Автор: Кикот В.Я. Смордин Н.М.
Теги: основные права права человека права и обязанности граждан биологические науки в целом государство и право юридические науки ззакон и право гражданство
ISBN: 978-5-238-01773-0
Год: 2012
Текст
Российское
гражданство
РОССИЙСКАЯ
ФЕДЕРАЦИЯ
ПАСПОРТ
4-е издание
МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МВД РОССИИ
Фонд содействия правоохранительным органам
«Закон и право»
РОССИЙСКОЕ
ГРАЖДАНСТВО
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора В.Я. Кикотя,
заместителя директора Федеральной миграционной службы Рос-
сии,
кандидата юридических наук Н.М. Смородина
Четвертое издание,
переработанное и дополненное
Допущено Министерством внутренних дез
Российской Федерации в качестве учебного пособия
для курсантов и слушателей образовательных
учреждений МВД России юридического профи гя
Рекомендовано Учебно-методически и центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов высших учебных {введений, обучающихся
по специальности 030501 «Юриспруденция»; по научным специальностям
12.00 02 «Конституционное право; муниципальное право»,
12.00.14 «Административное право; финансовое право»
Ю н и т и
UNITY
Закон и право • Москва «2012
УДК 342.71 (470+571)(075.8)
ББК 67.400.31(2Рос)я73
Р76
Авторы:
В.Я. Кикоть, А. С. Прудников, И.Н. Зубов, И.Ф. Амельчаков,
Г.Ф. Скрипкин, В.Н. Калинин, В.И. Червонюк
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвит,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Российское гражданство: учеб, пособие для студентов вузов,
Р76 обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» /
[В.Я. Кикоть и др.]; иод ред. В.Я. Кикотя, Н.М. Смородина. —
4-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. —
383 с.
I. Кикоть, Владимир Яковлевич.
ISBN 978-5-238-01773-0
Агентство С1Р РГБ
Рассматриваются социальная природа 1ражданства и историче-
ские условия его развития. Приводятся понятие и общая характери-
стика гражданства, раскрываются его принципы и юридическая при-
рода. Особое внимание уделяется законодательному регулированию
гражданства в Российской Федерации.
Для студентов (слушателей), аспирантов (адъюнктов), преподава-
телей юридических вузов, работников правоохранительных органов и
судов, а также для всех интересующихся проблемами гражданства.
ББК 67.400.31 (2Рос)я73
ISBN 978-5-238-01773-0
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 2005. 2009. 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.)
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интериет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2010
Введение
Гражданство, кажущееся, на первый взгляд, явлением про-
стым, на самом деле имеет сложную и многогранную природу.
Гражданство может быть национальным и двойным, федератив-
ным и республиканским, прирожденным и приобретенным. Оно
может быть почетным; его можно предоставить, пожаловать, ли-
шить, утратить. Гражданство некоторых стран можно купить.
Как правило, гражданство определяется как связь индивида с
государством, но очевидно, что, в то же время, оно представляет
собой и определенное состояние основной части населения госу-
дарства. Гражданство следует рассматривать не только как госу-
дарственный и правовой институт, но и как институт социаль-
но-культурный, нравственно-психологический. Юридическая при-
рода гражданства включает в себя понимание его и как инсти-
тута права, и правоотношения, и правового состояния, и субъек-
тивного права. Для того чтобы лицо могло считаться граждани-
ном какого-либо государства, необходимо документальное под-
тверждение гражданства. Содержательно гражданство динамично,
поскольку отражает даже малейшие изменения в государстве,
политическом режиме и правовом положении граждан. Граждан-
ство, как зеркало, отражает авторитет и положение государства в
международных отношениях.
Как отмечает Томас Ха.м.мар. смысл гражданства различен в
странах эмиграции и в странах иммиграции; в государствах ста-
рых и новых; в государствах национально однородных и много-
национальных; в государствах светских и религиозных; в госу-
дарствах. ошушающих угрозу, и в государствах, осознающих себя
в безопасности; в государствах тоталитарных и либералыю-
де мократи ческпх1.
Институт гражданства в равной мере важен как для государства,
так и для отдельной личности, поскольку связь гражданства объе-
1 Xavvap Т. Государство, нация н двойное гражданство Ц Российский бюллетень
по правам человека. 1994. № 3. С. 59.
4
диняет индивида и государство, по общему правилу, через предва-
рительную интеграцию индивида в общество. В то же время граж-
данство соединяет народ и государство посредством оформления
правового состояния проживающего на территории государства на-
селения. Непосредственно обеспечивая суверенитет государства,
гражданство делает возможным преемственное развитие государст-
венности.
Значимость гражданства для определения правового положе-
ния индивида заключается в том, что только граждане обладают
полным объемом прав и свобод и более высоким уровнем их за-
щиты государством, включая право иа дипломатическую защиту.
Взамен государство вправе потребовать от граждан выполнения
некоторых обязанностей. Гражданство предоставляет личности
возможность принимать активное участие в политической жизни
государства, поскольку именно институт гражданства наделяет ее
избирательными и другими политическими правами, давая воз-
можность участвовать в формировании органов государственной
власти.
Подавляющее большинство граждан государства не испытывают
каких-либо проблем, связанных с установлением гражданства. Как
правило, они признаются гражданами государства с момента рож-
дения и сохраняют состояние гражданства на протяжении всей
жизни. Однако в случае перемещения в другую страну, что проис-
ходит по разным причинам (вынужденная миграция вследствие
межнациональных конфликтов, низкий уровень жизни, интерна-
ционализация экономики, заключение брака между гражданами
разных государств), могут возникнуть проблемы, связанные с изме-
нением гражданства. При этом сама процедура прекращения преж-
него гражданства и получения нового зачастую отнимает много сил
и времени и воспринимается довольно болезненно людьми, кото-
рым для получения необходимых документов приходится не только
обращаться в различные официальные органы, но подчас неодно-
кратно выезжать для этого на прежнее место жительства, или же
обращаться за помощью в посольство страны своего прежнего мес-
та жительства.
Касаясь словоупотребления, можно отметить, что в равной
мере употребляются конструкции «российское гражданство» и
«гражданство в Российской Федерации». Однако если в первом
случае речь идет о гражданстве как целостном социально-
правовом явлении, соотносящемся с понятием «юсударство» как
предмет и его признак (точнее, модус предмета), то во втором
случае имеется в виду правовой институт гражданства, соотно-
Введение
5
сяшийся с правовой системой как часть и целое. Именно эта
конструкция используется в п. «в» ст. 71 Конституции Россий-
ской Федерации.
Необходимость углубленной разработки взаимоотношений лич-
ности и государства вытекает из провозглашения Российской Феде-
рации в ст. 1 Конституции РФ демократическим правовым государ-
ством. Гражданство как одно из основополагающих прав человека
нашло отражение и в международном праве. В ст. 15 Всеобщей
Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каж-
дый человек имеет право на гражданство; никто не может быть
произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое
гражданство. Кроме того, в числе прав человека Декларация про-
возгласила право каждого человека свободно передвигаться и выби-
рать себе местожительство в пределах каждого государства, поки-
дать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в
свою страну (ст. 13).
Конституция РФ относит гражданство к числу основ конститу-
ционного строя (ст. 6). В то же время, вступление в силу с 1 июля
2002 г. ныне действующего Федерального закона от 19 апреля
2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»1 и вне-
сение в него целого ряда последующих изменений свидетельству-
ет о том, что процесс формирования института гражданства в
нашей стране, как и в других бывших союзных республиках, еще
нельзя признать полностью завершенным.
После распада Советского Союза для его бывших республик,
ставших независимыми государствами, и проживающего в них на-
селения вопросы гражданства приобрели особое значение. Станов-
ление института гражданства в этих государствах неразрывно связа-
но с преодолением последствий распада СССР и формированием
собственной государственности, немыслимой без гражданства. При
установлении института гражданства ряд республик — стран быв-
шего СССР — закрепили в своем законодательстве нормы и прин-
ципы гражданства, зачастую противоречащие международным. Та-
кая ситуация еще более обострила возникшую после распада СССР
проблему национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигран-
тов, а также этнических соотечественников, оказавшихся помимо
своей воли в одночасье иностранными гражданами или лицами без
1 Далее — Закон о гражданстве, если не сказано иное.
6
гражданства по отношению к России, гражданами которой они хо-
тели бы являться.
Для взаимоотношений России с другими странами и, прежде
всего, со странами ближнего зарубежья особое значение приобрела
проблема двойного гражданства, что обусловлено прекращенном
существования единого союзного гражданства. Массовое предос-
тавление второго российского гражданства ухудшает отношения
России с другими странами постсоветского пространства. Это под-
тверждает обострение ситуации с двойным гражданством в Туркме-
нистане, несмотря на то, что между Россией и Туркменистаном был
заключен договор о двойном 1ражданстве.
Кстати, в заключенном 17 сентября 2008 г. Договоре о дружбе, со-
трудничестве и взаимной помоши между Российской Федерацией и
Республикой Абхазия каждая из сторон признала за своими граждана-
ми право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство дру-
гой Договаривающейся Стороны (ч. 1 ст. 8).
Чрезмерно открытое и свободное российское гражданство, просу-
ществовавшее за десятилетие действия Закона РСФСР от 28 ноября
1991 г. «О гражданстве РСФСР», в сочетании с накапливающими-
ся другими нерешенными проблемами, прежде всего, нелегальной
и неконтролируемой миграцией, уже давно перестало соответство-
вать интересам национальной безопасности российскою государст-
ва и его граждан. Назрела необходимость законодательного ограни-
чения безмерного расширения круга российских граждан, находя-
щихся вне пределов России, путем их простого признания или об-
легченного приема в российское гражданство.
Преодолением затянувшегося переходного периода в разви-
тии российского гражданства и одновременно его новым этапом
стало принятие после долгой подготовки нового Федерального
закона от 19 апреля 2002 г. «О гражданстве Российской Федера-
ции». В то же время в целом законодательство о гражданстве
нельзя сводить только к указанному Закону, поскольку оно пред-
ставляет собой большой и сложный массив нормативных актов.
Отношения гражданства регулируются целой системой подзакон-
ных нормативных актов, устанавливающих процедурные вопросы
института гражданства. Кроме того, некоторые федеральные за-
коны определяют специальные правовые статусы отдельных ка-
тегорий лиц, чье правовое положение определяется наличием
или отсутствием российского гражданства. В их числе можно на-
звать базовый Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О право-
вом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. «О государственной полити-
Введение
7
ке Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом», а также Федеральные законы «О беженцах» и «О вы-
нужденных переселенцах». Не так давно был принят Федераль-
ный закон от 30 июня 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете
иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Феде-
рации»1.
На государственную политику по отношению к гражданству
влияет целый ряд объективных социально-политических факторов,
прежде всего, связанных с миграционными процессами.
В условиях распада СССР многие сотни тысяч мигрантов ока-
зались бы в пшюжении беженцев, лиц без гражданства, если бы
они не были приняты в российское гражданство. После распада
СССР за пределами России осталось около 25 млн русских и
4 млн представителей других национальностей. Прежнее россий-
ское законодательство о гражданстве предоставляло в упрошенном
порядке гражданам бывшего СССР российское гражданство, нс
требуя при этом отказа от иного гражданства. Массовое предос-
тавление статуса российских граждан способствовало позитивному
решению проблемы перемещения населения, что коснулось судеб
миллионов людей.
Статистика показывает, что за 10 лет действия предыдущего За-
кона о гражданстве 1991 г. российское гражданство получили 4,9 млн
человек. Около 1 млн из них приехали в Россию из Казахстана,
600 тыс. — из Украины, также высоким был уровень миграции из
Узбекистана, Армении, Таджикистана.
Центральная проблема правового регулирования российского
гражданства в новом Законе о гражданстве по-прежнему связана с
проблемой соотечественников, оставшихся проживать в республи-
ках бывшего СССР. Эта проблема остается острой и спустя почти
два десятилетия после распада Советского Союза. Так, в начале
апреля 2003 г. Туркменистан прекратил действие Соглашения от
1993 г. между Россией и Туркменистаном о двойном гражданстве.
В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г.
Президент РФ обратил внимание на необходимость изменения но-
вого российского Закона о гражданстве в сторону его смягчения,
отметив, что более миллиона человек, приехавших в Россию после
распада СССР, в связи с его принятием, попали в сложнейшую си-
туацию.
1 Российская газета. 2006. 20 июля.
8
Оптимизации правового регулирования российского граждан-
ства способствовало принятие ряда поправок в Закон о граждан-
стве 2002 г.
Внесенные изменения и дополнения были направлены на об-
легчение приема в российское гражданство соотечественников —
|раждан бывшего СССР, а также некоторых других категорий лиц,
например, получивших среднее ити высшее профессиональное об-
разование в российских учебных заведениях после 1 июля 2002 г.,
военнослужащих, не менее трех лет проходивших службу по кон-
тракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, нетрудоспо-
собных1.
Благодаря внесенным Федеральным законом от 1 октября 2008 г.
№ 163-ФЗ дополнениям в Закон о гражданстве, право на прием в
российское гражданство в упрошенном порядке также получили
иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие регистра-
цию на территории субъекта Российской Федерации, выбранного
ими для постоянного проживания в соответствии с Государствен-
ной программой по оказанию содействия добровольному переселе-
нию в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом (ч. 7 ст. 14 Закона).
Законодательное упрощение оснований и процедуры приема
в российское гражданство позволило в 2006 г. стать российскими
гражданами полумиллиону человек, тогда как за 2005 г. это удалось
сделать 350 тысячам2.
С 1 июля 2009 г. прекратила действие ч. 4 ст. 15 Закона о
гражданстве, в соответствии с которой имели право на получение
российского гражданства в упрошенном порядке, без соблюдения
ряда общий условий, иностранные граждане и лица без граж-
данства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую
Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегист-
рированные по месту жительства в России по состоянию на 1
июля 2002 г., либо получившие разрешение на временное про-
живание в России или вид на жительство, еези они до указанно-
го срока (т.е. до 1 июля 2009 г.) не заявили о своем желании
приобрести гражданство Российской Федерации.
Впрочем, право на упрошенный прием в российское граж-
данство сохраняют другие категории иностранных граждан и лиц
1 Федеральный закон oi 17 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений
в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // Российская
газета. 2003. 10 апреля.
2 Как не превратиться в проходной двор // Российская газета. 2000. 16 марта.
Введение
9
без гражданства, указанные в ст. 14 Закона. Например: лица,
приезжающие в целях воссоединения семьи: те, у кого хотя бы
один из родителей имеет российское гражданство; лица, состоя-
щие в браке с российскими гражданами более 3 лет; лица, ро-
дившиеся на территории РСФСР и имевшие гражданство СССР;
лица, закончившие после 1 июля 2002 г. на территории Россий-
ской Федерации средние или высшие профессиональные учеб-
ные заведения и другие. Но теперь уже не все граждане бывшего
СССР.
В России гражданство имеет еще один — внутренний (федера-
тивный) — аспект, выражающийся в совмещении обшефедераль-
ного гражданства и гражданства национальных республик в се со-
ставе. Наличие собственного гражданства республик в составе
Российской Федерации в ряде случаев порождает несогласован-
ность и противоречия между законодательством Российской Фе-
дерации и республик по проблемам гражданства. Так, в конститу-
циях и законах о гражданстве некоторых из них, например, в
прежней конституции Татарстана, было закреплено, что граждане
Татарстана имеют двойное гражданство Татарстана н Россий-
ской Федерации. За последнее время была проделана большая
работа по укреплению федеральной вертикали власти, упорядоче-
нию законодательства субъектов, однако необходимо последова-
тельно довести до конца приведение законодательства республик,
касающегося гражданства, в соответствие с Конституцией РФ и
федеральным законодательством о гражданстве. Республиканское
гражданство при отсутствии упоминания о нем в Конституции
Российской Федерации и в Законе о гражданстве 2002 г. не имеет
ни конституционной, нн федеральной правовой основы и не соот-
ветствует федеральному законодательству.
Исследование гражданства является частью более глобаль-
ной проблемы взаимоотношений личности и государства, изуче-
нием которой занимались такие видные современные отечествен-
ные ученые-юристы, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук,
Л.Д. Воеводин, Д.Е. Горовцев, Ю.А. Дмитриев, Д.Л. Златопольский,
С.С. Кишкин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, Г.В. Маль-
цев. О.О. Миронов, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, В.В. Полянский,
Б.А. Страшун, Б. Н. Топорник, Г.И. Тункин, М.А. Шафир, В.С. Шев-
цов, Б.С. Эбзеев, В.Е. Чиркни.
В международном праве гражданству посвящены работы
С.В. Черниченко «Международно-правовые вопросы гражданства»,
IO.Р. Боярса «Вопросы гражданства в международном праве». В 2008 г.
была переиздана фундаментальная работа Н.В. Витрука «Общая
теория правового положения личности».
10
Появление нового российского закона о гражданстве, естест-
венно. нс прошло незамеченным. В числе новых исследовании, по-
священных гражданству, следует отметить киши О.Е. Кутафина,
Н.В. Леоновой, В.Ф. Миронова, А.В. Миронова, В.В. Коряковцева,
К.В. Питулько, И.Н. Труевской, А.Н. Головистиковой и др.1
В то же время разработка общих проблем теории гражданства
в отечественном правоведении всегда отставала от потребностей
практики. Становление гражданства как основы государственно-
сти, законодательная динамика, а также многогранность полити-
ческих. экономических и социальных проблем, связанных с ним.
свидетельствуют об актуальности и важности исследования дан-
ной темы.
1 Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юрист, 2003; В.Ф. Миронов,
А.В. Миронов. Гражданство в Российской Федерации: российские н международ-
ные акты. Комментарий законодательства. М.: Норма, 2003; Головастикова А.Н.
Гражданство: справочник по правовым вопросам. М.: Эксмо. 2007; Леонова Н.В.
Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федера-
ции»: постатейный. М.: Ось-89. 2008: Коряковцев В.В.. Питулько К.В. Ком-
ментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации».
СПб.. 2003; Комментарии к Федеральному закону «О гражданстве Россий-
ской Федерации» / Под ред. И.Н. Труевской. М.: Эксмо, 2003.
Раздел
Социальная и юридическая
природа гражданства
Глава 1. Социальные предпосылки
становления гражданства
Глава 2. Исторические условия
развития гражданства
Глава 3. Развитие отечественного
законодательства
о гражданстве
Глава 4. Понятие и общая
характеристика гражданства
Глава 5. Принципы гражданства
Глава 6. Юридическая природа
гражданства
Глава 7. Гражданство
в международном праве
Глава
Социальные предпосылки
становления гражданства
Клянусь чсстыо, ни за что на свете
я н*» хотел бы переменить отечество
или иметь другую историю, кроме
истории наших предков.
А. С. Пушкин
1.1. Вопрос о генезисе гражданства
Гражданство представляет собой правовое оформление состояния
сложившегося устойчивого сообщества людей, образующего государ-
ство. Раскрытие ею социально-правовой природы требует рассмот-
рения вопроса о генезисе, т.е. о происхождении гражданства, отра-
жающего историю развития взаимоотношений между личностью,
обществом и государством, происходящие политические, культур-
ные, социальные и экономические процессы, словом, развитие че-
ловеческой цивилизации
Рассматривая социальные предпосылки возникновения граж-
данства и соотношение этого понятия с понятиями общества и го-
сударства, прежде всего, необходимо решить вопрос о первичности
и взаимодействии указанных категорий. Вопрос этот следует сфор-
мулировать гак: можно ли считать, что возникновение тражданства
совпадает е возникновением государства и гражданство является его
продуктом, или же правильнее рассматривать гражданство в качест-
ве предпосылки его формирования?
Отвечая на ттот вопрос, следует отметить, что процесс форми-
рования государственно-правовой организации — это процесс ис-
торически неуловимый, растянутый па длительное время. Ни об
одном известном обществе прошлого нельзя сказать, что вот до та-
кого-го года или числа государства или права у народа не было,
а с такого-то числа оно существует. В равной мере это относится
и к гражданству.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
13
Человек как биологический вид существует более двух миллио-
нов лет. Примерно 40 тыс. лет назад появился предок современного
человека — кроманьонский человек. Самые первые государства
возникли около пяти тысяч лет назад, на рубеже четвертого и третье-
го тысячелетий до нашей эры: таким образом, государственность —
относительно недавнее изобретение человечества1. Абсолютно боль-
шую часть своей сознательной истории человек жил вне государст-
венно организованного общества.
Упрощенно исходной основой формирования государства сле-
дует считать человеческий коллектив с устоявшимися в нем социаль-
но- кул ьтурн ы м и свя зя м и.
Можно выделить три его основных признака:
• исторически длительный период существования;
• способность к самовоспроизводству;
• способность к прогрессу.
Первобытные коллективы, развивавшиеся в направлении госу-
дарственной организации, составляли этническую общность, в зна-
чительной степени обособленную в этом отношении от других со-
седских коллективов. Этническая общность создавалась кровно-
родственными связями всех ее членов и выражалась — к началу
эпохи неолита (VIII—V тыс. до и.э.) — в том, что у членов коллек-
тива были общий язык, единый религиозный культ и связанные с
ним обряды, единые приемы культурного обихода. Это быз род —
основная ячейка первобытного человеческого общества2.
Вопрос о происхождении государственности по-прежнему оста-
ется одним из дискуссионных в юридической науке. По сути, он
сводится к многочисленным концепциям, по-разному объясняю-
щим появление государств. Большинство современных школ в госу-
дарствоведсиии исходит из того, что государство — это сложившееся
объединение людей, сообщество, возникающее из необходимости
жить вместе на ограниченной территории. Всякая кооперация тре-
бует регулирования совместной деятельности, согласования отно-
шений людей и их группировок, имеющих различные интересы.
В этом заключается природа государства как политического со-
общества, которое в политологии иногда обозначают как государст-
во в широком смысле слова, отличая его от государства в узком смыс-
ле (т.е. государственной организации, системы учреждений, аппара-
та государства)3.
1 Лазарев В.В.. Липень С.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 43.
- Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права. М., 1998. С. 27—28.
3 Чиркин В.Е. Государствоведеиие. М., 1999. С. 43.
14
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
1.2. Гражданство, государство и общество
Рассматривая государство как политическое сообщество, нельзя
отождествлять государство, взятое в этом качестве, и общество в це-
лом. Смешение указанных понятий бьпо присуще авторам, писав-
шим свои работы до XVII в. Начиная с трудов Локка, Гоббса, Рус-
со. Гегеля, в науке стали отчетливо различать понятия общества
и государства.
В научном плане понятие, отражающее общие основные при-
знаки государства, позволяет вскрыть отличия любой государствен-
ной организации общества от его негосударственных организаций,
от других частей политической системы общества.
Представители социологического определения понятия государ-
ства рассматривают его как политическую общность, составляющи-
ми элементами (признаками) которой являются территория, насе-
ление и власть. Во взаимосвязи эти элементы (признаки) образуют
понятие государства как соединения людей под одной властью в пре-
делах определенной территории.
Марксистский взгляд на признаки государства, отличающие его
от организации общественной власти в родовом строе, был изложен
Ф. Энгельсом в работе «Происхождение семьи, частной собственно-
сти и государства». В главе «Варварство и цивилизация» Ф. Энгельс
выделяет следующие основные признаки, присущие государственно
организованному обществу:
• разделение подданных государства по территориальным еди-
ницам;
• учреждение особой публичной власти, уже не совпадающей
непосредственно с населением;
• взимание налогов с населения и получение от него займов
для содержания аппарата государственной власти1.
Таким образом, государство представляет собой единую терри-
ториальную организацию политической власти в масштабе всей
страны, или, по-другому, государство — это народ, юридически ор-
ганизованный на своей территории. Раскрывая смысл государства
через анализ образующего его народа, территории и власти, мы не-
избежно убеждаемся в том, что имеем дело с общефилософской
взаимосвязью формы и содержания. Территория предполагает не-
кую обязательную форму существования государства, народ — со-
1 Энгсчье Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М.,
1974. С. 190-192.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
15
держимое этой формы, а власть — силу, скрепляющую форму и со-
держание в единое целое1.
Государственная власть распространяется на все население в пре-
делах ограниченной территории, представляющей собой простран-
ственную основу государства, пространственное условие его бытия.
В конечном счете без территории государства не существует, хотя
граница территории может изменяться во времени. Территориальное
разделение населения порождает новый социальный институт — гра-
жданство uw подданство. Как следствие, все индивиды получают
деление на граждан (подданных), иностранных граждан (иностран-
ных подданных) и лиц без гражданства (подданства). Осуществле-
ние власти по территориальному принципу ведет к установлению
его пространственных пределов — государственной границы, отде-
ляющей одно государство от другого.
Другим составляющим элементом государства, его субстанцией2
является население, т.е. человеческое сообщество, проживающее на
его территории и подчиняющееся его власти. Народ как родовое
понятие может быть охарактеризован как относительно широкая
социальная группа, члены которой обладают чувством принадлеж-
ности к ней благодаря общим чертам культуры и историческому
сознанию. Иными словами, народ — это консолидированное во
имя достижения каких-либо социально-политических целей насе-
ление территории государства.
Следует различать понятия «народ» и «этнос». Этнос — соци-
ально-биологический организм, народ — социально-культурный3.
Этнос выступает исходной катеюрией, включающей в себя на-
ции, народности, этнические и этнографические группы. В совре-
менном значении этнос определяется как «группа людей, говоря-
щих на одном языке, признающих свое единое происхождение, об-
ладающих комплексом обычаев, укладов жизни, хранимых и освя-
щенных традиций, и отличаемых ею от таковых других групп»4.
Представители того или иного этноса могут проживать ком-
пактно, имея или не имея свои национально-государственные обра-
1 Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы.
М ._ 1997. С. 156—157.
- Мамут Л.С. считает, что формула «элементы государства» не отражает дейст-
вительные зависимости, существующие между государством и органично реле-
вантными его явлениями. В данном случае «народ» и государство коррелируют не
как целое и часть (элемент), а как субстанция и один из ее модусов. См.: Минут
Л.С. Государство как публичновластным образом opi авизованный народ //
Журнал российского права. 2000. № 3. С. 89.
3 Бабурин С.Н. Указ. соч. С. 157.
4 Введение в этнографию. Л., 1991. С. 8.
16
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
зования, либо дисперсно (распыленно) среди других народов в нио-
этинческон среде.
Люди, принадлежащие к какому-либо народу, обладают более
или менее выраженным сознанием вхождения в отличную от других
общность. Национальное сознание предполагает отождествление
себя с общими культурными ценностями, а также наличие эмоцио-
нальных солидарных связей между лицами, принадлежащими к од-
ной нации.
Л.Н. Гумилев писал: «Несомненно одно, вне этноса нет ни од-
ного человека на Земле... Этническая принадлежность в сознании —
явление всеобщее»1. Только через принадлежность к этносу любой
человек осознает свою связь с человеческим обществом, с государ-
ством, с историей2 3.
Этническая самоидентификация может в реальной жизни опре-
деляться социально-политическими факторами и не совпадать с
действительным национальным происхождением человека. К числу
факторов самоидентификации (личностного этнического самоопре-
деления) относятся семья, сверстники, система культурных ценно-
стей и особенно политический режим2.
Многие обществоведы считают, что «определение национально-
сти «по крови», а не по культуре, языку, самосознанию (т.е. само-
идентификации) не имеет ничего общего с наукой4. Национальность
сама по себе, без социализации человека не может определять его
социальные, политические и духовно-культурные качества5.
Рассматривая историческое сознание и национальную идентич-
ность, Михаэль Мертес6 отмечает, что коллективная, как и индиви-
дуальная, идентичность принципиально не поддается точному оп-
ределению по следующим причинам.
1. Идентичность находится в напряженном движении, ее невоз-
можно зафиксировать раз и навсегда. С одной стороны, она означает
непрерывность, с другой — подвержена постоянным изменениям.
2. Идентичность находится в таком же напряженном движении
между «внутренним» и «внешним», поскольку зависит не только от
того, как мы видим себя, но и от того, как нас видят другие, или,
точнее, как бы мы хотели выглядеть в глазах других.
1 Гучикв Л.Н. Этногенез и биосфера Земли. М., 1993. С. 22.
- Губин В.Д. Основы философии: Учеб, пособие. 2-е изд. М.: Форум. С. 207.
3 Политическая социология / Под ред. Г.П. Сопова. Ростов н/Д. 1997. С. 168.
4 Народы России: Энциклопедия // Большая Российская энциклопедия. 1994.
С. 29.
5 Политическая социология. С. 168.
6 Мершее М. Немецкие вопросы — европейские ответы. М., 2001. С. 34—37.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
17
3. Поиски национальной идентичности легко сводятся к поис-
кам неизменного характера, объективной «счшности» народа. Но
если национальная идентичность действительно подлежит истори-
ческим изменениям, тогда нужно расстаться с детерминистским об-
разом мыслей, который интерпретирует успех изи крах наций как
неизбежное следствие исторических (акономсрностей и, соответст-
венно, отрицает идею личной и колтективной ответственности за
собственную судьбу.
4. В современном мире плюрализма национальная идентич-
ность нс может определяться однозначно, поскольку представляет
собой амальгаму. состоящую из различных тлсментов. удельный вес
которых от страны к стране может сильно меняться. Это общие
симпатии и антипатии, общие воспоминания и надежды, идеи и ин-
тересы, желания и планы.
Таким образом, индивидуальная идентичность формируется на
основе многих взаимопроникающих отношений. Национальная при-
надлежность хотя и имеет для большинства людей огромное значе-
ние. отнюдь нс единственная точка соприкосновения с идентично-
стью. Семейная, религиозная принадлежность, круг друзей и место
рождения также играют при этом существенную роль.
1.3. Гражданство и народ (нация)
Понятия народа н нации неразрывно связаны с понятием граж-
данства. нормативно определяемым как устойчивая связь человека
с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав,
обязанностей н ответственности. Однако нз подобного определения
трудно уяснить, в чем обз>ективируется связь гражданства и что ле-
жит в ее основе.
Общий характер гражданства, по нашему мнению, конкретизи-
руется в том, что связь гражданства существует и действует не изо-
лированно, а солидарно с другими социальными связями, склады-
вающимися в обществе и госуларстве и лежащими в ее основе.
Прежде всего, это этническая принадлежность, место жительства,
принадлежность к типу культуры, религиозный статус лица. На
приобретение н изменение гражданства оказывают влияние н такие
факторы, как пол, возраст, социальное положение, убеждения и дру-
гие. Определяющими по отношению к гражданству являются пер-
вые три свя >и (принадлежности) с учетом того, что непосредствен-
ная связь гражданства и вероисповедания характерна для исламских
государств. Действуя во взаимосвязи, вместе они формируют ин-
ститут национального гражданства.
18
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Государство, как известно, представляет собой институт обще-
ства, его политическую организацию. Поэтому если в правовом
значении гражданство рассматривается как связь лица с государст-
вом, то в социальном значении гражданство представляет собой
связь лица с обществом. Но и понятие «общество» является антро-
пологическим и предельно широким, в рамках государства послед-
нее существует как народ или нация.
В политико-правовой литературе нет единства мнений относи-
тельно понятий «народ» и «нация»: их определения, содержащиеся
как в отечественных, так и в иностранных словарях и научных тру-
дах, недостаточно конкретны, нередко противоречивы и зачастую
определяются одно через другое.
В английском словаре, в частности, сказано, что «народ — лица,
составляющие сообщество, расу или нацию; лица, проживающие
в одном месте или образующие общество или класс и т.п.». «Нация —
отдельная раса или народ, имеющий общее происхождение, язык,
историю или политические институты»1.
Наиболее полное, объективное и содержательное понятие нации
и народа содержится в международно-правовых документах, синте-
зирующих общечеловеческое представление о народе и его правах.
Нация определяется как социально-историческая общность люден,
совокупность граждан одного государства, характеризующаяся общ-
ностью территории и языка, социально-экономической и политиче-
ской жизни. Такое определение принято ООН, объединяющей не
«этнонации», а «нации-государства».
Французский историк религии Эрнест Ренан в своем докладе
в парижской Сорбонне в 1882 г. высказал несогласие с теориями,
пытающимися опредезнть сущность нации вне государственных
рамок, по следующим причинам:
• критерий «нация — этнический принцип» вряд ли оправдан,
поскольку все современные нации возникли в результате сме-
шения различных этнических групп;
• дефиниция «нация — языковая общность» также неудовле-
творительна. поскольку не объясняет внутреннюю сплочен-
ность Швейцарии, формирование австрийского и немецкого
национального самосознания или причину отделения Север-
ной Америки от Англии и Латинской Америки от иберий-
ских государств;
• религия также не годится в качестве основы национальной
самоидентификации, так как многие современные нации кон-
фессионально раскололи;
1 The Concise Oxford Dictionary (of current English). Oxford, 1949. P. 848, 753.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
19
• география является существенным фактором истории, но тео-
рия, утверждающая, что реки и воды образуют «естественные
границы» для жизненного пространства нации, открывает
двери произволу. История учит, что места обитания народов
постоянно менялись.
Ренан отмечает, что каждый из этих элементов — прежде всего
общий язык и, конечно, культура — вполне могут играть выдаю-
щуюся роль в самовосприятии наций, но в качестве критерия са-
моидентификации нации этого недостаточно.
После этого Ренан даст свое, ставшее знаменитым, определение
нации: «Нация — душа, духовный принцип. Две веши составляют
эту душу, этот духовный принцип. Одна из них принадлежит про-
шлому, другая настоящему. Первое — это совместное владение бо-
гатым наследием воспоминаний, второе — настоящее согласие, же-
лание жить вместе.
Нация, таким образом — это большая солидарная общность,
поддерживаемая идеей уже совершенных жертв и тех. которые люди
готовы принести в будущем. Условием ее существования является
прошлое, но определяется опа в настоящем в конкретном факте —
ясно провозглашенном желании продолжать совместную жизнь».
Далее следует часто цитируемое выражение: «Бытие нации —
это ежедневный плебисцит»1.
Современная теоретико-правовая типология феномена нации
включает в себя следующие четыре модели* 3:
• расово-антропологическую, согласно которой нация характе-
ризуется общностью биологических признаков, мнимой или
фактической общностью происхождения;
• этатистскую, основанную на отождествлении нации с coipax-
даиством;
• этнокультурную, заключающуюся в рассмотрении нации как
культурно-исторической общности;
• этносоциальную, рассматривающую нацию как многосвязное
явление, характеризующееся неразрывным единством этно-
культурного и государственного начал.
Понятие нации трудно уложить в правовую дефиницию. Гораз-
до лучше национальная общность выражает себя в языке, культуре
и особенно в литературе, песнях и музыке. Национальная общность
означает однозначное отождествление собственных интересов с тер-
риториальными интересами проживания нации и национального
государства.
1 Мершее М. Указ. соч. С. 37—38.
3 Ом П.А.. Ромашов Р.Л. Нация (генезис понятия и вопросы правосубъектности).
СПб., 2002.
20
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
В зависимости от наличия собственной государственности су-
ществуют два подхода к пониманию нации.
В первом случае нацией народ может именоваться лишь тогда,
когда им будет создано государство.
Так, например, П.М. Хомяков определяет нацию как большую
группу людей, объективно имеющую общие интересы, субъективно
осознающую эту общность и имеющую возможность реализовывать
эти интересы только на базе обшей культурно-цивилизационной
парадигмы в рамках одного государства1.
«Подразумевая радикальность черты «государственность» для
нации, — пишут В.В. Ильин и А.С. Ахисзср, — возможно понимать
«нацию» как совокупность граждан державы на базе конституиро-
ванного отношения согражданства»2.
Другой подход современного государствоведения усматривает
субстанцию государства именно в «народе», понимаемом как сово-
купность людей, которых объединяет, прежде всего, связь с госу-
дарством и подчинение его законам3. В этом случае статус нации
признается за этническими общностями, не имеющими собствен-
ной государственности.
В целом представляется, что понятие нации обозначает более
устойчивую общность, нежели народ, причем не только в полити-
ко-правовом смысле, но также как социальное, этническое и куль-
турное объединение людей.
Понятие народа как субъекта государственного и международно-
го права, в свою очередь, не следует отождествлять с понятием на-
селения, представляющего собой совокупность проживающих на оп-
ределенной территории лиц и отражающего количественный момент.
Население, или его основная часть, может рассматриваться как
народ (нация) в случае достижения значительной, причем устойчи-
вой, интеграции — результата ставшего обычным общения лиц, для
которых процесс взаимопонимания является необходимым и при-
вычным для совместной организации быта и трудовой деятельно-
сти. Если участники общения говорят на одном языке, принадлежат
к одной этнической группе, то процесс взаимопонимания проходит
легче. Длительное совместное проживание и особенно сотрудниче-
ство способствуют образованию народа. Общность, основанная на
принадлежности к одному этносу, особенно тогда, когда он имеет
1 Хомяков П.М. Человек, государство, цивилизация и нация. М.. 1998. С. 128.
- Ильин В.В.. Axuesep А.С. Российская государственность: истоки, традиции, пер-
спективы. М., 1997. С. 84.
3 Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный на-
род. С 91.
Глава I. Социальные предпосылки становления гражданства
21
общий язык, культуру, общую историю, религию, чаще всего быстрее
и теснее сплачивается в то единство, которое присуще народу как
субъекту международного права. Это закономерно, так как в нацио-
нальной общности людям легче контактировать друг с другом и тем
самым обогащать общество. Общности, основанные на этнической
близости индивидов, как правило, бывают наиболее устойчивыми1.
Приверженность лица к своей национальной общности порож-
дает такой политический феномен, как национализм.
Выделяют национализм двух видов:
• экспансионистский, толкающий политические элиты к подчи-
нению других государств с целью использования их ресурсов;
• оборонительный (патриотический), выступающий как своеоб-
разная преграда внешней агрессии и являющийся средством
выживания государств. Он обеспечивает необходимую внут-
реннюю сплоченность государств, подвергающихся военной,
экономической или дипломатической агрессии.
Очевидно, что национальный патриотизм как любовь к своей
Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношением к дру-
гим странам, другим народам, а должен представлять собой «золо-
тую» середину между двумя крайностями: национальной кичливо-
стью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным.
Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение
к достижениям других народов2.
Национальный патриотизм в чистом виде впервые проявился
в XV в. во Франции. Французы и англичане принадлежали тогда
к одной и той же церкви, имели один и тот же феодально-мо-
нархический строй, одни и те же основы быта. Столетняя война
между ними быта династической, между Валуа и Плантагенетами за
престол Франции. Но постоянные встречи с чужим народным ха-
рактером мало-помалу пробудити у французов чувство к своей на-
родности и вызвали, наконец, откровение национальной идеи.
Жанне д’Арк приписывают простую и ясную формулу чисто нацио-
нального патриотизма: быть независимыми от чужеземцев на своей
земле и иметь средн себя своего собственного верховного главу3.
На Руси, возможно, до войны с поляками начала XVII в., а кое-
где и до 1S12 г. большинство крестьян (христьян) так и считали се-
бя христианами, а никакими не русскими. Требовались определен-
1 Проблема суверенитета в Российской Федерации / Под ред. Б.С. Крылова,
И.П. Ильинского, Н.Л. Михалевой. М.. 1994. С. 31—32.
2 Каверин Б.И., Демидов И.В. Ораторское искусство. М., 2004. С. 221.
3 Калюжный Д„ Ермилова Е. Дело и Слово: будущее России е точки зрения тео-
рии эволюции. М., 2003. С. 106—107.
22
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ные причины, чтобы перейти к национальной идентификации. За-
метим, что элита старой России гордилась своим иноземным про-
исхождением, не желала вникать в крестьянскую культуру и в не-
кий период вся сплошь говорила на французском языке. Однако
в свое время народы России, как и другие народы Европы, пришли
к национальному патриотизму1 2.
Современное международное право защищает складывающиеся
общности, которые, как правило, следует рассматривать как мень-
шинства. Но исследователи замечают, что право на самоопределение
у национального меньшинства возникает лишь тогда, когда госу-
дарство, в котором это меньшинство проживает, не является демо-
кратическим3. Это справедливо, поскольку если государство обес-
печивает соблюдение прав индивида, принцип равноправия, то оче-
видно, что нецелесообразно ставить вопрос о расчленении государ-
ства и нарушении его территориальной целостности.
Для сторонников идеи национального (национально однород-
ного) государства не существует различия между принадлежностью
к нации и принадлежностью к государству. По их мнению, натура-
лизации всегда должна предшествовать ассимиляция, а двойное
гражданство допускаться не должно3.
Требование интеграции лица обусловлено тем, что принятие
в гражданство не интегрированных в общество лиц нарушает соот-
ветствующий уровень гармонии общества. Поэтому требования,
которые предъявляются к лицу, желающему получить гражданст-
во в порядке национализации, вполне обоснованы, хотя они и не-
одинаковые в разных странах. В связи с этим возникает вопрос:
такое лицо должно интегрироваться или ассимилироваться в обще-
ство. о вхождении в которое оно ходатайствует?
М. Альбсртини подчеркивает, что интеграция нс является сино-
нимом ассимиляции4. Интеграция — это взаимный процесс, для
которого необходимы желание лица и страны, принимающей дан-
ное лицо, в то время как ассимиляция означает отказ от прежней
культуры. Требование ассимиляции вступает в противоречие с пра-
вами национальных меньшинств на сохранение своей националь-
ной идентичности. Современное демократическое государство не
1 Ка ножный Д., Ерлшюва Е. Указ. соч. С. 106—107.
2 Пуижии С.М. Проблема зашиты меньшинств в международном праве // Госу-
дарство и право. 1992. № 8. С. 126—129.
1 Хамыар Т. Государство, нация и двойное гражданство // Российский бюллетень
по правам человека. Вып. 3. М.. 1994. С. 63.
4 Аяьйертини Д.М. Правовое регулирование гражданства в европейских государ-
ствах (сравнительный анализ). Днсс.... канд. юрид. наук. Киев, 1998. С. 65.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
23
вправе требовать ассимиляции лица в общество, а только интегра-
цию в него. Государство, которое стремится интегрировать ино-
странцев в общество, должно для этого создавать соответствующие
условия. Интеграция иностранцев связана с правовым регулирова-
нием их статуса. Наличие законодательства, ограничивающего их
в правах, особенно в экономических, социальных, в сфере образо-
вания и труда, препятствует их интеграции в общество1.
Ю. Хабермас развивает коммунитарно-либеральную концепцию
гражданства, связывающую гражданство с идеей конституционного
патриотизма2. В соответствии с этой идеей демократическое госу-
дарство вправе требовать от имми!рантов их политической социа-
лизации. Требования относительно этой социализации призваны
отвечать соответствующим общим принципам правового государст-
ва. Человек нс должен полностью отказываться от своей культуры.
Но политическая интеграция будет исключать чрезмерное влияние
культур имми!рантов на общество. По мнению Ю. Хабермаса, влия-
ние иных культур на общество нс обедняет его, а обогащает, рас-
ширяя перспективы его развития. Мультинациональное общество
означает не только мирное сосуществование разных культур, но
и процесс их объединения.
Ю. Хабермас различает две ступени ассимиляции:
а) принятие лицом общих принципов Конституции:
б) готовность к аккультурации, или практическое вхождение
в культуру данного общества.
Вторая ступень отнюдь не означает полного отказа лица от своей
культуры. Наличие двойной культуры нового гражданина не долж-
но рассматриваться как нежелательное явление, наоборот, ее нали-
чие полезно для общества. Этническое происхождение не играет
здесь никакой роли. В соответствии с данной концепцией нация
рассматривается как политическое, а не этническое явление3.
Интеграция лица в общество имеет значение как для лица, же-
лающего получить гражданство, так и для государства, предостав-
ляющего ему это гражданство в порядке натурализации. Сегодня
нет объективных оснований выдвигать в качестве отдельного требо-
вания именно интеграцию лица. Это достаточно сложный и дли-
тельный процесс. Важно именно на уровне конституционного за-
конодательства закрепить требование конституционной интеграции
1 Амбертини Л.М. Указ соч. С. 72.
2 Habermas J. Faktizitat und Gelling. Beitrage des Rechts und des dcmokraiichen
Rechlssiaai. Frankfun a. M.: Suhrkamp, 1492. S. 632—660.
3 AibfiepmuHU Л.М. Указ. соч. С. 73.
24
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
лица в общество в форме признания им Конституции государства,
гражданство которого он собирается приобрести1.
Подходы к регулированию гражданства зависят от исторических,
культурных и правовых традиций конкретного государства. Крите-
рии, установленные для определения реальных или потенциальных
граждан, достаточно четко показывают, какие идеи лежат в основе
консолидации государства, какова иммиграционная политика, какого
поведения ждут от иностранцев или лиц без гражданства, постоян-
но проживающих в стране. Одни страны исходят из широкой, госу-
дарственно-центристской трактовки гражданства. Так, во Франции
и Португалии иммигранты второго поколения, т.е. лица, рожден-
ные на территории страны, автоматически становятся ее граждана-
ми. Другие страны, например, Германия, основываются на этно-
культурных подходах к определению гражданства2.
В качестве примера государства как плавильного котла обычно
приводят США. Но действительно ли Америка — плавильный ко-
тел, и не потеряла ли она сегодня это свойство? В течение всей ис-
тории США представители различных народов лишь частично ас-
симилировались в новую американскую действительность. Многие
иммигранты с трудом расставались с привычками и традициями,
которые они привезли с собой в Америку. Они гордились тем, что,
будучи «американцами», оставались верными традициям родины.
Будучи нацией иммигрантов. Америка научилась ценить резуль-
тат смешения культур. Однако это разнообразие культурных корней
тяжелым грузом давит на американскую действительность. Единст-
во общества во многом зависит от того, насколько американцы
смогут, несмотря на различия национальных культур жителей стра-
ны, сохранять в себе ощущение принадлежности к одной нации. В
течение всей истории США существовала напряженность в общест-
ве, вызванная разнообразием культурных корней жителей страны и
американским пониманием состояния гражданства. Это и осталось
той проблемой, которую предстоит решить будущим поколениям
американцев3.
Проблема взаимосвязи гражданственности и натурализации вид-
на на примере приведенного отрывка из романа Э. Макбейна «Озор-
ство», что подчеркивает се глобальный характер.
1 Тодыка Ю.Н. Гражданство Украины: конституционно-правовой аспект. Харь-
ков. 2002. С. 93-94.
2 Права человека / Пол ред. Е.А. Лукашевой. М., 2000. С. 108.
3 Мы, народ. Гражданин и Конституция / Пер. с англ. Русская версия Воскре-
сенской Н., Положевца П. М., 1997. С. 173.
Глава I. Социальные предпосылки становления гражданства
25
В прежние времена люди приезжали из-за границы с твердым
намерением укорениться там. Они зарабатывали себе на жизнь, об-
заводились семьями, становились полноправными гражданами,
вносили свой посильный вкла 1 в развитие города и нации. Совре-
менные же иммигранты, заявившиеся в США из Латинской Аме-
рики и островов Карибского моря, предпочитают оставаться граж-
данами стран, где они родились, курсируют, словно дипломаты, ш
страны в страну, создают микросемьи в США и содержат макросе-
мьи у себя на родине. Другими словами, подавляющее большинство
обосновавшихся в городе иммигрантских юмлячсств не заинтересо-
ваны в том, чтобы влиться в американское общество. Попробуйте
гастрелить торговца наркотиками, промышляющего в районе, «се-
ленном преимущественно выходцами из Санто-Доминго, и тотчас
же весь район в знак протеста запестрит красно-бело-синими фла-
гами Доминиканской Республики, и нигде нс будет звездно-
полосатого флага США. Неудивительно, что так много стен в горо-
де загажены стсномараками. Раз это нс наш город, значит, можно
гадить, где попало1
Если попытаться освободиться от антропологического понятия
«общество» и выразить определение понятия гражданства через
культурологические понятия народа и нации, то его можно дать
следующим образом: гражданство — это политико-правовое состоя-
ние основной части народа (нации), образующего (образующей)
государство и выражающееся в установлении юрисдикции над его
членами, наделении их правами и свободами, а также установлени-
ем обязанностей.
1.4. Гражданство и национальность
Гражданство может быть только национальным, поскольку без-
национальных государств нс существует.
После распада СССР его бывшими республиками, ставшими
национальными государствами, были введены свои документы,
удостоверяющие личность. Россия в это время оставалась единст-
венным государством, не имеющим своего национального докумен-
та и продолжающим пользоваться паспортом гражданина СССР
образца 1974 г.
13 марта 1997 г. Указом Президента РФ «Об основном докумен-
те, удостоверяющем личность гражданина на территории Россий-
ской Федерации» введен в действие общегражданский паспорт Рос-
1 Макбейн Эд. Озорство. М., 1945. С. 74.
26
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
сийской Федерации1. Постановлением Правительства РФ от 8 июля
1997 г. утверждено Положение о паспорте гражданина Россий-
ской Федерации.
Особенностью нового паспорта является отсутствие в нем гра-
фы для записи национальной принадлежности. При этом в новом
паспорте предусмотрены отметки о группе крови и резус-факторе,
о приобретении владельцем документа заграничного паспорта, о со-
ставе личного кода, вводимого в документ, и другие.
Введение внутреннего паспорта вызвало в российском обществе
противоречивую реакцию и особенно негативно было встречено
национальными республиками. Возражения касались отсутствия
записи в паспорте национальной принадлежности, отсутствия на-
циональной символики и того, что все записи в паспорте преду-
смотрено было делать только на русском языке. Введение новых
паспортов послужило поводом для националистических выступле-
ний в республиках в составе Российской Федерации. Из-за приос-
тановления выдачи новых паспортов в Татарстане и Башкортостане
была приостановлена выдача их во всех регионах Российской Феде-
рации, вплоть до принятия компромиссного решения — в паспорт
был введен лист с текстом и записями на национальном языке со-
ответствующей республики. В сентябре 2000 г. Государственное Со-
брание Башкирии направило запрос в Конституционный Суд РФ
о соответствии указанного Положения о паспорте ч. 1 ст. 26 Кон-
ституции Российской Федерации, посчитав неконституционным по-
ложение о паспорте, исключившее графу «национальность». По
мнению депутатов Государственного Собрания, Положение не обес-
печивает реализацию права граждан Российской Федерации опре-
делять и указывать свою национальность не во вкладышах или ка-
ких-то справках, а именно в основном документе — паспорте, как
это было предусмотрено в бланках советского образца2.
Официально причины исключения из нового паспорта указания
на национальную принадлежность органами государственной вла-
сти не разъясняются, что оставляет возможность для предположений.
В обоснование принятого решения ссылаются на ч. 1 ст. 26 Кон-
ституции РФ, где закреплено: «Каждый вправе определять и указы-
вать свою национальную принадлежность. Никто не может быть
принужден к определению и указанию своей национальной при-
надлежности». Приводится также в пример зарубежный опыт, где
' СЗ РФ. 1996. N» 52. Ст. 5914
2 Российская газета. 2000. 9 сентября.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
27
в паспортах либо нет соответствующей записи, либо отсутствуют
сами паспорта1.
Предлагался также компромиссный вариант, когда каждый гра-
жданин в соответствии с ч. 1 ст. 26 Конституции Российской Феде-
рации вправе сам выбирать, вписывать ему в паспорт националь-
ность или же не вписывать.
До принятия новой Конституции России вопросы самоиденти-
фикации решались иначе. Национальность не выбиралась, а опре-
делялась на основании национальной принадлежности родителей,
указанной в их удостоверениях личности. Исключение составляли
случаи, когда родители принадлежали к различным национально-
стям. Только в этом случае человек вправе был самостоятельно оп-
ределить, какую из национальностей родителей он выбирает и же-
лает указать в своем паспорте.
Значение национальной принадлежности не следует недооцени-
вать. Право сохранения и развития национальных особенностей яв-
ляется основным и неотъемлемым правом народа и личности, за-
фиксированным в основных международно-правовых актах. На-
циональная идентичность связана с формированием националь-
ной культуры, впитывающей все ценное, что имеется в культуре
общечеловеческой.
И.А. Ильин писал: «Денационализируясь, человек теряет доступ
к глубочайшим колодцам духа и к связанным огням жизни, ибо эти
колодцы и эти огни всегда национальны: в них заложены и живут
целые века всенародного труда, страдания, борьбы, созерцания,
молитвы и мысли... Национальное обезличивание есть великая беда
и опасность в жизни человека и народа»2.
Драматизировать отсутствие в паспорте графы «национальность»,
также, разумеется, не следует. В сегодняшнем мире более актуальными
для многих индивидов могут являться вопросы, например, перемены
пола, а не гражданства или национальности. С отменой «пятой графы»
нс исчезнут национальности, и отношения между ними нс станут гар-
моничными в одно мгновение. Имеются другие документы, в том чис-
ле свидетельство о рождении, где содержится запись о нацио-
нальной принадлежности. Обсуждалась также возможность принятия
закона «Об основном документе, удостоверяющем личность гражда-
нина Российской Федерации на территории Российской Федерации».
В нем предполагается использование в качестве документа, удостове-
1 См.: Паспортная система Российской Федерации и проблемы прав человека.
М., 1999.
2 Ии>ин И.А. Собрание сочинений в 10 т. Т. 1. №.. 1993. С. 200— 201.
28
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ряюшего личность, пластикового удостоверения личности, предназна-
ченного для машинного считывания с него информации1.
С другой стороны, проблема права на национальную самоиден-
тификацию глубже, и последствия данного решения следует рас-
сматривать не только как введение новых паспортов в обращение.
1 Традиционный паспорт с водяными знаками на бумаге и фото! рафией япца
при сегодняшнем уровне компьютерных технологий, позволяющих фабриковать
в высшей степени правдоподобные подделки, уже давно нс отвечает требовани-
ям повышенной безопасности. Биопаспорта, как надеются их инициаторы и
разработчики, поставят значите 1ыю более надежный заслон на нули междуна-
родного терроризма и организованной преступности, а также мошенников всех
мастей. Переход на биометрические з»н ран паспорта в мире начался несколько
лет назад. После событий 11 сентября 2001 г. 188 странами мира в 2002 г. было
подписано Новоорлсанское соглашение, признавшее биомел рию лица основной
технологией идентификации для загранпаспортов и въездных виз следующего
поколения. В августе 2006 г. биопаспорта нового типа стали выдаваться в США.
О намерении использовать биометрические паспорта заявили еще более 40
государств. В России решение о введении в обращение таких документов было
принято в конце 2004 г., а паспорта нового типа начали выдавать с середины
2006 г. В ноябре 2007 г. работа по выдаче новых паспортов в пилотных зонах
(городах Калининграде, Москве и Санкт-Петербурге) была завершена, и нача-
лось тиражирование системы по всей территории России. К январю 2008 г. но-
вые паспорта получили свыше 140 тыс. россиян. Пока новые загранпаспорта
содержат только один биометрический показатель — трехмерную фотографию.
Паспорта прежнего образца при этом выдаются по-прежнему наряду с новыми
биометрическими и имеют полную юридическую силу. Полностью перейти на
выдачу биометрических загранпаспортов Россия должна к 2010 г. В настоящее
время регламент по выдаче и замене паспортов гражданина России утвержден
приказом МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105.
Реализация полномасштабной Государственной системы изготовления,
оформления и контроля паспортно-визовых документов новою поколения, со-
держащих биометрические чанные их владельцев в электронной форме — один
из приоритетных проектов Федеральной миграционной службы России. Меро-
приятия по введению новых паспортно-визовых документов в Российской Фе-
дерации осуществляются в полном соответствии с международными стандартами
и рекомендациями. Как отмстил Директор ФМС РФ К. Ромодановский, зхчача
введения таких документов осложняется тем. что страна нс знала опыта созда-
ния государственной системы такого масштаба, требующей скоординированного
н эффективною взаимодействия более десятка министерств и ведомств. Тем нс
менее, к концу 2007 г. необходимым оборудованием были оснащены 290 подраз-
делений ФМС РФ во всех субъектах Российской Федерации. В сентябре 2008 г.
службой был выдан миллионный российский заграничный паспорт, изготовлен-
ный с использованием биометрических технологий. По опенкам специалистов
ФМС России, количество выданных паспортно-визовых документов нового по-
коления в 2009 г. достигнет 3 миллионов, а в 2010 г. — 5 миллионов. Не исклю-
чено. что появится возможность полного перехода на заграничные паспорта
нового поколения. См.: Ромодановский К. Миграционная политика — в интересах
общества и государства // Милиция. 2009. № 2. С. 7.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
29
но и как этап в национальной политике, направленный на дена-
ционализацию страны.
Государство не зря называют плавильным котлом наций. В эпо-
ху СССР проводилась политика создания новой социальной общ-
ности — советского народа, понимавшегося как союз всех классов,
социальных групп, наций и народностей, сплачивающихся в соци-
альную и многонациональную общность. Общегосударственные ин-
тересы ставились выше национальных, а социально-политическое
единство было выше единства этнического'. На наш взгляд, идео-
логическая основа отнюдь не составляла все содержание политики
создания советского народа, поскольку можно также выделить, по
меньшей мере, этническое и культурное ее направления. Целена-
правленная политика этнической ассимиляции наций нс проводи-
лась. но такая ассимиляция, безусловно, имела место в силу боль-
шого числа смешанных браков. В основу культурной ассимиляции
входили свободное владение русским языком, приобщение к рус-
ской культуре. В то время это не вызывало негативной реакции,
поскольку знание русского языка и культуры являлось обязатель-
ным условием для повышения социального статуса. Объективно это
также способствовало развитию национальных республик, посколь-
ку русская культура входит в число мировых культур.
Общий кризис государства привел к национальной ремиссии
и в итоге к распаду СССР по национально-государственному при-
знаку. После распада СССР Российская Федерация сохранила сме-
шанное национально-государственное деление, породившее неоп-
ределенность модели государственного устройства страны.
Поскольку национальность является предметом гордости, само-
идентификации лица с соответствующим этносом, языком, культу-
рой, традициями, национальные республики негативно восприняли
отмену соответствующей графы. Однако у них есть свой язык, сим-
волика, республиканское гражданство. Татарстан был даже готов
к введению паспорта собственного образца. Поэтому последствия
отмены графы «национальность» отразятся, в первую очередь, не на
национальных республиках, а на русском народе, имеющем слабую
национальную самоидентификацию. «Государство, — пишет П.М. Хо-
мяков, — по самой своей сути, в идеале заинтересовано в унич-
тожении любых этноплсмснных структур, конкурирующих с ним.
И первыми уничтожает эти структуры у государствообразующего
народа»1 2. И далее: «В многоплеменной Российской империи созда-
1 Очерк теории социализма. М.. 1989. С. 245.
2 Хомяков II.M. Человек, государство, цивилизация и нация. М., 1998. С. 129.
30
Раздел 1. Социальная и юридическая природа 1 ражданс гва
на своя цивилизация, которая вот уже много столетий стремится
к оформлению в рамках Русского национа ъного государства. Но мно-
гоплеменная империя всячески мешает атому, сдерживая творче-
ские потенции русского народа постоянным его истошением в бес-
смысленных политических акциях»1
В.В. Ильин, А.С. Ахиезер высказывают гу же мысль: «Государ-
ство противостоит нации в воспроизводстве национального госу-
дарства — гакова плоть нашей истории»2 *.
После распада СССР Россия оказалась единственной из быв-
ших союзных республик, не выдвинувшей идеи собственного на-
ционального единения Взамен комму нистической и (еологии демо-
кратические установки привели к введению нового политкорректного
термина «россияне». Фактически «россияне» — это другое название
«единой общности — советского народа». Введение в оборот поня-
тия «россияне» сразу после распада СССР было связано с необхо-
лимостью предотвращения распада РСФСР, остановки «парада су-
веренитетов» внутри самой России-1. Однако результатом такой по-
литики стал кризис национального самосознания русских В ос-
та 1ыюм мире Россия из-за отсутствия национальной идеи также до
сих пор воспринимается как усеченный вариант СССР4.
1.5. Гражданство и суверенитет
В уникальных во многом условиях, вызванных прекращением
существования Советского Союза, национальное гражданство, на-
ходящееся в стадии становления в его бывших республиках, отчет-
ливо обнаружило свою глубокую связь с суверенитетом государства,
его территориальным и политико-юридическим верховенством.
11роблема суверенитета как сложного и многообразного явления
уже давно находится в поле зрения исследователей5. Особенно ак-
тивно она разрабатывается в последнее время в связи с образова-
нием новых независимых государств СНГ и Балтин.
11 ам ,кс. С. 131
2 И1ъин В. В.. Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, градиции, пер-
снективь!. М.. 1997. С. 168.
4 Примерно в это же время родилось и другое обобщающее понятие — «липа
кавказской национатьпости».
4 ЦумдзеА. Политическая мифология. М.. 2003. С. 291—292.
s См., наир.: Bi углов А.А. Суверенитет советскою народа. М.. 1975: Златополь-
ский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967; Он же: Возрождение
фс юративного госу щретва: проблема госу ;арствснного суверенитета // Вестник
Моск, ун-та, Серия 11. Право. 1995. М» 2. С. 3- 13.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
31
Природа соотношения суверенитета государства и гражданства
двояка.
Во-первых, государственная власть, регулируя обший правопо-
рядок, определяет и правовое положение граждан. В данном случае
ее верховенство реализуется посредством установления гражданства.
Во-вторых, принадлежность к гражданству предполагает участие
граждан в осуществлении самой этой государственной власти, т.е.
в реализации государственного суверенитета. В ранее действовавшем
Законе о гражданстве Республики Беларусь от 18 октября 1991 г.
гражданство прямо определялось как неотъемлемый атрибут государ-
ственного суверенитета Республики Беларусь, определяющий при-
надлежность лица к государству, обусловливающий совокупность его
прав и обязанностей и их защиту со стороны Республики Беларусь.
Гражданство, представляя собой политико-правовую связь госу-
дарства с населением, интегрирует народный суверенитет и обг>ем
прав и свобод личности. Гражданство неразрывно связано с сувере-
нитетом государства и составляет важнейший его признак.
Необходимыми материальными предпосылками возникновения
и существования государства являются, как минимум, население
и территория. Особенности государства как организации в обществе
данной страны состоят в том, что государство является единствен-
ной универсальной организацией общества, создаваемой, в том чис-
ле, на основе административно-территориального деления, путем
регистрации членов политического сообщества по месту жительства,
институтов гражданства и негражданства, с особыми политическими
статусами таких лиц. Каждый, находящийся постоянно или времен-
но на территории страны, является своеобразным членом, субъектом
этой организации, становится подданным или гражданином, имеет
определенные права и обязанности перед государством пребывания.
Государству-организации, как и всякому объединению, в какой-
то мере присущи элементы добровольности. Можно, например,
выйти из гражданства с разрешения государственных органов, ино-
странные граждане и лица без гражданства могут свободно покинуть
страну, хотя не могут свободно в нее въехать и т.д. Но в основном
государственная организация строится все-таки на основе обяза-
тельности. Обязательность связана с таким свойством государства, как
его суверенитет, понимаемый как верховенство на собственной тер-
ритории и независимость в международных отношениях. Суверенитет
отражает свойства государственной власти, выражающие ее политико-
правовую сущность и проявляющиеся в соответствующих формах
во внутри- и внешнеполитической деятельности государства1.
1 Шевцов В.С. Государственный суверенитет (вопросы теории). С. 5.
32
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Верховенство государства складывается из территориального
и субъектного (личного) верховенства. Территориальное и субъ-
ектное верховенство вытекают из государственного суверенитета,
обусловлены его существованием и вместе с тем являются его
выражением.
Территориальное верховенство означает верховенство государства
по отношению ко всем лицам, проживающим на территории дан-
ного государства. По своей природе государство может функциони-
ровать только при условии существования постоянной и устойчи-
вой юрисдикции в отношении населения, подавляющее большинст-
во которого составляют именно граждане1. Население государства
образует естественную предпосылку для функционирования госу-
дарственной власти.
Субъектное (личное) верховенство отражает связь граждан с госу-
дарством их гражданства и получает юридическое закрепление в ин-
ституте гражданства. В силу субъектного верховенства государство
обладает юрисдикцией над своими гражданами и осуществляет их
защиту, в том числе за пределами территории государства в рамках
принципов современного международного права. Поэтому в состав
народа включаются граждане, проживающие не только в стране, но
и за ее пределами, что зачастую закрепляется конституционно.
Так, в Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября
1995 г. в ч. 2 ст. 1 содержится понятие народа как источника вла-
сти: «Народ Азербайджана состоит из граждан Азербайджанской
Республики, проживающих на территории Азербайджанской Рес-
публики и за ее пределами, рассматривающихся как подвластные
Азербайджанскому государству и его законам, что не исключает нор-
мы, установленные международным правом»2.
Вытекающее из связи «1ражданство — суверенитет» субъектное
(личное) верховенство ограничено территориальным верховенством
отечественного государства, поскольку государственный суверени-
1 Естественно, что в большинстве стран мира основную часть населения состав-
ляют граждане. Но в некоторых странах Европы (Бельгия. Швейцария, частично
ФРГ) проживает большое количество иностранцев, занятых на неквалифициро-
ванных работах. В нефтеперерабатывающих странах Арабского Востока (Катар.
Кувейт. Саудовская Аравия и др.) законтрактованные на несколько лет работни-
ки нефтепромыслов составляют нередко более половины чис iciihoctii населения
страны, а в Объединенных Арабских Эмиратах в начале 90-х ir. их количество
достигло 80%. Эти работники живут, как правило, в специальных местах поселе-
ния, всякая политическая деятельность и лаже экономические забастовки им за-
прещены. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных государств. М., 1997.
С. 55.
~ Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. // Конститу-
ции государств — участников СНГ. М., 1999. С. 12.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
33
тет в нормальных международных условиях исключает власть одно-
го государства на территориях других государств. В противном слу-
чае вывод об «экстерриториальности» субъектной (личной) связи
связан с необходимостью признания действия национальных зако-
нов (актов) государства гражданина на территории иностранного
государства. Анализ соответствующих международно-правовых от-
ношений убеждает в обратном1.
Правомочия государства, проистекающие из субъектной (лич-
ной) связи, сводятся к четырем моментам.
1. Право осуществлять дипломатическую защиту своих граждан.
Однако данное правомочие к проблеме пространственного действия
законов отношения не имеет.
2. Право отзывать своих граждан из-за рубежа для выполнения
ими гражданских обязанностей (для несения воинской службы,
в случае угрозы государству и т.д.). Этому правомочию соответствует
обязанность государства пребывания не препятствовать отъезду ино-
странных граждан по требованию их отечественного государства.
3. Отечественное государство вправе требовать от принимающе-
го государства признания его органами на недискриминационной
основе юридических фактов, возникших под эгидой законов отече-
ственного государства и имеющих значение для использования его
гражданами своих объективных прав согласно законам принимаю-
щего государства (актов гражданского состояния, национальности
юридических лиц и т.д.). Однако эти вопросы решаются коллизи-
онным правом и международными договорами, а не на основе экс-
территориальности закона.
4. Отечественное государство может требовать от своих находя-
щихся за рубежом граждан соблюдения отечественных законов в той
части, в какой их соблюдение не противоречит законам прини-
мающего государства. Но это соблюдение не юридическое, а нрав-
ственное, основанное на морали и правосознании. Для принимаю-
щего государства безразлично, соблюдают ли находящиеся на его
территории иностранцы свои законы, поскольку это является их
личным делом. Понуждать иностранных граждан к этому у него пет
правовых оснований, поскольку иностранные законы на его терри-
тории не действуют. Отечественное государство устанавливает в
своем законе угрозы применения санкций за нарушение его зако-
нов его гражданами, находящимися за рубежом. Однако данная
правовая конструкция исходит не из концепции экстерриториаль-
1 Усенко Е.Т. Проблемы экстерриториального действия национального закона //
Московский журнал международного нрава. 1996. К*' 5. С. 15.
34
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ности, а из последовательного осушествления принципа территори-
ального действия закона.
На основе изложенного можно сделать вывод о крайне ограничен-
ной роли субъектного (личного) верховенства государства над своими
гражданами. Из четырех указанных правомочий, вытекающих из этого
верховенства, реальное значение имеют только первые два: право ди-
пломатической защиты и право отзыва своих граждан; два же дру-
гих — это nudum jus — т.е. «пустое», формальное право1.
Если органы принимающего государства осуществляют дискри-
минацию, нарушающую законные права иностранных физических
и юридических лиц, то, естественно, в таких случаях наиболее уме-
стна и действенна их дипломатическая защита со стороны отечест-
венного государства. В случае, когда для выполнения лицом своей
гражданской обязанности государство требует его возвращения на
родину, и он сам не заботится об этом, вполне уместным является
использование государством своего права отозвать гражданина до-
мой. Но наказать его оно сможет только тогда, когда он окажется
на его территории, причем не за отказ вернуться, а за уклонение от
выполнения обязанностей (например, воинской обязанности).
Национальный закон, по общему правилу, не может действо-
вать на территории, подвластной иностранному государству; он мо-
жет применяться органами иностранного государства, но нс в силу
его особых свойств, а лишь в силу выраженного в законе согласия
на то иностранного государства. Пределы пространственной обяза-
тельности закона в принципе очерчены границами государства, из-
давшего этот закон. Вне этих пределов национальный закон может
действовать там и постольку, где государство согласно международ-
ному нраву правомочно осуществлять принудительную власть,
т.е. в совершенно специфических и ограниченных международным
правом случаях2.
О1раниченная роль субъектного (личного) верховенства госу-
дарства свидетельствует о неэффективности массового распростра-
нения двойного гражданства, рассматриваемого в качестве способа
поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Сторон-
никами его развития подразумевается, что предоставление двойного
гражданства автоматически вводит в действие ч. 2 ст. 61 Конститу-
ции Российской Федерации, где говорится, что Россия гарантирует
своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Там
не менее, территориальные пределы национальной юрисдикции
приводят к тому, что защита и покровительство граждан, находя-
1 Усенко Е. Т. Указ. соч. С. 25.
2 Там же. С. 29.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
35
щихся за границей, в действительности сводится лишь к оказанию
дипломатической и правовой помощи.
Стоит также отмстить, что вопросы территориального и лично-
го верховенства имеют некоторые сираннчения в сфере уголовной
юстиции. Многие международные договоры, регламентирующие во-
просы уголовной юрисдикции, ограничивают или расширяют ее, по
сравнению с обычными пределами действия уголовного закона, как
по лицам, так и в пространстве. Так, в соответствии с международ-
ными договорами определенным категориям работников диплома-
тических и консульских представительств, а также персонала меж-
правительственных организаций предоставляется иммунитет от уго-
ловной юрисдикции государства пребывания1.
Определенное сужение сферы уголовной юрисдикции преду-
смотрено в нормах международных договоров, регулирующих во-
просы морского судоходства (например, в ст. 19 Конвенции о тер-
риториальном море и прилежашей зоне 1958 г.2, ст. 27 Конвенции
ООН по морскому праву 1982 г.3 и соответствующих статьях многих
двусторонних соглашений о морском торговом судоходстве4).
В частности, юрисдикция прибрежного государства не должна
осуществляться на борту иностранного судна, находящегося во внут-
ренних водах ши территориальном море, для ареста какого-шбо
лица или производства расследования в связи с любым преступле-
нием, совершенным на борту судна во время такого нахождения, за
исключением следующих случаев:
• если последствия преступления распространяются на при-
брежное государство;
• если преступление имеет такой характер, что им нарушается
спокойствие в стране;
• если капитан судна, дипломатический агент и пи консульское
должностное лицо государства флага обратились к местным
властям с просьбой об оказании помощи;
• если такие меры необходимы для пресечения незаконной
торговли наркотическими средствами или психотропными
веществами.
1 См., например, соответствующие положения Венской конвенции 1961 г. о ди-
пломатических сношениях (Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 8.
Ст. 221) и Консульского лоювора между СССР и КНР (Там же. 1987. № 17.
Ст. 225).
~ Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 43. Ст. 472.
3 Подписана 159 государствами, в силу пока не вступила, но фактически уже во
многом исполняется.
4 См., например, соглашения с .Мексикой о морском судоходстве 1978 г. (СП СССР.
1980. N> 6. Ст. 48) и Мадагаскаром о морском торговом судоходстве 1979 г.
(СП СССР. 1980. № 21. Ст. 130).
36
Раздал I. Социальная и юридическая природа граждане гва
В качестве примера расширения уголовной юрисдикции можно
назвать ст. IV Международной конвенции о пресечении апартеида
и наказании за него, в которой предусмотрено установление уни-
версальной уголовной юрисдикции нал лицами, подозреваемыми
в том, что они совершили одно из перечисленных в Конвенции
деяний. Следовательно, каждое государство — участник Конвенции
должно обеспечить возможность привлечения таких лип к уголов-
ной ответственности независимо от их гражданства и места совер-
шения деяний.
1.6. Гражданство как единство
социального и правового компонента
Рассматривая государство как способ территориально-полити-
ческой организации общества1, можно привести ряд его определе-
ний, основанных на взаимосвязи государства и 1ражданства.
Г. Еллинек определяет государство как обладающее первичной
господствующей властью союзное единство оседлых людей2.
И.А. Ильин определи I государство как союз людей, организо-
ванный на началах права, объединенный господством над единой
территорией и подчиненный единой власти3.
Подобные определения государства можно продолжить. Однако
при любом определении государства в качестве его неотъемлемой
составляющей, компонента, выраженного более или менее отчетли-
во. присутствует гражданство, корни которого — в территориально-
политическом распределении населения. Государство строится на
основе разделения населения по административно-территориальным
единицам, использования института гражданства и права4.
Необходимо отметить взаимообусловленность понятий «гражданст-
во» — «общество» — «государство», поскольку в их основе лежит сло-
жившаяся устойчивая общность индивидов. В то же время государство
и гражданство отражают различные стороны организации общества.
Соотношение «общество — государство», в котором первичным
является общество, дает основания для вывода о том, что становление
гражданства как правового явления неотделимо от становления госу-
дарства и права, но социальные корни гражданства глубже, в дого-
сударствечном обществе, где оно выступало в качестве предпосыл-
ки, фундамента, важнейшего условия существования общины.
1 Спиридонов Л.И. Теория госу гарства и права. М.. 1996. С . 24.
' Елшнек Г. Общее учение о госуларствс. СПб., 1908. С. 131.
1 Ильин И.А. Общее учение о праве и государ< гве // Правоведение. 1992. No V < . 98.
4 Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 49.
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства
37
Гражданство обшины представляло собой, естественно, не пра-
вовой институт, а идсйно-политичсскую, духовную основу этих об-
разований1. Идея гражданства являлась высшей социальной ценно-
стью для члена общины, его посредством определялось положение
личности в обществе.
На наш взгляд, соотношение понятий «государство» — «народ»
(«нация») — «гражданство» можно упрощенно представить в виде
следующей цикличной схемы: в своем социальном значении, в виде
идеи, гражданство способствует формированию народа (нации). На-
род (нация) создает государство. Государство, устанавливая правовой
институт гражданства, консолидирует народ (нацию).
Примеры отражения подобной взаимосвязи встречаются в кон-
ституционных формулировках. Так, в ст. II Конституции Украины,
принятой 28 июня 1996 г., сказано: «Государство содействует кон-
солидации и развитию украинской нации, се исторического созна-
ния, традиций и культуры, а также развитию этнической, культур-
ной, языковой и религиозной самобытности всех коренных народов
и национальных меньшинств Украины»2.
Поскольку в юридической литературе функции гражданства не
выделяются, здесь мы можем отчетливо выделить этнообразующую
(по отношению к обществу) и государствообразующую (по отноше-
нию к государству) функции гражданства, поскольку одно лишь
указание на гражданство как на основу (одну из основ) конститу-
ционного строя само по себе достаточно неопределенно.
В связи с вышесказанным уместно привести слова А. Шайо:
«Гражданство — это вопрос, предваряющий всякую конституцию,
такое понятие, которое заложено в основу конституции. Однако
ответ на этот предварительный вопрос следует обычно задним чис-
лом»3. Думается, что в данном контексте конституцию можно си-
нонимизировать с государством.
Итак, гражданство как целостное явление представляет собой
единство социального и правового компонента.
В словаре русского языка С.И. Ожегова «социальное» понима-
ется как общественное, относящееся к жизни, деятельности людей
и их отношениям в обществе, государстве4. Или, по-другому, соци-
альное — это явление общественной жизни, возникающее в про-
1 Утченко С.Л. Политические учения Древнего Рима. М., 1977. С. 30.
2 Новые Конституиии стран СНГ и Балтии. М.. 1998. С. 510.
3 Шайо А. Самоо1раничение власти (краткий курс конституционализма). М.,
2001. С. 34.
4 Ожегов С.И. Словарь русскою языка. М., 1985. С. 196.
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
цессе взаимодействия людей, продуктом которого выступает лич-
ность, отвечающая потребностям данного общества1.
В социальном аспекте гражданство означает связь индивида с об-
ществом. образующим государство и представленным в виде опре-
деленной совокупности лиц: коллектива, рода, социальной группы2,
этнической общности, нации, народа. Эта связь объективируется
в связях или отношениях человека с окружающими его людьми, что
у большинства населения государства становится возлюжным бла-
годаря оседлому месту жительства.
Принадлежность индивида в догосударственном обществе к роду,
племени можно считать гражданством в его социальном значении.
Специфика состояния населения в первобытно-общинном строе за-
ключалась в том, что это состояние не носило политико-правового
характера и основывалось только на обычаях, традициях, религии
и т.п., но именно принадлежность людей к роду или племени опре-
деляла их положение в обществе.
1 Политическая социология. С. 43—44.
? Существует много дефиниций социальной группы. Пол социальной группой,
например, понимается любая совокупность индивидов. объединенных общими
интересами, находящимися во взаимодействии, оказывающих лруг другу помощь
в достижении личных целей. См.: Современная западная социология: Словарь.
М„ 1990. С. 321-322.
Глава
Исторические условия
развития гражданства
2.1. Гражданство Древнего мира
Понятие гражданства было известно еще предшествовавшим го-
сударству греческим полисам и римским гражданским общинам.
Гражданство древности не подвергалось правовому оформлению
и не являлось однотипным. Индивид признавался гражданином толь-
ко в своем полисе (общине). Находясь вне полиса, он терял это ка-
чество. Только такая тесная привязанность человека к полису или
общине могла гарантировать ему существование в качестве гражда-
нина — «единственное тогда достойное человека существование»1.
Как государственно-правовое явление гражданство оформи-
лось вместе с возникновением первых рабовладельческих государств
(Афины, Спарта, Рим). В Греции формой государственной орга-
низации выступали полисы, представляющие собой небольшие горо-
да-государства. Само слово означало и город, и государство, вер-
нее, объединение с единой властью и общественной жизнью. Сфера
частных интересов граждан в полисе была достаточно узка. Мно-
гие вопросы семьи, образования представлялись грекам делом об-
щественным.
Полис шире государства в современном понимании слова, это —
политически организованное общество. Полис — первая в истории
человечества форма сообщества, которую можно определить как
гражданский коллектив.
Один из наиболее глубоких исследователей истории древнего
полиса С.Л. Утченко отмечает: «Благодаря именно этим своим осо-
бенностям полис сумел выработать и затем передать в наследство
грядущим поколениям огромное духовное богатство, идеи граждан-
ства, демократии, республиканизма»2.
1 С.1.ШНСК Г. Право современного гос) гарства. Т. 1. С Пб.. 1903. С. 196.
э Утченкп С.Л. Политические учения Древнею Рима. М., 1977. С. 41.
40
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Полисная демократия представляет собой пример вполне разви-
тых форм гражданственности, которая рассматривается в качестве
одной из важнейших добродетелей свободного и воспитанного эл-
лина, отличающей его от варвара или раба. В ходе эволюции древ-
негреческого общества гражданственность оказывается тесно связан-
ной с патриотизмом, являясь его высшей формой. Демокрит выдви-
гает идею о долге гражданина как этической категории, который
состоял в заботе каждого гражданина о благополучии полиса. По
его мнению, связи между гражданами и полисом коренятся в эти-
ческих, а не правовых началах и носят характер нравственного, а нс
правового отношения1.
В древних полисах с гражданством были связаны, прежде всего,
политические права: свобода, право на решение государственных
дел, участие в правосудии и т.д. Такими правами наделялись лишь
те, кто не занимался физическим трудом. Труд считался постыдной
обязанностью, выполнение которой исключало человека из сферы
гражданства и равенства.
При всей замкнутости и ограниченности гражданства древних
полисов такой институт мог быть порожден лишь высоким уровнем
культуры, выступая в то же время как средство функционирова-
ния этой культуры, ее дальнейшею развития и обогащения. Не
случайно в ту эпоху идея и институт гражданства были характерны
лишь для такой уникальной формы государственного устройства,
как полисная2.
Своеобразие рабовладельческого гражданства, как отмечается
в отечественной литературе, заключается в том. что оно являлось
ассоциацией свободных людей, основанной на коллективном вла-
дении и эксплуатации десятков тысяч рабов. Не все свободные лю-
ди, проживающие на территории государства, обладали состоянием
гражданства, и не все считались полноправными. В большинстве
греческих полисов основанием для получения гражданства являлось
обладание земельной собственностью и происхождение из опреде-
ленной семьи, рода и дема.
Аристотель, изучая природу гражданства, в частности, указывал на
то, что совместное проживание с гражданами не означало признания
за лицом права гражданства. Правами гражданства не обладали нс
достигшие совершеннолетия юноши, хотя и рожденные от граждан
полиса (общины), а также женщины и старцы. Качество гражданина
Аристотель признавал только за теми, кто участвовал в суде и народ-
1 Нерсесянц В.С. Политические учения Древней Греции. М-, 1979. С. 78.
2 Лукашева Е.А. Право, морщь, личность. М., 1986. С. 60.
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
41
ном собрании. «В этом участии. — писал Г. Еллинек, — и усматривали
существо гражданина, отличие его от простого жителя»1.
Как отмечал С.Л. Утченко, гражданство древности имело внут-
реннюю градацию. И в римских гражданских общинах, и в греческих
полисах все граждане делились по способу возникновения у них
гражданства на две основные группы. В первую входили лица, «ро-
дившиеся гражданами» (cives nati), вторую составляли лица, «сде-
ланные гражданами» (cives facti), причем последняя группа имела
довольно неоднородный состав. В нее входили «как отдельные ли-
ца, так и целые общины, получившие права гражданства». Сюда же
С.Л. Утченко включает и лиц, ставших гражданами в силу отпуска
их на волю2.
Согласно принятому в 451—450 гг. до н.э. закону Перикла, гра-
жданами считались лишь те лица мужского пола, у кого отец и мать
были природными и полноправными гражданами Афин. Граждан-
ство приобреталось с 18-летнсго возраста, после чего в течение двух
лет юноша проходил военную службу. С 20 лет ему разрешалось
участвовать в народном собрании. Физический труд, за исключе-
нием земледельческого, признавался недостойным гражданина.
«Позорящие» профессии были уделом иностранцев-метеков, воль-
ноотпущенников, рабов.
Метеки могли заниматься своим профессиональным делом, по-
купать и продавать все, кроме недвижимости, но участвовать в на-
родном собрании и занимать должности им запрещалось. Однако
они служили в армии и платили налоги. Уклонившийся от уплаты
налогов метек продавался в рабство. Браки между метеками и граж-
данами запрещались3.
В полисной практике союзов граждан различных полисов браки
были обычным явлением. Некоторые греческие государства даже за-
ключали соглашения с дружественными полисами о полноправности
браков своих граждан. В реальной жизни браки афинян со свобод-
ными инополитянками считались действительными, дети от таких
браков получали особое название «метроксены». В доперикловы вре-
мена они признавались полноправными гражданами Аттики4.
Положение отпущенных на волю рабов было близко к положению
иностранцев. Несмотря на все ограничения статуса, метеки и воль-
ноотпущенники были в глазах закона лицами, за которыми, в отли-
1 Еяшмек Г. Право современного государства. Т. I. С. 195.
2 Утченко С.Л. Политические учения Древнего Рима. С. 31.
3 Черниювский З.М. Всеобщая история государства и права. М., 1996. С. 65.
4 Волкова С.В. Древнегреческий полис: идеи, реальность (V—IV вв. до н.э.). Ав-
тореф... на соиек. уч. степени... к.ю.и. СПб., 1998. С. 18.
42
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
чие от рабов, признавалось человеческое достоинство. Раб же был
только живой вещью, которую можно было купить и продать, от-
дать внаем. Он не мог иметь семью. Дети, прижитые им от связи
с рабыней, были собственностью хозяина. Единственное, что закон
запрещал хозяину, — убийство раба. Когда раб совершал преступ-
ление, заслуживавшее казни, суд и наказание становились делом
властей. Никакого имущества раб иметь не мог. Все, что он зараба-
тывал. было собственностью его господина.
В отличие от Афин, основу прав гражданина в Спарте составля-
ли владение клером, участие в государственном воспитании (агоге)
и совместных трапезах (сисситиях). Наряду с полноправными граж-
данами, с юридической точки зрения, в греческих городах сущест-
вовали лица с неполными гражданскими правами, лишенные права
занимать все или некоторые административные должности. Непол-
ноправными гражданами считались также молодые мужчины, не
достигшие возраста 30 лет, начиная с которого человек мог активно
участвовать в деятельности публичных учреждений, а также жен-
щины. лишенные в Афинах права обращаться в суд и обладать зе-
мельной собственностью. В этой связи в истории гражданства со-
став граждан по объему правоспособности делился на две группы:
• граждан полного права (cives optimo jura), обладавших и по-
литической, и семейно-имущественной правоспособностью;
• граждан урезанного права (minimo jura), имевших ограничен-
ную правоспособность1.
Обязанности граждан заключались в защите государства от внеш-
них и внутренних врагов, защите правовых установлений, в пови-
новении законам и участии в отправлении культов. Беспрекослов-
ное выполнение этих обязанностей закреплялось в клятвах эфебов
и государственных служащих2.
Древнегреческие полисы при необходимости образовывали ме-
жу собой союзы, при этом сохраняя свое самостоятельное значение
и не образуя единого государства. Союз полисов представлял собой
разновидность политического союза, поскольку полисы сохраняли
свою территорию, политическую организацию и гражданство. Неза-
вершенность объединения, сосуществование союзных и полисных
структур были характерной чертой Греции эллинистической эпохи,
одной из постоянных причин внутренней слабости союзов. При
создании союзов обычно предусматривалось следующее: граждане
одного полиса получали право приобретать земельную собствен-
ность на территории другого, разрешались браки между гражданами
1 Утченко С.Л. Указ. соя. С. 31.
2 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М-, 1998. С. 75.
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
43
различных полисов, перед судом полиса все граждане союза обла-
дали равными правами. Наконец, в ряде случаев предусматрива-
лось, что гражданин, переселившийся на постоянное жительство из
одного союзного полиса в другой, приобретал там полные граждан-
ские нрава.
Хотя формально каждый полис имел свое гражданство (были
афиняне, коринфяне, александрийцы и т.д.), но приобрести это
гражданство было достаточно просто: многие люди, главным обра-
зом богатые, могли быть гражданами нескольких городов. В одной
из эпиграмм I в. высмеивается легкость, с которой можно стать
гражданином некогда прославленных Афин за ничтожную взятку:
«Только угля десять мер принеси, и получишь гражданство. А при-
ведешь и свинью — будешь ты сам Триптолсм» (легендарный афин-
ский герой). Все это способствовало реальному сближению людей
разной национальности и разного правового положения. Включе-
ние различных областей в единое государство также приводило к
смешению населения. Для I в. н.э. характерна необычная мобиль-
ность населения, особенно городского: люди переселялись из горо-
да в город в поисках лучшего существования1.
Заключение полисных союзов в Греции привело к тому, что на
территориях одних полисов стали проживать граждане других поли-
сов, пользующиеся в то же время правовым статусом прирожден-
ных граждан. Подобную ситуацию можно рассматривать как прооб-
раз множественного гражданства.
Причин создания союзных полисных объединений было не-
сколько. Одной из основных была необходимость противостоять
внешней угрозе, в частности македонской. Кроме того, в достаточно
крупных союзных полисных образованиях в известной мере пре-
одолевались недостатки полисной исключительности. Широкое рас-
пространение права приобретения собственности позволяло элите
иметь земли и за пределами родных полисов. Например, стратег
Ахейского союза Арат — гражданин Сикиона — владел собственно-
стью и в Коринфе.
Период возникновения и становления римской гражданской
общины (ранний Рим VIII—VI вв. до н.э.) с социальной точки зре-
ния характеризуется разложением классов и государства. Основу
социальной структуры раннего Рима составляли родовые образова-
ния (трибы, курии, генты). Господствовали коллективные формы
собственности на основное средство производства — землю, но об-
щество уже было социально неоднородным. Шел процесс социальной
1 Сеенцицкая И.С. Равнее христианство: страницы истории. М.: Политиздат.
1988. С. 29-30.
44
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
дифференциации: выявлялись различия внутри родов (патроны —
клиенты), существовало рабство в патриархальной форме. Начали
формироваться классы-сословия: патриции и плебеи1.
Решение вопроса о статусе лиц наиболее ярко характеризует
римское право как рабовладельческое. «Главное разделение в праве
лиц состоит в том, что все люди или свободные, или рабы» (Гай.
Институции. 1,9). В прсдклассическом периоде римского права (до
начала 1 в. до н.э.) деление лиц на свободных и рабов углубляется.
В сохранившейся до наших дней литературной комедии «Амфитрон»
первый вопрос, который задавали незнакомому человеку, был: «Кто
ты, раб или свободный?».
Если по естественному праву (jus naturale) все люди формально
равны, то в плане исторически определенных национальных право-
вых систем (jus gentrim) наблюдаются ограничения: по отношению
к рабам и чужеземцам право отдельной гражданской общины вы-
ступает привилегией. Полноправными лицами являются только
члены этой общины.
Институт рабства не считался исключительно римским явлени-
ем и имел своей предпосылкой возникновение гражданских общин2.
Раб находится вне политического общества и не является субъектом
права. По римскому праву, как и в других античных правовых сис-
темах, он считается вещью, специфика которой состоит в том, что
она никогда не бывает ничьей.
Для статуса свободных людей в древнейшем римском праве,
прежде всего, характерно резкое разделение на граждан и чужеземцев
(перегринов). За Перегринами, по общему правилу, не признавались
права римских граждан. Если их государства не имели с Римом со-
юзного договора, такие псрсгрипы оказывались в Риме юридически
бесправными. Для включения в замкнутую сферу древнейшего рим-
ского права у перегринов было одно практическое средство: отдача
себя под покровительство (охрану) полноправного римского гражда-
нина, для чего заключался особый договор о патронате. Получив по-
кровительство римского патриция — патрона, псрсгрип становился
его клиентом. Клиент находится в личной зависимости от какого-
нибудь патрона из патрициев. Он входит в состав семьи последнего,
обязан следовать за ним на войну, оказывать ему материальную под-
держку и нематериальный пиетет. С другой стороны, патрон обязан
защищать клиента перед третьими лицами, ибо клиент гражданской
правоспособности не имел. Юридическую защиту он получает только
через посредничество патрона3.
1 Савегьев В.А. Римское частное право. М.. 1995. С. 6.
1 Дождев Д.В. Римское частное право. М.. 1997. С. 228—229.
3 Покровский И.А История римского права. СПб., 1998. С. 34—35.
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
45
Положение плебеев характеризовалось достаточным своеобрази-
ем. Плебей не принадлежал ни к одному из патрицианских семейств,
но, тем не менее, являлся юридически самостоятельным, хотя и
неполноправным. Он признавался самостоятельным членом граж-
данского общества, и в области гражданских нрав (по имуществу)
был равен патрицию; только браки между патрициями и плебеями
признавались незаконными. Находясь вне патрицианской родовой
организации, плебеи не участвовали в народных собраниях и пото-
му оставались чуждыми политической жизни общины.
Патрициями считались только члены родовой (гентильной) орга-
низации раннего Рима, имевшие, согласно Цицерону, своих отцов
в сенате (О государстве. II, XII, 23). Будучи полноправными членами
родовой организации, патриции сохраняли длительное время моно-
польные права в публично-правовой и в частноправовой сферах.
Только патрициям первоначально принадлежало право на оккупацию
земли из государственного фонда. Согласно законам XII таблиц, они
имели привилегии в брачно-семейной сфере.
В ходе социальной борьбы плебеев с патрициями первые доби-
лись уравнения в правах с патрициями. К концу древнейшего пе-
риода римского частного права юридические различия между двумя
основными категориями римского гражданства — патрициями и пле-
беями — в общем стираются. Последние становятся полноправны-
ми римскими гражданами.
Характерными чертами римскою 1ражданства (civitas Romana)
были:
• присвоение имени, ношение тоги;
• воинская повинность — право быть воином в римском ле-
гионе;
• право на собственность;
• право голоса в народном собрании (jus suffragii);
• пассивное избирательное право (jus honorum) (право быть из-
бранным на государственную должность);
• право обжалования судебного приговора — казни, изгнания
(jus provocationis);
• право заключения договоров (jus commercii);
• право бракосочетания (jus conubii).
Слова — Civis Romanus sum («Я есть римский гражданин») были
наивысшей самооценкой, источником гордости и тем, к чему стре-
мились многие. Обладавший статусом «гражданин Рима» невольно
вызывал к себе уважение и всегда мог рассчитывать на поддержку
со стороны местных властей. Классической иллюстрацией тою, ка-
кое значение имел этот правовой статус, может служить решение
одного из судов в отношении двух преступников — Павла и Петра,
46
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
приговоренных к смертной казни. Павел был римским граждани-
ном и согласно законам Рима был убит мечом, а Петр, нс обладав-
ший этим статусом, был распят на кресте1.
Высокий статус римского гражданина, в итоге предоставляв-
шийся и лицам неримского происхождения, был выражением куль-
турного превосходства, оправдывавшего чувство «особой миссии»
империи.
Император Клавдий, согласно историку Тациту, в своей речи
в Сенате напоминал: «Мы достигли прочного спокойствия внутри
нашего государства и блистательного положения во внешних делах
лишь после того, как предоставили наше гражданство народностям,
проживающим за рекой По... Разве мы раскаиваемся, что к нам
переселились из Испании бальты?.. Что погубило лакедемонян, как
не то, что они отгораживались от побежденных, как те чужестран-
цы? А основатель нашего государства Ромул отличался столь вы-
дающейся мудростью, что видел во многих на протяжении одного
и того же дня сначала врагов, потом — граждан»2.
Право гражданства изначально принадлежало жителям Рима.
В 89 г. до н.э. оно было признано за всеми жителями Италии.
Эдикт Каракаллы в 212 г. н.э. дал, наконец, это право всем свобод-
ным жителям империи.
«Сила римской власти в том, что она открыта навстречу элите
из захваченных провинций. Вскоре в римском Сенате увидят галль-
ских и греческих сенаторов. Императорами будут становиться вы-
ходцы из Испании и Далматин. Римское гражданство предоставля-
ется все более и более широко. Новые граждане голосуют, стремят-
ся попасть в магистратуру, участвуют в политической и админист-
ративной жизни империи»3.
В то же время следует отметить, что широкое распространение
римского гражданства связано с периодом упадка Римской империи
и уменьшением в пей роли римлян и вообще жителей Италии. Уже
император Веспасиан (I в.) уменьшал число итальянских солдат в ле-
гионах, так как они вербовались из недовольной и возбужденной
среды жителей итальянских городов. Он же покровительствовал
самому широкому предоставлению римского гражданства жителям
городов западных провинций4.
1 Ашере Э. История европейского правя. М.. 1995. С. 65.
2 Подомный Р. Как зарождаются. живут и не умирают народы // Знание — сила.
1973. № 4. С. 28-29.
3 Микегь Пьер. Древний Рим. М., 1999. С. 7.
4 Rostovt-eff М. The Social and Economic History of the Roman Empire. Oxford.
P. 311, 315.
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
47
2.2. Феодальное подданство
Разложение рабовладельческого строя и формирование феодально-
го общества внесли изменения в понимание гражданства. Окончатель-
но исчезает ограниченный принцип юридического равенства свобод-
ного населения, ему на смену приходит устранение из социальной
структуры полностью бесправных. На смену понятию «гражданст-
во» в феодальном обществе появляется термин «подданство», характе-
ризующий личную зависимость вассала от сюзерена. Особенность по-
ложения личности в эпоху средневековья состояла в том, что член
феодального общества всегда от кого-то зависел, между тем как значи-
тельные слои этого общества считались юридически свободными.
Феодальное общество строилось, с одной стороны, на отношени-
ях господства и подчинения, поскольку никто в нем не был свободен
полностью, и каждый имел своего господина. С другой стороны,
формирование корпораций внутри этого общества (рыцарских орде-
нов, монашеских орденов, объединений торговцев, ремесленников),
нивелируя индивидуальность личности, уравнивало членов данной
корпорации. Это равенство также было жестко регламентировано
законами и обычаями, однако в корпоративном равенстве были за-
ложены основы тех требований равноправия, которые явились одним
из лозунгов грядущей буржуазной революции1.
Существо феодального подданства составляли повинности и на-
логи, возлагаемые на податные сословия (т.е. социальные группы
людей, находившихся на особом юридическом положении, в боль-
шинстве случаев унаследованном). Вотчина феодала превращается
в самостоятельную государственную единицу, в пределах которой
феодал осуществлял суверенную волю, обладал правами публичной
власти и рассматривал население как своих подданных.
Подданство представляло собой выражение личной зависимости
крестьянина от феодала. Сложившееся сословие крепостных кре-
стьян было лишено публичных прав и ограничено в своих личных
правах. В этих условиях институт подданства являлся официальным
выражением прикрепления крестьянства к земле, собственником
которой был феодал.
В период становления абсолютизма, когда происходит концен-
трация государственной власти в результате образования централизо-
ванных государств, начинает складываться институт подданства всего
населения монарху как верховному выразителю суверенной воли.
1 Лукашева Е.И. Право, мораль, личность. С. 61.
48
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
2.3. Буржуазное гражданство
В буржуазном обществе принцип формального равенства всех
граждан перед законом обусловлен экономическими потребностя-
ми. Переход от ремесла к мануфактуре потребовал существования
рабочих, не связанных узами феодальной зависимости с сюзереном,
равно свободных в выборе работодателя, которому они вынуждены
продавать свою рабочую силу.
В средневековой Европе города, по мере их интенсивного раз-
вития и экономического укрепления, начинают вступать в борьбу
с феодалами, добиваясь освобождения от их власти и приобретая
нередко право самоуправления. В этих условиях горожане обретали
определенные права, их правовое положение становится отличным
от феодального подданства. Постепенно слово «горожанин» преоб-
разуется в понятие гражданин», противостоящее подданству и
символизирующее лично свободного человека, как некий идеал,
который в условиях феодального общества не мог быть осуществим
для неимущих.
Социальная революция всегда определяет не только новый ха-
рактер государственной власти, но и новые позиции по отношению
к праву, законности и органично из них вытекающей проблеме право-
вого положения личности в обществе. Буржуазная революция устра-
нила сословные ограничения для буржуазии и осуществлялась под
идеологическим воздействием «юридического мировоззрения», сме-
нившего теологическое мировоззрение средних веков. На смену фео-
дальному строю пришел капитализм, в основе которого лежала част-
ная собственность на средства производства. Буржуазия шла на свер-
жение феодального строя с лозунгами равенства, законности, справед-
ливости, которые должны были объективироваться в правах человека
нового, буржуазного общества, поскольку в условиях буржуазных ре-
волюций справедливость была тождественна равноправию. Требования
равноправия определялись условиями экономического развития класса
буржуазии, скованного рамками феодальных привилегий. И когда
экономическое развитие общества выдвинуло требование освобожде-
ния от феодальных оков и установления правового равенства, такое
требование должно было принять всеобщий характер, распространив-
шись не только на буржуазию, но и на другие классы общества.
Во времена Французской революции в противовес концепции
подданства как личной зависимости от монарха, сложившейся в эпо-
ху абсолютизма, была выдвинута концепция гражданина как ли-
ца, способного активно участвовать в политической жизни стра-
ны, и народа как общности равноправных граждан. Буржуазное
гражданство закрепляет идею формального равенства, которое оз-
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
49
начает равенство всех граждан перед законом, но не приводит к их
фактическому уравнению в пользовании экономическими благами
и участию во власти. Равенство, демократия, 1ражданин — эти сло-
ва возродились в период буржуазных революций, их пафос прида-
вал романтическую окраску тем бурным событиям. Во времена Ве-
ликой французской революции слово «гражданин» звучало как сим-
вол новой эпохи. На одном из плакатов Французской революции
1789 г. было начертано: «Здесь в почете звание гражданин». Герои
и жертвы Французской революции обращались друг к другу слова-
ми «гражданин» — гражданин Людовик, гражданин Робеспьер, гра-
жданин Марат, гражданин Дантон...
Понятие «подданный» было отброшено как символ политиче-
ского бесправия и угнетения. Французская «Декларация прав чело-
века и гражданина» 1789 г. официально ввела понятие «гражданин»,
с которым связывалось представление о юридически свободной лич-
ности, обладающей правом на участие в политической жизни. Гра-
жданство выражает политико-правовое закрепление формального
равенства как равенства всех перед законом, которое не привело
и не могло привести к фактическому уравниванию всех в пользова-
нии экономическими благами и участию во власти. Буржуазное
гражданство, в отличие от феодального подданства, уже не фикси-
рует открыто различия классов, не устанавливает особое юридиче-
ское место для каждого из них в государстве. Выступая в качестве
символа и средства закрепления единства нации в рамках одного
государства, оно наряду с другими институтами представляло более
совершенное и гибкое орудие управления народом. Вместе с тем
патриотический накал французской революции отразил идеал гра-
жданственности не только в политическом единстве государства
и общества, но и в их национальном единстве. Одним из основных
был лозунг равенства и национального единства всех французов.
Национальность лица не имела значения, главное, чтобы гражда-
нин был «французом по духу».
Появление гражданства потребовало его законодательного закре-
пления и регулирования. Вопросы приобретения и утраты француз-
ского гражданства были регламентированы революционными дек-
ретами от 3 ноября и 22 декабря 1789 г.1
Вопросам состояния французского гражданства был посвящен
и второй раздел Конституции 1971 г., в котором, в частности, говори-
лось, что французскими гражданами считаются иностранцы, непре-
рывно в течение 5 лет проживающие во Франции и приобретшие не-
движимость. Кроме того, они должны принять гражданскую присягу
1 Конституции и законодательные акты буржуазных государств (XVII—XIX вв.).
С. 232-233.
50
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
на верность нации, закону и королю. В этом же разделе Консти-
туции были закреплены и основания утраты французского граж-
данства. К ним относились натурализация в иностранном государст-
ве и присуждение к наказанию, которое влекло утрату французского
гражданства1.
Вслед за Францией и другие европейские страны стали исполь-
зовать в своем законодательстве понятие «гражданство» вместо «под-
данство». Однако в России этот термин начал применяться в нор-
мативных правовых актах только в начале XX в., а общее для всего
населения наименование — гражданин Российской республики —
было введено декретом ВНИК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтоже-
нии сословий и гражданских чинов»2.
В буржуазную эпоху получает распространение множественное
гражданство, феодализм основывался на прикреплении крестьян
к земле, что препятствовало миграции населения. Возникновение
в тот период двойного гражданства у низших сословий было редким
явлением, хотя у представителей высшего сословия такое положе-
ние могло возникнуть в том случае, если они имели владения на
территориях различных государств.
Гражданство и подданство как смежные формы связи лица с го-
сударством различаются между собой как в формальном, так и в со-
держательном плане.
Формально различие между гражданством и подданством ставит-
ся в зависимость от формы правления соответствующего государства.
Гражданство рассматривается как принадлежность лица к государст-
ву с республиканской формой правления, подданство — как принад-
лежность к государству с монархической формой правления.
Поскольку институт подданства подразумевает не только подвла-
стность монарху, но и феодальную зависимость от него, то в содер-
жательном плайе под подданством понимается пассивная принад-
лежность лица к государству, что, в конечном счете, делает его объ-
ектом международно-правового регулирования, а под гражданством
понимается совокупность прав и обязанностей лица по отноше-
нию к государству, которая исключительно входит во внутренние
дела государства. Гражданство по своей природе предполагает не
только наличие обязанностей, но и определенные политические пра-
ва для членов этого общества. Таким образом, гражданство, при-
шедшее на смену подданству в период буржуазных революций, отли-
чается от последнего наличием политических прав и свобод3.
1 Мещеряков А.В. Институт гражданства: возникновение, содержание, типы //
Право и политика. 2003. № 4. С. 27.
2 СУ РСФСР. 1917. К» 3. Ст. 31.
3 Международное право / Под ред. Г.И. Туикина. М., 1982. С. 329.
Глава 2. Исторические условия развития гражданства
51
В.М. Гессен различал понятия гражданства и подданства сле-
дующим образом: «Как субъект публичных прав и обязанностей,
индивид является гражданином. Понятием гражданства обозначает-
ся одно только отвлеченное свойство индивида — его публично-
правовая правоспособность. Быть гражданином — значит иметь
права и нести обязанности по отношению к государству.
Для того чтобы быть гражданином, индивид должен получить от
государства правоспособность, он должен определяться правом
данного государства, или, другими словами, принадлежать к нему.
Принадлежность к государству, являющаяся необходимым предпо-
ложением гражданства, — юридическим фактом, влекущим за со-
бой возникновение совокупности публично-правовых отношений
между индивидом и государством, — носит название подданства.
Быть подданным — значит принадлежать к государству, подчинить-
ся его правотворческой власти, определяться нормами действующе-
го в нем права»1.
Наиболее существенные отличия между гражданством и под-
данством просматриваются в историческом аспекте. Наиболее явно
это отличие проявилось во время Великой французской буржуазной
революции XV111 в. В то время гражданство республиканской
Франции означало обладание такими правами, которыми ни один
подданный соседних монархических государств не мог обладать.
«Нет больше подданных», — такой лозунг несла на своих знаменах
буржуазная революция. Во времена Великой французской револю-
ции слово «гражданин» звучало как символ новой эпохи, с которым
связывалось представление о юридически свободной личности, об-
ладающей правом на участие в политической жизни.
В конституционном государстве институт гражданства стал одним
из проявлений принципа юридического равноправия всех членов об-
щества. В дальнейшем, после повсеместного утверждения буржуазного
строя и с превращением абсолютных монархий в конституционные,
существенные различия между гражданством и подданством стирают-
ся. Ряд монархических государств отказались от термина «подданство»
(Бельгия, Испания, Нидерланды), другие же наряду с республикан-
ским термином «гражданство» употребляют термин «подданство» (Да-
ния). В тех конституционных монархиях, законодательство которых
по-прежнему придерживается архаичной терминологии, термин
«подданство» вполне может быть заменен термином «гражданство»,
поскольку ныне он не указывает ни на особый социально-эко-
номический строй, отличный от окружающих государств, ни явля-
ется неизбежным следствием монархической формы правления.
1 Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. Т. I. СПб., 1909. С. 4.
52
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Сегодня можно считать, что в развитых странах подданство оз-
начает принадлежность лица к государству с монархической фор-
мой правления и является устаревшим синонимом гражданства.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что политико-
правовая идея гражданства исторически тесно переплетена с идея-
ми равенства и народною суверенитета, поскольку с гражданством
связывались уничтожение феодальных сословий и привилегий, пра-
во на участие в осуществлении государственной власти. С этого
момента гражданин перестает быть исключительно объектом власт-
вования, он становится субъектом власти. Современный институт
гражданства представляет собой, безусловно, продукт западного
общества, получивший широкое распространение во всем мире1.
Становление гражданства раскрывает не только его правовую, но и,
прежде всего, социокультурную природу, органическую включен-
ность гражданства в важнейшие культурные ценности историческо-
го прогресса. Развитие гражданства неразрывно связано с развитием
прав и свобод личности, представляющее собой, по сути, борьбу за
достижение свободы.
1 Isin E.F., Wood Р.К. Citizenship Identity. L., 1999. P. 4—6.
Глава
Развитие отечественного
законодательства о гражданстве
3.1. Законодательство о гражданстве
Российской империи
В Российской империи монархическая форма правления обу-
словливала наличие не гражданства, а подданства. Соответствен-
но. в законодательстве Российской империи понятие гражданства
отсутствовало.
11онятие «подданство» пришло в Россию, вероятнее всего,
из Польши, о чем свидетельствует переписка между Московией
и Польшей конца XV[ - начала XVII вв. В письмах со стороны
Польши говорится о подданных короля и подданных великого
князя Руси. В русских же письмах царь и великий князь говорит о
своих людях и людях польского короля1.
В «Своде основных государственных законов Российской импе-
рии» было закреплено, что российские подданные обязаны платить
установленные законом налоги и пошлины, а также отбывать по-
винности согласно постановлениям закона. Повинности и налоги
составляли существо феодального подданства. Поскольку общество
было сословным, это бремя возлагалось на крестьян и ремесленников.
Официальное признание понятие «подданство» получило не ра-
нее второй половины XVII в. В Соборном Уложении царя Алексея
Михайловича 1649 г. понятие «подданство» еще не употребляется.
Вместе с тем в нем содержится специальная глава «О посадских
людях», посвященная регламентации жизни городских жителей.
Горожане получали монопольное право торговли в городах, что го-
ворило об их привилегированном положении, по сравнению с кресть-
янами. Крестьяне не имели права держать лавки в городах, а могли
торговать лишь с возов и в торговых рядах. Все крестьянское населе-
1 Брянцев О.Г Гражданство Российской Фс крайни. Авторсф. лисе. ... канд. юрид.
наук. М , 1943.
54
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ние было прикреплено к своим владельцам, а посадские люди —
к городам. Тем самым устанавливались четкие границы между го-
родом и деревней и проживающим там населением, что давало воз-
можность монарху юридически закрепить за собой право распоря-
жаться судьбой своих подданных.
Вскоре после принятия Земским Собором Соборного Уложения
1649 г. в России появляется термин «подданство», применявшийся
для обозначения принадлежности к государю*. Так, оно встречается
в жалованной грамоте Богдану Хмельницкому и всему войску Запо-
рожскому от 27 марта 1654 г.
Для законодательства о подданстве Российской империи харак-
терно сохранение сословных, феодальных начал, отсутствие юриди-
ческого признания равенства подданных.
Подданные подразделялись на несколько разрядов с особым
правовым статусом.
I) Природные подданные, в состав которых, в свою очередь, вхо-
дили:
а) дворяне (потомственные и личные);
б) духовные лица (делились по вероисповеданиям);
в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные
граждане, купцы, мещане и цеховые);
г) сельские обыватели.
2) Инородцы (евреи и восточные народы).
3) Финляндские обыватели.
Принадлежность лиц к той или иной группе природных под-
данных законодательно связывалась с серьезными различиями пра-
вового статуса. В частности, многое определялось принадлежностью
к лицам податного или неподатного состояния. Дворяне и почет-
ные граждане как лица неподатного состояния имели бессрочные
паспорта, пользовались свободой передвижения и могли проживать
в любом месте империи. Лица податного состояния (мещане и кре-
стьяне) нс обладали этими правами1 2.
Для принятия иностранца в русское подданство требовалось его
предварительное поселение на территории империи. Закон «О пра-
вилах относительно принятия и оставления иностранцами русского
подданства» предусматривал также, что иностранец, желающий по-
селиться на территории Российской империи, должен заявить об
этом губернатору той губернии, в которой он намерен был посс-
1 Миронов О.О.. Горовцев Л.Е. Гражданин России: историко-правовой очерк. М..
1997. С. 14.
2 Овчинников И.И. Российское гражданство: новый правовой статус // Гражда-
нин и право. 2062. № 9. С. 10.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
литься, с объяснением, чем он занимается в своем отечестве и ка-
кого рода занятие предполагает избрать в России. Получивший та-
кое заявление губернатор выдавал свидетельство, со дня подписания
которого заявитель признавался «водворенным в России». Однако
до принятия его в русское подданство он считался иностранцем
и подлежал действию законов об иностранцах.
После пятилетнего проживания в России иностранец мог про-
сить о принятии его в русское подданство. Для иностранцев,
имеющих особые заслуги перед Россией или известных своими дос-
тижениями в науке, а также разместивших свои капиталы в обще-
полезных русских предприятиях, срок предварительного прожива-
ния мог быть сокращен с разрешения министра внутренних дел*.
Принятие в подданство осуществлялось путем принесения при-
сяги в установленной форме. Присяга приносилась иностранцем на
отечественном или на другом известном ему языке в присутствии
губернского правления перед духовным лицом того вероисповеда-
ния, к которому принадлежал приводимый к присяге. Об исполнении
обряда присяги составлялся протокол, который, как и присяжный
лист, подписывался самим присягнувшим лицом и всеми присутст-
вовавшими при этом. Затем оба документа направлялись губернато-
ру, который выдавал присягнувшему свидетельство о принятии его
в русское подданство.
До начала XIX в. при принятии в подданство лицо приносило
присягу с клятвой следующего содержания: «... быть государю вер-
ным, добрым и послушным рабом и подданным»-. Позднее: «... обе-
щаю и клянусь Всемогущему Богу, что я Всепресвятейшему Дер-
жавпейшему, Великому Государю Императору Николаю Алексан-
дровичу... буду верным, добрым, послушным и вечно подданным
с моею фамилиею и никуда без высочайшего его императорского
величества соизволения и указа за границу не отъезжать и в чужс-
страную службу не вступать; ... силе н власти принадлежащие права
и преимущества, узаконенный и впредь узаконяемыя, по крайнему
разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять, и в том
во всем живота своего в потребном случае не щадить...»3.
Не допускались к принятию в подданство замужние женщины
отдельно от мужей, евреи, дервиши. Министр внутренних дел мог
отказывать в принятии в подданство даже в том случае, если ино-
странец удовлетворял всем требованиям закона.
1 Свод законов Российской империи. 1876. Т. IX.
2 Турубинер А. Гражданство // Энциклопедия государства и права. В 3-х т. / Пол
ред. П. Стучкн. М.. 1925. Т. 1. С. 726.
3 Заикип Г.М. Том IX Свода законов. Законы о вступлении иностранцев в под-
данство России. Владикавказ, (915. С. 18—19.
56
Раздел 1. Социальная и юридическая природа 1 раждаис гва
11ачало XX столетия в России ознаменовалось процессом пере-
хода от абсолютной монархии к монархии конституционной, созда-
нию парламентских учреждений, провозглашению многих основных
прав и свобод граждан. В Манифесте от 17 октября 1905 г. «Об усо-
вершенствовании государственного порядка»2 Императором были
дарованы населению «незыблемые основы гражданской свободы на
началах действительной неприкосновенности личности».
В ст. 2 проекта Основного закона Российской империи 1905 1.
содержалось определение гражданства, а не подданства, а также
дана ссылка на законы, определяющие порядок приобретения тако-
вого. Терминологически были использованы понятия «русские гра-
ждане», «лицо». Глава 111 была посвящена вопросам предоставления
прав гражданам государства, в ст. 6 закреплялось равенство граждан
перед законом.
Временное правительство нс отменило сословного деления обще-
ства, хотя практически оно потеряло смысл. Полностью многочис-
ленные пережитки феодализма были устранены лишь новой вла-
стью.
3.2. Советское законодательство о гражданстве
Первым официальным документом, в котором подданные быв-
шей Российской империи именовались гражданами, было обраще-
ние Военно-революционного комитета при Петроградском Совете
рабочих и солдатских депутатов «К гражданам России», обнародо-
ванное 7 ноября 1917 г.
Советской властью уже 25 (10) ноября 1917 г. был издан декрет,
утвержденный Всероссийским центральным исполнительным коми-
тетом «Об уничтожении сословий н гражданских чинов»1, которым
упразднялись все существовавшие в России сословия и сословные
деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные
организации и учреждения, а равно все гражданские чипы. Одно-
временно уничтожались всякие звания (дворянина, купца, крестья-
нина), титулы (княжеские, графские), и наименования гражданских
чинов (тайные, светские и иные советники). Для всего населения
России устанавливалось одно общее правовое положение — граж-
дане Российской Республики.
Первым правовым актом, непосредственно регулирующим во-
просы гражданств! Российской республики, стал декрет ВНИК от
1 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства»2.
1 О РСФСР. 1917. № 13. Ст. 31.
’ О РСФСР. 10(8. № 3. Ст. 405.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
В ходе обсуждения проекта данного декрета на заседании ВНИК
I апреля 1919 г. предлагалось даже закрепить в Декрете революцион-
ный принцип, согласно которому «всякий признававший Российскую
Социалистическую Республику, тем самым становится российским
ражданином»1. Однако, поскольку без документального оформления
гражданства одного признания было недостаточно, это предложение
не нашло поддержки.
Гражданином России мог стать каждый иностранец, прожи-
вающий на территории РСФСР. Для этого он должен был подать
заявление в местный Совет рабочих, солдатских, крестьянских и ка-
зачьих депутатов с указанием рода своих занятий и сообщением
снедений о том, не подвергался ли он судебному преследованию по
обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то
за какие деяния. В исключительных случаях допускалось принятие
в число российских граждан иностранцев, пребывающих за преде-
лами РСФСР. Заявление таких иностранцев подавалось ими непо-
средственно или через ближайшего дипломатического представите-
ля РСФСР за границей на имя председателя ВЦИК Советов. Совет
рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов сообщал
о принятых им в российское гражданство иностранцах в Народный
комиссариат по внутренним делам, который регистрировал, публи-
ковал их списки во всеобщее сведение и через Народный комисса-
риат по иностранным делам извещал государства, гражданами ко-
торых они состояли.
Помимо декрета ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении
прав российского гражданства» вопросы гражданства регулировали
также принятые декреты СНК РСФСР:
• от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское
гражданство»2:
• от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некото-
рых категорий лиц, находящихся за границей»3.
Регламентируя порядок приема в советское гражданство, декрет
ВЦИК от 1 апреля 1918 г. и декрет СНК РСФСР от 22 августа
1921 г. устанавливали общее правило, согласно которому всякий
иностранец, проживающий на территории РСФСР, принимался в
советское гражданство местными Советами по месту своего житель-
ства. Это было связано с тем, что после революции в стране оказа-
лось 1,5 млн жителей польских земель и около 2,5 млн жителей
других стран — военнопленные из немецкой, австро-вен-
1 Протоколы заседаний ВЦИК 4-го созыва. М., 1920. С. 62.
2 СУ РСФСР. 1921. № 62. Ст. 437.
1 СУ РСФСР. 1921. № 72. Ст. 578.
58
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
герской, турецкой и болгарской армий, революционеры-эмигранты,
беженцы и т.д. Они были непосредственными свидетелями и отчасти
участниками революции1. Лишь в отдельных исключительных случа-
ях, когда ходатайствующий о принятии в советское гражданство
иностранец проживал за границей, вопрос о принятии его в граж-
данство решался высшим органом государственной власти — ВНИК.
Итоги преобразований первого периода истории советского
государства были закреплены в Конституции РСФСР, принятой
V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.2 В ст. 10 Кон-
ституции было закреплено, что Российская республика — свобод-
ное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть
в пределах Российской Федеративной Советской Республики принад-
лежит всему рабочему населению страны, объединенному в город-
ских и сельских Советах. Конституция допускала лишение эксплуа-
таторов любых прав, если эти права используются в ущерб трудящихся
(последнее привело к появлению в русском языке слова «лише-
нец»). Статья 21 Конституции предусматривала предоставление
убежища иностранцам, преследуемым за политические и религиоз-
ные преступления.
Право местных Советов осуществлять прием в российское
гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР,
принадлежащих к рабочему классу и нс пользующемуся чужим
трудом крестьянству, основывалось на ст. 20 Конституции
РСФСР 1918 г.3
Однако декрет СНК от 22 августа 1921 г. изменил этот порядок.
Принятие в советское гражданство иностранцев, нс принадлежащих
к трудящимся классам, стало производиться исключительно испол-
комами губернских Советов.
Декретами ЦИК от 28 октября 1921 г. и ВЦИК и СНК от
15 декабря 1921 г. были лишены советского гражданства: бывшие
подданные Российской империи, которые, проживая за границей,
либо вовсе нс получали от советских представителей заграничных
паспортов и иных документов, подтверждающих их советское граж-
данство, либо покинули пределы России после 7 ноября 1917 г.;
лица, добровольно служившие в белых армиях либо участвовавшие
в той или иной форме в контрреволюционных выступлениях.
Законодательство о гражданстве до образования СССР, естест-
венно, не представляло единого целого, поскольку акты о гражданст-
1 Колотая Е.И. Конституционное (государственное! право России. М.. 1999. С. 107.
2 СУ РСФСР. 1918 г. № 51. Ст. 582.
3 Хрестоматия по истории отечественного государства и права. 1917—1991 / Под
ред. О.Е. Чистякова. М., 1997. С. 21.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
ве издавались советскими республиками. Первые акты о советском
гражданстве не могли претендовать на исчерпывающую регламента-
цию всех вопросов, относящихся к приобретению и утрате советско-
го гражданства. Однако именно ими был заложен тот правовой фун-
дамент, на основе которого стало развиваться и совершенствоваться
все последующее законодательство в этой области1.
В национальном аспекте уже в первые дни Советском власти
был проведен принцип полного равноправия граждан, ничем нс
ограничиваемого. 15 (2) октября 1917 г. была подписана Декларация
прав народов России2, провозгласившая наряду с другими и этот
принцип. Последующее законодательство неуклонно исходило из
признания равноправия 1раждан вне всяческой зависимости от их
национальной принадлежности.
Принятая в связи с образованием СССР Конституция СССР
1924 г. устанавливала в ст. 7 единое союзное гражданство для всех
граждан союзных республик.
Поскольку Советский Союз был конституирован как федера-
тивное государство, то в нем суверенитет Союза сочетался с суве-
ренными нравами союзных республик, одним из которых было
право на собственное гражданство. Определяющим являлось обще-
федеральное гражданство, которое сочеталось с гражданством рес-
публиканским. В силу единого правового статуса советского граж-
данина гражданин каждой республики на территории любой совет-
ской республики был полностью равноправен с ее гражданами.
С образованием СССР его верховным органам предоставлялось
право принимать основное законодательство в области союзного
гражданства в отношении прав иностранцев. На основе Конститу-
ции СССР 1924 г. и в развитие содержавшихся в ней положений
были приняты три союзных акта о гражданстве:
I) Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г.3;
2) Положение о гражданстве СССР от 13 июня 1930 г.4;
3) Положение о гражданстве СССР от 22 апреля 1931 г.5
Положение от 29 октября 1924 г. качественно изменило разви-
тие законодательства о советском гражданстве. К ведению ЦИК
союзных республик и ЦИК СССР были отнесены вопросы о прие-
ме в советское гражданство и восстановлении в нем, об утрате со-
1 Шевцов В.С. Гражданство СССР. М.. 1980. С. 20.
? История советской Конституции (в документах) 1917—1956. М.: Государствен-
ное изд-во юридической литературы, 1957.
3 СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.
4 СЗ СССР. 1930. ДЬ 34. Ci. 367.
5 СЗ СССР. 1931. № 24. Ст. 196.
60
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ветского гражданства, об изменении гражданства вследствие бра-
ка и др. Порядок приема в гражданство зависел от категорий ино-
странцев.
Положение 1930 г. устранило пробелы прежнего законодатель-
ства, в частности, определило порядок лишения советского 1раж-
данства. Прием в гражданство иностранцев, проживающих за гра-
ницей, восстановление в гражданстве СССР, выход из гражданства
лиц, проживающих за границей, составляли исключительную ком-
петенцию Президиума ЦИК СССР, в то время как Положение
1924 г. предусматривало альтернативное решение этих вопросов
Президиумом ЦИК союзной республики или Президиумом ЦИК
СССР. В соответствии с этим Положением 1раждании СССР яв-
лялся гражданином той союзной республики, в пределах которой
постоянно проживает. Если же он по национальности или по про-
исхождению считает себя связанным с другой республикой, то мо-
жет избрать гражданство этой республики.
Положение 1931 г. устанавливало упрошенный порядок приоб-
ретения гражданства СССР и выхода из него в отношении ино-
странцев — рабочих и крестьян, проживающих в СССР, для трудовых
занятий, пользующихся правом убежища, а также в случае переме-
ны гражданства в связи с вступлением в брак.
В вопросах регламентации гражданства по Положению 1931 г.
компетенция союзных республик была расширена. Так, перестало
быть исключительных! полномочием СССР право принятия ино-
странцев в гражданство, если они проживают за границей, а также
лишение гражданства и восстановление в нем. Эти акты могли
осуществляться Президиумами Верховных Советов как СССР, так
и союзных республик.
Конституция СССР 1936 г., как и предшествующая, закрепила
принцип единства союзного гражданства. Она сохранила отнесение
к ведению СССР законодательства о союзном гражданстве и о пра-
вах иностранцев.
Принятый на основе Конституции СССР 1936 г. Закон о граж-
данстве СССР от 19 августа 1938 г.1 отменил Положение о граждан-
стве 1931 г. и действовал до 1978 г. В отличие от прежних актов.
Закон СССР 1938 г. установил правовую норму, регламентирующую
признание советского гражданства. Тем самым был уточнен круг
лиц, являющихся советскими 1ражданами. Законом было установ-
лено, что гражданами СССР являются:
а) все являвшиеся на 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Рос-
сийской империи и не утратившие советского гражданства;
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1938. № II.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
б) лица, которые приобрели советское гражданство в установ-
ленном законом порядке.
Если ранее, по Положению 1931 г., гражданином СССР при-
знавалось всякое лицо, находящееся на его территории, поскольку
нс была доказана его принадлежность к гражданству иностранного
государства, то Закон о гражданстве не допускал автоматического
зачисления лиц, иногда даже помимо их желания, в число совет-
ских граждан. Закон впервые в истории законодательства о граж-
данстве ввел категорию лиц без гражданства. Лица, проживающие
на территории СССР, нс являющиеся гражданами СССР и не мо-
гущие доказать принадлежность к иностранному государству, при-
знавались лицами без гражданства, тогда как ранее в этом случае
они считались гражданами СССР. Подобное изменение оснований
для признания гражданства СССР было направлено на повышение
политического и правового значения статуса гражданина СССР.
Закон изменил процедуру решения вопросов о выходе из граждан-
ства и о его лишении, они были отнесены к компетенции Прези-
диума Верховного Совета СССР, что отражало развивавшиеся про-
цессы усиления централизма Советского союзного государства.
Законом было отменено право местных Советов и высших ор-
ганов государственной власти автономных республик принимать
в советское гражданство. Иностранцы, независимо от их националь-
ности и расы, принимались в советское гражданство по их ходатай-
ству Президиумом Верховною Совета союзной республики, в пре-
делах которой они проживали. Упрошенный порядок приобретения
советского гражданства был отменен. Выход из советского граждан-
ства стал разрешаться исключительно Президиумом Верховного
Совета СССР.
В Законе о гражданстве СССР 1938 г. впервые было зафиксиро-
вано правовое состояние безгражданства. К лицам без гражданства
(апатридам) Закон относил тех, кто проживал на территории СССР,
не обладая советским гражданством и не имея доказательств своей
принадлежности к иностранному гражданству. По данному Закону
допускалось лишение гражданства при объявлении врагом народа и
лишение гражданства по суду. В 1958 г. новыми основами уголовного
законодательства и судопроизводства эти санкции были отменены.
Однако возможность лишения гражданства оставалась как крайняя
мера, которая применялась к лицам, «не достойным высокого звания
гражданина СССР». Тем самым Президиум Верховного Совета
СССР имел право лишать гражданства по своему усмотрению, что
использовалось для борьбы с противниками советского строя.
62
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
В послевоенные годы появилась необходимость в издании ряда
указов Президиума Верховного Совета СССР, регламентирующих
порядок приобретения и восстановления советского гражданства,
а также выхода из него. Принятие этих указов было вызвано вхож-
дением в состав СССР новых союзных республик. Кроме того. Со-
ветское государство удовлетворило просьбу ряда групп лиц, прожи-
вающих за границей, о принятии их в советское гражданство.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 ноября
1945 г. право восстановить советское гражданство предоставлялось
лицам, являвшимся к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Рос-
сийской империи, а также лицам, состоявшим в советском граж-
данстве и утратившим его, а равно их детям, проживающим на тер-
ритории Маньчжурии.
Аналогичные указы были приняты в отношении подданных
бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское
гражданство, проживавших в провинции Синьцзян, в городах Шан-
хае и Тяньцзине, на территории Болт арии, Югославии, Франции,
Японии, Бельгии.
19 октября 1946 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР ус-
тановил, что лица армянской национальности, возвращающиеся из-
за границы на родину в Советскую Армению, признаются граждана-
ми СССР с момента прибытия их в Советский Союз.
В соответствии с Соглашением между Правительством СССР и
Правительством Чехословацкой Республики от 10 июля 1946 г. об
оптации и переселении Президиумом Верховного Совета СССР
31 октября 1946 г. был издан Указ, в котором предусматривалось:
«Установить, что лица, русской, украинской и белоруской нацио-
нальностей и члены их семей, переселяющихся из Чехословакии в
СССР, ...приобретают советское гражданство с момента их прибытия
на территорию СССР»1.
В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, согласно ко-
торой принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе
из гражданства, его лишении являлось компетенцией Президиума
Верховного Совета СССР. На основании ст. 33 Конституции
1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, в котором
были отражены изменения, произошедшие в отношениях государ-
ства с личностью, нашли место положения международных догово-
ров, заключенных в послевоенный период2.
Вступивший в силу с 1 июля 1979 г. Закон СССР «О гражданстве
СССР» кодифицировал ранее рассредоточенные по многим актам
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. № 40.
2 Там же. 1978. № 49. Ст. 816.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
нормы о гражданстве и устранит пробелы, выявившиеся в ходе при-
менения прежнего законодательства о гражданстве.1 Так, например,
ранее не были регламентированы вопросы, связанные с признанием
гражданства детей в том случае, когда в момент рождения ребенка
лишь один из его родителей являлся гражданином СССР. Закон о
гражданстве 1978 г. полностью решил эту проблему. Закон подтвердил
единое союзное гражданство, подчеркнув, что гражданство СССР яв-
ляется равным независимо от оснований его приобретения. Был вве-
ден запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству,
четко зафиксировано непризнание двойного гражданства за граждана-
ми СССР. Сохранился институт лишения гражданства СССР, но с
уточнением оснований лишения гражданства. Речь шла о действи-
ях, которые расценивались как «порочащие высокое звание граж-
данина СССР и наносящие ущерб престижу и государственной
безопасности СССР». Получило законодательное подтверждение
фактически действовавшее положения о том, что проживание со-
ветского гражданина за границей само но себе не влечет утраты
гражданства. Законом закреплялись законодательные права рес-
публик в области гражданства.
Закон о гражданстве 1978 г. четко разграничил полномочия Пре-
зидиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета
союзной республики по вопросам о приеме в российское гражданство.
Согласно Конституции СССР 1977 г. решение всех важнейших вопро-
сов гражданства (прием, восстановление, выход, лишение), а также
предоставление политического убежища, было отнесено к полномочи-
ям Президиума Верховного совета СССР. К полномочиям Президиума
Верховного Совета союзной республики — только прием в советское
гражданство и решение вопроса о предоставлении политического убе-
жища (п. 12 ст. 115 Конституции РСФСР 1978 г.).
Согласно Закону о гражданстве 1978 г. Президиум Верховного Со-
вета СССР принимал решение о приеме в гражданство СССР ино-
странных граждан и лиц без гражданства, проживающих за границей,
а также иностранных граждан и лиц без гражданства из числа прожи-
вающих в СССР, если в отношении их гражданства ранее состоялось
его решение. Решение о приеме в гражданство союзной республики
(тем самым в гражданство СССР), иностранных граждан и лиц без гра-
жданства, постоянно проживающих на территории союзной республи-
ки, принимал Президиум Верховного Совета данной республики.
В последнем союзном Законе «О гражданстве СССР» от 23 мая
1990 г. правовое регулирование гражданства несколько демократизи-
1 Воеводин Л.Д. Советское гражданство // В кн.: Советское государственное пра-
во / Под ред. С.С. Кравчука. М„ 1980. С. 217.
64
Ра 1дрл 1. Социальная и юридическая природа 1 ражданс гва
решалось. Закон определил гражданство как политико-правовую связь
лица с государством, впервые закрепил право на гражданство, запре-
тил произвольное лишение гражданства. Лишение гражданства сохра-
нилось, однако при этом был ограничен как круг оснований примене-
ния этой меры, так и круг лиц, к которым она могла применяться.
В целом для прежнего союзного законодательства о гражданстве
было характерно:
I) сосредоточение правомочии по 1аконодательнон регламента-
ции отношений гражданства у союзных органов. Несмотря на то,
что Закон о гражданстве СССР 1990 г. указал на законы о граждан-
стве союзных республик, республиканское законодательство в дей-
ствительности состояло лишь из указов Президиумов Верховных
Советов о порядке принятия в республиканское гражданство;
2) отсутствие юридического оформления республиканского гра-
жданства. Все граждане имели единый паспорт гражданина СССР
без указания на принадлежность к гражданству союзной республи-
ки. В законах не были указаны основания, по которым определя-
лась эта принадлежность:
3) постепенное сужение полномочий союзных республик по по-
воду решения конкретных вопросов гражданства и отнесение этих
полномочий к исключительным полномочиям СССР* 1.
3.3. Закон от 28 ноября 1991 г.
«О гражданстве РСФСР»
К концу 1990 г. стало очевидно, что после пяти с половиной лет
перестройки Советский Союз вошел в новую стадию своей истории
и с точки зрения внутренней политики, и в развитии отношений
со всем миром2. Усиливающиеся центробежные тенденции привели
к тому, что Советский Союз фактически перестал быть единым госу-
дарством. Принятие Первым съездом народных депутатов РСФСР
Декларации о государственном суверенитете 12 июля 1990 г.3 предо-
пределило необходимость разработки и принятия нового Закона
о гражданстве Российской Федерации. В числе законодательных
актов, подюжаших первоочередной разработке Верховным Советом
РСФСР Первым съездом народных депутатов РСФСР 20 июня
1990 г., был законопроект о российском гражданстве, разработка
которого была закончена к середине 1991 г.
1 Кутафин О. Е. Государственное право Российской Федерации. ( . 172.
i Верт Н. История Советского государства. М., 1498. С. 518.
J ВеОомости Сыча народных тепу гатов РСФСР и Верховного < овета РСФСР.
1990. № 2. Ст. 22.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
Не зная всей предыстории принятия Закона «О гражданстве
РСФСР», можно сделать ошибочный вывод о том, что Верховный
Совет РСФСР, предвидя ликвидацию СССР, предусмотрительно
отразил это в своем законе. Однако это не так — авторы законо-
проекта при его разработке, естественно, исходили из того, что
Российская Федерация (РСФСР) входит в состав СССР.
28 ноября, за десять дней до подписания Договора об образова-
нии СНГ. он был принят Верховным Советом РСФСР во втором
чтении и в соответствии с законодательной процедурой был на-
правлен для подписания Президенту РСФСР. Однако незадолго до
его окончательного принятия было заключено Соглашение от 8 де-
кабря 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств»,
в котором констатировалось, что СССР как субъект международ-
ного права и геополитическая реальность прекращает свое суще-
ствование. По этой причине в срочном порядке потребовалось
учесть в законопроекте возникшие правовые и геополитические
изменения.
Доработка законопроекта проводилась в спешном порядке и в ос-
новном свелась к тому, что перед аббревиатурой «СССР» было
вставлено слово «бывший». Дата же его рассмотрения и принятия
Верховным Советом РСФСР осталась прежней. В результате этого
создалась парадоксальная ситуация — в Законе «О гражданстве
РСФСР», датированном 28 ноября 1991 г., т.е. до даты прекраще-
ния существования СССР, в целом ряде статей (например, 12, 13,
18 и др.) СССР упоминается вместе с прилагательным «бывший».
Особенностью становления института гражданства в Россий-
ской Федерации явилось также то, что он вступил в силу 6 февраля
1992 г.1, т.е. значительно раньше принятой 12 декабря 1993 г. новой
российской Конституции.
Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г.
существенно обогатил содержание института гражданства, поло-
жил начало новому подходу к его пониманию как основы консти-
туционного строя, выражению суверенитета государства. В Законе
нашло закрепление республиканское гражданство, носившее со
времени образования СССР и в течение всей его истории формаль-
ный характер.
Вместе с тем отдельные положения Закона не полностью согла-
совывались с соответствующими положениями Конституции Рос-
сийской Федерации. Так, содержащееся в Законе положение о гра-
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1992. № 6. С. 243.
66
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
жданстве Российской Федерации и гражданстве республик в составе
Российской Федерации (ч. 2 ст. 2) ие согласовывалось с положе-
ниями Конституции о суверенитете Российской Федерации и вер-
ховенстве федеральных законов (ч. I и 2 ст. 4), о равноправии субъ-
ектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), об отнесении вопро-
сов гражданства к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71)
и о правомочии Президента Российской Федерации решать вопро-
сы гражданства (п. «а» ст. 89). Закон фактически ие урегулировал си-
туацию двойного гражданства.
Анализ исполнения Закона привел к выводу о необходимости
его более четкой структуризации, исключения ряда устаревших ли-
бо не применяемых на практике статей, уточнения порядка произ-
водства по вопросам гражданства и полномочий органов, ведающих
делами о гражданстве.
По мере становления институтов гражданства в новых незави-
симых государствах обозначилась проблема совместимости рос-
сийского Закона с законодательством о 1раждаистве этих госу-
дарств, население которых (как проживающее в них, так и пересе-
ленцы в Российской Федерации) составляло и составляет основ-
ной контингент лиц, ходатайствующих о приобретении россий-
ского гражданства.
Вопреки международной практике урегулирования вопросов
гражданства в условиях правопреемства государств посредством
межгосударственных договоров, такие договоры при распаде СССР
либо ие были заключены, либо были проигнорированы (Эстония,
Латвия). Заключенные позднее договоры о двойном гражданстве
(с Туркменией и Таджикистаном) и об упрощенном порядке приобре-
тения гражданства (Беларусь. Казахстан, Киргизия. Таджикистан)
остроты возникшей проблемы не сняли.
Сравнительный анализ Закона о гражданстве России с зарубеж-
ным законодательством в области гражданства выявил его уникаль-
ный либерализм в части, касающейся условий приема в российское
гражданство, оснований для отказа в его приобретении и трактовки
двойного (множественного) гражданства.
Дисбаланс интересов России в области гражданства мог быть
оправдай принятием в ближайшем времени аналогичных законов в
новых независимых государствах. Однако большинство принятых
та Vi законов о гражданстве предусматривают более жесткие условия
приобретения гражданства и не признают ситуации двойного граж-
данства. Предпринятые российской стороной инициативы по сбли-
жению законодательств о гражданстве существенных результатов ие
принесли.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
Дополнительным основанием для принятия решения о разра-
ботке нового закона о российском i ражданствс явилось подписание
Россией в 1997 г. Европейской конвенции о гражданстве, устанав-
ливающей по ряду вопросов иные нормы, по сравнению с ранее
содержавшимися в российском законодательстве.
3.4. Принятие Закона о гражданстве
Российской Федерации от 19 апреля 2002 г.
Закон «О гражданстве РСФСР» 1991 г., главной особенностью
которого являлась возможность упрошенного получения российско-
го гражданства соотечественниками, разрабатывался в условиях пе-
реходного периода распада СССР. В силу этого он не мог учиты-
вать особенностей последующего развития России, ее правовой
системы, а также характера взаимоотношений с новыми независи-
мыми государствами, населенными гражданами бывшего единого
государства. Поскольку он был принят ранее Конституции РФ, от-
де гьные его пункты вошли в противоречие с ее положениями, а также
с положениями федерального законодательства и международными
правовыми актами.
В июне 2001 г в Государственную Думу Федерального Собрания
РФ были внесены два проекта федеральных законов о гражданстве:
«О гражданстве Российской Федерации», внесенный группой депута-
тов Государственной Думы и «О гражданстве РФ», внесенный Пре-
зидентом РФ Главное различие между этими вариантами законо-
проектов заключалось в отношении к оставшимся за рубежом со-
отечественникам.
Депутаты Государственной Думы предлагали оставить для них
упрошенный способ получения гражданства Российской Федера-
ции, не требующий пятилетнего проживаний! на территории России
и отказа от гражданства другого государства. Логика авторов этого
варианта законопроекта заключалась в том, что Россия — государ-
ство-правопреемник СССР (т.е. Российская империя. Российская
Республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация являются од-
ним и тем же участником межгосударственных отношений, одним
и тем же субъектом международного права, не прекращавшего сво-
его существования). В связи с этим институт российского граждан-
ства на постсоветском пространстве должен был соотнесен с прин-
ципом непрерывности (континуитета) российской государственно-
сти. Исходя из этого, гражданами Российской Федерации должны
признаваться лица, состоявшие в зражданстве СССР, их потомки
68
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
по прямой нисходящей линии, не заявившие путем свободного
добровольного волеизъявления о своем желании состоять в граж-
данстве других стран1.
В «президентском» варианте Российская Федерация представля-
лась как новое государство, образованное 12 июля 1991 г., — один
из 15 правопреемников СССР. И поэтому, согласно этому законо-
проекту, рассматривать вопросы статуса бывших граждан СССР,
проживающих в ближнем зарубежье, следует наравне с жителями
любых других стран мира.
В октябре 2001 г. после бурной дискуссии с небольшим перевесом
голосов Государственной Думой был принят в первом чтении вариант,
представленный Президентом РФ. 20 февраля 2002 г., с учетом более
200 поправок, законопроект о гражданстве был принят Государственной
Думой во втором чтении. Основные дискуссии при этом были свя-
заны с тремя проблемами.
Первая касалась допустимости сохранения в новом законе рес-
публиканского I ражданства. Большинство депутатов гражданство
республик отвергло — гражданство России является единым и рав-
ным.
Второй спорный вопрос касался 28 млн соотечественников,
оказавшихся за границами Российской Федерации после распада
СССР. Часть депутатов настаивала на том, чтобы для них и их де-
тей сохранился прежний регистрационный порядок получения рос-
сийского гражданства, если они не приобрели гражданства в стране
проживания. Однако, что касается права соотечественников на по-
лучение российского гражданства, то для них в законопроекте был
сохранен при определенных условиях упрошенный порядок полу-
чения российского гражданства.
Третьим спорным положением являлись условия приобретения
российского гражданства. Владимир Жириновский (ЛДПР), напри-
мер, предлагал предоставлять российское гражданство отслужив-
шим в Российской армии гражданам стран СНГ или ученым, гото-
вым внести свой научный вклад в процветание России.
Сергей Митрохин («Яблоко») считал, что Россия в настоящее
время нуждается в притоке граждан, а потому Россия должна «нс
закрывать ворота, а напротив, приглашать к себе людей». Вяче-
слав Володин (ОВР) настаивал на жестких рамках, четких условиях.
1 Прокопов К. В Россию путь заказан по >акону // Независимое обозрение. 2002.
№ 4.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве ^9
чтобы не превращать Россию в «проходной двор»1. Иначе Россия
по-прежнему «будет оставаться прибежищем кого угодно, в том
числе матерых преступников со всей территории бывшего Совет-
ского Союза»,
В итоге новый Закон «О гражданстве Российской Федерации» бы 1
принят Государственной Думой РФ в третьем чтении 19 апреля
2002 г., одобрен Советом Федерации 15 мая 2002 г., подписан Прези-
дентом РФ 31 мая 2002 г. Опубликован в Российской газете от 5 июня
2002 г. Вступит Закон в силу 1 июля 2002 г.
3.5. Основные положения Закона
«О гражданстве Российской Федерации»
Характеризуя основные положения ныне действующего Закона
о гражданстве, можно отметить его структурное отличие от преды-
дущего Закона. При сохранении общего количества >лав (9), за
счет более четкой организации материала число статей сократилось
с 51 до 45. В Законе также отсутствует преамбула,
В ст. 3 Закона содержатся используемые в нем основные поня-
тия, такие как «гражданство Российской Федерации», «иное граж-
данство». «двойное гражданство», «иностранный гражданин», «ли-
цо без гражданства», «ребенок», «проживание», «территория Рос-
сийской Федерации», «общий порядок приобретения или прекра-
щения российского гражданства» и «упрошенный порядок приоб-
ретения или прекращения российского гражданства», «изменение
гражданства».
Особого внимания заслуживает понятие «вид на жительство»,
введенное Законом «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации». Получение вида на жительство является
одним из условий, необходимых для приобретения российского
гражданства, поскольку в соответствии с п. «а» ст. 13 Закона срок
постоянного проживания на территории России исчисляется со дня
получения вида на жительство. Вид на жительство представляет со-
бой документ, удостоверяющий личность лица без гражданства, вы-
данный в по отверждение разрешения на постоянное проживание на
территории Российской Федерации лицу без гражданства или
иностранному гражданину и подтверждающий их право на сво-
бодный выезд из Российской Федерации и возвращение в Россий-
скую Федерацию.
1 Шкелъ 7. Выбираю Россию на жительство // Российская газета. 2002. 21 февраля.
70
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Выдачу вида на жительство регламентирует Положение о вы-
даче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на
жительство, утвержденное постановлением Правительства РФ от
I ноября 2002 г. № 7941, согласно которому вид на жительство
выдастся органом внутренних дел по месту' проживания лица на
основании письменного заявления, поданного лично дееспособ-
ным иностранным гражданином или лицом без гражданства не
позднее чем за 6 месяцев до истечения срока его временного про-
живания в России.
В зарубежных странах получение вида на жительство является
обычным условием, необходимым для последующего получения гра-
жданства государства.
Как не применяемое на практике в Законе исключено положе-
ние о почетном гражданстве. В отдельную главу выделены вопросы,
касающиеся отмены решения по вопросам гражданства Российской
Федерации.
Новым является введение понятий «общего» и «упрощенного»
порядка рассмотрения вопросов гражданства.
Общий порядок приобретения или прекращения российского
гражданства представляет собой порядок рассмотрения вопросов
гражданства и принятия по ним решений Президентом РФ в отно-
шении лиц, на которых распространяются обычные условия, преду-
смотренные ст. 13 Закона.
Упрощенный порядок приобретения или прекращения российско-
го граждансгеа представляет собой порядок рассмотрения вопросов
гражданства и принятия по ним решений в отношении лиц, на кото-
рых распространяются льготные условия, предусмотренные ст. 14 За-
кона (в основном относящиеся к гражданам бывшего СССР).
Содержание новою Закона о гражданстве отражает концепту-
альные подходы к институту гражданства в настоящий период раз-
вития государства, соотношение как внутригосударственного, так
и международного права, закрепляет основополагающие принципы
его развития.
В отличие от прежнего законодательства, в Федеральном законе
четко определено положение законодательства о гражданстве в об-
щей системе права. Законом установлено, что вопросы гражданства
Российской Федерации регулируются Конституцией Российской
Федерации, международными договорами Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соот-
1 Российская газета. 2002. 13 ноября.
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
71
ветствии с ними другими нормативными правовыми актами Рос-
сийской Федерации.
В Законе установлен запрет дискриминации в отношении гра-
жданства: принципы гражданства и правила, регулирующие во-
просы гражданства Российской Федерации, не moivt содержать
положений, ограничивающих права граждан по признакам соци-
альной, расовой, национальной, языковой или религиозной при-
надлежности.
Основным принципом, закрепленным Законом, является
единство и равенство гражданства Российской Федерации, незави-
симо от оснований его приобретения. Принцип единого граждан-
ства связан с федеративным устройством России и наличием в ее
составе республик, имеющих собственное гражданство. Правовой
основой для этого ранее служили соответствующие положения
Федеративного договора, конституций республик, имеющиеся в
некоторых из них собственные законы о гражданстве, а также не-
которые нормы предыдущего Закона о гражданстве 1991 г., в ко-
торых упоминалось республиканское гражданство. Так, в Законе о
гражданстве 1991 г. говорилось, что граждане Российской Федера-
ции, постоянно проживающие на территории республики, явля-
ются одновременно гражданами этой республики (п. 2 ст. 2); пре-
кращение российского гражданства влечет прекращение граждан-
ства республики (п. 2 ст. 22).
Вместе с тем в Конституции Российской Федерации о респуб-
ликанском гражданстве ничего не говорится, более того, согласно
п. «в» ст. 71 Конституции, гражданство отнесено к исключительно-
му ведению Федерации, в силу чего только федеральный закон
должен регулировать все отношения в данной сфере. Конституци-
онное непризнание республиканского гражданства, таким образом,
обязывает республики отказаться от его сохранения.
Другим важным принципом, признанным международно-пра-
вовой практикой, является сохранение гражданства Российской
Федерации за липами, проживающими за пределами Российской
Федерации.
Как и ранее. Закон отрицает лишение iражданства. Установ-
лено, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен
гражданства Российской Федерации или права изменить его. Гра-
жданин России ни при каких условиях не может быть выслан за
пределы Российской Федерации или быть выдан иностранному
государству.
Принцип поощрения приобретения гражданства Российской
Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории
72
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Российской Федерации, соответствует нормам международного права
и направлен на сокращение без! ражданства. Закреплен принцип
сохранения гражданства при заключении или расторжении брака:
изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения
гражданства другого супруга; расторжение брака не влечет измене-
ния гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удо-
черенных) супругами детей. В формулировке принципа защиты и
покровительства граждан, находящихся за пределами своего госу-
дарства, впервые четко закреплен круг субъектов права, обязанных
содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была
обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми пра-
вами, установленными Конституцией РФ. федеральными законами,
общепризнанными принципами и нормами международного пра-
ва, международными договорами Российской Федерации, законами
и правилами государств проживания или пребывания граждан Рос-
сии, а также возможность защищать их права и охраняемые зако-
ном интересы.
Принципиально новый подход к двойному гражданству пре-
дусматривает, что гражданин Российской Федерации, имеющий
также иное гражданство, рассматривается Российской Федераци-
ей только как гражданин Российской Федерации, за исключени-
ем случаев, предусмотренных международным договором Рос-
сийской Федерации или федеральным законом. Приобретение
гражданином Российской Федерации иного гражданства не вле-
чет прекращения гражданства Российской Федерации. В то же
время полный отказ от двойного гражданства в новом Законе
делает невозможным конституционная норма, допускающая
двойное гражданство.
Особое место в Законе отведено правилам, регламентирующим
гражданство детей.
Из перечня оснований приобретения российского гражданства
исключены приобретение гражданства в результате его признания,
что связано с окончанием переходного периода становления госу-
дарственности. приобретение гражданства в порядке регистрации
в связи с введением процедуры упрощенного порядка.
Существенные изменения и дополнения внесены в условия
приобретения гражданства. При приеме в российское гражданство
в общем порядке, срок проживания на территории России до по-
дачи заявления увеличен с трех до пяти лет. Он исчисляется со
дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявле-
ниями о приеме в гражданство Российской Федерации. Такое
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
требование полностью соответствует положениям Европейской
конвенции о гражданстве.
С учетом интересов государства и общепринятой практики, ус-
ловия приобретения гражданства дополнены обязательством соблю-
дать Конституцию и законодательство Российской Федерации, на-
личием законного источника средств к существованию н соблюде-
нием условия об отказе от имеющегося иного гражданства. Отказ от
иного гражданства не требуется, если это предусмотрено междуна-
родным договором Российской Федерации или Законом о граждан-
стве, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не
зависящих от лица причин.
Отказ от иного гражданства при приобретении российского
гражданства отвечает принципу устойчивой правовой связи лица с
государством и согласуется с широко распространенной законода-
тельной и правоприменительной практикой других государств. Это
требование не исключает в дальнейшем приобретение иного граж-
данства согласно ст. 62 Конституции РФ.
Требование о владении русским языком также не является чрез-
мерным. Аналогичные требования о владении государственным
языком содержатся в Законах о гражданстве Беларуси, Кыргызста-
на, Грузии, Украины и некоторых других республик, не говоря уже
о странах Европы и США. Владение языком, прежде всего, необхо-
димо для будущего гражданина в целях адаптации и интеграции в
российское общество. Для большинства соотечественников, еше не
забывших русский язык, и для тех, чьи дети обучаются в школах с
изучением русского языка, это условие не может стать препятстви-
ем для приобретения российского гражданства.
К категории лиц, имеющих право на сокращение обычного
срока проживания, относятся лица, состоящие в браке с граждани-
ном Российской Федерации не менее трех лет. Дело в том, что пре-
дыдущий Закон о гражданстве 1991 г. такого требования не содер-
жал, что в отдельных случаях являлось почвой для злоупотреблений
правом в форме заключения фиктивных браков в целях приобрете-
ния российского гражданства в упрошенном порядке.
В то же время Закон устанавливает порядок приема в граждан-
ство в упрощенном порядке, излагая льготные условия, основанные
на практике применения ранее действующего Закона в специфиче-
ском постсоветском правовом пространстве.
С учетом практики реализации ранее действовавшего Закона и
международного опыта процедура восстановления в гражданстве
приравнена к приобретению гражданства. Основным условием
74
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
при этом является проживание заявителей о приобретении граж-
данства Российской Федерации на территории России. Закон не
повторяет содержания исчерпавшей себя, а в некоторых вопросах
и неверной нормы предыдущего Закона о том, что бывшие граж-
дане РСФСР, лишенные гражданства или утратившие его без их
свободного волеизъявления, считаются восстановленными в рос-
сийском гражданстве.
Конкретизирован и значительно расширен перечень основа-
ний для отклонения заявлений о приобретении гражданства. Ус-
тановлены основания для отказа в выходе из российского граж-
данства.
В главе «Отмена решения по вопросам |ражданства Российской
Федерации» отражен принципиально новый подход, согласно кото-
рому решение по вопросам гражданства в случае его отмены счита-
ется недействительным с даты его принятия. Отмена решения по
вопросам российского гражданства осуществляется Президентом
Российской Федерации или иными полномочными органами, ве-
дающими делами о гражданстве Российской Федерации и приняв-
шими такое решение. В ранее действовавшем Законе о гражданстве
отсутствовал механизм отмены соответствующего решения, что
зачастую приводило к незаконному приобретению российского
гражданства.
Более четко отрегулирован порядок рассмотрения и принятия
решений относительно гражданства детей при изменении граждан-
ства родителей, опекунов и попечителей, а также при изменении
гражданства недееспособных лиц. Закреплено важное положение о
том. что «ребенок, являющийся гражданином Российской Федера-
ции, при усыновлении его иностранными гражданами или ино-
странным гражданином сохраняет гражданство Российской Феде-
рации».
Закон уточняет и дополняет функции органов, ведающих дела-
ми о гражданстве. В более строгой логической последовательности
с учетом российского законодательства, правоприменительной прак-
тики и международных стандартов изложены процедурные вопросы
производства по делам о гражданстве.
Новый Закон о гражданстве 2002 г. строится в соответствии с
общеевропейскими принципами национального гражданства. Вме-
сте с тем из норм Закона о гражданстве не вытекает ни требова-
ния полной и безоговорочной ассимиляции лиц, желающих при-
обрести российское гражданство, ни факта регулирования Зако-
ном процессов миграции, что является одним из распространен-
ных заблуждений.
Глава 3. Развитие отечественного (аконодательства о гражданстве
3.6. Изменения к Закону о гражданстве
от 17 октября 2003 г.
После принятия нового российского Закона о гражданстве по-
лучение российского гражданства стало очень непростым делом. За
2002 г. гражданство получили 272 тыс. человек, а за первое полу-
годие 2003 г. — всего лишь 213 человек1 * э. Это объясняется тем, что
у желающих получить российское гражданство не имелось вида на
жительство в сочетании с пятилетним или годичным сроком про-
живания в России Ситуация обострилась в связи с тем, что
I января 2004 г. истек срок действия паспортов граждан СССР об-
ра та 1974 г., а в России на тот период, по официальным данным,
проживало свыше 1,2 млн переселенцев, не успевших приобрести
по разным причинам российское гражданство. В итоге выявилась
необходимость расширения круга лиц, имеющих право на приобре-
тение российского гражданства в упрощенном порядке и установ-
ления особых условий приобретения российскою гражданства для
граждан бывшего СССР.
Для упрощения приобретения гражданства соотечественниками,
проживающими в странах бывшею СССР, в Закон о гражданстве бы -
ли внесены изменения Федеральным законом № 151-ФЗ «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Рос-
сийской Федерации», принятым Государственной Думой 17 октября
2003 г., одобренным Советом Федерации 29 октября 2003 г. и подпи-
санным Президентом РФ 11 ноября 2003 г.-
Согласно поправкам, граждане государств бывшего СССР, про-
ходящие не менее трех лет военную службу по контракту' в Воору-
женных Силах РФ. других войсках, воинских формированиях или в
органах, получили право обращаться с заявлениями о приеме в
российское гражданство бе i соблюдения требования о пятилетием
непрерывном сроке проживания н без предоставления вида на жи-
тельство.
Право на прием в российское гражданство в упрошенном порядке
без соблюдения условий о непрерывном пятилетием проживании на
территории России и без предоставления вида на жительство полу-
чили иностранные граждане и лица без гражданства н в том случае,
если они являются гражданами государств, входивших в состав СССР,
получили среднее профессиональное или высшее профессиональ-
1 Семенова И. Граждане пошли на поправку // Российская газета. 2003. 14 де-
кабря.
э Российская газета. 2003. 14 ноября.
76
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ное образование в образовательных учреждениях Российской Феде-
рации после I июля 2002 г.
Такое же право на приобретение российского гражданства без
пятилетнего непрерывного проживания и без предоставления
вида на жительство получили нетрудоспособные иностранные
граждане и лица без гражданства, прибывшие в Россию из госу-
дарств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по мес-
ту жительства в Российской Федерации по состоянию на I июля
2002 г.
Наличие таких обстоятельств, как рождение липа на территории
РСФСР и наличие у него в прошлом гражданства СССР; состояние
в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
наличие у нетрудоспособного лица дееспособных сына или дочери,
достигших возраста 18 лет и имеющих гражданство Российской Фе-
дерации, теперь не сокращают до одного года срок проживания на
территории России при приеме в российское гражданство в об-
щем порядке, как было ранее, а являются основаниями для приема
в гражданство в упрошенном порядке. Указанная категория ино-
странных граждан и лиц без гражданства, проживающих на террито-
рии Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о прие-
ме в гражданство Российской Федерации без условия о непрерыв-
ном проживании в России в течение пяти лет.
В российское гражданство в упрощенном порядке принимаются
ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство
бывшего СССР и проживающие на территории России. Для них
исключается требование об обязательном предоставлении вида на
жительство и соблюдении необходимого срока проживания, требо-
вание подтверждения законности источника к существованию, вла-
дения русским языком и отказ от иностранного гражданства.
Федеральным законом от I октября 2008 г. № 163-ФЗ в ст. 14
Закона о гражданстве было включено еще одно основание при-
обретения российского гражданства в упрошенном порядке. Оно
касается иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих
регистрацию по месту жительства на территории субъекта Рос-
сийской Федерации, выбранного ими для постоянного прожива-
ния в соответствии с Государственной программой по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федера-
цию соотечественников, проживающих за рубежом. Указанная
категория лиц получила право на принятие в российское граж-
данство в упрощенном порядке без соблюдения условий, преду-
смотренных пунктами «а», «в» и «д» ст. 13 Закона (т.е. без со-
блюдения требований о пятилетием непрерывном сроке прожи-
Глава 3. Развитие отечественного законодательства о гражданстве
вания на территории России со дня получения вида на жительст-
во, о наличии законного источника средств к существованию, о
владении русским языком).
Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие граж-
данство СССР и прибывшие в Российскую Федерацию из госу-
дарств, входивших в состав СССР, зарегистрированные ио месту'
жительства в Российской Федерации по состоянию на I июля
2002 г., либо получившие разрешение на временное проживание
в Российской Федерации или вид на жительство, также имели
право на прием в российское гражданство в упрощенном порядке
без соблюдения условий, касающихся предоставления вида на жи-
тельство, обязательного пятилетнего срока проживания, наличия
законного источника средств к существованию, а также владения
русским языком, если они до I июля 2009 г. (указанная дата по-
следний раз была продлена Федеральным законом от 30 декабря
2008 г. № 301-ФЗ) заявят о своем желании приобрести гражданст-
во Российской Федерации.
Тем самым в отношении граждан бывшего СССР устанавливал-
ся (а если учитывать предыдущий Закон о гражданстве от 1991 г.,
то, скорее, продлевался) переходный период получения российско-
го гражданства в упрощенном порядке. Однако в связи с истечени-
ем срока действия ч. 4 ст. 15 Закона о гражданстве, данная часть
подлежит законодательному исключению.
Глава
Понятие и общая характеристика
гражданства
Жизнь <то непрерывный процесс
установления связей.
Брюс Ли
4.1. Научные подходы к определению
понятия гражданства
Несмотря на значительное число работ, посвященных граждан-
ству. определение понятия гражданства, а также его содержания
и основных особенностей носит дискуссионный характер. По-
прежнему остается актуальным высказывание одного из первых ис-
следователей советского гражданства С.С. Кишкина: «Очень трудно
дать более или менее удовлетворительное не только определение,
но хотя бы даже описание понятия гражданства. Понятие это юри-
дически представляется весьма трудноуловимым»1.
Объясняется это как сложностью самой проблемы гражданства
как специфического государственно-правового явления, так и орга-
нической связью гражданства с государством и правом, общепри-
шанные дефиниции которых также отсутствуют. «Более того, —
пишет Л.С. Спиридонов о праве. — вряд ли эта задача вообще раз-
решима формально-ло! ическнми средствами, которые только и мо-
гут быть использованы для разработки традиционных дефиниций,
в частности, при определении права через ближайшее родовое по-
нятие и указания на видовые отличия. В таких условиях любая по-
пытка может претендовать лишь на обобщение всею того, что уже
известно об определенном предмете»'. Сказанное нужно учитывать
и при поиске определения понятия гражданства.
Проблемы определения понятия гражданства были исследованы
в работах С.В. Черниченко, Н.В. Витрука, Д.Л. Златопольского,
1 Кишкин С.С. Советское гражданство. М.. 1925. С . 3.
э Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С , 100.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
79
С.К. Косакова, В.В. Полянского. В.С. Шевцова. Л.Д. Воеводина,
а также других ученых.
При определении понятия гражданства необходимо исходить из
того, что определение любого понятия должно раскрывать сущест-
венные черты его содержания. Определение должно иметь вид сжа-
той и четкой формулы, дающей представление об основных эле-
ментах, составляющих структуру исследуемого явления. В то же
время непомерное расширение состава элементов понятия граждан-
ства не всегда идет на пользу теоретическому познанию его содер-
жания. Зачастую в определения включаются моменты, вытекающие
из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос
о самом понятии гражданства1.
Множественность определений понятия гражданства помимо
различных подходов к его изучению объясняется также непрерыв-
но происходящими в его содержании изменениями. Содержание
гражданства связано с конкретными историческими условиями раз-
вития государства и находится под влиянием происходящих в нам
процессов.
Отмеченное дает основания для возникновения разногласий
среди ученых по поводу того, существует ли общее определение
понятия гражданства независимо от социально-политического раз-
личия государств.
Следует отметить, что при исследовании гражданства учеными-
юристами в советский период неизменно подчеркивались его классо-
вый характер и обусловленность гражданства существующими в обще-
стве экономическими отношениями. В работах, посвященных иссле-
дованию гражданства, указывалось, что гражданство носит политиче-
ский, классовый характер. Однако в трудах советских авторов в то же
время серьезно исследовались теоретические основы гражданства.
Кроме того, представляется верной лежащая в основе исследования
гражданства предпосылка о том, что сущность и содержание граж-
данства непосредственно зависят от типа государства, определяемого
как формационной, так и цивилизационной парадигмой.
В правовой науке существуют следующие основные подходы
к определению понятия гражданства:
• гражданство — это принадлежность лица к государству;
• гражданство — это правовая или политико-правовая связь
лица с государством;
• гражданство — это состояние лица (общества) в государстве.
1 Мещеряков А.В. Развитие теории советского гражданства. Лвторсф. лисе.... на
сонск. уч. степени... к.ю.н. Саратов, 1985. С. 8—9.
80
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Имеется также направление, объединяющее первые два подхо-
да, согласно которому гражданство трактуется как юридическая
связь лица с государством с признаком принадлежности лица к го-
сударству.
Указанные выше подходы к определению понятия гражданства
являются наиболее проверенными и обоснованными.
Имеются также определения понятия гражданства как членства
лица в государстве либо союза лица с государством, гражданства как
статуса лица, правоотношения между лицом и государством и т.д.
Например, под гражданством как членством в государстве по-
нимается союз личностей, находящихся в устойчивой, постоян-
ной, специально оформленной политико-правовой связи с госу-
дарством 1.
Трактовка гражданства как членства лица в государстве логична
с позиций договорной теории происхождения государства как пуб-
лично-правового союза населения в рамках территории, политически
организованной общности людей. Принадлежность к государству
следует понимать не буквально, а как членство в государстве, при-
надлежность к государственно организованному обществу, которая
юридически закрепляется и оформляется гражданством личности.
Исходя из того, что только соглашение людей является основой
всякой законной власти, еще Ж.-Ж. Руссо рассматривал гражданст-
во как выражение определенного сочленства лиц в государстве,
дающее им право на участие в государственной власти.
Анализируя законы о гражданстве стран СНГ, следует отметить,
что какая-либо единая легальная формулировка понятия граждан-
ства в них отсутствует.
Так, например, в Законе о гражданстве Украины от 18 января
2001 г. (с изм. и доп. от 5 апреля 2005 г. № 2508-IV и от 16 июля
2005 г. № 2663-IV) под гражданством Украины понимается право-
вая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит
свое проявление в их взаимных правах и обязанностях.
В Законе о гражданстве Республики Беларусь от I августа 2002 г.
№ 136-3 гражданство Республики Беларусь определяется как устой-
чивая правовая связь человека с Республикой Беларусь, выражаю-
щаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответст-
венности, основанная на признании и уважении достоинства, ос-
новных прав и свобод человека.
Согласно Закону «О гражданстве Республики Грузия» от 25 мар-
та 1993 г. (с поел, изм.) гражданство Грузии означает политико-
1 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Курс лекции. М_, Ю95. С. 121.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
81
правовой союз лица с государством, который выражается в единст-
ве взаимных прав и обязанностей, основывается на уважении дос-
тоинства человека, признании его прав и свобод.
В Законе «О гражданстве Республики Молдова» от 10 августа
2000 г. № 98-101 (с изм. от 5 июня 2003 г.) гражданство Республики
Молдова определяется как политико-правовая связь между физиче-
ским лицом и Республикой Молдова, порождающая взаимные пра-
ва и обязанности.
Закон «О гражданстве Республики Азербайджан» от 30 сентября
2005 г. № 527-ПГ (с поправками от 30 сентября 2005 г. № 1021-ПГД)
определяет гражданство как политическую и правовую связь между
гражданином и государством.
Гражданство Республики Таджикистан в Законе о гражданстве
от 28 июня 1991 г. определяется как устойчивая правовая связь че-
ловека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных
прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании
и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
В рекомендательном законодательном акте «О согласованных
принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарла-
ментской Ассамблеей государств — участников Содружества Неза-
висимых Государств 29 декабря 1992 г., в ст. 1 также содержится
определение понятия гражданства: «Гражданство определяет устой-
чивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую
совокупность их взаимных нрав и обязанностей. Гражданство —
неотъемлемый атрибут государственного суверенитета».
В пользу определения понятия |ражданства как связи лица с го-
сударством указывается, что о гражданстве как о принадлежности
лица к государству некорректно говорить в современную эпоху, по-
скольку такого рода понимание соответствовало концепции прав
человека, базировавшейся на признании приоритета государства
в его отношениях с личностью.
С признанием приоритета за правами человека, утверждением
концепции взаимной ответственности государства и личности из-
меняется и понимание гражданства, проявлением чего примени-
тельно к его понятию является характеристика его не как «принад-
лежности», а как связи человека с государством. Смысл этой замены
состоит в том. чтобы отразить в отношениях человека с государст-
вом как прямые, так и обратные связи, т.е. их взаимосвязь в пра-
вах, обязанностях и ответственности.
В то же время вряд ли стоит противопоставлять определение
гражданства как «связи» определению гражданства как «принад-
лежности», тем более драматизировать различия между ними, по-
скольку характер взаимоотношений между государством и гражда-
82
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
пином зависит, в первую очередь, от политического режима, и уже
весьма опосредованно от различных определений гражданства, го-
сударства и права.
Так, например, Д.Л. Златопольский пишет: «На первый взгляд,
может показаться, что между первым и вторым определением нет
значительной разницы, тем более что в каждом из них гражданство
рассматривается как взаимоотношение между государством и лич-
ностью. Однако в действительности между двумя приведенными
определениями гражданства различия весьма существенны, ибо
из них вытекает характер взаимоотношений между государством
и гражданином»1.
Отражая связь лица с государством, гражданство носит правовой
характер. Распространено утверждение о том, что 1ражданство от-
ражает юридическую, а не фактическую связь лица с государством.
Однако поскольку гражданство по своей сути является правовым
оформлением фактических (социальных) связей лица с государством,
правильнее было бы говорить о том, что гражданство отражает как
юридическую, так и фактическую связь лица с государством.
Как отмечает Н.В. Витрук, социальную основу гражданства со-
ставляет фактическая принадлежность лица к государственно орга-
низованному обществу, в рамках которого осуществляется государ-
ственная власть, или просто принадлежность к государству. Эта
принадлежность индивида к государству выступает в юридической
форме, получает политико-правовое выражение в институте граж-
данства, нормы которого определяют основания и порядок приоб-
ретения, утраты гражданства и т.д.2
Возможно несовпадение юридической и фактической связи ли-
ца с государством.
Основная часть населения любого государства отвечает и право-
вым, и социальным критериям гражданства. Возможны случаи, когда
гражданин теряет социальную связь с тем государством и общест-
вом, чьим членом он являлся, но, тем не менее, продолжает сохра-
нять юридически оформленное гражданство. Возможно предостав-
ление гражданства лицу с последующим расчетом на то, что лицо
дополнит правовую связь с государством связью фактической. И
наоборот, нередки случаи, когда лицо, прибыв в иностранное для
него государство, легко интегрируется в общество, становится пол-
1 Златопольский Д.Л- Государственное право зарубежных стран: Восточной Ев-
ропы и Азин. М.. 1999. С. 140.
2 Актуарные проблемы гражданства. Материалы международной научно-прак-
тической конференции по проблемам гражданства (23—24 февраля 1995., г. Моск-
ва). М., 1995. С. 26.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
83
неценным его членом, но, не имея правового оформления своей
связи с государством, тем не менее, с юридической точки зрения не
может считаться его гражданином.
Большинство граждан любого государства являются его полны-
ми членами и в правовом, и в социальном значении, гражданами
в каждом аспекте повседневной жизни государства. Фактическая
связь граждан с государством выражается, прежде всего, в том. что
большинство населения государства в нормальных условиях живет
на его территории. «Постоянное проживание на территории госу-
дарства, — отмечает Н.В. Витрук, — наиболее типичный и прочный
вид фактической связи лица с государством. Наличие такой связи
и закрепляется юридически институтом гражданства»1. Именно по-
этому постоянное проживание на территории государства, когда
лицо получает возможность интегрироваться в образующее государ-
ство общество, является, по общему правилу, основным требовани-
ем при предоставлении («натурализации») гражданства.
Интересно отметить, что законодательство о гражданстве неко-
торых стран тропической Африки требует, чтобы натурализующий-
ся гражданин «укоренился» в общине, соблюдал тс обычаи, кото-
рыми руководствуются окружающие2.
В судебной и административной практике одних государств
имелись случаи определения гражданства других государств. Такое
отношение к 1ражданству СССР отмечалось в судебной практике
Швеции, ставшее известным как «переопределение гражданства»3.
В основе подобной практики лежат решения, вынесенные Верхов-
ным Судом Швеции. В частности, этот Суд в решении от 25 февра-
ля 1949 г. признал, что стороны состоят в советском гражданстве, но
заявит, что их гражданство якобы является «чисто формальным»4.
Еще большая опасность заложена в теории так называемого
функционального гражданства, которая подводит фундамент под
подобные решения. Ее суть состоит в утверждении, что помимо
обычного гражданства существует еще и гражданство «для данного
случая», устанавливаемое применительно к потребностям конкрет-
ного дела. Распространение этой теории способно нанести сущест-
венный ущерб регулированию отношений не только в области меж-
1 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. М.. 1979. С. 37—38.
? Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 57.
3 Eek Н. Tlic Administration of Justice in Conflict Cases Involving Rcfujccs. Scandina-
vian Studies in Law. 1959, vol. 3. P. 35.
4 Рубаноа А.А. Основные колли тонные вопросы советского законодательства
о гражданстве // Советское государство и право. 1979. № 9. С. 51.
84
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
дународного частного права, но и в сфере отношений между госу-
дарствами1.
Устанавливаемая государством правовая связь с иностранными
гражданами и лицами без гражданства, находящимися на его терри-
тории, прекращается, как только они покидают пределы государст-
ва. Социальная связь между гражданами, государством и обществом
сохраняется и на территории иностранного государства, т.е. носит
универсальный и глобальный характер.
Связь гражданства обладает такими признаками, как наи-
более общий характер, непрерывность и устойчивость во времени
и в пространстве.
Наиболее общий характер выражается в том, что гражданство са-
мо по себе не определяет конкретный вид и меру поведения субъек-
тов правовой связи — гражданина и государства, а служит основани-
ем для предоставления прав, свобод и возложения обязанностей.
Устойчивость в пространстве заключается в том, что гражданст-
во не замыкается пространственными пределами государства, а со-
храняется независимо от того, находится гражданин на территории
своего государства либо за его пределами. Экстерриториальность
гражданства, точнее, подданства была зафиксирована уже в англий-
ской Великой хартии вольностей, ст. 42 которой устанавливала, что
выезд лица за пределы королевства не освобождает его от обязан-
ности «хранить верность» государству и Короне.
Устойчивость во времени состоит в том, что гражданство сохра-
няется, как правило, на протяжении всей жизни человека с момен-
та его рождения либо приобретения и до его утраты, наступающей
в большинстве случаев в результате смерти гражданина. Устойчи-
вый характер гражданства проявляется и в установлении особого
порядка прекращения гражданства, не допускающего расторжения
гражданства в одностороннем порядке.
Непрерывность и устойчивость во времени и в пространстве,
конкретизирующие связь гражданства, не изменяют ее общего ха-
рактера, определяемого предельно широким пониманием таких ка-
тегорий, как «связь», «взаимодействие», «отношение»2.
Как указывалось, связь гражданства не изолирована от других
связей и отношений между личностью, государством и обществом,
а действует с ними совместно, объединяя и интегрируя их. Граж-
данство могут формировать социальная, расовая, национальная,
религиозная и др. принадлежность и статус лица.
1 Рубанов А.А. Указ. соч. С. 51.
2 Энгельс Ф. подчеркивал, что взаимодействие — вот первое, что выступает перед
нами, когда мы рассматриваем движущуюся материю. Маркс К., Энгельс Ф. Соч.
Т. 4. С. 489.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
85
Функционально гражданство предоставляет лицу полный объем
прав и свобод, но функцию, аналогичную гражданству, может, на-
пример, выполнять религиозный статус человека.
Известно, что исламу чужды формальные различия между
людьми по социальным или этническим признакам, имуществен-
ному положению, нс признает он и сословных делений. Предпоч-
тение отдается тем. кто более привержен вере* 1. Мусульманская
вера означает не только принадлежность к определенной религии,
но и нахождение по i властью Аллаха, а также мусульманского за-
кона (шариата). В соответствии с законами исламского шариата
ислам считается одновременно религиозным воззрением и полити-
ческой связью. Мусульманские страны охватывают всех мусульман,
и для получения исламского гражданства единственным условием
является принятие исламской веры, а для изменения лого граж-
данства единственным условием является отречение от ислама. Если
отрекшийся от ислама передумал и возвращается к прежней вере,
ему возвращается и исламское гражданство со дня его лишения2.
В алжирском законе о гражданстве 1963 г., действовавшем до
принятия в 1970 г. нового Кодекса о гражданстве, указывалось, что
понятие «алжирец» обозначает лицо, «предки которого по крайней
мере на протяжении двух поколений по отцовской линии были ро-
ждены в Алжире и жили там по мусульманским законам»3. В Ку-
вейте гражданство может быть предоставлено только мусульманам.
Религиозный статус лица в своем роде автономен от i ражданства.
Отсутствие этого статуса сокращает не только объем прав, но и объем
обязанностей, ответственности лица.
Например, уголовным кодексом Хомейни 1982 г. установлен за-
прет половой связи с неверными. Ампутация конечностей в качест-
ве наказания за воровство применяется к мусульманину — лицу,
состоящему в религиозно-правовых отношениях с Аллахом, даже
если он является гражданином другого государства4.
4.2. Гражданство и место проживания
В наибольшей мере гражданство традиционно связывается с про-
живанием лица в стране его будущего гражданства Поскольку про-
должительность проживания лица на территории России имеет зна-
1 СкжияйненЛ.Р. Шариат и мусульманско-правовая к\ |ьтура. М.. 1997. С. 12.
- А 1ъ-Марашдех Ауад Ахмед Мухаммед. Создание и развитие законодательства
о зражданстве Иордании. Египта и Узбекистана. Авгорсф. дисс ... к.ю.н. Таш-
кент 1999. С. 8—9.
J Amin .V. Midde fasi Legal Sisiems. L. P. 227.
1 Арановский K.B. Государственное право тарубежных стран. М., 1999. С. 348' 349.
86
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
чение для приобретения им гражданства, в Законе о гражданстве
содержится определение понятия «проживание» как проживание
лица на законном основании на территории Российской Федерации
или за ее пределами.
Понятие «проживание» является родовым но отношению к по-
нятиям «место пребывания» и «место жительства», указанным в ст. 2
Федерального закона от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Россий-
ской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва-
ния и жительства в пределах Российской Федерации»1.
Под местом пребывания понимаются гостиница, санаторий,
дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, дру-
гое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являю-
щееся местом жительства гражданина, — в которых он проживает
временно.
Под местом жительства понимаются жилой дом, служебное жи-
лое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-
приют, дома маневренного фонда, специальный дом для одино-
ких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие),
а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно
или преимущественно проживает в качестве его собственника, по
договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основа-
ниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с законом местом пребывания
является место временного проживания, а местом жительства —
место постоянного или преимущественного проживания. Времен-
ной фактор проживания служит критерием разграничения этих
понятий.
Выделение в Законе РФ от 25 июня 1993 г. права на выбор мес-
та пребывания является «изобретением» российского законодателя,
поскольку в международных правовых актах — Всеобщей деклара-
ции прав человека. Международном пакте о гражданских и поли-
тических правах. Протоколе № 4 к Конвенции о защите прав чело-
века и основных свобод — названное право не отражено. В них за-
креплено только право на свободу передвижения и выбор места
жительства.
В переводе с английского место жительства (place of residence) —
место пребывания, проживания, местожительство, а место пребывания
(place of temporary' residence) — место временного пребывания, прожи-
вания, местожительства. Из этих формулировок видно, что речь идет о
постоянном месте жительства или временном месте жительства, по-
1 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 32.
Ст. 1227.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
87
этому международный законодатель и закрепил только право на вы-
бор места жительства.
Место пребывания нужно рассматривать в широком и узком
смыслах. В широком смысле — это любое местонахождение гражданина
в пределах территории России, которым может быть и место жительст-
ва, и другие места, включая общественные. В узком смысле — это вре-
менное местожительство. Понятие «место пребывания» в узком
смысле и закреплено в Законе РФ от 25 июня 1993 г.1
Право на свободу передвижения предполагает свободу выбора
места пребывания, каковым является любое место нахождения гра-
жданина.
Поскольку гражданство каждого человека требует подтвержде-
ния соответствующим национальным документом, следует отмстить,
что особенностью российского административного права в области
паспортного режима и учетно-регистрационных отношений являет-
ся требование о наличии у лица регистрации (прописки) по месту
пребывания и жительства.
В соответствии с Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве гра-
ждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор мес-
та пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»2
граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться (уста-
ревший термин «прописка» новое законодательство не употребля-
ет3) по месту пребывания и по месту жительства в пределах Россий-
ской Федерации.
Регистрационный учет граждан Российской Федерации вводит-
ся в целях необходимых условий для реализации гражданином Рос-
сийской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обя-
занностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Согласно Правилам регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по
месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденным
постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г.4, гражданам
предписывается осуществлять регистрацию в случаях прибытия для
временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их
местом жительства, на срок свыше 10 дней.
1 Лимонова И.А. Содержание права граждан России на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства // Деятельность органов внутренних дел
по укреплению правопорядка и общественной безопасности: Сб. статей адъюнк-
тов и соискателей. М_. 2000. С. 11.
- Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 32. Ст. 1227.
3 Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под
ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салишевой, М.С. Студеникиной. М.. 1997. С. 516.
4 СЗ РФ. 1995. .№ 30. Ст. 2939.
88
Ра |дпл 1. Социальная и юридическая природа i ражданс гва
По I. Москве и Московской области, сомасно Правилам реги-
страции и снятия граждан Российской Федерации с регистрацион-
ного учета по месту пребывания и жительства в г. Москве и Мос-
ковской области, предусмотрена обязательная регистрация в случа-
ях прибытия для временного пребывания на срок свыше трех дней1.
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях в
ст. 178 была предусмотрена ответственность за проживание без
паспорта или без прописки. В ст. 19.15 КоАП РФ также преду-
смотрена ответственность за проживание гражданина Российской
Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или
без регистрации в виде предупреждения или наложения админист-
ративного штрафа в размере до одного минимального размера оп-
латы труда.
Как отмечает Н.А. Метлова, заменив термин «прописка» на тер-
мин «регистрация», законодатель, а вслед за ним - федеральные
и местные органы исполнительной власти, установил еще более не-
демократические правила. Если в «эпоху» прописки регламентирова
лось и контролировалось в основном соблюдение правил постоянной
прописки (по новому законодательству — регистрация по месту жи-
тельства), то в настоящее время равнозначное внимание уделяется
и другому институту — регистрации по месту пребывания2.
Таким образом, в административном качестве институт граж-
данства связан с институтом регистрации (прописки), и при приоб-
ретении российского гражданства требование о наличии регистра-
ции является одним из основных. Необходимым условием для по-
лучения российского гражданства в упрощенном порядке до 1 ян-
варя 2009 г. для граждан бывшего СССР является наличие регист-
рации по состоянию на 1 июля 2002 г. (ч. 4 ст. 14 Закона о граж-
данстве в ред. Федерального закона от I декабря 2007 г. № 296-ФЗ).
4.3. Определение понятия гражданства
Среди исследователей гражданства имеются возражения против
целесообразности полного и безоговорочного отказа от определения
понятия гражданства посредством формулы «принадлежность лица
к государству». В частности, указывается, что под гражданством
1 У гверж (сны постановлением Правительства Москвы от 30 марта 1999 г.
51° 241 2х И Вестник Мэрии Москвы. 1999. № 12.
' Метюва НА Некоторые вопросы, связанные с ограничением права граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства // Сб.: Проблемы борьбы с преступностью в современных условиях
российского общества Материалы научно-практической конференции (29 октября
J99K г , г. Москва). М„ 1999. С. 19.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
89
следует понимать, прежде всего, правовую принадлежность типа
к государству, позволяющую разграничивать распределение населе-
ния между различными государствами.
Термин «принадлежность, — пишет А.А. Головко, — означает
не подвластность, а вхождение в состав чего-то. Его можно приме-
нять к человеку, который через принадлежность к государству вхо-
дит в состав его граждан, т.е. в состав народа»1.
Суверенитет государства проявляется в том, что оно самостоя-
тельно, посредством правовых норм определяет круг своих граж-
дан, т.е. круг лиц, постоянно находящихся с ним в общих полити-
ко-правовых отношениях, основным условием существования ко-
торых выступает государственная принадлежность лица — граж-
данство.
С.В. Черниченко считает, что разница между понятием принад-
лежности лица к государству и специфической правовой связи лица
с государством трудноуловима, поскольку в обоих случаях имеется
в виду определенное отношение между лицом и государством, но-
сящее юридический характер2.
Отмеченное дает основание для сближения приведенных выше
позиций. В определении понятия гражданства признак правовой свя-
зи объединяется с признаком принадлежности лица к государству.
Н.В. Витрук считает, что гражданство является правовой связью
по принадлежности лица к определенному государству3.
А.А. Головко, напротив, формулирует понятие ражданства как
принадлежность лица к государству, влекущую установление ста-
бильной двусторонней политико-правовой связи между государст-
вом и гражданами4. Однако при всей привлекательности такого
подхода следует учесть безуспешность раскрытия значения одного
из этих понятий с помощью другого.
Одной из проблем определения понятия гражданства как правовой
связи является вопрос о соотношении в ней политического и правово-
го компонентов.
В законе от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» (с по-
следующими изм. и доп.5) законодатель определил гражданство как
устойчивую правовую связь человека с государством, тогда как в
1 Гыовко А.А. Человек, личность, гражданин. Минск, 1982. С. 19.
2 Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М.. 1968. С. 6.
3 Витрук Н.В. Гражданство как правовая связь личности с государством. В кн_:
Проблемы государства и права. М.. 1976. С. 16.
4 Гаювко А.А. Указ. соч. С. 18.
5 Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. Ст. 1112; СЗ РФ.
1995. № 7. Ст. 496.
90
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Законе СССР от 23 мая J990 г. «О гражданстве СССР» гражданство
определялось в преамбуле как политико-правовая связь1.
Отказ от политического компонента в законодательном опреде-
лении имеет положительную сторону, с точки зрения большей оп-
ределенности при функциональном использовании законодательст-
ва о гражданстве, поскольку, как показывает опыт, политизация
правового статуса гражданства влечет его неустойчивость, ибо ре-
шение вопросов гражданства ставится в зависимость от возник-
ших ситуаций, от соотношения политических сил. Определение
гражданства как правового явления освобождает квалификацию
гражданства от оценочных политических подходов, нередко ос-
ложняющих реализацию права на гражданство, утверждается отказ
от приоритета политики в отношении права, столь характерного
для советского времени. Новое определение более ориентировано
на закрепление значения гражданства как важного фактора регла-
ментации правового статуса личности2.
В то же время, по нашему мнению, следует различать политиче-
ский компонент, связанный с реализацией гражданства в правовом
статусе гражданина, и политическую составляющую природы граж-
данства.
Гражданство исторически отражало потребность государства от-
делить от общей массы населения ту ее часть, которая могла непо-
средственно участвовать в политической деятельности государства,
в осуществлении власти. Принадлежность человека к гражданской
общине означала связь с носителем политической власти в государ-
стве. В дальнейшем гражданство также выражало политические от-
ношения в государстве, прежде всего, отношения властвования.
Во всех государствах как буржуазного, так и социалистического ти-
пов главным последствием гражданства было обладание политиче-
скими правами.
Ф. Энгельс, характеризуя связь политики с правом, юридиче-
ских явлений с политическими, отмечал: «... Все юридическое в осно-
ве своей имеет политическую природу»3. Однако не все правовые
явления носят столь ярко выраженный политический характер, как
гражданство. В гражданстве фокусируются не только политические,
но и социальные, нравственные, психологические связи, однако
политический характер гражданства проявляется в его тесной связи
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР в Верховного Совета СССР.
1990. № 23. Ст. 435.
2 Конституционное право Российской Федерации / Под ред. М.И. Кукушкина.
Екатеринбург, 1995. С. 116.
3 Маркс К., Энгетс Ф. Соч. Т. 1. С. 635.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
91
с суверенитетом государства, носящей двусторонний характер: на
гражданина распространяется политическая власть в полном объе-
ме, и одновременно гражданин получает возможность пользоваться
всеми политическими правами. Гражданство подразумевает под-
держку со стороны граждан государства основных принципов, на
которых строится политическая система государства. При решении
вопросов, связанных с гражданством, государство наряду с эконо-
мическими, де.мо! рафическими и другими мотивами руководствует-
ся, в первую очередь, мотивами политическими.
Политический компонент гражданства характеризует человека
как субъекта государственной власти. Личность, приобретая граж-
данство. приобретает тем самым политико-правовое качество, не-
посредственно влияющее на ее сущность1.
Отмеченное, по нашему мнению, дает возможность определить
гражданство в теоретическом плане как политико-правовое явле-
ние, представляющее политико-правовое состояние и политико-
правовую связь с государством как основной части населения.
Сведение определений гражданства только к связи либо только
к принадлежности лица к государству, их замкнутое противопос-
тавление друг другу представляется неполным, поскольку обедняет
его понимание.
С позиций обшей теории права гражданство в то же время
представляет собой типичный пример правового состояния. По-
следнее определяется в теории либо как длящееся непрерывное об-
стоятельство, отражающее положение лица в обществе, его отно-
шения с другими людьми2, либо как особый вид правоотношений3.
И то и другое верно по отношению к гражданству. Правовую связь
гражданства можно рассматривать как особого рода правоотноше-
ние между лицом и государством, отождествляя категории «связь»
и «отношение».
Как отмечает С.С. Алексеев, каждое явление общественной
жизни необходимо рассматривать как общественное отношение4.
С. К. Косаков пишет, что нет оснований не считать правоотно-
шением различные формы юридической связи в обществе, в том
числе гражданство5. Понимание гражданства как особого рода для-
1 Комаров С.Л. Личность в политической системе российского общества. Са-
ранск, 1995. С. 20.
2 Теория права и государства / Под рсл. В.В. Лазарева. М.. 1998. С. 193.
3 Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. М., 1993. С. 14.
4 А/ексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.. 1971.
С. 145.
5 Косаков С.К. Конституционные основы советского гражданства. Фрунзе, 1984.
С. 11.
92
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
шегося правоотношения обусловливает его понимание как правово-
го (политико-правового) состояния.
На основе рассмотренных выше позиций можно сделать вывод
о том, что все определения понятия гражданства в правовой науке
в итоге сводятся к специфическому взаимоотношению отдельной
личности с государством. При терминологическом различии при
определении понятия гражданства на одну юридическую плос-
кость ставятся два субъекта — личность и государство, и граждан-
ство определяется как своеобразное взаимоотношение между ними1.
Как многосложное явление гражданство несет смысловую нагрузку
и в международном, и во внутригосударственном праве.
В соответствии с предметом международного права гражданст-
во, в первую очередь, рассматривается как средство для разграни-
чения распределения населения между различными государствами,
указания на принадлежность индивида к тому или иному государ-
ству. Понимание гражданства как состояния характерно для внут-
ригосударственного права, поскольку гражданство непосредственно
служит основой правового положения личности в государстве. На
наш взгляд, все приведенные подходы к определению понятия гра-
жданства являются верными, так как отражают понимание различ-
ных аспектов гражданства. Множественность определений понятия
гражданства не противоречит современной методологии науки,
признающей возможность существования разносторонних опре-
делений объекта исследования, не сводя полученные результаты к
единому определению.
Здесь уместно вспомнить слова русскою ученого И.А. Ильина,
посвященные познанию права: «Подходя к праву во всей его слож-
ности со своей особой точки зрения, каждая методологически обо-
собленная дисциплина выделяет в нем именно ту сторону, кото-
рая важна для нес, и именно эту сторону объявляет существенной
в праве, составляющей искомую сущность права. Получается не
одно определение права, а несколько, может быть, много, и ни од-
но из этих определений не может и не должно претендовать на ис-
ключительность. Все они вместе и только сообща могут притязать
на исчерпывающее постижение сущности права»2. Эти слова впол-
не могут быть отнесены и к познанию природы гражданства.
Гражданство служит как для характеристики особых специфиче-
ских свойств юридического статуса индивидов, так и для обозначе-
ния существующей правовой связи между физическим лицом и го-
1 Низамов Б.Б. Теоретические проблемы возникновения и развития гражданства.
Автореф. лисе.... на соиск. уч. степени... к.ю.н. Ташкент. 1982. С. 7.
2 ilium И.Л. Понятия права и силы. М., 1998. С. 852.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
93
сударством. Образно говоря, гражданство можно рассматривать как
снизу и изнутри, так и сверху и извне. Это связано с тем, что граж-
данство одновременно содержит в себе и международно-правовые,
и внутригосударственные отношения. Вопросы гражданства рассмат-
риваются как внутригосударственным, так и международным правом.
Не следуя сложившейся в западной доктрине множественности
терминов, обозначающих гражданство (в ряде стран международно-
правовое понятие гражданства называют национальной принадлежно-
стью (national), оставляя термин «гражданство» (citizen) за внутриго-
сударственным правом1), в русском языке как более емком и. соот-
ветственно, в отечественной науке понятие гражданства включает в
себя и международно-правовой, и внутригосударственный аспекты.
Помня о том, что теоретико-правовое определение понятия
гражданства должно учитывать все стороны исследуемого явления,
поскольку теория права и государства как наука имеет целью полу-
чение, обновление и углубление обобщенных знаний о государст-
венно-правовых явлениях в их единстве и целостности, авторы
данной работы, не претендуя на истинность, предлагают собствен-
ное определение понятия гражданства.
Гражданство — это особое политико-правовое состояние челове-
ка, представляющее собой общую, непрерывную и устойчивую связь его
с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользо-
ваться всеми установленными законом правами, а также обязано вы-
полнять определенные обязанности.
Такого рода определения являются общими нормативными опре-
делениями гражданства, не затрагивающими его социальной сущно-
сти2 3. В то же время каждой общественно-экономической формации и
соответствующему ей историческому типу' государства свойствен
свой исторический тип гражданства (подданства), в котором находят
отражение основные черты данного типа государства2.
В демократическом правовом государстве, к построению кото-
рого стремится Российская Федерация, гражданство должно осно-
вываться на признании и уважении достоинства, основных прав
и свобод человека. Эта формула впервые получила закрепление в За-
коне о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г.
В заключение надо отметить, что в Законе о гражданстве Рос-
сийской Федерации от 19 апреля 2002 г. понятие гражданства в ст. 3
1 Международное право / Под |>ед 1О.М. Колосова. В.И. Кузнецова. М.. 1994.
С. 92-93.
2 Тункин Г.И. Закон о гражданстве СССР // Советское государство и право. 1979.
№ 7. С. 22.
3 Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М., 1969. С. 3—13.
94
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
«Основные понятия» определяется просто: «гражданство Россий-
ской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской
Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обя-
занностей».
4.4. Сущность гражданства
Гражданство выполняет двойственную социально-юридическую
функцию: с одной стороны, гражданство выступает как средство
и способ защиты государством прав своих граждан, а с другой —
как средство и способ защиты прав и интересов государства и обще-
ства (народа, нации).
Как социальное и государственно-правовое явление гражданст-
во реализуется в установлении политико-правового состояния ос-
новной части населения государства. В этом смысле гражданство
представляет собой юридическую форму общественной связи боль-
шой группы населения в государстве. Постоянная политико-
правовая связь лица с государством возникает и существует лишь
на основе принадлежности лица к правовой общности людей, но не
вне этой правовой общности и не ранее нес. Гражданство опреде-
ляет круг лиц, находящихся под постоянной юрисдикцией государ-
ства, независимо от места их пребывания. Этот круг составляет нс
одно лицо и не группа лиц, а основная часть населения государства,
образующая народ, нацию.
Содержательно гражданство заключает в себе как индивидуаль-
ные, так и коллективные начала. Коллективность выражается в ус-
тановлении политике-правового состояния совокупности лиц, а ин-
дивидуальность проявляется в установлении политико-правового
состояния отдельного лица. Гражданство индивида соотносится с
гражданствам в государственно-правовой форме как часть и целое.
В случае трансферта осуществляется переход населения какой-
либо территории из одного гражданства в другое в связи с переда-
чей территории, на которой оно проживает, одним государством
другому. В этом случае население одновременно и коллективно
приобретает другое гражданство.
Однако, по общему правилу, в соответствии с законодательст-
вом государств гражданство предоставляется и утрачивается по раз-
личным основаниям строго индивидуально. Для этого, как извест-
но, необходимы личное волеизъявление лица и предусмотренная
законом процедура оформления дез о гражданстве.
Индивидуальные и коллективные начала в жизни человека и
общества нерасторжимы. Они находят свое выражение в конститу-
ционном статусе личности в целом, а также в составляющих его
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
95
институтах: правах, свободах и обязанностях (центральный эле-
мент), гражданстве и общей правоспособности1.
Институт гражданства должен основываться на сбалансирован-
ном сочетании индивидуального и коллективного. В 1ражданстве,
как и в других институтах статуса личности, неуместно одно нача-
ло противопоставлять другому. По мнению английского политолога
Д. Хельда, гражданство представляет собой «частную концепцию уни-
версального сочетания интересов народа и общества с индивидуаль-
ными аспектами их политической жизни»2. Поэтому не следует
рассматривать гражданство только как взаимоотношение отдельной
личности с государством, равно как и сводить гражданство к взаи-
моотношению населения в целом с государством.
Личность, являясь первичным носителем гражданства, является
в то же время частью целого, т.е. общества, составляющего государ-
ство, проецирующее на себя все свойства гражданства. Но и сведе-
ние понимания гражданства только к части или к сумме частей не
позволяет в полной мерс раскрыть природу гражданства, ибо если
в количественном аспекте целое есть сумма частей, то в качествен-
ном аспекте целое больше суммы частей и принципиально к нему
несводимо. Гражданство нельзя представить себе как мир изолиро-
ванных индивидов, это не арифметическая сумма составляющих его
общество субъектов, а их интегральная совокупность, образующая
его сущностное единство3. Это единство состоит в одновременном
существовании в гражданстве индивидов, представляющих разно-
родные социальные силы, но объединенных общими стремлениями
к совместной жизни.
Такое важнейшее свойство гражданства, как связь его с суве-
ренитетом, и такие признаки гражданства, как единство, равенст-
во и другие, в полной мере раскрываются при исследовании граж-
данства в юсударственно-правовой форме.
Сочетание индивидуальных и коллективных начал, характери-
зующее меру социальной свободы индивида, выражает сущность
гражданства, которая заключается в нахождении и установлении
необходимого баланса между взаимными правами и обязанностями
гражданина и государства. Гражданство, — отмечает М.А. Шафир, —
служит установлению необходимого соответствия прав и обязанно-
стей личности с обязанностями и правами государства4.
1 Шевцов В.С. Гражданство в Советском союзном государстве. М.. 1969. С. 14—15.
2 Held D. Between State and Civil Society Citizenship / Edited by G. Andrews London
Lawrence and Wisltart. 1991. P. 21.
3 Козлова Е.И.. Кутафин O.E. Конституционное право России. М., 1995. С. 76.
4 Шафир М.А. Гражданство Российской Федерации и его законодательное регу-
лирование / Конституционный строй России. Вып. I. М., 1992. С. 106.
96
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Сушность гражданства, также как и подданства, при этом опре-
деляется сущностью государства. В рабовладельческих государствах
гражданство выражало положение лично свободного населения,
обладавшего собственностью, находившегося в привилегированном
положении, в феодальных государствах — принадлежность населе-
ния к главе государства, в буржуазных — формальное равенство
населения, дающее обладателю гражданства возможность участия
в делах управления государством. Сушность социалистического
гражданства, как подчеркивалось в юридической литературе совет-
ского времени, заключается в принадлежности лица к советскому
народу как новой исторической и многонациональной общности
людей. Как указывалось, советское гражданство обеспечивает лич-
ность всеми социальными правами и политическими свободами,
гарантирует возможность их осуществления и в то же время требует
от личности соблюдения и выполнения конституционных обязан-
ностей.
Ответственность государства перед гражданином выражается
в том, что, провозглашая права и свободы, оно берет на себя юри-
дическую обязанность гарантировать их, независимо от того, нахо-
дится ли российский гражданин внутри государства или же за его
пределами.
Ответственность гражданина перед государством проявляется,
прежде всего, в обязанности соблюдать Конституцию Российской
Федерации, ее законы, платить установленные налай и сборы, со-
хранять природу и окружающую среду, защищать Отечество и нести
военную службу.
В ст. 2 Конституции РФ говорится, что человек, его права и
свободы являются высшей ценностью. Это подчеркивает, что на
первое место в демократическом правовом государстве ставятся
интересы человека, которые должны находиться в гармонии с
общественными, публичными интересами, с коллективными пра-
вами общностей (национальных и иных меньшинств, обществен-
ных и иных объединений, групп, слоев граждан и т.д.).
В то же время представляется неправильным изолирование прав
человека от конкретных условий, среды, режима их действия, т.е.,
прежде всего, от состояния государства, обеспечивающего их реали-
зацию. Бесспорно, права человека — категория исключительно
важная, но и абсолютизация прав индивида также неприемлема,
как и выдвижение на первый план прав и интересов государства,
акцентуализация обязанностей человека и гражданина, а не его
прав. Произвол личности ничуть не лучше произвола общества1.
1 Философия / Под рсд. П.В. Алексеева, А.В. Панина. М_, 1998. С. 393—394.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
97
Приоритет прав человека над государством не означает, что они
могут быть реали юваны без участия последнего. Роль правового го-
сударства в обеспечении прав человека едва ли можно переоценить1.
Гармоничные отношения между личностью и государством несо-
вместимы ни с тоталитаризмом, ни с индивидуализмом. Ни одна из
сторон не должна подавлять интересы другой, должно быть достиг-
нуто взаимное соответствие пелей системы н пелей ее частей2 3
Решение этого вопроса состоит не в поисках приоритетов среди
различных политико-правовых концепций, а в координации, на-
хождении оптимального сочетания прав и обязанностей, власти и
свободы, что, как уже говорилось, и представляет собой сущность
гражданства.
4.5. Взаимосвязь понятий
«человек» — «личность» — «гражданин»
Пониманию сущности гражданства способствует раскрытие
трансмиссии понятий «человек» — «личность» - «гражданин». Вы-
яснив, как проявляется природа человека в обществе и как общест-
во влияет на его природу, можно говорить о том качестве, которое
предоставляет гражданство индивиду.
В философии по вопросу о природе человека сложились две пози-
ции. Согласно одной, природа человека всецело социальна. Согласно
другой, она не только социальна, но и биологически нагружена5.
В процессе воспроизводства жизни как собственной, так и чу-
жой, человек, с одной стороны, воспроизводит себя как природное
(биологическое), а с другой — как общественное существо, по-
скольку он вступает во взаимоотношение и сотрудничество с дру-
гими людьми, становится субъек гом совместной, коллективной
жизни. Диалектическая взаимосвязь биологического и социального
в человеке весьма сложна, чтобы категорически утверждать, какой
из этих компонентов играет решающую роль.
Существенным признаком человека является его способность
как вида приспосабливаться к природе и приспосабливать ее к сво-
им нуждам. Приспосабливая среду к своим потребностям и интере-
сам, человек преобразует природный мир и тем самым создает еще
один мир — социальный. В социальном мире человек уже не может
существовать как вид, единичное проявление живой материи, он
1 Право и политика современной России / Пол рея. Г.В. Мальцева. Е.А. .Лука-
шевой. В.С. Нсрсссянаа. М- 1996. С. 70.
! Там же.
3 Фи.юсофая / Под рсд. В.П. Кохановского. Ростов н/Д, 1996. С. 227.
98
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
приобретает и социальное качество, которое фиксируется в поня-
тии «личность».
Человек в известной мере является существом бинарным, т.е.
биосоциальным, а личность является социальным качеством чело-
века. Личность — это социальная характеристика человека, отра-
жающая его социально-правовой статус, правосубъектность, место
и роль в обществе. Это член общества, адресат правового воздейст-
вия, участник многообразных общественных отношений, совокуп-
ность и содержание которых определяют его положение и социаль-
ную роль, поведение и духовную жизнь. Личностные характеристики
отдельного человека органически связаны с обществом, его особен-
ностями. Общество и личность — взаимообусловливаюшие явле-
ния, существующие лишь в неразрывном единстве.
В праве понятие «личность» употребляется в качестве собира-
тельного и охватывает такие понятия, как «гражданин», «иностран-
ный гражданин»1, «лицо без гражданства», «человек», «индивид».
С правовых позиций человек может не обладать качествами лично-
сти, более того, даже может быть их лишен, например, в случае
признания судом человека недееспособным вследствие психическо-
го заболевания.
Для характеристики личности в се взаимодействии с другими
социальными институтами необходимо использовать уже другие
понятия. Так, взаимодействие личности и государства еще со времен
возникновения городов-государств, становления государственности
на заре цивилизации привело к появлению понятия «гражданин».
Гражданин — это личность, взятая в ее отношении к государст-
ву и праву. Понятие «гражданин» характеризует человека с юриди-
ческой стороны и означает принадлежность личности к государст-
ву, взаимодействие между ними, характеризующееся системой прав,
свобод, обязанностей и взаимной ответственности.
1 Существует различное понимание и употребление терминов «иностранный
|ражданин» и «иностранец». Пол термином «иностранный гражданин» правиль-
нее понимать лицо, нс являющееся гражданином государства, на территории
которого оно пребывает, и имеющее достаточное для государства пребывания
доказательство наличия у него гражданства другого государства. Под термином
«иностранец» понимается лицо, нс являющееся гражданином государств!, на
территории которого оно пребывает. Гагенская Л.Н. Правовое положение ино-
странцев в СССР. М„ 1982. С. 7; Лазарев Л.В.. Марышева Н.И., Панпкчеева И.В.
Иностранные граждане: правовое положение. М., 1992. С. 32; Ежова О.Е. Нацио-
нально-правовая имплементация международных норм о статусе иностранцев в
СССР. Киев. 1989. С. 12: Романов С.В. О теоретических основах правового регу-
лирования статуса иностранцев в Российской Федерации // Московский журнал
международного права. 1996. № 5. С. 3—4.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
99
Можно сделать следующий вывод:
• понятие «человек» является биосоциальный;
• понятие «личность» — социальным;
• понятие «гражданин» — политическим и правовым.
4.6. Гражданство и гражданское общество
Бинарность природы человека тесно связана с соотношением
обшества и государства, понятием гражданского обшества, поскольку
жизнь человека — не только в мыслях и в сознании, но и в действи-
тельности различна: в политической общности он признает себя
общественным существом, а в обществе, которое ближе к человеку,
действует как индивид, частное лицо. В государстве, где человек
признается родовым существом, он лишен своей действительной
индивидуальности, в то время как общество позволяет реализовать
его двойственную природу как индивидуального, так и обществен-
ного существа.
Собственно различие между понятиями «общество» и «граждан-
ское общество» неопределенное. Пол гражданским обществом по-
нимают то же структурированное общество, обладающее опреде-
ленным качеством и отвечаюшее ряду критериев.
Возрастание интереса к идее гражианского обшества в конце
80-х годов XX в. связано с переходом к информационному обществу,
развитием различных форм социальной активности и демократии1.
Одни западные авторы причины этого видят в ускоренном раз-
витии во второй половине XX в. процессов глобализации, «спро-
воцировавших», в свою очередь, процессы ускоренного формиро-
вания тех национальных сообществ, которые ныне именуются на-
циональным гражданским обществом и глобальным гражданским
сообществом.2 Другие считают, что причиной всплеска внимания
к гражданскому обществу в мире. и. в особенности, в странах
Восточной и Центральной Европы, называвших себя в послевоен-
ные годы странами «народной демократии», а позднее — социали-
стическими странами, послужил идеологический и политологиче-
ский вакуум, образовавшийся в них после их отказа от марксизма,
коммунизма и социализма. В этот период существовала огромная
надежда на то, что «гражданское общество» как концепция и про-
1 Орлова О.В. О роли права в самореализации личиосш в гражданском обшеегве И
Государство и право. 2008. № 6. С. 106.
! Ougaard М. The US Slate in the Slew Global Context // Cooperation and Conflict.
1092. № 2. Vol. 27. R 131- 150.
wo
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
грамма «сможет помочь бывшим коммунистическим странам пре-
одолеть те политические трудности, которые они испытывали по-
всеместно»1.
Последователи идеи гражданского общества постепенно пришли
к убеждению, что государство препятствует свободному волеизъяв-
лению отдельного индивида и реализации его потенциальных воз-
можностей. В этой связи гражданское общество предполагает по-
явление гражданина, осознающего себя независимой и активной
личностью, наделенной правами и свободами, возможностью са-
мостоятельно и ответственно участвовать в той или иной форме
в жизни общества и государства2. Соответственно, власть госу-
дарства должна быть ограничена в пользу гражданского общества,
поскольку самоуправляемое общество требует минимума политиче-
ских механизмов3.
Связующей нитью различных подходов к пониманию граждан-
ского общества служила идея индивидуальной свободы, самоцен-
ности каждой отдельно взятой личности. И хотя концепция 1раж-
данского общества исходила из того, что оно обеспечивает права
человека, а государство — права гражданина, и обоих случаях речь
идет о праве личности на самореализацию как основополагающем
условии существования гражданского общества н правового госу-
дарства.
Руководствуясь данными основополагающими идеями, совре-
менные исследователи предлагают под >ражданским обществом по-
нимать «общество, основанное на политической, экономической
и духовной свободе индивида, в котором созданы условия для рас-
крепощения творческой активности личности»4.
Термин «гражданское общество», по мнению В.Е. Чиркина, не-
удачен, так как, призванный подчеркнуть независимость общества
от государства, он неразрывно соединен с государственностью, по-
скольку в современном значении термин «гражданство» — понятие
государственное5.
Другой точки зрения придерживается Н.И. Матузов, который
считает, что словосочетание «гражданское общество» условно, так
1 Kumar К. Civil Sosiety: an inquiry into the usefulness of an historical term // The
British Journal of Sociology. 1993. 3. P. 375.
2 Орлова O.B. Указ. соч. С. 106.
3 Румянцева Т.С. Гражданское общество и личность / Конституционный строй
России. Вып. III. М.. 1996. С. 46.
4 Демидов /1.. Шарипов Р. Интеграция общества в посттоталитарный период //
Общественные науки и современность. 1992. № 3. С. 160.
5 Чиркин В.Е. Российская Конституция и международный опыт // Государство
и право. 1998. № 12. С. 8.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
101
как «негражданского», а тем более «антигражданского» обшества
нс существует. Любое общество состоит из граждан и без них не-
мыслимо1.
Один из центральных вопросов, касающихся соотношения
«гражданское общество — гражданство» — о степени гражданствен-
ности, консолидированности этого обшества.
Поскольку гражданское общество основано на сфере негосу-
дарственных интересов индивида, частной собственности, свободе
предпринимательской деятельности, неизбежны противоречия
между интересами индивидов, между индивидом и обществом.
Частная собственность как неотъемлемый элемент гражданского
обшества изолирует индивида от обшества. «В гражданском обще-
стве каждый для себя — цель, все другие для него ничто», — пи-
сал Гегель.
В то же время гражданское общество не должно являться миром
изолированных индивидов, неграждан (по выражению И. Бестужева-
Лады, «имеющих паспорт, но нс являющихся гражданами»). Оно
должно представлять не арифметическую сумму составляющих его
субъектов, живущих по принципу «каждый сам за себя», а их ин-
тегральную совокупность, образующую его сущностное единство.
В нем должны быть выработаны общие цели и интересы, способст-
вующие преодолению этого противоречия, направленные на дости-
жение его объединения.
Основной трудностью попыток насильственной трансформации
российского обшества в гражданское является то, что за основу бе-
рется западный идеал, тогда как общества неповторимо отличаются
друг от друга типом цивилизации, которую они выработали и к ко-
торой принадлежат.
Само понятие «гражданское общество» выработано западной
цивилизацией. Хотя в переводе на русский язык оно переводится
как общество граждан, в точном переводе «1ражданское общест-
во» — общество цивильное, цивилизованное. Для его возникно-
вения понадобилась переделка человека, его превращение в ин-
дивидуума и собственника. Именно освобождение человека от
оков общинных отношений любого типа создало важнейшую
предпосылку капитализма на Западе — пролетария, продающего
свою рабочую силу2.
1 Матузов Н.И. Гражданское общество: сущность и основные принципы // Пра-
воведение. 1995. № 6. С. 83.
2 Кара-Мурза С Г Манипуляция сознанием. М., 2001. С. 419—420.
102
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Гражданское общество в современном понимании возникло
в Западной Европе на обломках традиционною общества Средне-
вековья. Те цивилизации, где такой глубокой ломки не произошло,
продолжали развиваться в условиях той или иной разновидности
традиционного общества. По мнению многих ученых, Россия — как
в облике Империи, так и в образе СССР — была классическим
примером традиционного общества.
В России личность рассматривается как средоточие множества
человеческих связей, «разделена» в других и вбирает их в себя.
Здесь человек всегда включен в солидарные структуры (патриар-
хальной семьи, деревенской и церковной общин, трудового коллек-
тива, пусть даже шайки воров). Этот взгляд доминирует в России
в самых разных идеологических воплощениях, что и является важ-
нейшим признаком отнесения ее к традиционному обществу. Со-
временное общество требует разрушения общинных связей и пре-
вращения людей в индивидуалистов, которые уже затем соединяют-
ся в классы и партии, чтобы вести борьбу за свои интересы1. Кон-
курирующие индивидуалисты могут даже спешить друг другу на
помощь, создавая своего рода идиллию современного общества
одиноких людей.
Случайно или нет, но проведенные опросы граждан современной
России выявляют печальный факт: большинство даже нс знают, ко-
гда точно было основано их государство, равнодушны к понятиям
«гражданство» и «гражданин»2. Что это: недостаток развития в Рос-
сии гражданского общества или же следствие его развития?
До сих пор для всех государств, независимо от того, как они се-
бя именуют — «старыми» или «новыми» демократиями, странами с
состоявшимся гражданским обществом («цивилизованные страны»)
шш странами, стремящимися к его построению, остаются актуаль-
ными слова М.Штирнера, высказанные им еше в середине XIX в. о
том, что государство лишь «допускает, чтобы граждане играли в
свободу, но серьезно помышлять о свободе нс разрешается: нельзя
забывать о государстве»3. Государство, как отмечает М.Штирпср,
«всегда занято тем, чтобы ограничивать, обуздывать, связывать,
подчинять себе отдельного человека, делать его «подданным» чего-
нибудь всеобщего». При этом «всякую свободную деятельность го-
1 Там же. С. 399.
2 Паспорт без пафоса // Российская газета. 2007. 20 июня.
3 Штирнер М. Единственный и его собственность. Политический либерализм //
История политических и правовых учений. Хрестоматия. С. 752.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
103
сударство старается затормозить и подавить своим надзором, своей
полицией, считая своим долгом так поступать, и таков действи-
тельно его долг — долг самосохранения»1.
Подчеркивая ключевую роль государства в системе обществен-
ных отношений известный русский ученый-юрист Н.М. Коркунов
еше в XIX в. писал, что среди разнообразных форм человеческого
общения «первенствующее значение должно быть бесспорно при-
знано за государством». Было время, писал он, когда государство
охватывало собой все без исключения стороны человеческой жиз-
ни, так что в античном мире человек «совершенно поглощался гра-
жданином государства». Да и в настоящее время, делал вывод
Н.М. Коркунов, хотя наряду с государством существует немало дру-
гих форм общественного единения людей, «государство все-таки,
так или иначе, распространяет свое влияние на все стороны обще-
ственной жизни. Во всяком случае, история человечества творится
главным образом, государственной деятельностью»2.
В сегодняшнем мире все функции современною государства,
так или иначе, погружены в среду сферы общественной коммуни-
кабельности. Практически государство имеет контакты со всеми
сферами общества, слоями населения и районами страны. По вы-
ражению А.А. Зиновьева, оно, так или иначе, запускает в них свои
«щупальца»3. При этом, как отмечает Н.Н. Матузов, плохо, когда
власть дистанцируется от личности, снимая с себя всякую ответст-
венность за ее существование и выживание. Но еше хуже, когда
«забота» о своих «подданных» простирается так далеко, что это «ку-
раторство» превращается в тотальный контроль над ними4.
Демократические изменения современного мира, проявляющие-
ся в росте его информационной открытости, одновременно сочета-
ются с противоположными процессами. Создаются всеобъемлющие
электронные базы данных, которые включают информацию о
структуре ДНК, отпечатках пальцев, о поведении любого гражда-
нина на планете5. Предполагается, что через 15 лет эти базы дан-
ных охватят больше половины человечества, а в перспективе все
люди окажутся во всемирной базе данных. В США, особенно после
11 сентября 2001 г., везде, где бывают люди, устанавливаются камс-
1 Там же.
2 Коркунов И.М. Лекции по общей теории права. СПб.. 1898. С. 235.
3 Зиновьев А.А. Указ. соч. С. 203.
4 Матузов Н.Н. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 476—477.
5 Никонов В.А. Россия в глобальной политике XXI века // Общественные науки
и современность. 2002. № 6 С. 116.
104
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ры наблюдения. Как полагает В.А. Никонов. «Большой брат» будет
расти, создавая угрозы индивидуальным свободам, которые потре-
буют дополнительной защиты'.
Развитие обшества — непрекрашаюшийся ни на минуту цик-
личный процесс, зависящий от объективных факторов. Другое дело,
что осмыслить его современникам непросто. Происходящие в мире
перемены дают основания утверждать, что на смену третьему, гар-
моничному этапу взаимоотношений 1ражданского общества и госу-
дарства (государство и гражданское общество взаимоподдерживают
друг друга), который, по устоявшемуся в литературе мнению, явля-
ется устойчивым и конечным, в силу своего совершенства, с неиз-
бежностью приходит четвертый этап, характеризующийся распадом
гражданского обшества. Перерождение гражданского обшества в
постмодернистское, по мнению большинства исследователей —
процесс неотвратимый. Упорядоченные структуры гражданского
обшества сменят хаос постмодернизма, в котором основным прин-
ципом будет удовлетворение индивидами собственных желаний лю-
бой ценой без оглядки на окружающих. В этом смысле 2 ст. Кон-
ституции РФ, закрепившая приоритет прав и свобод человека в ка-
честве высшей ценности («все для человека, все для блага челове-
ка»), приобретет иной, гротескный смысл, превратившись в свою
противоположность: «удовлетворение желаний личности любой це-
ной, нс взирая на права и интересы других людей». При таком под-
ходе перестанут действовать вес основополагающие принципы гра-
жданского обшества.
Объективными предпосылками наступления четвертого этапа
развития обшества, помимо научно-технического npoipecca, высту-
пает рост населения планеты, что приводит к несоответствию меж-
ду потребностями людей и возможностями их удовлетворения. Об-
щепланетарные проблемы будут вынуждены решаться в каждом го-
сударстве. Примером могут быть проблемы демографии, возобнов-
ления природных ресурсов, поиск новых источников энергии и т.д.
Так, например, сегодня доля возобновимой энергии составляет
лишь 10% обшей энергии, которая производится человечеством.
Это означает, что для того, чтобы при современном уровне техно-
логии вписаться в естественный круговорот веществ, человечество
должно лишь уменьшить свои потребности в 10 раз, либо умень-
шить в 10 раз население планеты, либо во столько раз необходимо
сократить потребление энергии. Поскольку в ближайшее десятиле-
тие сокращение душевого потребления энергии за счет новейших
1 Там же.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
105
технологий нереально, человечеству не обойтись без решения про-
блемы регулирования рождаемости. Без сокращения населения
планеты мировому сообществу не удастся обеспечить совместное
развитие с биосферой, а следовательно, и перспективу выживания
на Земле1.
Как пишет Н.Н. Арзамаскин: «ученым и политикам придется
открыто сказать об этом. Открыто, ибо только полное и отчетли-
вое понимание проблемы способно обеспечить общепланетарное
согласие по труднейшему вопросу выживаемости человечества»2.
Правда, по нашему мнению, состоит в том, что открытый диалог
общества с властью уступит место скрытым (манипулятивным)
технологиям воздействия государства на общества, с целью дос-
тижения контроля за общественными процессами, и за демогра-
фическими, в частности. Подобное скрытое, компьютерно-
технологическое управление государством всеми общественными
отношениями и будет означать наступление четвертого, завер-
шающего этапа развития гражданского общества при котором
последнее, переродившись, будет существенно отличаться от
привычного ранее состояния. Так стоит зи строить то, что само
разрушается на глазах, и не лучше ли попытаться сохранить тра-
диционные общественные ценности, чтобы избежать утраты на-
циональной идентичности в процессах глобализации?
Что касается перспектив развития гражданского общества на
Западе и в России и соотношения его с государством, то, по мне-
нию А. Цуладзе, новый тоталитаризм на Западе стремится контро-
лировать каждую личность в отдельности, опутывает индивида
всевозможными контролирующими устройствами. Современные
технологии, прежде всего Интернет, успешно позволяют это осу-
ществлять. Западная демократия настолько транспарентна, что
скрыться от всевидящего ока юсударства просто невозможно. В
России, в которой сломаны традиционные ограничители, у госу-
дарства пока недостаточно ресурсов, чтобы контролировать всех
граждан. Поэтому делается это выборочно. Поскольку большинст-
во населения такое положение дел в принципе устраивает, сегодня
мало кто хочет коренных перемен. Удивительным образом госу-
дарству и обществу удалось достичь некоего status quo. Однако в
таком состоянии страна обречена на отставание, поскольку Запад
1 Арзачаскии Н.Н. К вопросу о системном анализе факторов, влияющих на со-
временную российскую государственность // Право и политика. 2007. № 3. С. 56
2 Там же.
106
Раздел 1. Социальная и юридическая природа |ражданс гва
ушел в слишком большой отрыв. Динамично развивается Китай.
«Русский медведь» не имеет возможности впадать в спячку, по-
скольку его поджимают и с Запада, и с Востока. Поэтому такое
положение дел продлится недолго. Видимо, наступление государ-
ства на общество продолжится более форсированными темпами.
Иначе не догнать1.
4.7. Функции гражданства
Гражданство как правовое оформление состояния народа или
нации выполняет но отношению к государству — государствообра-
зующую функцию, и по отношению к обществу этнообразующую
функцию. Это внутренние функции гражданства. Внешнюю функ-
цию гражданство выполняет в качестве средства разграничения рас-
пределения населения между различны ми государства ни.
На индивидуальном уровне — как связь ин 1ивида и государ-
ства — 1ражданство выполняет функцию указания на принадлеж-
ность индивида к тому или иному государству и функциона ,ьно яв-
ляется основой (частью) правового положения личности в государстве.
Поскольку как целостное явление гражданство шире правового
института 1 ражданства и включает в себя также социальные, поли-
тические. мора 1ьныс и психологические аспекты, это определяет
многообра тие его функций:
• социальная фупкция\ человек, имеющий статус гражданина, яв-
ляется полноправным членом общества;
• политическая функция', указывает на взаимообратную связь по-
литики и человека посредством гражданства и включает в себя
как распространение на индивида всей полноты политической
власти государства, так и участие его в осуществлении этой
власти. Эта функция также подразумевает принятие и призна-
ние политических идеалов государства;
• моральная функция неотделима от остальных функции граж-
данства и подразумевает нравственно-этическую основу
взаимоотношений личности, государства и общества, осно-
ванную на ответственном отношении к жизни. Понятие
«гражданин» в этом смысле тождественно понятию «патриот».
В рамках соотношения регулятивных свойств (функций) пра-
ва и морали уместно ставить вопрос о корреляции политиче-
ских представлений и пических позиций таких фигур, как
«гражданин государства» и «клиент государства». Политико-
1 ЦуладзеА. Политическая мифология. VI., 2003. С. 331 332.
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства
107
этическая позиция гражданина во многом обусловливается
восприятием им государства в качестве целостного политиче-
ского сообщества, деятельным членом которого он является и
внутри которого происходит его самореализация. Политико-
этическая позиция клиента в существенной мере сопряжена с
восприятием им государства в качестве внешнего и посто-
роннего учреждения, некоего бюро, призванного его обслу-
живать1;
• психологическая функция гражданства проявляется в виде само-
отождсствлсния личности со страной происхождения, с се на-
родом, ее языком и культурой. В идеале человек должен быть
гражданином той страны, с которой он себя отождествляет
психологически.
Все функции гражданства действуют в совокупности, хотя их
действие в разных странах различно.
1 Мачут Л.С. Право и мораль в истории: проблемы ценностного подхода // Го-
сударство и право. 1998. № 8. С. 118.
Глава
Принципы гражданства
Знание принципов возмещает
ш знание н< которых фактов.
Гельвеций
5.1. Классификация принципов гражданства
Сущность и содержание института гражданства выражаются в
его принципах.
По-видимому, правильнее говорить о принципах института
гражданства, а не о принципах гражданства вообще, поскольку
государства могут руководствоваться различными принципами, ус-
танавливая их в собственном законодательстве о гражданстве.
Как известно, правовые принципы — это основополагающие
идеи, руководящие начала, системообразующие элементы, характе-
ризующие единство и основные тенденции развития правовых
норм, регулирующие данную сферу общественных отношений. Они
отражают объективно сложившиеся закономерности развития об-
щества, вытекают из содержания политики государства и содержат
обобщенную характеристику отрасли права1.
Соответственно, принципы института гражданства представляют
собой исходные начала, ведущие идеи и установки, определяющие
стабильность его функционирования. Соотнесение внутригосударст-
венных принципов института гражданства с нормами-принципами,
касающимися прав и свобод человека и гражданина и получившими
международное признание и закрепление, служит показателем степе-
ни развитости и демократичности законодательства о гражданстве в
том или ином государстве.
Общая теория права признает наличие трех уровней правовых
принципов: обшеправовых, межотраслевых и отраслевых. Обшепра-
вовыс принципы, как привило, преломляются в отраслевых прин-
1 Цоброхопюо Е.Н.. Фиичпоеа М.В. Советское право социального обеспечения.
СПб., 1992. С. 35- 37.
Глава 5. Принципы гражданства
109
ципах и реализуются через нормы отрасли1. Институт гражданства
и институт основ правового положения личности базируются на
одинаковых общих принципах права, поскольку оба института от-
ражают коренные отношения между человеком и государством. Как
отмечает Л.Д. Воеводин, гражданство как составной элемент основ
правового положения личности опирается на тс же принципы, что
и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законода-
тельстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах,
адекватных ему. Здесь есть также ряд общих положений, предва-
ряющих конкретные установления2.
К общим (конституционным) принципам института гражданст-
ва могут быть отнесены принципы, на которых основывается отече-
ственная правовая система: народовластие, демократизм, гуманизм,
федерализм, равноправие, признание и уважение достоинства, ос-
новных прав и свобод человека, единство прав, свобод и обязанно-
стей, приоритет общепризнанных принципов и норм междуна-
родного права и международных договоров Российской Федерации
и т.д. Эти принципы являются базовыми в регулировании отноше-
ний, связанных с гражданством.
Специальными принципами института гражданства являются
принципы, имеющие отношение только к данному институту и обу-
словленные его предметом и методом регулирования. К ним можно
отнести следующие принципы: единое гражданство, равное граж-
данство, свобода и добровольность выбора гражданства, гарантиро-
ванность зашиты государством своих граждан за границей, недопус-
тимость выдачи гражданина иностранному государству, недопусти-
мость лишения гражданства, непризнание автоматической утраты
российского гражданства.
В.В. Полянский делит специальные принципы гражданства на две
подгруппы: специфические принципы гражданства, лежащие в ос-
нове политико-правовой связи лица с государством, и специфиче-
ские принципы, основывающиеся на конкретных отношениях по
поводу возникновения и прекращения гражданства, в которых объ-
ектом выступает сама политико-правовая связь гражданства3.
В юридической литературе существует и другая классификация
специальных принципов гражданства, что объясняется различием
1 Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод
граждан (теория и практика). СПб.. 1998. С. 84.
2 Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. С. 105.
3 Полянский В.В. Принципы советского гражданства // Советское государство
и право. 1980. № 5. С. 123.
110
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
формулировок норм-принципов, закрепленных в конституциях и
законах о гражданстве различных государств1.
В рекомендательном законодательном акте «О согласованных
принципах регулирования гражданства», одобренном Межпарла-
ментской Ассамблеей государств-участников СНГ 29 октября
1992 г., нормативно признаны следующие принципиальные поло-
жения: гражданство — атрибут государственного суверенитета; пра-
во каждого человека на гражданство; недопустимость лишения гра-
жданства или права изменения гражданства; недопустимость дис-
криминации в вопросах гражданства по различным основаниям;
равенство гражданства независимо от основания приобретения; со-
кращение безгражданства; учет постоянного проживания на данной
территории при решении вопроса о приобретении гражданства;
принцип единства семьи; зашита своих граждан государством за
пределами своей территории в соответствии с международными
нормами; сохранение зражданства при проживании за границей;
недопустимость выдачи собственных граждан иностранному государ-
ству; право на судебную защиту в случае нарушения правомочий
лица в вопросах гражданства; приоритет межгосударственных дого-
воров в отношении национального законодательства.
В Законе о гражданстве в ст. 4 закреплено, что принципы и пра-
вила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации,
не могут содержать положений, oi раничивающих права зраждан по
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или ре-
лигиозной принадлежности.
Закон закрепляет следующие принципы гражданства:
• единство и равенство гражданства Российской Федерации;
• сохранение гражданства за пределами территории Российской
Федерации;
• запрет лишения российского гражданства;
• запрет лишения права изменения российского гражданства:
• запрет высылки гражданина Российской Федерации за преде-
лы Российской Федерации или выдачи его иностранному го-
сударству;
• поощрение приобретения российского гражданства лицами
без гражданства, проживающими на территории Российской
Федерации.
Ряд других норм, содержащихся в гл. I Закона, также могут рас-
сматриваться как нормы-принципы института гражданства. Так,
1 Воеводин ЛЯ. Юридический статус личности в России. С. 57: Авакьян С.А.
Гражданство Российской Федерации. С. 12; Косаков С.К. Конституционные ос-
новы советского гражданства. С. 19—34; Комова Е.И., Кутафин О.Е. Конститу-
ционное право России. С. 161 —166.
Глава 5. Принципы гражданства
111
ст. 6 Закона посвяшсна двойному (множественному) i ражданству;
ст 7 закрепляет принцип зашиты и покровительства граждан Рос-
сийской Федерации, находящихся за пределами Российской Фе-
дерации; ст. 8 — «Гражданство Российской Федерации и брак»;
ст. 9 — «Гражданство детей».
Основные принципы гражданства, закрепленные в законода-
тельстве государств - участников СНГ. в ослом соответствуют об-
щепризнанным принципам и положениям международного права,
относящимся к гражданству, правам и свободам человека. Отдель-
ные отступления от некоторых из них, имеющие место в основ-
ном в Латвии и Эстонии, лишний раз подтверждают необходимость
и важность не только включения этих принципов в текст законов
о гражданстве, но и следования им на практике. Колли ши между
нормами конституции и закона о гражданстве относительно трак-
товки того или иного принципа, встречающиеся в законодательстве
некоторых стран ближнего шрубежья, свидетельствуют о наличии
определенных трудностей в плане обеспечения синхронизации раз-
вития законодательства. Последнее очень важно для обеспечения
полноценных отношений гражданства между различными странами,
например, при прекрашении и приобретении гражданства. За-
фиксированные на конституционном уровне и конкретизированные
в законах о гражданстве, данные принципы структурируют содер-
жание национальных институтов гражданства, придавая им необхо-
димую четкость и направленность.
5.2. Принцип единства гражданства
Федеративное устройство России, наличие в ее составе респуб-
лик. имеющих собственное гражданство, придают особую значи-
мость принципу единства граждан. В ч. I ст. 6 Конституции РФ
йкрсплено, что гражданство Российской Федерации является еди-
ным и равным независимо от оснований приобретения. В то же
время Конституция не раскрывает содержания понятия единого
гражданства. В Законе 1991 г. «О гражданстве РСФСР» было закре-
плено, что граждане Российской Федерации, постоянно прожи-
вающие на территории республики в составе Российской Федера-
ции. являются одновременно гражданами этой республики. Пре-
кращение гражданства Российской Федерации влекло прекращение
гражданства республики.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. преодолел
неопределенность в вопросе единства российского гражданства,
поскольку сама возможность существования гражданства республик
в нем не признается.
112
Раздел 1. Социальная и юридическая природа граждане гва
В унитарных государствах устанавливается только единое граж-
данство. Принцип единого гражданства гакреплен в ст. 4 Конститу-
ции Украины и раскрыт в ст. 2 Закона 2001 г. «О гражданстве Ук-
раины» как недопустимость возможности существования граждан-
ства административно-территориальных единиц Украины. В состав
Украины входит Автономная Республика Крым, имеющая собст-
венную Конституцию, но это не нарушает конституционного прин-
ципа единого гражданства.
В силу особой важности данного принципа подробному анализу
его содержания посвящена отдельная глава.
5.3. Принцип равного гражданства
Среди дру| их принципов, на которых основывается институт
российского гражданства, важнейшее значение имеет принцип рав-
ного гражданства. Он закреплен в ч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в ч. 2
ст. 4 Закона о гражданстве России.
Принцип равного гражданства выражается в двух аспектах: в со-
держательном и в формальном. В первом он означает равенство
правовых статусов граждан, во втором — равенство относительно
нрав в вопросах i ражданства. Отечественное законодательство не
устанавливает каких-либо различий в правовом статусе лиц, став-
ших гражданами России по рождению, усыновлению, в связи с при-
нятием в гражданство по рождению и друг им ра шинным основани-
ям. В Российской Федерации отсутствует деление граждан на «при-
родных» и «натурализованных», т.е. принятых в гражданство. Для
всех граждан установлен единый статус российского гражданина.
Принцип равного гражданства подразумевает также недопустимость
ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства по
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или ре-
лигиозной принадлежности (ч. I ст. 4 Закона).
Принцип равного гражданства означает, что все граждане го-
сударства равны перед законом независимо от происхождения,
образования, языка, политических и иных убеждений, рода заня-
тий, места жительства (такая формулировка содержалась в Законе
СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве СССР»), В данном аспекте
принцип равного гражданства распространяется и на правовое
положение гражданина. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции РФ. каж-
дый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории
всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные
Конституцией.
Глава 5. Принципы гражданства
ИЗ
Принцип равного гражданства прямо закреплен в немногих
конституциях постсоветских государств. Помимо России наиболее
четко он зафиксирован в Конституции Республики Узбекистан
(ст. 21): «Гражданство Республики Узбекистан устанавливается рав-
ным для всех независимо от оснований его приобретения». В боль-
шинстве конституций стран ближнего зарубежья данный принцип
либо поглощается более широким по содержанию общим принци-
пом равенства граждан (в Конституциях Таджикистана (ст. 17),
Молдовы (ст. 16), Грузии (ст. 14), Армении (ст. 15), либо подчерки-
вается, что граждане имеют равные конституционные права и сво-
боды н равны перед законом, как, например, в ст. 24 Конституции
Украины. Можно предполагать, что более общий принцип равенст-
ва граждан должен охватывать и их равные права по отношению
к гражданству.
Наиболее четко и развернуто принцип равенства закрепляется в
национальных законах о гражданстве. Например в ст. 3 белорусско-
го Закона о гражданстве говорится, что гражданство Республики
Беларусь является равным для всех граждан Республики Беларусь
независимо от оснований его приобретения. Во многом схожие
формулировки содержатся в законах о гражданстве Азербайджана
(ст. 2), Кыргызстана (ст. 4), Молдовы (ст. 4), Таджикистана (ст. 4)
н др. В то же время в законах о гражданстве Грузни, Казахстана
и Украины принцип равного гражданства заменен принципом ра-
венства граждан перед законом.
Вопрос законодательного закрепления принципа равного граж-
данства в прибалтийских республиках решается иначе.
Противоречат принципу равенства гражданства попытки Латвии
и Эстонии поделить граждан па коренных и некоренных («aliens
sitizen»), постоянно проживающих и так называемых мигрантов, и в
зависимости от этого определять объем их прав. В Законах о граж-
данстве Эстонии и Литвы вообще отсутствуют положения о равном
гражданстве. Более того, в эстонском Законе «О гражданстве» от
19 января 1995 г. (с изм. и доп.) имеется норма, которую можно
расценивать как своеобразное юридическое непризнание принципа
равенства гражданства. Так, в ст. 5 этого Закона отмечается, что
никто не может быть лишен гражданства Эстонии, приобретенного
по рождению.
Некоторые страны придерживаются концепции, согласно кото-
рой связь гражданства, установленная в силу натурализации, менее
устойчивая, нежели связь государства с гражданином по рождению.
На практике это приводит к некоторому ограничению объема прав
натурализованных граждан по сравнению с прирожденными, причем
это ограничение характерно и для развитых демократических стран.
114
Раздел 1. Социальная и юридическая природа 1раждапс гва
В США, например, натурализованные граждане не могут балло-
тироваться на должность президента (разд. 1 ст. II Конституции
США). Натурализованные граждане США .могут быть избраны в
Конгресс лишь чере i 7 —9 лет после приобретения американского
I ражданства. Во Франции, согласно Кодексу о гражданстве Фран-
ции, натурализованные граждане пять лет нс могут назначаться на
оплачиваемые государственные должности, а в течение 10 лет, как
правило, не могут занимать выборные должности.
Ограничение в правах натурализованных граждан в отношении
права на гражданство предусмотрено в ч. 2 ст. II испанской Кон-
ституции: «ни один испанец по происхождению не будет лишен
своей национальности». Толкование указанной нормы позволяет
сделать вывод о том, что натурали юванные граждане могут быть
лишены гражданства. Австрийский закон, допускающий лишение
гражданства натурализованных граждан, запрещает это по истече-
нии 6 лет после натурализации (§ 34, абз. З)1. В некоторых странах,
например, в Бирме, существуют «ассоциированные граждане» (т.е.
лица, относящиеся к некоренным национальностям), которые
должны сделать письменное заявление о лояльности государству2.
Как отмечалось, российское законодательство в вопросах равен-
ства гражданства и равенства статуса является последовательно де-
мократичным.
5.4. Принцип свободы и добровольности
выбора гражданства
Иначе данный принцип может быть обозначен как принцип
самостоятельного решения лицом вопросов гражданства.
В его основе лежит субъективное право лица на гражданство,
выступающее в качестве предпосылки для свободной реализации
каждым человеком своего естественного желания иметь гражданст-
во и в силу этого пользоваться зашитой со стороны государства,
а также конституционными правами и свободами. В ч. 3 ст. 6 Кон-
ституции РФ закреплено: «Гражданин Российской Федерации не
может быть лишен своего гражданства или права изменить его».
Ahiuioi ичная формулировка содержится в ч. 4 ст. 4 Закона «О граж-
данстве Российской Федерации».
Из этого принципа вытекает, что лицо правомочно самостоя-
тельно решать вопросы, связанные с приобретением гражданства,
возможностью восстановления утраченного гражданства или выхо-
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. ( . 129.
э Чиркин В.Е. Основы конституционного права: Учеб, пособие. М_, 1996. С. 42.
Глава 5. Принципы гражданства
115
дом н । гражданства Российской Федерации. Никто не вправе при-
нудить дееспособное лицо как к принятию гражданства какого-
либо государства, так и к выходу из гражданства.
Право на изменение гражданства предусматривает, что прису-
щий гражданству устойчивый характер связи лица и государства не
означает насильственного, принудительного удержания человека в
состоянии гражданства. Гражданин России имеет право прекратить
состояние гражданства, стать гражданином другого государства ли-
бо лицом без гражданства.
С принципом свободы и добровольности выбора гражданства
непосредственно связаны и другие принципы: прежде всего, это
принцип недопустимости лишения гражданства и принцип сокра-
щения безгражданства.
5.5. Принцип недопустимости
лишения гражданства
Основания прекращения гражданства Российской Федерации,
за исключением отмены решения о приеме в гражданство (гл. IV
Закона «О гражданстве Российской Федерации»), предусматривают
добровольное волей гьявленне гражданина. Нормы, касающиеся
прекращения гражданства, полностью соответствуют Конституции
РФ, Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября
1991 г., ст. 15 Всеобщей декларации прав и свобод человека и другим
международным соглашениям. Закон от 19 апреля 2002 I. «О гра-
жданстве Российской Федерации» также, как предыдущий, исклю-
чает возможность произвольного лишения гражданства. Согласно
ч. 4 ст. 4 Закона о гражданстве, в Российской Федерации никто не
может быть лишен гражданства Российской Федерации.
В конституциях и законах о гражданстве государств — респуб-
лик бывшего СССР закреплены положения, устанавливающие ли-
бо полный запрет, либо существенное ограничение лишения гра-
жданства. Помимо Конституции РФ это наиболее че гко зафикси-
ровано в основных законах Азербайджана (ч. 1 ст. 67), Беларуси
(ст. 10). Грузни (ч. 2 ст. 13), Казахстана (ч. 2 ст. 10). Кыргызстана
(ч. 3 ст. 13).
Своеобразно трактуется вопрос о запрете лишения граждан-
ства в Конституции Эстонии, где отмечается, что никто не может
быть лишен гражданства Эстонии, приобретенного по рождению.
Этот тезис, как уже отмечалось ранее, носит дискриминационный
характер, поскольку косвенным образом подтверждает возможность
лишения гражданства в случае приобретения его иным способом.
В отличие от конституций других стран ближнего зарубежья, в эс-
116
Раздел 1. Социальная и юридическая природа >раждапс гва
томской Конституции акцентируется внимание и на таком аспекте,
как запрет лишения гражданства из-за убеждений. В конституциях
иных прибалтийских государств (Латвии и Литвы) вообще отсутствуют
положения, касающиеся лишения гражданства. Такие положения
также отсутствуют в конституциях Армении и Таджикистана.
В законах о зражданстве России и других стран ближнего зару-
бежья закреплен запрет лишения гражданства и права изменить
свое гражданство. Так, в Законе о гражданстве Азербайджана запи-
сано: «Никто произвольно не может быть лишен гражданства или
права изменить его» (ч. 2 ст. I). Во многом аналогичные формули-
ровки присутствуют в законах о гражданстве Беларуси (ст. 4). Ка-
захстана (преамбула), России (ч. 2 ст. I), Таджикистана (преам-
була), Туркменистана (ст. 4), Узбекистана (ч. 2 ст. 1), Украины
(ч. 3 ст. 2). В законах о гражданстве Грузии (ч. 2 ст 2) и Кыргыз-
стана (преамбула) установлены соответствующие нормы запрета на
лишение гражданства, права изменить его.
В ст. 23 Закона о гражданстве Молдовы в развитие конституци-
онного положения, запрещающего «произвольное лишение граж-
данства». содержится исчерпывающий перечень «исключительных»
случаев, допускающих применение этой меры. Однако по существу
речь идет о случаях прекращения гражданства в форме утраты, по-
скольку гражданства Молдовы лишаются в случаях: приобретения
гражданства обманным путем: совершения тяжкого преступления
против государства; вербовки в вооруженные силы иностранного
государства; вступления в общественную должность другого госу-
дарства без ведома и согласия компетентных органов Республики
Молдова: совершения преступления против человечества или акта
геноцида. При этом установлено, что лишение лица гражданства не
влечет автоматически изменения гражданства его супруги (супруга)
н детей.
Более подробно содержание принципа недопустимости произ-
вольного лишения гражданства и его соотношение с прекращением
гражданства в форме утраты рассматривается в разделе «Правовое
регулирование прекращения гражданства Российской Федерации».
5.6. Принцип недопустимости выдачи гражданина
Российской Федерации другому государству
Развитие международных связей порождает проблему междуна-
родной, транснациональной преступности, представляющую серь-
езную угрозу для отдельных государств и для всего человечества.
Преступность усложняется, выходит за рамки национальных гра-
ниц, устанавливает в разных странах тесные взаимные контакты.
Глава 5. Принципы гражданства
117
которые используются для незаконного вывоза из страны большого
количества валюты, «отмывания» средств, добытых преступным пу-
тем, избежания налогообложения, а также для обеспечения безо-
пасности своих членов н лидеров преступных группировок. За по-
следние годы наблюдается увеличение количества обвиняемых в со-
вершении ими преступлений в разных странах. Лица, совершившие
преступления в одной стране, скрываются на территории другой,
часто меняя место проживания. Особенно остро эта проблема стоит
перед Россией и другими странами — членами СНГ в силу безвизо-
вого режима передвижения их граждан (за исключением Грузии и
Туркменистана). В условиях необходимости объединения разных
стран в борьбе с преступностью проблема выдачи лиц, подлежа-
щих уголовному преследованию (экстрадиции), становится все
более актуальной, поскольку очевидно, что сегодня в одиночку ни
одно государство не в состоянии добиться решающего успеха в
этой области.
С учетом этого в современном международном и внутринацио-
нальном праве вопросам международного сотрудничества уделяется
все большее внимание. Не стала исключением в этом отношении
и Российская Федерация, где помимо отдельных положений Кон-
ституции РФ (ст. 62) и отраслевого законодательства институту вы-
дачи (экстрадиции) обвиняемых, подозреваемых и лиц. подлежащих
выдаче, посвящена часть пятая (раздел XVIII) Уголовно-
процессуального кодекса РФ, вступившего в силу с I июля 2002 г.
В словаре под термином «экстрадиция» понимается передача
лица государством, на территории которого он находится, другому
государству по требованию последнего для привлечения его к уго-
ловной ответственности или приведения вступившего в законную
силу приговора1.
Международное право предусматривает три вида выдачи (экст-
радиции) лиц другому государству: для уголовного преследования;
для исполнения приговора; выдача лица на время.
В сфере уголовного судопроизводства институт экстрадиции на-
полняется более конкретным содержанием, включающим в себя
систему уголовно-процессуальных действий, направленных на ро-
зыск, задержание, заключение (взятие) под стражу и передачу лица
иностранному государству (или международному трибуналу, между-
народному уголовному суду), на основании и в порядке, установ-
ленных международными доюворами и национальным законода-
тельством, либо на основе принципа взаимности с целью осушеств-
1 Международное право. Словарь-справочник. М., 1*347. С. 46.
118
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
ления уголовного преследования, отправления правосудия или при-
ведения в исполнение вступившего в силу приговора суда.
Институт экстрадиции складывается из комплекса норм, при-
надлежащих к двум взаимодействующим, но самостоятельным пра-
вовым системам — международному праву и внутригосударствен-
ному праву. Основания выдачи запрашиваемых лиц установлены
в нормах внутринационального законодательства. Государства при
этом привлекают своих граждан к уголовной ответственности за
преступления, совершенные ими на территории пребывания, по
законам этого государства.
По отношению к выдаче лиц, совершивших преступления, сре-
ди государств существуют различные подходы: одни государства
стараются не выдавать своих 1раждан, совершивших преступления
за границей, даже если они не имеют дипломатического иммуните-
та; другие страны выдают своих граждан, снимая с себя тем самым
бремя их наказания и ресоциализации. Выдача обвиняемого для
предания его суду государству, чьим гражданином он является, спо-
собствует обеспечению объективного судебного процесса, посколь-
ку предоставляет больше гарантий от возможного необоснованного
уголовного преследования н обеспечивает суверенное право госу-
дарства на осуществление правосудия над своими гражданами*.
Основная проблема в отношении выдачи заключается в несов-
падении друг с другом двух принципов — принципа территории
(территориальной подследственности и подсудности), согласно ко-
торому обвиняемый должен быть предан суду в месте совершения
преступления и там же должно быть расследовано дело, и принципа
гражданства этого лица. Как показывает практика заключения ме-
ждународных договоров о выдаче, преобладающим является прин-
цип гражданства, т.е. действует не территориальный, а персональ-
ный принцип ответственности. Это полностью соответствует ст. 13
Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей право каждого
человека покидать любую страну и возвращаться в свою страну1 2.
В Конституции РФ нормы об экстрадиции находятся в главе 2
о правах и свободах человека и гражданина (ст. 62, 63). что служит
важнейшей гарантией их соблюдения. Кроме того, институт экстра-
диции должен соответствовать и другим нормам Конституции РФ,
посвященным процессуальным гарантиям личности:
• никто не может быть повторно осужден за одно н то же пре-
ступление (ч. I ст. 54);
1 Бе гнев С.С. Юридическая регламентация института экстрадиции (выдачи) //
Государство и право. 1998. 1. С. 99.
2 Комментарий к Конституции РФ / Под pea. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 260.
Глава 5. Принципы гражданства
119
• никто не может нести ответственность за деяние, которое
в момент его совершения нс признавалось правонарушением
(ч. 2 ст. 54).
Последнее положение закреплено в международном праве как
принцип «двойной криминализации» («двойного вменения», «двой-
ной преступности»), заключающийся в том, что совершенное дея-
ние должно считаться преступлением как в государстве, запраши-
вающем о выдаче, так и в запрашиваемом государстве1.
В Конституции РФ данный принцип содержится в ч. 2 ст. 63,
наряду с положением о невыдаче лиц, преследуемых за политиче-
ские убеждения, что также соответствует международным нормам.
Принцип невыдачи собственных граждан нашел отражение в
ч. 1 ст. 61 Конституции РФ, императивно запрещающей высылку
и выдачу российских граждан другому государству.
Ранее действовавшая российская Конституция 1978 г. также за-
прещала выдачу российских граждан, однако допускала исключе-
ния, если таковые будут установлены законом или международным
договором. Действующая норма Конституции РФ никаких исклю-
чений не предусматривает.
Невыдача российских граждан нс означает освобождения их от
уголовной ответственности за совершение преступлений на терри-
ториях иностранных государств. Правоохранительные органы Рос-
сии обязаны возбудить уголовное преследование против российских
граждан, подозреваемых в совершении преступлений на территории
других государств и вернувшихся на территорию Российской Феде-
рации. В международных договорах, как правило, закрепляется
принцип «aut dedere aut judicare» («или выдай, или сули»), в соот-
ветствии с которым государство-участник, отказывающее в выдаче
лица, обвиняемого в совершении предусмотренного в данном до-
говоре преступления, обязано само привлечь его к уголовной от-
ветственности и проинформировать о результатах заинтересован-
ную сторону2.
Конституционному и уголовно-правовому положению о запрете
выдачи собственных граждан не соответствовала норма ч. 3 ст. I
Закона от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» (в рсд. от
18 января 1995 г.) о том, что гражданин России не может быть вы-
дан другому государству иначе как на основании закона или меж-
дународного договора России, поскольку при наличии указанных
условий выдача российских граждан по закону все же допускалась.
1 Лукашук И.И. Выдача обвиняемых // Российская юстиция. 1997. № 1. С. 50.
2 Зимин В.П.. Зубов И.Н. Международное сотрудничество в области борьбы с пре-
ступностью и охраны общественного порядка. М., 1993. С. 16.
120
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
В Законе о гражданстве 2002 г. указанная формулировка приведена
в соответствие с конституционной нормой. Согласно ч. 5 ст. 4 За-
кона гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пре-
делы Российской Федерации или выдан иностранному государству.
Потребность в принятии отдельного закона об экстрадиции, на-
ходившегося долгое время в стадии разработки, в настоящее время
отпала в связи с принятием УПК РФ, пятая часть которого посвя-
щена международному сотрудничеству в сфере уголовного судопро-
изводства н содержит главу 54. регулирующую вопросы выдачи ли-
ца для уголовного преследования или исполнения приговора1.
Международные договоры, заключенные Россией, выдачу рос-
сийских граждан не предусматривают. В заключенных ранее Рос-
сийской Федерацией договорах о правовой помощи по граждан-
ским и уголовным делам с Албанией, Алжиром, Болгарией, Венгри-
ей, Вьетнамом, Грецией, Ираком, Кипром, КНДР, Кубой, Монго-
лией, Польшей, Румынией, Тунисом, а также со странами — быв-
шими республиками СССР: Азербайджаном, Молдовой, Кыргыз-
станом, Литвой, Латвией — закреплена невыдача собственных гра-
ждан. Такое же положение содержит принятая на многосторонней
основе Минская конвенция стран СНГ о правовой помощи н пра-
вовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам
от 22 января 1993 г., четвертый раздел которой посвящен вопросам
выдачи преступников2.
Не могут противоречить Конституции РФ и положения между-
народного договора, поскольку ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавли-
вает преимущественную силу международных договоров в отноше-
нии законов, но не Конституции. Согласно ст. 22 Закона «О междуна-
родных договорах Российской Федерации», в случае противоречия
между нормами Конституции РФ и международного договора по-
следний может быть ратифицирован только после внесения соот-
ветствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее по-
ложений в установленном порядке3.
1 Включение в пятую часть УПК РФ тлавы 55, регулирующей основания и поря-
док передачи лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания
в государстве, гражданином которого оно является, — довольно спорное реше-
ние законодателя, поскольку данные отношения выходят за рамки уголовно-
процессуальных, относясь по своему существу к предмету уголовно-исполни-
тельного права. Поэтому принятие отдельного комплексного закона об экстрадиции
было бы. возможно, более оптимальным решением, хотя бы с точки зрения
юридической техники.
- Содружество: информационный вестник. 1993. № 1. С. 45—67.
3 СЗ РФ. 1995. № 29.
Глава 5. Принципы гражданства
121
Коллизия норм о выдаче, присущая ранее действовавшему рос-
сийскому законодательству о гражданстве, нс стала исключением
для законодательства многих стран ближнего зарубежья.
Конституции Беларуси (ст. 10), Казахстана (ч. 1 ст. 11), Грузин
(ч. 4 ст. 13), Таджикистана (ст. 16), закрепляя положение о запрете
выдачи своего гражданина, устанавливают исключение из этого
правила, связанное с наличием соответствующих международных
договоров либо двусторонних соглашений. При этом в грузинской
Конституции предусмотрена возможность судебного обжалования
решения о выдаче. Однако в законах о гражданстве Грузни (ст. 9)
и Таджикистана (ст. 9) правило о невыдаче своих граждан, в отли-
чие от установленных в конституциях, признается безусловным.
Хотя в Конституции Туркменистана и не содержится ссылка на
международные договоры при разрешении вопроса о выдаче, в ст. 7
Закона о гражданстве этот вопрос получает развернутую трактовку:
«гражданин Туркменистана не может быть выдан другому государ-
ству, если это не предусмотрено международными договорами Турк-
менистана или международными правовыми актами (соглашениями,
конвенциями), если Туркменистан является их участником».
В литовской конституции (ст. 13) вопрос о невыдаче решен
в общей форме с использованием отсылки — «если международным
договором Литовской Республики не установлено иное». Конститу-
ция Эстонии, со своей стороны, весьма обстоятельно регламентиру-
ет этот вопрос. В ней отмечается, что ни один 1ражданин Эстонии
не может быть выдан иностранному государству иначе как в случа-
ях, предусмотренных международными договорами, в порядке, ус-
тановленном соответствующим договором и законом (ст. 36). Кроме
того, конституционная норма фиксирует две важные позиции: оп-
ределяет орган, компетентный решать вопрос о выдаче (Правитель-
ство), а также право судебного опротестования такого решения.
В латвийской Конституции отсутствует положение о недопусти-
мости выдачи своих граждан. Однако в Законе о гражданстве содер-
жится категоричное положение о том, что Латвия не выдает своих
граждан иностранным государствам (ст. 8). Во многом сходное по-
ложение закреплено в ст. 6 литовского Закона о гражданстве. Никак
не закреплен данный принцип в эстонском Законе о гражданстве.
Рассматривая историю становления института выдачи, следует
отметить, что данный институт зародился и существовал, хотя и в
примитивном виде, в Древнем мире в эпоху рабовладельческих го-
сударств. Выдача — древнейшая форма взаимопомощи государств
в борьбе с преступностью. Договор египетского фараона Рамзеса II
с царем хеттов Хеттушилем III предусматривал: «если кто-либо
убежит из Египта и уйдет в страну хеттов, то царь хеттов не будет
122
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
его задерживать в своей стране, но вернет в страну Рамзеса»1. В
России историю экстрадиции следует исчислять с Договора о
мире и дружбе, заключенного в 911 г. киевским князем Олегом с
Византией (греками).
От института выдачи следует отличать институт передачи лиц.
осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в госу-
дарстве, гражданами которых они являются.
Кроме того, следует различать институт экстрадиции и полити-
ческого убежища, поскольку они, несмотря на тесную взаимосвязь
(лицо, получившее убежише, не просто не подлежит выдаче, но
и обретает особый статус, удостоверяемый специальным свидетель-
ством). имеют существенные различия. Институт выдачи развивался,
главным образом, как форма правовой взаимопомощи государств
в борьбе с преступностью, и лишь в дальнейшем в нем нашла от-
ражение защита прав человека, тогда как институт убежища с само-
го начала имел своей задачей защиту прав человека.
Существенные различия, имеющиеся в Российской Федера-
ции и в других странах континентальной (романогерманской)
правовой системы, по сравнению со странами англосаксонской
правовой системы, связаны с тем. что в первой процедура выда-
чи носит административный характер, тогда как в странах англо-
саксонской правовой системы решение об экстрадиции прини-
мает суд2.
При этом суд рассматривает достаточность доказательств при-
знания уголовного преследования обоснованным, тогда как в Рос-
сии суд рассматривает соблюдение законности процедуры по жало-
бе экстрадируемого лица.
В Российской Федерации центральным и полномочным орга-
ном. рассматривающим и принимающим решения о выдаче лиц,
является Генеральная прокуратура РФ. В практической работе по
экстрадиции задействованы все структурные звенья системы рос-
сийской прокуратуры: территориальные (районные, городские)
прокуратуры, прокуратуры субъектов Российской Федерации, Гене-
ральная прокуратура РФ. Помимо Генеральной прокуратуры РФ
в работе по экстрадиции лиц, запрашиваемых другими государства-
ми, принимают участие Министерство внутренних дел РФ, Мини-
стерство юстиции РФ, суды Российской Федерации, Министерство
1 Лукашук И.И., Нау\юи А. В. Выдача обвиняемых и осужденных в международ-
ном уголовном прове: Учебно-практическое пособие. М.: Российский юридиче-
ский издательский дом, 1998. С. 30.
2 Бессарабов В.Г., Волобуев В.П. Процесс экстрадиции в Соединенном Королев-
стве и Российской Федерации. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 49.
Глава 5. Принципы гражданства
123
иностранных дел РФ, а также Национальное центральное бюро Ин-
терпола МВД России.
Основания для выдачи запрашиваемых лиц (как н основания
для отказа в выдаче) носят как материально-правовой, так н про-
цессуальный характер.
Уголовный кодекс РФ устанавливает, что экстрадиция произво-
дится только по тем преступлениям, которые закреплены в уголов-
ном законодательстве обеих государств, участвующих в разрешении
вопроса о выдаче. Статья 13 УК РФ целиком посвящена выдаче
лиц, совершивших преступление. Ее первая часть, вслед за консти-
туционной нормой, устанавливает принцип невыдачи российских
граждан, совершивших преступление на территории иностранного
государства. В то же время ч. 2 ст. 13 УК РФ допускает возмож-
ность выдачи иностранных граждан и лиц без гражданства, совер-
шивших преступление вне пределов России, но оказавшихся в
дальнейшем на ее территории, иностранному государству для привле-
чения к уголовной ответственности или отбывания наказания в
соответствии с международным договором Российской Федерации.
В УП К РФ устанавливаются два правовых основания для выда-
чи Россией иностранному государству лиц, находящихся на ее тер-
ритории, для уголовного преследования или исполнения приговора
(международный договор или принцип взаимности), а также осно-
вополагающие условия ее осуществления: выдача может быть про-
изведена только в отношении иностранного гражданина или лица
без гражданства и только за деяния, которые являются уголовно
наказуемыми по уголовному закону РФ и законам запрашивающего
государства. УП К РФ разделяет основания отказа в выдаче лица на
две категории: к первой относятся случаи, при наличии которых
выдача лица не допускается вообще; вторая категория предусматри-
вает случаи, когда в выдаче лица может быть отказано.
Выдача лица не допускается, если:
1)лнцо, в отношении которого поступил запрос иностранного
государства о выдаче, является гражданином Российской Федерации;
2) лицу, в отношении которого поступил запрос иностранного
государства о выдаче, предоставлено убежище в Российской Феде-
рации в связи с возможностью преследований в данном государстве
по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности,
принадлежности к определенной социальной группе или по поли-
тическим убеждениям;
3) в отношении указанного в запросе лица на территории Рос-
сийской Федерации за то же самое деяние вынесен вступивший в
законную силу приговор или прекращено производство по уголов-
ному делу;
124
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
4) в соответствии с законодательством Российской Федерации
уголовное дело не может быть возбуждено или приговор не может
быть приведен в исполнение вследствие истечения сроков давности
или по иному законному основанию;
5) имеется вступившее в законную силу решение суда Россий-
ской Федерации о наличии препятствий для выдачи данного лица в
соответствии с законодательством и международными договорами
Российской Федерации.
В выдаче лица (экстрадиции) может быть отказано, если:
Одеяние, послужившее основанием для запроса о выдаче, не
является по уголовному закону преступлением;
2) деяние, в связи с которым направлен запрос о выдаче, со-
вершено на территории Российской Федерации или против интере-
сов Российской Федерации за пределами ее территории;
3) за то же самое деяние в Российской Федерации осуществля-
ется уголовное преследование лица, в отношении которого направ-
лен запрос о выдаче;
4) уголовное преследование лица, в отношении которого на-
правлен запрос о выдаче, возбуждается в порядке частного обви-
нения.
Многосторонними соглашениями являются Европейская кон-
венция о выдаче 1957 г. и два Дополнительных протокола к ней
1975 и 1978 гг.
При подписании и ратификации названных актов российская
сторона сделала ряд оговорок, вытекающих из требований россий-
ского законодательства и правоприменительной практики. В част-
ности, в соответствии со ст. 61 Конституции РФ Россией оговорена
невозможность выдачи собственных граждан.
Согласно ст. 1 Федерального закона о ратификации Конвенции
о выдаче помимо оснований, указанных в самой Конвенции, в вы-
даче лица может быть отказано в том случае, если оно запрашивается
в целях привлечения к ответственности в чрезвычайном суде или в
порядке упрощенного судопроизводства, а также если есть основа-
ния полагать, что в результате такого производства этому лицу не
будут обеспечены минимальные гарантии соблюдения его нрав.
В выдаче может быть отказано и в случае, если имеются осно-
вания полагать, что лицо было или будет подвергнуто в запраши-
вающем государстве пыткам или другим жестоким видам обраще-
ния, а также исходя из соображений гуманности, когда имеются
основания полагать, что выдача может повлечь для него серьезные
последствия по причине его преклонного возраста или состояния
здоровья.
Глава 5. Принципы гражданства
125
Российская Федерация также оставляет за собой право не выда-
вать лиц, выдача которых может нанести ущерб ее суверенитету,
безопасности, общественному порядку или другим важным государ-
ственным интересам. Перечень преступлений, за совершение кото-
рых выдача подозреваемых не может быть произведена, устанавли-
вается федеральным законом.
Согласно ст. 3 Конвенции выдача не производится, если име-
ются достаточные основания полагать, что запрос о выдаче в связи
с совершением преступления был подан с целью преследования или
наказания лица в связи с его принадлежностью к определенной ра-
се, религии, национальности или политическими убеждениям и что
положению этого лица может быть нанесен ущерб по любой из
этих причин. При ратификации Конвенции Российская Федерация
заявила, что исходит из того, что законодательство Российской Фе-
дерации не содержит понятия «политические преступления», а по-
ложения ст. 3 Конвенции «Политические преступления» должны
применяться таким образом, чтобы обеспечить неотвратимость от-
ветственности за совершение преступлений, подпадающих под дей-
ствие Конвенции.
Очевидно, что положения Конвенции, предусматривающие бо-
лее широкий круг оснований отказа в выдаче запрашиваемых лиц
по сравнению с УПК РФ, должны иметь приоритет в случае расхо-
ждения с внутринациональным законодательством в соответст-
вии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
5.7. Принцип допустимости двойного гражданства
В законодательстве СССР двойное гражданство последовательно
отвергалось. В ч. 1 ст. 62 Конституции РФ закреплено, что гражда-
нин Российской Федерации может иметь гражданство иностранно-
го государства (двойное гражданство) в соответствии с федераль-
ным законом или международным договором Российской Федера-
ции. Признание двойного гражданства конституционной нормой
обусловлено распадом Советского Союза и большим числом остав-
шихся проживать в его бывших республиках российских этнических
соотечестве нников.
Согласно ст. 6 «Двойное гражданство» Закона «О гражданстве
Российской Федерации», гражданин Российской Федерации, имею-
щий также иное гражданство, рассматривается Российской Федера-
цией только как гражданин Российской Федерации, за исключением
случаев, предусмотренных международным договором Российской
Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином
Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения
российского гражданства (ч. 2 ст. 6).
126
Раздел 1. Социальная и юридическая природа 1ражданс гва
Отношение юристов к институту двойного гражданства различно
Одни утверждает его необходимость, приводя такие доводы, как
равенство прав н обязанностей для бнпатрнда с гражданами страны
проживания и возможность сохранения культурных и иных связен
со страной происхождения1.
Другие отрицают двойное гражданство, поскольку оно приводит
к нежелательным последствиям2 *. Так, по мнению немецкого юри-
ста Й. Кунца, бнпатрнзм характеризуется как нетерпимое явление,
содержащее само по себе противоречие, как источник серьезных
международных конфликтов’.
Б.Н. Чичерин еще в 1894 г. отмечал: «При переходе из одного
подданства в другое возникает вопрос: может ли одно и то же лицо
состоять подданным двух государств? Некоторые законодательства
это допускают, но большей частью ответ дается отрицательный.
Последнее законодательство согласно с началами государствен-
ного права. Подданство есть отношение всецелое, которое делиться
не может. Человек может пользоваться теми или другими правами в
разных государствах; он всегда обязан подчиняться законам тон
страны, где он находится; но своим лицом он принадлежит только
одному отечеству»4.
Однако в современных условиях глобализации, большей мо-
бильности населения, массовой миграции в более благополучные
страны, а также других процессов, приводящих к трансформации
национальных государств, отношение к двойному гражданству на-
чинает меняться.
Подробная характеристика двойного гражданства дана в соот-
ветствующем разделе работы.
5.8. Принцип сокращения безгражданства
Безгражданство — правовое состояние, характеризующееся отсут-
ствием у лица гражданства какого-либо государства. В ст. 3 Закона
о гражданстве Российской Федерации содержится следующее поня-
1 Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 16; Мицкевич А.В.
Комментарий к законолате 1ьству государств участников СНГ о гражданстве.
М., 1996. С. 25; Воеводин Л Л- Юридический статус личности в России. М., 1997.
С. 105; и др.
7 Черниченко С. В. Вопросы гражданства в современном международном праве.
М.. 1963; Ушаков Н.А. О нецелесообразности юпушения Российской Федераци-
ей двойного гражданства // Актуальные проблемы гражданства. М. 1995. С. 127;
По.ыш-кий В.В. Двойное кража ihcibo и зашита прав человека. С. 133.
1 Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 18.
4 Чичерин Б.Н. Курс гост гарственной натки. Ч. 1: общее государственное право.
М., 1894. С. 206.
Глава 5. Принципы гражданства
127
тие япца без гражданства: это яйцо, не являющееся гражданином
Российской Федерации н не имеющее доказательства наличия граж-
данства иностранного государства. Безгражданство, как и многограж-
данство, как правило, порождается вследствие несовпадения принци-
пов приобретения и прекращения гражданства в различных странах.
Безгражданство может быть абсолютным и относительным'.
• абсолютное — возникает с момента рождения;
• относительное — с момента утраты гражданства.
Поскольку состояние безгражданства с государственно-правовой
точки зрения является аномальным. государства предпринимают
меры, направленные на его ограниченно.
Целью заключенной в 1954 г. Конвенции о статусе апатридов яв-
ляется не ликвидация самого состояния безгражданства, а установ-
ление на территории государств-участников определенного режима
для лиц без гражданства. Согласно Конвенции о сокращении без-
гражданства от 30 августа 1961 г. государства обязаны принять меры
к уменьшению числа находящихся на их территории лиц, не имеющих
какого-либо гражданства, упростив порядок его получения1.
В указанной Конвенции, в частности, рекомендуется предостав-
лять гражданство лицам, ходатайствующим об этом и проживаю-
щим на территории государства в период не менее пяти лет и не
осужденным за совершение тяжких преступлений, а также лицам,
всегда являвшимся апатридами, и пр. Однако в национальных за-
конодательствах государства избегают устанавливать какие-либо
конкретные обязательства перед лицами без гражданства.
Нив одном международном договоре, касающемся лиц без гра-
жданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними
мерами2. Так, в ч. 6 ст. 4 Закона о гражданстве России закреплено,
что Российская Федерация поощряет приобретение ее гражданства
лицами без гражданства, проживающими на территории России.
Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными.
Их правовое положение определяется внутренним законодательст-
вом государства, в котором они проживают. Государства обязаны
обеспечить для лиц без гражданства пользование основными правами
человека и обеспечить для них соответствующий режим. В России
статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу
1 Согласно ст. 5 Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. каждое госу-
дарство — член ООН должно позаботиться о том. чтобы утрата гражданства
страны быта обусловлена приобретением другого гражданства. Статься 8 Кон-
венции не рекомендует государствам прибегать к лишению гражданства, если
это делает их лицами без гражданства // Действующее международное право.
Т. ]. 1996. С. 250.
2 Там же.
128
Раздр'х I. Социальная и юридическая природа 1ражданс гва
иностранных граждан, за исключением того, что иностранное ди-
пломатическое представительство не вправе оказывать нм защиту.
Лица без |ражданства не несут воинской обязанности и не облада-
ют правами гра:кдан, на них распространяются тс же ограничения,
что и на иностранцев.
5.9. Принцип сохранения российского гражданства
за лицами, проживающими за пределами
Российской Федерации
Особенностью данного принципа является его взаимосвязь с ес-
тественным правом че ювека избирать место своего жительства,
свободно выезжать за пределы своего государства н беспрепятст-
венно в него возвращаться. В ч. 2 ст. 27 Конституции РФ указанное
право получило закрепление: «Каждый может свободно выезжать за
пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федера-
ции имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Фе-
дерацию». В свою очередь, конституционная норма соответствует
ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах
от 16 декабря 1966 г., где говорится, что «каждый человек имеет
право покидать любую страну, включая свою собственную» (ч. 2
ст. 12) и «никто не может быть произвольно лишен права на въезд
в свою собственную страну» (ч. 4 ст. 12). Правила выезда за преде-
лы Российской Федерации и въезда на ее территорию определяются
Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1.
Как уже отмечалось, одним из важнейших признаков правовой
связи гражданства является ее устойчивость, обеспечивающая со-
хранение и существование гражданства вне пределов территориаль-
ной юрисдикции государства. Это отражено в ч. 3 ст. 4 Закона
2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», где говорится, что
проживание гражданина Российской Федерации за пределами Рос-
сийской Федерации не прекращает его 1 ражданства. Включение
этой нормы в законодательство о гражданстве означает изменение
представления о том. что гражданин, проживая за границей и не
исполняя при этом обязанностей в отношении своей страны, со-
вершает неблаговидный поступок и, как следствие, может быть ли-
шен гражданства. Подобная практика существовала практически
с момента возникновения Советского государства. Так, 15 декабря
1921 г. ВЦИК и СНК РСФСР был принят декрет «О лишении прав
гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей».
1 СЗРФ. 1996. № 34. Ст 4029
Глава 5. Принципы гражданства
129
Следует отметить, что и последний Закон о гражданстве СССР
1990 г. содержал указание на го, что лишение i ражданства может
иметь место в исключительном случае н только в отношении лица,
проживающего за границей. Основанием являлось совершение ли-
цом действий, наносящих существенный ущерб государственным
интересам или государственной бе (опасности СССР (ст. 23).
Развитие международных связей и международного сотрудниче-
ства Российской Федерации с другими странами привели к значи-
тельному увеличению числа российских граждан, выезжающих и i
страны на некоторый период по различным причинам — в команди-
ровку. работку по контракту и тд. Некоторые российские граждане
в силу различных обстоятельств проживают в других странах, в том
числе в странах СНГ, сохраняя при этом российское гражданство.
Особую актуальность принципу сохранения гражданства лица-
ми, проживающими за пределами Российской Федерации, прндаел
распад СССР, повлекший разрыв устоявшихся социально-правовых
связей, значительную миграцию населения в пределах его террито-
рии. Вместе с тем, не следует смешивать данный принцип с последст-
виями признания двойного гражданства, выражающегося в сущест-
вовавшем облегченном предоставлении российского гражданства
лицам, в том числе проживающим за пределами Российской Феде-
рации.
Принцип сохранения гражданства за лицами, находящимися за
пределами своего государства, нашел свое отражение в националь-
ных законах о гражданстве Азербайджана (ст. 7), Беларуси (ст. 15),
Грузин (ст. 7), Казахстана (ст. 7), Кыргызстана (ст. 6), Молдовы
(ст. 19), Латвии (ст. 6), Литвы (ст. 5) и других стран ближнего зару-
бежья.
Единство социального н правового компонента гражданства
нашло отражение в законодательстве ряда государств, где преду-
смотрено, что лицо, в течение нескольких лет постоянно не прожи-
вающее в этой стране, утрачивает ее гражданство. Принцип сохра-
нения гражданства за пределами территории государства может
быть ограничен рядом норм, предусматривающих утрату гражданст-
ва этих государств.
5.10. Принцип защиты и покровительства граждан
Российской Федерации, находящихся
за ее пределами
Существо этого принципа заключается в установлении обяза-
тельства государства ока >ывать всемерну ю защиту своим гражда-
нам, находящимся за пределами его территории, покровительство-
во
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
вать им. Данный принцип связан с суверенитетом государства и нали-
чием взаимных обязанностей между государством и гражданином.
Он получил четкое отражение в Конституциях Азербайджана
(ст. 61), Беларуси (ст. 10), Грузии (ст. 13), Казахстана (ч. 2 ст. 11),
Кыргызстана (ч. 4 ст. 13), России (ч. 2 ст. 61). В ст. 13 Конституции
Литвы он закреплен довольно пространно: «Литовское государство
опекает своих граждан за границей». В эстонской Конституции со-
держится указание на то. что государство защищает своих граждан
и в иностранных государствах (ст. 13).
В национальных законодательствах о гражданстве данный кон-
ституционный принцип развивается, прежде всего, в плане уточнения
обязанностей государства и его органов по отношению к гражданам,
пребывающим за его пределами. Вышесказанное особенно характер-
но для содержания законов о гражданстве Азербайджана (ст. 7), Белару-
си (ст. 5), Грузии (ст. 6), Казахстана (ст. 9), Молдовы (ст. 5).
Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции РФ Россия принимает на себя
обязательство зашиты своих граждан и покровительства им за пре-
делами государства, гарантируя такую защиту и покровительство
как постоянно проживающим за границей российским гражданам,
так и временно там пребывающим.
Как следует из ст. 7 Закона «О гражданстве Российской Федера-
ции», гражданам Российской Федерации, находящимся за ее преде-
лами, предоставляются защита и покровительство Российской Феде-
рации. Органы государственной власти Российской Федерации, ее ди-
пломатические представительства и консульские учреждения, нахо-
дящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица
указанных представительств и учреждений обязаны содействовать
тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена воз-
можность пользоваться в полном объеме всеми правами, установ-
ленными Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, общепризнанными принципами
и нормами международного права, международными договорами
Российской Федерации, законами и правилами государств прожива-
ния или пребывания граждан Российской Федерации, а также воз-
можность защищать их права и охраняемые законом интересы.
Функции дипломатических представительств Российской Феде-
рации определяются Венской конвенцией о дипломатических сно-
шениях 1961 г.1, а функции консульских учреждений — Венской
конвенцией о консульских сношениях 1963 г. Действует также Кон-
сульский устав 1976 г. Россией заключены также многочисленные
двусторонние консульские договоры и конвенции.
1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 18. Ст. 221.
Глава 5. Принципы гражданства
131
Защиту и покровительство находящимся за рубежом россий-
ским гражданам Российская Федерация может оказывать в форме
правовой помощи, консультаций, содействия в помещении в ле-
чебное заведение, материальной помощи. Государство не обязано
возмещать убытки, понесенные его гражданами за рубежом вслед-
ствие своих действий в качестве частных лиц. Российская Федера-
ция обязана оказывать защиту своим гражданам, находящимся на
территории других государств, если есть основания считать, что их
власти нарушают права этих граждан, предусмотренные законода-
тельством государства пребывания или вытекающие из междуна-
родных договоров и обычаев, и по собственной инициативе, без
обращения ее граждан с просьбой о защите. В любом случае защита
должна оказываться дипломатическими и консульскими представи-
тельствами независимо от просьбы лица, права которого нарушены.
Должностные лица представительства должны убедиться в том,
что нарушение прав российского гражданина в действительности
имело место. Недопустимо стремление оправдывать гражданина,
если он совершил правонарушение по законам государства пребы-
вания и власти этого государства привлекают его к ответственности
строго в рамках своего законодательства, не вступая в противоречие
с международными стандартами в области прав человека. В такой
ситуации защита, как правило, сводится к помощи при выборе и
предоставлении адвоката, наблюдению за тем, чтобы ие было про-
цессуальных нарушений при рассмотрении дела, и т.д.
Защита конкретным лицам оказывается обычно консульскими
учреждениями. Собственно дипломатическая защита оказывается
в тех случаях, когда вопрос приобретает политический характер или
когда речь идет о нарушениях или ущемлении прав не отдельных
лиц. а вообще российских граждан или некоторых их категорий.
Оказание покровительства относится главным образом к таким
случаям, которые ие связаны с нарушением прав российских граж-
дан (например, когда российский гражданин оказался в другом го-
сударстве в сложной ситуации).
Так, содержание рассматриваемого принципа охватывает случаи
утраты находящимися за 1раницей 1ражданами Российской Феде-
рации паспорта (дипломатического паспорта, служебного паспорта,
паспорта моряка). В этом случае дипломатическими или консуль-
скими представительствами ему выдается свидетельство на въезд
(возвращение) в Российскую Федерацию, которое является времен-
ным документом, удостоверяющим личность гражданина Россий-
ской Федерации.
Выдача производится по письменному заявлению гражданина
Российской Федерации на срок, необходимый для въезда (возвра-
щения) на территорию России, ио нс свыше 15 дней, под расписку.
132
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Если у гражданина отсутствуют документы, позволяющие иден-
тифицировать его личность, то он должен представить заверенные
в установленном порядке письменные заявления не менее двух граж-
дан Российской Федерации, подтверждающие личность заявителя.
В случае отсутствия у заявителя документов, подтверждающих
его личность, принадлежность к гражданству Российской Федера-
ции, место пребывания или место жительства в пределах Россий-
ской Федерации, дипломатическое представительство или консуль-
ское учреждение Российской Федерации для проведения проверки
направляет соответствующий запрос в паспортно-визовую службу
органов внутренних дел Российской Федерации.
По результатам проверки органы внутренних дел Российской
Федерации направляют необходимую информацию в Министерство
иностранных дел России со ссылкой на исходящий номер запроса
дипломатического представительства или консульского учреждения
Российской Федерации.
При выдаче свидетельства заявитель должен быть проинформи-
рован о том, что ои в трехдневный срок с момента прибытия к мес-
ту пребывания или к месту жительства в пределах Российской Фе-
дерации обязан сдать свидетельство в организацию, выдавшую пас-
порт (дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт мо-
ряка), утерянный гражданином Российской Федерации.
На территории России свидетельство со штампом пограничного
контрольно-пропускного пункта может быть использовано гражда-
нином Российской Федерации в течение 10 дней с момента пересе-
чения им Государственной границы Российской Федерации в каче-
стве документа, удостоверяющего его личность.
Если действия, предпринятые дипломатическими представи-
тельствами или консульскими учреждениями, оказываются неэф-
фективными, Российской Федерацией для защиты интересов граж-
дан могут быть предприняты и иные вытекающие из международ-
ного права меры.
Открытым остается вопрос о действии данного принципа в слу-
чае нарушений прав российских соотечественников, постоянно
проживающих за границей, в том числе на территории стран СНГ,
часть из которых имеет российское гражданство. Существует пози-
ция, согласно которой массовое предоставление российского граж-
данства этническим соотечественникам, проживающим за пределами
России, автоматически приводит в действие ч. 2 ст. 61 Конституции
РФ со всеми вытекающими последствиями. На это ориентирована
принятая 8 декабря 1995 г. Государственной Думой РФ Декларация
Глава 5. Принципы гражданства
133
о поддержке Российской Федерацией российской диаспоры и о по-
кровительстве российским соотечественникам1.
В то же время сложно сказать, что быто сделано и что делается
в данном направлении на практике, за исключением индивидуаль-
ных случаев, обычно связанных с получающими общественный ре-
юнанс судебными процессами
В целом представляется, что данный принцип должен реализо-
вываться только в указанных выше формах. Следует также учиты-
вать, что он должен быть связан, с одной стороны, с суверенитетом
юсударств, а с другой — ограничением предоставления гражданства
лицам, проживающим за пределами России.
5.11. Принцип сохранения гражданства
при заключении или расторжении брака
Данный принцип подчеркивает сущность гражданства как ин-
дивидуальной связи лица с государством, недопустимость прекра-
щения отношений Iражданства без волеизъявления лица и соблю-
дения установленной законом процедуры.
Само по себе заключение или расторжение брака между граж-
данами различных государств, а равно рождение в таком браке де-
тей либо их усыновление обусловливают возникновение довольно
сложных правовых ситуаций, связанных с определением гражданст-
ва супругов (либо бывших супругов) и их детей.
По законодательству некоторых стран вступление в брак с ино-
странцем или расторжение брака с ним нередко влечет изменение
гражданства. Например, итальянское гражданство женщина теряет
при выходе замуж за иностранца, если по законодательству страны,
гражданином которой является ее муж, она автоматически приобре-
тает его гражданство. В некоторых латиноамериканских странах
женщина, вступившая в брак, автоматически приобретает граждан-
ство своего супруга. В этих случаях возникают известные трудности
и с определением гражданства детей, что порождает споры, особен-
но при разводах родителей имеющих различное гражданство. Само
по себе заключение брака между гражданами различных государств,
а равно рождение в таком браке детей, либо их усыновление поро-
ждает коллизионные правовые ситуации, связанные с определением
гражданства как супругов, так и их детей. Поскольку вступление
в брак с иностранцем и изменение в связи с этим гражданства зачас-
тую негативно сказывается на судьбе женщины, то данный аспект
1 Российская газета. 1995. 9 декабря.
134
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
проблемы был урегулирован Международной конвенцией о граж-
данстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г., участником ко-
торой был СССР1. В ней, в частности, предусмотрено, что ни за-
ключение, ни расторжение брака с иностранцем, ни перемена гра-
жданства мужем во время существования брачного союза ие будет
отражаться автоматически на гражданстве жены. В Конвенции так-
же оговаривается, что ни добровольное приобретение кем-либо из
граждан гражданства какого-либо государства, нн отказ кого-либо
из граждан от своего гражданства не будет препятствовать сохране-
нию своего гражданства женой этого гражданина (ст. 2). В то же
время, подчеркивая значение брачного союза для каждого человека,
она предусматривает возможность приобретения иностранкой граж-
данства мужа по се просьбе в специальном упрощенном порядке
натурализации. Приобретение гражданства в этом случае может
быть ограничено в интересах государственной безопасности или
публичного порядка.
Равные права в отношении гражданства фиксирует Конвенция
о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от
18 декабря 1979 г., в ст. 9 которой закреплено, что «государства-
участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в
отношении приобретения, изменения или сохранения их граждан-
ства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с
иностранцем, ни изменение >ражданства мужа во время брака ие
влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не
превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее при-
нять гражданство мужа».
Для Российской Федерации данный принцип весьма актуален
из-за большой распространенности международных браков. В связи
с этим в ст. 8 Закона о гражданстве Российской Федерации закреп-
лено, что заключение или расторжение брака между гражданином
Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Россий-
ской Федерации, не влечет изменения гражданства указанных лиц.
Изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения
гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет измене-
ния гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удо-
черенных) супругами детей.
В национальных законах о гражданстве стран — республик быв-
шего СССР международные стандарты в целом учитываются. В них
фиксируется, что заключение или расторжение брака гражданина
одного государства с лицом, не принадлежащим к гражданству этого
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1958. № 28. Ст. 373.
Глава 5. Принципы гражданства
135
государства, не влечет изменения гражданства другого супруга; рас-
торжение брака не изменяет автоматически гражданства родившихся
в этом браке ити усыновленных детей.
Эти моменты нашли отражение в Законах о гражданстве Украи-
ны (ст. 6), Беларуси (ст. 14), Таджикистана (ст. 7), Узбекистана
(ст. 6), Латвии (ст. 5) и других стран ближнего зарубежья. Последо-
вательное закрепление данного принципа в законодательстве о гра-
жданстве новых независимых государств способствует и (бежанию
многих недоразумений, которые могли бы возникнуть, если бы
гражданство не сохрани юсь после заключения брака с граждани-
ном иностранного государства.
Принцип сохранения гражданства при заключении или расторже-
нии брака основывается как на идее стабильности гражданства, стрем-
ления обеспечить лицу возможность сохранить гражданство, так и и i
признания брака равноправным союзом, не допускающим безусловно-
го следования гражданства одного супруга гражданству другого.
5.12. Принцип предоставления почетного
гражданства
Статус почетного гражданина, чаще всего города или региона —
почетный титул, практически никогда не связанный с дополни-
тельными правами или обязанностями.
В России, начиная с 1785 г., некоторым категориям лиц (с
1807 г. — только ученым и художникам) присваивалось звание
«именитого гражданина». Институт «почетного гражданства» был
введен в России в 1832 г. Почетное гражданство в отдельных случа-
ях предоставлялось по рождению, например, детям так называемых
личных дворян, детям православных церковнослужителей и высших
церковных служителей мусульманского закавказского духовенства.
В большинстве же случаев почетными гражданами становились
представители купечества, получившие орден, окончившие российские
университеты, а также государственные чиновники при отставке.
К началу XIX в. почетное звание почти не предоставляло ника-
ких дополнительных привилегий их владельцам1.
Законом 1991 г. «О гражданстве РСФСР» впервые было введено
почетное гражданство, ведь законодательство СССР данного инсти-
тута не знало. Суть его заключалась в том. что липу, нс являюще-
муся гражданином Российской Федерации, но имеющему выдаю-
щиеся заслуги перед Российской Федерацией или мировым сооб-
1 Комментарий к Закону о гражданстве Российской Федерации / Под ред. И.П. Иль-
инского, Б С. Крылова, Н.А. .Михалевой. М., 1992.
136
Раздел 1. Социальная и юридическая природа i ражданс гва
ществом, могло быть с его согласия предоставлено почетное граж-
данство Российской Федерации.
В соответствии с Положением о почетном гражданстве звание по-
четных граждан Российской Федерации должны иметь российские
граждане Однако следует отмстить, что до принятия нового Закона
о гражданстве указанное Положение о почетном гражданстве так и не
было принято Практика его предоставления также отсутствует.
При аиа 1изе института почетного гражданства возникает ряд
вопросов, на которые пет однозначных ответов: поскольку не опре-
делен правовой статус почетных граждан, в частности, нс ясно, бу-
дет ли он полностью совпадать с правовым статусом российских
граждан иди же отличаться от него; необходимо ли согласие госу-
дарства. 1ражданину которою предоставляется почетное гражданст-
во; должна ли Россия осуществлять <ащиту прав почетного гражда-
нина. Из-за нерешенности указанных вопросов институт почетного
гражданства не нашел применения в Российской Федерации1. Вы-
сказывалась целесообразность исключения почетного гражданства
из Закона о гражданстве Российской Федерации, с предложением
оставить его как звание на муниципальном уровне2. В Законе о
гражданстве России 2002 г. его авторами была реализована послед-
няя точка зрения, поскольку института почетного гражданства ныне
не предусматривает.
5.13. Принцип приоритета норм международного
права и международных договоров по вопросам
гражданства над национальным законодательством
Отдельной нормы, закрепляющей приоритет международных
договоров в отношении внутригосударственного законодательства,
в отличие от предыдущего Закона о гражданстве, в Законе о граж-
данстве России 2002 г. ие содержится. В ст. 2 Закона установлено,
что вопросы гражданства регулируются помимо Конституции РФ
и самого Закона о гражданстве также принимаемыми в соответст-
вии с ними другими нормативными правовыми актами Российской
Федерации, а также международными договорами Российской Фе-
дерации. Кроме того, указание на общепризнанные принципы и нор-
мы международного права, международные договоры Российской
Федерации содержится в ряде других статей (например, ст. 6. 7).
11оск ольку данный принцип является не специальным принци-
пом гражданства, а общеправовым, нет необходимости раскрывать
1 Лиакьяи С.Л. Граж ганство Российской Федерации. М.. 1994 С. 26- 27.
э Колюшин £.И. Конституционное (государственное) право России. М 1999. С. 106.
Глава 5. Принципы гражданства
137
подробно его содержание. В Конституции РФ он зафиксирован в
ч. 4 ст. 4, где сказано, что если международным договором Россий-
ской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются правила международного договора.
Применительно к 1ражданству данный принцип означает, что
сохраняет свою силу и имеет в случае противоречия приоритет
Конвенция об упрошенном порядке приобретения гражданства го-
сударств — участников СНГ, подписанная Россией. Казахстаном
и Таджикистаном 19 января 1996 г.
В соответствии с указанной Конвенцией для приобретения и
выхода из гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке
лицу необходимо представить ряд документов:
I) копию свидетельства о рождении или другой документ, удо-
стоверяющий личность и место рождения гражданина;
2) документы, подтверждающие то, что заявитель в прошлом
состоял в гражданстве одной из договаривающихся сторон и одно-
временно в гражданстве СССР, проживал на их территории на дату
21 декабря 1991 г. и проживает постоянно до вступления в силу
Конвенции;
3) документы, подтверждающие, что заявитеть имеет близкого
родственника, постоянно проживающего на территории страны
приобретаемого гражданства и являющегося ее гражданином.
После внесения изменений в Закон о гражданстве Федеральным
законом от 17 октября 2003 г. № 151-ФЗ в Положение о порядке
рассмотрения вопросов гражданства, утвержденное Указом Пре-
зидента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325, также были внесены из-
менения, утвержденные Указом Президента РФ от 31 декабря
2003 г. № 1545.
В Положении появился п. 22-1, регулирующий порядок приоб-
ретения гражданства Российской Федерации на основании между-
народных договоров Российской Федерации.
Данное изменение позволило существенно сократить предшест-
вующее представлению заявления о приеме в российское граждан-
ство время проживания для граждан Белоруссии, Казахстана и Кыр-
гызстана, имеющих право на прием в российское гражданство в
соответствии с международными обязательствами Российской Фе-
дерации о приобретении гражданства в упрошенном порядке.
Учитывая, что этот вопрос не был отрегулирован при рассмот-
рении заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации,
предусматривающих исполнение международных обязательств России
об упрощенном порядке приобретения гражданства по двусторон-
ним Соглашениям с Казахстаном и Киргизией, а также по четырех-
стороннему Соглашению с Белоруссией, Казахстаном и Киртзией,
138
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
МВД России приняло решение руководствоваться непосредственно
нормами данных Соглашений.
Прием заявлений о приобретении 1ражданстна Российской Фе-
дерации в соответствии с указанными Соглашениями осуществляется
только при наличии вида на жительство в Российской Федерации
и документа, подтверждающего отказ от имеющегося гражданства,
так как заявители являются иностранными гражданами государств —
участников Соглашений, прибывшими в Россию для постоянного
проживания.
Данная позиция МВД России была обусловлена нормами самих
Соглашений, определяющими, что органы внутренних дел осущест-
вляют регистрацию приобретения гражданства сторон в упрощен-
ном порядке с соблюдением требований, предусмотренных внут-
ренним законодательством сторон. В соответствии со ст. 2 Феде-
рального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении ино-
странных граждан в Российской Федерации» законно находящимся
в Российской Федерации признается иностранный гражданин,
имеющий действительный вид на жительство либо разрешение на
временное проживание в Российской Федерации.
Кроме того, п. 13—14 раздела II Положения, устанавливающие
перечень документов, представляемых иностранным гражданином
в органы внутренних дел для приобретения российского гражданст-
ва в упрощенном порядке, предусматривали наличие вида на жи-
тельство и документа об отказе от имеющегося гражданства.
МИД России придерживался иного мнения, указывая, что на-
званные акты не предусматривают представление вида на жительст-
во, как это необходимо для граждан государств, не являющихся
участниками Соглашений, поэтому при рассмотрении вопросов при-
обретения российского гражданства лицами, подпадающими под
действие Соглашений, не могут применяться требования п. 13 и
14 Положения.
Содержащаяся в Соглашениях норма, согласно которой органы
внутренних дел осуществляют регистрацию приобретения гражданст-
ва с соблюдением требований, предусмотренных национальным за-
конодательством сторон, по их мнению, не затрагивает перечень до-
кументов, необходимых для приобретения гражданства и указанных
в Соглашениях. Представляется, что речь идет о процедуре проверки
этих документов, подготовке по ним соответствующих заключений,
принятии и оформлении решений по результатам рассмотрения за-
явлений. Иной подход не согласовывается с приоритетом междуна-
родных норм по отношению к национальному законодательству, за-
крепленному в ст. 15 Конституции РФ.
Глава 5. Принципы гражданства
139
В то же время МИД России отмечал, что законодательством
Российской Федерации не предусматривается возможность приоб-
ретения российского гражданства в порядке регистрации, в связи
с чем, при рассмотрении заявлений лиц, подпадающих под дейст-
вие Соглашений, видимо, следует применять процедуры, установ-
ленные для приобретения гражданства в упрощенном порядке.
В связи с этим МИД России предлагал изучить вопрос о кор-
респондировании международных договоров Российской Федера-
ции, регулирующих отношения, связанные с приобретением рос-
сийского гражданства, с законодательством Российской Федерации,
после чего рассмотреть данный вопрос на заседании Межведомст-
венной рабочей группы по подготовке предложений по совершен-
ствованию законодательства о гражданстве Российской Федерации,
образованной в соответствии с распоряжением Президента РФ от
3 декабря 2001 г. № 674-рп.
Внесенные в Положение о порядке рассмотрения вопросов граж-
данства изменения позволили снять остроту существовавшей про-
блемы, и на сегодняшний день для |раждан Республики Беларусь,
Республики Казахстан и Кир1изской Республики законодательством
о гражданстве Российской Федерации предусмотрен самый льготный
порядок приобретения гражданства, выразившийся в представлении
минимального количества документов, без представления вида на
жительство и оформления разрешения на временное проживание.
Глава
Юридическая природа
гражданства
6.1. Юридическое содержание гражданства
Гражданство, как и любое другое государственно-правовое яв-
ление, представляет собой единство формы и содержания. Их по-
знание зависит от понимания юридической природы гражданства.
Если при определении понятия гражданство рассматривалось не толь-
ко как правовое, но и как социальное явление, то в данной главе
работы оно рассматривается только как юридическая категория.
Юридическая природа гражданства раскрывается посредством
определения места и роли института гражданства в системе права,
его отражения в правовых нормах, правового закрепления статуса
субъектов правовых связей и отношений гражданства.
Гражданство определяется в общей теории права как правовой
институт, как субъективное право, как правоотношение, а также
как правовое состояние (часть правового статуса). Гражданство су-
ществует в единстве указанных категорий, в го же время различные
аспекты юридического понимания природы гражданства нельзя сме-
шивать и отождествлять.
При определении понятия гражданства средн ученых-юристов
нет единой точки зрения, а при раскрытии юридической природы
гражданства, его содержания и влияния на правовой статус лично-
сти во взглядах исследователей имеются еще более значительные
расхождения.
Основной вопрос, от которого зависит понимание юридической
природы гражданства и который до сих пор не получил общепри-
нятого решения, — о содержании гражданства.
Если понимать под гражданством правовую связь человека с го-
сударством. предоставляющую систему прав и обязанностей, либо,
как сформулировано в действующей легальной формулировке граж-
данства, выражающейся в ней, то возникает вопрос о характере и
содержании этой связи. Это, в свою очередь, порождает дилемму:
если понимать под содержанием связи гражданства систему предос-
Глава 6. Юридическая природа гражданства
141
тавляемых прав и обязанностей, то это логически приводит к ото-
ждествлению понятии гражданства и правового статуса гражданина
(как совокупности его прав, свобод и обязанностей) и, как следст-
вие, к отрицанию значения гражданства как предпосылки для обла-
дания этими правами.
Если же понимать права и обязанности как следствие обладания
гражданством, то вопрос о природе и содержании данной связи по-
прежнему остается открытым.
Определение гражданства как необходимого условия, основа-
ния, предпосылки, фундамента для наделения всем объемом прав
и обязанностей не должно означать игнорирование его содержания,
поскольку любой объект действительности, в том числе гражданст-
во как социально-правовое явление, представляет собой единство
содержания и формы.
Форма внутренне присуща содержанию, они находятся в диа-
лектическом единстве, обусловливая друг дру1а. Нет содержания
неоформленного, равно как и нет формы бессодержательной. По-
ясняя эту мысль, Гегель писал: «... содержание не бесформенно,
а форма одновременно и содержится в самом содержании и пред-
ставляет собой нечто внешнее ему»1.
Поиск содержания гражданства приводит к тому, что некоторые
исследователи под таковым понимают совокупность прав, свобод
и обязанностей лица по отношению к государству, либо включают
в содержание гражданства взаимные (у личности и государства со-
ответственно) права и обязанности.
По мнению Л.Д. Воеводина, содержание гражданства составля-
ют специфические права и обязанности лица по отношению к го-
сударству2.
С.В. Черниченко гражданство определяет как двустороннюю
правовую связь, складывающуюся из взаимных прав и обязанно-
стей лица и государства, причем это относится к любому государст-
ву. Однако простая совокупность соответствующих прав и обязан-
ностей не составляет содержания гражданства. Лишь определенное
их сочетание, образующее единую правовую связь, характеризую-
щуюся особыми качествами, позволяет говорить о гражданстве3.
В этом случае права и обязанности выступают не как правовое
следствие обладания гражданством, а как само гражданство. Соот-
ветственно. правовой статус гражданина характеризуется не как про-
1 Гегель. Соч. 1 I. М.. 1985. С. 225.
2 Государственное право СССР. М., 1967. С. 175.
3 Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968.
С. 22-23.
142
Ра |дпл 1. Социальная и юридическая природа i раждапс гва
явление определенной связи лица с государством, а как сама эта
связь. Однако при таком подходе гражданство как правовая связь
лица с государством отождествляется с правовым статусом гражда-
нина, составляющим совокупность прав, свобод и обязанностей,
а это, как отмечает Н.В. Витрук, приводит к отрицанию шачения
гражданства как условия (предпосылки) обладания правовым стату-
сом гражданина и его реализации1.
В этом случае под содержанием правовой связи гражданства
можно понимать принадлежность лица к государству.
Другие авторы, в частности. С.К. Косаков, считают, что, полу-
чив б ,агодаря гражданству относительно самостоятельное сущест-
вование, права, свободы и обязанности граждан в свою очередь обо-
гащают содержание правового положения личности, а тем самым —
и института гражданства. Тот правовой статус, который был приоб-
ретен гражданином благодаря принадлежности к гражданству госу-
дарства, становится как бы показателем наличия ею гражданства2.
Такая взаимообратная связь между гражданством н правовым стату-
сом позволяет говорить о содержании гражданства в виде системы
прав, свобод и обязанностей, по крайней мере, в широком смысле.
Нельзя сводить содержание гражданства только к содержанию
правовой связи лица и государства, поскольку гражданство пред-
ставляет собой не только часть правового статуса (правового поло-
жения) личности, но и самостоятельное государственно-правовое
явление, основу конституционного строя, политико-правовое со-
стояние основной части населения государства.
Гражданство представляет собой институ г, выполняющий двоя-
кую функцию: с одной стороны, выступает как элемент основ кон-
ституционного строя, с другой — как элемент основ правового по-
ложения человека и гражданина. Первая функция института граж-
данства является исходной предпосылкой для второй3.
Для лучшего понимания юридической природы гражданства це-
лесообразно проанализировать каждую из указанных правовых ка-
тегорий, в которых гражданство находит свое выражение.
6.2. Гражданство как институт права
Как институт права гражданство представляет собой обособив-
шуюся в рамках системы права совокупность взаимосвязанных юри-
дических норм, регулирующих однородную группу видовых родст-
1 Витрук Н.В. Проблемы теории правового положении шчпости в развитом со-
циалистическом обществе. Дисс.... на соиск. уч. степени... к. ю. и. М., 1479. С. 72.
! Косаков С.К. Конституционные основы советского гражданства. С. 15.
3 ВоевоЛш Jljl. Юри щческии сгатус личности в России. М., 1997. С. 15 -16.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
143
венных отношений1. Классификация института гражданства требует
решения вопроса о том. является ли он отраслевым или же межот-
раслевым (смешанным).
Внутригосударственный институт гражданства активно взаимо-
действует с международно-правовым институтом гражданства, по-
скольку для них характерно наличие ряда общих норм, имеющих
общепризнанное значение.
В отношении характера внутригосударственного института гра-
жданства среди ученых-юристов нет единой точки зрения.
Так, поскольку основу института гражданства составляют нор-
мы конституционного права, он объявляется конституционно-
правовым (государственно-правовым). Однако при этом игнориру-
ется то обстоятельство, что помимо конституционного (государст-
венного) права отношения гражданства регламентируются и другими
отраслями права, в частности, административным, семейным, гра-
жданским правом. Венгерский ученый В. Банки считает: из того
факта, что некоторые нормы, регламентирующие определенные от-
ношения гражданства, регулируются не государственным правом,
а другой отраслью права, еще не следует вывод о межотраслевом
характере института гражданства2.
Однако, на наш взгляд, сам факт наличия в разных отраслях
системы права норм, регулирующих отношения гражданства, по-
зволяет говорить о межотраслевом характере института гражданства
(как совокупности норм, регулирующих качественно однородную
разновидность общественных отношений, находящихся в двух и
более отраслях права).
Так, например, в институте гражданства необходимо выделить ту
его часть, отношения которой регулируются нормами административ-
ного права. Эта та часть государственной деятельности, которая каса-
ется практического исполнения вопросов гражданства, его реализации.
Такой нормативный акт, как Положение о порядке рассмотре-
ния вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное
Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 (с нзм. от
31 декабря 2003 г.)3, в силу смешанного характера норм можно считать
источником как конституционного, так и административного права.
Другие подзаконные нормативные акты, регламентирующие
деятельность полномочных государственных органов по реализации
1 Общая теория государства и права. Академический курс / Под рет. М.Н. Марчен-
ко. М.. 1998. С. 233.
2 Баяки В. Социалистическое гражданство (актуальные теоретические и практиче-
ские проблемы). Лвтореф.... дисс... на соиск. уч. степени... д.ю.н. М., 1977. С. 15.
3 Российская газета. 2002. 19 ноября; 2004. 13 января.
144
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
отношений гражданства, являются источниками административного
права. К их числу, прежде всего, относится Инструкция по рас-
смотрению в органах внутренних дел Российской Федерации заяв-
лений об изменении гражданства1.
Касаясь вопроса об отраслевых пределах института гражданства,
можно отметить, что определить эти пределы достаточно сложно,
поскольку нормы, регулирующие права, свободы и обязанности
граждан, в той или иной мере также имеют отношение к институту
гражданства. Нс всегда возможно отграничение условий связи гра-
жданства и содержания этой связи, представленное в виде совокуп-
ности прав, свобод и обязанностей граждан. Правовой статус также
характеризует гражданство. Многие нормы, устанавливая права
граждан, в то же время конкретизируют соответствующие принци-
пы, на которых основывается институт гражданства. Так, содержа-
ние права на гражданство может быть закреплено с помощью нега-
тивного регулирования, в частности, посредством запрещения вы-
дачи гражданина Российской Федерации другому государству.
Нормы, посвященные экстрадиции, находятся во второй главе
Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина (ст. 61, 63),
что служит важнейшей гарантией их соблюдения. Часть I ст. 61
императивно запрещает высылку и выдачу российских граждан дру-
гому государству.
Конституционный запрет экстрадиции в отношении собственных
граждан учитывает норма введенного в действие с I января 1997 г.
Уголовного кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 13 УК РФ, граждане Рос-
сийской Федерации, совершившие преступление на территории
иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству.
В принятом 22 ноября 2001 г. Уголовно-процессуальном кодек-
се РФ впервые появилась часть, регулирующая международное со-
трудничество в сфере уголовного судопроизводства. В гл. 54 УПК
РФ «Выдача лица для уголовного преследования или исполнения
приговора» ст. 464 называется «Отказ в выдаче лица». Согласно п. 1
ч. 1 данной статьи выдача лица не допускается, если лицо, в отно-
шении которого поступил запрос иностранного государства о выда-
че, является гражданином Российской Федерации. Данная норма
соответствует ч. 1 ст. 61 Конституции, ч. I ст. 13 УК РФ, а также
п. 3 ч. 2 ст. 1 Федеральною закона от 25 октября 1999 г. № 190-ФЗ
«О ратификации Европейской конвенции о выдаче 1957 года», со-
гласно которым гражданин Российской Федерации не может быть
выдан другому государству.
1 Российская газета. 2003. 22 февраля.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
145
В то же время положение о запрете выдачи собственных граждан
содержится и в ч. 5 ст. 4 Закона о гражданстве Российской Федерации.
Таким образом, одна норма, имеющая непосредственное отношение к
институту гражданства, содержится, помимо Закона о гражданстве в
Конституции РФ, в Уголовном н Уголовно-процессуальном кодексах
РФ, а также в указанном выше Федеральном законе.
Нормы ст. 9 и главы V Закона «О гражданстве Российской Фе-
дерации» посвяшены гражданству детей при разногражданстве ро-
дителей и при изменении гражданства родителей, опекунов и по-
печителей. В то же время семейные отношения с участием ино-
странных граждан и лиц без гражданства регламентирует семейное
законодательство (раздел VII Семейного кодекса РФ от 8 декабря
1995 г.).
Изложенное свидетельствует о том, что нормы, имеющие непо-
средственное отношение к институту гражданства, содержатся не
только в конституционном законодательстве и, следовательно, в
конституционном праве, но и в других отраслях законодательства и
права, где они более детально раскрывают соответствующие поло-
жения.
Как уже говорилось, факт содержания норм, регламентирую-
щих отношения гражданства, в разных отраслях права позволяет
сделать вывод о межотраслевом комплексном характере института
гражданства.
Институт гражданства имеет сложную внутреннюю структуру.
Нормы института гражданства объединяются в различные обособлен-
ные группы, образуя субинституты по отношению к институту граж-
данства в целом. Такими субинститутами можно считать, например,
порядок приобретения и прекращения гражданства, гражданство детей
и гражданство родителей, гражданство субъектов Федерации, двойное
гражданство и т.д. Гражданство по своей природе непосредственно
связано и с государственным суверенитетом, и с территориальным
устройством государства, и с правовым положением личности, так как
служит необходимой предпосылкой для обладания правами и обязан-
ностями граждан. Последнее дает основания для отнесения института
гражданства в качестве субинститута в более широкий правовой ин-
ститут основ правового статуса граждан1. Помимо гражданства субин-
ститутами последнего являются институт прав, свобод и обязанностей
граждан, гражданства, правосубъектности и т.д.
Однако поскольку <ражданство существует не только как часть
правового положения личности, но и как самостоятельное государ-
ственно-правовое явление, это даст основание считать институт
1 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 151 —153.
146
Раздел 1. Социальная и юридическая природа i раждапс гва
гражданства самостоятельным в системе права, а не придатком или
же частью какого-либо другого.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что
институт гражданства представляет собой самостоятельный межот-
раслевой комплексный институт права, ядро которого занимают
нормы конституционного (государственного) права. Содержание
института гражданства составляет совокупность правовых норм,
регулирующих специфическую группу общественных отношений по
поводу связи лица с государством, служащей основой правового
состояния основной части населения государства.
6.3. Гражданство как субъективное право
Являясь предпосылкой для реализации всего установленного госу-
дарством объема прав и свобод, а также выполнения обязанностей, гра-
жданство одновременно служит объектом одного из важнейших прав
человека, посредством которого он связан с внешним миром, с наро-
дом, нацией, социальными группами, частью которых он является.
До настоящего времени существуют две противоположные на-
учные позиции по поводу понимания гражданства как субъективно-
го права личности. Подобное расхождение во взглядах обусловлено
различным пониманием как содержания гражданства, так и приро-
ды субъективного права.
О.О. Миронов, Е.И. Фарбер выступают за признание граждан-
ства как субъективного права. В. В. Полянский, напротив, отрицает
подобный подход.
Сторонники первой позиции понимают под содержанием связи
гражданства совокупность соответствующих прав, свобод и обязан-
ностей. Как субъективное право гражданство в этом случае можно
представить в виде ря за полномочий, наиболее характерными из
них, по мнению 0.0. Миронова, являются: правомочие гражданина
проживать на территории государства, обладать всем комплексом
прав, свобод и обязанностей, предусмотренных Конституцией; за-
мещать любые государственные должности; пользоваться защитой
прав и законных интересов со стороны государства как на его тер-
ритории. так и вне ее. свободно покидать и возвращаться на терри-
торию своего государства*. Е.И. Фарбер добавляет: человек имеет
право на равенство перед законом2.
1 Миронов 0.0. Субъекты советского гос} зарствснного права. Саратов. 1975. < . 69.
- Фарбер /7.£. Свобода и права человека в Советском госучарстве. М., 1983.
С. 54 -55.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
147
Однако, как вытекает из подобного подхода, указанные право-
мочия представляют собой самостоятельные субъективные права,
в свою очередь, состоящие из правомочии. «Правомочие обладать
всем комплексом прав, свобод и обязанностей» в этом случае пред-
ставляет собой своего рода «право на права», что выходит за рамки
понимания природы субъективного права. Включение самостоя-
тельных субъективных прав в структуру содержания субъективного
права гражданства возможно лишь с указанной оговоркой и в том
случае, если представлять содержание гражданства в виде системы
прав н обязанностей.
По нашему мнению, более обоснованной и логичной представ-
ляется позиция В.В. Полянского, который считает, что, с точки
зрения юридического значения, гражданство нельзя рассматривать
в качестве субъективного права1. Гражданство как таковое не регу-
лирует вид н меру возможного поведения лица, обладающего граж-
данством. Отсутствуют и другие признаки субъективного права: оно
не может быть ни ограничено, ни передано другим лицам, подобно
другим правам. Нарушение характера связи гражданства, т.е. ус-
тойчивости и неограниченности во времени и пространстве, ведет
к его полной утрате.
В то же время лицо может иметь конкретные субъективные
права, реализующиеся в правоотношениях по поводу гражданства,
т.е. по поводу возникновения, изменения, выбора и прекращения
связи гражданства.
В этом качестве субъективное право на гражданство закреплено
во многих важнейших международно-правовых актах, в частности:
• в ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека, принятой Гене-
ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., говорится: «ка-
ждый человек имеет право на гражданство»;
• в ст. 7 Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной
Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г.2, закреплено: «Ребенок ре-
гистрируется сразу же после рождения и с момента рождения
имеет право на имя и на приобретение гражданства...»;
• в ч. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и полити-
ческих правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН
16 декабря 1966 г.3, зафиксировано: «Каждый ребенок имеет
право на приобретение гражданства».
1 Полянский В.В. Советское гражданство. Куйбышев. 1985. С. 10—12.
2 Международные акты о правах человека / Под ред. В.А. Карташкииа, Е.А. Лу-
кашевой М.. 1999. С. 308.
3 Там же. С. 60.
148
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Советское законодательство о гражданстве вплоть до принятия
Закона СССР от I декабря 1978 г. «О гражданстве СССР»1 понятия
«право на гражданство» не использовало, что служило основанием
для его лишения (ст. 18 указанного Закона). Впервые это понятие
было введено Законом СССР от 23 мая 1990 г. «О гражданстве
СССР»2. В части 1 ст. 1 Закона от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве
РСФСР» говорится, что в Российской Федерации каждый человек
имеет право на гражданство. Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.
понятие «право па гражданство» нс использует.
Понимание гражданства как субъективного права становится
более обоснованным, если понимать под ним право на признанную
законом принадлежность лица к конкретному государству. В этом
качестве гражданство опосредуется правомочиями личности по по-
воду гражданства, т.е. его приобретения, прекращения, двойного
гражданства и т.д. Право на гражданство предполагает право-
притязание, т.е. возможность требовать от государства выполнения
тех или иных действий по защите права на гражданство.
Так, в ст. 40 Закона о гражданстве закреплена возможность ад-
министративного и судебного обжалования действий должностных
лиц полномочных органов, ведающих делами о российском граж-
данстве. Если лицу отказывают в принятии и рассмотрении заявле-
ния по вопросам российского гражданства, либо должностные лица
нарушают соответствующую процедуру или порядок исполнения
решений по вопросам (ражданства, данные действия сначала могут
быть обжалованы во внесудебном порядке вышестоящему должно-
стному лицу в порядке подчиненности. Если решение, принятое
вышестоящим должностным лицом, не удовлетворит заявителя, то
он вправе его обжаловать в суд общей юрисдикции.
Таким образом, необходимо различать субъективное право гра-
жданства и субъективное право по поводу гражданства, различие
между которыми зависит от понимания содержания гражданства.
Гражданство как субъективное право, с нашей точки зрения,
представляет собой предусмотренную законом и основанную на
личном волеизъявлении возможность лица приобретать, изменять,
выбирать гражданство, а также выхолить из него.
Субъективное право на гражданство не должно возводиться
в абсолют, поскольку «... признание... безусловного права лица на
гражданство... привело бы на практике к вмешательству во внут-
1 Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. М.. 1984.
С. 149-154.
- Ведоиости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990.
№ 23. Ст. 435.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
149
ренине дела государства»1. Поэтому основания признания этого
права за конкретными лицами полностью относятся к внутренней
компетенции государств. Право государства самостоятельно регули-
ровать вопросы гражданства — один из неотъемлемых атрибутов
государственного суверенитета; это право является исключительной
прерогативой каждого государства, регламентируется его конститу-
цией и законодательством2.
Большинство государств признает право на гражданство, одно-
временно устанавливая четкие критерии его реализации. Так, на-
пример, по общему правилу, получить гражданство иностранного
государства невозможно, если человек не связан с ним определен-
ны.ми обстоятельствами — рождением, происхождением или про-
живанием на его территории.
Развитие международного права приводит к тому, что право на
гражданство не должно в равной мере противоречить ни суверени-
тету государств, ни общепризнанным принципам и нормам между-
народного права. Реализация положений международно-правовых
актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, кото-
рые возникают у нее в соответствии с национальным законодатель-
ством о гражданстве. Но и государства при этом должны учитывать
соответствующие положения о правах индивидов, касающихся гра-
жданства, которые выработаны международным правом.
Интересным представляется вопрос, связанный с классифика-
цией права на гражданство. Поскольку в гл. 2 Конституции РФ не
закреплено субъективное право на гражданство, вопрос о том, к
какой группе субъективных прав его следует отнести, в отечест-
венной юридической литературе не рассматривается. Между тем
при фундаментальной классификации всех прав и свобод на три
группы — личные, политические и социально-экономические и
культурные — с местом в ней права на гражданство возникают
определенные трудности. К личным правам право на гражданство,
на наш взгляд, отнести нельзя, поскольку эта группа прав не свя-
зана с принадлежностью к государству и не вытекает из такой
принадлежности. Право на гражданство может быть причислено к
политическим правам, поскольку оно устанавливается государст-
вом и связано по своей природе с политическими правами. Не
возражая, в принципе, против такой классификации, авторы в то
1 Витрук Н.В. Освоим теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 54.
- Змтопольский Л.Л. Конституционное право зарубежных стран: Восточной Ев-
ропы и Азии. И., 1099. С. 139.
150
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
же время считают, что она в некоторой степени условна, посколь-
ку эта группа прав адресована гражданам, т.е. уже изначально свя-
зана с обладанием гражданством. Изложенное подтверждает осо-
бое место права на гражданство в системе основных прав челове-
ка. Гражданство является, с одной стороны, средством индивидуа-
лизации личности, подобно праву на имя, а с другой стороны,
служит целям ее включения в систему общественных отношений,
имеющихся в данном государстве.
Право на гражданство хорошо укладывается в классификацион-
ные критерии при подходе к делению всех субъективных прав не на
три, а на четыре группы. По этому пути пошли авторы Всеобщей
Декларации прав и свобод человека1.
• Первую группу в Декларации образую! личные права и сво-
боды (ст. 3—11).
• Вторая группа — права личности и ее отношение с группа-
ми, частью которых она является, и с внешним миром
(ст. 12-17).
• Третья группа — духовные свободы, гражданские и политиче-
ские права (ст. 18—21).
• Четвертая группа — экономические, социальные и культур-
ные права (ст. 22—27).
При указанном делении вторую группу образуют: право на лич-
ную жизнь, право на свободное передвижение и выбор местожитель-
ства, право на убежище, право на гражданство, одинаковые права
мужчин и женщин в отношении брака, право семьи на защиту со
стороны общества и государства, право на индивидуальное и совме-
стное владение имуществом.
Предложенная классификация не только учитывает право на
гражданство, но и более точно дифференцирует весь спектр субъек-
тивных прав человека, и в силу этого, несомненно, заслуживает
тщательного рассмотрения2.
В отечественной правовой литературе существует такой подход к
классификации субъективных прав, когда помимо группы личных
(элементарных) прав, политических прав, социально-экономических
1 Джонсон Г., Снионедес Я. Всеобщая декларация прав человека. 45-я годовщина:
1948- 1993. М.. 1994. С. 73-84.
2 Представляет интерес также предложенная В.П. Малаховым классификация
прав человека на три группы: естественные, предоставленные и юбытыс (завое-
ванные) права. При этом предоставленные права связаны со статусом человека
как гражданина или подданного. Малахов В.П. Правовая политика и правопоря-
док // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятель-
ности в Российской Федерации: Монография / Под ред. Н.С. Соколовой. М.:
Изд-во РУДН, 2006. С. 289-290.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
151
и культурных прав отдельно выделяется группа гражданских прав,
среди которых значится право на гражданство. Подобная классифика-
ция зафиксирована в международно-правовых актах и в большей мере
соответствует международным стандартам.
6.4. Гражданство как правоотношение
Распространено понимание гражданства как особого правоот-
ношения между лицом и государством, при котором гражданство
рассматривается как разновидность государственно-правовых отно-
шений с присущими им признаками и особенностями1. В то же
время среди ученых-юристов нет единого мнения по поводу содер-
жания данного правоотношения, что также связано с пониманием
гражданства в качестве субъективного права.
В соответствии с теорией права, взаимодействие участников
общественной жизни, в том числе государства, физических лиц,
реально выступает в виде общественных отношений. Категория
«отношение» в области научного познания в широком и объектив-
ном смысле понимается как взанмосвя <ь вещей и процессов, как
отношение между различными предметами. «Отношение, — утвер-
ждал Г. Гегель. — есть определенный, совершенно всеобщий спо-
соб явления. Все, что существует, находится в отношении, н это
отношение есть истина всякого существования»2. При урегулирова-
нии нормами права общественных отношений последние прини-
мают форму правовых отношений. Многие ученые рассматривают
категорию «правоотношение» как единственную форму урегулиро-
ванных правом общественных отношений.
Ученые, считающие, что за связью или принадлежностью лица
к государству находится определенное правоотношение, утвержда-
ют, что в качестве одной стороны этого правоотношения лицо под-
чинено суверенитету государства безотносительно к пространствен-
ной сфере своего пребывания. Государство в качестве другой его
стороны не только вправе зребовать лояльности оз этого лица, но и
обязано гарантировать ему определенные права и обеспечить их
защиту' в установленном порядке как на своей территории, так и за
границей.
Поскольку в основе правоотношения лежат субъективные права
и обязанности, понимание гражданства как правоотношения связа-
но с пониманием гражданства как субъективного права, а это, как
уже говори зось, напрямую зависит от подхода к содержанию граж-
1 Основин В.С. Советские государственно-правовые отношения. М.. 1965. ( . 27.
э 1егеи> Г. 'Энциклопедия [шлософских hjvk. М., 1975. Г. 1. С. 301.
152
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
дапства. При широком понимании содержания гражданства, когда
под правовой связью лица с государством понимается система прав
и обязанностей, последние и будут выступать содержанием право-
отношения гражданства.
Однако такой подход в итоге приводит к отождествлению понятий
гражданства и правового статуса и, по мнению Н.В. Витрука, искажает
понимание гражданства, в том числе как правоотношения.
«С признанием принадлежности липа к государству, — пишет
Н.В. Витрук, — последнее берет на себя одновременно обязанность
защиты этой правовой связи по принадлежности. Здесь просматри-
вается внутренняя прямая связь двух сторон в деятельности одного
субъекта-государства — признание принадлежности и охрана этого
признания, через которую и проявляются в данном случае его со-
циальная сущность и назначение. Это отношение не может быть
подменено связью разных субъектов. Именно такую подмену дела-
ют тс исследователи, которые гражданство рассматривают в качест-
ве правоотношения, т.е. как связь разных субъектов.
Признание за лицом гражданства со стороны государства не
может быть поставлено в один ряд с установлением юридических
прав и обязанностей лица, выступающего гражданином данного
государства. Возникающие при этом связи разноплановы и не мо-
гут быть отождествлены. Иными словами, по нашему мнению,
нужно четко различать связи разных порядков. Этого не замечают
авторы, рассматривающие (ражданство как правоотношение между
государством и лицом, выражающееся в их взаимных правах и обя-
занностях»1.
С этим следует согласиться, поскольку институт гражданства нс
наделяет субъектов правоотношения гражданства конкретными
правами и обязанностями, вытекающими из факта обладания граж-
данством. Гражданство не есть совокупность прав, равным обра-
зом его нельзя сводить только лишь к правоотношению между ли-
цом и государством. Лицо и государство находятся в такой специ-
фически определенной правовой связи, которая сама по себе слу-
жит основанием для того, чтобы на это лицо в полную меру могла
распространяться юрисдикция данного государства.
Отмеченное дало основания Н.В. Витруку для выделения связи
гражданства из общей массы правоотношений в самостоятель-
ный вид взаимодействия субъектов — в правовую связь по при-
надлежности2.
1 Актуальные проблемы гражданства. С. 27—28.
- Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 130.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
153
Категория «правовая связь» шире по своему содержанию, чем
категория «правовое отношение» и выступает к последней в качест-
ве родового понятия1.
В.В. Борисов отмечает, что наряду с совпадением в некоторых
моментах между этими категориями есть и различия: понятие «пра-
вовая связь» богаче по содержанию и сторонам проявления; право-
вая связь не имеет той четкой формальной определенности, которая
крайне необходима правовым отношениям; она отражает связи не
только между ее участниками, но и между их свойствами, отноше-
ниями. между ними и системой в целом2 3.
В то же время в правовой литературе критикуется разграниче-
ние указанных категорий.
Как отмечает Е.И. Фарбер, такое разделение нс имеет смысла
уже потому, что «... правоотношение регистрирует правовую связь
общественного отношения...»-5.
По мнению С.С. Алексеева, проблема разграничения указанных
понятий «... приобретя значение спора о терминах, в частности, о
том, можно ли называть всякую правовую связь правовым отноше-
нием — вопрос не столь принципиальный, если признать многооб-
разие правовых связей (отношений)»4.
Классическая модель правоотношения, когда в конкретном, ося-
заемом виде представлены все характеристики правоотношения
(субъекты и объекты, права и обязанности, поведенческие акты) и само
оно выступает в качестве строго индивидуализированной правовой
связи между субъектами, возникающими в силу наступления того или
иного юридического факта, не удовлетворяет условиям реализации
многих правовых норм-''. Но, как отмечает В.О. Лучин, из этого вовсе
не следует, что правоотношения могут существовать лишь в «чистом»
виде. Вполне допустимы различные их модификации, с неполным
набором традиционных признаков, изменяющие свой внешний облик,
обладающие неодинаковой степенью обобщенности6.
Изложенное позволяет выделить правоотношение гражданства
из общей массы конкретных правоотношений в особого рода общее
правоотношение, в основе которого лежит принадлежность или
1 Там же.
2 Борисов В.В. Правовой порядок развитого социализма: вопросы теории. Сара-
тов. 1977. С. 299.
3 Фарбер И.Г... Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права.
Саратов. 1967. С. 53.
4 Алексеев С.С. Социальная ценность права в социалистическом обществе. М„
1971. С. 171.
5 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 101.
6 Там же. С. 101 — 102.
154
Ра |дпл I. Социальная и юридическая природа |ражданс гва
связь лица с государством, отличительные черты которого — наи-
более общий характер этой связи, устойчивость, непрерывность во
времени и в пространстве.
Гражданству как общему правоотношению присуши самый вы-
сокий уровень обобщения и наиболее абстрактная форма взаимо-
действия субъектов, их взаимополоэкение, ответственность друг пе-
ред другом1.
Следуя предложенной И.М. Степановым разноуровневой к iac-
сификапии политических отношений2, гражданство также .можно
определить как политическое отношение первого уровня, представ-
ляющее соответствующий принцип орэанизации социального меха-
низма в целостную общественно-политическую систему.
От общего правоотношения гражданства следует отличать кон-
кретные правоотношения по поводу гражданства, г.е. ею приобре-
тения, утраты, выбора и т.д., в которых гражданство выступает са-
мостоятельной социально-политической ценностью.
Реализованное конкретное субъективное право на гражданство
трансформируется в иное качество — в правовое состояние граж-
данства (как длящееся общее правоотношение гражданства). У боль-
шей части населения государства состояние гражданства возникает
по рождению, когда факт приобретения гражданства совпадает с фак-
том рождения. В этом случае правоотношение гражданства возни-
кает непосредственно в общей форме.
При приобретении гражданства путем волеизъявления правоотно-
шение гражданства перерастает из формы конкретного правоотноше-
ния в общее, а при выходе из гражданства — из общего в конкретное
и перетекает в состояние безгражданства. В фазе общего правоотно-
шения состояние гражданства обогащается устанавливаемыми госу-
дарством соответствующими правами, свободами и обязанностями.
По своей юридической природе гражданство можно считать
особым сложным правоотношением между лицом и государством,
являющимся предпосылкой для возникновения других правоотно-
шений, существующим как в конкретной, так и в обшей формах.
6.5. Гражданство как правовое состояние
Понимание гражданства как длящегося общего правоотношения
дает основания для определения его в качестве правового состояния
личности. Подобное определение гражданства в юридической лите-
ратуре широко распространено.
1 Там же. С. 114. 116.
э Степанов И.М. Конституция и политика. М , I9R4. С. 35- 36.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
155
Д.Д. Остапенко рассматривает гражданство в качестве правового
состояния яйца, обусловленного его принадлежностью к опреде-
ленному государству1.
Е.А. Лукашева определяет гражданство как политико-
юридическое состояние2. Аналогичную точку зрения разделяют и
другие авторы3.
Фактически определение гражданства как правового состояния
употребляется повсеместно при рассмотрении его как части право-
вого статуса (правового положения) личности.
Н.В. Витрук, определяя гражданство как правовую связь по
принадлежности лица к определенному государству, вместе с тем
подчеркивает, что гражданство как правовое явление ближе всего
стоит к общей юридической связи и может быть охарактеризовано
как определенное правовое состояние4.
По мнению противников такого понимания |ражданства, по-
добный подход к гражданству нс вполне обоснован, поскольку пра-
вовое (политико-правовое) состояние лица является результатом
гражданства и в силу этого носит производный характер5.
Однако состояние гражданства является результатом реализо-
ванного права на гражданство, когда факт его приобретения поро-
ждает общее длящееся правоотношение гражданства.
Таким образом, как длящееся правоотношение гражданство име-
ет качества правового состояния, которые занимают в теории права
место среди юридических фактов6.
Гражданство как правовое состояние, пишет В.Б. Исаков, от-
носится непосредственно не к юридическим фактам, а к юридиче-
ским условиям, т.е. обстоятельствам, имеющим юридическое зна-
1 Государственное право буржуазных стран, стран, освободившихся от колони-
альной зависимости / Под ред. Стародубского Б.А., Чиркина В.Е. М.. (977.
С. 92.
2 Общая теория прав человека / Под ред. Лукашевой Е.А. М., 1996. С. 50.
3 Коваленко А.И. Конституционное право России. М., 1977. С. 50; Колюшин Е.И.
Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 105.
4 Витрук И.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 52.
5 Исхай Э.А. Становление и развитие инеппуга гражданства: конституционный
аспект (на примере России и стран ближнего зарубежья). Дисс... к.ю.н. М.. 199Е.
С. 45.
6 В правовой науке категория «правовое состояние» относится к числу наименее
разработанных, в том числе вследствие отождествления данного понятия с поня-
тиями «правовой статус» и «правовое состояние».
156
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
чение для наступления правовых последствий, но связанным с
ними не прямо, а через одно или несколько промежуточных
звеньев1.
К числу таких юридических условий помимо гражданства отно-
сятся пол, возраст, состояние здоровья и др. Не являясь элемента-
ми конкретных фактических составов, эти юридически значимые
обстоятельства выступают юридическими условиями для возникно-
вения, изменения, прекращения целых массивов правовых связей.
В литературе эти факты получили обобщенное наименование эле-
ментов гражданского состояния.
В отличие от юридических фактов, юридико-фактические усло-
вия создают возможность возникновения правоотношений, образу-
ют правовую среду, в которой могут возникать и развиваться разно-
образные правовые связи.
Лучшему пониманию юридической природы гражданства спо-
собствует рассмотрение соотношения категорий «правовое со-
стояние», «правовой статус» и «правовое положение», отражаю-
щих взаимосвязь между государством и личностью, а также ме-
ханизма воздействия гражданства на указанные понятия. Надо
отметить, что среди ученых нет единства взглядов на значение
данных категорий.
Н.И. Матузов отождествляет понятия «правовой статус», «пра-
вовое положение», «правовое состояние», поскольку эти термины
этимологически равны (слово «статус» в переводе с латинского оз-
начает положение, состояние чего-либо)2.
Такой же позиции придерживается Л.П. Рассказов, отмечая
равнозначность рассматриваемых понятий и понимая под право-
вым статусом юридически закрепленное положение личности в
обществе3.
Законодательство, юридическая практика, международные акты
о правах человека не проводят между ними какого-либо различия,
а употребляют их в одном и том же смысле4. Возможно, правиль-
нее говорить не о различии между понятиями «правовое положе-
ние» и «правовой статус», а о различии между разными правовыми
статусами.
1 Исаков В.Б. Юридические факты в российском праве. М., 1998. С. 28.
2 Теория юсударства и права. Курс секций / Под ред. Н.И. Матузова. А.В. Маль-
ко. М., 1997. С. 232; Матузов //.И. Право и личность. В кн.: Общая теория пра-
ва. Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новюрод. 1993. С. 224.
3 Рассказов Л.П. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 2008. С. 167.
4 Там же.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
157
Н.В. Витрук. В.А. Кучинский разграничивают понятия «право-
вой статус» и «правовое положение», так как считают, что первое
выступает частью (ядром) второго1.
Отсутствует стабильность и при определении структуры право-
вого статуса, поскольку многие ученые-юристы рассматривают пра-
вовой статус как сложное явление, объединяющее не только права,
свободы и обязанности, но и ряд дру|их элементов: гражданство,
принципы, правоспособность, гарантии, ответственность, законные
интересы и т.д.
При этом, независимо от подходов к определению структуры
и элементов правового статуса, следует отметить одну общую зако-
номерность: основу, определяющий исходный элемент любого ста-
туса, его главное содержание составляют соответствующие права,
свободы и обязанности.
Как отмечает Л.В. Лазарев, ядром конституционного и всего
правового статуса, его ведущим элементом являются основные пра-
ва, свободы, признаваемые Конституцией, и обязанности, устанав-
ливаемые ею... Гражданство и правосубъектность также являются
элементами конституционного статуса личности2.
«Система нрав и обязанностей, — пишет Г.В. Мальцев, — серд-
цевина. центр правовой сферы, и здесь лежит ключ к решению ос-
новных юридических проблем»3.
По мнению Е.А. Лукашевой, понятие правового статуса следует
ограничить категориями прав, свобод и обязанностей, которые по-
зволяют четко выделить его структуру. Ряд дополнительных элемен-
тов следует считать либо предпосылками правового статуса (граж-
данство, общая правоспособность), либо элементами вторичными
по отношению к основным (юридическая ответственность), либо
категориями, далеко выходящими за пределы правового статуса (сис-
тема гарантий)4. Прелстатутные и послестатутные элементы целесо-
образно включить в понятие «правовое положение личности»5.
1 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалисти-
ческом обществе. С. 29; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., (978.
С. 115.
2 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудряв-
цева. М„ 1996. С. 273—274.
3 Матцев Г.В. Права личности: юридическая норма и социальная действитель-
ность/ Конституция СССР и правовое положение личности. М.. 1979. С. 50.
4 Общая теория прав человека. С. 29—30.
5 Там же.
158
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Н.В. Витрук считает, что следует различать два самостоятельных
понятия — положение (статус) личности в узком смысле и правовое
положение (статус) в широком смысле, реальную связь между кото-
рыми можно определить как отношение целого и части. Среди всех
правовых явлений, характеризующих правовое положение лично-
сти, выделяется система юридических прав, свобод, обязанностей
и законных интересов как основа, ядро, стержневой элемент право-
вого положения личности, ее и следует определить как правовой
статус личности. Наряду с правовым статусом, т.е. системой прав,
обязанностей и законных интересов, в правовое положение лично-
сти в качестве его структурных элементов входят гражданство и пра-
восубъектность, а также юридические гарантии прав, обязанностей
и законных интересов1.
Единая этимология терминов «правовой статус» и «правовое по-
ложение» не может служить достаточным основанием для отожде-
ствления их юридического содержания. Но именно от юристов за-
висит формирование системы понятий и наполнение их специфи-
ческим содержанием.
Объем прав, свобод и обязанностей, предоставляемых индивиду,
государство ставит в прямую и непосредственную зависимость от
наличия гражданства. В любом государстве объем и содержание
прав и обязанностей у гражданина шире, чем у негражданина. Со-
ответственно, в науке и практике различают правовой статус чело-
века и правовой статус гражданина, дополненный соответствующи-
ми правами, свободами и обязанностями национальным законода-
тельством государства. Правовой статус человека — его положение,
зафиксированное в международных пактах, определенный стан-
дарт, к которому должно стремиться национальное законодатель-
ство. В принципе, подобным статусом должен обладать каждый че-
ловек, проживающий на территории любого государства, поскольку
он является членом общечеловеческого сообщества.
«Права человека в их современном понимании, — пишет
Ф.М. Рудииский, — это его неотъемлемые свойства и возможности
развития, вытекающие из социальных условий природы личности
и определяющие меру свободы человек:). Закрепленные междуна-
родными актами, эти права существуют независимо от их призна-
ния тем или иным государством»2.
1 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 29—32.
2 Рудииский Ф.М. Советские конституции: права человека и гражданина // Со-
ветское государство и право. 1991. № 7. С. 3.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
159
В современном демократическом .мире получил активное разви-
тие процесс сближения правовых статусов человека и гражданина
згт счет расширения юридических возможностей обоих видов субъ-
ектов права. Права человек:! трансформируются в права гражданина
в результате признания их государством. «Между правами человека,
гражданина и лица нет абсолютных граней», — справедливо под-
черкивал И.Е. Фарбер1. Основные права человека должны закреп-
ляться в конституциях, становясь правами гражданина. Правовой
статус человека является исходным, обобщающим понятием не
только для правового статуса гражданина, но и для иностранных
граждан и лгш без гражданства, а также лля лиц, которым предос-
тавлено убежище.
Каждая из разновидностей правового статуса личности пред-
ставляет собой неразрывное единство общего, особенного и еди-
ничного. Следует различать общий правовой статус гражданина, его
специальный правовой статус и индивидуальный правовой статус.
Общий правовой статус гражданина — статус лица как члена об-
щества, гражданина государства, не зависящий от различных текущих
обстоятельств, являющийся единым и одинаковым лля всех, характе-
ризующийся относительной статичностью, обобщенностью. Содержа-
ние его определяется главным образом Конституцией, предоставляю-
щей гражданину единую систему прав и обязанностей, основанной на
единых принципах демократического правового государства.
При единстве общего правового статуса граждане участвуют и прояв-
ляют себя в разных сферах общественной жизни: в экономической,
политической, социальной, духовно-культурной. В каждой из этих
сфер они выполняют разнообразные конкретные функции, как посто-
янные, устойчивые, так и временные, но социально значимые,
определяемые как объективными, так и субъективными причинами.
Специальный статус отражает особенности положения отдельных
категорий граждан, базируясь на общем конституционном статусе,
он отражает специфику, дополнительные права, обязанности, льго-
ты, предусмотренные текущим законодательством2. Различие между
общим и специальным правовым статусом может быть определено
как различие между общим и особенным. Анализируя это соотноше-
ние, Н.В. Витрук утверждает, что общий правовой статус гражданина
охватывает те юридические прав:!, обязанности и законные интере-
1 Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 42.
2 Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 236.
160
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
сы, которые присуши всем гражданам и каждому гражданину в от-
дельности независимо от особенностей их социально-классового,
половозрастного, семейного, служебного положения. Социальные ста-
тусы, по его мнению, включают в себя специфические права и обя-
занности отдельных категорий лиц, выделенных по перечисленным
признакам. Правовой статус гражданина и его специальные правовые
статусы — взаимосвязанные, но самостоятельные явления. Взаимо-
связь их заключается в том, что они в определенном объеме совпа-
дают, так как специальные правовые статусы вытекают из общих
прав, обязанностей и законных интересов граждан, основываются на
них. конкретизируют, развивают, дополняют их1.
В то же время Н.В. Витрук подчеркивает, что правовой статус
(общий, специальный и индивидуальный) выступает как исходное
положение лица по закону, но еще нс в практическом его аспекте,
в то время как конкретный индивидуальный правовой статус лич-
ности характеризуется субъективными правами и обязанностями в
стадии обладания и реализации2.
«Индивидуальный правовой статус личности, — отмечает
Н.В. Витрук, — является изменяющимся, динамическим во време-
ни. Это изменение, динамика индивидуального статуса и разнооб-
разных специальных правовых статусов, характерных для данного
лица. Поэтому следует различать категорию конкретного индивиду-
ального правового статуса личности, которая показывает, какие
именно права и обязанности личности фактически реализуются,
используются на данный момент»3.
Индивидуальный социально-правовой статус личности — это весь-
ма изменчивый, подвижный социально-правовой феномен, обуслов-
ливаемый как правосубъектностью лица, его правовым поведением,
так и конкретными жизненными обстоятельствами (юридическими
фактами, служащими основаниями изменения статусного состояния
личности, приобретения или утраты ею определенных субъективных
прав и обязанностей4).
1 Витрук Н.В. Статус личности в политической системе обшества. В кн.: Поли-
тология. М.. 1993. С. 157—158.
2 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистиче-
ском обществе. С. 191.
3 Там же.
4 Обменко С.В. Индивидуальный социально-правовой статус личности и меха-
ИИ»! его функционирования (общетеоретический аспект). Диес.... на соиск. уч.
степени... к.ю.н. М., 1997. С. 7—8.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
161
6.6. Гражданство и правосубъектность
Закрепление пран, свобод и обя шнностсй в правовом статусе
гражданина не дает ответа на вопрос о том, кто имеет право на их
использование и какие предпосылки для этого необходимы. По-
скольку с гражданством связан законодательно устанавливаемый
государством полный объем прав и свобод, а с его отсутствием —
ограничения в правах и обя шнностях, ряд ученых сочли возмож-
ным охарактеризовать гражданство как некую общую правосубъ-
ектность* 1.
Рассматривая соотношение гражданства и правосубъектности,
следует отметить, что в структуре правового положения лица все
его элементы находятся в неразрывной взаимосвязи. Правосубъ-
ектность как особое свойство и политико-юридическое состояние
лица2 органически связана с гражданством, как бы вытекает из
него, служит его логическим продолжением, конкретизацией его
содержания3. Объем правосубъектности наряду с другими факто-
рами зависит, в первую очередь, от 1ражданства. И 1ражданство. и
правосубъектность означают устойчивую связь между государст-
вом и его гражданами, различие между ними заключается в каче-
стве этой свя 1И.
Гражданство устанавливает правовую связь между государством
и лицом в самом общем виде. Правосубъектность конкретизирует
правовое состояние, закрепленное институтом гражданств;), делает
более определенным место лица в правовом общении, следователь-
но, и его положение в обществе.
В общетеоретическом плане основным свойством правосубъ-
ектности, определяющим ее место в правовом положении лично-
сти, будет именно при [нанис личности со стороны государства
субъектом права, и, значит, возможность удовлетворения потребно-
стей человека выступает основанием правосубъектности4.
Правосубъектность, будучи основанием пользования правами,
свободами и обязанностями, объясняет процесс реализации прав,
свобод и обязанностей личности. Взаимосвязь и взаимообуслов-
ленность гражданского состояния личности, ее правосубъектности
1 Петров Ю.А. Соотношение понятий гражданства, правоспособности, правового
положения граждан / Вестник Ленинградского университета. 1974. С . 118- 120.
' Гранат Н.Л.. Афанасьев В.С. Правовые отношения. В кн.: Общая теория права
и госу гарства / Под ред. В.В. Лазарева. С. 187.
1 Конституционный статус личности в СССР / Под ре |. Н.В. Витрука, В.А. Мас-
ленникова. Б.Н. Топорника. М., 1980. С 23.
1 Комаров С.А. Общая теория государства и права. С. 118.
162
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
и правового статуса заключаются в том, что государство, определяя
гражданское состояние личности, тем самым закрепляет ее пра-
вовой статус, фиксирует возможный объем этого правового статуса,
а также наделяет личность правосубъектностью, которая зависит от
объема правового статуса, а тем более от установленного государст-
вом состояния личности1.
Гражданство как объективная правовая связь двух субъектов —
лица и государства — отличается от правосубъектности, характе-
ризующей только личные качества субъектов безотносительно со
связью их с другими субъектами. Правосубъектность может менять
объем в зависимости от возраста, пола, профессии, состояния ду-
шевного здоровья и т.д. Гражданство представляет неизменную
и одинаковую по своему содержанию правовую связь физического
лица с государством, которая не может быть ни полной, ни ограни-
ченной. Утрата или ограничение правоспособности гражданином не
влечет потери гражданства.
Гражданство, как и правосубъектность, являясь частью правового
положения гражданина, играет роль не правосубъектности, а юри-
дической предпосылки правового положения, представляя в то же
время предпосылку для всех других его элементов.
Из вышеизложенного можно сделать вывод относительно юри-
дической природы гражданства.
В 20-х гг. прошлого века один из первых исследователей совет-
ского гражданства С.С. Кишкин писал: «В самом деле, что такое
гражданство? Есть ли это известная совокупность прав и обязанно-
стей, или это есть нечто вроде наиболее обшей правоспособности,
или, может быль, определенное юридическое отношение, или, на-
конец, особое состояние (статус)? Мне кажется, что на все эти во-
просы можно было бы ответить отрицательно»2.
Проведенные отечественными учеными-юристами исследования
гражданства раскрывают его юридическую природу и содержание.
Принципиальным моментом в данном вопросе является установление
тождества или отличия между категориями «правовая связь» и «пра-
воотношение». В меморандуме Секретариата ООН от 14 мая 1954 г.,
посвященном проблеме множественного гражданства, высказан ком-
промиссный взгляд, согласно которому, с юридической точки зре-
ния, гражданство может рассматриваться как правоотношение между
1 Там же.
2 Кишкин С.С. Указ. соч. С. 3.
Глава 6. Юридическая природа гражданства
163
государством и индивидом, а также как часть статуса индивида, из
которой вытекают опрсдслснные права и обязанности1.
Исходя из проведенного анализа юридической природы граж-
данства. можно заключить, что 1ражданство представляет собой
самостоятельный комплексный межотраслевой институт права,
субъективное право по поводу гражданства, особого рода длящее-
ся правоотношение, существующее как в общей, так и в конкрет-
ной (|юрмах, правовое состояние, часть правового положения
(правового статуса) гражданина, юридическое условие в ряду
юридических фактов. Кроме того, гражданство не следует отожде-
ствлять ни с правовым статусом гражданина, ни с общей право-
субъектностью.
Следует также учесть, что гражданство не образует в указанных
проявлениях чистый тип. что еше раз подчеркивает специфическую
правовую природу гражданства, обусловливающую достаточную ус-
ловность попыток его детерминации.
1 Survey of the Problem of Multiple Nationality Prepared by the Secretariat 114 May
1954). Document A/CN 4184-Yearbook of the International Law Commission. 1954.
Vol. 11. New York, 1960. P. 59.
Глава
Гражданство
в международном праве
7.1. Международно-правовой
институт гражданства
Международное право pei улнрует вопросы гражданства как
важнейшей проблемы, касающейся правового положения населе-
ния. Совокупность норм .международного права, регулирующих эти
отношения, образует международно-правовой институт гражданст-
ва. Международный и внутринациональные институты гражданства
не изолированы друг от друга, а активно взаимодействуют между
собой, поскольку имеют ряд общих норм. Граница .между ними не-
постоянна и в целом имеет тенденцию к расширению в сторону
сферы международно-правового регулирования отношений граж-
данства.
Решение вопросов гражданства в международном праве непо-
средственно связано с подходами к определению степени междуна-
родно-правовой правосубъектности индивидов. С позиций класси-
ческих подходов к определению субъекта международного права
последний должен быть носителем власти, вступать в .международ-
ные отношения, участвовать в процессе создания норм междуна-
родного права. Однако, по мнению ряда ученых, в настоящее время
индивиды могут признаваться субъектами международного права,
когда они вступают в прямые юридические отношения с другими
субъектами международного права (например, в случае рассмотре-
ния международным судебным органом спора между лицом и пра-
вительством).
Международно-правовой институт гражданства находит свое
выражение в ряде заключенных международных соглашениях, как
прямо, так и косвенно регулирующих отношения гражданства.
В их числе следует назвать:
• Всеобщую Декларацию прав человека, принятую Генеральной
Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (ст. 15);
Глава 7. Гражданство в международном праве
165
• Международный пакт о гражданских и политических правах,
принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.;
• Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой
дискриминации от 7 марта 1966 г.;
• Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отно-
шении женщин от 18 декабря 1979 г.;
• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотруд-
ничеству в Европе от 1 августа 1975 г.;
• Конвенцию о гражданстве замужней женщины от 29 января
1957 г.;
• Декларацию о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.;
• Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являю-
щихся гражданами страны, в которой они проживают от
13 декабря 1985 г.;
• Конвенцию о сокращении безгражданства от 4 декабря 1954 г.:
• Конвенцию о статусе апатридов от 26 апреля 1954 г.;
• Конвенцию о некоторых вопросах, касающихся коллизий
между законами о гражданстве 1930 г.;
• Конвенцию о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. и др.
В числе .международно-правовых актов, касающихся гражданст-
ва, следует особо выделить Всеобщую декларацию прав человека,
в которой впервые в истории человечества были сформулированы
и провозглашены на всемирном уровне общие для всей «человече-
ской семьи» положения о сущности, взаимозависимости и единст-
ве всех прав и свобод человека1. В сложном послевоенном мире
Декларация определила задачи, к выполнению которых должны
стремиться все цивилизованные народы и государства. В числе
прав человека Декларация провозглашала право каждого человека
свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в преде-
лах каждого государства, покидать любую страну, включая свою
собственную и возвращаться в свою страну (ст. 13). Отдельно в
ст. 15 Декларации закреплено, что каждый имеет право на граждан-
ство; никто нс может быть произвольно лишен своего гражданства
или права изменить свое 1ражданство.
Право ребенка на приобретение гражданства, обязанность госу-
дарства обеспечивать всем находящимся в пределах его территории
и под его юрисдикцией лицам без какого бы то ни было различия,
закреплены в Международном пакте о гражданских и политических
правах от 16 декабря 1966 г.
1 Гражданство и свобода передвижения. Нормативные акты и документы / Сост.
В.И.Овчинников. М.. 1494. С. 3.
166
Ра |дпл I. Социальная и юридическая природа 1ражданс гва
Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. при (нала за
каждым ребенком право на приобретение, сохранение и восстанов-
ление гражданства и обеспечение осуществления этого права.
Запрет дискриминации пользования правами и свободами по
признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и
иных убеждений, национального или социального происхождения,
принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного
положения, рождения или любым иным обстоятельствам закреплен
и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод от 4 ноября 1950 г., что охватывает и право на гражданство.
Анализ положений международно-правовых документов о пра-
вах и свободах человека свидетельствует о том, что нормальная и
наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у
индивидов определенного гражданства. При этом право на граж-
данство не должно противоречить суверенитету государств и другим
общепризнанным принципам и нормам международного права. Что
касается оснований признания этого права за конкретными лица-
ми, условий и порядка его осуществления, то но полностью отно-
сится к внутренней компетенции государств1.
7.2. Конвенция о гражданстве замужней женщины
Согласно Конвенции о i ражданстве замужней женщины оз
29 января 1957 г. (вступила в силу 13 декабря 1975 г), ни заключе-
ние брака между кем-либо из граждан страны — участницы Кон-
венции и иностранцем, ни перемена гражданства мужем во время
существования брачного союза нс будут отражаться автоматически
на гражданстве жены. Равным образом ни добровольное приобре-
тение кем-либо из указанных граждан гражданства какого-либо
другого государства, ни отказ кого-либо из граждан от своего граж-
данства не будут препятствовать сохранению своего гражданства
женой этого гражданина. Иностранка, состоящая замужем за кем-
либо из 1раждан государства, может приобрести по своей просьбе
гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке на-
турализации. Этот порядок может быть ограничен в интересах госу-
дарственной безопасности или публичного порядка.
Конвенция о i ражданстве замужней женщины не должна толко-
ваться как затрагивающая законодательство или судебную практи-
ку, согласно которым иностранка, состоящая замужем за кем-либо
из его граждан, может по праву приобрести, по своей просьбе, гра-
жданство своего мужа.
Леонова Н.В. Комментарий к Федеральному закон) «О гражданстве Российской
Федерации»: постатейный. М., 2008. С. 14.
Глава 7. Гражданство в международном право
167
7.3. Конвенция о сокращении безгражданства
В целях сокращения безгражданшва международным соыаше-
нием данная Конвенция была заключена в Нью- Йорке 30 августа
1961 г., вступила в силу 13 декабря 1975 г. Конвенцией установлен
упрошенный порядок предоставления государствами-участниками
гражданства различным категориям апатридов.
Государства — участники Конвенции согласились с тем, что
они предоставляют свое гражданство лицу, рожденному на его тер-
ритории, которое иначе не имело бы гражданства.
Такое гражданство предоставляется:
а) при рождении, в силу закона;
б) либо по ходатайству псрел соответствующими властями заин-
тересованным лицом или от его имени в соответствии с законом
государства.
Договаривающееся государство, которое предусматривает пре-
доставление своего гражданства по ходатайству, может также преду-
сматривать предоставление своего гражданства в силу закона в та-
ком возрасте и с учетом таких условии, которые могут быть опреде-
лены законом государства.
Договаривающееся государство может поставить предоставление
своего гражданства по ходатайству в зависимость от одного или не-
скольких следующих условий:
а) ходатайство подается в течение периода, установленного дого-
варивающимся государством, начиная не позднее 18-летнсго возраста
и заканчивая не ранее возраста в 21 год, однако таким образом, что-
бы заинтересованное лицо имело, по крайней мере, один год. в тече-
ние которого оно само может подать ходатайство без необходимости
получения на это законного разрешения;
б) заинтересованное лицо обычно проживает на территории до-
говаривающегося государства в течение такого периода, который
может быть установлен этим государством, при условии, что этот
период не превышает 5 лет непосредственно до подачи ходатайства
или в целом 10 лет;
в) заинтересованное лицо не было осуждено в совершении пра-
вонарушения против государственной безопасности и не пригово-
рено к тюремному заключению на срок 5 лет или более по уголов-
ному обвинению;
г) заинтересованное лицо всегда было апатридом.
Несмотря па вышеуказанные случаи, ребенок, рожденный в бра-
ке на территории договаривающегося государства, мать которого
имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это
гражданство, иначе он нс имел бы гражданства.
168
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство
лицу, которое иначе не имело бы гражданства и которое не в состоя-
нии приобрести гражданство договаривающегося государства, на тер-
ритории которого оно родилось, поскольку оно превысило возраст,
необходимый для подачи ходатайства, или не выполнило требуемых
условий проживания, если гражданство одного из его родителей во
время рождения этого лица являлось гражданством указанного пер-
вым договаривающегося государства. Если родители заинтересован-
ного лица не обладали одним и тем же гражданством ко времени его
рождения, то вопрос о том, следует ли его гражданство за гражданст-
вом отца или за гражданством матери, определяется на основании
закона такого договаривающегося государства. Если для приобрете-
ния такого гражданств;) необходимо ходатайство, то оно должно быть
подано соответствующим властям заявителем ити от его имени в со-
ответствии с требованиями закона.
В вышеуказанных случаях договаривающееся государство может
поставить предоставление своего гражданства в зависимость от од-
ного или нескольких условий:
а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, ус-
тановленного договаривающимся государством, который должен
быть нс меньше 23 лет;
б) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории до-
говаривающегося государства в течение такого времени, непосредст-
венно предшествующего подаче ходатайства, которое не превышает
трех лез, как это может быть установлено этим государством;
в) заинтересованное лицо всегда было апатридом.
В этих случаях ходатайства о предоставлении гражданства не
должны отклоняться.
Конвенция также устанавливает, что найденыш, находящийся
на территории договаривающегося государства, поскольку его
место рождения не установлено, предполагается родившимся на
этой территории от родителей, имеющих гражданство этого госу-
дарства.
Рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим
место на территории того государства, под флагом которого это судно
плавает, или на территории того государства, в котором этот воздуш-
ный корабль зарегистрирован, в зависимости от обстоятельств.
Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство
не родившемуся на его территории лицу, которое иначе не имело
бы гражданства, если гражданство одного из его родителей во время
рождения этого лица являлось гражданством этого государства. Ес-
ли родители лица нс имели одинакового гражданства во время его
Глава 7. Гражданство в международном праве
169
рождения, то вопрос о том. должно ли гражданство заинтересован-
ного лица следовать за гражданством отца или гражданством мате-
ри, определяется законом такого договаривающегося государства.
В соответствии с этим гражданство предоставляется:
а) при рождении, в силу закона;
б) либо по ходатайству перед соответствующими властями заин-
тересованным лицом или от его имени в соответствии с законом
государства.
В вышеуказанных случаях договаривающееся государство может
поставить предоставление своего гражданства в зависимость от од-
ного или нескольких условий:
а) ходатайство подается до достижения заявителем возраста, ус-
тановленного договаривающимся государством, который должен
быть не меньше 23 лет;
б) заинтересованное лицо постоянно проживает на территории
договаривающегося государства в течение такого времени, непосред-
ственно предшествующею подаче ходатайства, которое не превышает
трех лет, как это может быть установлено этим государством;
в) заинтересованное лицо не было осуждено в совершении пра-
вонарушения против государственной безопасности;
г) заинтересованное лицо всегда было апатридом.
Конвенция устанавливает, что если закон договаривающегося
государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-
либо изменения в личном статусе, как то: брак, прекращение брака,
узаконение, признание или усыновление — такая утрата гражданст-
ва ставится под условие приобретения другого гражданства.
Если в соответствии с законом договаривающегося государства
ребенок, родившийся вне брака, утрачивает гражданство этого го-
сударства вследствие признания родственных связей, ему предос-
тавляется возможность восстановить это гражданство путем подачи
письменного ходатайства соответствующим властям.
Если закон договаривающегося государства предусматривает ут-
рату его гражданства супругом лица или детьми вследствие утраты1
или лишения этого гражданства данным лицом, такая утрата граж-
данства ставится под условие приобретения другого гражданства.
1 Как отмечает Н.В. Витрук, конституционное закрепление федерального граж-
данства как первоначального (основного), либо производного (неосновного) и.
соответственно, гражданства субъектов федерации в первом случае как произ-
водного. а во втором как основного зависит от особенностей формирования
федерации — или на основе договора (договорная федерация) или же на основе
конституции (конституционная федерация). Витрук Н.В. Общая теория правово-
го положения личности. М., 2008. С. 148.
170
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Если закон договаривающегося государства разрешает отказ от
гражданства, такой отказ нс должен являться результатом утраты
гражданства, если соответствующее лицо не приобретает другого
гражданства. Данное положение не применяется в тех случаях, ко-
1да их применение не будет соответствовать нормам ст. 13 н 14 Все-
общей декларации прав человека.
Гражданин договаривающегося государства, ходатайствующий
о натурализации в каком-либо иностранном государстве, не утрачи-
вает своего гражданства, если он нс получает гражданства этого
иностранного государства или соответствующего заверения об этом.
Натурализовавшееся лицо может утратить свое гражданство в ре-
зультате проживания за границей в течение периода продолжитель-
ностью не менее 7 непрерывных лет, как это определяется законом
соответствующего договаривающегося государства, вследствие упу-
щения им возможности заявить соответствующим властям о своем
намерении сохранить свое гражданство.
Если 1ражданин договаривающеюся государства родился вне
пределов территории этого государства, закон этого государства
может обусловить сохранение гражданства этого государства по ис-
течении одного года после достижения им совершеннолетия про-
живанием в это время на территории этого государства или регист-
рацией в соответствующих органах.
В указанных двух случаях гражданин договаривающегося госу-
дарства не утрачивает своего |ражданства таким образом, чтобы
стать апатридом, вследствие выезда, пребывания за границей, упу-
щения возможности зарегистрироваться или по какому-либо друго-
му подобному основанию.
В остальных случаях лицо нс утрачивает гражданства договари-
вающегося государства, если такая утрата приведет к его безграж-
данству, несмотря на то, что такая утрата прямо не запрещается
какими-либо другими положениями настоящей Конвенции.
По общему правилу, договаривающееся государство не лишает
лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его
апатридом.
Тем не менее, лицо может быть лишено гражданства договари-
вающегося государства в случаях:
а) при которых в соответствии с п. 4 и 5 ст. 7 Конвенции до-
пускается утрата лицом его гражданства (утрата гражданства натура-
лизовавшегося лица в результате проживания за границей в течение
периода продолжительностью не менее 7 непрерывных лет и вслед-
ствие упущения возможности заявления властям о своем намерении
сохранить свое гражданство; если гражданин родился за пределами
государства);
Глава 7. Гражданство в международном праве
171
б) когда гражданство было получено вследствие неправильного
толкования или обмана.
Также договаривающееся государство может сохранить право
лишения лица его гражданства, если во время подписания, ратифи-
кации или присоединения оно укажет о сохранении им такого пра-
ва на основании одной или нескольких следующих причин, при
условии, что такие основания существовали в то время в его на-
циональном законодательстве:
а) в противоречие своему долгу верности договаривающемуся
государству лицо:
• игнорируя прямое запрещение договаривающимся государст-
вом, оказывало или продолжало оказывать услуги другому го-
сударству, получало или продолжало получать вознагражде-
ние от другого государства:
• вело себя образом, серьезно ущемляющим жизненные инте-
ресы государства;
б) принесло присягу или сделало официальное заявление о верно-
сти другому государству или дапо определенные доказательства своей
решимости отказаться от верности договаривающемуся государству.
В этих случаях лишение гражданства должно осуществляться дого-
варивающимся государством в соответствии с законом, который дол-
жен предусматривать для соответствующего лица право на беспристра-
стное разбирательство судом или другом независимым органом.
Конвенция содержит запрет лишения лица или группы лиц их
гражданства по расовым, этническим, религиозным или политиче-
ским основаниям.
Любой договор между договаривающимися государствами, кото-
рый предусматривает передачу территории, должен включать в себя
постановления, которые гарантировали бы, что никто не станет
апатридом в результате этой передачи. Договаривающееся государст-
во должно сделать все возможное для гарантии того, чтобы любой
такой договор, заключенный им с государством, не являющимся сто-
роной в настоящей Конвенции, содержал такие положения. При от-
сутствии таких положении договаривающееся государство, которому
передается территория или которое иным образом приобретает тер-
риторию, дарует свое гражданство таким лицам, которые иначе стали
бы апатридами в результате этой передачи или приобретения.
Конвенция о сокращении безгражданства нс должна толковаться
как затрагивающая любые положения, которые способствуют сокра-
щению безгражданства и могут содержаться в действующих или всту-
пающих в силу законах любого договаривающегося государства или
которые могут содержатся в любых других конвенциях, договорах или
соглашениях, находящихся в силе, или которые вступят в силу между
двумя или несколькими договаривающимися государствами.
172
Раздел 1. Социальная и юридическая природа i ражданс гва
Все споры, возникающие между договаривающимися государст-
вами относительно толкования или применения настоящей Кон-
венции, которые не могут быть разрешены иным способом по тре-
бованию любой из споряших сторон, будут передаваться в Между-
народный суд.
Таковы основные положения данной Конвенции.
7.4. Европейская конвенция
о гражданстве
В декабре 1992 г. Комитет экспертов по множественному граж-
данству, впоследствии переименованный в Комитет экспертов по
гражданству, предложит провести исследование возможности под-
готовки новой, всеобъемлющей конвенции, которая решала бы на
современном уровне вопросы, касающиеся гражданства, приемле-
мым для всех европейских государств образом. В результате проде-
ланной работы Европейский комитет по правовому сотрудничеству
подготовил окончательный текст проекта конвенции, который был
принят Комитетом министров 14 мая 1997 г. Конвенция была от-
крыта для подписания 7 ноября 1997 г.
Необходимость принятия всеобъемлющей Конвенции о граж-
данстве была вызвана рядом обстоятельств.
1) С момента заключения в 1930 г. Гаагской конвенции по не-
которым вопросам, касающимся коллизии законов о i ражданстве.
число международных документов, содержащих положения о граж-
данстве, значительно возросло. Отсюда возникла необходимость
свести в единый текст новые идеи, возникшие в результате измене-
ний во внутреннем законодательстве и в международном праве.
2) Ряд положений, включенных в Конвенцию, имеет целью со-
действовать прогрессивному развитию международного права, на-
пример, в области правопреемства государств.
3) Новая геополитическая карта Центральной и Восточной Ев-
ропы, обусловленная распадом Югославии, Чехословакии, СССР,
объединением Германии, настоятельно подчеркивают необходи-
мость принятия новой конвенции о гражданстве. Практически всем
недавно образовавшимся новым государствам Европы пришлось
ра (рабатывать новые законы о гражданстве. Всеобъемлющая кон-
венция Совета Европы служгп важным стандартом в области граж-
данства. что особенно актуально для государств бывшего СССР,
переживших процесс его распада1
1 Миронов В.Ф.. Миронов А.В. ГражОаистао в Российской Федерации. Российские
и международные акты. Комментарии законодательства. М- 2003 С. 10.
Глава 7. Гражданство в международном праве
173
Конвенция 1997 г. касается всех основных вопросов гражданст-
ва: принципов гражданства, его приобретения, сохранения, утраты,
восстановления, процессуальных прав, множественного гражданст-
ва. гражданства в контексте правопреемства государств, воинской
обязанности и сотрудничества между государствами-участниками.
В Конвенции регулируются также вопросы избежания безграждан-
ства и зашиты прав лиц, постоянно проживающих на соответст-
вующих территориях.
Поскольку Россия как член Совета Европы с 1996 г. подписала
6 ноября 1997 г. Европейскую конвенцию о гражданстве, новый
Закон о гражданстве изначально строился на условиях соответствия
ее положениям. Нс вдаваясь в дискуссию относительно целесооб-
разности членства России в организации, созданной Европой для
своих нужд, и, в связи с этим, необходимости унификации собст-
венной правовой системы, отмстим, что положения Конвенции,
имеющие приоритет по отношению к внутринациональному зако-
нодательству, представляют интерес.
Как указано в преамбуле, цели Европейской конвенции о граж-
данстве заключаются в достижении большего единства между госу-
дарствами — членами Совета Европы и друшми государствами, ее
подписавшими, желании содействовать прогрессивному развитию
правовых принципов, касающихся 1ражланства. а также их закреп-
лению во внутреннем законодательстве и желании максимально
сократить число случаев безгражданства.
Государства — члены Совета Европы, осознавая право на ува-
жение семейной жизни, отмечая различные подходы государств
к вопросу о множественном гражданстве и признавая, что каждое
государство вправе решать в рамках своего внутреннего законода-
тельства. какими будут последствия того, что его гражданин при-
обретает или имеет другое гражданство, признавая, что желатель-
но найти надлежащие пути преодоления последствий множест-
венного гражданства, в частности в том, что касается прав и обя-
занностей лиц с множественным гражданством, учитывая жела-
тельность того, чтобы лица, имеющие гражданство двух или более
государств-участников, выполняли свою воинскую обязанность
только в одном из этих государств, учитывая необходимость со-
действия международному сотрудничеству между национальными
органами, отвечающими за вопросы гражданства, заключили на-
стоящую Конвенцию.
Конвенция устанавливает принципы и правила, касающиеся граж-
данства физических лиц. и правила, регулирующие воинскую обязан-
ность в случаях множественного гражданства, которым должно соот-
ветствовать внутреннее законодательство государств-участников.
174
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Отмечено, что каждое государство определяет в соответствии со
своим законодательством, кто является его гражданами. Это зако-
нодательство должно признаваться другими государствами, при ус-
ловии его соответствия применимым международным конвенциям,
международному обычному праву и общепризнанным правовым
принципам в отношении гражданства.
В Конвенции закреплены следующие принципы, регулирующие
гражданство:
а) каждый человек имеет право на гражданство:
б) следует избегать безгражданства;
в) никто не может быть произвольно лишен своего гражданства;
г) ни вступление в брак, ни расторжение брака между граждани-
ном государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданст-
ва одним из супругов во время пребывания в браке нс влекут автома-
тически последствий для гражданства другого супруга.
Запрещена дискриминация по признаку пола, религии, расы,
цвета кожи или национального или этнического происхождения.
Каждое государство-участник руководствуется принципом недискри-
минации между своими гражданами, будь то граждане по рождению
или лица, приобретшие свое 1ражданство в последующий период.
Конвенция определяет правила, касающиеся приобретения, ут-
раты, восстановления гражданства.
Каждое государство-участник предусматривает в своем внутрен-
нем законодательстве возможность приобретения его гражданства
ex lege (т.е. вытекающее из закона) следующими лицами:
а) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих де-
тей имеет гражданство государства-участника, с учетом любых изъятий,
которые могут предусматриваться его внутренним законодательством, в
отношении детей, родившихся за границей. В отношении детей, роди-
тельские права на которых установлены на основе признания, распоря-
жения суда или аналогичных процедур, каждое государство-участник
может предусмотреть, чтобы ребенок приобретал его в соответствии с
процедурой, которая определена его внутренним законодательством;
б) детьми, найденными на его территории, оба родителя кото-
рых неизвестны и которые в противном случае были бы лицами без
гражданства.
Каждое государство-участник предусматривает в своем внутрен-
нем законодательстве возможность приобретения его гражданства
детьми, родившимися на его территории. Такое гражданство пре-
доставляется:
а) по рождению ex lege;
б) в последующий период детям, которые остались без граждан-
ства. по представлении в надлежащие органы соответствующим ре-
бенком или от его имени заявления в порядке, предписанном внут-
Глава 7. Гражданство в международном праве
175
рснпим законодательством этого государства-участника. Такое за-
явление можно подавать при условии постоянного проживания на
законном основании на его территории в течение периода, не пре-
вышающего пяти лет непосредственно перед подачей заявления.
Каждое государство-участник предусматривает в своем внутрен-
нем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его
гражданства следующими лицами:
а) супругами его граждан;
б) детьми, один из родителей которых в момент рождения этих
детей имеет гражданство этого государства-участника;
в) детьми, один из родителей которых приобретает или приоб-
рел его гражданство;
г) детьми, усыновленными одним из его граждан;
д) лицами, которые родились на его территории и на законном
основании постоянно проживают на ней;
е) лицами, которые на законном основании постоянно прожи-
вают на его территории в течение определенного периода времени,
начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот пери-
од устанавливается внутренним законодательством соответствующе-
го государства-участника;
ж) лицами без гражданства и признанными беженцами, на за-
конном основании постоянно проживающими на его территории.
Государство-участник не может предусматривать в своем внут-
реннем законодательстве утрату его гражданства ex lege или по ини-
циативе государства-участника, за исключением следующих случаев:
а) добровольное приобретение другого гражданства:
б) приобретение гражданства государства-участника путем мо-
шенничества, предоставления ложной информации или сокрытия
любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;
в) добровольная служба в иностранных вооруженных силах;
г) поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным
интересам государства-участника;
д) отсутствие подлинной связи между государством-участником
и гражданином, постоянно проживающим за границей;
е) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается,
что предусмотренные внутренним законодательством условия, ко-
торые позволили приобрести зражданство государства-участника ех
lege, более не выполняются;
ж) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет
иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его ро-
дителей;
з) усыновление ребенка, если ребенок приобретает или имеет
иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его ро-
дителей.
176
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Государство-участник может предусмотреть утрату его граждан-
ства детьми, родители которых лишаются этого гражданства, за ис-
ключением случаев, касающихся добровольной службы в иностранных
вооруженных силах и поведения, причиняющего серьезный ущерб
жизненно важным интересам государства-участника. Дети не утра-
чивают это гражданство, если его сохраняет один из их родителей.
Государство-участник не может предусматривать в своем внут-
реннем законодательстве утрату его гражданства согласно указан-
ным выше основаниям, если соответствующее лицо в результате
этого становится лицом без гражданства, за исключением случаев
приобретения гражданства государства-участника путем мошенни-
чества, предоставления ложной информации или сокрытия любого
относящегося к делу факта, касающегося заявителя.
Каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданст-
ва при условии, что соответствующие лица не становятся в резуль-
тате этого липами без гражданства. Государство-участник при этом
может предусмотреть в своем внутреннем законодательстве, что от-
казываться от гражданства могут только граждане, обычно прожи-
вающие за границей.
Каждое государство-участник в случаях и на условиях, преду-
смотренных его внутренним законодательством, способствует вос-
становлению его гражданства бывшими гражданами, на законном
основании постоянно проживающими на его территории.
Конвенция регламентирует процедуры, касающиеся гражданст-
ва. Каждое государство-участник обеспечивает рассмотрение заяв-
лений, касающихся приобретения, сохранения, утраты, восстанов-
ления или легализации его гражданства, в разумные сроки. Реше-
ния, касающиеся приобретения, сохранения, утраты, восстановле-
ния или легализации гражданства государства, должны содержать
письменное изложение оснований. Указанные решения должны
быть открыты для административного или судебного обжалования
в соответствии с его внутренним законодательством. Сборы за при-
обретение, сохранение, утрату, восстановление или лезализашзю
। ражданства государства должны быть разумными. Сборы за адми-
нистративное или судебное обжалование не должны становиться
препятствием для заявителей.
Государство разрешает сохранять множественное гражданство
в следующих случаях:
а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приоб-
ретенное автоматически по рождению;
б) своим гражданам в случаях, когда другое гражданство приоб-
ретается автоматически в силу вступления в брак.
Однако сохранение множественного гражданства ограничено по-
ложениями Конвенции, предусматривающими утрату гражданства.
Глава 7. Гражданство в международном праве
177
Государство-участник нс должно ставить условием приобрете-
ния или сохранения его гражданства отказ от другого гражданства
или его утрату, если такой откз или утрата невозможны или их
нельзя обоснованно требовать.
Граждане государства-участника, имеющие другое гражданство,
обладают на территории этого государства-участника, в котором
они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что
и другие граждане этого государства-участника.
Случаи множественного гражданства не затрагивают:
а) норм международного права, касающихся дипломатической
или консульской зашиты, обеспечиваемой государством-участником
одному из его граждан, имеющему множественное гражданство;
б) применения норм международного частного права каждого
государства-участника в случаях, касающихся множественного гра-
жданства.
В вопросах гражданства при правопреемстве государств реко-
мендуется соблюдать принципы верховенства права, нормы, ка-
сающиеся прав человека, а также установленные принципы Кон-
венции, в частности, во избежание безгражданства.
При принятии решений относительно предоставления или со-
хранения гражданства в случаях правопреемства государств каждое
соответствующее государство-участник учитывает:
а) наличие подлинной и эффективной связи соответствующего
лица с данным государством;
б) место постоянного проживания соответствующего лица в мо-
мент правопреемства государств;
в) волю соответствующего лица;
г) территориальное происхождение соответствующего лица.
В случаях правопреемства государств соответствующие государ-
ства-участники принимают меры для урегулирования вопросов гра-
жданства путем заключения соглашений между ними и, в соответ-
ствующих случаях, в рамках их отношений с другими заинтересо-
ванными государствами.
В отношении неграждан государства-участники должны соблю-
дать следующие принципы:
а) граждане государства-предшественника, постоянно проживаю-
щие на территории, суверенитет над которой переходив к государ-
ству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют
право остаться в этом государстве:
б) указанные лица пользуются одинаковыми социальными и эко-
номическими правами по сравнению с гражданами государства-
правопреемника.
178
Раздел 1. Социальная и юридическая природа гражданства
Указанные выше лица могут не приниматься государствами-
участниками на государственную службу, связанную с осуществле-
нием суверенной власти.
В отношении выполнения воинской обязанности в случаях
множественного гражданства в целом определено, что лица, имею-
щие гражданство двух или бозее государств-участников, должны
выполнять свою воинскую обязанность только в одном из этих го-
сударств-участников.
В целях содействия сотрудничеству между государствами-участ-
никами их компетентные органы предоставляют Генеральному сек-
ретарю Совета Европы информацию о своем внутреннем законо-
дательстве, касающемся 1ражданства, включая информацию о слу-
чаях безгражданства и множественного гражданства, а также об из-
менениях в области применения Конвенции; предоставляют друг
другу по запросу информацию о своем внутреннем законодательст-
ве. касающемся гражданства, и об изменениях в области примене-
ния Конвенции.
Государства-участники сотрудничают друг с другом и с другими
государствами — членами Совета Европы в рамках надлежащего
межправительственного органа Совета Европы в целях решения
всех относящихся к делу проблем и поощрения прогрессивного
развития правовых принципов и практики, касающихся гражданст-
ва и смежных вопросов.
В целях обмена информацией каждое государство-участник мо-
жет в любое время заявить, что оно будет сообщать любому другому
государству-участнику, сделавшему такое же заявление, о случаях
добровольного приобретения его гражданства гражданами этого
другого государства-участника с соблюдением применимых законов,
касающихся защигы данных. Такое заявление может содержать ус-
ловия, на которых государство-участник будет предоставлять такую
информацию. Это заявление может быть отозвано в любое время.
Раздел
Законодательное регулирование
гражданства
в Российской Федерации
Глава 8. Федеральное и республиканское
гражданство в Российской
Федерации
Глава 9. Двойное гражданство
Глава 10. Приобретение гражданства
в Российской Федерации
Глава 11. Прекращение граждане! ва
Российской Федерации
Глава 12. Административно-правовое ре-
гулирование гражданства Рос-
сийской Федерации
Глава
Федеральное и республиканское
гражданство
в Российской Федерации
8.1. Гражданство федерации
и гражданство субъектов
В преамбуле Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. подтвер-
ждено исторически стожившееся государственное единство много-
национального народа России, а в ст. 1 Конституции определено,
что Российская Федерация является демократическим федератив-
ным правовым государством, а не унитарным государством или же
конфедерацией государств. Носителем суверенитета и единствен-
ным источником власти в Российской Федерации является ее мно-
гонациональный народ (ч. 4 ст. 3). Статус России как федеративно-
го государства регулируется также ст. 65—79 Конституции РФ и
Федеративным договором.
Поскольку одним из необходимых государственно-правовых
при <наков является гражданство. Российская Федерация устанавли-
вает свое гражданство, регулирует порядок его при шания, приобре-
тения и утраты, обеспечивает защиту своих граждан независимо от
места их проживания. В то же время, наряду с федеральным граж-
данством, в Российской Федерации существует гражданство рес-
публик, входящих в ее состав.
Существование в России и в зарубежных федерациях граждан-
ства субъектов помимо гражданства обшефедерального нс приводит
к возникновению двойного гражданства. Таким образом, устанав-
ливаются два уровня правовой связи человека с федеративным го-
сударством и с его субъектами в рамках единого государства и гра-
жданства, то1да как под двойным гражданством следует понимать
особое политико-правовое состояние физического лица, при кото-
ром оно одновременно обладает гражданством двух или более ино-
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
181
странных государств. В рамках федерации следует говорить не о двой-
ном, а о двуедином гражданстве*.
В аспекте государственного устройства гражданство является
важным институтом федерализма. Однако наличие в одном госу-
дарстве гражданства центра и субъектов порождает ряд проблем,
связанных, прежде всего, с обеспечением устойчивости и целостно-
сти федерации.
Целостность государства представляет собой имманентное свой-
ство государства как высокоорганизованной и сложной социально-
политической системы. Целостность государства — это историче-
ски сложившееся инте|ративное качество общества, выражающееся
в монополизации политической властью основных его функций
и основанное на определенном уровне его развития, территориаль-
ного, экономического, политического, национального, духовного и
правового единства1 2. Целостность как интегративное качество систе-
мы может сопутствовать только суверенному государству, только су-
веренной политической власти. «Одна государственная целост-
ность, одна политическая власть, один государственный суверенитет —
таковы объективные основы устойчивости социально-политичес-
кой системы»3.
Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ право и обязанность обес-
печивать целостность и неприкосновенность своей территории воз-
лагается на Федерацию. Целостность федеративных государств обес-
печивается следующими гарантиями:
• наличием федеральной конституции и законодательства, ра-
венства всех граждан перед ними;
• международной правосубъектностью;
• наличием единой территории, суверенитета;
• наличием органов государственной власти федерации, воору-
женных сил;
• определением одного языка в качестве государственного и др.
Единое гражданство для всего населения, прожинающего на
территории государства, также является гарантией целостности фе-
деративного государства, призванной обеспечить единство общест-
ва, проживающего на его территории. Указанные гарантии, не вы-
деляя национальных, социальных или каких-либо иных признаков
населения, способствуют развитию всего общества как целостного
1 Воеводин ЛЛ. Юридический статус личности в Российской Федерации. М.,
1997. С. 100.
2 Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории. Авторсф.... д.ю.н. М.,
1995. С. 10, IX.
3 Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 357.
182
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
образования. На данном принципе строится подход зарубежных
федеральных конституций к регулированию вопросов гражданства1.
Конституции США, ФРГ, Индии, Мексики и других федераций
используют в своих текстах единую характеристику населения,
проживающего на их территориях, независимо от его состава: «на-
род Соединенных Штатов Америки», «немецкий народ», «мекси-
канский народ» и т.д. Такой подход способствует формированию
нации в этатическом значении. В этом смысле нация рассматрива-
ется как совокупность граждан государства, его население, незави-
симо от национальности составляющих в единстве общность лю-
дей, связанных принадлежностью к одному государству.
Конституционное регулирование гражданства федерации в раз-
личных государствах различается. Некоторые из федеративных го-
сударств, например, Канада, признают исключительно общесоюз-
ное гражданство, где члены федерации своего гражданства не име-
ют. В ряде федеральных конституций не содержится прямою упо-
минания о едином гражданстве на территории государства. Вместо
этого основные законы вводят косвенную регламентацию феде-
рального гражданства через аналогичный институт своих субъектов.
Конституции других федеративных государств учреждают граждан-
ство федерации и наряду' с ним гражданство субъектов федерации.
Так, согласно Конституции США, «все лица, родившиеся или нату-
рализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдик-
ции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где
они проживают» (раздел I Поправки XIV к Конституции США).
В Швейцарии невозможно быть гражданином страны, нс явля-
ясь гражданином конкретного кантона. В швейцарском законода-
тельстве допускается, что лицо может иметь гражданство двух кан-
тонов с учетом места жительства и происхождения этого лица.
Для конституций стран с двухуровневым гражданством характе-
рен важный принцип: гражданство субъекта федерации не может
использоваться для ущемления прав других граждан страны. Раздел
2 ст. IV Конституции США предусматривает, что граждане каждого
штата имеют право на все привилегии и льготы граждан других
штатов. В Конституциях Германии, Австрии, Швейцарии закрепле-
но правило: гражданин союзного государства имеет в каждой земле
(кантоне) одинаковые права и обязанности. В силу этого в федера-
тивных государствах гражданство субъекта не может противопос-
тавляться гражданству союзному (общефедеральному).
1 Дымов Д.Е. Конституционное обеспечение целостности федерации в зарубеж-
ных странах. М., 1996. С. 8.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
183
Своеобразно гражданство регламентируется в разделенных стра-
нах. Так, Основной закон от 1948 г. и законодательство о граждан-
стве ФРГ устанавливали единое немецкое гражданство, нс призна-
вая тем самым разделение Германии. После объединения в 1990 г.
единое немецкое гражданство позволило каждому гражданину ГДР
получить право на въезд и работу в Западной Германии.
Существовавшая в СССР и РСФСР федеративная форма госу-
дарственного устройства обусловливала соответствующий характер
гражданства.
Во всех конституциях СССР, начиная с Конституции 1924 г.,
закреплялось союзное гражданство. Конституция 1936 г. определила
место института гражданства в главе о государственном устройстве,
подчеркивая тем самым федеративную структуру данного институ-
та. И хотя в последующем конституционном законодательстве как
СССР, так и РСФСР гражданство переместилось в разделы, посвя-
щенные государству и личности, выполняя функцию предпосылки
полного объема прав, свобод и обязанностей, оно сохранило свое
значение института, действующего в федеративном государстве. Это
определялось принципом единого союзного гражданства, в силу
которого каждый гражданин союзной республики являлся одновре-
менно гражданином СССР. В свою очередь, в конституциях авто-
номных республик, входивших в состав РСФСР, закреплялось, что
граждане этих автономных республик являлись гражданами РСФСР
и СССР. Во всех республиканских конституциях было закреплено,
что граждане других республик пользовались одинаковыми правами
с гражданами данной республики на ее территории, что изначально
обеспечивало равенство всех граждан независимо от их националь-
ной или территориальной принадлежности.
Принцип единого правового статуса граждан России, прожи-
вающих на территории различных субъектов, входящих в ее состав,
сохранен в Конституции РФ 1993 г., где в ч. 2 ст. 6 закреплено, что
каждый гражданин Российской Федерации обладает на се террито-
рии равными правами и свободами и несет равные обязанности,
предусмотренные Конституцией РФ.
Исторически Российская Федерация образовалась как многона-
циональное, полиэтническое государство. Из 143 млн человек,
проживающих на ее территории, русские составляют 82%. В мире
найдется немного государств, где бы доля основного народа была
столь высока1. Вместе с тем национальный состав нашей страны
исключительно разнообразен: российскими гражданами являются
1 Мастюгина Т.М., Перепепаш Л.С. Этнология. М., 1997. С. 3.
184
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
представители сотен разных народов, этнических и этнографиче-
ских групп.
В России проживают более 100 различных национальностей, в том
числе такие многочисленные народы, как татары, — 5,5 млн чело-
век, чуваши — 1,8 млн, башкиры — 1,3 млн, мордва — 1,07 млн.
При этом территория расселения того или иного народа не всегда
совпадает с произвольно определенными в советское время адми-
нистративными границами. Для большинства республик, входящих
в Российскую Федерацию, характерна неоднородность националь-
ного состава населения. В ряде республик титульная нация со-
ставляет меньшинство: в Республике Марий-Эл — 43%, в Мордо-
вии — 27%, в Бурятии — 24%, в Якутии — 30%. В автономных ок-
ругах титульные нации составляют незначительную долю населения
(от 1,4 до 16%)’.
Поэтому вполне закономерно, что важнейшие нормы о россий-
ском гражданстве включены в главу 1 Конституции РФ, посвящен-
ную основам конституционного строя России. Кроме того. п. «в»
ст. 71 Конституции РФ относит регулирование и защиту прав и сво-
бод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации
к ведению Российской Федерации. Из этого следует, что нали-
чие гражданства республики не должно влиять на правовой статус
гражданина Российской Федерации, а законодательство республик
о гражданстве не должно противоречить федеральному законодатель-
ству о гражданстве. Между тем и в вопросе единства законодатель-
ного регулирования гражданства, и в вопросе влияния республи-
канского гражданства на формирование правового статуса гражда-
нина республики имеются противоречия.
Во многих конституциях республик, в противоречие со ст. 19
Конституции РФ при определении и регулировании мер по защите
нрав и свобод человека и гражданина, прав национальных мень-
шинств, не обеспечивается равноправие граждан независимо от на-
циональности, места жительства и других обстоятельств. В консти-
туциях республик, в частности, права и свободы человека и «ражда-
нина увязываются с гражданством или особым статусом жителя
(Конституции Республики Бурятия, Республики Татарстан, Рес-
публики Дагестан, Республики Комн, Республики Башкортостан).
Между тем, согласно ст. 15, 18, 61—63, 71 Конституции РФ права
и свободы человека и гражданина являются непосредственно дейст-
вующими на всей территории Российской Федерации, а рсгулиро-
1 Топорнин Б.Н. Современный российский федерализм: человеческое измерение //
Права человека и межнациональные отношения. М„ 1994. С. 19—21.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
185
ванне прав и свобод человека и гражданина, равно как и вопросы
гражданства в Российской Федерации, отнесено к исключительно-
му ведению Российской Федерации.
8.2. Республиканское гражданство как часть
конституционно-правового статуса личности
В проблеме соотношения федерального и республиканского
гражданства, с точки зрения формирования правового статуса лич-
ности, принципиальное значение имеет вопрос о гом, возможно ли
дополнительное республиканское конституционное регулирование
вопросов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. Пред-
ставляется, что ответ может и должен быть положительным при
условии недопущения ухудшения правового статуса проживающих
на территории республики граждан. Установление республиканско-
го правового статуса личности учитывает разнообразные нацио-
нальные и культурные особенности проживающего на террито-
рии республик населения. Каждая республика должна иметь право
принимать решения, расширяющие и дополняющие основные
права и свободы граждан, но при этом речь может идти только
о мерах позитивного характера и ни в коем случае о снижении
обшефедератьного стандарта. Установление дополнительных прав
и свобод не противоречит главе 2 Конституции, в том числе упо-
мянутой ч. 2 ст. 6.
В то же время следует учесть, что в самой Конституции РФ
о такой возможности ничего не юворится. Более того, регулирова-
ние и защита прав и свобод человека и гражданина, как уже указы-
валось, относятся согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ к ведению
Российской Федерации1 2. К совместному ведению Российской Фе-
дерации и субъектов Российской Федерации согласно п. «б» ст. 72
отнесена только защита прав и свобод человека и гражданина.
Возникает характерная для стран с федеративным государствен-
ным устройством дилемма: с одной стороны, многонациональный
состав населения Российской Федерации диктует необходимость
гарантировать равноправие всех населяющих ее народов и этниче-
ских групп, что может сделать только Федерация. С другой сторо-
ны, необходимо учитывать разнообразные национальные, культур-
ные, религиозные и другие особенности проживающего на террито-
1 В Комментарии к Конституции РФ к п. «в» ет. 71 юворится о рсту шровшии
и защите основных прав и свобод, перечень которых дается в главе
2 Конституции РФ. Комментарий к Конституции РФ / Пол ред. В.В. Лазарева.
М„ 1997. С. 307.
186
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
рии республик населения, что возможно посредством предоставле-
ния субъектам Федерации (причем нс только республикам) воз-
можности дополнительного законодательного регулирования прав,
свобод и обязанностей.
Запрет самостоятельного республиканского регулирования пра-
вового статуса гражданина республики автоматически приводит к пре-
вращению республиканского гражданства в формально-правовой
атрибут, не имеющий собственного содержания.
Представляется, что в федеративном государстве не должно
быть крайностей, в том числе относительно установления правово-
го статуса личности. Федерация определяется как форма устройства
государственной власти, предполагающая объединение политиче-
ских сообществ, обладающих юридической и определенной поли-
тической самостоятельностью, на основе принципов кооперации,
интеграции и субсидиарности в единое союзное государство1. Осо-
бо важное значение имеет последний из обозначенных принципов,
в соответствии с которым вышестоящим органам власти и управле-
ния делегируются только те политические, экономические и иные
функции, которые не могут выполняться с тем же успехом ниже-
стоящими органами. Правильно найденный уровень решения ком-
петенции между органами власти разных уровней позволяет в наи-
большей степени удовлетворять интересам граждан2. Федерация
должна выступать средством компромисса, учитывать специфику,
традиции входящих в ее состав национальных образований, эффек-
тивно решать как общегосударственные, так и национальные зада-
чи, обеспечивать рациональное управление как всей страной, так
и отдельными регионами. Поэтому в федеративном государстве ус-
тановление и регулирование основных прав граждан должно иметь
сохранение свободного пространства для допустимых отклонений
как гарантию от перерождения федерации в унитарное государство.
Интересна в связи с этим организация федерализма в Федера-
тивной Республике Германии, где общее право гражданства запре-
щает землям — субъектам федерации рассматривать немцев из дру-
гих земель как иностранцев и лишать их тех прав, которыми обла-
дают местные жители, что обеспечивает равенство прав и обязанно-
стей граждан ФРГ на территории всех земель. Однако это не дает
гарантии, что все земли предусмотрят одинаковые права и обязан-
1 Агабеков ГБ. Суверенитет в федеративном государстве. М., 1993. С. 7; На-
тан Р.П., Хоффманн Э.П. Современный федерализм // Международная жизнь.
1991. № 4. С. 35; Марченко М.Н. Сравнительное исследование проблем федера-
лизма И Вестник Московского университета. 1993. I. С. 43—44.
2 Таток Г Новый федералист. М., 1991. С. 14.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
187
ности. Все немцы равны и перед законом земли; но законы различ-
ных земель не должны быть по этой причине одинаковыми. В рам-
ках своей компетенции земли создают свое право, хотя бы потен-
циально различное по своему содержанию. Федеративно-
юсударственный строй легитимирует, таким образом, неравенство1.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, было бы возможным
допустить в Конституции России посредством перераспределения
полномочий между центром и субъектами дополнительное регули-
рование правового статуса граждан субъектами Федерации при ус-
ловии непротиворечия установленному конституционному статусу
человека и гражданина и недопустимости его ухудшения.
Несовершенство конституционной и теоретической моделей фе-
деративного устройства Российской Федерации, неопределенность
и противоречивость конституционных норм затрудняют вывод от-
носительно строения Российской Федерации и положения субъек-
тов Российской Федерации.
Исходя из принципа равноправия субъектов Российской Феде-
рации, касающегося правосубъектности и всех видов правоотношений,
российская конституционная модель представляет собой симмет-
ричную Федерацию с равным статусом каждого субъекта Федера-
ции. В этом случае различий между правовым положением различ-
ных субъектов не должно существовать, а используемые в Консти-
туции РФ их названия «республика», «край», «область» и т.д. долж-
ны рассматриваться не как различные организационно-правовые
формы субъектов РФ, а как варианты их официальных названий,
не порождающие никаких правовых последствий.
Если же Россия объективно развивается как асимметричная Фе-
дерация, то следует исключить из Конституции РФ принцип рав-
ноправия ее субъектов2.
Незавершенность и неопределенность федеративных отношений
выразились в том, что законодательное регулирование республикан-
ского гражданства и его соотношение с федеральным гражданством
также осталось неурегулированным. Республиканское законодатель-
ство о гражданстве достаточно произвольно устанавливает основа-
ния для приема в гражданство и его прекращения. В конституциях
ряда республик на первое место выводится республиканское граж-
данство, которое фиксируется как доминирующее, а федеральное
гражданство рассматривается как вторичное, производное от него.
1 Йзензее Й. Кирххоф П. Государственное право Германии. Т. II. М., 1994. С. 27.
2 Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, кон-
ституционная модель, практика). М„ 1999. С. 194—195.
188
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Например, в ч. 1 и 2 ст. 19 прежней Конституции Республики
Татарстан было указано: «Республика Татарстан имеет свое граж-
данство... Граждане Республики Татарстан обладают гражданством
Российской Федерации — России». «Республика Бурятия имеет
свое гражданство... Гражданин Республики Бурятия является одно-
временно гражданином Российской Федерации...», — зафиксирова-
но в ч. 1, 3 ст. 12 Конституции Бурятии.
Статья 22 Конституции Республики Башкортостан предусматри-
вает двойное гражданство в виде гражданства России и Республики
Башкортостан. «Гражданин Республики Саха (Якутия) является
гражданином Российской Федерации», — гласит ст. 2 Закона о гра-
жданстве Республики Саха (Якутия). Противоречащие федеральной
Конституции формулировки республиканского гражданства содер-
жатся также в Конституциях Республики Северная Осетия — Ала-
ния (ч. 1 и 3 ст. 5), Республики Коми (ст. 10) и др.
Соответствует Конституции РФ и Закону о гражданстве РФ за-
крепление в республиканском законодательстве тождества феде-
рального и республиканского гражданств. Так, ст. 4 Степного Уло-
жения (Основного закона) Республики Калмыкия устанавливает:
«Гражданин Республики Калмыкия является гражданином Россий-
ской Федерации. Гражданство Российской Федерации и Республи-
ки Калмыкия неразрывно».
Конституции некоторых республик (например. Республики Да-
гестан) содержат нормы о собственном «ражданстве, а также вклю-
чают решение вопросов гражданства в предмет своих договоров
с Российской Федерацией о разграничении предметов ведения и вза-
имном делегировании полномочий. В некоторых республиках (Бу-
рятии. Калмыкии, Кабардино-Балкарии) приняты собственные за-
коны о гражданстве. Коллизионный характер таких положений с по-
ложениями федеральной Конституции обусловлен историческими
условиями принятия республиканских конституций, а также их при-
нятием ранее Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.
Существование республиканского гражданства основывалось на
соответствующих положениях Федеративного договора и ст. 2 Зако-
на о гражданстве Российской Федерации 1991 г., где было закреп-
лено, что «граждане РСФСР, постоянно проживающие на территории
республики в составе РСФСР, являются одновременно гражданами
этой республики». Помимо этого на правовую регламентацию граж-
данства республик непосредственно повлияли Декларация о госу-
дарственном суверенитете республик (бывших автономий), а также
денонсация Договора об образовании СССР и образование Содру-
жества Независимых Государств, изменение правового статуса на-
ционально-государственных образований (республик), администра-
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
189
тивно-территориальных единиц (края, области, i. Москва, I. Санкт-
Петербург) и национально-территориальных объединений (авто-
номная область, автономные округа) в Российской Федерации.
В Конституции РФ о гражданстве республик ничего не говорит-
ся, что дает основания для вывода о неконституционное™ респуб-
ликанского 1 ражданства. Аргументируется это тем, что республики,
входящие в состав Российской Федерации, не являются суверен-
ными и, следовательно, не могут обладать своим гражданством.
Непризнание республиканского гражданства в федеральной Кон-
ституции, таким образом, должно быть адекватно отсутствию само-
го явления, а регулирование в республиканском законодательстве
вопросов гражданства нарушает разграничение компетенции между
Федерацией и се субъектами и влечет различие в правовом статусе
граждан республик в составе Российской Федерации* 1 *.
Несогласованность ст. 6 Конституции РФ и ст. 2 Закона о |раж-
танстве Российской Федерации 1991 г. объясняется сложными исто-
рическими условиями принятия этих актов (распад СССР и провоз-
глашение государственного суверенитета России), когда отсутствовала
готовая форма нового федеративного устройства. Это явилось од-
ной из основных причин того, что первые шаги в направлении со-
вершенствования государственного устройства были предопределены
в большей мерс унитаристскими и конфедеративными подходами,
нежели принципами федерализма-.
В силу трудностей поиска оптимальной модели государственно-
го устройства Российской Федерации, связанного с тем, что в Кон-
ституции РФ четко не определены пределы республиканского суве-
ренитета, современное положение республики, как и иных видов
субъектов Российской Федерации, характеризуется противоречиво-
стью и неполнотой правовой регламентации3.
8.3. Республиканское гражданство
как выражение суверенитета республик
Если ранее институт республиканского гражданства рассматри-
вался как предпосылка для дополнительного регулирования право-
вого статуса личности, то теперь необходимо рассмотреть респуб-
ликанское гражданство как атрибут и выражение государственного
суверенитета республик, входящих в состав Российской Федерации.
1 Ржевский В.А. Гражданство и фс юрализм // Актуальные проблемы граждане!
па. С. 70-72.
- Умнова И.А. Конституционные основы современного российскою федерализ-
ма. М„ 1098. С. 58.
1 ЮсуГюв J.C. Республика - субъект Российской Федерации. Лвторсф.... дисс.
на соискание... к.ю.н. Томск, 1997. С. II.
190
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Поскольку одним из основных атрибутов суверенного государ-
ства является наличие его национального гражданства, последнее
следует рассматривать как правовую принадлежность лица к суве-
ренному государству, являющемуся самостоятельным субъектом
международного права.
До упорядочения Конституционным Судом РФ федеративных
отношений в Российской Федерации после распада СССР сущест-
вовала проблема определения статуса субъектов в составе Россий-
ской Федерации. Противоречивость статуса республики проявля-
лась, с одной стороны, в формально-юридическом самопровозгла-
шении некоторыми из них себя в качестве суверенных государств,
а с другой стороны, фактическом непризнании суверенитета рес-
публик федеральной Конституцией.
В июле—ноябре 1990 г. большинством автономных республик
были приняты декларации о государственном суверенитете. Респуб-
лики по существу отказывались от статуса автономных и провоз-
глашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они
выражали намерение стать полноправными участниками Союзного
договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР.
Принятые в 1990—1991 гг. на основе деклараций новые конститу-
ции автономных республик ие увязывались с действующей Консти-
туцией России. Республики оформлялись как суверенные государ-
ства с собственным видением конституционного устройства.
Подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора (фактически
включившего в себя три договора: с республиками; краями и облас-
тями; автономными образованиями) было в определенной мере вы-
нужденным шагом, так как после распада СССР именно в силу от-
сутствия правовых средств федеративного регулирования начался
процесс «суверенизации» республик, присвоения ими федеральных
полномочий, а также перераспределение в свою пользу предметов
совместного ведения.
После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. большинст-
во республик ие стали спешить с отменой деклараций о государст-
венном суверенитете. Некоторые из республик, иапримср, Башкор-
тостан, Бурятия, в своих новых конституциях, принятых уже после
вступления в силу федеральной Конституции, вновь определили себя
суверенными государствами. Другие, иапримср. Республика Коми, не
называя себя в новых конституциях суверенными, тем не менее, за-
крепляют положения о распространении так называемого государст-
венного суверенитета иа всю ее территорию.
В субъектах Российской Федерации по-разному трактовался
и объем государственного суверенитета с тенденцией выхода за
рамки федеративных отношений и закрепления элементов конфе-
деративных связей.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
191
Отход от принципов федеративного устройства России и созда-
ние собственной модели отличает, в первую очередь, конституци-
онное законодательство республик, в особенности Татарстана,
Башкортостана, Саха (Якутии), Тывы, Ингушетии, Бурятии.
Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ вопроса
о единстве государственного суверенитета Российской Федерации
и определение его основных признаков, данный основополагающий
принцип государственного устройства не соблюдался в республиках
в силу различного понимания концепции суверенитета республик.
В теоретической модели федерализма и в российском законода-
тельстве в начале 90-х годов сложились два взаимоисключающих
подхода.
Первый подход заключается в обозначенном в Конституции РФ
отказе от признания государственного суверенитета субъектов Фе-
дерации.
Другой подход состоит в признании государственного суверени-
тета республик. В ряде научных школ республик в первые годы по-
сле распада СССР развитие получила не концепция шраниченного
суверенитета (ограниченных суверенных прав), а теория полного
государственного суверенитета субъектов Российской Федерации,
признанных по Конституции РФ республиками (государствами)'.
Констатация республиками собственного суверенитета противо-
речит учению о государстве и федерализме, согласно которому в ус-
ловиях конституционной федерации, каковой является Россия, лю-
бой суверенитет, в том числе ограниченный, неприменим к се субъ-
ектам. Исследователи федерализма (Л. Гснсль, П. Лабапд, Г. Елли-
нек, М. Ориу)’, считая федерацию государственно-правовым обра-
зованием, приходят к выводу о невозможности и алогичности идеи
делимости суверенитета в федеративном государстве. Суверенитет —
лишь свойство государственной власти, подчеркивающее целост-
ность федерации как политического образования. Государственная
власть в федеративном государстве едина, между федеральными
органами власти и органами власти субъектов федерации разделены
лишь осуществление се суверенных прав и объекты, на которые
направлена деятельность государства.
Конституция РФ не предусматривает юридических механизмов
для реализации республиками «своего государственного суверените-
1 См., лавр.: Продлены конституционного развития суверенной республики. Уфа.
1992; Федерализм — глобальные и российские измерения. В кн.: Международ-
ная научно-практическая конференция. Казань, 1993.
- Егшнек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб.,
1903. С. 515-527.
192
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
та»: у членов федерации отсутствует право выхода из ее состава, не
предусматривается возможность обсуждения вопросов о рецепции
федеральных законов, ие установлено право их непризнания (нул-
лификации) со стороны субъектов Федерации1.
Конституционный отказ от закрепления суверенитета республик
составляет одну из важных гарантий целостности России. По этому
пути идет мировая практика федерализма, основанная на отказе от
вхождения одного суверенного государства в состав другого госу-
дарства.
Из изложенного следует, что правосубъектность республик, вхо-
дящих в Российскую Федерацию, нс может претендовать на всю
совокупность институтов классического государства. Нссуверенный
характер ее субъектов и конституционная основа образования обу-
словливают существование единого гражданства, концептуальной
основой которого является народовластие2.
Таким образом, к выводу об ограниченности содержания рес-
публиканского гражданства следует добавить, что оно не является
гражданством суверенного государства и нс может служить выраже-
нием суверенитета республик.
Олнако юридическое значение гражданства, и республиканского
в том числе, как было показано выше, нельзя рассматривать в от-
рыве от социального значения. Слабая юридическая функция i раж-
данства республик компенсируется его социальной функцией, по-
скольку гражданство республик также выступает фактором сохра-
нения и роста культурного и национального самосознания нации,
образующей республику, ее формирования и консолидации.
Но и при этом республиканское гражданство можно расцени-
вать как фактор, искусственно стимулирующий формирование са-
мостоятельных этнических общностей. Не следует забывать о том,
что Россия — полиэтническая страна. На ее территории проживает
почти 150 народов, и все субъекты Федерации, в том числе все рес-
публики в составе России, мноюнациональны по своему составу.
В Дагестане, например, проживают 33 народности. В связи с этим
трудно объяснить образование республик на национальной основе,
когда в качестве титульной признается лишь одна национальность.
Модель — республика как форма самоопределения титульной на-
ции — не срабатывает, если проанализировать в процентном отно-
1 Комментарий к Конституции РФ / Пол ред. В.В. Лазарет. М.. 1997. С. 38.
2 Маликов М.К. Гражданство Российской Федерации и гражданство ее субъектов //
Государство и право. 1997. № 8. С. 21.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
193
шении долю численности лиц так называемой титульной нацио-
нальности, проживающих в республиках1.
Поскольку гражданство ио своей природе способствует форми-
рованию нации титульным народом республик, не исключено, что
в будущем это может лать толчок и полной суверенизации. Как по-
казывает международный опыт, в случае признании за этносами
статуса нации в качестве следующего шага у них возникает стрем-
ление к полному самоопределению. Признание нации в качестве
основы формирования республик допускает перспективу формиро-
вания наций уже не только в этническом, по и в этатическом зна-
чении, и, как следствие, возможное их отделение в будущем.
Республиканское гражданство связано и с проблемой строения
Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ класси-
фицировала все входящие в нес субъекты на пять разных по своей
природе видов государственно-территориальных образований. При
этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия
во взаимоотношениях с федеральными органами государствен-
ной власти.
В мировой практике имеют место асимметричные федерации,
когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе
субъекты наделяются равными правами, но нигде в мире не встре-
чается формула — разные по государственно-правовой природе
субъекты федерации имеют равный статус.
Здесь можно выделить две позиции. По мнению И.А. Умновой,
разная природа предполагает разный статус. Таким образом, рос-
сийская конституционная формула построена на логической ошиб-
ке. Как бы юристы ни объясняли равноправие разных по статусу
субъектов Федерации, предлагая формулу «равноправие не есть ра-
венство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравно-
правных по статусу субъектов Федерации2.
1 Только в четырех республиках численность лиц титульной национальности
превышает 50% от общей численности населения (Осетия, Тыва, Чечня, Чува-
шия). В трех республиках численность лиц титульной национальности составля-
ет относительное большинство (Кабардино-Балкарская республика — 48,3%,
Республика Калмыкия — 45.7%. Республика Татарстан — 48.5%. В то же время
в 12 республиках численность русского населения составляет абсолютное или
относительное большинство (Республика Адыгея — 67.96%: Республика Алтай —
60,36%; Республика Башкортостан — 39,27% Республика Бурятия — 69,24%;
Карачаево-Черкесская Республика — 42.40%; Республика Карелия — 73.60%;
Республика Коми — 57,70%; Республика Марий-Эл — 47,51%; Республика Мор-
довия — 60.83%; Республика Саха (Якутия) — 57.30%: Удмуртская Республика —
58.87%; Республика Хакасия — 79,46%. Народы России. Энциклопедия. М., 1994.
С. 435-443. ’
2 Умнова И.А. Указ. соч. С. 88—89.
194
Ра »дел 11. Законодатехьпое регулирование гражданства в РФ
Конституция РФ основана на принципе равноправия субъектов
РФ, которые имеют равный, одинаковый конституционный статус
во всех видах конституционных правоотношений. Поэтому особен-
ных статусов субъектов РФ, обусловленных особыми правами от-
дельных субъектов как в установлении правосубъектности, так и во
всех видах правоотношений, ие должно быть. Используемые в Кон-
ституции РФ категории «республика». «край» и т.д. должны рас-
сматриваться не как различные организационно-правовые формы
субъектов Федерации, а как историко-правовые названия террито-
риальных образований, занимавших до принятия действующей фе-
деральной Конституции разное правовое положение в территори-
альной организации России, однако в настоящее время имеющих
единую, одинаковую организационно-правовую форму — субъект
Российской Федерации1.
Вторая позиция, основанная на юридическом равенстве всех
субъектов Российской Федерации, подтверждается федеративными
отношениями последних лет. снявшими проблему суверенизации
республик и «ресиубликанизации» субъектов-нереспублик. Принцип
равенства всех субъектов РФ между собой означает, что особые пра-
ва республик, включая право на гражданство, являются атрибутив-
ными. Принцип равенства всех субъектов РФ между собой под-
твержден в постановлениях Конституционного Суда РФ, в частно-
сти, в постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке консти-
туционности отдельных положений Конституции Республики Алтай
и Федерального закона «Об общих принципах организации законо-
дательных (представительных) и исполнительных органов государ-
ственной власти субъектов Российской Федерации».
При перемене места жительства и переселении гражданина рес-
публики на территорию друюго субъекта Российской Федерации
республиканское гражданство полностью утрачивает какое-либо
правовое значение.
В сложившихся в середине 90-х гт. прошлого века в Российской Фе-
дерации политико-правовых условиях активную роль в решении пробле-
мы, касающейся суверенитета республик и республиканского гражданст-
ва. должно было сыграть и сыграло конституционное правосудие.
8.4. Роль Конституционного Суда Российской
Федерации в решении федеративных споров
Особое место в решении проблем федеративного устройства
принадлежит Конституционному Суду РФ.
В рассматриваемой сфере предметом рассмотрения Конститу-
ционным Судом РФ стали как взаимоотношения между Федераци-
1 Jkfteriee А.Н. Указ. раб. С. 70 71.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
195
ей в целом и ее субъектами, так и взаимоотношения субъектов РФ
между собой. Наиболее важными являются споры о соответствии
Конституции РФ обшсфсдсративных правовых актов, законодатель-
ства субъектов Федерации: о соответствии конституциям субъектов
текущего законодательства субъектов РФ; о соблюдении установ-
ленного разделения полномочий между Федерацией и ее субъекта-
ми и в особенности в сфере совместной компетенции.
В деятельности Конституционного Суда РФ выделяют два ос-
новных периода, совпадающих с этапами общественного развития
нашей страны.
На первом этапе (январь 1992 г. — октябрь 1995 г.) главный ак-
цент в деятельности Конституционного Суда был направлен на
реализацию Федеративного договора 1992 г., блокирование дезинте-
грационных процессов, утверждение общефедерального стандарта
прав человека во всех субъектах РФ.
Начало второго периода связано с принятием новой Конститу-
ции РФ в 1993 г., принятием в 1994 г. Федерального конституцион-
ного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
С этого времени в центре внимания Конституционного Суда РФ
стати, прежде всего, вопросы обеспечения государственной целост-
ности России, установленного Конституцией соотношения предме-
тов ведения и полномочий Российской Федерации и се субъектов,
единства государственной власти, утверждение принципов демокра-
тического федеративного государства с республиканской формой
правления в организации и функционировании государственной
власти в субъектах РФ, зашиты обшефедералыюго стандарта прав
человека во всех субъектах Российской Федерации'.
Конституционный Суд РФ однозначно установил, чго респуб-
лики, входящие в состав Российской Федерации, не обладают суве-
ренитетом в условиях Российской Федерации как конституционной
федерации. В силу этого республиканское гражданство нс может
рассматриваться как атрибут и выражение государственного сувере-
нитета. Конституционный Суд неоднократно отмечал, что респуб-
ликанское гражданство (как и регистрация граждан по месту пре-
бывания и постоянного места жительства) не может быть условием
реализации конституционных и иных прав и свобод граждан.
Заметную роль в обеспечении равноправия субъектов Россий-
ской Федерации сыграло постановление Конституционного Суда РФ
от 15 июля 1996 г. № 16-П «О проверке конституционности п. 1
1 Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единство конституционного пространст-
ва // Конституционный Сул РФ. Постановления. Определения. 1992—1996 /
Сост. и отв. ред. Т.Г. Морщакова. М., 1997. С. 596.
196
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Фе-
дерации»1.
В данном постановлении, казалось бы, касающемся частного
вопроса внутрифсдсративных отношений, Конституционный Суд
сформулировал ряд правовых позиций относительно разграничения
предметов ведения Российской Федерации и се субъектов, а также
равенства конституционного статуса субъектов Федерации незави-
симо от их видов, зашиты нх конституционных прав, соотношения
правового и фактического равенства субъектов Федерации и выте-
кающих из учета такого соотношения обязанностей федеральных
органов государственной, прежде всего законодательной, власти.
В постановлении раскрыто содержание конституционного
принципа равноправия субъектов Российской Федерации, что сле-
дует не только из ч. 1 и 4 ст. 5, но и из ч. 3 ст. 11, ст. 71, 73,
75 Конституции РФ. Важной составляющей общего принципа рав-
ноправия субъектов, по мнению Суда, является положение о том,
что во взаимоотношениях с федеральными органами государствен-
ной власти все субъекты Российской Федерации равноправны меж-
ду собой, что, в частности, означает:
а) единообразие конституционного подхода к распределению
предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией
и ее субъектами;
б) необходимость установления федеральным законодателем
единых правил взаимоотношений федеральных органов государст-
венной власти со всеми субъектами Российской Федерации.
Изъятия из таких единых правил, устанавливаемых для отдель-
ных субъектов и нс имеющих под собой правовых и фактических
оснований, не отвечают конституционному требованию о равно-
правии субъектов Российской Федерации2.
С принципом равноправия субъектов Российской Федерации
и объема полномочий федерального законодателя связан вопрос о со-
отношении правового равенства субъектов и их потенциалов и уров-
ня социально-экономического развития. Из правовой позиции
Конституционного Суда следует, что равноправие субъектов нс оз-
начает их фактического равенства, а неравенство в уровне социаль-
но-экономического развития или в иных сферах не может повлечь
неравенства конституционного статуса этих субъектов. Это, в свою
очередь, налагает на федерального законодателя обязанность учи-
' СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543; ВКС. 1996. № 4.
2 Эбзеев Б.С. Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ от
15 июля 1996 г. № 16-П / Комментарий к постановлениям Конституционного
Суда Российской Федерации / Под ред. Б.С. Эбзеева. Т. I. М., 2000. С. 414—415.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
197
тывать региональные особенности как необходимого условия со-
блюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных
стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Россий-
ской Федерации.
Решение вопроса охраны государственного суверенитета Рос-
сийской Федерации наиболее полно нашло отражение в постанов-
лении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституци-
онности отдельных положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона «Об общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации». В постановлении
Конституционный Суд пришел к выводу о том, что Конституция
РФ нс допускает какого-либо иного носителя суверенитета и ис-
точника власти помимо суверенитета Российской Федерации. Суве-
ренитет Российской Федерации в силу Конституции РФ исключает
существование двух уровней суверенных властей, находящихся в еди-
ной системе государственной власти, которые обладали бы верхо-
венством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни рес-
публик, ни иных субъектов Российской Федерации. Содержащееся
в ст. 11 Конституции РФ положение о том, что разграничение
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ,
Федеративного и иных договоров о разграничении предметов веде-
ния и иолономочнй, предполагает, что все указанные договоры
должны соответствовать Конституции РФ, и потому любое допус-
кавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Россий-
ской Федерации исключается1.
Конституционный Суд РФ констатировал, что содержащееся
в Конституции РФ решение вопроса о суверенитете предопределяет
характер федеративного устройства, исторически обусловлено тем, что
субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который
изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу
Конституции РФ республики как субъекты Российской Федерации не
имеют статуса суверенного государства даже при условии, что их суве-
ренитет признавался бы ограниченным. Признание за республиками
суверенитета, при том, что все другие субъекты Российской Федера-
ции им нс обладают, нарушило бы конституционное равноправие
субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осу-
ществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации,
нс обладающий суверенитетом, по своему статусу нс может быть рав-
ноправным суверенным государством.
' СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 3176.
198
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В этом же постановлении Конституционным Судом РФ была
сформулирована позиция ио вопросу о соответствии Конституции
РФ основных законов субъектов РФ, согласно которой, исходя из
конституционных принципов, все правовые акты, принимаемые в Рос-
сии, в том числе конституции республик, не должны противоречить
Конституции РФ.
В определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г.
№ 92-П по запросу группы депутатов Государственной Думы о про-
верке соответствия Конституции РФ отдельных положений Консти-
туции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики
Ингушетия, Республики Коми, Республики Ингушетия, Республики
Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан подтверждено,
что именно в силу Конституции РФ республики как субъекты Рос-
сийской Федерации нс имеют статуса суверенного государства и на-
делить себя соответствующими свойствами не могут; сохранение в кон-
ституциях положения о республике как суверенном государстве —
даже с оговоркой, что ее суверенитет выражается в обладании всей
полнотой юсударственной власти вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам со-
вместного ведения — противоречит Конституции РФ.
Непризнание гражданства республик, входящих в состав Россий-
ской Федерации, косвенно подтверждается решениями Конституцион-
ного Суда РФ от 24 ноября 1995 г. по делу о проверке конституцион-
ности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря
1994 г. «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Ала-
ния» от 24 ноября 1995 г. № 14-П1 и от 22 января 2002 г. по делу
о проверке конституционности ч. 2 ст. 69, ч. 2 ст. 70 и ст. 90 Кон-
ституции Республики Татарстан, а также и. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона
Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики
Татарстан «в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова2, о про-
верке конституционности ряда положений законов республик, не-
посредственно связывающих реализацию избирательных прав с на-
личием республиканского гражданства.
В постановлении от 24 ноября 1995 г. Конституционным Судом
была сформулирована правовая позиция, относящаяся нс только к вы-
нужденным переселенцам из Республики Северная Осетия — Алания,
а имеющая общее значение: наличие регистрации по месту постоян-
ного или преимущественного проживания является одним из осно-
ваний для включения гражданина в соответствующий список избира-
телей независимо от места его фактического проживания3.
1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692: ВКС РФ. 1995. № 6.
2 СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 627.
3 Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федера-
ции. Т. 2. С. 209.
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
199
В постановлении от 22 января 2002 г. рассматривалось положе-
ние Конституции Республики Татарстан, предусматривающее в ка-
честве условий реализации пассивного избирательного права на
выборах в Государственный Совет Республики Татарстан наличие
республиканского гражданства и постоянное проживание или рабо-
ту на территории данного избирательного округа.
Правовая позиция Конституционного Суда состоит в том, что та
кие условия не могут искажать конституционные принципы избира-
тельного права, а также отменять или умалять само принадлежащее
гражданину Российской Федерации избирательное право. Установле-
ние субъектом Российской Федерации условий, связанных с наличи-
ем гражданства республики, а также с постоянным или преимущест-
венным проживанием на ее территории (или на территории конкрет-
ного избирательного округа), означает, что граждане Российской Фе-
дерации, которые этим условиям не отвечают, данного права лиша-
ются. Однако, по смыслу ст. 32 (ч. 2) во взаимосвязи со ст 6 (ч 2)
и 19 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, каждый гражданин Российской Фе-
дерации обладает на территории Российской Федерации правом быть
избранным в органы государственной власти, в том числе в органы
гос}дарственной власти того или иного субъекта Российской Феде-
рации на основе принципа равного и |биратслыюго права. Отсюда
следует, что условия реализации пассивного и |бнрательного права
гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей
ее территории; субъект же Российской Федерации, устанавливая
своими нормативными актами расходящиеся с федеральным регули-
рованием дополнительные условия осуществления пассивного изби-
рательного права, нарушает равенство избирательных прав граждан
Российской Федерации.
8.5. Современный федерализм
и конституционная законность
Поскольку в Законе о гражданстве Российской Федерации от 2002 г.
ничего не говорится о республиканском гражданстве, провозглашенный
конституционный принцип единства российского гражданства должен
пониматься как отрицание легитимности существования гражданства
республик. Для приведения республиканского законодательства в соот-
ветствие с положениями Конституции РФ и федеральных законов необ-
ходимы скоординированные усилия всех органов власти федерального
и pei ионального уровней.
В период с 1993 по 199S год российские федеральные органы
государственной власти не мшли оказывать эффективного воздей-
ствия на упорядочение федеративных отношений, прежде всего, из-
200
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
за отсутствия надлежащей правовой базы. Большую роль в этом
сыграл Федеральный закон от 4 нюня 1999 г. «О принципах и по-
рядке разграничения предметов ведения и полномочий между орга-
нами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Наряду с порядком принятия договоров и заключения соглаше-
ний между федеральными органами и субъектами Федерации данный
Закон закрепил такие принципы, как конституционность, верховен-
ство Конституции РФ и федеральных законов, равноправие субъек-
тов Российской Федерации при разграничении предметов ведения
и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъек-
тов Российской Федерации, согласования интересов Российской Фе-
дерации и интересов се субъектов и др.
В Законе закреплено, что федеральные конституционные законы
и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, до-
говоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным об-
разом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы
ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не
могут быть приняты федеральные законы, а также конституции,
уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Рос-
сийской Федерации, заключены договоры, соглашения, если приня-
тие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституци-
онно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению
или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод челове-
ка и гражданина, нарушению государственной целостности Россий-
ской Федерации и единства ее системы государственной власти.
В случае несоответствия положений договоров и соглашений
положениям Конституции РФ, федеральных конституционных за-
конов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения
Российской Федерации и предметам совместного ведения, действу-
ют, соответственно, положения Конституции РФ и федерального
законодательства.
Законом были определены конкретные сроки приведения зако-
нодательных актов участников переговорного процесса в соответст-
вие с ним и Конституцией РФ. Тем не менее, названный Феде-
ральный закон нс решил всех проблем, и проведенный в 2000 г.
анализ соответствия Конституции РФ и федеральным законам кон-
ституций и уставов субъектов Федерации показал, что подавляюшсс
их большинство в той или иной мере выходили за пределы предос-
тавленных федеральной Конституцией полномочий по определен-
' СЗ РФ. 1499. № 26. Ст. 3176
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство в РФ
201
ным им предметам ведения. Как отметил в своем выступлении на
Всероссийском совещании прокуроров II января 2001 г. Президент
РФ В. Путин, по инициативе прокуроров «... в соответствие с Кон-
ституцией России и федеральным законодательством были приве-
дены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2 312 право-
вых актов. Просто невероятно, как нам удавалось нормально суще-
ствовать в такой обстановке...»1.
Первые шаги в приведении своих констнгуций в соответствие
с федеральными нормами о гражданстве субъекты Российской Феде-
рации предприняли в основном в 2000 г. Законом от 19 июня 2000 г.
из ст. 5 конституции Республики Северная Осетия (Алания) исключе-
но указание на то, что республиканское гражданство приобретается
и прекращается в соответствии с законом республики; аналогичное
положение исключено Законом от 17 октября 2000 г. из ст. 10 Консти-
туции Республики Коми; не сохранено в новой конституции Респуб-
лики Тува, принятой на республиканском референдуме 6 мая 2001 г.;
по-новому изложена в Законе от 18 апреля 2000 г. ст. 8 конституции
Республики Бурятия (Закон 2000 г.). В конституцию Республики Баш-
кортостан Законом от 3 ноября 2000 г. внесены изменения и дополнения,
хотя одновременно сохранены противоречивые нормы о гражданстве.
В соответствии с Конституцией РФ решены вопросы республи-
канского гражданства в республиках Алтай и Карелия. Еще в 1997 г.
в конституции Республики Алтай было определено, что последняя
не устанавливает свое 1ражданство, а исходит из положений Кон-
ституции РФ о единстве гражданства в Российской Федерации и при-
знает, что каждый гражданин Российской Федерации на террито-
рии республики обладает всеми правами и свободами и несет рав-
ные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ и конститу-
цией Республики Алтай. Нормы о республиканском гражданстве
исключены и из конституции Республики Карелия при внесении
в нее изменений и дополнений Законом от 12 ноября 2001 г.2 Сего-
дня нормы о республиканском гражданстве сохранились только в кон-
ституциях Республики Тыва и Республики Татарстан.
1 Бессарабов В.. Рыбчинский А. Прокуратура России: федерализм и конституци-
онная законность // Законность. 2001. № 7. С. 3—4.
- Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» /
Под ред. И.Н. Труевской. М., 2003. С. 18—19.
Глава
Двойное гражданство
— А наш, российский паспорт у тебя имеется?
— Даже ува — заграничный и общегражданский.
— хвост \иво доложил соискатель.
— Мы, евреи, народ запасливый.
Кирин Столяров «Мужья и любовники»
9.1. Понятие двойного гражданства
Отношение к двойному гражданству, предопределяющее сущ-
ность государственно-правовой политики государства в сфере граж-
данства, различается в зависимости от особенностей политики,
культуры, демографической, этнографической ситуации, гео|рафи-
ческого положения и других факторов.
Поскольку вопросы гражданства относятся преимущественно
к области внутригосударственного регулирования, в ряде случаев
неизбежно возникновение межгосударственных коллизий, порож-
дающих такие явления как двойное гражданство и безгражданство.
Объективный характер этих явлений вынуждает государства учиты-
вать их в своем законодательстве о гражданстве.
В отечественной правовой литературе двойное гражданство тра-
диционно рассматривалось как колли «ионное, и в силу этого, без-
условно, нежелательное явление* 1.
В Советском Союзе за все время его существования действовал
принцип не только единого, но и единственного (исключительного)
гражданства, означавшего, что за лицами, являвшимися граждана-
ми СССР, не признавалась принадлежность к гражданству ино-
странного государства В условиях жесткого идеологического про-
тивостояния двух политических систем иного просто быть не мог-
1 Шевцов R.C. Правовые основы советского гражданства. М., 1971; Шафир М.
1 ражланнном бытьобя ian. М.. 1972: Сафронов R.M. Конституция СС( Р и совет
скос гражданство. М.. 1984: Берченко А.Я. Вопросы советского гражданства. М.,
1963; Куник Р.П. !акон о гражданстве СССР. М.. 1980’ Лысенко С Л. Советское
тражданство. Киев, 19X3.
Глава 9. Двойное гражданство
203
ло. И в советской доктрине гражданства, и во всех законах о граж-
данстве СССР двойное гражданство последовательно отвергалось.
Тем примечательнее выглядит резкое изменение позиции госу-
дарства в отношении двойного гражданства и введение в Конститу-
цию РФ от 12 декабря 1993 г. нормы, его признающей.
Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ. гражданин Российской Фе-
дерации может иметь гражданство иностранного государства (двой-
ное гражданство) в соответствии с федеральным законом или меж-
дународным договором Российской Федерации.
Под двойным гражданством следует понимать особое политико-
правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно
обладает гражданством двух или более иностранных государств. За-
кон о гражданстве России 2002 г. определяет двойное гражданство
как наличие у гражданина Российской Федерации гражданств! (под-
данства) иностранного государства.
Двойное гражданство усложняет правовое положение лица,
имеющего одновременно гражданство двух или более государств,
поскольку его устойчивая правовая связь с двумя государствами
порождает не только «двойные права», но и «двойные обязанно-
сти».
Двойное гражданство по своему характеру не однородно. Следу-
ет различать состояние юридического (легального) двойного граж-
данства, когда одно государство, гражданство которого имеет лицо,
признает за ним также наличие гражданства другого государства
и считается с его наличием, и фактическое состояние двойного гра-
жданства. когда государством игнорируется наличие еще одного
гражданства (других гражданств) у его гражданина. В последнем
случае лицо рассматривается государством только как гражданин
своей страны, хотя при этом оно имеет два или же более нацио-
нальных документа, подтверждающих его гражданство, и, следова-
тельно, субъективно само себя вправе считать гражданином одновре-
менно двух или более стран.
Различия между двумя состояниями двойного гражданства
предлагается отразить путем различения понятий «двойное граж-
данство» и «множественное гражданство». Под двойным гражданст-
вом следует понимать правовое состояние, возникающие в резуль-
тате приобретения второго гражданства с разрешения, согласия го-
сударства, гражданином которого он уже является, тогда как
множественное гражданство — это правовое состояние, являющееся
результатом приобретения второго гражданства без ведома, разре-
шения государства, гражданином которого он является изначально1.
1 Гажистикова А.Н. Гражданство: Справочник по правовым вопросам. М.: Эксмо,
2007. С. 25, 27.
204
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Данное предложение заслуживает поддержки в том смысле, что
действительно необходимо разграничивать ситуации, когда второе
гражданство приобретается согласно имеющемуся закону о граж-
данстве и заключенному международному договору, т.е. на легаль-
ной правовой основе. Но и приобретение без международного до-
говора второго гражданства не влечет санкций для лица, ставшего
бипатридом. Более того, для лица вторая ситуация может быть даже
выгоднее, поскольку не обязывает афишировать факт приобретения
второго гражданства. Установленные в системе законодательства
России и других стран ограничения для бипатридов (имеются в ви-
ду ограничения на занятие должностей категории «А», права из-
бираться на высшие государственные должности, допуска к госу-
дарственной тайне1) требуют точного установления наличия у лица
второго гражданства. Ответственность для лица, имеющего второе
гражданство, в этом случае может быть только за предоставление
ложных сведений.
Однако, приходится констатировать, что ни во внутри государст-
венных нормативных правовых актах, ни в международно-правовых
договорах и соглашениях понятия «множественное гражданство»
и «двойное гражданство» содержательно не различаются и исполь-
зуются как синонимы.
Двойное гражданство получило распространение в буржуазную
эпоху, поскольку феодализм основывался на прикреплении крестьян
к земле, и миграция населения запрещалась. Возникновение в тот
период двойного гражданства у низших сословий было редким
явлением, хотя у представителей высшего сословия двойное под-
данство могло возникнуть в том случае, если они имели владения
на территориях разных государств.
Двойное гражданство может возникнуть в силу различных при-
чин как объективного, так и субъективного характера.
К объективным причинам возникновения двойного гражданства
помимо расхождения законодательств государств о порядке приоб-
ретения и утраты гражданства следует отнести территориальные
изменения, влекущие изменение юрисдикции государств, миграцию
населения и приток беженцев. Двойное гражданство может также
являться результатом целенаправленного и согласованного решения
государств об этом.
1 Положение о порядке допуска лив. имеющих двойное гражданство, лиц без
гражданства. а также дин из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэми-
грантов к государственной тайне. Утверждено постановлением Правительства
РФ от 22 августа 1998 г. № 1003.
Глава 9. Двойное гражданство
205
9.2. Гражданство и миграция
Зачастую Закон о гражданстве 2002 г. ошибочно понимается как
акт, регулирующий вопросы миграции. Подобное понимание иска-
жает его сущность, но, в то же время, системный анализ законода-
тельства о гражданстве предполагает его рассмотрение во взаимосвя-
зи с миграционным законодательством.
Термин «миграция > в словарях раскрывается как территориаль-
ное перемещение людей, сопровождающееся изменением постоян-
ного места жительства. Различают внутреннюю и внешнюю (межго-
сударственную) мш рацию.
Для большинства людей вынужденная миграция представляет
собой страшную личную трагедию, это - брошенные обжитые мес-
та, дома, квартиры, нажитое имущество, привычная работа или
учеба. В любой, даже очень цивилизованной, стране вынужденных
мигрантов терпят до тех пор. пока они ничего, кроме крыши над
головой и хлеба, не просят. Но как только они начинают говорить
о своем равноправии, го становятся «больной занозой». Грубейшие
нарушения их прав, пренебрежение к их свободам заставляет ми-
грантов искать убежише и защиту, превращаться в просителей с
протянутой рукой, никогда не вызывающих уважения. Их участь —
жалость*.
Вынужденная миграция характеризуется внезапностью, непод-
готовленностью к немедленному отъезду, состоянием стресса и не-
определенности, отсутствием необходимых связей и информации о
будущем месте жительства и возможности трудоустройства.
Миграция населения в современном мире из-за тенденции к уве-
личению является чрезвычайно тревожнои проблемен. Крупные
политические изменения современности порождают трудноразре-
шимые социально-экономические проблемы, в том числе в благо-
получных странах. Огромное число мигрантов по разным причи-
нам покидает свои страны, нередко обрекая соседние государства
на непосильные расходы. Миграционные тенденции, как правило,
связаны с увеличением экономического неравенства между регио-
нами и континентами, дефицитом природных ресурсов, ухудшени-
ем состояния окружающей среды.
1 П.!аксипа Fl.Fi Обеспечение прав и свобод человека в условиях вынужденной
-.пирации // Всеобшая декларация прав четовека: проблемы совершенствования
российского законодательства и практики его применения. Материалы межву-
ювекой региона ibiioii конференции. Академия управления МВД России. М.
2000. С. 101.
206
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В последнее время массовое нарушение прав человека стало од-
ной из главных причин перемещения людей. Вынужденная мигра-
ция под воздействием «выталкивающих факторов» стала обычным
явлением, которое можно наблюдать ежедневно и практически в
любой части земного шара1.
Резкий рост международной мш рации в области народонаселе-
ния является мировой тенденцией. По оценкам, в 12 государствах
Европейского Сообщества проживают более 13 млн иностранных
граждан, почти 60% которых прибыли из стран, не являющихся
членами Сообщества2.
На территории бывшего СССР увеличение миграции населения
непосредственно связано со сложной политической и социально-
экономической ситуацией, сложившейся в ряде бывших союзных
республик. В России ситуация в миграционной сфере за последние
годы стала очень острой. Причем, как отмечает начальник Управ-
ления иммиграционного контроля ФМС России генерал-майор ми-
лиции А.В. Земскова, до последнего времени государству не уда-
валось выработать какую-либо внятную позицию на этот счет, не-
смотря на то, что общее количество нерешенных проблем в сфере
мш рации превратилось в критическую массу, ставшую опасной и для
государства, и для общества3.
К числу международно-правовых актов, касающихся проблем
защиты прав человека, включая проблему вынужденной миграции
и права на убежище, большинство из которых ратифицированы
Россией, относятся:
I) Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.);
2) Международный пакт о гражданских и политических правах
человека (1966 г.);
3) Международная конвенция о статусе беженцев (от 28 июля
1951 г.), к которой Россия присоединилась в 1993 г.;
4) Конвенция полномочных представителей по вопросу о статусе
беженцев и апатридов в соответствии с резолюцией ООН (1950 г.);
5) Декларация о территориальном убежище (1967 г.);
6) Соглашения: «О сотрудничестве между Правительством Рос-
сийской Федерации и Международной организацией по миграции»
(1992 г.), «Об обеспечении международной правовой зашиты и гу-
1 Цапенко И Что делать с беженцами? // Мировая экономика и международные
отношения. 1997. № 12.
2 Хроника ООН. 1991. Т. XXV11I. № 2.
3 Зечскова А.В. Ситуация в миграционной сфере стала очень острой // Профес-
сионал. 2004. № 6. С. 20.
Глава 9. Двойное гражданство
манитарной помощи беженцам и прочим лицам, подпадающим под
компетенцию УВКБ» (1992 г.) и др.
В числе межправительственных организаций, занимающихся
проблемами миграции, прежде всего, следует выделить Управление
Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) и Между-
народной организации по миграции (МОМ).
В рамках сотрудничества международных организаций по рас-
сматриваемой проблеме существует Программа действий Женев-
ской региональной конференции по проблемам беженцев и других
мигрантов в странах СНГ и соответствующих соседних странах, из-
вестная как Конференция по СНГ.
Критическая ситуация, сложившаяся в связи с ростом числа пе-
реселенцев и беженцев на территории бывшего СССР, 24 сентября
1993 г. обусловила подписание государствами — участниками СНГ
Соглашения о помощи беженцем и вынужденным переселенцам.
В соответствии с Соглашением государство выезда при содейст-
вии заинтересованных сторон обязано:
• осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и меж-
национальных конфликтов;
• предоставлять возможность для беспрепятственного добро-
вольного выезда на территорию другого государства — участ-
ника Соглашения;
• обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуи-
рующихся, добиваясь прекращения огня;
• соблюдать охрану общественного порядка во время эвакуации.
Сторона, предоставившая убежище, берет на себя обязательство
обеспечить для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их
временного размещения необходимые социально-бытовые условия,
оказывать им содействие в трудоустройстве в соответствии со своим
законодательством о труде. Государства-участники должны оказы-
вать содействие беженцам и вынужденным переселенцам в получе-
нии необходимых документов, а также сведений о родственниках
и оставленном имуществе.
В соответствии с Соглашением государство выезда обязано воз-
местить беженцам и вынужденным переселенцам стоимость остав-
ленного или утраченного ими на его территории жилья и другого
имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.
Размеры материальной компенсации определяются по расценкам
государства выезда. Порядок учета принадлежащего беженцам и вы-
нужденным переселенцам утраченного движимого и недвижимого
имущества, оценки материального ущерба и выплаты компенсации
определяется совместно заинтересованными сторонами.
208
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
До конца 80-х гг. XX в. мировая практика знала только один
вид вынужденных мигрантов — беженцев, под которыми понима-
лись иностранцы или лица без гражданства (апатриды), вынужден-
ные оставить свое постоянное место жительства для того, чтобы
искать убежище в другом государстве1.
Начиная с 1989 г., еще в условиях существования СССР, в свя-
зи с событиями в Сумгаите, Баку и Фергане, а с декабря 1991 г. —
в Российской Федерации появился новый вид вынужденных ми-
грантов — граждан своей же страны, оказавшихся вынужденными
искать убежище в других, более безопасных, регионах, нс охвачен-
ных кровавыми событиями. Они получили наименование вынуж-
денных переселенцев.
В условиях массового и внезапного притока мигрантов в Россию
основными правовыми средствами регулирования их приема и гаран-
тий их зашиты стали два принятых Федеральных закона: «О беженцах»
от 19 февраля 1993 г. (с изм. и доп.)2 и «О вынужденных переселен-
цах» от 19 февраля 1993 г. (с изм. и доп.)3.
Беженцем признается не являющееся гражданином Российской
Федерации лицо, которое в силу вполне объективных опасений
стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания,
гражданства, национальности, принадлежности к определенной со-
циальной группе или политических убеждений находится вне стра-
ны своей гражданской принадлежности и нс может пользоваться
защитой этой страны или ие желает пользоваться такой защитой
вследствие таких опасении; или. не имея определенного гражданст-
ва и находясь вне страны своего прежнего обычного местожитель-
ства в результате подобных событий, не может или не желает вер-
нуться в нее вследствие таких опасений.
Не может быть признано беженцем лицо:
1) в отношении которого имеются серьезные основания пред-
полагать, что оно совершило преступление против мира, военное
преступление или преступление против человечества в определе-
нии, данном этим деяниям в международных актах, составленных в
целях принятия мер в отношении подобных преступлений;
1 Тоцкий И.Н. Организационно-правовые проблемы миграционной службы Рос-
сии // Государство и право. 1996. № 8. С. 35.
2 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956;
1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 33. Ст. 3348; № 46. Ст. 4537.
3 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110;
2000. № 33. Ст. 3348.
Глава 9. Двойное гражданство
209
2) которое совершило тяжкое преступление неполитического ха-
рактера вне пределов территории Российской Федерации и до того,
как оно было допущено на территорию Российской Федерации в ка-
честве лица, ходатайствующего о признании беженцем;
3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих це-
лям и принципам Организации Объединенных Наций;
4) за которым компетентные власти государства, в котором оно
проживало, признают права и обязательства, связанные с граждан-
ством этого государства;
5) которое в настоящее время пользуется зашитой и (или) помо-
щью других opianoB ити учреждений Организации Объединенных
Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных
Наций по делам беженцев.
Не могут быть признаны беженцами иностранные граждане и лица
без гражданства, покинувшие государство своей гражданской при-
надлежности (своего прежнего обычного местожительства) по эко-
номическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрез-
вычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Вынужденным переселенцем является гражданин Российской Фе-
дерации, покинувший место жительства вследствие совершенного
в отношении него или членов его семьи насилия или преследова-
ния в иных формах либо вследствие реальной опасности подверг-
нуться преследованию по признаку принадлежности к опреде-
ленной социальной группе или политических убеждений, ставших
поводами для проведения враждебных кампаний в отношении кон-
кретного лица или группы лиц. массовых нарушений общественно-
го порядка. По этим же причинам вынужденным переселенцем
признается:
1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть
место жительства на территории иностранного государства и при-
бывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть ме-
сто жительства на территории одного субъекта Российской Федерации
и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем также признается иностранный
гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на
законных основаниях па территории Российской Федерации и из-
менившие место жительства в пределах ее территории по указан-
ным выше обстоятельствам.
Вынужденным переселенцем также признается гражданин быв-
шего СССР, постоянно проживавший на территории республики,
входившей в состав СССР, получивший статус беженца в России-
210
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
ской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением
гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств,
препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца
в обустройстве на территории Российской Федерации.
Вынужденным переселенцем не может быть признано лицо:
1) совершившее преступление против мира, человечности или
другое тяжкое преступление, признаваемое таковы.м российским
законодательством;
2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством
о признании его вынужденным переселенцем в течение 12 месяцев
со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца
со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданст-
ва Российской Федерации;
3) покинувшее место жительства по экономическим причинам
либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций
природного или техногенного характера.
В большинстве стран положение вынужденных переселенцев
фактически приравнивается к положению беженцев либо такое раз-
деление отсутствует, ио в России вынужденные переселенцы имеют
более выгодное, по сравнению с беженцами, социальное положе-
ние, обусловленное предоставлением ряда льгот.
Российское законодательство содержит понятие «экономический
мигрант», под которым понимается иностранный гражданин, при-
бывший на территорию России для работы по контракту, или рос-
сийский гражданин, выехавший на работу за пределы своей страны*.
В юридической литературе также выделяют категорию экологиче-
ских мигрантов и жертв стихийных бедствий, в отношении которых
осуществляются специальные гуманитарные программы и акции.
Политику развитых стран в отношении вынужденных мигрантов
можно представить тремя ее национальными вариантами.
1. Германская модель, в которой основной акцент сделан на
прием и интеграцию переселяющихся в эту страну этнических нем-
цев. К этой модели тяготеет Российская Федерация, хотя, как отме-
чается, в истории не нашлось ни прецедента, ни модели развития
миграционной ситуации в России и в других странах СНГ2.
2. Французская модель, характеризующаяся наличием разветв-
ленной системы по приему, обустройству и интеграции прибываю-
щих беженцев.
1 Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О привлечении к использованию
в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // САПП РФ. 1993. № 51.
Ст. 4934.
- Лебедев М.Л. Процедуры приема беженцев и лиц в поисках убежища: потребность в
стандартах // Московский журнал международного права. 1997. № 8. С. 87.
Глава 9. Двойное гражданство
211
3. Американская модель, нацеленная на переселение беженцев из
стран первого временного убежища на территорию США и содей-
ствие их интеграции в американское общество1.
Интерес России к немецкому опыту обусловлен большой схоже-
стью миграционных процессов. С 1988 г. по 1995 г. Германия приняла
около 4 млн вынужденных мигрантов, из которых более половины —
этнические немцы из стран Восточной Европы и бывшего СССР.
Остальная часть состояла из беженцев, покинувших зоны военных
конфликтов. Германия — одна из немногих стран, где властям уда-
лось превратить вынужденную иммиграцию из финансового бремени
в фактор пополнения казны. Произошло это благодаря проведению
эффективной миграционной политики, которую отличают:
• глубокая проработанность нормативно-правовой базы;
• большая гибкость;
• быстрота реагирования на перемены в ситуации;
• дифференцированный подход к различным категориям ми-
грантов;
• сочетание мер по приему и обустройству иммигрантов с фи-
нансовой помощью другим странам, призванной ограничить
приток в ФРГ лиц, ищущих там убежище, и переселенцев:
• стимулирование возвращения на родину беженцев по мере уре-
гулирования ситуации, вызвавшей вынужденную эмиграцию2.
До конца 80-х гг. ни СССР, ни Россия не испытывала серьез-
ных проблем, связанных с миграцией, поскольку та в целом была
либо внутренней, либо запланированной, либо легко предсказуемой
в зависимости от необходимости использования трудовых ресурсов
в любой точке бывшего Советского Союза. В настоящее время мно-
гие отрасли и регионы России испытывают дефицит трудовых ре-
сурсов. После 2010 г. соотношение трудоспособного и нетрудоспо-
собного населения России начнет резко меняться в сторону по-
следних. Из прогнозируемой ситуации может быть только два вы-
хода: привлечение иностранных граждан для работы в России и
(или) поиск внутренних резервов3.
Вовлечение России в мировой миграционный круговорот было
обусловлено дезинтеграцией СССР, когда в одночасье внутренняя
миграционная политика, осуществляемая субъектами одного госу-
дарства, превратилась в международную миграцию, требующую
1 Цапенко И. Что делать с беженцами? // Мировая экономика и международные
отношения. 1997. № 12.
2 Там же.
3 50 ieni — не возраст. Выводить страну из демографического кризиса придется
старшим поколениям // Российская газета. 2007. 6 декабря.
212
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
«других правил игры» и иного развития. Но официальная политика
России долгое время шла по прежнему пути и «развивалась по тем
же законам, что и мш рация внутри страны. Отсюда н причина яв-
ных провалов в ее проведении»1.
Ни Россия, ни другие государства на постсоветском пространст-
ве к решению миграционных проблем ие были готовы. Многомил-
лионная армия беженцев, состоящая из русского, русскоязычного
населения и населения иных национальностей, как и прогнозиро-
вали ученые в 1992 г., устремилась в Россию и способствовала рос-
ту политической и экономической нестабильности, усилила дейст-
вие криминогенных факторов.
Основу миграции составил обвальный поток мигрантов из быв-
ших союзных республик, где доля этнических русских составила две
трети от общего притока; при этом одни исследователи считают,
что произошло двукратное снижение удельного веса иммш рации
русских из Закавказья в Российскую Федерацию (в 1992 г. — 54%,
а в 1995 г. — 27%)2, а другие отмечают, что в 1997 г. подавляющее
число вынужденных мигрантов составляли русские (70%). и их доля
постоянно увеличивается3.
Особенно интенсивно в нашу страну прибывают представители
основных наций Закавказья: они гораздо стремительнее, чем все
остальные, иммигрируют в Россию. Наиболее веской причиной,
как уже указывалось, является социально-экономическая и полити-
ческая нестабильность в их родных странах. К притоку вынужден-
ных мигрантов добавляется вторичная волна вынужденных пересе-
ленцев, покидающих северные и восточные экстремальные терри-
тории России. Мш ранты масштабно и хаотично размещаются
практически на всей российской территории, частично возмещая
эмиграционный отток населения из тех регионов, откуда уезжает
местное население.
По отношению к проблеме вынужденной миграции на постсо-
ветском пространстве охваченные аитииммиграптскими настроения-
ми страны Запада заняли двойственную позицию. Не произошло
оперативного подключения международных гуманитарных механиз-
мов, призванных эффективно содействовать обеспечению поддержки
и помощи вынужденным мигрантам и новым государствам их прие-
1 Иопцсв В.А. Международная миграция населения: Россия и современность //
Демократия. Миграция. 1998. № 9.
~ Макарова Л.В.. Морозова Г.Ф.. Борзунова Т.Н. Региональные аспекты иммтра-
ции // Экономика и жизнь. 1998. № 4.
3 Зайончковская Ж. Вынужденная миграция из стран СНГ и Балтии // Социоло-
I ические исследования. 1998. № 6. С. 55—60.
Глава 9. Двойное гражданство
213
ма. Россия не имела другого выхода, кроме как налаживать работу
с мигрантами фактически самостоятельно. Гигантские — по масшта-
бам наших ограниченных ресурсов — средства, затраченные Россией
на сдерживание потоков вынужденной миграции, привели к тому,
что обвальной миграции на Запад, которая прогнозировалась в нача-
ле процесса распада СССР, не произошло. Волны мощных миграци-
онных потоков на постсоветском пространстве докатились до стран
Центральной Европы в минимальных масштабах.
В то же время страны — члены ЕС ведут согласованную имми-
грационную политику*. Австрия, Голландия, Швейцария продол-
жают ужесточать свое иммиграционное законодательство. Страны,
не являющиеся членами Союза, явно учитывают его действия,
тщательно контролируя иммиграционные процедуры, легальность
заявленных доходов и безупречность репутации потенциальных
иммигрантов.
А.С. Панарин пишет: «В заключенных в 1998 г. Шенгенских со-
глашениях, предусматривающих всякого рода квоты и цензы, на-
правленные против наптыва иммигрантов со стороны, можно ус-
мотреть естественную защитную реакцию — ведь каждый имеет
право защищать свой дом. Но дело как раз в том, что Шенгенские
соглашения впервые озвучивали двойной стандарт: в той мере, в ка-
кой устранялись последние ограничения обмена и общения между
государствами, принадлежащими к избранному кругу — Европей-
скому Сообществу, в той же мере ужесточались преграды на пути
тех, кого сочли неполноценными, — выходцев из Турции, Северной
Африки, Азии и, конечно, из бывшей социалистической Восточной
Европы и России. Запад на глазах у всех вновь становится закры-
тым расовым обществом»1 2.
Существует мнение о том, что Россия в сфере миграции «игно-
рирует практику мирового сообщества». В частности, приводится
пример Картахенской декларации 1984 г., указывающей, что «мас-
1 Более либеральный, по сравнению с другими западными странами. Закон ФРГ
о политическом убежище явился одной из основных причин того, что Германия
в 90-х годах принята существенно больше половины (между 50 и 70%) всех гра-
ждан, обратившихся в Европейский Союз с просьбой о политическом убежище.
Между тем доля немецкого населения составляет менее одной четверти от обще-
го населения ЕС. Число принятых Германией претендентов на политическое
убежище в 10 раз превысило соответствующее число во Франции и Великобри-
тании. В настоящий момент в Германии проживает 7,5 мтп иностранцев, из них
1.5 млн. т.е. около 20%. составляют претенденты на политическое убежище н бе-
женцы. Мертес М- Немецкие вопросы — европейские ответы. С. 72.
2 Панарин А.С. Искушение глобализмом. М., 2002. С. 322—323.
214
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
совые нарушения прав человека н (или) несоблюдение прав челове-
ка — на безопасное проживание в экологически чистой зоне, на
возможность трудоустройства, на защиту и эвакуацию во время
вооруженных конфликтов или природных катаклизмов в государст-
вах происхождения и проживания — являются достаточным осно-
ванием для признания того или иного лица вынужденным мигран-
том (переселенцем или беженцем)». Однако согласиться с тем, что
Россия проигнорировала опыт законотворчества мирового сообще-
ства в сфере миграции, нельзя. Принцип невыдвореиия, который
ие распространяется на лиц, не претендующих на статус беженца,
представляющих явно необоснованные или обманные ходатайства
или злоупотребляющих процедурами предоставления статуса, в
России в целом соблюдается. Сомнительна применимость данного
принципа в отношении лиц, способных ходатайствовать о статусе
беженца, но не сделавших этого. Имеют место случаи, когда вла-
стям инкриминируется депортация отдельных лиц, якобы желаю-
щих получить статус беженца, хотя такого желания ими выражено
не было1.
В условиях распада СССР сотни тысяч мигрантов оказались
бы в положении беженцев, лиц без гражданства, если бы они не
были приняты в российское гражданство. Российское законода-
тельство о гражданстве способствовало решению проблемы пе-
ремещения населения, что коснулось судеб свыше миллиона че-
ловек.
В то же время в Российской Федерации за последние 10 лет ми-
грационные процессы стали ие только показателем демократиче-
ских завоеваний, ио и комплексной проблемой, в том числе с кри-
минальной составляющей.
Так, только в Московской области за пять лет (1999—2004 г.)
количество преступлений, совершенных иностранными граждана-
ми, возросло более чем в два раза. Если в 2003 г. было зарегистри-
ровано 2 790 преступлений, совершенных мигрантами, то за первые
7 месяцев 2004 г. — 3 284 преступления. За 6 месяцев 2004 г. в Мо-
сковской области были выявлены более 28 тысяч нарушителей ми-
грационного законодательства.
По оценочным данным правоохранительных органов, через по-
сты пограничного контроля только из стран СНГ в Россию в 2001 г.
прибыли 14,5 млн человек, а выехали из страны — 11,5 млн. Таким
образом, внутри страны только за год остались 3 млн. Диалогичная
картина была в 1999 и 2000 гг. Общее количество иностранцев на
1 Лебедев М.А. Указ раб. С. 90—92.
Глава 9. Двойное гражданство
215
территории сегодня, по имеющимся опенкам, превышает 10 млн
человек, около половины из которых составляют нелегальные им-
мигранты.
Если не будут приняты законодательные меры, число нелегаль-
ных мигрантов к 2010 г. может вырасти до 19 млн. Трудно предста-
вить себе положение, когда седьмая часть населения страны будет
жить на нелегальном положении. Многие из нелегальных мигран-
тов неизвестно чем занимаются и неизвестно где живут. Так, орга-
нам паспортно-визовой службы известны случаи, когда в комнате
площадью 8—10 м были прописаны 450 человек. К этому надо до-
бавить размер экономических потерь, которые несет от нелегальной
миграции Российская Федерация, поскольку, с одной стороны, из
налогооблагаемой базы выводятся миллиарды долларов, с другой —
происходит массовое воровское потребление воды, электричества,
отопления1.
В России около 40% иностранных граждан трудятся в строитель-
стве, до 25% — в торговле, 7% — в сельском и лесном хозяйстве2.
Нелегальных мигрантов, трудоустроившихся в России, насчиты-
вается до 3,8 мли человек, в то время как па налоговом учете со-
стоят только 35 тыс., т.е. менее 1% работающих. В Свердловской об-
ласти, например, насчитывается всего 5 тыс. официально зарегист-
рированных трудовых мигрантов, а нелегальных — не менее 100 тыс.
Легализация невыгодна работодателю, поскольку вывод мигранта
«из тени» в налогооблагаемую базу обязывает соблюдать его граж-
данские права, страховать жизнь и здоровье, регистрировать его,
оплачивать разрешение на привлечение к труду3.
В 2001 г. иностранные граждане приобрели в обменных пунктах
и сняли с валютных счетов 8 миллиардов долларов. Именно эти
наличные деньги, скрытые от налогообложения, происхождение ко-
торых неизвестно, являются своего рода оборотным капиталом кри-
минала, подпитывают преступные группировки, стимулируют рас-
пространение наркотиков и фальсифицированного алкоголя, кор-
рупцию чиновников.
Под прикрытием разрешений на неограниченный ввоз имуще-
ства переселенцев, выдававшихся бывшим Минфедерации, в Рос-
сию шел поток контрабанды. По удостоверениям переселенцев вво-
зятся такие автомобили, как «Мерседес-Бенц», «Лексус», «Ленд-
1 Аргументы и факты. 2002. № 15. С. 3.
2 Как нс превратиться в прохотноИ двор. Депутаты вместе с правительственными
чиновниками решали. что летать с мигрантами // Российская газета. 2006. 16 марта.
3 Земскова А.В. Указ. соч. С. 20.
216
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Крузер» и другие. В 2001 г. таким образом ввезено более тысячи
иномарок1.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
96 тыс. преступников, объявленных в розыск по СНГ, находятся в
России под видом иммшрантов. В их числе террористы, наркотор-
говцы, убийцы.
Имеются проблемы формирования криминальных националь-
ных сообществ, моноэтнического бизнеса, теневых секторов эко-
номики с привлечением нелегальных мигрантов. Неразрывно свя-
зана с нелегальной миграцией деятельность экстремистских и тер-
рористических организаций.
Кроме того, сегодня в отдельных районах наиболее концентри-
рованного пребывания мигранты предлагают создание националь-
но-культурных автономий, пытаются внедриться в системы управ-
ления регионов и муниципалитетов, контролировать хозяйственную
и финансовую деятельность, навязывают систему коррупционных
отношений. Эти попытки, естественно, встречают отпор коренного
населения, а в итоге возникает затяжная напряженность, ставится
под угрозу ие только культурная, ио и территориальная целостность
государства2.
Такая ситуация стала возможной, в том числе, из-за несовер-
шенства миграционного законодательства, которое сегодня состав-
ляют более 700 актов различного уровня — от федерального до ве-
домственного. Заключение соглашений со странами СНГ в области
безвизовых поездок и упрощенных пограничных процедур привело
к тому, что Россия связала себя такими обязательствами, по кото-
рым ее пограничникам предписывается пропускать через границу
иностранцев ие только по паспортам, а по любому из 18 видов до-
кументов, в том числе по справкам на национальных языках, под-
линность которых проверить невозможно.
В целом российское миграционное законодательство оказалось
настолько бездейственно, что найти ему аналоги в мире практиче-
ски невозможно. В других государствах получение виз, вида на жи-
тельство, а тем более гражданства сопровождается выполнением
целой системы обязательных процедур и требований, диктуемых
соображениями безопасности.
После событий 11 сентября 2001 г. связь терроризма и мигра-
ции стала очевидной. В США и других странах были существенно
ужесточены иммиграционные правила, вплоть до полного запрета
' АиФ. 2002. N» 15. С. 3.
2 Как не превратиться в проходной двор // Российская газета. 2006. 16 марта.
Глава 9. Двойное гражданство
217
на въезд в страну определенным категориям мигрантов. ООН при-
няла ряд специальных резолюций по борьбе с терроризмом, в ко-
торых государствам рекомендовано изменить миграционное зако-
нодательство.
В начгше 2002 г. Совет Безопасности России признал, что про-
блема нелегальной миграции достигла масштаба угроз национальной
безопасности. С целью совершенствования политики внешней от-
крытости, упорядочения свободы передвижения людей по распоря-
жению Президента РФ была создана межведомственная рабочая
группа по совершенствованию миграционного законодательства. Ее
руководитель, Виктор Иванов отмечает: «К сожалению, приобрете-
ние гражданства иногда рассматривается иммигрантами как способ
извлечения прибыли за счет России. Лица, ставшие российскими
гражданами, как правило, сохраняют за собой и прежнее граждан-
ство. иногда даже нескольких стран. Это позволяет им уклоняться
от выполнения гражданских обязанностей, избегать ответственно-
сти за правонарушения и при этом пользоваться социальными га-
рантиями, льготами и пенсиями сразу в двух или в нескольких
странах. Для получения российского гражданства используются
подложные справки, заключаются фиктивные браки. Предоставляя
гражданство чуть ли ие автоматически, без достаточно глубокой
проверки, мы тем самым проявляем неуважение к своей стране.
Поэтому, упорядочивая процедуру принятия российского граждан-
ства, мы одновременно повышаем его престижность»1.
Наиболее принципиальными предложениями, направленными
на изменение миграционной политики государства, являются:
• исключение возможности бесконтрольного въезда в Россию
и выезда из нее;
• налаживание строгого учета и его автоматизация;
• введение документов, удостоверяющих личность иммигрантов;
• совершенствование визового режима, ввода новой системы
иммиграционного контроля.
Кроме того, необходимо увязать налоговое законодательство с ус-
ловиями регистрации иностранных мигрантов по месту жительства.
Назрело квотирование, рациональное распределение по регионам
иностранной рабочей силы2. Необходимо пересмотреть и некоторые
1 Как не превратиться в проходной двор // Российская газета. 2006, 16 марта.
? В приказе Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 18 фев-
раля 2008 г. № 73 «О распределении утвержденной Правительством РФ на
2008 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» об-
щая квота приглашений на въезд в Российскую Федерацию для иностранных
траждан в соответствии с Перечнем профессионально-квалификационных групп
218
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
международно-правовые соглашения в этой сфере. Для облегче-
ния процесса адаптации предлагается введение специальных кур-
сов, в том числе по обучению русского языка для въезжающих тру-
довых мигрантов* 1.
За период с 2000 по 2003 год нормативно-правовая база, регули-
рующая миграционные процессы и определяющая правовое поло-
жение иностранных граждан, беженцев и вынужденных переселен-
цев, была существенно обновлена. Наряду с принятием Закона
о гражданстве 2002 г., внесением изменений в законы «О беженцах»
и «О вынужденных переселенцах», был принят новый базовый Фе-
деральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении ино-
странных граждан в Российской Федерации».
Отмеченные проблемы также обусловили необходимость уста-
новления административной и уголовной ответственности в сфере
миграции.
В КоАП РФ в гл. 18 «Административные правонарушения в
области защиты Государственной границы Российской Федера-
ции и обеспечения режима пребывания иностранных граждан
или лиц без гражданства на территории Российской Федерации»
предусмотрена ответственность за административные правона-
рушения в области обеспечения режима пребывания иностран-
ных граждан или лиц без гражданства на территории Российской
Федерации. В данной главе, в частности, предусмотрена ответст-
венность за:
• нарушение иностранным гражданином или лицом без граждан-
ства режима пребывания в Российской Федерации (ст. 18.8);
• нарушение должностным лицом организации, принимающей в
Российской Федерации, правил пребывания иностранных гра-
ждан или лиц без гражданства в Российской Федерации (ст.
18.9);
• нарушение правил привлечения и использования в Российской
Федерации иностранной рабочей силы (ст. 18.10);
• нарушение иммиграционных правил (ст. 18.11);
• нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правит
пребывания (проживания) в Российской Федерации (ст. 18.12).
определена чуть больше 1,8 млн человек (тогда как в 2007 г. подобная квота
составляла 6 млн человек). В 2008 г. Москве отведена квота в 300 гыс. ино-
странных рабочих. Санкт-Петербургу — 130 тыс., .тля остальных регионов — не
более 30 тыс. приглашений. См.: Кою возьмут в Москву: Правительство опреде-
лило, где каких иностранных специалистов нам не хватает // Российская газета.
2008. 5 апреля.
1 Паспорт без пафоса // Российская газета. 2007. 20 июня.
Глава 9. Двойное гражданство
219
В УК РФ Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ
была введена ст. 322-1 «Организация незаконной миграции», преду-
сматривающая ответственность за организацию незаконного въезда
в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без граж-
данства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или
незаконного транзитного проезда через территорию Российской
Федерации. Квалифицирующими признаками этого состава, ука-
занными в ч. 2 данной статьи УК. является совершение деяния ор-
ганизованной группой или в целях совершения преступления на
территории Российской Федерации.
Большим шагом в рассматриваемом направлении явилось при-
нятие Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 109-ФЗ «О мигра-
ционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Россий-
ской Федерации»1. В ст. 4 указанного Закона определено, что ми-
грационный учет осуществляется в целях:
1) создания необходимых условий для реализации гражданами
Российской Федерации и иностранными гражданами своих прав
и свобод, а также для исполнения ими возложенных на них обя-
занностей;
2) выработки и реализации государственной политики в с<|>ере
миграции;
3) формирования полной, достоверной, оперативной и актуаль-
ной информации о перемещениях иностранных граждан, необхо-
димой для прогнозирования последствий указанных перемещений,
а также для ведения государственного статистического наблюдения
в сфере миграции:
4) планирования развития территорий Российской Федерации;
5) управления в кризисных ситуациях;
6) защиты основ конституционного строя, нравственности, здо-
ровья, прав и законных интересов граждан Российской Федера-
ции и иностранных граждан, находящихся в Российской Федера-
ции, а также в целях обеспечения национальной безопасности Рос-
сийской Федерации и общественной безопасности путем проти-
водействия незаконной миграции и иным противоправным про-
явлениям;
7) систематизации сведений об иностранных граждан, находя-
щихся в Российской Федерации (в том числе их персональных дан-
ных), и о перемещениях иностранных граждан;
8) решения других социально-экономических и общественно-
политических задач.
1 Российская газета. 2006. 20 июля.
220
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В развитие положений федеральных законов было принято
большое количество подзаконных актов. Постановлением Прави-
тельства РФ от I ноября 2002 г. № 749 утверждены Положение о вы-
даче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения
на временное проживание и Положение о выдаче иностранным
гражданам и лицам без гражданства вида на жительство; принято
постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О го-
сударственной информационной системе .миграционного учета»;
постановление Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274 «О пре-
доставлении временного убежища на территории Российской Феде-
рации»; приказом МВД России от 21 ноября 2002 г. утверждена
Инструкция по выдаче, оформлению и учету миграционных карт
паспортно-визовыми подразделениями и подразделениями по делам
миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
Потребность законодательного регулирования миграционных
процессов привела к принятию Концепции государственного регу-
лирования миграционных процессов в Российской Федерации,
разработанная и одобренная распоряжением Правительства РФ
от 1 марта 2003 г. № 256-р. Следующим шагом должно стать приня-
тие Федерального закона о мш рации, проект которого также был
разработан еще в 2000 г. по инициативе органов власти ряда субъ-
ектов Российской Федерации, образующих Южный федеральный
округ. По замыслу его авторов, он должен был стать рамочным,
основополагающим нормативным правовым актом в сфере регули-
рования всех миграционных отношений в России, иначе говоря,
представлять собой законодательный комплекс, регулирующий все
миграционные процессы. Однако в декабре 2000 г. этот документ
поступил в Федеральное Собрание РФ, получив ряд отрицательных
отзывов, в том числе, и от Правительства России1.
Основные возражения противников принятия указанного зако-
на в предложенном проекте сводились к следующему: во-первых,
признано неверным утверждение составителей законопроекта, что
его реализация не потребует дополнительных финансовых затрат из
федерального бюджета; во-вторых, большинство вопросов из пред-
лагаемого законопроекта уже урегулировано рядом других феде-
ральных законов — «О Государственной границе РФ», «О праве
граждан России на свободу передвижения и выбора места пребыва-
ния и жительства в пределах РФ», «О беженцах», «О порядке выез-
да из РФ и въезда в РФ», «О правовом положении иностранных
граждан и лиц без гражданства в РФ».
1 Кузнецов А.П., Лаороо В.В. Ответственность за нелконную мш рацию но рос-
сийскому законодательству // Российский следователь. 2007. № 3. С. 20.
Г лава 9. Двойное гражданство
221
В итоге законопроект принят не был, что, однако, не сняло
проблемы совершенствования мш рационного законодательства,
особенно в части, касающейся иммиграции, т.е. перемещения фи-
зических лиц в Россию из других государств* 1 *.
Появление массовой вынужденной миграции привело к необхо-
димости создания новой федеральной государственной службы —
миграционной. Являвшаяся ранее одним из подразделений бывше-
го сою 1ного Министерства труда, а с конца 1991 г. — Министерства
труда РФ, эта служба Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г.1
была преобразована в Федеральную мшрационную службу России
(ФМС). В целях улучшения контроля за процессами миграции, учета и
статистики мш рационных потоков на территории Российской Фе-
дерации, бывших крайне неэффективными, 23 февраля 2002 i,
ФМС России вошла в состав МВД России. В результате, в России
впервые появилась комплексная, осмысленная политика в сфере
миграции, что проявилось и в создании системы учета и контроля
мигрантов (включая выдачу мшрационных карт), а также в активи-
зации противодействия нелегальной миграции.
Так, в 2005 г. органами ФМС было оформлено около 30 тыс.
ра (решений работодателям на привлечение и использование ино-
странных работников, и около 350 тыс. мигрантов получили разре-
шения на работу3.
Согласно статистическим данным, за 10 месяцев 2008 г. терри-
ториальными органами ФМС МВД России было составлено
19 411 214 протоколов об административных правонарушениях в
сфере миграции; вынесено I 902 993 решения о наложении адми-
нистративных штрафов на сумму 2 659 690 600 рублей. В админист-
ративном порядке за пределы Российской Федерации были выдво-
рены 15 865 иностранных граждан и лиц без гражданства, депорти-
рованы — 484.
9.3. Причины возникновения двойного гражданства
Двойное гражданство чаще всего порождается в результате кол-
лизии законодательства различных государств, когда одно государ-
ство при определении принадлежности к своему гражданству следу-
ет исключающему принципу «право крови» (jus sangguinis). т.е. при-
знает своими гражданами лиц, родители которых являются его гра-
Там же.
2 САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4934.
1 Как не превратиться в проходной двор? // Российская писта 2006. 16 марта.
1 Ромодановский К. Мшрациониая политика — в интересах общества и государ-
ства // Милиция. 2009. А? 2. С. 6.
222
Ра >дел 11. Закоиодатехьиое pci у.ироваиие гражданства в РФ
жданами. а другое государство следует включающему принципу
«право почвы» 0us soli), т.е. признает своими гражданами лиц, ро-
дившихся на ее территории1. Бипатризм (от греческого bi — два
и patris — отечество, родина) возникает также независимо от места
рождения ребенка, если законодательство страны позволяет пере-
дать ребенку по «праву крови» имеющиеся у родителей множест-
венные гражданства.
Двойное граждане!во может возникнуть у женщины при вступ-
лении в брак с иностранцем, если законодательство страны супруга
автоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественное
законодательство после этого не лишает ее гражданства. Автомати-
ческое предоставление гражданства иностранцам при вступлении
в брак с !ражданами государства предусматривают, например, зако-
ны Италии, Доминиканской Республики.
Возникновение двойного гражданства может стать результатом це-
ленаправленной государственной политики, когда одно государство
сознательно преследует цель ущемить суверенитет другого государства,
сохранить влияние в бывших колониях или обострить международную
обстановку.
Причинами возникновения двойного гражданства могут быть
также специальные международные соглашения.
Субъективным фактором, порождающим двойное гражданство,
является деятельность лиц, приобретающих второе гражданство, в том
чис ie в нарушение установленных государствами правил приема
в гражданство и его утраты.
9.1. Последствия ситуации двойного гражданства
Объективная оценка двойного гражданства требует выявления
в ei о природе как положительных, так и отрицательных послед-
ствий.
Положительные последствия двойного гражданства таковы:
• дополнительные гарантии реализации и защиты прав и сво-
бод личности, поскольку лица, обладающие двойным граж-
данством, имеют равные права и обязанности с гражданами
страны проживания, в то же время сохраняя культурные и иные
связи со страной происхождения;
1 В США в связи с большим искусственным притоком населения в страну власти
всячески стараются игнорировать положение «права почвы» в отношении нно-
< гравиев, ио до тех пор, пока нс будет принята поправка к Конг гитуции. изме-
нить что либо нельзя.
Глава 9. Двойное гражданство
223
• выгоды в отношении права на жительство в обоих государст-
вах, права на возвращение или реэмиграцию, возможности
сохранения гражданства в смешанном браке;
• принимающее государство легче интегрирует резидента с двой-
ным гражданством, чем иностранного гражданина, а государ-
ство происхождения сохраняет связи со своим гражданином,
что особенно важно для развивающихся стран;
• наличие значительного числа лиц с двойным гражданством
может способствовать интенсификации связей между госу-
дарствами. Бывшая СФРЮ (Югославия), например, не препят-
ствовала двойному гражданству, поощряя миграцию, снимав-
шую отчасти проблемы безработицы, профессиональной под-
готовки населения за границей, получения валютных доходов.
Отрицательные последствия двойного гражданства следующие:
• двойное гражданство способно создать для индивида допол-
нительные обязанности. Его могут обязать нести военную
службу в двух государствах, платить налоги двум государствам
и т.д. Такого рода установление двойных обязанностей является
правомерным, поскольку Гаагской конвенцией о некоторых во-
просах, относящихся к коллизии законов о гражданстве 1930 г.,
установлено, что «лицо, обладающее одним или двумя граждан-
ствами, может рассматриваться каждым государством, гражда-
нином которого оно является, как его гражданин»1;
• лицо с двойным гражданством, согласно этой же Конвенции,
имеет усеченные права на дипломатическую защиту. Неиз-
бежны коллизии в правовом статусе лица с двойным граж-
данством из-за противоречий в законодательстве двух стран,
разрешающихся чаще всего не в пользу этого лица;
• некоторые страны считают определенные действия своих граж-
дан государственной изменой, даже если эти действия соверше-
ны за рубежом. В 1989 г. правительство США объявило, что оно
имеет «законное право» похищать любого человека, имеющего
американское гражданство, и доставлять его в США для преда-
ния суду, невзирая на местное законодательство2;
• в отношении лиц с двойным гражданством возникают трудно-
сти в сфере межгосударственных отношений. С одной сторо-
ны, может возникнуть спор о 1ражданстве лица между государ-
ствами, рассматривающими его как своего гражданина, а с дру-
гой — по каким-либо причинам третье государство может быть
1 Действующее международное право. Т. 1. 1997.
2 Xilm У.Г. Ваш второй паспорт. М., 1996. С. 336.
224
Раздел П. Законодательное регулирование гражданства в РФ
вынуждено решать, какому гражданству лица с двойным граж-
данством следует отдать предпочтение1;
• для государства лицо с двойным гражданством всегда будет
восприниматься как недостаточно лояльное. Если учитывать
то, что лояльность граждан своему государству подразумевает
два аспекта — внутренний и внешний (внутренний состоит
в том, что граждане обязаны повиноваться любым конститу-
ционно принятым решениям государственной власти, незави-
симо от своего личного согласия или несогласия; в своем
внешнем аспекте лояльность испытывается в условиях меж-
дународных кризисов, когда жизненно важные интересы го-
сударства сталкиваются с угрозой со стороны других госу-
дарств2), то двойное гражданство может плохо сочетаться с ло-
яльностью в обоих се проявлениях. Противоречие между
двойным гражданством и «внутренней» лояльностью усматри-
вается в такой ситуации, когда человек, обладающий двой-
ным гражданством, сохраняет сильную привязанность к стра-
не, где он воспитан, причем эта страна слишком резко отли-
чается от страны его нынешнего проживания по религии, по-
литической культуре, образу жизни и правовой системе. По
отношению к «внешней лояльности» двойное гражданство
лица несовместимо с ситуацией, когда первое гражданство
лица находится или находилось во враждебных отношениях
со страной его нынешнего гражданства;
• двойное гражданство нс снимает проблемы культурной, язы-
ковой и иной интеграции иммитрантов первого поколения.
1 Вопрос о дин юматнчсской защите бипатридов решается международным пра-
вом на основе принципов, впервые сформулированных в Гаагской конвенции
о некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве. В ст. 4
Конвенции указано, что «государство нс вправе осуществлять дипломатическую
защиту своего гражданина в отношении другого государства, гражданством ко-
торого это лицо обладает». В ст. 5 Гаагской конвенции изложен принцип, со-
гласно которому критерием определения гражданства бипатридов является до-
мицилий: «В пределах третьего государства лицо, имеющее более чем одно гра-
жданство. будет рассматриваться как имеющее лишь одно. Сохраняя >а собой
право применения своих законов, касающихся личного статуса и любого дейст-
вующего международного соглашения, третье государство будет на своей тер-
ритории признавать за таким лицом исключительно либо гражданство страны,
в которой это лицо обычно и главным образом проживает, либо гражданство
страны, с которой в данных обстоятельствах это лицо, по-видимому, наиболее
тесно связано фактически». Этот принцип вошел в международное право под
названием «эффективное гражданство».
2 Хамиар Томас. Государство, нация и двойное гражданство // Российский бюл-
летень по правам человека. 1994. № 3. С. 61.
Глава 9. Двойное гражданство
225
Для международных отношений проблема двойного граждан-
ства может означать противоречия между международными
и двусторонними договорами о двойном гражданстве.
Таким образом, ситуация двойного гражданства может быть вы-
।одной для отдельного лица, его имеющего, но не обязательной для
государства, которое с ним сталкивается. Интересы личности не
всегда и не во всем совпадают с интересами государства, и с точки
зрения классического национального государства ситуация двойно-
го гражданства является юридически аномальной. Исключения со-
ставляют те страны, чьи соотечественники рассеяны по всему миру.
При двойном гражданстве у государства меньше рычагов воздейст-
вия на отдельную личность, имеющую альтернативное гражданство;
кроме того, существует потенциальный риск для безопасности го-
сударства. Спокойно относятся к двойному гражданству влиятель-
ные, благополучные страны, гражданство которых престижно, вы-
годно и поэтому легко выигрывает конкуренцию с другими ино-
странными государствами. Так, США до настоящего времени не
закрепили принцип исключительного гражданства. Существуют
также государства, предоставляющие свое гражданство и паспорт
в надежде нажиться на этом, привлечь «безвозмездные инвестиции»
в свою экономику1.
Государства устанавливают права и свободы, рассчитанные на
пользование ими, прежде всего, своими собственными гражданами,
за исключением общечеловеческих прав и свобод. Только 1раждане
составляют общество, организованное в государство, и только они
призваны управлять делами данного государства. Поэтому только
они вправе пользоваться политическими правами — правом изби-
рать и быть избранным в представительные и иные государствен-
ные органы, занимать должности на государственной службе, зани-
маться определенными видами деятельности, представлять государ-
ство в международном общении, пользоваться различными видами
социального обеспечения и многими другими правами, льготами
и преимуществами.
Только на граждан возлагаются и определенные гражданские
обязанности, например, воинская обязанность, обязанность защиты
1 На сегодняшний день в чире существуют четыре страны, предоставляющие
законные возможности (программы) быстрого получения полноценного граж-
данства и паспорта. Это Белиз. Доминика. Гренада. Спснт-Китс и Невис. Пол-
ная стоимость получения гражданства Гренады — независимо, на одного чело-
века или на семью с тремя детьми — от 57 до 65 долл. США. и зависит от себе-
стоимости «проверки благонадежности» (Интерпол и т.д.). В Доминике полная
стоимость получения гражданства на одного человека 34 долл. США, на семью
с двумя детьми — 65 долл. США.
226
Ра лдет 11. Законодатетыюе pci у.ироваиие гражданства в РФ
своего отечества, верности своему государству, несоблюдение кото-
рых карается по закону. Оправдан запрет иметь гражданство ино-
странного государства государственным с ,ужащим (п. 6 ч. 3 ст. 21
Закона от 5 июля 1995 г.1 «Об основах государственной службы
Российской Федерации»),
Сложное сочетание положительных и отрицательных сторон
двойного гражданства затрудняет выработку однозначного к нему
отношения. Трудно даже определить, какие тенденции по отноше-
нию к двойному гражданству преобладают в современном мире.
По мнению Томаса Хаммара. двойное гражданство распростра-
няется, в том числе, и благодаря тому, что государства относятся
все более терпимо к этому явлению, и даже страны, официально
провозгласившие своей целью устранение двойного гражданства, на
практике относятся к нему с большой долей благодушия2 э.
По мнению У.Г. Хилла, все больше стран воспринимают двой-
ное гражданство «как излишнюю мороку» и отказываются от прак-
тики его признания-’.
В ст. 15 Всеобщей Декларации прав человека икреплено'
• каждый человек имеет право на гражданство:
• никто не может быть произвольно лишен своего гражданства
или права изменить свое гражданство.
I [ервый пункт этой статьи направлен против ситуации безграж-
данства, а второй пункт, по мнению ученых-юристов, если исхо-
дить из его буквального толкования, — против ситуации двойного
гражданства4.
9.5. Способы предотвращения
двойного гражданства
Многие государства, негативно относящиеся к двойному граж-
данству, стремятся либо к ликвидации самой ситуации двойного
гражданства, либо к минимизации его последствий. Достигается это
при помощи как внутригосударственных. так и международно-
правовых способов.
Наиболее распространенным способом устранения двойного граж-
данства, создающего юридическую неопределенность и нарушающего
1 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст 2990.
! Хамчар Т. Указ. соч. С. 57.
э Xuli У.Г. Указ. соч. С. 336.
4 Черниченко С.В. Двойное гражданство и права человека в контексте взаимооз
ношений России с тругичи членами СНГ Ушаков Н.А. О нецелесообразности
допущения Российской Федерацией двойного гражданства Ц Актуальные про-
блемы 1ражланства. М., 1995 С. 122, 128.
Глава 9. Двойное гражданство
227
тем самым оптимальный режим правового регулирования статуса ин-
дивида внутри государственным правом, является оптация, означающая
выбор гражданства лицом, имеющим более одного гражданства.
Более эффективным и действенным способом, по сравнению
с внутригосударственными средствами, является заключение меж-
дународных договоров. Это объясняется тем, что внутригосударст-
венные законодательные акты не могут полностью исключить кол-
лизии законов о гражданстве в силу своего одностороннего харак-
тера и не могут, следовательно, учитывать возможных изменений в
законодательстве других государств.
Заключаемые государствами международные договоры могут
быть направлены как на предотвращение случаев возникновения
двойного гражданства, так и на урегулирование его последствий.
К первым можно отнести соответствующие конвенции Совет-
ского Союза с рядом восточно-европейских социалистических госу-
дарств. Так, посредством конвенций между Правительством СССР
и Правительством ВНР. подписанных в августе 1957 г. и январе
1963 г.1, была достигнута договоренность о том, что в течение одно-
го года все лица, считающиеся одновременно как гражданами
СССР, так и гражданами ВНР, на основании полной добровольно-
сти имеют право избрать гражданство любой из сторон.
Вторая категория международных договоров само двойное гра-
жданство не устраняет. Они заключаются для урегулирования по-
следствий двойного гражданства в связи с оказанием дипломатиче-
ской защиты, военной службой и т.д. К ним относится многосто-
ронняя Гаагская конвенция о некоторых вопросах, касающихся
коллизий законов о гражданстве, 1963 г., глава II Страсбургской
конвенции о мпогогражданстве 1963 г.
Наконец, существуют договоры, направленные на урегулирование
вопросов двойного гражданства. Примерами могут служить соглаше-
ние об урегулировании вопросов двойного гражданства между Испа-
нией и Аргентиной, договор между Россией и Таджикистаном об уре-
гулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г.
Основываясь на исторических связях между государствами,
данные договоры допускают сохранение прежнего гражданства.
Поскольку при двойном гражданстве для одного государства
гражданство другого не имеет определяющего значения, в договорах
содержатся коллизионные нормы, указывающие на компетенцию
при реализации прав и обязанностей лиц с двойным гражданством.
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1958. № 1: 1963. № 30. См. также Кон-
венцию между Правительством СССР и Правительством СРР о разрешении и
предотвращении возникновения случаев двойного гражданства (Ведомости Вер-
ховного совета СССР. 1979. № 18.).
228
Ра >дсл 11. Законодательное pei улироваиие гражданства в РФ
С практической точки трения, вместо попытки развития и уни-
фикации коллизионных норм более предпочтительна выработка
единых материальных норм, регулирующих сходные категории пра-
воотношений. Государства должны вырабатывать и принимать в ка-
ждой области, в том числе по вопросам гражданства, единообратные
нормы. Для этой цели могут быть приняты международные конвен-
ции, кроме того, судебная практика каждой страны, создавая колли-
шонпую норму, должна принимать во внимание, как данная про-
блема решена законом или судебной практикой в других странах*.
Соблюдение основных принципов международного права может
и должно способствовать решению спорных вопросов, порожден-
ных коллизиями законов о гражданстве. В то же время эти принци-
пы и нормы не могут обеспечивать полную согласованность зако-
нов о гражданстве, к тому же их число невелико. В Меморандуме
Секретариата ООН от 14 мая 1954 г. говорится, что общих принци-
пов международного права, касающихся гражданства, или нет, или
же их очень .мало, хотя все же несколько таких принципов называ-
ется: например, недопустимость предоставления гражданства ре-
бенку дипломатического агента, родившемуся на территории ино-
странного государства, придерживающегося права почвы; запреще-
ние навязывать свое гражданство1 2.
9.6. Договор между Российской Федерацией
и Республикой Таджикистан об урегулировании
вопросов двойного гражданства
(г. Москва, 7 сентября 1995 г.)
В договоре между Российской Федерацией и Республикой Тад-
жикистан об урегулировании вопросов двойного |ражданства3 от-
мечается, что он заключается в целях дальнейшего развития друже-
ственных отношений между странами в духе уважения суверените-
та, независимости и равноправия, на основе невмешательства во
внутренние дела друг друза и исходя из стремления к справедливо-
му и гуманному урегулированию вопросов, связанных с двойным
гражданством.
В ст. 1 Договора говорится, что каждая из сторон признает за
своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства.
1 Цавид Р.. Жоффре-Стшози К. Основные правовые системы современности. М..
1996. С. 13.
- Surely of the Problem uf Multiple Nationality Prepaied by the Sccretatiat (14 May
1954) Document A/cn 4184 — Yearbook of the International Law Commission. 1954.
Vol 11. New York. 1960, p. 59.
3 Бюллетень международных notоворов. J995. № 10.
Глава 9. Двойное гражданство
229
гражданство другой стороны. Приобретение гражданином одной
стороны гражданства другой стороны осуществляется на основании
свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке,
установленных законодательством стороны, гражданство которой
приобретается. Лицо, имеющее гражданство обеих сторон и посто-
янно проживающее на территории одной из сторон, обязано со-
блюдать конституцию и законы, уважать традиции и обычаи сторо-
ны постоянного проживания. Если такое лицо, постоянно прожи-
вающее на территории одной из сторон, находится на территории
другой стороны, то оно также обязано соблюдать конституцию и за-
коны, уважать традиции и обычаи этой стороны. Если лицо, со-
стоящее в гражданстве обеих сторон и постоянно проживающее на
территории одной из них. переезжает для постоянного прожива-
ния на территорию другой стороны, то такое лицо осуществляет
права и обязанности, вытекающие из гражданства этой другой сто-
роны. с момента приобретения им статуса постоянно проживающе-
го на ее территории.
Лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, постоянно про-
живающее на территории одной из сторон, в полном объеме поль-
зуется правами и свободами, а также несет обязанности гражда-
нина той стороны, на территории которой оно постоянно прожива-
ет. В то же время отмечено, что лицо, имеющее гражданство обеих
сторон, не может одновременно осуществлять права и обязанности,
вытекающие из двойного гражданства. Социальное обеспечение,
образование, медицинское обслуживание лиц, имеющих двойное
гражданство, производится на территории и в соответствии с зако-
нодательством стороны, на которой они постоянно проживают. Ес-
ли специальным соглашением сторон не предусмотрено иное, то
к лицам, состоящим в двойном гражданстве и подлежащим испол-
нению воинской обязанности, включая воинский учет, подготовку
к военной службе, поступление на военную службу и ее прохожде-
ние, пребывание в запасе (резерве) и военное обучение в военное
время, применяются следующие положения:
а) такие лица проходят военную службу в соответствии с зако-
нодательством стороны, на территории которой они постоянно
проживают на момент призыва;
б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законода-
тельством одной стороны, не подлежат призыву на военную службу
в соответствии с законодательством другой стороны, причем про-
хождение военной службы в соответствии с законодательством од-
ной стороны рассматривается как исполнение соответствующей
воинской обязанности и по отношению к другой стороне:
в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с за-
конодательством одной стороны, исполняют обязанности военно-
230
Ра здел 11. Законодатетызое pci у.ироваиие гражданства в РФ
служащего запаса в соответствии с законодательством этой сторо-
ны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на
территорию другой стороны исполнение указанных обязанностей
осуществляется им в соответствии с ее законодательством.
Лицо, имеющее двойное гражданство сторон и прошедшее во-
енную службу в соответствии с законодательством одной из них.
может проходить военную службу по контракту в вооруженных си-
лах любой выбранной им стороны.
Дети, каждый из родителей которых состоял на момент рожде-
ния ребенка в гражданстве обеих сторон, приобретают с момента
рождения гражданство обеих сторон. До достижения этими детьми
18-летнего возраста их родители могут выбрать им гражданство од-
ной из сторон путем отказа от гражданства другой стороны в форме
совместного письменного заявления.
По достижении 18-летнего возраста лицо, состоящее в граждан-
стве обеих сторон, может сохранить оба гражданства либо выбрать
гражданство одной из сторон путем отказа от гражданства другой
стороны в форме письменного заявления об отказе от гражданства,
подаваемого в течение одного гола по достижении возраста 18 лет.
Прекращение гражданства каждой из сторон у лиц, состоящих
в гражтанстве обеих сторон, осуществляется в соответствии с зако-
нодательством стороны, гражданство которой прекращается.
Лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользо-
ваться зашитой и покровительством каждой из сторон. Защита и по-
кровительство для этих лиц в третьем государстве предоставляются
стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо
по их просьбе другой стороной, гражданство которой они также имеют.
9.7. Правовое регулирование государствами
двойного гражданства
Сложная природа двойного гражданства затрудняет выработку
единого отношения к нему разными государствами, в силу чего ме-
ждународная практика выработала различные подходы к его регу-
лированию.
Возможно признание двойного гражданства, когда государства
свободно разрешают двойное гражданство или гражданство более
чем одной страны (Канада, Ирландия, Испания, Йемен, Албания,
Лихтенштейн). Например, испанская Конституция в ч. 3 ст II ус-
танавливает. что государство может заключить договоры о двойном
гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами,
имевшими или имеющими особые связи с Испанией. В этих стра-
нах, даже если они не признают за своими гражданами такого пра-
Глава 9. Двойное гражданство
231
ва на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери
испанского гражданства1.
Некоторые страны допускают двойное гражданство при опреде-
ленных условиях или не требуют отказа от прежнего 1ражданства
при приобретении нового (США, Великобритания, Бельгия, Ита-
лия. Нидерланды).
Так, например, согласно ст. 5 Акта о гражданстве 1981 г. Вели-
кобритании, гражданин британских зависимых территорий, отно-
сящийся к категории лиц, с которыми в соответствии с договорами
Содружества необходимо обращаться как с гражданами Соединен-
ного Королевства, имеет право на регистрацию в качестве гражда-
нина Великобритании при условии подачи им заявления2.
Наконец, некоторые государства в соответствии с общим прин-
ципом одного гражданства не допускают двойное гражданство (Шве-
ция, Япония, ЮАР, Филиппины). Условием приобретения граж-
данства такого государства является отказ от иностранного граж-
данства.
Например, в Законе о подданстве Японии от 4 мая 1950 г. пре-
дусмотрено требование о том, чтобы лицо, обращающееся с прось-
бой о натурализации, не имело гражданства либо в результате нату-
рализации утрачивало прежнее гражданство (п. 5 ст. 4)3.
Нормам международного права в равной мере не противоречат
как прямое запрещение двойного гражданства (если при этом не
возникает состояние безгражданства), так и безусловное признание
двойного гражданства. Допущение двойного гражданства для своих
граждан лишь в виде исключения или по международному договору
в целом соответствует стремлению к преодолению двойного граждан-
ства. Каждая страна подходит к решению проблемы двойного граж-
данства сообразно с особенностями собственной политики, культу-
ры, демографической ситуации, географического положения и т.д.
М. Мертес отмечает, что в действительности большинство за-
падных государств все-таки пытается избежать возможности двой-
ного гражданства или, в крайнем случае, с помощью присяг и клятв
верности обязать новых граждан к особой лояльности по отноше-
нию к их новой родине4.
1 Конституция Испании от 29 декабря 1978 г. / Сб. Конституций государств
Европейского Союза. М., 1997. С. 59.
7 Акт о гражданстве Великобритании. 1981 г. / Сб. Конституции государств Ев-
ропейского Союза. С. 165.
3 Законодательные акты о 1ражданстве / Сост. П.Г. Громушкнн. М., 1993. Т. 1.
С. 406.
4 Мертес М. Немецкие вопросы — европейские ответы. С. 78.
232
Ра »дел 11. Законодательное pei ухирование гражданства в РФ
В США, классической иммиграционной стране, уже с 1790 г.
в законе о натурализации установлено, что заявитель приносит при-
сягу, в которой отрекается от своего прежнего гражданства. Однако
на практике в Соединенных Штатах допускается двойное граждан-
ство. Впрочем, подобное великодушие может исчезнуть по той при-
чине, что соседняя Мексика упростила процедуру получения аме-
риканского паспорта, отменив необходимость отказа от мексикан-
ского гражданства и всех связанных с ним прав, за исключением
избирательного права. В связи с этим усиливается bhj гриполитиче-
ское давление на Конгресс в Вашингтоне с тем, чтобы приостано-
вить непропорционально высокий рост числа заявлений от мекси-
канских граждан, например, введением требования официального
отказа от мексиканского гражданства.
В Германии получает распространение множественное граждан-
ство как результат натурализации. В 1993 i., koi да в закон об ино-
странцах были внесены изменения, упрощающие предоставление
германского гражданства. 30 тыс. иностранцев (40% от всех случа-
ев) получили немецкий паспорт, стали гражданами двух государств.
В тех странах, где процедура отмены прежнего гражданства намерен-
но усложнялась, наблюдался даже более высокий процент: у афган-
цев — 89%, у марокканцев — 87% и у турок — 68%*. Либерализация
немецких правил о натурализации от 1 января 1991 г. предоставила
право на натурализацию без учета «этнических» критериев, таких,
как происхождение или полная ассимиляция. Тем не менее, новые
процедуры пока редко применяются должностными лицами, по-
скольку Германия, как и еще несколько европейских стран, требует,
чтобы те, кто просит о натурализации, отказывались от своего преж-
него гражданства. Планы дальнейшей либерализации — в том числе
относительно проблемы двойного гражданства, которая прежде всего
ятрагиваст 1,8 млн живущих в Германии немецких граждан — были
подтверждены после выборов в Бундестаг осенью 1994 г. в соглаше-
нии между ХДС/ХСС и СвДП.
9.8. Законодательство СССР
о двойном гражданстве
Законодательство СССР о гражданстве отвергало двойное граж-
данство, не признавая за гражданами Советского Союза возможно-
сти обладать гражданством иностранного государства.
Декрет ВЦИК от I апреля 1918 г. «О приобретении прав рос-
сийскою гражданства» требовал извещения иностранных государств
1 Me/miec М. Указ. соч.
Глава 9. Двойное гражданство
233
о приобретении российского гражданства липами, которые ранее
состояли гражданами этих государств*.
В соответствии с декретом СНК РСФСР 1921 г. «О принятии
иностранцев в российское гражданство» липа, проживающие в пре-
делах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвиди-
ровавшие своих отношений по гражданству (подданству) с ино-
странным государством, лишались права апеллировать для гащиты
своих интересов к правительству той страны, гражданами которой
они ранее состояли-.
Согласно Положению о гражданстве СССР 1924 г. (ст. 2), 1930 г.
(ст. 4), 193 I г. (ст. 4), иностранные граждане, принятые в гражданст-
во СССР, не пользовались правами и не несли обязанностей, свя-
юнных с принадлежностью к гражданству другого государства.
Законы о гражданстве СССР 1978 г. (ст. 8) и 1990 г. (ст. 2) за-
крепляли положение, соыасно которому «за лицом, являющимся
гражданином ССС Р. не признается принадлежность к гражданству
иностранного государства»3.
Принципиальное непризнание института двойного гражданства
СССР выразил в ряде международных соглашений и конвенций по
урегулированию вопроса о лицах с двойным граж ганством и пре-
дотвращению возникновения случаев двойного гражданства. В част-
ности, СССР подобные конвенции были заключены с Венгрией, Ру-
мынией, Чехословакией. Болгарией, КНДР, Польшей, Монголией4.
9.9. Правовое регулирование двойного гражданства
в Российской Федерации
Изменение геополитической ситуации после распада СССР
привело к конституционному признанию двойного гражданства. За-
кон «О гражданстве РСФСР» 1991 г. также допускал двойное граж-
данство. Так, по прежнему Закону о гражданстве России 1991 г. при
приобретении российского гражданства иностранным гражданином
не требовался в качестве условия его отказ от прежнего гражданства,
хотя такая норма содержалась в ч. 1 ст. 3 первоначальной редакции
от 28 ноября 1991 г Закона «О гражданстве РСФСР», но была <атем
изменена Законом РФ от 17 июня 1993 г. «О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР»5.
1 СУ РСФСР. 1918. № 31. С. 405.
J СУ РСФСР. 1921. № 62. С. 437.
1 Ведомости Верховного Совет 1 СССР. 1978. № 49. С. 816.
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1956. № I, 4. 7—9. 17, 35‘ 1963. № 30.
‘ Ведомости Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. С г. 243;
J993. № 29. Ст. 1112.
234
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В ранее действовавшей Инструкции «Об организации работы
opianoB внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении
вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденной при-
казом МВД РФ от 30 июня 1994 г. № 3301, в п. 6.2.1 говорилось,
что при приобретении гражданства Российской Федерации ино-
странными гражданами и лицами без гражданства имеющиеся у них
виды на жительство изымаются. На основании поступивших спра-
вок им в установленном порядке выдаются паспорта гражданина
СССР с текстом, свидетельствующим о принадлежности к граждан-
ству Российской Федерации, и вносятся изменения в учеты. Важно
отметить, что национальные паспорта у таких лиц не изымались.
Органам паспортно-визовой службы при приобретении российского
гражданства иностранными гражданами, в том числе гражданами
государств — участников СНГ, запрещалось изымать у них нацио-
нальные документы с последующей пересылкой выдавшим их орга-
нам, кроме случаев, когда это установлено соответствующим меж-
дународным договором Российской Федерации. Паспорта граждани-
на СССР образца 1974 г. с отметкой (штампом) о принадлежности
его владельца к гражданству иного государства также приравнива-
ются к национальному документу и изъятию не подлежат2.
Возникала ситуация, при которой иностранный гражданин,
приобретая российское гражданство н получив российский паспорт,
в то же время сохранял у себя паспорт, и, соответственно, граждан-
ство иностранного государства.
Фактическое двойное гражданство порождается и в случае при-
нятия российским гражданином гражданства иностранного государ-
ства без оформления при этом выхода из гражданства Российской
Федерации. Российское законодательство не предусматривает от-
ветственности за подобную натурализацию. Утрата российского
гражданства в одностороннем порядке без волеизъявления лица в
настоящее время по российскому законодательству не допускается.
Согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ и ч. 4 ст. 4 Закона о граждан-
стве Российской Федерации 2002 г., никто в России не может быть
лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.
Кроме того, в ч. 2 ст. 6 Закона закреплено, что приобретение граж-
данином Российской Федерации иного гражданства не влечет пре-
кращения российского гражданства.
1 Гражданство и свобода передвижения. М.. 1994.
2 Об упорядочении предоставления информации о гражданах Российской Феде-
рации по запросам иностранных государств / Информационное письмо ПВУ
МВД РФ от 21 мая 1998 г.
Глава 9. Двойное гражданство
235
Таким образом, можно отметить, что и в новом Законе о граж-
данстве двойное гражданство допускается. В то же время государст-
во не признает ситуацию фактического двойного гражданства и не
принимает во внимание наличие у лица иного, кроме российского,
I ражданства.
9.10. Политика Российской Федерации
в отношении двойного гражданства
Одновременно с распадом СССР возникла проблема определе-
ния гражданства его бывших граждан. Один из вариантов решения
этой проблемы в Российской Федерации виделся в заключении се-
рии договоров о двойном гражданстве с лрут ими республиками
бывшего СССР с целью поддержки этнических россиян, оставших-
ся проживать на их территории. Указывалось, что «институт двой-
ного гражданства, скорее, был рассчитан на перспективу, имея в
виду интеграционные процессы между государствами. Распад СССР
и образование независимых государств, создание Содружества Не-
зависимых Государств могут слезать актуальным институт двойного
гражданства в благоприятных для этого условиях, а также для ре-
шения острых проблем защиты прав и свобод сотен тысяч людей,
соотечественников, оказавшихся не по своей воле в различных го-
сударствах»1.
Однако подобные надежды не оправда ,ись. За все истекшее
время были заключены лишь Соглашение между Российской Феде-
рацией и Туркменистаном об урегулировании двойного гражданства
от 23 декабря 1993 г.2 * и Договор между Российской Федерацией и
Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного
гражданства от 7 сентября 1995 г.-1 В начале апреля 2003 I. прези-
денты России и Туркменистана подписали протокол, прекращаю-
щий действие Сшлашения от 1993 г. о двойном гражданстве. Целе-
сообразность прекращения Соглашения мотивировалась тем, что
«те, кто хотел уехать, уже уехали в Россию».
Бывший председатель Комиссии по вопросам гражданства при
Президенте РФ А. Микитаев отметил, что боязнь утраты своего су-
веренитета привела к отказу республик от заключения подобных
сшлашений4.
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под рел. В В. Лазарева.
М„ 1997. С. 272.
- Дипломатический вес гник. 1994 № 1 2. < . 27' 29.
' БМД. 1995. № 10.
Микитаев Л. Россия будет защищать своих граждан // Независимая газета.
1993. 11 ноября.
236
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
По мере осознания складывающейся ситуации была предприня-
та попытка решить проблему положения русскоязычного населе-
ния, находящегося за рубежом, посредством изменения первона-
чальной формулировки ч. I ст. 3 Закона «О гражданстве РСФСР».
Допущение двойного гражданства Российской Федерацией вос-
принимается другими республиками бывшего СССР как ущемление
их суверенитета, как способ сохранения Россией в них своего
влияния. Зачастую это приводит к тому, что те лица, которые при-
обрели российское гражданство в этих государствах и продолжают
там проживать, испытывают негативные санкции со стороны их
государственной власти.
Прекращение действия Соглашения о двойном гражданстве ме-
жду Россией и Туркменистаном поставило в сложную ситуацию имею-
щих его лиц.
Согласно указу о прекращении действия двойного гражданства,
изданного президентом Туркменистана, лица, имеющие гражданст-
во России и Туркменистана, должны были в течение двух месяцев
сообщить о выборе гражданства одного из государств. Не сооб-
щившие о своем решении лица автоматически будут считаться гра-
жданами Туркменистана. Поскольку по туркменским законам граж-
дане других стран не имеют права владеть местной недвижимостью,
получается, что те. кто не откажется от российского гражданства,
лишаются квартиры и должны до 22 июня покинуть страну. С мо-
мента подписания указа русских, которых 90% из 150 тыс. граждан —
с двойным гражданством, стали без объяснения причин увольнять
с работы. С конца апреля стало расти количество людей, которые
хотели бы покинуть республику. Заявлений на выезд было подано
около 100 тыс., несмотря на резкое ограничение выдачи виз.
Сложилась беспрецедентная по международным меркам ситуа-
ция, демонстрирующая миру беспомощность России. Комментируя
ситуацию, зампредставителя Управления Верховного комиссара
ООН по делам беженцев в России Деннис Блэйр, заявил, что, если
Россия не станет защищать нрава своих граждан в Туркменистане,
ООН будет вынуждена предоставить им международную защиту1.
Сотни тысяч граждан Молдавии, имеющие также иное граждан-
ство, могут быть поражены в правах с принятием закона, ограни-
чивающего права таких лиц занимать государственные должности
н практиковать различные профессии. Указанный законопроект
был утвержден фракцией коммунистов парламента Молдавии в пер-
вом чтении2.
1 Туркмения избавляется от российских граждан // Российская газета. 2003.
14 мая.
2 Эфир-ДашЬкеет. Жители Молдовы с двойным гражданством могут быть пора-
жены в правах 2007. 9 ноября. № 126. // Конституционное правосудие в странах
Глава 9. Двойное гражданство
237
В случае его принятия Президент Молдавии, члены правитель-
ства Молдавии, не только депутаты, но и кандидаты в депутаты
парламента, члены Счетной палаты. Национальной комиссии фи-
нансового рынка, административного совета Национального бан-
ка, Центральной избирательной комиссии. Конституционного су-
да, представители всех силовых структур, дипломаты — все эти
люди должны будут иметь «эксклюзивное» молдавное гражданст-
во. И это при этом, что Конституция Молдавии допускает двой-
ное гражданство.
Наблюдатели поспешили расценить появление нового законо-
проекта как очередное проявление румынофобии Партии коммуни-
стов. Однако запрет на профессии и госслужбу неизбежно затронет
граждан Молдавии, имеющих одновременно не только гражданство
Румынии, но и других стран. Прежде всего речь идет о жителях
Приднестровья, имеющих в своем большинстве российское или
украинское гражданство.
Вооруженный конфликт в августе 2008 г. между Республикой Юж-
ная Осетия и Российской Федерацией, с одной стороны, и Грузией, с
другой стороны, повлек обострение проблемы статуса непризнанных
государств — бывших союзных автономных республик. Собственно,
массовое предоставление второго российского гражданства жителям
Республики Абхазия и Южной Осетии изначально заводило вопрос в
тупик.
В заключенном 17 сентября 2008 г. Договоре о дружбе, сотрудни-
честве и взаимной помощи между' Российской Федерацией и Респуб-
ликой Абхазия каждая из сторон признала за своими гражданами пра-
во приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой Дого-
варивающейся Стороны (ч. 1 ст. 8).
Приобретение второго гражданства осуществляется на основа-
нии свободного волеизъявления гражданина на условиях и в поряд-
ке, установленных законодательством России и Абхазии. В целях
детального урегулирования вопросов двойного гражданства Россия
и Абхазия обязались заключить отдельное соглашение.
Обещание Россией после южноосетинских событий большей
поддержки населению Крыма спровоцировало панику на Украине,
где слухи о выдаче российских паспортов в Крыму по примеру
Южной Осетии и Абхазии вызвали настоящий переполох. Дошло
до открытого призыва «сажать» в тюрьмы за двойное, российско-
украинское гражданство. Как заявила депутат Верховной Рады Ук-
раины Оксана Билозир: «данная проблема является важной для Ук-
СНГ и Балтии. Дайджест официальных материалов и публикаций периодиче-
ской печати. 2008. № 1.
238
Ра »де\ 11. Законодатезьное pci у.ироваиие гражданства в РФ
раины, потому что ведет к будущей аннексии территории нашего
государства»1.
Описание ситуации с положением русских в странах ближнего
зарубежья было бы не полным без упоминания о том, что не из-
вестно ни об одной попытке самозащиты этнических русских своих
интересов, даже в тех районах, где они составляют не меньшинство,
а большинство населения. В странах ближнего зарубежья в деловом
общении, в обиходе и на телевидении все больше вытесняется рус-
ский язык, вытесняются русские со всех руководящих постов. От-
ветная реакция бывает только в виде ассимиляции или бегства в
Россию. Более того, в Латвии, те русские потеряли все права, под-
счеты показали, что при проведении референдума о независимости
большая часть русских голосовала за независимость.
Как отмечает И.Р. Шафаревич, поражает и то, как слаб интерес
в России к судьбе русских, оказавшихся вне ее. Русские демонстри-
руют слабость, потерю воли к самозащите, ослабление националь-
ного самосознания. А.И. Солженицын: «Мы потеряли ощущение
нации, потеряли ощущение наших соотечественников, нам это не
важно»2.
9.11. Законодательное регулирование
двойного гражданства в странах СНГ
Отношение в государствах — участниках СНГ к двойному граж-
данству в целом неоднозначное. Это объясняется тем, что и полное
«прощение двойного гражданства, и безоговорочное его признание
в условиях распада единого прежде государства создает трудности.
В условиях распада СССР формальное признание двойного граждан-
ства. хотя бы и при определенных условиях, внешне выглядит более
демократично, чем полный отказ от него. В связи с этим во многих
странах СНГ получила распространение практика, когда двойное
гражданство не признается в качестве общего правила за гражда-
нами своего государства, но может быть им предоставлено в случае
заключения международного договора либо с разрешения президен-
та страны.
В соответствии с Законом о гражданстве Азербайджанский Рес-
публики3 лицо, принадлежащее к Азербайджанскому государству,
имеющее с ним политическую и правовую связь, а также взаимные
1 Гаериюв В. Нам нужен союзник турецкий // РБК. 2008. Декабрь. С 70.
’ Шафаревич И. Русский народ в битве цивилизации. М.. 2003. С. 286.
Закон от 30 сентября 1998 I. N 527-ПГ «О i ражданстве Республики Азербай-
джан» (с поправками от 30 сентября 2005 I. № 1021-ПГД).
Глава 9. Двойное гражданство
239
прана и обязанности, является гражданином Азербайджанской Рес-
публики. Лицо, родившееся на территории Азербайджанской Рес-
публики или от граждан (гражданина) Азербайджанской Республи-
ки. является гражданином Азербайджанской Республики. Гражда-
нин Азербайджанской Республики ни при каких обстоятельствах не
может быть лишен гражданства Республики, которая, в свою оче-
редь, гарантирует правовую защиту и покровительствует гражданам
Азербайджана, временно или постоянно проживающим за ее преде-
лами. Проживание гражданина Азербайджанской Республики на
территории иностранного государства не влечет прекращения граж-
данства Азербайджанской Республики. Принадлежность лица, яв-
ляющегося гражданином Азербайджанской Республики, к граждан-
ству иностранного государства не признается, за исключением слу-
чаев. предусмотренных международными договорами Азербайджан-
ской Республики (ст. 10 Закона). Иностранный гражданин и лицо
без гражданства, проживающие последние 5 лет на территории Рес-
публики и представившие документ о владении государственным
языком, могут принять гражданство Азербайджанской Республики
(ст. 14 Закона).
Азербайджанское государство в лице своих органов и должност-
ных лиц несет ответственность перед гражданами Азербайджанской
Республики. Гражданство Республики Азербайджан является рав-
ным для всех независимо от оснований его приобретения. Права,
свободы и обязанности граждан равны независимо от их происхож-
дения, социального и имущественного положения, расовой и на-
циональной принадлежности, пола, образования, языка, отношения
к религии, политических и иных убеждений, рода и характера заня-
тий, места жительства, срока проживания в данной местности и
иных обстоятельств.
Таким образом, в Азербайджане двойное гражданство допуска-
ется только при условии заключения международного договора.
В Республике Армения каждое лицо в установленном законом
порядке имеет право на приобретение армянского гражданства. Ар-
мяне по национальности приобретают гражданство Республики Арме-
ния в упрошенном порядке. Граждане Республики Армения равны
перед законом независимо от оснований приобретения гражданст-
ва, национальности, расы, пола, вероисповедания, языка, полити-
ческих или иных взглядов, социального происхождения, имущест-
венного или иного положения, имеют все установленные Консти-
туцией и законами права, свободы и обязанности1.
1 Закин Республики Армения от 6 ноября 1995 г. № С-061-1-ЗР-16 «О граждан-
стве Республики Армения» (в ред. закона РА от 20 марта 2001 г).
240
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Гражданин Республики Армения не может быть одновременно
гражданином другого государства. Таким образом, в Армении нс
признается двойное гражданство.
Гражданство Республики Беларусь — это устойчивая правовая
связь человека с Республикой Беларусь, выражающаяся в совокуп-
ности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основан-
ная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод
человека.
Гражданами Республики Беларусь по рождению признаются ли-
ца, родившиеся в пределах современной территории Республики
Беларусь, являвшиеся гражданами бывшего СССР по рождению
и получившие гражданство Республики Беларусь до вступления в силу
Закона «О гражданстве»1. За лицом, являющимся гражданином
Республики Беларусь, не признается принадлежность к гражданству
иностранного государства, если иное не предусмотрено междуна-
родными договорами. К ходатайству о приеме в гражданство Рес-
публики Беларусь необходимо приложить документ о выходе из
иностранного гражданства или о непринадлежности к гражданству
другой страны.
В Беларуси, таким образом, двойное |ражданство не признает-
ся, за исключением заключенных международных договоров.
Гражданство Грузии означает политико-правовой союз лица с го-
сударством, который выражается в единстве взаимных прав и обя-
занностей, основывается на уважении достоинства человека, при-
знании его прав и свобод. В Грузии установлено единое гражданство.
Никто не может быть ограничен в праве на изменение гражданства;
никто не может быть лишен гражданства Грузии. Граждане Грузии
равны перед законом независимо от происхождения, социального
и имущественного положения, расовой и национальной принадлеж-
ности, пола, образования, языка, вероисповедания и политических
убеждений, рода занятий, места жительства и других обстоятельств.
Проживание гражданина Грузии за пределами государства само
по себе не влечет утраты гражданства. Гражданин Грузин не может
быть передан другому государству.
В ст. 1 Закона «О гражданстве Грузии» прямо закреплено, что
гражданин Грузии не может быть одновременно гражданином дру-
гого государства. Кроме того, в ст. 32 данного Закона одним из
случаев утраты гражданства Грузии названа ситуация, когда лицо
«приняло гражданство другого государства».
1 Закон Республики Беларусь от 1 августа 2002 г. № 136-3 «О гражданстве Рес-
публики Беларусь».
Глава 9. Двойное гражданство
241
Таким образом, Грузия не признает двойное гражданство.
Закон «О гражданстве Казахстана» проявляет особую заботу о ка-
захах, вынужденно покинувших территорию Казахстана и прожи-
вающих в других государствах. Республика Казахстан создает усло-
вия для возвращения на ее территорию лиц, вынужденно покинув-
ших территорию республики в периоды массовых репрессий, на-
сильственной коллективизации, в результате иных антигуманных
политических акций, и их потомков, а также для казахов, прожи-
вающих на территории других государств. Документом, подтвер-
ждающим гражданство Республики Казахстан, является удостовере-
ние личности либо паспорт гражданина Республики Казахстан. За
гражданином Республики Казахстан не признается гражданство
другого государства. Лица, находящиеся на территории Республики
Казахстан и не являющиеся ее гражданами, пользуются всеми пра-
вами и свободами, а также несут все обязанности, установленные
Конституцией, законами и межгосударственными договорами Рес-
публики Казахстан, за исключением изъятий, установленных зако-
нами и межгосударственными договорами Республики Казахстан.
Проживание гражданина Республики Казахстан за пределами
государства не влечет прекращения гражданства Республики Казах-
стан. Вступление в брак гражданина или гражданки Республики
Казахстан с лицом, не состоящим в гражданстве республики, а так-
же расторжение такого брака не влекут изменения гражданства.
Республика Казахстан гарантирует своим |ражданам защиту и по-
кровительство за ее пределами.
Граждане друшх государств и лица без i ражданства могут быть
по их ходатайствам приняты в гражданство Республики Казахстан.
Решение по ходатайствам о приеме в гражданство принимается
Президентом Республики Казахстан. То, что лицо «...состоит в гра-
жданстве других государств», является одним из случаев отклонения
ходатайства о приеме в гражданство.
Таким образом, в Казахстане двойное гражданство не признается.
Гражданство Киргизской Республики определяет постоянные по-
литико-правовые связи между физическим лицом и Киргизской
Республикой, выражающиеся в их взаимных правах и обязанностях.
Ни один гражданин Киргизской Республики не .может быть лишен
своего гражданства и права изменить его. Гражданство является
равным для всех независимо от оснований его приобретения. Про-
живание гражданина Республики за ее пределами само по себе не
влечет прекращения гражданства. Гражданин не может быть выдан
иностранному государству, за исключением случаев, предусмотрен-
ных межгосударственными соглашениями. Одним из условий, при
котором иностранные граждане и лица без гражданства могут быть
242
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
по их ходатайствам приняты в гражданство Киргизской Республи-
ки, является отказ от иностранного гражданства.
За лицами, являющимися гражданами Киргизской Республики,
не признается принадлежность к гражданству других государств.
Гражданство Республики Молдова определяет постоянную поли-
тико-правовую связь между физическим лицом и Республикой
Молдова, порождающую взаимные права и обязанности. Граждан-
ство Республики Молдова сохраняется как на территории Респуб-
лики Молдова, так и на территории других государств, а также на
территории, на которой не осуществляется суверенитет ни одного
государства.
Молдова — единственное государство на постсоветском про-
странстве, в законе «О гражданстве»1 которого не просто употреб-
ляется термин «множественное» гражданство, но также дается его
определение и рассматриваются случаи его приобретения.
В соответствии с главой IV (ст. 24) в Республике Молдова мно-
жественное гражданство допускается:
а) в отношении детей, которые приобрели автоматически при
рождении гражданство Республики Молдова и гражданство другого
государства;
б) в отношении лиц, являющихся гражданами Республики Мол-
дова и одновременно обладающих гражданством другого государст-
ва, если это гражданство приобретается автоматически в результате
заключения брака;
в) в отношении детей — граждан Республики Молдова, которые
приобрели гражданство другого государства в результате усыновления;
г) если это вытекает из международных договоров, одной из
сторон которых является Республика Молдова;
д) если отказ от гражданства другого государства или его утрата
невозможны либо их нельзя обоснованно требовать;
е) в других случаях, предусмотренных законом «О гражданстве».
В интересах Республики Молдова и в исключительных случаях
граждане других государств могут приобрести гражданство Респуб-
лики Молдова указом Президента Республики Молдова. Приобре-
тение гражданином Республики Молдова гражданства другого госу-
дарства не влечет утраты им гражданства Республики Молдова.
Гражданин Республики Молдова, обладающий гражданством друго-
го государства, в отношениях с Республикой Молдова выступает
только как ее гражданин. Граждане Республики Молдова, закон-
но и постоянно проживающие на территории Республики Молдова
1 Закон от 10 августа 2000 г. № 98-101 «О гражданстве Республики Молдова» (с нзм.
от 5 июня 2003 г.).
Глава 9. Двойное гражданство
243
и законно обладающие гражданством другого государства, имеют
тс же права и обязанности, что и все остальные граждане Респуб-
лики Молдова.
Порядок исполнения воинской обязанности при наличии мно-
жественного гражданства определен в Законе следующим образом:
лицо, являющееся гражданином Республики Молдова и законно
обладающее гражданством другого государства, является военнообя-
занным по отношению к Республике Молдова, если законно и по-
стоянно проживает на ее территории, независимо от того, освобож-
дено оно или не освобождено от воинской обязанности в другом
государстве.
Таким образом, в определенных случаях в Молдове признается
множественное гражданство.
Гражданство в Таджикистане определяется как устойчивая пра-
вовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупно-
сти их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная
на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод
человека. Право на гражданство является неотъемлемым правом
человека. В Республике Таджикистан каждый имеет право на граж-
данство. Никто не может быть лишен гражданства или права изме-
нить его. Гражданином Таджикистана считается лицо, которое на
день принятия Конституции является гражданином Республики Тад-
жикистан или приобрело гражданство Республики в соответствии с
конституционным Законом.
Принадлежность граждан Таджикистана к гражданству другого
государства не допускается, за исключением случаев, предусмот-
ренных межгосударственными договорами Таджикистана. Прожи-
вание гражданина Республики Таджикистан за пределами Респуб-
лики не прекращает его гражданства, и он пользуется зашитой и по-
кровительством своего государства. Государственные органы, ди-
пломатические представительства и консульские учреждения Рес-
публики Таджикистан и их должностные лица обязаны содейство-
вать тому, чтобы гражданам Республики Таджикистан, находящимся
за пределами Республики, была обеспечена возможность в полном
объеме пользоваться всеми правами, установленными законода-
тельством государства их пребывания, международными договорами
Республики Таджикистан, международными обычаями, защищать
их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости
принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан
Республики Таджикистан. Гражданин Республики Таджикистан не
может быть выдан другому государству, за исключением случаев,
предусмотренных межгосударственными договорами Республики
Таджикистан.
244
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Республика Таджикистан поощряет приобретение гражданства
Республики Таджикистан лицами без гражданства и не препятству-
ет приобретению ими иного гражданства. Лицу, не являющемуся
гражданином Республики Таджикистан, имеющему выдающиеся
заслуги перед Республикой Таджикистан или мировым сообщест-
вом, может быть с его согласия предоставлено почетное гражданст-
во Республики Таджикистан. Почетные граждане Республики Тад-
жикистан пользуются правами граждан республики Таджикистан.
Таким образом, за лицом, являющимся гражданином Таджики-
стана, не признается принадлежность к гражданству иностранного
государства, за исключением случаев, предусмотренных межгосу-
дарственными договорами Таджикистана (подобный договор, за-
ключенный с Россией, был выше рассмотрен и проанализирован').
Гражданство Туркменистана, являясь неотъемлемым атрибутам
государственного суверенитета Туркменистана, определяет принад-
лежность лица к государству и устойчивую правовую связь между
ними, совокупность их взаимных прав и обязанностей. Гражданин
Туркменистана не может быть лишен гражданства или права изме-
нить его. Гражданство является равным для всех граждан Туркме-
нистана независимо от оснований его приобретения.
Гражданин Туркменистана не может быть изгнан за пределы го-
сударства или ограничен в праве возвращения на родину. Гражда-
нин Туркменистана нс может быть выдан другому государству, если
это не предусмотрено межгосударственными договорами Туркмени-
стана или международными правовыми актами (соглашениями,
конвенциями), если Туркменистан является их участником.
В последние годы, начиная с 2003 г., многие туркменские граж-
дане, имеющие также российское гражданство, снялись с постоян-
ного учета в посольстве РФ в Ашхабаде и выехали за пределы
Туркмении. Причиной начавшегося исхода из Туркмении послужило
одностороннее решение руководства страны, в соответствии с кото-
рым россияне, имеющие второе гражданство Туркмении, могли быть
в течение двух месяцев лишены одного из двух своих гражданств.
Вопрос о необходимости выбора одного гражданства из двух по-
ставил 22 апреля 2003 г. президент Туркмении Сапармурат Ниязов.
В соответствии с подписанным им указом предписывалось предос-
тавить лицам, получившим двойное гражданство на основании Со-
глашения между Туркменистаном и Россией об урегулировании
1 Договор между Российской Федерацией и Таджикистаном об урегулировании
вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. // Дипломатический вест-
ник. 1995. № 10.
Глава 9. Двойное гражданство
245
вопросов двойного гражданства от 23 декабря 1993 г.', право выбо-
ра гражданства одной страны в течение двух месяцев. В соответст-
вии с указом лица, имеющие гражданства обеих стран, постоянно
проживающие в Туркмении и не сообщившие о том. какое граж-
данство они предпочтут, считаются гражданами Туркмении. Граж-
дане, постоянно живущие в других государствах, за исключением
находящихся в розыске за совершенные преступления, напротив,
могут быть принудительно лишены гражданства Туркмении. Они
должны были в двухмесячный срок сообщить о выборе гражданства
в консульские учреждения республики. Если они этого не сделают,
то утрачивают туркменское гражданство.
Данный указ Президента Туркменистана противоречит Закону от
30 сентября 1992 г. «О гражданстве Туркменистана», не предусматри-
вающем возможности лишения гражданства. Прекращение граждан-
ства предусматривается данным Законом в следующих случаях:
а) добровольный выход;
б) если гражданин поступил на военную службу, в службу безо-
пасности, полицию, органы юстиции или иные органы власти и управ-
ления другого государства;
в) получил гражданство в результате предоставления заведомо
ложных сведений или подложных документов.
Поскольку Закон о гражданстве предоставляет право гражданам
Туркмении иметь гражданство других стран (ст. 9), в связи с этим
действия руководства страны идут вразрез с нормами Закона.
Гражданство Узбекистана определяет постоянную политико-
правовую связь лица и юсударства, находящую выражение в их
взаимных правах и обязанностях. Гражданство Узбекистана являет-
ся равным для всех независимо от оснований его приобретения.
Граждане Узбекистана равны перед законом независимо от проис-
хождения, социального и имущественного положения, расовой и на-
циональной принадлежности, пола, образования, языка, отношения
к религии, политических и иных убеждений, рода и характера заня-
тий. Проживание гражданина Узбекистана за границей не влечет
прекращения гражданства Узбекистана. Гражданин не может быть
выслан иностранному государству, если иное не предусмотрено ме-
ждународным договором.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по
их ходатайству приняты в гражданство Узбекистана в соответствии
с Законом и независимо от происхождения, социального и имуще-
ственного положения, расовой и национальной принадлежности, по-
ла, образования, языка, отношения к религии, политических и иных
1 Диплочатический вссгник. 1994. № 1—2.
246
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
убеждений. Первым условием принятия назван отказ от иностран-
ною гражданства. Но данное требование может не учитываться в ис-
ключительных случаях по решению Президента Узбекистана в от-
ношении отдельных лиц, имеющих выдающиеся заслуги перед Уз-
бекистаном или высокие достижения в области науки, техники и куль-
туры, а также обладающих профессией или квалификацией, пред-
ставляющей интерес для Узбекистана. В исключительных случаях
соотечественники — граждане иностранного государства по их
просьбе и заключению специальной комиссии решением Президен-
та Узбекистана могут быть также приняты в гражданство Узбеки-
стана, если они или их родители, дед или бабушка в свое время
вынуждены были покинуть родину в связи с существовавшим в то
время режимом.
В Украине в настоящее время действует Закон «О гражданстве
Украины», принятый Верховной Радой 18 февраля 2001 г.1 Соглас-
но ст. 4 Конституции Украины и ст. 3 Закона Украины «О |раждан-
ствс Украины» в Украине существует единое гражданство.
Иностранцы и лица без гражданства могут быть по их ходатай-
ству приняты в гражданство Украины. Условиями принятия явля-
ются:
I) признание и выполнение Конституции Украины и законов
Украины;
2) непребывание в иностранном гражданстве;
3) непрерывное проживание на законных основаниях на терри-
тории Украины в течение последних пяти лет;
4) обязательство о прекращении иностранного гражданства и по-
дача декларации об отказе от иностранного гражданства;
5) владение украинским языком в объеме, достаточном для об-
щения;
6) наличие законных источников существования.
Гражданство Украины прекращается, в частности, если гражда-
нин Украины добровольно приобрел гражданство другого государ-
ства. Таким образом, действующее законодательство Украины не
предусматривает института двойного гражданства.
• Из стран СНГ Российская Федерация, Казахстан, Молдова,
Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан в исключительных
случаях в соответствии с национальным законодательством
межгосударственными договорами или же по заключению спе-
1 Закон от 18 января 2001 г. № 2235-111 «О гражданстве Украины» (с изм. и доп.
от 5 апреля 2005 г. № 2508-1V н от 16 июля 2005 г. № 2663 — IV).
Глава 9. Двойное гражданство
247
циадьных органов (Республика Узбекистан) допускают двой-
ное гражданство.
• В законе Украины от 18 января 2001 г. «О гражданстве Ук-
раины» говорится, что есзи i ражланик Украины приобрел
1 ражданство (подданство) другого государства или государств,
то в правовых отношениях с Украиной он признается тишь
гражданином Украины. Если иностранец приобрел граждан-
ство Украины, го в правовых отношениях с Украиной он
признается лишь гражданином Украины (п. 1 ст. 2). Услови-
ем принятия в гражтанство Украины ставится обязательство
прекращения иностранного гражданства или непребывание
в иностранном гражданстве (п. 2 ст. 9).
• Законами о гражданстве Республики Грузия от 25 марта 1993 i.
(ст. 1). Кыргызской Республики от 18 декабря 1993 г. (ст. 5)
для граждан страны двойное гражданство не допускается.
9.12. Приобретение двойного гражданства
Конституционное признание двойного гражданства обусловило
сохранение его в ныне действующем Законе о российском граждан-
стве 2002 г., хотя и в несколько ином понимании по сравнению
с предыдущим законом.
В ч 1 ст. 6 Закона закреплено: «Гражданин Российской Феде-
рации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россий-
ской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за
исключением случаев, предусмотренных международным договором
Российской Федерации или федеральным законом».
В ч. 2 этой же статьи сказано, что приобретение гражданином
Российской Федерации иного гражданства не влечет прекращения
I ражданства Российской Федерации.
Другое понимание двойного гражданства в проекте Закона свя-
зано с отказом от практики порождения фактического двойного
гражданства. Проявляется это через требование отказа от иностран-
ного гражданства при приеме в гражданство Российской Федерации.
Таким образом, воспроизводится норма ч. 1 ст. 3 Закона «О (раж-
данстве РСФСР» в первоначальной редакции от 28 ноября 1991 г.
Во всех случаях для приобретения двойного (ражданства необ-
ходимо ходатайство гражданина в адрес компетентных государст-
венных органов, дача ими разрешения гражданину на второе граж-
данство, получение гражданства только той страны, с которой у го-
сударства - участника СНГ имеется договор о двойном гражданст-
ве. Процедура приобретения второго гражданства аналш ична при-
обретению иностранного гражданства в обычном порядке.
248
Ра »дел 11. Законодатехьиое реагирование гражданства в РФ
9.13. Двойное гражданство и военная служба
Во многих работах, посвященных двойному гражданству, отме-
чается, что проблема исполнения воинского долга лицами с двой-
ным (множественным) гражданством является серьезным недостат-
ком данного правового института.
Вопросы выполнения воинской обязанности бипатридами часто
становятся предметом межгосударственных споров. Это свя оно с тем,
что лицо, имеющее двойное или множественное гражданство, под-
лежит призыву на военную служб} в гос}дарствах своего гражданст-
ва. Проходить ее, конечно, лицо будет только в одном государстве.
Причем другое государство, гражданином которого данное лицо
также является, вправе, если это окажется в пределах его юрисдик-
ции. привлечь данное лицо к ответственности за прохождение во-
енной службы в иностранном государстве или уклонение от призы-
ва на военную службу. И хотя первое государство имеет право пре-
доставить ему защиту, практически она оказывается бессильной1 * э.
Случаи межгосударственных споров по повод} выполнения во-
инского долга бипатридами известны с начала XIX в.
Гак, лицо, которое обладало гражданством Франции, в Ашлии
подлежало привлечению к ответственности за государственную из-
мену, если его отец родился в Англии, и это лицо было взято в
плен во время выступления против Англии в составе иностранных
войск. Великобритания даже после обретения США независимости
притязала на обладание американцами государственной принад-
лежности бывшей метрополии. В результате коллизии английского
и американского права при посещении английских портов амери-
канскими моряками, которые первоначально обладали британским
подданством по «праву почвы», т.е. были прирожденными поддан-
ными Великобритании, их в этом государстве призывали на воен-
ную службу, а при уклонении от нее — подвергали уголовному пре-
следованию. Попытки США защитить этих лиц отклонялись-. Ана-
логичная ситуация с бипатридами складывалась и между друтми
странами.
Несмотря на всю сложность правовых последствий, связанных
с рассматриваемым аспектом двойного гражданства, прежде всего,
для самого лица, обладающего несколькими гражданствами, про-
блема обязательной воинской службы бипатридов поддается меж-
дународно-правовому регулированию.
1 Черниченко С.В. Население и международное право. В кн : Курс международ-
ного права: В 7 i. Т. 3. М.. 1989. С. 81.
э Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., I486. С , 40.
Глава 9. Двойное гражданство
249
Проблему двойной воинской обязанности в случаях двойного
гражданства в международной практике решают с помощью двух
диаметрально противоположных подходов. Первый заключается в том,
чтобы путем заключения соответствующих международных согла-
шений предотвратить, запретить, ликвидировать случаи двойного
гражданства у граждан договаривающихся государств. Результатом
таких соглашений будет полное отсутствие проблемы двойной во-
инской обязанности по причине отсутствия самих лиц с двойным
гражданством. Второй подход основывается на том. чтобы при до-
пущении двойного гражданства ликвидировать связанные с ним
отдельные негативные последствия, в частности, двойную воинскую
обязанность1.
Первый из указанных подходов выражается в наличии ряда ме-
ждународных соглашений — например. Договор между членами
Лиги арабских государств о гражданстве 1954 г., а также действую-
щие международные договоры Российской Федерации, направлен-
ные на предотвращение и запрещение двойного гражданства.
Второй подход выражается в заключении международных дого-
воров, регулирующих вопросы двойного гражданства в целом, и от-
дельных межгосударственных соглашений, направленных исключи-
тельно на решение проблемы двойной воинской обязанности в слу-
чаях множественного гражданства.
Примерами отдельных международных соглашений по вопросам
военной службы в случаях двойного гражданства являются догово-
ры США с европейскими странами — Норвегией (1930), Швецией
(1933), Швейцарией (1937) и Финляндией (1939), международные
договоры между отдельными европейскими странами — Швейцарией
и Францией (1958), Францией и Израилем (1959), Францией и Ис-
панией (1970), а также соглашения о военной службе между Арген-
тиной и Финляндией (1963), Аргентиной и Великобританией (1963)
и др. Так. договоры 30-х гг. США с указанными европейскими
странами содержали положение о том, что лица с двойным граж-
данством обязаны нести военную службу в том государстве, на тер-
ритории которого они имели основное местожительство и с которым
были наиболее тесно связаны. В случае исполнения этими лицами
воинской обязанности на территории одного договаривающегося
государства они считались исполнившими ее в отношении другого
договаривающегося государства. Эти договоры определяли государ-
1 Janmiitz М. Military Institutions and Citizenship in Western Sosieties // Armed
Forces and Society. 1976. Vol. 2. P. 185—204.
250
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
ство прохождения обязательной воинской службы бипатридов с уче-
том критерия эффективного гражданства'.
В договоре о военной обязанности между Францией и Израи-
лем от 30 нюня 1959 г.1 2 было предусмотрено, что бипатриды, ис-
ключая тех, которые приобрели свое второе гражданство в порядке
натурализации, будут нести военную службу в государстве постоян-
ного места проживания. В случае постоянного проживания в треть-
ем государстве эти лица имеют право выбрать, в каком из госу-
дарств они будут проходить обязательную военную службу. Лица,
исполнившие воинскую обязанность на территории одного государ-
ства, имевшие постоянное местожительство на территории этого
или третьего государства, считались исполнившими воинский долг
и в отношении государства своего второго гражданства, но до тех
пор, пока они не переезжали на постоянное местожительство в это
второе государство. В случае такого переезда они были обязаны
вторично исполнить воинскую обязанность.
Двусторонний договор 1970 г. между Францией и Испанией от-
носительно воинской обязанности в случае двойного гражданства
предусматривал, что бипатрид обязан пройти обязательную воин-
скую службу на территории того государства, где он наиболее дли-
тельно проживал в течение последних 12 месяцев перед наступле-
нием 18-летнего возраста3.
Протокол о воинской повинности в некоторых случаях много-
гражданства от 12 апреля 1930 г.4 — пример многостороннего меж-
государственного договора, регулирующего исключительно вопро-
сы исполнения воинского долга лиц с двойным гражданством. Он,
в частности, устанавливает, что бипатрид, который обычно прожи-
вает в одной из стран своего гражданства и наиболее тесно связан
с этой страной, освобождается от воинской обязанности в дру-
гой стране5.
Вопросы воинской обязанности регулируются практически во
всех двусторонних и многосторонних международных договорах,
признающих или допускающих двойное (множественное) |раждан-
1 Тиунов О.И. Международное гуманитарное право: Учебник для вузов. М., 1999.
С. 68.
2 United Nation Treaty Series. Vol. P. 173.
3 Бояре Ю.Р. Указ. соч. С. 103.
4 League of Nation Threaly Series. Vol. 178. P. 229.
4 Это положение распространяется только на бипатридов. которые обладают
ражданствачи исключительно стран — участниц Конвенции, регулирующей
некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве, от 12 апреля
1930 г и указанного Протокола.
Глава 9. Двойное гражданство
251
ство. Это например: Конвенция о сокращении случаев многограж-
данства и о воинской повинности в случаях многогражданства
1963 г.1, Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., серия дву-
сторонних соглашений о двойном гражданстве Испании со страна-
ми Латинской Америки, в частности, Договор о взаимном призна-
нии натурализаций между Аргентиной и Испанией 1969 г., а также
договоры об урегулировании вопросов двойного гражданства с уча-
стием Российской Федерации (с Туркменистаном 1993 г.2 и Таджи-
кистаном 1995 г.) и др.
В вышеуказанных договорах имеется ряд общих моментов в ас-
пекте воинской обязанности.
1. Все вышеназванные договоры предусматривают, что лица,
имеющие гражданство каждого из договаривающихся государств,
будут проходить воинскую службу только в одном из них: например,
по Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воин-
ской повинности в случаях многогражданства 1963 г. бипатриду до
достижения 19-летнего возраста предоставлено право выбора госу-
дарства одного из своих гражданств, где им будет исполняться воин-
ская обязанность, иначе он будет проходить воинскую службу на
территории государства постоянного проживания.
2. Лица с двойным гражданством, исполнившие воинскую обя-
занность в соответствии с вышеназванными договорами в отноше-
нии одного договаривающегося государства, гражданство которого
они имеют, на условиях, предусмотренных внутренним законода-
тельством этого государства, гражданство которого они также имеют.
3. Большинство из этих договоров устанавливает, что воинский
долг, исполненный в отношении одной из договаривающихся сто-
рон, гражданство которой имеет бипатрид, до вступления в силу
соответствующего договора или конвенции считается также испол-
ненным и в отношении другой договаривающейся стороны, граж-
данством которой также обладает данное лицо.
Представляют интерес по сути идентичные положения ст. 2 Про-
токола, вносящего поправки в Конвенцию о сокращении случаев
многогражданства и о воинской повинности в случаях многограж-
дапства от 24 ноября 1977 г. и ст. 22 Европейской конвенции о граж-
данстве от 6 ноября 1977 г.3, являющиеся важной новеллой, по-
1 European Trealy Series. № 43.
? Как указывалось выше, этот международный договор фактически прекратил
свое действие в связи с подписанием 10 апреля 2003 г. Протокола о прекраще-
нии действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об
урегулировании действия двойного гражданства от 23 декабря 1993 г.
3 European Тrealy Series. № 95.
252
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
скольку касаются вопросов освобождения от воинской обязанности
или альтернативной гражданской службы бипатридов. Согласно этим
положениям, лица, являющиеся гражданами государства-участника
или государств-участников, гражданами которых они также являются
и в которых предусмотрена воинская служба, лишь в случае, если
постоянное проживание продолжалось до определенного возраста,
который каждое заинтересованное государство-участник укажет при
подписании ити сдаче на хранение ратификационной грамоты, до-
кументов о принятии или присоединении. Граждане государства-
участника, в котором не предусмотрено обязательной военной служ-
бы, также будут считаться исполнившими свою воинскую обязан-
ность, независимо от мест их обычного проживания, если они доб-
ровольно вступили в вооруженные силы этого государства-участника
на общий и действительный срок, равный сроку действительной во-
инской службы в государстве-участнике или государствах-участни-
ках, гражданство которых они также имеют1.
Проблему обязательной военной службы лиц с двойным 1раж-
данством можно в ряде случаев частично решать посредством внут-
ригосударственного законодательства. Так. многие государства при-
зывают на военную службу лишь своих граждан, живущих в предезах
страны, и делают исключение для тех, которые постоянно прожи-
вают за границей2. Например, лицо, имеющее немецкое и порту-
гальское гражданство и живущее в Португалии. Германия не при-
зывает на военную службу, пока оно живет в Порту!алии. Когда
данное лицо возвращается в Германию, оно, согласно закону Гер-
мании, обязано пройти военную службу в Германии только в том
случае, если уже пройденный период службы в Португалии был ко-
роче, чем период службы в Германии3.
Таким образом, проблему воинской обязанности лиц с двойным
(множественным) гражданством целесообразнее всего решать путем
заключения соответствующих межгосударственных договоров. Толь-
ко в этом случае можно в большей степени учесть и интересы са-
мих бипатридов, избавив их, как правило, от выполнения двойной
воинской обязанности, и интересы государств, гражданством кото-
рых обладают данные лица4.
1 См., напр.: п. «Ь» и «с» ст. 22 Европейской конвенции о гражданстве (1997 г.).
2 Во внутреннем законодательстве России не предусмотрено механизма призыва на во-
енную службу граждан Российской Федс|Х1ции. постоянно проживающих за границей.
3 Шерер Р. Практика и опыт стран Западной Европы в решении вопросов двойно-
го гражданства // Материалы семинара по вопросам гражданства, без! ражданства
и статуса иностранцев в государствах СНГ и Балтии. Хельсинки. 1994. С. 48.
4 Беюв А.В. Воинская обязанность в случаях двойного (множественного) граж-
данства // Правоведение. 2004. № 4. С. 165.
Глава 9. Двойное гражданство
253
9.14. Двойное гражданство — способ защиты
прав соотечественников
11ризнание двойного гражданства в Российской Федерации на
конституционном уровне, тем нс менее, отнюдь не означает возмож-
ность широкого его предоставления собственным гражданам, прожи-
вающим в России. По словам председателя Комиссии по вопросам
гражданства при Президенте РФ О.Е. Кутафина, «... наше государст-
во не иинтересовано в том, чтобы граждане России активно исполь-
ювали предоставленную государством возможность получения граж-
данства другого государства. Если раньше недопустимость этого ин-
ститута была связана с необходимостью контроля ш политической
благонадежностью, то нынешняя его, скажем так. нежелательность
объясняется стремлением к гражданской устойчивости»1.
Сказанное подчеркивает избирательный характер двойного i ра-
жданства: во-первых, двойное гражданство не рассчитано на массо-
вое применение; во-вторых, потенциал двойного гражданства реа-
лизуется только при перемещении лица из одного государства в дру-
гое, для чего, как минимум, необходимы соответствующие возмож-
ности. В сегодняшних условиях постоянный рост цен на средства
коммуникации и транспорта искусственно разрывает связи между
людьми, проживающими не только в разных странах, но и внутри
страны. Поэтому двойное гражданство привлекательно не столько
для желающих получить поддержку этнических соотечественников,
сколько для определенной социальной прослойки: предпринимате-
лей, ученых, людей творческих профессий, чьи интересы требуют
постоянною перемещения из одной страны в другую, ставших «гра-
жданами мира», которым «тесно» в границах одного государства2.
Тем не менее, очевидно, что, несмотря на редакцию конститу-
ционной нормы, институт двойного гражданства в Российской Фе-
дерации следует рассматривать и как способ защиты прав соотече-
ственников, проживающих за рубежом.
После распада СССР за пределами России оказалось, по раз-
ным данным, от 20 до 25 млн соотечественников, русских по на-
циональности или считающих себя русскоязычными, из них —
11,5 млн — на Украине, 6,3 млн — в Казахстане, около 3 млн —
в Закавказье и Средней Азии, около 1,4 млн — в Прибалтике. Наи-
1 Кутафин О.Е. Двойное гражданство — не «двойное дно» // Российские вести.
1996. 15 ноября.
' Для российского бизнесмена получение визы в ту или иную страну часто за-
нимает больше времени, чем переговоры и подписание контракт. Есзесгвенная
реакция на >то — стремление многих российских предпринимателей получить
вид на жительство и и гражданство другой страны / Лондонский юм россий-
ского бизнесмена // Обозреватель. 1994. .Чё щ. с. ЗЯ.
254
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
большая часть этих лиц в соответствии с принятыми в государствах
их проживания законами о гражданстве стали гражданами этих го-
сударств1. Во многих республиках бывшего СССР идет откровенная
этническая дискриминация, ущемляются права некоренного насе-
ления, что порождает поток миграции в Россию. В Таджикистане,
например, с начала 1989 г. по конец 1993 г. русское население со-
кратилось в 4 раза2. В целом за 10 лет действия Закона «О граждан-
стве РСФСР» российское гражданство приобрели 4,5 млн человек,
в том числе 1,8 млн приобрели гражданство Российском Федера-
ции, проживая за ее пределами.
Для проживающих в этих государствах этнических россиян ос-
лаблена возможность участия во внутригосударственной жизни
страны, идет процесс превращения их в лиц «второго сорта». В то
же время оставшиеся соотечественники желают сохранять тради-
ционные правовые, социальные, экономические и культурные свя-
зи с Россией.
В этих условиях требовалось политико-правовое разрешение
сложившейся ситуации, в которой оказались русские и другие вы-
ходцы из России в государствах СНГ и Балтии, а также лица других
национальностей в России. В качестве одного из основных спосо-
бов решения этой проблемы предлагалось развитие института двой-
ного гражданства в Российской Федерации. Подразумевается, что
предоставление двойного гражданства автоматически вводит в дей-
ствие ч. 2 ст. 61 Конституции РФ. где говорится, что Россия гаран-
тирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
При рассмотрении двойного гражданства в данном аспекте обра-
щает на себя внимание редакция ч. 1 ст. 62 Конституции РФ. где
1 Интересно отмстить, что, несмотря на мшраиию в Российскую Федерацию и
ассимиляцию в государствах проживания за время, прошедшее после распада
СССР, указанные данные о количестве соотечественников нс изменились, что
отражает, прежде всего, расплывчатость самого понятия «российские соотечест-
венники». Так, в проекте бывшего Министерства РФ по делам национальностей
и федеративным отношениям «Концепция государственной политики Россий-
ской Федерации в отношении зарубежных соотечественников» в одном месте
приводится цифра 25 млн «за пределами Российской Федерации» (выходит, во
всем мире), в друюм говорится о нескольких десятках миллионов только «на
территории бывшего СССР». В то же время в научных изданиях, в периодиче-
ской печати мелькают цифры: 25 .млн русских и около 5 млн «русскоязычных»
только в постсоветских государствах (разумеется, кроме России). От 5 до 10 млн
насчитывают все «волны» российской эмиграции в «дальнее зарубежье». Агаев С.Л..
Оганисъян Ю.С. О концепции государственной политики РФ в отношении рос-
сийской диаспоры. По материалам обсуждения в ИСПРЛН // Полис. 1998. № I.
С. 181.
2 Панарин С. Свон среди чужих. Русские в ближнем зарубежье // Российская
газета. 1994. 19 февраля.
Глава 9. Двойное гражданство
255
сказано, что гражданин Российской Федерации может иметь граждан-
ство иностранного государства (двойное гражданство) в соответст-
вии с федеральным законом или международным договором Рос-
сийской Федерации. Таким образом, в ней ничего нс говорится о
возможности приобретения iражданства России иностранными гра-
жданами. каковыми теперь являются этнические россияне в странах
СНГ н Балтии. Учитывая, что в новом Законе о гражданстве Рос-
сийской Федерации, как и в предыдущем, в норме, посвященной
двойному гражданству, также ничего об этом не говорится, эта воз-
можность может быть установлена указанным федеральным законом
или международными договорами. К тому же, как указано в Кон-
ституции РФ, двойное гражданство приобретается при наличии фе-
дерального закона или международного договора, хотя очевидно,
что вместо союза «или» целесообразнее использовать в данной
норме союз «и». Объясняется это тем, что .международный договор
и федеральный закон как разные источники права нс должны
взаимозаменять и тем более взаимоисключать друг друга, а должны
согласованно действовать между собой.
Конституционная отсылка к федеральному закону и (или) меж-
дународному договору сдерживает реализацию права на двойное
гражданство, превращая, по существу, ч. 1 ст. 62 Конституции РФ
в декларативную норму. Закон о гражданстве 2002 г., как и преж-
ний, условия и порядок приобретения двойного гражданства не ре-
гулирует. Что касается международных договоров России о двойном
гражданстве, то Россией было заключено только два таких договора —
с Таджикистаном и Турменистаном. При этом Соглашение о двой-
ном гражданстве между Россией и Туркменистаном было прекра-
щено в начале апреля 2003 г. Нежелание других государств —
республик бывшего СССР идти на заключение подобных договоров
связано с тем, что они склонны рассматривать признание двойного
гражданства как попытку ущемления своего суверенитета.
Свою роль здесь играют негативные последствия двойного гра-
жданства, которое по своей природе не может быть рассчитано на
предоставление в массовом порядке, поскольку его распростране-
ние способно повлечь дестабилизацию государственно-правовой
системы. Двойное гражданство не решит межнациональных и меж-
государственных проблем, более того, создаст новые. Например,
двойное гражданство способствует притоку в Россию из стран ближ-
него зарубежья не только этнических россиян, но и представителей
коренных наций, мигрирующих в Россию из-за социальной неста-
бильности в своих республиках.
Несмотря на необходимость осуществлять защиту и поддержку
соотечественников, проживающих за пределами Российской Феде-
256
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
рации, не следует забывать, что в самой России миллионы ее граж-
дан находятся в бедственном положении.
Максималистское стремление «защитить россиян, где бы они
ни проживали» ограничено принципами международного права.
Ограничения в дипломатической защите закреплены в ст. 4 Гааг-
ской конвенции 1930 г., согласно которой государство нс вправе
осуществлять дипломатическую защиту своего гражданина в отно-
шении другого государства, гражданством которого это лицо также
обладает. Это значит, например, что лицо, имеющее российское
и таджикское гражданство, Россия вправе защищать во всем мире,
кроме Таджикистана, и наоборот. В отношении социального обес-
печения такие ограничения отсутствуют.
Так, ч. 2 ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Рес-
публикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гра-
жданства гласит: «Положение настоящего пункта не наносит ущер-
ба праву любой Стороны предоставлять прана и льготы в области
социального обеспечения лицам, являющимся гражданами обеих
Сторон и проживающим на территории другой Стороны». При пре-
доставлении юридического двойного гражданства действует прин-
цип «эффективного гражданства», и до тех пор, пока у лица его
эффективное гражданство остается гражданством другой республи-
ки, его российское гражданство является «спящим». Оно будет ак-
тивизировано только при изменении обстоятельств, например, пе-
ремены постоянного места жительства или пребывания.
Отрицательное отношение к двойному гражданству в странах
СНГ и Балтии объясняется и нежеланием углубления социального
раскола общества, в условиях, когда одна его часть имеет два граж-
данства. Тс из этнических русских, которые нс видят перспективы
переезда в Россию, более склоняются к приобретению местного
национального гражданства и ассимиляции, чем к приобретению
второго гражданства, вызывающего столь негативное отношение со
стороны местных властей.
Изложенное свидетельствует о том, что двойное гражданство не
может служить эффективным способом поддержки этнических рос-
сиян, проживающих на территориях бывших союзных республик
СССР. Не следует переоценивать возможности двойного граждан-
ства и нельзя видеть выход в решении межнациональных проблем
исключительно в нем. В отношении проблемы правового положе-
ния соотечественников должны существовать и другие способы ре-
шения этого вопроса, например, двусторонние соглашения, пред-
метом которых является защита национальных меньшинств. Необ-
ходимо соблюдение заключенной государствами — членами СНГ
Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и ос-
Глава 9. Двойное гражданство
257
новных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ратифицирована Рос-
сией 4 ноября 1995 г.).
Более блаюприятной альтернативой двойному гражданству мо-
жет стать возможность установления при соответствующих условиях
общего гражданства, примером которого является союзное 1раж-
данство России и Беларуси, а также общее гражданство Европей-
ского Союза.
9.15. Гражданство Союзного государства
8 декабря 1999 г. в Москве был подписан и 13 декабря 1999 г.
ратифицирован Государственный Договор между Российской Феде-
рацией и Республикой Беларусь о создании Союзного государства.
Статья 10 Устава Союза Беларуси и России закрепляет единое
союзное гражданство. Основные положения, его определяющие,
закреплены главе 2, согласно которой гражданами Союзного госу-
дарства являются исключительно граждане государств — участников
Союза. До принятия союзного нормативного акта в области граж-
данства правовое положение граждан Союзного государства регули-
руется национальными законодательными актами государств-
участников и договорами между ними.
В Союзном государстве признаются и гарантируются права и сво-
боды человека и гражданина силасно общепризнанным принципам
и нормам международного права; в целях содействия их реализации
учреждена Комиссия по правам человека.
Каждый гражданин государства-участника имеет право на защи-
ту на территории третьего государства, где нс имеется представи-
тельства государства его гражданской принадлежности, со стороны
дипломатических представительств или консульских учреждений
другого государства-участника.
Наличие у гражданина Российской Федерации и Республики Бе-
ларусь гражданства Союза нс умаляет его прав и не освобождает от
обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего юсу-
дарства — участника Союза. Граждане Союзного государства поль-
!уются равными правами и несут равные обязанности на территории
другого государства-участника. Они имеют право избирать и быть
избранными в Парламент Союзного государства, а также назначаться
на должности в органы Союзного государства. Граждане Союзного
государства имеют право на создание союзных общественных объе-
динений. Граждане Союзного государства вправе свободно передви-
гаться и постоянно проживать в пределах территории договариваю-
щихся государств с соблюдением правил, установленных законами
этих государств в отношении отдельных районов и местностей. Гра-
ждане Союза, постоянно проживающие в другом государстве —
258
Ра >дсл 11. Законодательное реагирование гражданства в РФ
участнике Союза, имеют активное и пассивное избирательное право
на выборах в органы местного самоуправления на территории этого
государства (однако механизм реализации этого права нс создан).
Только граждане Союза могут быть должностными лицами органов
Союза и их аппаратов, однако пенсионное обеспечение этих лиц
осуществляется в порядке и на условиях, определяемых законода-
тельством государств — участников Союза, гражданами которых они
являются, для государственных служащих.
До момента введения единого образца документов, удостоверяю-
щих личность гражданина Союзного государства, на его территории
одинаково признаются документы, выданные государственными ор-
ганами и ор>анами местного самоуправления государств-участников,
а также документы, признаваемые в соответствии с законодательст-
вом государств-участников и международными договорами.
В последнее время предпринимаются активные попытки по
наполнению правовым содержанием гражданства Союза Беларуси
и России1.
Постановлением от 5 мая 1998 г. № VIII—VII Парламентское
Собрание Союза поручило своей Комиссии по законопроектным
предложениям и регламенту в целях реализации уставных норм
разработать и представить до 1 октября 1998 г, проект закона Союза
«О гражтанствс Союза». В заявлении Государственной Думы Феде-
рального Собрания РФ от 9 сентября 1998 г. <-О мерах по укрепле-
нию Союза Беларуси и России в свя ш с ситуацией в Российской
Федерации»- Парламентскому Собранию Союза было предложено
принять до 10 октября 1998 i. нормативный правовой акг «О введе-
нии единого гражданства Союза России и Беларуси», имеющий
статус законодательной рекомендации Союза. В Государственной
Думе РФ в настоящее время также разрабатывается проект закона о
гражданстве Союза.
9.16. Гражданство Европейского Союза
Установление гражданства Европейского Союза — беспреце-
дентный шаг в истории как национального гражданства, так и меж-
государственных структур.
Перспектива создания единого европейского гражданства
имеет долгую историю. После Второй мировой войны европей-
цам, пережившим фашизм, было легко убедиться в важности за-
1 Рачков И.В. Правовая регламентация гражданства Европейского Союза // Го-
сударство н право. 1999. N> 8. С. 82.
’ СЗ РФ. 1998. № 38 Ст. 4750.
Глава 9. Двойное гражданство
259
щиты прав человека и одновременно признать, что только на-
циональных систем их обеспечения недостаточно1. Гражданство
при этом рассматривалось как «наилучший статус для полного
объединения народов в сообществе»2. Идея объединения была
отражена в ст. 1 Устава Сонета Европы от 5 мая 1949 г.: «Целью
Совета Европы является достижение большего единства между
его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принци-
пов, являющихся их общим достоянием, и содействие их эконо-
мическому и социальному прогрессу». В последующем был при-
нят ряд конвенций, предоставляющих гражданам государств —
членов Совета Европы равные права в области науки, здраво-
охранения, культуры, широкие социальные гарантии. Были так-
же приняты два европейских соглашения, направленные на инте-
грацию населения в европейском пространстве:
• Европейское соглашение о режиме передвижения людей ме-
жду государствами — членами Совета Европы (1957);
• Европейское соглашение о передвижении молодежи по кол-
лективному паспорту между странами Совета Европы (1961).
К началу 60-х ir. юсударства — члены Совета Европы столкну-
лись с рядом проблем в связи с наличием у многих европейцев двух
и более гражданств. В целях предотвращения подобных прецеден-
тов Советом Европы в 1963 г. была принята Конвенция о сокраще-
нии случаев множественного гражданства и о военной обязанности
в случаях множественного гражданства.
Стремление государств ограничить бипатризм в некоторой сте-
пени имело успех. Но с учетом рекомендаций Конвенции о граж-
данстве замужней женщины, Конвенции о сокращении безграж-
данства, ряда других международно-правовых норм, а также имев-
шейся практики решения конкретных вопросов взгляд многих по-
литиков и ученых европейских государств на проблему многогра-
жданства стал меняться. Так, в 1988 г. Парламентской Ассамблеей
Совета Европы государствам было рекомендовано провести тща-
тельное изучение этого вопроса в случае браков супругов, имею-
щих разное гражданство, включая детей, родившихся от таких
браков. Результатом проделанной работы в 1993 г. стал открытый
для подписания Второй Протокол, вносящий поправки в Конвен-
цию 1963 г., закрепивший мпогограждапство в ряде дополнитель-
ных случаев: для второго поколения мигрантов; для супругов.
1 Дженис М.. Kjii Р.. Epjihu Э. Европейское право в области прав человека
(Практика и комментарии). М. Будапешт, 1997. С. 7.
- Manhall Т.Н. Class Citizenship and Sosial Development (University of Cicago
Press). London. 1964. P. 92.
260
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
имеющих различное гражданство, и их детей. Отмечалось, что «в
настоящее время ситуация изменилась, и ряд сторон в отношении
главы 1 Конвенции 1963 г., предусматривающей сокращение слу-
чаев многогражданства, выступают в поддержку многогражданства
в большем количестве случаев»1.
В 1974 г. на Парижской встрече в верхах глав государств и
правительств стран Европейского Экономического Сообщества
(ЕЭС) была создана специальная рабочая группа, подготовившая
концепцию «особых прав» |раждан государств ЕЭС, составными
частями которой стали право участвовать в муниципальных выбо-
рах, право пребывания для лиц, не занимающихся трудовой дея-
тельностью, и создание паспортного союза2. Однако успех был
достигнут только в последнем вопросе: 23 июня 1981 г. государст-
ва — участники ЕЭС приняли решение о том, что они будут ста-
раться ввести единый паспорт нс позднее 1 января 1985 г., что и
было реализовано.
Окончательное юридическое оформление общеевропейское граж-
данство получило в ч. II Маастрихтского договора 1992 г. о Евро-
пейском Союзе: «каждое лицо, имеющее национальность государ-
ства-члена, является гражданином Союза» (ст. 8-11). Такой право-
вой статус расширяет права и свободы в сфере передвижения в гра-
ницах Европейского Союза. Каждому гражданину Союза обеспечи-
вается право передвигаться и постоянно проживать на территории
государств-членов с учетом ограничений и условий, предусмотрен-
ных Маастрихтским договором, и в соответствии с положениями,
принятыми для его осуществления.
Введение общеевропейского гражданства не имеет целью заме-
нить национальное гражданство стран Европейского Союза. Это
означает, что возможность более или менее единообразного регули-
рования гражданства в рамках ЕС откладывается на неопределенное
время. При утрате гражданства государства — члена ЕС утрачивает-
ся и гражданство ЕС.
Права граждан Европейского Союза охраняются со стороны его
институтов и государств — членов Союза. Эти права, содержащиеся
в Договоре, можно подразделить по следующим категориям:
а) миграционные — право на свободное передвижение и посто-
янное проживание на территории государств-членов;
б) политические права гражданина Европейского Союза, про-
живающего на территории другого государства-члена, гражданином
которого он не является:
1 Материалы семинара по вопросам гражданства. Дагомыс. М-, 1993. С. 47.
2 Bulletin tier Europaischcn Gemcinschaflcn, Bcilage 7/1975.
Глава 9. Двойное гражданство
261
• право участвовать в голосовании и баллотироваться кандида-
том на выборы в Евронарламент;
• право избирать и быть избранным в муниципальные органы
на равных с гражданином данной страны условиях;
• право обращаться с жалобами в Европарламент и в Омбудсмен;
• право гражданина, находящегося на территории государства,
не входящего в Европейский Союз, на дипломатическую за-
щиту со стороны представительства любого из государств —
членов Европейского Союза.
Территориальным пределом предоставления мигрантам-рез-
идентам избирательных прав стал муниципальный уровень. При
формировании государственной власти указанная категория лиц, не
обладающих национальным гражданством, по-прежнему считается
иностранными гражданами и не получает ни активного, ни пассив-
ного избирательного права на выборах в национальные парламен-
ты, исключена также из процесса формирования высших властных
структур.
При решении вопроса предоставления гражданства значитель-
ному кругу лиц, а также мш рационных проблем существуют огра-
ничения для государств — членов Европейского Союза. В подобных
случаях необходимо проведение консультаций с другими государст-
вами — участниками Европейского Союза, так как решение будет
иметь для них определенные последствия*.
В отношении большинства федеративных государств гражданст-
во Союза нс имеет шансов заменить национальное гражданство или
уменьшить его значение. Высказывается опасение о возникновении
конфликтов из-за диссонанса, вытекающего из дуализма конкрет-
ного государственного гражданства и абстрактного гражданства Со-
общества, и сведения «на нет» задачи интеграции. Отмечалась
сложная ситуация с реализацией института европейского граждан-
ства в Германии, против которого в настоящее время выступает как
правая, так и левая оппозиция. По мнению немецких политиков,
двойное гражданство приведет к неконтролируемой миграции в стра-
ну, разрыву лояльности среди населения и дестабилизации положе-
ния в государстве.
Параметры общеевропейского гражданства не во всем уклады-
ваются в традиционное понимание гражданства как правовой связи
лица с конкретным государством. Введение единого гражданства,
несомненно, серьезно укрепило идею развития Европейского Сою-
за в направлении, ведущем к федеративному государственному уст-
1 Смирнова Е.С. Европейское гражданство — идея и практическая реализация //
Журнал российского права. 2000. № 11. С. 78—79.
262
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
ройству. Очевидно, что граждане государств — членов ЕЭС пользу-
ются большим объемом прав на территории других государств-
членов, чем просто иностранцы, т.е. лица, являющиеся гражданами
государств, не входящих в ЕС. Не решен вопрос о том, соответству-
ет ли положение (раждан ЕС положению лиц с двойным (раждан-
ством, поскольку очевидно, что понятие «бипатризм» может быть
употреблено здесь весьма условно*.
Критические оценки реализации концепции европейского гра-
жданства объясняются недостаточной разработанностью института
в целом. Что касается практической реализации идеи европейского
I ражданства, то в ноябре 1996 г. в государствах Европейского Сою-
за начала действовать первая фаза программы «Граждане — прежде
всего». Ее цель заключается в обеспечении населения стран — чле-
нов Союза максимально полной и объективной информацией о пра-
ве граждан Европейского Союза на проживание, работу и обучение
в любой стране Сообщества, способствовать всесторонней интегра-
ции граждан Европейского Союза1 2.
Европейский опыт мог бы быть использован при решении во-
просов гражданства в рамках СНГ. Ориентиром при решении
спорных вопросов гражданства может служить Европейская кон-
венция о гражданстве 1997 г., содержащая рекомендации, связан-
ные с правопреемством государств на постсоветском пространстве.
В частности, предлагается создать Центр документации по вопро-
сам гражданства стран СНГ. Основной целью его деятельности
должны стать:
• информирование на основе взаимности изменений в нацио-
нальных законодательствах государств — участников СНГ,
касающихся гражданства;
• информирование о добровольном приобретении гражданства
одного государства-участника гражданами другого государства-
участника. Последнее имеет особое значение для государств, из-
бегающих ситуации возникновения двойного гражданства.
Европейской конвенцией о гражданстве 1997 г. также рекомен-
довано издание «Бюллетеня по проблемам гражданства», в котором
бы обобщались законы вышеуказанных государств в области граж-
данства. Издание подобного информационного сборника имело бы
позитивное значение как для практических работников, так и для
ученых стран СНГ3.
1 Сравнитаи>ное конституционное право / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 1996. С. 274.
- Европейский обзор. Брюссель, 1997. № 47. С. 8.
3 Смирнова Е.С. Указ. раб. С. 81.
Глава 9. Двойное гражданство
263
9.17. Особенности правового положения
российских соотечественников
Важным направлением внутренней н внешней политики России
ской Федерации является ее государственная политика в отношении
находящихся за ее пределами соотечественников, представляющая со-
бой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономи
ческих, информационных, культурных, гуманитарных, образователь-
ных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом РФ,
органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ. междуна-
родными договорами РФ, законодательством РФ для претворения в
жизнь принципов и идей, направленных на поддержку проживающих
за пределами Российской Федерации соотечественников.
В целях законодательною закрепления понятия российских со-
отечественников, определения их правового положения, отношений
с Российской Федерацией, способов зашиты их прав и свобод, в том
числе в отношении приобретения ими российского гражданства,
5 марта 1999 г. был принят Федеральный закон № 99-ФЗ «О госу-
дарственной политике Российской Федерации в отношении сооте-
чественников за рубежом»'.
В преамбуле названного Закона отмечено, что Российская Фе-
дерация является правопреемником и правопродолжателем Россий-
ского государства. Российской Республики. Российской Советской
Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза
Советских Социалистических Республик (СССР), в связи с чем ин-
ститут российского гражданства соотнесен с принципом непрерыв-
ности (континуитета) российской государственности. В преамбуле
Закона также закреплено, что соотечественники, проживающие за
рубежом, вправе полагаться на поддержку России в осуществлении
своих гражданских, политических, социальных, экономических и
культурных прав, сохранении самобытности; зашита основных прав
и свобод человека и гражданина способствует политической и со-
циальной стабильности, укреплению сотрудничества между народа-
ми и государствами.
В Законе под соотечественниками понимаются лица, родившиеся
в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и об-
ладающие при Жаками общности языка, религии, культурного насле-
дия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой
нисходящей линии (ст. 1). Подобное предельно широкое определе-
ние понятия «соотечественники» фактически охватывает значитель-
ную часть всего населения, проживающего в странах СНГ и Балтии.
1 LJ РФ. 1999. № 22. Сз 2670
264
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Достаточно неопределенно и понятие «российские соотечест-
венники за рубежом», охватывающее следующие категории лиц:
• граждане Российской Федерации, постоянно проживающие
за пределами Российской Федерации;
• лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в го-
сударствах, входивших в состав СССР, получившие граждан-
ство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
• выходцы (эмигранты) из Российского государства. Россий-
ской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации,
имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и
ставшие гражданами иностранного государства либо имею-
щие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
• потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам,
за исключением потомков лиц титульных наций иностран-
ных юсударств (потомки соотечественников).
Принятие Закона о защите соотечественников за рубежом пер-
воначально только осложнило ситуацию в сфере правового регули-
рования вопросов гражданства в отношении российских соотечест-
венников. В первой редакции данного Закона п. 4 ст. 11 «Вопросы
гражданства в отношениях с соотечественниками» был изложен
в следующем виде: «Гражданами Российской Федерации признают-
ся лица, состоявшие в гражданстве СССР, и их потомки по прямой
нисходящей липин, не заявившие путем свободного добровольного
волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других
государств». Указанная норма, расширявшая круг лиц, на которых
распространялось приобретение российского гражданства в порядке
признания, не соответствовала международно-правовым стандар-
там, Закону о гражданстве Российской Федерации 1991 г.. Указу
Президента РФ от 24 октября 1994 г. «О некоторых вопросах реали-
зации Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской
Федерации», направленных на то. чтобы признать гражданами Рос-
сийской Федерации всех лиц, бывших граждан СССР, пожелавших
иметь российское гражданство, где бы они ни находились. Кроме
того, во избежание дублирования законодательной регламентации
вопросов гражданства в разных федеральных законах такие вопросы
должны решаться только в одном специальном законе, каковым
является Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации»1.
С целью приведения в соответствие с новым Законом от
19 апреля 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» указанная
ст. 11 Закона «О государственной политике Российской Федерации в
отношении соотечественников за рубежом» была признана утратившей
силу с момента вступления в силу Закона о гражданстве (ст. 44).
1 Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. Т. 2. М., 2000. С. 42.
Глава 9. Двойное гражданство
265
В Законе «О государственной политике Российской Федерации
в отношении соотечественников за рубежом» содержатся принципы
и цели государственной политики России в отношении соотечест-
венников, устанавливаются основы отношений с гражданами Рос-
сийской Федерации, проживающими за рубежом, с лицами, состо-
явшими в гражданстве СССР, с выходцами (эмигрантами), с по-
томками соотечественников.
Закреплено, что государственная политика России в отношении
соотечественников основывается на признании:
• неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения
основных прав и свобод человека и гражданина;
• обязательности соблюдения государствами общепризнанных
принципов и норм международного права при полном со-
блюдении принципа невмешательства государств во внутрен-
ние дела друг друга;
• взаимодействия государств в области обеспечения прав и сво-
бод соотечественников.
В Законе перечислены меры по поддержке соотечественников
в области основных прав и свобод человека и гражданина, в облас-
ти экономической и социальной, в области культуры, языка и обра-
зования, в области информации. Обязанности по оказанию помощи
и осуществлению зашиты прав и интересов российских граждан за
рубежом возлагаются на российские органы государственной вла-
сти. Финансирование деятельности Российской Федерации в облас-
ти отношений с соотечественниками осуществляется за счет средств
федерального бюджета.
Указом Президента РФ от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об Ос-
новных направлениях государственной политики Российской Феде-
рации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом»
Правительству РФ было предписано рассмотреть и утвердить Ос-
новные направления политики Российской Федерации в отноше-
нии соотечественников, проживающих за рубежом, а также пере-
чень первоочередных мероприятий по поддержке соотечественни-
ков, проживающих за рубежом; образовать правительственную Ко-
миссию по делам соотечественников, проживающих за рубежом,
с включением в ее состав представителей Правительства РФ, Адми-
нистрации Президента РФ. Федерального Собрания РФ и общест-
венных организаций Российской Федерации.
Правительственная Комиссия по делам соотечественников за
рубежом призвана осуществлять координацию деятельности феде-
ральных органов власти и контроль за деятельностью министерств
и ведомств по реализации Основных направлений государственной
политики Российской Федерации в отношении соотечественников,
проживающих за рубежом; а также систематически информировать
266
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Правительство РФ и Президента РФ о ходе реализации Основных
направлений политики Российской Федерации в отношении про-
живающих за рубежом соотечественников.
Основные направления государственной политики в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом, были утверждены
постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064.
Они содержат развернутую программу политико-правовых, инфор-
мационных, дипломатических, экономических, социальных, куль-
турных мер и мероприятий по поддержке соотечественников за ру-
бежом. Особое внимание уделяется необходимости создания надле-
жащей правовой основы для обеспечения зашиты прав российских
соотечественников и использованию действующих механизмов по
защите прав человека и национальных меньшинств.
В случае необходимости Российская Федерация намерена ставить
вопросы обеспечения прав соотечественников на обсуждение Гене-
ральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека.
Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите
меньшинств. Исполкома про|раммы Верховного комиссара ООН
по делам беженцев, Организации по безопасности и сотрудничеству
в Европе (ОБСЕ), на совещаниях Совета государств Балтийского
моря (СГБМ).
Основные направления государственной политики Российской
Федерации в отношении соотечественников, проживающих за ру-
бежом, и Закон «О государственной политике Российской Федера-
ции в отношении соотечественников за рубежом» оставляют за Рос-
сийской Федерацией право использовать различные формы давле-
ния и экономические санкции против стран, где будут нарушаться
права российских соотечественников. Их дискриминация может
стать основанием для пересмотра политики России в отношении
иностранного государства, и подобные факты имеют место быть.
22 июня 2006 г. был принят Указ Президента РФ «О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в Российскую
Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». В его
развитие Указом Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 было
утверждено Положение о Межведомственной комиссии по оказа-
нию содействия добровольному переселению в Российскую Феде-
рацию соотечественников, проживающих за рубежом*.
Таковы основные возможности Российской Федерации в отно-
шении обеспечения прав, свобод и интересов соотечественников,
оказавшихся в силу исторических обстоятельств и нс по своей воле
за ее пределами и продолжающих считать своей родиной Россию.
1 Российская газета. 2006. 6 августа.
Глава
Приобретение гражданства
в Российской Федерации
— И ч(ч 1анягься£
— Мог бы стать немцем. Разумеется, не сразу.
С начала стал бы поляком, потом восточным
немцем и, наконец, чистокровным баварц< м.
Мартин Круз Смит «Красная пхощадь»
10.1. Формы установления (возникновения)
гражданства
Центральное место в содержании права на гражданство занимают
вопросы признания, приобретения, изменения, выбора и утраты
гражданства. Право на гражданство не подразумевает безусловного
принятия любого человека в гражданство любого государства, равно
как и обязанности такого приема. В своем национальном законом
тельстве государства, как правило, связывают порядок предоставле-
ния собственного гражданства с целым рядом оснований и условий.
В этом отношении Закон «О гражданстве РСФСР» 1991 г. отли-
чался уникальной либеральностью от аналогичных законов о граж-
данстве других бывших союзных республик, где процедура приобре-
тения гражданства изначально была усложнена и предусматривала
множество ограничительных цензов.
Декларацией прав и свобод человека и гражданина России от
22 ноября 1991 г. установлено, что каждый имеет право на приоб-
ретение и прекращение гражданства Российской Федерации в соот-
ветствии с законом, что любое дееспособное лицо по достижении
18-летнего возраста может ходатайствовать о приеме в российское
гражданство. При этом не принимаются во внимание такие об-
стоятельства, как социальное положение, происхождение, расовая
и национальная принадлежность, пол. образование, язык, отноше-
ние к религии, политические и иные убеждения.
Установление (возникновение) гражданства охватывает как фор-
му признания гражданства, т.е. констатации наличия гражданства
у лица, так и форму приобретения гражданства. Критерием разли-
268
Ра »дел 11. Законодательное pei улнровапие гражданства в РФ
чия между при знанием и приобретением гражданства служит нали-
чие волеизъявления заинтересованного лица.
Установление гражданства в форме признания определяется за-
коном путем установления круга лип. считающихся (являющихся)
гражданами данного государства.
1акон о гражданстве 2002 г. определяет, что гражданами Рос-
сийской Федерации являются:
• лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день
вступления в силу настоящего Федерального закона:
• лица, которые приобрели гражданство Российской Федера-
ции в соответствии с настоящим Законом о гражданстве РФ.
Способы приобретения гражданства подразделяются на две груп-
пы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства
в общем порядке, вторая — в иск ночительном.
К первой группе относятся:
• приобретение гражданства в результате рождения;
• приобретение гражданства в результате натурализации (прие-
ма в (ражданстве):
• пожалование гражданства1.
11риобретение гражданства в исключительном порядке охваты-
вает следующие способы:
• коллективная натурализация (частный случай — трансферт)
или групповое предоставление гражданства;
• оптация, или выбор гражданства;
• реинтеграция (репатриация), или восстановление в гражданстве.
В Законе о гражданстве России 2002 г. предусмотрены следую-
щие основания приобретения гражданства:
• по рождению:
• в результате приема в гражданство Российской Федерации:
• в результате восстановления в гражданстве Российской Феде-
рации;
• по иным основаниям.
10.2. Гражданство и демографическая ситуация
Государственно- правовая политика в сфере гражданства согласно
Закону о (ражданстве 1991 г. основывалась на принципе накоте-
ния, хотя прямо данный принцип в законодательстве не указывается.
11ако плеиие гражданства выражалось в следующем:
• в либерализации оснований и порядка приема в российское
1 ражданстве;
1 Международное право / Под pci. Ю.М. Колосова, В И. К> шецова М., 1995.
С. 93 -94.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
• в расширении круга лиц. имеющих право на приобретение
российского гражданства в порядке признания;
• в отсутствии принятых в других странах ограничительных
цензов;
• в допущении двойного гражданства;
• в запрещении лишения гражданства государством в односто-
роннем порядке.
Политика накопления гражданства, как представляется, была
обусловлена двумя причинами: во-первых, стремлением России в сло-
жившихся условиях максимально облегчить приобретение ее граж-
данства оставшимся проживать в странах «ближнего» зарубежья
соотечественниками; во-вторых, возможностью таким образом вос-
полнить демографическую убыль отечественного населения, кото-
рая приобрела в последнее десятилетие поистине катастрофический
характер.
А.И. Солженицын пишет: «А что не показное — это демографи-
ческое крушение, даже просто зловещее вымирание, и не всех рос-
сийских пародов, а преимущественно славянских. Как показывает
статистика последних лет, именно этнические русские вымирают —
и каким темпом? Начиная с 1993 г. перевес смертности над рож-
даемостью достигает миллиона в год. Годовая убыль — как если бы
в России бушевала гражданская война. Такое падение населения не
происходило нигде в мире после Второй мировой войны. И по всем
данным, оно будет происходить и впредь, в обозримые десятилетия:
не видно причин, почему бы ему измениться (еще приток русских
беженцев несколько прикрывает убыль)...
Падение рождаемости у русских — также не виданное в мире. На
весь XIX век и начало XX приходилось 7,5 рождений на одну рус-
скую женщину (было немало семей с 12—14 детьми); за одно поко-
ление население увеличивалось в полтора раза. А сегодня русские
семьи большей частью однодетны, а рождения на одну женщину
дошли до 1,8—1,4. тогда как 2.15 — роковая грань воспроизведения,
ниже ее — вымирание. Приводят расчеты, что к середине XXI века
доля русских в Федерации составит уже меньше половины»1.
По оценкам, демшрафическая ситуация в России в лучшем слу-
чае кризисная, в худшем — катастрофическая. Возврат к нормаль-
ному замещению поколений в ближайшие два десятилетия в Рос-
сии маловероятен. Коэффициент рождаемости (число детей, рож-
денных женщиной в течение жизни) понизился до 1.38, в то время
как для простого воспроизводства населения необходим показатель
не менее 2,14. Из всех российских территорий уровень рождаемо-
1 Солженицын А.И. Чем нам оставлено дышать // АиФ. 1948. № 22.
270
Ра <де\ 11. Закснодатехьное pci умтроваиис гражданства в РФ
сти, достаточный для замещения поколений родителей их детьми,
сохраняется только в республиках Тыва, Дагестан и Калмыкия*. На
I октября 2007 I. население России составило 142,2 млн человек,
сократившись с начала года на 200 тыс.1 2 * К 2015 г. население Рос-
сии, по прогнозу Госкомстата, сократится на 5% и будет составлять
нс более 138 млн человек. Иначе говоря, га 15 лет число наших со-
граждан должно сократиться на 7.5 млн человек-*.
Политическая и демографическая ситуация, несомненно, ока-
зывает влияние на политику государства в области гражданства.
Однако большее количество населения в государстве желательно
не всегда. Политика накопления гражданства оправданна в том слу-
чае, если экономика государства развивается. При анализе экономи-
ко-демографической ситуации, политики ми!рации и предоставления
гражданства необходимо учитывать категорию экономически оправ-
данного количества населения4 5. Иными словами, если государство
процветает, то в нем будут хорошо чувствовать себя и прирожденные
граждане, и натурализованные. Но когда государство находится в
кризисе, улучшение качества жизни меньшинства возможно только
га счет общего ухудшения качества жизни большинства.
10.3. Гражданство и национальная безопасность
Политика накопления российского гражданства делала его чрезвы •
чайно свободным и открытым. Однако нс обернется ли чрезмерная
либеральность законодательства о российском гражданстве его раз-
мыванием, девальвацией, утратой государствообразующей и этнооб-
разуюшей функции гражданства, а в итоге — снижением уровня
безопасности Российской Федерации? В связи с этим следует рас-
смотреть правовое регулирование института гражданства в аспекте
его влияния на национальную безопасность Российской Федерации.
Как справедливо отмечается, в последнее время все большую
актуальность приобрели вопросы конституционно-правового обес-
печения национальной безопасности Российской Федерации'.
1 Нас все меньше и меньше // АиФ. 1949. 49.
' 50 лет — не возраст. Выводить страну и i демографического кризиса придется
старшим поколениям // Российская газета. 2007. 6 декабря.
1 Профип. 2000. № 7.
1 М. Тэтчер в конце 80-х гг. прошлого века, говоря о перспективах СССР,
(аявила. что «на территории СССР жономически оправданно проживание 15
миллионов человек» (для обслуживания еырьедобывающих отраслей промыш-
ленности). Паршев А.П. Почему Россия ие Америка. М.: Крымский мост-9Д.
1999. С. 5.
5 Васигьеа А.И., Сашинам В.П.. Степашин С.В. Национальная безопасность Рос-
сии: конституционное обеспечение. СПб., 1999. С 5.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
271
Понятие национальной безопасности первоначально возникло
одновременно с институтом национального государства и пробле-
мой его суверенитета. В юридической литературе данному вопросу
не уделялось достаточного внимания, поскольку гражданство, как
правило, продолжает рассматриваться как часть правового положе-
ния личности, как способ обеспечения и защиты ее прав. Между
тем, |ражданство существует и в указанном качестве, и в качестве
основы, или точнее, одной из основ конституционного строя. Яв-
ляясь и социальным, и государственно-правовым институтом, гра-
жданство выполняет государствообразующую и этнообразующую
функцию одновременно. Подобно тому, как территориальная гра-
ница определяет пространственные пределы государства, граждан-
ство очерчивает границы человеческого субстрата государства, пре-
делы его верховенства.
Политика государств по отношению к предоставлению граждан-
ства в итоге сводится к двум направлениям: государство относитель-
но свободно предоставляет свое гражданство, либо предоставление
гражданства сопряжено с многочисленными требованиями (цензами)
и опо может квотироваться. Для законодательства большинства госу-
дарств характерно то. что натурализации предшествует ассимиляция,
гражданство предоставляется только прожившим определенный срок
на территории страны лицам.
При натурализации (укоренении) как наиболее распространен-
ном способе приобретения гражданства одного волеизъявления ли-
ца недостаточно. Для этого оно должно отвечать определенным ус-
ловиям, которыми могут являться:
• достижение совершеннолетия;
• письменное заявление;
• знание языка страны;
• наличие средств к существованию;
• лояльность;
• наличие источников материального обеспечения;
• установленный минимум проживания в стране (оседлость);
• «хорошая нравственность» и др.
Одним из условий натурализации во всех странах является ло-
яльность по отношению к данному режиму. Например, чтобы полу-
чить гражданство США, иммигрант должен сдать экзамен по анг-
лийскому языку, по американской истории и основам политическо-
го устройства. После сдачи экзамена суд может принять решение
о натурализации, если иммиграционной службой США не будет
272
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
установлено, что лицо совершило серьезные правонарушения или
стало иммигрантом без достаточных для этого оснований1.
Лица, претендующие на получение финляндского, норвежского
гражданства (подданства), должны иметь источники материального
обеспечения.
В Греции, Канаде, скандинавских странах от натурализующихся
требуется ведение добропорядочного образа жизни, во Франции —
хорошее здоровье.
В некоторых арабских странах (Кувейт, ОАЭ, Саудовская Ара-
вия и др.) в гражданство могут быть приняты только мусульмане,
лица же других вероисповеданий, в том числе супруги, должны для
приема в гражданство изменить свою религию2.
Между тем, при столь значительных ограничениях оснований
и порядка приема в гражданство этих стран никто нс упрекает их за
недостаток демократизма в законодательстве о гражданстве.
Сложные требования предусмотрены законами о гражданстве
стран — участников СНГ, где условия приема в гражданство носят
либо политический, либо демографический характер.
Такими требованиями являются:
• непризнание двойного гражданства — Азербайджан, Таджи-
кистан, Молдова;
• десятилетний по продолжительности ценз оседлости — Ка-
захстан, Грузия. Молдова, семилстний — Беларусь и Туркме-
нистан, пятилетний — Украина, Узбекистан, Киргизия;
• отказ от иностранного гражданства — Украина, Молдова,
Киргизия, Узбекистан;
• владение государственным языком страны — Беларусь, Ук-
раина, Молдова, Грузия, Туркмения;
• наличие законного источника существования, признание и ис-
полнение Конституции и законов страны — Украина, Бела-
русь, Молдова, Грузия, Узбекистан, Туркмения, Киргизия;
• в Грузии дополнительно — знание истории и основ Консти-
туции Грузии и наличие постоянного места работы или какого-
либо недвижимого имущества в Грузии;
• в Молдове — доказать своим поведением и отношением пре-
данность государству и пароду Республики Молдова, принес-
ти клятву верности Республике Молдова3.
1 К сведению: посольство США в Москве не выдает до 20% запрошенных виз на
въезд в США из-за подозрения, что тс. кто их просят, собираются там остаться.
2 Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1996. С. 272.
3 Комчентирий законодательства государств — участников СНГ о гражданстве.
М„ 1996.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
273
И только в России по Закону о гражданстве 1991 г. указанные
цензы отсутствовали (за исключением ценза оседлости при приеме в
гражданство). Это делало возможным приобретение российского
гражданства лицами, не владеюшимн русским языком, нс имеющи-
ми ни работы, ни легального источника существования, совершив-
шими тяжкие преступления, признанными судом особо опасными
рецидивистами. Указанные особенности российского законодатель-
ства о гражданстве в сочетании с безвизовым режимам пересечения
границ в рамках СНГ способствовали превращению России в нако-
питель нелегальных мигрантов и лиц с криминальным прошлым.
Другой особенностью российского законодательства о гражданстве
являлось то, что при приобретении российскою гражданства не требо-
вался в качестве условия отказ от прежнего гражданства, хотя такая
норма и содержалась в ч. 1 ст. 3 Закона «О гражданстве РСФСР» в
первоначальной редакции от 28 ноября 1991 г., которая была затем
изменена Законом РФ от 17 июня 1993 г. «О внесении изменений и
дополнений в Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР»1. При предостав-
лении лицу российского гражданства, национальный паспорт у него
не изымался. В случае сохранения прежнего гражданства возникала
неконтролируемая ситуация фактического двойного гражданства.
Либеральность российского законодательства о гражданстве по-
зволяет приобретать российское гражданство в расчете на беспре-
пятственное передвижение на территории России, пользование
всеми правами российских |раждан, получение социальных посо-
бий и льгот, «на всякий случай» и т.д. Практика широкого предос-
тавления второго российского гражданства оставшимся проживать
после распада СССР в государствах «ближнего зарубежья» соотече-
ственникам в расчете на их поддержку и защиту оборачивается раз-
рывом между статусом российского гражданина и необходимостью
его реализации. В результате лицо получает возможность реализовы-
вать его избирательно: получает права, но не выполняет обязанности.
Значительная часть приобретших российское гражданство в но-
вых независимых государствах СНГ и Балтии продолжает там про-
живать. В 1992 г. в странах СНГ и Балтии проживало 350—400 тыс.
граждан Российской Федерации, в большинстве своем не собираю-
щихся переезжать в Россию. Из прибалтийских государств лишь 8%
из числа получивших российское гражданство прибыли в России на
постоянное жительство. Получив, вопреки национальному законо-
дательству, второе российское гражданство, такие лица е двойным
гражданством поставили себя под угрозу санкций со стороны на-
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993.
№ 29. Ст. 1112.
274
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
ционатьиых органов государственной власти. Данное обстоятельст-
во является источником потенциальных осложнений для межгосу-
дарственных отношений (достаточно привести пример отношений
между Россией и Грузией). Свыше двух третей населения Абхазии
и примерно половины населения Южной Осетии получили россий-
ское гражданство, и какой будет найден окончательный выход из
создавшегося положения после вооруженного конфликта с Грузией
в августе 2008 г., сказать трудно. Предоставление российского гра-
жданства в массовом порядке, в том числе лицам, проживающим за
ее пределами, в определенной степени явилось нарушением между-
народно-правового принципа невмешательства во внутренние дела
других государств и не практикуется нигде в мире (хотя, с другой
стороны, сложившаяся после распада СССР ситуация также нс
имеет аналогов в мире).
Исключительно либеральные условия приобретения российско-
го гражданства нс способствовали разрешению проблемы слабо
контролируемой массовой миграции в Россию с ее многоплановы-
ми негативными последствиями для общества и государства. От-
сутствие правовых оснований не позволяло воспрепятствовать прие-
му в гражданство Российской Федерации лиц, имеющих судимости,
в том числе за совершение тяжких преступлений, членов преступ-
ных ipynnupoBOK, лиц, занимающихся незаконной коммерческой
деятельностью, а в отдельных случаях и связанных со спецслужбами
иностранных государств.
Уникальная либеральность российского закона о гражданстве
1991 г. объясняется тем, что он был рассчитан на действие в услови-
ях переходного после распада СССР периода. Однако очевидно, что
в правовом отношении распад СССР не может занимать неопреде-
ленное время, поскольку это противоречит требованиям националь-
ной безопасности страны. Не исключено, что требования безопасно-
сти могут повлечь в ближайшем будущем закрытие границ Россий-
ской Федерации и переход на визовый режим пересечения границ
между Россией и некоторыми странами ближнего зарубежья. В на-
стоящее время визовый режим пересечения границ установлен между
Россией и Грузией, Туркменистаном, странами Балтии.
Основную задачу разработчики Закона о гражданстве 2002 г.
усматривали в обеспечении четкого конституционного регулирова-
ния вопросов гражданства с учетом положений Концепции нацио-
нальной безопасности России, баланса интересов личности, обще-
ства и государства, создания единого правового пространства, не-
дискриминации, зашиты прав и свобод человека и гражданина, ста-
билизации общественно-политической обстановки в стране.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
275
В российском Законе о гражданстве 2002 г. и монилась сача
концепция приобретения гражданства, что, прежде всего, выража-
ется в требовании отказа от имеющегося иностранного гражданства
при приеме в российское гражданство, установлении при этом цензов.
Так, при приеме в российское гражданство в общем порядке
(ст. 13) требуется соблюдение следующих условий:
• совершеннолетие и дееспособность;
• проживание на территории Российской Федерации непосред-
ственно перед обращением с заявлением о приеме в граждан-
ство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно;
• обязательство соблюдать Конституцию РФ и законодательст-
во Российской Федерации;
• наличие законного источника средств существования;
• отказ от иностранного гражданства.
Указанные требования сближают новый закон о |ражданстве
России е законами о гражданстве развитых стран мира, стран СНГ
и Балтии. Именно с ними, а не с «дальнейшей демократизацией»
российского законодательства о гражданстве, следует связывать
становление российской государственности.
10.4. Проблема определения принадлежности
к российскому гражданству после распада СССР
После распада СССР первичная и центральная проблема в сфе-
ре гражданства для получивших независимость госу ;арств заключа-
лась в определении круга собственных граждан. Для Российской
Федерации в большей степени, чем для друшх государств бывшего
СССР, эта проблема оказалась связанной с правовым положением
этнических соотечественников, оставшихся проживать после распа-
да СССР в его республиках.
В этой ситуации были возможны следующие варианты развития
российского гражданства.
1. Сохранение принципов регулирования гражданства, прису-
щих европейским государствам, в том числе бывшему СССР, ха-
рактеризующихся, прежде всего, отказом от двойного гражданства.
В таком виде российский Закон о гражданстве от 28 ноября 1991 г.
просуществовал до внесения в него изменений Законом РФ от
17 июня 1993 г. (в ст. 3).
2. Предоставление облегченного порядка приобретения россий-
ского гражданства соотечественникам без требования отказа от
двойного гражданства. Понятие «этнический соотечественник», как
уже указывалось, расплывчато, а «российский этнический соотече-
276
Ра <де\ 11. Законодатехьное pei ухирование гражданства в РФ
ственник» трудноопределимо. Облегченный порядок приобретения
российского гражданства был предоставлен всем гражданам бывше-
ю СССР. По этому пути развивалось российское гражданство после
внесения изменений в Закон о гражданстве от 17 июня 1993 г.
3. Крайней формой второго варианта является стремление еще
более облегчить возможность предоставления российского граждан-
ства для всех граждан бывшею СССР. Объясняется _>то тем, что Рос-
сийская Федерация, являясь государством-правопреемником СССР,
не выполняет свои обязательства, вытекающие из существовавшего
ранее статуса граждан СССР. Указывалось, что «нынешняя Россия
призвана реально заместить Советский Союз и защитить права гра-
ждан, ставших после 1991 г. жертвами законодательства ряла быв-
ших республик ССС Р, претендующих ныне на моноэтничность»* 1.
Подобную позицию отстаивает С.Н. Бабурин, внесший 13 февраля
1996 г. на рассмотрение Государственной Думы проект федерально-
го закона «О внесении изменений и дополнений в преамбулу и
ст. 2. 12. 13 и 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федера-
ции».2 Законопроект С.Н. Бабурина принят не был, однако его по-
ложения были частично воспроизведены в принятом 5 марга 1999 г.
Федеральном законе от 5 марта 1999 I. «О государственной политике
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубе-
жом» в ч. 4 ст. 11: «Гражданами Российской Федерации признаются
лица, состоявшие в [ражданстве СССР, и их потомки по прямой
нисходящей линии, не заявившие путем свободного добровольного
волеизъявления о своем желании состоять в гражданстве других госу-
дарств»3. Указанная норма, как уже говорилось, в силу несоответст-
вия новому Закону о гражданстве была отменена.
10.5. Приобретение гражданства
в порядке признания
Во всех прежних законах о гражданстве Советского Союза со-
держалась общая норма, определяющая принадлежность к граждан-
ству. Установление i ражданства связывалось либо с признанием
гражданства, либо с приобретением гражданства в порядке, уста-
новленном каждым данным законом. В отношении тех, кто уже
имел гражданство до принятия нового закона, применялась форма
признания гражданства. Обычно применялся «нулевой вариант»,
заключающийся в том, что по новому закону гражданами государ-
1 Бабурин С И. Современные проблемы российской государственности: icppuio-
рия и гражданство // Государство и право. 1996. № 3. С. 6.
‘ Там же.
1 СЗ РФ. 1999. № 22. Ст 2670
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
277
ства признаются все лица, состоявшие в его гражданстве на момент
вступления его в силу. Подобная формулировка была использована
в Законах о гражданстве СССР 1978 и 1990 гг. В ст. 5 Закона о гра-
жданстве Российской Федерации 2002 г. также закреплено, что рос-
сийскими гражданами являются:
а) лица, состоящие в гражданстве Российской Федерации на
день вступления в силу настоящего Федерального закона;
б) лица, которые приобрели гражданство Российской Федера-
ции в соответствии с настояшим Федеральным законом.
В ст. 2 Закона о гражданстве России 1991 г. было установлено,
что гражданами Российской Федерации являются лица, приобрет-
шие гражданство в соответствии с настоящим Законом, а норма
о признании включена в статью об основаниях приобретения |раж-
данства. Признание гражданства, таким образом, было включено
в перечень оснований приобретения гражданства, но с существен-
ными особенностями.
Дело в том, что российский Закон о гражданстве 1991 г. не мог
использовать аналогичную форму признания гражданами всех лиц,
состоявших в ее гражданстве на день вступления в силу Закона.
Объясняется это тем, что гражданство Российской Федерации, как
и других бывших союзных республик, не имело юридического оформ-
ления. Российское гражданство полностью растворялось в союзном
гражданстве и не фиксировалось ни в каких документах. Действо-
вал единый паспорт гражданина СССР образна 1974 г., и нельзя
было правовыми средствами ни подтвердить, ни опровергнуть факт
принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Поэтому в Законе о гражданстве 1991 г. признание гражданства
получило соответствующую форму выражения и зафиксировано как
основание приобретения гражданства. Гражданами Российской Фе-
дерации признавались все |раждане бывшего СССР, постоянно
проживающие на территории России на день вступления в силу
Закона о гражданстве (т.е. на 6 февраля 1992 г.), если они в течение
одного года после этой даты не заявили о своем нежелании состо-
ять в российском гражданстве (ч. 1 ст. 13 Закона).
Основаниями признания явились такие факты, как обладание
гражданством СССР и постоянное проживание на территории России.
Это и был так называемый нулевой вариант, поскольку фактически
никому из проживающих в России граждан СССР не пришлось при-
нимать какие-либо меры для подтверждения российского гражданства.
Оговорка о возможности в течение гола сделать заявление о не-
желании состоять в гражданстве Российской Федерации объясняет-
ся тем, что среди лиц, подпадающих под действие дайной нормы,
могли быть лица, считающие себя гражданами других бывших со-
278
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
юзных республик. Отсутствие в Законе оговорки о возможности
выразить волеизъявление о нежелании состоять в |ражданстве Рос-
сии означало бы нарушение прав человека, принудительное зачис-
ление лица в число российских граждан.
Существует точка зрения о том, что подобное заявление лица
о своем несогласии состоять в гражданстве России означало отказ
от российского гражданства, и такое прекращение гражданства
должно было оформляться как выход из гражданства в регистраци-
онном порядке*.
Однако, исходя из понимания текста ч. 1 ст. 13 Закона, более обос-
нованным представляется предположение о том, что заявление о неже-
лании состоять в гражданстве России не являлось отказом от ее граж-
данства, поскольку лицо могло не состоять в российском гражданстве.
Общая норма ст. 13 Закона о гражданстве в последующем по-
требовала уточнений, которые были направлены в сторону расши-
рения круга лиц, признающихся гражданами России.
Согласно ч. I Указа Президента РФ от 24 октября 1994 г., гражда-
нами Российской Федерации считаются бывшие граждане РСФСР,
возвратившиеся па жительство в Россию до вступления в силу Закона
«О гражданстве РСФСР», не имеющие подтверждения приобретения
гражданства Российской Федерации в результате признания и про-
должающие проживать на территории России на законных основани-
ях. Оформление документов о принадлежности к гражданству Россий-
ской Федерации производится при их личном волеизъявлении.
В то же время ст. 13 Закона понималась так, что граждане быв-
шего СССР, родившиеся на территории России и уехавшие в дру-
гие республики СССР, не желающие утратить российское граждан-
ство и приобрести другое, оказались в положении, когда они могут
восстановить свое гражданство России по регистрации (п. «г»
ст. 18 Закона). При этом гражданами России по рождению они нс
считались. Сложившееся положение было исправлено постановле-
нием Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. по делу в связи
с жалобой А.В. Смирнова о проверке конституционности п. «г»
ст. 18 Закона «О гражданстве РСФСР».
Конституционный Суд РФ отметил, что употребленное в ч. 2
ст. 13 Закона РФ «О гражданстве РФ» применительно к указанным
в ней лицам выражение «считаются состоявшими в гражданстве
Российской Федерации» означает, что такие лица считаются состо-
явшими в российском гражданстве по рождению нс только в про-
шлом, до утраты ими iражданства бывшего СССР, но и после этого
1 Комментарий к Закону о гражданстве Российской Федерации / Под ред. И.П. Иль-
инского, Б.С. Крылова, Н.В. Михалевой. М., 1992. С. 19.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство
вплоть до момента, пока оно не будет прекрашено на основании их
собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного
только факта проживания за пределами Российской Федерации на
момент вступления в силу названного Закона, гак как в его
ст. 4 установлено, что проживание гражданина Российской Федера-
ции за ее пределами не прекращает российского гражданства. Все
состоявшие в гражданстве Российской Федерации по рождению,
независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию,
должны пользоваться равными правами, включая равное право на
гражданство.
В соответствии с указанным постановлением Конституционного
Суда гражданами Российской Федерации считаются лица, ранее
состоявшие в гражданстве СССР, если они не изъявили свободно
своего желания о прекращении гражданства Российской Федерации
и нс приобрели гражданство иностранного государства.
10.6. Определение принадлежности к гражданству
в странах СНГ и Балтии
Нормы об определении круга лиц, считающихся гражданами го-
сударства, включая нормы о при знании гражданства, содержатся во
всех принятых законах о гражданстве стран — республик бывшего
СССР. Но определение принадлежности к гражданству в некоторых
республиках пошло по пути сужения круга лиц, при знаваемых гра-
жданами государства. Такая тенденция присуща в разной форме
иконам о гражданстве Грузии, Молдовы, Украины, Кир|изии. Не-
обходимо обратить особое внимание на решение вопросов призна-
ния । ражданства в Латвии и Эстонии, где все проживающие поде-
лены на граждан и мигрантов. В праве на получение гражданства
отказывается не только осужденным за уголовные преступления,
наркоманам, но и тем, кто в прошлом был кадровым работником
министерства обороны, министерства внутренних дел, органов го-
сударственной безопасности Советского Союза. Предоставление
национального гражданства в странах Балтии зависит в основном
от доли доминирующей нации в населении.
В Литве эта нация находится в явном большинстве (литовцы
составляют примерно 80% населения страны), поэтому здесь дис-
криминация в отношении гражданства не столь значительна, как
в Латвии и Эстонии. Уже в 1991 г. нелитовиы (главным образом
поляки и русские), составляющие 20% населения Литвы, получили
права гражданства на основании простого факта проживания в рес-
публике. При этом идея правовой непрерывности в вопросе граж-
280
Ра »дел 11. Законодатетыгое pci у.ироваиие гражданства в РФ
данства по отношению к довоенному независимому государству
в Литве, в отличие от Эстонии, вообще нс использовалась1.
В Латвии, в силу совершенно иной этнографической ситуации,
право на гражданство ограничено. В .момент восстановления лат-
вийской независимости в 1991 г. у латышей даже не было уверенно-
сти в том, что они составляют хотя бы половину населения страны.
Латыши находятся в меньшинстве в каждом из семи крупнейших
городов Латвии. Поэтому для латышей реальны опасения, что их
может нс хватить для того, чтобы получить большинство при голо-
совании или референдуме за независимость (гем более, что для из-
менения Конституции и статуса государства в парламенте требова-
лось большинство в 2/3 состава депутатов)2.
Оценивая законодательство о гражданстве постсоветских госу-
дарств и практику его применения, особенно в начальной фазе их
независимого развития, следует исходить из непременною требова-
ния — недопущения ухудшения правового статуса людей, постоян-
но проживающих в данном государстве, в сравнении с гем, кото-
рый они имели ранее3.
10.7. Приобретение гражданства по рождению
(филиация)
Законодательство о гражданстве Российской Федерации, как
и большинства государств, закрепляет различный порядок предос-
тавления гражданства раздельно для детей (по случаю их рождения)
и тля совершеннолетних (посредством волеизъявления). Гражданст-
во по рождению приобретает подавляющее большинство людей.
Поскольку родившийся ребенок не в состоянии самостоятельно
решать вопросы гражданства, данный подход основывается на пре-
зумпции членства, согласно которой при рождении определенного
лица имеется высокая степень вероятности того, что оно проявит
лояльность по отношению к государству, в котором родилось4.
Приобретение гражданства по рождению по существу не отли-
чается от признания ребенка гражданином государства, т.е. принад-
1 Штепан А. Koi.ra логика демократии противоречит логике национального го-
сударства (размышления об Эсюнии) // Российский бюл 1стснь но правам чело-
века. 1994. Вып. 4. С. 104.
- Кудрявцев И. Латвия: через сколько лет бу ict граждан! гво? // Российский бюл-
1етень по правам человека. 1994. Вып. 4. С. 96.
1 Витрук Н.В. Актуальные проблемы гражданства в постсоветском пространстве //
Актуальные проблемы граж [анства. С. 31.
4 Brubaker R. C iuzenship and Nlaiionhcod in France and Germany. Harvard, 1992.
P. 27.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
281
лежащим к гражданству. Признание новорожденного гражданином
государства, по общему правилу, происходит автоматически путем
записи в книге актов гражданского состояния. Различие заключает-
ся в том, что такое признание не обусловлено вступлением в силу
закона о гражданстве, в отличие от определения круга лиц, принад-
лежащих к гражданству, и устанавливаемого именно на дату вступ-
ления в силу закона о гражданстве. К тому же решение вопроса
о гражданстве ребенка не безусловно: оно зависит от гражданства
родителей, которое может быть различным, их взаимного согласия
на гражданство детей, а также от места рождения ребенка, что так-
же может иметь значение при определении гражданства. Поэтому
приобретение гражданства по рождению является особым способом
приобретения гражданства и представляет собой достаточно обшир-
ную группу норм.
Приобретение гражданства по рождению называют филиацией.
Гражданство приобретается автоматически на основе действующего
законодательства. При этом в качестве основных принципов при-
меняются исключающий принцип «права крови» (jus soli) и вклю-
чающий принцип «права почвы» (jus sanguinis).
Так называемый принцип «права крови» признает гражданином
любое лицо, родившееся от граждан данного государства (в некото-
рых странах считается достаточным, чтобы один из родителей имел
соответствующее гражданство). На территории какого государства
родилось эго лицо, значения не имеет. Принцип «права почвы» при-
знает гражданином любое лицо, родившееся на территории данного
государства, независимо от гражданства родителей. Иногда приобре-
тение гражданства по «праву крови» именуется приобретением граж-
данства по происхождению, а по «праву почвы» — по рождению.
Сила действия каждого из принципов неодинакова. Государства
отдают приоритет какому-либо из них. Выбор или преобладание
того или иного из них обусловливается главным образом политикой
государства в демографической области1. Если государство заинте-
ресовано в быстром росте своего населения, оно может ввести оба
правила в полной мере. Чаще, однако, доминирует один из прин-
ципов, а другой его дополняет. В большинстве государств основ-
ным считается принцип «права крови», а «право почвы» принима-
ется в расчет как дополнительный, когда родственные связи не по-
зволяют бесспорно определить гражданство лица. Случается, одна-
ко, что государство берег за основу территориальный принцип, что
свойственно латиноамериканским странам или Индии2.
1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть /
Под ред. Б.Л. Стращуна. М„ 1996. С. 127.
2 Шарма М.П. Государственный строй Индийской республики. М„ 1958. С. 67.
282
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Российское законодательство также основано преимущественно
на принципе «права крови».
Ребенок, оба родителя или единственный родитель которого на
момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федера-
ции, приобретает ее гражданство независимо от места рождения.
Ребенок также становится гражданином России независимо от воли
супругов и места рождения в том случае, если один из родителей
состоит в российском гражданстве, а другой является лицом без
гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его
нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка).
Это положение Закона направлено на сокращение числа лиц без
гражданства. Но если вторым родителем является иностранный
гражданин, то положение меняется: гражданство ребенка определя-
ется письменным соглашением родителей (место рождения значе-
ния не имеет), а если соглашение отсутствует, то ребенок приобре-
тает российское гражданство при условии, что он родился на тер-
ритории России, или если ему [розит возможность стать лицом без
гражданства. Ребенок приобретет гражданство Российской Федера-
ции по рождению, когда один из его родителей имеет гражданство
Российской Федерации, а другой родитель является иностранным
гражданином, при условии, что ребенок родился на территории
Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом
без гражданства, а также в том случае, когда оба его родителя или
единственный родитель, проживающие на территории Российской
Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без
гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Рос-
сийской Федерации, а государство, гражданами которых являются
его родители или единственный родитель, нс предоставляет ему
свое гражданство.
В ч. 2 ст. 12 Закона предусмотрена ситуация, при которой оба
родителя находящегося на территории России ребенка неизвестны.
В этом случае он регистрируется в органах ЗАГСа как гражданин
России после истечения шести месяцев со дня его обнаружения,
если его родители не объявятся, ибо презюмируется, что они явля-
ются российскими гражданами. Признание родительских прав в та-
ком случае в дальнейшем возможно лишь при обращении в органы
опеки и попечительства на основе судебного решения.
При определении гражданства по рождению Российская Феде-
рация в максимальной степени обеспечивает возможность приобре-
тения российского гражданства. Доминирование российского граж-
данства при разрешении коллизионных вопросов гражданства по-
зволяет избегать возникновения как безгражданства, так и двойно-
го гражданства. В отличие от ранее действовавшего законодательства
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
о гражданстве, в новом Законе отражены все возможные случаи
приобретения детьми гражданства Российской Федерации как по
«праву крови», гак и по «праву почвы».
10.8. Приобретение гражданства в порядке приема
(натурализация)
Наиболее распространенным способом приобретения граждан-
ства является так называемое укоренение или приобретение граж-
данства в порядке натурализации Этот термин общепризнан в ме-
ждународном праве, но в российском законодательстве, на наш
взгляд, безосновательно, не используется. Натурали >ация представ-
ляет собой предоставление органами власти гражданства лицу, кото-
рое об этом просит. Натурализация осуществляется, как правило, на
основе свободного волеизъявления заинтересованного лица и обычно
влечет утрату имеющегося гражданства по рождению1. Как уже го-
ворилось, при натурализации, как правило, одного волеизъявления
лица для приобретения гражданства недостаточно, это лицо должно
отвечать определенным условиям (цензам), установленным для это-
го способа приема в гражданства
Закон о гражданстве 2002 г. вводит новые понятия «общего»
и «упрощенного» порядка рассмотрения вопросов гражданства, что
тначительно облегчает их понимание и применение.
В отношении лиц. на которых распространяются обычные усло-
вия, предусмотренные Законом, применяется общий порядок при-
обретения или прекращения российского гражданства. Эти условия
полностью соответствуют положениям Европейской конвенции о
гражданстве.
Упрощенный порядок приобретения или прекращения россий-
ского гражданства применяется в отношении лиц, на которых рас-
пространяются льготные условия, предусмотренные Законом.
Согласно ст. 13 Закона о гражданстве Российской Федерации
приобрести гражданство России в общем порядке могут иностран-
ные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет
и обладающие дееспособностью, в том случае, если они:
а) проживают на территории Российской Федерации со дня по-
лучения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о прие-
ме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непре-
1 Сравните 1Ы1ое конституционное право. С. 271- 272.
284
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
рывно. Срок проживания на территории Российской Федерации
считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Россий-
ской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года.
Срок проживания на территории Российской Федерации для лиц,
прибывших до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство,
исчисляется со дня регистрации по месту жительства;
б) обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство
Российской Федерации;
в) имеют законный источник средств к существованию;
г) обратились в полномочный орган иностранного государства
с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства.
Отказа от иною гражданства не требуется, если это предусмотрено
международным договором Российской Федерации или настоящим
Федеральным законом либо если отказ от иного гражданства не-
возможен в силу не зависящих от лица причин;
д) владеют русским языком, порядок определения уровня зна-
ний которого должен быть утвержден положением о порядке рас-
смотрения вопросов гражданства Российской Федерации.
Пятилетний срок проживания на территории Российской Феде-
рации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из
следующих оснований:
а) наличие у лица высоких достижений в области науки, техни-
ки и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией,
представляющими интерес для Российской Федерации;
б) предоставление лицу политического убежища на территории
Российской Федерации;
в) признание лица беженцем в порядке, установленном феде-
ральным законом.
Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией,
может быть принято в гражданство Российской Федерации без со-
блюдения общих условий приема в российское гражданство.
Так, например, в Законе РФ от 8 июля 1992 г. «О внешней раз-
ведке»’, в ст. 23 «Социальная защита лиц, оказывающих (оказы-
вавших) конфиденциальное содействие органам внешней разведки»
закреплено: «Лица, оказывающие (оказывавшие) конфиденциаль-
ное содействие органам внешней разведки и не являющиеся граж-
данами Российской Федерации, могут быть приняты в гражданство
Российской Федерации. Сотрудничество таких лиц с органами
внешней разведки является обстоятельством, облегчающим прием в
гражданство Российской Федерации».
1 Сборник законодательных актов Российской Федерации. Вып. XVI. 17 июня —
14 июля 1992 г. М„ 1992. С. 47-58.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
В Российской Федерации высказываются критические замеча-
ния в адрес аналогичной политики дру|их государств, предостав-
ляющих свое гражданство в упрощенном порядке лицам, имеющим
российское гражданство, в результате чего научный и технический
потенциал России за последнее десятилетие понес колоссальный
урон (подробнее об этом говорится ниже). Для достижения после-
довательности в вопросе «утечки умов» предлагалось исключить
такого рода норму (т.е. п. «а» ч. 2 ст. 13 Закона о гражданстве) из
перечня оснований, облегчающих порядок приема в российское
гражданство. Объяснялось это тем, что «это ставит Россию на один
уровень с государствами, сманивающими специалистов из других
стран и от действии которых в данном плане сама Россия уже ис-
пытала немалый ущерб»1.
На наш взгляд, критика в данном случае является не вполне
обоснованной, поскольку политика «захвата мозгов» или «утечки
умов» существует столько же времени, сколько существуют госу-
дарства. Более того, проблема «утечки умов», перемещения рабо-
чей силы лежит в основе политики государства относительно во-
просов приобретения и прекращения гражданства. Задумайтесь
над вопросом, выиграет или проиграет Россия, если выйдут из ее
гражданства и уедут за границу тысяча высококвалифицированных
специалистов, ученых, а взамен приобретут российское граждан-
ство и приедут в страну десять, двадцать или сто тысяч неквали-
фицированных работников2. Поэтому необходимо не исключать
имеющуюся рациональную норму, а предпринимать меры, предот-
вращающие утечку собственных «умов».
Изменениями и дополнениями к Закону о гражданстве от 17 октяб-
ря 2003 г. (в ред. Федерального закона от 4 декабря 207 г. № 328-ФЗ)
ст. 13 была дополнена еще одной частью. Отныне право на прием в
гражданство в общем порядке имеют граждане государств, входив-
ших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу
по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках или воин-
ских формированиях. Они вправе обратиться с заявлениями о
приеме в российское гражданство в общем порядке, но без соблю-
дения требования о пятилетием непрерывном сроке проживания в
России, и без предоставления вида на жительство.
1 Актуа гьные проблемы гражданства. С. 153.
2 Следует иметь в виду, что в российских агентствах по набору специалистов не
очень жалуют экономистов, юристов, врачей, но благосклонны к представителям
технических специальностей. Ва мнений С, Ка ложный Д. Понять Россию умом.
М., 2001. С. 90.
286
Ра »дел 11. Законодатезьное pei улирование гражданства в РФ
10.9. Приобретение гражданства
в упрощенном порядке
Приобретение российского гражданства в упрощенном порядке
(в порядке pei истрапии) нс связано со столь сложными требова-
ниями и процедурами, имеющими место при приеме в гражданство
в общем порядке.
Установление упрощенного порядка приема в российское |раж-
данство следует связывать, прежде всего, со сложившейся после
распада СССР ситуацией. Вопрос о праве граждан бывшего СССР,
оставшихся проживать на территориях его бывших союзных рес-
публик, на получение российского гражданства в упрощенном по-
рядке положительно решен в Законе о гражданстве 2002 i.
После внесения изменений в ст. 14 Закона о гражданстве Феде-
ральным гаконом от 17 октября 2003 г. «О внесении изменений н
дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Фе-
дерации», перечень категорий иностранных граждан и лиц без гра-
жданства, имеющих основания на прием в российское гражданство
в упрощенном порядке, существенно расширился.
Упрошенный порядок приема в гражданство распространяется
на иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возрас-
та 18 лет и обладающих дееспособностью, которые вправе обратиться
с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации без со-
блюдения условия, касающегося пятилетнего срока проживания на
территории Российской Федерации при приеме в гражданство в об-
щем порядке и без предоставления вида на жительство, если они:
а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеюще-
го гражданство Российской Федерации и проживающего на терри-
тории Российской Федерации,
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают в госу-
дарствах, входивших в состав СССР, не получили i ражданства этих
государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;
в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР,
получили среднее профессиональное или высшее профессио-
нальное образование в образовательных учреждениях России после
1 июля 2002 г.
Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие
на территории России, вправе обратиться с заявлениями о приеме
в российское I ражданстве в упрощенном порядке без соблюдения
условия о пятилетием непрерывном сроке проживания, если они:
а) родились на территории РСФСР и имели гражданство быв-
шего СССР;
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
б) состоят в браке с гражданином Российской Федерации не
менее трех дет1;
в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына
или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами
Российской Федерации.
Без соблюдения условия о сроке проживания, установленного п. «а»
ч. 1 ст. 13 Закона, и без предоставления вида на жительство вправе
также обратиться с заявлениями о приеме в российское гражданст-
во нетрудоспособные иностранные граждане и лица без гражданст-
ва, прибывшие в Российскую Федерацию из государств СССР и
зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации
по состоянию на 1 июля 2002 г. Данная норма в основном касается
пенсионеров и инвалидов. Напомним, что под нетрудоспособно-
стью понимают полную нетрудоспособность, возникшую в силу
возраста (пенсионный возраст в Российской Федерации установлен
для мужчин — 60 лет и для женщин — 55 лет) либо инвалидности
вследствие тяжкого заболевания (инвалид 1, II или 111 групп).
Упрошенный порядок приема в российское гражданство для
граждан бывшего СССР, содержавшийся в ч. 4 ст. 14 Закона о гра-
жданстве в связи с истечением неоднократно продлевавшегося сро-
ка действия (до 1 июля 2009 г.) утратил силу, в связи с чем, как от-
мечалось, данная часть должна быть исключена из текста Закона.
Ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство
бывшего СССР и проживающие на территории Российской Феде-
рации, принимаются в российское гражданство в упрощенном по-
рядке без предоставления вида на жительство и без соблюдения
условий, касающихся пятилетнего срока проживания, наличия за-
конного источника средств к существованию, отказа от иного
гражданства и владения русским языком.
В упрощенном порядке в российское гражданство принимаются
без соблюдения всех требований, установленных при приеме в гра-
жданство в общем порядке, ребенок и недееспособное лицо, яв-
ляющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства:
Во многих странах Центральной Европы, недавно ставших членами ЕС. для
получения гражданства по данному основанию необходим не только факт со-
стояния в браке от 3 до 5 лет, но и ведения совместного хозяйства. При этом,
факт совместного проживания проверяется. Представители миграционной поли-
ции имеют право навещать кандидата на получение гражданства в вечернее вре-
мя. Если полицейский напишет в рапорте, что у него сложггаось впечатление,
что супружеские обязанности выполняются не в полном объеме, с получением
гражданства могут возникнуть проблемы. Но даже и после получения граждан-
ства, если в суде будет доказана фиктивность брака, следует, как минимум, ожи-
дать лишения гражданства и депортации. Иванова И. Продажное гражданство //
Версия. 2005. 23-29 мая. С. 4.
288
Ра »дел 11. Законодатехьное регулирование гражданства в РФ
а) ребенок, один из родителем которого имеет гражданство Рос-
сийской Федерации, — по заявлению этого родителя и при нали-
чии согласия другого родителя на приобретение ребенком г'ражлан-
ства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ре-
бенок проживает на территории Российской Федерации;
б) ребенок, единственный родитель которого имеет гражданство
Российской Федерации, — по заявлению родителя;
в) ребенок или недееспособное лицо, над которыми установле-
ны опека или попечительство, — по заявлению опекуна или попе-
чителя, имеющих гражданство Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие реги-
страцию по месту жительства на территории субъекта Российской
Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответ-
ствии с Государственной программой по оказанию содействия доб-
ровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественни-
ков, проживающих за рубежом, могут быть приняты в российское
гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условий, ка-
сающихся пятилетнего непрерывного срока проживания, наличия
законного источника средств к существованию и владения русским
языком. Ожидалось, что установление упрошенного порядка для
данной категории лиц, как стимул, позволит лучше координировать
миграционную политику, направляя мигрантов в те регионы, где они
необходимы государству, а не туда, где им захочется расселиться1.
В отличие от приема в российское гражданство в общем поряд-
ке, где рассмотрение заявлений и принятие решения производятся
Президентом РФ в течение годичного срока, решения о приеме
в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке при-
нимаются компетентными органами, в срок до шести месяцев со
дня подачи заявления и всех необходимых документов.
10.10. Приобретение гражданства
в порядке восстановления (реинтеграция)
Возможно восстановление в российском гражданстве лица, ко-
торое его имело, но по каким-либо причинам в дальнейшем утра-
тило. В международном праве эта форма также именуется реинте-
рацией. Суть данной формы приобретения гражданства заключается в
том, что государство может восстановить в гражданстве лиц. кото-
рые были лишены его, а также тех, кто фактически утратил поли-
тико- правовую связь со своим государством (например, вследствие
депортации, пребывания в плену и т.д.).
По программе юбровольиого переселения вместо ожидавшихся в 2007 г. 50 тыс.
в Россию приехало всего несколько сот человек. См.: Полюби соотечественника
своего // Российская газета. 2008. 19 апреля.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
Коллективной формой восстановления гражданства является ре-
патриация (от позднелатинского repatriatio — возвращение на роди-
ну), представляющее собой, как правило, организованное возвра-
щение на родину военнопленных и гражданских лиц. оказавшихся
за ее пределами в результате военных действий и других вынужден-
ных обстоятельств, а также эмигрантов с восстановлением в правах
гражданства1.
Отечественное законодательство знает многочисленные случаи, ко-
гда в гражданстве восстанавливались группы населения, ранее потеряв-
шие его в связи с событиями, носящими как чисто внутренний, так и
международный характер. В частности, в 1945—1946 гг. предоставля-
лась возможность восстановить гражданство СССР лицам, проживав-
шим во Франции, Бельгии, Китае, Японии и ряде других стран, путем
подачи заявления и документов, удостоверяющих их личность и при-
надлежность в прошлом к подданству Российской империи.
Государство может восстановить гражданство односторонним
актом, в этом случае лицу остается согласиться с восстановлением
либо отказаться от этого. Однако, возможно, что для репатриации по-
требуется ходатайство. В этом случае репатриацию можно рассматри-
вать как натурализацию (укоренение) в гражданстве в упрощенном
порядке на льготных условиях.
Нормы о восстановлении гражданства установлены законами о гра-
жданстве почти всех государств — участников СНГ. Российский Закон
о гражданстве в ст. 15 также предусматривает возможность восстановле-
ния в гражданстве Российской Федерации. Иностранные граждане и
лица без гражданства, ранее имевшие гражданство Российской Федера-
ции, могут быть восстановлены в гражданстве в соответствии с прави-
лами, установленными для приема в гражданство Российской Федера-
ции, в общем порядке, с тем отличием, что срок их проживания на тер-
ритории Российской Федерации сокращается до трех лет.
Восстановление в гражданстве может использоваться лицами,
у которых гражданство Российской Федерации прекратилось в свя-
зи с усыновлением, установлением опеки и попечительства, а также
в связи с изменением гражданства родителей. Восстановление рас-
пространяется на бывших граждан Российской Федерации (но не
РСФСР), лишенных гражданства или утративших его без их сво-
бодного волеизъявления.
Возможность восстановления в российском гражданстве огра-
ничена рядом оснований для отклонения заявлений. Они являются
общими для отклонения заявлений о приеме в гражданство.
1 Народонаселение. Энциклопедический словарь. М.: Большая Российская энцик-
лопедия, 19^4. С. 383.
290
Ра (дел 11. Законодатемяюе pci у.ироваиие гражданства в РФ
10.11. Приобретение гражданства
в порядке оптации
Приобретение российскою гражданства возможно также в фор-
ме оптации (опциона). Оптация представляет собой при жанис за
лицом гражданства одного из государств по выбору (опции) самого
человека. Право закрепить гражданство по оптации объявляется
государством и обычно связано с передачей территории в юрисдик-
цию другого государства, массовой миграцией населения и прочи-
ми обстоятельствами, вследствие которых большое количество лю-
дей попадает в юридически неопределенное состояние.
В таких случаях государства могут по взаимной договоренности
установить срок, в течение которого лица со спорным статусом впра-
ве выбрать себе гражданство одной из стран. Например, по договору
Китая с Индонезией 1955 г. была проведена оптация — за два года
лица должны были выбрать одно из гражданств и заявить об этом
властям. Опцион может быть объявлен и для апатридов, если госу-
дарство проводит кампанию их массовой натурализации. Апатридам
предлагается выбор — сохранить свой статус или стать i ражданами1.
В российском Законе о гражданстве 2002 г. норма, прсдусматри •
вающая оптацию, содержится в ст. 21 «Выбор гражданства при изме-
нении Государственной границы Российской Федерации». Оптация
регулируется как внутренним законодательством России, так и между-
народными договорами и соглашениями, т.е. сама возможность выбо-
ра гражданства одного из двух государств вытекает лишь из междуна-
родно-правовой договоренности государств. Оптация может выступать
одновременно основанием как для приобретения, так и для утраты
гражданства, поскольку лицу предоставляется право беспрепятствен-
ного выхода из одного гражданства и приобретения другого.
10.12. Приобретение гражданства
по иным основаниям
К иным основаниям приобретения российского гражданства
относятся нормы Закона, регулирующие приобретение гражданства
детьми и недееспособными лицами, над которыми установлены опе-
ка или попечительство. Иные основания, не предусмотренные в За-
коне о гражданстве, могут содержаться также в международных до-
говорах Российской Федерации.
Полное и четкое ра граничение оснований приобретения граж-
данства России ребенком при приобретении российского гражданст-
1 Арановский к.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1999. С . 352.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
ва одним из родителей Закон напрямую связывает с наличием или
отсутствием гражданства его обоих родителей, их согласием на изме-
нение гражданства ребенка, а также с местом проживания ребенка.
Порядок приобретения российского гражданства ребенком при
приобретении гражданства России одним из родителей следующий.
Ребенок приобретает российское гражданство, если оба его родителя
или единственный родитель приобретают гражданство Российской
Федерации. Для приобретения или прекращения российского граж-
данства ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие.
Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобре-
тает гражданство Российской Федерации, их ребенок, проживаю-
щий на территории Российской Федерации, может приобрести гра-
жданство Российской Федерации по заявлению его родителя, при-
обретающего российское гражданство.
Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобре-
тает гражданство Российской Федерации, их ребенок, проживаю-
щих за пределами России, может приобрести российское 1раждан-
сгво по заявлению обоих родителей.
Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает
гражданство Российской Федерации, а другой родитель является ли-
цом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство Рос-
сии по заявлению родителя, приобретающего российское гражданство.
Если один из родителей, приобретающий гражданство Россий-
ской Федерации, является лицом без гражданства, а другой роди-
тель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести граж-
данство Российской Федерации по заявлению обоих родителей.
Основания приобретения российского гражданства детьми при
усыновлении (удочерении) следующие.
Ребенок, являющийся гражданином России, при усыновлении
(удочерении) его иностранными гражданами или иностранным граж-
данином сохраняет российское гражданство. Российское гражданство
ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными 1ражданами
или иностранным гражданином, может быть прекращено в общем
порядке по заявлению обоих усыновителей или единственного усы-
новителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
Ребенок, усыновленный (удочеренный) гражданином Российской
Федерации, или супругами, являющимися гражданами Российской
Федерации, или супругами, один из которых является гражданином
Российской Федерации, а другой — лицом без гражданства, приобре-
тает российское гражданство со дня его усыновления (удочерения)
независимо от места жительства ребенка по заявлению усыновителя,
являющегося гражданином Российской Федерации.
292
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из ко-
торых является российским гражданином, а другой имеет иное гра-
жданство, может приобрести гражданство Российской Федерации
в упрощенном порядке по заявлению обоих усыновителей незави-
симо от места жительства ребенка. В данном случае при отсутствии
в течение одного года со дня усыновления (удочерения) заявления
обоих усыновителей ребенок приобретает гражданство Российской
Федерации со дня его усыновления (удочерения), если он и его
усыновители проживают на территории Российской Федерации.
Большую проблему при применении ранее действующего законо-
дательства о гражданстве вызывало определение порядка приобрете-
ния гражданства Российской Федерации детьми и недееспособными
лицами, над которыми установлены опека или попечительство, в свя-
зи с их несовершеннолетием. Данный пробел устранен ст. 27 Закона,
которая устанавливает, что дети и недееспособные лица, над кото-
рыми установлены опека или попечительство гражданина Россий-
ской Федерации, приобретают гражданство Российской Федерации
в упрощенном порядке по заявлению опекуна или попечителя.
Ребенок или недееспособное лицо, находящееся на полном госу-
дарственном попечении в воспитательном ит лечебном учреждении,
учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном уч-
реждении Российской Федерации, приобретает российское гражданст-
во в упрощенном порядке по заявлению руководителя учреждения,
в котором содержится ребенок или недееспособное лицо.
Ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены
опека или попечительство иностранного гражданина, приобретаю-
щею гражданство Российской Федерации, может приобрести граж-
данство Российской Федерации одновременно с указанным гражда-
нином по его заявлению.
Ребенок или недееспособное лицо, являющиеся гражданами
Российской Федерации, над которыми установлены опека или по-
печительство иностранного гражданина, сохраняют гражданство Рос-
сийской Федерации.
Рассмотренный перечень оснований приобретения российского
гражданства, установленных Законом о гражданстве и международ-
ными договорами, является исчерпывающим.
Приобретение российского гражданства выражается в следующих
статистических данных: в 1992—1993 гг. гражданство России приоб-
рели 130 тыс. человек; в 1994 г. — 502 тыс.; в 1995 г. — 563 тыс.'
Согласно сводным статистическим данным о приобретении гра-
жданства Российской Федерации в странах СНГ и Балтии за 1999 г.,
1 Баглаи М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 277.
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской Федерации
предоставленных Комиссией по вопросам 1 ражланства при Прези-
денте РФ, приобрели российское гражданство: в 1992—1996 гг. —
I 167 394 чел., в 1998 г. — 140 756 чел., в 1999 г. — 75 490 чел. (все-
го за 1992-1999 гг. - I 506 833 чел.).
Показатели приобретения российского гражданства согласуются
с данными Госкомстата о миграции населения в Россию (тыс. чел.):
в 1998 г. в Россию прибыли 494,8 тыс. чел. (в том числе из стран
дальнего зарубежья — 18,7); в 1999 г. — 366,7 (в том числе из стран
дальнего зарубежья — I3)1.
Многие из прибывших в Россию переселенцев желают получить ее
гражданство не столько для получения политических прав. но. глав-
ным образом, тля обладания правами социально-экономическими с
тем, чтобы быть более защищенными в этой сфере.
В дальнейшем, как это подтверждают данные статистики за по-
следние годы, следует ожидать некоторого снижения динамики
приобретения российского гражданства. Объясняется это нормали-
зацией социально-политической обстановки в странах СНГ и Бал-
тии и постепенным упорядочением отношений гражданства. К тому
же, основная часть граждан бывшего СССР, желающих приобрести
российское гражданство, уже его приобрела.
10.13. Основания отклонения заявлений
о приеме (восстановлении) в гражданство России
Право на прием в российское гражданство не является абсо-
лютным. Оно ограничено рядом обстоятельств, связанных с теми
случаями, когда лицо, подавшее заявление о приеме в российское
гражданство представляет потенциальную опасность для государст-
ва или для общества. Ныне действующий Закон о гражданстве, по
сравнению с ранее действовавшим Законом о гражданстве 1991 г.2,
существенно расширил систему оснований для отклонения заявле-
ний о приеме в гражданство и о восстановлении в гражданстве Рос-
сии, дополнив ее еще четырьмя основаниями (ст. 16 Закона).
Отклоняются заявления о приеме в гражданство Российской
Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федера-
ции. поданные лицами, которые:
1 Россия в цифрах // АиФ. 2000. № 14.
В Законе о гражданстве 1991 г. основания отклонения ходатайств о приеме в
гражданство России бы ш ограничены случаями. когда заявители: а) выступаю! ta
насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
б) состоят в партиях и трусих организациях. деятельность которых несовместима с
конституционными принципами Российской Федерации: в) осуждены и отбываю!
наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам Рос-
сийской Федерации (ч. 4 ст. 19 Закона).
294
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
а) выступают за наситьственное изменение основ конституци-
онного строя Российской Федерации иди иными действиями соз-
дают угрозу безопасности Российской Федерации;
б) в течение пяти дет, предшествовавших дню обращения с заявле-
ниями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстанов-
лении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы
Российской Федерации в соответствии с федеральным законом;
в) использовали подложные документы или сообщили заведомо
ложные сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности
или в правоохранительных органах иностранного государства, если
иное не предусмотрено международным договором Российской Фе-
дерации;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение
умышленных преступлений на территории Российской Федерации
или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с фе-
деральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентными органами
Российской Федерации или компетентными органами иностранных
государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии
с федеральным законом (до вынесения приговора или принятия
решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за
действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до
истечения срока наказания).
Изменениями к Закону от 17 октября 2003 г. из ст. 16 был ис-
ключен пункт «з», согласно которому отклонялись заявления о
приеме и о восстановлении в российском гражданстве, поданные
лицами, не имевшими законного источника средств к существова-
нию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство
Российской Федерации или в течение пяти лет непрерывного про-
живания на территории России, если иной срок проживания на
территории Российской Федерации, являющийся условием для об-
ращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федера-
ции, не был установлен Законом о гражданстве.
В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии выше-
указанных оснований для отклонения заявлении о приеме или восста-
новлении в гражданстве Российской Федерации, Федеральная служба
безопасности РФ или ее территориальные органы информируют об
этом в письменной форме соответствующий полномочный орган, ве-
дающий вопросами гражданства. Решения об отклонении заявлений о
приеме в российское гражданство и восстановлении в российском
гражданстве либо отказе в выходе из гражданства принимаются пол-
номочными органами с учетом результатов проведенных проверок.
Глава
Прекращение гражданства
Российской Федерации
11.1. Формы прекращения гражданства
Гражданство может быть свободный, что предполагает право ли-
па выйти из гражданства, изменить его Так, в ч 2 ст. 15 Всеобщей
Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. установлено: «ни-
кто не .может быть произвольно лишен... права изменить свое граж-
данство». Поскольку изменение гражданства, как правило, свя >ано с
переменой страны постоянного проживания, ч. 2 ст. 12 Междуна-
родного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г. также закрепляет, что каждый человек имеет право покидать
любую страну, включая свою собственную.
При о)раничснии или запрете государством возможности инди-
виду изменять собственное гражданство является связанным или
несвободным.
Гражданин Российской Федерации вправе изменить свое граж-
данство согласно ч. 3 ст. 6 Конституции РФ. Это значит, что он
вправе прекратить российское гражданство, стать гражданином дру-
гого государства или лицом без гражданства.
Поскольку гражданство представляет собой политико-правовую
связь двух сторон — государства и гражданина, то ее устойчивость
обеспечивается совпадением воли государства и воли гражданина.
При отсутствии такого совпадения отношения гражданства могут
быть прекращены ио желанию любой из сторон. В социальном ас-
пекте прекращение гражданства по воле лица открывает для него
возможности поиска иного приемлемого сообщества людей*.
Мировой практике известны следующие основания прекращения
гражданства:
• в результате выхода из гражданства по собственному желанию
(экспатриация);
• принудительное лишение государством гражданства лица,
приобретшего его по рождению {денационализация);
1 Бегкин А.А. О некоторых доктринальных вопросах института гражданства //
Правоведение. 1995. № 6. С. 12.
296
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
• принудительное лишение гражданства натурализованных лиц
(денатура тзация);
• в результате массового возвращения лиц на прежнее место
жител ьства (репатриация)1;
• в результате массового выбора гражданства при изменении
территориальной юрисдикции (оптация)-,
• на основе международного договора или же по иным основа-
ниям, предусмотренным соответствующим законом.
Законодательством государства может быть установлена свобода
экспатриации. Это означает, что если какое-либо лицо, имеющее
гражданство данного государства, натурализовалось за рубежом, то
оно автоматически утрачивает гражданство этого государства. В за-
конодательстве США, основанном на доктрине свободы экспатриа-
ции, автоматическая утрата гражданства представляет собой типич-
ную форму его прекращения. В западной доктрине существует мне-
ние о том, что безусловная свобода экспатриации является между-
народно-правовой нормой. Согласно этой точке зрения, лицо, на-
турализованное в каком-либо государстве, должно считаться утра-
тившим свое прежнее гражданство. Однако практика ее опровергает.
Значительное число государств не придерживается свободы экспат-
риации, и в качестве международно-правовой нормы она выступает
лишь в том случае, если предусмотрена международным договором
для его участников.
Российское законодательство о гражданстве, как это вытекает
из перечня оснований прекращения гражданства России, закреп-
ленных в главе III Закона о гражданстве, также не придерживается
принципа свободы экспатриации.
Целесообразно рассмотреть соотношение понятий «утрата граж-
данства» и «прекращение гражданства». В советском законодательстве
о гражданстве прекращение политико-правовых связей лица с госу-
дарством называлось утратой и включало в себя следующие формы:
а) прекращение гражданства вследствие выхода из гражданства
СССР;
б) вследствие лишения гражданства СССР;
в) по основаниям, предусмотренным международными догово-
рами СССР;
г) по иным основаниям, предусмотренным законом.
I о
В порядке репатриации предусматривался выход из советского гражданства тип
испанской национальности, проживавших в СССР в период с 1936 по 1940 год.
Они считались выбывшими из советского гражданства с момента их выезда на
постоянное место жительство в Испанию.
Глава II. Прекращение гражданства Российской федерации
297
В ныне действующем Законе о гражданстве России, как и в зако-
нах государств — участников СНГ, под утратой гражданства имеется в
виду прекращение гражданства независимо от воли гражданина или
даже вопреки его воле1. В Законе о гражданстве России 2002 г. так же,
как и в предыдущем, термин «утрата гражданства» не используется
даже как название одной из форм прекращения гражданства.
!акон о гражданстве России предусматривает возможность доб-
ровольною прекращения состояния российского гражданства ли-
цом в результате выхода из гражданства или выбора гражданства
другой страны (оптации). В качестве одной из форм прекращения
гражданства Законом предусмотрена отмена решения о приеме в
гражданство, если оно приобретено на основании ложных докумен-
тов, что должно быть установлено в судебном порядке.
В Законе о гражданстве в ст. 18 перечислены основания пре-
кращения российского гражданства;
а) вследствие выхода из гражданства Российской Федерации;
б) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Феде-
ральным законом или международным договором Российской Фе-
дерации.
11.2. Прекращение гражданства в форме выхода
из гражданства по собственному желанию
(экспатриация)
Выход из гражданства Российской Федерации предшавляет со-
бой главное основание его прекращения.
В Законе «О гражданстве РСФСР» были предусмотрены две
формы выхода из гражданства: по ходатайству гражданина Россий-
ской Федерации и упрощенный порядок по регистрации. Регистра-
ционный порядок способствовал воссоединению семей в условиях
распада СССР.
В порядке ходатайства решение о выходе из гражданства при-
нималось Президентом РФ, в порядке регистрации — pei итериро-
валось соответствующими органами внутренних дел.
В упрощенном порядке в прежнем Законе о гражданстве зая-
вить о намерении выйти из российскою гражданства могло лицо,
у которого хотя бы один и । родителей, супруг или ребенок имел
иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное место
жительство в другое государство в установленном законом порядке,
и отс)тствовали предусмотренные Законом препятствия.
1 комментарий мконсдательства государств участников СШ о граждане гве. С. 71.
298
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В первоначальной редакции Закона «О гражданстве РСФСР» в
п. «б» ч. I ст. 23 содержалась существенная оговорка, конкретизи-
ровавшая выход из гражданства по данному пункту: «Таким правом
гражданин может воспользоваться при условии, что приобретает
ражданстве соответственно родителя, супруга или ребенка». В даль-
нейшем указанная оговорка была из текста статьи исключена, и,
исходя из текста норм Закона «О гражданстве РСФСР», посвящен-
ных прекрашению российского гражданства, стала возможна ситуа-
ция, при которой лицо выходит из российского гражданства без
намерения выехать за пределы страны, оставаясь на прежнем месте
жительства. В газете был описан случай, когда гражданка России,
мать пятерых детей, по собственному желанию вышла из россий-
ского гражданства, выразив таким образом протест государству, не
выполняющему своих обязательств1. Путем выхода из гражданства
возможно освобождение от гражданских обязанностей, в том числе
от воинской службы. Такие случаи носили единичный характер,
однако очевидно, что для государства нетерпима ситуация, при ко-
торой значительная часть его населения выходит из его гражданст-
ва. Кроме того, такая возможность, вытекающая из Закона, проти-
воречит политике сокращения безгражданства, основанной на том,
что лицо, утрачивая гражданство одного государства, должно при-
обретать гражданство другого.
В прежнем союзном законодательстве предусматривался выход
из I ражданства только по ходатайству лица. Закон «О i ражданстве
РСФСР» определил две группы оснований, препятствующих выхо-
ду. При наличии одной группы оснований в выходе из гражданства
может быть отказано. Так, согласно ч. 2 ст. 23 Закона «О граждан-
стве РСФСР» ходатайство о выходе из гражданства России может
быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается посе-
литься в стране, не связанной с Российской Федерацией договор-
ными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имуще-
ственные обязательства перед физическими или юридическими ли-
цами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности
перед государством, вытекающие из оснований, определяемых за-
коном Российской Федерации.
Вторая группа оснований, согласно ч. 2 ст. 23 Закона «О граждан-
стве РСФСР» исключала саму возможность выхода из гражданства.
Согласно этой норме, выход из гражданства Российской Феде-
рации не допускался:
а) после получения повестки о призыве на срочную военную
или альтернативную службу и до ее окончания;
1 Жизнь без гражданства // Новая газета. 1997. Сентябрь.
Глава II. Прекращение гражданства Российской федерации
299
б) если гражданин, ходатайствующий о выходе нз гражданства
Российской Федерации, привлечен в качестве обвиняемого по уго-
ловному делу либо в отношении него имеется вступивший в закон-
ную силу обвинительный приговор суда.
Выход из гражданства предусмотрен законами всех государств —
участников СНГ. При этом все государства обычно ограничивают
выход из гражданства как условиями отказа в выходе из гражданст-
ва, так и условиями недопущения выхода из гражданства (иногда
эти условия объединяются).
К условиям отказа в выходе из гражданства относятся: наличие
неисполненных обязательств перед государством (в том числе —
обязательств военной службы), а также обязательств, с которыми
связаны существенные интересы граждан, предприятий и общест-
венных организаций (Законы о гражданстве Азербайджана, Грузии,
Казахстана. Таджикистана. Узбекистана, Украины).
В названных законах, наряду с условиями отказа в выходе из гра-
жданства, предусмотрены условия, при которых выход из гражданства
не допускается, либо ходатайство об этом может быть отклонено.
Типичными для этого основаниями отказа являются:
• призыв на срочную военную службу или альтернативную службу;
• привлечение обвиняемого к уголовной ответственности или на-
личие вступившего в силу приговора суда, подлежащего испол-
нению (Законы о гражданстве Азербайджана, Грузии, Казахста-
на, России, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана);
• если выход из гражданства противоречит интересам государ-
ственной безопасности республики (Законы Азербайджана,
Казахстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана).
Указание в абстрактной форме на противоречие выхода из гра-
жданства интересам государственной безопасности дает возмож-
ность произвольного лишения лица права на изменение своего
гражданства. В то же время это требование не противоречит ч. 3
ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах
от 16 декабря 1966 г., где говорится, что право на свободное пере-
движение и свободу местожительства, а также право покидать лю-
бую страну, включая свою собственную, не могут быть ограничены,
за исключением предусмотренных законом ограничений, необхо-
димых для охраны государственной безопасности, общественного
порядка, здоровья или нравственности населения. В соответствии
с ранее действовавшим Законом СССР от 20 мая 1991 г. о порядке
выезда из СССР и въезда в СССР граждан СССР1 гражданину
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного
Совета Российской Федерации. 1993. № 1. Ст. 19.
300
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
СССР могло быть временно отказано в выдаче заграничного паспорта
для выезда из СССР в том случае, если он осведомлен в сведениях,
составляющих государственную тайну, или действуют иные договор-
ные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из СССР, —
до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду
(п. I ч. I ст. 7). Статья 12 этого же Закона предусматривала, что выезд
из СССР гражданам СССР, осведомленным в сведениях, составляю-
щих государственную тайну, может быть не разрешен до истечения
установленного срока с момента прекращения доступа граждан к
этим сведениям. Указанный срок не может превышать пяти лет.
Это объяснялось тем, что в советское время решение о выходе
из гражданства рассматривалось не только как личное дело челове-
ка, исключительно ответственный шаг в его жизни, но и как факт,
затрагивающий интересы близких ему людей, других граждан, об-
щественных организаций, наконец, интересы общества и государст-
ва1. Поэтому советское государство, его законодательство защищали
эти интересы или стремились минимизировать наносимый им ущерб,
связанный с выходом из гражданства. Руководствуясь подобными
соображениями, законодатель предусмотрел следующие ограниче-
ния свободы выхода из гражданства СССР:
а) если лицо, ходатайствующее о выходе из советского граждан-
ства, имеет не исполненные обязательства перед государством;
б) лицо не выполнило свои имущественные обязанности, с ко-
торыми связаны существенные интересы граждан или государст-
венных, кооперативных и других общественных организаций
(ст. 17 Закона о гражданстве 1978 г.).
Выход из гражданства также нс допускался, если лицо, ходатайст-
вующее о выходе, привлечено в качестве обвиняемого либо в отноше-
нии него имеется вступивший в законную силу приговор суда, подле-
жащий исполнению, или если выход лица из гражданства СССР про-
тиворечит интересам государственной безопасности СССР. В Законе
«О гражданстве РСФСР» положение о противоречии выхода лица из
гражданства интересам государственной безопасности отсутствовало,
что позволяло беспрепятственно выходить из российского гражданства
ученым, инженерам и другим специалистам. Ограничения на выезд из
Российской Федерации указанной категории лиц накладывает Феде-
ральный закон от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию»2.
В Законе о гражданстве 2002 г. закреплено, что выход из граж-
данства Российской Федерации лица, проживающего на территории
1 Советское государственное право. М., 1980. С. 223.
2 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029
Глава 11. Прекращение гражданства Российской Федерации
301
Российской Федерации, осуществляется на основании доброволь-
ного волеизъявления такого лица в общем порядке, за исключени-
ем случаев, содержащих наличие оснований отказа в выходе из
гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства Российской Федерации лица, проживаю-
щего на территории иностранного государства, осуществляется на
основании добровольного волеизъявления такого лица в упрощен-
ном порядке, за исключением случаев, содержащих наличие осно-
ваний отказа в выходе из гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из
родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а дру-
гой родитель является иностранным гражданином, либо единствен-
ный родитель которого является иностранным гражданином, осу-
ществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей
либо по заявлению единственного родителя.
В ст. 20 Закона о гражданстве 2002 г. условия отказа в выходе и i
гражданства Российской Федерации и условия отклонения заявле-
ния лица о выходе из гражданства (ус ювия недопущения выхода из
гражданства) объединены в единые основания отказа в выходе из
гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства Российской Федерации нс допускается,
если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обяза-
тельство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами Российской Федерации
в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него
имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению
обвинительный приговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
11.3. Гражданство и «утечка умов»
11роблема «утечки умов» («утечки мозгов») сложна и многопла-
нова. Русскому понятию этого социопсихического и политического
явления соответствует англоязычный термин «brair drain», более
точно означающий не «утечку», а искусственную откачку, дренаж
умов (от англ, drain — осушать).
«Утечка умов» определяется как эмиграция научно-технических
и других высококвалифицированных специалистов на постоянное (как
правило, с изменением гражданства) или на временное (на длитель-
ный срок по контрактам на работу) проживание; своеобразный вид
международной миграции населения. «Утечка умов» идет преимуще-
ственно в экономически развитые страны, в основном в США. Ка-
302
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
налу, Великобританию, а в 1980—1990 гг. также в ЮАР, Израиль.
Саудовскую Аравию, другие арабские страны Персидского залива1.
В Российской империи высокий общественный статус врача,
учителя, инженера, архитектора, профессора, достойный уровень
жизни их семей, свобода перемещения, общее ощущение нужности,
востребованности, полезности, осмысленности служения России и ее
народу делали нелепой саму постановку вопроса об оставлении ро-
дины для людей интеллектуального труда. На заключительном этапе
развития советского государства ощущение фрустрации у многих со-
членов научного сообщества в силу невостребованности все возрас-
тало, и только закрытость государства сдерживала отток умов2.
Теперь обновляемая Россия должна решить, нужна ли ей наука.
При всем стремлении к интегрированию в мировое сообщество во-
просы национальной безопасности, понимаемые достаточно объем-
но, т.е. широко и глубоко, требуют наличия и развития в России
науки мирового уровня. Между тем. в последнее десятилетие сло-
жился аномально резкий, направленно односторонний, неравновес-
ный и недиффузионный поток миграции ученых. Главная причина
тому — аномальное состояние государства, теряющего своих ученых.
В.А. Лисичкин и Л.А. Шелепин пишут: «В новых условиях на
первый план выходит использование не физического, а интеллекту-
ального потенциала общества, поскольку за счет него создается из-
быточная прибавочная стоимость. Особо важную роль играют ква-
лификация и грамотность кадров, создание заинтересованности ра-
ботой в областях, связанных с новой технологией. Это оказывается
более выгодным, чем увеличение рабочего времени и интенсифика-
ция труда. Классический капитализм был заинтересован в свободе
передвижения рабочей силы внутри страны, в ограблении колоний
для получения сырья. В новых условиях на первый план выходит
свобода передвижения людей и идей между странами. При этом су-
щественно, что научные идеи и высококвалифицированных специа-
листов в достаточно полной мере можно использовать только в раз-
витых странах, где к тому же значительно лучше условия жизни.
Ввоз интеллекта становится выгодной статьей дохода. Широкий раз-
мах принимает «утечка умов», наносящая удар по развивающимся
странам, которые вынуждены терять интеллектуальные кадры»3.
1 Народонасешнае. Энциклопедический словарь. М.. 1994. С. 540.
2 Карма Н. Об утечке мозгов из России // Свободная мысль. 1994. № 12—18.
С. 32-35.
3 Лисичкин В.А.. Шекпин Л.А. Третья мировая (информационно-психологическая
воина). М., 2003. С. 23.
Глава II. Прекращение гражданства Российской Федерации
303
Лучшему пониманию ситуации в области «утечки умов» способ-
ствуют приведенные ниже данные.
Кризисное состояние экономики России в целом и научно-
технологического комплекса в частности привело к тому, что пост-
советская Россия превратилась в нетто-экспортера человеческого
капитала. В России проявился своеобразный феномен: высоко-
классные отечественные ученые и технические специалисты, кото-
рые должны играть активную роль в обновлении страны, оказались,
по сути, нс востребованы, и они вынуждены искать себе применение
за рубежом; в то же время ширится иммиграционный поток соот-
ветствующих специалистов из республик бывшего СССР. В обоих
потоках велика доля научных работников, преподавателей, высоко-
квалифицированных рабочих.
За 1992—1993 гг. нз России за рубеж на постоянное место жи-
тельства выехати 26,8 тыс. работников науки и образования, в том
числе из сферы науки и обслуживания — 11,8 тыс. специалистов.
Всего за 1989—1996 гг. из сферы науки и научного обслуживания
эмигрировали 15,8 тыс. исследователей. Основная масса научных
работников и преподавателей эмигрирует в три страны: в 1997 г. из
общего числа уехавших в Германию направлялись 63%, в Израиль —
19,8%, в США - 11,3%'.
В целом доля выезжающих на работу за рубеж по контрактам, за-
ключаемым через официальные российские организации, невелика —
15%. Большинство (30—36% выезжающих) заключают контракты са-
мостоятельно1 2, что нс позволяет государству регулировать процесс,
балансировать общие и индивидуальные интересы, надежно обеспе-
чивать интересы государственной и национальной безопасности.
Возникает опасность утечки военных технологий и технологий
двойного назначения, безвозмездной передачи интеллектуальной
собственности и инноваций, разработка которых потребовала от
России значительных ресурсов. Временные и постоянные мигранты
имеют высокий образовательный уровень, среди них много канди-
датов и докторов наук, людей молодого и среднего возраста. По
данным паспортно-визовой службы МВД России, в общем числе
уехавших на постоянное место жительства в 1993 г. ученые заняли
третье место3. В 1996 г. доля кандидатов наук среди выезжающих на
1 Стрепетова М. Россия в международном технологическом обмене // Полит-
эконом. 1990. № 3.
2 HeKimeJoeti Е.Ф. Миграция и профессиональная деятельность российских уче-
ных за рубежом // Данные Центр;! исследований и статистики науки Миннауки
России и РАН. М., 199R. С. 34.
3 Hapodoiiaceienue. Энциклопедический словарь. С. 540.
304
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
временную работу за рубеж составила 50,3%, в то время как среди
исследователей, занятых в России, — 18,7%. Для докторов наук это
соотношение составляло 19.9 и 3,7% соответственно1. Зарубежные
исследовательские центры привлекают, прежде всего, российских
ученых, специализирующихся в области естественных наук, физи-
ков, математиков, биологов и программистов. В Национальной ла-
боратории ускорителей имени Ферми постоянно и по временным
контрактам работают 200 российских физиков и других ученых.
Из общего количества ученых (10 965), прибывших в Израиль
на начало 1996 г. из бывшего СССР, а затем из России, 52% со-
ставляли специалисты в области физики, вычислительной математи-
ки и программирования, 27 — в области биологии и биотехнолш ий,
12 — химики, 9% — представители гуманитарных наук2.
Россия, неся существенные потери из-за «утечки умов», выступа-
ет как экспортер интеллектуальных ученых и технологических зна-
ний, научного менталитета, высокоразвитого научно-технического
потенциала. Миграция интеллектуальной элиты объективна, даже
закономерна. Но для того, чтобы она не превратилась в отток умов,
в их необратимую утечку, чтобы избежать непоправимых воздейст-
вий этого социального явления на судьбу России, прежде всего
нужны политические дальнозоркость и воля3.
Согласно п. I ч. I ст. 15 Закона «О порядке выезда из Россий-
ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», право граж-
данина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации
может быть временно ограничено в случаях, если он при допуске
к сведениям особой важности или совершенно секретным сведени-
ям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом
Российской Федерации о государственной тайпе, заключил трудо-
вой договор (контракт), предполагающий временное ограничение
права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок
ограничения не может превышать пяти лет со дня последнего озна-
комления лица со сведениями особой важности или совершенно
секретными сведениями, — до истечения срока ограничения, уста-
новленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии
с настоящим Федеральным законом.
1 Там же. С. 49.
2 Власть. 1997. № 4.
3 Kap.ioe Н. Указ. соч. С. 45; С. Глазьев приводит следующие данные: «По самым
грубым оценкам, за 10 лет мы потеряли половину своего производственного
потенциала. Оборонный потенциал страны снизился втрое. Научно-техническая
деятельность сократилась до одной десятой по сравнению с той, что была во
времена Советского Союза». Глазьев С. Как победить бедность в богатой стране.
Тута, 2003. С. 4.
Глава 11. Прекращение гражданства Российской Федерации
305
Если имеется заключение Межведомственной комиссии по за-
щите государственной тайны о том, что сведения особой важности
или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был ос-
ведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Феде-
рации, сохраняют соответствующую слепень секретности, то ука-
занный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на
выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомст-
венной комиссией, образуемой Правительством РФ. При >том срок
ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложно-
сти 10 лет, включая срок ограничения, установленный трудовым до-
говором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со све-
дениями особой важности или совершенно секретными сведениями.
11.4. Прекращение гражданства
в форме выбора гражданства (оптация)
Основанием прекращения гражданства в Российской Федера-
ции является также оптация (выбор) гражданства в случаях, козда
гражданин России при изменении государственной принадлежно-
сти территории, на которой он проживает, выбирает иное граж-
данство.
В Законе 1991 г. «О гражданстве РСФСР» отдельной статьи, по-
священной оптации, в злаве «Прекращение гражданства Россий-
ской Федерации» нс содержалось, поскольку являвшаяся одновре-
менно основанием не только утраты, но и приобретения гражданст-
ва норма об оптации находилась среди оснований приобретения
граждансттза (п. 3 ч. I ст. 12 Закона).
В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. нормы
об оптации содержатся как в главе, предусматривающей приобрете-
ние гражданства Российской Федерации, гак и в главе о прекраще-
нии гражданства Российской Федерации, хотя эти нормы и нс сов-
падают друз с другом текстуально. В ст. 21 «Выбор иного граждан-
ства (оптация) при изменении Государственной границы Россий-
ской Федерации» закреплено, что при территориальных преобразо-
ваниях в результате изменения в соответствии с международным
договором Российской Федерации ее Государственной границы
российские граждане, проживающие на территории, которая под-
верглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или из-
менить свое зражданство созласно условиям данного международ-
ного договора.
В Законе предусмотрена возможность прекращения гражданства
Российской Федерации по иным основаниям, предусмотренным
Законом о гражданстве или международным договором Российской
306
Ра »дел II. Законодательное pei улирование гражданства в РФ
Федерации. В Законе о гражданстве к иным основаниям можно
отнести возможность изменения гражданства детей и недееспособ-
ных лип при и (менении гражданства родителей, опекунов и по-
печителей.
11.5. Отмена решения о приобретении
или прекращении российского гражданства
Российское гражданство может быть прекращено в случае отме-
ны решения о приобретении гражданства Российской Федерации.
Такое же решение об отмене может быть вынесено и относительно
прекращения гражданства.
Основанием д ,я этого является принятие решения о приоб-
ретении или прекращении российского гражданства на основа-
нии установленного в судебном порядке факта предоставления
(аявителем заведомо подложных документов или заведомо лож-
ных сведений.
Отмена решения по вопросам гражданства Российской Феде-
рации осуществляется Президентом РФ или иным полномочным
opianoM. ведающим делами о гражданстве Российской Федерации
и принявшим такое решение.
При наличии установленного в судебном порядке подобного
факта помимо отмены решения по вопросам гражданства лицо мо-
жет быть привлечено к уголовной ответственности в том случае,
если в его действиях содержится состав преступления.
В отличие от предыдущего Закона о 1ражданстве 1991 I.. норма
Закона о гражданстве 2002 г. позволяет распространять решение об
отмене в приобретении или прекращении российского гражданства
на членов семьи лица, которое уличено в предоставлении фальши-
вых документов и заведомо ложных сведений. Кроме того, если в
Законе о гражданстве 1991 г. был установлен предельный пятилет-
ний срок для отмены решения о предоставлении гражданства, по
прошествии которого российское гражданство, полученное на ос-
нове фальшивых документов, уже не могло быть отменено, то в За-
коне о гражданстве 2002 г. ограничения по срокам для отмены ре-
шений по вопросам гражданства отсутствуют.
11.6. Лишение гражданства
Существует взаимосвя >ь между отменой решения о предостав-
лении гражданства и лишением гражданства: отмену решения о пре-
доставлении гражданства можно рассматривать как разновидность
лишения гражданства.
Глава II. Прекращение гражданства Российской Федерации
307
Во-первых, это единственное основание, допускающее прекра-
щение гражданства без добровольного волеизъявления лица.
Во-вторых, лишение гражданства, в том числе в случае натура-
лизации обманным путем, является обычной формой утраты граж-
данства в зарубежных странах. Вместе с тем, нельзя отождествлять
лишение гражданства, практиковавшееся в советское время, и ав-
томатическую утрату гражданства, существующую в законодательст-
ве зарубежных государств.
Закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г., так же
как предыдущий, исключает возможность произвольного лишения
гражданства. Согласно ч. 4 ст. 4 Закона гражданин Российской Фе-
дерации не может быть лишен своего гражданства.
Принцип недопустимости лишения гражданства появился толь-
ко в российском законодательстве о гражданстве, поскольку все
законы о союзном гражданстве, включая Закон о гражданстве
СССР 1990 г., закрепляли такую форму утраты гражданства.
Лишение гражданства — расторжение связи гражданства по ини-
циативе государства, в одностороннем порядке, нс предусматриваю-
щее в качестве условия согласие гражданина.
Лишение гражданства широко практиковалось советским госу-
дарством на протяжении всей истории его развития, выступало как
средство борьбы с инакомыслием, форма репрессий, непризнания
за советскими гражданами права проживать за границей. Лишение
ражданства имело смысл в условиях идеологического противостоя-
ния двух систем, когда лишение гражданства СССР, как правило,
сопровождалось выдворением из пределов СССР.
Вот что писалось о лишении гражданства в 1982 г.: «Лишение
гражданства СССР — это тяжкая мера наказания. В моральном от-
ношении она, пожалуй, значительно тяжелее мер уголовной ответ-
ственности (кроме расстрела). Одно дело, когда человек отбудет
уголовное наказание в виде лишения свободы и вернется после это-
го к себе домой, к своим родным и близким, приобщится к обще-
ственно полезному труду и постепенно его переживания забудутся,
а другое — когда человека принудительно лишают гражданства, вы-
дворяют за пределы СССР и он теряет свою Родину»1.
На практике право лишения гражданства СССР использовалось
в отношении лиц, нс угодных режиму, главным образом, диссиден-
тов. Характерно, что законодательные акты о гражданстве до при-
нятия Закона о гражданстве 1978 г. не содержали никаких указаний
на основания, по которым могло применяться лишение гражданст-
ва, оставляя решение этого вопроса на усмотрение компетентных
1 Головко А.А. Человек, личность, гражданин. Минск, 1982. С. 30.
308
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
органов. Впервые такие основания установил Закон о гражданстве
СССР 1978 г. К ним относились «действия, порочащие высокое
звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или го-
сударственной безопасности СССР». Лишение гражданства СССР
могло иметь место в исключительном случае по решению Президиу-
ма Верховного Совета СССР (ст. 18 Закона о гражданстве 1978 г.).
Лишение гражданства носило строго персональный характер и нс
влекло изменения гражданства ни супруга данного лица, ни его
детей, которые сохраняли советское гражданство. Лицо, лишенное
гражданства СССР, могло быть выдворено из пределов СССР1.
Закон о гражданстве СССР 1990 г., закрепляя лишение граж-
данства, ограничил возможности его применения — только к тому
гражданину, который проживает за границей, и установил такое
основание, как «действия, порочащие высокое звание гражданина»,
решил не регулируемый ранее вопрос о том, кто вносит представ-
ление о лишении гражданства.
Специфической чертой практики лишения гражданства в первые
годы существования советского гражданства был не индивидуальный
характер лишения определенного конкретного лица, а массовый под-
ход, распространявшийся на целые категории граждан. Гражданства
лишались подданные бывшей Российской империи, покинувшие пре-
делы государства без разрешения компетентных государственных ор-
ганов, так называемые невозвращенцы и др. Когда окончательно опус-
тился «железный занавес», подобного рода основания для массового
лишения гражданства утратили значение. Стал применяться в основ-
ном индивидуальный подход к решению вопросов о лишении граж-
данства, касавшийся так называемых диссидентов. Однако в условиях,
когда в период «оттепели» железный занавес немного приоткрылся и
советские граждане получили право выезжать на постоянное место
жительства за границу, массовый подход к лишению гражданства быт
реанимирован, хотя и под видом выхода из гражданства2.
В 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ
«О выходе из гражданства лиц, переселяющихся из СССР в Изра-
иль». Они считались выбывшими из гражданства с момента их вы-
езда из СССР. Этот Указ носил закрытый характер, не был опубли-
кован, на него нельзя было ссылаться. Секретность с него была
снята по заключению Комитета конституционного надзора СССР,
на основе которого Указ был официально опубликован через 24 года
после его принятия.
1 См.: п. 5 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 15 июня 1979 г. (Ве-
домости Верховного Совета СССР 1979. № 25. Ст. 436.).
2 Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. С. 174—175.
Глава II. Прекращение гражданства Российской Федерации
309
Запрет на применение лишения гражданства вытекает из права
человека на гражданство, двустороннего характера связей между че-
ловеком и государством, образующих отношения гражданства и пред-
полагающего недопустимость расторжения этих связей как одной,
так и другой стороной без взаимного согласия. В то же время ли-
шение гражданства может быть законодательно сформулировано как
утрата гражданства либо как одно из оснований выхода из граж-
данства. Наоборот, возможны случаи, когда законодатель, как в
Молдове, под законодательной формулировкой лишения граждан-
ства имеет в виду выход из гражданства.
Между тем, лишение гражданства в качестве санкции, наказа-
ния практикуют многие демократические страны, не придержи-
вающиеся принципа неотъемлемого гражданства. Обычно такая
мера применяется только в отношении натурализованных граждан,
допустивших недозволенное поведение в течение сравнительно не-
большого срока после натурализации. Часть 2 ст. 11 испанской
Конституции устанавливает, что «ни один испанец по происхожде-
нию не будет лишен своей национальности»; натурализованные,
следовательно, MOiyr быть лишены. Австрийский закон, допускаю-
щий лишение гражданства натурализованных граждан, запрещает
это по истечении шести лет после натурализации (§ 34, абз. 3). Вер-
ховный Суд США в 1958 г. поддержал федеральный закон, по кото-
рому предусматривалась утрата гражданства за «участие в голосова-
нии на выборах в иностранном государстве»'.
Лишение гражданства сокращает объем правосубъектности ли-
ца, снижает меру его правовой защищенности. По своим последст-
виям лишение гражданства сходно с такими мерами, как поражение
в правах, «лишение основных прав» (ст. 18 Основного закона ФРГ,
ст. 66 швейцарской Конституции), гражданская казнь и пр., влечет
утрату или сокращение политических связей с государством либо
лишение покровительства — основных элементов гражданства.
Таким образом, основное различие между лишением гражданст-
ва, существовавшим в советский период, и автоматической утратой
гражданства, закрепленной в законодательстве о гражданстве зару-
бежных государств, заключается в том, что лишение гражданства не
содержало четких оснований применения и рассматривалось как
мера наказания, в то время как автоматическая утрата гражданства
наступает по строго определенным в законе о гражданстве основа-
ниям и может рассматриваться как реакция государства, направ-
ленная на упорядочение отношений гражданства.
1 Lochart IP. fi., Kamisar К, Choper J.H.. Shiffrin S.H. Conslitulioltal Law. St. Paul.
1986. P. 157.
310
Ра »дел 11. Законодательное pci у.ироваиие гражданства в РФ
11.7. Утрата гражданства
Основания прекращения гражданства в Российской Федерации
по новому Закону о гражданстве, также как по предыдущему Закону
о гражданстве 1991 г., не включают в себя распространенных в зако-
нодательстве о гражданстве других стран норм об автоматической
утрате гражданства. Можно сказать, что российский икон о граж-
данстве предусматривает только одно основание утраты гражданства:
путем отмены решения о приеме в гражданство — при предоставле-
нии заведомо ложных сведений и фальшивых документов.
Между тем, основания утраты гражданства в законодательстве о
гражданстве ирубежных стран довольно разнообразны. Каждое государ-
ство, исходя из собственных исторических, политических, экономических
и других ус ювий. устанавливает и когпролнрует их исполнение.
Например, в США лицо утрачивает гражданство США, если оно:
1) приобретает гражданство иностранного государства путем на-
турализации на основании личного заявления, поданного от его
имени, заявления одного из родителей, опекуна, уполномоченного
представителя либо натурализации родителей, осушествляюших
правовую опеку над этим лицом;
2) приносит присягу либо иным образом заявляет о верности
иностранному государству или его политико-территориальному
подразделению;
3) поступает на службу или служит в вооруженных силах ино-
странного государства без специального письменного разрешения
госсекретаря и министра обороны;
4) поступает на службу, состоит в должности или исполняет ка-
кие-либо обязанности в любом учреждении правительства ино-
странного государства или его политико-территориального подраз-
деления при условии, что оно имело или приобретает гражданство
данного иностранного государства:
5) делает формальное заявление должностному типу дипломати-
ческого или консульского учреждения США об отказе от граждан-
ства в установленной госсекретарем форме;
6) подает в США официально письменное заявление об отказе
от гражданства назначенному генеральным атторнеем должностно-
му лицу в установленной форме;
7) совершает любой вид измены, предпринимает попытку насиль-
ственным путем свергнуть правительство Соединенных Штатов или
находится в составе вооруженных сил, действующих против США'.
1 Соединенные Штаты Америки- Конституция и законодательные акты. М., 1993.
С. 347 348.
Глава II. Прекращение гражданства Российской Федерации
311
В соответствии с Федеральным законом Австрии о гражданстве
1965 г. лицо может утратить гражданство Австрии вследствие:
а) приобретения иностранного гражданства;
б) поступления на военную службу в иностранном государстве;
в) лишения гражданства;
г) отказа от гражданства.
В Италии утрачивает гражданство лицо:
1) по своей воле получившее иностранное гражданство и пере-
селяющееся или переселившееся за границу;
2) получившее помимо своей воли иностранное гражданство,
заявившее об отказе от итальянского гражданства и переселяющее-
ся за границу;
3) принятое на службу иностранным правительством или посту-
пившее на военную службу иностранной державы и не оставившее
ее, несмотря на предупреждение итальянского правительства, в те-
чение установленного срока.
В вышеуказанных случаях утрата гражданства не освобождает
лицо от воинской обязанности, если такое освобождение не преду-
смотрено специальным законом.
Наиболее типичными основаниями утраты гражданства, в том
числе закрепленными в законах о гражданстве государств — участни-
ков СНГ, являются:
а) поступление на военную или иную государственную службу дру-
гого государства без ведома или разрешения своего государства. Дан-
ное основание утраты гражданства значится в законах о гражданст-
ве Азербайджана (ст. 20), Беларуси (ст. 20), Грузии (ст. 32), Казах-
стана (ст. 21), Киргизии (ст. 25), Молдовы (сформулированное как
лишение гражданства в ст. 24), Украины (ст. 19), Таджикистана
(ст. 20). Туркменистана (ст. 22), Узбекистана (ст. 21).
В п. 5 ст. 19 Закона о гражданстве Украины от 2001 г. говорит-
ся, что гражданство Украины утрачивается, если гражданин Украи-
ны без согласия государственных органов Украины добровольно
поступил на военную службу, на работу в службу безопасности,
правоохранительные органы, органы юстиции или органы государ-
ственной власти или местного самоуправления другого государства.
Наличие подобного основания вытекает из понимания тражданства
как нарушения верности государству. Европейская конвенция о граждан-
стве закрепляет возможность утраты гражданства только в случае добро-
вольного поступления лица на военную службу в иностранном государст-
ве, но, по общему правилу, если лицо при этом нс становится апатридом.
В Западной Европе указанное основание прекращения граждан-
ства в том или ином виде сохранилось в Австрии. Греции, Испании.
Италии, Финляндии, Франции. При этом законодательно закрепля-
ется, что лицо может быть лишено гражданства, хотя это нс означает
обязательность лишения гражданства в каждом конкретном случае.
312
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Согласно п. 5 ч. 1 ст. 19 Закона «О гражданстве Украины» (в ред.
от 18 января 2001 г.) украинское гражданство утрачивается, если
гражданин Украины без согласия государственных органов Украи-
ны добровольно поступил на военную службу, на работу в службу
безопасности, правоохранительные органы, органы юстиции или
ор|аны государственной власти либо органы местного самоуправ-
ления друюго государства. Однако соответствующее положение об
утрате гражданства не применяется, если вследствие этого гражда-
нин Украины станет лицом без гражданства.
В литературе нет единой позиции в том, надо ли лишать граж-
данства лицо, которое поступило на государственную службу в дру-
гом государстве.
Контраргументы здесь следующие.
1. Служба гражданина в государственных органах иностранного
государства может представлять опасность только тогда, когда эти
государства находятся не в дружеских отношениях.
2. Сегодня уже имеется практика, когда граждане Европейского
Союза имеют право доступа к государственной службе в странах,
являющихся членами ЕЭС, наравне с гражданами этих государств.
3. Служба в органах государственной власти — источник мате-
риального существования человека.
4. На государственной службе могут находиться и лица, деятель-
ность которых не связана с решением государственных вопросов.
5. Наличие такой нормы в законодательстве существенно ограничива-
ет возможности трудоустройства своих граждан, проживающих за грани-
цей. что в условиях экономического кризиса в странах СНГ отрицательно
влияет на благосостояние граждан этих стран. Наличие такой правовой
нормы носит, скорее историко-традиционный характер, чем обусловлива-
ется требованиями современного периода развития социума1;
б) нарушение сроков постановки на консульский учет за границей
(как правило, от двух до пяти лет). Это основание утраты граждан-
ства закреплено в законах о гражданстве Азербайджана (ст. 20).
Грузии (ст. 32), Киргизии (ст. 25), Таджикистана (ст. 20), Узбеки-
стана (ст. 21), Украины (ст. 21).
Закон «О гражданстве Украины» в редакции от 16 апреля 1997 г.
закреплял возможность утраты лицом гражданства, если оно, нахо-
дясь за пределами Украины, не стало без уважительных причин на
консульский учет в течение 7 лет. Уважительными причинами счи-
тались: отсутствие дипломатических представительств или консуль-
ских учреждений Украины в стране постоянного проживания, дли-
тельная болезнь, военные действия и другие ситуации чрезвычайно-
го характера (п. 4 ст. 20).
1 Тодыка Ю.Н. Гражданство Украины: конституционный аспект. С. 123.
Глава II. Прекращение гражданства Российской Федерации
313
Подобное основание утраты гражданства в законодательстве
других стран встречается крайне редко, хотя Конвенция о сокраще-
нии безгражданства от 30 августа 1961 г. допускает утрату граждан-
ства по данному основанию: «Натурализовавшееся лицо .может ут-
ратить свое гражданство в результате проживания за границей в те-
чение периода продолжительностью не менее 7 непрерывных лет,
как это определяется законом соответствующего Договаривающего-
ся Государства, вследствие упущения им заявить соответствующим
властям о своем намерении сохранить свое гражданство».
В действующем Законе «О гражданстве Украины» (в ред. от
18 января 2001 г.) нс содержится такое основание утраты гражданства
Украины, как нспостановка на консульский учет, что объясняется:
1) тем. что ранее действовавшая норма, регулировавшая данный
вопрос, оказалась неэффективной;
2) отсутствием законодательной дефиниции «лицо, находящееся
за границей»:
3) отсутствием в ряде случаев информации у работников кон-
сульских учреждений о лицах, длительное время проживавших в дан-
ной стране, но не ставших на консульский учет;
4) тем, что норма п. 4 ст. 28 Закона «О гражданстве Украины» в
ред. от 16 апреля 1997 г. противоречила ч. 2 ст. 7 данного Закона:
«Проживание или временное пребывание гражданина Украины за
пределами государства не прекращает его гражданства Украины».
Таким образом, можно считать, что действующий Закон «О граж-
данстве Украины» более рационально регулирует эти отношения1;
в) вследствие приобретения лицом гражданства другого государ-
ства, если иное не предусмотрено международным договором.
Данное положение содержится в законах о гражданстве Белару-
си (ст. 20). Грузии (ст. 32).
По данным Комиссии по вопросам гражданства при Президенте
РФ, в странах СНГ и Балтии за 1992—1999 г. из гражданства Россий-
ской Федерации вышли: в 1992—1996 гг. — 71 500 чел., в 1997 г. —
18 963 чел., в 1998 г. — 24 295 чел., в 1999 г. — 27 616 чел., всего за
1992—1999 гг. — 142 374 чел.
Эти данные согласуются с данными о миграции населения из
России (тыс. чел.): в 1998 г. выбыли 133 тыс. чел. (из них в стра-
ны СНГ и Балтии — 80,3); в 1999 г. — 129.7 (из них в страны СНГ
и Балтии — 85.2)2.
Как видно из приведенных данных, число лиц, оформивших выход
из российского гражданства, остается стабильным и не имеет тенденции
к снижению, хотя в целом оно на порядок меньше, по сравнению с чис-
лом лиц. приобретших российское гражданство за указанный период.
' Тодыка ЮН. Указ. соч. С. 124.
2 Россия в цифрах Ц Аргументы и факты. 2000. № 14.
Глава
Административно-правовое
регулирование гражданства
Российской Федерации
— Знаеш!, почему Германия выглядит та-
кой опрятной? Потому что каждую ночь
нс чцы подбирают турок, поляков и рус •
ских. сажают их на карантин, а потом вы-
сылают домой.
Мартин Круп Смит. «Красная площадь»
12.1. Система государственных органов, ведающих
делами о гражданстве Российской Федерации
В предыдущих главах работы было показано, что понятие граж-
данства охватывает и социальную общность, и политико-правовую
идею, и институт права Практическая реализация правоотноше-
нии гражданства носит процедурный характер, требующий доку-
ментального оформления. Поскольку право на гражданство и свя-
занные с ним интересы как отдельной личности, так и государства
реализуются в соответствующих организационно-правовых формах,
то механизм реализации правоотношений гражданства связан с
административной деятельностью системы определенных законом
государственных органов, ведающих вопросами i ражданства.
В Законе о гражданстве РФ 2002 г. четко регламентируется поря-
док производства по делам о гражданстве — порядок подачи и форма
заявлений и ходатайств, порядок оформления заяв ,ений по вопро-
сам гражданства, исполнение решений по делам о гражданстве.
Строгая регламентация в данном отношении призвана исключить
чиновничий волюнтаризм в решении вопросов гражданства и за-
щищать права человека1.
Система полномочных органов, ведающих делами о гражданстве,
нашла свое правовое закрепление в п. «а» ст. Х9 Конституции РФ,
1 Ьпглай VLB. Конституционное право Российской Федерации. М., 199К. С. 276.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
315
устанавливающем исключительные полномочия Президента РФ в ре-
шении вопросов гражданства. Законе о гражданстве РФ, Положе-
нии о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Фе-
дерации, утвержденном Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г.
№ 1325, принятыми в их исполнение подзаконными нормативно-
правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
Решение вопросов, касающихся реализации законодательства
о гражданстве, возлагается па установленные Законом о гражданст-
ве РФ государственные органы, которыми являются:
• Президент Российской Федерации;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий во-
просами внутренних дел, и его территориальные органы;
• федеральный орган исполнительной власти, ведающий во-
просами иностранных дел, и дипломатические представитель-
ства и консульские учреждения Российской Федерации, на-
ходящиеся за пределами Российской Федерации.
В Законе о гражданстве закреплены полномочия каждого из
этих органов.
Основными полномочиями в указанной системе органов в со-
ответствии с п. «а» ст. 89 Конституции РФ обладает Президент РФ:
«Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Фе-
дерации и предоставления политического убежища». В Законе о гра-
жданстве полномочия Президента РФ конкретизированы в ст. 29
и включают в себя право принимать решения по вопросам граж-
данства, касающиеся:
а) приема в гражданство Российской Федерации в общем по-
рядке;
б) восстановления в гражданстве;
в) выхода из гражданства в общем порядке;
г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Феде-
рации.
По вопросам гражданства Российской Федерации Президент РФ
издает указы. Президент РФ утверждает положение о порядке рас-
смотрения вопросов гражданства Российской Федерации, обеспечи-
вает согласованное функционирование и взаимодействие полномоч-
ных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.
Кроме того, при наличии ряда оснований отклонения о приеме
в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в граж-
данстве Российской Федерации (п. «б»—«ж» ст. 16 Закона) Прези-
дент РФ вправе рассмотреть вопрос о приеме в российское граж-
данство как в общем, так н в упрошенном порядке или восстанов-
лении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан
и лиц без гражданства.
316
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Важные задачи в области гражданства возложены на образован-
ную Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 Комиссию
по вопросам гражданства при Президенте РФ (далее — Комиссия),
являющуюся совещательным и консультативным органом, обеспе-
чивающим реализацию конституционных полномочий главы госу-
дарства по решению вопросов гражданства Российской Федерации
и предоставления политического убежища.
Основными задачами Комиссии являются:
• информационное и аналитическое обеспечение деятельности
Президента РФ по реализации полномочий по решению во-
просов гражданства Российской Федерации и предоставления
политического убежиша;
• подготовка предложений Президенту РФ по совершенствова-
нию государственной политики в области гражданства, разви-
тию института российского гражданства;
• подготовка предложений Президенту РФ по совершенствова-
нию законодательства Российской Федерации о гражданстве
и предоставлении политического убежища, а также по разреше-
нию возникающих в этой сфере проблем.
Комиссия выполняет следующие основные функции:
• предварительное рассмотрение заявлений о приеме в рос-
сийское гражданство, восстановлении в нем, прекращении
российского гражданства, предоставлении политического
убежища в России; подготовка по ним предложений Прези-
денту РФ;
• анализ и обобщение практики применения законодательства
Российской Федерации о гражданстве и предоставлении по-
литического убежища;
• взаимодействие с международными opiанизациями по вопро-
сам гражданства;
• участие в подготовке международных договоров Российской
Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для
проведения международных мероприятий по этим вопросам;
• участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях
по вопросам гражданства Российской Федерации и предос-
тавления политического убежиша;
• подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии
и представление их Президенту РФ.
Председатель Комиссии назначается Президентом РФ и ому не-
посредственно подотчетен. Президент РФ по представлению пред-
седателя Комиссии утверждает ее состав, причем члены Комиссии
участвуют в ес работе на общественных началах.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
317
Для обеспечения деятельности Комиссии в соответствии с Ука-
зом Президента РФ от 17 марта 1994 г.1 создано Управление по во-
просам гражданства, являющееся структурным подразделением Ад-
министрации Президента РФ.
Управление по вопросам гражданства выполняет следующие за-
дачи:
• обеспечивает деятельность Комиссии по вопросам гражданст-
ва при Президенте РФ в проведении единой государственной
политики в области гражданства;
• готовит для нее необходимые материалы и документы, а так-
же проекты указов и распоряжений Президента РФ по про-
блемам гражданства и политического убежища;
• систематизирует и анализирует обращения по вопросам граж-
данства соотечественников, проживающих за рубежом;
• готовит обобщенные материалы и предложения по вопросам
гражданства.
На Управление возлагаются следующие функции:
• предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении
и прекращении гражданства Российской Федерации, о пре-
доставлении политического убежища на ее территории;
• подготовка предложений по совершенствованию механизма реа-
лизации Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»;
• совершенствование информационной системы по вопросам
гражданства;
• внесение годовых докладов, итоговых записок и иных спра-
вочных материалов для Президента РФ.
В системе исполнительной власти решение вопросов гражданст-
ва возложено на Министерство внутренних дел РФ, Министерство
иностранных дел РФ, дипломатические представительства и кон-
сульские учреждения Российской Федерации.
Различие между деятельностью МВД и МИД заключается в том,
что органы МВД принимают решения по вопросам гражданства в от-
ношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации,
а органы МИД — в отношении лиц, проживающих за ее пределами.
Паспортно-визовое управление Министерства внутренних дел
РФ и его территориальные органы в лице паспортно-визовых служб
в субъектах Российской Федерации осуществляют следующие пол-
номочия относительно вопросов гражданства:
а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц,
проживающих на территории Российской Федерации;
1 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. 12.
Ст. 876.
318
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
б) принимают от яиц, проживающих на территории Российской
Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Феде-
рации;
в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений
по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в
случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в
соответствующих государственных органах;
г) направляют Президенту РФ в необходимых случаях заявления
по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные
для их обоснования документы и иные материалы, а также заклю-
чения на них;
д) исполняют принятые Президентом РФ решения по вопросам
гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживаю-
щих на территории Российской Федерации;
с) рассматривают заявления по вопросам гражданства Россий-
ской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории
Российской Федерации, в упрошенном порядке и принимают ре-
шения по вопросам гражданства в соответствии со ст. 14, с ч. 3
ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона о гражданстве;
ж) ведут учет лиц, в отношении которых принято решение об
изменении гражданства;
з) оформляют гражданство Российской Федерации в отноше-
нии ребенка, находящегося на территории России, родители кото-
рого неизвестны, а также усыновленных детей в соответствии с ч. 2
и 4 ст. 26 Закона о гражданстве;
и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства
Российской Федерации, принятых ими в соответствии со ст. 23 За-
кона о гражданстве.
Более подробно полномочия органов внутренних дел закрепле-
ны в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации, согласно которому органы внутренних дел;
• принимают в соответствии со своей компетенцией заявления
от лиц. проживающих на территории Российской Федерации;
• проверяют соответствие заявлений, а также предоставляемых
вместе с ними документов требованиям и условиям, предусмот-
ренным Законом о гражданстве и указанным Положением;
• составляют заключения на заявления об изменении граждан-
ства в общем порядке и направляют их в МВД России;
• принимают в пределах своей компетенции решения по заяв-
лениям об изменении гражданства в упрошенном порядке;
• исполняют решения по заявлениям об изменении гражданства;
• осуществляют отмену принятых ими решений по вопросам
гражданства Российской Федерации в случаях, установленных
законодательством.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
Аналогичными полномочиями наделены федеральные органы
исполнительной власти, ведающие вопросами иностранных дел, ди-
пломатические представительства и консульские учреждения Россий-
ской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федера-
ции, за тем отличием, что сфера их компетенции распространяется
на лиц, проживающих за пределами Российской Федерации. Отли-
чие компетенции проявляется в том. что п. «е» и «з» ст. 30 не равны
по объему соответствующим пунктам ст. 31, определяющей пол-
номочия федерального органа исполнительной власти, ведающего
вопросами иностранных дел.
Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации установлены полномочия дипломатических
представительств и консульских учреждении Российской Федера-
ции по решению вопросов гражданства в отношении лиц, прожи-
вающих за пределами Российской Федерации, в целом аналогичные
полномочиям органов внутренних дел в отношении лиц, прожи-
вающих на территории Российской Федерации.
К федеральным органам, ведающим вопросами иностранных дел,
относятся Министерство иностранных дел России, а также дипло-
матические представительства и консульские учреждения, находя-
щиеся за пределами Российской Федерации.
Функции дипломатических представительств Российской Феде-
рации определяются Венской конвенцией о дипломатических сно-
шениях 1961 г., а функции консульских учреждений — Венской
конвенцией о консульских сношениях 1963 г.
Министерство иностранных дел РФ является федеральным ор-
ганом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных
дел, и сто деятельность регулируется Положением о Министерстве
иностранных дел РФ. Консульское учреждение (дипломатическое
представительство) входит в систему МИД России. В государстве
пребывания консульское учреждение подчинено главе дипломати-
ческого представительства России.
Консульское учреждение является государственным органом,
осуществляющим внешние функции Российской Федерации в пре-
делах соответствующего консульского округа на территории госу-
дарства пребывания от имени Российской Федерации. Консульское
учреждение открывается по решению Правительства РФ на основа-
нии международного договора Российской Федерации с соответст-
вующим иностранным государством.
Консульские учреждения, в зависимости от класса, подразделя-
ются на генеральные консульства, консульства, вице-консульства,
консульские агентства. Местонахождение консульского учреждения.
320
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
его класс и консульский округ определяются Правительством РФ
по согласованию с государством пребывания.
Открытие отделения консульского учреждения в пределах кон-
сульского округа осуществляется по решению Правительства РФ
с согласия государства пребывания. Консульские функции также
могут выполняться дипломатическими представительствами Рос-
сийской Федерации, в составе которых для этих целей могут созда-
ваться консульские отделы.
Основные функции консульского учреждения:
• защита в государстве пребывания прав и интересов Россий-
ской Федерации, граждан Российской Федерации и россий-
ских юридических лиц;
• осуществление паспортно-визового обслуживания в соответ-
ствии с законодательством Российской Федерации;
• осуществление в пределах своей компетенции нотариальных
действий, государственной регистрации актов гражданского
состояния, функций по вопросам гражданства, установле-
ния опеки и попечительства, легализации документов, функ-
ций в отношении наследства с соблюдением законодательства
государства пребывания;
• оказание содействия гражданам Российской Федерации, на-
ходящимся в пределах консульского округа, в реализации из-
бирательных прав и права на участие в референдуме;
• содействие установлению и развитию связей с соотечествен-
никами. проживающими в пределах консульского округа;
• выполнение иных функций с соблюдением законодательства
государства пребывания.
В целом дипломатические представительства и консульства
полномочны защищать интересы Российской Федерации и ее граж-
дан в соответствии с нормами международного права.
Распределение компетенции, касающейся решения вопросов
гражданства внутри системы органов внутренних дел Российской
Федерации, имеет свою историю. Постановлением Верховного Со-
вета РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О порядке введения в действие
Закона РСФСР «О милиции» Совету Министров РСФСР было по-
ручено осуществить меры по передаче в ведение других органов
обязанности милиции по выдаче паспортов, пропусков и разрешений
на въезд в пограничную зону, осуществление прописки и выписки
граждан и адресно-справочной работы; регистрации иностранных
граждан и лиц без гражданства, прибывающих на территорию стра-
ны, выдача им документов на право проживания; оформление доку-
ментов и разрешений на въезд и выезд; исполнение законодатель-
ства по вопросам гражданства. Предполагалось, что эти функции
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
321
возьмет на себя Федеральная миграционная служба РФ (ФМС Рос-
сии). Однако в ходе детальной проработки данного вопроса выяс-
нилось, что в силу ряда причин в основном организационного и кад-
рового характера ФМС России не готова к выполнению данных
задач. Тогда была организована паспортно-визовая служба ОВД Рос-
сии (далее — ПВС) па основании постановления Правительства Р<1>
от 15 февраля 1993 г. № 1241 в результате реорганизации управле-
ний (отделов) виз, регистраций и паспортной работы, а также пас-
портных отделений (паспортных столов) и отделений (групп) виз
и регистраций органов внутренних дел.
Паспортно-визовая служба МВД России создана для защиты
прав и свобод российских граждан и находящихся на территории
Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граждан-
ства, а также для реализации законодательства по вопросам пас-
портной системы, гражданства, выезда за границу и въезда в Рос-
сию, правового положения иностранных граждан в Российской
Федерации.
В последующем приказом МВД от 18 декабря 1998 г. № 831 бы-
ло утверждено новое Положение о паспортно-визовом управлении
МВД России, в соответствии с которым Паспортно-визовое управ-
ление МВД России (ПВУ МВД России) (далее — ПВУ) представля-
ет собой самостоятельное структурное подразделение центрального
аппарата МВД России. Управление возглавляет начальник, назна-
чаемый на должность и освобождаемый от должности министром
по представлению курирующего заместителя министра; два его за-
местителя назначаются на должность и освобождаются от должно-
сти министром по представлению начальника управления, согласо-
ванному с курирующим заместителем министра.
Структурно ПВУ состоит из отдела по вопросам гражданства,
отдела виз и разрешений, паспортного отдела, отделения по кон-
трольно-методическому обеспечению и вопросам миграции, секре-
тариата. В непосредственном подчинении ПВУ находится Центр
паспортно-визовой информации МВД России.
На П ВУ возложены следующие функции:
• организация работы подразделений ПВС по регистрации и сня-
тию с регистрационного учета граждан Российской Федера-
ции по месту их пребывания и жительства;
1 О реорганизации подразделений виз. регистрации и паспортной работы мили-
ции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел: постановление Совета
Министров — Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 8.
Ст. 659.
322
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
• контроль за соблюдением правил регистрационного учета на-
селения;
• оформление и выдача заграничных и внутренних паспортов;
• осуществление регистрации иностранных граждан и лиц без
гражданства, прибывающих на территорию Российской Фе-
дерации, выдача им документов на право жительства;
• оформление документов и разрешения на въезд в Российскую
Федерацию и выезд за пределы ее территории;
• контроль за соблюдением установленных правил пребывания
иностранных граждан:
• оформление приобретения или прекращения российского
гражданства;
• исполнение решения по вопросам гражданства;
• определение принадлежности к российскому гражданству.
ПВУ также принимает участие в разработке проектов норма-
тивных правовых актов Российской Федерации, международных до-
говоров (соглашений) Российской Федерации, ведомственных и меж-
ведомственных нормативных правовых актов по паспортно-визовым
проблемам, обобщает практику применения нормативных актов по
вопросам паспортно-визовой работы и разрабатывает на этой осно-
ве методические рекомендации для подразделений ПВС. ПВУ гото-
вит в случае необходимости требующуюся информацию по пас-
портно-визовым вопросам и представляет ее в федеральные органы
государственной власти.
ПВУ имеет следующие полномочия;
• контролирует подразделения территориальных органов ПВС;
• организует и непосредственно осуществляет прием россий-
ских и иностранных граждан, лиц без гражданства;
• рассматривает жалобы, заявления, письма граждан, учрежде-
ний и организаций, принимает участие в разработке паспорт-
но-визовых документов;
• организует в пределах своей компетенции розыск иностран-
ных граждан и лиц без гражданства;
• оказывает содействие соответствующим подразделениям Фе-
деральной службы безопасности РФ, Службы внешней раз-
ведки РФ, Министерства обороны РФ и других федеральных
органов исполнительной власти.
Для совместного решения вопросов гражданства ПВУ поддер-
живает связь с Комиссией по вопросам гражданства при Президен-
те РФ, а также с соответствующими подразделениями Министерства
иностранных дел РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Министерст-
вом юстиции РФ, другими федеральными органами исполнитель-
ной власти.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
323
Управление взаимодействует в пределах своей компетенции по
вопросам внутренней и внешней миграции с соответствующими под-
pa щенениями Федеральной миграционной службы МВД России,
другими заинтересованными федеральными орщнами исполнитель-
ной власти.
Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Фе-
деральной миграционной службы» была проведена реорганизация
ФМС1. В ее структуру вошло Главное паспортно-визовое управле-
ние МВД России.
Соответственно, правоприменительные функции и функции по
контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере ми-
грации, осуществлявшиеся МВД, передаются Федеральной мигра-
ционной службе Эти функции будут переданы, по мере завершения
формирования, от территориальных органов МВД территориальным
органам ФМС.
Реорганизация обусловлена накопившимися проблемами в дея-
тельности ФМС МВД России, которая в основном сводилась к вы-
явлению нелегальных мигрантов.
Таким образом, несмотря на кажущуюся сложность структуры
полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской
Федерации, она в полной мере охватывает все возможные сферы
правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при
решении вопросов гражданства, и направлена, прежде всего, на со-
блюдение прав и свобод индивида в этой области.
12.2. Производство по делам
о гражданстве Российской Федерации
Закон о гражданстве Российской Федерации содержит как нор-
мы материального права, определяющие правила решения вопросов
о гражданстве по существу, так и административно-правовые нормы,
регламентирующие производство по делам о гражданстве, к кото-
рым относятся:
• порядок оформления и подачи заявлений по вопросам граж-
данства;
• порядок рассмотрения (аявлений по вопросам гражданства;
• порядок и сроки принятия решений по вопросам гражданства;
• исполнение решений по вопросам гражданства;
• контроль за их исполнением.
1 Российская газета. 2004. 21 июля.
324
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Порядок оформления и подачи заявлений и иных документов
по вопросам гражданства
Оформление приобретения или прекращения российского гра-
жданства зависит от места жительства заявителя:
• лица, проживающие на территории Российской Федерации,
подают заявление в органы внутренних дел;
• лица, проживающие за границей, — в соответствующие ди-
пломатические представительства или консульские учрежде-
ния Российской Федерации, находящиеся за пределами Рос-
сийской Федерации.
Прием, оформление и первичное рассмотрение заявлений об
изменении гражданства па территории России осуществляется ор-
ганами внутренних дел Российской Федерации по месту' жительст-
ва, подтвержденному регистрацией, а также регистрацией в виде на
жительство иностранного гражданина или лица без гражданства.
В Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325, с последую-
щими изменениями от 31 декабря 2003 г.1, конкретизирован пере-
чень органов внутренних дел, правомочных принять к рассмотре-
нию такое заявление. К ним относятся: министерство внутренних
дел республики, главное управление или управление внутренних
дел края, области, города федерального значения, автономной об-
ласти либо автономного округа.
Заявление подается заявителем лично. Если заявитель нс может
лично подать заявление в связи с обстоятельствами, имеющими ис-
ключительный характер и подтвержденными документально, заяв-
ление и необходимые документы могут быть переданы для рассмот-
рения через другое лицо либо направлены по почте. В этом случае
подлинность подписи лица, подписавшего заявление, и соответст-
вие копии документа, прилагаемого к заявлению, его подлиннику
удостоверяются нотариальными записями.
Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации со-
ставляется письменно по установленной форме. Личная подпись
заявителя удостоверяется принявшим заявление уполномоченным
на то должностным лицом полномочного органа, ведающего делами
о гражданстве Российской Федерации. Если заявитель не может
подписать заявление в силу неграмотности или физических недос-
татков, заявление по его просьбе подписывается другим лицом,
подлинность подписи этого лица удостоверяется нотариальной за-
писью. За пределами Российской Федерации такая запись вносится
1 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4571; Российская газета. 2003. 13 января.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
325
в заявление уполномоченным на то должностным лицом диплома-
тического представительства или консульского учреждения Россий-
ской Федерации, находящихся за пределами России.
Заявление об изменении гражданства ребенка или недееспособ-
ного лица должно быть подано их родителями либо другими закон-
ными представителями по месту' жительства заявителя либо по мес-
ту' жительства ребенка или недееспособного лица.
Заявление об изменении гражданства составляется в двух эк-
земплярах (каждый на бланке) по форме, соответствующей кон-
кретным основаниям приобретения или прекращения гражданства
Российской Федерации (приложения № 1—6 к Положению). Заяв-
ление об оформлении наличия гражданства Российской Федерации
по рождению или при усыновлении (удочерении) составляется в од-
ном экземпляре па бланке (приложение № 7).
Бланк заявления должен быть заполнен от руки или с использо-
ванием в качестве технических средств компьютера или пишущей
машинки. При заполнении бланка заявления не допускается ис-
пользование сокращений и аббревиатур, а также внесение исправ-
лений. Ответы на содержащиеся в бланке заявления вопросы долж-
ны быть исчерпывающими. Текст заявления, выполненный от руки,
должен быть разборчивым.
При подаче заявления заявитель предъявляет соответствующему
должностному лицу документы, удостоверяющие его личность, гра-
жданство либо отсутствие гражданства, а также документы, подтвер-
ждающие место жительства заявителя. Предъявления документов,
удостоверяющих гражданство заявителя и подтверждающих его ме-
сто жительства, не требуется, если эти сведения содержатся в доку-
менте, удостоверяющем личность заявителя.
Не принимается к рассмотрению заявление об изменении iраж-
данства лица, удостоверяющего свою личность и гражданство доку-
ментом, выданным в связи с его служебной деятельностью, в том
числе служебным паспортом, дипломатическим паспортом или пас-
портом моряка. В случае изменения заявителем своей фамилии,
имени или отчества в полномочный орган, ведающий делами о рос-
сийском гражданстве, предоставляется копия свидетельства о пере-
мене фамилии, имени или отчества.
Вместе с заявлением в одном экземпляре представляются:
• документы, подтверждающие наличие установленных Законом
о гражданстве оснований и соблюдение условий приобретения
или прекращения гражданства Российской Федерации;
• три фотографии размером 3 х 4см заявителя либо лица, в от-
ношении которого подается заявление;
• квитанция об оплате государственной пошлины или консуль-
ского сбора.
326
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
В случае изменения гражданства ребенка в возрасте от 14 до
18 лет представляется его письменное согласие. Такое согласие да-
ется в произвольной форме. Подлинность подписи ребенка удосто-
веряется нотариальной записью либо подписью должностного лица
и печатью полномочного органа в присутствии ребенка.
Должностное лицо обязано ознакомить заявителя, имеющего
детей, с положениями ст. 24 и 25 Закона о гражданстве и выяснить
его мнение об изменении гражданства детей.
Оригинал предъявляемого заявителем документа, удостоверяю-
щего его личность (паспорт и (или) вид на жительство), подлежит
возврату. К заявлению приобщается копия этого документа, соот-
ветствие которой оригиналу проверяется должностным лицом и за-
веряется его подписью и печатью полномочного органа. Копии дру-
гих необходимых документов, представленных заявителем, должны
быть удостоверены в соответствии с российским законодательством
о нотариате
Заявление должно быть составлено на русском языке. Все пред-
ставляемые вместе с заявлением документы, выполненные не на
русском языке, подлежат переводу на русский язык. Верность пере-
вода либо подлинность подписи переводчика должна удостоверять-
ся нотариальной записью.
Заявление считается принятым к рассмотрению со дня подачи
заявителем всех необходимых и надлежащим образом оформленных
документов с личной подписью заявителя и датой. Заявление и до-
кументы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются
к рассмотрению и возвращаются заявителю.
Представление заявителем подложных документов или сообщение
ложных сведений является основанием для отклонения заявления.
Порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства
В Законе о гражданстве Российской Федерации 1991 г. было уста-
новлено два различных порядка рассмотрения вопросов гражданства:
• в порядке регистрации (в упрощенном порядке);
• по ходатайствам (в остальных случаях).
В регистрационном порядке подавались заявления, которые вме-
сте с прилагающимися к нему документами рассматривались соот-
ветствующими органами Министерства внутренних дел РФ, а за пре-
делами Российской Федерации — консульскими учреждениями.
В случаях, не подпадающих под регистрационный порядок,
оформлялись ходатайства, которые вместе с заключениями терри-
ториальных органов ФСБ России направлялись соответствующими
органами МВД субъектов Российской Федерации в МВД России,
которое, в свою очередь, направляло все материалы со своими за-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
327
ключеннем в Комиссию и ФСБ. представлявшую свое заключение
непосредственно в Комиссию.
Срок рассмотрения заявлений по вопросам 1ражданства не дол-
жен был превышать 6 месяцев, а ходатайств — 9 месяцев.
Закон о |ражданстве Российской Федерации 2002 г. изменил
порядок и сроки производства по делам о российском гражданстве,
сохранив при этом общий и упрошенный порядок приема в граж-
данство.
Вопросы, связанные с принятием решения об упрощенном по-
рядке приобретения гражданства Российской Федерации по между-
народным договорам, решаются в соответствии с российским зако-
нодательством о гражданстве и существующими международными
договорами.
При разрешении вопросов гражданства в отношении несовершен-
нолетних и недееспособных лиц при отсутствии одного родителя дру-
гой родитель представляет заявление, составленное в произвольной
форме, удостоверенное личной подписью, сделанной в присутствии
должностного лица, принявшего заявление, в котором заявитель дол-
жен отразить факт своего ознакомления со ст. 22 («Основания отмены
решений по вопросам гражданства Российской Федерации») и 41
(«Разрешение споров о гражданстве ребенка и недееспособного лица»)
Закона о гражданстве Российской Федерации.
Согласие заинтересованных лиц на приобретение или прекра-
щение |ражданства Российской Федерации в предусмотренных За-
коном случаях дается в письменном виде, подлинность подписей
указанных лиц удостоверяется нотариальными записями. Подлин-
ность подписей лиц, проживающих за пределами Российской Фе-
дерации, удостоверяется уполномоченным па то должностным ли-
цом дипломатического представительства или консульского учреж-
дения Российской Федерации, находящихся за пределами Россий-
ской Федерации.
Форма заявления и перечень указываемых в заявлении сведений
и необходимых документов применительно к конкретным основа-
ниям приобретения или прекращения гражданства Российской Фе-
дерации определены Положением о порядке рассмотрения вопро-
сов гражданства Российской Федерации, в котором установлено,
что заявление составляется по форме, соответствующей конкретным
основаниям приобретения, прекращения или оформления граждан-
ства Российской Федерации. Необходимо отметить, что. в отличие
от ранее действовавшего законодательства о гражданстве, впервые
форма заявлений урегулирована в законодательном порядке (при-
ложения № 1—7 к Положению). Ранее формы заявлений (хода-
тайств) лиц, проживающих на территории Российской Федерации,
328
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
устанавливались приказами МВД России. Соответствующие формы
заявлений (ходатайств) лиц, проживавших за пределами России,
устанавливались директивным письмом МИД России, не носящим
правового характера.
В Положении впервые установлен перечень документов, предъ-
являемых должностному лицу полномочного органа, ведающего
делами о гражданстве, удостоверяющие его личность, наличие гра-
жданства либо его отсутствие, а также документы, подтверждающие
место жительства заявителя. При этом предъявления документов,
удостоверяющих гражданство заявителя и подтверждающих его ме-
сто жительства, не требуется, если эти сведения содержатся в доку-
менте, удостоверяющем личность заявителя, а именно в паспорте
и (или) виде на жительство.
Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке
Положение устанавливает перечень документов, представляемых
заявителем, применительно к конкретным основаниям изменения
гражданства.
Такими документами, представляемыми заявителями (иностран-
ными гражданами и лицами без гражданства, достигшими возраста
18 лет и обладающими дееспособностью) при подаче заявления о
приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке,
являются:
• вид на жительство. Представление вида на жительство не тре-
буется от лиц, имеющих статус беженца на территории Рос-
сийской Федерации. Для лиц, прибывших в Российскую Фе-
дерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство,
срок проживания на территории Российской Федерации ис-
числяется со дня регистрации по месту жительства на терри-
тории Российской Федерации и подтверждается паспортом
гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о дате регист-
рации или свидетельством о регистрации по месту жительства
на территории Российской Федерации, выданному к доку-
менту', удостоверяющему личность иностранного гражданина,
с пометкой о дате выдачи;
• один из документов, подтверждающих наличие законного ис-
точника средств к существованию. Ими могут быть: справка
о доходах физического лица, декларация по налогам на до-
ходы физических лиц с отметкой налогового органа, справка
с места работы, трудовая книжка, пенсионное удостоверение,
справка органа социальной защиты о получении пособия,
подтверждение получения алиментов, справка о наличии вкла-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
да в кредитном учреждении с указанием номера счета, свиде-
тельство о праве на наследство, справка о доходах лица, на
иждивении которого находится заявитель, либо иной документ,
подтверждающий получение доходов от не запрещенной зако-
ном деятельности;
• документ, подтверждающий обращение заявителя об отказе
от имеющегося иного гражданства или невозможность отказа
от иного гражданства, которым является соответствующий
документ дипломатического представительства или консуль-
ского учреждения иностранного государства в Российской
Федерации либо копия обращения заявителя в это диплома-
тическое представительство или консульское учреждение об
отказе от имеющегося иного гражданства с нотариально заве-
ренной подписью заявителя. В случае направления обраще-
ния в дипломатическое представительство или консульское
учреждение по почте представляется также квитанция о заказ-
ном почтовом отправлении. Представление документа об от-
казе от имеющегося иного гражданства не требуется, если
заявитель состоит в 1 ражданстве государства, с которым су-
ществует международный договор Российской Федерации, пре-
дусматривающий возможность сохранения имеющегося иного
гражданства при приобретении гражданства Российской Фе-
дерации. Представление указанного документа не требуется
также от лиц, которым предоставлено политическое убежище
не территории Российской Федерации, и лиц, имеющих статус
беженца на территории Российской Федерации.
Заявитель также представляет документ, подтверждающий его
владение русским языком на уровне, достаточном для общения
в устной и письменной форме в условиях языковой среды. Владе-
ние русским языком на указанном уровне подтверждается одним из
следующих документов:
• документом государственного образца о получении образова-
ния (не ниже основного общего образования), выданным об-
разовательным учреждением (организацией): до I сентября
1991 г. — на территории государства, входившего в состав
СССР; после 1 сентября 1991 г. — на территории Российской
Федерации;
• сертификатом о прохождении тестирования по русскому языку
(в объеме не ниже базовою уровня общего владения русским
языком), выданным образовательным учреждением (органи-
зацией) на территории Российской Федерации или за рубе-
жом, которому (которой) Министерством образования РФ
разрешено проведение государственного тестирования граж-
330
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
дан зарубежных стран по русскому языку как иностранно-
му языку;
• документом об образовании, выданным на территории ино-
странного государства и имеющим в приложении запись об
изучении курса русского языка, с нотариально удостоверен-
ным переводом и свидетельством об эквивалентности доку-
мента об образовании.
От представления документов, подтверждающих владение рус-
ским языком, освобождаются:
1) мужчины, достигшие возраста 65 лет;
2) женщины, достигшие возраста 60 лет;
3) недееспособные лица;
4) инвалиды 1 группы.
Заявитель, являющийся участником Государственной програм-
мы по оказанию содействия добровольному переселению в Россий-
скую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом,
утвержденной Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. Ne 637
«О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в
Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубе-
жом» (далее — Государственная программа), также представляет
выданное в установленном порядке свидетельство участника Госу-
дарственной программы.
Члены семьи такого заявителя, переселяющиеся совместно с
ним на постоянное место жительства в Российскую Федерацию,
также представляют копии свидетельства участника Государствен-
ной программы.
При наличии хотя бы одного из оснований для сокращения до
одного года установленного ч. 1 ст. 13 Закона обшего срока прожи-
вания на территории России (ч. 2 ст. 13 Закона) помимо вышеука-
занных документов дополнительно представляются;
• лицом, имеющим высокие достижения в области науки, тех-
ники и культуры, а также лицом, обладающим профессией
либо квазификацией, представляющими интерес для Россий-
ской Федерации, — мотивированное ходатайство заинтересо-
ванного федерального органа исполнительной власти или
высшего должностного лица (руководителя высшего испол-
нительного органа государственной власти) субзлкта Россий-
ской Федерации о приеме заявителя в гражданство Россий-
ской Федерации;
• липом, которому предоставлено политическое убежище на
территории Российской Федерации. — свидетельство о пре-
доставлении ему политического убежища;
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
331
• лицом, признанным беженцем в соответствии с законодатель-
ством Российской Федерации, — документ, подтверждающий
признание его беженцем.
Прием в гражданство Российской Федерации в соответствии с
ч. 3 ст. 13 Закона (наличие у лица особых заслуг перед Российской
Федерацией) осуществляется на основании обращения к Президен-
ту РФ федерального органа исполнительной власти или высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации и при
наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Россий-
ской Федерацией.
В обращении указываются особые заслуги лица перед Российской
Федерацией, которыми являются выдающиеся достижения в облас-
ти науки, техники, производства, культуры, спорта, значительный
вклад в развитие общества и экономики, обеспечение обороноспо-
собности и безопасности Российской Федерации и другие заслуги,
способствовавшие повышению международного престижа России.
О намерении обратиться к Президенту РФ с просьбой о при-
нятии лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федера-
цией, в российское гражданство федеральный орган государствен-
ной власти или высшее должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Россий-
ской Федерации) уведомляет в письменной форме ор|ан внутрен-
них дел либо дипломатическое представительство или консульское
учреждение Российской Федерации, в зависимости от места жи-
тельства лица, имеющего особые заслуги перед Российской Феде-
рацией.
При наличии такого уведомления лицо, имеющее особые заслу-
ги перед Российской Федерацией, составляет заявление (приложе-
ние № I или № 2), правильность заполнения которого и соответствие
указанных в нем сведений о заявителе предъявленным документам
проверяются должностным лицом органа внутренних дел либо ди-
пломатического представительства или консульского учреждения
Российской Федерации. Указанное должностное лицо также удо-
стоверяет подлинность подписи заявителя.
Оформленное заявление вместе с уведомлением и копией доку-
мента, удостоверяющего личность заявителя, без проведения проверок
по учетам органов внутренних дел направляется в соответствующий
федеральный орган государственной власти или соответствующему
высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнитель-
ного органа государственной власти) субъекта Российской Федера-
ции. Указанное заявление прилагается к обращению, адресованно-
му Президенту РФ.
332
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
До представления Президенту РФ обращение и заявление на-
правляются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ
в Федеральную службу безопасности РФ для получения заключения.
Для объективной оценки заслуг лица перед Российской Феде-
рацией полномочные органы вправе запросить дополнительные
сведения и заключения от федеральных органов государственной
власти или от органов государственной власти субъектов Россий-
ской Федерации.
При приеме в российское гражданство в общем порядке военно-
служащих на основании ч. 4 ст. 13 Закона вместе с заявлением о прие-
ме в гражданство в общем порядке (приложение № 1 или № 2)
представляются:
• ходатайство центрального органа военного управления, ведаю-
щего вопросами комплектования Вооруженных Сил РФ, дру-
гих войск, воинских формирований и органов, срок действия
и форма которого устанавливаются Министерством обороны РФ;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком;
• обязательство о выходе из имеющегося иного гражданства,
составленное в произвольной форме, с подписью заявителя,
удостоверенной командиром воинской части.
Военнослужащие, проходящие военную службу на территории
Российской Федерации, представляют заявление и указанные доку-
менты в орган внутренних дел по месту прохождения военной
службы, а военнослужащие, проходящие военную службу за преде-
лами Российской Федерации, — в дипломатическое представитель-
ство или консульское учреждение Российской Федерации.
Если военнослужащий не может лично подать заявление и ука-
занные документы, они могут быть переданы в полномочные орга-
ны через другое лицо либо направлены по почте. При этом под-
линность подписи военнослужащего в заявлении и соответствие
прилагаемых к заявлению копий документов подлинникам удосто-
веряются командиром воинской части.
Прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие воз-
раста 18 лет и обладающие дееспособностью, подпадающие под уп-
рошенный порядок приема в российское гражданство, в соответст-
вии с ч. 1—5 ст. 14 Закона (т.е. без соблюдения условия о пятилет-
ием непрерывном сроке проживания на территории России и дру-
гих условий), проживающие на территории Российской Федерации,
в зависимости от наличия установленных Законом оснований и
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
333
условий приобретения российского гражданства вместе с заявлени-
ем о приеме в гражданство представляют:
а) при приобретении российского гражданства на основании
п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона:
• вид на жительство;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком, если заявитель в ус-
тановленном порядке не освобождается от представления
этих документов;
• свидетельство о рождении заявителя;
• паспорт гражданина Российской Федерации родителя, про-
живающего на территории России, с отметкой о регистрации
по месту жительства;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об
отказе от имеющегося гражданства, а при необходимости —
квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исключени-
ем случаев, когда отказ от иного гражданства не требуется;
б) при приобретении российского гражданства на основании
п. «б» ч. 1 ст. 14 Закона:
• вид на жительство;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком, если заявитель нс ос-
вобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих документов:
• один из документов, подтверждающих наличие у заявителя
гражданства СССР в прошлом. Ими являются: свидетельство
о рождении, выданное органом записи актов (ражданского
состояния на территории СССР либо дипломатическим пред-
ставительством или консульским учреждением СССР на тер-
ритории иностранного государства. Если свидетельство о ро-
ждении выдано органом иностранного государства, то доку-
ментами, подтверждающими, что заявитель состоял в 1раж-
данстве СССР в прошлом, могут служить соответствующие
официальные данные полномочного органа, либо справка
полномочного органа иного государства, входившего в состав
СССР, об обмене паспорта гражданина СССР на документ
лица без гражданства, либо паспорт гражданина СССР;
334
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
в) при приобретении российского гражданства на основании п. «в»
ч. 1 ст. 14 Закона:
• вид на жительство;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию;
• документ о законченном среднем профессиональном образова-
нии (базового или повышенного уровня), либо диплом бакалавр:!,
либо диплом специалиста с высшим профессиональным образо-
ванием, либо диплом магистра и приложение к каждому из
указанных документов, а также справку из учебного заведения,
выдавшего диплом, подтверждающий освоение полной образова-
тельной программы на территории Российской Федерации;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
казе от имеющегося иного гражданства, а при необходимости —
квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исключени-
ем случаев, koi да отказ от иного гражданства не требуется;
г) при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных
ч. 2 ст. 14 Закона, вместе с документами, необходимыми для прие-
ма в гражданство в общем порядке (п. 10 Положения):
• лицо, родившееся на территории РСФСР и имевшее граж-
данство бывшего СССР, представляет свидетельство о рожде-
нии, выданное на территории РСФСР органом записи актов
гражданского состояния. В случае отсутствия указанного сви-
детельства документом, подтверждающим, что заявитель ро-
дился на территории РСФСР и состоял в гражданстве СССР
в прошлом, является паспорт гражданина СССР образца 1974 г.,
в который внесены соответствующие сведения;
• лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федера-
ции, представляет свидетельство о браке и паспорт супруга,
имеющего гражданство Российской Федерации;
• нетрудоспособное лицо, имеющее дееспособных сына или
дочь, достигших возраста 18 лет и состоящих в российском
гражданстве, представляет свидетельство о рождении и пас-
порт гражданина Российской Федерации сына или дочери, а
также один из документов, подтверждающих нетрудоспособ-
ность заявителя (удостоверение инвалида, пенсионное удо-
стоверение (для мужчин, достигших возраста 65 лет, для
женщин — 60 лет), справка об инвалидности, выданная уч-
реждением государственной службы медико-соииальной экс-
пертизы);
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
335
д) при приобретении гражданства Российской Федерации на
основании ч. 3 ст. 14 Закона:
• паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о реги-
страции по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г.,
либо документ, удостоверяющий личность иностранного гра-
жданина ши лица без гражданства, со свидетельством о реги-
страции по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г.,
либо вид на жительство (при его наличии) с отметкой о реги-
страции по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г.;
• один из документов, подтверждающих нетрудоспособность
заявителя (удостоверение инвалида, пенсионное удостовере-
ние (для мужчин, достигших возраста 65 лет, для женщин —
60 лет), справка об инвалидности, выданная учреждением го-
сударственной службы медико-социальной экспертизы);
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком, если заявитель не
освобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих документов;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
казе от имеющегося гражданства, а при необходимости —
квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исключени-
ем случаев, когда отказ от иного гражданства не требуется;
е) при приобретении гражданства Российской Федерации на ос-
новании ч. 4 ст. 14 Закона:
• паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о реги-
страции по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г.,
либо документ, удостоверяюший личность иностранного гра-
жданина или лица без гражданства, со свидетельством о реги-
страции по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г.,
либо разрешение на временное проживание в Российской
Федерации, либо вид на жительство (при его наличии) с от-
меткой о регистрации по месту жительства по состоянию на
1 июля 2002 г.;
• один из установленных Положением документов, подтвер-
ждающих наличие у заявителя гражданства СССР в прошлом;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов об от-
казе от имеющегося иного гражданства, а при необходимости —
и квитанцию о заказном почтовом отправлении, за исключе-
нием случаев, когда отказ от иного гражданства не требуется;
ж) при приобретении гражданства Российской Федерации на
основании ч. 5 ст. 14 Закона:
• паспорт гражданина СССР образца 1974 г. с отметкой о реги-
страции по месту жительства, либо документ, удостоверяю-
336
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
щий личность иностранного гражданина или лица без граж-
данства, со свидетельством о регистрации по месту жительст-
ва, либо разрешение на временное проживание в Российской
Федерации, либо вид на жительство (при его наличии):
• удостоверение ветерана Великой Отечественной войны, либо
удостоверение инвалида Отечественной войны, либо удостове-
рение участника войны, либо удостоверение о праве па льготы;
• один из перечисленных в Положении документов, подтвер-
ждающих наличие у заявителя гражданства СССР в прошлом;
Заявитель, являющийся участником Государственной программы,
помимо документов, вышеперечисленных документов (указанных в
подпунктах «а»—«ж» п. 14 Положения), также представляет выданное
в установленном порядке свидетельство участника Государственной
программы.
Члены семьи такого заявителя, переселяющиеся совместно с ним
на постоянное место жительства в Российскую Федерацию, помимо
документов, перечисленных в подпунктах «а»—«ж» п. 14 Положения,
также представляют копии свидетельства участника Государственной
программы.
Иностранные граждане и лица без гражданства, указанные в п. 13
Положения, проживающие за пределами Российской Федерации,
вместе с заявлением (приложение № 2) о приеме в российское гра-
жданство на основании ч. 1 ст. 14 Закона представляют:
• документ, подтверждающий разрешение властей иностранно-
го государства на проживание заявителя на территории этого
государства (при отсутствии соответствующих данных в доку-
менте, удостоверяющем личность заявителя);
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих наличие законного источника средств к суще-
ствованию.
Иностранные граждане представляют документ полномочного
органа иностранного государства, подтверждающий обращение зая-
вителя об отказе от имеющегося иного гражданства в порядке, пре-
дусмотренном законодательством данного государства, либо невоз-
можность отказа от иного гражданства. Если отказ лица от иного
гражданства возможен, по обусловлен приобретением гражданства
Российской Федерации, либо, если иное гражданство прекращается
у лица вследствие приобретения российского гражданства, заяви-
тель вместо указанного документа представляет обязательство на-
править в полномочный орган, принявший решение о приеме зая-
вителя в гражданство Российской Федерации, в течение одного года
со дня приобретения гражданства Российской Федерации документ
о прекращении иного гражданства. Указанное обязательство со-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
337
ставляется в произвольной форме, а подпись заявителя в этом обя-
зательстве удостоверяется нотариальной записью.
Не требуется представление указанных документов и обязательств,
если заявитель состоит в гражданстве государства, с которым сущест-
вует международный договор Российской Федерации, предусматри-
вающий возможность сохранения имеющеюся иного i ражданства
при приобретении гражданства Российской Федерации.
Вместе с вышеуказанными документами (указанными в п.
15 Положения), в зависимости от наличия установленных Законом
оснований и условий приобретения российского гражданства пред-
ставляются:
а) при приобретении гражданства Российской Федерации на
основании п. «а» ч. 1 ст. 14 Закона:
• свидетельство о рождении заявителя;
• один из документов, подтверждающих постоянное прожива-
ние на территории Российской Федерации родителя, состоя-
щего в российском гражданстве (паспорт гражданина Россий-
ской Федерации либо копия паспорта гражданина Россий-
ской Федерации, заверенная должностным лицом территори-
ального органа Федеральной миграционной службы);
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком, если заявитель не
освобождается в соответствии с названным пунктом от пре-
доставления этих документов;
б) при приобретении российского гражданства на основании
п. «б» ч. 1 ст. 14 Закона:
• один из перечисленных в подпункте «б» п. 14 Положения до-
кументов, подтверждающих наличие гражданства СССР в про-
шлом;
• один из перечисленных в п. 10 Положения документов, под-
тверждающих владение русским языком, если заявитель не
освобождается в соответствии с названным пунктом от пред-
ставления этих документов;
в) при приобретении российского гражданства на основании
п. «в» ч. 1 ст. 14 Закона:
• документ о законченном среднем профессиональном образо-
вании базового или повышенного уровня, либо диплом бака-
лавра, либо диплом магистра и приложение к каждому из ука-
занных документов, а также справку из учебного заведения,
выдавшего диплом, подтверждающую освоение полной обра-
зовательной программы на территории России.
При подаче заявления о приеме в гражданство Российской Феде-
рации или выходе из гражданства Российской Федерации, а также
338
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
при определении гражданства Российской Федерации по заявлениям
заинтересованных лиц на территории Российской Федерации взима-
ется государственная пошлина, а за пределами Российской Федера-
ции — консульский сбор в порядке, установленном законодательст-
вом Российской Федерации. Согласно п. «к» ч. 5 ст. 3 Закона РФ от
9 декабря 1991 г. «О государственной пошлине» (с последующими
нзм.) ставка государственной пошлины с заявлений о приобретении
гражданства Российской Федерации, восстановлении в гражданстве
Российской Федерации и выходе из гражданства Российской Феде-
рации — в порядке их регистрации, об определении принадлежности
к гражданству составляет 10% установленного законом размера ми-
нимальной месячной оплаты труда1.
В случае отклонения заявления по вопросам гражданства Рос-
сийской Федерации по основаниям, предусмотренным ст. 16 и 20 За-
кона, государственная пошлина и консульский сбор заявителю не
возвращаются.
Прием в гражданство Российской Федерации детей
и недееспособных лиц
Наряду с приведенным порядком оформления материалов о прие-
ме в российское гражданство иностранных граждан и лиц без граж-
данства, Положение регламентирует порядок приобретения россий-
ского гражданства детьми и недееспособными лицами.
В соответствии с п. 17 Положения заявление о приеме в рос-
сийское гражданство ребенка, один из родителей которого либо
единственный родитель которого имеет гражданство Российской
Федерации, а также ребенка или недееспособного лица, над кото-
рым установлены опека или попечительство, подается, соответст-
венно, родителем ребенка, опекуном или попечителем, имеющими
гражданство Российской Федерации (приложение № 3 к Положе-
нию).
Заявление о приеме в гражданство Российской Федерации ребен-
ка одновременно с родителями, одним из родителей либо единствен-
ным родителем, а также о приеме в гражданство Российской Феде-
рации ребенка или недееспособного лица, над которым установлены
опека или попечительство, приобретающими российское гражданст-
во, оформляются на бланке заявления о приеме в i ражданстве Рос-
сийской Федерации, соответственно, родителей, одного из родителей
либо единственного родителя, опекуна или попечителя.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Сове-
та Российской Федерации. 1992. № 11. Ст. 521; № 24. Ст. 1292; № 34. Ст. 1966
и 1976; 1993. № 10. Ст. 359; № 14. Ст. 486; № 32. Ст. 1236.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
Вместе с заявлением родителей, одного из родителей или единст-
венного родителя о приеме в российское гражданство ребенка, про-
живающего на территории Российской Федерации, представляются:
• свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка
(при его наличии);
• вид на жительство либо иной документ, подтверждающий
проживание ребенка на территории Российской Федерации.
Таким документом могут являться вид на жительство, либо
разрешение на временное проживание одного из родителей
или единственного родителя с указанием сведений о ребенке,
выписка из домовой книги или копия поквартирной карточ-
ки, копия финансового лицевого счета, копия отрывной час-
ти бланка уведомления о прибытии иностранного гражданст-
ва или лица без гражданства в место пребывания;
• соответствующим образом оформленное согласие ребенка
в возрасте от 14 до 18 лет на приобретение российского |раж-
данства.
При приобретении ребенком, проживающим па территории
России гражданства Российской Федерации на основании ч. 4 ст.
25 Закона о гражданстве к заявлению родителя, приобретающего
российское гражданство, прилагается заявление другого родителя о
приеме ребенка в гражданство Российской Федерации. Такое заяв-
ление составляется в произвольной форме. Подпись родителя на
этом заявлении должна быть удостоверена нотариальной записью.
Перечень документов, представляемых при других вариантах
места жительства ребенка и гражданства его родителей (родителя),
также установлен Положением применительно к каждому случаю.
Обязательным во всех случаях является представление согласия ре-
бенка в возрасте от Идо 18 лет на приобретение гражданства Рос-
сийской Федерации.
Восстановление в гражданстве Российской Федерации
При подаче заявления о восстановлении в гражданстве Россий-
ской Федерации на основании ст. 15 Закона (приложение № 1 к
Положению) представляются документы, указанные в п. 10 Поло-
жения, а также справка полномочного органа, подтверждающая
выход заявителя из гражданства Российской Федерации или факт
подачи в соответствии с ранее действовавшим законодательством
Российской Федерации о гражданстве заявления о нежелании со-
стоять в гражданстве Российской Федерации.
340
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Приобретение гражданства Российской Федерации
на основании международных договоров Российской Федерации
При подаче заявления о приобретении российского гражданства
на основании международных договоров Российской Федерации об
упрощенном порядке приобретения российского гражданства лица-
ми, прибывшими на постоянное жительство на территорию Рос-
сийской Федерации, представляются:
• документы, подтверждающие переезд указанных лиц на посто-
янное место жительства на территорию Российской Федерации;
• миграционная карта с отметкой о регистрации по месту пребы-
вания в Российской Федерации либо талон о регистрации по
месту пребывания в Российской Федерации к паспорту ино-
странного гражданина, либо разрешение на временное прожи-
вание, либо вид на жительство в Российской Федерации;
• подтверждение о выезде на постоянное жительство на терри-
торию Российской Федерации с территории иностранного го-
сударства (отметка в паспорте иностранного гражданина или
листок убытия к документу, удостоверяющему личность ино-
странного гражданина).
Прекращение гражданства Российской Федерации.
Выход из гражданства Российской Федерации
Выход из российского гражданства лица, проживающего на ее
территории или за ее пределами, осуществляется на основании доб-
ровольного волеизъявления этого лица. Выход из российского гра-
жданства не допускается в случаях, предусмотренных ст. 20 Закона.
При выходе из гражданства Российской Федерации на основании
ч. I ст. 19 Закона лица, проживающего на территории Российской Фе-
дерации, вместе с заявлением (приложение № 4 к Положению) пред-
ставляется документ полномочного органа иностранного государства о
наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможно-
сти предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гра-
жданства Российской Федерации (раздел III Положения). Такое
установление полностью согласуется с положениями международ-
ного права, в частности. Конвенцией о сокращении лиц без граж-
данства, а также Европейской конвенцией о гражданстве. Кроме того,
представляется документ налогового органа Российской Федерации об
отсутствии задолженности по уплате налогов, что целесообразно в це-
лях зашиты интересов государства.
При выходе из гражданства Российской Федерации на основа-
нии ч. 2 ст. 19 Закона лица, проживающего на территории ино-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
странного государства, вместе с заявлением (приложение № 5 к По-
ложению) представляются:
• документ, подтверждающий разрешение полномочного органа
иностранного государства на проживание в данном государстве
(в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);
• документ о снятии с регистрационного учета по месту жи-
тельства в Российской Федерации (в случае отсутствия этих
данных в паспорте заявителя). Требование о представлении
указанных документов сопряжено, прежде всего, с необходи-
мостью устранения незаконной миграции и установления
подведомственности рассмотрения вопросов о выходе из рос-
сийского гражданства:
• документ полномочного органа иностранного государства о на-
личии у заявителя иного гражданства в случае его выхода из
гражданства Российской Федерации;
• документ налогового органа Российской Федерации об отсут-
ствии задолженности по уплате налогов.
Наиболее важным в перечне документов, представляемых в раз-
личных случаях, связанных с выходом из гражданства Российской
Федерации детей, является согласие ребенка в возрасте от 14 до
18 лет на прекращение гражданства Российской Федерации, оформ-
ленное в установленном порядке. При выходе из гражданства Рос-
сийской Федерации одного из родителей, имеющих гражданство
Российской Федерации, также представляется документ, подтвер-
ждающий наличие у другого родителя гражданства Российской Фе-
дерации, и заявление другого родителя в произвольной форме о его
согласии на выход ребенка из гражданства Российской Федерации
(при выходе из гражданства России на основании ч. 5 ст. 25 Зако-
на). Подпись родителя, давшего такое согласие, удостоверяется но-
тариальной записью.
При наличии соответствующих обстоятельств вместо согласия
другого родителя представляется решение суда о признании этого
родителя умершим ити безвестно отсутствующим либо о лишении
его родительских прав, или свидетельство о смерти этого родителя,
или заявление, составленное в произвольной форме, об отсутствии
у заявителя сведений о месте нахождения этого родителя, или доку-
мент, подтверждающий, что заявитель является одинокой матерью.
При выходе из российского гражданства на основании ч. I ст. 26
Закона ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гра-
жданами или иностранным гражданином, вместе с заявлением обо-
их усыновителей или единственного усыновителя и документами,
указанными в п. 25 Положения, представляется свидетельство об
усыновлении.
342
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
Заявление усыновителей подписывается обоими усыновителя-
ми. Если один из усыновителей не может присутствовать при пода-
че заявления в полномочный орган, его подпись на заявлении
должна быть удостоверена нотариальной записью.
Задачи и функции полномочных органов
Заключения полномочных органов составляются по форме, ут-
верждаемой МВД России и МИД России. Также дается перечень
сведений, которые они в обязательном порядке должны содержать.
Заключение утверждается (подписывается) руководителем полно-
мочного органа либо лицом, исполняющим его обязанности.
Положение регламентирует действия должностного лица, при-
нимающего заявление к рассмотрению. Новым, по сравнению с
ранее действовавшим законодательством о гражданстве, является
установление обязательной регистрации заявления и выдачи заяви-
телю справки, подтверждающей прием заявления к рассмотрению и
уплату заявителем государственной пошлины или консульского
сбора. В данной справке обязательно указываются регистрацион-
ный номер заявления и статья (часть, пункт) Закона, на основании
которой подано заявление.
Положением регламентирован порядок прохождения материалов
об изменении гражданства в общем порядке в полномочных феде-
ральных opianax исполнительной власти, согласования их с Феде-
ральной службой безопасности РФ, вынесения по ним заключений
и дальнейшего направления в Комиссию по вопросам гражданства
при Президенте РФ для предварительного рассмотрения и подго-
товки предложений Президенту РФ.
Срок рассмотрения заявлений в МВД России, органах внутрен-
них дел, МИД России, дипломатических представительствах и кон-
сульских учреждениях Российской Федерации. ФСБ России и ее
территориальных органах не должен превышать двух месяцев в ка-
ждом из указанных органов.
Заявление об изменении гражданства в упрошенном порядке,
поданное лицом, проживающим за пределами Российской Федера-
ции. и представленные документы направляются дипломатически-
ми представительствами и консульскими учреждениями Российской
Федерации в МИД России для организации необходимых проверок,
проводимых МВД России и ФСБ России.
Решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощен-
ном порядке принимаются органами внутренних дел по согласова-
нию с территориальными органами ФСБ России, а дипломатиче-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
скими представительствами и консульскими учреждениями — по
согласованию с МВД России и ФСБ России.
В любом случае решения по заявлениям об изменении граждан-
ства детей в возрасте до 14 лет и недееспособных чин (как в общем
порядке, так и в упрощенном порядке) принимаются полномочны-
ми органами без согласования с ФСБ России и ее территориальны-
ми органами и без проведения проверок органами внутренних дел.
Срок рассмотрения заявлений в каждом из указанных выше ор-
ганов должен определяться с учетом ч. 4 ст. 35 Закона, в соответст-
вии с которой рассмотрение заявлений об изменении гражданства
в упрошенном порядке и принятие по ним решений осуществляет-
ся в срок до 6 месяцев со дня подачи заявления и представления
всех необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
В случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии пре-
дусмотренных ст. 16 и 20 Закона оснований для отклонения заяв-
лений о приеме в гражданство Российской Федерации и восстанов-
лении в гражданстве Российской Федерации либо для отказа в вы-
ходе из гражданства Российской Федерации. ФСБ России или ее
территориальные органы информируют об этом в письменной фор-
ме соответствующий полномочный орган.
Решения об отклонении заявлений о приеме в гражданство Рос-
сийской Федерации либо об отказе в выходе из гражданства Рос-
сийской Федерации принимаются полномочными органами с уче-
том результатов проведенных проверок.
Решения по вопросам гражданства принимаются по каждому
заявлению отдельно с указанием оснований их принятия. Решение
оформляется на бланке, форма которого утверждается МВД России
или МИД России. Решения утверждаются (подписываются) руково-
дителем полномочного органа либо лицом, исполняющим его обя-
занности.
Определение и проверка наличия гражданства Российской Федерации
Наличие российского гражданства удостоверяется следующими
документами:
а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе
заграничным паспортом;
б) дипломатическим паспортом;
в) служебным паспортом;
г) паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
д) удостоверением личности (военным билетом) военнослужа-
щего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства
Российской Федерации;
344
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
е) свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей на-
личие гражданства Российской Федерации, проставленной должно-
стным лицом полномочного органа.
Российское гражданство у детей также может быть удостоверено
путем внесения сведений о них в паспорта, как в обшираждан-
ский, так и в специальные, указанные выше.
Необходимость в проверке наличия российского гражданства воз-
никает в случае отсутствия у лиц документального подтверждения
наличия гражданства Российской Федерации, либо возникновении
сомнений в подлинности или обоснованности выдачи такого доку-
мента, а также при обстоятельствах, позволяющих предполагать
наличие либо отсутствие у лица гражданства Российской Федера-
ции. В указанных случаях полномочным органом осуществляется
проверка законности выдачи лицу указанного документа и (или)
наличия соответствующих обстоятельств.
Проверка осуществляется по заявлению лица, составленному в
произвольной форме, по инициативе полномочного органа или
иного государственного органа с учетом части 7 ст. 4 и ст. 42 Зако-
на о гражданстве. При необходимости в ходе проверки могут быть
направлены запросы в соответствующие органы по месту выдачи
лицу документа, удостоверяющего гражданство Российской Феде-
рации, или по месту жительства лица, а также в органы в исполни-
тельной власти и суд.
В данном запросе указываются:
сведения о лице, в том числе его место жительства на 6 февраля
1992 г. и позднее (страна, город или иной населенный пункт):
сведения о предъявленном лицом документе, удостоверяющем
его личность (при наличии);
основания направления запроса и его содержание.
К запросу прила1аются документы (либо их копии) и материа-
лы, имеющие отношение к делу.
Факт наличия у лица в прошлом гражданства СССР и (или)
РСФСР при необходимости устанавливается на основании законо-
дательных актов Российской Федерации. СССР. РСФСР и других
республик, входивших в состав СССР, международных договоров
Российской Федерации, СССР и (или) РСФСР, действовавших на
день наступления обстоятельств, с которыми связывается наличие у
лица соответствующего гражданства.
После получения необходимой информации полномочный ор-
ган составляет мотивированное заключение о результатах проверки,
в котором указываются обстоятельства, свидетельствующие о ими-
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
чин или отсутствии у лица гражданства Российской Федерации. О
результатах проверки сообщается заявителю или органу, обратив-
шемуся с соответствующим запросом.
В случае подтверждения наличия российского гражданства лицу
выдается соответствующий документ.
Порядок и сроки принятия решении по вопросам гражданства
Решения по вопросам гражданства Российской Федерации в об-
щем порядке принимаются Президентом РФ.
Рассмотрение заявлений по вопросам гражданства Российской
Федерации и принятие решений о приеме в российское гражданст-
во и о выходе из российского гражданства в общем порядке осуще-
ствляются в срок до одного года со дня подачи заявления и всех
необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Решения о приеме в российское гражданство и о выходе из
российского гражданства в упрошенном порядке в соответствии со
ст. 14, с ч. 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона принимаются федеральным
органом исполнительной власти, ведаюшим вопросами внутренних
дел, и его территориальными органами.
Решения о приеме в российское гражданство и о выходе из россий-
ского гражданства в упрошенном порядке в соответствии с ч. I и 6
ст. 14. ч. 2 и 3 ст. 19 и ч. 3 ст. 26 Закона принимаются федеральным
органом исполнительной власти, ведаюшим вопросами иностранных
дел, и дипломатическими представительствами и консульскими уч-
реждениями Российской Федерации, находящимися за ее пределами.
Рассмотрение заявлений по вопросам российского 1ражданства
и принятие решений о приеме в гражданство Российской Федерации
и о выходе из российского гражданства в упрощенном порядке осу-
ществляются в срок до 6 месяцев со дня подачи заявления и всех
необходимых документов, оформленных надлежащим образом.
Решения по вопросам гражданства должны быть оформлены
в письменном виде с указанием оснований их принятия.
Новый Закон о гражданстве также предусмотрел возможность
принятия к рассмотрению повторных заявлений по вопросам граж-
данства Российской Федерации.
Лицо, в отношении которого принято решение по вопросам
гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратиться с за-
явлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ра-
нее, чем по истечении одного года после принятия предыдущего
решения. При наличии обстоятельств, которые не были или не
346
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
могли быть известны заявителю, повторное заявление может быть
принято к рассмотрению без соблюдения годичного срока.
Гражданство Российской Федерации считается приобретенным:
• в случае приобретения гражданства Российской Федерации
по рождению — со дня рождения ребенка;
• в случае приобретения гражданства при усыновлении (удоче-
рении) — со дня усыновления (удочерения) ребенка;
• в остальных случаях — со дня принятия полномочным орга-
ном, ведаюшим делами о гражданстве Российской Федера-
ции, соответствующего решения.
Гражданство Российской Федерации считается прекращенным
со дня принятия полномочным органом соответствующего решения.
Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае
отмены в соответствии со ст. 22 Закона считается недействитель-
ным со дня принятия такого решения.
Четкость установления даты приобретения или прекращения
I ражданства Российской Федерации имеет важное юридическое зна-
чение для установления правового статуса лица, особенно при воз-
никновении различного рода спорных ситуаций.
Полномочные органы, принявшие к рассмотрению заявления
по вопросам гражданства Российской Федерации, сообщают заин-
тересованным лицам о принятых решениях с указанием оснований
их принятия и выдают этим лицам соответствующие документы.
Исполнение решений по вопросам гражданства
Российской Федерации
Решение по вопросам гражданства Российской Федерации ис-
полняется полномочным органом, принявшим заявление к рас-
смотрению. Процедура исполнения решений включает в себя сле-
дующее:
• сообщение в установленный срок заинтересованным лицам
о принятых решениях;
• выдача этим лицам соответствующих документов;
• ведение учета лиц, в отношении которых приняты решения
об изменении гражданства.
При изменении места жительства заявителя в период рассмот-
рения его заявления, подтвержденном документально, информа-
ция о принятом по его заявлению решении направляется полно-
мочным органом, принявшим заявление к рассмотрению, в пол-
номочный орган по новому месту жительства заявителя для ис-
полнения решений.
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ
О решении, принятом по заявлению об изменении гражданства
в общем порядке, полномочный орган уведомляет заявителя в ме-
сячный срок со дня издания Президентом РФ соответствующего
указа. Также в месячный срок полномочный орган уведомляет зая-
вителя о решении, принятом по заявлению об изменении граждан-
ства в упрощенном порядке.
О решении, принятом по заявлению о приобретении россий-
ского гражданства лица, имеющего иное гражданство, полномоч-
ный орган, исполняющий такое решение, информирует соответст-
вующее дипломатическое представительство или консульское учре-
ждение иностранного государства путем направления уведомления
в произвольной форме, содержащего основания принятия решения.
О решении, принятом по заявлению родителя, проживающего
на территории России, о приобретении российского гражданства
его ребенком, проживающим за пределами Российской Федерации,
орган внутренних дел, принявший такое решение, информирует
Министерство иностранных дел РФ путем направления уведомле-
ния в произвольной форме, содержащего основания принятия ре-
шения и сведения о месте проживания ребенка, для выдачи ребенку
паспорта гражданина Российской Федерации. О выдаче российско-
го паспорта ребенку дипломатическое представительство или кон-
сульское учреждение Российской Федерации информирует орган
внутренних дел, принявший решение о приеме ребенка в граждан-
ство Российской Федерации. При обращении в указанный орган
внутренних дел родителя, проживающего на территории России,
с заявлением о выдаче его ребенку паспорта гражданина Россий-
ской Федерации в случае, если ребенок пребывает на территории
России на законных основаниях, паспорт гражданина Российской
Федерации выдается ребенку органом внутренних дел.
В сообщении, направляемом ПВУ СОВ МВД России и соответ-
ствующими подразделениями ПВС начальнику органа внутренних
дел Российской Федерации по месту жительства заявителя об изме-
нении гражданства, указывается дата, до которой заявитель должен
быть уведомлен о принятом решении под личную подпись.
При изменении заявителем места жительства, подтвержденного
pei истрацией, в период рассмотрения его заявления сообщение об
изменении гражданства пересылается начальнику органа внутрен-
них дел по новому месту жительства. В случае отсутствия заявителя
по месту жительства в течение срока, установленного для уведомле-
ния о принятом решении, информация об этом направляется в ПВУ
348
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
СОБ МВД России, соответствующим подразделениям Федеральной
миграционной службы, оформившим сообщение.
Сообщение о приеме в гражданство Российской Федерации,
восстановлении в гражданстве Российской Федерации является ос-
нованием для оформления паспорта гражданина Российской Феде-
рации или вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающе-
го наличие у ребенка гражданства Российской Федерации.
О решении, принятом по заявлению о приобретении россий-
ского гражданства иностранного гражданина, обратившегося в пол-
номочный орган соответствующего иностранного государства с за-
явлением об отказе от i ражданства этого государства, данный пол-
номочный орган, исполняющий принятое решение, уведомляет
полномочный орган соответствующего иностранного государства,
заверивший копию обращения заявителя об отказе от имеющегося
иного гражданства.
Такое уведомление осуществляется путем направления копии
обращения заявителя об отказе от имеющегося иного гражданства
с внесенной записью о принятом решении вместе со вторым эк-
земпляром заявления о приобретении российского гражданства как
в общем, так и в упрощенном порядке.
Лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему российское
гражданство, выдается паспорт гражданина Российской Федерации.
Сведения о ребенке в возрасте до 14 лет, приобретшем граждан-
ство Российской Федерации и проживающем за пределами России,
вносятся в заграничный паспорт (паспорта) одного или обоих роди-
телей, состоящих в гражданстве Российской Федерации. По прось-
бе родителя такому ребенку может быть также оформлен паспорт
гражданина Российской Федерации.
Ребенку в возрасте до 14 лет, приобретшему гражданство Рос-
сийской Федерации и проживающему на территории Российской
Федерации, выдается вкладыш в свидетельство о рождении, подтвер-
ждающий наличие у ребенка гражданства Российской Федерации,
форма которого утверждается Правительством РФ. До получения
подразделениями ФМС вкладыша в свидетельство о рождении,
подтверждающего наличие у ребенка гражданства Российской Фе-
дерации, лицам, не достигшим возраста 14 лет, в отношении кото-
рых принято решение о приобретении гражданства Российской Фе-
дерации, по желанию их законных представителей выдается загра-
ничный паспорт гражданина Российской Федерации, а в отношении
ребенка, находящегося на полном государственном попечении, —
справка произвольной формы, содержащая полные анкетные данные
Глава 12. Административно-правовое регулирование гражданства РФ 349
лица, приобретшего российское гражданство с указанием статьи
Закона о гражданстве.
Лицу, которому разрешен выход из гражданства Российской
Федерации, в том числе ребенку, выдается справка о прекрашении
российского гражданства. Справка оформляется на бланке полно-
мочного органа, исполняющего решение по заявлению о выходе из
гражданства Российской Федерации, и подписывается руково-
дителем или иным должностным лицом этого полномочного орга-
на (с указанием должности). На справке проставляется гербовая
печать полномочного органа.
Паспорт гражданина Российской Федерации, заграничный пас-
порт и вкладыш в свидетельство о рождении (при их наличии) лица,
которому разрешен выход из гражданства Российской Федерации,
подлежат изъятию. При вручении справки о выходе из российского
гражданства, оформленной на основании принятого решения, пас-
порт гражданина Российской Федерации (паспорт гражданина СССР)
и/или вкладыш в свидетельство о рождении, подтверждающий на-
личие у ребенка гражданства Российской Федерации, изымаются,
и производится оформление соответствующего вида на жительство.
Изъятые паспорт и вкладыш в свидетельство о рождении, подтвер-
ждающие наличие у ребенка российского гражданства, подлежат
уничтожению в установленном порядке.
В паспорт родителя, сохраняющего гражданство Российской Фе-
дерации, делается запись о выходе ребенка из российского граждан-
ства, содержащая сведения об этом и заверенная печатью. Сведения
о ребенке, которому разрешен выход из гражданства Российской
Федерации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохраняющего
гражданство Российской Федерации, аннулируются.
Лицу, проживающему на территории Российской Федерации,
у которого прекращено гражданство Российской Федерации, выда-
ется вид на жительство иностранного гражданина или лица без
гражданства.
Контроль за исполнением решений
по вопросам гражданства
Осуществление контроля за исполнением решений по вопросам
гражданства и информирование об этом Президента РФ возложены
на МВД России и МИД России.
Сведения о лицах, в том числе о детях, в отношении которых
приняты решения об изменении гражданства в упрощенном поряд-
ке, вносятся в соответствующие электронные базы данных по формам.
350
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства в РФ
установленным МВД России и МИД России. Указанные сведения
ежеквартально направляются органами внутренних дел, дипломати-
ческими представительствами и консульскими учреждениями Рос-
сии, соответственно, в МВД и МИД, которые также ежеквартально
представляют эти сведения в Комиссию по вопросам гражданства
при Президенте РФ.
Особое место в Федеральном законе отведено вопросам обжало-
вания решений полномочных органов, ведающих делами о граж-
данстве Российской Федерации, и действий их должностных лиц,
разрешению споров по вопросам гражданства Российской Федера-
ции, напрямую связанных с производством по делам о гражданстве
Российской Федерации.
Гарантией соблюдения законности при решении вопросов гра-
жданства является возможность обжалования этих решений, чему
в новом Законе о гражданстве посвящена отдельная глава. В ней
предусмотрена возможность судебного обжалования как решения
об отклонении заявления по вопросам гражданства, так и возмож-
ность обжалования действий должностных лиц полномочных орга-
нов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации. Из
смысла данной нормы Закона (ст. 39) усматривается, что такое об-
жалование возможно и в случае, если решение по заявлению при-
нималось Президентом РФ.
Отказ в рассмотрении заявления по вопросам гражданства Рос-
сийской Федерации и иные нарушающие порядок производства по
делам о гражданстве Российской Федерации и порядок исполнения
решений по вопросам гражданства действия должностных лиц пол-
номочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской
Федерации, могут быть обжалованы вышестоящему в порядке под-
чиненности должностному лицу либо в суд.
Споры между родителями, между родителем и опекуном или
попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица раз-
решаются в судебном порядке, исходя из интересов ребенка или
недееспособного лица.
Заключение
Становление российского гражданства было обусловлено рас-
падом Советского Союза. Демократизация политического режима
повлияла на сущность и содержание российского гражданства, а пре-
кращение советского гражданства придаю ему новую форму.
Собственно отечественное гражданство, будь то подданство
Российской империи, гражданство СССР или же гражданство Рос-
сийской Федерации, никогда не было этноцентрическим, а всегда
носило государственно-ориентированный характер. Прекращение
советского гражданства поставило Россию перед трудноразреши-
мым и в целом неудовлетворительным выбором, когда неприятие
разделения русского народа противоречит требованиям государст-
венного строительства. Однако если при этом первая проблема со
временем разрешается за счет переезда русских в Россию и ассими-
ляции оставшихся в странах проживания, то требования к укрепле-
нию государства остаются и даже усиливаются.
Правовая и фактическая правопреемственность Российской Фе-
дерации обусловила главную особенность Закона о гражданстве
1991 г.: возможность расширения круга российских граждан по-
средством предоставления гражданства лицам, проживающим за
пределами Российской Федерации. Это выразилось в признании
двойного гражданства, отсутствии большинства требований при
приеме в гражданство, возможности облегченного приема в россий-
ское гражданство, предоставлении российского гражданства прожи-
вающим за пределами России и т.д. Все это, безусловно, функцио-
нально ослабляло институт российского гражданства. Нс принима-
лось во внимание то, что чрезмерно свободное российское граж-
данство, основанное на принципе накопления, приводит к его де-
вальвации, ослаблению уровня безопасности государства.
Здесь полезно вспомнить слова наркома иностранных дел РСФСР
Г.В. Чичерина, который в 1918 г. говорил: «Мы вовсе не собираем-
ся раздаривать с большой легкостью посторонним элементам совет-
ское гражданство. Советское гражданство есть очень большая пати-
352
тическая ценность... мы в высшей степени тщательно взвешиваем,
кого мы принимаем в нашу срслу и кому мы лаем высокое звание
советского гражданства».
Со временем отношения гражданства в новых государствах СНГ
и Балтии постепенно упорядочиваются. За минувшее десятилетне
большинство желающих приобрести российское гражданство в уп-
рошенном порядке его приобрело.
За почти десятилетний период действия Закона о гражданстве
1991 г. его либеральный ресурс оказался полностью исчерпанным.
Каждому гражданину бывшего СССР была дана возможность при-
обрести российское гражданство практически в уведомительном
порядке. Помимо всех постоянных жителей России гражданство
было предоставлено 4,9 млн человек, большинству из которых
(98,2%) — по упрошенной процедуре, т.е. в порядке регистрации.
Упрошенный порядок принятия гражданства для соотечественни-
ков сохранен и в новом Законе о гражданстве.
Однако, как показала вскоре практика применения Закона
о гражданстве 2002 г., его требования оказались чрезмерно суровы
к бывшим согражданам. Изменения и дополнения, внесенные в
последующем в Закон о гражданстве, упростили получение рос-
сийского гражданства для граждан бывшего СССР. При этом для
основной категории соотечественников, не имеющих иных льгот-
ных оснований получения российского гражданства, неодно-
кратно продлевавшийся упрощенный порядок его получения
окончился 1 июля 2009 г.
В целом Закон о гражданстве России 2002 г. строится на прин-
ципах «классического» национального гражданства. Это справедливо,
поскольку любая организация, любое государство вправе предъявлять
требования соответствия к своим будущим членам. Благодаря этому
престиж российского гражданства вырос.
Новый Закон о гражданстве проще и практичнее предыдуще-
го. В нем гораздо лучше регулируется гражданство детей. Оста-
лись в прошлом республиканское гражданство, почетное граждан-
ство. Получение гражданства теперь связывается с рядом требований,
в числе которых — исчисляемое с момента получения вида на жи-
тельство пятилетнее проживание на территории России, необходи-
мость отказа от прежнего гражданства. Полный отказ от двойного
гражданства в новом Законе невозможен из-за конституционной
нормы, допускающей двойное гражданство.
Именно в отношении к двойному гражданству авторы склонны
усматривать ключ к политике государства в отношении института
353
гражданства в целом. В Российской Федерации необходимость
двойного гражданства оправдывают проблемой оставшихся за ру-
бежом соотечественников, хотя действительная его сущность, как
нам представляется, скорее связана с открытостью государства,
позволяющей беспрепятственно пересекать национальные (рани-
цы людям с несколькими паспортами. Распространение двойного
гражданства при кризисе государства неизбежно влечет дальнейшее
его ослабление и отток капитала из страны. Президент России
Д.А. Медведев отмстил: «Очевидно, что не сразу пришло осознание,
что рыночная экономика в России — это не очередной короткий
этап типа НЭПа. И поэтому большинство собственников основ-
ную часть прибыли, на всякий случай, держали за рубежом. Мно-
гие — еще и «прикупив» себе гражданство другой страны1. И толь-
ко постепенно они начали понимать, что Россия и ее главное бо-
гатство — люди — и есть основной источник успеха российского
бизнеса». Не случайно сторонники двойного гражданства склонны
разрывать правовую составляющую (ражданства и нравственную,
сводя гражданственность только к внешне правовому поведению,
уплате налогов. В средствах массовой информации культивируется
тип либерального мигранта, перебирающегося из страны в страну
с «волчьим паспортом планетарного отщепенца», нс обремененно-
го ответственностью ни перед своим государством, ни перед сво-
им народом. Экстерриториальный гедонистически расслабленный
человек «потребительского общества» не способен ни жить в на-
шей северной Евразии, ни любить ее и быть преданным ей. В на-
ше время он уже вполне стал тем внутренним эмигрантом, кото-
рый только и ждет подходящего случая для того, чтобы покинуть
ее ради более теплых и сытых мест2.
Мы же не должны забывать главное: быть гражданином — зна-
чит служить своей стране. Для будущей России потребуются совсем
другие люди — несущие ответственность перед своей страной, спо-
собные во имя нее на аскетизм и самопожертвование. От них зави-
сят возрождение России, сохранение ее как национального государ-
ства.
1 Дмитрий Медведев: Россия будет страной, в которой граждане гордятся се на-
стоящим. Из выступления на V Красноярском экономическом форуме // Рос-
сийская газета. 2008. 22 февраля.
2 Панарин А.С. Искушение глобализмом. М., 2002. С. 407.
Библиографический список
Международно-правовые акты
1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.
2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от
19 декабря 1966 I.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 г.
4. Конвенция о политических правах женщин от 31 марта 1953 г.
5. Конвенция о 1ражданстве «мужней женшины от 20 февраля 1957 г.
6. Конвенция о правах ребенка от 1989 г.
7. Конвенция о з пиите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.
8. Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г.
9. Конвенция о статусе апатридов от 24 сентября 1954 г.
10. Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г.
11. Европейская конвенция о гражданстве от 7 ноября 1997 г.
12. Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.
13. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
от 7 марта 1966 г.
14. О согласованных принципах регулирования гражданства. Рекомендательный
законодательным акт. М., 1996.
Официальные документы, нормативные акты
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
2. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» с изменениями, вне-
сенными Законом РФ от 17 июня 1993 г. и Федеральным законом от 18 января
1995 г. Ц Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29.
Ст. 112; СЗ РФ 1995. № 7. Ст. 496.
3. Федеральный закон от 19 апреля 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» //
Российская газета. 2002. 5 июля.
4. Федеральный закон от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации» // Ведомости Съезда нарочных депутатов и Верховного
Совета РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
5 Федеральный закон от 18 июля 1996 г. «О порядке выезда из Российской Феде-
рации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
6. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. «О государственной политике Российской
Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // СЗ РФ. 1999. № 22.
Ст. 2670.
7. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации».
8. Закон РФ «О беженцах» в ред. от 28 июня 1997 г. с изменениями и дополне-
ниями, внесенными Федеральными законами от 21 июля 1998 г., от 7 августа
2000 г. и от 7 ноября 2000 г. // Ведомости Ст>езда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 12. Ст. 425;
Библиографический список
355
СЗ РФ. 1997. № 26 Ст. 2956; 1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 33. Ст. 3348; № 46.
Ст. 4537.
9. Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных пересезенцах» е измене-
ниями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 20 декабря
1995 г. и от 7 августа 2002 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Рос-
сийской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации 1993. № 12.
Ст. 427: СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110: 2000. № 33. Ст. 3348.
Книги, монографии
1. Авакьян С.А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994.
2. Актуарные проблемы гражданства. Материалы международной научно-
практической конференции по проблемам i ражданства. М.. 1995.
3. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1999.
4. Аннерс Э. История европейского права. СПб.. 1998.
5. Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические пробле-
мы. М._ 1997.
6. Бояре IO.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986.
7. Васильев А.И., Са шшков В.П.. Степашин С.В. Национальная безопасность
России1 конституционное обеспечение. СПб., 1999.
8. Верт Н. История Советского государства. 1990—1991. М., 1997.
9. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
10. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР М., 1997.
11. Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М.. 2008.
12. Пущенко П.П. Социально-правовая нндита конституционных нрав и свобод
граждан (теория и практика). СПб.. 1998.
13. Действующее международное право. В 3-х т. / Сост. Колосов Ю.М., Кривчи-
ков Э.С. М., 1997.'
14. Дымов Д.Е. Конституционное обеспечение целостности федерации в зару-
бежных странах. М., 1996.
15. Законодате 1ьные акты о гражданстве. В 3-х т. / Сост. Громушкин П.Г. М.,
1996.
16. Ильин В. В.. Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиции,
перспективы. М.. 1997.
17. Йзензее Й.. Кирххоф П. Государственное право Германии. М., 1994.
18. Исаков В.Б. Юридические факты в российском праве. М., 1998.
19. Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. М., 2001.
20. Колюшин Е.И Конституционное (государственное) право России. М.. 1999.
21. Комаров С. А. Общая теория права и государства. М.. 1995.
22. Козлова Е.И.. Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. 1996.
23. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Лазаре-
ва В.В. М„ 1997.
24. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федера-
ции» / Под ред. Труевской И.Н. М., 2003.
25. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о гражданст-
ве / Поч ред. Мицкевича А.В. М., 1996.
26. Конституции государств Европейскою Союза / Под общ. ред. Окунькова
Л.А. М.. 1997.
27. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Пол ред. Стра-
шуна Б.А. М., 1996.
356
28. Конституционное право Российской Федерации / Пол рсл. Кукушкина М.И. Ека-
теринбург. 1995.
29. Коряковцев В.В., Питулъко К.В. Комментарий к Фетеральному закону «О граж-
данстве Российской Федерации». СПб.. 2003.
30. Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михаила И.А. Проблема суверенитета в Рос-
сийской Федерации. М.. 1996.
31. Кутафин О.Е. Государственное право Российской Федерации. М.. 1996.
32. Лазарев В.В.. Липень С.В. Теория государства и права. М.. 1998.
33. Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М.. 1997.
34. Матузов Н.И.. Малько А.В. Теория государства и нрава. М.. 1997.
35. Миронов О.О., Горовцев Д.Е. Гражданин России: историко-правовой очерк. М.»
1997.
36. Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. Россий-
ские и международные акты. Комментарий законодательства.
37. Новые Конституции стран СНГ и Балтии / Сост. Дмитриев Ю.А., Михале-
В1 Н.А. М., 1998.
38. Общая теория государства и права / Под ред. Марченко М.Н. Академический
курс. В 3-х т. М.. 1998.
39. Общая теория прав человека / Под ред. Лукашевой Е.А. М., 1996.
40. Омеияенко О.А. Всеобщая исюрия государства и нрава. В 2-х т. Т. 1. М.. 1998.
41. Панарин А.С. Искушение глобализмом. М.. 2002.
42. Паленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.. 1996.
43. Право и политика в современной России / Под ред. Мальцева Г.В.. Лукашевой
Е.А.. Нерсесянца В.С. и др. М.. 1996.
44. Стананов И.М. Конституция и политика. М., 1984.
45. Суверенитет в федеративном государстве / Под ред. Агабекова Г.В. М.. 1993.
46. Теория права и государства / Под ред. Лазарева В.В. М.. 1998.
47. Тодыка IO.Н. Гражданство Украины: конституционно-правовой аспект.
Харьков, 2002.
48. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федера-
лизма. М.. 1998.
49. Хомяков П.М. Человек, государство, цивилизация и нация. М.. 1998.
50. Чиркин В.Е. Конституционное право: российская Конституция и междуна-
родный опыт. М., 1998.
51. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.
52. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.. 1999.
53. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционного права).
М., 2001.
Приложения
Приложение № 1
(с изменениями от 31 декабря 2003 г.. 27 июля 2007 г.)
(няиме>» Ванне 'герри—ормь-сНч. 'о < j яН । Фед ра,?’>нои миграционной
е ужб1 >
О ей Ги“ > ___________________________________________
‘.3«iCO Hf “ ДОЛЖ111 "»1 [м 4ГиМ
। отс ’pai
Заявление*(3)
Поосу г 5И1 ..тк ’'ei..’ в эаждан^п so »'_'< „1йг*ой Фсд- г>а ди в 5цем,
yn -utaei Нч-м г.о» .д.. <».л и ит- . r -•’’и 1. ий~ .ой Ф> д~р£ дин
(и :><УЖ1 .= >•» КНуТЧ) .
[, Г‘ *УДИВОИГ -'С"-"’Г-ся Данн ” - •• мкН (€••
Одн 50] м !•' 5 1 о м 111 1 П' <иу ПОМП Т1. ( «• К- .л'»’*) рал да и 1' рахднн ,,,_.з} &о 1Й< ,. Й 0 дер^^ии Милх н. «-u=ePCj< MHwjjeTHrix д •*"' <, по- дог 4i х ( -д , дичь, фамил !Я, имя, отч ГВ' , дагэ и ы« ~~j реждени-, 'эажданстэ ц **(4)
4 0* 4 Ч Is - 3 £ L В IS 0 <х - 5 d? i?' i i s <. л ') <
Сведения о заявителе
. Фамилия, имя. от се гво
( ' П! -» ИЗМ< И НИЯ Л,41Ь1ИИ, ИМсКИ, О* 1 1 и.эытс 1 ЖЛКС k ‘"Я ИК/,
1М: , ч; :i du, ирИЧигу И дд'гу Hux.ui 11ИЯ)
. 1< , , >Д 1 М I рожд И I» _________________________________________
-. Г >л _____________________________________________________________________
(мух :ой, женский)
4. 'г., кд н :ч лн сч'с >н< >« /д им к зщ<
(и>/* л прежде 1 ____________________________________________________________
{.де., ко. да л н киком е-н^зании г^чос. т°но, У^ра .•з» л)
. :о. zujH иЛ раНс в ~ ждангт СС€?
(--ч да, то ‘снопанис и датг __о пр-"р,-ц-ниг, документ, пэдтг-рждакций
V» 1зан>м ?дсмия)
6. 'П1 ^mia \г и р< н< «ая нием п >иеме 1ЖЛ hc«tf сий; Г<
с lenai ии
( .л д^, то к^да а в хй ot- a»<z - ~—,.о принято ’ч.ш »лс)
358
7. Сведения либо обязательство об отказе о*1* имеющегося гражданства’ (5)
(документ, подтверждающий указанные сведения)
в. Национальность __________________________________________________________
(указывсе^'<"я пи же <анию)
9. Вероисповедание _________________________________________________________
(указывается по желанию)
10. Образование и специальность по образованию, профессия
(какое учебное заведение, где и когда окончено, номер диплома,
дата и место выдачи)
.Ученая степень, ученое зьанис______________________________________________
(номер диплома, дата и место выдачи)
12. Семейное положение
(женат (замужем), холост (незамужняя), разведен(а),
номер свидетельства о браке (разводе), дата и место выдачи)
13. Близкие родственники (муж (жена), родители, дети, братья, сестры)
Степень родства Фамилия, имя, отчество Год и место рождения Гражданство Стэана проживания и адрес Место работы, учебы
14. На 1ичие нетрудоспособного родите 1Я, им ющсхч, драждахство Российской
Федерации ________________________________________________________________
(фамилия, имя, отчество нетрудоспособного родителя,
документ, подтверждающий его нетрудоспособность)
15. Трудовая деятельность за последние пять лет, предциествовавиих дате
обращения с зая гением (г слючая учебу в выспях, средних, средних
специальных и профессионально-технических учебных заведениях, военную
службу) *• (6)
Лата (месяц и год) Должности с указанием предприятия, учреждения, организации, министерства (ведомства) Адрес места работы (страна, город, область, населенный пункт)
приема увольнения
16. Источник средств к существованию (укажите все имевшиеся вилы доходов
за период пооживания на территории Российской Федерации)-(7)
17. Источники средств к сущ ствованию за период проживания на 'ерриторил
Российской Федерации с января по 31 декабря .года, прсдшествовавиего
дате обращения с заявлением
п/п Вид дохода Величина дохода (в рублях, иностранной валюте)
1. Доход по основному месту работы
2. Доход от иной деятельности
3. Доход от вкладов в банках и иных кредитных организациях
4. Доход о~ цсшгих бумаг и долей участия в коммерческих организациях
Приложения
359
Г'Я'ОИИ, —'И! 111ДИИ Z И»"*« “ И ши а- ил i дс к< ди (> х , 1ки< )
3. Инливидуа. ьн |й t jj о гй н< f. о (пи < < н 1чии)
Д. [Ч и N :то BLA чи, 1..1ИМ_Н 1ВОНИ< Op. Kd,
. Вл дс 1TL . и русским яз [ком ____________________________________________
(документ, подтпс—тдакщий съедения, < ко мом~р, да^а и мсс^ч, выдачи)
I j wuoei •« л >им< *й оС ин и—1
•оскиг~0~з~1>п1ый или Heir-мг'оо-_лаш""йг
>« при II и и эсннук :лужбу мги »1 т pji iTMDxyt: тс »жда ую пужбу
И1 стран» эз о о удао< гва и । мой нт попа* л ая и гния)
2_. проживай;* »и ’ еюитории Ро ийс •>& O.Ajpai_4Hr n jti ножд ннл
I <Д М Н . *ИТ< _________________________________________________________
4с 4™л< ~р ьдни.
Вы >д
ПрГЖИВ И 1Я
' *"ОГ -»И ,с ЬаЛр ро I»
пр< Ц< • tvC< ИЙСнОЧ Ф Д *ии ** Л :рИОД ПОСТОЯН1 w v
Выезд Въезд
Стлан 'цель лое шки 1 ь д 1 1 ката М сто 1 Ч :НК! 'ва1.и_^ л ьлд то. Нч.Лаг'4 * трана Id Да ’а 4 0 < ш X Т ( S Ф :6t J <J z 9 S S tu
H m_Jf ио ‘ТГ_У । г.рс: л >;'М । терригч jhm а "<й< "ои Феде ции
(призн НИС ж н гм, 1 ред стг ни Ус кии , у tc ;ти< "ссуд, те :н» ;и
пр< ш г к 1» и < Д Чет! •!; Д ьному Г Э( Л > 11 1 к'С :ИЙС1 yi
с< а- р . ip < т ?ве1 ни i, л) ожив ющях ру koj )
(_ид докум нта, номег, дата нс..у ния, ».аи! енэдакле ол_ на,
Р( КНЛ 1ЯВ« )
?'*. Выд ’рл ji,i х Ti ррл"’срии °*’ ,1Йс -уй C^Aef ми » " lei'vt инти ,
гоедшест'гиэавших д?т< обращения с ааяалгни'чг/ < п"и че ь гражданств''
/Си ИЙ^'ТСЙ >< ц “ 1ИИ ____________________________________________________________
(ес_и да, ука'лть гоичину —*цг-р-ния, номер и дату послан'—ewir
о । д >оени;1)
24. Со фонт! (со :фс пи) и » в оен» ;й с ужбе, к шужБ< >оган к
4< паси JCTM И..И I Г.^ -РОХГЛ 4Т( .. н lx or эн х и» ‘.тр ннчх к удаве1: . ___
*сс„.ы да, де., j .^х^й г.ариод, лс. -дн ° aoj.xj d ть, зьани , ч.и.)
2' . При „ И о >г! Ч У v II ,й ИНх,ч,ТИ
(если да,
“‘де, когда, го "'хим статьям у_элгвного законодательстве
вуеин о улар< , в < пуч осужл< ни указа? и :ру
накаялни । с при ожснисм копии г эип я ioa) ’ (в)
360
Приложения
361
* (1) К заявлению прилагаются три фотографии размером Зх 4 сантиметра.
* (2) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы-
• (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков. Ответы на
вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (4) Если супруги одновременно обращаются по вопросу приобретения гражданства Российской
Федерации, дети вписываются в заявление одного из родителей. Если гражданство ребенка не
изменяется, заявитель указывает об этом в данной графе.
* (5) Если отказ от имеющегося гражданства обусловлен приобретением гражданства Российской
Федерации, дается обязательство в течение одного года со дня приобретения гражданства
Российской Федерации представить документ о выходе из иного гражданства. Если иное
гражданство прекращается вследствие приобретения гражданства Российской Федерации, дается
обязательство представить соответствующий документ в течение трех месяцев со дня
приобретения гражданства Российской Федерации.
* (6) При заполнении данного пункта предприятия, учреждения, организации необходимо
именовать так, как они назывались в период работы в них заявителя.
Если заявитель является предпринимателем без образования юридического лица, то указываются
номер свидетельства о регистрации, наименование регистрирующего органа и место выдачи.
В случае прохождения военной службы следует указать должность, номер воинской части
(учреждения), ее (его) местонахождение.
* (7) Если заявителю назначена пенсия, следует указать вид пенсии, номер удостоверения
(свидетельства), кем и когда оно выдано.
• (8) Указываются неснятые и непогашенные судимости.
* (9) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона 'О гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (10) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
* Подтверждением проживания на территории Российской Федерации является также документ,
удостоверяющий личность заявителя, с отметкой о регистрации по месту жительства или со
свидетельством о регистрации по месту жительства по состоянию на 1 июля 2002 г либо
разрешение на временное проживание (в случае подачи заявления до 1 января 2006 г.).
362
Приложение 2
(с изменениями от Л декабря 2003 г.)
Приложения
363
. В fr tciiv лини< __________________________________________________________________
(угаз"пг------п-> х—аник'
j . it звание 4 спе ia; ность i обе ’ »< нию, «. ‘ е :mj
уч ‘•б» Г' Ч|Л__-Д< КИО, _,’Д< И КО1Д О •! 'ЦП, »• JM'-I диг эм. ,
др"*3 я VPz'r'^ = .да”и) " Г' , УЧ-ПНС ' оар tfe
“ ‘ " :МС llti КииМл-'р л1И1мюхи, д 11 )Л< К' НИ ' е и м х шдачИ)
(Ж1 X T ( JdMyX М) , ХО ? (н< мужи; Я), С Л >1 (< )
п СЕ..Щ1 п*е.. ?л. _ rtr>;..e₽ fc |^ВОД₽1, ДЭТЯ и n _ it 4}
..Л. Бт.ж13!-И1 ридстьенники (муж (женр}, родит t, дети, Jpa* в, с< ’’рк
С" Л :1 pi д — а *1 г i § i 1 X * Ч * х с Г-„д и ‘ р ждениг Г ^?иЖД«лНч.тЕ>ч, Я 1 J 0. s с Mi « рг‘ О" t,
1Л. II ГИ«.Л| Н ...ДК- Л 'Об| „ рСДИ’ t, nJ- Km ллчдан! т . "W ГЦЙ 4
фудАр 1ИИ ______________________________________________________________________________
(фгми чя, им", етч< ”*’ю I" "•руде :iioco*4:~’'' р дит' ",
ДОКУМСНТ, ПОДТВ рждающий ' “’О 1 ' трудоспособь 5СТЬ)
. “оу юв. деят< ьн гь к дни г
«а (М^Г Л год) ‘гфо г э» и до. жи <"' Ддр « м. IP р^л т [
притча УГ""’ НеН 1Я
И :точ| л ;д< т ушест >t ai ню ( с т ми пс к гав >н»- и
ДО кум :Н 1 ЭМ)
1’. . В 1Д< -- ЛЯ ру^ ИМ °^w.Kw..l ________________________________________
\дикум< Ц-, I гДТВ' ждакхцяй С'ягД| КИЯ, го КиЧС“>, Д Т И Me С ыД чИ)
'S. "нсппгни- к • "инс'">й <• язан» ____________________________
( ю, иное- анны'1 1ли
hi пгэрннрпбязинный, н гоизвань пи на юеннус. <~пужбу .1ли
ни ь^ри исиркук- 'жд и суг- "ужбу ико*.,я'ла»1ио о » "уди ч-'тр
н~ момент подачи заявлег ия)
364
Приложения
365
Заяв (вине принято к рассмот :мию на оснс^агчи
(датч)
Ф< церь >н< и sctKui а " ' ч лжд<ам<. а<
'стать , часть, пу» <т)
Ро с 1Йской с дер. ции".
Поанильность aai □ н :ния яаявле) ия к на ичие н пОходимых документе а
П^верч.1.; *аас ни подписан.’ М^рм при«'чтгт»вии, ПОДЛИННО^'1’1 ПОДПИСИ
заявят* ..р уде*—’•с~_-'ЯГ'г '.
(дО-ткнос'"', фамилия, инициалы дс 1жнос~нс*с "ица ди! "Ома-’ич. ско’ г
лредста* ительства или консульского у’ рождения Российской Федерации)
{ПОДПИСЬ ДОПЖНГи'^НО' о пиц.О
Ь.П.*' 1
* (1) к заявлению прилагаются три фотографии размером 3x4 сантиметра.
* (2) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации.
* (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков. Ответы на
вопросы должны быть исчерпывающими Текст, вь полненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (4) Если отказ от имеющегося гражданства обусловлен приобретением гражданства Российской
Федерации, дается обязательство в течение одного года со дня приобретения гражданства
Российской Федерации представить документ о выходе из иного гражданства. Если иное
гражданство прекращается вследствие приобретения гражданства Российской Федерации, дается
обязательство представить соответствующий документ в течение трех месяцев со дня
приобретения гражданства Российской Федерации.
* (5) Указываются неснятые и непогашениь е судимости.
* (6) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона "О грежданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (7} Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации
366
Приложение № 3
(с изменениями от 31 декабря 2003 г.. 27 июля 2007 г.)
Саедемия о ребенке
Сведения о заявителе
Приложения
367
IS. С м *u«o< положение * ( )_________________________________________________
(ж< нат (з (мужем), xoj ст (нс демужня i), pi зв ден(а),
номер <_вид_тельстиа о браке (разь-дс), дата и м сто вцдачи)
Сведения о другом родителе (усыновителе) ребенка*(6)
]л. оамя |ия, л* , от“*с«п о _________________________________________________
15. иисл~, мес«^, i„j л м стс рожд-н (Я
Р,. ждан-~тао ________________________________________________________________
1 F. Ме^ о жительства _______________________________________________________
(r-рана, адрес)
1Ь. Адре* мес^а жительства заявителя, телефон
(должностные пица
эсудар денных учоежлений yi азывают t пужебный эдр с и нс ер теле Ъона)
] Документ, удостовеоякхций личность заявителя
(вид, серия, номер, кам и *огда выдан, до ка*™ ,» яремани действителен)
2 ). Вм* ‘ •“ ‘ни< .. пр дс^аь. яс следути* докум*ч<ти
Я л /лупр-ЖД-*.чт । j < 5< _ тепли J ет._ть_й 22 ©ex.jp _1Л1_.нО о
"»акона " ) гражданстве российской 4 (дера ми1 пещАни* ппиеме в
.ражд^н РОССИЙСКОЙ О Д< Ч...ЯИ, принято Н*. ОСН ...ЛИ ПОД!.. гмл
ДОК7Т'ЛН”,ОВ ИЛИ ваЧедОМО ЛОЖНЫХ С Ведений, ГОД,.ежит ..
Под 1ИННО< Г* Првдг*”ао,< 'ИНЫХ ДмКУ'СеНТОВ И до. Tv* рЬмСТЬ И-элСТЬИНЫХ
данных л >дтверждак>.
(дата подачи заиления)
(подпис заявитепг)
(подпись другого усыновителя, дата) * (~*)
За ю/ 5нме принято * р ic^'-'-p ник, к мене* ании
(дата)
Оед< р'"*.ь">1 э закона "О "ражданг-ве
(статья, г'асть, пункт)
гмг-ийс"">й Федера 1ИИ”,
Правильность за) олнения saflBj гния и наличие необходимых
документов пре :рмл; >явл< ние подгис iho мс ;м присущ 4и,
подлинное ?1 подписи заявите/ i подтв :ождаю (удостовеояс * (в) .
(специальное звание* (*.}, должность, фамилия, инициалы
допжностно. и лице полномо< ног эр1 ана, принь^шег докум®“**ч)
(ПОДГЧС1 должностнс-*о пица)
М.Г.*( О)
Г J. ьн IK* (1. )___________________________________________________________
(наименование тероитооиального оогана
< _дср-__ьн>й мшр_____.ионной___vxt_)
(< п^циа/ -ное зЕани< ► (подпись) (фамилия, инициалы)
м-1 -’( °
368
* (1) К заявлению прилагаются три фотографии размером 3x4 сантиметра (для ребенка старше 6
лет).
* (2) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы, дипломатического представительства или консульского учреждения Российской
Федерации.
* (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков. Ответы на
вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (4) Сведения указываются при наличии соответствующих обстоятельств.
* (5) Сведения не указываются при составлении заявлений в отношении детей, родители которых
неизвестны.
* (6) См. примечание 2.
* (7) Подпись ввется в случае, предусмотренном частью третьей статьи 26 Федерального закона 'О
гражданстве Российской Федерации". Если один из заявителей не может присутствовать при
подаче заявления, подлинность его подписи удостоверяется нотариально.
• (8) В случае, предусмотренном частью третьей ста-ьи 32 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально
* (9) Специальное звание указывается только при оформлении заявления в территориальном
органе Федеральной миграционной службы.
* (10) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации.
* (11) Далее заполняется только при оформлении заявления в территориальном органе
Федеральной миграционной службы.
* (12) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
Приложения
369
Приложение № 4
(с изменениями от 31 декабря 2003 г., 27 июля 2007 г.)
(н 1И7 но аь и террито) иа н< го о. >на Ф де пьной mmj р . :ош и
.. кб_»
ет.|Стп. И 1НН»_Й H*\V* > _____________________________________________
/'=,ans^i>-'acTr'^ дря'»иО/'гт1 J», И|, s,.,)
Заявление *(3)
прощу в «сайт м» х >д и мин я » р :ИЙ1 ю fj Сч_д
OI Д « f ,pi Ц
К.’тивы, посудившие дапн! м s 1яв^.^нием
Олимпе Нп » с« мниЧ г^оау сои-". ГЪ£Х Т ИЗ 'ЖД'Н — Г К к >й
Фед щии моим не bi шен» етним Д ТЯ 1 бы, Л< Ч , bi 4Я ИЯ, ИГ* 1,
1 тч :т( , дат» И “С-1 кд- ни 1, Lp жда>лт_о)* р ►
Г V-Ди» 11 О >J Л' р |ДЛТ| yt '•». КН :х дет_й (<*-a“U"ir, 'сля, it« в >,
место жите ь :тва, оажданство, вс и им * ) кл nt Р it <й< 'й Ф< а- иии, 5 ’ |Ч х и я. । )
Сведения о э аявмтеле
. Ф MHJ 1Н. ИМ А, -а
(з —/чге лзгзнгния фами-ии, имени, ( с-'ва указ—>
1,5 ЖНЮ1 Ь. МИ ио, ИМЯ, ОТ1 ВО, ПОИЧ th J Л л .! ИЗМ И (И1 )
Г. Чи^г эг М if . Д .< Ml оождени г _________________________________________________
3. „с _______________________________________________________________________________
(м_, ж^кой, женский)
Ч. । h ii Пч. ivX, ни _______________________________________________________________
(женат (замуже*), хо-гэгт (незамужн_т), разведен (а),
ь зм< о «дет я (. |звод ’, ла» и mccti 1ачи)
‘ . На . Ю1 э. ноет) ________________________________________________________________
(у оаз« _ тг . л ж* 1нию)
1 . в г, «а о iai 1< ________________________________________________________________
(у, >i ie*"c r.v Xi ” м ие'
1. <u6t ание и ~п .иагънч "* ло o*V‘i3< ванию, гр^ф" А"чя
(к. и j био «аВ' а ни« , д и ко д и> инч и ъ
номео диплома, д iTa л место въгда 1и>
3. Ученая ст_пенЕ, у--звак.1е _____________________________________
(ном* диг юма, дат,- и »> -личи)
370
9. Трудовая д_ тел^1.ость s- Пк.сл_д>.ж. пять лет, 1 редоесть^вавших дате
обращ^ни [ < °г " *ни“м (1 к,.юч ,я у" бу “ высших, •г'*г'<.д1 их, • едких
специальных и прсфе< сиондльно-"'ех>'ччсск,1х учебн*» "апеде! и"х, военную
службу)*(5)
Га а (ьи я и год) Q жност с указ н (ем предприятия, учреждения, ор_ _н.1зг_^ии, мини __рст (ь. ДОМСТВЦ) Адре ме :та р< " ты ( !тюана, т эрод, об.._г.ть, н .^нный пункт)
nj иеми y_jr.jl _ния
Ik , Hi т и m г >лненко < бя ia! ьст* ) по } п атс к ioroi , уст. ho'j jhi о*
зако1 одате твои Уоссийс! эй 4ч дера сии ( i < оо ъе гст ии с г .эедст вленным
. (окум НТОМ] ___________________________________________________________________
(да, нет)
. тношенч< к >ин'' ой данности ________________________________________________
(Вкл_ЛИ^О< ЯзоХКЫЙ, Н ot JHI’wO"-заиньй, vl/'-I Ир 'ХОДИЛИ uoCHl ую иг-/жГу,
указать. где , koi да, род войс (, воинское звани< ]
12 . Н ПРИ1 ч вы т_ рбьикя-мог. и и :ОМЛ1 т нтными ji ух ЗЛО-Н-.му делу н №1 Р< сий :ой Фед< ,х ции i (да, не г)
Не и;-_ тг-с ,тИ в отношении Ваг *»<~,"упирший в = = ’'оннук> силу и подгеж^сигй
ИСГ« "HvHrD? Об ИНгП ЬНЫЙ При; OBOf 1уд“
(да, нет)
1 ». Г'м-е_ч ли Вы и Ваши дети, упзагны- заявлении, иное т ьжданс---------------»
|иш р сжданств i) и. и возможность < ( ix) приоС/х гени i
(ес и да, указать, какое, когда и на каком основании приобретено.
документ, _ о пэм- , дату и место в^да^и; гри «тч-утствии иною
""1жданст' а - подт! 'рждение в^зможнос''н ег" приобретения)
1. Адр-- мс г- жит< “ “ва, ---ехэ>’
1э. Документ, удостоверяющий личке :ть и ~раждал~:тво Российской Федерации
(вид, серия, номер, кем и ко.да выдан!
’т₽ г ч ..2R,, нием ПР дстарпяю ^п^.дупЦИС /тгнеум^Н*1^
Я предупрсл<де1 (г), что в соотзг~''твии го ста*"* ей 2? Федерагьнс’'э
закона ” ) гражданстве уос-мйский Федерации" решение и выходе и:
•р икдан тв< российской Ф"!Д< рации, 1 ринятс на юш инии подложных
документе и. и и а< мо (С кхых 1ед< кий, под жит отм н >.
Под |инность представленных документов и достоверность изложенных
данных п >дтв<_рждак..
(дата подачи заян...»ния)
(подпись заявив ...я)
Заявление принято к рассмотрению на по„вании
(дат*)
_______________________________________ф .де* л. н Т1о -эиКч/Sv ‘. т”^аждан
(с^я^ья, часть, пункт)
± jC< ий*кчй Федерации".
Правил ность зап tr :i 4, явл :ния н Г4и< к обходимых
локум нтов лрове| и ; заявление г ш и ан > м >ем присутствии.
Приложения
371
подлинность лидг.и< и аа*.~лте,.я г.~дти_рждаь (удостоверяю)*(б) .
(спс шальное «ванне, дсижнос^ь, фамилия, инициалы дстжностн "ица
территориаг»! ого орг на Федеральной миграционной службы,
приняво >о д< кумент^)
(подпись должности.. > ица)
t эчальник _____________________________________________________________
(наименование " рриториал оный ор^чн Федералы эй
МИГрацИОННий СЛуЖСш)
(специал ное эеани > (подг <сь> (фамилия, инициалы!
м.п.• t и
* (1) К заявлению прилагаются три фотографии размером 3x4 сантиметра.
* (2) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
* (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков. Ответы на
вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (4) Если супруги одновременно обращаются по вопросу выхода из гражданства Российской
Федерации, дети вписываются в заявление одного из родителей.
* (5) При заполнении данного пункта предприятия, учреждения, организации необходимо
именовать так, как они назывались в период работы в них заявителя.
Если заявитель является предпринимателем без образования юридического лица, то указываются
номер свидетельства о регистрации, наименование регистрирующего органа и место выдачи
В случае прохождения военной службы следует указать должность, номер воинской части
(учреждения), ее (его) местонахождение.
Если заявителю назначена пенсия, следует указать вид пенсии, номер удостоверения
(свидетельства), кем и когда оно выдано.
* (б) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (7) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
372
Приложение № 5
(с изменениями от 31 декабря 2003 г.)
(найме кие лил. м'ти»
гнз дзта! л- .<г гч и г еон> у учое кд ни*
₽< .лиской 1>1_д _радии)
Регистоаи юнный ном р ________________________________
(чапслняется до..жно<~т1_и л.щом)
Заявление*(3)
1.Л МУ F *1 №1”* mj (ход и . ">• «ла»- »»
управе» Нчу- г.с”,яцке.
МОТИВЫ, I БуДЛВП1И< Oejf л е Данным at
4Й >й О л„ ли
г'днсзремени'' > мной п*'©шу " МНИТ 'ХОД '1Ь »лД. К Е » Г "ЛЙСКОЙ Ф"Д ли н <им н рш нн< тмим л тям (сын, Л 1ь, 3>ам (лил, имя, отч ci зо, дата
•о s г й । . - S ’ ') 1 ё1 н J т си U ’ э г и а з s и) J и » в * * • *. J 45 < X $ £ £ 45 8 Й » Ч а “ I ri & о *5 > л f Ь Р 4 и i - 1 ! 8 -
Сведения о заявителе
. 4 1МИЛИ , 1М1 . Л ЗСТ ________________________________________________
(_ с ii измслени.. фам.и. ни. имени, _>т«._ _а
4ь"*по, * si ••ник ию, имл, отче- "» i, яц, »ол И « "С *эожд^ниь П] ичичу и дату изменения)
J . Пс
4. ' 4 ЙН Г (м »*хой, ж'» ж ► к '<ИЙ)
(женат (замужем), хс ю<~т (незамужняя) , ра :де1 (_!,
ночер ндв>”а«ч—nwa с Граь' <??= оде 1 латч и рчда и)
Приложения
373
. Н“’4ЯОН jiohO'”"
(указыва.—ся nr ж амию}
. [ . ЭИ П 5Д1 ни _________________________________________________________________________
(ук гва< я п< ж ан « }
)С эавованис и еле .дальне :ti п »Ьюаз ва>-.м> , по ия
(к< « у" 5нг» ... ,д< ни , ’ д< и :с.д’ >»«"* но, ном< р лиг ioi-.u, да^-э и
ме "с =ыда-,и)
€. У*»«| “ 11 ИВ, «*, »<" rl ___________________________________________
(ном* ди1—ма, дат.' и место выдачи)
удов । Д( чт н г: s । г дние пт гт
а (х И >Л1 Г 1 I ( дол U1OCT Чдр' D rt
прис.-*_ у _о.._нс».ля
о. (_л Т_ И K2L. П_ ЫАИ1. _>Г _ Т_ .. FLO Г УГ Т ILJJ.. П ,
j •> it иь с....Окада* 4 и ' 1й< ..ой Фед дм
(да, нля,1
- "'Т! ЭШ В К В 'ИН' -~й Ot SHH" ___________________________________________________________________________
(вс'нн_">? — нный, ><«-еннооГ-ванный, ---< грохпдили в_‘ннуг ~лужбу.
Л , ч , С 1 Й ?, I ИН И I )
_. L. ..г. IBJ._ И_ .Л К 'МГ Г( нти___________4И ОП I» .. И Е_. .ИЙ _._>Й 5> Л______1ИИ
auf -т«< в п 1| ₽м ' 1 , v " ’'ИНОМ л< Пу
(да, н^~)
Н (М( - „И s ^''hODiei ИИ Е IX В ""ТИЬШЛЙ в □, ^нну« Ю.у И iv.aV к. ЩИЙ
ИсПСИ НМм 'ИНИТ >1 Й П^ЧНо» суд.
(ла, нгт)
j. Име< т j 1 I и Баши дети, ук :ан» .ним, ине о mai
<инь р ждд1 :т ’ ______________________________________________________________________________
(___« д^, у.________т_,_______, ...да и I- । - о . . :i_________ании гриобп*4». н ,
доиу»* .нт, с t эынр, дату и ..,в,'тс ыда,”<; при у,’,'"5мм ин*"
‘риьдгн ~пе - п'д"” "эжд н к ь^л-' .жног*"и грио^ре"' пия)
ч. Прэжи----1 _и р-1К_‘ _ ис"4йскои Фед-ра\ии по—>янни
( с 1и да, у »ат , пс iy адр су С из 4< тр их>в< hi ,
когда, ^удг. Л по »«< V.V ДС суглан 'У хаг..1 ЛЯ ГСИИ)
С1.ЯТЦ. „1 Р ,1С гр; чИ^И» . ~ "i1.no ...^ хите ____________ - 4Й1 ..~й
Ф ML il ИИ ( . 50"0 ИИ X. f Д "п HHoiM Д( М “ТОМ) _______________________
- Адр< .V' жи™^ a. m а, "с* .и ____________________________________
. л м-'м-н-1, удое— я -Я1ЭДИЙ “гч" .ст' —«гтдгн^т-ю Г*__ийс"ой Федерагии
< 1нд, । .'ИЯ, ном о, к. и и г гда ia><)
374
PM#»™’ . t' чая» гег.л и пр*?дг’*авл яп < п*»дуюоие документе.
Я ПР*ДУГЧ ЯШ >, ич,О ~ ‘ . 'ЯгТГ‘ ИЛ С<, ‘"’’•ачч йг 2 Ф*Д э! ..
•вагона "w гражданстве Российской Федерации" peoei и о выходе
роХцЛ Те Pu'-CHric^'jfi J< ЛИ, 1 рИНЯ Ны О< Иц UhrlM 1ЮДЛ<~-ЖК«Х
* av :умег~цв и; i а осдог л >хных ио идений, п »Д1« жит >т« н .
I эд-иннос1-' лредгта__енных документце и л_кл-------------нис*?ъ изложенных
данных подтверждаю.
(дата подачи заяв (енля)
(noju лев заявителя}
! явл :е *е помнято юассмотоению • а осног ании
(дата»
_________________________________________ Фцд.рал! но.j _акона "О .ражданств.
(стлфья, части, пункт)
цосийской Федора 1ии*'.
ПриеИ ibhw. То =ai м^нения ^оло» и (я и а. и-аие 1 =.^Оход>е«с^х
Дикум КТм > при кврк.-; згяь." Н-К ПиДГхИГаНи Ь МОеК Присутствии,
подли! ноете пгппити эя_итегч гудтгэгкдаЕ (удо_тлве эго;*(
(должность, Фамилия, инициа. ы должностного . ица ди, оматич( скс о
гр*.дгт [Т* >Г"НА дли К .н™’ , ир₽Жфг». Л Я р .ЛЙ< ф( "*•' а щи)
(гидпись ДО1ЖНОСТЮ1 с лица)
М.П.У(Ь»
* (1) К заявлению прилагаются три фотографии размером 3x4 сантиметра.
* (2) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации.
* (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков.
Ответы на вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (4) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона “О гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (5) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации.
Приложения
375
Приложение № 6
(с изменениями от 31 декабря 2003 г.. 27 июля 2007 г.)
тч рит_>пи<_. _нс_ . О’ ан > ©сд< ра ,_>нсй миге -_л_нн_>й
‘ туя -« лип-. 1 п гдс'т’а я^ет ид i kohcj, ко
^’"'“тд^нич '^мйской ©“дчрации)
Г' гИССр. ЦИОННьеИ КОМ _______________________________
(чапо_н-----догтиюстным —лгом)
Заявление*(3)
Прощу разрешить ыход из р. вдамств! гс :сийскс t
дну, мое ~i доч >и, мо mv zci но teni ому реб< н у (ненужно
отие , п |будивши >брати*т зя дан» дм а гв* ?ни м
ф| ц paL 1и ыс *му
зач ;hj гь) .
Сведения о ребенке
. Сами [из j имя, отч с > _________________________________________________________
2 , Чис о, mi Яд, j од и мс :то юождв! и
3, Пи.. ___________________________________________________________________________
(мужской, женский)
4. Напичи< г'аждаЕ.г,вва инос^ранн' .с ™' :ударс'->= ।
(I ROC, I о До И I - 'V. 0СНЧЕ31ЧИ П^ЧСбр ~ •'/, ДоКу*,ЧЕ1'', ”О I ?Ме“>,
дат< и ы*ст' “вдачи; при отсут_твии иностранного гражданства -
ПОДТВ' ОЖдеНИв возможности < го помогает ние 1
_. .. <> жм*_'|_:а__ _ _ _ ______________ ___ _________________
(| ih-, Дг С)
с, ид u ждеиии
(нПМеГг Дв"4"» И К v"' ВЬД'ЧИ)
. ГаиЛ >рт (При j Н - 1ЧИИ)__________________________________ ______
( ’риг, ср з, --м и г—д аан)
t . “видеть ств > OI ус и- нии* р >___________________________________________
( м <, ,ia* а и иес о выш и)
Сведения о заявителе
*>. Фамм [и» , имя, гчествс ____________________________________________________________
, И 1Г>, Mi . „ Д | Mi Ti олжд< 1-ИЯ
I. р » iai»< ч* । _____________________________________________________________________
. мемЕ.о< п»?т .жение _______________________________________________________________
(> Но"* ч 1Муя -м) , Хч «>«-•“ (»t -11МуЖНЯи|, "л V» ( *,
ном< р .идете, ьс^ва о браке (ра ,воде), дата и место выдачи)
376
Сведения о другом родителе (усыновителе) ребенке
11, флми..»./ им.., < _ _ .. _________________________________________________________
I. Уис л , г 1 од и ырг’тгь п лиеиия
. I р- ,л ______________________________________________________________________________
* . I • 'С w ‘ __________________________________________________________________
('"г'аяо, адрес)
1 . Адр • *< Т л"И 'Е I Зам ит« ,, т j -ф< к _____________________________________________
с . Докуь :» г, дос в'рАклций ИЧг jct a w
.1 м м пк s» г » дувши. :ум< н
л wni аденм. М АС т, да • й 22 О ”
= .,<ома " - » 1ЭНС' = х ЭГ- ИЙс о деоаг им" »?ертвни । sux; д и?
t 1ЖД > ° ^Ч,ИЙ< Л^Й N -Д ром 1И, принят*'-" и 1 live 11 4И Г „М. vKH **С
доел* I 1 х > 4. И заЕ ;Д< И ivAJ мХ :д« ИМИ, ПОД ЖИТ к ' >1
п данных д'иь.г _ть г '"пета л >дтв< рждак . “31 НГ'Х ДОГ'УМ_НТ"'3 и до<— -рк’хтг иг 1гж'нн •:
(д.га подачи ззяглсния)
(подгись заявителя)
(лодпис друго_ > родителя-усын’зителя, дат. )£(5),
3_я_..01.и_ при» к t_______мп.пеглю н_ _>с»______________________________ии
(ДьТ„)
О .де ’“"«-и «а она "С т,»'чжда1 ;
(С"Э"' Я, * ! nyi’K-)
I л ИЙсг »'• О д
Пр 1ИЛ1 к< ь п iJii- л ;» !ния и на ичи< к >с водимых
документе» г_‘ э< рил; зая •» ie г >д| и анс мс >м п. mcj. г< гвмм,
ПОД ПЕНС Г1 ПОДПИСИ 3 ЯЕ IT. ПОДТВ. ождаю (VflOCTO! р ю)» (Ь> .
(те мят ,1 чпа».м, • t lj_f до ЖН™-Т1 , ФАМИЛИЯ, ИНИ1 4в w ДОЛЖНОСТЬ, пг.
ти^а пот,н^« I» „го сг>т1=1» а, пр,» ве“ . док’^'^н^ч)
(i однись до жнос । о т< )
' .П-21Ы
(л. Н ГК**1 » ___________________________________________________________________
(1.,пи»/.енс^, иие рл’,с-Л''ориаЛ1 но О’ г„ни
. Д л ХоЙ *'-ИЗ ЧИ ilUlwvf ч,*'ужбс >
(сп—»агъное __эни_) (педгче» ) (фами_ит, '« и"иа~л)
••.П.’Ч
Приложения
377
* (1) К заявлению прилагаются три фотографии размером 3x4 сантиметра (для ребенка старше 6
лет).
• (2) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы, дипломатического представительства или консульского учреждения Российской
Федерации.
* (3) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков. Ответы на
вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
• (4) Сведения указываются в случае усыновления ребенка.
* (5) Подписывается в случаях, предусмотренньк частью третьей статьи 19 и частью первой статьи
26 Федерального закона “О гражданстве Российской Федерации". Если один из заявителей ие
может присутствовать при подаче заявления, подлинность его подписи удостоверяется
нотариально.
* (6) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона "О гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (7) Специальное звание указывается только при оформлении заявления в территориальном
органе Федеральной миграционной службы.
* (8) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации.
* (9) Далее заполняется только при оформлении заявления в территориальном органе
Федеральной миграционной службы.
* (10) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
* * 8 случае подачи заявления обоими родителями или усыновителями в соответствии с частью
третьей статьи 19 и частью первой статьи 26 Федерального закона ”0 гражданстве Российской
Федерации" указываются документы, удостоверяющие личность обоих родителей или
усыновителей.".
378
Приложение № 7
(с изменениями от 3 ноября 2006 г.. 27 июля 2007 г.)
(1 аимо!'эгэни* т*ориторис “ъно^с огган* од-----------ibticTi ми т; лиэкн i
। х лип >№ ги :с пр к ит гв ш t он it
у1 о едения Рс -.сийской Фел оа :ии>
Л *7 11..1Л1 Н Ъ1 »
i-‘ me. ля *•« д< жн "Ti.. м ицлч)
Заявление*(2)
liruiQy ф< "и—, f ичи- —жд<1г :ti
пс усьи о :ни) р С гнку, нахолящемуся i
О ISK И К< П DO > I ИЗ П , [
ОП. ЩТ4 й, \ земг у It ннс лу D i₽t <’
е 4йг ой Ф< ц>-----м г poriei ию,
т _ ритории Рос и [скои ф Jiepai ии,
5' НКУ, ОСТ 1GI УС С П >Г НИ
(H FJ II О 1Ч₽РКНУ"Ы .
Сведения о ребенке
. Фа>хи. и , <мя, 'чест _____________________________________________________________
........D, М_. . -Д Л М _ ‘П ОСХД_:НИ1. ________________________________________
3 . Ь Ге. * tlx i _______________________________________________________________
а,
т. Ct те*" »х*"*Ъе/ о рсжденИ/i _____________________________________________________
(1 ->Г р, дат<1 И Ь" “и в щачИ
•щ< - • :г’ о v<“ нс iet ’4M i . :j” а’ 1 4рг -нчг ги у :ьи« _ н аг’. ________
(1 К Г>, Л< Н VA 1с И>
Сведения о другом родителе (усыновителе) ребенка*(3)
fi. фа»ЛИ..И.., -4МЯ, о. .. Г-- ______________________________________
. 1и< ..о, часв,ч, хол л "*o рождения ________________________________
₽. '= -д н ,'п,« ___________________________________________________
. М« ’"О АМТ' ' I _____________________________________________
(““•para, адрес)
и. к кум н ?, улос зе, яеции лчне ;т1
( ищ, < о (Я/ । ом >, 1 ми eoi д, mai , л > н с земенм pt 'н тян? 51 )
I т , • «я :» •« м п ,дс> ir . »1дуюаи< д куме1 «
(дата подочи j
агчг)
(полнись
Приложения
379
Згяь. сние г'эиня*"'' к рас ’ютгению на • сновании
1да-. d/
___________________________________________ ФСдер >> 1кона " кД'нсты
( :тат я, * t nyi т)
Ро ийской Федера .ин'1.
Пр аьи.. насть -чаги—ланля. э и ... ния и н__________________лчи_ >____ходимых
документа |чх- и.; з„... *< ..и долг tcai э *, <о< м гои< у^с^вям,
ПОДЛИННО* "* ПОД1 ЦСИ °4J LvJF'0 ХОТЮ (>Д< ря» кж/
1 :1.ГЦИальНОе ав<1> 41 - (5) г ДОЛЖНОСТЬ, вМЮ Ли, мНИЦИа. ы
лот Ki эстногс дни г иомочн< о ок ана, прин1 вше > докум hti )
(ПОДПИСЬ flOJ КНС^Ч’Н'' , И О
(наименование 1 ерриториального органа
Федера (ьной миграционной службы)
(сг ’ча." ное г°анле' (подгись) (фамилия, инициал*-*)
Ь.П.’_<_О>_
* (1) В отношении ребенка, находящегося на государственном попечении, заявление об
оформлении гражданства Российской Федерации по рождению подается руководителем
учреждения, указываются наименование должности и название учреждения.
* (2) Заявление заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих
машинок, компьютеров), без сокращений, аббревиатур, исправлений и прочерков.
Ответы на вопросы должны быть исчерпывающими. Текст, выполненный от руки, должен быть
разборчивым.
* (3) Сведения не указь ваются при составлении заявления в отношении детей, родители которых
неизвестны.
* (4) В случае, предусмотренном частью третьей статьи 32 Федерального закона "0 гражданстве
Российской Федерации", подлинность подписи заявителя удостоверяется нотариально.
* (5) Специальное звание указывается только при оформлении заявления в территориальном
органе Федеральной миграционной службы.
* (б) Проставляется гербовая печать дипломатического представительства или консульского
учреждения Российской Федерации
* (7) Далее заполняется только при оформлении заявления в территориальном органе
Федеральной миграционной службы.
* (8) Проставляется гербовая печать территориального органа Федеральной миграционной
службы.
Оглавление
Введение 3
Раздел I. Социальная и юридическая
природа гражданства 11
Глава 1. Социальные предпосылки становления гражданства 12
1.1. Вопросы о генезисе гражданства 12
1.2. I ражданство. государство и общество 14
1.3. I раж.ынство и народ (нация) 17
1.4. Гражданство и национальность 25
1.5. I ражданство и суверенитет 30
1.6. Гражданство как единство социального и правового
компонента 36
Глава 2. Исторические условия развития гражданства 39
2.1. I ражданство Древнего мира 39
2.2. Феодальное подданство 47
2.3. Буржуазное гражданство 48
Глава 3. Развитие отечественного законодательства
о гражданстве 53
3.1. Законодательство о гражданстве Российской империи 53
3.2. Советское законодательство о гражданстве 56
3.3. Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР» 64
3.4 Принятие Закона о гражданстве Российской Федерации
от 19 апреля 2002 г. 67
3.5. Основные положения Закона «О гражданстве
Российской Федерации» 69
3.6. Изменения к Закону о гражданстве от 17 октября 2003 г. 75
Глава 4. Понятие и общая характеристика гражданства 78
4.1. Научные подходы к опредезению понятия гражданства 78
4.2. Гражданство и место проживания 85
4.3. Определение понятия гражданства 88
4.4. Сущность гражданства 94
4.5. Взаимосвязь понятий «человек» — «личность» — «гражданин» 97
4.6. Гражданство и гражданское общество 99
4.7. Функции гражданства 106
Oi давление
381
Глава 5. Принципы гражданства 108
5.1. Классификация принципов гражданства 108
5.2. Принцип единства гражданства 111
5.3. Принцип равного гражданства 112
5.4. Принцип свободы и добровольности выбора граждан 114
5.5. Принцип недопустимое ги лишения гражданства 115
5.6. Принцип нсдопус гимости выдачи гражданина Российской
Федерации другому государству 116
5.7. Принцип допустимости двойного гражданства 125
5.8. Принцип сокращения безгражданства 126
5.9. Принцип сохранения российского гражданства за липами,
проживающими за пределами Российской Федерации 128
5.10. Принцип зашиты и покровительства граждан Российской
Федерации, находящихся за ее пределами 129
5.11. Принцип сохранения гражданства при заключении
или расторжении брака 133
5.12. Принцип предоставления почетного гражданства 135
5.13. Принцип приоритета норм международного права
и международных договоров по вопросам гражданства
«ад национальным законодательством 136
Глава 6. Юридическая природа гражданства 140
6.1. Юридическое содержание гражданства I4U
6.2. I ражданство как институт права 142
6.3. Гражданство как субъективное право 146
6.4. Гражданство как правоотношение 151
6.5. I ражданство как правовое состояние 154
6.6. Гражданство и правосубъектность 161
Глава 7. Гражданство в международном праве 164
7.1. Международно-правовой институт гражданства 164
7.2. Конвенция о гражданстве замужней жепшины 166
7.3. Конвенция о сокращении безгражданства 167
7.4. Европейская конвенция о гражданстве 172
Раздел II. Законодательное регулирование гражданства
в Российской Федерации 179
Глава 8. Федеральное и республиканское гражданство
в Российской Федерации 180
8.1. Гражданство Федерации и гражданство субъектов 180
382
8.2. Республиканское гражданство как часть конституционно-
правового статуса личности 185
8,3. Республиканское гражданство как выражение суверенитета
республик 189
8.4. Роль Конституционного Суда Российской Федерации
в решении федеративных споров 194
8.5. Современный федерализм и конституционная
йконность 199
Глава 9. Двойное гражданство 202
9.1. Понятие двойного гражданства 202
9.2. I ражданство и миграция 205
9.3. Причины возникновения двойного гражданства 221
9.4. Последствия ситуации двойного гражданства 222
9,5. Способы предотвращения двойного гражданства 226
9.6. Договор между Российской Фе [Срацией и Республикой
Та 1жикистан об урегулировании вопросов двойного
гражданства (и Москва, 7 сентября 1995 г.) 228
9.7. Правовое регулирование госу [арствами двойного
гражданства 230
9.8. Законодательство СССР о двойном гражданстве 232
9.9. Правовое peiудирование двойного гражданства
в Российской Федерации 233
9.10. Политика Российской Федерации в отношении двойною
гражданства 235
9.11 Законодатс шнос регулирование двойного гражданства
в странах СНГ 238
9.12. Приобретение двойного гражданства 247
9.13. Двойное гражданство и военная служба 248
9.14. Двойное гражданство — способ напиты прав
соотечественников 253
9.15. Гражданство Союзного государства 257
9.16. Гражданство Европейского Союза 258
9.17. Особенности правового положения российских
соотечественников 263
Глава 10. Приобретение гражданства в Российской
Федерации 267
10.1. Формы установления (возникновения) гражданства 267
10.2. Гражданство и демографическая ситуация 268
О1лавлени<
383
10.3. Гражданство и национальная безопасность 270
10.4. Проблема определения принадлежности к российскому
гражданству после распада СССР 275
10.5. Приобретение гражданства в порядке признания 276
10.6. Определение принадлежности к гражданству в странах
СНГ и Балтии 279
10.7. Приобретение гражданства по рождению (филиация) 280
10.8. Приобретение гражданства в поря 1ке приема
(натурализация) 283
10.9. Приобретение гражданства в упрощенном порядки 286
10.10. Приобретение гражданства в порядке восстановления
(реинтеграция) 288
10.11. Приобретение гражданства в порядке оптапии 290
10.12. Приобретение гражданства но иным основаниям 290
10.1 J. Основания отк гонения заявлений о приеме (восстановле-
нии) в гражданство России 293
Глава 11. Прекращение гражданства Российской Федерации 295
11.1. Формы прекращения гражданства 295
11.2. Прекращение гра.кданства в форме выхода из гражданства
по собственному желанию (экспатриация) 297
11.3. Гражданство и «утечка умов» 301
11.4. Прекращение гражданства в форме выбора гражданства
(оптация) 305
11.5. Отмена решения о приобретении или прекращении
российского гражданства 306
11.6. Лишение гражданства 306
11.7. Утрата гражданства 310
Глава 12. Административно-правовое регулирование
гражданства Российской Федерации 314
12.1. Система государственных оршнов. ведающих делами
о гражданстве Российской Федерации 314
12.2. Производство по делам о гражданстве Российской
Федерации 323
Заключение 351
Библиографический список 354
Приложения 357