддерживают кан-
дидатов, неукоснительно придерживающихся либеральных или консер-
вативных принципов. Среди КПД либеральной ориентации — Нацио-
нальный комитет за эффективный конгресс и Политический комитет
женщин Голливуда. На консервативных позициях стоят Национальный
консервативный КПД и Консервативный комитет «Победа».
Группы давления и лобби
Тактика лоббирующих групп. Еще один способ, с помощью кото-
рого КПД отстаивают свои интересы, — это лоббирование через их
498
представителей в администрации. Тактика заключается в том, чтобы
склонить правительственных чиновников к поддержке таких действий
(включая административные, судебные и законодательные), которые
благоприятствовали бы тем или иным группам, и к блокированию
таких, которые идут вразрез с целями этих групп.
Во времена «проклятого прошлого» для того, чтобы заставить чле-
нов конгресса проголосовать нужным образом, группы давления час-
то использовали прямой подкуп либо наличными деньгами, либо га-
рантией предоставления хорошо оплачиваемой должности по истече-
нии срока депутатских полномочий. Подкуп должностных лиц
случается, к сожалению, и сейчас, но законы против коррупции весьма
Суровы, а сотрудники масс-медиа, проводя собственные расследова-
ния, уличают взяточников. В связи с этим и представители групп дав-
ления, и должностные лица то ли пришли к выводу, что давать и
получать взятки слишком безнравственно, то ли осознали, что это
чересчур рискованно, то ли сыграла свою роль комбинация этих фак-
торов, но случаи взяточничества стали крайне редки.
Лоббисты сменили тактику и теперь действуют главным образом
методом убеждения — разъясняя членам конгресса (и сотрудникам их
аппарата, играющим ключевую роль в том, какое решение будет при-
нято их «патронами»), что законопроект, проведения которого они
добиваются, послужит на благо государства и жителей Данного округа
или штата. В конечном итоге почти все парламентарии считают, что их
работа заключается в том, чтобы принести как можно больше пользы
жителям своего избирательного округа, и, поскольку именно от них
(а не от всего народа США) зависит, будет ли конгрессмен или сена-
тор переизбран на новый срок, их реакция и заботит парламентария в
первую очередь. Поэтому лоббисты, какие бы цели они ни преследо-
вали, стараются найти самые красноречивые доказательства и нео-
тразимые аргументы, дабы убедить конгрессмена, что действия,
предлагаемые их группой, послужат всеобщему благу — и жителей
данного избирательного округа, и самого парламентария, и всей страны
в целом. Лоббисты, работающие на группу интересов, имеющую так-
же и КПД, могут заявить конгрессмену, что в случае его отказа они
будут на следующих выборах финансировать его соперника. Как это
ни удивительно, но лоббисты и функционеры КПД действуют в боль-
шинстве случаев совершенно независимо друг от друга, и лоббисты
направляют свои основные усилия на убеждение уже избранных кон-
грессменов или сенаторов.
Другие методы. Хотя американские группы интересов чаще всего
применяют такие методы, как обеспечение своему кандидату победы
на выборах или лоббирование, они не чуждаются и тактики, находя-
щей себе широкое применение в других странах, — массовой полити-
ческой пропаганды, забастовок и бойкотов, ненасильственных акций
гражданского неповиновения, а иногда и насилия. Есть, впрочем,
499
32‘
и тактика, распространенная прежде всего в Соединенных Штатах, —
это судебная тяжба, затеваемая в политических целях. Токвиль писал
в 1835 г.: «Едва ли найдется в Соединенных Штатах такой политичес-
кий вопрос, который рано или поздно не решался бы в суде» [38]. По
наблюдению политологов Бенджамина Гинсберга и Мартина Шефте-
ра, количество гражданских исков, ежегодно подаваемых в федераль-
ные окружные суды, возросло с 1955 по 1985 г. с 50 000 до 250 000.
Вышеуказанные исследователи полагают, что в числе прочего причи-
ной такого неимоверного увеличения количества судебных дел явля-
ется рост численности групп интересов, не достигших своих целей на
выборах и в лоббировании и потому стремящихся компенсировать свои
потери путем судебного разбирательства.
Правозащитные группы благодаря успешно проведенным про-
цессам в федеральных судах добились изменений в системе школь-
ного образования, существовавшей в южных штатах, вынудили
пойти на уступки правительства штатов и муниципальные власти и
реформировать ряд положений законодательства. Организации, за-
нимающиеся охраной окружающей среды, через суд сумели вос-
препятствовать строительству скоростных автомагистралей и пло-
тин, которое не только губительно сказалось бы на экологической
обстановке, но и принесло бы огромные прибыли их политичес-
ким соперникам. Женские организации опротестовали в суде при-
нятые в нескольких штатах законы, запрещающие аборты, и диск-
риминационные положения, регулирующие прием женщин на ра-
боту [39].
Консервативные группы в свою очередь стремятся доказать, что
не реже либералов и феминисток прибегают к покровительству Вер-
ховного Суда и других федеральных судов. Нас не должно удивлять,
что в США группы интересов используют подобную тактику чаще,
нежели в любом другом демократическом государстве, ибо широкое
распространение судебной защиты своих прав — это одна из самых
характерных примет американской политической культуры.
Но важнейшей особенностью того, как формулируются и сумми-
руются интересы в США, является «партийная среда», в которой это
происходит. В большинстве других демократических стран группы ин-
тересов имеют дело непосредственно с политическими партиями (бо-
лее того, определенные группы интересов непосредственно ассоции-
руются с определенными партиями: британские профсоюзы — с Лей-
бористской партией; ассоциации бизнесменов и крестьян — с
Австрийской Народной партией). Главная их задача — убедить партии,
которые они поддерживают, что их требования должны быть включе-
ны в партийные программы в числе важнейших и самых приоритет-
ных и выполнены правительством в первую очередь.
500
В Америке же политические партии настолько слабее и слово их в
формировании политического процесса весит так мало, что группы
интересов действуют, как правило, не внутри, а «снаружи» партий,
почти не тревожась о том, пойдут ли эти их действия им на пользу
или будут во вред. Например, в 1980 г. Национальная организация
женщин (НОЖ) так успешно боролась за власть в Демократической
партии, что это не дало партии возможности избрать кандидата в
президенты страны, который возражал бы против поправки о равных
правах для женщин. В 1984 г. НОЖ заявила, что не станет поддержи-
вать общенациональный партийный список, если только на пост вице-
президента не будет выдвинута женщина. (В итоге кандидатом выдви-
нули Джеральдин Ферраро.) На выборах 1996 г. КПД под названием
«Список Эмили», поддерживающий кандидатуры женщин, потратил
на избирательные кампании разного уровня рекордную для отдельно-
го комитета сумму в 12 494 230 долларов [40].
Сказанное в полной мере относится и к Республиканской партии.
До 1994 г. многие КПД, состоящие из представителей бизнеса, значи-
тельно щедрее финансировали избирательные кампании демократов,
чем их соперников-республиканцев, несмотря на то, что политичес-
кая идеология республиканцев гораздо ближе бизнесменам. Республи-
канские лидеры, расценивая это как измену своей партии и консер-
вативным принципам, горько сетовали на такую практику до тех пор,
пока Дуг Томпсон, руководитель Национальной ассоциации риэлте-
ров, не отверг эти жалобы и не сформулировал приоритеты своего
КПД:
У нас — особые интересы. Они сосредоточены на недвижимос-
ти и на жилищном строительстве. Это не борьба за разрешение или
запрещение абортов или за то, чтобы зарплата была не ниже тако-
го-то минимума. Члены нашего комитета требуют гораздо большей
степени открытости и ответственности. Давно минули те золотые
времена, когда мы швыряли деньги в черную дыру под названием
«соперничающие кандидаты». Ныне требования, которые мы
предъявляем к финансированию, осуществляемому КПД, предельно
просты: «Хватит субсидировать тех, кто проигрывает» [41].
После выборов 1994 г. республиканцы вместе с большинством в
конгрессе стали получать и большие, нежели демократы, пожертво-
вания от КПД, поскольку те имели основания рассчитывать на них.
Подводя итог, скажем, что формулирование и отстаивание интересов
в США во многих отношениях отличаются от аналогичных процессов
в других государствах, поскольку и американские партии совсем не-
похожи на политические структуры других стран.
501
Своеобразие американских политических партий
Двухпартийная система
В Америке практически в чистом виде существует двухпартийная
система, т.е. две крупнейшие партии соперничают друг с другом «на
равных», в совокупности получая на выборах почти все голоса [42]. •
Единственным заметным исключением с 1932 г. стали президентские
выборы 1992 г., когда независимый кандидат Росс Перо набрал 19%
голосов (демократ Билл Клинтон — 43%, а поддерживаемый респуб-
ликанцами Джордж Буш — 38%). На выборах 1996 г. Перо выступал в
качестве кандидата от им же созданной Партии реформ, но процент
проголосовавших за него на этот раз снизился до 8,6 [43].
Помимо Перо, демократа Клинтона и республиканца Буша, на
выборах 1996 г. в президенты Соединенных Штатов баллотировались
кандидаты еще от 18 партий, набравшие в общей сложности 1,6%
голосов. После выборов в конгресс (1996) все 100 членов сената и 434
из 435 членов палаты представителей были либо республиканцами,
либо демократами (табл. 10.4). (Социалист Бернард Сандерс оказался
первым с 1954 г. представителем «третьей силы» в обеих палатах. Впер-
вые он был избран в конгресс в 1990 г. и затем переизбирался в 1992,
1994,1996 и 1998 гг.)
Различия между основными партиями
Многие зарубежные исследователи (да и немалое число американс-
ких) часто задаются вопросом: «В чем различие между Республиканс-
кой и Демократической партиями?» Не менее часто звучит ответ: «Ни в
чем. Эти партии, как бутылки с разными наклейками, но обе одинако-
во пустые». Более корректным явилось бы следующее суждение: при
отсутствии всеобъемлющего идеологического принципа или однознач-
ного политического приоритета, которых единодушно придерживались
бы демократы и которые столь же дружно отвергались бы республикан-
цами, существует тем не менее целый ряд аспектов, по которым боль-
шинство демократов отличаются от большинства республиканцев. Мы
укажем лишь на два: во-первых, это наличие социальной структуры так
называемых «идентификаторов», т.е. тех, кто отличает одну партию от
другой и утверждает, что до известной степени предпочитает одну дру-
гой; и, во-вторых, вопросы, по которым мнение большинства демок-
ратов не совпадает с мнением большинства республиканцев.
Как следует из рис. 10.4, демократов поддерживает большее коли-
чество женщин, чем мужчин, чернокожих — чем белых, людей с
низким уровнем доходов и образования — чем людей с высоким ста-
тусом. Если не считать практически полного неприятия республикан-
цев афро-американцами, то обе партии получают значительную под-
держку от всех крупных демографических групп. В отличие от ситуации
502
Таблица 10.4
Результаты президентских выборов 1996 г.
Число голосов Кандидаты в президенты и вице-президенты Партия
47 402 357 39 198 755 8 085 402 685 040 485 798 184 658 113 668 29 083 25 332 8 930 8 476 5 378 4 708 2 438 1 847 1 298 1 101 932 787 752 408 25 118 5 608 98 227 852 Билл Клинтон и Ал Гор Боб Доул и Джек Кемп Росс Перо и Пэт Чоат Ральф Надер и Уайнона ЛаДьюк Гарри Бароун и Джо Йоргенсен Говард Филипс и Герберт Титус Джон Хейджлин и Майк Томпкинс Моника Мурхед и Глогия Ла Рива Марша Фейнланд и Кэйт МакКлэтчи Чарльз Коллинз и Розмари Гимарра Джеймс Харрис и Лаура Гарса Деннис Перон и Арлин Д. Троутт-мл. Мери Кал Холлис и Эрик Честер Джером Уайт и Фред Мазеллс Дайан Билл Темплин и Гэри Ван Хорн Эрл Ф. Додж и Рэйчел Б. Келли А. Питер Крейн и Конни Чендлер Ральф Форбс и Про-Лайф Андерсон Джон Бирренбах и Джордж МакМагон Изабел Мастерс и Ширли Джин Мастерс Стив Майкл и Энн Нортроп Голоса, поданные за кандидатов, не внесенных в списки Против всех ОБЩЕЕ КОЛИЧЕСТВО Демократическая Республиканская Партия реформ «Зеленые» Либертаристская «Налогоплательщики США» «Естественное право» «Рабочий мир» «Мир и свобода» Независимые кандидаты «Рабочие-социалисты» «Простые люди» Социалистическая «Социалистическое равенство» «Американская» Партия сторонников «сухого закона» Независимые кандидаты «Америка — прежде всего» Независимый. «Простые люди» «Оглядывающиеся на прошлое» Независимые кандидаты
Источник: Richard М. Scammon, Alica V. McGillivray, and Rhodes Cook, Ameri-
can Votes 22 (Washington: Congressional Quarterly, 1998), p. 8.
503
Проценты
Республиканцы
Независимые ИВМ
Либералы I I
Рис. 10.4. Социальная структура электората двух ведущих партий. 1996 г.
в других странах, ни та, ни другая партия не представляют исключи-
тельных интересов фермеров, или промышленных рабочих, или чле-
нов определенной этнической или языковой группы.
Если оперировать идеологическими категориями, можно сказать,
что обе партии пользуются поддержкой определенной части либераль-
но настроенных граждан и определенной части консерваторов, хотя в
Демократической партии процент либералов выше, чем в Республи-
канской, которой традиционно симпатизируют консерваторы. Подоб-
ное соотношение наблюдается и при анализе партийного состава конг-
ресса, о чем свидетельствуют результаты голосования по ряду важных
вопросов в обеих палатах в период с 1993 по 1996 г. (табл. 10.5). Эти
504
ГЧ О Сч
о гч о 1 । 28 ОО СП 36 23 36
20 86 95 ' 70 24 100 96 92
СП 40
22 гч 34 56 МП 54
66 МП гч W-1 оо гч О ГЧ
Внесение в конституцию поправки о сбалансирован- ном бюджете Признание президента Клинтона виновным в клятвопреступлении Признание президента Клинтона виновным в том, что он чинил препятствия отправлению правосудия Сенат «Билль Брэди» о нарезном оружии Отклонение принятого палатой представителей законопроекта о выделении средств на аборт для неимущих женщин Регистрация избирателя одновременно с выдачей водительских прав Реформа системы социаль- ного вспомоществования Законопроект о борьбе [с преступностью
данные показывают, что и в сенате, и в палате представителей среди
членов Демократической партии преобладают либералы, тогда как в
Республиканской партии — консерваторы, хотя при голосовании по
большинству вопросов некоторые демократы оказываются на консер-
вативных позициях, а иные республиканцы — на позициях либераль-
I ных.
Суть разногласий в самом общем виде сводится к следующему:
демократы считают, что правительство при решении стоящих перед
государством задач должно играть активную и важную роль, в то вре-
мя как республиканцы согласны с высказыванием Рональда Рейгана:
«Большое правительство порождает большие проблемы». Так, боль-
шинство демократов считают необходимым ввести более высокий
। уровень бюджетных выплат на пособия бедным и бездомным, на раз-
витие образования, здравоохранения, муниципального жилищного
строительства и т.п. Демократы придерживаются мнения, что прави-
тельство должно в минимальной степени вторгаться в моральную,
интеллектуальную, религиозную сферы жизни своих граждан, а рес-
i публиканцы отводят ему большую роль, полагая, что в его компетен-
ции — и запрет на демонстрацию непристойных фильмов, и введение
обязательной молитвы в средних школах.
Демократы больше склонны к равенству, чем республиканцы,
которые призывают к поддержке мер, направленных на создание об-
щества равных возможностей, где все граждане получают одинаковые
шансы в честной борьбе добиться материального благополучия и дру-
1 гих приятных вещей. Демократы же отстаивают концепцию «равных
стартовых условий» — все граждане получают гарантированный ми-
нимум материальных благ даже в том случае, если не могут завоевать
их благодаря собственным усилиям.
I Несмотря на то что внутри каждой из двух ведущих партий США
' различия в идеологии и политических приоритетах выражены силь-
нее, чем в партиях большинства других стран, между лидерами и элек-
торатом Республиканской и Демократической партий все же суще-
ствует достаточно различий, чтобы избиратели смогли сделать созна-
тельный выбор и проголосовать за определенный политический курс
и лидера.
i Децентрализованная организация
i В большинстве демократических стран политические партии орга-
низованы по принципу иерархии — находящиеся на самом верху на-
| циональный лидер и центральная организация руководят деятельнос-
j тью местных и региональных отделений. Строение ведущих американ-
8 ских партий — Демократической и Республиканской — резко
| отличается от этой системы и представляет собой, по меткому выра-
I жению Сэмюэла Эльдерсвельда, стратархию [44]. Это значит, что вла-
507
стные возможности их комитетов на федеральном уровне, на уровнях
штата и местном весьма ограниченны и в юридическом и во внеюри-
дическом смысле. Более того, партийные комитеты на каждом уровне
имеют и законодательные, и исполнительные органы, обладающие
равными правами.
Например, на федеральном уровне и демократы, и республикан-
цы имеют и президентскую, и парламентскую партии. Партия, пред-
ставитель которой становится президентом, состоит из президента,
национального комитета, его председателя и национальных советов
по выдвижению кандидатур на выборные должности. До тех пор, пока
выдвинутый партией кандидат не избран президентом, у нее нет по-
всеместно признанного лидера.
Обе партии в обеих палатах Конгресса имеют свои фракции, куда
входят все члены партии, относящиеся к данной палате (это соответ-
ствует тому, что в большинстве демократических стран называется
парламентской партией). Лидер фракции избирается и является глав-
ным координатором законодательной деятельности партии, который
определяет ее тактику и стратегию. Комитет по политике дает лидеру
и фракции рекомендации по наиболее значительным вопросам зако-
нодательства и проведения нужного политического курса. Также из-
бираются партийные парламентские представители, которые служат
каналами информации между лидером и рядовыми членами фракции.
Избирательные комитеты создаются для сбора пожертвований и для
распределения средств между кандидатами, баллотирующимися в ту
или иную палату Конгресса.
Необходимо подчеркнуть, что у президентской партии мало офи-
циальных контактов с парламентской партией и малейшая попытка
президента (не говоря уж о национальном комитете или националь-
ном председателе) повлиять на процесс избрания ее лидера или оп-
ределения политического курса на ближайшую или долговременную
перспективу отвергается и осуждается как «постороннее вмешатель-
ство». С другой стороны, когда в 1998—1999 гг. происходил процесс
импичмента президента-демократа Клинтона, большинство респуб-
ликанцев прилагали все усилия, чтобы он был признан виновным в
инкриминируемом ему преступлении и отстранен от должности, тог-
да как большинство демократов поддерживали его.
На уровне штата каждая из партий подразделяется на губернатор-
скую и законодательную. Первая состоит из губернатора (вторая не
имеет общепризнанного лидера), центрального комитета, председа-
теля и собраний. Законодательная партия, как и парламентская, со-
стоит из членов фракций, их лидеров, политических комитетов и пар-
ламентских партийных организаторов. Однако одна партия не имеет
перевеса над другой, и национальные партии не могут распоряжаться
деятельностью партий штатов, они не находятся выше их по иерар-
хии и не управляют ими.
508
На местном уровне существуют окружные, городские, районные
и участковые комитеты. В большинстве штатов местные партийные
комитеты де-факто и де-юре независимы от центральных и регио-
нальных партийных структур, образуя, таким образом, третий «слой»,
который так же не подчиняется региональным структурам, как те —
структурам национальным.
Американские партийные организации — и в этом их резкое отли-
чие от партийных систем, имеющихся практически во всем мире, —
представляют собой конгломерат сотен распределенных по различ-
ным «стратам» лидеров и комитетов, ни один из которых не наделен
властью распоряжаться другими структурами даже в своей собствен-
ной страте или обязанностью повиноваться им, не говоря уж о струк-
турах, находящихся в других стратах.
Низкий уровень сплоченности
Парламентская система в большинстве современных демократи-
ческих стран отличается высокой степенью партийной солидарности.
Этот термин определяет, насколько единодушно голосуют члены за-
конодательной партии по тем или иным политическим вопросам. Ра-
зумеется, есть и воздержавшиеся, и те, кто решается голосовать враз-
рез с волей партийных лидеров, и в некоторых странах их число за
последние годы, хотя и медленно, но даже возрастает. Но все же это
по большей части остается отклонением от нормы, норма же состоит ,
в том, что все члены парламентских партий по большинству законо-
проектов голосуют солидарно и в соответствии с установками своих
лидеров.
Однако в Соединенных Штатах солидарное голосование в палатах
конгресса, когда все демократы голосуют «за», а республиканцы —
«против» (или наоборот), происходит лишь по так называемым орга-
низационным вопросам — при выборах спикера палаты представите-
лей, председателя сената, председателей основных комитетов и ко-
миссий. По всем иным вопросам конгрессмены редко бывают едино-
душны.
Данные, приведенные в табл. 10.6, свидетельствуют о том, что
степень партийной солидарности обычно бывает выше у демократов-
конгрессменов, чем у демократов-сенаторов, и еще выше — у конг-
рессменов-республиканцев, нежели у их однопартийцев из сената. По
некоторым вопросам этот уровень даже приближается к уровню, нор-
мальному для большинства демократических стран: например, демок-
раты-конгрессмены проявили высокую сплоченность при голосова-
нии о необходимости регистрировать избирателя при выдаче ему во-
дительского удостоверения, а республиканцы — при голосовании
законопроекта о реформе системы социальной защиты и о внесении
в конституцию поправки о сбалансированном бюджете. Вместе с тем
509
демократы не проявили должной сплоченности, когда зашла речь о
том, принимать ли гомосексуалистов на военную службу, или когда
нужно было преодолеть вето президента Клинтона на законопроект,
запрещающий аборты.
Из этого следует, что обе представленные в конгрессе США партии
обладают известной долей сплоченности, которая возрастает при го-
лосовании по таким вопросам, как совершенствование социальной
сферы, увеличение бюджетных ассигнований на оборону, меры по
регулированию бизнеса: в этих случаях обычно демократы в преобла-
дающем большинстве, но не единогласно, голосуют «за», а республи-
канцы в преобладающем большинстве, но не единогласно — «про-
тив». Однако по вопросам, затрагивающим партийную идеологию (это
прежде всего вопросы морали — аборты, смертная казнь, борьба с
распространением порнографии), голоса в обеих партиях разделяются
приблизительно поровну. По сравнению с ведущими партиями в боль-
шинстве демократических стран мира американские конгрессмены
гораздо реже голосуют солидарно.
Это обстоятельство сильно сказывается на той роли, которую аме-
риканские политические партии играют в процессе выработки поли-
тического курса (о чем будет сказано ниже). Объясняется же оно не-
сколькими причинами, и самой значительной из них является то, что
лидеры демократов и республиканцев крайне скупо наделены власт-
ными полномочиями и возможностью установить жесткую партий-
ную дисциплину.
Слабая дисциплина
В распоряжении лидеров крупных партий почти всех демократи-
ческих государств мира имеется целый набор средств, позволяющих
сделать так, чтобы законодатель, выступающий «под знаменами»
партии, поддерживал ее политику и проводил ее в национальном
парламенте. Например, они могут намекнуть, что парламентарий,
чересчур часто голосующий вразрез с партийными установками, ни-
когда не получит министерский портфель или другую престижную и
ответственную должность. Если и это не помогает образумить «смуть-
яна», лидеры могут и вовсе исключить его из фракции. Во многих
партиях многих стран мира лидеры наделены правом пойти на край-
нюю меру — признать номинацию недействительной, т.е. объявить,
что «раскольник» больше не является кандидатом, официально выд-
винутым партией на ближайшие выборы.
В Израиле, например, весь список партийных кандидатов в кнес-
сет (парламент) составляется узкой группой партийных лидеров, ко-
торые, кроме того, определяют, у кого из претендентов есть предпоч-
тительные шансы получить депутатский мандат. Из соображений кор-
ректности и благоразумия эти лидеры могут выслушать рекомендации
510
региональных и местных руководителей, но обладают неоспоримым
правом отменить выдвижение взбунтовавшегося члена своей партии.
Ведущие политические партии в Индии, Италии, Нидерландах, Шри-
Ланке, Японии действуют практически по той же самой схеме.
В Британии кандидаты в парламент от Консервативной и
Лейбористской партий отбираются низовыми организациями в изби-
рательных округах. Тем не менее никто из них не может быть объявлен
официальным кандидатом от той или иной партии, пока его не ут-
вердил национальный комитет партии. Партии обычно очень осмот-
рительно используют свое право вето, но низовые организации зна-
ют, что, если отобранный ими кандидат чем-либо не устроит «центр»,
им придется искать другого, а потому они почти всегда выдвигают
лицо, которое заведомо окажется «проходным» и приемлемым для
партийных лидеров. Схожие с этой системы существуют и в других
странах.
Однако Соединенные Штаты являют собой разительный контраст
подобному положению: там каждый, кто победил на партийных прай-
мериз в конгресс или сенат в любом избирательном округе или штате,
автоматически становится законным кандидатом на ту или иную дол-
жность. Отменить выдвижение не вправе никто. В американской исто-
рии был памятный случай — так называемая «чистка 1938 года», ког-
да Франклин Делано Рузвельт, национальный лидер демократов,
пользовавшийся необыкновенной популярностью и обладавший ог-
ромным влиянием, попытался вмешаться в процесс предварительных
первичных выборов, проходивших в нескольких штатах, чтобы не
допустить повторного выдвижения сенаторов-демократов, которые
активно противодействовали его «новому курсу». Из 13 попыток, пред-
принятых президентом, 12 провалились. С тех пор возникло, укрепи-
лось и широко распространилось убеждение в том, что любое пополз-
новение национального партийного лидера повлиять на отбор канди-
датов, проводимый на региональном или местном уровне, окончится
неудачей.
Президенты и лидеры их партий в конгрессе могут обратиться к
своим однопартийцам с просьбой поддержать те или иные начинания
правительства — это делается во имя партийной лояльности и/или
для того, чтобы партия получила большие шансы победить на бли-
жайших выборах, а также и для того, чтобы она не попала в глупое
положение. И большинство членов конгресса идут на это, сколь бы
вески ни были их основания поступить иначе. Так или иначе, но в
отличие от партийных лидеров в других странах, ни президент США,
ни руководители его партии в конгрессе не обладают достаточно эф-
фективными властными полномочиями, с помощью которых они
могли бы заставить членов своей партии голосовать вопреки их убеж-
дениям или вопреки интересам и воле их избирателей.
511
Особые последствия: разделенная партийная власть
В странах парламентской демократии невозможно такое положе-
ние, когда одна партия контролирует законодательную ветвь власти,
а другая — исполнительную. Если парламент отказывается принять
требования правительства, либо оно подает в отставку и тогда на его
место приходит другое, удовлетворяющее парламент, либо парламент
объявляется распущенным, то назначаются новые выборы и форми-
руется новый кабинет, имеющий поддержку нового парламентского
большинства. Возникающий по какому-либо значительному полити-
ческому вопросу конфликт между парламентским большинством и
кабинетом министров продолжается, таким образом, очень недолго.
В Соединенных Штатах все обстоит иначе: разделение властей,
различные сроки пребывания в должности и различные условия вы-
боров президента, членов палаты представителей и сенаторов позво-
ляют одной партии контролировать президента, а другой — одну или
обе палаты конгресса. Насколько часто подобное происходит в дей-
ствительности? С 1832 г. (когда, по мнению большинства историков,
и возникли современные избирательные и партийные системы) по
1998 г. в США прошли 84 кампании по выборам президента и членов
конгресса. Каждая из них могла привести к тому, что контроль над
правительством осуществляла бы только одна партия или обе партии
вместе. На самом же деле лишь 52 кампании (62%) приводили к объе-
диненному контролю и 32 кампании (38%) — к «разделенному» кон-
тролю (рис. 10.5).
Еще большего внимания заслуживает следующее обстоятельство:
после смерти Франклина Д. Рузвельта фрагментация власти осуществ-
лялась столь часто, что, по мнению многих наблюдателей, стала нор-
мой, а не исключением. С 1946 по 1998 г. состоялось 26 избирательных
кампаний, но лишь 10 из них (38%) привели к созданию унифициро-
ванной власти (и президент, и большинство в конгрессе были демок-
ратами), а 16 (62%) — к разделенному правлению (президент — рес-
публиканец, а большинство в конгрессе принадлежит демократам).
Положение изменилось после выборов 1994 и 1996 гг., когда в
Белый дом вселился демократ Билл Клинтон, а республиканцы стали
контролировать обе палаты конгресса. В 1996 г. Клинтон был переизб-
ран на второй срок, но и республиканцы не утратили контроль над
конгрессом, подтвердив в 1998 г. свои полномочия.
Наиболее очевидной причиной подобной ситуации, которая невоз-
можна в странах парламентской демократии, да и неведома им, являет-
ся то обстоятельство, что глава исполнительной власти и члены обеих
палат конгресса избираются, как мы знаем, раздельно и на различные
сроки, причем избирательные округа «перекрывают» друг друга. Кон-
ституционная структура США, таким образом, позволяет американс-
ким гражданам «разделить список» кандидатов, т.е. избрать представи-
теля одной партии президентом, а другой — членом конгресса.
512
Год Конгресс Президент
1948 - демократический Гарри С. Трумэн, демократ
1950 демократический
1952 - республиканский Дуайт Д. Эйзенхауэр, республиканец
1954 демократический
1956 демократический
1958 демократический
1960 - демократический Джон Ф. Кеннеди, демократ
1962 демократический
1963 _ демократический Линдон Б. Джонсон, демократ
1964 демократический
1966 демократический
1968 - демократический Ричард М. Никсон, республиканец
1970 демократический
1972 демократический
1973 - демократический Джеральд Р. Форд, республиканец
1974 демократический
1976 - демократический Джеймс Э. Картер, демократ
1978 демократический
1980 - сенат — республиканский, Рональд У. Рейган, республиканец
1982 палата представителей —
1984 демократическая
1986 демократический
1988 - демократический Джордж Буш, республиканец
1990 демократический
1992 - демократический Уильям Д. Клинтон, демократ
1994 республиканский
1996 республиканский
1998 республиканский
Рис. 10.5. Партийный контроль над президентом и конгрессом, 1948—
1998 гг.
Это объясняет, почему все чаще правящими становятся обе партии.
На рис. 10.6 показана динамика этого процесса на материале всех
президентских избирательных кампаний в период с 1952 по 1996 г.,
участники которых сообщали, что голосовали за представителя од-
ной партии в качестве кандидата в президенты и за представителя
другой — как за кандидата в члены конгресса. По этим данным мож-
но судить, что тенденция к «двойному» голосованию неуклонно на-
растала, и в 1996 г. число избирателей, проголосовавших таким обра-
зом, вдвое превысило число избирателей 1952 г.
Тем не менее разделенное правление не снижает (и не повыша-
ет) возможности федерального правительства проводить свою поли-
тическую линию. Тщательное исследование Дэвида Мэйхью свиде-
тельствует, что количество наиболее значимых законопроектов, при-
нятых с 1946 по 1990 г., не меняется в зависимости оттого, разделена
ли власть или унифицирована [45].
513
33 - 7377
40 п
0 п------1------1-----1----1-----1-----1-----1-----1-----1------г"----1
52 56 60 64 68 72 76 80 84 88 92 96
Рис. 10.6. Тенденция к «двойному» голосованию, 1952-1996 гг.
Источник: 1952—1996 American National Election Studies, Inter-university
Consortium for Political and Social Research, University of Michigan.
Политический курс. Разработка и проведение
Размышляя над особенностями проведения определенного поли-
тического курса в Соединенных Штатах, мы прежде всего должны
иметь в виду, что конституция, в рамках которой идет этот процесс,
была продуманно выстроена для того, чтобы не дать правительству
творить зло, а не для того, чтобы ему было легче творить добро.
И создатели американской конституции в самом деле стремились к
созданию более эффективного национального правительства, нежели
то, которое было предусмотрено статьями конфедерации. Однако фор-
мулирование, разработка, проведение эффективного, последователь-
ного, действенного политического курса не было для них задачей пер-
востепенной важности.
Они были убеждены, что государство ни при каких условиях не
следует рассматривать как некое подобие любящей матери, делаю-
щей все необходимое, чтобы все ее дети были накормлены и здоровы.
Не следует забывать, предостерегали они, что государство — это мо-
гущественный и опасный институт, созданный людьми, а людям свой-
ственно ошибаться. Главная его цель и, можно сказать, единствен-
ное, что убедительно оправдывает и само его существование, и необ-
ходимость граждан подчиняться ему, — обеспечить каждому человеку
дарованное ему Богом право на жизнь, свободу и собственность. Все,
что власть делает помимо этого, значительно менее важно, а если она
каким-то образом попирает эти основные права — неприемлемо.
514
«Отцы-основатели» верили: наилучший способ сделать государ-
ство достаточно сильным, чтобы оно могло защищать права своих
граждан, но не до такой степени, чтобы нарушать их, — это распы-
лить его власть между множеством различных ведомств и организа-
ций: с помощью федерализма — между правительствами штатов и
центральным, а внутри центрального правительства — системой раз-
деления властей. Власть, учили они, должна быть раздроблена так,
чтобы ни один из ее фрагментов никогда не смог в собственных инте-
ресах и за счет всех остальных взять всю ее целиком [46].
В полном соответствии со своими взглядами они не считали не-
поправимым провалом безвыходные положения, в которые будет по-
падать правительство из-за того, что одни части его системы блокиру-
ются другими, и пребывали в уверенности, что этих положений мож-
но будет избежать или своевременно выйти из них. Скорее они были
уверены, что эти патовые ситуации несравненно предпочтительней,
чем если бы правительство действовало деспотически, не считаясь с
интересами иных частей сообщества и не слушая возражений с их
стороны. И, следовательно, теперь, когда противоборствующие инте-
ресы загоняют правительство в тупик, не давая ему эффективно справ-
ляться с такими проблемами, как бюджетный дефицит, внешний долг,
рост преступности, несовершенство системы здравоохранения, фи-
нансирование избирательных кампаний, мы по крайней мере можем
сказать, что процесс разработки и проведения политического курса в
американском государстве проходит в полном соответствии с замыс-
лом его основателей.
Традиционные способы избежать
безвыходных положений
«Здравый смысл и практическая сметка американцев нигде не про-
являются с такой поразительной яркостью, как при преодолении бес-
численных трудностей, порожденных их Федеральной Конституцией», —
писал Алексис де Токвиль [47]. И был прав. За время, минувшее с от-
крытия первого конгресса, т.е. с 1789 г. до наших дней, американские
граждане сумели осознать, что правительство Соединенных Штатов
должно проводить какую-то политику, как бы опасно это ни было для
прав человека. Оно должно регулировать торговлю международную и
между штатами, увеличивать или сокращать денежный оборот, поддер-
живать взаимоотношения с иностранными государствами, взимать на-
логи, ассигновать бюджетные средства и т.д. По верному наблюдению
Токвиля, американцы, несмотря на создаваемые конституционной си-
стемой препоны и на всеобъемлющую тягу к инерции, все же придума-
ли, как следует добиваться проведения той или иной политики. Часть
этих приемов и методов используется в «обычные времена», другая часть
приберегается для крупных кризисных ситуаций.
515
33*
Благополучное время: объединение коалиций. Осуществление поли-
тики происходит благодаря коалиционированию ad hoc, т.е. такой си-
туации, когда различные группы интересов объединяются по какому-
то одному определенному вопросу. Среди создателей коалиций — прежде
всего должностные лица всех видов и рангов, включая президентов и их
главных политических советников из числа сотрудников правительства
и администрации Белого дома; главы правительственных и неправи-
тельственных ведомств и высокопоставленные служащие этих ведомств;
федеральные судьи и их аппарат. Столь же активны, как они, а зачастую
столь же влиятельны — «люди со стороны», главным образом лоббис-
ты, представляющие основные организованные группы интересов и
много поставившие на тот или иной результат политической деятельно-
сти. Несмотря на то что в каждом соперничестве есть победители и по-
бежденные, особенность этой борьбы — в том, что здесь не бывает
абсолютной победы или полного поражения: каждый участник коали-
ции получает какую-то часть того, на что претендует, и каждому удает-
ся избежать провала. Таков обычный результат [48].
Этот процесс вызывал и вызывает немало нареканий. Его крити-
куют за то, что достижение результата требует непомерных усилий,
а сам результат обычно является противоречивым, бессмысленным,
обреченным на постоянное дальнейшее совершенствование. Крити-
ков также поражает, как трудно прекратить крупную политическую
акцию: обычно коалиция, потерпев поражение на президентских вы-
борах, немедленно «пытает счастья» на выборах в конгресс, а проиг-
рав эти выборы, пытается проникнуть в бюрократические сферы,
а осознав невозможность воздействовать в своих интересах на избира-
емых и назначаемых чиновников, старается заменить их «своими людь-
ми», и наконец, после краха всех своих попыток, обращается в суд,
чтобы затруднить или обессмыслить деятельность других коалиций.
Вот один из недавних примеров: коалиция, представлявшая инте-
ресы никарагуанских «контрас», не получив поддержки в конгрессе,
занялась закулисными махинациями в Совете по национальной безо-
пасности в целях получить необходимое финансирование. Другой при-
мер: когда в 50-е годы движению за гражданские права не удалось
убедить конгресс в необходимости запретить расовую сегрегацию в
школах, оно обратилось в Верховный Суд и вскоре торжествовало
победу — было принято эпохальное постановление по делу «Браун
против Совета по образованию» (1954). Уже в наши времена коалиция
феминисток и представителей сексуальных меньшинств, потерпев по-
ражение на выборах, не сумев убедить избранных и назначенных чи-
новников, больше склонна обращаться в суд, чем капитулировать [49].
Нет сомнения, что формированию политического курса в США
очень не хватает той упорядоченности, отчетливости и быстроты,
которые свойственны аналогичным процессам в странах парламент-
ской демократии благодаря слиянию властей и вследствие этого не-
516
возможности появления затяжных патовых ситуаций между ее зако-
нодательной и исполнительной ветвями. Однако нельзя отрицать, что
и в США было принято и реализовано множество крупных общена-
циональных политических программ, причем целый ряд из них —
вполне успешно. Здесь можно вспомнить и воплощение программы
экономического развития, разработанной в 90-е годы XVIII в. Алек-
сандром Гамильтоном; экспансию на Запад, предпринятую в XIX в.;
абсорбцию миллионов иммигрантов и «Прогрессивные реформы» на-
чала XX в.; неуклонное (хотя, быть может, и слишком медленное)
выравнивание статуса афро-американцев, начавшееся с отмены раб-
ства; решительный пересмотр налоговой системы, произошедший в
1986 г. Но даже в лучших своих проявлениях этот процесс всегда тре-
бовал много времени, и бывали в американской истории случаи, ког-
да народ, опасаясь, что дело слишком затянется, использовал иной
способ формирования политического курса.
Кризисные эпохи: президентская диктатура. В 1889 г. Джеймс Брайс
писал;
В трудные времена огромная ответственность ложится на плечи
того, кто одновременно является главнокомандующим и главой ис-
полнительной власти. Авраам Линкольн обладал большей властью,
чем какой-либо англичанин со времен Оливера Кромвеля. Да, во вре-
мя Гражданской войны действие обычного законодательства было с
определенной целью приостановлено. Но в подобных кризисах оно
будет приостанавливаться таким же образом, что идет на пользу пре-
зиденту, который становится чем-то вроде диктатора [50].
И в самом деле, в 1861 г., когда южные штаты начали процесс
отделения, президент Линкольн предпринял ряд шагов, далеко вы-
ходивших за рамки обычного процесса формирования политического
курса. Он издал несколько указов, которые приостанавливали дейст-
вие предписаний* при наборе добровольцев в американскую армию,
в соответствии с которыми выделялись государственные средства на
обеспечение их продовольствием, форменной одеждой и оружием, а
затем принял поистине судьбоносное решение — направил продо-
вольствие в Форт-Самтер, хотя и знал, что эта мера развяжет в стране
гражданскую войну. Проделав все это, он созвал сессию конгресса,
сообщил о своих действиях и попросил, чтобы парламентарии, при-
менив обратную силу закона, уполномочили его на это. Конгрессме-
нам не оставалось ничего другого, как согласиться.
С тех пор президенты Соединенных Штатов, когда государствен-
ные интересы требовали безотлагательных действий, часто оказыва-
лись перед дилеммой — либо последовать примеру Линкольна и дей-
* Предписание о представлении арестованного в суд для рассмотрения закон-
ности ареста. — Прим. пер.
517
ствовать на свой страх и риск, либо убедить конгресс в необходимос-
ти принять программу радикальных реформ, как поступил в ЗО-е годы
Франклин Д. Рузвельт, когда уяснил, что без чрезвычайных мер эко-
номика страны не выдержит потрясения «великой депрессии» и раз-
валится.
Президенты чаще требуют предоставления чрезвычайных полно-
мочий в кризисах, порожденных внешнеполитическими, а не внут-
ренними обстоятельствами. Так было в 1950 г., когда президент Тру-
мэн ввел войска в Корею, в 60-е годы, когда Кеннеди и Джонсон
последовали его примеру по отношению к Вьетнаму, в 80-е и в начале
90-х годов, когда Буш посылал армейские контингенты в Панаму, Пер-
сидский залив и Сомали, а в 1994 г. Клинтон начал военные действия на
Гаити и в 1995 г. — в Боснии. Принятый в 1974 г. Закон о военных полно-
мочиях (War Powers Act) должен был урезать возможности президента
предпринимать действия такого рода без одобрения их конгрессом, но
цели своей не достиг. Нет ни малейших сомнений, что, когда случит-
ся очередной кризис, особенно внешнеполитический, президенты
снова откажутся от обычных процедур формирования политического
курса и будут поступать по собственному усмотрению.
Опыт корейской и вьетнамской войн ясно показывает, что «кла-
пан президентской диктатуры» не может быть открыт в течение сколь-
ко-нибудь продолжительного времени. Он действует эффективно лишь
в том случае, если действия президента быстро приводят к желанной
цели, и американские войска с незначительными потерями выводят-
ся спустя несколько недель после начала операции. Если же дело затя-
гивается на месяцы и годы, требует огромных расходов и приводит к
большим потерям среди американских военнослужащих и не сулит
даже в перспективе «чистой победы» (в качестве наиболее убедитель-
ных примеров опять можно вспомнить Корею и Вьетнам), то прези-
дент в конце концов теряет поддержку избирателей и конгрессменов,
а государство возвращается к прежней практике формирования поли-
тического курса. Как бы то ни было, лидер страны, вынужденный
каждые четыре года отчитываться за свои действия на свободных вы-
борах, едва ли может считаться диктатором.
Проведение политики
Экстрактивная политика
При рассмотрении вопроса об осуществлении политического кур-
са США важно помнить, что речь идет о деятельности многих прави-
тельств, а не только того, что находится в Вашингтоне (федеральный
округ Колумбия) [51]. В 1997 г. в Америке было свыше 87 000 прави-
тельственных структур, включая федеральное правительство, 50 шта-
518
тов, 3043 округа, 19 372 муниципалитета, 16 629 районов, 13 726
местных школьных участков и 34 683 особых округа, причем каждая
из этих административных единиц обладает определенными консти-
туционными и статусными полномочиями для проведения собствен-
ной политики [52].
И федеральное правительство извлекает из этих 87 453 структур
наибольшую долю своих доходов — 69% всех налогов и 57% иных
сборов из всех источников. Эта доля, разумеется, меньше той, кото-
рую получают правительства унитарных государств — таких, как Бри-
тания, Швеция и Япония, но больше, чем извлекается национальными
правительствами любых федеративных систем, за исключением Авст-
рии [53].
Виды налогов. В табл. 10.6 представлены основные виды налогов в
процентном соотношении к общему доходу США и восьми других
индустриально развитых государств (данные на 1994 г.). Из этого сле-
дует, что доля подоходного налога в США превышает аналогичные
доли во всех странах, кроме Канады и Швеции. Налоги на социальное
страхование, уплачиваемые и работодателями, и работниками, выше
средних значений. Поступления от налогов с продаж и других сфер
потребления ниже, чем где-либо еще (за исключением Японии). От-
части это объясняется тем, что, в отличие от европейских прави-
тельств, администрация США не взимает налоги с продаж и налог на
Таблица 10.6
Основные виды налогов в процентном соотношении к общему доходу
США и других государств (на 1994 г.)
Подоход- ный налог Налог на корпо- рации Социаль- ное стра- хование (работник) Социаль- ное стра- хование (работо- датель) Продажи и потреб- ление Особые товары
Британия 28,4 11,0 6,6 10,0 16,6 12,3
Канада 40,8 6,8 4,3 9,7 13,9 9,9
Франция 11,8 5,4 13,3 27,3 18,8 8,5
Германия 27,4 4,7 15,9 18,8 17,0 9,4
Италия 26,3 10,0 6,3 23,6 14,7 10,6
Япония 26,8 21,5 10,9 15,2 4,2 7,3
Нидерланды 24,7 7,6 23,5 7,9 16,5 7,5
Швеция 37,9 3,1 0,0 25,4 14,6 9,0
Соединенные
Штаты 35,8 7,3 11,6 16,6 7,6 9,9
Источник: The American Almanac 1993—1994 (Washington: Bureau of the Cen-
sus, 1994), table 1399, p. 857.
519
добавленную стоимость, предоставляя это правительствам большин-
ства штатов. В соответствии с этим структура налогообложения в аме-
риканской федеральной системе представляется в целом более про-
грессивной (т.е. самое тяжелое бремя возлагается на тех, кто обладает
максимальной возможностью платить), чем в большинстве (хотя и не
во всех) стран мира.
Налоговое бремя. Американцы часто жалуются на тяжесть налого-
вого бремени, и потому снижение налогов декларировалось в эконо-
мических программах и Рональда Рейгана, и Джорджа Буша (после-
дний, впрочем, отказался от своего обещания не вводить новые нало-
ги). Но насколько тяжко налоговое бремя американских граждан по
сравнению с тем, которое несут граждане других высокоразвитых де-
мократических государств?
Ответ зависит от способа измерения. В США налоговые поступле-
ния составляют 29% валового национального продукта (ВНП), и это —
самый низкий показатель среди индустриальных стран (самый высо-
кий — 56,9% — в Швеции). Более того, в США рост налогов с 1980 г.
происходил медленнее, чем в любой другой демократической и раз-
витой стране (на первом месте здесь опять же Швеция) [54]. Итак, в
сравнении с налоговыми системами большинства промышленно раз-
витых демократий мира структура американского налогообложения
является одной из самых прогрессивных, но дает меньшую часть ВНП.
Дистрибутивная политика
Расходы правительства США. Из общих расходов всех американс-
ких правительственных структур на долю федерального правительства
приходится больше половины (54,2%), а правительства штатов и мест-
ные дают соответственно 23,0% и 22,8%, т.е. приблизительно по четвер-
ти. Структура расходов на 1995-1996 гг. показана в рис. 10.7: 63% бюдже-
та шло на внутренние социальные нужды, 18% — на оборону и связан-
ные с ней области, 15% — на обслуживание государственного долга.
Из всех демократических государств мира только Израиль расхо-
дует на оборону большую, чем США, долю своего бюджета (в неко-
торых странах третьего мира — таких, как Ирак, Корейская Народная
Демократическая Республика, Оман и Саудовская Аравия, этот про-
цент еще выше) [55]. Многие американские граждане считают, что
расходы на оборону непомерно велики, особенно теперь, после окон-
чания «холодной войны». По мнению других, война в Персидском
заливе в начале 90-х годов показала, что мир еще далек от безопасно-
сти и стабильности, а потому США должны «держать порох сухим» и
в достаточном количестве. Обе точки зрения заслуживают права на
существование, но в последние годы усматривается тенденция к со-
кращению расходов на оборону и дополнительному финансирова-
нию социальной сферы.
520
Оборона
267,1
Поддержание
доходов
238,9
Пособия
ветеранам
39,6
Медицинское
страхование
194,3
Прочее
343,5
Обслуживание
государственного
долга 247,4
Социальное
обеспечение
367,7
Другие сферы
здравоохранения
127,6
Образование
,51,3
Рис. 10.7. Структура федерального бюджета. Расходная часть. 1996 г.
Источник: Statistical Abstract of the United States 1997 (Washington: Bureau of
the Census, 1997), table 536, p. 348.
По расходам на здравоохранение (на душу населения) Соединен-
ные Штаты с большим отрывом опережают все страны мира (следом
идут Швейцария и Канада) [56]. По доле ВНП, приходящейся на
развитие системы образования (0,7%), США занимают пятое место в
мире, уступая Германии (1,9%), Японии (1,2%), Испании (1,1%) и
Канаде (0,8%) [57].
Регулирующая деятельность
Соединенные Штаты, как и все современные промышленно раз-
витые демократии, можно счесть «государством всеобщего благоден-
ствия» в том смысле, что значительная часть его политического курса
разрабатывается исходя из того, что правительство обязано гаранти-
ровать определенный минимальный уровень благ всем своим гражда-
нам, и особенно тем, которые не могут обеспечить его себе сами.
Существуют, однако, значительные различия и в том, какие именно
блага обеспечивают государства своим гражданам, и в уровне этих
благ. В этом разделе мы вкратце охарактеризуем деятельность амери-
канского правительства в трех основных областях.
521
Социальное страхование. Соединенные Штаты были едва ли не
последней страной из числа современных индустриальных держав,
которая восприняла принципы «всеобщего благоденствия», и даже в
наши дни процент ВНП, затрачиваемый на социальную сферу, здесь
ниже, чем в других странах. Тем не менее правительства всех уров-
ней — федеральное, штатов и местные — осуществляют широкий
спектр разнообразных программ, имеющих целью обеспечить неиму-
щим некий прожиточный минимум. Достигается эта цель двумя спо-
собами:
♦ Социальное страхование и обеспечение. В эту категорию входят
программы, призванные защитить граждан от риска потерять
доход в связи со старостью, увольнением, болезнью, травмой,
полученной в результате несчастного случая на производстве,
безработицей. Законодательной базой этим программам служит
принятый в 1935 г. Закон о социальном страховании, в соответ-
ствии с которым работодатели и лица, работающие по найму,
обязаны делать отчисления в особый фонд. Затем все лица, по-
лучающие жалованье, по достижении ими определенного воз-
раста или по выходе на пенсию имеют право получать из этого
фонда субсидии. Поскольку эти пособия распространяются на
всех, кто платил налог, большинство американцев рассматри-
вают эти субсидии как законное вознаграждение, а не как
милостыню. Получение денег по программе социальной помо-
щи не имеет никакого унизительного оттенка, и американцы —
в том числе и с высоким уровнем доходов — одобрительно от-
носятся к ней.
♦ Социальное вспомоществование. В эту категорию входят как пря-
мые, так и целевые денежные выплаты неимущим: денежное
вспомоществование семьям, где имеются иждивенцы; предос-
тавление продуктов, бесплатного молока и детских садов для
детей, чьи матери работают и имеют низкий доход. В отличие от
программ социального обеспечения эта категория пособий фор-
мируется не на основе взносов, которые автоматически удер-
живаются из зарплат, а благодаря перераспределению доходов:
люди обеспеченные «делятся» с неимущими. Именно поэтому
получение социальной помощи в определенном смысле унизи-
тельно, и благотворительные программы вызывают не столь од-
нозначное одобрение, как социальное страхование.
На протяжении многих лет звучали высказывания о том, что по-
добные программы и особенно «Помощь семьям, имеющим на ижди-
вении детей» (AFDC) лишают инициативы тех, кто получает эти по-
собия, и обрекают их на пожизненную зависимость от щедрот госу-
дарства. Затем в 1996 г. конгресс принял, а президент Клинтон подписал
Закон о реформе системы социальной помощи. Ее основы были ради-
522
кально пересмотрены, и федеральные гарантии получения прямых'
выплат от AFDC всеми семьями, имеющими избирательные права,
были отменены. Взамен федеральное правительство выделило штатам
16,4 млрд долларов на развитие их собственных новых программ соци-
ального обеспечения. Получение этих грантов предусматривало ряд
условий и требований: получатели пособий должны были устроиться
на работу, правительства штатов — организовать для них центры пе-
реобучения и ввести определенные сроки получения пособий, кото-
рые, таким образом, теряли, по словам апологетов этой реформы,
характер благотворительности [58].
Образование. В Соединенных Штатах, как и в других промышлен-
но развитых странах, образование предоставляют в основном госу-
дарственные учебные заведения, хотя в Америке существует большое
количество частных учебных заведений, особенно высших (среди ко-
торых такие знаменитые университеты, как Колумбийский, Гарвард-
ский, Принстонский, Стэнфордский и Йельский), чем во многих
других странах. (Роль частных школ и университетов велика также в
Японии и Великобритании.)
Американскую систему образования отличает прежде всего высо-
кий уровень децентрализации. Большая часть учебных заведений — от
детских садов до университетов — финансируется и управляется неза-
висимо, хотя федеральное правительство направляет значительные
средства на реализацию многих специальных программ, причем полу-
чение этих субсидий оговорено рядом условий и ограничений, каса-
ющихся того, как именно могут быть истрачены выделенные деньги.
Например, при предоставлении стипендий или иных форм финансо-
вой помощи учебные заведения не имеют права дискриминировать
соискателей по расовому или половому признаку. Местное финанси-
рование и управление приводит к разнообразным последствиям, од-
ним из которых является то, что деньги, затрачиваемые на каждого
учащегося, находятся в прямой зависимости от благосостояния штата
или округа.
Но каковы бы ни были последствия этих различий, в США про- ]
цент молодых людей, обучающихся в школах и университетах, выше, <
чем в любой другой стране. По количеству 17-летних, посещающих
среднюю школу, Америка уступает только Японии, по количеству
21-летних, проходящих обучение в колледжах и университетах, как и
по количеству выпускников колледжей, продолжающих образование,
она находится на первом месте [59].
Во многих высокоразвитых государствах система обучения исхо-
дит из того, что право на высшее образование должно предоставлять-
ся лишь наиболее одаренным и уже зарекомендовавшим себя в опре-
деленной отрасли знания. В соответствии с этим продолжить обучение
на более высоком уровне можно только после успешной сдачи еди-
ных для данной страны экзаменов, которые завершают обучение на
523
предшествующем уровне. В Соединенных Штатах, напротив, руковод-
ствуются другими соображениями: как можно большему числу людей
должна быть дана возможность получить университетское образова-
ние. 'Социолог Мартин Троу формулирует этот тезис таким образом:
«Если европейский девиз высшего образования звучит так: “Ничего,
кроме лучшего”, то в Америке — “Кое-что лучше, чем ничего”» [60].
И в соответствии с этими принципами 18-летнему американцу про-
должить образование после средней школы — поступить в четырехго-
дичный университет или двухгодичный колледж — гораздо легче, чем
его сверстнику из любой европейской страны, и многие американс-
кие юноши в полной мере используют эту возможность. По данным
на 1994 г. 24% американских граждан в возрасте от 25 до 64 лет имели
университетское образование, что гораздо выше показателей в любой
другой промышленно развитой демократической стране. Лишь в Ни-
дерландах это соотношение приближается к американскому (21%),'
а в других европейских странах оно колеблется от 6 (Австрия) до 14%
(Дания) [61].
Но как обстоит дело с качеством образования в США? По этому
вопросу ученые, политические деятели и административные работ-
ники вели долгие и бесплодные дискуссии, а литература, посвящен-
ная этой теме, слишком обширна и сложна, чтобы можно было под-
робно рассмотреть ее здесь. Заметим лишь, что, по мнению американ-
ских и зарубежных исследователей, ученики американских начальных
и средних школ (в возрасте от 5 до 17 лет) демонстрируют на единых
общенациональных экзаменах худшие результаты, нежели их сверст-
ники из Западной Европы, Скандинавии и Японии, а также хуже
владеют базовыми навыками по таким предметам, как чтение и пись-
мо, иностранные языки, математика и естествознание.
Однако чем ближе к вершине образовательной пирамиды, тем
более отрадным становится положение. Студенты американских уни-
верситетов и колледжей вполне сопоставимы по уровню знаний со
студентами других стран, а уровень обучения аспирантов и научной
работы по таким дисциплинам, как юриспруденция, бизнес, меди-
цина, инженерное искусство и даже гуманитарные и социальные на-
уки, не только не уступает мировому, но кое-где и превосходит его.
Доказательством может служить тот факт, что иностранные студенты
приезжают на стажировку в США в гораздо большем количестве, не-
жели американцы — в другие страны [62].
В настоящее время в Соединенных Штатах всё шире распростра-
няется мнение о том, что американские учебные заведения (в особен-
ности начальные и средние школы) скверно справляются со своей
задачей, заключающейся в том, чтобы дети получали те основные
знания и навыки, которые должна иметь «рабочая сила» страны, если
она хочет выдерживать конкуренцию со своими соперниками — прежде
всего с западноевропейскими государствами и Японией. Начиная с
524
ВСТАВКА 10.4
Уровень образования в одиннадцати странах,
возглавляющих список. 1994 г.
(процентное соотношение лиц от 25 до 64 лет)
Место Страна Образование
начальное среднее неуниверси- тетское универси- тетское
1 США 15 53 8 24
2 Нидерланды 40 38 * 21
3 Канада 26 28 29 17
4 Норвегия 19 53 11 16
5 Дания 40 40 6 14
6 Австралия 50 27 10 13
7 Германия 16 62 10 13
8 Греция 55 27 6 12
9 Швеция 28 46 14 12
10 Испания 74 11 4 NA
* Включается в курс университетского образования.
Источник: Statistical Abstract of the United States 1997 (Washington: Bureau
of the Census, 1997), table 1342, p. 836.
конца 50-х годов, школы обследовало множество комиссий, опубли-
ковавшие большое количество докладов, где содержалось огромное
число рекомендаций по реформированию системы образования. Зна-
чительная их часть была применена на практике, но, судя по всему,
крупных сдвигов не произошло.
Масла в огонь этих и без того жарких споров подливают и все
чаще звучащие требования увеличить на всех уровнях системы образо-
вания процент учащихся и преподавателей африканского, азиатского
и латиноамериканского происхождения, а также расширить и углу-
бить изучение иных, незападных культур, вместо того чтобы, как и
прежде, по традиции концентрировать все внимание на западной,
«белой» цивилизации. Образовательная политика в США всегда была
полна противоречий, но в 90-е годы эта ее особенность обострилась
до крайности. Окончательное решение этой проблемы, разумеется,
очень сильно скажется на будущем американского государства.
Охрана окружающей среды. Экологическая безопасность лишь со-
всем недавно выдвинулась и в Соединенных Штатах, и в других высо-
коразвитых государствах в число первоочередных направлений поли-
тики, рассматриваемых в этой главе. Со времени «промышленной ре-
525
волюции», начавшейся во второй половине XVIII в., и вплоть до 50-х
годов XX в. одной из главных задач, стоявших перед каждым государ-
ством, был экономический рост — постоянное увеличение объема
товаров и услуг, производимых в стране как для внутреннего потреб-
ления, так и на экспорт. И в 50—60-е годы политологи классифициро-
вали страны мира как развитые или развивающиеся исходя не только
из уже существующего ВНП (в расчете на душу населения), но и из
темпов их экономического роста.
Эта задача не утратила своей актуальности и в наши дни. В конце
концов, государства пока еще не придумали лучшего способа получать
ресурсы, необходимые для достижения поставленных перед ними це-
лей, будь то наращивание оборонного потенциала, увеличение своей
«весомости» на международной арене, обеспечение неимущих продо-
вольствием, кровом и медицинским обслуживанием или развитие и со-
вершенствование программ образования и здравоохранения. Более того,
политологи склонны обычно полагать, что многие сложные проблемы,
касающиеся того, как по справедливости разделить на всех государ-
ственный экономический «пирог», гораздо легче поддаются решению,
когда этот пирог постоянно увеличивается в размерах, и соответствен-
но труднее, когда он остается неизменным или уменьшается.
Однако в последние годы политические лидеры многих стран мира,
включая и Соединенные Штаты, стали осознавать, что за безудерж-
ный, ничем не ограниченный и стремительный экономический рост
приходится слишком дорого платить. Эти «потери и убытки» связаны в
первую очередь с побочным действием масштабной индустриализации —
с выбросом токсичных газов в атмосферу и загрязнением окружающей
среды твердыми отходами производства. Они отравляют еду и воду, ко-
торые мы потребляем, и даже воздух, которым мы дышим. В результате
этого люди, определяющие политический курс западноевропейских
государств, США, Японии, а также таких развивающихся стран, как
Бразилия, Нигерия и Китайская Народная Республика, поняли, что
должны решать проблемы экологической безопасности. Среди перво-
очередных мер — не только регулирование того количества токсичных
отходов, которое в газообразном виде выбрасывается в атмосферу, в
жидком — сливается в реки и озера, а в твердом — скапливается огром-
ными горами, но и четкое представление о том, какой уровень эконо-
мического роста может позволить себе та или иная страна, желающая
защитить и восстановить окружающую среду.
Хайденхаймер и его коллеги указывают, что некоторые государ-
ства — прежде всего Британия и Япония — решают эту проблему,
полагаясь в меньшей степени на меры, предпринимаемые правитель-
ством, и в большей — на то, чтобы побуждать корпорации и профсо-
юзы к сотрудничеству по выработке собственных планов борьбы про-
тив загрязнения окружающей среды [63]. Соединенные Штаты демон-
стрируют совсем иной подход: они приняли целый ряд жестких
526
законов, начиная с Закона о чистоте воздуха (Clean Air Act), всту- (
пившего в действие в 1970 г. Эти законы требуют, чтобы промышлен- 1
ники за свой собственный счет и/или за счет страховых компаний с
помощью дорогостоящего оборудования (газопромывателей и водо-
очистных фильтров), утилизации отработанной породы и внедрения
методов безотходного производства резко сократили вредные выбро-
сы в атмосферу и воду. Федеральное правительство создало специаль-
ное ведомство — Агентство по защите окружающей среды (ЕРА) —
и возложило на него контроль за неукоснительным исполнением при-
родоохранного законодательства.
Но законы предусматривают также, что предприниматели, от ко-
торых потребовали прекратить загрязнение окружающей среды и/или
устранить его последствия, вправе опротестовать эти требования в
суде. И в результате процессы по искам такого рода — и в особенно-
сти принятие решения о том, кто же должен платить за ликвидацию
ущерба, причиненного природе, — затягиваются на долгий срок,
сопровождаются большими расходами и превращаются в бесконеч-
ные тяжбы.
Впрочем, это и неудивительно: мы уже отмечали, что одной из
самых характерных и постоянных особенностей американской поли-
тической культуры была и остается убежденность в том, что в число j
наивысших политических ценностей входит защита прав личности, '
политических и религиозных меньшинств, а также и корпораций от )
изначально присущей государству склонности эти права нарушать.
Несомненно, эта убежденность служит на благо общества, ибо помо-
гает отстаивать права его членов, но она же необыкновенно затрудня-
ет разработку и реализацию эффективной социальной политики. Ны-
нешний конфликт по поводу того, каким образом следует сохранять
и обновлять окружающую среду, не причиняя при этом слишком силь-
ного ущерба экономическому росту, на котором зиждутся очень мно-
гие политические программы, и впредь останется одной из самых бо-
лезненных проблем, ожидающих в ближайшем будущем не только
Соединенные Штаты, но и все индустриально развитые и развиваю-
щиеся страны.
Американская исключительность:
миф или реальность?
Исторический аспект идеи
На протяжении большей части истории Соединенных Штатов
многие из лидеров и граждан страны (в том числе и миллионы иммиг-
рантов, покинувших родину, чтобы стать американцами) рассматри-
вали эту страну не просто как одно из государств, но как совершенно
527
особую и отличную от других политическую систему. Были и те, кто
видел в ней грандиозный социальный эксперимент, поучительный
для всех прочих политических систем, которые смогут и должны бу-
дут извлечь из него полезный опыт и реформироваться.
В своем первом инаугурационном послании Джордж Вашингтон
сказал: «Сберечь священный огонь свободы и сохранить республикан-
ский образ правления — вот что, по справедливости, следует считать
самыми глубинными задачами того опыта, проведение которого вве-
рено американскому народу» [64].
В декабре 1862 г., когда шла Гражданская война и на карту было
поставлено само существование американской системы, президент
Авраам Линкольн, обращаясь к конгрессу, сказал: «Нас, представля-
ющих здесь конгресс и администрацию, запомнят вне зависимости от
наших заслуг. Жестокое испытание, через которое мы проходим, от-
несет нас с честью или с бесчестьем к грядущим поколениям. Нам
суждено благородно спасти или низко погубить последнюю, заветную
надежду человечества» [65].
Насколько это верно?
Нам представляется уместным и логичным завершить эту главу
вопросом не о том, насколько благородна или тщеславна идея аме-
риканской исключительности, а о том, насколько она соответствует
действительности. Иными словами, в какой степени политическая
система США схожа с другими политическими системами, существу-
ющими в мире, а в какой — она отлична от них?
Черты близкого сходства американской системы
с другими политическими системами
1. Это одна из форм государственного устройства.
2. Ее юрисдикция простирается на определенную территорию и
проживающих на ней людей.
3. Она издает законы, определяющие их поведение, и заставляет
исполнять эти законы всеми средствами вплоть до смертной казни.
4. Ее общество состоит из многочисленных и различных групп с
разными интересами, и происходящий в ней политический процесс
формируется в основном из их соперничества, цель которого — защи-
та этих интересов.
5. Лишь немногие политические программы (если вообще таковые
имеются) в равной степени идут во благо всех групп, и любое поли-
тическое решение приводит к выигрышу одних и поражению других.
6. Лежащая в основе этой книги теоретическая схема сопоставле-
ния различных государственных систем приложима к Соединенным
Штатам в той же степени, что и к любой другой стране.
528
Чем американская система напоминает системы нескольких
других государств, отличаясь от большинства таких систем
1. Это демократия.
2. Она основана на принципе конституционализма.
3. Это президентская, а не парламентская демократия, базирую-
щаяся на разделении, а не на слиянии властей.
4. Глава правительства занимает свой пост в результате выборов,
а не по наследству.
5. Должности главы государства и главы правительства занимает
один и тот же человек.
6. Это федеральная, а не унитарная система.
7. Лица, возглавляющие органы ее законодательной власти, руко-
водствуются партийными интересами.
8. Решающую роль в законодательном процессе играют ее законо-
дательные комитеты.
9. Ее законодатели в основном свободны от партийной дисципли-
ны и сами определяют, как им голосовать.
10. Ее юридическая система базируется на британском общем пра-
ве, а не на европейском гражданском.
11. Ее высшая судебная инстанция наделена полномочиями объяв-
лять решения должностных лиц в правительственных ведомствах не-
конституционными и, следовательно, не имеющими законной силы.
12. Выдвижение кандидатов на самые ответственные посты произ-
водится не по воле партийных лидеров, а в итоге прямых выборов.
13. Кандидатов избирают не на основе пропорционального пред-
ставительства, а по одномандатным округам большинством голосов.
14. Дата выборов определена и зафиксирована и не подлежит пе-
реносу, а сами выборы — отмене.
15. Закон и обычай требуют, чтобы члены национального законо-
дательного органа проживали в тех штатах и округах, которые пред-
ставляют в нем.
16. В отдельных штатах и местностях (но не на общенациональном
уровне) широко используются право законодательной инициативы и
референдумы.
17. В системе существует большое разнообразие этнических групп,
и этнический фактор весьма существен в политической борьбе.
18. До недавних пор применительно к ассимиляции иммигрантов
проводилась политика «плавильного котла», а не «лоскутного одея-
ла».
В чем состоит уникальность Соединенных Штатов
1. В стране действует двухпалатный орган законодательной власти,
причем по большинству вопросов палаты должны действовать совме-
стно.
529
34-7377
2. США ближе, чем какая-либо другая страна, к такому положе-
нию, когда в избирательной политике доминируют две (и только две)
партии.
3. Противоборствующие партии не только имеют теоретическую
возможность контролировать различные ветви власти, но и часто
пользуются ею в реальной жизни.
4. Существующие там системы регистрации избирателей по боль-
шей части децентрализованы, отчего «основное бремя» регистрации
лежит на самих избирателях.
5. Показатели активности избирателей относятся к числу самых
низких в мире.
6. В США кандидаты на те или иные должности занимают их в
результате прямых предварительных выборов, процедура которых ре-
гулируется нормами общественного права, а не партийными прави-
лами.
7. Большая часть представителей исполнительной власти, особен-
но на уровне штатов и муниципалитетов, выдвигается и избирается
на прямых предварительных выборах; из этого следует, что американ-
ский избиратель чаще участвует в выборах и должен чаще принимать
решения о том, кому отдать свой голос, чем избиратели в любой дру-
гой демократической стране.
8. Деятельность ее политических партий строго регулируется зако-
ном.
9. Ее основные политические партии не контролируют тех, кто
хочет вступить в них или выйти из них, а сами партии сравнительно
со своими аналогами в политических системах других стран представ-
ляют собой децентрализованные структуры со слабой дисциплиной и
солидарностью.
10. Поскольку кандидаты по большей части выступают на выборах
«от себя», а не в качестве местных представителей национальной
партийной команды, и поскольку ни партиям, ни кандидатам не пре-
доставляется бесплатное (т.е. оплаченное государством) эфирное вре-
мя, то сбор и распределение крупных денежных средств на проведе-
ние избирательной кампании приобретает в США большее значение,
чем в любой другой демократической стране.
11. Количество политических вопросов, решаемых в суде, превос-
ходит аналогичные показатели в других демократических странах. Со-
ответственно, юристы играют в американской политической системе
роль более значительную, чем в системах других стран.
Заключение
Мы считаем уместным завершить главу, посвященную сравнению
американской политической системы с системами других стран мира,
530
высказыванием лорда Брайса, одного из крупнейших зарубежных аме-
риканистов, английского ученого и государственного деятеля:
Любой государственный строй далек от совершенства, и, под-
вергнув столь же тщательному анализу конституции Англии, Фран-
ции или Германии, мы обнаружим просчеты и упущения не менее
серьезные, чем те, которые имеются в американской политичес-
кой системе. Каждого, кто имеет представление о том, как функ-
ционируют на практике свободные правительства, не перестает
удивлять, что они вообще функционируют.
Свободные правительства продолжают действовать лишь бла-
годаря здравому смыслу и патриотизму народа, и Соединенные Шта-
ты в большей степени, нежели любая другая страна, управляются
общественным мнением, т.е. чувствами, присущими большинству
народных масс, чувствами, к которым обязаны прислушиваться,
которым должны повиноваться все органы национального прави-
тельства и правительств штатов [66].
Рекомендуемая литература
Abraham, Henry J. The Judiciary: The Supreme Court in the Governmental
Process, 10th ed. New York: New York University Press, 1996.
Ansolabehere, Stephen, Roy Behr, Shanto Iyengar. The Media Game American
Politics in the Television Age. New York: Macmillan, 1993.
Bryce, James. The American Commonwealth. 2nd ed. London: Macmillan, 1889.
Davidson, Roger H., and Walter J. Oleszek. Congress and Its Members 6th ed.
Washington: Congressional Quarterly Press, 1998.
Epstein, Leon D. Political Parties in the American Mold. Madison: University of
Wisconsin Press, 1986.
Ginsberg, Benjamin, Martin Shefter. Politics by Other Means: The Declining
Importance of Elections in America. New York: Basic Books, Inc., 1990.
Hamilton, Alexander, James Madison, John Jay. The Federalist Papers, Edited by
Clinton Rossiter. New York: New American Library, 1961.
Jones, Charles 0. Separate But Equal Branches Congress and the Presidency.
Chatham, NJ: Chatham House, 1995.
King, Anthony S., ed. The Neu American Political System Washington: American
Enterprise Institute, 1978.
King, Anthony S., ed. Running Scared: Why American Politicians Campaign Too
Much and Govern Too Little. New York: Martin Kessler Books, 1997.
McClosky, Herbert, John Zaller. The American Ethos Public Attitudes Toward
Capitalism and Democracy. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1984.
Mayhew, David R. Divided We Govern Party Control, Lawmaking, and
Investigations, 1946-1988. New Haven, CT: Yale University Press, 1991.
Neustadt, Richard E. Presidential Power and the Modem Presidents: The Politics
of Leadership from Roosevelt to Reagan.New York: Free Press, 1990.
Nicholas, Herbert G. The Nature of American Politics, 2nd ed. New York: Oxford
University Press, 1986.
531
34’
Peltason, Jack W. Corwtn & Peltason’s Understanding the Constitution, 14th ed.
Fort Worth, TX: Harcourt Brace, 1997.
Polsby, Nelson W. Congress and the Presidency, 4th ed. Englewood Cliffs NJ:
Prentice Hall 1986.
Robinson, Donald L., ed. Reforming American Government The Bicentennial
Papers of the Committee on the Constitutional System. Boulder, CO:
Westview, 1985.
Rourke, Francis E. Bureaucracy, Politics and Public Policy. Boston: Little, Brown
and Co., 1984.
Schlozman, Kay Lehman, John T. Tierney. Organized Interests and American
Democracy. New York: Harper and Row, 1986.
Tocqueville, Alexis de. Democracy in America, 2 vols., The Henry Reeve text as
revised by Francis Bowen and edited by Phillips Bradley.New York: Alfred
A. Knopf, 1945.
Wildavsky, Aaron. The New Politics of the Budgetary Process, 2nd ed. New York:
HarperCollins, 1992.
Примечания
1. Первое четверостишие из стихотворе-
ния Р. Киплинга «Английский флаг».
2. Строго говоря, понятие «Америка»
включает все государства, располо-
женные на Американском континен-
те, — Канаду, страны Карибского
бассейна, Центральной и Южной
Америки. Однако так уж сложилось,
что практически во всем мире слово
«американский» употребляют для
обозначения того, что связано толь-
ко с одним государством этого ре-
гиона — Соединенными Штатами
Америки. Принося свои извинения
гражданам других стран Западного
полушария, я следую в этой главе
общепринятой, хотя и технически
некорректной, традиции.
3. Seymour Martin Lipset, The First New
Nations: The United States in Historical
and Comparative Perspective (New York:
Basic Books, 1963).
4. Причинам, ходу и последствиям Граж-
данской войны посвящена обширная
литература. См., например, блестя-
ще написанное однотомное исследо-
вание James М. McPherson, Battle Cry
of Freedom: The Civil War Era (New
York: Oxford University Press, 1988)
5. The World Almanac and Book of Facts
1998 (New York: World Almanac Books.
1998), p. 749, 752, 812, 832.
6. H. G. Nicholas, The Nature of American
Politics, 2nd ed. (New York: Oxford
University Press, 1986), p.4.
7. О темпах иммиграции с 1901 по 1995 г.
см.: Statistical Abstract of the United
States, 1997, (Washington: Bureau of the
Census, 1997), table 5, p.10
8. Statistical Abstract of the United States,
1997, table 1347, p. 838.
9. Statistical Abstract of the United States, 1997,
table 515, p. 328.
10. Двадцать первая поправка к Консти-
туции отменяет действие Восемнад-
цатой («сухой закон»), так что всего
имеется лишь 25 поправок.
11. Несколько слов о словоупотребле-
нии: строго говоря, в Вашингтоне
находится «национальное» прави-
тельство, тогда как вся разделенная
на «зоны ответственности» структу-
ра исполнительной власти называет-
ся «федеральным правительством».
Тем не менее большинство амери-
канцев, имея в виду «центр», упот-
ребляет оба термина, считая их вза-
имозаменяемыми. Я поступаю также,
но предупреждаю читателя о том, что
это не совсем корректно.
532
12. Следует иметь в виду, что в совре-
менном мире «парламентских» де-
мократий значительно больше, чем
«президентских». В настоящее время
существует 110 государств с демок-
ратической формой правления, и из
них только 15 — США, Франция и
несколько стран Латинской Амери-
ки — являются «президентскими»
системами, все прочие относятся к
«парламентским». Почти все 15 рес-
публик, обретшие свою государствен-
ность после распада Советского Со-
юза, еще вырабатывают свою форму
правления, и большая их часть тяго-
теет к французской, а не к амери-
канской модели. Это прямые выборы
президента, наделенного значитель-
ными полномочиями и независимо-
стью и назначающего премьер-мини-
стра, который затем подлежит утвер-
ждению парламентом. Израиль ныне
перешел на прямые выборы главы
правительства, и политическая сис-
тема этой страны называется «пре-
зидентским парламентаризмом».
13. По состоянию на 1998 г. в 21 штате
существуют ограничения на срок
пребывания депутатов в их законо-
дательных органах. Ряд штатов пы-
тался также ввести аналогичные ог-
раничения и в отношении членов
конгресса, но федеральные окруж-
ные судьи штатов Вашингтон (1994)
и Миссури (1998) определили, что
штаты, по конституции, не имеют
права ограничивать срок нацио-
нальных законодателей.
14. Несколько лет назад с новой силой
разгорелся давний спор: несколько
политологов доказывали, что прези-
дентская демократия изначально ус-
тупает демократии парламентской, в
связи с чем Соединенным Штатам
следует установить у себя систему,
аналогичную британской. Другие ана-
литики возражали им, утверждая,
что, если судить по результатам (эф-
фективность проводимой политики,
законопослушание граждан, стабиль-
ность), американская система дей-
ствует по крайней мере не хуже лю-
бой парламентской.
15. Самое раннее и во многих отноше-
ниях самое глубокое исследование
американской политической культу-
ры («Демократия в Америке»
Democracy in America, New York:
Alfred A. Knopf, 1945) принадлежит
перу Алексиса де Токвиля. Два дру-
гих классических исследования так-
же созданы зарубежными авторами:
James Bryee The American Common-
wealth, 2 vols (London: Macmillan,
1889); and Gunnar Myrdal, An
American Dilemma: The Negro Problem
and Modern Democracy (New York:
Harper, 1944). More recent studies
include Samuel P. Huntington, American
Politics: The Promise of Disharmony
(Cambridge, MA: Harvard University
Press, 1981); Herbert McCJosky and
Alida Brill, Dimensions of Tolerance:
What Americans Believe About Civil
Liberties (New York: Russell Sage
Foundation, 1883); and Michael S. Delli
Carpini and Scott Keeler, What
Americans Know About Politics and Why
It Matters (New Haven, CT: Yale
University Press, 1996).
16. Gabriel A. Almond, G. Bingrum Powell
Jr. and Robert J. Mundt, Comparative
Politics: A Theoretical Frameuork (New
York: HarperColllins, 1993), p. 55.
17. Tocqueville. Democracy in America, p. 122.
18. James Q. Wilson and John J. Dilulio,
American Government, 6th ed.
(Lexmgton, MA: Heath 1995), table
4.3, p. 81.
19. Gabriel A. Almond and Sidney Verba,
The Civic Culture: Political attitudes and
Democracy in Five Nations (Princeton,
NJ: Princeton University Press, 1962),
p. 186.
20. Edmund Fawcett and Tony Thomas
America and the Americans (London:
Fontana/Collins, 1983), pp. 333, 347,
351.
21. Statistical Abstract of the United States,
1997.
22. New York Times v. Sullivan, 376 U.S.
254 (1964).
23. К числу наиболее нашумевших су-
дебных дел относятся «Эн-би-си про-
тив Соединенных Штатов», 319 U.S.
190 (1943) и «Телерадиокорпорация
Ред Лайон против Федеральной ко-
533
миссии по коммуникациям», 395
U.S.367 (1969).
24. О последних веяниях в сфере изби-
рательных технологий в США и дру-
гих демократических государствах см.:
David Butler and Austin Ranney, eds.,
Electioneering: A Comparative Study of
Continuity and Change (New York:
Oxford University Press, 1992).
25. В 16 президентских избирательных
кампаниях (1932-1992) средняя явка
избирателей составила 56,6%. Она
снизилась с 55,9% в 1992 г. до 49,0%
в 1996 г. The World Almanac and Book
of Facts 1998, p. 476
26. David Glass, Peverill Squier, and
Raymond E. Wolfinger, «Voter Turnout
An International Comparison», Public
Opinion (Deeember/January 1984), pp.
49-55. О тенденциях избирательной
активности в США и 23 других де-
мократических странах (1950-1990)
см. главу 9.
27. Russell J. Dalton, Citizen Politics, 2nd
ed., pp. 45-47.
28. Соединенные Штаты никогда не
выступали с законодательной ини-
циативой и не выносили никаких
вопросов на общенациональный ре-
ферендум, однако в большинстве
штатов то и другое происходит регу-
лярно, а в 12 штатах от 15 до 30 воп-
росов вносятся в бюллетени на каж-
дых выборах. Более подробно о про-
цедуре и влиянии этих «прямых
законодательных» выборов см.: David
В. Magleby, Direct Legislation
(Baltimore, MD: Johns Hopkms
University Press, 1984), and Thomas
E. Cronin, Direct Democracy
(Cambridge, MA: Harvard University
Press, 1989). Сопоставительному ана-
лизу прямого законодательства в раз-
личных странах посвящено исследо-
вание David Butler and Austin
Ranney, Referenduns Around the World
(Washington: AE1 Press, 1994).
29. Энтони Кинг, известный зарубеж-
ный исследователь американской по-
литической системы, убедительно
доказывает, что члены палаты пред-
ставителей выходят на выборы чаще,
чем их коллеги-парламентарии из
534
других стран. И потому, считает он,
на сбор средств для избирательных
кампаний, поездок по округу, выс-
туплений по телевидению и других
форм подготовки к выборам им при-
ходится тратить большую часть свое-
го служебного времени. Его остается
меньше, чем это необходимо для
того, чтобы тщательно вникать в су-
щество рассматриваемых в конгрес-
се вопросов и вырабатывать благо-
творный для общества политический
курс. Anthony S King, Running Scared:
Why America’s Politicians Campaign Too
Much and Govern Too Little (New York:
Martin Kessler Books, 1997).
30. Robert S. Erikson, Norman R. Luttbeg,
and Kent L. Tedin, American Public
Opinion 4th ed. (New York: Macmillan,
1991), table 1.2, p. 5.
31. Во многих демократических странах
избиратели могут вписывать в бюл-
летени имена кандидатов, не знача-
щихся в партийных списках, однако
пользуются этим правом редко, и
«вписанный» кандидат набирает
обычно лишь несколько голосов.
32 Richard М. Scammon, Alice V.
McGillivray, and Rhodes Cook,
America Votes 22 (Washington:
Congressional Quarterly, 1998), p. 10.
33. Употребляя понятие «политический
интерес», я имею в виду нечто, пред-
ставляющее определенную ценность
для индивидуума или группы и мо-
гущее быть приобретенным или по-
терянным в результате действия или
бездействия правительства.
34. Harold D. Lasswell, Politics: Who Gets
What, When, How (New York: Meridian
Books, 1936).
35. См., например: Tocqueville,
Democracy in America, vol. 1, pp. 191—
93; and Michel Crozier, The Trouble
with America, trans. Peter Heinegg
(Berkeley: University of California Press,
1984), p. 81.
36. Euckleyv. Valeo, 24 U.S. 1 (1976).
37. Sorauf and Beck, Party Politics in
America, 7th ed., p. 377.
38. Tocqueville, Democracy in America, vol.
1, p. 280.
39. Benjamin Ginsberg and Martin Shelter,
Politics by Other Means The Declining
Importance of Elections in America (New
York: Basic Books, 1990), pp. 151-52.
40. Harold W. Stanley and Rirhard G. Niemi,
Vital Statistics on American Politics, 6th
ed. (Washington: Congressional
Quarterly, 1998), table 2.15, p. 99.
41. New York Times, November 21, 1988,
p.AlO.
42. По мнению Аренда Лейпхарта, США
возглавляют список стран с наимень-
шим количеством эффективно дей-
ствующих законодательных партий.
Следом идут: Новая Зеландия, Со-
единенное Королевство, Австрия:
Democracies: Patterns of Majoritarian and
Consensus Governments in Twenty-One
Countries (New Haven, CT: Yale
University Press, 1984), table 7.3, p.
122. Применяя иную систему изме-
рения «партийного фракционализ-
ма», я ввожу в число параметров и
количество действующих партий, и
то, насколько близкие результаты
они получают на выборах. По моей
системе классификации США зани-
мают второе место, пропустив впе-
ред Новую Зеландию. Governing: Ап
Introduction to Political Science, 7th ed.
(Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,
1996), table 10.2, p. 217.
43. Scammon et al., America Votes, 22, pp.
6-7.
44. Samuel J. Eldersveld, Political Parties in
American Society (New York: Basic
Books, 1982), pp. 133-136.
45 David Mayhew, Divided We Govern
(New Haven, CT: Yale University
Press, 1991).
46. Наиболее полное изложение этой
доктрины содержится, разумеется, в
The Federalist Papers, главным обра-
зом, в десятом номере «Федералис-
та». Clinton Rossiter, ed., The Federalist
Papers (New York: New American
Library, 1961).
47. Tocqueville, Democracy in America, vol.
1, p. 167.
48. Ginsberg and Shefter, Politics by Other
Means. Авторы выдвигают предполо-
жение о том, что за последние годы
в Америке обычный процесс фор-
мирования политического курса сме-
нился другим, в котором исход из-
бирательной кампании практически
не имеет значения, а центр тяжести
сместился почти полностью в меж-
выборные периоды в такие сферы,
как парламентские расследования,
переговоры между не выбранными,
а назначенными президентскими
помощниками и аппаратом конгрес-
са, разоблачения в СМИ, судебное
разбирательство гражданских исков
и уголовных дел. Авторы считают, что
основная причина такой перемены
заключается в ослаблении лояльно-
сти избирателей по отношению к
своей партии и постоянной тенден-
ции избирать на пост президента
представителя одной партии, а в
конгресс — другой.
49. См. «Anthony King, Running Scared:
Why America’s Politicians Campaign Too
Much and Govern Too Little (New York:
Martin Kessler Books, 1997). Прони-
цательный зарубежный исследова-
тель задавался вопросом: «Почему
американские политические деяте-
ли так много внимания уделяют из-
бирательным кампаниям и так мало
— управлению государством?» При-
чина этого, по его мнению, кры-
лась в том, что американские поли-
тики занимают свою должность на
непродолжительный и фиксирован-
ный срок и поэтому вынуждены вы-
ходить на выборы чаще, чем их кол-
леги из любой другой страны, за ис-
ключением Швейцарии. Это
побуждает их тратить большую часть
времени и энергии на подготовку
своих перевыборов, на сбор средств
для новой избирательной кампании,
а ведь время это они могли бы по-
святить осмыслению и решению по-
литических вопросов. Более того, до-
бавляет Кинг, они зачастую вынуж-
дены голосовать не в соответствии с
собственными представлениями о
том, что пойдет во благо нации, а с
преференциями, доминирующими в
их избирательном округе.
50. Bryce, The American Commonwealth,
vol. 1, p. 61.
51. Сопоставительному анализу социаль-
ной политики США и других де-
мократических государств посвяще-
535
ны сотни книг. Сошлюсь лишь на две:
Arnold J. Heidenheimer, Hugh Heclo,
and Carolyn Teich Adams, Comparative
Public Policy, 3rd ed. New York: St.
Martin’s, 1990; и Harold Wilensky and
Lowell Turner, Democratic Corporatism
and Policy Linkages (Berkeley: Institute
of International Studies, University of
California at Berkeley, 1987).
52. Statistical Abstract of the United States,
1998 (Washington: Bureau of the
Census, 1998), table 497, p. 305.
53. Heidenheimer et al., Comparative
Public Policy, table 6.5, p. 198.
54. The American Almanac 1993-1994
(Washington: Bureau of the Census,
1994), table 1398, p. 857.
55. The American Almanac, 1993-1994, table
1432, p. 875.
56. The American Almanac, 1993-1994, table
1383, p. 849.
57. The American Almanac, 1993-1994, tabic
1384, p. 850.
58. Более подробно об этом законе см.:
Congressional Quarterly Almanac, 1996
(Washington: Congressional Quarterly,
1997), pp. 6-13-6-24.
59. Heidenheimer et al., Comparative
Public Policy, table 2.1, p. 30.
60. Quoted in Heidenheimer et al.,
Comparative Public Policy, p. 29.
61. Statistical Abstract of the United States,
1997, table 1342, p. 836.
62. Cf. R. Burton Clark, ed., The School
and the University An International
Perspective (Berkeley: University of
California Press, 1985). В 1995 г. обуче-
ние в американских университетах
проходило 454 000 иностранных сту-
дентов, специализировавшихся глав-
ным образом в естественных науках,
инженерии и бизнесе. Statistical
Abstract of the United States, 1997, table
285, p. 182.
63. Heidenheimer et al., Comparative Public
Policy.
64. The Addresses and Messages of Presidents
of the United States, compiled by Edwin
Williams (New York: Edward Walker,
Publisher, 1846), vol.l, p. 32.
65. Address to Congress, December 1,1862,
in Roy P. Basler, ed., The Collected
Works of Abraham Lincoln (New
Brunswick, NJ: Rutgers University
Press, 1953), vol. 5, p. 537.
66. Bryce, The American Commonwealth,
vol. 1, pp. 300-1.
ОГЛАВЛЕНИЕ
От научных редакторов русского издания (вместо предисловия).5
Предисловие................................................11
Благодарности..............................................13
Часть I
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Проблематика сравнительной политологии............17
Глава 2. Сравнение политических систем.....................69
Часть II
СИСТЕМА, ПРОЦЕСС И ПОЛИТИЧЕСКИЙ КУРС
Глава 3. Политическая культура и политическая социализация.93
Глава 4. Артикуляция интересов............................122
Глава 5. Агрегация интересов и политические партии........156
Глава 6. Правительственные учреждения и выработка
политического курса........................................187
Глава 7. Государственная политика.........................239
Часть III
СТРАНОВЕДЕНИЕ
Глава 8. Политическая система Англии (Г. Роуз).............287
Глава 9. Политическая система Китая (ЛГ Мэнион)............385
Глава 10. Политическая система США (О. Рэнни).............461
Учебное издание
Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ СЕГОДНЯ
Мировой обзор
Редактор И. И. Жиброва
• Корректор Ж. Ш. Арутюнова
Художник Д. А. Сенчагов
Компьютерная верстка О. С. Коротковой
Подписано к печати 28.10.2002. Формат бОхОО1/^.
Гарнитура Таймс. Печать офсетная. Усл. печ. л. 34.
Тираж 5000 экз. Заказ № 7377.
ЗАО Издательство «Аспект Пресс»
111398 Москва, ул. Плеханова, д. 23, корп. 3.
E-mail: info@aspectpress.ru www.aspectpress.ru
Тел. 309-11-66, 309-36-00
Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленных
диапозитивов в ОАО «Можайский полиграфический комбинат»
143200 г. Можайск, ул. Мира, 93.