Механизм формирования внешней политики США - Трофименко Г.А., Подлесный И.Т.

Глава первая. Принятие решений на высшем государственном уровне
Глава вторая. Роль конгресса США в формулировании и реализации внешнеполитических решений
Глава третья. Движущие силы и механизм милитаризации внешней политики США
Глава четвертая. Деятельность американских разведывательных служб
Глава пятая. Роль министерств и ведомств, действующих в сфере международных отношений
Глава шестая. Общественное мнение как фактор внешней политики США
Автор: Трофименко Г.А. Подлесный И.Т.
Теги: сша издательство наука президент государственный аппарат внешнеполитический курс военно промышленный комплекс
Год: 1986
Похожие
Механизм формирования внешней политики США
Невоенные факторы силы во внешней политике США
Конгресс США и внешняя политика. Возможности и методы влияния (1970-1980 гг.)
США политика и управление. Федеральный правительственный аппарат
Текст
                    Д МЕХАНИЗМ
ФОРМИРОВАНИЯ
И ВНЕШНЕЙ
политики
■ США
...
НАУКА

АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
И КАНАДЫ
МЕХАНИЗМ
ФОРМИРОВАНИЯ
ВНЕШНЕЙ
ПОЛИТИКИ
США
Ответственные редакторы
доктор исторических наук
Г. А. ТРОФИМЕНКО
кандидат исторических наук
II. Т. ПОДЛЕСНЫЙ
1
МОСКВА «НАУКА» 1986

Настоящая работа представляет собой комплексное исследо¬
вание механизма формирования внешнеполитического курса
США — многоплановой темы, связанной с анализом проблем
принятия и осуществления внешнеполитических решений.
Всесторонне рассмотрена роль президента и его аппарата
Особое внимание уделяется такой важной, актуальной и ха¬
рактерной именно для политики Соединенных Штатов про¬
блеме, как влияние военно-промышленного комплекса на
американскую внешнюю политику. В связи с возросшей
ролью разведывательных служб в осуществлении внешней
политики США в монографию включен раздел, посвященный
анализу этого вопроса. Подробно исследуется деятельность
дипломатических и других правительственных ведомств. Ана¬
лизируется также роль общественного мнения во внешней
политике США.
Авторский коллектив:
Введение - кандидат исторических наук П. Т. ПОДЛЕСНЫЙ;
гл. I — кандидат исторических наук Ю. А. ШВЕД КОВ;
гл. II — кандидат исторических наук В. А. САВЕЛЬЕВ;
гл. III —кандидат экономических паук IQ. В. КАТАСОНОВ;
гл. IV —кандидат исторических наук Ю. А. ШВЕДКОВ;
гл. V —доктор исторических наук В. Ф. ПЕТРОВСКИЙ,
кандидат исторических наук Ю. А. ШВЕДКОВ;
гл. VI -кандидат исторических наук М. М. ПЕТРОВСКАЯ
Рецензенты:
кандидат исторических наук В. О. ПЕЧАТНОЕ,
кандидат исторических наук Ю. Е. ФЕДОРОВ
0804000000—123
М* 042(02)-86
94-86—II
© Издательство «Наука», 1986 г.

ВВЕДЕНИЕ
В комплексе проблем современной внешней политики
США важное место занимали и занимают вопросы,
относящиеся к механизму ее формирования и осущест¬
вления *. Большую роль в этом механизме играет
собственно система государственных внешнеполитиче¬
ских органов, получившая интенсивное развитие в
послевоенный период, и особенно в последние 15—
20 лет.
В основе важнейших внешнеполитических решений
правительства США лежит учет и реализация интере¬
сов правящего класса страны. Однако интересы этого
класса отнюдь не всегда предстают перед правительст¬
вом в заранее сформулированном для каждой отдель¬
ной проблемы виде. Объясняется это противоречиво¬
стью и подвижностью как международной, так и внут¬
ренней обстановки, в условиях которой формируется
американская внешняя политика, а также тем, что у
каждой из влиятельных групп монополистического ка¬
питала могут быть свои представления о решении той
или иной международной проблемы. Именно для уточ¬
нения и согласования групповых интересов, а также
для поиска оптимальных путей осуществления этих
согласованных интересов правящие круги США видо¬
изменяют, пытаются совершенствовать систему приня¬
тия и осуществления внешнеполитических решений,
особенно на высшем государственном уровне.
Сращивание американского государства с монопо¬
лиями, происходящее в процессе развития государст¬
венно-монополистического капитализма в США, от-
* Более полно данная проблематика рассмотрена в коллек¬
тивной монографии: США: внешнеполитический механизм. Орга¬
низация, функции, управление. М., 1972. Отдельные вопросы ме¬
ханизма освещаются, в частности, в монографии: Богданов Р. Г.,
Кокошин А. А. США: информация и внешняя политика. М.: На¬
ука, 1979.
3

шодь не лишает государство его относительной само¬
стоятельности и активной роли при проведении и
осуществлении внешней политики. В процессе выра¬
ботки внешней политики руководители американского
государства взвешивают и оценивают с общей классо¬
вой точки зрения интересы не только отдельных моно¬
полистических группировок, но и других влиятельных
социальных слоев американского общества. Они учи¬
тывают также и международные факторы. Как поли¬
тическая организация общества государство в состоя¬
нии влиять на монополистические группировки, в от¬
дельных случаях даже действовать против их воли,
защищая и реализуя интересы господствующего класса
в целом.
В силу множества и чрезвычайного разнообразия
задач, стоящих перед внешней политикой США, много¬
образия социальных и политических сил, действующих
в самом американском обществе, формальная структу¬
ра основных государственных органов США по выра¬
ботке и осуществлению внешнеполитических решений
представляет собой сложный механизм. На формирова¬
ние внешнеполитических решений также оказывают
влияние организации, группировки и лица, находящие¬
ся за пределами формального механизма и не имею¬
щие подчас прямого отношения к принятию решений в
области внешней политики. Соперничающие группи¬
ровки правящего класса, действующие как внутри го¬
сударственного аппарата, так и вне его, используют
для нажима на правительство различные группы дав¬
ления, лоббистские организации в конгрессе и вне его,
личные, семейные, клубные и прочие связи. Как от¬
мечает советский исследователь С. Б. Четвериков,
в принятии политических решений, в том числе и в
области внешней политики, отражается борьба и со¬
перничество политических сил, расхождение интересов
различных ведомств и бюрократических группировок,
так же как и другие противоречия, свойственные го¬
сударственному аппарату. «Интенсивность такого воз¬
действия (как и острота борьбы),— отмечает он,— пря¬
мо пропорциональна уровню принятия решений. В ре¬
зультате возникают бесконечные конфликтные си¬
туации, выход из которых приходится находить во
временных уловках и различных компромиссах» *. На
* Четвериков С. Б. Кто и как делает международную поли¬
тику США. М.: Междунар. отношения, 1974, с. 169.
4

ряде направлений политики, как, например, в области
отношений с Советским Союзом, сокращения зависи¬
мости США от импорта нефти, борьба противоречивых
интересов подчас приобретает особенно ожесточенный
характер.
Сложность и противоречивость процесса принятия
внешнеполитических решений усугубляется также
многоплановостью и комплексностью, которую приобре¬
тают в настоящее время многие внешнеполитические
проблемы. В большинстве из них, будь то проблема
предотвращения ядерной войны и ограничения страте¬
гических ядерных вооружений или проблема отноше¬
ний США с развивающимися государствами, перепле¬
таются самые различные аспекты — военные, эконо¬
мические, технические и политические. Решение
проблем такого рода во все возрастающей степени за¬
трагивает интересы не только отдельных групп, но и
широких слоев американского населения, не отдель¬
ных предприятий, а целых отраслей экономики США.
Это способствует вовлечению в обсуждение и решение
внешнеполитических и внешнеэкономических проблем
многих предпринимательских и политических органи¬
заций, групп давления, а также американского кон¬
гресса.
Задачу данного исследования авторы видели прежде
всего в том, чтобы попытаться выявить и проанализи¬
ровать те тенденции в развитии механизма формиро¬
вания внешней политики США, которые проявились в
70-е годы и в первой половине 80-х годов. В центре
внимания — рассмотрение роли основных звеньев аме¬
риканского государственного механизма: президента и
его аппарата; конгресса США; внешнеполитических,
военных и разведывательных ведомств. Вместе с тем
авторы затронули и некоторые социальные аспекты
механизма выработки и реализации внешнеполитиче¬
ской стратегии Соединенных Штатов, касающиеся,
в частности, каналов воздействия на политику группи¬
ровок правящего класса, которые тесно связаны с
военно-промышленным комплексом США, а также
влияния общественных организаций, общественного
мнения на внешнеполитический курс Соединенных
Штатов.
Такой подход диктуется следующими обстоятельст¬
вами.
Во-первых, истекшие полтора десятилетия стали
5

достаточно сложным этапом в развитии американской
внешней политики. В первой половине 70-х годов США
проявляли определенную готовность как-то учитывать
реальности современной эпохи и пошли на известную
нормализацию отношений с Советским Союзом. Однако
затем в. правящих кругах США развернулась борьба
по вопросам разрядки международной напряженности,
перспектив отношений с нашей страной. К концу 70-х
годов в политике США возобладали тенденции к ново¬
му наращиванию военной силы в качестве главного
инструмента внешней политики, нагнетанию междуна¬
родной напряженности, отказу от нормализации отшь
шений с Советским Союзом. Все вышесказанное само
по себе обусловливает целесообразность не только ана¬
лиза тенденций собственно политики США, но и меха¬
низма ее формирования.
Во-вторых, истекшие годы предоставили много но¬
вых доказательств усиления роли президентского ап¬
парата в разработке, осуществлении и координации
мероприятий США на мировой арене. Практика аме¬
риканской политики, мемуары президентов США
(Р. Никсона, Дж. Форда, Дж. Картера), государствен^
ных секретарей США (С. Вэнса, А. Хейга), помощни¬
ков президента по вопросам национальной безопасно¬
сти (Г. Киссинджера, 3. Бжезинского) дают достаточ¬
но оснований сделать вывод об определяющем влиянии
непосредственного окружения президента на принятие
внешнеполитических решений. Важнейшую роль игра¬
ли помощники президента США по вопросам нацио¬
нальной безопасности и возглавляемый ими аппарат
Совета национальной безопасности. Следствием этого
стало заметное ослабление значимости внешнеполити¬
ческих и дипломатических ведомств (прежде всего
государственного департамента США) в общей системе
государственных органов, причастных к формированию
внешнеполитического курса американского империа¬
лизма.
Подобного рода ситуация приводила к столкнове¬
ниям и разногласиям, содействовала непоследова¬
тельности политики США, проявившейся в период пре¬
зидентства Дж. Картера. Ущемление прерогатив госу¬
дарственного департамента в годы Картера стало
одним из факторов, обусловивших выход в отставку
тогдашнего государственного секретаря США С. Вэнса.
В-третьих, важной тенденцией развития государст¬
6

венного механизма США в 70-е годы и в первой поло¬
вине 80-х годов явились попытки конгресса США вос¬
становить свои полномочия в области внешней и
военной политики, несколько ограничить полномочия
исполнительной власти и прежде всего президента.
Рассмотрение этой тенденции, выяснение ее последст¬
вий для политики США, степени ее устойчивости и
длительности имеют большое научное и практическое
значение.
В-четвертых, в работе немало места отведено и
анализу влияния на американскую внешнюю политику
военных и разведывательных ведомств. Известно, что
в условиях разрядки первой половины 70-х годов реа¬
листически мыслящим кругам в США удалось не¬
сколько ограничить деятельность Пентагона и Цент¬
рального разведывательного управления (ЦРУ). Одна¬
ко это не устраивало наиболее реакционные и агрес¬
сивные группировки правящего класса, которые при¬
ложили огромные усилия по нагнетанию в стране
националистических, антисоветских и антикоммунисти¬
ческих настроений, созданию такого политико-психоло¬
гического климата, в условиях которого стали возмож¬
ными новый рост военных ассигнований, принятие
новых программ наращивания ядерных вооружений,
рассчитанных на длительную перспективу. Последние
годы ознаменовались также резкой активизацией под¬
рывных действий американских разведывательных
служб, особенно против развивающихся государств,
вступивших на путь прогрессивных социальных преоб¬
разований.
Хотя в работе специально и не затрагивается роль
научно-исследовательских центров и академических
кругов США в разработке внешнеполитического курса
страны, следует тем не менее отметить, что в последнее
десятилетие, с одной стороны, оказались в определен¬
ной степени потесненными научные центры и органи¬
зации (Совет по международным отношениям, Брукинг¬
ский институт и др.), которые традиционно связаны
с правящими группировками северо-восточных штатов
США, а с другой — образовались новые исследователь¬
ские центры и организации правого и консервативного
толка, воздействие которых на внешнюю политику
США первой половины 80-х годов вполне очевидно.
Эти центры весьма близки к руководству республикан¬
ской партии, к финансово-монополистическим группи¬
7

ровкам Юга и Запада страны. В качестве примера
можно привести созданную в 1973 г. «Хэритидж
фаундейшн» («Фонд наследия»). Известно, что дан¬
ная организация подготовила в 1980 г. своего рода
программу внутриполитической и внешнеполитиче¬
ской деятельности первой администрации Р. Рейгана,
а в 1984 г.— программу для второго президентства
Р. Рейгана. Многие из рекомендаций данной органи¬
зации, особенно в сфере отношений с СССР, стали
официальной линией нынешнего американского руко¬
водства.
Преобладание в американской внешней политике
последних лет жестких силовых тенденций не означает,
что в стране нет борьбы и дискуссий по внешнеполи¬
тическим проблемам. Разногласия существуют и в
правящем классе, не говоря уже о том, что широкие
круги американской общественности выступают с кри¬
тикой милитаристского, агрессивного курса рейганов¬
ской администрации. В последние годы возник ряд но¬
вых антивоенных общественных организаций.
Достаточно напомнить об антивоенных, антиядер¬
ных выступлениях американской общественности в
начале 80-х годов, о многих резолюциях, прежде всего
о замораживании ядерных вооружений, которые вноси¬
лись общественными организациями в конгресс США
и которые становились объектом острых споров между
американскими законодателями.
Конечно, антивоенное движение в США переживало
и свои спады и подъемы и в середине 80-х годов оно
менее активно, чем в начале нынешнего десятилетия.
Здесь сказалось и огромное давление Белого дома,
и антисоветские кампании, постоянно подогреваемые
американским руководством, средствами массовой ин¬
формации США. Но очевидно и то, что не будь вы¬
ступлений многих рядовых американцев, вашингтон¬
ские стратеги имели бы большую свободу рук для
своих попыток восстановить доминирующие позиции
США в системе международных отношений, бесцере¬
монно вмешиваться в дела других стран и народов.
Выступления американской общественности против
гонки ядерных вооружений стали одним из факторов,
заставивших администрацию Рейгана пойти в середи¬
не 80-х годов на возобновление политического диалога
с Советским Союзом.

Глава первая
ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ
НА ВЫСШЕМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УРОВНЕ
Характерными чертами внешней политики США за
последние десять—пятнадцать лет являются ее уси¬
ливающаяся непоследовательность, частные смены ус¬
тановок, отказ от принятых обязательств и заключен¬
ных соглашений, расхождения между риторикой и
поступками Вашингтона. Эти явления наблюдались
при администрациях Никсона, Форда, Картера, а так¬
же в несколько ином виде и при администрации Рей¬
гана. Очевидными доказательствами тому служат
подрыв заключенных между США и СССР в 1972 г.
торгово-экономических соглашений, отказ от ратифи¬
кации подписанного в 1979 г. Договора ОСВ-2, блоки¬
рование в 1980—1983 гг. советско-американских пере¬
говоров на ряде направлений обсуждения ограничения
и сокращения вооружений при словесных заверениях
о намерении вести такие переговоры и т. д. Такое по¬
ложение не только коренится в конституционных осо¬
бенностях американской государственной системы, но
оно во многом усугубляется нынешней расстановкой
политических сил в стране, а также ее меняющимся
местом в системе международных экономических и по¬
литических отношений.
Нетрудно заметить, что к руководству американ¬
ского государства в последние годы приходят полити¬
ческие деятели, не имеющие опыта ведения междуна¬
родных дел и мало подготовленные к такого рода
обязанностям. Особенно это бросается в глаза на
примере Дж. Картера и Р. Рейгана. Как отмечают
даже многие американские наблюдатели, политической
системе США стало свойственно все возрастающее
недоверие американцев к своему правительству, само¬
устранение все большего их числа от выборов, вклю¬
чая и выборы президента, падение роли буржуазных
политических партий, превращение президентских
выборов в личностное соперничество, своего рода
9

«конкурс красоты» и расточительства кандидатов.
«После двухлетних громыханий президентских кампа¬
ний,— отмечает известный американский политолог
Дж. Бернс,— половина избирателей так и не показы¬
вается на торжественном финале дня выборов, и 2/3
или 3/4 обычно бойкотируют выборы в штатах и на
местах, хвастливо называемые «основой демократии».
Они не играют в нашу игру с демократией, вероятно,
потому, что рассматривают ее лишь как игру, спорт
для любителей» \
Вместе с тем в Соединенных Штатах широко при¬
знается, что внешнеполитические, социально-экономи¬
ческие и другие проблемы, возникающие перед стра¬
ной, приобрели в наше время особую остроту и слож¬
ность. Во многих отношениях речь идет не только о
судьбах Америки, но и всего мира. Это не нахо¬
дит своего надлежащего отражения ни в политических
платформах буржуазных партий, ни в предвыборных
обещаниях их кандидатов на высшие государствен¬
ные посты, которые, впрочем, в большинстве своем
остаются невыполненными.
В таких условиях американские президенты послед¬
него времени, не связанные долгосрочными обязатель¬
ствами, предпочитают при проведении политики лави¬
ровать между интересами различных групп правящего
класса, решая внешнеполитические проблемы не на
последовательной и продуманной основе, а прежде все¬
го с учетом конъюнктурных моментов — необходимо¬
сти укрепления внутренней поддержки среди полити¬
чески активных избирателей. Особенно зигзагообраз¬
ный характер носила внешняя политика президента
Дж. Картера, который, впрочем, при всех своих слож¬
ных маневрах так и остался в изоляции вместе со
своими немногочисленными сподвижниками, не смог
укрепить для себя внутриполитической поддержки. Но
и президент Р. Рейган при значительно большем упор¬
стве в проведении правоконсервативных установок да¬
леко не всегда проявляет последовательность в поли¬
тике.
Собственно говоря, администрации Рейгана уже
приходится в последнее время расплачиваться в поли¬
тическом и социальном плане за те просчеты, которые
были с самого начала заложены в программу правых
республиканцев, прибегать к сложному маневрирова¬
нию. Наращивание вооружений за счет сокращения
ю

социальных программ получало поддержку значитель¬
ной части «средних» американцев до тех пор, пока
речь шла о программах обеспечения наиболее бедной
и мало влиятельной в политическом отношении части
американцев. Однако несбывшиеся надежды на ускоре¬
ние экономического роста вынудили администрацию
уже в проекте бюджета на 1986 г. выступить с пред¬
ложениями о сокращении и той части государственных
расходов, которая касалась социального и медицинско¬
го обслуживания значительного количества так назы¬
ваемых средних американцев. Это не только вызвало
недовольство соответствующих социальных групп, но
и подтолкнуло соперников республиканцев в конгрес¬
се — демократов к сопротивлению предложениям адми¬
нистрации. К ним примкнула даже та часть сенато¬
ров и конгрессменов от республиканской партии, кото¬
рая ставила свои шансы на перевыборы в 1986 г. выше
партийной лояльности. В результате администрации
вопреки сложному маневрированию так и не удалось
провести через конгресс свой проект бюджета, а деба¬
ты по нему стали для президента Р. Рейгана, пожалуй,
самым крупным политическим поражением.
Наиболее развернутые характеристики процесса
принятия решений на высшем государственном уровне
содержатся в трудах профессора Колумбийского уни¬
верситета Р. Хилсмена, который в прошлом сам при¬
нимал в этом процессе активное участие, занимая ру¬
ководящие посты в разведке и дипломатической служ¬
бе Вашингтона. Вот что пишет он в своей последней
книге «Править Америкой»: «Большинство американ¬
цев хотело бы думать, что правительственная полити¬
ка рождается в упорядоченном, солидном и рациональ¬
ном процессе. Вместо этого мы находим там конфлик¬
ты и неразбериху. Вместо солидного продвиже¬
ния решений — зигзаги. Вместо порядка — смятение» 2.
И далее: «Немногие, если вообще бывают такие, ре¬
шения правительства становятся определяющими или
окончательными. Очень часто политика предстает в
качестве суммы отдельных и только смутно связанных
между собой решений. В других случаях это несклад¬
ный, внутренне противоречивый компромисс между
несовместимыми между собой целями или разнородная
смесь альтернативных средств для достижения одной
и той же цели. Не существует никакого систематиче¬
ского и всестороннего способа исследования всех по¬
11

следствии альтернативных политических курсов, да и
не может быть такового» 3.
Какие же особенности Конституции США и ор¬
ганизации правительства этой страны определяют не¬
последовательность и зигзаги ее внешней политики?
Они связаны прежде всего с полномочиями главы
американского государства, президента США и их
ограничениями.
Президент и его окружение
Президенту США, согласно Конституции страны, при¬
надлежит главенствующая и исключительно широкая
роль в формировании и осуществлении внешнеполити¬
ческого курса страны. Он совмещает функции главы
государства и главы правительства *. Обязанности пре¬
зидента в этих двух качествах весьма многообразны.
Как говорят американцы, президент носит пять «го¬
ловных уборов». Он является главой государства,
главнокомандующим вооруженными силами, главным
дипломатом, главным законодателем и главой испол¬
нительной власти. Как глава государства президент
представляет страну на международной арене. Как
глава исполнительной власти он отвечает за формиро¬
вание внешней политики, осуществляет практическое
руководство деятельностью правительства в этой сфере.
Полномочия президента в области внешней полити¬
ки исключительно велики. Большое значение имеет и
сложившаяся практика внешнеполитического руковод¬
ства, при которой роль президента во внешних сноше¬
ниях США, особенно в годы после второй мировой
войны, неизменно возрастала.
Конституция страны, построенная на принципе «раз¬
деления властей» и системе «сдержек и противовесов»,
наделяя президента широкими полномочиями, в то же
время ставит осуществление этих полномочий в опре¬
деленную зависимость от конгресса. Однако такое
разделение ответственности в сфере внешних сноше¬
ний, как показывает опыт послевоенного периода,
* В Конституции, принятой в 1787 г. и вступившей в силу в
марте 1789 г., не содержится четкого определения статуса, пол¬
номочий и структуры правительства (администрации) США.
В политической практике под термином «правительство» обыч¬
но понимается весь руководящий состав федеральных органов
исполнительной власти, включая министров и президента.
12

в особенности до начала 70-х годов, может подвергать¬
ся эрозии, ослабляться многочисленными прецедента¬
ми, возникшими в практической деятельности прези¬
дента.
Конституция США (ст. II, разд. 2) устанавливает,
что президент имеет право «с совета и согласия сената
заключать международные договоры при условии их
одобрения 2/3 присутствующих сенаторов» 4. При этом
по мере расширения господства в стране монополисти¬
ческой буржуазии, особенно в послевоенный период,
значительно укрепились возможности президента в
области независимого от сената решения вопроса о
заключении международных соглашений. Будучи гла¬
вой всего внешнеполитического аппарата, президент
непосредственно сам или через своих представителей
вступает в международные переговоры, которые могут
завершиться подписанием соглашения.
На основании толкований Конституции США прези¬
дент получил право заключать так называемые «испол¬
нительные соглашения», которые не требуют санкции
сената на ратификацию. Заключение такого рода со¬
глашений, подменяющих в ряде случаев международ¬
ные договоры, значительно возросло в последние деся¬
тилетия и заняло значительное место в международной
договорно-правовой практике Соединенных Штатов.
Из подписанных Вашингтоном за период с 1 января
1946 г. по 31 декабря 1976 г. 7201 договора и соглаше¬
ния с другими странами, не считая секретных, только
61 — международные договоры, подлежащие ратифи¬
кации, 71 — «исполнительные соглашения» и 871-
соглашения, которые были заключены президентом в
соответствии с законодательными полномочиями, имев¬
шимися у него по прежним акциям конгресса, и не
требовали поэтому ратификации 5.
Согласно Конституции США (ст. II, разд. 2), пре¬
зидент имеет право «по совету и с согласия сената
назначать послов и иных полномочных представителей
и консулов» в. Это согласие в данном случае преврати¬
лось в формальность. Статья II, разд. 3 этого докумен¬
та содержит положения о праве президента обмени¬
ваться полномочными представителями с иностранны¬
ми государствами 7. В этой статье, применение которой
имеет большое практическое значение, вообще отсутст¬
вует какое-либо упоминание о сенате. В соответствии
с этой статьей президент пользуется исключительным
13

правом как юридического, так и фактического призна¬
ния новых государств и правительств, а также разры¬
ва отношений с ними.
Хотя Конституция формально наделяет конгресс
правом объявления войны, фактически это право так¬
же принадлежит президенту в силу того, что он яв¬
ляется верховным главнокомандующим вооруженны¬
ми силами страны и имеет инициативу в отношении
военных действий. Правда, принятый в 1973 г., вопре¬
ки вето президента, закон о военных полномочиях
требует одобрения конгрессом участия американских
войск в военных действиях за рубежом сроком свыше
60 дней. Но в действительности, как отмечается в
американской литературе, он в известной мере даже
укрепляет военные полномочия президента, формаль¬
но предоставляя ему право вводить в действие аме¬
риканские войска на срок менее 60 дней без какой-
либо санкции конгресса8. Вскоре после принятия
этого закона в мае 1975 г. президент Форд, заявив,
что у него есть право «защищать жизнь и собствен¬
ность американских граждан» (хотя об этом ничего
не говорится в Конституции), отдал приказ о нападе¬
нии на территорию Кампучии с целью захвата задер¬
жанного в кампучийских водах американского судна
«Майагуэз». Президент Рейган воспользовался этим
законом при вторжении вооруженных сил США на
Гренаду в 1983 г. Правда, для продления сроков ин¬
тервенции американской морской пехоты в Ливане в
том же году ему пришлось не без сложностей доби¬
ваться санкции конгресса.
Президент, впрочем, имеет немалые средства для
нажима на конгресс и воздействия на его законода¬
тельную деятельность, касающуюся, в частности, внеш¬
ней политики. Он обладает правом налагать вето на
законы, принятые конгрессом. Преодоление президент¬
ского вето чрезвычайно сложно, поскольку для этого
требуется повторное одобрение опротестованного зако¬
нопроекта 2/3 членов обеих палат.
В то же время глава американского государства
пользуется широкой законодательной инициативой.
Сильным орудием воздействия на конгресс, на настрое¬
ния в стране являются президентские послания, кото-'
рые содержат программу законодательной деятельно¬
сти и важные внешнеполитические установки. В со¬
ответствующих посланиях конгрессу были изложены
14

«доктрина Трумэна» (1947 г.), «доктрина Эйзенхауэра»
(1957 г.) и «доктрина Никсона» (1970 г.). «Доктрина
Картера» была сформулирована в выступлении прези¬
дента на объединенной сессии конгресса в январе
1980 г.
Выражая интересы американской крупной буржуа¬
зии президенты Т. Рузвельт, В. Вильсон, Ф. Рузвельт,
Дж. Кеннеди, Р. Никсон и Дж. Картер активно участ¬
вовали в выработке стратегии и тактики внешней по¬
литики, лично вели многие дипломатические перегово¬
ры. Это, пожалуй, в несколько меньшей степени отно¬
сится к президенту Р. Рейгану, который в большей
мере склонен перепоручать внешнеполитические дела
своим ближайшим помощникам 9.
Вместе с тем при широких внешнеполитических
полномочиях президенты США, особенно в последние
годы, все же сильно связаны в своих действиях давле¬
нием влиятельных монополистических групп и их лоб¬
бистами. Недаром Дж. Картер жалуется в своих вос¬
поминаниях: «Лобби являются растущей угрозой
нашей системе правления... Например, производители
вооружений теперь играют доминирующую роль в
этом процессе, работая вместе со своими естественны¬
ми союзниками в Пентагоне. Возникающие при этом
закупки ненужного военного оборудования вне вся¬
кого сомнения являются расточительным элементом в
американском правительстве» 10.
В силу возрастающей сложности расстановки внут¬
риполитических сил при последних президентах наблю¬
дается их стремление опираться в первую очередь не
на официальных руководителей правительственных
ведомств, а на лиц из их ближайшего окружения в
Белом доме. Отсюда проистекает беспрецедентный
рост влияния фигуры помощника президента по вопро¬
сам национальной безопасности, особенно таких дея¬
телей, как Г. Киссинджер при Р. Никсоне и Дж. Фор¬
де или х3б. Бжезинский при Дж. Картере. Они имели
наибольший доступ к президенту и пользовались преи¬
мущественным правом отражать его точку зрения. Еще
более показательно то, что в самые последние годы
все большую роль в формировании внешней политики
стали играть помощники и советники президента по
вопросам внутренней политики (Г. Джордан при Кар¬
тере, Э. Миз, Дж. Бейкер, а потом Д. Риган при Рей¬
гане).
15

Активизируется и участие во внешнеполитических
делах и вице-президента страны, который согласно
Конституции является вторым после президента долж¬
ностным лицом США, но в прошлые времена был лишь
довольно символической фигурой. В последние годы
вице-президенты часто привлекаются к выполнению
отдельных дипломатических поручений и даже имеют
своего специального помощника по вопросам нацио¬
нальной безопасности. О продолжающейся тенденции
к определенному укреплению статуса вице-президента
свидетельствует, в частности, и тот факт, что в адми¬
нистрации Рейгана вице-президент Д. Буш получил
важный пост руководителя нескольких групп Совета
национальной безопасности по выработке политики в
чрезвычайных ситуациях, включающих и острые меж-
дународаые кризисы.
Вместе с помощниками президента по внутренней
политике вице-президенты играют заметную роль в
согласовании позиций Белого дома с позицией кон¬
гресса, в консультациях с ведущими законодателями от
обеих партий.
Все большую роль в формировании и осуществле¬
нии внешней политики США занимает так называемое
Исполнительное управление президента, которое, поми¬
мо аппарата Белого дома, включает ряд крупных под¬
разделений, ведающих вопросами экономической, на¬
учно-технической политики. Оно насчитывает в настоя¬
щее время уже несколько тысяч сотрудников. Во мно¬
гом рост аппарата президентской власти был связан с
«холодной войной» и политикой конфронтации с
СССР и другими странами социалистического содру¬
жества.
Это особенно наглядно видно на примере роста воз¬
действия на внешнюю и военную политику США тако¬
го важного органа исполнительного аппарата прези¬
дента, как Совет национальной безопасности, обросший
значительным штатом сотрудников.
Совет национальной безопасности
и его эволюция
Становление СНВ. Создание Совета национальной без¬
опасности (СНБ) было тесно связано с расширением
роли США в международных делах в послевоенные
годы, с курсом, включавшим использование военной
16

силы и тайных подрывных операций в качестве важ¬
нейших инструментов внешней Политики. В соответст¬
вии с Законом о национальной безопасности 1947 г.
СНБ поручалось «давать советы президенту в отноше¬
нии интеграции вопросов внутренней, внешней и
военной политики, касающихся национальной безо¬
пасности, с тем, чтобы позволить военным ведомствам
и другим министерствам и учреждениям правительст¬
ва более эффективно сотрудничать в делах, связанных
с национальной безопасностью» и. Более конкретно
на СНБ возлагались обязанности «взвешивать и оцени¬
вать цели, обязательства и степень риска Соединенных
Штатов в связи с нынешней и потенциальной военной
силой, имея в виду представление в этой связи ре¬
комендаций для президента...» 12. Таким образом, в со¬
ответствии с Законом о национальной безопасности
военная сила возводилась в основной компонент поня¬
тия «национальная безопасность», а СНБ превращался
в орган, с помощью которого военные ведомства полу¬
чали возможность оказывать непосредственное воздей¬
ствие на формирование не только внешней, но и внут¬
ренней политики США.
Этого как раз и добивались авторы и инициаторы
принятого законодательства. Главным из них, как
известно, был Дж. Форрестол — военно-морской министр
в правительстве Ф. Рузвельта, ставший позднее пер¬
вым министром обороны Соединенных Штатов. Как
явствует из мемуарной литературы, в частности из
воспоминаний Р. Хилсмена, основное стремление Фор-
рестола заключалось в том, чтобы создать канал, обес¬
печивающий влияние на внешнюю политику военных
ведомств, подчинения внешней политики военным со¬
ображениям 13.
О преимущественно военной ориентации СНБ сви¬
детельствовал и его состав. Первоначально в него вхо¬
дили: президент, государственный секретарь, министр
обороны, министры трех видов вооруженных сил и на¬
чальник существовавшего тогда Управления ресурсов
национальной безопасности. Постоянными советниками
были директор Центральной разведки и председатель
Комитета начальников штабов. Только после резкой
критики, которой подвергся кандидат от демократичес¬
кой партии в избирательной кампании 1948 г. из-за
засилья военных в СНБ, конгрессом были приняты
поправки к закону TĘ предусматривавшие удале¬
17

ние из состава СНБ министров видов вооруженных сил
и включение в него вице-президента. Однако и после
этого министерство обороны и Комитет начальников
штабов, равно как и Центральное разведывательное
управление (ЦРУ), оставались неизменно представлен¬
ными в работе как самого Совета, так и всех создавав¬
шихся при нем комитетов. Что же касается остальных
министерств и ведомств, если не говорить о госу¬
дарственном департаменте, то их представители участ¬
вуют в работе СНБ, как правило, лишь эпизодически,
только по специальному приглашению президента.!
Вместе с тем нельзя не отметить, что в идею соз¬
дания СНБ были заложены и некоторые затаенные со¬
ображения влиятельных кругов правящего класса. Эти
круги пытались путем создания нового органа при Бе¬
лом доме несколько ограничить свободу действий пре¬
зидента. Такой свободой, к примеру, располагал Ф. Руз¬
вельт, который в силу особенностей расстановки поли¬
тических сил в США в 30-х и начале 40-х годов имел
возможность получать информацию и предложения из
самых различных источников и принимать важнейшие
политические решения по своему собственному усмот¬
рению. Это позитивно сказалось на политике сотрудни¬
чества США с СССР в период второй мировой войны,
но вызвало противодействие реакционных кругов. Идея
создания СНБ перекликалась в этом отношении с при¬
нятой в то же время конгрессом XII поправкой к
Конституции (вошла в силу в феврале 1951 г.), кото¬
рая ограничивала срок пребывания президента па своем
посту восемью годами. Как отмечал Р. Хилсмен, реше¬
ние о создании СНБ «было направлено на то, чтобы
связать будущих президентов в такой мере, в какой
Рузвельт никогда не позволил бы себя связать, и соз¬
дание Совета национальной безопасности явилось в
такой же степени реакцией на особенности личности
Рузвельта и его образ действий, как и принятие по¬
правки, ограничивающей президентов двумя сроками
пребывания на посту» 14.
В последующие за войной годы работа Совета нацио¬
нальной безопасности и создававшихся при нем орга¬
нов неоднократно видоизменялась, менялись стиль и
методы принятия внешнеполитических решений. Аме¬
риканские исследователи внешнеполитического меха¬
низма США склонны связывать это обстоятельство
исключительно со стилем работы отдельных президен¬
18

тов, особенностями их личности. Конечно, при тех
полномочиях, которыми наделен Конституцией прези¬
дент США, особенности личности человека, занимаю¬
щего этот пост, имеют немалое значение для органи¬
зации работы высшего эшелона государственной власти.
Однако при более внимательном рассмотрении разви¬
тия системы СНБ все же напрашивается вывод, что
не столько личные особенности отдельных президентов,
сколько объективные особенности внешней и внутрен¬
ней обстановки, в которой рождалась американская
политика, предопределяли специфику механизмов при¬
нятия внешнеполитических решений при сменявших
друг друга в послевоенные годы администрациях.
При администрациях Трумэна и Эйзенхауэра СНБ
и приданные ему органы стали увеличиваться по свое¬
му составу, обрастать рабочим аппаратом, а их дея¬
тельность принимать все более формализованный, не¬
гибкий характер. Она соответствовала консервативному,
ориентированному на ведение «холодной войны» внеш¬
неполитическому курсу, при котором руководящие ор¬
ганы видели свою задачу в конкретизации уже задан¬
ных установок, в сколачивании военных блоков и раз¬
витии системы военных баз по всему миру.
Как явствует из рассекреченных в Вашингтоне в
середине 70-х годов правительственных документов,
главным направлением деятельности СНБ на этом
этапе было рассмотрение внешней политики под углом
зрения конфронтации с СССР и возможности исполь¬
зования военной силы. В первом документе такого рода
(СНБ 20/4 от 23 ноября 1948 г.) «советская система»
и «значительная мощь» Советского Союза объявлялись
«серьезнейшей угрозой для национальной безопасности
США на обозримое время», а в качестве важнейшей
цели их внешней политики выдвигалось «ограничение»
мощи и влияния СССР 15. Непосредственным продол-^
жением этого документа был доклад «СНБ-68», пред¬
ставленный в Совет по указанию президента Трумэна
в феврале 1950 г. В нем доказывалось, что «угроза»
национальной безопасности «стала более непосредствен¬
ной, чем предполагалось ранее», и содержался призыв
к значительно более быстрому наращиванию военной
мощи США, чтобы заставить СССР «отступить» и «рез¬
ко изменить свою политику» 16.
Другим направлением деятельности СНБ стало пла¬
нирование и утверждение тайных подрывных операций
t9

против других стран. Разработке широкой программы
таких операций были посвящены уже первые докумен¬
ты Совета — «СНБ-1», «СНБ-1/2», «СНБ-2/3» и ряд
других. В соответствии с документом «СНБ-10/2» ответ¬
ственность за непосредственную подготовку и проведе¬
ние тайных операций полувоенного, политического и
экономического характера возлагалась на ЦРУ17.
Крупные изменения в соотношении сил на мировой
арене, которые выявились к концу 50-х годов, вызвали
со стороны правящих кругов США попытки внести
большую гибкость в политику, а в связи с этим устра¬
нить инертность органов управления ею. При президен¬
те Дж. Кеннеди многочисленные органы, созданные
при СНБ, были распущены, а заседания Совета стали
проводиться реже и нерегулярно. Важнейшие решения
при администрации Кеннеди, как и при сменившей ее
администрации Джонсона, стали приниматься в узком
кругу наиболее доверенных лиц. Как отмечали специа¬
листы, такой стиль явился прямой противоположностью
стилю, принятому при Эйзенхауэре. Но и этот стиль
имел свои недостатки. При Джонсоне, например, при¬
нимавшиеся решения вообще часто нигде не фиксиро¬
вались и это в опасной степени углубляло разрыв
между принимавшимися решениями и их осуществле¬
нием. Все это не замедлило сказаться на неудачах
американской политики на таком важном тогда для
нее направлении, как развитие американской агрессии
против Вьетнама и других стран Индокитая.
Следует отметить, что при всех колебаниях в мето¬
де и стиле работы послевоенных администраций США
им была присуща и общая черта, а именно стремле¬
ние централизовать руководство внешней политикой,
сосредоточить его в руках Белого дома. Так, президент
Трумэн положил начало созданию аппарата СНБ, кото¬
рый фактически стал органом, обслуживающим потреб¬
ности самого президента. Президент Эйзенхауэр учре¬
дил пост специального помощника президента по
вопросам национальной безопасности. Занимающие его
лица в качестве руководителя аппарата СНБ при после¬
дующих президентах стали все более активно претен¬
довать на положение главного советника президента
по внешнеполитическим вопросам. При президенте Кен¬
неди в Белом доме была создана так называемая «си¬
туационная комната», куда стекается вся текущая
информация о военно-политической обстановке в мире
20

и где сотрудникам СНБ обеспечен доступ к шифро-
переписке всех министерств и ведомств, участвующих
в осуществлении внешней политики. При президенте
Джонсоне была создана система региональных и функ¬
циональных межведомственных групп, которая с неко¬
торыми дополнениями существует и поныне.
Особенности системы СНБ в 70-е годы. Администра¬
ция Никсона попыталась осуществить наиболее круп¬
ную реорганизацию высшего эшелона внешнеполитичес¬
кого управления за все послевоенные годы. Это было
связано с переоценкой американским руководством
стратегии США в международных делах, признанием
несостоятельности ставки на военное превосходство
Соединенных Штатов над Советским Союзом и беспер¬
спективности осуществления ими миссии «мирового
жандарма». Новый подход к внешнеполитической стра¬
тегии требовал гибкого маневрирования США в «много¬
полюсном мире», избирательного учета внешнеполити¬
ческих интересов, принятия более гибких оперативных
решений.
Формально перестройка внешнеполитического руко¬
водства вылилась в восстановление системы СНБ, при¬
дание регулярного характера работе самого совета и
создание при нем новой схемы комитетов и межведом¬
ственных групп, которые должны были ведать разра¬
боткой внешней политики США и координацией ее
осуществления. Организация работы новой системы
была сосредоточена в руках помощника президента по
вопросам национальной безопасности, пост которого
получил профессор Гарвардского университета Г. Кис¬
синджер.
Стержнем работы СНБ при президенте Р. Никсоне
должна была стать подготовка двух видов документов —
меморандумов об исследованиях в области националь¬
ной безопасности и меморандумов о решениях в области
национальной безопасности. Исследовательские мемо¬
рандумы готовились в межведомственных группах и
комитетах СНБ. Подчеркивалось, что эти документы
должны были содержать не заранее согласованные
между различными ведомствами усредненные, компро¬
миссные предложения, как это было во времена адми¬
нистрации Эйзенхауэра, а, напротив, набор несовпадаю¬
щих вариантов курсов действий, которые позволили бы
президенту сделать выбор и принять более обоснован¬
ное решение.
21

В первые годы пребывания у власти администрации
Никсона с помощью систем СНБ был заново рассмот¬
рен довольно широкий круг внешнеполитических проб¬
лем и приняты по некоторым из них решения, в ко¬
торых нашло отражение более реалистическое понима¬
ние мировой обстановки (что, конечно, явилось
следствием общего сдвига в правящих кругах США к
проведению более осторожной, осмотрительной поли¬
тики). Примером этому может быть признание прин¬
ципа паритета с СССР в области стратегических воору¬
жений и заключение ряда соглашений об их ограни¬
чении.
Однако постепенно эффективность новой системы
стала заметно убывать. Это объяснялось рядом причин.
С чисто управленческой точки зрения столь централи¬
зованная система просто не смогла справляться с про¬
работкой возрастающего количества международных
проблем. Постепенно коммуникационные каналы сис¬
темы оказались переполненными, забитыми, накапли¬
вались все новые и новые документы, подолгу ожидав¬
шие их рассмотрения руководством. Особенно малоэф¬
фективной централизованная многоступенчатая система
проявила себя там, где требовалось повседневное скру¬
пулезное руководство, ведение многосторонних пере¬
говоров на разных уровнях. Американские специали¬
сты отмечали в этой сЪязи затруднения, которые испы¬
тала администрация Никсона в области взаимоотноше¬
ний США с их западновропейскими союзниками, в сфе¬
ре внешнеэкономической политики, а также политики в
ООН и других международных организациях. Попыт¬
ки подкрепить систему СНБ созданием подобных ему
советов в области экономической и внешнеэкономиче¬
ской политики, предпринимавшиеся позднее, также не
дали желаемого эффекта.
Введение новой системы руководства политикой не
смогло ликвидировать внутриполитические и бюрократи¬
ческие противоречия, связанные с ее формулированием
и осуществлением в условиях государственно-монополи¬
стического капитализма. Оно даже усилило эти проти¬
воречия, придало им разрушающую, взрывную силу.
Дело в том, что формально система разработки по¬
литики при Никсоне ставила своей целью вовлечение
в этот процесс с помощью исследовательских меморан¬
думов широкого круга сопричастных министерств и ве¬
домств. В действительности же в разработке политики
22

стала принимать участие все более зауженная группа
представителей ведущих министерств на уровне замес¬
тителей руководителей этих ведомств. Государственный
секретарь и ряд других правительственных деятелей
оказывались в ущемленном положении. Постепенно в
связи с сосредоточением всех дел в руках помощника
президента по вопросам государственной безопасности,
пока этот пост занимал Г. Киссинджер, от активного
участия в разработке и даже осуществлении политики
стали отодвигаться целые звенья государственного ап¬
парата. Известно, например, что при Никсоне государ¬
ственный департамент был фактически отстранен от
разработки и осуществления политики в отношении
КНР.
Такое положение усиливало недовольство админист¬
рацией среди влиятельных бюрократических группиро¬
вок, связанных с теми или иными кругами финансового
капитала, подстегивало их борьбу против политики
руководства с помощью «утечек» информации и разоб¬
лачения маневров Белого дома. Это борьба во многом
усилила изоляцию Никсона и Киссинджера в полити¬
ческих кругах столицы, подстегнула их стремление к
закрытости и секретности в работе.
Бюрократическая борьба заметно подтачивала те
управленческие основы, на которых теоретически строи¬
лась система внешнеполитического руководства. Напри¬
мер, известно, что многие ведомства вместо действитель¬
ной разработки различных альтернатив решения той
или иной проблемы на деле представляли лишь выгод¬
ное для них решение, а остальные альтернативы делали
«фиктивными», т. е. заранее неприемлемыми. Руководя¬
щие деятели, настаивавшие на представлении вариант¬
ных решений, не в меньшей мере, чем представители
отдельных ведомств, нарушали такой подход к приня¬
тию решений. Это особенно бросалось в глаза на при¬
мере так называемого «кризисного управления», за ко¬
торое отвечала Вашингтонская группа специальных
операций, работавшая под руководством того же
Г. Киссинджера. Теоретически и эта группа должна
была принимать решения на основе взвешивания раз¬
личных альтернативных курсов политики. Однако спе¬
циальное исследование работы этой группы, предпри¬
нятое специалистами Комиссии по организации прави¬
тельственной деятельности для осуществления внешней
политики (Комиссия Мэрфи), показало, что Г. Кис¬
23

синджер часто принимал решения не на основании
обсуждения заранее разработанных альтернатив, а,
напротив, игнорируя эти альтернативы, на основании
своих собственных априорных суждений 18.
По мере ослабления президентской власти в связи
с уотергейтским делом решение крупных внешне- и
военно-политических вопросов снова вошло в прежнее
русло «сделок и компромиссов» между Белым домом
и ведущими внешнеполитическими ведомствами.
Такое положение не изменилось коренным образом
и при администрациях Дж. Форда и Дж. Картера.
Правда, президент Дж. Картер в отличие от Р. Ник¬
сона и Дж. Форда не был склонен рассматривать сис¬
тему СНБ в качестве единственного канала поступления
в Белый дом внешнеполитических рекомендаций. При
его администрации государственный секретарь, министр
обороны и руководители других учреждений могли до¬
кладывать свои предложения президенту как через по¬
мощника по вопросам национальной безопасности, пост
которого занял 36. Бжезинский, так и минуя его. Пре¬
зидент Дж. Картер, подобно президенту Л. Джонсону,
проводил регулярные обмены мнениями с руководите¬
лями основных внешнеполитических ведомств вне сис¬
темы СНБ, во время завтраков по пятницам. Число
же заседаний СНБ оказалось резко сокращенным по
сравнению с практикой администраций Р. Никсона и
Дж. Форда.
Система СНБ при Картере была упрощена. Вместо
семи основных комитетов было создано два новых —
Комитет по анализу политики и Специальный коорди¬
национный комитет, первый под руководством государ¬
ственного секретаря, а второй — помощника президен¬
та по вопросам национальной безопасности. Изменены
были названия готовившихся для СНБ документов —
вместо меморандумов о решениях появилось понятие
президентских директив. Все это было как бы направ¬
лено на то, чтобы обеспечить проработку и долгосроч¬
ных внешнеполитических проблем, и повседневное
руководство на критических направлениях политики.
Но и при Картере не удалось решить вопрос о сопер¬
ничестве государственного секретаря с помощником
президента по вопросам национальной безопасности,
а также нейтрализовать усиливающийся напор воен¬
ных ведомств.
Напротив, под нажимом военно-промышленного
24

комплекса и при содействии 36. Бжезинского стали по¬
являться новые президентские директивы, противореча¬
щие курсу на разрядку международной напряженности,
вроде «президентской директивы 50» от 1979 г., кото¬
рая фактически требовала подчинить все переговоры
об ограничении вооружений соображениям укрепления
военной мощи США19 или последующей «президент¬
ской директивы 59», которая исходила из предположе¬
ния о вероятности как ограниченной, так и всеобщей
ядерной войны20. Все это свидетельствовало о начав¬
шемся в правящих кругах страны «повороте вправо» —
к возврату к силовым установкам времен «холодной
войны».
Система СНБ при администрации Рейгана
После прихода к власти в 1981 г. администрации Рей¬
гана, принявшей курс на расширение военных позиций
США во всем мире и усиление противоборства со
странами социалистического содружества, с молодыми
национальными государствами стран Азии, Африки и
Латинской Америки, отстаивающими свою националь¬
ную независимость и экономическую самостоятельность,
система СНБ подверглась новой перестройке и была
еще больше расширена. При этом, судя по характеру
этой перестройки, глава Белого дома преследовал две
основные цели: во-первых, переложить на руководите¬
лей трех основных ведомств — дипломатического, воен¬
ного и разведывательного — основные заботы по прак¬
тическому осуществлению внешнеполитических задач,
и, во-вторых, по возможности избежать острых столк¬
новений в своём окружении среди советников Белого
дома и руководителей основных министерств и ведомств,
которые неизменно вспыхивали при его предшествен¬
никах.
При Рейгане в работе СНБ стали принимать участие
на правах полноправных членов помощник президента
по вопросам национальной безопасности, директор
Центральной разведки (ранее они выступали в качестве
советников СНБ), а также и руководитель аппарата
Белого дома. Это означало, с одной стороны, усиление
акцента на проведение тайных подрывных операций на
внешней арене, а, во-вторых, повышение внимания
к увязке консервативных установок администрации как
во внешней, так и во внутренней политике, стремление
25

к консолидации правых сил в правительстве, конгрес¬
се и республиканской партии.
Новая организация системы СНБ была определена
в специальной директиве президента и изложена в
основных чертах в заявлении Белого дома, опублико¬
ванном 12 января 1982 г. В этом заявлении снова
подчеркивалась роль СНБ как «главного форума для
рассмотрения политики по вопросам национальной
безопасности, требующих решений президента», а так¬
же подтверждалась организующая роль в этой системе
помощника президента по вопросам национальной без¬
опасности, который «будет отвечать за разработку,
координацию и осуществление... политики в области
национальной безопасности». Этому помощнику пору¬
чалась и «подготовка всех документов, содержащих
решения СНБ» 21.
Вместе с тем в заявлении особо выделялась роль
в осуществлении политики в области национальной без¬
опасности государственного секретаря, министра оборо¬
ны и директора Центральной разведки. По трем направ¬
лениям их деятельности создавались и основные группы
СНБ — Высшая межведомственная группа по внешней
политике, Высшая межведомственная группа по поли¬
тике в области обороны и Высшая межведомственная
группа по политике в области разведки. Первые две
группы работают под руководством первых заместите¬
лей соответствующих ведомств, а третья — под руко¬
водством самого директора Центральной разведки. Этим
трем группам поручалась разработка основных предло¬
жений для СНБ. Однако в отличие от системы Никсо¬
на, когда эти предложения поступали к президенту
через помощника президента по вопросам националь¬
ной безопасности, они стали проходить через глав со¬
ответствующих ведомств. Таким образом, роль в систе¬
ме СНБ государственного секретаря Дж. Шульца, ми¬
нистра обороны К. Уайнбергера и директора Централь¬
ной разведки У. Кейси оказалась повышенной.
В конце 1984 г. к трем первоначально созданным
при администрации Рейгана высшим межведомствен¬
ным группам была добавлена четвертая — Высшая
межведомственная группа по экономике и внешнеэко-.
номической политике во главе с министром финансов.
Тем самым было признано, что внешнеэкономические
трудности США приняли такой характер, что стали
26

непосредственно затрагивать проблемы американской
национальной безопасности.
Сохранялась система региональных и функциональ¬
ных межведомственных групп по внешней политике,
работающих под руководством соответствующих помощ¬
ников государственного секретаря и выходящих на
Высшую межведомственную группу по внешней поли¬
тике. К числу функциональных групп, помимо Группы
по военно-политическим вопросам, была добавлена
Группа по международным экономическим делам, в ко¬
торую наряду с представителями трех основных внешне¬
политических ведомств введены представители мини¬
стерств финансов и торговли, а также специального
представителя США на торговых переговорах.
Следует отметить еще одно обстоятельство. В состав
всех межведомственных групп вошли представители го¬
сударственного департамента и министерства обороны,
но разных уровней и действующие на разных направле¬
ниях. Однако три человека участвуют лично в работе
всех перечисленных межведомственных групп — дирек¬
тор Центральной разведки, помощник президента по
вопросам национальной безопасности и председатель
Комитета начальников штабов. Это, конечно, свидетель¬
ствует о повышенной роли, которая отводится им в
координации всей внешнеполитической деятельности
Вашингтона.
В упомянутом заявлении Белого дома указывается,
что «региональные межведомственные группы будут
готовить планы на случай чрезвычайных обстоятельств,
рассчитанные на потенциальные кризисы в соответст¬
вующих районах», причем эти планы будут согласовы¬
ваться с руководителем межведомственной Группы по
военно-политическим вопросам 22. Оговаривается, прав¬
да, что эти планы не будут касаться непосредственного
использования вооруженных сил США за рубежом, что
остается в компетенции исключительно министерства
обороны и Комитета начальников штабов. Также пре¬
дусматривается, что в периоды кризисов в том или
ином, районе мира при соответствующих региональных
групцах будут создаваться специальные рабочие груп¬
пы из представителей различных ведомств, которые
будут оказывать экспертную поддержку руководящим
работникам системы СНБ. Все это говорит о том, что
работа системы СНБ при президенте Рейгане в значи¬
тельной мере сориентирована на вероятность вмеша¬
27

тельства США в кризисные ситуации в различных райо¬
нах мира.
Новая система межведомственных групп создана
также при министерстве обороны и при Центральном
разведывательном управлении по основным функцио¬
нальным направлениям их деятельности. Конкретно,
правда, в заявлении называется лишь одна из таких
групп — Межведомственная группа по контрразведке,
причем она, очевидно, упоминается потому, что, как
оговаривается, руководить ее работой будут в зависи¬
мости от характера возникающих вопросов то директор
Центральной разведки, то директор Федерального бюро
расследований (ФБР), службы, занимающейся контр¬
разведкой главным образом внутри страны.
Специальным приказом, опубликованным одновре¬
менно с заявлением о системе СНБ, президент счел не¬
обходимым подчеркнуть глубокую секретность, в усло¬
виях которой должна работать эта система, необходи¬
мость привлекать к этой работе лишь минимальное
число необходимых сотрудников и их ответственность
за возможные утечки информации 23.
Следует отметить, что, как это бывало и при прош¬
лых администрациях, утверждаемая президентом схема
работы СНБ не включает важнейших звеньев внешне¬
политического руководства, которые действуют на не¬
формальной основе. Сведения о них время от времени
появляются в американской прессе.
К таким звеньям относится прежде всего так назы¬
ваемая Группа планирования по вопросам националь¬
ной безопасности, которая собирается под руководст¬
вом президента в составе лиц из его ближайшего окру¬
жения, включая, конечно, государственного секретаря,
министра обороны и директора Центральной разведки,
а также вице-президента. Группа рассматривает долго¬
срочные документы внешнеполитического планирования
и принимает решения по наиболее важным и секрет¬
ным вопросам. Сообщалось, например, что именно на
этом уровне утверждаются решения о проведении тай¬
ных подрывных операций, которые в прошлом утверж¬
дались одним из комитетов СНБ в отсутствие прези¬
дента.
Другим важным звеном внешнеполитического руко¬
водства является Группа по особым ситуациям, в задачу
которой входит координация правительственной дея¬
тельности в период острых международных кризисов,
28

а также в случае крупных стихийных бедствий. Эта
группа работает под председательством вице-президен¬
та Дж. Буша. В печати сообщалось, что она регуляр¬
но собиралась в период резкого обострения обстановки
в Ливане и посылки туда американской морской пехоты.
Несколько позднее к группе Буша была добавлена
Группа по прогнозированию и планированию кризисных
ситуаций во главе с заместителем помощника президен¬
та по вопросам национальной безопасности и также
работающая под руководством Буша Специальная груп¬
па по борьбе с терроризмом. Эти подразделения состав¬
ляют в системе СНБ так называемый Центр по управ¬
лению международными кризисными ситуациями.
В указаниях президента Высшей межведомственной
группе по внешней политике формально ставилась за¬
дача «обеспечить соответствующую избирательность во
внешнеполитических и иностранных делах и вопросах,
к которым Соединенные Штаты прилагают свои уси¬
лия» 24. Однако практически имелся в виду совершен¬
но иной уровень избирательности, чем, скажем, при
администрации Никсона. Как отмечают американские
наблюдатели, внешняя политика президента Рейгана
скорее отличалась отсутствием избирательности, попыт¬
ками утверждать свои «интересы» в самых отдаленных
от США районах мира. Об этом же говорят и просо¬
чившиеся в прессу сведения о разработанных в систе¬
ме СНБ президентских директивах, в частности о при¬
нятой в 1982 г. «президентской директиве 32», преду¬
сматривавшей возможность ведения Соединенными
Штатами «затяжной ядерной войны» или «президент¬
ской директиве 119» от 1984 г. относительно подготовки
к так называемым «звездным войнам». Все эти доку¬
менты нацелены не на ограничение, а на наращивание
вооружений.
Президент Рейган стремится сплотить своих сподвиж¬
ников и сторонников за фасадом внешнего единства
вокруг консервативного внешнеполитического курса.
Но он не смог предотвратить межведомственного и лич¬
ного соперничества, которое свойственно американскому
руководству. Напротив, это соперничество даже стало
принимать еще, более острые формы из-за того, что
предложенный курс явно противоречит современным
международным реальностям. Известно, что на первом
этапе деятельности республиканской администрации
развернулась острая борьба между министром обороны
29

К. Уайнбергером и государственным секретарем А. Хей¬
гом, которая закончилась отставкой последнего. На стра¬
ницы американской прессы не раз проникали сведения
об остром соперничестве и в самом ближайшем окру¬
жении президента.
Все это говорит о том, что новая организация внеш¬
неполитического руководства не сняла внутренних про¬
тиворечий в администрации. «Это феодальная систе¬
ма,— говорит об СНБ бывший помощник президента
Картера 36. Бжезинский.— Существует набор незави¬
симых баронетств — государственный департамент, ми¬
нистерство обороны и так далее — влияние которых раз¬
личается в зависимости от того, какой вопрос обсуж¬
дается и кто выступает» 25.. «Прежде всего не существует
президентского викария, кто бы он ни был,— отмечает
А. Хейг,— и не существует политического механизма,
для обеспечения того, чтобы, когда решение принято,
все государственные учреждения пели по одним но¬
там» 26. Характерно, что даже Хейг связывает это с
тем, что представления людей, находящихся у руковод¬
ства в Вашингтоне, «глубоко отличаются от реальнос¬
тей».
Естественно напрашивается вывод, что если при
администрации Никсона и. в меньшей мере при после¬
дующих администрациях — Форда и Картера предпри¬
нимались некоторые попытки для того, чтобы через
систему комитетов СНБ в какой-то, хотя бы частич¬
ной, мере поставить под контроль Белого дома разбух¬
шую систему военных и разведывательных ведомств,
то при администрации Рейгана при содействии прези¬
дента этот контроль утратил силу. Это не могло не
сказаться на внешней политике США.
1	Burns J. MacGr. The Power to Leed The Grises of American
Presidency. Ń. Y., 1984, p. 11—12.
2	Hilsman R. To Govern America. Y., 1979, p. 3.
a	Ibid., p. 5.
4	United States Gode. Wash., 1971, p. XLVI.
5	Foreign Policy, 1977, Fall, p. 117—128.
6	United States Gode, p. XLVI.
7	Ibid.
8	Wesson R. Foreign Policy for A New Age. Boston, 1977, p. 160.
9 Burns J. Op. cit., p. 65.
10	Carter J. Keeping Faith. Memoirs of a President. N. Y., 1982,
p. 80.
11	United States Gode. 1970 Edition. Vol. 11. Wash.: GPO, 1971,
p. 12182.
30

12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
Ibid.
HUsman R. To Move a Nation. N. Y., 1967, p. 19.
Ibid.
Foreign Relations of the United States, 1950. Vol. 1. Wash., 1977,
p. 289—290.
Ibid., p. 278.
Cline R. Secrets, Spies and Scholars. Wash., 1976, p. 102.
Cm.: Appendices. Commission on the Organization of Govern¬
ment for the Conduct of Foreign Policy, 1975, June, Vol. 4,
p. 346.
New York Times, 1978, Sept. 21.
Washington Post, 1980, Oct. 12.
Weekly Compilation of Presidential Documents, 1982, Jan. 18,
p. 24.
Ibid., p. 24.
Ibil., p. 24-25.
Ibid., p. 23.
US News and World Report, 1984, Apr. 30, p. 27.
Ibid., p. 30.

Глава вторая
РОЛЬ КОНГРЕССА США
В ФОРМУЛИРОВАНИИ И РЕАЛИЗАЦИИ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ
Не подлежит сомнению, что творцами американской
внешней политики являются не только исполнитель¬
ные органы — Белый дом, государственный департа¬
мент, Пентагон и др.,— но и федеральные законода¬
тельные органы, хотя на протяжении послевоенного
периода их роль в процессе выработки внешнеполитиче¬
ского курса США не была одинаковой.
Характерно, что еще в конце 60-х годов большинст¬
во американских политиков и политологов безоговороч¬
но отводили конгрессу второстепенную роль в форми¬
ровании внешней политики. Пресса и солидные иссле¬
дования подчеркивали доминирующую роль президента
в определении американского внешнеполитического
курса.
Однако к середине 70-х годов начали преобладать
суждения иного рода. Законодатели усиленно загово¬
рили о возрождении конгресса, наращивании его на¬
ступления на исполнительную власть по широкому
фронту. И тогда стали уже писать о том, что сущест¬
вует опасность слишком глубокого вмешательства конг¬
ресса в область внешней политики \
Во всяком случае, по Конституции, согласно прин¬
ципу «разделения властей», законодательством, затра¬
гивающим внешние сношения, призван заниматься
конгресс, а не администрация. Наряду с этим в консти¬
туционной системе «сдержек и противовесов» за
конгрессом сохраняется роль института, противостоя¬
щего чрезмерному усилению исполнительной власти,
в том числе и в области внешней политики. Краеуголь¬
ные принципы американской государственности
(«разделение властей», «сдержки и противовесы», фе¬
дерализм, судебный надзор за конституционностью
законов), как предполагалось «отцами-основателями»,
должны были способствовать поддержанию «классиче¬
32

ской» буржуазной демократии, прежде всего предот¬
вращать опасное усиление исполнительной власти,
грозящее установлением монархии или единоличной
диктатуры. Вместе с тем сдерживающие барьеры возд¬
вигались и па пути чрезмерного возвышения законода¬
тельной власти. «Баланс» институтов и интересов —
суть буржуазной теории, рассматривающей проблемы
функционирования политических институтов. Такова
конституционно-правовая сторона дела. Вопрос, однако,
заключается в том, в какой мере и в каких формах
Капитолий наряду с правительственными учреждения¬
ми формирует и осуществляет внешнеполитический
курс? Каковы в этой связи тенденции его внешнеполи¬
тической деятельности? Какими инструментами обла¬
дают законодатели?
Ответ на эти вопросы невозможен без учета глубин¬
ных сдвигов внутри американсксго государственно-по¬
литического механизма, которые носят долгосрочный
характер. Естественно, невозможен он поэтому и без
отделения преходящих моментов от тех, которые не
обусловлены лишь межпартийной борьбой или поли¬
тиканством.
Тезису о деградации конгресса, который еще недав¬
но был столь популярен среди многих американских
ученых, противоречит сравнительный анализ различ¬
ных этапов эволюции отношений Капитолия и Белого
дома в XIX—XX вв. Если и можно говорить о сущест¬
венном упадке конгресса, когда-либо имевшем место,
то в наибольшей мере подобное суждение справедливо
для первого периода «нового курса». Сенатор X. Скотт
назвал Ф. Рузвельта «самым могущественным президен¬
том, поскольку он мог переизбираться пожизненно.
Он создал коалицию, которой при его жизни невозмож¬
но было нанести поражение». Однако даже в предвоен¬
ные годы, приняв законодательство о «нейтралитете»,
конгресс серьезно ограничил внешнеполитические воз¬
можности президента.
После второй мировой войны выделяются три пе¬
риода «дипломатии Капитолия». В 1945—1949 гг.
в рамках двухпартийной внешней политики конгресс
сотрудничал с Белым домом по сути дела «на равных».
На протяжении последующих 20 лет наблюдался спад,
за некоторыми исключениями, влиятельности и участия
законодательного органа в международных делах. Это
даже дало основание в сентябре 1970 г. У. Фулбрайту,
2 Заказ № 2133
33

одному из авторитетнейших внешнеполитических дея¬
телей США, который провел 32 года в Капитолии, при¬
чем 30 из них в сенате, горестно заметить в письме
своему давнему другу: «Влияние исполнительных орга¬
нов достигло точки, где сенату и палате представите¬
лей грозит превращение в простого сателлита, поддер¬
живающего все, чего только пожелает глава исполни¬
тельной власти... Сегодня бюрократия и президент явно
затмевают законодательную власть в этой системе»2.
А 70-е годы вошли в историю как десятилетие замет¬
ной внешнеполитической активности Капитолия.
Было бы преувеличением утверждение и о «верхо¬
венстве конгресса», и о «диктатуре президента» для XX в.
Истина, видимо, находится посредине. Хотя конгресс
не располагает полнотой власти в сфере определения
внешнеполитического курса, не говоря уже о его
проведении в жизнь, он вместе с тем имеет ряд значи¬
тельных полномочий и оказывает известное воздейст¬
вие на государственные дела. Поэтому среди группи¬
ровок правящего класса США идет острая борьба за
влияние на этот важный институт. Чтобы точнее опре¬
делить его роль и место в американской политической
жизни, необходимо учитывать две тенденции в отноше¬
нии господствующих кругов к конгрессу: с одной сто¬
роны, стремление «обойти» его при определении внеш¬
неполитического курса, что было особенно заметно,
к примеру, в первые годы президентства Р. Никсона,
с другой — использовать в своих узкоклассовых или
групповых интересах.
Основные прерогативы конгресса, имеющие отноше¬
ние к внешней политике,— это финансовые, экономиче¬
ские и военные полномочия, разделяемые сенатом и
палатой представителей, а также принадлежащие толь¬
ко сенату так называемые «совет и согласие», т. е.
право давать согласие на ратификацию международных
договоров и утверждать назначения. Эти прерогативы
находят свое практическое воплощение главным обра¬
зом в законодательной и контрольной функциях конг¬
ресса,
34

Финансовые и экономические полномочия
конгресса
Эти полномочия конгресса реализуются при рассмотре¬
нии и утверждении ежегодного бюджета США.
Функции конгресса в данной сфере как бы двуеди¬
ны: это контроль над источниками государственных
доходов (налоги, тарифы, займы и т. д.) и над прави¬
тельственными расходами («денежные выдачи из
казначейства производятся лишь в соответствии с ас¬
сигнованиями, утвержденными законом»,—так гласит
раздел 9 ст. I Конституции США).
Конгресс, утверждающий все расходы, может уве¬
личить или уменьшить средства на внешнеполитические
программы, предлагаемые президентом, или совсем
отказать в них; может аннулировать уже действую¬
щие программы; прибегнуть к законодательному над¬
зору над осуществлением программ, выясняя, достигают
ли они поставленных целей и отвечают ли интересам
США; может выделить ассигнования только на опре¬
деленных условиях.
Очевидно, что финансовые полномочия конгресса
потенциально очень велики. В качестве примеров мож¬
но привести те условия, которые продиктовал Капито¬
лий в 1977 г. исполнительной власти. Утверждая ас¬
сигнования для госдепартамента, законодатели постано¬
вили, что американские войска не должны выводиться
из Южной Кореи без консультаций с конгрессом. За¬
конопроект о фондах для Агентства по контролю над
вооружениями и разоружению содержал требование
предоставить доклад о достаточности усилий США по
контролю за тем, как соблюдаются существующие
соглашения об ограничении вооружений. В законо¬
проект о военной помощи зарубежным государствам
были включены 16 различных условий: запрещение по¬
мощи любой стране, расширяющей свой ядерный арсе¬
нал; требование, чтобы президент представил конгрес¬
су отчетно значении продаж оружия Соединенными
Штатами за рубежом; указание государственному сек¬
ретарю пересмотреть программу военного американо¬
египетского сотрудничества и т. д.3
На протяжении большей части периода после вто¬
рой мировой войны конгресс заметно уступал испол¬
нительной власти по своим возможностям анализиро¬
вать бюджет. Положение изменилось, когда в 1974 г.
2*	35

был принят закон о контроле пад бюджетом и нерасхо-
дуемыми средствами. По закону создавались новые
бюджетные комитеты в обеих палатах, ответственные
за установление приоритетов в расходах и учет соот¬
ношения доходной и расходной частей бюджета.
Было организовано также специальное Бюджетное
управление конгресса — своеобразный противовес Адми¬
нистративно-бюджетному управлению исполнительной
власти, разработана новая бюджетная процедура.
Все это, безусловно, усилило позиции законодателей
в финансовых вопросах, однако не смогло изменить
традиционного подхода Капитолия к бюджету. Дело в
том, что конгресс преимущественно негативно исполь¬
зует свои финансовые полномочия, ограничивая те или
иные действия президента. Законодатели значительно
чаще говорят президенту, что он не может делать за
рубежом, нежели предлагают позитивные инициативы.
Это можно проиллюстрировать на примере важных
изменений в позиции высшего законодательного органа
в вопросах рассмотрения военного бюджета. В 50—
60-е годы конгресс утверждал военные ассигнования
буквально за несколько часов, а нередко щедро увели¬
чивал эти ассигнования. Так было, например, в 1957,
1959—1962, 1966 фин. тг. после проведенных Пентаго¬
ном пресловутых кампаний о «советской угрозе», об
«отставании» США в военной области и т. д.
Однако в 1969—1975 гг. конгресс систематически
урезал на 4—7% ассигнования, запрашиваемые Пен¬
тагоном, и, следовательно, сыграл определенную роль
в сдерживании роста реального военного бюджета
США после окончания войны США во Вьетнаме. При¬
чины тому — озабоченность безудержным ростом воен¬
ных арсеналов, который лишь усугублял опасность
ядерной конфронтации; обострение внутриполитиче¬
ских проблем и осознание многими законодателями
необходимости более активной перемены военных и
социальных приоритетов, чем предлагало правительство
республиканцев; усиление антимилитаристского давле¬
ния общественного мнения на законодателей; некоторое
разочарование определенных кругов бизнеса в выгодно¬
сти и перспективности военных заказов; наблюдавший¬
ся в тот период отход большого числа американцев от
антисоветских стереотипов, взращенных в годы «холод¬
ной войны».
По словам бывшего президента Дж. Форда, при
36

утверждений военных расходов ему постоянно мешали
«многие люди — и особенно в конгрессе Соединенных
Штатов». Форд подчеркивал, что в целом с 1964 по
1974 г. Капитолий урезал заявки нескольких президен¬
тов о военных ассигнованиях на 50 млрд. долл.
Однако в 1976 г. конгресс во многом вернулся к
прежней практике утверждения военных ассигнований.
Запрос президента был подвергнут чисто «косметиче¬
ским», мизерным сокращениям в комитетах конгресса,
причем по ряду статей законодатели увеличили ассиг¬
нования.
Конгресс санкционировал практически все основные
программы создания новых систем вооружений, запро¬
шенные президентом Фордом. Далеко не случайно
бывший тогда председателем сенатского бюджетного
комитета Э. Маски восклицал: «Ради бога, ответьте
мне, какова же разница между этим и „холодной вой¬
ной44?». А сенатор-республиканец Г. Беллмон заявил,
что военный бюджет 1977 фин. г.— это «признание
окончания политики разрядки»4. Примечательно, что
Капитолий согласился на резкое увеличение военных
расходов в то время, когда США участвовали по край¬
ней мере в пяти переговорах об ограничении воору¬
жений.
Активизация милитаристских сил в конгрессе в
1976 г. объяснялась остротой предвыборной ситуации,
боязнью законодателей быть обвиненными в изоляцио¬
низме и забвении союзников, а также усилившимися
нападками на политику разрядки со стороны предста¬
вителей военно-промышленного комплекса, раздува¬
нием, в том числе и Белым домом, мифа о растущей
«советской угрозе» Западу.
Избрание президентом Дж. Картера, который обе¬
щал несколько «срезать жирок» у Пентагона, сделав
упор на эффективность военных программ, а не их
абсолютный рост, казалось бы, должно было внести
коррективы в позицию конгресса. Но, несмотря на свои
предвыборные обещания, администрация Дж. Картера
увеличила военные расходы в 1977—1980 гг. как в
номинальном, так и реальном исчислении. Под тради¬
ционным флагом противодействия надуманной «совет¬
ской военной угрозе» администрации демократов уда¬
лось добиться принятия почти всех своих предложений
в конгрессе, который также контролировала демократи¬
ческая фракция большинства.
37

Американские законодатели полагают, что в 1979 г.
так называемая «послевьетнамская эра», т. е. опреде¬
ленное нежелание и частично неспособность США вме¬
шиваться в вооруженные конфликты за рубежом,
закончилась5. Ссылаясь на события в Иране, прези¬
дент Картер принял ряд решений, которые сводились
к усилению военных позиций США, и конгресс, в ко¬
тором уже раньше за аналогичные изменения высказы¬
валось влиятельное консервативное крыло, охотно
поддержал поворот Белого дома вправо. Хотя в дейст¬
виях президента содержались предпосылки своеобраз¬
ного «самонаказания» для США, тем не менее Картер
в начале 1980 г. призвал сенат отложить рассмотрение
Договора ОСВ-2. Это еще больше оживило консерватив¬
ные силы, представители которых доказывали, что
договор вообще не надо было подписывать, и вместе с
тем нанесло удар по либералам, ибо они считали до¬
говор наилучшей возможностью сдерживания гонки
вооружений.
Как и в прошлом, в обстановке военной истерии и
милитаристского угара в Капитолии возобладал даже
более «жесткий» курс, чем тот, который предлагался
Белым домом. Если президент ратовал сначала за
ежегодное 3%-ное увеличение военных расходов, то в
конгрессе поддержали 4—5 и даже 10 %-ное увеличе¬
ние; например, в законопроекте о военных закупках на
1981 г. запрос президента был увеличен более чем на
10%. Большинство законодателей высказывались за
разработку и внедрение новейших ракетно-ядерных
систем (от «МХ» до крылатых ракет), за оснащение
войск НАТО нейтронным оружием.
В 1980 г. впервые за десятилетие конгресс увеличил
ассигнования на военные нужды по сравнению с зап¬
росом президента (приблизительно на 7 млрд, долл.) 6,
что подчеркнуло масштабы консервативных сдвигов в
Капитолии.
В начале 80-х годов конгресс в целом поддержал
президента Р. Рейгана по большинству вопросов. Тем
не менее в 1982—1983 гг. чрезмерные милитаристские
амбиции республиканского правительства встретили
некоторое сопротивление в конгрессе. В 1982 г. он ут¬
вердил военный бюджет в сумме, на 19 млрд. долл,
меньшей, чем запрашивала администрация, и военные
расходы на 1983 фин. г. возросли не на 13,1%, а лишь
на 5,8%. В следующем году законодателям удалось
38

вновь несколько замедлить темпы роста военных ас¬
сигнований по сравнению с запросами Рейгана, в ре¬
зультате чего военный бюджет на 1984 фин. г. увели¬
чился на 5% вместо запрошенных 10% (с учетом
инфляции) 7. При этом, правда, конгресс сохранил
расходы на основные системы вооружений практиче¬
ски в неприкосновенности — сокращения затронули
лишь второстепенные программы, за исключением
проекта о возобновлении производства химического
оружия.
Хотя ряд республиканцев (умеренные и отдельные
консерваторы) при голосовании по военным вопросам
в обеих палатах присоединялись к оппозиции, тем не
менее благодаря расколу демократической фракции
(измена большинству фракции ультраправых, консер¬
ваторов и иногда центристов) президенту обычно уда¬
валось одерживать победы. Многие из них, впрочем,
по сравнению с 1981—1982 гг. выглядели неубедитель¬
ными. При первоначальном обсуждении ассигнований
на производство отравляющих веществ нервнопарали¬
тического действия (бинарных боеприпасов) в июле
1983 г. в сенате голоса разделились поровну (49:49).
Только голос, поданный вице-президентом Дж. Бушем,
решил вопрос в пользу администрации (это был, кста¬
ти, первый случай голосования вице-президента с
4 ноября 1977 г. при разделении голосов поровну).
В ходе этого голосования раскололись обе фракции:
17 республиканцев проголосовали против позиции пре¬
зидента, а 14 демократов — за нее. Аналогичная си¬
туация повторилась вновь 8 ноября 1983 г., когда сенат
поддержал производство бинарного оружия лишь благо¬
даря голосу Буша (47:46).
В послевоенные годы конгрессмены получили воз¬
можность влиять на некоторые аспекты внешней поли¬
тики также через законодательство об экономической
и военной помощи иностранным государствам, ассигно¬
вания на которую устанавливаются и утверждаются
конгрессом. Так, только с 1945 по 1970 г. свыше 100
раз принимались законы о предоставлении помощи
иностранным государствам. С формированием внешне¬
политического курса связано и принятие законов,
касающихся, например, финансирования деятельности
таких ведомств, как госдепартамент, министерство
финансов, «корпус мира», Управление международного
развития, Экспортно-импортный банк, региональные
банки развития и т. д.
Накануне краха сайгонского режима в начале
1975 г. конгресс существенно сковывал действия
правительства. Долгое время всеобщее внимание прив¬
лекала конфронтация между администрацией и конгрес¬
сом в вопросе о военной помощи Турции, начавшаяся
вскоре после высадки турецких войск на Кипр в июле
1974 г. В нарушение существовавшего американского
законодательства Турция использовала оружие, постав¬
ленное из Соединенных Штатов. Это дало формальный
повод законодателям для вмешательства, хотя они,
к примеру, никогда под аналогичным предлогом не
прибегали к эмбарго против Израиля. 5 февраля
1975 г. конгресс принял решение запретить предостав¬
ление военной помощи Турции, поскольку урегулиро¬
вание военного конфликта на Кипре к этому времени
не было достигнуто8. Только через семь месяцев,
3 октября 1975 г., убедившись в неэффективности этой
акции, а также под давлением администрации Капито¬
лий утвердил законопроект о частичном смягчении эм¬
барго на военную помощь и продажу американского
оружия Турции. И лишь значительно позднее, в 1978 г.,
президенту-демократу Дж. Картеру удалось убедить
демократическое большинство конгресса отменить,
правда, с оговорками, запрет, наносивший, по мнению
администрации, заметный ущерб политике США на
«южном фланге» НАТО.
В начале 80-х годов расхождения между президен¬
том и конгрессом проявлялись несколько меньше в
области внешней политики, нежели, скажем, в военной
политике, не говоря уже о социальной. Тем не менее
и здесь законодатели нанесли администрации ряд уко¬
лов. Палата представителей дважды в 1983 г. блокиро¬
вала законоположение о предоставлении ассигнований
на помощь антиправительственным мятежникам, вы¬
ступающим против Никарагуа. В конечном счете был
все же достигнут компромисс между обеими палатами
и президентом: законодатели согласились выделить
24 млн. долл, (на 11 млн. долл, меньше, чем запраши¬
вал Рейган), оговорив дополнительный расход средств
обязательной процедурой санкционирования их со
стороны конгресса. А летом 1984 г. ассигнования на
прямую помощь контрреволюционерам были вообще за¬
блокированы в Капитолии, что, впрочем, не помешало
4Q

законодателям через год вновь поити навстречу адми¬
нистрации.
Конгресс также неоднократно сокращал запросы
президента о военной помощи Сальвадору: на
1983 фин. г.— со 136,3 млн. долл, до 81,3 млн., на
1984 фин. г.— с 86,3 млн. долл, до 64,8 млн. долл.
Одновременно Капитолий практически без дебатов сог¬
ласился на предложение о выделении Сальвадору в
качестве экономической помощи в 1983 и 1984 фин. гг.
соответственно 170 и 158 млн. долл.
Разнообразие условий, диктуемых конгрессом в об¬
ласти помощи иностранным государствам, настойчи¬
вость законодателей при их принятии, наконец, опре¬
деленные успехи Капитолия на этом направлении —
все это позволяет сделать вывод, что с середины
70-х годов конгрессу нередко удавалось проводить
сравнительно независимую от администрации политику
в вопросе о военной и экономической помощи.
Контрольная функция конгресса предоставляет ко¬
митетам возможность осуществлять расследования,
доводя их иногда до «перекрестного допроса» ответ¬
ственных сотрудников внешнеполитических ведомств
(один из примеров — расследование и известное огра¬
ничение деятельности ЦРУ в 70-х годах), а также вести
широковещательную критику тех или иных действий
администрации, используя при этом средства массовой
информации. Конгресс часто прибегает и к такому
средству воздействия на внешнеполитические вопросы,
как «пристегивание» внешнеполитических поправок к
законопроектам об ассигнованиях (ежегодно прини¬
мается несколько десятков подобных поправок).
Так, например, законодатели поступили в 1975—
1976 гг. с поправкой о прекращении американской
военной помощи контрреволюционным группировкам в
Анголе («поправка Кларка»). Эта поправка была
первоначально принята к законопроекту об ассигнова¬
ниях на военные нужды. Несмотря на массированные
лоббистские усилия республиканской администрации,
большинство законодателей выразило убеждение, что
жизненно важные американские интересы не связаны
с вмешательством во внутренние дела Анголы, тогда
как выступление по существу на одной стороне с ра¬
систской Южно-Африканской Республикой подрывает
политику и престиж США в Африке. Кроме того,
законодатели отдавали себе отчет в том, что миллионы
41

долларов американской помощи едва ли помогут отвер¬
гаемым народом раскольникам. Сказалась тут и боязнь
повторения вьетнамской авантюры. Чтобы застрахо¬
ваться от односторонних действий правительства в от¬
ношении НРА, конгресс «продублировал» свой запрет,
включив аналогичную поправку в закон о военной по-
помощи иностранным государствам9.
Впрочем, уже в 1980 г. Капитолий частично осла¬
бил «поправку Кларка» (Сам Д. Кларк, кстати говоря,
потерпел поражение еще на выборах 1978 г.). Этот шаг
отражал новое соотношение сил, сложившееся в выс¬
ших эшелонах власти Вашингтона. Сдвиг вправо во
внутренней и внешней политике США, усиление наст¬
роений в правящей элите в пользу более активного
использования военно-политических средств для защи¬
ты внешнеэкономических позиций США за рубежом,
ослабление «послевьетнамского синдрома» — все это
превратило «поправку Кларка» в анахронизм, который
мешал Белому дому проводить более интервенционист¬
скую политику. Давление администрации Рейгана,
деятельность правых сил в конгрессе привели к тому,
что в июне 1985 г. сенат США проголосовал за ее от¬
мену.
В целом 70-е — начало 80-х годов продемонстриро¬
вали расширение сферы использования финансовых
полномочий Капитолия. При этом доминирование в
деятельности законодателей сравнительно реалистиче¬
ских или, напротив, агрессивных и авантюристических
тенденций диктовалось новым соотношением сил в
правящих кругах США, преобладающими стратегиче¬
скими установками монополистической буржуазии.
Поэтому вторжение конгресса во внешнюю политику
с использованием финансового инструментария сопро¬
вождалось принятием различных корректив к курсу ис¬
полнительной власти — как учитывающих реальности
современного мира, так и реакционных.
Хотя экономические полномочия тесно связаны с
финансовыми, их тем не менее чаще всего выделяют
в отдельную категорию. Ряд полномочий конгресса
(право регулировать торговлю между штатами и с
другими государствами; «чеканить монету, регулиро¬
вать ее ценность и ценность иностранной монеты»;
заключать займы от имени США и т. д.) приобретает
возрастающее значение в области внешней политики.
Это связано также, в частности, с усилением взаимоза¬
42

висимости между внутриэкономическим регулирова¬
нием, проводимым конгрессом, и внешнеполитически¬
ми и экономическими позициями США. Так, например,
законодательные меры по контролю над бюджетным
дефицитом или инфляцией внутри страны считаются
важными факторами, определяющими отношение к
доллару за рубежом. Деятельность конгресса в области
энергетики косвенно воздействует на ближневосточную
политику Соединенных Штатов. Установление Капи¬
толием приоритетов при распределении средств па
внутренние и внешнеполитические цели сказывается на
военно-политическом балансе между США и СССР, на
способности Вашингтона проводить внешнеэкономиче¬
скую экспансию, возможностях поддержания проаме¬
риканских режимов в зависимых странах.
В последнее десятилетие по существу не было ни
одного крупного направления внешней политики, где
конгресс не мог бы прибегнуть к своим экономическим
полномочиям. Будь то договоры о Панамском канале,
политика администрации Картера по «правам челове¬
ка» или Р. Рейгана в борьбе с «международным
терроризмом», вопросы размещения американских
войск за рубежом — всюду конгресс использовал эко¬
номические рычаги. Нередко, пытаясь повлиять на
зарубежные страны, Капитолий обращался к торговым
уступкам или, наоборот, бойкотам, с разной степенью
успеха.
При обсуждении и принятии закона 1974 г. о тор¬
говле конгресс США оказался в плену догм и постула¬
тов «холодной войны». В ходе разработки V раздела
закона, посвященного торгово-экономическим отноше¬
ниям с социалистическими странами, многие американ¬
ские законодатели пошли за теми политическими дея¬
телями и экспертами, которые утверждали, что за
устранение ими дискриминации в американо-советской
торговле СССР «должен заплатить» и что он якобы
пойдет на это. Так называемую «поправку Джексона-
Вэника» поддержали и те члены конгресса, которые
хотели вообще провалить законопроект, предлагавший¬
ся администрацией (прежде всего сторонники протек¬
ционизма). В то же время влиятельные деловые круги
США, выступавшие за улучшение торговых связей с
Советским Союзом, по ряду соображений так и не
пустили в ход весь свой арсенал давления на конгресс,
ограничившись по существу «благожелательным нейт¬
43

ралитетом». В свою очередь, на позициях Белого дома
сказался Уотергейт. В результате в текст законопроек¬
та были введены положения, обусловившие предостав¬
ление Советскому Союзу широко принятого в междуна¬
родной торговле режима наибольшего благоприятство¬
вания изменением советских внутриполитических норм.
Его антисоветская направленность была усилена требо¬
ванием представить на суд конгресса советско-амери¬
канское торговое соглашение от 18 октября 1972 г.
в течение 90 дней после вступления в силу закона,
а также поручением специальному подкомитету во гла¬
ве с ярым антикоммунистом сенатором Г. Джексоном
«надзора за советской эмиграционной политикой».
Значительные ограничения на советско-американ¬
ские торгово-экономические отношения были установ¬
лены также в законе о продлении полномочий Экспорт¬
но-импортного банка: для кредитов банка Советскому
Союзу был предусмотрен «потолок» в 300 млн. долл,
на четыре года, любое превышение допускалось лишь с
санкции законодателей путем принятия так называемой
совпадающей резолюции обеих палат конгресса, против
которой президент не может применить вето10.
В условиях, когда конгресс по существу настаивал
на вмешательстве во внутренние дела СССР, Совет¬
ский Союз, как известно, не счел возможным ввести в
действие советско-американское соглашение 1972 г.
Стало ясно, что в данной области законодатели прояви¬
ли себя недальновидными политиками и явно недооце¬
нили значение торгово-экономических связей в каче¬
стве материального фундамента политики разрядки,
в том числе и в советско-американских отношениях.
Близорукость, продиктованная реакционными идеоло¬
гическими соображениями и ошибочными представле¬
ниями, не позволила большинству членов конгресса
увидеть, что экономическое давление на Советский
Союз никогда не было эффективно, что оно, как предо¬
стерегал на слушаниях в сенате бывший госсекретарь
Г. Киссинджер, «не принесло никаких результатов за
всю историю советской системы, даже тогда, когда со¬
ветская экономика была гораздо менее мощной и когда
поддержание военного потенциала было связано с
большими трудностями» п.
Правительство республиканцев, правда, сделало
летом 1975 г. попытку подтолкнуть конгресс к пере¬
смотру дискриминационных антисоветских положений
44

торгового законодательства. Однако, несмотря на под¬
держку тогдашних лидеров большинства и меньшинст¬
ва в сенате, М. Мэнсфилда и X. Скотта, это предложе¬
ние не получило хода.
Военные прерогативы конгресса
Согласно Конституции США, военные полномочия
конгресса, помимо объявления войны и участия в ра¬
тификации договоров о мире, предусматривают право
нанимать и содержать армию и флот, издавать положе¬
ния об их устройстве и управлении.
В XX в. прерогатива конгресса объявлять войну во
многом была узурпирована главой исполнительной вла¬
сти. Вместе с тем конгресс неоднократно сам делеги¬
ровал президенту свои конституционные полномочия.
Влиятельные американские ученые утверждают, что
Конституция США предопределяет «встроенный», не¬
избежный конфликт полномочий президента как глав¬
нокомандующего и прерогатив конгресса объявлять
войну12. Более того, конфликтность усугубляется
полномочиями президента вести войну.
Однако еще в прошлом веке в ряде решений Вер¬
ховного суда США отмечалось, что допустимо ведение
ограниченных, «частичных войн» без объявления вой¬
ны конгрессом; что в случае необходимости «ответа на
внешние угрозы» президенту не требуется санкция
конгресса для вступления в войну13. Со времен второй
мировой войны Белый дом обычно использовал «функ¬
циональные эквиваленты» объявления войны: одобре¬
ние конгрессом военных расходов; принятие закона о
воинской повинности; акций типа «тонкинской резолю¬
ции» 1964 г., одобрявшей применение президентом
«всех необходимых мер» 14.
Лишь 5 из 200 с лишним войн, которые вели США,
были формально «объявлены» конгрессом15. Ни одна
из двух самых продолжительных и дорогостоящих
войн, развязанных США после второй мировой войны,
не была объявлена конгрессом согласно конституцион¬
ному требованию (война в Корее, например, именова¬
лась просто «полицейской акцией» администрации
Трумэна) 1в.
Создание системы военных союзов американским
империализмом в 40—60-е годы также превращало в
формальность полномочие конгресса объявлять войну.
45

Статья 5 Североатлантического договора, к примеру,
предусматривает, что нападение на одну из стран —
участниц блока НАТО означает нападение на всех
остальных; это положение, по мнению многих специа¬
листов, равнозначно признанию «автоматизма войны»,
без учета позиции конгресса17.
Необъявленная война, которую вели США в Индо¬
китае, не только оказалась самой долгой и дорогостоя¬
щей из всех американских войн, но и вскрыла несо¬
стоятельность всей послевоенной агрессивной внешней
политики США. В конце концов и конгресс присоеди¬
нился к тому мощному движению протеста, которое
всколыхнуло все слои американского общества. Именно
в связи с агрессией во Вьетнаме в стенах Капитолия
зазвучали неслыханные для первых послевоенных деся¬
тилетий выступления законодателей против полити¬
ки интервенционизма, чрезмерных военных «обяза¬
тельств», раздувания бюджета войны.
С 1970 г. развернулась борьба вокруг законопроек¬
та, регламентирующего военные полномочия президен¬
та. Несмотря на активное противодействие админист¬
рации, к концу 1973 г. он был принят, причем конгресс
отклонил вето президента и добился окончательного
утверждения закона (формально он называется резолю¬
ция о военных полномочиях). Закон ограничивает
полномочия президента вести необъявленную войну без
одобрения конгресса. Вместе с тем он в известной ме¬
ре признает за президентом право единолично решать
вопросы о применении вооруженных сил США, пре¬
доставляя одновременно Капитолию определенные воз¬
можности вмешиваться в этот процесс после начала
военного конфликта. Президент может вводить войска
в бой только в случае объявления войны конгрессом,—
при предоставлении ему этого права специальным за¬
коном — или возникновения чрезвычайного положения
в результате нападения на США, их территории или
владения или их вооруженные силы. Законодатели
потребовали, чтобы президент консультировался с конг¬
рессом, если возможно по обстоятельствам, прежде чем
вводить войска в бой; чтобы президент письменно ин¬
формировал конгресс об обстоятельствах и обоснован¬
ности каждого случая введения войск в бой в течение
48 часов после начала боевых действий; чтобы при
отсутствии объявления войны конгрессом или альтер¬
нативной санкции конгресса начатые президентом бое-
46

вые действия были прекращены последним через 60
дней после их начала. Ключевое положение резолюции,
которое Никсон назвал «неконституционным», позво¬
ляло конгрессу запрещать боевые действия даже во
время установленного 60 или 90-дневного срока. Для
этого требовалось принятие совпадающей резолюции
обеих палат — пример уже упоминавшегося законода¬
тельного вето 18.
Насколько действен этот закон? Каковы принци¬
пиально важные изменения, внесенные им? Прямых
ответов пока политическая практика не дает. С одной
стороны, президенты Дж. Форд и Дж. Картер сетова¬
ли, что резолюция о военных полномочиях серьезно
сковывала их дипломатические усилия. Более того,
в июне 1984 г. заместитель начальника штаба ВМС
вице-адмирал Дж. Лайонс заявил, что законодательство
о военных полномочиях, дающее конгрессу ограничен¬
ные возможности в плане прекращения боевых дейст¬
вий США, является «предательским» документом и
«препятствием», которое необходимо устранить. С дру¬
гой стороны, факты свидетельствуют, что оценки тако¬
го рода грешат преувеличением. Ведь очевидно, что
президентская власть сохранила за собой решающую
роль в вопросах войны и мира. Например, в мае
1975 г. во время инцидента с американским судном
«Майагуэз» президент Дж. Форд по существу игнори¬
ровал положения нового статута, ограничившись мини¬
мальными консультациями с законодателями в связи
с использованием американских вооруженных сил за
рубежом. Критика действий президента в конгрессе
осталась без каких-либо последствий. Не вызвало в
Капитолии особых нареканий участие США в событиях
в заирской провинции Шаба в 1978 г., неоднократные
демонстрации военной силы против Кубы, военно-ди¬
версионная операция против Ирана в апреле 1980 г.
По данным Исследовательской службы конгресса19,
за первые десять лет действия законодательства о воен¬
ных полномочиях президенты 10 раз представляли
доклады конгрессу, согласно ст. 4 резолюции, об
использовании вооруженных сил США за рубежом.
6 из них (на Синайском полуострове, дважды в Лива¬
не, в Чаде и на Гренаде) приходятся на первое прези¬
дентство Р. Рейгана. Вместе с тем по меньшей мере
трижды при Дж. Форде и один раз при Дж. Картере
Белый дом не информировал законодателей.
47

Хотя ст. 3 резолюции о военных полномочиях тре¬
бует, чтобы президент «во всех возможных случаях»
консультировался с конгрессом перед отправкой во¬
оруженных сил в район военных (или возможных воен¬
ных) действий, лишь в одном случае (Синай) участие
вооруженных сил США в «международных силах»
было санкционировано Капитолием «после достаточных
предварительных консультаций и обсуждения». Обычно
же конгресс по существу ставили перед свершившимся
фактом. Так, в связи с первым приказом об отправке
морских пехотинцев в Ливан в 1982 г. Р. Рейган начал
консультации с лидерами конгресса 6 июля, лишь после
того, как его «план» уже был предан гласности, а из¬
раильская пресса сообщила, что он одобрил этот
«план» 2 июля. Накануне интервенции против Грена¬
ды президент встретился с руководством конгресса в
8 часов вечера 24 октября: приказ о высадке он отдал
двумя часами ранее, а вторжение началось в 5 час.
30 мин. утра 25 октября.
Вместе с тем, поддержав курс Рейгана в отноше¬
нии Ливана, конгресс одновременно впервые 29 сен¬
тября 1983 г. добился подписания президентом резолю¬
ции, содержащей ссылки на закон о военных полномо¬
чиях. Закон, видимо, не выдержал серьезного испыта¬
ния его эффективности, поскольку исполнительная
власть так и не признала обязательности его соблюде¬
ния, хотя конгресс во имя компромисса одобрил про¬
должение интервенции на целых полтора года20.
Нельзя не отметить и другой пример активизации
Капитолия при обсуждении вопроса об американском
военном вмешательстве за рубежом. 28 октября 1983 г.
по предложению демократа Г. Харта, претендовавшего!
в 1983—1984 гг. на выдвижение кандидатом в прези¬
денты, сенат, несмотря на преобладание в нем респуб¬
ликанцев, проголосовал за вывод американских войск
с Гренады в течение 60 дней с начала боевых дейст¬
вий в соответствии с законом о военных полномочиях.
Правда, это ограничение, принятое в форме поправки,
не вошло в силу, поскольку позднее был провален весь
законопроект 21.
Примечательно, что федеральный суд 4 октября
1982 г. отклонил иск 29 членов конгресса, которые ос¬
паривали законность оказания Соединенными Штатами
военной помощи Сальвадору. Истцы утверждали, что
президент Г. Рейган, предоставляя военное оборудова¬
ла

пие и посылая военных советников в Сальвадор, нару¬
шал тем самым резолюцию о военных полномочиях и
различные законодательные положения, запрещающие
оказание американской помощи странам, которые на¬
рушают права человека. Обосновывая свое решение,
судья Дж. X. Грин заявила, что не суды, а конгресс
может оспаривать внешнеполитический курс главы ис¬
полнительной власти; у Капитолия была возможность
отвергнуть законодательным путем указанное решение
президента, однако члены конгресса не воспользова¬
лись ею.
Важные изменения внесло решение Верховного
суда в 1983 г. о неконституционное™ законодательного
вето (23 июня и 6 июля), поскольку ст. 5 (пункт с)
резолюции о военных полномочиях предусматривала
возможность для конгресса принять решение об отво¬
де войск совпадающей резолюцией (двухпалатное вето).
Однако, как признали представители администрации,
заместитель генерального атторнея Э. Шмульц и за¬
меститель госсекретаря К. Дэм, остальные положения
законодательства сохранили силу, включая статью о
временных ограничениях на использование президентом
вооруженных сил за рубежом. Кстати, Капитолий по¬
спешил внести изменения и в признанную неконститу¬
ционной процедуру отзыва войск. В октябре 1983 г.
была принята поправка к законопроекту об ассигнова¬
ниях на нужды государственного департамента, соглас¬
но которой вместо совпадающей резолюции предусмат¬
ривалось использование совместной резолюции по ст. 5
(с) акта о военных полномочиях. Последний вид зако¬
нодательного предложения идентичен биллям, подле¬
жит подписи или вето президента и считается вполне
конституционным 22.
В целом резолюция о военных полномочиях и спу¬
стя много лет после ее принятия по-прежнему оставля¬
ет простор для различных толкований. Часть членов
конгресса считает, что резолюция позволяет в извест¬
ной мере удерживать использование вооруженных сил
президентом и служит инструментом восстановления
военных полномочий Капитолия. Другая группа пред¬
лагает дополнить резолюцию с целью придания ей
подлинной эффективности. Ряд законодателей и служа¬
щих исполнительной власти утверждают, что президент
должен иметь «большую гибкость» во внешней полити¬
ке и поэтому ограничение времени использования во-
49

оружейных сил, Содержащееся в законодательстве о
военных полномочиях, неконституционно и непрактич¬
но. Таким образом, потенциальное использование кон¬
грессом правомочий по акту 1973 г. будет, видимо,
каждый раз определяться прежде всего конкретными
обстоятельствами, а не буквой закона. Эксперты в об¬
ласти права утверждают, что положения закона по-
прежнему оставляют простор для различных толко¬
ваний.
Определенные возможности влиять на формирова¬
ние военно-политического курса открывает контроль
конгресса над фондами, предназначенными для содер¬
жания американских войск за границей. Правда, не¬
смотря на бесспорное существование такого полномо¬
чия, оно редко использовалось, и, в частности, до
70-х годов ни разу не применялось в том случае, если
войска США уже участвовали в боевых действиях на
иностранной территории.
Летом 1973 г. прецедент все же был установлен.
Искусно использовав «власть кошелька», законодатели
присоединили антивоенную поправку к нескольким
финансовым законопроектам — о дополнительных ас¬
сигнованиях, об уровне федерального государственного
долга и др. В поправке запрещалось после 15 августа
1973 г. «финансирование прямых или косвенных воен¬
ных действий, проводимых вооруженными силами
США у берегов или над территорией, или с террито¬
рии Северного Вьетнама, Южного Вьетнама, Лаоса
или Камбоджи» 23.
Эта акция носила своеобразный «профилактиче¬
ский» характер, затрудняя новое ввязывание США во
внутренние конфликты в государствах Юго-Восточной
Азии. Не случайно поправка была принята уже после
вывода американских войск из Индокитая. Вместе с
тем она была направлена главным образом против ин¬
тенсивных бомбардировок Кампучии авиацией США.
Как известно, республиканская администрация Р. Ник¬
сона (которая, впрочем, уже была готова к отказу от
бомбардировок) не осмелилась нарушить букву зако¬
на, и в ночь на 15 августа бомбардировки были пре¬
кращены 24.
50

Утверждение договоренностей
и назначений
В последние годы появились признаки того, что зако¬
нодатели склонны активнее использовать в области
внешней политики еще одно полномочие — «совет и со¬
гласие» сената. Согласно Конституции США, назначе¬
ния президентом должностных лиц — министров, пос¬
лов, посланников и т. д.— утверждаются «по совету и
с согласия сената». За одну сессию он одобряет в сред¬
нем 65—70 тыс. назначений государственных служа¬
щих. В 1947—1973 гг. в сенат было представлено
1 338 013 кандидатур, из них одобрено им — 1 307 891,
но формально отклонено при этом лишь 12 — все в
годы президентства Трумэна и Эйзенхауэра. Естест¬
венно, сенаторы не в состоянии детально рассмат¬
ривать все представленные кандидатуры. В большин¬
стве случаев процедура сводится к формальности, так
как до 95% всех назначений связано с перемещениями
в офицерском корпусе 25.
Однако несколько сотен назначений на ключевые
государственные посты (министров и их заместителей,
руководителей агентств, глав дипломатических миссий,
федеральных судей) привлекают пристальное внима¬
ние сената.
Случаи отклонения сенатом кандидатур на важные
посты довольно редки. К примеру, во время конгресса
91-го созыва сенат получил 2744 внешнеполитических
назначений президента и утвердил все кандидатуры, не
отклонив ни одной 28.
Вместе с тем «совет и согласие» — отнюдь не эфе¬
мерное право. Так, 11 июля 1973 г. сенатский комитет
по иностранным делам отверг кандидатуру М. Годли,
назначенного президентом на пост помощника госу¬
дарственного секретаря по странам Восточной Азии и
бассейна Тихого океана. Основанием для этого, как
заявил председатель комитета, послужило то обстоя¬
тельство, что Годли «был слишком тесно связан с
вьетнамской политикой правительства и являлся ярым
сторонником» военного вмешательства США в Юго-
Восточную Азию, когда занимал пост посла в Лаосе
(1969-1973 гг.) 27.
В 70-е годы сенат отклонил несколько назначений
на важные административные и дипломатические по¬
сты, в том числе кандидатуры президента Экспортно¬
51

импортного банка, послов в Испанию, Коста-Рику.
Примечательны два последних случая. Не приняв ни¬
какого решения относительно кандидатуры П. Флэни¬
гана, предложенной Белым домом на пост посла в
Испании, сенатский комитет по иностранным делам
дал президенту попять, что едва ли возможно утверж¬
дение послом человека, который, как сообщалось в аме¬
риканской печати, «торговал» должностями послов,
участвуя в их распределении за крупные пожертвова¬
ния в прошлом в фонд избирательной кампании
Р. Никсона. Флэниган был вынужден снять свою кан¬
дидатуру. Республиканской администрации Дж. Форда
пришлось отказаться и от назначения С. Андерсона
послом в Коста-Рике. Андерсон работал в комитете по
переизбранию президента и участвовал в мероприяти¬
ях, связанных с использованием федеральных назначе¬
ний, субсидий и контрактов с целью обеспечить финан¬
совую поддержку Никсону в избирательной кампании
1972 г.
Столкнулся с трудностями и президент Дж. Кар¬
тер, когда он назначил Т. Соренсена на пост директо¬
ра ЦРУ. Оппозиция этому назначению в специальном
сенатском комитете по делам разведывательных орга¬
нов со стороны консерваторов была настолько сильной,
что Т. Соренсен под угрозой отклонения его кандида¬
туры или в комитете или на пленарном заседании се¬
ната вынужден был отказаться от предложенного по¬
ста 28. Позже сенат утвердил директором ЦРУ адми¬
рала С. Тэрнера, в «твердости» которого консерваторы
не сомневались.
Законодатели часто, особенно в последнее время,
используют обсуждение важных назначений для дис¬
куссий по общим проблемам внешней политики и для
оказания давления на администрацию. Так, например,
было при обсуждении кандидатуры первого посла
США в КНР Л. Вудкока, когда консерваторы выторго¬
вали у администрации Картера определенные завере-
йия по поводу «нерасторжимости» военно-политиче¬
ских уз между США и Тайванем.
Аналогичная ситуация возникла в связи с назначе-
ним П. Уорике на пост руководителя делегации США
на переговорах об ограничении стратегических воору¬
жений. Борьба в конгрессе по этому поводу была для
президента Картера первым серьезным испытанием.
Сторонники «жесткого курса» на переговорах с СССР,
П

возглавляемые в конгрессе сенаторами Г. Джексоном,
Дж. Алленом, Дж. Хелмсом, избрали утверждение кан¬
дидатуры Уорнке для «демонстрации силы» президен¬
ту с тем, чтобы Картер считался с их мнением в ходе
переговоров с СССР. Президент все же добился утвер¬
ждения Уорнке 9 марта 1977 г., хотя и без впечатляю¬
щего большинства, на пост главы делегации (58: 40),
на пост директора Агентства по разоружению и конт¬
ролю над вооружениями (70 : 29) 29. Однако после та¬
кого «урока» администрация стала постоянно консуль¬
тироваться с членами сената, и в особенности с
Г. Джексоном, относительно переговоров об ограниче¬
нии стратегических вооружений (ОСВ). Доступ к кон¬
фиденциальной информации получили члены сенатско¬
го комитета по иностранным делам и сенаторы-совет¬
ники делегации США по ОСВ — Дж. Макговерн,
Ч. Метайес, Дж. Гленн, а всего — свыше 100 законо¬
дателей 30.
Конституция предусматривает, что по «совету и с
согласия» сената (при условии одобрения 2/3 присут¬
ствующих законодателей) утверждаются договоры31.
С 1789 по 1985 г. сенаторы отвергли сравнительно
немного этих документов — 19. Вместе с тем бездейст¬
вие, поправки или оговорки сената только за период до
1929 г. около 200 раз приводили к тому, что от догово¬
ров отказывалась та или иная сторона; 1901 по 1939 г.
до трети договоров, «подправленных» сенатом, оказа¬
лись неприемлемы для зарубежных стран32. Следует
учитывать также, что серьезная оппозиция договору за¬
ставляет президента маневрировать, обусловливая даже
изменение содержания договора. Так случилось, к при¬
меру, в 1978 г. во время обсуждения в сенате догово¬
ров о Панамском канале. И хотя они были утверждены
в конце концов минимальным квалифицированным
большинством голосов (68:32), это потребовало нема¬
лых усилий администрации.
Конгресс
и советско-американский Договор ОСВ-2
Еще в 1961 г. конгресс включил в закон о создании
Агентства по разоружению и контролю над вооруже¬
ниями положение, по которому любые двусторонние
или многосторонние соглашения, ограничивающие аме¬
риканские вооружения или вооруженные силы, долж¬
ны оформляться как договоры либо утверждаться за¬
конодательным актом, т. е. обязательно подлежать
санкции конгресса. Именно на основании этого закона
конгрессу было представлено для одобрения советско-
американское Временное соглашение о некоторых ме¬
рах в области ограничения стратегических наступа¬
тельных вооружений 1972 г. (ОСВ-1), хотя оно и яв¬
лялось исполнительным соглашением. Аналогичным
образом на суд конгресса должны выноситься все бу¬
дущие договоренности об ограничении вооружений.
Область предотвращения ядерной войны и сдержи¬
вания гонки вооружений является центральной сфе¬
рой отношений между СССР и США. В 70-е годы уда¬
лось заключить ряд договоров, соглашений и других
документов между СССР и США, без которых положе¬
ние сегодня было бы более серьезным. Это Соглашение
о предотвращении ядерной войны, Договор о системах
ПРО и Протокол к нему, Временное соглашение ОСВ-1
и др. Но гонку вооружений пока остановить не уда¬
лось. В немалой мере подобное положение вызвано как
издержками «холодной войны», так и происками сил,
представленных, в частности, в конгрессе. Как указы¬
вал Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горба¬
чев, «врагов, противников разоружения, причем убеж¬
денных и упрямых, немало. Это прежде всего те силы
монополистического капитала, которые получают ко¬
лоссальные прибыли от производства все новых и но¬
вых видов оружия. Это те близорукие политики, кото¬
рые, подстегивая гонку вооружений, хотели бы пре¬
вратить ее в средство экономического изматывания
социализма, в рычаг военно-силового давления на
неугодные им силы на международной арене, чтобы
таким путем обеспечить себе мировое господство» 33.
Обсуждение Договора ОСВ-2 в сенате в 1979 г.
продемонстрировало, что в правовом отношении сенат
усилил свои позиции и в области «совета» президенту
(т. е. участия в подготовке договоренностей) и в обла¬
сти «согласия» (одобрения договоренностей). Вместе с
тем дебаты показали, что капитолийский форум может
использоваться противниками разрядки для торможе¬
ния прогресса на ключевом с точки зрения мира и
безопасности направлении, особенно в том случае, если
объединяют свои усилия реакционные круги, действу¬
ющие через президента и конгресс.
Среди факторов, которые определяют подходы сена¬
54

торов к договорам, заслуживают внимания традицион¬
ная позиция каждого законодателя (та репутация,
«образ», база, благодаря которым политик был избран
в сенат и продолжает сохранять за собой это место);
характер взаимоотношений конгресса с президентом по
наиболее важным вопросам внешней и внутренней по¬
литики (степень конфликтности или сотрудничества);
прочность политических позиций президента в стране
и соответственно его возможности и склонность оказы¬
вать давление на конгресс; вовлеченность по инициа¬
тиве исполнительной власти в процесс консультаций и
предварительных обсуждений по договоренностям
представителей 8 ведущих постоянных комитетов кон¬
гресса, имеющих отношение к внешнеполитическим
вопросам (в каждой из палат — комитеты по междуна¬
родным вопросам, по делам вооруженных сил, по ас¬
сигнованиям, по бюджету). Кроме того, свою роль иг¬
рают настроения широкой общественности по затраги¬
ваемым вопросам; наличие, масштабы и характер
международных кризисных ситуаций, где, по мнению
законодателей США, сталкиваются интересы Соеди¬
ненных Штатов и другой договаривающейся стороны.
Важное значение имеет оценка ведущими американ¬
скими специалистами и сенаторами, которые считают¬
ся экспертами, состояния отношений между США и
страной-контрагентом; форма представления и трактов¬
ка содержания договоренности в окончательном виде;
тактика администрации и сторонников договора при
его обсуждении.
Подходы к проблеме ограничения гонки вооруже¬
ний весьма различны. Выразителем реалистических
тенденций на Капитолийском холме является либе¬
ральный блок. Ему противостоит консервативная коа¬
лиция, и промежуточные позиции занимает «центр».
Основные расхождения между группировками про¬
явились при обсуждении условий заключения соглаше¬
ний с СССР. Главным водоразделом на рубеже 80-х го¬
дов была проблема паритета с СССР в военно-стратеги¬
ческой области. В общих чертах вырисовывалось
следующее положение. Консервативная коалиция, воз¬
главляемая в сенате Г. Джексоном, Б. Голдуотером,
Дж. Хелмсом, Дж. Тауэром, в палате представите¬
лей — Дж. Эшбруком, М. Прайсом, выступала за док¬
трину «ограниченной ядерной войны» и стратегию
«контрсилы», предложенные бывшим министром оборо¬
55

ны Дж. Шлесипджером и воплощенные в «президент¬
ской директиве 59» (1980 г.), за скорейшую и неотлож¬
ную реализацию практически всех новейших стратеги¬
ческих программ США (от «МХ» до нейтронного
оружия), за увеличение военного бюджета на 5—10% в
реальном исчислении ежегодно. «Центристы», законо¬
датели типа сенатора Р. Бэрда, склонялись к «осто¬
рожному», хотя и деятельному продолжению перегово¬
ров, но на основе создания большего простора для
«торга» и соответственно приобретения больших козы¬
рей в виде систем вооружений типа «Трайдент», кры¬
латых ракет (это, впрочем, совмещалось у «центри¬
стов» с призывом к «ответственным» действиям : с
целью предотвращения чересчур расточительной гонки'
вооружений, которая ныне, по их словам, Америке да¬
леко не всегда «по карману»). Представители либе¬
рального блока, прежде всего сенаторы Э. Кеннеди,
А. Крэнстон, Дж. Макговерн, Дж. Калвер, члены па¬
латы представителей Р. Оттинджер, К. Заблоки, стоя¬
ли за «общий паритет сил» на основе «асимметрично¬
го равенства», за сохранение доктрины «гарантирован¬
ного взаимного сдерживания», за быстрейшее достиже¬
ние постоянно действующего всеобъемлющего соглаше¬
ния по ОСВ, призванного обеспечить сокращение во¬
енных расходов и перераспределение федерального
бюджета в пользу социальных статей.
Как же случилось, что, несмотря на наличие до¬
вольно влиятельного блока сторонников ограничения
вооружений в стенах сената, на ряд других благопри¬
ятных факторов, вступление в силу Договора ОСВ-2
было заморожено?
При обсуждении договоренности в сенате были
предприняты попытки оказать давление на Советский
Союз и даже по существу пересмотреть положения это¬
го документа. Достаточно сказать, что сенатский ко¬
митет по иностранным делам предложил 2 оговорки к
тексту договора, которые, как отмечалось, потребовали
бы согласия со стороны СССР (о юридической силе
«деклараций» и «пониманий» к договору и о бомбарди¬
ровщике «Бэкфайр»). Кроме того, к резолюции согла->
сия на одобрение договора были еще пристегнуты 2
«декларации» и 16 «пониманий», обязательные для пре¬
зидента США 34.
Дебаты по договору использовались для раздувания
милитаристской истерии, обоснования резкого увеличе¬
56

ния военных расходов. Низкий престиж президента
Дж. Картера, непоследовательность позиций админи¬
страции (дипломатия «зигзагов и шатаний», как назы¬
вали ее) привели к затягиванию обсуждения договора.
В условиях, когда продолжалось усиление зависимости
США от внешних источников сырья и наметился про¬
цесс роста международной взаимозависимости, амери¬
канские монополии попытались вернуться к более
широкому использованию силы во внешней политике.
Для этого требовалась соответствующая материальная
и идеологическая база. Отсюда — попытки правящих
кругов США остановить и повернуть вспять продол¬
жающееся изменение соотношения сил в мире, ставка
военно-промышленного комплекса на раскручивание но¬
вого витка гонки вооружений (с традиционным привле¬
чением на свою сторону военными заказами значитель¬
ной части законодателей), усиление шовинистических
и милитаристских настроений среди американцев,
прежде всего под воздействием контролируемых капи¬
талом средств массовой информации.
Сенат и исполнительная власть
Стремление исполнительной власти ограничить конт¬
роль сената за внешней политикой ведет к тому, что в
ряде случаев участие сената в ратификации договоров
2/3 голосов заменяется утверждением договоренностей
совместной резолюцией, которая вносится в каждую
палату и требует для одобрения простого, а не квали¬
фицированного большинства голосов. Кроме того,
в последние десятилетия повседневной практикой стала
подмена договоров исполнительными соглашениями,
которые подписывают президент или другие высшие
представители исполнительной власти. Они вступают в
силу вообще без санкции сената. В итоге немалая доля
дипломатических актов не попадает под контроль за¬
конодателей. Отнюдь не случайно известные американ¬
ские ученые именуют исполнительное соглашение «не¬
объявленным договором, который, подобно необъявлен¬
ной войне, направлен па то, чтобы избежать платы по
конституционным обязательствам» 35.
Весьма красноречива статистика соотношения ис¬
полнительных соглашений и договоров. За первые пол¬
века существования США правительство страны за¬
ключило 60 договоров и только 27 исполнительных
57

соглашении; к началу второй мировой воины насчиты¬
валось уже 800 договоров и 1200 исполнительных со¬
глашений 36. Соотношение договоров и исполнитель¬
ных соглашений изменилось с 1 : 1,5 накануне второй
мировой войны до 1 : 14 в 1940—1955 гг. и до 1 : 17 в
последующие 12 лет. К 1 января 1981 г. имелось 1359
договоров и 9951 исполнительное соглашение. Причем
следует помнить, что статистика учитывала лишь опуб¬
ликованные соглашения. Между тем число неопублико¬
ванных, по некоторым данным, неизмеримо больше 37.
Картину дополнительно искажает также то обстоя¬
тельство, что в официальную статистику государствен¬
ный департамент не включает соглашения, заключен¬
ные на уровне ведомств США 38.
Исполнительные соглашения долгое время играли
роль своеобразной волшебной палочки президента в его
отношениях с конгрессом. Они оказались, пожалуй,
основным инструментом, с помощью которого Капито¬
лий был оттеснен на второстепенные позиции в ряде
сфер определения внешней и военной политики 39. Се¬
натор У. Фулбрайт саркастически отмечал: «Мы полу¬
чаем много договоров о почтовых делах и т. п. Недав¬
но мы рассматривали чрезвычайный договор о защите
похищенных предметов искусства. Но когда мы вводим
войска и берем на себя обязательства перед Испанией,
используется исполнительное соглашение» 40.
Впрочем, приведенные выше оценки нуждаются в
известном уточнении. Исполнительные соглашения но¬
сят разный характер. Так, отдел юридического совет¬
ника государственного департамента выделяет три ос¬
новные категории международных договоренностей: до¬
говоры, исполнительные соглашения и статутные
соглашения41. К исполнительным соглашениям отно¬
сят договоренности, основанные полностью или частич¬
но на конституционных правомочиях президента, тогда
как статутными соглашениями называются те, которые
приняты на основе каких-либо законов конгресса. (Не¬
которые советские авторы вводят другую квалифика¬
цию: соглашения первого типа называют президент¬
скими, а второго — конгрессистско-исполнительны-
ми 42.)
Анализ договоренностей США за 1946—1972 гг. по¬
казывает, что их подавляющую часть, почти 87%, со¬
ставляли статутные соглашения43. Напротив, па ис¬
полнительные соглашения и договоры приходилось co¬
st

Таблйца 1
Формы внешнеполитических договорённостей США
(1946-1972 гг.), в о/о *
Форма
Сфера
Исполнительные сог¬
лашения
Статутные соглашения
Договоры
Общее число догово¬
ренностей
12,0
4,3
5,6
84,5
88,9
85,0
3,5
6,8
9,3
1158
2235
623
3,5
93,2
3,3
1572
28,9
58,0
13,1
381
* Примечание: 39 договоренностей, или 0,6% общего числа, были
квалифицированы как «другие» и не вошли в показатели таблицы.
ответственно 7 и 6%. Следовательно, Капитолий по
существу все же был вовлечен в процесс определения
большинства внешнеполитических обязательств Соеди¬
ненных Штатов. Вместе с тем эта статистика под¬
тверждает, что в качестве преобладающего официаль¬
ного инструмента оформления этих обязательств до¬
говоры были заменены соглашениями (однако вопреки
распространенному мнению не чисто исполнительными
соглашениями, а статутными, т. е. теми, к которым
причастен не только Белый дом, но также палата пред¬
ставителей и сенат).
В послевоенный период наблюдались перемены в
использовании различных видов договоренностей
Так, к примеру, доля статутных соглашений коле¬
балась от 67,1% всех договоренностей в 1949 г. до
95,1% в 1962; доля договоров за эти же годы — от
15,8 до 1,5%; пределы колебаний для исполнительных
соглашений составили 19,9% в 1948 г. и 2,3% в 1961г.
Однако, несмотря на все эти изменения, статутные со¬
глашения в это время в целом всегда оставались са¬
мой распространенной формой договоренностей для
США.
Изменились ли эти соотношения для договоренно¬
стей в зависимости от сферы их применений? Ответ па
этот вопрос дает следующая таблица 45.
59

Таким образом, независимо от сферы применения
повсеместно преобладали статутные договоренности.
Примечательно, однако, что президенты склонны чаще
использовать исполнительные соглашения в диплома¬
тических и военных делах и реже — в вопросах эконо¬
мического, культурного и технического характера.
Еще в 1937 г. Верховный суд США установил, что
исполнительные соглашения в плане правового дейст¬
вия на территории Соединенных Штатов Америки при¬
равниваются к договорам, имеют «силу закона» США
и в этом качестве обладают приоритетом, верховенст¬
вом по отношению к законодательным актам отдель¬
ных штатов 46.
Широкое распространение соглашений, даже если
учесть преобладание среди них статутных, означало,
что, хотя за законодательным собранием сохранилась
значительная процедурная роль, практика шла по та¬
кому пути: у конгресса чаще всего запрашивали согла¬
сие, и он его давал без особых возражений, по поводу
подавляющей части внешнеполитических обязательств,
инициатором которых выступала исполнительная
власть. При этом, бесспорно, влиятельность Капито¬
лия в области формирования внешнеполитического
курса отнюдь не возрастала.
Следует, правда, наряду с этим помнить, что разде¬
ление властей сохранялось и применительно к амери¬
канской внешней политике. Только глава Белого дома
может выступать инициатором со стороны США меж¬
дународных соглашений. Одновременно только конг¬
ресс может санкционировать проведение в жизнь тех
соглашений, которые требуют пересмотра американско¬
го законодательства. Это, так сказать, постоянный кон¬
ституционно-правовой фон. Однако имеются и важные
конкретные моменты.
Например, в 70-е годы законодатели прибегли к та¬
кому средству, как выдвижение резолюций незаконо¬
творческого характера (совпадающих, простых) в об¬
ласти внешней политики применительно в основном к
исполнительным соглашениям. Как и прежде, конгресс
продолжал практику передачи своих полномочий пре¬
зиденту. Но в отличие от прошлого законодатели все
чаще и чаще включали в текст соответствующих зако¬
нопроектов положение о том, что конгресс в любое
время может вернуть себе делегированные полномочия
либо запретить вытекающие из них действия прези¬
60

Дента, приняв совпадающую или простую резолюций,
которые не подлежат вето президента. В итоге кон¬
гресс обеспечивал себе право законодательного вето —
своеобразного безотлагательного, окончательного запре¬
та, что, безусловно, теоретически является более силь¬
ным оружием, чем президентское вето, отклоняемое
квалифицированным большинством членов конгресса.
О важности подобной процедуры свидетельствует то
обстоятельство, что до 90% всех исполнительных со¬
глашений юридически основаны на делегированных
конгрессом президенту правомочиях, а остальные — на
правомочиях президента по Конституции47. Следова¬
тельно, конгресс при желании может контролировать
9 из 10 исполнительных соглашений.
В начале 80-х годов ряд статей действующих зако¬
нов включал положения о законодательном вето. Мно¬
гие статутные ограничения (по некоторым оценкам —
до 150) касались вопросов внешней политики. Сюда
входили законы о военных полномочиях, о торговой
реформе, об использовании атомцой энергии, об аэро¬
навтике и космических исследованиях, о военной помо¬
щи зарубежным государствам, о военных контрактах,
об Агентстве по контролю над вооружениями и разо¬
ружению, ряд законов о контроле над экспортом (ору¬
жия, военного оборудования, сырой нефти, бензина
и т. д.) и др.48
. 23 июня 1983 г. Верховный суд США принял поста¬
новление о неконституционности законодательного
вето. Хотя многие наблюдатели заговорили после это¬
го в печати о «конце» этой процедуры, ситуация, ви¬
димо, сложилась не столь однозначная. Видные экспер¬
ты. Исследовательской службы конгресса не согласны
с тем, что «были погребены все статутные положения о
законодательном вето» и дело кончилось «похоронным
звоном». Они предвидят более активное использование
конгрессом совместных резолюций, «поправок-довес¬
ков» к законопроектам об ассигнованиях, склонность
Капитолия уменьшать сроки действия принимаемых
законов, усиление неформального контроля законода¬
телей над исполнительными ведомствами, расширение
процедур периодической отчетности (или прекращения
деятельности) различных административных агентств,
повышение роли судебной системы в политической
жизни страны. Очевидно, что проблема законодатель¬
ного вето в каждом конкретном случае все равно будет
61

решаться конгрессом и президентом самостоятельно,
при этом вновь возобновятся препирательства из-за
прерогатив, а законодатели начнут поиски новых ры¬
чагов, позволяющих Капитолию контролировать реше¬
ния Белого дома. Верховный суд косвенно подтолкнул
конгресс к тому, чтобы он не ограничивался лишь за¬
претами и ограничениями, а принимал более конструк¬
тивное участие в решении важных вопросов. И неуди¬
вительно поэтому, что лишь за год после именуемого
«эпохальным» решения Верховного суда конгресс ус¬
пел уже принять 30 новых положений о законодатель¬
ном вето, причем подпись президента придала им силу
закона.
Наряду с этим члены конгресса поспешили в ряде
статутов заменить процедуру законодательного вето,
введя вместо совпадающих и простых резолюций сов¬
местные резолюции, использование которых считается
конституционным. Парадоксально, но в некоторых слу¬
чаях это ослабило позиции президента, вынудив его до¬
биваться одобрения конгрессом своих предложений за
ограниченный период времени. Так, если ранее для
отклонения Капитолием крупных сделок о продаже
оружия за рубеж требовалось двухпалатное вето (сов¬
падающая резолюция), то теперь даже одна палата
своим бездействием способна торпедировать такую
сделку. Наряду с этим доказали свою прочность про¬
цедуры, формально неконституционные — вето комите¬
тов и подкомитетов на правила деятельности исполни¬
тельных ведомств, предварительное согласование с
комитетами (или даже только их председателями)
действий исполнительных ведомств и т. д. Ларчик от¬
крывается просто: бюрократия административных
агентств просто не может обойтись в своей деятельно¬
сти без благожелательного согласия постоянных коми¬
тетов конгресса и вынуждена принимать предлагаемые
ими «правила игры», пусть последние и противоречат
букве постановлений Верховного суда США 49.
Политическая практика свидетельствует, что зако¬
нодатели не забывают также о традиционном «совете
и согласии» сената. Так, в начале 80-х годов в сенате
было заблокировано одобрение многих международных
документов, уже подписанных ранее представителями
исполнительной власти: конвенция ООН о предупреж¬
дении преступления геноцида и наказании за него,
конвенция Международной организации труда об уп-
62
разднении принудительного труда, международные
конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими¬
нации, о пресечении преступления апартеида и нака¬
зании за него, международные пакты о гражданских
и политических правах, об экономических, социальных
и культурных правах, конвенция о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин, договоры
США с Канадой, Мексикой и Кубой об условиях рыбо¬
ловства в пограничной зоне, с Советским Союзом об
ограничении подземных испытаний ядерного оружия,
о подземных ядерных взрывах в мирных целях, ОСВ-2.
И это далеко не полный перечень.
Значительная часть договоренностей замораживает¬
ся в сенате по гласному или негласному нажиму адми¬
нистрации. Подобные приемы используются Белым до¬
мом не только при пересмотре ранее занятой позиции
или смене администрации, но и после подписания доку¬
ментов, которые Вашингтон в действительности и не
помышляет вводить в силу. Вместе с тем в некоторых
случаях Капитолий все же действует не по указке
президента, а вопреки его мнению. Очевидно, однако,
что и при согласовании действий президента и конгрес¬
са, и при их расхождениях исполнительная власть не
может не учитывать точки зрения большинства зако¬
нодателей. И при том и при другом варианте выработ¬
ка решения по международной договоренности нере¬
альна без активного участия влиятельных сил в Капи¬
толии.
«Новая» внешняя политика
В начале 80-х годов произошли серьезные перемены в
дипломатии Капитолия. Налицо двойная переоценка:
внутри конгресса — роли США в условиях меняющего¬
ся соотношения сил на мировой арене, и вне конгрес¬
са — степени и характера воздействия Капитолия на
внешнюю политику США. В конгрессе сами законода¬
тели пересматривают внешнеполитическую роль США,
участвуя в формировании «послевьетнамской» полити¬
ки. Многие законодатели все чаще стремятся обеспе¬
чить более тесную взаимосвязь внешней и военной по¬
литики, подтолкнуть правительство к пересмотру
существующих приоритетов во имя поддержания
внутриполитической стабильности. Именно этим вызва¬
на убежденность, что ключ к решению растущих про-

блем США за рубежом следует искать преимуществен¬
но внутри самих США.
Оппозиция многим инициативам Белого дома была
обусловлена преимущественно борьбой Капитолия за
более широкий доступ к формированию политического
курса США. В этом плане она влияла на действия не
только демократов, но и республиканцев, которые так
или иначе расходились во мнениях с президентами,
будь то Р. Никсон, Дж. Форд или Дж. Картер. Подоб¬
ные действия нельзя рассматривать как самоцель. Они
отражали глубинные процессы перестройки государст¬
венно-политического аппарата, которая ведется моно¬
полистическими кругами США. Усомнившись в целе¬
сообразности ставки на одну фигуру — президента,
влиятельные капиталистические группировки требова¬
ли расширить полномочия конгресса, предоставив Ка¬
питолию (а через него и им) большую долю власти.
Надо сказать, что в области внутренней политики по¬
добная перестройка продвинулась сравнительно далеко.
В середине 70-х годов, как полагали влиятельные груп¬
пировки капитала, настала пора реконструкции внеш¬
неполитической сферы. Именно в этот период разра¬
зился «экономический кризис, остроту и глубину кото¬
рого, по признанию самих буржуазных деятелей, мож¬
но сравнить лишь с кризисом начала 30-х годов» 50.
Среди правящих кругов возникли серьезные разногла¬
сия относительно путей стабилизации взрывоопасного
положения. Это не могло не повлиять на характер
взаимоотношений между Белым домом и Капитолием.
Традиционные позиции президента были сильнее в
области внешней политики: как правило, доля одобряе¬
мых конгрессом внешнеполитических предложений пре¬
зидента в 1,5—2 раза превышает соответствующую
долю внутриполитических. По подсчетам американских
ученых, с 1948 по 1964 г. президентам удавалось навя¬
зывать конгрессу свой курс в среднем по 70% внешне-
и военно-политических вопросов, тогда как для внут¬
ренней политики этот показатель составлял около
40%. Однако начиная с администрации Л. Джонсона
наблюдалось сокращение этого разрыва51, что, без¬
условно, отражало распространение процесса пере¬
стройки на внешнеполитический механизм. Правда,
своего апогея этот процесс достиг лишь в середине
70-х годов.
Наблюдая за конфликтами между президентом и
64

конгрессом в период администраций Никсона, Форда и
Картера, многие люди в Соединенных Штатах и за ру¬
бежом, по признанию американских ученых И. Дест-
лера и Т. Грэхэма, начали с удивлением вопрошать,
может ли американская конституционная система вооб¬
ще действовать в области внешнеполитических вопро¬
сов 52. Выводы такого рода, возможно, содержали из¬
вестные преувеличения. Но бесспорно то, что они
верно отражали моменты дестабилизации внешнепо¬
литического механизма США, вызванные заметным
усилением роли конгресса и обусловленные вынужден¬
ными поисками правящих кругов США новых, более
эффективных методов формирования и проведения
внешней политики.
С точки зрения правящего класса проблема состоя¬
ла не только и даже не столько в наделении законода¬
тельного собрания новыми или восстановленными пол¬
номочиями. Очевидно, что простое приращение былых
качеств автоматически не приводит к росту компетент¬
ности конгресса, результативности его действий. Ведь
трудности американской внешней политики были вы¬
званы тем, что в отличие от первых послевоенных лет
в последние десятилетия на международной арене все
возрастающую роль играли не сугубо «американские»
факторы, а прежде всего глобальные мировые процессы.
Поэтому в условиях нового соотношения сил в мире
попытки Вашингтона укрепить свою внешнюю полити¬
ку посредством перемен лишь в структуре внешнеполи¬
тического аппарата, без содержательных изменений во
внешнеполитическом курсе, по существу, понятно, не
могли увенчаться успехом. Но отказаться от нововведе¬
ний, связанных с активизацией роли конгресса, правя¬
щие круги сразу не могли, да, видимо, не хотели. Меж¬
ду тем эти нововведения имели некоторые как бы
побочные эффекты, затронувшие отношения с различ¬
ными странами.
Как свидетельствует исторический опыт, соотноше¬
ние сил между Белым домом и Капитолием не постоян¬
но, но колебания совершаются в определенных рамках.
Монополистическая буржуазия США считает подоб¬
ное динамическое равновесие более удобным и жизнен¬
ным, нежели излишнее сосредоточение государственной
власти в руках одного представителя господствующего
класса в лице президента. Отчасти это объясняется и
3 Заказ № 2133
65

тем, что концентрация экономической власти не сопро¬
вождается прямо пропорциональной концентрацией по¬
литической власти — между ними существует более
сложная зависимость. Советские ученые отмечают, что
в современном капиталистическом обществе «одновре¬
менно идет концентрация социально-политической вла¬
сти и ее диффузия, поскольку в процесс властвования
в той или иной форме втягиваются все более широкие
группы населения» 53.
Правящие круги США не могут отказаться от со¬
хранения определенной децентрализации в государст¬
венном механизме — такова логика институтов, осно¬
ванных на частнособственнических отношениях и при¬
званных эти отношения защищать. А децентрализация,
в свою очередь, предполагает и поддержание на зна¬
чительном уровне влиятельности высших представи¬
тельных органов, которые овеществляют в себе много¬
образие интересов различных группировок правящего
класса. Отнюдь не случайно в 70-е годы в Америке
наблюдается определенная перестройка государствен¬
ного аппарата. Ясно прослеживается тенденция возвра¬
та от чрезмерной централизации политической власти,
прежде всего в руках президента, к определенной де¬
централизации, главным образом за счет усиления роли
законодательных, а также судебных органов. И едва
ли можно усматривать в этом только синдром «после-
уотергейтских настроений» или «месть» президенту за
политику разрядки.
Спору нет, «уотергейтское дело» встревожило влия¬
тельные круги американской буржуазии, подчеркнув
опасность усиления авторитарных тенденций в аппара¬
те государственного управления, вызвав нежелательное
падение престижа институтов власти. Уотергейт был
симптомом свойственного для государственно-монопо¬
листического капитализма обособления политико-бюро¬
кратической элиты, которая зачастую приобретает
плацдарм для широких самостоятельных действий. От¬
сюда — лишь шаг до нарушения столь тщательно обе¬
регаемого капиталом баланса интересов всех его основ¬
ных группировок, что чревато ущербом для всего
господствующего класса в целом. Именно поэтому гос¬
подствующий класс, как показывает история США, пе¬
риодически производит «смену вех» в государственном
механизме, «настраивая» и регулируя его в качестве
66

хранителя общих стратегически важных иптересой
капитала.
Специфика ситуации последних лет президентства
Никсона состояла в том, что, выступив против прези¬
дента как носителя тенденции «избыточной центра¬
лизации», законодатели, оспаривая его методы управ¬
ления страной и ведения дел с конгрессом, нанесли
удар и по известным инициативам президента во внеш¬
неполитической области. На общих «антипрезидент-
ских», направленных против авторитарности настроени¬
ях очень умело сыграли антисоветчики, чему содейст¬
вовала и явная непоследовательность администрации.
И, наконец, нельзя не признать, что начало оппозиции
курсу на разрядку было в конгрессе продиктовано до не¬
которой степени стремлением свести счеты с Никсоном
и даже столкнуть его с президентского поста, шантажи¬
руя его импичментом. Таким образом, внутриполитиче¬
ские факторы в немалой мере замедляли развитие со¬
ветско-американских отношений.
Известный отпечаток на усиление центробежных
тенденций в механизме принятия внешнеполитических
решений наложила и эрозия былого внутреннего согла¬
сия (консенсуса) в кругах правящей элиты, равно как
и широких слоев населения США. Этот консенсус
вплоть до конца 60-х годов опирался на идеи антиком¬
мунизма и «сдерживания». Однако война во Вьетнаме
разрушила его, породив период разочарования и новых
поисков. И только в конце 70-х —начале 80-х годов
наметились попытки сколачивания нового консенсуса,
попытки новой консолидации сил внутри США для раз¬
работки и проведения более эффективной внешней по¬
литики — вновь со значительными элементами антисо¬
ветизма.
Тактика конфликтов
и стратегия согласия
Конгресс проявляет свою внешнеполитическую актив¬
ность при решении почти любого важного вопроса
внешней политики. Капитолий демонстрирует с 70-х
годов гораздо большую независимость суждений и дей¬
ствий от администрации, чем прежде. В отличие от
прошлого, чд/ены конгресса стремятся обеспечить себе
долгосрочный, часто почти неоспоримый, даже со сто¬
роны президента, контроль за важными аспектами
3*	67

внешней политики. Это находит отражение в обилии
статей и поправок, предусматривающих надзор конгрес¬
са, в активном использовании неформальных методов
давления на правительство (резолюции, зарубежные
поездки законодателей, выступления и заявления с
целью мобилизации общественного мнения и т. д.).
В этом же направлении действует и закон о реформе
бюджетного механизма конгресса, усиление контроля
за деятельностью разведывательных органов, «закон о
свободе информации» и процедуры по приданию боль¬
шей гласности деятельности исполнительных ведомств,
постоянные обращения в суды по поводу нарушения
прерогатив конгресса, отмена ряда «чрезвычайных» за¬
конов, увеличение аппарата служащих Капитолия, со¬
вершенствование его информационно-технической и
научно-исследовательской базы.
Возникает вопрос: какие же причины обусловили
усиление в последние 10—15 лет внешнеполитической
активности конгресса, ведь она достигла таких масшта¬
бов, что даже вызвала к жизни явно преувеличенные
мнения о «сумерках президентской власти» и наступ¬
лении эпохи «правления конгресса»? Ответ на этот воп¬
рос невозможен без учета тех сдвигов внутри государ¬
ственно-политического механизма Соединенных Шта¬
тов, которые носят долгосрочный характер.
Социально-экономические функции буржуазного
государства воплощаются прежде всего в его законах.
Число законов в США постоянно возрастает. Поэтому
значение конгресса в абсолютном плане повышается.
В относительном же плане, в сопоставление с властью
президента, этот процесс едва ли можно отнести к чис¬
лу однозначных или прямолинейных. Бесспорно, полно¬
мочия и функции конгресса США с развитием государ¬
ственно-монополистического капитализма претерпели
значительные изменения, причем их модификация со¬
провождалась переносом акцентов — с преимуществен¬
но позитивных на главным образом негативные. Но
это отнюдь не означало эрозию прежних полномочий.
Просто в соответствии с духом времени, с развитием го¬
сударственно-монополистического капитализма Капито¬
лий обновил инструментарий.
Ослабление законодательной инициативы и полно¬
мочий Капитолия в наибольшей мере проявилось в об¬
ласти военной и внешней политики. Тем не менее, по
замечанию американского ученого Р. Рипли, «вывод
68

ó том, ^то конгресс уступает власть президенту,
и это происходит с начала XX в., видимо, является
эмоционально окрашенной риторикой, но почти ниче¬
го не раскрывает в характере участия конгресса во
внешней политике» 54. Дело в том, что частичная утра¬
та приоритета конгрессом в законотворчестве, с одной
стороны, не была абсолютной, с другой — в какой-то
мере компенсировалась расширением его роли как рас¬
следователя-контролера. Конгресс умножал методы
косвенного влияния путем давления на исполнительные
органы. Модификация полномочий и функций конгрес¬
са отнюдь не свела его до положения второстепенного
государственного учреждения, что, в частности, нагляд¬
но продемонстрировал период администраций Р. Ник¬
сона, Дж. Форда, Дж. Картера и Р. Рейгана.
Советский исследователь А. А. Кокошин справедли¬
во отмечал, что активизация деятельности конгресса по
вопросам внешней политики в конце 60-х — начале
70-х годов, вылившаяся в серию столкновений между
президентом и конгрессом, представляла часть общего
процесса обострения противоборства между различны¬
ми политическими группировками правящего класса
США. Примечательно, что тенденция к активизации
участия конгресса в разработке вопросов внешней по¬
литики, которая обозначилась еще в период пребыва¬
ния у власти Р. Никсона и Дж. Форда, продолжалась
и на рубеже 80-х годов55.
Таким образом, конгресс сохранил довольно суще¬
ственные полномочия и по-прежнему принадлежит к
числу важнейших действенных элементов государст¬
венного механизма США.
В первой половине 70-х годов представители испол¬
нительной власти были явно вынуждены маневрировать
под натиском Капитолия. Неоднократно раздавались
призывы республиканского президента и государствен¬
ного секретаря перейти от «противоборства» между Бе¬
лым домом и Капитолием к «согласованной двухпар¬
тийной внешней политике». Этот тезис был подхвачен
Дж. Картером и, позднее, Р. Рейганом.
Вместе с тем следует отметить относительность кон¬
фликтов законодателей с президентом. Нельзя забы¬
вать и об определенных плюсах, которые извлекает из
подлинных и псевдоконфликтов с Капитолием админи¬
страция. Активизация внешнеполитической роли конг¬
ресса, хотя и вносит большой элемент неопределенно¬
69

сти, вместе с тем в известной мере увеличивает свобо¬
ду маневра правительства. Правительство получает
возможность как бы дважды заседать за столом перего¬
воров и дважды принимать решения. Сначала — при
непосредственных контактах с зарубежными предста¬
вителями, затем — при ведении дел с собственным кон¬
грессом. В случае изменения конъюнктуры исполни¬
тельная власть может, оказывая скрытое давление на
законодателей, так или иначе добиваться изменения до¬
стигнутых условий договоренностей. Так обстояло дело,
по некоторым оценкам, и в случае с Договором ОСВ-2.
Бывший госсекретарь США Г. Киссинджер, в частности
приводит в своих мемуарах несколько примеров того,
как президент США и его советники прибегали к по¬
добному «дипломатическому гамбиту» 56.
На ближайшее будущее спад внешнеполитической
активности конгресса маловероятен: сравнительная
«свобода рук» президента, характерная для периода
50—60-х годов, по-видимому, отошла в прошлое. Серь¬
езные неудачи внешней политики США породили скеп¬
тицизм относительно способностей главы исполни¬
тельной власти единолично проводить эффективную
внешнюю политику среди законодателей разного поли¬
тического толка—от ультраправых типа Р. Эшбрука
до либералов Э. Кеннеди или М. Хэтфилда. Расходясь
в подходе к решению конкретных внешнеполитических
вопросов, они признают необходимость защиты, разви¬
тия и обогащения арсенала парламентских средств
воздействия на внешнеполитический курс. Только это
позволяет всем законодателям, независимо от партий¬
ной или идейно-политической принадлежности (и соот¬
ветственно стоящим за ними силам) получить доступ
к участию во внешнеполитической деятельности США.
Межпартийные разногласия в США сказываются в
гораздо меньшей степени в области внешней политики,
нежели внутренней. Поэтому причины нового пика ак¬
тивности конгресса носят более глубокий и, следова¬
тельно, долговременный характер, чем просто конъ¬
юнктурные соображения, вызванные борьбой между
демократической и республиканской партиями, хотя
такие соображения тем не менее нельзя сбрасывать
со счетов.
Участие конгресса в деятельности США на между¬
народной арене стало настолько ощутимо, что меняет
традиционные представления о дипломатии как о ме¬
70

тодах и приемах внешней политики, проводимой через
посредство особых исполнительных органов. Не случай¬
но западноевропейские дипломаты утверждают, что
сегодня невозможно вести переговоры с США, игнори¬
руя позицию Капитолия, без воздействия на него, без
контактов с законодателями57.
И действительно, речь по сути дела едва ли идет о
«тихой» дипломатии Капитолия. Внушительное уча¬
стие законодательного собрания США в формировании
и проведении внешней политики этой страны, как
представляется, требует обязательного учета «фактора
конгресса» при анализе и прогнозировании политики
США на международной арене.
Конечно, существуют объективные пределы уча¬
стия конгресса, как всякого законодательного инсти¬
тута, в работе внешнеполитического механизма. Де¬
централизация власти внутри конгресса («535 госсекре¬
тарей», как иногда в США иронизируют по этому по¬
воду) , большая заинтересованность законодателей во
внутренних вопросах и, как следствие, известный про¬
винциализм их политической философии, ограничен¬
ность научно-исследовательских и материальных ре¬
сурсов конгресса по сравнению с президентом, противо¬
речивость конституционно-правового обоснования и
отсутствие традиций глубокого вовлечения законодате¬
лей во внешнюю политику — все это заставляет правя¬
щие круги США по-прежнему считать, что наиболее эф¬
фективен на международной арене, как представитель
стратегически важных интересов Америки все-таки
президент.
Политическая элита Вашингтона понимает, что в
отличие от привычных для Капитолия методов законо¬
творчества для успеха дипломатии требуется гибкость в
переговорах, известная закрытость процесса работы,
единообразие предлагаемых позиций и другие качест¬
ва, присущие лишь исполнительной власти. По словам
Г. Киссинджера, «то, что конгрессу следует играть
важную роль в формировании внешней политики, не
вызывает никаких сомнений. Но в 70-е годы эмоции
затмили разум... Конгресс может и должен вниматель¬
но изучать результаты дипломатии. Он не способен
осуществлять ее» 58.
Поэтому роль конгресса в формировании и реализа¬
ции внешнеполитических решений была, есть и будет
не раз и навсегда заданной, а скорее постоянно меняю-
71

щеися в зависимости от конкретно-исторических усло¬
вий. В подобной гибкости монополистический капитал
видит гарантию эффективной защиты своих интересов.
Противоречия между Белым домом и Капитолием
по вопросам внешней политики едва ли следует рас¬
сматривать как нечто необычное и неслыханное. Кон¬
фликты подобного рода случаются нередко, они как бы
запрограммированы политической системой США.
Можно сказать даже больше: конфликт между прези¬
дентом и конгрессом, как и борьба идейно-политиче¬
ских группировок внутри Капитолия,— это одна из
основных форм выработки общеклассового курса бур¬
жуазии.
70-е годы XX в. вновь показали, что увеличение от¬
носительного влияния президента или конгресса не оз¬
начает радикального изменения их роли в государст¬
венной деятельности, ибо на практике значительно бо¬
лее результативно взаимодействие главы правительства с
законодателями, а не трения между ними. Конфликт
между исполнительной и законодательной властями,
зачастую раздуваемый американской прессой и телеви¬
дением сенсации ради, в действительности скрывает
прочный союз и единодушие в решающих государст¬
венных акциях. На поверхности между Капитолием и
Белым домом нередко идет борьба, тихая или явная,
ожесточенная или ведущаяся по инерции, из-за фор¬
мальностей или по существу вопросов. Однако, если от¬
бросить пропагандистскую риторику и обычную для
буржуазного общества политическую игру на удачах
и просчетах, оказывается, что никакие преходящие ин¬
тересы или веяния не могут заставить ни главу адми¬
нистрации, ни членов конгресса выступать в роли мо¬
гильщиков классово важных для буржуазии идей и
предложений. Отнюдь не эта роль отведена президенту
и конгрессу во внешнеполитическом механизме США.
Безусловно, в определенных границах существуют
разногласия, противоречия, столкновения между раз¬
личными группами буржуазии, что находит свое выра¬
жение и в политической борьбе между Капитолием и
Белым домом. Но за классовые рамки в этой борьбе
избранники капитала никогда не выходят. Общность
главных стратегических целей монополистической
буржуазии, которую разделяют и поддерживают прези¬
дент и парламентарии как классовые единомышленни¬
ки, не позволяет законодательному собранию бросать
П

подлинно конструктивный вызов политике, проводимой
крупнейшим представителем буржуазии в правящих
кругах — главой исполнительной власти. Хотя для дея¬
тельности современного буржуазного государства и ха¬
рактерна замена стабильных законов административ¬
ными актами и соглашениями, которые позволяют ис¬
полнительной власти действовать без законодательной
санкции, по-прежнему, как отмечал в свое время
В. И. Ленин, выражением воли господствующего клас¬
са служит прежде всего закон59. А законы создаются
совместно Капитолием и Белым домом. Поэтому так
или иначе по обоюдному согласию решаются основные
вопросы внешней политики США, поскольку спор в по¬
литических верхах Америки идет не о целях, даже не
о формах, но лишь о частных методах управления го¬
сударством в зависимости от изменяющихся требова¬
ний времени.
1	Бывший президент США Дж. Форд писал, в частности:
«Маятник качнулся так далеко, что можно было бы сказать:
мы перешли от имперского президентства к президентству,
подвергающемуся опасности. Конгресс слишком сильно рас¬
ширил свои полномочия в области международных отноше¬
ний» (Ford G. A. Time to Heal. N. Y., 1979, p. 138—139).
2	Library of Congress, Manuscript Division, Oral History Collec¬
tion of Former Members of Congress. Container 9, Scott H.,
p. 10—11. University of Arkansas Library, Special Collection,
J. W. Fulbright Papers (Fayetteville, Arkansas). Letter to
R. McCallum, 1970, Sept. 2, p. 2.
3	Public Law 95—105; 95—108; 95—92 (далее —P. L.).
4	Congressional Quarterly Almanac, 1976. Wash., 1977, p. 272.
5	Congressional Quarterly Almanac, 1979. Wash., 1980, p. 97.
6	Congressional Quarterly Weekly Report, 1981, Jan. 10, p. 56
(далее — CQWR).
7	CQWR, 1983, Aug. 13, p. 1650; 1983, Nov. 26, p. 2476; Congres¬
sional Quarterly Almanac, 1982. Wash., 1983, p. 73.
8	CQWR, 1975, Mar. 8, p. 481.
9	Congressional Quarterly Almanac, 1976, p. 211.
10	Congress and Foreign Policy, 1974. Wash., 1975, p. 68. После
признания в 1983 г. Верховным судом США пеконституцион-
ности законодательного вето вышеуказанное ограничение, как
полагают некоторые эксперты, утратило свою силу.
11	The Trade Reform Act of 1973. Hearings before the Committee
on Finance. US Senate. Wash., 1974, p. 485.
12	Fisher L. Presidential Powers. Library of Congress, CRS, Wash.,
1977, p. 61.
13	Bas v.Tingy, 4 US (4 Dall) 37, 40 (1800); Talbot v. Seeman
1 Gr. 1,8 (1801): Prize Cases, 5 Black 67 US 635 (1863).
14	P. L. 88-48, 1964, Aug. 10.
15	Война 1812 г., война с Мексикой 1846—1848 гг., испапо-амери-
капская война 1898 г. и две мировые войны.
73

18	Crabb C., Holt P. Invitation to Struggle. Wash., 1980, p. 44.
17	Ibid., p. 45.
18	P. L. 93—148. См. подробнее: США: экономика, политика,
идеология, 1974, № 2, с. 93—97; Иванов Ю. А. Конгресс США
и внешняя политика. М., 1982, с. 15—19.
19	The War Powers Resolution: A Decade of Experience. CRS, LC,
Febr. 6, 1984, Report 84—22F. Wash., 1984, p. 15—20, 25—29.
20	См. подробнее: Иванов Ю. А. Конгресс и вмешательство США
в Ливане.— США: экономика, политика, идеология, 1984, № 12,
с. 73—80.
21	International Herald Tribune, 1983, Oct. 28—29.
22	CQWR, 1983, Oct. 9, p. 2670—2671; The War Powers Resolution:
A Decade of Experience, p. 9—12.
23	CQWR, 1973, July 7, p. 1854.
24	Аналогичные запреты на использование средств содержались
по меньшей мере в 6 законоположениях, принятых конгрес¬
сом в 1973—1974 гг. (Congressional Quarterly Almanac, 1975.
Wash., 1976, p. 309).
25	Подсчитано no: Congressional Record, 1976, Jan. 8, p. D. 157;
Keefe W., Ogul M. The American Legislative Process. Engle¬
wood Cliffs, 1977, p. 396.
28	The Senate Role in Foreign Affairs Appointment. Wash., 1971,
p. 11.
27	CQWR, 1973, July 14, p. 1900.
28	Cronin T. The State of Presidency. Boston; Toronto, 1980, p. 165.
29	CQWR, 1977, Mar. 12, p. 431, 461.
30	Detente and New American Administration. Report by Senator
G. McGovern. Wash., 1978, p. 51.
31	Суждение, что сенат «ратифицирует» договоры, является оши¬
бочным. Сенат играет ключевую роль в процессе ратифика¬
ции, давая по поводу договора свои «совет и согласие» (зача¬
стую с поправками, оговорками и толкованиями) или откло¬
няя его. Однако ратификация заканчивается и договор при¬
обретает силу закона лишь после подписания президентом
ратификационных грамот или обмена ими. На любой стадии
рассмотрения договора сенатом президент может снять до¬
говор с рассмотрения. Он также правомочен отказаться под¬
писать его после утверждения сенатом.
32	CQ Guide to Congress. Wash., 1982, p. 292—293.
33	Правда, 1986, 29 янв.
34	Congress and Foreign Policy, 1979. Wash., 1980, p. 7.
35	Franck T.> Weisband E. Foreign Policy by Congress. N. Y., 1979,
p. 141.
38	Congressional Review of International Agreements. Hearings.
Wash., 1976, p. 207—219.
37	Государственный секретарь Дж. Даллес однажды на слуша¬
ниях в сенатском подкомитете признал, что в связи с одним
лишь договором о создании НАТО Соединенные Штаты заклю¬
чили около 10 тыс. соглашений. Сенатский подкомитет по
соглашениям о безопасности и зарубежным обязательствам
под руководством С. Саймингтона выяснил, что только в
60-е годы правительство США взяло на себя секретные обя¬
зательства по отношению к таким странам, как Южная Ко¬
рея, Лаос, Таиланд, Испания и Эфиопия (The Constitution of
the United States of America. Senate Document 92—82. Wash.,
1973, p. 506).
74

38	Белоногов А. М. Белый дом и Капитолий — партнеры и
соперники. М., 1974, с. 96.
39	CQ Guide, р. 310.
40	Ibid., р. 312.
41	International Agreements Other Than Treaties, 1946—1968. De¬
partment of State, Office of Legal Adviser for Treaty Affairs,
January 10, 1969 (Mimeographed).
42	См. подробнее: Белоногов A. M. Указ, соч., с. 104—114.
43	Johnson L., McCormick J. The Making of International Agree¬
ments.— The Journal of Politics, 1978, Vol. 40, p. 473.
44	Ibid., p. 474.
45	Ibid., p. 475.
48	US v. Belmont, 301 US 324 (1937).
47	Senate Document 92—82. The Constitution of the United Sta¬
tes of America, p. 506.
48	Heclo H. A Government of Strangers. Executive Politics in
Washington. Wash., 1977, p. 17; New York Times Magazine, 1979,
Sept., p. 49; Kissinger H. White House Years. Boston, 1979,
p. 940—941; International Herald Tribune, 1984, Sept. 12, p. 8.
49	LC, CRS, Issue Brief IB83073. Garcia R., Norton C. Congres¬
sional Veto Legislation in the 98th Congress. Wash., 1984, p. 22;
Fisher L. Legislative Veto, Phoenix Style.— Extentions. Newsier
ter for the Carl Albert Congressional Research and Studies
Center, Spring 1984, p. 2; LC, CRS. Fisher L. One Year After
INS v. Chadha: Congressional and Judicial Developments. Wash.,
1984, p. 1.
50	Материалы XXV съезда КПСС. M., 1976, с. 28.
51	Congressional Quarterly Almanac, 1952. Wash., 1953, p. 58;
Perspectives on the Presidency/Ed. by A. Wildavsky. Boston,
1975, p. 448—471.
52	Destler I., Graham T. United States Congress and the Tokyo
Round.— The World Economy, 1980, June, p. 69.
53	Бурлацкий Ф., Галкин А. Социология. Политика. Междуна¬
родные отношения. М., 1974, с. 19.
54	Riply R. Congress: Process and Policy. N. Y., 1975, p. 23—24.
55	Кокошин А. А. США: за фасадом глобальной политики.
(Внутренние факторы формирования внешней политики аме¬
риканского империализма на пороге 80-х годов). М., 1981,
с. 323, 324.
58	Kissinger Н. White House Years, р. 400—401.
57	Когда посла Великобритании в США спросили, что его пора¬
зило больше всего в американской дипломатии, он ответил:
«Чрезвычайная власть вашего конгресса в области внешней
политики...» (The New York Times Magazine, 1979, Sept. 9,
p. 49).
58	International Herald Tribune, 1984, Sept. 12, p. 8.
59	Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 16, с. 305.

Глава третья
ДВИЖУЩИЕ СИЛЫ
И МЕХАНИЗМ МИЛИТАРИЗАЦИИ
ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ США
Военно-силовой курс, проводимый Соединенными Шта¬
тами на международной арене в последние четыре де¬
сятилетия,— не порождение какой-то отдельной фрак¬
ции (или фракций) господствующего класса или плод
функционирования лишь его сугубо специализирован¬
ного военно-государственного механизма. Он — выра¬
жение интересов всех основных социально-политиче¬
ских сил, формирующих американскую внешнюю по¬
литику, результат активности очень многих и весьма
разнообразных правительственных и неправительст¬
венных институтов. При этом в самом характере, на¬
значении, направленности деятельности большинства
этих институтов заложена ориентация на осуществле¬
ние внешней политики США, базирующейся прежде
всего на военной силе, на использовании милитарист¬
ских методов во всем диапазоне международно-полити¬
ческих отношений.
Политики-милитаристы в правительстве
«Главные милитаристы в Америке носят штатские ко¬
стюмы,— писал известный американский политолог
Р. Барнет.— Они являются гражданскими лицами во
всем, кроме взглядов. Не генералы, а руководители на¬
циональной безопасности — политики, бизнесмены и
гражданские чиновники, занимающие официальные по¬
сты попеременно в Пентагоне, государственном депар¬
таменте, Центральном разведывательном управлении,
Комиссии по атомной энергии и Белом доме,— несут
ответственность за политику в области национальной
безопасности» \ Сходная мысль выражена и «комисси¬
ей Мэрфи», изучавшей в 70-х годах организационный
76

механизм формирования внешней политики США. «Ми¬
литаризация американской внешней политики,— гово¬
рится в ее докладе,— произошла... в основном благода¬
ря концептуальным представлениям и суждениям пре¬
зидентов и других гражданских политических деятелей
относительно важности военной угрозы» 2.
При определенных неточностях оценок, содержа¬
щихся в приведенных высказываниях, в них верно под¬
мечен существенный момент процесса милитаризации
внешней политики США: безусловное главенство в
нем политического начала по сравнению с военным.
В приведенном высказывании Р. Барнета, кроме того,
дается и ключ к объяснению этого. Отмечая, что аме¬
риканский политик — это вчерашний (и завтрашний)
бизнесмен, автор тем самым подчеркивает неотдели¬
мость политики от экономики. Исходными же мотива¬
ми милитаризации внешней политики США являются,
как известно, потребности и цели монополистического
капитала, глобальный экспансионизм американского
империализма.
История США после второй мировой войны полна
свидетельств того, что именно гражданские политиче¬
ские деятели были инициаторами наиболее существен¬
ных поворотов в американской внешней (да и внутрен¬
ней) политике в направлении усиления ее милитариза¬
ции. Политические деятели в силу своего положения и
роли, неразрывной связи с крупным капиталом особен¬
но четко представляют внутренние и внешние интере¬
сы господствующего класса Америки, характер его же¬
ланий и готовность использовать для обеспечения этих
интересов гонку вооружений и применение военной
силы. «Профессиональные и личные интересы руко¬
водителей национальной безопасности,— подчеркивал
Р. Барнет,— совпадают с деловыми и коммерческими
интересами, которым они служат и с которыми себя
отождествляют. Для таких руководителей, направлен¬
ных в политику из мира бизнеса, нет более важной со¬
циально-политической группы, на запросы которой они
чувствовали бы себя обязанными реагировать»3. Не
мепее важно и то, что основные рычаги государствен¬
ной власти, необходимые для проведения милитарист¬
ских мероприятий (вооруженные силы, бюджет, систе¬
ма внешних отношений, институты воздействия на
население своей страны), были и остаются под контро¬
лем политиков.
77

Не случайно, что авторами важнейших акций на
пути милитаризации внешней политики США были
гражданские политические деятели (нередко быв¬
шие крупные бизнесмены). Первый министр обороны
Дж. Форрестол (бывший банкир) был главным «архи¬
тектором» послевоенной организационной системы «на¬
циональной безопасности», сохраняющейся в своей ос¬
нове и сегодня. Дипломат Дж. Кеннан стал автором
доктрины «сдерживания», послужившей концептуаль¬
ной основой для милитаризации всей внешней полити¬
ки США на десятилетия. Сотрудник госдепартамента
П. Нитце (бывший банкир) сыграл ведущую роль в
разработке документа «меморандум СНБ-68», зало¬
жившего базу для программы ускоренного наращива¬
ния военной мощи США также на многие годы. Го¬
сударственные секретари Д. Ачесон, Дж. Даллес и
другие посвящали основную часть своей деятельности
созданию и обеспечению функционирования системы
военно-политических союзов с более чем 40 государст¬
вами. В первую очередь политики были инициаторами
развязывания агрессивных войн США в Корее и Вьет¬
наме, создания карибского кризиса, поставившего мир
на грань ядерной катастрофы, многолетних усилий,
направленных на поиски способов повышения «исполь¬
зуемости» ядерного оружия.
И в 80?е годы американские политические руко¬
водители в лице президента Р. Рейгана, министра обо¬
роны К. Уайнбергера, государственного секретаря
Дж. Шульца, других деятелей нынешней администра¬
ции выступают в качестве официальных авторов таких
милитаристских «начинаний», как беспрецедентная по
масштабам программа «перевооружения Америки» и
планы «звездных войн», как доктрина «борьбы с меж¬
дународным терроризмом», провозглашающая «право»
Вашингтона применять военную силу против освобо¬
дительных движений и целых государств, и реальная
военная интервенция США (в Гренаде, Ливане, Ника¬
рагуа), как курс на поощрение к агрессии «клиен¬
тов» Вашингтона (Израиль, ЮАР, Гондурас) и скола¬
чивание новых блоков (идея «Тихоокеанского сообще¬
ства») и т. д.
Одним из важнейших проявлений милитаристского
подхода к внешней политике, утвердившегося в правя¬
щих кругах США после второй мировой войны, яви¬
лась его организационно-правовая институционализа¬
78

ция. Это нашло отражение а создании в 1947 г. такой
«организации национальной безопасности», в рамках
которой формирование и проведение внешней полити¬
ки с самого начала ориентировалось на доминирование
в ней военно-силового подхода. Эта организация, со¬
храняющаяся в своей основе до настоящего времени,
представляет собой структуру в составе двух уровней:
высшего, «мозгового», где принимаются наиболее важ¬
ные внешнеполитические и военно-политические реше¬
ния (Совет национальной безопасности), и низшего,
«инструментального», которым являются крупные во¬
оруженные силы и органы, обеспечивающие их дея¬
тельность, возглавляемые единым министерством обо¬
роны. Вся эта военно-государственная система опира¬
ется на мощную военную промышленность и экономику
страны в целом. Создание указанной организации пре¬
следовало цель превратить всю американскую внеш¬
нюю политику в политику «национальной безопасно¬
сти», в рамках которой достижение внешнеполитиче¬
ских целей страны базировалось бы прежде всего на
военной силе. «Организация национальной безопасно¬
сти» стала доминирующим компонентом государствен
ной машины США, а порождаемая ею милитаризован¬
ная внутренняя и внешняя политика — главным на¬
правлением деятельности правительства. Она явилась
также основой для формирования в системе американ¬
ского ГМК принципиально нового для мирного време¬
ни компонента — военно-промышленного комплекса.
Ныне СНБ — этот неконституционный и недоступ¬
ный для контроля со стороны общественности или ка¬
ких-либо других институтов военно-политический ор¬
ган — является фактически высшим эшелоном всей си¬
стемы государственной власти Америки. Именно СНБ
выступает в качестве официального инициатора наибо¬
лее важных поворотов во внешней и военной политике
США, осуществляет пересмотр военно-политической
стратегии, дает рекомендации президенту по ключевым
вопросам военно-политических отношений с другими
государствами, по военной программе, прежде всего по
созданию и развертыванию основных систем оружия,
а также по военному использованию экономики и внеш¬
неэкономических отношений, по ведению психологиче¬
ской войны и т. д. Иначе говоря, милитаристскую на¬
правленность своей деятельности СНБ в силу своего
положения и влиятельности распространяет не только
79

на внешнюю, но и па многие области внутренней по¬
литики.
В то же время милитаристская политика, которая
официально формулируется в качестве творений СНБ,
утверждаемых президентом, зарождается, как правило,
в недрах представленных в нем ведомств. Так, уже в
государственном департаменте военные соображения с
самого начала закладываются в разрабатываемую по¬
литику как один из основополагающих элементов.
Главным органом, разрабатывающим директивные ус¬
тановки и осуществляющим общее руководство дея¬
тельностью госдепартамента в военно-политической об¬
ласти, является управление по военно-политическим
проблемам. О диапазоне этой деятельности дает пред¬
ставление структура управления. Оно включает отделы
по проблемам стратегического ядерного оружия, ядер-
ного оружия на театре войны, региональной безопасно¬
сти, военной помощи и торговли оружием, передачи
технологии и ряд других. В его ведении находятся и
вопросы контроля над вооружениями. Практическими
аспектами военно-политических проблем занимаются
многие подразделения госдепартамента. Так, один из
заместителей госсекретаря ведает вопросами коорди¬
нации различных видов военной помощи и контроля
над «передачей технологии». Управление по разведке
и исследованиям является одним из важных элементов
всей разведывательной системы США. Военно-полити¬
ческие проблемы занимают одно из главных мест в дея¬
тельности региональных подразделений госдепартамен¬
та4.
В министерстве же обороны внешнеполитические
функции составляют одно из главных направлений всей
его деятельности (наряду с наращиванием вооружений,
подготовкой и операциями вооруженных сил). Основная
их часть непосредственно осуществляется под общим
руководством заместителя министра обороны по вопро¬
сам политики. Эти функции распределены между дву¬
мя крупными подразделениями (главными управления¬
ми), возглавляемыми помощниками министра обороны:
по вопросам политики в области международной без¬
опасности и по вопросам международной безопасности
(различие в названиях должностей в значительной ме¬
ре условное, фактические разграничения их функций
определяются разными регионально-страновыми объек¬
тами) 5.
80

Сфера деятельности помощника министра обороны
по вопросам политики в области международной без¬
опасности охватывает военно-политические отношения
США с Советским Союзом и другими социалистиче¬
скими странами, а также со странами НАТО и други¬
ми западноевропейскими странами. Ее основные функ¬
циональные направления (каждое из которых возглав¬
ляется заместителем помощника министра обороны) —
политика в области стратегических сил и ядерных сил
на театре войны; в отношении стран НАТО и других
европейских государств; в отношении переговоров об
ограничении вооружений и вооруженных сил; в обла¬
сти международных экономических отношений, торгов¬
ли и безопасности. Ведомство указанного помощника
министра обороны разрабатывает политические реко¬
мендации и координирует долгосрочное и среднесроч¬
ное планирование политики США в области развития
наступательных и оборонительных стратегических сил,
ядерных сил на театре войны, осуществляет контроль над
всей деятельностью министерства обороны в НАТО.
Важная его прерогатива — разработка позиции США
на переговорах об ограничении вооружений и осуще¬
ствление контроля над такими переговорами прежде
всего через представителей министра обороны — членов
соответствующих делегаций США. Другая его функ¬
ция, свидетельствующая о вторжении министерства
обороны далеко за пределы военной сферы,— выпол¬
нение им роли главного «стратега» и организатора
торгово-экономической и технологической войны против
Советского Союза, других социалистических стран (а
заодно и против своих союзников по НАТО, внешнеэко¬
номические отношения которых Пентагон стремится
поставить под свой контроль).
Помощник министра обороны по вопросам между¬
народной безопасности разрабатывает директивы, про¬
граммы и планы, относящиеся к международным ас¬
пектам военной политики США за пределами их непо¬
средственных отношений с Советским Союзом, НАТО,
другими европейскими странами. Основной функцио¬
нальной сферой его деятельности является политика в
области развития и использования сил общего назна¬
чения, военной помощи и продажи оружия, междуна¬
родных проблем экономики и энергии. Особый упор де¬
лается на координирование всех этих аспектов поли¬
тики по крупным региональным направлениям (каждое
81

из которых возглавляется заместителем помощника
министра обороны). В их числе — восточноазиатское
и тихоокеанское; ближневосточное, африканское и
южноазиатское; межамериканское.
Значительный объем деятельности внешнеполити¬
ческого характера осуществляется под руководством
другого заместителя министра обороны — по вопросам
исследований и разработки техники. Она охватывает
проблемы сотрудничества США с другими странами в
области разработки и производства вооружения и во¬
енной техники, их стандартизации, обмена военно-тех¬
нической информацией. Таким образом, организаци¬
онный механизм правительственной администрации
США, ее основных внешне- и военно-политических ве¬
домств, тщательно приспособлен для формирования и
осуществления внешней политики, ориентирующейся
на глобальное использование военной силы, на милита¬
ризацию различных сфер внешнеполитической деятель¬
ности страны.
Однако процесс милитаризации внешней политики
США является, конечно, прежде всего результатом
целенаправленной деятельности конкретных людей, по¬
литиков, использующих этот механизм. Сочетание обе¬
их этих начал и привело к появлению в США «прави¬
тельства, центральным видом деятельности которого
стало планирование и ведение войн» 6.
Активность гражданских милитаристов в США рез¬
ко усилилась с приходом к власти администрации Рей¬
гана. Это в общем неудивительно, поскольку приход к
власти этой администрации, представляющей правое
крыло республиканской партии, означал усиление в
государственном руководстве консервативных и откро¬
венно реакционных группировок, делающих ставку на
активизацию внешней экспансии США, ужесточение их
внешней политики, форсирование гонки вооружений.
В первой половине 80-х годов в вашингтонской адми¬
нистрации — не только в Пентагоне, но и в других его
звеньях — обосновались деятели, тесно связанные с
крупным капиталом и ВПК, а зачастую и прямо их
представляющие.
Так, карьера самого Рейгана берет начало в кор¬
порации «Дженерал электрик» — одном из крупней¬
ших поставщиков Пентагона. В 1954—1962 гг. Рейган
был штатным сотрудником этой корпорации (ведущим
ее телевизионной программы), а затем, в ходе про¬
82

движения по политической лестнице, постоянно полу¬
чал от нее поддержку. Руководящие деятели этой
корпорации прямо подчеркивали, что своими успеха¬
ми Рейган обязан «Дженерал электрик». Небезынте¬
ресно, что еще в 60-е годы журнал «Нью-Йорк тайме
мэгэзин» писал о Рейгане: «Быть может, новый кан¬
дидат в президенты от консерваторов-республиканцев
делается корпорацией „Дженерал электрик44». В сере¬
дине 60-х годов Рейган, выдвинутый в политические
лидеры правореспубликанских сил, перенял эстафету
от известного «ястреба» сенатора Б. Голдуотера, по¬
терпевшего поражение на выборах в президенты в
1964 г. Один из руководителей предвыборной кампа¬
нии Голдуотера, а позже приближенное лицо Рейга¬
на, член его «кухонного кабинета» в Белом доме,
крупный нефтепромышленник Г. Сальватори пояснил:
«Мы поняли, что Рейган излагает позицию Голдуотера
лучше, чем сам Голдуотер» 7. Идея «возрождения воен¬
ной мощи Америки», достижения военного превосход¬
ства, активизации использования военной силы на меж¬
дународной арене составила основу внешнеполитиче¬
ской части предвыборной программы Рейгана в ходе
его борьбы за Белый дом в 1976 и 1980 гг. При этом
он публично признавал, что является «кандидатом
большого бизнеса». Став президентом, Рейган сделал
осуществление этой опасной идеи главным направле¬
нием практической внешней политики страны.
О милитаристском характере нынешнего правитель¬
ства США свидетельствует такой факт: сам президент
и 32 других высокопоставленных деятеля администра¬
ции были членами «Комитета по существующей опас¬
ности», который внес особенно крупный вклад в
подготовку поворота в политике Вашингтона на
путь срыва разрядки и усиления гонки вооружений.
Об этом же говорит назначение президентом на глав¬
ные посты, в ведении которых находятся вопросы внеш¬
ней и военной политики, ярых сторонников «силовой»
политики. Так, первым государственным секретарем в
правительстве Рейгана был А. Хейг, незадолго до
этого четырехзвездный генерал, главнокомандующий
вооруженными силами НАТО в Европе, а непосредст¬
венно перед занятием поста руководителя внешнепо¬
литического ведомства — президент корпорации «Юнай¬
тед технолоджиз», одного из основных подрядчиков
Пентагона. Судя по заявлениям этого «ястреба» в
W

бытность главным дипломатом Вашингтона (вроде
«прославившего» его — «есть вещи поважнее, чем
мир»), для него форсирование гонки вооружений,
стремление использовать военную силу для подавле¬
ния любых антиимпериалистических движений, планы
развязывания «ограниченной» ядерной войны всегда
оставались значительно более близкими темами, чем
мирное урегулирование международных конфликтов,
сотрудничество между государствами и ограничение
вооружений. Не случайно государственный департа¬
мент, когда его главой был А. Хейг, стали называть
«вторым Пентагоном», ибо функции внешнеполитиче¬
ского и военного ведомств настолько переплелись и
стали похожи, что, как иронизировали американские
обозреватели, не ясно, кто из них отвечает за фор¬
мулирование внешней политики, а кто — за наращи¬
вание военной мощи.
Вполне «на своем месте» оказался старый приятель
президента министр обороны К. Уайнбергер, который
политическую деятельность перемежает с занятием
бизнесом. Перед приходом в Пентагон Уайнбергер
занимал пост вице-президента крупнейшей строитель¬
ной компании «Бектел», специализирующейся на со¬
оружении нефтяных и военных объектов в США и за
рубежом, в частности в Саудовской Аравии. Посколь¬
ку в военно-стратегических планах администрации
Рейгана Ближнему Востоку отводится первостепенное
место, то интересы Уайнбергера как главы Пентагона
и как представителя фирмы «Бектел» в этом регионе
полностью совпадают. На посту министра обороны
Уайнбергер проявил себя прежде всего как непреклон¬
ный сторонник все большего увеличения военных рас¬
ходов и форсирования программ вооружений. При
этом он искусно использует свой прошлый опыт рабо¬
ты в качестве директора Административно-бюджетно¬
го управления — АБУ (в администрации Никсона)
для противодействия любым попыткам сдержать рост
военного бюджета. Забыв о былой приверженности к
сокращению расходов с целью уменьшить дефицит
федерального бюджета (за что он даже получил про¬
звище «Кэп-нож»), глава Пентагона Уайнбергер уже
«не видит» ничего страшного в росте бюджетного де¬
фицита. Обозреватели отмечают и такую особенность
деятельности Уайнбергера на посту министра обороны,
как его повышенную склонность выступать с внешне¬
8#

политическими заявлениями. При этом смысл его за¬
явлений один — призывы строить внешнюю полити¬
ку США в еще большей мере на милитаристских
началах.
С назначением на пост государственного секретаря
Дж. Шульца в Вашингтоне сложилась беспрецедент¬
ная ситуация, когда два ведущих министерства, ве¬
дающих внешними делами, возглавили представители
одной корпорации: перед этим Шульц был президен¬
том той же «Бектел», в которой работал Уайнбергер *.
Кстати, по крайней мере, еще два представителя
компании «Бектел» занимали высокие посты в адми¬
нистрации Рейгана: первым заместителем министра
энергетики был К. Дэвис, бывший вице-президент кор¬
порации (он, в частности, ведал программами атомной
энергетики, в выполнении которых его фирма уже
раньше принимала участие), а специальным предста¬
вителем президента США на Ближнем Востоке про¬
должительное время был Ф. Хабиб, внесший немалый
вклад в осуществление военно-стратегических планов
Вашингтона в этом регионе (в которых, как уже упо¬
миналось, весьма заинтересована и действующая здесь
«Бектел»).
Первым председателем Экономического совета при
президенте стал М. Уайденбаум, известный специа¬
лист по военной экономике, бывший экономист воен¬
но-промышленной корпорации «Боинг». В свете мили¬
таристской политики администрации выбор президен¬
том на пост своего главного экономического советника
не был случайным. (Правда, через полтора года даже
этот лояльно относившийся к наращиванию военных
расходов человек ушел со своего поста из-за разно¬
гласий с президентом по поводу чрезмерности такого
наращивания, носящего, по мнению Уайденбаума,
ущерб экономике).
Прямой милитаристской демонстрацией явилась
передача вопросов ограничения вооружений в веде¬
ние «ястребов». Организаторы «Комитета по сущест¬
вующей опасности» Ю. Ростоу («архитектор американ¬
* Известный американский обозреватель Дж. Рестон сарка¬
стически заметил по этому поводу: «Удивительно, что президент
не передал всю эту неразбериху во внешней политике просто
корпорации „Бектел", откуда пришли Уайнбергер и Шульц. Это,
по крайней мере, избавило бы правительство от забот о прави¬
тельстве».
W

ской политики во Вьетнаме» в 60-е годы, как его на¬
зывают в США, т. е. один из главных инициаторов
агрессивной войны) и П. Нитце (основной автор «ме¬
морандума СНБ-68», заложившего еще в 50-е годы
основы американской политики долгосрочной гонки
вооружений) заняли соответственно посты директора
Агентства по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию (АКВР) и руководителя делегации США на пере¬
говорах об ограничении ядерных вооружений в Европе,
а генерал Э. Роуни, известный противник соглашений
по ОСВ, стал руководителем делегации США на пере¬
говорах по ограничению и сокращению стратегических
вооружений. Помощником министра обороны по во¬
просам политики в области международной безопасно¬
сти, ведающим вопросами военно-политических отно¬
шений с Советским Союзом, в том числе контроля
над вооружениями, был назначен Р. Перл, бывший по¬
мощник Нитце, затем сенатора от «Боинга» Г. Джек¬
сона (в «частной жизни» — юрисконсульт военно-про¬
мышленных фирм «Нортроп» и ТРВ — «Томсон—Рамо-
Вулдридж»), а его коллегой в СНБ стал ярый анти¬
советчик Р. Пайпс *. Официальным консультантом
АКВР стал К. Грей — проповедник идей о возможно¬
сти победы США в ядерной войне. Проводя «жесткую»
линию администрации, все эти деятели внесли нема¬
лую лепту в срыв советско-американских переговоров
об ограничении ядерных вооружений, проходивших в
1981-1983 гг.
В 1983 г. Ю. Ростоу на посту директора АКВР
сменил К. Эделман. В политических кругах США он
единодушно характеризуется как «сверхъястреб»,
сторонник наращивания и распространения ядерного
оружия (в частности, появления его в ЮАР) и про¬
тивник контроля над вооружениями. В американской
печати неоднократно публиковались высказывания
Эдельмана, показывающие его крайне негативное от¬
ношение к переговорам об ограничении вооружений.
«Одной из причин, почему не следует торопиться с
переговорами,— заявлял, например, он,— является то,
что в демократических государствах такие переговоры
вызывают снижение уровня расходов на военные про¬
* Уже находясь в администрации, Пайпс «прославился»
своим заявлением о том, что «Россия должна изменить свою
систему, иначе ей придется воевать».
И

граммы. Я бы лично участвовал в таких переговорах
лишь в политических целях. Это настоящая уловка» 8.
Назначение Рейганом в январе 1985 г. руководителя¬
ми делегации США на советско-американских пере¬
говорах по ядерным и космическим вооружениям
М. Кампелмана, Дж. Тауэра и М. Глитмэна скептически
оценено даже в США и других западных странах с точ¬
ки зрения их возможного влияния на эти переговоры.
«М. Кампелман и Дж. Тауэр являются политическими
деятелями, которые больше известны антикоммуни¬
стическими взглядами, а не как специалисты в во¬
просах контроля над вооружениями»,— писала «Ва¬
шингтон пост». Кампелман — один из основателей
«Комитета по существующей опасности». Дж. Тауэр
до ноября 1984 г. занимал пост председателя сенат¬
ской комиссии по вооруженным силам, был одним из
ведущих «ястребов» в сенате.
Главные посты в Пентагоне, связанные с созда¬
нием и производством вооружения и военной техники,
были укомплектованы прямыми представителями воен¬
но-промышленных корпораций. Заместителем минист¬
ра обороны по вопросам исследований и разработки
техники стал Р. Делоэр, пришедший с поста вице-
президента корпораций ТРВ. Его помощник по стра¬
тегическим системам Т. Джоунс много лет провел на
службе в корпорации «Боинг». Один из главных соб¬
ственников компании ТРВ (в прошлом управляющий
«Дженерал электрик», а затем «Хьюз эркрафт»)
С. Рамо был советником Рейгана в переходный период,
а затем стал членом комитета по науке и технике
при президенте. Назначение на пост директора НАСА
Дж. Беггса, вице-президента корпорации «Дженерал
дайнэмикс», отражало установку администрации на
дальнейшее подчинение деятельности в области освое¬
ния космоса военным целям. Этот перечень можно
было бы продолжить. Он свидетельствует о том, что
с приходом в Белый дом Рейгана милитаристское
влияние исполнительной власти на внешнюю политику
США особенно усилилось потому, что политические
«ястребы» заняли в ней практически все ключевые
посты, причем не только в Пентагоне (что более или
менее обычно), но даже в таком ведомстве, как Агент¬
ство по контролю над вооружениями и разоружению.
Военно-силовой подход к международным пробле¬
мам преобладает и в законодательном органе США —
87

конгрессе. Вместе с тем, как уже показано в преды¬
дущей главе, в деятельности конгресса особенно на¬
глядно проявляется наличие противоречий в американ¬
ских правящих кругах по вопросам внешней и воен¬
ной политики. Эволюция позиции и поведения конгресса
в отношении военно-политических проблем — это
прежде всего отражение внутриполитических сдвигов,
в том числе таких, которые могут затем привести к
изменениям и в политике администрации.
Важно отметить, что традиционно наиболее актив¬
ные силы, представляющие милитаристские интересы
в конгрессе, сосредоточены в четырех комитетах сена¬
та и палаты представителей: по вооруженным силам
и ассигнованиям (в последних — в подкомитетах по
оборонным ассигнованиям). Это не случайно, так как
именно эти органы являются важными центрами воз¬
действия конгресса на военную политику и военные
аспекты внешней политики посредством «власти ко¬
шелька». Основное назначение комитетов по воору¬
женным силам — готовить рекомендации для своих
палат по вопросам законодательного утверждения
(«санкционирования») военных программ: закупок
вооружения, научно-исследовательских и опытно-кон¬
структорских работ, военного строительства с ука¬
занием сумм, которые целесообразно выделить на их
осуществление. Подкомитеты по оборонным ассигно¬
ваниям готовят рекомендации по конкретному бюд¬
жету Пентагона на каждый год. Указанные комитеты
имеют очень тесные связи с военными ведомствами.
Они, как правило, дружно поддерживают заявки ми¬
нистерства обороны и энергично добиваются принятия
их палатами и конгрессом в целом. Мнение этих ко¬
митетов по военным программам и военному бюджету
обычно является определяющим для голосования в
конгрессе. «В конгрессе члены комитетов, связанные
с обороной, ревниво охраняют свою власть над за¬
конодательством и ассигнованиями в этой области,
а остальные чаще всего им подчиняются,— писал аме¬
риканский исследователь Г. Адамс.— Другие группы в
конгрессе, имеющие дело с оборонной политикой, не
пользуются особым влиянием».
Конгресс в целом в большинстве случаев охотно
идет навстречу пожеланиям Пентагона. Об этом на¬
глядно свидетельствует статистика утверждения воен¬
ного бюджета конгрессом. В течение десятилетий не
88

было ни одного случая, когда бюджетные заявки ад¬
министрации для министерства обороны были бы уре¬
заны больше, чем на несколько процентов, т. е. ча¬
сто — просто символически. Не было также ни одного
случая, когда бы конгресс не утвердил какую-нибудь
крупную программу вооружений, предложенную адми¬
нистрацией. Такое поведение законодателей предопре¬
деляется прежде всего их милитаристским мышле¬
нием и волей правящего класса, который они пред¬
ставляют. Однако важное значение имеет и то, что
в 85% избирательных округов имеются крупные воен¬
ные предприятия. Поэтому большинство сенаторов и
конгрессменов лично заинтересованы в расширении
военных приготовлений, рассчитывая на получение от
Пентагона заказов для «своих» избирательных округов.
От этого в немалой степени зависит их поддержка
военно-промышленными корпорациями, а значит, и пе¬
реизбрание.
Существенное влияние на военные аспекты внеш¬
ней политики США оказывают также комитеты по
иностранным делам обеих палат конгресса. Они иг¬
рают важную роль в решении вопросов военно-поли¬
тических отношений с союзниками, формирования про¬
граммы военной помощи, определения позиции США в
области «контроля над вооружениями» и т. д. Как
уже отмечалось выше, обсуждение Договора ОСВ-2 в
сенатском комитете по иностранным делам в конце
1979 г., сыгравшее роковую роль в судьбе этого до¬
говора, стало одним из наиболее заметных этапов, оли¬
цетворявших поворот во внешней политике США на
путь обострения международной напряженности и
откровенной милитаризации. В других условиях,
однако, комитеты по иностранным делам не раз вы¬
ступали как сторонники большей «сдержанности» США
в международных делах, стремясь удержать админист¬
рацию от рискованных военных авантюр, способных
привести страну к «новым Вьетнамам».
Одна из специфических форм деятельности кон¬
гресса — проведение его комитетами и подкомитетами
так называемых «слушаний», т. е. обсуждений тех
или иных проблем с приглашением «свидетелей» —
представителей администрации, бизнеса, обществен¬
ных организаций и отдельных лиц. Назначение этих
мероприятий двоякое. С одной стороны, сенаторы и
конгрессмены стремятся определить свою позицию по
89

проблеме с учетом мнения специалистов и особенно
представителей влиятельных кругов, имеющих к ней
отношение. С другой — слушания выполняют роль
политического театра, призванного оказать желатель¬
ное для правящих кругов пропагандистское и психо¬
логическое воздействие на американцев. Особенно
часто в нем разыгрываются спектакли на тему о
«советской угрозе» и необходимости реагировать на
нее наращиванием американской военной мощи. Роли
в таких пропагандистских шоу строго распределены:
законодатели выступают в качестве радетелей интере¬
сов «народа», налогоплательщиков, представители же
администрации и военных ведомств — прилежных ис¬
полнителей, пекущихся о том, как бы лучше и эконом¬
нее выполнить свои обязанности. Однако партнеры
неизменно стремятся показать, что их общая забо¬
та — защита «национальных интересов» Америки.
В ходе такого обсуждения американцам прямо или
косвенно внушается мысль, что «угроза» безопасности
их страны весьма велика, а Пентагон, затрачивающий
почти 300 млрд. долл, в год, едва сводит концы с
концами и вот-вот окажется безоружным. Сенаторы и
конгрессмены при этом могут и пожурить Пентагон
за расточительность, а то и отложить утверждение
тех или иных бюджетных заявок «до получения допол¬
нительной информации». Однако конечная цель «слу¬
шаний» в большинстве случаев одна — убедить амери¬
канцев в необходимости продолжения наращивания
военного бюджета и осуществления новых программ
вооружений.
Обсуждение в конгрессе проблем военного бюдже¬
та, военных программ и внешней политики отражает
и реальные противоречия в правящих кругах по по¬
воду милитаристского курса и его последствий, реак¬
цию законодателей на отношение широких слоев аме¬
риканцев к такому курсу. Проявлением обостряющей¬
ся борьбы в США по вопросам внешней и военной
политики явилось выдвижение в последние годы в кон¬
грессе предложений, призывающих администрацию
Рейгана договориться с Советским Союзом по вопросам
сдерживания гонки ядерных вооружений, попытки за¬
конодателей затормозить рост бюджета Пентагона,
удержать правительство от вступления на путь «но¬
вых Вьетнамов» и т. д.
Однако в целом милитаризм обладает весьма зна¬
90

чительными позициями в сферё законодательной вла¬
сти. Его влияние там далеко не ограничивается до¬
минированием «ястребов» в функциональных военных
комитетах. Американский конгресс, отражая волю
правящего класса, как и администрация, был и оста¬
ется силой, поддерживающей военно-силовой подход
к широкому диапазону внешнеполитических проблем
США.
Военщина и внешняя политика
Военщина всегда была и остается «естественным» и
наиболее «видимым» носителем милитаристских тен¬
денций в капиталистическом обществе. Усиление влия¬
ния профессиональных военных, прежде всего высше¬
го генералитета, на внешнюю политику США берет
начало со времен второй мировой войны. Поскольку
в условиях войны стратегические факторы заняли
доминирующее место в системе международных отно¬
шений, военные руководители стали выполнять роль
основных внешнеполитических советников президента.
Этому способствовало и то, что в их распоряжении на¬
ходилась наиболее обширная система зарубежной, т. е.
прежде всего разведывательной, информации, с кото¬
рой службы госдепартамента были не в состоянии со¬
перничать.
Сохранение военной силы в качестве основы аме¬
риканской внешней политики в мирный период, пере¬
ход США к широкому наращиванию военных приготов¬
лений и размещению своих вооруженных сил за гра¬
ницей, сколачиванию военных блоков, созданию воен¬
ных баз на территории других стран, развертыванию
глобальной программы военной «помощи» и прямо¬
му военному интервенционизму привели к дальней¬
шему повышению влияния военных на внешнюю поли¬
тику, закрепили за ними роль одного из главных
участников подготовки и принятия внешнеполитиче¬
ских решений. При этом, как неоднократно отмечали
американские авторы, возросшая роль военных в фор¬
мировании и осуществлении внешней политики США —
не случайность и не результат узурпирования ими
чьих-то прерогатив. Это логическое следствие мили¬
таристского развития всей политической системы США,
направляемого общегосударственным политическим
руководством (действующим, в свою очередь, в соот-
91

вётствйи ć установками магнатов финансового капи¬
тала). «Поскольку главным инструментом участия
Америки в мировых делах была военная сила,— го¬
ворится в докладе „комиссии Мэрфи44,— люди, которые
распоряжаются этим инструментом, стали играть ос¬
новную роль за границей... и в Вашингтоне» 9. «Отказ
политического руководства от своего долга находить
прежде всего политические, а не военные решения
проблем, возникающих перед человечеством в XX в.,—
писал Р. Барнет,— поощрял людей в мундирах играть
все возрастающую, причем ястребиную, роль * в госу¬
дарственной политике» 10.
Каковы факторы политического влияния военных
сегодня? Их немало. Главные из них — их высокий
социальный и официальный статус, масштабы и мощь
военной организации, наличие в распоряжении воен¬
ного руководства огромных финансовых и иных ре¬
сурсов, монополия на важнейшие виды военно-стра¬
тегической информации и профессиональные знания,
имеющие большое внешнеполитическое значение. Все
это обеспечивает военным возможность воздействовать
на широкие и самые разнообразные слои американско¬
го общества — от президента и членов конгресса
до представителей деловых кругов и рядовых амери¬
канцев.
Сегодняшняя военная организация США — это свы¬
ше 7 млн. человек, занятых непосредственно в воору¬
женных силах (4,2 млн. человек) и военном производ¬
стве (около 3 млн.), получающих средства для своего
существования и содержания семей за счет бюджета
министерства обороны. 2/з численности федерального
государственного аппарата (с учетом вооруженных
сил) составляют служащие министерства обороны.
Даже среди гражданских служащих федерального пра¬
вительства 40% — сотрудники Пентагона. В сфере
влияния военной организации — также десятки мил¬
лионов бывших военнослужащих. Среди них — 30 млн.
ветеранов войн, многие из которых получают пенсии
и пособия за счет государственного бюджета.
Министерство обороны владеет собственностью, оце¬
ниваемой в 500 млрд, долл., что составляет 60% сто¬
имости всей собственности федерального правительст¬
ва. Эта сумма превышает размеры собственности
50 крупнейших американских корпораций и масштабы
национальных богатств многих стран мира.
92

Военный бюджет США ныне достиг Почти 3Ó0 млрд,
долл., а на будущее планируется еще больший его
рост. На военные цели расходуется свыше 7% вало¬
вого национального продукта, почти треть федераль¬
ного бюджета. Министерство обороны закупает 2/з
всех товаров и услуг, приобретаемых правительством,
оказывая тем самым огромное и непосредственное
влияние на экономику. При этом военное производст¬
во доминирует в технически наиболее передовых
отраслях промышленности. Исключительно велика
роль Пентагона в финансировании и регулировании
научных исследований и развития техники, в том чис¬
ле и в других капиталистических странах. Стремле¬
ние США привлечь своих союзников к реализации
программы «звездных войн», а также к «контролю над
передачей технологии» — лишь наиболее известные
примеры использования ими научно-технических по¬
тенциалов других стран в милитаристских целях.
Мощным рычагом воздействия военщины на внеш¬
нюю политику являются постоянно находящиеся за
рубежом американские вооруженные силы числен¬
ностью свыше полумиллиона, десятки военных мис¬
сий, сотни военных баз на территории других госу¬
дарств, используемых США. К этому необходимо до¬
бавить огромные поставки американского оружия
другим странам (в 1983 г. стоимость принятых Пен¬
тагоном заказов на такие поставки превысила 20 млрд,
долл.), а также подготовку тысяч иностранных офи¬
церов в США, многие из которых становятся агенту¬
рой американской военщины в своих странах.
Важными инструментами, обеспечивающими поли¬
тическое влияние военных, является их деятельность,
связанная с планированием наращивания и примене¬
ния военной силы. В форме анализа стратегической
обстановки военное руководство систематически пере¬
дает политическим руководителям свое сугубо милита¬
ристское видение мира. Это в значительной мере пре¬
допределяет рамки формирования внешнеполитическо¬
го курса, конкретных внешнеполитических решений.
Один из исходных и самых важных элементов такого
анализа — оценка «военной угрозы». Фальсифициро¬
ванные и надуманные «факты» об оборонном потенциа¬
ле и внешнеполитических «намерениях» Советского
Союза, рождающиеся в американских разведыватель¬
ных и военно-планирующих органах, используются не
93

только как довод в пользу наращивания военных при¬
готовлений, но и как «материал» для психологической
обработки населения США и других стран.
Опираясь на обширную и развитую структуру пла¬
нирования, которой в политической системе США прак¬
тически ничего не может быть противопоставлено в
качестве более или менее равноценного противовеса,
высшие военные круги в огромной степени предоп¬
ределяют концептуальные подходы и практические
меры в области военных приготовлений. Военно-пла-
нирующие органы, и прежде всего КНШ, «стратеги¬
чески» обосновывают характер и масштабы практиче¬
ской деятельности по наращиванию и использованию
военной силы для реализации основных внешнеполи¬
тических установок: «защиты» и продвижения глобаль¬
ных «национальных интересов» США; противодейст¬
вия «угрозам», существующим-де для этих интересов,
и прежде всего «советской военной угрозе»; достиже¬
ния военного и военно-технического превосходства над
Советским Союзом; гарантирования «безопасности» и
«внутренней стабильности» союзников и «друзей»
США, т. е. поддержки проамериканских режимов;
обеспечения «международного порядка», выгодного
США. В проведении милитаристского курса от военных
органов зависит многое: формирование исходных по
ложений военно-политической стратегии (которые за
частую лишь формально апробируются политические
руководством) и разработка конкретных планов на
ращивания военной мощи; подготовка рекомендаций <
создании и развертывании новых систем оружия и
выбор направлений военных исследований и перспек¬
тивных разработок; разработка военных бюджетов и
подготовка мер по мобилизации промышленности:.
Одной из особенностей подхода военного руководства
США к определению масштабов и структуры военных
приготовлений является планирование «по наихудше¬
му варианту», т. е. стремление исходить не столько
из учета намерений и вероятной военной мощи про¬
тивника, сколько из гипотетических потенциальных
возможностей ее наращивания, даже если практиче¬
ская вероятность такого развития событий равна нулю.
Это порождает постоянную тенденцию к ускоренному
росту военной мощи самих США и общему взвинчива¬
нию уровня гонки вооружений. Военное командование
США оказывает также огромное непосредственное
94

влияние на планирование военных мероприятий стран-
союзников. Наконец, оно планирует, готовит и осуще¬
ствляет конкретные мероприятия по использованию
военной силы США и блоков с их участием.
Особенно большую роль военные играют в двух
взаимосвязанных областях: проталкивании программ
вооружений и выбивании все больших ассигнований
па их осуществление. Не случайно упоминавшаяся
выше «комиссия Мэрфи» отметила, что «приобретение
оружия — центральный вид деятельности министерства
обороны». В качестве инструментов обоснования соз¬
дания новых систем оружия военно-планирующие
органы США используют совокупность долгосрочных
прогнозов и планов. Например, КНШ регулярно раз¬
рабатывает такие документы, как «Объединенное дол¬
госрочное стратегическое исследование» (охватываю¬
щее период от 10 до 20 лет от момента его утверж¬
дения), «Объединенный стратегический плановый
документ» (перспектива — 2—10 лет), «Объединенный
план по задачам в области исследований и разрабо¬
ток» (до 20 лет) и др.11 В них определяются научно-
технические тенденции, способные оказать влияние
на характер будущих войн, оценивается военное зна¬
чение различных направлений исследований и разра¬
боток и даются директивы по их развитию, формули¬
руются требования па вооружение и военную технику.
Сходные системы планирования имеются также в
штабах видов вооруженных сил. Все они используются
генералами «технической войны» для развертывания
«операций» в научных лабораториях и на конвейерах
военно-промышленных фирм, для обоснования «жиз¬
ненной важности» сотен программ вооружений и вы¬
деления ассигнований на них, для подготовки новых
войн.
Хотя наращивание военной мощи США официаль¬
но обосновывается соображениями «национальной бе¬
зопасности», оно в немалой степени подталкивается и
ведомственно-групповыми интересами отдельных ком¬
понентов вооруженных сил, а также связанных с ними
военно-промышленных фирм. Так, все компоненты
вооруженных сил стремятся иметь как можно больше
всех видов и систем оружия, сохранять и закупать
производимые образцы и добиваться принятия все
новых программ их создания. Именно такой подход
дает им наибольшие шансы на увеличение ассигно-

ваний, даже если это не обусловливается военной не¬
обходимостью. Как писал Г. Киссинджер, «поскольку
отказ от того или иного оружия может привести к
потере соответствующих ассигнований, у каждого
вида вооруженных сил есть могучий стимул держаться
за это вооружение даже после того, как оно перестало
быть полезным» 12. Проталкивая же новые программы,
военные ведомства стремятся запустить в производст¬
во даже такие системы, которые еще далеки от тех¬
нической готовности,— лишь бы они были подороже
и на них было бы начато выделение средств по бюд¬
жету. Этот подход, именуемый «просовыванием ноги
в дверь», предусматривает начало программ с малых
масштабов и небольших ассигнований. Прогнозируемые
оценки стоимости всей программы вначале, как прави¬
ло, намеренно занижаются. Постепенно же проект,
начавшийся с ассигнований, исчисляемых тысячами
долларов, превращается в программы стоимостью в
миллиарды и десятки миллиардов долларов. Хотя поли¬
тическое руководство (и в администрации, и в конгрес¬
се) пытается принимать меры, имеющие целью ослабить
действие указанных ведомственных тенденций и по¬
высить эффективность функционирования механизма
военных приготовлений в интересах правящих кругов
США в целом, однако без особых успехов. Эти тенден¬
ции еще больше подталкивают гонку вооружений.
Исключительно велико влияние Пентагона на фор¬
мирование бюджета. В бюджетном процессе он зани¬
мает совершенно особое положение. В то время как
практически конечной инстанцией рассмотрения за¬
явок на ассигнования, поступающих от, министерств и
ведомств, в исполнительной части является Админи¬
стративно-бюджетное управление, это не относится к
военному бюджету. Руководство министерства обороны
в случае разногласий с АБУ имеет право обращаться
к президенту, который зачастую (а при администрации
Рейгана — как правило) берет сторону Пентагона.
Как охарактеризовал положение Ф. Хьюз, бывший ди¬
ректор Бюджетного бюро (предшественника АБУ),
«здесь господствует принцип: у кого в руках власть,
тот и прав... Министерство обороны и военный истэб¬
лишмент в целом — особая группа, обладающая осо¬
быми правами независимо от того, имеет ли с ними
дело конгресс или Бюджетное бюро».
Главным способом давления Пентагона на напагаи-
96

ваиие военного бюджета являются стратегические
«аргументы», использование авторитета «профессио¬
нального военного суждения». Разрабатываемые КНШ
и штабами видов вооруженных сил стратегические
концепции характеризует одна общая черта — они
предусматривают все больший рост военного бюджета.
Поэтому руководство Пентагона требует от конгресса
(как говорится в одном из докладов министра оборо¬
ны) «принятия не только бюджетных запросов админи¬
страции, но и стратегических концепций, на которых
они базируются» 13, т. е. бесконечного продолжения
наращивания военной мощи и военного бюджета. Не
случайно занимавший посты начальника штаба армии
и председателя КНШ генерал М. Тэйлор признавал, что
«выработка стратегии Соединенных Штатов преврати¬
лась в более или менее побочный продукт админист¬
ративного процесса разработки военного бюджета» 14.
Рождающиеся в недрах КНШ стратегические пла¬
ны трансформируются в ежегодные директивы, на¬
правляемые министром обороны от имени президента
тому же КНШ и руководителям видов вооруженных
сил — армии, ВМС и ВВС — в качестве базы для
формирования пятилетней программы развития во¬
оруженных сил и военных бюджетов. Такие докумен¬
ты, именуемые «Директивы в области обороны» (или
неофициально «Президентская военная программа»),
строятся на четко выраженной идее военного прево¬
сходства, которая определяет практически весь спектр
военных приготовлений США. В директивах министр
обороны, исходя из экономических и финансовых воз¬
можностей правительства, дает ориентиры для возмож¬
ных уровней военных расходов. На этом этапе КНШ
и руководители видов вооруженных сил, как правило,
заявляют, что в рамках установленных бюджетных
«потолков» военные программы и стратегия президен¬
та (которые фактически ими же разработаны) не¬
осуществимы. Поэтому они начинают требовать, чтобы
военный бюджет был еще больше увеличен. В против¬
ном случае Америка столкнется-де со страшными бе¬
дами в виде растущей «советской военной угрозы»
и «международного терроризма», т. е. антиимпериа¬
листического, национально-освободительного движения
в развивающихся странах. Например, в американской
печати сообщалось, что в 1982 г. КНШ поставил в
известность политическое руководство о том, что для
97
4 Заказ № 2133

реализации стратегии и планов «довооружения» Аме¬
рики, намеченных президентом Рейганом, в течение
пяти лет потребуется на 750 млрд, долл., т. е. почти
в полтора раза, больше, чем было зафиксировано в
официальной военной программе. Речь фактически
шла о приведении в действие одного из отработанных
механизмов Пентагона, предназначенного еще больше
взвинтить военные расходы.
Колоссальна роль военных в области использова¬
ния военной силы. Наиболее показательно в этом пла¬
не их место в механизме применения ядерного оружия.
Хотя принятие решения о применении ядерного ору¬
жия в США — прерогатива президента страны, одна¬
ко не секрет, что практически контроль над «ядерной
кнопкой» находится в руках военной верхушки — КНШ
и руководства стратегического авиационного командо¬
вания. Известно также, что в США официально пре¬
дусмотрены случаи и способы применения ядерного
оружия, в том числе стратегического, которые не могут
быть реализованы иначе как в результате самостоя¬
тельного решения военных руководителей. Таким спо¬
собом является, например, «встречный удар» (запуск
ракет после обнаружения запуска ракет противником,
но до достижения ими целей). Ясно, что в этом слу¬
чае для доведения информации и принятия решений
политическим руководством просто не будет времени.
Произвольное же использование или преднамеренное
превышение военным руководством США своих «прав»
либо его ошибка в оценке ситуации чреваты ката¬
строфой для человечества.
В условиях роста милитаризма в США высшая
военщина превратилась в мощную бюрократическую
силу, обладающую огромным внутриполитическим
влиянием. Это влияние, в частности, наглядно видно
по взаимоотношениям военных с президентом. «Зави¬
симость президента от бюрократии и его ограниченные
возможности для маневра являются острыми во всех
областях,— отмечает бывший высокопоставленный сот¬
рудник министерства обороны и СНВ М. Гальперин.—
Однако военные создают для пего совершенно уникаль¬
ный комплекс проблем... Когда президент созывает за¬
седание СНВ или другого органа высшего уровня для
обсуждения проблем внешней политики и националь¬
ной безопасности, он имеет возможность оказывать
значительное влияние на выбор лиц, которые должны
98

присутствовать,— всех, кроме председателя комитета
начальников штабов» 15. Р. Барнет подчеркивал, что
«КНШ сегодня обладает такой значительной властью,
что президент Соединенных Штатов не может просто
приказать ему. Президент должен вести переговоры с
ним» 16. Генерал Дж. Маршалл, занимавший в конце
40-х — начале 50-х годов посты министра обороны и
госсекретаря, писал: «Я не могу припомнить ни одного
случая, когда бы президент Трумэн в вопросах, отно¬
сящихся к компетенции государственного департамен¬
та, действовал вопреки мнению Комитета начальников
штабов и министра обороны» 17. Согласно данным
проф. С. Хантингтона (впоследствии директора плани¬
рования СНБ при администрации Дж. Картера), из
2954 единогласных рекомендаций КНШ, представлен¬
ных политическому руководству в последние годы
правления администрации Эйзенхауэра, были не при¬
няты только четыре. Тем не менее это вызвало бурный
протест высокопоставленных военных (в частности,
в связи с отказом удовлетворить их бюджетные заяв¬
ки), выразившийся в демонстративной отставке ряда
генералов. Президент Кеннеди, по воспоминаниям од¬
ного из близких ему лиц (занимавшего в его админи¬
страции пост заместителя министра ВМС), признавал¬
ся, что в случае еще одной внешнеполитической не¬
удачи типа провала операции в Заливе свиней, он
может столкнуться с военным заговором против себя.
Попытки министра обороны Р. Макнамары (при ад¬
министрации Кеннеди и Джонсона) укрепить контроль
политического руководства над военными во многом
имели обратные результаты: усиление в целях повы¬
шения эффективности централизации ряда видов
деятельности вооруженных сил и укрепление связей
Пентагона с промышленностью лишь способствовали
росту влияния военных.
Роль высшего военного руководства США как важ¬
нейшей политической силы США наглядно проявилась
в 70-е годы в связи с советско-американскими перего¬
ворами об ограничении вооружений. КНШ и другие
органы министерства обороны жестко контролирова¬
ли действия американской делегации на переговорах
ОСВ. Критерием приемлемости любого возможного сог¬
лашения для них было то, чтобы оно никоим образом
не мешало осуществлению программы вооружений
США. Более того, в качестве условия поддержки под¬
4*	99

писанных соглашений ОСВ-1, а позже и ОСВ-2 КНШ
потребовал расширения и форсирования целого ряда
стратегических программ, что и было удовлетворено
администрацией. «Наши цели в области ограничения
вооружений... — заявлял председатель КНШ Д. Джо¬
унс незадолго до подписания Договора ОСВ-2,— могут
быть реализованы только посредством сбалансирован¬
ной стратегии переговоров и осуществления программ
вооружений. Независимо от исхода нынешнего раунда
переговоров об ограничении стратегических вооруже¬
ний необходимо будет тратить больше средств на стра¬
тегические силы» 18. Эта милитаристская концепция,
получившая название «двойного подхода», стала стерж¬
нем всей политики США в области «контроля над во¬
оружениями». Суть ее сводится к попыткам исполь¬
зовать переговоры для получения односторонних воен¬
ных преимуществ и для прикрытия гонки вооружений,
осуществляемой с целью достичь превосходства. В хо¬
де же обсуждения подписанного Договора ОСВ-2 в
сенате (оно явилось одним из важных шагов Вашинг¬
тона по срыву разрядки и переходу к откровенно ми¬
литаристскому курсу) отставные генералы (А. Хейг
и др.) были среди наиболее рьяных ястребов, высту¬
павших против договора и ратовавших за возобновле¬
ние «холодной войны». С приходом же к власти адми¬
нистрации Рейгана генералы, как никогда прежде,
находят общий язык с хозяином Белого дома, к их
мнению в политических кругах Вашингтона прислуши¬
ваются особенно внимательно.
Сегодня в благосклонности военных в Америке за¬
интересованы многие: руководители корпораций, стре¬
мящихся стать подрядчиками Пентагона; конгрессме¬
ны, добивающиеся получения военных контрактов для
своих избирательных округов; представители внешне¬
политических ведомств, осуществление планов которых
зависит от поддержки военных, и др. Огромная роль
военной машины в общественной жизни США — на¬
глядный показатель роста американского милитаризма
в системе современного американского капитализма.
100

Неправительственные инструменты
милитаристского воздействия
на внешнюю политику
Ключевые компоненты «неофициальной», неконститу¬
ционной системы формирования внешней политики
США функционируют в глубокой тайпе. Какое-то пред¬
ставление о том, как рождаются важнейшие решения,
которые становятся основой для деятельности прави¬
тельства США (а также и других капиталистических
государств), дают отрывочные сведения, просачиваю¬
щиеся в печать, о некоторых закрытых организациях
финансовой олигархии и ее политической элиты: ка¬
стовых «клубах», масонских ложах, различных комис¬
сиях, комитетах и т. д. Одним из таких высокопостав¬
ленных закрытых форумов является, например,
«Клуб богемы», расположенный в районе г. Сан-Фран¬
циско. Среди его 2000 членов фигурируют руководители
крупнейших банков и корпораций, владельцы и высшие
администраторы средств массовой информации, поли¬
тики высшего ранга: Р. Никсон, Дж. Форд, Р. Рейган,
Б. Голдуотер, Г. Киссинджер, А. Хейг, Дж. Шульц
и др. Тематика обсуждений в «Клубе богемы» держит¬
ся в секрете. Однако известно, что его «мозговым тре¬
стом» и оперативным органом является Совет по меж¬
дународным отношениям (СМО), который считается
«теневым госдепартаментом» большого бизнеса (его
называют также «уолл-стритовской хунтой по между¬
народным делам»). Поскольку содержание деятельно¬
сти СМО достаточно хорошо известно (о ней пойдет
речь ниже), то это дает определенное представление и
о проблемах, решаемых членами «Клуба богемы».
Другой пример закрытой организации — на сей раз
международного капитала — Бильдербергский клуб. Он
создан по инициативе США после второй мировой
войны для поиска путей решения ключевых проблем
мировой политики и экономики в масштабах капитали¬
стической системы. Доминируют в ней американцы.
Известно, что в разное время членами Бильдерберг-
ского клуба были президенты Г. Трумэн и Дж. Форд,
создатель и первый директор ЦРУ А. Даллес, прези¬
дент банка «Чейз Манхэттен» Д. Рокфеллер, Г. Кис¬
синджер и др. О роли и влиятельности клуба дает пред¬
ставление такой факт, ставший достоянием западной
прессы. Все решения совещания руководителей пра¬
101

вительств семи главных капиталистических государств
в Вильямсберге (США) были за две недели до их
встречи подготовлены иа заседании Бильдербергского
клуба. От США на нем присутствовали Д. Рокфеллер,
Г. Киссинджер, заместитель госсекретаря К. Дэм,
помощник министра обороны Р. Перл, казначей проф¬
союзного объединения АФТ-КПП Г. Доханью, глав¬
ный редактор журнала «Тайм» А. Грюнвальд и др.
Значительно более «видима» деятельность многих
других американских неправительственных институтов,
оказывающих влияние на внешнюю политику. Подав¬
ляющая их часть является выразителями интересов и
прямыми инструментами монополистического капита¬
ла. Однако постоянно принимаются меры к тому, что¬
бы скрыть их связь с большим бизнесом. На поверх¬
ности общественной жизни США они фигурируют в
качестве «независимых» частных или общественных
организаций. В какой-то степени маскировку удается
обеспечить прежде всего двумя способами: во-первых,
тем, что магнаты финансового капитала в большинстве
случаев избегают участвовать в «видимой» деятельно¬
сти неправительственных институтов, поручая ее сво¬
им полномочным представителям — управляющим бан¬
ков и корпораций, юристам, ученым; во-вторых, тем,
что тщательно скрываются финансовые связи таких
институтов, а нередко — и непосредственные источни¬
ки их финансирования. Поэтому при оценке целей и
характера воздействия неправительственных институ¬
тов на внешнюю политику США важно выявить источ¬
ники их экономической мощи и политического влияния.
Возьмем такой явный фактор милитаристского
влияния на внешнюю политику США, как деятель¬
ность военно-промышленных компаний. Политическую
силу таких компаний нельзя понять, даже имея в
виду их роль в рамках ВПК, без оценки их места в
системе монополистического капитала в целом. Их
внешнеполитическая влиятельность зависит в первую
очередь не от того, какой порядковый номер занима¬
ют они в списке подрядчиков Пентагона, а от того,
каково их место в ряду крупнейших промышленных
корпораций страны. В перечень 100 первых подрядчи¬
ков министерства обороны входят свыше 40 (в отдель¬
ные годы до 47) крупнейших промышленных корпора¬
ций США. Они же, как правило, являются и крупней¬
шими ТНК. Эти корпорации представляют собой
102

мощную политическую силу прежде всего потому, что
они относятся к «китам» монополистического капитала.
Милитаристское же влияние их на внешнюю политику
обусловлено не только — а зачастую и не столько —
заинтересованностью в военных заказах (оно для
большинства крупнейших компаний составляет незна¬
чительную долю их общего объема производства),
сколько стремлением обеспечить военно-силовую под¬
держку их внешнеэкономической и внешнеполитиче¬
ской экспансии. Средние же по масштабам военно-
промышленные компании (среди первых 100 подрядчи¬
ков Пентагона есть и такие, которые не входят даже
в 1000 крупнейших промышленных корпораций) могут
рассчитывать в лучшем случае лишь на лоббирование
в пользу интересующих их военных программ и конт¬
рактов; но не на серьезное влияние в решении внешне¬
политических вопросов.
Экономические позиции промышленных компаний,
а стало быть, их политическое влияние, помимо мас¬
штабов их производственной деятельности, не в мень¬
шей мере обусловливаются их финансово-экономиче¬
скими связями. Даже крупнейшие промышленные ком¬
пании, в том числе производящие вооружения, не мо¬
гут функционировать без поддержки банков и других
частных капиталистических финансовых институтов.
Банковские кредиты и займы остаются важнейшим
источником финансирования военного производства.
Только долгосрочная банковская задолженность по¬
крывает от 7з до 3/4 общей стоимости производствен¬
ных зданий и оборудования военно-промышленных
монополий19. Банки относятся также к числу круп¬
нейших акционеров многих из этих монополий. На их
долю приходится примерно 30% акций таких концернов,
как «Дженерал Дайнэмикс», «Боинг», «Локхид»,
«Макдоннелл—Дуглас», «Нортроп», «Рокуэлл Интерн¬
эшнл». Нередко отдельные банки или консорциумы
банков (а также другие финансовые институты) яв¬
ляются держателями контрольных пакетов акций
военно-промышленных компаний, т. е. их фактически¬
ми хозяевами. Все это, обеспечивая банкам возмож¬
ность осуществлять действенный контроль над военно-
промышленными корпорациями, в то же время в
огромной мере способствует сращивапию промышлен¬
ного капитала с банковским в систему, «гигантски уве¬
личивающую власть монополистов» (В. И. Ленин) 20,
103

в том числе и их милитаристское воздействие иа
внешнюю политику США.
Главное же состоит в том, что банки, осуществля¬
ющие конкретные деловые связи с военно-промышлен¬
ными корпорациями, представляют собой, как прави¬
ло, лишь средние звенья в системе финансового капи¬
тала. Через многоступенчатую систему участия и эти
банки, и военно-промышленные корпорации контроли¬
руются в конечном счете крупнейшими финансово¬
олигархическими группами — Рокфеллеров, Морганов,
Дюпонов, Меллонов, Лименов, калифорнийской и др.
Поэтому милитаристская политическая активность
компаний, производящих вооружения, и ВПК в це¬
лом — это выражение воли стоящих за ними финансо¬
вых групп, американской финансовой олигархии в
целом.
Поскольку ВПК представляет собой систему взаи¬
модействия государства и частнокапиталистической
экономики в области создания и производства вооруже¬
ний, то наиболее непосредственно его воздействие на
внешнюю политику проявляется в таких сферах, как
экспорт оружия (в том числе в форме военной помо¬
щи), сотрудничество с другими государствами в обла¬
сти разработки и производства вооружений, обмен
научно-технической информацией и т. д. Его роль как
силы, заинтересованной в наращивании вооружений,
безусловно, оказывает стимулирующее (но не решаю¬
щее) влияние на форсирование гонки вооружений. Од¬
нако ВПК — это лишь один, причем далеко не всеобъ¬
емлющий, источник милитаристского воздействия
монополистического капитала на внешнюю политику
США. Многие другие важные направления американ¬
ской внешней политики, в том числе имеющие явно
военно-силовой характер, находятся вне пределов не¬
посредственного воздействия ВПК.
Большая часть каналов милитаристского влияния
монополистического капитала на внешнюю политику
США практически совпадает с общим механизмом его
воздействия на формирование и реализацию этой по¬
литики. Более того, поскольку милитаризация стала
органической чертой американской внешней политики,
все механизмы ее разработки и осуществления разви¬
ваются и приспосабливаются с учетом потребностей
военно-силовой внешней политики. Это. относится и к
неправительственным инструментам. используемым
104

монополистическим капиталом для воздействия на
внешнюю политику.
Основа механизма воздействия монополистического
капитала на внешнюю политику — система финансиро¬
вания неправительственных институтов, занимающихся
внешнеполитическими проблемами. В целом источник
такого финансирования — финансовые ресурсы моно¬
полий. Однако конкретные формы и каналы финанси¬
рования достаточно многообразны. Один из механиз¬
мов, который играет особенно большую роль в финан¬
сировании неправительственных внешнеполитических
институтов,— «благотворительные» (филантропические)
фонды.
Филантропические фонды — особые институты аме¬
риканского финансового капитала, занимающиеся не
только финансово-экономическими операциями, но и в
широких масштабах социально-политической, в том
числе внешнеполитической, деятельностью. Свою внеш¬
неполитическую функцию фонды выполняют преиму¬
щественно двояким образом: путем осуществления
различных собственных программ (исследователь¬
ских, подготовки кадров и пр.) и посредством выделе¬
ния средств для финансирования деятельности других
неправительственных организаций, занимающихся по¬
добными же проблемами. Оценивая роль крупного
бизнеса, в том числе фондов, в формировании внешней
политики США, американский социолог У. Домхофф
писал: «Внешняя политика создается под воздействи¬
ем ряда компонентов: международных организаций, об¬
щественного мнения, политических групп, правитель¬
ственных ведомств, комиссий конгресса. Однако
определяющее влияние на нее оказывают крупные
корпорации, банки, благотворительные организации и
исследовательские ассоциации, финансируемые фонда¬
ми» 21. В плане воздействия на политику, в том числе
внешнюю, среди фондов доминируют три крупнейшие
группы фондов: Рокфеллеров, Форда и Карнеги (по¬
следние контролируются финансовой группой Морга¬
на). Советский исследователь Р. С. Овинпиков назвал
их «специализированным политическим, в том числе
внешнеполитическим, эшелоном американской финан¬
совой олигархии» 22.
Американский журнал «Рэмпертс» следующим об¬
разом охарактеризовал роль фондов в механизме воз¬
действия большого бизнеса на политику США: «Фон¬
105

ды... являются базой целой сети организаций, через
которые нервные центры богатства внушают свою волю
Вашингтону. Мыслительный центр этой системы скла¬
дывается из независимых научно-исследовательских и
политических организаций, совместно финансируемых и
совместно укомплектовываемых фондами и корпорация¬
ми. Взятые в целом, они закладывают условия и уста¬
навливают рамки выбора для долгосрочной политики
Соединенных Штатов» 23. В том числе политики в об¬
ласти создания и использования военной силы для
обеспечения внешней экспансии американского моно¬
полистического капитала и противодействия силам со¬
циального прогресса в мировом масштабе.
Ключевое направление воздействия крупного капи¬
тала на внешнюю политику — его активная роль в
обеспечении государственной и военной машины кад¬
рами. Уже вскоре после окончания второй миро¬
вой войны один из руководителей крупнейшей в
США рокфеллеровской компании «Стандард ойл оф
Нью-Джерси» (ныне «Экссон») Л. Уэлч провозгласил:
«Поскольку наша страна приступила к разработке
своей всеохватывающей послевоенной внешней поли¬
тики, то частное предпринимательство должно присту¬
пить к разработке собственной внешней и внутренней
политики, начиная с самого важного вклада, который
оно может сделать,— людей в правительстве» 24.
Главным способом решения этой задачи стало соз¬
дание условий, при которых вопросы формирования и
осуществления политики оказались в руках узкого и
чрезвычайно устойчивого круга лиц. Эти люди — дове¬
ренные крупного капитала. Зачастую они сами являют¬
ся бизнесменами, перемежающими, а точнее совмеща¬
ющими, деловую карьеру с государственно-политиче¬
ской. Результатом целенаправленной деятельности
монополий явилось формирование в США политической
элиты, которая в течение многих лет и даже десяти¬
летий вершит вопросы внешней и военной политики
США независимо от смены администрации, партийной
принадлежности президента, политической конъюнкту¬
ры и т. д. Такая элита нередко включает и непосред¬
ственно магнатов финансовой олигархии (примерами
крупнейших капиталистов-политиков могут служить
Н. и Д. Рокфеллеры, А. Гарриман, Р. Ловетт, Т. Гейтс,
Т. Уотсон и др.). Но чаще она формируется из обслу¬
живающих ее профессионалов высшего ранга: управ¬
106

ляющих банков и корпораций, владельцев юридических
фирм, представителей научных кругов.
Существуют и специализированные центры, где
готовят внешнеполитическую элиту. Самый важный из
них — Совет по международным отношениям — «неза¬
висимая» организация, финансируемая преимущест¬
венно частными фондами. Этот ведущий «мозговой
центр» в области формирования внешнеполитической
стратегии одновременно является «инкубатором» кад¬
ров, подготавливаемых для занятия высших внешнепо¬
литических постов в правительственном аппарате. Из
состава членов СМО вышло большинство государствен¬
ных секретарей, их заместителей и помощников, ряд
министров обороны, многие руководители внешнепо¬
литических, военных и разведывательных ведомств.
Конкретное положение отдельных лиц и групп в
рамках политической элиты не остается неизменным.
Те или иные из них могут либо непосредственно при¬
ходить к государственной власти, занимая ответствен¬
ные посты в Белом доме и СНБ, государственном де¬
партаменте, министерстве обороны, ЦРУ и т. д., либо
действовать вне государственного механизма как част¬
ные лица. В последнем случае они выступают в качест¬
ве ведущих экспертов по вопросам внешней и военной
политики, консультантов правительства и «независи¬
мых» организаций, организаторов «общественных» кам¬
паний в поддержку тех или иных политических курсов.
Имена Ачесона и братьев Даллесов, Нитце и братьев Ро-
стоу, Киссинджера и Шлесинджера, Шульца и Уайнбер-
гера, как и многих других, в течение десятилетий фигури¬
ровали и продолжают фигурировать в «обойме» тех
деятелей, которых в США считают творцами американ¬
ской внешней и военной политики. Строительством
этого милитаристского сооружения они занимались и
занимаются не только тогда, когда возглавляют прави¬
тельственные ведомства, но и когда функционируют в
качестве руководителей промышленных фирм, юристов,
обслуживающих бизнес, профессоров университетов,
сотрудников научно-исследовательских центров и т. д.
При этом они всегда остаются верны интересам круп¬
ного капитала, тем финансовым кругам, которые их
«подняли» и поддерживают, с кем они связали свою
карьеру и обогащение.
Монополистический капитал создал обширный и
разветвленный механизм постоянного, систематическо¬
107

го воздействия на внешнюю политику. В качестве
одного из каналов такого воздействия используются
регулярные неофициальные встречи ведущих деятелей
бизнеса с высшими государственными руководителями
вплоть до президента. Функционирует также целый
ряд более формальных механизмов, обеспечивающих
постоянные контакты между частным сектором и пра¬
вительством. Один из них — институт правительствен¬
ных консультантов, в качестве которых выступают
руководители крупнейших корпораций, банков, стра¬
ховых компаний, юридических фирм, обслуживающих
бизнес, и т. д. В роли консультантов они действуют и
в качестве членов советнических и консультативных
органов, созданных практически при всех правительст¬
венных ведомствах, вплоть до Белого дома. Примером
такого органа является Промышленный консультатив¬
ный совет при министерстве обороны. Известный ад¬
мирал X. Риковер («отец» ядерно-ракетного флота
США) назвал его «высшим форумом обсуждения и
контактов основных партнеров по военно-промышлен¬
ному комплексу — руководителей Пентагона и делово¬
го мира Америки» 25.
Обсуждая с представителями военного ведомства
проблемы разработки новых систем и видов оружия,
его производства, президенты крупнейших военных
корпораций излагают и свои взгляды на вопросы стра¬
тегии и внешней политики. Известный американский
экономист и социолог Дж. Гэлбрейт писал: «Фирма,
разрабатывающая новый тип боевого самолета... помо¬
гает разрабатывать наметки, касающиеся вероятных
противников... характера военных действий и прочих
факторов, от которых зависят военные поставки... Она
помогает вырабатывать официальную точку зрения,
относящуюся к нуждам обороны и тем самым к изве¬
стному кругу вопросов внешней политики. В этой
официальной точке зрения найдут широкое отражение
устремления самой фирмы — думать иначе было бы
странно» 26.
Не менее значительна роль представителей финан¬
сово-промышленного мира в деятельности временных
«экспертных» групп, создаваемых для изучения особо
важных и актуальных проблем и выработки реко¬
мендаций правительству по их решению. Такие груп¬
пы (комиссии, комитеты) могут создаваться как
непосредственно по инициативе частного сектора (фор¬
108

мально их инициаторами могут выступать благотвори¬
тельные фонды, другие «независимые» организации,
«группы граждан», отдельные лица), так и по решению
высших правительственных инстанций (президента
министра обороны, директора ЦРУ и т. д.) — это сути
дела не меняет. Главное же то, что ведущую роль в
них зачастую играют деятели «частного сектора», т. е.
прямые представители монополистического капитала.
Особенно большую «реформаторскую» активность в
области внешней и военной политики, механизма их
формирования и осуществления проявляет финансовая
группа Рокфеллеров. Так, Н. Рокфеллер (в 1974—
1976 гг. вице-президент США) лично возглавлял или
принимал участие в работе двух комиссий по реорга¬
низации министерства обороны (в 1953 и 1958 гг.),
комиссии по анализу организации внешнеполитических
ведомств («комиссия Мэрфи», 1975 г.) и ряда других.
Комиссия, носящая имя братьев Рокфеллеров, разра¬
ботала в конце 50-х годов доклад с рекомендациями по
пересмотру военно-политической стратегии и военной
программы США, способствовавший резкому усилению
агрессивности внешней политики и формированию гон¬
ки вооружений Вашингтоном в 60-е годы. Инициатором
известнейшей Трехсторонней комиссии, созданной в
1973 г., был президент «Чейз Манхэттен бэнк»
Д. Рокфеллер (брат Н. Рокфеллера).
Деятельность последней имела особенно значитель¬
ные последствия. В состав Трехсторонней комиссии
наряду с представителями США были включены так¬
же представители западноевропейских стран и Японии.
Назначение комиссии состояло в том, чтобы вырабо¬
тать общую стратегию действий трех главных капита¬
листических «центров силы» на международной арене.
Рекомендации комиссии оказали огромное влияние на
практическую внешнюю и военную политику США в
70-е годы, в том числе в большей мере предопредели¬
ли курс Вашингтона на свертывание разрядки, взвин¬
чивание гонки вооружений и активизацию интервен¬
ционизма в развивающихся странах. Внешняя и воен¬
ная политика администрации Картера, можно сказать,
целиком «вышла» из Трехсторонней комиссии. Дело не
ограничилось тем, что администрация взяла на воору¬
жение все основные рекомендации комиссии. Сам
Картер прошел «внешнеполитическую стажировку» в
качестве члена комиссии, а еще 20 ее членов заняли
109

высшие внешне- и военно-политические посты в его
администрации. Среди них — государственный секре¬
тарь С. Вэнс, министр обороны Г. Браун, помощник
президента по национальной безопасности 3. Бжезин¬
ский (он был председателем комиссии), директор
Агентства по контролю над вооружениями и разоруже¬
нию П. Уорнке, заместитель директора ЦРУ Р. Боуи
и др. 18 из указанных 20 человек были в то же время
членами СМО.
Известен целый ряд других «независимых» эксперт¬
ных групп, внесших «вклад» в милитаризацию внеш¬
ней политики, где главную роль играли руководящие
деятели бизнеса или их прямые ставленники. Они раз¬
рабатывали рекомендации по проблемам военной поли¬
тики (например, «комиссия Гейтера» в 1957 г.), по
реорганизации министерства обороны и высшего воен¬
ного командования («комиссия Фицхью» в 1970 г.), по
установлению экспортного контроля над «стратегиче¬
скими товарами» («комиссия Бьюси» в 1976 г.) и др.
Особенно неприглядную роль в подготовке поворо¬
та США к открыто милитаристскому курсу, который
произошел на рубеже 70—80-х годов, сыграла так
называемая «группа Б» 27. Она была создана в конце
1976 г. по указанию тогдашнего директора ЦРУ
Дж. Буша (ныне — вице-президента страны), с согла¬
сия президента Дж. Форда, для «проверки независимы¬
ми экспертами» разведывательных оценок ЦРУ в от¬
ношении Советского Союза. Группу возглавил ярый
антисоветчик проф. Р. Пайпс, а ее членами стали из¬
вестные «ястребы» — бывший руководящий деятель
Пентагона и госдепартамента П. Нитце, отставные ге¬
нералы-разведчики Д. Грэхэм и Дж. Кигэн, проф.
У. Ван-Клив, Т. Вольф из корпорации РЭНД и другие.
(Большинство из них впоследствии сотрудничали с
Рейганом в качестве его помощников в предвыборной
кампании, а некоторые стали членами его админист¬
рации.)
Как отмечали американские комментаторы, уже со¬
став группы не вызывал сомнений в отношении ее
выводов. В докладе «группы Б» отвергались оценки
ЦРУ как «сильно заниженные» и давались собствен¬
ные заключения относительно «опасного роста» воен¬
ной мощи и «угрожающих намерений» Советского
Союза. Эти «заключения» были утверждены Бушем в
качестве официальных оценок ЦРУ. После этого они
110

стали использоваться в качестве «исходной базы» ор¬
ганизаторами кампании по поводу «советской военной
угрозы», нагнетание которой в значительной мере под¬
готовило указанный поворот в политике США. Одной
из главных движущих сил этой кампании был небезыз¬
вестный «Комитет по существующей опасности»,
в числе ведущих организаторов которого фигурировали
те же деятели, которые входили в «группу Б».
В последние десятилетия резко возросло значение в
формировании внешней политики США деятельности
«независимых» научных центров, созданных на средст¬
ва монополистического капитала и финансируемых в
значительной мере им же (преимущественно через
механизм благотворительных фондов). Подготавливае¬
мые этими центрами исследования и рекомендации
имеют назначение оказывать влияние на формирование
внешне- и военно-политического курса Вашингтона
прежде всего на определенных рубежах: при намечаю¬
щихся существенных поворотах (таких, например, ка¬
кие произошли в конце 60-х — начале 70-х годов —
от «холодной войны» к разрядке, во второй половине
70-х годов — вновь к усилению конфронтации и др.),
при смене администраций, а также при опреде¬
лении путей решения наиболее острых внешнеполити¬
ческих проблем, в том числе связанных с наращива¬
нием и использованием военной силы, контролем над
вооружениями и др.
Многие важные исследования внешнеполитических
проблем проводятся в рамках программ фондов и
СМО с привлечением специалистов из различных
центров международных исследований, в частности,
функционирующих при университетах — Гарвардском,
Колумбийском, Чикагском, Принстонском, Мичиган¬
ском, Калифорнийском, Стэнфордском, при Массачусет¬
ском технологическом институте и др. (практически
все эти центры созданы на средства фондов). Влия¬
тельным центром исследования всего спектра внешне¬
политических проблем, включая их военные аспекты,
является Институт Брукингса (он также финансиру¬
ется в основном фондами).
Особое место среди исследовательских центров при¬
надлежит тем, которые полностью или преимуществен¬
но занимаются военными проблемами. Их родоначаль¬
ник — небезызвестная корпорация РЭНД, созданная в
1948 г. на средства Фонда Форда (на эти цели было
111

выделено 1 млн. долл.). Позже от РЭНДа отпочкова¬
лись Институт анализа оборонных проблем (для его
учреждения в 1956 г. Фонд Форда предоставил
500 тыс. долл.) и Гудзоновский институт. Был создан
также ряд других сходных научных центров. Особен¬
ностью статуса и деятельности большинства таких
центров является то, что значительная часть, а для не¬
которых из них практически вся продукция предназ¬
начается для Пентагона и других правительственных
ведомств. Она готовится по контрактам и оплачивает¬
ся за счет государственного бюджета. Однако, устано¬
вив тесные контакты с государством и его военными
ведомствами, указанные центры отнюдь не прекратили
своих связей с частномонополистическим сектором,
а последний не утратил контроля над ними. Так, в со¬
ставе их советов попечителей и правлений значитель¬
ную часть составляют представители фондов Форда,
Рокфеллера, Карнеги, а также СМО, контролируемого
этими фондами. Например, в руководящих органах
РЭНДа члены СМО составляют 45%, Института ана¬
лиза оборонных проблем —41% (для сравнения в
Институте Брукингса —32%). Таким образом, приб¬
лижение указанных научных центров к правительст¬
венным инстанциям выработки и принятия реальных
военно-политических решений лишь облегчает для фи¬
нансового капитала оказание воздействия на эти ре¬
шения.
С подъемом в США, начиная со второй половины
70-х годов, консервативной волны, на которой пришла
к власти правореспубликанская администрация Рей¬
гана, на первый план в качестве поставщиков внешне¬
политических идей для Вашингтона выдвинулись ис¬
следовательские центры откровенно реакционной и ми¬
литаристской ориентации: Центр стратегических и
международных исследований Джорджтаунского уни¬
верситета, Американский предпринимательский инсти¬
тут изучения общественной политики, «Херитидж
фаундейшн», Гудзоновский институт, Гуверовский ин¬
ститут войны, революции и мира при Стэнфордском
университете. Сам Рейган является почетным сотруд¬
ником Гуверовского института, а вице-президент
Дж. Буш до избрания на этот пост был сотрудником
Американского предпринимательского института. Ряд
других сотрудников этих центров заняли руководящие
112

внешнеполитические посты в нынешней админист¬
рации.
Одной из «программных» работ этих центров стал
доклад «Президентские инициативы на второй срок
пребывания у власти», подготовленный Гудзоновским
институтом в сотрудничестве с «Херитидж фаун-
дейптн», Американским предпринимательским инсти¬
тутом и Гуверовским институтом. Этот доклад, вру¬
ченный Рейгану в январе 1985 г., накануне его вступ¬
ления в должность после избрания, представляет собой
своего рода наказ крупного капитала второй админи¬
страции этого президента. В докладе содержатся реко¬
мендации, чтобы США «отбросили последние остатки
сомнений и решительно выступили в мантии лидера
всего мира». Для этого предлагается более активно
использовать военную силу в глобальных масштабах,
повысить темпы гонки вооружений, осуществлять про¬
грамму «звездных войн», которая превозносится как
«путь к миру» 28.
В феврале 1985 г. Центром стратегических и меж¬
дународных исследований был опубликован доклад «К
более эффективной обороне», подготовленный проектом
по вопросам организации в области обороны2Э. Эта
группа в составе около 70 человек — преимущественно
бывших высокопоставленных военных и гражданских
руководителей министерства обороны, а также ныне
действующих конгрессменов — представила рекоменда¬
ции по реформе структуры военно-политического ме¬
ханизма США — самой всеобъемлющей (хотя и весь¬
ма умеренной по целям) более чем за четверть века.
Раскрывая в предисловии к докладу смысл этого меро¬
приятия, шесть бывших министров обороны (Р. Мак¬
намара, К. Клиффорд, М. Лэйрд, Э. Ричардсон,
Дж. Шлесинджер, Г. Браун) писали: «Некогда сущест¬
вовавший консенсус в отношении увеличения военных
расходов США претерпел эрозию. Как и в начале 70-х
годов, большинство американцев снова считают, что
на оборону тратится слишком много... Ослабление сог¬
ласия в отношении обороны отражает также широко
распространенное недовольство тем, как осуществля¬
ется управление ресурсами в целях обороны... Озабо¬
ченность общественности глубоко обоснована: сущест¬
вуют серьезные недостатки в организации и управлен¬
ческих процедурах оборонного истэблишмента».
Как, однако, следует из самого доклада, дело не
113

столько в организационных недостатках — тем более
что главные из них давно и хорошо известны в Ва¬
шингтоне — сколько в характере социально-экономи¬
ческой системы США, порождающей и постоянно вос¬
производящей на расширенной основе милитаризм не
только как военную угрозу другим народам, но и как
способ непроизводительной растраты ресурсов собст¬
венной страны.
Важнейшим направлением деятельности финансо¬
во-промышленных кругов является обеспечение внут¬
риполитического климата, необходимого для проведе¬
ния соответствующего внешне- и военно-политического
курса, основную базу пропагандистской деятельности
составляют различного рода «общественные» организа¬
ции правого и откровенно реакционного направления.
Одним из идейно-политических оплотов милитариз¬
ма, основанных и направляемых монополистическим
капиталом, является Совет американской безопасно¬
сти. В состав его членов входит 1700 компаний. При
учреждении этой организации в 1955 г. ее целью было
поставлено «мобилизовать американский бизнес в ус¬
ловиях продолжающейся холодной войны». Ветры раз¬
рядки не коснулись Совета национальной безопасно¬
сти. В начале 70-х годов он стал одним из первых
инициаторов нового раунда кампании о «советской
военной угрозе». Его фильмы на эту тему передава¬
лись сотни раз по американскому телевидению, а его
материалы такого же рода печатались во многих аме¬
риканских и иностранных газетах. Со второй полови¬
ны 70-х годов милитаристская активность Совета еще
более усилилась.
Среди пропагандистско-рекламных рупоров внеш¬
неполитического экспансионизма и милитаризма вид¬
ное место занимают специализированные ассоциации,
где с представителями бизнеса тесно сотрудничают
политики и военные. Это, во-первых, Ассоциация
внешней политики; во-вторых — военно-промышлен¬
ные ассоциации: национальной безопасности, аэрокос¬
мической промышленности, оборонной готовности
и др,; в-третьих — ассоциации видов вооруженных
сил: армии, военно-воздушных сил, Морская лига.
В их ряду стоит и Американский легион— организа¬
ция ветеранов войны. Существует немало и других
«общественных» организаций, финансируемых и на¬
правляемых монополистическим капиталом, которые
114

ведут милитаристскую пропаганду среди населения,
оказывают давление на официальный Вашингтон в
пользу проведения милитаристского курса, борются
против сторонников более «умеренной» внешней по¬
литики.
Весьма бурно росли и активно действовали подоб¬
ного рода организации в США во второй половине
70-х — начале 80-х годов, когда реакционные круги
повели наступление на разрядку, за возвращение к
«холодной войне». В этот период появились такие
ударные отряды реакции и милитаризма, как органи¬
зации «Коалиция за мир с позиции силы», «Нацио¬
нальный консервативный комитет политического дей¬
ствия», «Комитет по существующей опасности»,
«Американский консервативный союз», «Комитет за
сохранение свободного конгресса» и др. Например,
в упомянутую коалицию наряду с руководителями
крупнейших корпораций вошли около 150 членов
конгресса, многие генералы и адмиралы в отставке,
бывшие министры и послы.
Особенно зловещую роль в подготовке перехода
США на рубеже 70—80-х годов к откровенно милита¬
ристскому курсу сыграл «Комитет по существующей
опасности». Он представлял весьма мощные силы фи¬
нансовой олигархии. Его основателями являлись быв¬
ший заместитель госсекретаря Ю. Ростоу и бывший
заместитель министра обороны П. Нитце, занявшие
затем видные посты и в администрации Рейгана. Од¬
ним из идейных «отцов» комитета был бывший ми¬
нистр обороны Дж. Шлесинджер. Сопредседателями
комитета стали бывшие министр финансов Г. Фаулер
и замминистра обороны Д. Паккард. В состав ко¬
митета вошли многие бывшие государственные деяте¬
ли, отставные генералы и адмиралы. Цель «Комитета
по существующей опасности» заключалась в том, пи¬
сал американский журналист Р. Шиер, чтобы «вер¬
нуть главное направление внешней политики США на
рельсы мышления «холодной войны» 50-х годов» 30.
Иначе говоря, комитет стремился обеспечить реализа¬
цию той внешнеполитической программы, с которой
устремлялся к Белому дому правореспубликанский
кандидат в президенты Р. Рейган. Поэтому после
своего избрания он лично весьма высоко оценил
«заслуги» этой милитаристской организации, а многие
ее члены заняли высокие посты в его администрации.
115

Среди них — государственный секретарь Дж. Шульц,
директор ЦРУ У. Кейси, помощник президента по
национальной безопасности Р. Аллен (впоследствии
ушел с поста), заместитель министра обороны по по-,
литическим вопросам Ф. Икле, его заместитель Р. Сти¬
луэлл, помощник министра обороны Р. Перл, министр
ВМС Дж. Леман, сотрудники СНБ Р. Пайпс и
Дж. Кемп, сменившие друг друга на посту директора
Агентства по контролю над вооружениями и разору¬
жению Ю. Ростоу и К. Эделман, руководители деле¬
гаций США на переговорах об ограничении вооруже¬
ний Э. Роуни, П. Нитце и М. Кампелман, постоянный
представитель США при ООН Дж. Кирпатрик (ушла
с поста) и др. Конкретные рекомендации «Комитета
по существующей опасности» об увеличении темпов
наращивания военного бюджета и ускорении произ¬
водства новых вооружений стали фактически основой
военной программы администрации Рейгана.
Отмечая воздействие финансово-промышленных
кругов на общественное сознание, необходимо под¬
черкнуть, что их главным инструментом являются
средства массовой информации, которые в США нахо¬
дятся в частной собственности монополий.
* * *
Активная роль большого бизнеса в формировании
внешней политики США — как в рамках государствен¬
ного механизма, так и за его пределами — наглядно
демонстрирует, сколь тесно переплелись сегодня эко¬
номика и политика американского капитализма и чьи
устремления отражает внешнеполитический курс
США. Эта деятельность крупного капитала показыва¬
ет, что именно его коренные интересы изначально
предопределяют доминирующую ориентацию внешней
политики США на использование военно-силовых ме¬
тодов в международных отношениях, на глобальное
военное противоборство со всеми антиимпериалисти¬
ческими силами. Иначе говоря, еще раз подтверждает¬
ся, что, как и другие главные черты американской
внешней политики, милитаристский характер — произ¬
водное социально-экономической системы США.
В то же время милитаризм, опирающийся на всю
мощь государственно-монополистического капитализ¬
ма, превратился в США в огромную самостоятельную
политическую силу. Его всепроникающее влияние на
внешнюю политику США крайне пагубно воздепст-
116

вует иа всю систему международных отношений.
Примером милитаристского давления на внешнюю
политику США может служить лихорадочная актив¬
ность реакционных сил накануне советско-американской
встречи в верхах в Женеве. «...В Соединенных Штатах
действовали мощные политические силы, которые де¬
лали все для того, чтобы если не сорвать встречу, то по
крайней мере выхолостить ее содержание, свести к нулю
ее значение»,— отметил М. С. Горбачев31. Эти силы
включали как государственные, так и негосударствен¬
ные элементы. Так, в период, предшествовавший встре¬
че, Вашингтоном были осуществлены такие провокаци¬
онные акции, как испытание противоспутниковой систе¬
мы, заход в Балтийское море линкора, вооруженного
ракетами большой дальности, форсированное развер¬
тывание баллистических ракет «Першинг» в ФРГ, объ¬
явлено решение о создании бинарного химического ору¬
жия, наконец, принят рекордный военный бюджет.
Когда президент США был уже на пути в Женеву, ста¬
ло известно письмо министра обороны К. Уайнбергера,
заклинавшего не идти на договоренности с Советским
Союзом, которые бы подтвердили договоры об ограни¬
чении стратегических вооружений и противоракетной
обороны, чтобы у США оставалась свобода продолжать
гонку вооружений по всем направлениям.
Одновременно американские ультраправые круги в
лице их идеологического штаба—«Фонда наследия»
выдали накануне встречи своего рода «наказ» президен¬
ту США. «Президенту предписывали,— сказал М. С. Гор¬
бачев,— продолжать гонку вооружений, не давать Со¬
ветскому Союзу возможности переключить средства на
осуществление социально-экономических программ, до¬
биваться в конечном счете того, чтобы вытеснить СССР
из международной политики. Эти господа договорились
до того, что поставили задачу вынудить нас изменить
наш строй, нашу Конституцию» 32. Такого рода давле¬
ние сказалось иа том, что американская сторона оказа¬
лась неготовой пойти в Женеве па конкретные догово¬
ренности о прекращении гонки вооружений.
Эти силы продолжают действовать и сегодня. Они
стремятся подорвать «дух Женевы», приуменьшить
значение-всеобъемлющей программы разоружения, вы¬
двинутой в Заявлении Генерального секретаря ЦК
КПСС М. С. Горбачева, еще больше форсировать гопку
вооружений, проводить в отношении антиимпериали¬
117

стических государств «политику канонерок» (точнее —
авианосцев) и «необъявленных» войн.
Однако рост милитаризма, военизация внутренней
и внешней политики США углубляют существующие
и порождают новые противоречия в системе империа¬
лизма, вызывают к жизни широкое движение проте¬
ста против угрозы ядерной катастрофы.
1	Barnet R. J. The Economy of Death. N. Y., 1972, p. 79.
2	Commission on the Organization for Conduct of Foreign Policy.
Appendix R. Wash., 1975, p. 22.
3	Barnet R. J. The Economy of Death, p. 100.
4	The United States Government Manual 1982/1983. Wash., 1982,
p. 378—380.
5	Ibid., p. 150—152.
6	Barnet R. J. The Economy of Death, p. 62.
7	Цит. по: Иванян Э. А. Ястребы войны. M., 1984, с. 26.
9	Ibid, р. 70.
9	Commission on the Organization.., p. 21.
10	Barnet R. J. The Economy of Death, p. 87.
11	The Process for Identifying Needs and Establishing Require¬
ments for Major Weapon Systems in the Department of Defense.
United States General Accounting Office. 1974, p. 5—7.
12	Киссингер Г. Ядерное оружие и внешняя политика: Пер.
с англ. М, 1959, с. 474.
13	Annual Defense Department Report, FY 1976, p. 17.
14	Тейлор M. Ненадежная стратегия: Пер. с англ. М, 1961, с. 134.
15	American Defense Policy, 3d ed. Baltimore, 1973, p. 370.
16	Barnet R. J. The Economy of Death, p. 82.
17	Пядышев Б. Д. Опасность — милитаризм в политике, эконо¬
мике, идеологии США. М, 1981, с. 71.
18	Department of Defense Appropriations for 1980.— Hearings be¬
fore a Subcommittee of the Committee on Appropriations. HR,
Pt 1. Wash.: GPO, 1979, p. 367.
19	Кузьмин Г. M. Военно-промышленные концерны. М, 1974,
с 192.
20	Ленин В. И. Поли. собр. соч, т. 27, с. 346.
21	Domhojf W. G. The Higher Circles. The Governing Class in
America. N. Y, 1970, p. 112.
22	Овинников P. С. Уолл-стрит и внешняя политика. М, 1980,
с. 39.
23	Там же, с. 52, 53.
24	Barnet R. J. Roots of War. N. Y, 1980, p. 200.
25	Пядышев В. Д. Военно-промышленный комплекс США. М,
1974, с. 102.
26	Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М, 1969,
с. 367.
27	Scheer R. With Enough Shovels. N. Y, 1983, p. 53—63.
28	Правда, 1985, 21 янв.
29	Toward a More Effective Defense. The Final Report of Defense
Organisation Project. Wash., 1985.
30	Scheer R. With Enough Shovels, p. 43.
31	Правда, 1985, 28 ноября.
32	Там же.

Глава четвертая
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ АМЕРИКАНСКИХ
РАЗВЕДЫВАТЕЛЬНЫХ СЛУЖБ
После тяжелых для Америки моральных травм: уни¬
зительного провала вьетнамской авантюры, позорного
уотергейтского дела и последовавших за этим разоб¬
лачений Центрального разведывательного управления
(ЦРУ), уличенного в политических убийствах, связях
с преступным миром, человеконенавистнических опы¬
тах над людьми и в широком незаконном вмешатель¬
стве в личную жизнь американцев республиканская
администрация, придя к власти в 1981 г., задалась
целью «вдохнуть новую жизнь в американскую разве¬
дывательную систему» *. По сведениям американской
печати, беспрецедентными темпами, превышающими
20% в год, возрастает бюджет ЦРУ, а также связан¬
ного с ним комплекса других разведывательных уч¬
реждений 2. Ведется усиленная вербовка новых со¬
трудников секретных служб и их агентуры за грани¬
цей. Директор ЦРУ, координирующий в качестве ди¬
ректора Центральной разведки (ДЦР) всю тайную
деятельность правительственных ведомств, становится
центральной в администрации фигурой как по части
оценки всей разведывательной информации, так и в
отношении проведения особо секретных «специаль¬
ных операций» — от финансирования проамерикан¬
ских деятелей и партий за рубежом до осуществления
необъявленных военных действий против иностранных
правительств силами американских наемников и при
скрытном участии американских военнослужащих.
Впервые Белый дом не постеснялся провозгласить,
что осуществление тайных подрывных операций про¬
тив иностранных государств рассматривается им в ка¬
честве нормы внешнеполитической деятельности Ва¬
шингтона. Так, его глава, утверждавший 16 апреля
1983 г., что «мы не предпринимаем никаких попыток
свергнуть правительство Никарагуа... потому, что это
означало бы нарушение закона» 3, 20 октября того же
If*

года заявлял нечто противоположное. На вопрос кор¬
респондента о том, имеет ли американский народ
право быть в курсе того, какую роль играет ЦРУ в
поддержке никарагуанских контрреволюционеров, бы¬
ло сказано: «Я думаю, что тайные операции являются
составной частью деятельности правительства, входят
в круг обязанностей правительства с тех самых пор,
как вообще появилось первое правительство. Я не со¬
бираюсь говорить о том, какая взаимосвязь, если она
существует, имеется между подобной деятельностью и
тем, что в последнее время происходит, или некоторы¬
ми из конкретных операций, которые там проводились.
Однако я действительно считаю, что страна, полагаю¬
щая, что ее интересы наилучшим способом обеспечи¬
ваются проведением тайной деятельности, имеет право
на такую деятельность. Добавлю, что, хотя у народа
этой страны, возможно, и есть право знать об этой
деятельности, невозможно поставить народ в извест¬
ность о ней, не разгласив этой информации и тем,
кому не следует этого знать. Я имею в виду тех, кто
выступает против того, что предпринимается» 4.
Сегодня, когда резкая активизация деятельности
американской разведки, особенно ее тайных подрыв¬
ных операций, в беспрецедентных по остроте формах
и широте масштабов наблюдается по всему миру
(в Европе, в Юго-Восточной и Южной Азии, на Ближ¬
нем и Среднем Востоке, в Африке и Центральной
Америке), а ее объектами становятся в первую оче¬
редь молодые государства, борющиеся за укрепление
своего суверенитета и национальной независимости,
естественно возникает вопрос, какое влияние оказыва¬
ет «разведывательное сообщество» на внешнюю поли¬
тику Вашингтона и по каким каналам оно осуществ¬
ляется.
При этом очевидно, что ЦРУ и связанные с ним
разведывательные ведомства не образуют какого-то
«государства в государстве» и в целом следуют тем
инструкциям и директивам, которые поступают к ним
из Белого дома. Вместе с тем нельзя не признать и
того факта, что, превратившись в крупнейший бюро¬
кратический комплекс, переплетенный на ряде на¬
правлений с военно-промышленным комплексом, при¬
няв на себя организацию и проведение широкомас¬
штабных тайных операций в различных районах мира,
разведывательные ведомства развили такие собствен¬
но

ные интересы и такую инерцию своих действий, кото¬
рые не могут не оказывать влияния на формирование
американской внешней политики. Этому в немалой
степени способствует и все увеличивающаяся роль
руководства разведки в общей системе внешнеполити¬
ческих учреждений Вашингтона.
Возросшая роль
«разведывательного сообщества»
Основы современных разведывательных служб США
были заложены в период второй мировой войны и в
первые послевоенные годы, когда уже накатывались
волны «холодной войны». Эти исторические условия
наложили свой отпечаток на американское «разведы¬
вательное сообщество», который отличает его от
секретных служб других империалистических держав.
Во-первых, для разведывательных учреждений США
характерным стало перенесение методов и средств
борьбы военного времени на мирные условия, а, во-
вторых, эти учреждения приняли высокоцентрализо¬
ванный характер, что усугубило элитарность разведки
США и ее особые ведомственные интересы.
Впрочем, формулировки Закона о национальной
безопасности 1947 г., касавшиеся создания послевоен¬
ной разведывательной системы США, носили довольно
расплывчатый, завуалированный смысл: В ст. 102
было записано: «Настоящим утверждается под руко¬
водством Совета национальной безопасности Цент¬
ральное разведывательное управление во главе с
директором Центральной разведки и заместителем ди¬
ректора Центральной разведки, который исполняет его
функции и пользуется его правами в случае отсутст¬
вия директора или неспособности выполнять им свои
функции» 5. Другой пункт этой статьи уполномочивал
директора Центральной разведки (ДЦР) «консульти¬
ровать Совет национальной безопасности по вопросам
разведывательной деятельности правительственных
министерств и ведомств, имеющих отношение к нацио¬
нальной безопасности», координировать разведыва¬
тельную деятельность и оценивать ее результаты,
а также «осуществлять по поручению Совета нацио¬
нальной безопасности другие функции и обязанности,
связанные с разведкой, которые могут затрагивать
национальную безопасность» 6. Именно эта туманная
121

формулировка, по трактовке американских законода¬
телей, отражала полномочия ЦРУ по проведению опе¬
раций тайной подрывной деятельности.
Вскоре были разработаны и развернутые поруче¬
ния, правда, обличенные в совершенно секретные ди¬
рективы. Как явствует из рассекреченных теперь
(правда, еще не полностью) документов Совета на¬
циональной безопасности все первые директивы этого
органа были адресованы в основном ЦРУ и уже в них
содержались первые предписания на проведение тай¬
ных операций подрывного характера в иностранных
государствах.
За четыре десятилетия существования «разведыва¬
тельного сообщества» США его головное учрежде¬
ние — ЦРУ — значительно расширилось и разбухло,
возникли новые разведывательные ведомства при ми¬
нистерстве обороны, а руководящие органы разведки
при Совете национальной безопасности (СНБ) претер¬
певали различные изменения при прошлых админист¬
рациях, особенно администрациях Никсона, Форда и
Картера, причем их характерной чертой было неук¬
лонное повышение статуса директора Центральной
разведки среди руководящих чиновников внешнепо¬
литических ведомств. Это нашло свое наибольшее
отражение в исполнительном приказе президента
№ 12333 от 4 декабря 1981 г., который закрепил со¬
временные полномочия разведывательных ведомств
Вашингтона и уточнил формулировки, относящиеся к
основным направлениям их деятельности.
Новый приказ Белого дома был направлен на ук¬
репление «разведывательного сообщества» США и
повышение его роли в системе правительственных ве¬
домств Вашингтона.
Прежде всего произошло дальнейшее расширение
полномочий ДЦР — главной фигуры американских
разведок. Раньше он формально являлся лишь совет¬
ником СНБ, обычно выступал в качестве одного из
членов создавшихся при этом совете высокопоставлен¬
ных межведомственных групп и действовал в значи¬
тельной мере под контролем помощника президента по
вопросам национальной безопасности. При админист¬
рации же Р. Рейгана он стал фигурировать в качест¬
ве полноправного члена СНБ и председателя одной из
трех образованных при нем высших межведомствен¬
ных групп — Высшей межведомственной группы по
122

политике в области разведки. В задачу этой группы
входит обсуждение различных аспектов разведыва¬
тельной и контрразведывательной работы и подготовка
для СНВ ежегодного доклада о деятельности «разве¬
дывательного сообщества» США. Две другие ведущие
межведомственные группы возглавили министр оборо¬
ны и государственный секретарь, а директор Централь¬
ной разведки вошел в них в качестве обязательного
участника. Таким образом, по своему положению он
вплотную приблизился к таким ведущим фигурам ад¬
министрации, как шеф Пентагона и глава дипломатии
ческого ведомства 7.
Значительно укреплено положение ДЦР внутри
самого «разведывательного сообщества». Существовав¬
ший в прошлые десятилетия Совет по разведке в со¬
ставе руководителей основных разведывательных ве¬
домств был в новой форме возрожден приказом пре¬
зидента, но поставлен в большую зависимость от
ДЦР.
Вместо одного совета теперь создано два — Нацио¬
нальная палата иностранной разведки (совещатель¬
ный орган из руководителей разведывательных ве¬
домств, заседающий под руководством ДЦР и ведаю¬
щий главным образом аналитическим качеством
разведывательной продукции) и Национальный совет
иностранной разведки, в состав которого входят те же
члены, что и в палату, и большее число представите¬
лей разведывательных учреждений министерства обо¬
роны (Совет может работать на уровне представителей
глав ведомств. Занимается главным образом вопроса¬
ми определения приоритетов разведки и бюджетными
вопросами).
Кроме того, под руководством ДЦР могут созда¬
ваться совещательные группы для обсуждения таких
отдельных задач, как, например, характер соглашений
с правительственными органами других стран в обла¬
сти разведки (последнему пункту, кстати сказать,
в приказе уделяется явно повышенное внимание) 8.
Исполнительным приказом на ДЦР возложена обя¬
занность переводить цели и приоритеты разведыва¬
тельной деятельности, устанавливаемые СНБ, в конк¬
ретные указания всем подразделениям разведок.
В этих целях под его руководством разрабатывается
национальная программа иностранной разведки; уточ¬
няются в соответствии с этой программой бюджетные
123

запросы, которые затем представляются президенту и
конгрессу 9.
Для составления н продвижения такой программы
при ДЦР еще при предыдущих администрациях были
учреждены Группа управления ресурсами и Нацио¬
нальный центр разработки разведывательных задач.
При нынешней администрации аналогичные функ¬
ции были возложены на аппарат разведывательного
сообщества. На 1 октября '1983 г. это подразделение
насчитывало 211 сотрудников и располагало бюдже¬
том в 18,5 млн. долл. Кроме технического персонала
в нем имеется шесть отделов: координации работы
сообщества, агентурного шпионажа, обработки фото-
космических данных и эксплуатации соответствующе¬
го оборудования, планирования, координации програм¬
мных бюджетов, радиосигпальной разведки 10.
Таким образом, оказался закрепленным результат
той межведомственной борьбы, которая длительное
время велась при администрации Картера между
ДЦР и министром обороны. Последний безуспешно
пытался отстоять полную бюджетную автономность
тех разведывательных ведомств, которые входят в
сферу влияния Пентагона. Частичной автономности
ему, очевидно, все же удалось добиться, так как в
рамках национальной программы иностранной' развед¬
ки есть специальная программа министерства обороны.
В большей, чем ранее, зависимости от ДЦР ока¬
зался и главный орган американской контрразведки —
Федеральное бюро расследований (ФБР). В развитие
положений исполнительного приказа, санкционирую¬
щих проведение операций ЦРУ внутри страны (про¬
тив этого решительно возражали влиятельные круги
американской общественности), на ДЦР возложена
функция координации взаимоотношений между раз¬
личными звеньями «разведывательного сообщества»,
осуществляющими как разведывательные, так и контр¬
разведывательные задачи 11.
Обращает на себя внимание и то, что за ДЦР при¬
знается полная ответственность за обеспечение про¬
ведения «специальных операций» 12, т. е. подрывной
работы. Это, правда, не означает полной монополии
ЦРУ на такого рода действия. В приказе оговорено,
что в мирное время никакое другое ведомство, кроме
ЦРУ, не имеет права на проведение «специальных
операций», за исключением тех случаев, «когда прези¬
124

дент решит, что другое ведомство с большей вероятно¬
стью добьется конкретной цели» 1Я. Это положение
также касается давнишнего спора между ЦРУ и воен¬
ными о том, кто из них более эффективно способен
проводить так называемые «полувоенные» операции.
Спор этот велся со времени поражения американских
наемников на Плайя Хирон и вспыхивал время от
времени с новой силой во время войны во Вьетнаме.
При администрации Рейгана он закончился компро¬
миссом. Отдельные рода войск создают свои собствен¬
ные секретные формирования особого назначения в
расчете на то, что президент на каком-то этапе решит,
что они лучше справятся с поставленными задачами,
чем агентура ЦРУ.
Бросается в глаза еще одно обстоятельство. Рань¬
ше во многих книгах, посвященных деятельности «раз¬
ведывательного сообщества» США, явно получивших
официальную санкцию для издания, утверждалось,
что агентурная работа, или «классический шпионаж»,
является-де прерогативой ЦРУ. В вышедшей же в
1984 г. книге М. Лауэнталя, в недавнем прошлом
видного эксперта конгресса, а потом сотрудника госу¬
дарственного департамента, утверждается, что отделы и
управления, занимающиеся агентурным шпионажем, су¬
ществуют во многих звеньях разведывательного сообще¬
ства, в его руководящем аппарате, в ЦРУ, в РУМО,
а также в разведывательных учреждениях трех родов
войск14. Это говорит о беспрецедентном упоре ны¬
нешней администрации на тайную деятельность за
границей — ведь агентурная сеть используется как
для получения шпионской информации, так и для ор¬
ганизации тайных подрывных операций.
Следует отметить, что приказ президента не затра¬
гивает вопроса о механизмах обсуждения и утвержде¬
ния «специальных операций» на самом высоком уровне.
Этот механизм редко фигурировал в президентских
директивах и приказах и в прошлом. Однако из мате¬
риалов конгресса известно, что со времен админист¬
рации Эйзенхауэра при СНБ на высшем межведомст¬
венном уровне существовал механизм такого рода,
часто менявший свои названия («Специальная груп¬
па 5412» при Д. Эйзенхауэре, «Комитет 303» при
Дж. Кеннеди, «Комитет 40» при Р. Никсоне и Д. Фор¬
де, «Комитет специальной координации» при Дж. Кар¬
тере). При администрации Картера этот орган, прав¬
125

да, занимался более широким кругом вопросов, вклю¬
чая проведение различных операций в условиях
международных кризисных ситуаций. В приказе Рей¬
гана лаконично утверждается, что ЦРУ проводит
«специальные виды деятельности, утверждаемые пре¬
зидентом» 15.
Судя по статье информированного обозревателя га¬
зеты «Нью-Йорк тайме» Л. Гелба, распространенной
информационной службой этой газеты 10 июня 1984 г.,
президент Рейган давно отменил сложившуюся прак¬
тик^ межведомственных консультаций. Под предлогом
ограничения утечек информации он перенес обсужде¬
ние тайных операций в неофициальную Группу по
планированию национальной безопасности, которая со¬
бирается под его собственным руководством и состоит,
по данным Гелба, из вице-президента, государственно¬
го секретаря, министра обороны, помощника президен¬
та по национальной безопасности, директора ЦРУ,
а также руководителя аппарата сотрудников Белого
дома16. Такой порядок, очевидно, был избран для
того, чтобы избежать участия в обсуждениях лиц
«второго эшелона», которые, как правило, приглаша¬
ются на заседания СНБ или его группы.
Вместе с тем очевидно, что, если принципиальное
решение в отношении таких операций остается за пре¬
зидентом и его ближайшими советниками, то многие
их детали обсуждаются в Высшей межведомственной
группе по политике в области разведки, работающей
под руководством ДЦР.
В приказе президента не определяется в деталях
ни структура ЦРУ, ни состав всего «разведывательно¬
го сообщества». По данным американского автора
Р. Клайна, в прошлом заместителя директора ЦРУ,
сохранившего тесные связи с этим учреждением, ор¬
ганизация его основных подразделений за последние
годы не претерпела существенных изменений. Оно со¬
стоит из четырех основных директоратов, занимаю¬
щихся информацией (при администрации Картера
этот директорат был преобразован в Национальный
центр оценки иностранной информации, а при Рейга¬
не вновь обрел статус директората), проведением тай¬
ных операций (включая шпионаж), разведкой в на¬
учно-технической области и административно-хо¬
зяйственными делами17. Разумеется, меняется роль и
значение отдельных подразделений, входящих в эти
126

директораты. Повысилось значение, например, Управ-
ления стратегического анализа, входящего в директо¬
рат информации.
Более серьезные изменения произошли в составе
самого «разведывательного сообщества», включающего
кроме ЦРУ ряд ведомств, непосредственно подчинен¬
ных военным.
В системе министерства обороны действует Разве¬
дывательное управление, которое, помимо осуществле¬
ния ряда самостоятельных функций, курирует дея¬
тельность разведывательных учреждений армии, воен¬
но-морского флота и военно-воздушных сил, а также
нескольких новых автономных управлений, сами на¬
звания которых строго засекречены. Наиболее круп¬
ным из этих управлений является управление фото-
космической разведки, составляющее часть разведки
военно-воздушных сил. Первоначально оно ведало по¬
летами самолетов-разведчиков «У-2», а затем сосредо¬
точилось на разведке с помощью спутников. Однако
это лишь одно из направлений разведывательных опе¬
раций, осуществляемых с помощью новейших техни¬
ческих средств, размещенных на спутниках.
В связи с общим разворотом разведывательной
деятельности Вашингтона повышается значение Уп¬
равления разведки и исследований государственного
департамента, которое само формально не занимается
сбором секретных разведывательных данных. Оно по¬
лучает их из других источников, в том числе от дип¬
ломатических представительств США за рубежом,
а также служит каналом для передачи этим предста¬
вительствам запросов ' других разведывательных уч¬
реждений.
Управление делится на три главных подразделе¬
ния. В первое входят отделы разведывательных свя¬
зей, разведывательной координации и разведыватель¬
ных ресурсов. Во втором, занимающимся текущими
разработками, существует шесть региональных отде¬
лов, а также отдел военно-политического анализа.
В третьем — отделы долгосрочных оценок и исследо¬
ваний, экономического анализа, географии, координа¬
ции докладов и обзоров, а также глобальных про¬
блем.
Главный вид продукции управления — ежеднев¬
ные утренние разведывательные сводки для государст¬
венного секретаря. Выпускаются также ежедневные
127

сводки по региональным и функциональным направ¬
лениям, другие документы. Наряду с ЦРУ и Пентаго¬
ном управление активно участвует в составлении на¬
циональных разведывательных оценок для американ¬
ского руководства.
Самым крупным автономным ведомством разведки
является Агентство национальной безопасности, спе¬
циализирующееся на радиоперехватах и их дешифров¬
ке, а также на защите американских шифропередач.
По данным М. Лаунталя в этом агентстве занято от
80 до 120 тыс. сотрудников, работающих как в США,
так и в различных заграничных точках, а его годовой
бюджет превышает 1 млрд. долл. В «сообщество» так¬
же входят разведывательные подразделения министер¬
ства финансов, министерства энергетики и само ФБР.
В приказе оговаривается, что поручения разведыва¬
тельного характера могут быть возложены и на те
министерства и ведомства Вашингтона, которые непо¬
средственно не участвуют в осуществлении нацио¬
нальной программы иностранной разведки 18.
Таким образом, в настоящее время американская
разведка раскинула широкую и сугубо централизован¬
ную сеть на все министерства и ведомства Вашингто¬
на, причастные к формированию американской внеш¬
ней политики. Это само по себе предоставляет немало
каналов для ее воздействия на внешнеполитический
процесс. Однако самыми важными средствами такого
воздействия по-прежнему остаются секретная инфор¬
мация и осуществление тайных подрывных операций
против иностранных государств.
Следует отметить, что, учитывая отрицательное от¬
ношение широких слоев американской общественности
к преступным действиям американской агентуры, ко¬
торые характеризовались как «злоупотребления раз¬
ведки», президент Р. Рейган своим отдельным испол¬
нительным приказом восстановил созданный еще при
администрации Картера Президентский совет по на¬
блюдению за разведкой. В составе трех неправитель¬
ственных деятелей он должен следить за тем, чтобы
секретные службы не допускали «злоупотреблений»
и не нарушали регулирующих их деятельность поста¬
новлений. Однако это был в основном лишь демонст¬
ративный жест, так как одновременно узаконивалось
широкое вмешательство разведок в личную жизнь
американских граждан (электронное подслушивание,
128

обыски, вскрытие почтовых отправлений, наружное
наблюдение и т. д., а также использование научных и
общественных учреждений и засылка агентуры в
прогрессивные организации). В них лишь, как прави¬
ло, оговаривается, что все это должно делаться в со¬
ответствии «с процедурами, установленными руково¬
дителями соответствующих ведомств и одобренными
министерством юстиции» 19. В этом отношении можно
сказать, что долговременная борьба либеральных об¬
щественных деятелей против практики антизаконной
практики ЦРУ во многом пошла прахом.
Характеризуя исполнительный приказ № 12333 от
4 декабря 1981 г., М. Лоуэнталь в своей книге подчер¬
кивает, что этот приказ в отличие от предшествовав¬
шего ему приказа Картера направлен не на ограниче¬
ние, а на всяческое расширение разведывательной
деятельности. Он пишет: «Многие детализированные
ограничения, налагавшиеся Картером, были перефра¬
зированы таким образом, чтобы отразить разрешенные
виды деятельности... В некоторых пунктах исполни¬
тельный приказ давал разрешение на тайные операции
в Соединенных Штатах, так же как и за границей...
Более того, право на тайное участие в различных
группах внутри страны было расширено вплоть до
разрешения оказывать воздействие при некоторых об¬
стоятельствах на деятельность этих групп. Ограниче¬
ния на те типы информации, которые подлежат сбору,
были ослаблены» 20.
Для придания большего веса разведывательной
деятельности в правящих кругах США был восстанов¬
лен в широком составе и совещательный совет по де¬
лам разведки, получивший новое название — «Прези¬
дентская палата по иностранной разведке». Она состо¬
ит из 19 членов, а ее председателем является
Эн. Арметронг, занимавшая ранее пост посла в Вели¬
кобритании.
Однако оба президентских органа по «наблюдению»
за деятельностью разведок, равно как и два комитета
по разведывательной деятельности, созданные в сена¬
те и в палате представителей, во многом носят лишь
показной, формальный характер. Это выдает та расте¬
рянность, которая возникала в правительственных кру¬
гах Вашингтона и среди сенаторов и конгрессменов
при разоблачении таких преступных акций американ¬
ской разведки, как, например, минирование никара¬
5 Заказ № 2133
129

гуанских портов специалистами ЦРУ или выполнение
американскими военными летчиками специальных за¬
даний по снабжению оружием контрреволюционеров,
действующих на территории Никарагуа.
Секретная информация
как политическое оружие
Секретная информация часто выступает в качестве
средства, которое используется для воздействия как
на внешнюю, так и на внутреннюю политику Вашинг¬
тона. Расширению такого воздействия в немалой степе¬
ни способствует особый упор, сделанный в исполни¬
тельном приказе президента Р. Рейгана на значение
разведывательных данных для нужд «национальной
безопасности» США. В приказе провозглашается, что
«точная и своевременная информация относительно воз¬
можностей, намерений и деятельности иностранных
держав, организаций или отдельных личностей и их
агентов является существенно необходимой для компе¬
тентного принятия решений в области национальной
безопасности и международных отношений» 21.
При этом, учитывая мнения тех специалистов в об¬
ласти разведки, которые доказывали, что область на¬
мерений не поддается выявлению техническими средст¬
вами, а требует расширения операций традиционного
агентурного шпионажа, в приказе Р. Рейгана подчерки¬
валось: «Должен поддерживаться и поощряться сба¬
лансированный подход между использованием техни¬
ческих средств сбора разведданных и другими сред¬
ствами» 22. «Другие средства» на языке американских
разведчиков обозначаются как «хыоминт» (сокращение
для агентурной разведки).
Разведывательная информация действительно при¬
обрела исключительно важное значение для внешнепо¬
литической стратегии Вашингтона.
Во-первых, она является важнейшей составной ча¬
стью военного потенциала страны, ибо современные
средства вооружений не могут быть эффективно ис¬
пользованы без наличия точной информации.
Во-вторых, еще со второй мировой войны важней¬
шей целью американской разведки стали попытки фор¬
мирования агентурной сети как в социалистических
странах, где условия для этого оказались исключитель¬
но трудными, так в основном за их пределами для борь¬
130

бы против социалистического содружества, организа¬
ции «крестового похода» против коммунизма. Потоки
дезинформации заполняют радиосообщения раскидан¬
ных по всему миру радиопередатчиков, открыто финан¬
сируемых ЦРУ.
В-третьих, разведывательная информация вкупе с
насаждениями развитой агентуры стала средством для
подрыва национальной независимости тех государств
Азии, Африки и Латинской Америки, которые проти¬
вятся американскому диктату в мировой политике. Со¬
общения последних месяцев о роли агентуры ЦРУ в
организации попыток дестабилизации положения в Ин¬
дии, с которыми прямо или косвенно связано и убийст¬
во премьер-министра Индии Индиры Ганди, а также
сведения о существовавшей сети иностранных агентов
в секретариате премьер-министра этой страны и в ряде
ее правительственных ведомств лишний раз показыва¬
ют, какое внимание уделяется сегодня американской
разведкой работе в развивающихся, особенно неприсо-
единившихся государствах. Еще более свежим приме¬
ром являются разоблачения деятельности американской
агентуры в Гане. Но и в странах, где господствуют
кровавые проамериканские диктаторы, американской
разведке приходится вести усиленную работу. Ведь
ЦРУ является в Сальвадоре, Гватемале и в некоторых
других странах поставщиком информации для так на¬
зываемых «эскадронов смерти» банд профессиональных
убийц, «устраняющих» людей, заподозренных в про¬
грессивных мыслях.
Список задач разведывательной информации с каж¬
дым днем расширяется. В частности, больше, чем ког¬
да-либо, американской разведке приходится следить за
действиями своих не во всем надежных союзников. Не
случайно американское Агентство национальной без¬
опасности не скрывает, что ведет перехваты секретных
донесений по всему миру и пытается раскрывать сек¬
ретные коды ближайших союзников США.
Понятно, что при таких потребностях в разведыва¬
тельной информации получающие и обрабатывающие ее
учреждения приобретают мощный рычаг воздействия
на государственных деятелей, принимающих военно¬
стратегические, внешнеполитические и даже экономи¬
ческие решения.
Как явствует из проведенных в 1980 г. слушаний в
одном из подкомитетов палаты представителей конгрес-
5* 131

ca США на тему «Роль разведывательной информации
во внешнеполитическом процессе», в недрах правительст¬
венных ведомств Вашингтона ежегодно производятся
буквально горы разведывательной информации. Толь¬
ко ЦРУ поставляет ежедневные разведывательные
сводки для президента, еженедельные национальные
разведывательные оценки, а также сотни других до¬
кладов, межведомственных меморандумов и справочных
изданий в год. В основном эта работа ложится на ди¬
ректорат информации ЦРУ. В последние годы оно даже
стало выпускать особые доклады, публикуемые в от¬
крытой печати и рассчитанные па воздействие на аме¬
риканское общественное мнение. Большим обилием
разведывательной информации обрастают также ми¬
нистерство обороны и государственный департамент.
Каждое из этих ведомств готовит ежедневные разведы¬
вательные сводки для своего руководства, а также осо¬
бые меморандумы вроде «меморандумов предупрежде¬
ния об опасности» или «меморандумов тревоги» 23.
При Пентагоне даже создан Национальный центр
военной разведки, работающий на круглосуточной ос¬
нове, который выпускает разведывательные сводки осо¬
бой срочности, предупреждающие о всякого рода
военных «опасностях» 24.
Официальная пропаганда пытается навязать пред¬
ставление, что чем больше разведывательной информа¬
ции, тем солиднее основа для разработки внешней по¬
литики.
Однако опыт показывает, что это далеко не так.
Скандальные «разведывательные провалы» то в одном,
то в другом районе мира изобличали тот факт, что
американское руководство подчас оказывалось в пол¬
ном неведении относительно происходящих там собы¬
тий.
Так, известный американский разведчик Дж. Стоку-
эл, возглавлявший в середине 70-х годов оперативную
группу ЦРУ по Анголе, в своих воспоминаниях пишет
следующее о том, что президент Р. Никсон и его го¬
сударственный секретарь Г. Киссинджер были введены
в полное заблуждение национальными разведыватель¬
ными оценками относительно вероятности скорого раз¬
вала Португальской империи. Им импонировало, что
положение в Южной Африке выглядело довольно ста¬
бильным. Поэтому, когда силы национального освобож¬
дения вышвырнули португальских колонизаторов из
132

Анголы и Мозамбика, они оказались совершенно НейоД-
готовленными к принятию в отношении этого района
каких-либо дипломатических акций и стали на путь ор¬
ганизации «специальных операций» против Анголы, ко¬
торые закончились провалом25.
Другой пример касается Ирана. Трудно, пожалуй,
привести иной случай, когда бы американское руковод¬
ство в такой мере было застигнуто врасплох развитием
событий, как это случилось с Ираном в 1978—1979 гг.
Президент Картер в своих мемуарах горько сетует на
удивительную близорукость своего разведывательного
аппарата. Бот что пишет он о событиях 1978 г., кото¬
рые в начале 1979 г. закончились падением шахского
режима: «Сообщения американской разведки, однако,
не указывали никаких причин для серьезного беспокой¬
ства. Согласно одной из оценок ЦРУ, выпущенной в
августе, Иран „не находится в революционной ситуа¬
ции или даже в предреволюционной ситуации11. Далее
сообщалось, что военные были лояльны к монархии и
что те, кто находится в оппозиции, как выступающие,
„так и не выступающие за насилие, не способны сде¬
лать что-либо...44» 26.
Как известно, через несколько месяцев монархия
была сметена бурными революционными событиями,
а шах был выброшен из страны. В ответ на это США
начали готовить «тайную операцию» в виде военного
переворота в этой стране, что и привело в дальнейшем
к захвату американских «заложников» и к цепи других
событий, глубоко подорвавших авторитет Америки в
мире и положение Картера в Белом доме.
В специальном докладе «Иран: оценка деятельности
американской разведки до ноября 1978 г.», подготов¬
ленном для Постоянного комитета по разведке палаты
представителей, дается следующее заключение: «...от¬
сутствие воображения относительно альтернативных
направлений политики США ограничивало как поиск
достоверного понимания внутренней обстановки в Ира¬
не, так и восприимчивость потребителей к такой ин¬
формации» 27.
Однако особую предвзятость и тенденциозность
приобретает американская разведывательная информа¬
ция, когда дело идет о социалистических странах,
и прежде всего об СССР. Это понятно. Такая информа¬
ция как раз и предназначается для подкрепления анти¬
советской политики, для насаждения внутри США ат¬
133

мосферы антикоммунизма и военной истерии. Приме¬
ров здесь достаточно.
В частности, аналитики ЦРУ подготовили искажа¬
ющий действительное положение доклад о якобы воз¬
растающей «военной угрозе» СССР для нефтедобываю¬
щих стран района Персидского залива. Даже министр
обороны США К. Уайнбергер и приближенные к нему
лица использовали «выводы» ЦРУ для обоснования
военных приготовлений США в этом субрегионе.
Другой пример носит не менее скандальный харак¬
тер. Он касается оценки военных расходов СССР и в
более широком плане его военных возможностей.
В конце пребывания у власти администрации Картера
в консервативных политических кругах Вашингтона
возникло обвинение, будто аналитики ЦРУ «занижа¬
ют» масштабы военных расходов СССР. Поэтому после
назначения на пост директора ЦРУ Дж. Буша, ставше¬
го потом вице-президентом США, при этом управлении
из внеправительственных специалистов во главе с ис¬
ториком-антисоветчиком Р. Пайпсом была создана
параллельная аналитическая группа, получившая из¬
вестность в качестве «Команды Би». С помощью мани¬
пулирования цифрами она стала «доказывать» возра¬
стание военных расходов в СССР, что привело к раз¬
дуванию новой кампании относительно роста пресло¬
вутой «советской военной угрозы».
Основываясь на тенденциозных подсчетах ЦРУ, не¬
которые политические деятели Вашингтона хотели бы
придать гонке вооружений характер борьбы на исто¬
щение, рассчитывая выиграть в ней. Судя по сообще¬
ниям иностранной печати, в желательности проведения
такой политики американская сторона, правда без осо¬
бого успеха, пыталась убедить своих партнеров на встре¬
чах глав правительств семерки западных держав. Од¬
нако даже для партнеров была очевидной опасность иг¬
норирования политических, экономических и мораль¬
ных факторов, касающихся страны, одержавшей
40 лет назад величайшую победу над фашизмом и до¬
бившейся военного паритета с крупнейшей промыш¬
ленной державой капитализма.
134

Расширение специальных операций
и подрывных действий
Проведение «специальных операций» — одно из глав¬
ных направлений деятельности американских секрет¬
ных служб. В исполнительном приказе президента
Р. Рейгана № 12333 дается попытка официального оп¬
ределения этого рода операций. Они характеризуются
как «виды деятельности, проводимые в поддержку це¬
лей национальной внешней политики за границей, ко¬
торые планируются и осуществляются таким образом,
чтобы роль правительства Соединенных Штатов не
была очевидной или не признавалась бы публично...
и которые не включают дипломатическую деятельность
или сбор и производство разведывательных данных
или соответствующие функции обслуживания этой дея¬
тельности» 28. Эта довольно туманная формулировка
подразумевает широкий спектр тайных подрывных
операций, включающий распространение заведомо лжи¬
вой пропаганды, подкуп политических деятелей и пар¬
тий, подготовку государственных переворотов, убийств
политических деятелей, военные операции американ¬
ских наемников против иностранных государств при
скрытой поддержке их американскими военнослужащи¬
ми и американским снаряжением, что иногда называют
«полувоенными операциями» или тайными войнами.
История и прошлых десятилетий знает немало при¬
меров перерастания отдельных подрывных операций в
тайные войны против суверенных государств. Такие
войны при участии американских наемников и даже
военнослужащих велись в прошлом против Гватема¬
лы, Индонезии, Лаоса, в Заире и в других местах. Во
Вьетнаме открытые военные действия тесно перепле¬
тались с операциями тайной войны — политическими
убийствами патриотически настроенных людей, дейст¬
виями диверсионных отрядов и т. д.
При нынешней администрации разведывательные
службы Вашингтона пошли на развертывание тайных
войн в таких масштабах и такими средствами, которые
не имели себе равных в прошлом. При этом они харак¬
теризуются рядом особенностей.
Во-первых, тайные войны ведутся сегодня при пря¬
мой поддержке ЦРУ одновременно против многих
стран Азии, Африки и Латинской Америки, в частно¬
сти против Никарагуа, Кампучии, Афганистана, Эфио¬
135

пии, Ливии, Анголы, Мозамбика и других суверенных
государств.
Во-вторых, в небывалых прежде масштабах к уча¬
стию в тайных войнах и финансированию их привле¬
чены такие государства, как ЮАР, Израиль, Пакистан,
Таиланд, Сингапур, а также некоторые арабские госу¬
дарства с монархически-консервативными режимами.
В-третьих, в ходе необъявленных войн американски¬
ми наемниками, а часто в тайной форме и специаль¬
ными группами американских военнослужащих при¬
меняется все более современная военная техника —
миниатюрные зенитные ракеты и ракеты «земля—зем¬
ля», различного рода наземные и морские мины, новей¬
шее стрелковое вооружение и т. д. Примером этому
служат попытки минирования побережья Никарагуа и
Анголы, вызвавшие серьезные повреждения и челове¬
ческие жертвы на нескольких иностранных судах и
всколыхнувшие мировую общественность, выступив¬
шую против такого циничного нарушения свободы
морского судоходства. Недаром США отказались пред¬
стать по этому делу перед Международным судом в
Гааге.
В-четвертых, терроризм, включая убийства полити¬
ческих деятелей, которые лицемерно запрещены в офи¬
циальных директивах американской разведки, по су¬
ществу был возведен в ранг государственной политики.
Десятки государственных, политических и обществен¬
ных деятелей стран Азии, Африки и Латинской Амери¬
ки за последние годы стали жертвами ЦРУ и его аген¬
туры.
Выступая с речью на Конференции неприсоединив-
шихся стран в Дели 7 марта 1983 г., Первый секретарь
ЦК КП Кубы, председатель ее Государственного сове¬
та и Совета министров Фидель Кастро перед всем ми¬
ром разоблачил лицемерие Вашингтонской администра¬
ции. Он заявил: «...из достойных полного доверия
источников мы узнали, что нынешняя американская ад¬
министрация поручила Центральному разведыватель¬
ному управлению вновь разработать планы покушения
на руководителей Кубы, в первую очередь на ее пре¬
зидента. Чего же еще можно ожидать от такого бессо¬
вестного правительства? И стоит ли удивляться этим
циничным проискам империалистов? Разве другие пре¬
зиденты не строили аналогичных планов в прошлом и
не пытались привести их в действие, что подтвердил
136

даже сенат США? Однако все попытки будут тщетны¬
ми, ибо паша революция опирается пе на личности,
а на идеи, а идеи уничтожить нельзя...» 29
Слова Фиделя Кастро получили неопровержимое
подтверждение, когда на страницах вашингтонской
печати осенью 1984 г. было опубликовано специальное
наставление, распространяемое ЦРУ среди никарагу¬
анских контрреволюционеров. В нем содержались ре¬
комендации по организации убийств политических и
общественных деятелей этой страны с привлечением к
этому преступных элементов, по запугиванию и тер¬
роризированию местного гражданского населения.
Нет ничего удивительного в том, что разоблачение,
связанное с публикацией и распространением этого
наставления, вызвало очередной скандал в Вашингтоне.
Об этом довольно ярко писала газета «Вашингтон
пост»: «В очередной раз политические лидеры стра¬
ны — республиканцы и демократы — шокированы, раз¬
досадованы и возмущены. На сей раз причиной этого
стал изданный ЦРУ учебник под названием „Психоло¬
гические операции в партизанской войне*4 на испанском
языке, который, судя по всему, был распространен
среди так называемых „контрас44, борющихся против
сандинистского режима в Никарагуа. В учебнике по¬
вествуется о том, как вести войну грязными методами.
В нем говорится, как и когда убивать ни в чем не по¬
винных гражданских лиц, как вовлекать в эти действия
местное население, как подстрекать толпы к насилию
и как и при каких обстоятельствах использовать голо¬
ворезов и уголовников. ЦРУ утверждает, что учебник
был написан внештатным автором и не отражает аме¬
риканской политики. Надо быть чрезвычайно доверчи¬
вым, чтобы поверить таким заявлениям» 30.
Во всем мире растет гнев и возмущение против того
размаха, которые приняли подрывные операции и тай¬
ные войны против молодых суверенных государств при
нынешней администрации в Вашингтоне.
Видные специалисты по разведывательной деятель¬
ности в США в наиболее доверительных из открытых
документов указывают и на другие опасности, выте¬
кающие из проведения тайных подрывных операций,
в частности на то, что в ходе их осуществления могут
развиваться такие силы инерции, которые могут при¬
вести к неожиданному для американского руководства
кризису. Об этом писал близкий к руководящим кру¬
137

гам американской разведки специалист П. Блэксток,
осуществлявший в 1971—1972 гг. засекреченное иссле¬
дование «Обзор разведывательной деятельности и тай¬
ных операций. Меняющаяся доктрина и практика», не¬
которые виды этого исследования были позднее опуб¬
ликованы в материалах «Комиссии Мэрфи». Блэксток
отмечал, что при опросе специалистов по тайным опе¬
рациям имело место общее согласие относительно того,
что «ведомства, занимающиеся тайными операциями...
могут создавать фактически новые ситуации, к кото¬
рым впоследствии вынуждена приспосабливаться на¬
циональная политика, тем самым вызывая серьезные
проблемы управления и контроля» 31.
Классическим примером осложнившихся «проблем
управления и контроля» во внешней политике США
является, конечно, подготовка и завершение операции
с вторжением американских наемников на План Хи¬
рон в 1961 г. Из мемуаров сподвижников президента
Дж. Кеннеди А. Шлессинджера и Т. Соренсена хоро¬
шо известно, как развивались события. Президент Эй¬
зенхауэр дал согласие на формирование специальной
бригады кубинских наемников, но не принял никакого
решения в отношении ее использования. Когда к вла¬
сти пришла администрация Кеннеди, бригада наемни¬
ков с американскими «силами поддержки» уже была
подготовлена для вторжения. ЦРУ представило прези¬
денту Дж. Кеннеди информацию о том, что вторжению
должен сопутствовать полный успех. В результате было
принято решение, которое обернулось гибелью многих
людей, подрывом международного престижа США, сло¬
вом, создало для Вашингтона совершенно новую, не¬
предвиденную и нежелательную ситуацию.
И тем не менее лица из окружения президента, от¬
вечающие за формирование внешней политики США
еще в 70-х годах, часто склонялись в пользу проведе¬
ния тайных операций даже вопреки рекомендациям го¬
сударственного департамента. Им, очевидно, казалось,
что с помощью таких операций они решительнее и
быстрее достигнут поставленных перед внешней поли¬
тикой США целей. Критики такого образа действий
часто ссылаются на примеры с Анголой и Чили. Так,
бывший руководитель межведомственной группы по
Анголе Н. Дейвис в статье «Решение по Анголе. Лич¬
ные воспоминания», опубликованной в журнале «Фо-
рин афферс» в 1978 г., подробно рассказывал, как эта
138

группа еще до ухода португальцев из Анголы предста¬
вила в СНБ рекомендации, направленные на поиски
политического и дипломатического решения для опре¬
деления судеб этой страны. Однако Г. Киссинджер, иг¬
норируя представленные рекомендации и стремясь
«бросить вызов» влиянию СССР в этой районе, пошел
по пути тайного финансирования проамериканских
группировок в этой стране 32.
В связи со склонностью руководителей внешней по¬
литики США к проведению тайных операций у ряда
специалистов возникает естественный вопрос, а в со¬
стоянии ли они в достаточной мере контролировать их
ход. При этом отмечается, что, во-первых, указание о
проведении тайной операции часто дается президентом
в довольно общей, расплывчатой форме. Согласно пред¬
ставленным конгрессу заметкам бывшего директора
ЦРУ Р. Хелмса, президент Никсон сделал в беседе с
ним намек на то, что успех чилийской операции, воз¬
можно, имел бы «один шанс из десяти, но она спасла
бы Чили» и что его не смущает «связанный с этим
риск». На основании такого намека началась разработ¬
ка планов организации государственного переворота в
Чили33.
В ходе осуществления той или иной подрывной
операции руководители ЦРУ, отчитываясь перед
внешнеполитическим руководством, способны давать
неполную или неточную информацию. Об этом вспоми¬
нает на основании личного опыта Дж. Стокуэл. Он
утверждает, что ЦРУ постоянно давало искаженные
сведения о своих операциях не только американскому
конгрессу, но даже и межведомственному «Комитету
40», несущему формально главную ответственность за
подобные операции. «При покровительстве директора
ЦРУ,—отмечает он,—мы лгали конгрессу и „Комите¬
ту 40“» 34. Говоря о взаимоотношении У. Колби с конг¬
рессом, Стокуэл утверждает: «Он систематически вво¬
дил в заблуждение конгрессменов в отношении наших
действий в Анголе». Так, У. Колби, по словам Стокуэ-
ла, отрицал в конгрессе, что в военных действиях в Ан¬
голе участвуют американцы-наемники, между тем как
государственный департамент был вынужден признать
этот факт35.
Наконец, как явствует из статьи американского
специалиста Э. Эдлера, многие аспекты тайных подрыв¬
ных операций вообще остаются за пределами внимания
139

внешнеполитического руководства. По его данным,
только 16% из многих тысяч проводившихся в 60-х и
70-х годах тайных операций утверждалась на межве¬
домственном уровне, а остальные проводились по ус¬
мотрению директора ЦРУ36.
В связи с этим к концу 70-х годов в американской
литературе возникла известная разноголосица в отно¬
шении количества осуществлявшихся тайных операций.
Официальные источники, как правило, утверждали,
что после расследований конгресса число таких опера¬
ций резко сократилось. Дж. Стокуэл, однако, подчер¬
кивает, что президент Форд, осуществив в 1974 г. оче¬
редную реорганизацию руководящих органов разведки,
«расширил устав ЦРУ, предоставив ему полномочия
вмешиваться в дела даже тех стран, которые находятся
в дружественных отношениях с Соединенными Штата¬
ми, и тех, которым не угрожает внутренняя подрыв¬
ная деятельность» 37. Президент Картер, по словам то¬
го же автора, продолжая реорганизацию разведок, ис¬
ходил из того, что размах операций ЦРУ «не должен
быть сокращен» 38.
Характерно в этом отношении и свидетельство ав¬
тора многих тайных операций Г. Киссинджера, опуб¬
ликованное в его мемуарах в 1979 г. «Парадоксально,—
отмечал он,—что американское вмешательство во
внутренние дела других стран многократно возросло с
тех пор, как тайные операции ЦРУ стали подвергаться
нападкам... Новая доктрина оправдывает неограничен¬
ное вмешательство с целью обеспечения внутренних
изменений в странах, которые являются нам как друзья¬
ми, так и противниками: она направлена против тех
стран, которые не угрожают нашей безопасности и ко¬
торые в действительности могли бы быть союзниками
Соединенных Штатов» 39.
Из приведенных данных и оценок американских
специалистов со всей очевидностью следует, что ис¬
пользование во внешней политике «специальных видов
деятельности», или тайных подрывных операций, не
только отравляет международный климат, но и способ¬
но привести к непредсказуемым, в том числе и для
самих Соединенных Штатов, ситуациям.
Добиваясь активизации разведывательной деятель¬
ности по всему фронту операций, президент Рейган по¬
ставил во главе Центральной разведки У. Кейси, од¬
ного из своих ближайших соратников по предвы¬
14А

борной борьбе, бывшего разведчика, который, по
свидетельствам американской прессы, буквально увле¬
чен «тайными операциями» и «радуется им, как
ребенок»40. Как писал известный американский
международник С. Таубман, «многие кадровые со¬
трудники государственного департамента считают, что
Кейси и компания стремясь поддержать риторику ад¬
министрации относительно русских, подтасовывают
оценки разведки в угоду политическим позициям пра¬
вительства» 41.
Постоянно усиливается возня американских разве¬
док вокруг тайных войн и подрывных операций. По
данным Л. Гелба, с момента прихода администрации
Рейгана к власти их число увеличилось, по меньшей
мере, в пять раз (до более чем 50). При этом очевид¬
но, что речь идет лишь о самых крупных операциях,
граничащих с военными действиями против того или
иного государства. Гелб приводит высказывания близ¬
ких к Белому дому лиц, которые выражают опасение,
что новый порядок обсуждения тайных операций в уз¬
ком кругу сугубо доверенных лиц без консультаций с
информированными специалистами может придать
этим операциям еще более взрывоопасный, провокаци¬
онный и непредсказуемый характер, причем сами Со¬
единенные Штаты могут потерять контроль над теми
группами, которые они снабжают и финансируют42.
Так, судя по всему, и произошло в Бейруте 8 мар¬
та 1985 г., когда подготовленная американцами аген¬
тура устроила взрыв мощной бомбы, приведший к тя¬
желым жертвам. Белый дом поспешил категорически
отмежеваться от этого взрыва и даже отдал приказ о
прекращении всей операции.
Между тем, практикуя терроризм на государствен¬
ном уровне, администрация Рейгана приняла новую
директиву 138 «о мерах по борьбе с терроризмом». Со¬
гласно разъяснениям официальных лиц, эта директива
предполагает нанесение «упреждающих ударов» по
группам, которые подозреваются в терроризме. В во¬
оруженных силах США готовятся для этого специаль¬
ные подразделения. Очевидно, что происходит станов¬
ление чрезвычайно опасного вида «специальной дея¬
тельности». Официальные деятели администрации
договариваются даже до того, что не будут считаться
с потерями, которые может понести гражданское на¬
селение во время подобных «упреждающих ударов».
141

Актом нескрываемого цинизма было провозглаше¬
ние Белым домом и фактическое одобрение конгрессом
США так называемой «доктрины Рейгана», установки
на оказание скрытой военной помощи всем «антиком¬
мунистическим повстанцам», т. е. выпестованным
ЦРУ террористам, действующим прежде всего против
Анголы, Никарагуа и Афганистана. При обсуждении
проекта бюджета на 1986 фин. г. конгресс выделил на
каждое из этих направлений террористической дея¬
тельности значительные суммы, ликвидировав заодно
«поправку Кларка», запрещавшую ранее ЦРУ фи¬
нансировать и снабжать своих контрреволюционеров в
Анголе.
Остается только добавить, что в Вашингтоне
должны были бы понять, что время, когда американ¬
ский разведчик К. Рузвельт с помощью пачек долла¬
ров восстанавливал на троне шаха Ирана, а горстка
американских наемников в Гватемале свергала прави¬
тельство Арбенса, кануло в прошлое. Сегодня все бо¬
лее широкие народные массы поднимаются на борьбу
против проамериканских диктаторских режимов, за де¬
мократию и национальную независимость. И в этом
главная причина многочисленных неудач американских
разведок в различных районах мира.
1	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1981, Dec. 7,
p. 1335.
2	Time, 1984, Apr. 30.
3	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1983, Apr. 18,
p. 547.
4	Ibid., 1983, Oct. 24, p. 1465.
5	United States Code. 1970 edition, vol. 11. Wash., p. 12183—12184.
6	Ibid., p. 12184.
7	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1982, Jan. 18,
p. 22—23.
8	Ibid., 1981, Dec. 7, p. 1338, 1342.
9	Ibid., p. 1339.
10	Lowenthal M. M. US Intelligence. Evolution and Anatomy. N. Y,
1984, p. 81.
11	Ibid.
12	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1981, Dec. 7,
p. 1339.
13	Ibid., p. 1338.
14	Ibid., p. 1341.
15	Ibid, p. 1345, 1346.
18	New York Times, 1984, June 10.
17 Cline R. The CIA under Reagan, Bush and Casy. Wash.. 1981,
p. 349,
142

łŚ
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
Weekly Compilation of Presidential Documents, 1981, Dec. 7,
p. 1341—1347.
Ibid.
Lowenthal M. M. Op. cit., p. 66.
Weekly Compilation of Presidential Documents, 1981, Dec. 7,
p. 1337.
Ibid., p. 1340.
The role of intelligence in foreign policy process. Wash,, 1980,
p. 66—79.
Ibid., p. 113.
Stockwell J. In search of enemies. A CIA story. N. Y., 1978,
p. 43, 52.
Carter J. Keeping faith. Memoirs of a president. N. Y., 1982,
p. 438.
Iran. Evaluation of US intelligence performance prior to no-
vember 1978 Staff report. W., 1979.
Weekly Compilation of Presidential Documents, 1981, Dec. 7,
p. 1347.
Editorapolitica. Gabana, 1983, p. 14.
Washington Post, 1984, Oct. 25.
Appendices. Commission on the organization of the government
for the conduct of Foreign Policy. Wash., 1975, vol. 7, p. 100.
Foreign Affairs, 1978, Fall, p. 113.
Orbis, 1979, Fall, p. 686.
Stockwell J. Op. ci't., p. 10, 229.
Cline R. Op. cit., p. 271.
Orbis, 1979, Fall, p. 682.
Stockwell J. Op. cit., p. 253.
Ibid., p. 254.
Kissinger H. White House Years Boston — Toronto, 1979, p. 658.
Time, 1984, Apr. 4.
New York Times Magazine, 1984, Jan. 16.
New York Times, 1984, June 10.

Глава пятая
РОЛЬ МИНИСТЕРСТВ И ВЕДОМСТВ,
ДЕЙСТВУЮЩИХ В СФЕРЕ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИИ
Помимо президента США и его Исполнительного уп¬
равления, включающего аппарат Совета национальной
безопасности, а также большой группы военных и раз¬
ведывательных учреждений, которым отводится особая
роль, в сфере внешних сношений действует несколько
десятков министерств и ведомств Вашингтона. Руково¬
дители ведущих из них образуют кабинет министров,
который в США не является органом принятия реше¬
ний, но при нем действует разветвленная сеть межве¬
домственных советов и групп, осуществляющая коорди¬
нацию политики как на внутреннем, так и на внешнем
направлении. Естественно, что все эти подразделения в
той или иной мере участвуют в формировании внешней
политики США и в ее практическом осуществлении.
Это тем более заметно в наше время в условиях,
когда каждая новая администрация после прихода к
власти сталкивается со все новыми и новыми пробле¬
мами как на мировой арене, так и внутри страны, при¬
обретающими критическое значение для американского
государства и общества. Причем проблемы эти, хотя
часто и перекрещивающиеся между собой, носят много¬
плановый характер и во все возрастающей степени са¬
мым непосредственным образом влияют на жизнь и
судьбы самих американцев. В 70-х годах наиболее ост¬
рые проблемы оказались связанными с глубокими изме¬
нениями в мировом соотношении сил, с нарастанием
угрозы ядерной войны и возникновением ряда острых
очагов международных конфликтов. В 80-х годах при
всей нерешенности уже обострившихся проблем на по¬
вестке дня американской внешнеполитической деятель¬
ности оказались новые проблемы, связанные с глубо¬
кими кризисными явлениями в мировой системе капи¬
тализма,— угрозой мирового финансового кризиса,
144

потерей конкурентоспособности американской промыш¬
ленности па внешних и внутренних рынках, появлени¬
ем небывалой по своим масштабам армии безработных,
а также экологическими, сырьевыми и другими пробле¬
мами. Все это, конечно, во многом запутало и ослож¬
нило задачи формирования политики США в мировых
делах, привело к нарастанию столкновений между раз¬
личными целями па несовпадающих ее направлениях.
«Изменения в США в 70-х годах,— образно писал из¬
вестный американский политолог Г. Аллисон,— при¬
вели к нарушению важных элементов национального
гироскопа, обрекая американский государственный ко¬
рабль на подверженность к более жестокой качке в его
внешней политике» 4. С Аллисоном соглашаются и мно¬
гие другие американские политологи. Они приходят к
выводу, что сдвиги на мировой арене, переплетающиеся
с изменениями в американской политической системе,
способствовали возникновению такого комплекса про¬
блем большой остроты и сложности, с которым этой
системе становится все труднее справиться.
Это связано и с возрастающей фрагментацией раз¬
личных групп американского правящего класса. Ин¬
тересы крупнейших международных банков и транс¬
национальных компаний, например, часто приходят в
острое столкновение с интересами провинциальных
финансовых групп и отраслей американской промыш¬
ленности, ориентирующихся на внутренний рынок, при¬
чем интересы и тех и других сталкиваются с долго¬
срочными интересами американского государства на
мировой арене. Крупнейшие министерства и ведомства
США, занятые в сфере внешнеэкономической полити¬
ки, руководствуются этими несовпадающими интересами
и часто вступают в конфликт между собой и с государ¬
ственным департаментом. Это и порождает явление, ко¬
торое 36. Бжезинский, умудренный в закулисных пра¬
вительственных отношениях, характеризовал как «бю¬
рократический феодализм».
Истоки «бюрократического феодализма»
Государственно-монополистический капитализм вызы¬
вает противоречие интересов различных государствен¬
ных ведомств. Формально государственный департа¬
мент США в качестве дипломатического ведомства от¬
ветствен за координацию работы всех государственных
145

учреждений этой страны и за ее пределами. Ё заявле¬
нии Белого дома об организации системы СНБ от име¬
ни президента утверждается: «Государственный секре¬
тарь является моим главным советником по вопросам
внешней политики. В качестве такового он несет от¬
ветственность за формулирование внешней политики и
за ее осуществление» 2. Исключение делается формаль¬
но только для операций вооруженных сил на поле боя
и для другой деятельности, которую президент «в ка¬
честве верховного главнокомандующего сочтет нужным
проводить исключительно по военным или другим ка¬
налам». Подчиненной государственному секретарю
Высшей межведомственной группе по внешней полити¬
ке, согласно тому же заявлению, поручается наблюдать
за «деятельностью министерств и ведомств США за
рубежом» 3.
Однако все подобные высокопарные заявления ни¬
когда не выполнялись в прошлом, не выполняются они
и при администрации Рейгана. Как писал обозрева¬
тель газеты «Нью-Йорк тайме» Л. Гелб, сам в прошлом
видный деятель государственного департамента, «каж¬
дый вновь избранный американский президент выра¬
жал убеждение, что он должен возложить ответствен¬
ность за разработку внешней политики страны ясным
и твердым образом на государственный департамент.
Но никто из этих президентов (от Кеннеди до Карте¬
ра) никогда не следовал этому положению»4. Те же
государственные секретари, которые пытались слишком
широко трактовать свое положение, как, например,
У. Роджерс при Никсоне, С. Вэнс при Картере или
А. Хейг при Рейгане, кончали свою карьеру прошени¬
ем об отставке.
И дело здесь, конечно, не в том, что государствен¬
ный департамент является в какой-то мере «ненадеж¬
ным ведомством», хотя некоторые правые деятели в
США пытались и еще пытаются «вылавливать» в нем
коммунистов, а президенты часто относились с недо¬
верием к поступавшим из «Туманного дна» (так на¬
зывается место, где расположено здание государст¬
венного департамента) советам. Нет, в надежности
руководящих сотрудников этого ведомства вряд ли
были основания сомневаться. Ведь большинство из
них, включая таких руководителей, как Д. Ачесон,
Дж. Ф. Даллес, Д. Раск, Г. Киссинджер, С. Вэнс, за¬
нимали перед приходом в «Туманное дно» солидные
146

кабинеты в ведущих финансовых и юридических фир¬
мах Уолл-стрита. Стало правилом, что верхушка дип¬
ломатического ведомства, равно как и ключевые посты
послов США за рубежом, заполняется «политическими
назначенцами» президента, дельцами, помогавшими
финансировать его предвыборную кампанию. «Послы,
особенно в важных странах,— пишет американский
исследователь Р. Уэссон — по-прежнему назначаются
по политическим соображениям. Кадровые сотрудники
направляются в Гамбию и Никарагуа, в то время как
„пожертвователи“ в ходе предвыборных кампаний от¬
правляются в европейские столицы» 5.
Костяк кадрового чиновничества заграничной
службы по своему имущественному положению, родст¬
венным и общественным связям, по образу жизни и
идеологии также прочно связан с крупной буржуази¬
ей. «Клика родственников, связанных кровными узами
с некоторыми богатыми семействами,— писал в своих
мемуарах видный американский дипломат У. Додд,—
использует дипломатические должности для своих лю¬
дей, из которых многие только что окончили Гарвард¬
ский университет и не имеют даже элементарных зна¬
ний. Главная их черта — снобизм и стремление к
личному благополучию»6. Такое положение сохраня¬
ется и поныне.
Дело, разумеется, и не в том, что тот или иной
президент не умеет четко распределить обязанности
между своими основными сотрудниками и советника¬
ми. Хотя, между прочим, даже в заявлении Белого
дома о новой системе СНБ содержится определенное
противоречие, когда президент поручает «формулиро¬
вать» внешнюю политику государственному секрета¬
рю, а готовить соответствующие решения — своему
помощнику по вопросам национальной безопасности.
Но и это противоречие связано не с формальной сто¬
роной, а с существом дела.
Причины, ограничивающие влияние государствен¬
ного департамента, кроются в его положении среди
других государственных ведомств. Дипломатическое
ведомство насчитывает несколько тысяч сотрудников и
еще больше в посольствах и миссиях за рубежом. Кро¬
ме того, оно имеет значительное влияние на ряд авто¬
номных или полуавтономных ведомств в Вашингтоне.
К их числу относятся Управление международного
развития, Управление по международным связям и
147

Агентство по контролю над вооружениями и разору¬
жению (хотя следует сказать, что даже в этой «семье»
государственного департамента нередко вспыхиваю!
внутренние противоречия). Таким образом, главная
«периферия» государственного департамента в отличие
от других основных министерств США находится не
внутри страны, а за ее пределами. Отсюда и вытекает
определенная чуткость этого ведомства к событиям за
границей и недостаточная чуткость к соображениям и
запросам президента, которые в первую очередь носят
внутриполитический характер. В связи с этим боль¬
шинство американских президентов последнего време¬
ни жаловались, что они неизменно наталкивались в го¬
сударственном департаменте на чрезмерную волокиту
и отсутствие нужных для президента инициатив. Сама
специфика огромного дипломатического ведомства, во
многом занятого своими внутренними проблемами,
также вызывает в нем инертность и склонность к ру¬
тине.
Весьма яркая характеристика роли и места госу¬
дарственного департамента в процессе формирования
внешней политики США была дана в докладе извест¬
ного исследовательского центра «Хэритаж фаун-
дейшн», подготовленного к приходу к власти в 1981 г.
республиканской администрации, а затем опублико¬
ванного в виде отдельной книги. «В течение более чем
жизни целого поколения государственный департамент
был отодвинут от центров политической власти, и в
результате этого ни одна администрация в истории
последних лет не доверяла ему быть на „первой ли-
нии“ внешней политики»,— утверждали авторы этого
доклада7. Далее они отмечали: «Президенты обнару¬
живали, что государственный департамент редко при¬
кладывает ухо к земле по поводу важных внутрипо¬
литических соображений, - к которым там должны
были бы постоянно прислушиваться. Необходимый
внутриполитический совет, на который президент
должен был полагаться при проведении внешней по¬
литики, редко может быть получен из государствен¬
ного департамента. Интересы этого ведомства в боль¬
шей степени носят двусторонний и долгосрочный ха¬
рактер, охватывая отношения с многими странами и
географическими районами. Президенты проявляли
мало терпения в отношении этого спокойного подхода
и скоро, после того как оказывались на своем посту,
не

обычно прекращали обращаться в госдепартамент»8.
Разумеется, в этом плане бывали и некоторые
исключения. Г. Киссинджер пользовался, например,
весьма широким влиянием, когда стал государствен¬
ным секретарем, побывав на посту помощника прези¬
дента по вопросам национальной безопасности. Но и
в этом случае он опирался главным образом на груп¬
пу сотрудников, перешедших с ним в госдепартамент
из Белого дома, а не на весь аппарат этого ведомства.
После отставки Киссинджера дела пошли по-преж¬
нему.
Иное положение занимают министерства и ведомст¬
ва США, которые, хотя и имеют решающий голос в
отведенных им сферах внешних сношений, но по
большей части занимаются внутренними делами стра¬
ны. Среди таких ведомств, оставляя в стороне воен¬
ные и разведывательные учреждения, которые имеют
свою собственную специфику, следует назвать мини¬
стерства финансов, торговли, сельского хозяйства.
Сюда же относятся и некоторые другие учреждения,
такие, к примеру, как Федеральная резервная си¬
стема.
В частности, министерство финансов — ведомство,
с которым у президента и его окружения гораздо реже
возникают трения и конфликты, чем с государствен¬
ным департаментом, хотя оно и осуществляет полити¬
ку в важнейшей для США сфере международных фи¬
нансов. Это министерство в настоящее время факти¬
чески контролирует даже деятельность таких важных
международных учреждений капиталистического мира,
как Международный валютный фонд и Всемирный
банк, крупными должниками которых являются мно¬
гие развивающиеся государства. Внутренней «перифе¬
рией» этого министерства являются Уолл-стрит и
другие финансовые центры страны, представители
которых входят в давно сложившиеся при нем кон¬
сультативные советы и непосредственно через них
проводят свою политику. Приблизительно аналогичную
«периферию», опору внутри страны имеют также ми¬
нистерства торговли и сельского хозяйства, а также
самостоятельные правительственные агентства. Поэто¬
му ни по одному из вопросов, непосредственно затра¬
гивающих интересы этих ведомств или их клиентов,
соответствующие руководители не проявляют склон¬
ности следовать указаниям государственного департа¬
14*

мента. «Нельзя ожидать, что государственный депар¬
тамент сможет направлять министерство обороны, или
финансов, или торговли, или сельского хозяйства...
только потому, что затрагиваются внешнеполитиче¬
ские соображения»,— отмечалось в докладе влиятель¬
ной «Комиссии Мэрфи» 9.
На этой почве между государственным департамен¬
том и рядом других крупных министерств, связанных
с осуществлением и внешнеэкономической и военной
политики, происходят нередко трения и конфликты,
которые продолжаются даже после окончания пребы¬
вания у власти какой-нибудь одной администрации.
В качестве примера можно привести конфликт по по¬
воду отношений США с развивающимися государства¬
ми, связанный с выдвижением ими требования об
установлении в мире «нового экономического поряд¬
ка». Конфликт этот начался еще в бытность пребыва¬
ния на посту госсекретаря Г. Киссинджера, причем
государственный департамент выступал с мнением,
что Соединенным Штатам следует пойти на некото¬
рые уступки развивающимся странам, учитывая их
вес и роль в мировых делах. Однако министерства
финансов и торговли резко воспротивились таким
уступкам. В результате политика США и поныне ха¬
рактеризуется глубокими противоречиями с развиваю¬
щимися странами, положение большинства из которых
непрерывно ухудшается в результате экспансии транс¬
национальных банков и монополий.
Все сказанное, разумеется, не означает, что госу¬
дарственный департамент не пользуется влиянием на
осуществление американской политики в его собствен¬
ной сфере — сфере двусторонних дипломатических от¬
ношений, деятельности международных организаций,
проведения международных конференций и т. д. На¬
против, когда президент и его советники в Белом доме
заняты решением крупных международных вопросов,
имеющих важный внутриполитический резонанс, или
политикой США в той или иной острой кризисной
ситуации, именно государственный департамент про¬
должает осуществлять непосредственное руководство
дипломатической работой на многих ее направлениях.
150

Дипломатическое ведомство
По мере расширения сферы внешних сношений США
и усложнения международных проблем аппарат госу¬
дарственного департамента и ведомств, входящих в
сферу его влияния, непрерывно разрастался. В широ¬
ком смысле слова формированием и осуществлением
американской внешней политики занят огромный штат
сотрудников, составлявший в 1980 г. 35 тыс. чело¬
век 10. Кроме того, по найму в американских посоль¬
ствах и консульствах за рубежом работает около
10 тыс. иностранных граждани. Эти цифры, разуме¬
ется, не включают американских военнослужащих и
сотрудников разведывательных ведомств, находящихся
за границей.
Официально в функции государственного департа¬
мента входят: 1) помощь президенту в разработке
внешней политики; 2) дипломатическая переписка от
имени правительства с другими государствами; 3) ру¬
ководство заграничными учреждениями; 4) решение
всевозможных вопросов, связанных с пребыванием в
США иностранных представительств; 5) защита прав
и интересов граждан США за границей; 6) обеспече¬
ние информацией других правительственных учрежде¬
ний по международным политическим, экономическим,
военным и социальным вопросам.
В соответствии с заявлением Белого дома в январе
1982 г. о новой структуре системы Совета националь¬
ной безопасности, полномочия государственного депар¬
тамента формально были даже несколько расширены.
На Высшую межведомственную группу по внешней
политике, работающую под председательством первого
заместителя госсекретаря и докладывающую о своей
работе государственному секретарю, были возложены
также задачи обеспечения постоянной межведомствен¬
ной координации по внешнеполитическим вопросам,
наблюдение за выполнением принятых на заседаниях
СНВ решений, постоянная оценка эффективности осу¬
ществления утвержденных СНВ программ 12.
Все эти направления деятельности имеют вполне
определенное назначение — обслуживание интересов
господствующего класса США на международной аре¬
не и непосредственно влияют на развитие и формиро¬
вание внешней политики страны.
151

Место и роль госдепартамента в разработке и про¬
ведении внешней политики США наложили свой отпе¬
чаток на его иерархическую структуру и организа¬
ционное устройство. Глава ведомства — государствен¬
ный секретарь формально является третьим лицом в
государстве (после президента и вице-президента), ко¬
торое осуществляет непосредственное руководство
внешней политикой страны. Официально он считается
главным советником президента при определении и
осуществлении внешней политики, главным админист¬
ратором своего ведомства и координатором деятельно¬
сти различных правительственных учреждений во
внешнеполитической сфере. Государственный секре¬
тарь по существу руководит всей текущей оператив¬
ной деятельностью государства в дипломатической
сфере, участвует в различных совещаниях, представ¬
ляет США на международных конференциях, подписы¬
вает соглашения, в отношении которых он имеет соот¬
ветствующие полномочия президента, представляет
предложения правительства конгрессу, отчитывается
перед конгрессом и т. д. В силу занимаемой должно¬
сти, госсекретарь является членом Совета националь¬
ной безопасности США, Экспортно-импортного банка
США и Совета НАТО.
Фактическая роль государственного секретаря в
формировании и осуществлении внешней политики во
многом зависит от его личных взаимоотношений с пре¬
зидентом. Как правило, чем активнее президент во
внешней политике, тем меньшую роль он отводит го¬
сударственному секретарю.
Ближайшее окружение государственного секрета¬
ря составляют его заместители, а также заместители
заместителей и их помощники. Они ведают специаль¬
ными областями и руководят соответствующими
структурными подразделениями госдепартамента.
Первый заместитель, который исполняет обязанно¬
сти госсекретаря во время его отсутствия, ведает глав¬
ным образом административными вопросами. Он пред¬
седательствует также в Высшей межведомственной
группе по внешней политике в системе СНБ. Обязан¬
ности между тремя заместителями распределены сле¬
дующим образом: у одного — политические вопросы,
у другого — экономические, у третьего — помощь в
целях безопасности, наука и техника.
Заместители государственного секретаря имеют,
152

в свою очередь, своих помощников. Заместитель заме¬
стителя государственного секретаря по политическим
вопросам в дополнение к своим прямым обязанностям,
вытекающим из самого названия его должности, отве¬
чает за обеспечение координации деятельности своего
ведомства с Пентагоном. Заместитель заместителя го¬
сударственного секретаря по административным вопро¬
сам руководит организацией работы госдепартамента,
является главой Заграничной службы США, которая
объединяет кадровых чиновников-дипломатов и их ре¬
зерв в других ведомствах. В его распоряжении нахо¬
дится Институт Заграничной службы, который готовит
дипломатические кадры, а также группа инспекторов,
осуществляющая надзор за организацией работы в по¬
сольствах и консульствах.
Помощники заместителей государственного секре¬
таря осуществляют руководство различными структур¬
ными звеньями. Один помощник выделен для связи с
конгрессом. Специальный помощник заместителя госу¬
дарственного секретаря по экономическим вопросам
ведает международными операциями американских
предпринимателей и является своего рода офицером по
связи между дипломатическим аппаратом и монополи¬
стическими объединениями. К помощнику госсекрета¬
ря по своему положению приравнен советник государ¬
ственного департамента, ведущий специальные вопро¬
сы по поручению госсекретаря.
Помощники государственного секретаря осуществ¬
ляют руководство основными региональными и функ¬
циональными подразделениями дипломатического ве¬
домства.
Наконец, в руководящее звено госдепартамента
входят послы по особым поручениям. Как правило, это
видные дипломаты, направляемые для выполнения
специальных миссий. При администрации Картера
был учрежден новый пост специального консультанта
госсекретаря по советским делам. Вместе с помощни¬
ком госсекретаря по европейским делам он являлся
сопредседателем созданного в июне 1977 г. Межведом¬
ственного координационного комитета по советско-аме¬
риканским отношениям, который был призван улуч¬
шить координацию политики в отношении СССР. При
администрации Рейгана это начинание заглохло.
Вся эта сравнительно небольшая группа чиновни¬
ков образует верхушку госдепартамента, в которой со¬
153

средоточены нити управления американской диплома¬
тией.
Главное место в самом государственном департа¬
менте, а также в его заграничных учреждениях зани¬
мает политический аппарат. Основные политические
вопросы распределены между пятью региональными
управлениями — по африканским, европейским, даль¬
невосточным, межамериканским, ближневосточным и
южноазиатским делам — и двумя функциональными
управлениями — по делам международных организа¬
ций и по международным научным проблемам, кото¬
рые занимаются политикой США и ООН, проблемами
космоса и мирного использования атомной энергии.
Несколько особняком стоит Управление по военно-по¬
литическим делам, которое занимается как политикой
США в острых кризисных ситуациях, так и подготов¬
кой материалов к переговорам по ограничению воору¬
жений. В этом плане управление тесно сотрудничает
с существующим в качестве самостоятельного феде¬
рального учреждения Агентством по контролю над
вооружениями и по разоружению.
Особое место занимает Группа планирования поли¬
тики, которая формально является головным подраз¬
делением в планово-аналитической работе дипломати¬
ческого ведомства и поддерживает тесный контакт с
аппаратом Совета национальной безопасности. Однако
ее действительная роль осуществляется неравномерно.
После своего создания в 1947 г. этот орган вносил
значительный вклад в разработку концептуальных ос¬
нов американской внешней политики и ее конкретных
мероприятий. Немаловажную роль эта группа стала
играть и при государственных секретарях Г. Киссинд¬
жере (1973—1976 гг.) и С. Вэнсе (1976—1979 гг.).
В последние годы значение группы снова стало падать.
Группа готовит комплексные обзорные документы с
общими оценками обстановки в мире и перспектив ее
развития, участвует в подготовке предложений по
крупным вопросам текущей политики и выполняет
непосредственные поручения госсекретаря.
В составе американского дипломатического ведомст¬
ва официально действует Управление разведки и ис¬
следований, которое занимается разведывательными
вопросами и занимает важное место в «разведыватель¬
ном сообществе» Вашингтона. Оно не только отбирает
и фильтрует разведывательную информацию для руко-
154

йодства своего ведомства, но и распределяет соответ¬
ствующую информацию, поступающую из посольств и
миссий США за рубежом между заинтересованными в
ней разведывательными учреждениями и передает на
дипломатическую периферию запросы различных раз¬
ведывательных служб. Специальный отдел этого уп¬
равления — Отдел внешних исследований — координи¬
рует исследования в различных научно-исследователь¬
ских центрах и университетах, используя полученные
разработки в ведомственных интересах.
Важное место в госдепартаменте отводится и во¬
просам, связанным с внешнеэкономической экспанси¬
ей, с проведением внешнеэкономической политики,
с осуществлением контроля за экспортом вооружений,
боеприпасов и других военных материалов.
В подчинении государственного секретаря находит¬
ся полу автономная организация — Управление между¬
народного развития (УМР), которое в настоящее вре¬
мя координирует или осуществляет предоставление по¬
мощи почти 100 странам. В составе дипломатического
ведомства действует Управление по экономическим де¬
лам, наделенное некоторыми контрольно-координа¬
ционными функциями. Специальный отдел этого уп¬
равления контролирует выполнение «закона Бэттла»
(«Акт 1951 г. о контроле над оказанием помощи в
целях взаимной обороны»), следит за осуществлением
дискриминационных мер в торговле США с социали¬
стическими странами.
Для дипломатического аппарата США характерно
наличие в его распоряжении большого пропагандист¬
ского механизма, который широко пользуется приема¬
ми и методами «психологической войны», направлен¬
ной против социалистических государств, а также
молодых государств, борющихся за укрепление своей
национальной независимости. В самом госдепартамен¬
те действует Управление по делам общественности,
которое подразделяется на пять отделов, осуществляю¬
щих внешнеполитическую пропаганду внутри США и
за границей: планирования политики, печати, радио и
телевидения, обслуживания общественности, диплома¬
тической истории. Управление зачастую выступает
цензором американской прессы по внешнеполитиче¬
ским вопросам. Оно действует в тесном контакте с
полуавтономным органом внешнеполитической пропа¬
ганды — Управлением по международным связям,
155

ё распоряжении которого, в частности, находится ра¬
диостанция «Голос Америки».
Исключительно большое значение в деятельности
дипломатической службы США имеет ее заграничная
периферия — посольства, представительства и кон¬
сульства США за границей. Основные направления их
работы, естественно, в значительной степени совпа¬
дают с направлениями соответствующих подразделе¬
ний госдепартамента.
Политическими вопросами в заграничных учрежде¬
ниях занимаются политические отделы, имеющиеся в
составе всех посольств, миссий и специальных пред¬
ставительств. Эти отделы ведают сбором и обработкой
сведений о внутренней и внешней политике страны
пребывания, тщательно изучают деятельность полити¬
ческих партий и отдельных государственных деятелей.
Они готовят периодические доклады Вашингтону о по¬
литическом положении в стране, выступают с предло¬
жениями для определения позиции США по вопросам,
касающимся их отношений со страной пребывания.
Важнейшая сторона деятельности политических отде¬
лов состоит в осуществлении взаимодействия предста¬
вителей различных служб и ведомств, работающих в
составе посольства.
Для оказания непосредственного содействия пред¬
ставителям американских банков и промышленных
корпораций за границей в составе посольств и миссий
США выделены специальные экономические отделы.
В их обязанность входит установление контактов меж¬
ду представителями деловых кругов США и страны
пребывания, наблюдение за деятельностью конкурен¬
тов, изучение состояния отдельных рынков, требова¬
ний покупателей, местных условий торговли и т. д.
Пропагандистские учреждения, существующие в
госдепартаменте и связанные с ним, свою загранич¬
ную работу организуют через отделы информации и
культурных связей, которые имеются почти во всех
зарубежных представительствах. В их задачу входит
идеологическая обработка общественности страны пре¬
бывания.
Значительное число американских дипломатов и
консулов за границей выполняет специальные разве¬
дывательные задания, устанавливает широкие связи с
различными кругами государственных служащих и об¬
щественными деятелями страны пребывания для полу¬
156

чения информации не только по общеполитическим
вопросам, но и по отдельным вопросам, составляю¬
щим государственную тайну. Многие из таких сотруд¬
ников находятся на службе в ЦРУ.
Всю работу посольства обычно возглавляет посол
или посланник. Однако в последние десятилетия в
них значительно возросла роль и значение заместите¬
ля главы миссии, обязанности которого в зависимости
от размеров посольства может исполнять или послан¬
ник, или один из советников посольства. На него ло¬
жится основпая работа по подготовке планов работы
посольства и наблюдению за их выполнением.
Громоздкая бюрократическая машина для обслужи¬
вания американской дипломатии, неуклонный рост
численности ее персонала вызывают необходимость в
содержании большого административно-хозяйственного
аппарата как в центре, так и в американских предста¬
вительствах за границей. При этом следует отметить,
что масштабы дипломатического аппарата продолжают
из года в год возрастать. Об этом свидетельствует и
динамика расходов на госдепартамент и его зарубеж¬
ные представительства. В 1940 г. они составляли
24 млн. долл., в 1960 г.— 246,6, в 1979 г.— 447,9, а в
1980 г.— уже 2354 млн. долл.13 Общие же расходы на
цели осуществления внешней политики, выделяемые
государственному департаменту и непосредственно
связанным с ним ведомствам, еще более значительны.
В 1980 фин. г. они составляли 11 млрд. долл, (сюда,
конечно, не входят колоссальные суммы, затрачивае¬
мые на внешнеполитические цели по линии Пентаго¬
на, ЦРУ и ряда других министерств, не принадлежа¬
щих к «семье» государственного департамента).
Характеризуя интенсивность внешнеполитической
деятельности США, Д. Раск, занимавший в 60-е годы
пост государственного секретаря, отмечал в выступле¬
нии перед сенатской комиссией по иностранным де¬
лам в декабре 1978 г., что осуществление американ¬
ской политики «требует ежедневного паправления око¬
ло 3 тыс. телеграмм, присутствия на нескольких стах
многосторонних межправительственных встречах, ты¬
сяч и тысяч личных контактов американских офици¬
альных лиц с представителями других прави¬
тельств» 14.
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что го¬
сударственный департамент по своей давно сложив¬
157

Шейся организации и по своим методам работы яё-
ляется одним из наиболее консервативных госу¬
дарственных учреждений Вашингтона. Те немногие
нововведения, которые осуществлялись на его руково¬
дящем уровне за последние 15—20 лет, носили второ¬
степенный характер и часто оказывались неустойчи¬
выми.
Реагируя на критику работы государственного де¬
партамента как со стороны Белого дома, так и амери¬
канской печати, руководители этого ведомства, да и
правительство в целом, несколько раз учреждали спе¬
циальные комиссии, которые должны были подгото¬
вить реформы дипломатического аппарата. В конце
60-х годов такая комиссия работала внутри государст¬
венного департамента с привлечением наиболее опыт¬
ных его сотрудников и специалистов в области управ¬
ления, в середине 70-х годов государственным департа¬
ментом много занималась созданная по инициативе
конгресса Комиссия по организации правительства для
проведения внешней политики («Комиссия Мэрфи»),
которая опубликовала свой довольно пухлый доклад и
восемь томов приложений к нему, содержавших от¬
дельные исследования специалистов.
В ходе изучения работы государственного депар¬
тамента выдвигались самые разные крупные и мелкие
инициативы (от предложений придать работе целе¬
устремленный системный характер до изменений в от¬
четности посольств, от перестройки руководящего зве¬
на этого ведомства до усовершенствования методов
подготовки дипломатических кадров). Однако подав¬
ляющая часть этих инициатив встретила упорное со¬
противление основного кадрового состава дипломати¬
ческого ведомства и не имела никакого практического
применения. Некоторые же американские специали¬
сты, как, например, Г. Аллисон и П. Сзантон, дока¬
зывали, что дипломатическое ведомство не может и не
должно осуществлять столь широкие функции, какие
от него ожидают 15.
Практика последних десятилетий показывает, что
даже самые динамичные государственные секретари,
облеченные президентом большими полномочиями, не
задаются целью переделать по своему усмотрению
дипломатическое ведомство, а действуют, опираясь
лишь па небольшие группы приближенных сотрудни¬
ков, и, конечно, не в состоянии подчинить своему
158

влиянию военные и другие министерства, вступают с
ними в конфликт и часто терпят поражение.
Подобное положение в значительной мере объяс¬
няется тем, что дипломатия перестала для США быть
улицей с односторонним движением, что они часто не
в состоянии навязывать свой диктат другим государст¬
вам, и хотят они этого или нет, многие важные для
американцев решения принимаются на большом отда¬
лении от Вашингтона. Следовательно, дипломатия в
нашем сложном мире должна строиться с учетом ин¬
тересов других государств, на разумных компромис¬
сах.
Государственный департамент несколько активизи¬
ровался в начале 70-х годов, когда его руководителем
стал Г. Киссинджер. Тот добился на своем посту не¬
которых успехов, но не смог закрепить их, поэтому
многие из его успехов оказались сугубо частичными и
преходящими. Преемник Киссинджера С. Вэнс уже
при другой администрации пытался развивать линию
на разрядку и достижение международных договоренно¬
стей по ограничению стратегических вооружений. Од¬
нако он встретил еще более упорное сопротивление со
стороны военных кругов, а также помощника прези¬
дента по вопросам национальной безопасности, на
должность которого президент Картер не без особого
умысла назначил 36. Бжезинского, фигуру совершенно
иного плана. В результате заключение Договора
ОСВ-2 было сначала затянуто, его ратификация сор¬
вана, а затем последовала и отставка самого Вэнса.
В своих мемуарах Вэнс писал: «Движущей силой,
выступавшей против Договора ОСВ-2, явились правые
идеологи, которые автоматически поддерживали поч¬
ти любое возражение против соглашения, даже если
оно и выглядело необоснованным. Для некоторых дея¬
телей сам факт, что договор был подписан с Совет¬
ским Союзом, служил поводом для подозрений. Одна¬
ко еще более разрушительным стало то обстоятельст¬
во, что концепция увязки подталкивалась такими в
прошлом официальными деятелями, как Г. Киссинд¬
жер и А. Хейг» 16.
А. Хейг принял пост государственного секретаря
при президенте Рейгане, имея «солидную» консерва¬
тивную репутацию противника разрядки. Но и он не
мог избежать постоянных конфликтов с министром
обороны К. Уайнбергером и сотрудниками Белого
159

дома. Хейг безуспешно пытался побудить их хотя бы
больше прислушиваться к голосам основных союзни¬
ков США в Западной Европе и вышел в отставку в
самый разгар споров вокруг попыток администрации
Рейгана помешать строительству газопровода Урен¬
гой—Помары—Ужгород, которые закончились для Бело¬
го дома самым бесславным образом.
Следует, правда, отметить, что с назначением на
пост государственного секретаря Дж. Шульца поло¬
жение в американском дипломатическом ведомстве на¬
чало несколько стабилизироваться. От дипломатиче¬
ской работы и вообще из сферы внешней политики
были удалены такие политические назначенцы Белого
дома, как У. Кларк, Дж. Киркпатрик, Дж. Аллен,
Э. Миз. В ранг «советников» президента были переве¬
дены П. Нитце и У. Ростоу, ранее непосредственно
отвечавшие за переговоры по ограничению вооруже¬
ний. На влиятельный пост первого заместителя госу¬
дарственного секретаря был назначен нью-йоркский
финансист Дж. Уайтхед из банковской фирмы «Голд¬
мэн, Сакс». Не прекратились, правда, частые столкно¬
вения государственного секретаря с министром оборо¬
ны, о взаимной неприязни Дж. Шульца и К. Уайн-
бергера нередко пишет американская печать. Зато
Шульцу удалось установить тесные рабочие отноше¬
ния с нынешним помощником президента по вопросам
национальной безопасности Дж. Пойндекстером и новым
руководителем аппарата сотрудников Белого дома
Д. Риганом. Стремясь укрепить в государственном де¬
партаменте роль кадровых дипломатов, Шульц ввел
положение, ограничивающее срок пребывания на пос¬
ту послов политических назначенцев президента.
Стремление Шульца утвердиться в качестве хозяи¬
на дипломатического ведомства вызвало, впрочем, но¬
вый конфликт, на этот раз между государственным
секретарем и консерваторами в конгрессе. Как сообща¬
ла в конце июня 1985 г. американская пресса, эти раз¬
ногласия заставили сенат временно отложить решение
по поводу назначений 29 послов и других ответствен¬
ных дипломатических работников.
Все это лишний раз показывает, что при всем зна¬
чении дипломатического аппарата и его возрастающих
масштабах возможности его влияния на основные
внешнеполитические решения администрации ограни¬
чены.
160

Лабиринты формирования
внешнеэкономической политики
Экономические отношения США с другими государст¬
вами представляют совершенно особую сферу, где ме¬
ханизмы разработки и осуществления государственной
политики еще более сложны и запутанны, а координа¬
ция налажена гораздо слабее, чем в области военной
политики и дипломатии. И такое положение складыва¬
ется отнюдь не потому, что внешнеэкономическая сфе¬
ра сколько-нибудь уступает по своему значению дру¬
гим направлениям деятельности Вашингтона на миро¬
вой арене. Напротив, в некоторых отношениях ее
значение еще более велико.
Конечно, от того, какое направление будет прини¬
мать военная стратегия США, насколько удастся увя¬
зать ее с мероприятиями по ограничению и сокраще¬
нию вооружения, от эффективности дипломатических
усилий на этом направлении сегодня во многом зави¬
сит решение проблемы войны и мира, а следовательно,
судьбы сотен миллионов людей, включая и самих аме¬
риканцев. Но от разрешения обостряющихся финансо¬
вых и экономических проблем в капиталистическом
мире также зависят судьбы сотен миллионов людей в
капиталистических и особенно развивающихся странах.
Причем внешнеэкономические проблемы во все бо¬
лее грозном, кризисном виде надвигаются и на Соеди¬
ненные Штаты. Это связано прежде всего с тем, что
удельный вес американской экономики в экономике
капиталистического мира непрерывно уменьшается,
а ее зависимость от внешних рынков и иностранных
источников сырья, наоборот, постоянно возрастает.
Сказывается и то обстоятельство, что созданные в по¬
слевоенный период международные механизмы, кото¬
рые, по замыслам Вашингтона, должны были обеспе¬
чивать устойчивость международных расчетов и
тарифных систем, а следовательно, и всех торгово-эко¬
номических обменов в мире капитализма в интересах
американского финансового капитала, либо вообще
рухнули, как Бреттон-Вудская финансовая система,
либо трещат по всем швам, как система торгово-тариф-
пых соглашений в рамках ГАТТ. Все это усиливает
противоречия и хаос в мировой экономике капита¬
лизма.
6 Заказ № 2133
161

Казалось бы, что в таких условиях руководство в
Вашингтоне должно было стремиться к выработке це¬
леустремленной и долгосрочной внешнеэкономической
политики. Однако этого не происходит, в частности, по¬
тому, что внешнеэкономическая сфера является преж¬
де всего плацдармом деятельности американских част¬
ных банков, транснациональных компаний, а также
затрагивает интересы влиятельных монополистических
групп, ориентирующихся на деятельность внутри стра¬
ны. Сюда относятся могущественные автомобилестрои¬
тельные, сталелитейные, текстильные монополии, моно¬
полии пищевой промышленности и сельскохозяйствен¬
ного производства, интересы которых затрудняют
решение различных частных проблем внешнеэкономи¬
ческой политики, а часто и противоречат тем целям и
задачам, которые ставит перед собой Вашингтон в об¬
ласти внешней политики. Все это ведет к непрерывным
трениям и конфликтам между Соединенными Штатами
и их основными торговыми партнерами и политически¬
ми союзниками в Западной Европе и Японии. Создан¬
ный при администрации Картера и продолжающий
действовать при администрации Рейгана механизм ре¬
гулярных встреч глав правительств и государств за¬
падной «семерки» является сугубо верхушечным, а по¬
этому и малоэффективным, не опирается на какие-либо
широкие механизмы разработки внешнеэкономической
политики внутри США.
Следует, конечно, отметить и другой процесс. Ре¬
шения, принимаемые в системе Совета национальной
безопасности относительно форсированного наращива¬
ния вооружений, подрыва торгово-экономических свя¬
зей США со странами социалистического содружества
отрицательно влияют на состояние мировой капитали¬
стической экономики, способствуют переливу ресурсов
из гражданской в военную сферу производства, подры¬
ву конкурентоспособности многих отраслей американ¬
ской экономики, усилению бюджетного дефицита и
росту процентных ставок, сохранению высокого уровня
безработицы.
Как отмечают американские специалисты, изучав¬
шие формирование внешнеэкономической политики
США, именно на этом направлении «политика оказы¬
вается немногим больше, чем накопление принимае¬
мых от случая к случаю решений» 17. Мощные мини¬
стерства и ведомства, такие, как министерство финан¬
162

сов, торговли и сельского хозяйства, Федеральная ре¬
зервная система или Экспортно-импортный банк, твер¬
до стоят на страже своей линии, отражающей часто
несовпадающие интересы их монополистических кли¬
ентов. В итоге получается какая-то обобщенная линия
экспансии американского монополистического капи¬
тала.
Разумеется, руководители соответствующих ве¬
домств встречаются между собой на заседаниях каби¬
нета министров. Но при американской государственной
системе значение этого органа невелико. Он выполня¬
ет формально лишь консультативные функции при
президенте, не подотчетен конгрессу. Фактически он
созывается обычно для того, чтобы дать возможность
президенту информировать министров о каком-либо
повороте политики.
Сознавая объективную необходимость более четкой
и последовательной координации внешнеэкономической
политики, американские администрации, начиная с ад¬
министрации Никсона, начали создавать на этом
направлении координационные органы наподобие СНБ,
но это оказалось малоэффективным. При президенте
Никсоне был создан Совет по международной экономи¬
ческой политике с приданным ему аппаратом. Но, как
отмечает информационный американский исследова¬
тель И. Дестлер, этот совет никогда не собирался, а его
аппарат никогда не оказывался эффективным 18. В целом
вся система стала ареной борьбы конкурирующих сил.
Критически важные решения принимались при пре¬
зиденте Никсоне по внешнеэкономическим вопросам его
влиятельным министром финансов Дж. Коннел и при
участии президента и некоторых лиц из его Исполни¬
тельного управления. Так было, например, в 1971 г.,
когда в предчувствии острого кризиса в международ¬
ных финансах и торговле было принято решение о
прекращении обратимости доллара в золото и о введе¬
нии дополнительной 10 %-ной налоговой надбавки па
весь американский импорт. Это внезапно принятое ре¬
шение сильно ударило по интересам торговых партне¬
ров США в Западной Европе как раз в то время, ког¬
да помощник президента по вопросам национальной
безопасности Г. Киссинджер принимал все усилия к
укреплению политических отношений с ними. Тем не
менее столь важное внешнеэкономическое решение
было принято в отсутствие Г. Киссинджера и государ-
6* 163

ствекного секретаря. В его подготовке и утверждении
участвовали лишь министр финансов, председатели
Федеральной резервной системы, а также два лица из
Исполнительного управления президента — председа¬
тель Экономического совета и директор Администра¬
тивно-бюджетного управления 1Э.
Столь же внезапными и разрушительными для от¬
ношений США с их важными союзниками, особенно с
Японией, оказались и некоторые другие решения ад¬
министрации Никсона по внешнеэкономическим вопро¬
сам. В 1973 г. президент Никсон, в частности, после
обсуждения проблемы только с министерством сельско¬
го хозяйства принял решение о введении эмбарго на
вывоз из США соевых культур, что сильно ударило по
интересам Японии. По словам американских исследо¬
вателей Г. Аллисона и П. Сзантона, «японцы, которые
на 90% зависели от США по потреблению этого про¬
дукта, были шокированы сверх всякой меры: как пре¬
зидент, так и американский посол заверяли японское
правительство, что никакая подобная мера не будет
принята» 20.
Президент Форд поставил над Советом по междуна¬
родной экономической политике еще и Совет по эко¬
номической политике, в работе которого участвовал
сам. Совету была поручена обширнейшая задача «наб¬
людать за формулированием и координацией всей эко¬
номической политики как внутри страны, так и за ее
пределами» 21. Эффект этого мероприятия оказался не¬
значительным.
Президент Картер ликвидировал оба совета, создан¬
ных его предшественниками, и учредил новую Группу
по экономической политике, которая, впрочем, уже че¬
рез год была признана неэффективной и распущена.
Причину неэффективности всех этих попыток коор¬
динации внешнеэкономической политики американский
исследователь И. Дестлер видит в неспособности их ап¬
паратов установить достаточно рабочие отношения с
президентом, хотя в действительности, конечно, дело
заключалось в нежелании крупных ведомств посту¬
питься своими интересами и интересами своих клиен¬
тов в условиях, когда развитие ситуации на внешнеэко¬
номической арене стало складываться не в- пользу
США. На это указывает в своей книге «Имперская
экономика» другой американский исследователь —
Д. Кэллео. «К концу 70-х годов,— отмечает он,— поте¬
164

ря целеустремленности наряду с ностальгией по из¬
жившим себя гегемонистским формулам указывают на
нарастающий конфликт между американской полити¬
кой и реальностями более плюралистического мира.
Если не остановить такую тенденцию, она будет озна¬
чать наступление времени больших неприятностей в
мире и, возможно, глубокой исторической трагедии» 2а.
Такая характеристика в особой мере относится к
деятельности администрации Рейгана. В области внеш¬
ней, а также и внутренней экономической политики
эта администрация провозгласила курс на свертывание
регулирующих мероприятий государства, ориентацию
на рыночную стихию, т. е. на расширение экспансии
американских монополий.
Правда, формально эта администрация предприня¬
ла шаги к созданию нового механизма координации
внешнеэкономической политики. Новые подразделения
созданы не на уровне Белого дома, как это пытались
делать ранее, а на уровне кабинета министров. Было
организовано пять советов: Совет по экономическим
делам, возглавляемый министром финансов и ведаю¬
щий широким кругом вопросов от финансовой полити¬
ки до закупок стратегического сырья; Совет по торгов¬
ле, руководимый министром торговли и занимающий¬
ся проблемами мировой торговли, включая торговлю
между Востоком и Западом; Совет по сельскому хо¬
зяйству и продовольствию, которому под председатель¬
ством министра сельского хозяйства поручено рассмат¬
ривать вопросы экспорта продовольствия и применения
зернового эмбарго; Совет по природным ресурсам и ок¬
ружающей среде, где руководит министр внутренних
дел, и, наконец, Совет по людским ресурсам, возглав¬
ляемый министром здравоохранения и людских ре¬
сурсов.
Теоретически эти советы функционировали на трех
уровнях. При решении важных и секретных вопросов
на заседаниях может председательствовать лично пре¬
зидент Рейган. Во время обычных сессий работу того
или иного совета возглавляют названные выше минист¬
ры. Третий уровень деятельности советов заключается
в подготовке аналитических материалов, в которой
принимают участие исполнительные секретари соответ¬
ствующих советов, а также представители Администра¬
тивно-бюджетного управления. На этом уровне форми¬
165

ровались также межведомственные группы, которые
проводят подготовительную работу.
Нетрудно, однако, заметить, что в основу работы со¬
ветов по координации экономической политики, так же
как и в основу работы высших межведомственных
групп в системе СНВ положен ведомственный приз¬
нак, а это означает не столько ослабление, сколько уси¬
ление того «бюрократического феодализма», который и
раньше серьезно осложнял координацию деятельности
Вашингтона на внешней арене.
Реальные факты, относящиеся к осуществлению
американской внешнеэкономической политики, показы¬
вают, что такая координация по-прежнему остается
несовершенной. Например, решение администрации
Картера, принятое в 1979 г. о зерновом эмбарго про¬
тив СССР, оказалось несостоятельным. Как широко
признавалось в самих Соединенных Штатах, ущерб от
этого мероприятия понесли не столько потребители
зерна в СССР, сколько сами американские фермеры.
В итоге одним из первых мероприятий даже антисо¬
ветски настроенной администрации Рейгана стал отказ
от этого непопулярного в США мероприятия. Но и
попытки самой администрации Рейгана ввести санкции
против американских и иностранных компаний, постав¬
ляющих оборудование для строительства в СССР газо¬
провода Уренгой—Помары—Ужгород, закончились не
более успешно, чем история с эмбарго Картера. Газо¬
провод был успешно построен, а ущерб от запретов и
санкций понесли главным образом американские ком¬
пании. После продолжительных споров в самом Ва¬
шингтоне и между США и их западноевропейскими
союзниками администрация вынуждена была отказать¬
ся и от этого мероприятия.
Единственной крупной инициативой администрации
Рейгана в области внешнеэкономической политики яви¬
лась так называемая Карибская инициатива, с которой
президент впервые выступил23 в феврале 1982 г. на
сессии Организации американских государств в Ва¬
шингтоне 24. План администрации предусматривал та¬
рифные скидки для экспорта из Карибских стран в
Соединенные Штаты, различные льготы для американ¬
ских капиталовложений там, и, наконец, представле¬
ние этим странам значительной американской экономи¬
ческой помощи. Однако в настоящее время очевидно,
что подобная инициатива администрации в условиях
166

осложнения дел в самой экономике США вызвала зна¬
чительное противодействие в деловых кругах страны,
а также в профсоюзах, и все дело серьезно застопори¬
лось в американском конгрессе.
Экономические проблемы США, в частности проб¬
лемы их внешнеэкономической политики, стали серь¬
езно обостряться в период второго срока пребывания у
власти администрации Рейгана. Теперь уже большин¬
ство компетентных американских экономистов призна¬
ют, что «рейганомика» не сработала. Снижение нало¬
гов на доходы корпораций, сокращение социальных
программ, ослабление государственного регулирования
промышленной деятельности — все это не привело к
достаточному росту капиталовложений в американскую
промышленность и обновлению оборудования в ее ве¬
дущих, передовых отраслях. После некоторого оживле¬
ния в 1983—1984 гг. темпы экономического роста ста¬
ли резко падать, а в обрабатывающей промышленности
начался спад производства.
Средний прирост валового национального продукта
в первом полугодии 1985 г. в годовом исчислении со¬
ставил всего лишь 1% по сравнению с 3,6%, которые
были заложены в планы администрации. В результате
угрожающие для американского казначейства масшта¬
бы приняла проблема бюджетного дефицита. Его не
только не удалось ликвидировать, как неоднократно
обещал президент к 1982 г., напротив, дефицит к 1984 г.
превысил 200 млрд, долл., и по прогнозам не снизится
и в предстоящие годы. Для покрытия дефицита феде¬
рального бюджета государство оказалось вынужденным
в больших масштабах выпускать государственные цен¬
ные бумаги, т. е. долговые обязательства, в результате
чего государственный долг в середине 80-х годов достиг
астрономической суммы в 2 трлн. долл. Выплачивать его
придется за счет налогообложения грядущих поколений
американцев.
Выпуск государственных ценных бумаг вызвал в
США резкое повышение учетных ставок, что привлек¬
ло в страну сотни миллиардов долларов иностранных
капиталов. В короткий срок США из крупной страны-
кредитора превратилась в страну-должника и, по всей
вероятности, снова и снова будет обращаться к иност¬
ранным займам для выплаты образовавшейся задол¬
женности.
167

Такое положение наряду с ростом стоимости долла¬
ра по сравнению с другими иностранными валютами
привело к подрыву конкурентоспособности американ¬
ских товаров на внешних и на внутреннем рынках.
Дефицит США по торговым операциям в 1984 г. пре¬
высил 120 млрд. долл. Это обстоятельство явилось од¬
ной из причин замедления темпов производства в аме¬
риканской промышленности. Вот как характеризовал
создавшееся положение американский экономист
У. Хеллер, занимавший при президентах Кеннеди и
Джонсоне пост председателя Экономического совета:
«Рейганомика подогревает наш невиданный бум в об¬
ласти государственного (имеются в виду военные рас¬
ходы.— Ю. Ш.) и частного потребления, сокращая
наши нетто-активы на родине и за границей и вызы¬
вая рекордный рост нашей задолженности. Будущие
поколения будут расплачиваться за это в виде сокраще¬
ния основного капитала и большого иностранного дол¬
га, который придется выплачивать» 25.
Не будучи в состоянии изменить основы своей эко¬
номической политики, администрация Рейгана, как
это уже не раз случалось, предприняла организацион¬
ные перестройки. Вместо существовавших первона¬
чально при нынешней администрации семи межведом¬
ственных советов, призванных «оживить» деятельность
кабинета министров, Белый дом весной 1985 г. объявил
о слиянии их в два подразделения, которые должны
«осуществлять связь президента с другими составными
компонентами администрации» 26.
Совет по экономике и внешнеэкономической полити¬
ке возглавит министр финансов Дж. Бейкер, а Совет
по вопросам внутренней и социальной политики будет
функционировать под руководством министра юстиции
Э. Миза. Оформлена, кай уже упоминалось, и новая
высшая межведомственная группа по внешнеэкономи¬
ческой политике при Совете национальной безопасно¬
сти. Цель создания этих органов, по мнению наблюда¬
телей, заключается в том, чтобы сделать более
«жесткой» проведение линии Белого дома на соответст¬
вующих направлениях.
Такое развитие событий еще раз показывает, что в
условиях осложняющихся до кризисной стадии эконо¬
мических проблем капиталистической системы, нара¬
стания в ней финансовых затруднений и протекциони¬
стских тенденций на первый план внешнеэкономической
168

политики Вашингтона будут выходить агрессивные
интересы монополистических объединений стран в
ущерб интересам государств различных районов мира.
1	The Trialog, 1980, Winter, р. 37.
2	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1982, Jan. 18,
p. 21.
3	Ibid., p. 22.
4	The New York Times Magazine, 1980, July 20, p. 26.
5	Wesson R. Foreign Policy for a New Age. Boston, 1977, p. 168.
6	Ibid.
7	Mandate for Leadership. Policy Management in a Conservative
Administration/Ed. by Ch. Heathery. Wash., 1981, p. 527.
8	Ibid., p. 540.
9	Commission on the Organization of the Government for the Con¬
duct of Foreign Policy, 1975, June, p. 39.
10	Department of State Bulletin, 1981, May, p. 25.
11	Department of State Today. Wash., 1981, p. 2.
12	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1982, Jan. 18,
p. 22.
13	Department of State Bulletin, 1981, Jan., p. 37.
14	Perceptions; Relations between the United States and Soviet
Union. United States Senate. Committee on Foreign Relations.
Wash., 1978, p. 451.
15	Allison G., Szanton P. Remaking Foreign Policy. The Organiza¬
tional Connection. N. Y., 1976, p. 121.
16	Vance C. Hard Choices. Critical Years in American Foreign Po¬
licy. N. Y., 1983, p. 351.
17	Destler I. M. Making Foreign Economic Policy. Wash., 1980,
p. 2.
18	Ibid., p. 9, 214.
19	Allison G., Szanton P. Op. cit., p. 135.
20	Ibid., p. 146.
21	Destler I. M. Op. cit., p. 11.
22	Ibid., p. 221.
23	Calleo D. P. The Imperious Economy. Cambridge (Mass.), 1982,
p. 5.
24	Weekly Compilation of Presidential Documents, 1982, Mar.
25	Foreign Affairs America and the World, 1984, vol. 63, N 3,
p. 548.
26	White House Office Structure. The White House Office of Press
Secretary, 1984, Apr. 20.

Глава шестая
ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ
КАК ФАКТОР ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ США
Возрастание роли общественности в решении важных
международных проблем, обусловленное объективными
историческими процессами, сказывается в той или
иной степени на действенности общественного мнения
в процессе формирования внешней политики в капита¬
листических странах, в частности в США.
Поскольку общественное мнение формируется под
воздействием многих противоречивых факторов, зави¬
симость его от происходящих в мире событий, равно
как и его влияние на политику, носит опосредованный
характер. Если роль общественных сил в мировой по¬
литике объективно возрастает, то общественное мнение
в той или иной отдельно взятой стране, в том числе и
в США, может проявлять себя неравномерно, склады¬
ваясь и формируясь как в зависимости от самих внеш¬
неполитических событий, так и от целой совокупности
явлений внутриполитической жизни государства. Одна¬
ко общая тенденция последних десятилетий очевидна:
широкое общественное мнение все в большей степени
превращается в существенный фактор внешней поли¬
тики. В этом находит отражение возрастание роли на¬
родных масс во всех сферах общественно-политической
жизни, в том числе и в сфере международных отноше¬
ний. Как известно, В. И. Ленин писал о том, что «по
мере расширения и углубления исторического творче¬
ства людей должен возрастать и размер той массы на¬
селения, которая является сознательным историческим
деятелем» \
Рост интереса общественности
к проблемам внешней политики
и роль общественного мнения
в процессе ее формирования
Формирование мировой системы социализма, усиле¬
ние международного рабочего и национально-освобо¬
дительного движения, бурное развитие научно-техни¬
ческой революции способствовали вовлечению широких
170

слоев населения США в сферу внешнеполитической
деятельности.
Обеспокоенность угрозой ядерной войны, признание
необходимости ее предотвращения в значительной сте¬
пени стимулировали интерес общественности к меж¬
дународным делам и ситуации в мире.
Хотя озабоченность в связи с внутренними, прежде
всего экономическими, проблемами стоит на первом
месте, американцев все в большей степени беспокоят
такие вопросы, как невовлечение страны в войну и
обуздание гонки вооружений. Подобная ситуация при¬
водит к тому, что вопросы внешней политики обретают
все большее значение и в президентских избиратель¬
ных кампаниях2.
Обеспокоенность в связи с угрозой ядерной войны
проявляется и в понимании того, что идея «ограничен¬
ной» ядерной войны является иллюзорной. В конце
1983 г. большинство в 83% высказалось в том плане,
что начавшаяся в одном регионе (например, Западной
Европе) ядерная война неизбежно перекинется и в
другие части планеты, распространится на США и
•СССР, и только 10% высказало мнение, что ядерная
война может быть ограниченной по своим масшта¬
бам3-4. Точно так же большинство (77%) высказало
убеждение, что в случае ядерной войны обе стороны
будут уничтожены, и только 16% согласились с мне¬
нием о том, что возможна победа в такой войне5.
Веспой 1984 г. среди проблем, вызывающих озабочен¬
ность, наряду с экономическими проблемами было на¬
звано беспокойство по поводу возможности возникнове¬
ния войны6. А на вопрос о том, живут ли сейчас
американцы в более безопасном мире, 68% ответили
отрицательно 7.
В сентябре 1983 г. впервые за период правления
Рейгана 34% американцев сочли внешнюю политику
самой важной проблемой для Соединенных Штатов в
значительной степени в силу осознания увеличивающе¬
гося риска войны, и прежде всего ядерной, для них са¬
мих и их семей, а также экономического бремени гон¬
ки вооружений. В декабре 1983 г. самой важной про¬
блемой, стоящей перед страной, была названа проблема
угрозы войны (37%) 8.
Американцы считают также, что некоторые ситуа¬
ции, складывающиеся в мире, представляют серьезную
проблему для США. К таким очень серьезным ситуа¬
171

циям (в начале 1984 г.) они относили, в частности, по¬
ложение в Ливане (70%); поддерживаемые Ираном
действия террористов в других странах (63%); отно¬
шения между Израилем и арабскими государствами
(51%) 9.
Немаловажное значение в сдвиге интереса в сторо¬
ну внешней политики имеет осознание американцами
того факта, что многие проблемы выступают сейчас
как проблемы глобальные, решение которых требует
международного сотрудничества и совместных усилий
народов разных стран. Американцы осознают также
все увеличивающуюся взаимосвязь внутренних и внеш¬
неполитических проблем. Как отмечал известный аме¬
риканский специалист Б. Мэннинг, «проблемы новой
повестки дня международной жизни моментально за¬
трагивают экономические и политические интересы
американских избирателей» 10. Другие американские
исследователи также признают, что «расширяющаяся
взаимосвязь мирового сообщества» означает, что внеш¬
няя, как и внутренняя, политика становится «делом
каждого» и.
Усиление зависимости США от импорта иност¬
ранного сырья и топлива, проблемы внешней торговли,
их связь с занятостью населения все более четко стали
просматриваться американцами через призму внешне¬
политических целей12. «Ни уровень инфляции, ни
уровень занятости, ни темпы экономического роста не
связаны более с политикой исключительно внутреннего
характера. Та степень, в какой экономические проблемы
стали проблемами внешней политики, беспрецедентна
в истории американского опыта»,— констатирует
Н. Подгорец в статье «Новый национализм и выборы
1980 г.» 13.
Такое изменение в подходе общественности к делам
внешней политики дает основание многим исследова¬
телям по-новому взглянуть на роль, которую играют
внешнеполитические факторы в президентской избира¬
тельной кампании. В упомянутой статье Н. Подгорец
отмечает, что вопреки общераспространенному мнению
внешнеполитические вопросы играют очень важную
роль в ходе президентских избирательных кампаний и
что американцы теперь основывают свой выбор, исхо¬
дя не только из реакции на проблемы внутреннего ха¬
рактера. Так, например,— отмечает Н. Подгорец,— бо¬
лее жесткая позиция Дж. Кеннеди в международных
172

вопросах... дала возможность ему одержать победу над
Р. Никсоном. В 1964 г. победа Л. Джонсона над
Б. Голдуотером во многом объяснялась его более трез¬
вой и реалистической позицией по проблемам войны и
мира. В 1968 г. Л. Джонсон, будучи не в состоянии
объединить страну вокруг своей политики во Вьетнаме,
вынужден был уступить Г. Хэмфри, выдвинутому от
демократической партии. Хэмфри проиграл Р. Никсону,
так как был причастен к вьетнамской политике.
Рост интереса общественности к вопросам внешней
политики рассматривается американскими исследовате¬
лями не только в коптексте осознания реальностей сов¬
ременного взаимозависимого мира.
В этом же направлении действует и рост информи¬
рованности американского населения, повышение его
общеобразовательного уровня и соответственно увели¬
чение компетентности в сфере внешней политики. По
данным различных исследований, число тех, кто счита¬
ет внешнеполитические проблемы важными проблема¬
ми, стоящими перед США, постепенно растет, хотя в
процентном отношении эти цифры могут быть и не¬
велики 14.
Поскольку общественное мнение в наши дни стано¬
вится активной, действенной силой, игнорировать кото¬
рую все труднее, а порой и просто невозможно, то
вполне объясним тот стабильный интерес со стороны
лиц и групп, находящихся у власти в США, к состоя¬
нию общественного мнения в стране, в том числе по
вопросам внешней политики, как в плане теоретиче¬
ского изучения, так и, главное, его практического «из¬
мерения». Последнее необходимо для получения как
можно более полной картины о «настроениях нации».
Советские исследователи определяют понятие об¬
щественного мнения в условиях буржуазного государ¬
ства как «реальное состояние общественного сознания,
выражающее отношение, скрытое или явное, к конкрет¬
ным событиям и фактам социальной действительности,
к разнообразным проблемам, затрагивающим инте¬
ресы различных классов и достаточно представитель¬
ных групп и слоев населения» 15. Общественное мне¬
ние в буржуазном государстве, в данном случае в
США, многомерно. Его носителем могут быть отдель¬
ные классы и социальные слои. Общественно значи¬
мое мнение по многим важным политическим пробле¬
мам может быть выражено группами и партиями,
173

которые статистически не составляют большинства на¬
селения. Однако, когда говорят об общественном мне¬
нии, имеют в виду не какие-либо отдельные группы и
слои, а общую картину состояния массового сознания,
получаемую с помощью опросов населения. Естествен¬
но, что такой подход не дает возможности в полной
мере увидеть столкновение конфликтующих мнений раз¬
личных егрупп, но тем не менее он позволяет выявить
те или иные тенденции в широком общественном мне¬
нии, в том числе по проблемам внешней политики,
определить степень устойчивости или слабости («раз¬
мыва») этих тенденций.
Говоря о том, что общественное мнение все более
превращается в существенный фактор американской
внешней политики, необходимо иметь в виду, что хотя
общественное мнение неоднократно проявляло себя
как позитивный фактор, выражая настроения прогрес¬
сивных сил, оно может выступать и как фактор нега¬
тивный, объективно играя на руку силам реакции.
Такие проявления возможны в связи с тем, что об¬
щественное мнение буржуазного государства подвер¬
жено в первую очередь, хотя и не только, воздействию
отлаженного механизма буржуазной пропаганды, реак¬
ция на которую со стороны общественности тем силь¬
нее, чем в большем единстве выступает правящий
класс страны. Однако едва ли можно согласиться с ут¬
верждениями о том, что общественное мнение пол¬
ностью под влиянием буржуазного пропагандистского-
аппарата, и в результате само по себе не существует,
а является лишь фикцией, более или менее четким от¬
тиском произвольно создаваемой картины. Факты исто¬
рии свидетельствуют о том, что американское общест¬
венное мнение в сфере внешней политики порой игра¬
ло и прогрессивную роль вопреки официальной линии
правительства и основному потоку пропаганды, высту¬
пало как существенный фактор в деле принятия кон¬
кретных внешнеполитических решений.
Естественно, речь идет отнюдь не о любой внешне¬
политической ситуации. И здесь ошибка многих аме¬
риканских исследователей как раз и состоит в том,
что они противопоставляют сферу внешней политики
внутренней без рассмотрения конкретной обстановки.
Отсюда неизбежен ход рассуждений, сводящийся при¬
мерно к тому, что внутренние проблемы волнуют аме¬
риканцев в значительно большей степени, что амери¬
174

канцы не знают, более того, и не хотят знать о собы¬
тиях, происходящих в той или иной части света,
вообще не проявляют интереса к внешнеполитическим
проблемам. Ограниченность такого механического про¬
тивопоставления очевидна. Внутренние проблемы всег¬
да стояли для американцев в первом ряду приоритетов.
Проблемы инфляции и безработицы, социального обес¬
печения, преступности, т. е. всего того, что вторгается
в повседневную жизнь человека, безусловно, затраги¬
вают его прежде всего. Но это вовсе не означает, что
значительные (с точки зрения интересов США) вопро¬
сы внешней политики оставляют американскую об¬
щественность равнодушной.
Широкое общественное мнение по-разному (в смыс¬
ле интенсивности) реагирует на разные проблемы. Но
всегда можно конкретно выделить и обозначить те
внешнеполитические ситуации, при которых общест¬
венное мнение США выступало как действенный фак¬
тор внешней политики. А это, в свою очередь, связано
как с самими проблемами международной жизни, так
и с процессом формирования общественного мнения,
которое (в том числе и по проблемам внешней поли¬
тики) создается под влиянием многих слагаемых. При
существующих средствах связи и информации (при
всей ее определенной направленности) нельзя скрыть
факта роста и укрепления стран социалистического
содружества, размаха и успехов национально-освободи¬
тельного движения и выхода на арену исторической
деятельности новых государств, все большего вовлече¬
ния широких масс разных стран в активную демокра¬
тическую деятельность и борьбу.
И внутри самих Соединенных Штатов слагаемые
формирования общественного мнения неоднозначны.
Особая роль принадлежит демократическим движениям
и организациям. Являясь действенной формой выраже¬
ния общественного мнения определенных слоев и групп
населения, прежде всего передовых демократических
сил, массовые движения выступают в то же время как
важный фактор формирования общественного мнения
в общенациональном масштабе по ряду кардинальных
проблем как внутренней, так и международной поли¬
тики. На более постоянной основе (ибо движения имеют
свои подъемы и спады) на формирование обществен¬
ного мнения оказывает влияние деятельность демокра¬
175

тических организаций, выступающих за мир, безопас¬
ность и международное сотрудничество.
Вместе с тем нельзя недооценивать и последствия
идеологического воздействия правящих сил на широкие
слои населения. Государственный аппарат, предприни¬
мательские организации, средства массовой информации
стремятся воздействовать на общественное мнение, по
возможности подчинить его себе. В периоды осложне¬
ния международной обстановки, возникновения кризис¬
ных ситуаций в мире усиливается пропагандистская
деятельность государственного аппарата США, направ¬
ленная на внедрение в сознание масс определенных
интерпретаций этих событий, сделанных, естественно,
с четко выраженных классовых позиций.
Однако отнюдь не всегда правящий класс выступает
в полном единстве. Разногласия среди его различных
фракций, выдвигающих разные пути достижения опре¬
деленных внешнеполитических целей, затрудняют осу¬
ществление целенаправленного воздействия на общест¬
венное сознание. Точно так же действует обилие и
разнородность средств массовой информации, выражаю¬
щих интересы различных групп и имеющих относитель¬
ную самостоятельность. Наконец, на состояние общест¬
венного мнения не может не оказывать влияние непо¬
следовательность внешнеполитического курса той или
иной администрации.
Таким образом, при формировании общественного
мнения необходимо учитывать поток сложно сочетаю¬
щихся различных влияний (включая и специфическое
воздействие сферы культуры), соединение объективных
факторов и стихийных процессов. Надо иметь в виду,
что и само общественное мнение спонтанно, подверже¬
но порой резким колебаниям.
Поэтому при объективном возрастании роли общест¬
венного мнения в сфере внешней политики, что само
по себе является безусловно прогрессивным явлением,
в отдельных случаях возможны ретроградные проявле¬
ния общественного мнения, всплески шовинистических
настроений среди довольно значительных слоев амери¬
канской общественности. Подобные проявления тем
вероятнее, чем сильнее в стране антикоммунистическая
истерия, ибо нельзя забывать, что насажденные в годы
«холодной войны» стереотипные представления о Совет¬
ском Союзе и о коммунизме вообще никогда полностью
не были стерты из сознания большинства американцев.
176

Выход общественного мнения на новые рубежи
определяет и поиски правящими кругами новых форм
влияния на широкую общественность, совершенствова¬
ние механизма манипулирования. В то же время в
условиях кризиса политической системы США каждое
ее звено ищет поддержки у общественности. Конгресс
и исполнительная власть, группы давления и полити¬
ческие партии, особенно в периоды избирательных кам¬
паний, пытаются склонить общественное мнение на
свою сторону. Это, в свою очередь, является дополни¬
тельным свидетельством того, что общественное мнение
превратилось в существенную силу, игнорировать кото¬
рую не могут творцы американской внешней политики.
Реальное изменение роли общественного мнения во
внешнеполитических делах определенным образом пре¬
ломляется и в исследованиях буржуазных авторов.
Американские исследователи
о роли общественного мнения
Вопрос о том, какую роль играет общественное мнение
во внешней политике США, рассматривается американ¬
скими исследователями на протяжении уже достаточно
длительного времени. Выразителем наиболее крайних
взглядов, разделявшихся в свое время многими бур¬
жуазными специалистами, был известный журналист,
занимавшийся и проблемами общественного мнения,
У. Липпман, который отрицал участие общественного
мнения в международных отношениях. Согласно
Липпману, мнение масс, будучи инертным по своей
природе, не может быть адекватным происходящим со¬
бытиям, оно отстает от них. В критических обстоятель¬
ствах общественное мнение оказывается пагубно ошибоч¬
ным, и в силу этого общественность не только не должна
влиять на деятельность правительства, но такое влия¬
ние было бы опасным16. Известный исследователь
Г. Алмонд в свою очередь писал о том, что сфера
внешней политики наименее подвержена влиянию об¬
щественного мнения, и поэтому неосведомленность ши¬
роких масс не может рассматриваться как препятствие
в процессе разработки внешнеполитического курса аме¬
риканским правительством 17.
Представители другого направления (каким, в част¬
ности, являлся специалист в области теории обществен¬
ного мнения В. Ки), хотя и говорили об ограничен¬
7 Заказ № 2133
177

ности влияния мнения масс на внешнюю политику, тем
не менее полностью не отрицали его значения, пони¬
мая, что такое отрицание ставило бы под сомнение
основные постулаты буржуазной демократии, предусмат¬
ривающей, пусть всего лишь в декларативной форме,
«участие народа» в политическом процессе. «Если взгля¬
ды масс не играют, по крайней мере, какой-то роли в
формировании политики (имеется в виду внешняя по¬
литика.— М. П.), всякая речь о демократии является
бессмыслицей»,— писал В. Ки 18.
Полностью соглашаясь с высказыванием одного из
ведущих американских социологов Г. Лассвела о том,
что «открытое взаимодействие общественного мнения
и политики является отличительной чертой народного
управления», Ки в то же время подчеркивал, что чет¬
кое определение воздействия общественного мнения на
тот или иной политический курс, проводимый в раз¬
личных ситуациях, представляет собой аналитическую
задачу чрезвычайной сложности. При этом он говорил
и о необходимости учитывать способность руководства
направлять общественное мнение, оказывать на него
необходимое воздействие, о невозможности игнориро¬
вать или отрицать феномен огромных по масштабу
действий правительства, нацеленных в конечном итоге
на обеспечение поддержки миллионов людей. Ки изме¬
нил бы своим взглядам, если бы не добавил при этом,
что эти действия правительства «в основном находят¬
ся в согласии с интересами масс». Постоянно апелли¬
руя к поддержанию буржуазно-демократических прин¬
ципов, Ки отмечал: «Управлять легко при наличии
контролируемого аппарата власти, но управлять без
того, чтобы в основном полагаться на механизм подав¬
ления, есть великое искусство» 19.
Среди буржуазных исследователей довольно широкое
распространение получил и такой подход, при котором
влияние общественного мнения на внешнюю политику
рассматривается как явление, с которым нельзя не
считаться, однако при этом подчеркивается негативная
сторона этого влияния. Иными словами, хотя и с со¬
жалением, но все же констатируется, что общественное
мнение играет определенную роль во внешней полити¬
ке государства.
Неоднократно эта мысль проводилась в работах
Г. Моргентау, являвшимся в свое время одним из ве¬
дущих американских теоретиков в области международ¬
178

ных отношений. Называя в числе ряда слагаемых госу¬
дарственной мощи моральный элемент, Моргентау
писал, что «в форме общественного мнения он пред¬
ставляет собой неосязаемый фактор, без поддержки
которого ни одно правительство, демократическое или
авторитарное, не может с полной эффективностью,
а то и вообще проводить свою политику». Он утверж¬
дал, что американская внешняя политика, а через нее
и влияние американской державы в международных
делах зависят в своеобразной мере от настроений, от
американского общественного мнения, которое находит
выражение в голосованиях в конгрессе, в результатах
выборов, в опросах населения и т. п.20
Государственные деятели США поэтому стремятся
заручиться поддержкой общественного мнения как у
себя в стране, так и за рубежом. Хотя, как писал
Моргентау, внешнеполитический курс, который одобряет
общественность, может оказаться отнюдь не лучшим
для тех, кто осуществляет внешнюю политику21. От¬
сюда, полагал он, возникает несоответствие между тем,
что требует «рациональный подход» творцов политики,
и тем, что диктуют эмоционально окрашенные настрое¬
ния общественности. В этой ситуации давно провозгла¬
шенные «демократические формулы» оказываются как
бы излишними, неуместными. Не случайно Моргентау
неоднократно при обсуждении обозначенной им дилем¬
мы, стоящей перед политическими деятелями: ориенти¬
роваться на общественное мнение и наносить ущерб
внешнеполитическому курсу или же проводить требуе¬
мый внешнеполитический курс и терять поддержку
среди общественности (что чревато осложнениями для
политических деятелей), приводил цитату из работы
Алексиса де Токвиля, писавшего об Америке в середи¬
не XIX в.: «Внешняя политика едва ли требует каких-
либо качеств, которые являются специфическими для
демократии (т. е. для американского капитализма.—
М, ZZ.); напротив она требует почти исключительно тех
качеств, которых у демократии нет» 22. Несмотря на
то что это было написано в эпоху, когда общественное
мнение в сегодняшнем понимании этого слова практи¬
чески не существовало, основной смысл высказывания
Токвиля продолжает импонировать буржуазным иссле¬
дователям, которых беспокоит тот факт, что обществен¬
ное мнение может играть определенную роль во внешне¬
политической сфере.
7* 179

Под воздействием известных событий в политиче¬
ской жизни США 60—70-х годов (массовые демократи¬
ческие движения, скандальные разоблачения злоупот¬
реблений государственной власти и т. д.) среди значи¬
тельного числа исследователей и политических деятелей
сложился новый взгляд на роль американского общест¬
венного мнения во внешней политике, который в из¬
вестной степени отражает страх перед возможностью
стихийного проявления массового недовольства. Соглас¬
но этому взгляду не только признается большая роль
общественности в проведении внешнеполитического кур¬
са, но роль эта абсолютизируется, рассматривается как
самодовлеющая. Высказываются опасения, что со вре¬
менем, если нынешние тенденции сохраняются, внеш¬
няя политика будет отдана «на откуп малоинформиро¬
ванной общественности». Подобная точка зрения была
сформулирована, в частности, Т. Соренсеном, заявив¬
шим, что на смену злоупотреблениям «имперского пре¬
зидентства» могут прийти еще более опасные злоупот¬
ребления «имперской общественности» 23. Американцы,
считает он, разделавшись с чрезмерными проявлениями
президентской власти (имелось в виду «уотергейтское
дело».— М. II.), оказались теперь перед худшей альтер¬
нативой, когда президент будет осуществлять внешнюю
политику в соответствии с предписаниями опросов об¬
щественного мнения.
Такая крайняя точка зрения вызывает критику среди
исследователей общественного мнения в самих Соединен¬
ных Штатах. Известный специалист в этой области
Д. Янкелович, отмечая безусловное возрастание роли
общественности в сфере внешней политики, указывает
на явные преувеличения, на неправомерность такого
противопоставления. «Имперская общественность,—
говорит он,— как альтернатива имперскому президент¬
ству создает ложную дихотомию, когда речь идет о
новой роли общественности в международных делах» 24.
В большей «вовлеченности» общественности в дела
внешней политики он усматривает не только «сдержи¬
вающие моменты», но и явную пользу.
Таким образом, даже беглый взгляд на то, как оце¬
нивается в США роль общественного мнения в сфере
внешней политики, дает широкий диапазон различных
точек зрения: от положительной оценки влияния об¬
щественного мнения до негативной, от отрицания какой
бы то ни было роли общественности до ее абсолютиза¬
180

ции. При этом необходимо отметить, что на протяже¬
нии последних десятилетий имела место определенная
эволюция в подходах к данному вопросу. Если до вто¬
рой мировой войны превалировали оценки роли общест¬
венности в духе Липпмана, то в последнее время все
большее число исследователей склонно признать воз¬
растающую роль общественного мнения в сфере внеш¬
ней политики (независимо от того, положительно или
отрицательно воспринимается сам этот факт). Эта эво¬
люция взглядов в известной мере отражает объектив¬
ное изменение роли общественности как во внутренней,
так и во внешней политике.
Взаимодействие государственного
аппарата и общественности
Превращение общественного мнения в определенную
силу в формировании внешнеполитической стратегии
США не могло не отразиться на взаимоотношениях
различных ветвей государственной власти с общест¬
венностью.
Хотя широкое общественное мнение редко выступает
как преобладающий фактор во внешней политике, оно
тем не менее в какой-то степени учитывается при при¬
нятии внешнеполитических решений. Творцы политики
рассматривают общественное мнение как существен¬
ную политическую силу, если оно высказывается в
поддержку (или против) той линии, которую они про¬
водят, или той позиции, которую хотят занять. В тех
случаях, когда между различными звеньями системы
возникают конфликты и разногласия в связи с выра¬
боткой определенной внешнеполитической установки,
общественное мнение используется как важнейший фак¬
тор давления. Как отмечают американские исследова¬
тели, «ключ к пониманию важности общественного мне¬
ния в политическом процессе, особенно при формиро¬
вании внешней политики, состоит в том, поддержит ли
в основном общественность действия конгресса и
исполнительной власти или же резко выступит против
них» 25.
Одним из следствий превращения общественного
мнения в значительный социальный фактор было изме¬
нение деятельности законодательных и исполнительных
органов в сфере связей с общественностью. Как спра¬
ведливо подчеркивают советские исследователи, в на¬
181

стоящее время «борьба за управление общественным
мнением стала важным фронтом правительственной
деятельности» 26. Именно в целях осуществления этой
деятельности был создан крупный и разветвленный ме¬
ханизм внутренней пропаганды, в том числе включаю¬
щий и специальные подразделения по связи с общест¬
венностью, сформированные во всех внешнеполитиче¬
ских ведомствах правительства США.
Если, например, до первой мировой войны профес¬
сиональные дипломаты практически не имели контактов
с общественностью и группами специальных интересов,
ограничиваясь выборочной публикацией документов и
бюллетеней, то спустя полвека картина полностью из¬
менилась. В настоящее время существует двусторонний
поток информации между госдепартаментом и общест¬
венностью. Причем большое значение придается не
только популяризации внешнеполитических программ,
но и тщательному изучению состояния общественного
мнения. Конечно, чаще всего подобная ситуация пре¬
подносится как «распространение в США демократи¬
ческой идеи», как все возрастающее «участие народа»
в государственном процессе. В действительности же
невозможность полностью игнорировать общественные
настроения диктуют новые формы их изучения и оцен¬
ки как с целью совершенствования форм воздействия
на широкие массы, так и для корректировки в отдель¬
ных случаях определенного внешнеполитического курса.
Апелляция государственного департамента к общест¬
венности принимает две основные формы. Во-первых,
подобно другим учреждениям, дипломатическое ведом¬
ство США пытается добиться одобрения своих программ
и действий со стороны широких слоев населения, исхо¬
дя из того, что при наличии массовой поддержки, груп¬
пы специальных интересов, если они занимают иную
позицию, уже не смогут оказывать решающего влия¬
ния. Во-вторых, государственный департамент стремит¬
ся заручиться поддержкой и этих групп, которые в
силу разных причин готовы содействовать поддержке
позиции госдепартамента в конгрессе и аппарате испол¬
нительной власти. Однако здесь госдепартамент сталки¬
вается с определенными сложностями, так как в отли¬
чие от других государственных ведомств он формально
не представляет интересов каких-либо определенных
групп и, следовательно, не имеет программ, которые
позволили бы ему находиться в постоянном контакте
182

с людьми на уровне штатов, графств и т. д. Именно
поэтому госдепартаменту особенно сложно возбуждать
и поддерживать интерес к своей деятельности на
местах.
Возрастающая роль общественного мнения в делах
внешней политики своеобразно просматривается через
призму отношения общественности к президенту. В те¬
чение многих лет президент в глазах широких слоев
населения был той последней инстанцией, которая при¬
нимает решения по важнейшим внешнеполитическим
вопросам. Укоренившееся мнение о том, что президент
располагает исключительно важной, недоступной для
других информацией и, следовательно, может лучше
кого бы то ни было судить о целесообразности тех или
иных действий в интересах государства, способствовало
в общем и целом формированию довольно широкого
представления о том, что в сфере внешней политики
именно президент должен нести «груз сомнений»,
а действия его всегда оправданы.
Вьетнам и Уотергейт разрушили сложившиеся пред¬
ставления. Возникновение более скептического отноше¬
ния к президентской власти привело к тому, что сей¬
час президент отнюдь не всегда пользуется «автомати¬
ческой» поддержкой большинства населения, как это
зачастую имело место в прошлом. (Скептическое отно¬
шение к президентской власти является отражением
общего падения доверия к правительству, которое по¬
степенно нарастало на протяжении последних 20 лет.)
И если раньше, по подсчетам Д. Янкеловича, прези¬
дент практически независимо от характера предлагае¬
мых программ мог рассчитывать на механическое согла¬
сие по крайней мере 50% населения, то сейчас эта
цифра сократилась вдвое, а в некоторых вопросах рав¬
на нулю 27.
Этот общий размыв «абсолютной лояльности», свя¬
занный с крупными провалами в деятельности отдель¬
ных президентов, отнюдь не означает, что сам прези¬
дентский пост потерял значимость в глазах обществен¬
ности. Так, согласно мнению большинства, президент
в США рассматривается как ведущая фигура в форми¬
ровании внешнеполитического курса страны. 70% об¬
щественности считают его роль в этой сфере «очень
важной» 28. Несмотря па разочарования в деятельности
конкретных личностей, президент, избираемый всем на¬
родом, в сознании американцев — единственное офи¬
183

циальное лицо, которое отстаивает интересы страны в
целом. «В этом смысле,— отмечает Дж. Крафт,— прези¬
дент является избранным монархом страны, нашим ва¬
риантом короля» 29.
Ряд американских исследователей считают, что
взаимоотношение главы правительства с общественным
мнением — его популярность в народе и престиж —
является важным источником влияния. Так, например,
Р. Нейстадт устанавливает прямую связь между пока¬
зателями популярности президента среди широкой об¬
щественности и отношением к нему влиятельных сил
в Вашингтоне — конгрессменов, руководителей полити¬
ческих институтов и «групп влияния», видных обозре¬
вателей и т. п., без поддержки которых, в свою оче¬
редь, президент не может эффективно выполнять свои
функции 30.
Этот же исследователь обращает внимание на то,
что для большинства американских президентов третий
год их пребывания в Белом доме является наиболее
показательным, и особенно в том случае, когда прези¬
дентство длится два срока. Именно третий год, считает
Р. Нейстадт, характерен тем, что президент должен
принимать важные, имеющие стратегический характер
решения и именно на третьем году личный стиль пре¬
зидента выкристаллизовывается в сознании обществен¬
ности. Это как раз то время, когда глава Белого дома
укрепляет свою прежнюю линию или же, напротив,
предпринимает новые инициативы 31.
Не случайно, многие лица из окружения Рейгана
говорили на третьем году его пребывания у власти о
том, что ему необходима какая-то очень выигрышная
внешнеполитическая акция. «Нам нужна значительная
победа где-либо, чтобы показать, что мы можем хорошо
осуществлять внешнюю политику»,— говорил один из
консультантов президента. Вполне возможно, что втор¬
жение на Гренаду было подсказано подобными сообра¬
жениями.
Стремясь заручиться поддержкой общественного
мнения, президент использует специальный аппарат по
связи с общественностью, а также массу других кана¬
лов для популяризации своих программ и действий.
Отношения широкой общественности с законодатель¬
ной властью еще более сложны, чем с исполнительной.
Хотя официально провозглашено, что конгресс «отра¬
жает интересы нации» в целом, общеизвестно, что кон¬
184

грессмены прежде всего «принимают к сведению» сос¬
тояние общественного мнения в своих избирательных
округах. Члены конгресса постоянно озабочены пред¬
стоящим переизбранием, и это накладывает четкий
отпечаток на их линию поведения. Если какой-либо
конгрессмен не слишком задумывается о предстоящих
выборах, о нем, по выражению Ф. Уилкокса, говорят
либо как о человеке «большой политической смелости»,
либо как о «презрительно относящемся к общественно¬
му мнению». Как правило, в обоих случаях эти суж¬
дения высказываются уже о бывшем члене конгресса 32.
Понятие «общественное мнение» имеет совершенно
различное содержание для различных членов конгрес¬
са. Хотя региональные различия между отдельными
районами США все более стираются, все же сохраняет¬
ся различие интересов разных групп населения33.
Конгрессмены, представляя округа с разнообразным
составом избирателей, не могут не отражать эти раз¬
личные интересы.
Внешнеполитические проблемы, рассматриваемые
конгрессом, неравнозначны. Вопросы, касающиеся вой¬
ны и мира, советско-американских отношений, ближне¬
восточного конфликта, находят значительно больший
отклик у широкой общественности, чем, например, та¬
кие, как помощь иностранным государствам, междуна¬
родная валютная система и т. д. Последние, по мнению
общественности, занимают отдаленные места в системе
приоритетов. Такого рода вопросы обычно вызывают
значительно больше дискуссий в конгрессе, чем по
стране в целом, что иногда вводит в заблуждение чле¬
нов конгресса, склонных преувеличивать интенсивность
общественного мнения.
Если относительно до недавнего времени конгрес¬
смены (в силу различных причин) не обращались к
опросам населения, то в течение последних 10—Шлет
в связи с более активным функционированием общест¬
венного мнения они все чаще прибегают к их исполь¬
зованию 34. Некоторые по-прежнему скептически отно¬
сятся к опросам, однако большая часть членов конгрес¬
са внимательно следят за состоянием общественного
мнения в стране, а отдельные представители сами ор¬
ганизуют изучение настроения общественности на
местах.
Констатируя новое отношение к широкому общест¬
венному мнению со стороны конгресса (что, безуслов-
185

по, является показателем его возросшего влияния),
нельзя, конечно, упускать из виду, что многолетняя
традиция ориентации па штаты и избирательные окру¬
га создает определенную специфику в реагировании
конгресса на те или иные проявления общественного
мнения. Очень часто состояние общественного мнения
на местах, даже если оно не соответствует общенацио¬
нальному «настрою», может оказаться решающим для
конгрессмена в выборе позиции по тому или иному
вопросу внешней политики. Если же при этом учесть,
что американские избиратели имеют давно отмеченную
склонность объединяться во всевозможные организации
и группы, многие из которых заняты вынесением резо¬
люций и суждений по проблемам общественной значи¬
мости, а наиболее влиятельные имеют лоббистов для
представления своих интересов в Вашингтоне, то стано¬
вится очевидным, что на пути широкого общественного
мнения, апеллирующего к конгрессу, встречается много
препятствий, наиболее заметное из которых — группы
давления, как местного, так и общенационального зна¬
чения. Группы давления рассматривают как «неофи¬
циальные» политические институты. «Однако правильно
понять их роль,— отмечает английский исследователь
А. Грант,— означает понять процесс формирования
политики» 35.
Группы давления имеют большее или меньшее по¬
литическое значение в зависимости от их численного
состава или весомости общественных позиций их участ¬
ников, их конкретного вклада в фонд избирательных
кампаний и, наконец, от умения привлечь на свою сто¬
рону значительную часть общественности.
Пытаясь представить свои интересы как интересы
достаточно широких слоев населения, группы давления
прибегают к различным маневрам: от инспирируемого
потока писем в конгресс до развернутой в националь¬
ных масштабах рекламной кампании своего дела. В от¬
дельных случаях имеет место как бы спонтанное соз¬
дание общественностью комитета в защиту тех или
иных интересов, реальные организаторы которого оста¬
ются в тени.
И все же, хотя в целом расширяется число групп
давления и увеличивается их роль, влияние их на кон¬
гресс в сфере внешней политики, как правило, ограни¬
чивается более специальными и узкими вопросами.
К тому же исполнительная власть имеет возможность
186

в отдельных случаях нейтрализовать, ослабить деятель¬
ность некоторых групп давления, а также использует
другие группы для проведения своих интересов.
Рост влияния общественного мнения на внешнюю
политику не означает, что это влияние (за исключе¬
нием отдельных ситуаций) постоянно выступает в роли
решающего фактора. В подавляющем большинстве слу¬
чаев общественное мнение является лишь одним из
факторов в принятии того или иного внешнеполитиче¬
ского решения.
Процесс принятия внешнеполитических решений
достаточно сложен. Часто конгрессмены или представи¬
тели исполнительной власти принимают решения в со¬
ответствии со своими собственными соображениями
независимо от того, высказывалось ли общественное
мнение по данному конкретному вопросу. Деятели,
связанные со сферой принятия решений, подвержены
влиянию многих факторов, и общественное мнение яв¬
ляется лишь одним из них. Влияние многочисленных
факторов тем сильнее, чем менее четко выражена по¬
зиция самого деятеля. В этом случае представитель,
например, исполнительной власти склонен в первую
очередь ориентироваться на то, насколько приемлемо
данное предложение для конгресса, как оно будет вос¬
принято в других странах, в какой степени оно сов¬
местимо с другими акциями во внешней политике и т. д.
Подобные соображения, всегда присутствующие при
принятии решений, могут выйти на первый план, за¬
слонив собой суть вопроса, а также позицию общест¬
венности. Еще в большей степени подобная ситуация
распространяется на членов конгресса, выбор позиции
которыми нередко связан с желанием оказать давление
на исполнительную власть в других вопросах. Выбор
этот зависит также от общего состояния отношений
между исполнительной и законодательной властью на
данный момент. Кроме того, тот или иной конгрессмен
может проголосовать не в соответствии с занимаемой
им позицией или с учетом общественного мнения даже
его собственного избирательного округа, а в «силу
дружеских симпатий или уважения к своим коллегам,
которые проводят твердую линию. Либо он голосует
таким же образом, как и руководство его партии, так
как просто не знает, что ему делать» 36.
Следовательно, хотя воздействие общественного
мнения на различные ветви государственной власти
187

неодинаково и непостоянно, все же необходимо конста¬
тировать, что наметились новые формы взаимоотноше¬
ний государственного аппарата с общественностью,
появление которых связано с возрастанием роли обще¬
ственных сил в выработке внешней политики США.
Воздействие общественного мнения
на практическую внешнюю политику
На отдельных исторических этапах американское об¬
щественное мнение проявляло себя как значительный
фактор во внешней политике США.
В негативном плане общественное мнение в США
заявило о себе в годы «холодной войны». В этот пе¬
риод правящие группировки выступали единым фрон¬
том под лозунгом «сдерживания» коммунизма и «руко¬
водства США свободным миром». Американские иссле¬
дователи отмечают «необычайно сильное влияние»
исполнительной власти на общественное мнение в это
время в связи с избранным внешнеполитическим кур¬
сом. Отделы по связи с общественностью в государст¬
венном департаменте, в министерстве обороны, в Белом
доме и других ведомствах через свои каналы постав¬
ляли только ту информацию, которая отражала взгля¬
ды администрации, и блокировали любые оппозицион¬
ные точки зрения. Члены конгресса часто полагали,
что им не достает опыта и необходимой информации,
чтобы ставить под сомнение решения правительства,
связанные с защитой так называемых «национальных
интересов». Многие исследователи и журналисты счи¬
тали «непатриотичным» слишком скрупулезно разби¬
раться в мотивах тех или иных конкретных политиче¬
ских действий. Любые предложения, направленные на
улучшение отношений с СССР, встречали враждебную
реакцию. Давление официальной точки зрения в столь,
по выражению Д. Белла, «мобилизованном обществе»
было настолько велико в 40-е и 50-е годы, что это
дает основание, по определению Р. Левиринга, говорить
о «консенсусе периода „холодной войны"» 37.
Созданию подобного консенсуса в общественном мне¬
нии способствовали и выступления политических дея¬
телей демократической и республиканской партий,
и деятельность средств массовой информации, включая
религиозную печать. Превратная интерпретация внешне¬
политического курса Советского Союза, ультравраждеб-
188

пая подача материалов об СССР и странах народной
демократии на фоне «мессианской» роли Америки при¬
водили к укоренению в сознании многих американцев
устойчивых антикоммунистических стереотипов. Неуди¬
вительно поэтому, что уже в 1946 г. только 7% опро¬
шенных институтом Гэллапа одобряли ту «политику,
которую Россия проводит в международных делах»,
58% считали, что «Россия пытается укрепить себя,
чтобы стать господствующей державой мира», против
29%, придерживавшихся взгляда, что Россия «укреп¬
ляет себя против возможного нападения в новой
войне». К осени 1947 г. процент считающих СССР
стремящимся стать «господствующей державой» под¬
нялся до 76, а тех, кто считал, что «Россия укрепля¬
ет себя против возможного нападения», снизился до
18 38. В 1947—1948 гг. в среднем 70% опрошенных
соглашались с утверждением, что «США занимают
слишком мягкую позицию по отношению к России».
В конце 1948 г. некоторые центры по изучению об¬
щественного мнения отмечали почти общее убеждение
в том, что Россия является «агрессивным, экспанси¬
онистским государством» 39.
Общественное мнение периода «холодной войны»,
сформированное и манипулируемое правящими сила¬
ми, объективно выступало существенным фактором
внешней политики США. Именно на волне широко
распространенных антикоммунистических настроений
американской администрации было легко провести в
жизнь такие акции, как создание военных блоков, на¬
вязывание экономической и военной помощи другим
странам, милитаризация Западной Германии и Японии,
увеличение военных ассигнований. Реализация без ка¬
кой-либо существенной оппозиции наиболее известных
внешнеполитических программ Трумэна — помощь
Греции и Турции (1947 г.), план Маршалла (1948 г.),
создание под американским руководством НАТО
(1949 г.)—была возможна в атмосфере нагнетания
враждебности к Советскому Союзу. Развертывая шум¬
ные пропагандистские кампании, оказывая поддержку
частным организациям, агитировавшим за официальный
курс, администрация, прежде чем вынести эти про¬
граммы на голосование в конгрессе США, стремилась
обеспечить поддержку общественности. При существо¬
вавшем «консенсусе» ей это довольно легко удавалось.
Если, например, в 1947 г. общественность более скло¬
189

нялась в пользу экономической, нежели военной помо¬
щи Турции и Греции, то к 1949 г., все более восприни¬
мая «коммунистическую угрозу» как прежде всего
военную угрозу, американская общественность активно
высказалась в поддержку как экономической, так и
военной помощи этим странам40.
В немалой степени на общественные настроения
влияло и наступление реакции внутри страны, связан¬
ное с разгулом маккартизма. Называя правление де¬
мократов «двадцатилетием измены», сенатор Маккарти
включал в списки подозреваемых сотни людей из раз¬
личных подразделений государственного аппарата. Из
«205 коммунистов», которых Маккарти «обнаружил» в
государственном департаменте, ни один, как выясни¬
лось в дальнейшем, не имел отношения к Коммунисти¬
ческой партии США. «Сенсационные» обвинения
Дж. Маккарти о «проникновении коммунистов в госу¬
дарственный аппарат» способствовали еще большему
ужесточению официального курса, создавали атмосфе¬
ру истерии. Предупреждения республиканского сенато¬
ра «о коммунистах в правительстве казались весьма
правдоподобными многим американцам, несмотря на
его постоянную неудачу обосновать большинство своих
обвинений»,—отмечает Р. Левиринг41. Таким обра¬
зом, в годы «холодной войны», когда различные эше¬
лоны правящего класса выступали совместно, объеди¬
ненные прежде всего идеей глобального антикоммуниз¬
ма, общественное мнение шло в фарватере офи¬
циальной политики, полностью полагаясь на действия
администрации во внешнеполитической сфере.
В качестве важного позитивного фактора общест¬
венное мнение заявило о себе во время агрессивной
войны США против Вьетнама. Американские исследо¬
ватели признают, что вьетнамская война положила
конец «национальному консенсусу» по основным про¬
блемам внешней политики и подорвала готовность об¬
щественного мнения слепо принимать решения испол¬
нительной власти, как это имело место в 50—60-е
годы42. Она вызывала такой отклик со стороны обще¬
ственности, какой не вызывало ни одно внешнеполити¬
ческое событие во всей истории Соединенных Штатов.
«Никогда ранее так много американцев,— пишет
Р. Леверинг,— не участвовало в маршах протеста,
массовых митингах, актах сжигания призывных кар¬
точек и других мероприятиях с целью оказания воз¬
190

действия на внешнеполитический курс США»43
Деятельность президента и внешнеполитического аппа¬
рата в целом подвергалась резкой критике. Средства
массовой информации, отражавшие настроения тех
кругов, которые были недовольны действиями прави¬
тельства в Юго-Восточной Азии, помещали материалы,
осуждающие действия администрации. Многочислен¬
ные книги и статьи, появившиеся в конце 60-х — на¬
чале 70-х годов, ставили под сомнение как направле¬
ние американской внешней политики, так и честность
руководителей государства. Правительство обвинялось
в том, что оно преднамеренно обманывало обществен¬
ность в связи с событиями в Тонкинском заливе, скры¬
вало бесчинства американской военщины во Вьетнаме,
а также утаивало информацию о военных действиях в
ДРВ, Камбодже и Лаосе. «Секретные документы» Пен¬
тагона, опубликованные в «Нью-Йорк тайме» и других
газетах в 1971 г., обнажили неоднократные случаи об¬
мана общественности в связи с выработкой политики
по отношению к Вьетнаму.
Раскол в правящих кругах США, открытые вы¬
ступления против интервенции в Индокитае представи¬
телей крупного бизнеса, многих членов конгресса,
части лидеров демократической и республиканской
партий способствовали еще более широкому распро¬
странению недовольства среди рядовых американцев
официальным курсом администрации.
Под давлением общественного мнения американское
правительство было вынуждено лавировать, искать
компромиссы. Конечно, это произошло не сразу. Как
видно из «секретных документов» Пентагона, органи¬
заторы агрессии на первых порах практически не при¬
нимали в расчет фактор общественного мнения США,
однако были вынуждены все более считаться с ним по
мере усиления антивоенного движения, признать необ¬
ходимость принимать во внимание то, что «страна ста¬
новится все более разделенной», что растет «недоволь¬
ство войной и разочарование в ней», усиливается
«общественная критика». Министр обороны США
К. Клиффорд в секретном меморандуме в феврале
1968 г. предупреждал о том, что дальнейшая эскалация
войны в конечном счете может привести к «внутренне¬
му кризису безпрецедентных масштабов» 44.
Столь мощное и эффективное давление обществен¬
ных сил на правительство, приведшее к тому, что ад-
191

мипистрация вынуждена была начать постепенный вы¬
вод американских войск из Индокитая и в конечнохМ
итоге пойти на подписание Соглашения о прекраще¬
нии войны и восстановлении мира во Вьетнаме
(1973 г.), связано прежде всего с тем, что обще¬
ственное мнение действенно проявляло себя и на оп¬
ределенном этапе, по сути, вылилось в антивоенное
движение.
Как значительный позитивный фактор внешней по¬
литики общественное мнение проявило себя и во вре¬
мя нормализации советско-американских отношений в
начале и в первой половине 70-х годов. Американцы
понимали, что прогресс в области ограничения гонки
стратегических вооружений, принятие совместных мер
по предотвращению ядерной войны, соглашения о со¬
ветско-американском сотрудничестве в сфере экономи¬
ки, культуры, медицины, охраны окружающей среды,
их последовательное претворение в жизнь могут соз¬
дать условия для прочных мирных отношений, для
сокращения расходов на вооружение и использования
освободившихся средств в тех областях, где они более
всего необходимы.
Опросы общественности, которые были проведены в
период встреч на высшем уровне в 1972—1974 гг., по¬
казывали постоянную поддержку общественностью
США развития американо-советских отношений. Анали¬
зируя эти изменения в настроениях общественности,
институт Гэллапа отмечал в 1973 г., что такой поворот
в сознании общественности «не имеет прецедента в
истории опросов общественного мнения»45. Характер¬
но, что и накануне выборов новой администрации в
1976 г. подавляющее большинство американцев (более
70%) выступало за продолжение усилий, направлен¬
ных на достижение разрядки, «на изыскание больших
возможностей для сотрудничества с Россией», «в це¬
лях нахождения общих основ для соглашений». Еще
большее число — 80 % — высказалось за необходи¬
мость достижения соглашения с Советским Союзом о
сокращении стратегических вооружений. «С какой бы
стороны мы ни подходили в опросах к теме разрядки
международной напряженности,— заявил Гэллап в бе¬
седе с корреспондентом „Правды" в канун 1977 г.,—
сегодня примерно 7—8 из каждых 10 опрошенных
американцев высказываются за нормализацию отно¬
шений между СССР и США, за договоренность с Со¬
192

ветским Союзом по главным проблемам, от которых
зависит мир и безопасность на всей земле» 46.
Несмотря на активизацию правых сил, американ¬
ская общественность постоянно выступала в поддерж¬
ку Договора об ОСВ-2. Непоследовательная линия ад¬
министрации Картера в этом вопросе, попытки про¬
тивников договора связать процесс переговоров об
ОСВ с пресловутой кампанией «о правах человека»,
с другими аспектами советско-американских отноше¬
ний не могли на протяжении определенного времени
сколько-нибудь значительно поколебать американское
общественное мнение.
Именно с целью оказать соответствующее влияние
на настроения общественности и была развернута в
США широкая пропагандистская кампания о «совет¬
ской угрозе». Она была необходима для того, чтобы
оправдать взятый администрацией Картера в конце
70-х годов курс на восстановление «позиции силы»
США в мире, возобладавший под давлением против¬
ников разрядки. Став на путь резкого увеличения воен¬
ного бюджета, администрация демократов начала ак¬
тивно разжигать антисоветские, антикоммунистические
настроения, связывая свое неприятие внутренней и
внешней политики социалистических стран с вопроса¬
ми международных отношений.
Огромную роль в негативном воздействии на аме¬
риканцев сыграла и активизация правых сил во вто¬
рой половине 70-х годов. Как отмечалось в советской
печати, против разрядки выступают «крупные силы,
прямо или косвенно работающие в капиталистических
странах на подготовку войны: военщина, связанные с
ней монополии, их ставленники в государственном ап¬
парате и в средствах массовой информации»47.
Влиятельные круги в Соединенных Штатах, и прежде
всего военно-промышленный комплекс, не могли сми¬
риться с ущемлением своих интересов, с тем, что
снизилась их возможность диктовать свою волю во
внешней политике страны, что после Вьетнама в США
создался климат негативного отношения к вооружен¬
ным авантюрам за рубежом. Непоследовательный курс
администрации Картера во внешней политике стано¬
вится все более «последовательным» в плане уступок
давлению правых элементов, проведения жесткого по¬
литического курса. «Очевидно,—отмечал Г. А. Арба¬
тов,— что для изменения курса потребовались не
193

только перемены в настроениях правящей верхушки.
Надо было еще подорвать сопротивление обществен¬
ности попыткам поворота от разрядки к „холодной
войне“48. Цель кампании заключалась в том, чтобы
«привести американский народ в состояние национа¬
листской, антисоветской истерии, заразить его воинст¬
венными милитаристскими настроениями»,— отмечал
генеральный секретарь Коммунистической партии
США Гэс Холл49.
В значительной мере это удалось. Среди немалой части
американцев заметно возросли настроения в пользу
увеличения военных расходов. По некоторым данным,
число выступавших за увеличение военных расходов
поднялось почти до 2/з опрошенных американцев.
В угаре военной истерии усилились настроения в
пользу восстановления системы обязательной воин¬
ской повинности. Возросло число тех, кто считал, что
следует проводить более жесткую линию в отношении
СССР.
В целом картина состояния общественного мнения
в США по вопросам внешней политики в начале 80-х
годов весьма неоднозначна. С одной стороны, наблю¬
дался известный рост милитаристских и шовинистиче¬
ских настроений, а с другой — просматривалось пони¬
мание пределов возможного и допустимого в области
внешней политики. Даже те, кто поддерживал внешне¬
политический активизм и интервенционизм, высту¬
пали не за всякое вмешательство. Существовали значи¬
тельная избирательность и осмотрительность в подхо¬
дах к той или иной конфликтной ситуации на
международной арене, а также к тому, какими сред¬
ствами должно осуществляться такое вмешательство.
В условиях глубокой озабоченности общественно¬
сти гонкой вооружений и существующей угрозой миру
в Соединенных Штатах Америки наметились новые
тенденции как в самом общественном мнении, так и в
политике республиканской администрации, которая,
в преддверии приближавшейся избирательной кампа¬
нии вынуждена была все в большей степени принимать
во внимание настроения потенциальных избирателей.
Это прежде всего борьба между активными сторон¬
никами антиядерного движения и администрацией за
влияние на широкую общественность.
Среди сторонников антиядерного движения (которое
само по себе неоднородно и лишено единства в выра¬
194

ботке стратегии и тактики) растет осознание необходи¬
мости вовлечь в орбиту своего влияния максимально
возможное число американцев, чтобы способствовать
изменению милитаристского внешнеполитического
курса республиканцев.
При этом большинство участников антивоенного
движения в США считают важным и необходимым ус¬
ловием сохранения мира диалог с Советским Союзом.
Настроения общественности сыграли свою роль в
том, что Вашингтон пошел в ноябре 1985 г. на совет¬
ско-американскую встречу на высшем уровне в Женеве.
По словам бывшего кандидата на пост вице-президента
США от демократической партии Дж. Ферраро, лишь
невиданное нарастание в США, как и за рубежом, про¬
тестов против опаснейшего ядерно-космического курса
Белого дома заставило администрацию пойти на Женев¬
скую встречу, подписать там совместное советско-аме¬
риканское заявление.
Итоги встречи породили надежду на перелом к луч¬
шему как в отношении между СССР и США, так и в
состоянии международных дел в целом. Усилились вы¬
ступления общественности в пользу отказа от конфрон¬
тации, в пользу достижения практически осязаемых ре¬
зультатов в деле сдерживания гонки вооружений и,
прежде всего ядерных. Как свидетельствовали опубли¬
кованные «Нью-Йорк тайме» 28 января 1986 г. данные
опроса, проведенного газетой совместно с телекомпани¬
ей Си-Би-Эс, процент опрошенных, которые считают
возможным достижение реальных соглашений по конт¬
ролю над вооружениями, увеличился с 32 перед встре¬
чей в верхах до 41 после ее проведения.
Враги разрядки, отдавая предпочтение конфронта¬
ции, эффективно обрабатывают общественное мнение,
стараясь настроить американцев против советско-аме¬
риканского сотрудничества,' вновь вызвать к жизни
воинственные настроения.
Формирование общественного мнения
по внешнеполитическим проблемам
и «война идей»
Осознание широкой общественностью жизненной важ¬
ности внешнеполитических решений, особенно по воп¬
росам войны и мира, активное включение в политиче¬
ские процессы ставят правящую верхушку США перед
необходимостью совершенствования форм и методов
обработки сознания широких масс.
195

Особое беспокойство в Вашингтоне вызывает то, что
антивоенное движение в США, несущее явно выражен¬
ный заряд критического отношения к внешнеполитиче¬
скому курсу нынешней администрации, в основном
открыто для позитивного восприятия мирных инициа¬
тив, исходящих от стран социализма. Желая воспре¬
пятствовать этому, правящие круги США заметно
усилили внимание к целенаправленному осуществле¬
нию пропагандистских мероприятий, в частности внеш¬
неполитического характера, с целью воздействия па об¬
щественное мнение не только США, ио и других стран.
При этом особое внимание уделяется борьбе идей или,
как пишут американские «ястребы»,— «войне идей».
В борьбе за умы людей основной правительствен¬
ной платформой является рейгановская программа так
называемой публичной дипломатии.
Общее руководство по вопросам’ публичной дипло¬
матии возложено на консультативную комиссию США,
назначаемую президентом и утверждаемую сенатом.
Эта комиссия представляет собой двухпартийный ор¬
ган, созданный конгрессом для наблюдения за дея¬
тельностью ЮСИА и представления выводов и реко¬
мендаций на рассмотрение конгресса, президента, госу¬
дарственного секретаря, директора ЮСИА, а также
«американского народа». В последнем ежегодном док¬
ладе комиссии президенту и конгрессу, в частности,
говорится: «Ни один человек в демократическом обще¬
стве — и уж, разумеется, ни один официальный дея¬
тель на выборном посту — не усомнится в большом
значении общественного мнения и в силе идей. И тем
не менее об этих фактах, неоспоримых в наших внут¬
ренних делах, часто забывают или ими пренебрегают в
наших отношениях с другими странами. В то же вре¬
мя именно они составляют предмет публичной дипло¬
матии, именно ими занимается ЮСИА, задача которо¬
го заключается в том, чтобы разъяснить побудительные
мотивы действий американского парода, сами эти дей¬
ствия и политику зачастую скептически настроенному
миру» 50.
Так называемая публичная дипломатия, провозгла¬
шенная якобы от лица американского народа, является
лишь прикрытием «войны идей», ведущейся с целью
воздействия как на общественное мнение, так и против
стран социалистического содружества.
Председатель консультативной комиссии Э. Фул-
196

нер, являющийся одновременно президентом вашинг¬
тонской исследовательской организации крайне пра¬
вого толка «Херитидж фаупдейшн», призывает всячески
расширять географический диапазон деятельности пуб¬
личной дипломатии. В докладе рекомендуется активи¬
зировать деятельность в Китае, создать дополнитель¬
ные отделения информационной службы в Англии,
Франции, Испании, Португалии, Марокко, Нигерии,
Мозамбике, Джибути.
Одна из рекомендаций комиссии состоит в предло¬
жении предоставить директору ЮСИА более важную
роль в разработке внешней политики США. Большое
значение придается усилению координации ЮСИА с
другими ведомствами, повышению его аналитической
роли.
Комиссия рекомендует среди прочего использовать
возможности ЮСИА в плане оценки вероятной реакции
иностранной общественности при принятии всех важ¬
ных внешнеполитических решений и анализе полити¬
ческих вариантов.
Важное место в рекомендациях комиссии отводится
изучению проблем семантики в международной «войне
слов» и выработки, как отмечается, «официального
пути противодействия вводящей в заблуждение терми¬
нологии, а также повышения точности международного
политического диалога». С этой целью предлагается
создать специальную группу при СНВ. Эта рекоменда¬
ция весьма любопытна, так как она фактически за¬
крепляет уже сложившуюся практику в составлении
официальных речей и документов республиканской
администрации. Этот момент обращает на себя внима¬
ние, ибо изменение внешнеполитической риторики пре¬
зидента и его окружения во второй половине президент¬
ского срока происходило с тщательным учетом состояния
американского общественного мнения. Как характер¬
ную особенность необходимо отметить прямое заимст¬
вование отдельных формулировок в оценке междуна¬
родного положения и определении миролюбивых на¬
мерений у своего идеологического противника. Так,
например, в некоторых выступлениях Р. Рейгана и
Г. Уайнбергера па фоне привычных милитаристских
заявлений порой содержатся отдельные высказывания,
как бы заимствованные у тех, против кого опи направ¬
лены. Подобная тактика представляет собой изощрен¬
ный прием воздействия на американское общественное
197

мнение по внешнеполитическим проблемам, рассчитан¬
ный на то, чтобы ввести его в заблуждение и заста¬
вить поверить в то, что «призывы к миру» американ¬
ских «ястребов» якобы ничем не отличаются от
провозглашенного странами социализма миролюбивого
внешнеполитического курса.
К осуществляемой на государственном уровне про¬
грамме публичной дипломатии широко подключаются
академические и журналистские круги.
При всех различиях в конкретных рекомендациях
администрации все те, кто формирует общественное
мнение, озабочены одним — как оградить обществен¬
ность от правды о Советском Союзе и подправить за¬
метно подорванное внешнеполитическими акциями
Рейгана реноме США в глазах мировой общественности.
Показательно в этом отношении высказывание ре¬
дактора журнала «Паблик опинион» Б. Уоттенберга,
придерживающегося крайне правых взглядов. Выражая
беспокойство по поводу того образа Америки в между¬
народных делах, который может воспринять широкая
общественность, он пишет о том, что газеты и телеви¬
дение заставляют американцев верить в то, что «анти¬
американизм процветает в Западной Европе», что аме¬
риканские союзники склоняются к нейтрализму и
ширится движение за мир. «Нам говорят, что НАТО
разрушается, что европейцы парализованы страхом
перед войной, что они не хотят размещения новых ра¬
кет, что атлантический союз в разброде». Обращаясь к
читателям, он просто говорит: «Не верьте этому» 51.
Игнорируя данные многих опросов общественного
мнения, проводимых известными фирмами и исследо¬
вательскими институтами, он утверждает, что ситуация
прямо противоположна той, которую преподносят аме¬
риканцам американские же средства массовой инфор¬
мации. Б. Уоттерберг считает публичную дипломатию
направленной лишь на то, чтобы создать благоприят¬
ный имидж США. Б. Уоттенберг заостряет внима-
'ние на сути, которая, по его мнению, состоит в том,
'что «Америка и американские демократические ценно¬
сти» якобы с благоговением воспринимаются во всем
мире. Конечно, в сфере внешней политики, говорит он,
«можно играть только теми картами, которые розда¬
ны. В последнее время некоторые из наших тузов —
как военное превосходство — оказались в середине
колоды». Но его это не смущает. Главное, американцы
198

должны верить в то, что Америка — великая страна,
которой восхищаются европейцы, и Советскому Союзу
нечего противопоставить «прекрасным американским
демократическим идеалам и ценностям».
В этой связи представляет интерес дискуссия на
страницах упомянутого выше консервативного журнала
«Паблик опинион», который изучает общественное
мнение и не в малой степени формирует его52. В со¬
общении от редакции, пригласившей для обсуждения
вопросов пропаганды представителей в основном край¬
не правых убеждений, прямо ставился вопрос: «Не
пора ли перейти к идеологическому наступлению?»
Профессор Гарвардского университета С. Хантинг¬
тон, говоря о необходимости «политико-идеологических
действий», подчеркивал необходимость оказывать влия¬
ние на народы, что, по его словам, «особенно важно в
условиях увеличения взаимозависимости в мире».
«Усилия, направленные на оказание влияния на образ
мыслей и поведение других людей, их политические
взгляды... становятся все более важными»,— заявляет
С. Хантингтон.
Член палаты лордов А. Чэлфопт, также принимав¬
ший участие в дискуссии, призывал к ведению идеоло¬
гической войны против Советского Союза, войны, кото¬
рая должна осуществляться не только правительства¬
ми, но и интеллектуалами Запада. Для большей
эффективности такой войны, по его мнению, необходим
обмен идеями между США и странами Западной Евро¬
пы, а также Японией и многими другими государства¬
ми (даже в том случае, если их внутреннее политиче¬
ское устройство не является вполне приемлемым),
которые «подвержены коммунистической угрозе и ком¬
мунистической пропаганде». При этом лейтмотивом в
этой войне идей должна быть мысль о том, что «марк¬
систско-ленинская идеология — это философия, потер¬
певшая моральное банкротство».
Предлагая два направления развертывания идеоло¬
гического наступления по линии правительств и об¬
щественности, английский лорд призывает правительст¬
ва к проведению секретных операций, направленных на
то, чтобы придать большую эффективность идеологиче¬
ским акциям. «Я не думаю, что мы должны говорить
слишком открыто о том, как правительства осуществ¬
ляют это. Чем меньше говорится об этом, тем луч¬
ше»,—советует А. Чэлфопт. Вместе с тем должны
199

активизироваться в этом плане различные комитеты и
организации, чтобы иметь влияние на обществен¬
ность.
Р. Холбрук, вице-президент консультативной фир¬
мы в Вашингтоне по выработке стратегии в отношении
общественности, намечает конкретные регионы, общест¬
венное мнение в которых должно подвергнуться пропа¬
гандистской обработке. Во-первых, это страны социали¬
стической системы; во-вторых, это развивающиеся стра¬
ны. При этом он предостерегает против того, чтобы по¬
литическая риторика не расходилась с конкретной поли¬
тикой, ибо США часто вступают в союз «не с теми
силами, с которыми нужно» в существующем конкрет¬
ном политическом контексте, и в результате возника¬
ет ситуация, «когда слова расходятся с политикой».
В-третьих, необходимо воздействовать на общественное
мнение в странах Западной Европы, Японии и других
дружественных США странах в районе Тихого океана.
(Р. Холбрука особенно беспокоит «все увеличивающее¬
ся различие в восприятии между американцами и ев¬
ропейцами».)
Практически все участники дискуссии призывали
к развертыванию идеологического наступления против
СССР, говоря о необходимости увеличения субсидий на
«войну идей», на подрывную деятельность против стран
социализма в любых ее формах. Л. Ленковски, предста¬
витель одного из фондов в Нью-Йорке, настаивал
на том, чтобы «специалисты в сфере идеологической
борьбы занимали важные позиции в совете националь¬
ной безопасности, государственном департаменте и
Пентагоне».
Представитель госдепартамента в администрации
демократов X. Картер заявил: «Нашим главным ору¬
жием в конфронтации с Советским Союзом должна
быть пропаганда. Заявления официальных представи¬
телей правительства сами по себе полезны, но мы
нуждаемся в значительно большем использовании ра¬
диостанций „Голос Америки44, „Свободная Европа44 и
„Свобода44».
«Война идей», по словам Н. Подгореца, «может
быть даже более решающей, чем военная конфронта¬
ция». Говоря о якобы «одностороннем разоружении»
США перед лицом СССР в этой сфере, он призывает
к воинственному наступлению против социализма.
200

Опасаясь проникновения передовых идей в созна¬
ние широких масс капиталистических стран, А. Чал¬
фонт заявляет: «Советский Союз мог бы победить нас
без единого выстрела, выиграв войну завоеванием
сердец и умов людей. Но эту войну должны выиграть
мы, потому что у нас нет иного выхода».
Попытки объединить в «войне идей» с целью по¬
влиять на широкое общественное мнение усилия как
правительственного аппарата, так и неправительствен¬
ных организаций, а также академических и журналист¬
ских кругов, отработка форм и методов идеологиче¬
ского наступления против стран социализма, и в пер¬
вую очередь его оплота — Советского Союза, составляют
основу внешнеполитической пропаганды США.
«Война идей» имеет разные формы и обличия. Она
ведется как против американского народа, так и на¬
родов других стран. Она не имеет ничего общего с
борьбой идей, которая предполагает серьезный, от¬
ветственный, научно обоснованный диалог. Но именно
такого диалога боятся в Вашингтоне, где обман общест¬
венности, в частности в связи с внешнеполитической
линией администрации, возведен на уровень официаль¬
ной политики.
♦ ♦ ♦
Возрастание авторитета и влияния общественного мне¬
ния — конкретное свидетельство все более широкого
участия народных масс в международных делах. «Не
учитывать в своей практической политике обществен¬
ного мнения как отражения идеологического, политиче¬
ского, социально-психологического, наконец, военно¬
стратегического состояния общества, степени его под¬
держки или же сопротивления тому или иному внешне¬
политическому курсу,— пишет советский исследова¬
тель В. С. Шапошников,— не может теперь ни одно
правительство» 53.
Надо учитывать, однако, и то, что обретение новых
возможностей со стороны широкой общественности ока¬
зывать влияние на внешнюю политику США находит¬
ся в зависимости от внутриполитического климата в
стране. В условиях кризиса американской политиче¬
ской системы в Соединенных Штатах происходит борь¬
ба различных сил. Усиление авторитарно-бюрократиче¬
ских тенденций сужает возможности проявления широ¬
кого общественного мнения, в то время как активиза¬
201

ция деятельности демократических сил создает более
широкие перспективы для его функционирования и
влияния.
При всей неравномерности своего проявления в
различных конкретно-исторических условиях тенден¬
ция к возрастанию роли общественного мнения в сфере
внешней политики в Соединенных Штатах, как и в
других капиталистических странах, имеет довольно
устойчивый характер.*
Манипулирование массовым сознанием, к которому
все активнее прибегают правящие круги США, особен¬
но в условиях сложной внутриполитической и внешне¬
политической обстановки, может придавать тот или
иной крен общественному мнению. Однако осознание
массами объективных политических реалий превра¬
щает их влияние на внешнеполитический курс в
важный позитивный фактор.
1	Ленин В. И. Полы. собр. соч., т. 2, с. 539—540.
2	26% опрошенных в августе 1983 г. наиболее важной пробле¬
мой считали восстановление экономики, 20% —поддержание
мира и обуздание гонки вооружений. См.: The Harris Survey,
1983, Aug. 8.
3~4 Roper Reports, 1984, Jan.
5	Ibid., 1983, Oct.
6	The Harris Survey, 1984, Mar. 15.
7	The Gallup Poll, 1984, Mar. 22.
8	Ibid., 1983, Dec. 11.
9	Roper Reports, 1984, Febr.
10	Manning B. The Congress, the Executive and Intermestic Af¬
fairs: Three Proposals.— Foreign Affairs, 1977, Jan., p. 309.
11	Great Decisions. 78. Foreign Policy Association. N. Y., 1978,
p. 78.
12	В подготовленном в 1983 г. докладе Чикагского совета по
внешним сношениям отмечалось: большинство американцев
(72%) полагали, что внешняя политика имеет важное влия¬
ние на экономику в целом; очень многие считали, что опа
влияет на цены на бензин (81%); на стоимость доллара за
рубежом (72%); на безработицу в США (66%). См.: American
Public Opinion and US Foreign Policy 1983/Ed. by J. Rielly.
The Chicago Council on Foreign Relations, 1983, p. 23.
13	Podhoretz N. The New Nationalism and the 1980 Elections.—
Public Opinion. 1980, Febr.-Mar., p. 3.
14	В 70-е и начале 80-х годов основное внимание большинства
американцев было приковано к экономическим проблемам.
И в этом нашел отражение объективный факт возрастания
трудностей в экономике страны. В ходе опросов обществен¬
ного мнения американцы па первое место ставили проблемы
инфляции (конец 70-х годов), безработицы (начало 80-х го¬
дов) и состояния экономики страны в целом. Лишь сравни¬
тельно небольшой процент населения ставили на первое место
202

по степени важности внешнеполитические проблемы. Ряд
американских исследователей массового сознания, состав¬
ляющих так называемый «индекс внимательного отношения
к внешнеполитической информации», считают, что в послед¬
ние несколько лет количественные показатели «вниматель¬
ной общественности» мало изменились и составляют 21—22% •
.В конце 70-х — начале 80-х годов в среднем 22% опрошен¬
ных (по сравнению с 13% в 1974 г.) назвали внешнеполити¬
ческие проблемы важными проблемами, вынося на первое
место экономические проблемы. Однако определенные таким
образом приоритеты вовсе не означают отсутствия интереса
к внешнеполитическим делам.
15	Американское общественное мнение и политика. М., 1978, с. 9.
16	Lippmann W. The Public Philosophy. N. Y., 1955, p. 19, 23—24.
17	Almond G. The American People and Foreign Policy. N. Y.,
1964, p. XXIII.
18	Key V. 0. Public Opinion and American Democracy. N. Y., 1967,
p. 7.
19	Ibid.
20	Morgenthau H. Politics Among Nations. N. Y., 1973, p. 135—136.
21	Morgenthau H. Politics in the 20th Century. Vol. II. The Impas¬
se of American Foreign Policy. Chicago, 1962, p. 5.
22	Morgenthau H. Politics in the 20th Century. Vol. III. The Resto¬
ration of American Politics. Chicago, 1962, p. 106.
23	The Impact of Public Opinion on Foreign Policy. A Nation Pub¬
lic Radio Options Program, 1978, Jan. 31.
24	Yankelovich D. Farewell to «President Knows Best».— Foreign
Affairs, 1979, Winter, p. 673.
25	The US and World Development. Agenda for Action, 1974. N. Y.,
1974, p. 124—125.
26	США: внешнеполитический механизм. M., 1972, с. 233.
27	Yankelovich D. Op. cit., p. 670.
28	American Public Opinion and US Foreign Policy, 1983, p. 33.
29	New York Times, 1980,
30	Neustadt R. Presidential Power. The Politics of Leadership
with Reflections on Johnson and Nixon. N. Y., 1976, p. 4.
31	New York Times Magazine, 1983, Oct. 16, p. 48.
32	Wilcox F. O. Congress, the Executive and Foreign Policy. N. Y.,
1974, p. 96.
33	Так, культивирующие пшеницу и хлопок фермеры в очень
большой степени зависят от экспорта. Естественно, что у них
иной подход к внешней торговле, чем, например, у тех, кто
выращивает овощи и фрукты и кто чувствует себя под угро¬
зой от возрастающего импорта этих продуктов. Такое же раз¬
личие во взглядах, например, у представителей ориентирую¬
щейся на экспорт машинной индустрии и у протекционистски
настроенных представителей текстильной промышленности.
34	См.: Американское общественное мнение и политика, с. 82—
83.
35	Grant A. The American Political Process. N. Y., 1979, p. 147.
36	The US and World Development..., 1974, p. 132.
37	Levering R. B. The Public and American Foreign Policy, 1918—
1978. N. Y., 1978, p. 92—119.
38	The Gallup Poll, 1935—1971. N. Y., 1972, p. 567, 581—582, 682;
Gaddis J. L. The United States and the Origins of the Cold
War, 1941-1947. N. Y., 1972, p. 282-315.
203

39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
Simon R. J. Public Opinion in America, 1936—1970. Chicago,
1974, p. 154.
Wilson T. A. The Marshall Plan, 1947—1951. N. Y., 1977, p. 36.
Levering R. B. Op. cit., p. 101.
Hamilton L. H., Van Dusen M. H. Making the Separation of Po¬
wers Work.— Foreign Affairs. 1978, Fall, p. 17.
Levering R. B. Op. cit., p. 133.
См.: Журкин В. В. Роль общественных сил в разрешении
международных конфликтов.— В кн.: Общественность и про¬
блемы войны и мира. М., 1978, с. 120—121.
См.: Петровская М. М. Общественное мнение США: опросы
и политика. М., 1977, с. 109—132.
Правда, 1977, 1 янв.
Правда, 1980, 23 февр.
Там же, 3 марта.
См.: США: экономика, политика, идеология, 1981, № 3, с. 71.
Kart отмечает журнал «ЮС ньюс энд Уорлд рипорт», ЮСИА,
получив дополнительные финансовые ассигнования, а также
представительство в «узком кругу вашингтонских творцов
политики», превратилось теперь в «основное оружие» в битве
идей, которую рейгановская администрация ведет против Рос¬
сии» (US News and World Report, 1984, Маг. 5, p. 58—61).
Public Opinion, 1983, Febr.-Mar., p. 12.
Ibid., 1982, Febr.-March, p. 2—11, 55.
Шапошников В. С. Новый этап массового движения обще¬
ственности за укрепление мира.— В кн.: Общественность и
проблемы войны и мира, с. 26—27.

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение	,	 3
Глава первая
Принятие решений на высшем государственном
уровне 	 9
Глава вторая
Роль конгресса США в формулировании и реализа¬
ции внешнеполитических решений	 32
Глава третья
Движущие силы и механизм милитаризации внеш¬
ней политики США	 76
Глава четвертая
Деятельность американских разведывательных служб 119
Глава пятая
Роль министерств и ведомств, действующих в сфе¬
ре международных отношений	  .	144
Глава шестая
Общественное мнение как фактор внешней полити¬
ки США	170

МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ
ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
США
Утверждено к печати
Институтом США и Канады АН СССР
Редактор издательства Н. В. Кондашова
Художник М. А. Блох
Художественный редактор Г. П. Баллас
Технический редактор М. Ю. Соловьева
Корректоры Т. С. Козлова, Р. В. Молоканова
ИБ № 31988
Сдано в набор 09.12.85
Подписано к печати 27.02.86
Т-00056. Формат 84X108*/»
Бумага книжно-журнальная
Гарнитура обыкновенная
Печать высокая
Усл. печ. л. 10,5. Усл. кр. отт. 11,13. Уч.-изд. л. 11,4
Тираж 6000 экз. Тип. зак. 2133
Цена 70 коп.
Ордена Трудового Красного Знамени
издательство «Наука»
117864 ГСП-7, Москва В-485
Профсоюзная ул., 90.
2-я типография издательства «Наука»
121099, Мюсква, Г-99, Шубинский пер., 6.

в
В издательстве «НАУКА»
готовятся к печати:
Б. И. Алехин, Е. Г. Комкова
КАНАДА В МИРОВОЙ ТОРГОВЛЕ
14 л. 1р. 40 к.
Внешняя торговля имеет важнейшее значение для Канады.
На экспорт идет одна треть валового национального продукта.
В предлагаемой книге рассматриваются зависимость страны от
внешних рынков, товарная и географическая структура внеш¬
ней торговли, роль иностранного капитала в ее формировании,
канадский протекционизм и стимулирование экспорта. Авторы
исследуют торговые отношения Канады с США, ЕЭС, Японией,
развивающимися странами, Советским Союзом.
Для экономистов, международников, преподавателей, аспи¬
рантов.
СОВРЕМЕННАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА КАНАДЫ
12 л. 1 р. 20 к.
В книге рассматриваются актуальные внутриполитические про¬
блемы Канады в 60—80-е годы, различные аспекты ее социаль¬
но-политического и национального развития: последствия экс¬
пансии американского империализма и экономических кризи¬
сов 70-х годов, обострение франко-канадской проблемы, поло¬
жение национальных меньшинств, противоборство сепарати¬
стов и федералистов, борьба против децентрализации госу¬
дарства.
Для специалистов-международников, преподавателей, широ¬
кого круга читателей.

Для получения книг почтой заказы просим направлять по адресу:
117192, Москва, Мичуринский проспект, 12, магазин «Книга*— почтой»
Центральной конторы «Академкнига»; 197345 Ленинград, Петрозавод¬
ская ул., 7, магазин «Книга — почтой» Северо-Западной конторы
«Академкнига» или в ближайший магазин «Академкнига», имеющий
отдел «Книга — почтой».
480091 Алма-Ата, ул. Фурманова,
91/97 («Книга — почтой»);
370005 Баку, ул. Джапаридзе, 13
(«Книга — почтой»);
232600 Вильнюс, ул. Университе¬
те, 4;
690088 Владивосток, Океанский
проспект, 140;
320093 Днепропетровск, проспект
Гагарина, 24	(«Книга —
почтой»);
734001 Душанбе, проспект Лени¬
на, 95 («Книга —поч¬
той» );
375002 Ереван, ул. Туманяна, 31;
664033 Иркутск, ул. Лермонтова,
289 («Книга — почтой»);
420043 Казань, ул. Достоевского,
53;
252030 Киев, ул. Ленина, 42;
252142 Киев, проспект Вернадско¬
го, 79;
252030 Киев, ул. Пирогова, 2;
252030 Киев, ул. Пирогова, 4
(«Книга — почтой»);
277012 Кишинев, проспект Лени¬
на, 148 («Книга —поч¬
той»);
343900 Краматорск, Донецкой обл.,
ул. Марата, 1 («Книга —
почтой»);
660049 Красноярск, проспект Ми¬
ра, 84;
443002 Куйбышев, проспект Лени¬
на, 2 («Книга — почтой»);
191104 Ленинград, Литейный про¬
спект, 57;
199164 Ленинград, Таможенный
пер., 2;
196034 Ленинград, В О, 9 линия,
16;
197345 Ленинград, Петрозаводская
ул., 7 («Книга — почтой»);
220012 Минск, Ленинский про¬
спект, 72 («Книга — поч«
той»);
103009 Москва, ул. Горького, 19а;
117312 Москва, ул. Вавилова, 55/7;
117192 Москва, Мичуринский про¬
спект, 12 («Книга — поч'
той»);
630076 Новосибирск, Красный про'
спект, 51;
630090 Новосибирск, Академгоро¬
док, Морской проспект, 22
(«Книга — почтой»);
142284 Протвино, Московской обл,.
«Академкнига»;
142292 Пущино, Московской обл.,
МР, «В», 1;
620151 Свердловск, ул. Мамина-
Сибиряка, 137 («Книга —
почтой»);
700029 Ташкент, ул. Ленина, 73;
700100 Ташкент, ул. Шота Руста¬
вели, 43;
700187 Ташкент, ул. Дружбы на¬
родов, 6 («Книга — поч¬
той»);
634050 Томск, наб. реки Ушайки,
18;
450059 Уфа, ул. Р. Зорге, 10
(«Книга — почтой»);
450025 Уфа, ул. Коммунистиче¬
ская, 49;
720001 Фрунзе, бульвар Дзержин¬
ского, 42 («Книга — поч¬
той» );
310078 Харьков, ул. Чернышевско¬
го, 87 («Книга — почтой»)

70 коп.
МЕХАНИЗМ
ФОРМИРОВАНИЯ
ВНЕШНЕЙ
ПОЛИТИКИ
США
Механизм фсрмироеания внешней
политики США — сложное,
многоплановое явление. Важную
роль здесь играет государственный
аппарат, внешнеполитические,
военные, разведывательные и
другие ведомства. Немалое
значение имеет деятельность
различных группировок правящего
класса, массовых общественных
движений.