/
Автор: Васильев Д.В.
Теги: всеобщая история история российского государства политика история россии история азии
ISBN: 978-5-8243-2237-8
Год: 2018
Текст
К 150-летию образования
Туркестанского генерал-губернаторства
Российской империи
1867-2017
Д. В. Васильев
Бремя
империи
Административная
политика России
в Центральной Азии
Вторая половина XIX в.
РОССПЭН
Москва
2018
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)
В19
Рецензенты:
Ташенев Мурат Жумабекович, доктор исторических наук,
профессор Казахского национального университета
имени аль-Фараби;
Шадманова Санобар Базарбаета, доктор исторических наук,
ведущий научный сотрудник Института истории
Академии паук Республики Узбекистан
Васильев Д. В.
В19 Бремя империи. Административная политика России в
Центральной Азии. Вторая половина XIX в. / Д. В. Васильев. -
М.: Политическая энциклопедия, 2018. - 638 с.: ил.
ISBN 978-5-8243-2237-8
Главной задачей настоящей монографии является исследование
процесса формирования администрации края на основе анализа всех
без исключения доступных проектов управления юго-восточными
владениями империи, созданных и 1865-1891 гг., динамическое срав¬
нение которых позволяет представить направление политики царской
власти в отношении Туркестанского и Степного краев.
Автор сосредоточивает внимание на наименее рассмотренной в
научной литературе проблеме генезиса регионального законодатель¬
ства, становления в центральноазиатских владениях России новой
структуры управления.
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)
ISBN 978-5-8243-2237-8
О Васильев Д. В., 2018
© Политическая энциклопедия, 2018
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие 5
I! веление 10
< >|>ганм:*ация высшего управления центральноазиатскими
владениями Российской империи 17
I лапа 1. Формирование системы управления Туркестанской
областью 25
11|><>скт Положения о Среднеазиатской пограничной области
1805 г 25
П|к‘меннос Положение об управлении Туркестанской областью
1805 г ‘ 35
11|юскт Временного Положения о военном управлении
Туркестанской областью 1865 г 43
I (роскт Временного Положения об управлении Туркестанской
областью 1866 г 46
11роект Положения о Туркестанской области по военно-народному
управлению 1866 г 88
Глава 2. Реализация политических установок российского правительства
и законодательстве о Туркестанском крае и степных областях
1860-х гг 107
Проекты административно-территориального деления Азиатской
России 107
Туркестанская область накануне образования
генерал-губернаторства 120
Положение об управлении Семиреченской и Сырдарьинской
областей 1867 г 126
Российское законодательство об управлении степных
областей 1868 г 153
Глава 3. Разработка региональной администрацией постоянных законо¬
положений об управлении в Центрально-Азиатском регионе. 1871 г.... 193
Проект Положения об управлении Туркестанским генерал-
губернаторством 1871 г 193
Проект Положения об управлении в областях Акмолинской
и Семипалатинской 1871 г 221
11роект Положения об управлении в областях Уральской
и Тургайской 1871 /72 гг 244
Глава 4. Взаимодействие региональной и центральной администрации
при разработке проекта Положения об управлении Туркестанским
краем (1873-1875) 269
Проект Положения об управлении в областях Туркестанского
генерал-губернаторства 1873 г 269
3
Обсуждение проекта 1873 г. в комиссии Министерства финансов 290
Проект Положения об управлении в областях Туркестанского
генерал-губернаторства 1874 г 308
Заключения органов государственного управления на проект
комиссии А. А. Непокойчицкого (1874) 325
Глава 5. Организация управления особыми территориями
Туркестанского генерал-губернаторства 338
Организация управления Зеравшанским округом 338
Организация управления Илийским краем 348
Организация управления Амударьинским отделом 361
Организация управления Ферганской областью 367
Глава 6. Подготовка нового Положения об управлении Туркестанским
краем в 1880-х гг 377
Деятельность областных комиссий Туркестанского края
по выработке нового проекта Положения (1881) 377
Проект Положения об управлении в Туркестанском генерал-
губернаторстве 1881 г 408
Проект Положения об управлении Туркестанским краем 1883 г 422
Деятельность комиссии Н. II. Игнатьева по выработке нового
туркестанского положения (1884) 438
Проект Положения об управлении Туркестанским краем 1884 г 452
Глава 7. Подготовка Положения об управлении степными областями
в 1880-х гг 466
Законодательные инициативы по адаптации Семиреченской области
в связи с ее включением в состав Степного края 466
Проект объединительного Положения об управлении в областях
Степного генерал-губернаторства (1884) 482
Проект Положения об управлении областей Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Казалинской
Особой комиссии при Министерстве внутренних дел 1888 г 507
Глава 8. Субрегиональная интеграция российского административного
законодательства в туркестанских и степных областях в 1880-х гг 534
11оложение об управлении Туркестанского края 1886 г 534
Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской,
Семиреченской, Уральской и Тургайской областями 1891 г 546
Глава 9. Обсуждение и реализация замыслов правительства
в отношении управления Внутренней ордой 562
Проект преобразования управления Внутренней ордой
оренбургской администрации 1864 г 562
Предложения комиссии Министерства внутренних дел иод
руководством Ф. К. Гирса 1873-1875 гг 591
Проекты административной ассимиляции Внутренней орды
1884-1887 гг 610
Заключение 625
Источники и литература 631
Список сокращений 638
ПРЕДИСЛОВИЕ
Главной задачей настоящей монографии является исследование
процесса формирования администрации края на основе анализа
всех без исключения доступных проектов управления юго-восточны¬
ми владениями империи, созданных в 1865-1891 гг., динамическое
сравнение которых позволяет представить направление политики
царской власти в отношении Туркестанского и Степного краев. При
этом объем работы диктует необходимость отказаться от рассмотре¬
ния таких аспектов функционирования русской административной
системы, как состав чиновников, отношения с местной знатью и т. п.
Ибо столь существенные вопросы требуют отдельного рассмотре¬
ния, что невозможно сделать в рамках данной работы. Для нас важен
именно процесс создания в русском Туркестане новой администра¬
тивной системы. Поэтому кроме анализа собственно законопроектов
н действующих положений, демонстрирующего консолидированный
взгляд на региональную политику царской власти, нас интересуют
споры, разночтения, противоречивые точки зрения тех или иных
министерств или региональных органов власти, которые позволяют
выяснить их позицию, интересы, понимание текущего момента и их
взгляды на место региона в имперском пространстве.
Цель книги - сосредоточить внимание на наименее рассмотрен¬
ной в научной литературе проблеме генезиса регионального законо¬
дательства, становления в центральноазиатских владениях России
новой структуры управления.
Конечно, избранную проблематику необходимо рассматривать
на всем историческом отрезке функционирования туркестанских и
степных областей в составе Российской империи (с 1865 по 1917 г.).
Естественно, подробное изучение столь объемного вопроса не под
силу осуществить в одной работе, оно может стать предметом даль¬
нейших исследований. Настоящая же книга посвящена изучению ди¬
намики российского законодательства в регионе в период начала мас¬
штабного внедрения в нем общегосударственных административных
институтов: с 1865 по 1891 г., с начала активных завоеваний России
и образования Туркестанской области до окончания про движения
5
Российской империи на Среднем Востоке, присоединения к ней
Мервского, Серахского оазисов и Кушки в 1884-1885 гг. Окончание
исследования 1891 г. объясняется еще и тем, что к этому времени
были изданы положения об управлении Туркестанским и Степным
генерал-губернаторствами, завершившие период формирования рос¬
сийской государственности в регионе и положившие начало новому
этапу в истории среднеазиатских владений империи.
Выделение указанного этапа из истории Центральной Азии связа¬
но в первую очередь с изменением геополитического положения ре¬
гиона, с перенесением центра тяжести российской политики в Азии
в новый стратегический центр, с укреплением общегражданского по¬
ложения степных областей и завершением административной асси¬
миляции Внутренней орды.
За пределами территориальных рамок книги осталась Закаспий¬
ская область. Это объясняется не столько значительным объемом
предлагаемой работы, сколько довольно поздним временем образова¬
ния в Туркменской степи этой особой российской административно-
территориальной единицы, вопросы административного устройства
которой будут обязательно рассмотрены в дальнейшем. По первой же
причине здесь специально не исследуются конкретные механизмы
и эффект от внедрения тех или иных административных мер. Хотя
косвенно эти обстоятельства прослеживаются в материалах дискус¬
сий и заключениях отдельных органов управления на тот или иной
законопроект.
Так как предлагаемая работа посвящена административной по¬
литике России, в ней не рассматриваются антиправительственные
социальные движения (волнения казахов в Уральской и Тургайской
областях 1868-1869 гг., на Мангышлаке 1870 г. и др.). Хотя они и не
оказали заметного влияния на общий курс российской политики в
регионе, но тем не менее требуют более обстоятельного изучения в
контексте имперской политики.
Настоящая монография связана с предыдущими работами автора1,
является логическим продолжением первой и значительно расширя¬
ет проблематику второй. Изложение всех проектов и Положений да¬
ется достаточно подробно, что не позволяет избежать естественных в
этом случае повторов. Но такое представление материала позволяет
при обращении к соответствующему разделу получить наиболее пол¬
ное представление о документах.
1 Васильев Д. В. Россия и Казахская степь: административная политика и статус
окраины. XVIII - первая половина XIX века. М.: Политическая энциклопедия, 2014.
471 с.; он же. Россия и Казахская степь: административная политика и статус окраины;
он же. Форпост империи. Административная политика России в Центральной Азии.
Середина XIX века. М.: ИБП, 2015. 302 с.
6
Впервые анализу подвергается практически исчерпывающий объ¬
ем документов по российскому государственному строительству в
Туркестане и степных областях за период с 1865 по 1891 г. И хотя со¬
всем недавно увидела свет весьма интересная публикация архивных
докментов, лишь небольшая их часть затрагивает проблематику и
период настоящей книги1. Желание автора выявить и проанализиро¬
вать максимально возможный количественно и содержательно объем
законотворческих материалов и актов, касающихся организации рос¬
сийской администрации в Центрально-Азиатском регионе, в некото¬
рой степени извиняет объем предалагаемого издания. В работе над
книгой были использованы документальные материалы, хранящи¬
еся в Архиве внешней политики Российской империи, Российском
государственном военно-историческом архиве, Российском госу¬
дарственном историческом архиве, Государственном историче¬
ском архиве Омской области, Центральном государственном архи¬
ве Республики Казахстан, Центральном государственном архиве
Республики Узбекистан, а также в Отделе письменных источников
Государственного исторического музея, Службе рукописей, уникаль¬
ных и особо ценных изданий Национальной библиотеки Узбекистана
имени Алишера Навои, Научно-исследовательском отделе рукопи¬
сей Российской государственной библиотеки, Государственной пу¬
бличной исторической библиотеке России, Оренбургской областной
универсальной научной библиотеке имени Н. К. Крупской и библио¬
теке Института научной информации по общественным наукам РАН.
Как и прежде, существенную помощь в подготовке книги оказа¬
ли мои коллеги-историки из государств региона. Особую благодар¬
ность выражаю доктору исторических наук Светлане Ковальской из
Астаны, кандидатам исторических наук Сауле Удербаевой из Алма-
Аты, Оксане Пуговкиной и Светлане Асановой из Ташкента Желаю
им всего самого хорошего и успехов в научной работе.
Отдельно хочу отметить конструктивную поддержку Российского
1уманитарного научного фонда и Российского фонда фундаменталь¬
ных исследований, которые позволяют мне осуществлять довольно
дорогостоящие изыскания.
Большую помощь в подготовке рукописи оказала кандидат фило¬
логических наук Наталья Кузнецова, без заинтересованного вни¬
мания которой предлагаемый текст выглядел бы несколько иначе.
Выражаю глубочайшую признательность труженикам Российской
государственной библиотеки, чей подвижнический труд помог под¬
1 Туркестан в имперской политике России: Монография в документах / отв. ред.
Т. В. Котюкова. М.: Кучково поле, 2016.880 с.
7
готовить значительную часть иллюстративного материала, сопрово¬
ждающего настоящее издание.
В настоящей работе довольно широко приводятся выдержки из
исторических источников. При цитировании документов приме¬
нялись следующие правила. Текст документов для лучшего их вос¬
приятия воспроизводится по современным правилам пунктуации с
сохранением по возможности стилистических и лексических особен¬
ностей подлинника. Комментарии автора помещены в квадратных
скобках и отмечены инициалами автора. В угловые скобки вставле¬
ны пропущенные предлоги, слова (в т. ч. уточняющие) и окончания
слов. Кроме того, этим же знаком отмечены значительные пропуски
при цитировании документов. За исключением специально огова¬
риваемых случаев, курсив при цитировании повторяет выделения в
тексте оригинала, сделанные любыми способами (курсивом, жирным
шрифтом, подчеркиванием, отчеркиванием на полях, а также особы¬
ми знаками). В связи с тем, что привлекаемые в качестве источников
законодательные акты и законопроекты имеют разбивку как на пара¬
графы, так и на статьи, для удобства восприятия их нумерация гра¬
фически обозначается параграфами (§), а вербально (лексически) -
термином «статья». Имена собственные, этнонимы и географические
названия даны в транскрипции оригинала. Так как в книге достаточ¬
но подробно анализируется значительный объем актового материала,
то он сам по себе может служить источником для отдельных исследо¬
ваний, а также собственных выводов читателя. Кроме того, представ¬
ленная монография может служить своеобразным справочником по
российскому законодательству для Центральной Азии исследуемого
периода.
В связи с тем что в российской дооктябрьской науке и практике
казахов называли киргиз-кайсаками, кайсаками и киргизами, в цити¬
руемых источниках сохранено оригинальное написание этнонима, в
то время как в основном тексте книга они именуются казахами.
В примечаниях, как правило, наименования документов приво¬
дятся в соответствии с оригиналом (при цитировании неопублико¬
ванных источников) или в том виде, в каком были опубликованы,
а их датировка для удобства унифицирована по образцу докумен¬
тов изданий «Материалы по истории Казахской ССР», «Казахско-
русские отношения», «История Букеевского ханства»1. Телеграммы
датируются по датам их отправки.
1 Материалы по истории Казахской ССР (1785-1828 гг.). Т. 4 / отв. рел. М. П. Вят¬
кин. М.: Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1940; Казахско-русские отношения в XVI-
XVIII веках: С6. документов и материалов / под ред. В. Ф. Шахматова, Ф. Н. Киреева,
Т. Ж. Шоинбасва. Алма-Ата: Изд-во Акад. наук Каз. ССР» 1961; Казахско-русские от¬
8
Рано или поздно у исследователя возникает искреннее желание
поблагодарить всех своих учителей. Выражаю благодарность своей
школьной учительнице истории Е. П. Кублицкой, которая заинтере¬
совала меня своим предметом и научила искать ответы. Моя особая
признательность доценту Московского государственного универси¬
тета им. М. В. Ломоносова С. Л. Чернову, который преподавал в моей
группе на втором крусе, а с третьего фактически стал моим научным
руководителем и до сих пор не выпускает из поля своего зрения. Он
провел меня по всем ступеням от курсовой работы до докторской
диссертации. Его заслуга в том, что я выбрал Центральную Азию, на¬
учился читать и интерпретировать источники. Он научил меня ста¬
вить вопросы, не пренебрегать деталями и не ограничивать свой кру¬
гозор лишь тем, что можно увидеть. Им, своим учителям, я посвящаю
эту книгу.
Д. Васильев
ношения в XVIII-XIX веках (1771-1867 годы): С6. документов и материалов / ред.
колл. М. О. Джангалин, Ф. Н. Киреев, В. Ф. Шахматов. Алма-Ата: Наука, 1964; Исто¬
рия Букеевского ханства. 1801-1852 гг.: С6. документов и материалов / сост. Б. Т. Жа-
иаев, В. А. Иночкии, С. X. Сатаева. Алматы: Дайк-Пресс, 2002.
Моим учителям
Евгении Петровне Кублицкой
и Сергею Леонидовичу Чернову
посвящаю
ВВЕДЕНИЕ
Политическое проникновение Российской империи в Централь¬
ную Азию началось с XVIII в. и активизировалось с приняти¬
ем в 1730-х гг. российского подданства казахами Младшего и части
Среднего жузов. Одновременно с этим правительство сформулиро¬
вало принципы государственной политики в отношении Казахской
степи: использование в практике взаимодействия с казахами опыта
организации управления башкирами и калмыками, а также возложе¬
ние на новых подданных обязанностей по охране проходящих через
степь караванов и обеспечению мирного соседства с пограничным
имперским населением. При этом следует подчеркнуть, что казах¬
ская территория не включалась официально в состав империи, про¬
должая считаться внешней для России.
По мере укрепления России в регионе менялось ее восприятие
Казахской степи, началась постепенная регламентация российско-
казахских отношений. Была избрана стратегия укрепления поддан¬
нической зависимости, которая реализовывалась через утверждение
казахов в подданстве с помощью периодических присяг и привлече¬
ние их к российской стороне как физически (провоцируя их приезды
в пограничные города), так и «приласканием», то есть потакая прось¬
бам казахской элиты и создавая образ внимательного и заботливого
патрона в глазах простых людей.
Кстати, уже в это время стало очевидным, что такая политика не
приводит к желаемым результатам. «Приласкательная» политика
в отношении Малой орды лишь провоцировала в ней внутреннюю
нестабильность и снижала степень управляемости. В отличие от
Средней орды, где более жесткие действия местных пограничных
властей делали ситуацию более контролируемой. Другой важной
чертой имперской политики стало препятствование объединению
казахских владений в силу, которая была бы реально способна в той
или иной степени противостоять России.
Считая Степь внешним регионом империи, российское прави¬
тельство применило в отношении нее косвенное администрирова¬
10
ние, ограничив вмешательство в управление постепенным превра¬
щением ханов в своих ставленников и проведением периодических
карательных экспедиций с целью приведения казахов к повинове¬
нию. Минимизировав политические и финансовые затраты, россий¬
ская сторона столкнулась с другой трудно преодолимой проблемой.
В рассматриваемое время местные политические институты казахов
не могли обеспечить стабильное состояние региона. Лавируя между
различными родовыми и политическими объединениями, россий¬
ская администрация пыталась, с одной стороны, нащупать опору в
Степи, а с другой, хотя бы не допустить чрезмерного усиления чьего
бы то ни было авторитета. На деле же эта тактика совсем лишила но¬
вую власть внутренней опоры и фактически подвела ее к отказу от
модели косвенного управления.
В конце XVIII столетия была предпринята первая попытка актив¬
ного вмешательства в управление частью Казахской степи. На терри¬
тории Малой орды были осуществлены реформы О. А. Игельстрома,
которые следует рассматривать как законодательное закрепление си¬
стемы косвенного управления регионом, попытку отсрочить переход
к прямому, довольно затратному, варианту. Основываясь отчасти на
местных традициях, главный начальник края создал новые полити¬
ческие институты, которые тем не менее оказались неэффективны¬
ми. Но, несмотря на это, реформы Игельстрома показали готовность
царской администрации перейти в новую фазу взаимоотношений с
казахским социумом - к активному вмешательству и в социальную
структуру, и во внутриполитические отношения. Причем это прояви¬
лось не только в институциональном аспекте, но и применительно к
повседневной практике взаимоотношений главной пограничной вла¬
сти с ханами Малой орды. О. А. Игельстром уже настолько свободно
чувствов&т себя в отношениях с казахской знатью, что фактически
позволил себе стать режиссером династических и социально-полити¬
ческих действ на театре российско-казахских отношений.
Такая активизация казахской политики российской администра¬
ции означала начало нового этапа российско-казахских отношений -
включения территории казахских владений непосредственно в тело
империи, первый шаг к введению региона под юрисдикцию россий¬
ского законодательства. Организационные и политические действия
Игельстрома вызвали в околоправительственных кругах дискуссию
о будущем административном устройстве Казахской степи, резуль¬
татом которой стали первые в разной степени формализованные
законопроекты1.
1 См.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 471.
11
Начало нового столетия принесло дельнейшее ослабление хан¬
ской власти, усиление влияния пограничной администрации вну¬
три степи, рост социальной напряженности в казахском обществе,
появление новых, уже более масштабных, административных кон¬
структов. В это время впервые серьезно стала обсуждаться идея о
разделении управления отдельными частями Казахской степи, кото¬
рая продолжала восприниматься правительством как единое целое.
А пограничная администрация высказала предложение о необходи¬
мости военной экспансии вглубь Центрально-Азиатского региона.
Необходимость кардинальных изменений в российско-казахских от¬
ношениях стала вполне очевидной.
Реформы управления казахами западносибирского и оренбург¬
ского ведомств 1822-1824 гг. положили начало законодательному
оформлению не только основных принципов российского управле¬
ния степью, но заложили принципиальные различия трех админи¬
стративных моделей для казахов. Оренбургская модель (Малая орда)
во многом сохранила традиционные представления о власти и вну¬
треннюю самостоятельность казахской администрации. Сибирская
модель (Средняя орда) подразумевала административно-территори¬
альное деление, приближенное к общеимперскому, и непосредствен¬
ный контроль за местной администрацией со стороны российских
чиновников прямо в степи. Астраханская модель (Внутренняя орда)
сочетала в себе мощную бюрократическую составляющую с автори¬
тарным характером ханской власти. Особое отношение имперского
центра создало здесь условия, облегчившие интеграцию этой части
Казахской степи. Здесь значительно более быстрыми темпами шли
процессы социального и экономического развития, приближавшие
регион к положению соседних частей империи.
Вторая четверть XIX в. стала завершающим этапом периода адап¬
тации, когда шел активный поиск наиболее приемлемой для империи
формы управления Казахской степью. В это время на большей части
казахской территории утвердилось прямое имперское управление.
Однако прямое управление с момента его введения рассматривалось
лишь как переходная стадия к полному инкорпорированию региона
в состав России, а потому не ему было суждено стать магистральной
моделью организации российско-казахских отношений.
Наиболее отвечающей имперским интересам оказалась макси¬
мально удаленная от казахской традиции и максимально бюрокра¬
тизированная и, если можно так сказать, механистическая модель
Внутренней орды как наиболее интегрированная в общеимперскую
административную систему.
Здесь следует отметить, что российское правительство не избега¬
ло использования приемов и методов, испытанных прежде примени-
12
тсльно к другим скотоводческим этносам - башкирам и калмыкам.
11 если в отношении казахов трех зауральских орд применялись лишь
некие общеполитические принципы, то Внутренняя орда испытала
на себе прямое влияние некоторых институтов и административных
приемов из практики имперского управления калмыками и отчасти
башкирами.
Ближе к середине XIX столетия Внутренняя орда все больше и
больше теряла казахскую административную специфику, дрейфуя в
сторону ординарной имперской территории. Именно принцип един¬
ства административных практик и правовая унификация региона с
остальной империей были положены в основу законодательства о ка¬
захах Туркестанского и Степного генерал-губернаторств второй по¬
ловины XIX в.
В средине XIX в. в изучаемом регионе прекратила свое существо¬
вание система косвенного управления и доживало последние дни
управление прямое. Россия взяла курс на полную административ¬
ную ассимиляцию казахов в «единой и неделимой» империи. Но при
всем многообразии тактик, использованных империей в отношении
Казахской степи, все они с самого момента принятия Абулхаиром
имперского подданства и до конца XIX столетия вполне логично
укладывались в русло единой региональной политики государства,
направленной на превращение Казахской степи в неотъемлемую ор¬
ганичную часть российского государства.
С присоединением к империи новых территорий и образованием
Сырдарьинской линии начинается новый этап как в истории рос¬
сийского регионального законодательства, так и в организации ре¬
гионального управления. В сферу внутриполитических отношений
России попадает население, имевшее собственную цивилизацион¬
ную и крепкую мусульманскую традицию. Регион перестает быть
этнически гомогенным, что заставляет правительство искать новые
формы и приемы реализации региональной политики. Дальнейшее
продвижение империи вглубь Центральной Азии приводит к фор¬
мированию двух субрегионов - туркестанского (оседло-кочевого,
пограничного) и степного (кочевого, тяготеющего к российским по¬
граничным территориям). Цивилизационные, этнические, экономи¬
ческие и социокультурные различия определили некоторое свое¬
образие законодательства о туркестанских и степных областях. Но
при всех отличиях не только законодательство, но и правопримени¬
тельная практика, а главное - цели и задачи правительства на юго-
восточной окраине империи были едиными. Это не только позволяет,
но и диктует необходимость изучения административной политики в
Туркестанском генерал-губернаторстве и степных областях как общ¬
13
ности, как субрегиональных проявлений единой региональной (цен¬
тральноазиатской) политики.
Проблематика становления и утверждения российской власти в
Центральной Азии до настоящего времени не получила достаточного
развития в исторической науке. Достаточно сложно назвать труды,
в комплексе рассматривающие источники и генезис туркестанского
законодательства, процессы формирования российского управлен¬
ческого аппарата в регионе, административную политику царского
правительства на среднеазиатской окраине. Предпринимались лишь
попытки дать общую характеристику всего российского периода
истории Туркестана либо же каких-то частных сторон деятельности
русской администрации1. При этом в последнее время отмечается
определенный рост интереса российских исследователей к вопросам
истории российского присутствия в Центрально-Азиатском регионе2.
1 Киняпииа Н. С. Административная политика царизма на Кавказе и в Средней
Азии в XIX веке// Вопросы истории. 1983. № 4. С. 35—47; Киняпина II. С., Блиев М. М.,
Дегоев В. В. Кавказ и Средняя Азия во внешней политике России. Вторая половина
XVIII - 80-е годы XX в. М.: Изд-во МГУ. 1984. 328 с.; Ремнев А. В. Самодержавие и
Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX века. Омск:
Изд-во Омского ун-та, 1997.252 с.; Жиренчин К. А. Политическое развитие Казахстана
в XIX - начале XX века. Алматы: Же™ жаргы, 1996.125 с.; он же. Реформы управления
60-х годов XIX века в Казахстане и их политические и правовые последствия: автореф.
дис.... канд. юрид. наук. Алма-Ата, 1979. 19 с.: Корнеев В. В. Управление Туркестан¬
ским краем: реальность и «правовые мечтания» (60-е гг. XIX в. - февраль 1917 г.) //
Вопросы истории. 2001. N° 7. С. 56-68; Сады ков X. Д. Политико-административное
устройство Туркестанского генерал-губернаторства (1867-1917 гг.): автореф. дис. ...
канд. ист. наук. Ташкент, 1973. 40 с.; и др.
2 Бороздин С. С. Политика российских властей в отношении мусульманского на¬
селения Туркестана и Бухары: 1867-1914: дис.... канд. ист. наук. Екатеринбург, 2012.
210 с.; Корнеев В. В. Деятельность органов военного управления Российской империи
по государственному строительству в Центрально-Азиатском регионе: Вторая полови¬
на XIX - начало XX в.: дис.... канд. ист. наук. М., 2000. 229 с.; Котюкова Т. В. Окраи¬
на на особом положении... Туркестан в преддверии драмы. М.: Научно-политическая
книга, 2016. 391 с.; Литвинов В. П. Мусульманское паломничество в царской России:
историко-антропологический аспект: на примере Туркестана 1865-1917 гг.: дис. ...
канд. ист. наук. М., 2007. 241 с.; Литвинов В. П. История деятельности царской вла¬
сти по применению административной ссылки в Русском Туркестане в 1865 - феврале
1917 г.: дне.... канд. ист. наук. Елец, 2011. 210 с.; Соколов В. В. Туркестанский край в
составе Российской империи, вторая половина XIX в. - февраль 1917 г.: Проблемы
социально-экономического и общественно-политического развития: дис. ... д-ра ист.
наук. М., 2002.526 с.; Шушкова М. Е. Организация управления Туркестаном в начале
XX века: дис.... канд. ист. наук. М., 2015.313 с.; также см.: Быков А. Ю. Российская пра¬
вительственная политика в степных областях и трансформация традиционного казах¬
ского общества: 1731-1917 гг.: дис.... д-ра ист. наук. СПб., 2005.484 с.; он же. Проблема
седентаризации в политике России в Казахстане, XVIII - начало XX в.: дис.... канд.
ист. наук. Барнаул, 2001. 340 с.; Васин К. Л. Административные и судебные реформы
60-х - 90-х гг. XIX в. в стенных областях Западной Сибири: Акмолинской, Семипла-
тинской и Семиреченской: дис.... канд. ист. наук. Омск, 2008. 221 с.; Емельянова Н. М.
14
Кдинственным близким к проблематике настоящей монографии ис¬
следованием является работа Ф. Т. Тухтаметова1. Зато многогранная
историография Русского Туркестана нашла практически исчерпы¬
вающее отражение в трудах историка и историографа Центральной
Азии С. Н. Брежневой2. Стремлением проанализировать процесс
становления российской административной системы в генерал-гу¬
бернаторстве и, наконец, определить то место, которое царское пра¬
вительство отводило центральноазиатским владениям империи в со¬
ставе единого многонационального государства, была вызвана идея
создания настоящей работы.
Определить статус среднеазиатской окраины в рамках единого
государства невозможно без четкого представления о российском за¬
конодательстве в центральноазиатских областях, учреждавшем в ре¬
гионе новую административную систему. Поэтому настоящая работа
логически распадается на главы, демонстрирующие стадиальное рас¬
пространение и укрепление российского господства в Центральной
Азии.
Завоевание новых территорий не стало самой трудной задачей
России в Центральной Азии. Гораздо более сложной оказалась зада¬
ча превращения инокультурной среды в органически неотъемлемую
часть государства. Безусловно, империя имела собственную историю
освоения нерусских и нехристианских земель и народов, принимала
но внимание колониальный опыт Великобритании и Франции. Но ей
предстояло самостоятельно выдержать экзамен на роль носителя и
проводника европейской цивилизации, она взяла на себя свое соб¬
ственное бремя - бремя гуманной, просвещенной и ответственной
империи.
Полтора века назад, как, впрочем, и сегодня, цивилизацион¬
ные различия для человека зачастую остаются труднопреодолимой
преградой в понимании другого. В первую очередь это касается ад¬
11 нтеграция казахского населения стенных областей Западно-Сибирского генерал-гу¬
бернаторства в состав Российской империи: дисс.... канд. ист. наук. Омск, 2005.183 с.;
11узанов В. Д. Военно-административная система России в Южном Зауралье, конец
XVI - начало XIX в.: дис.... канд. ист. наук. Курган, 1999. 294 с.; Сорока Н. Н. Кре¬
стьянские переселения и их влияние на экономику казахского кочевого аула Степного
края второй половины XIX - начала XX в.: дис.... канд. ист. наук, 2005. Омск, 2009.
189 с.; и др.
1 Тухтаметов Ф. Т. Правовое положение Туркестана в Российской империи (вто¬
рая половина XIX века). Уфа: БашГУ, 1999. 215 с.
2 Брежнева С. Н. Присоединение Туркестана к России: дискуссионные проблемы
дореволюционной и советской историографии. Тольятти: Изд-во ТГАС, 2004. 288 с.:
она же. Современная историография русско-азиатских отношений в период присоеди¬
нения Туркестана к России. Тольятти: Изд-во ТГУС, 2007.155 с.
15
министративно-политических отношений. Ибо чем более регла¬
ментирована сфера взаимодействия представителей различных со¬
циокультурных общностей, тем разительнее отличия в восприятии и
оценке одних и тех же норм, правил и событий.
Для россиян XIX столетия, как территориально далеких от Цент¬
ральной Азии, так и едва вступивших с ней в соприкосновение, жи¬
тели региона представлялись как минимум нуждающимися в циви¬
лизационно-просветительском влиянии. И чем в большей степени
российские военные и чиновники воспринимали правительственный
курс на приобщение Туркестана и степных областей к общеимпер¬
ской жизни, тем интенсивнее они стремились это влияние реали¬
зовать, попутно ломая традиционные институты и отношения, что
не могло не вызывать непонимание, сопротивление, а чаще всего
нежелание созидательного взаимодействия со стороны коренного
населения.
Такая ситуация была характерна не только для окраин Российской
империи. Знавший не понаслышке о буднях британской колониаль¬
ной администрации в Индии Редьярд Киплинг в своей знаменитой
«Балладе о Востоке и Западе» писал в 1889 г.:
О, Запад есть Запад, Восток есть Восток, и с мест они не сойдут,
Пока не предстанет Небо с Землей на Страшный Господень суд.
Россия же смотрела на свои далекие владения иначе. Не имея
практики управления заморскими территориями, зато привыкшая
столетиями расширяться за счет ассимиляции постоянно прирас¬
тавших территорий, Российская империя не могла, да и не хотела
отягощать себя незнакомыми и малопонятными конструктами. Ей
было проще, и многовековой опыт доказывал возможность этого, ре¬
ализовывать в той же Центральной Азии имперский проект Большой
России, населенной россиянами, часть из которых на какое-то время
продолжала сохранять свое социокультурное своеобразие. Поэтому
на передний край межцивилизационного взаимодействия должны
были встать чиновники, готовые всеми своими силами способство¬
вать последовательной трансформации местных институтов, норм
и обычаев в сторону общегосударственных. Люди, для которых «ту¬
земцы» были не чужеродным человеческим материалом, обслужива¬
ющим текущие государственные интересы, а потенциальными равно¬
правными гражданами могучей державы.
Конечно, такая задача была под силу не каждому, но к этому стре¬
милось большинство руководителей региона, для которых грань
между российским западом и востоком виделась со временем преодо¬
лимой преградой, ибо
16
...нет Востока, и Запада нет, что - племя, родина, род,
Если сильный с сильным лицом к лицу у края земли встает...1
И в этой книге речь пойдет именно о них, так как они в большей
мере и воплощали политический курс в Туркестанском крае и степ¬
ных областях, определенный российским правительством.
Каждая империя несла свое по-разному понимаемое бремя. Для
одной оно состояло в снаряжении постоянных военных экспедиций
с целью захвата и доставки на материк заморских сокровищ. Для
другой - в обеспечении условий для использования экономическо¬
го потенциала чужеродных территорий. Россия же в XIX столетии
продолжала смотреть на присоединяемые территории как на свои
однородные земли, видела своей задачей их развитие в гражданском,
социальном, культурном и экономическом отношениях с целью пол¬
ноценного их включения во внутреннюю жизнь государства.
И это имперское бремя было, пожалуй, самым тяжелым, дол¬
говременным и финансово затратным. Как минимум до конца
1880-х гг. российская экономика практически не видела положитель¬
ного эффекта от приобретения новых юго-восточных территорий.
Огромный массив специального законодательства, направленно¬
го на последовательную вестернизацию, формирование новой систе¬
мы просвещения, культурное и экономическое развитие легли бреме¬
нем на российское государство. Можно спорить о том, насколько все
эти трансформации были необходимы и оправданны. Но хочет кто-
го того или нет, сегодня трудно отрицать, что ценой больших усилий
Российской империи удалось заложить тот фундамент, на котором
сегодня существуют и развиваются пять суверенных государств
Центральной Азии.
Бремя Российской империи - это не бремя белых европейцев, же¬
лавших переделать чуждый им мир под себя. Это бремя соотечествен¬
ников, стремившихся вырастить новую гражданственность на базе
патриархальных кочевых аулов, городов и оазисов Мавераннахра.
Организация высшего управления центральноазиатскими
владениями Российской империи
Дела, касающиеся сношений с азиатскими государствами и вос¬
точными народами, состоявшими в российском подданстве, еще в
1797 г. были сосредоточены в специальной экспедиции Коллегии
1 Киплинг Р. Соч.: В 3 т. Т. 1: Сборник / пер. с англ.; сост. К. Атарова. М.: Радуга,
2000. С. 97.
17
иностранных дел. После учреждения министерств в России Коллегия
иностранных дел, сохранив свое название и штат, превратилась фак¬
тически в канцелярию министра иностранных дел, а экспедиции - в
ее отделения. А 19 апреля 1819 г. был учрежден Азиатский депар¬
тамент МИД. В предписании управляющего министерством графа
К. В. Нессельроде говорилось, что этот департамент «имеет глав¬
ным предметом своим дела азиатских народов, России подвластных,
а равно и тех, с коими сие государство находится в торговых или в
других каких-либо сношениях»1. Департамент состоял из двух от¬
делений, каждое из которых, в свою очередь, делилось на два стола.
Первое отделение ведало сношениями с Турцией, Персией, Кавказом
и Закавказьем. Во втором отделении сосредоточивались дела, каса¬
ющиеся кочевых и других восточных народов России. Сам по себе
департамент стал не директивным, а лишь техническим органом.
Азиатский департамент просуществовал без особенных из¬
менений вплоть до 1868 г. По штатам министерства 1838 г. к нему
добавились третье отделение и учебное отделение восточных язы¬
ков, было увеличено общее число служащих2. Общее учреждение
Министерства иностранных дел от 10 декабря 1846 г. подтвердило
прежние функциональные обязанности Азиатского департамента с
особой оговоркой, что в нем же сосредоточивается производство дел
по управлению киргизами (казахами) Большой и Малой орды, общее
заведование которыми было возложено на МИД3.
Азиатский комитет продолжал разбирать дела по управлению рос¬
сийскими кочевниками, по отношениям с Бухарой, Хивой, Китаем.
В августе 1827 г. превратился в постоянный орган. Его состав был
несколько расширен за счет введения М. М. Сперанского и директо¬
ра Азиатского департамента К. К. Родофиникина. Период наиболь¬
шей активности комитета приходится на 1826-1827 гг. Затем его
деятельность заметно сократилась, в с 1850 г. Азиатский комитет во¬
обще прекратил свои заседания. Его сменили Амурский (по устрой¬
ству Приамурья) и чуть позже Сибирский4 (по административному
устройству Сибири) комитеты. В конце 1850-х гг. неоднократно со¬
зывались Особые комитеты для решения отдельных вопросов (в том
числе Особый комитет, основанный в 1863 г. для разработки админи¬
стративной системы среднеазиатских кочевников).
1 Очерк истории Министерства иностранных дел. 1802-1902. СПб., 1902. С. 90.
2 Там же. С. 126.
3 Там же. С. 129.
4 Второй Сибирский комитет.
18
Сосредоточение управления азиатскими народами России в
Министерстве иностранных дел следует, безусловно, рассматривать
как временную меру. По мере упрочения на новых землях россий¬
ской власти и после создания на местах органов российской админи¬
страции управление восточными народами стало передаваться в со-
(> гветствующие министерства (внутренних дел и военное). Особенно
п от процесс активизировался в конце 50-х - начале 60-х гг. XIX в.
Гак, в 1864 г. в ведение Военного министерства было передано управ-
кчше кочевниками Сырдарьинской линии. Со временем Азиатский
/а партамент вообще утратил прежние обязанности по участию в
управлении восточными народами России. Функции эти перешли в
министерства внутренних дел и военное.
2 февраля 1897 г. Азиатский департамент МИД был переимено¬
ван в первый. Накануне Октябрьской революции (с 24 июня 1914 г.)
азиатскими делами в министерстве ведали уже три политических от¬
дела (ближневосточный, средневосточный и дальневосточный), при¬
чем деятельность их носила исключительно внешнеполитический
характер.
В связи с активизацией восточной политики России и необходи¬
мостью оперативного реагирования на изменяющееся положение
восточных народов России и сопредельных государств почти одно¬
временно с учреждением Азиатского департамента МИД в 1820 г.
начал функционировать и Азиатский комитет. Хотя идея особого
комитета для решения азиатских дел родилась фактически одновре¬
менно с учреждением Азиатского департамента МИД. В Комитете
министров 29 мая 1819 г. была заслушана записка управляющего
Министерством иностранных дел К. В. Нессельроде о передаче по
высочайшей воле на его рассмотрение нескольких взаимосвязанных
вопросов: о действиях хивинского хана, о разграблении каравана и
о разрешении бухарскому послашшку прибыть в Петербург. Камнем
преткновения стала проблема «усмирения» степи, которую орен¬
бургские губернаторы предпочитали решать путем отправления ка¬
рательных экспедиций, последствия которых правительство призна¬
вало вредными как для состояния торговли, так и для внутреннего
состояния казахов. Еще в ноябре 1818 г. Комитет министров прямо
запретил отправлять в степь воинские отряды. На этот раз он вновь
подтвердил незыблемость своей позиции, а вопросы организации
торговли в регионе и обеспечения безопасности караванов положил
передать на рассмотрение особого комитета из министров иностран¬
ных дел, финансов и военного, «который бы, вникнув в настоящее по¬
ложение дел тамошнего края и сообразуя все бывшие прежде о нем
предположения, представил виды к принятию мер, сообразных с го¬
19
сударственной пользой...». 3 июля положение Комитета министров
получило высочайшее утверждение1.
Из записки К. В. Нессельроде от 1825 г. следует, что вышеназван¬
ный особый комитет должен был работать под эгидой Министерства
иностранных дел. А формирование комитета по азиатским делам как
межведомственного органа следует отнести к 1820 г., когда прибытие
в российскую столицу хана Шергазы и оренбургского военного гу¬
бернатора П. К. Эссена окончательно обозначило значимость, слож¬
ность и комплексность проблем и задач, стоявших перед империей
на центральноазиатском направлении. 26 января 1820 г. император
повелел: «Вместо прежнего Комитета, для всех вообще азиатских дел
составить новый: из начальника Главного штаба и министров ино¬
странных дел, финансов и внутренних дел». При этом управление де¬
лами комитета было возложено на директора Азиатского департамен¬
та МИД. Новый Комитет азиатских дел (Азиатский комитет) провел
первое свое заседание 8 февраля 1820 г.2 На то, что датой основания
этого органа следует считать именно 26 января 1820 г., прямо ука¬
зывают более поздние документы Собственной его императорского
величества канцелярии3.
Первым председателем комитета был министр внутренних дел
В. П. Кочубей, которого сменил его преемник В. С. Ланской. Послед¬
ним председателем Азиатского комитета, руководившим им боль¬
шую часть времени существования этого органа, был министр ино¬
странных дел К. В. Нессельроде.
Комитет собирался по мере накопления дел и разбирал в основ¬
ном дела кочевников Астрахани, Зауралья, Западной Сибири и др.
Со временем компетенции Азиатского комитета расширились за счет
передачи ему всех азиатских дел вообще, в том числе вопросов, свя¬
занных с состоянием российско-калмыцких отношений. Действовал
этот орган до середины 1850 г.
Несколько позже (1821) был создан Сибирский (известный как
Первый Сибирский) комитет. Целью создания этого временного ор¬
гана должно было стать рассмотрение отчета М. М. Сперанского по
итогам его двухлетнего управления Сибирью и проведенной им ре¬
визии края. Известный историк азиатской части России А. В. Ремнев
писал: «В этом можно видеть возврат к опыту еще Сибирского при-
1 1819 г. июля 9. Выписка из журналов Комитета министров 20 мая и 8 июля //
ДВ11РИ. Ф. 161. СПб Гл.арх. 1-1. 1819-1828. Он. 781. Д. 488. Л. 2-3 об.
2 Записка в Комитет министров «О Комитете азиатских дел* // Там же. Л. 11 —
12 об.
3 1827 г. августа 23. Отношение статс-секретаря Н. Н. Муравьева управляющему
МИД К. В. Нессельроде// Там же. Л. 18.
20
кпза. Существовала объективная потребность иметь высший орган,
который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и
разгрузить другие высшие государственные учреждения. Однако
I Сибирский комитет имел отличия от своего непосредственного
предшественника - Комитета по делам Сибирского края. Более ста¬
бильный состав членов, длительное существование, своя канцелярия,
а самое главное - широкие полномочия. Имел он и большую авто¬
номность по отношению к Комитету министров, который был его
прототипом»1.
В первоначальный состав комитета под председательством ми¬
нистра внутренних дел В. П. Кочубея вошли министр финансов
Л. А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел
А. Н. Голицын, государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен, близ¬
кий соратник императора А. А. Аракчеев и сам М. М. Сперанский.
В 1823 г. Кочубея на посту председателя сменил Аракчеев. Затем
комитет возглавлял один из старших по чину его членов. Состав
Первого Сибирского комитета был достаточно представительным
и авторитетным. В разные годы он был дополнен начальником
Главного штаба, военным министром и шефом жандармов2.
Со временем (1822) комитет стал особым постоянным органом по
рассмотрению законодательных инициатив, относящихся к управ¬
лению Сибирью (в том числе казахами Западно-Сибирского ведом¬
ства), фактически высшим органом власти и центральным органом
управления. К обязанностям комитета были отнесены обсуждение
п введение в действие новых предложений об устройстве Сибири,
и том числе мер, предлагавшихся сибирским начальством. Имея не¬
посредственную связь с сибирскими генерал-губернаторами, коми¬
тет решал и вопросы текущего управления регионом, представляя
псе свои предложения непосредственно на усмотрение императора.
Делопроизводство велось в особой канцелярии.
В начале 1838 г. комитет был упразднен с передачей его компетен¬
ций Государственному совету и Комитету министров. Главной заслу¬
гой Первого Сибирского комитета является деятельное обсуждение
п принятие в 1822 г. 10 крупных законодательных актов, составив¬
ших особое «Сибирское учреждение».
Формально Азиатский и Сибирский комитеты являлись выс¬
шими органами управления для всей Азиатской России, хотя им и
приходилось действовать параллельно с другими высшими государ¬
ственными учреждениями.
1 Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой по¬
тнице XIX в. Омск: Изд-во Омского ун-та, 1995. С. 77-78.
2 Там же. С. 78-79.
21
В 1852 г., когда ревизия Западной Сибири генерал-адъютанта
Н. Н. Анненкова1 поставила в повестку дня пересмотр «Учреждения
для управления сибирских губерний» 1822 г., для решения законода¬
тельных и исполнительных вопросов надведомственного характера
был создан Сибирский (Второй Сибирский) комитет. В состав соз¬
данного 17 апреля 1852 г. Сибирского комитета вошли министры вну¬
тренних дел и военный, императорского двора и уделов, финансов и
юстиции, главноуправляющие II и III отделениями Собственной его
императорского величества канцелярии, председатель Департамента
государственной экономии Государственного Совета. Кроме них в
заседаниях участвовали генерал-адъютант и член Государственного
Совета Н. Н. Анненков, а также великий князь Константин Нико¬
лаевич. Возглавляли комитет последовательно председатели
Комитета министров А. И. Чернышев и А. Ф. Орлов2. С 1861 г. в за¬
седаниях Сибирского комитета председательствовали старшие из
присутствовавших.
Просуществовав до 1864 г., комитет ограничился лишь регламен¬
тацией отдельных положений сибирского учреждения и был при¬
соединен к Комитету министров. Как отмечал А. В. Ремнев, «II Си¬
бирскому комитету не удалось кардинальным образом переломить
отношение высших властей к Сибири, им не были подготовлены и
проведены реформы, в которых остро нуждалась Сибирь. Но поста¬
вить ряд проблем, начать их разработку - ему удалось... На неболь¬
шой период II Сибирский комитет повысил управляемость регио¬
на, обеспечил принятие многих важных управленческих решений.
Впервые после реформ М. М. Сперанского II Сибирский комитет
предпринял, хотя и неудачную, попытку выработать комплексный
подход к освоению Сибири»3.
По мере утраты Министерством иностранных дел прерогатив по
управлению азиатскими территориями России они переходили, как
было отмечено выше, в ведение МВД и Военного министерства. Так
как часть настоящей работы посвящена Русскому Туркестану, следу¬
ет остановиться на организации центрального управления азиатски¬
ми народами именно военного ведомства.
16 октября 1863 г. было создано Главное управление Генерального
штаба, состоявшее из совещательного комитета, канцелярии и двух
отделов (по части Генерального штаба и по военно-топографической
1 Ревизия генерал-адъютанта Анненкова Н. II. Западной Сибири (1850-1851) //
РГИА. Ф. 1397.1851.22д.
2 Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй по¬
ловины XIX - начала XX веков. Омск: Изд-во Омского ун-та, 1997. С. 55.
3 Там же. С. 69.
22
масти). Первый отдел, в свою очередь, делился на инспекторский
< гол и три отделения (распорядительное по войскам, азиатское и во¬
ем но-ученое). Азиатское отделение, кроме прочего, ведало вопросами
иоенно-административного устройства Кавказа, Оренбургского края,
Западной и Восточной Сибири1. По штату в нем состояли пять слу¬
жащих и прикомандированный обер-офицер Корпуса топографов2.
31 декабря 1865 г. путем слияния Главного управления Гене¬
рального штаба и Инспекторского департамента Военного мини¬
стерства был образован Главный штаб3, в состав которого и перешло
бывшее азиатское отделение ГУ Генерального штаба. Теперь оно
стало именоваться VIII отделением4. Однако 30 марта 1867 г. это от¬
деление было заменено на заведование азиатскими делами в составе
всего двух чиновников и прикомандированного офицера Корпуса во¬
енных топографов5.1 января 1869 г. последовало новое Положение о
Военном министерстве, которое кроме чисто военных направлений
отнесло к ведению Азиатской части Главного штаба и делопроиз¬
водство по устройству военно-народных управлений на Кавказе, в
Сибири, в Оренбургском и Туркестанском краях6. Таким образом,
становится очевидной роль, которую играло азиатское ведомство
Главного штаба в управлении Русским Туркестаном. Оно, так же
как и Азиатский департамент МИД, не было директивным органом,
а лишь вело переписку и готовило материалы по вопросам админи¬
стративного устройства Туркестана, осуществляло связь между крае¬
вой и центральной администрацией.
30 июня 1886 г. заведование азиатскими делами было преобразо¬
вано в Азиатскую часть Главного штаба. Среди прочего в Положении
об Азиатской части особо отмечается, что на нее возложено ведение
дел по организации военно-народного управления в Туркестанском
1 1863 г. сентября 27. Положение о Главном управлении Генерального штаба //
МСЗРИ-П. Т. 38: 1863. Отд. 2-е. № 40083. СПб., 1866. С. 67-75.
2 Общий состав Главного управления Генерального штаба по 1 -е января 1865 года.
С 116.: б. и., 1865. С. 6-7.
3 1865 г. декабря 31. Положение о Главном штабе // ПСЗРИ-Н. Т. 40: 1865.
()тд. 2-е. № 42845. СПб., 1867. С. 401-403.
4 Общий состав чинам Главного штаба по 25-е января 1866 года. СПб.: 6. и., 1866.
(\ 14.
5 1867 г. марта 29. Именной указ об изменениях в составе учреждений Военно¬
го министерства // ПСЗРИ-И. Т. 42: 1867. Отд. 1-е. № 44412. СПб., 1871. С. 336-340;
Приказы военного министра за 1867 г. СПб.: 6. и., 1867. № 103; Общий состав чинам
Главного штаба по 1-е января 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 13; Общий состав Главного
штаба по 7-е июня 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 12; Общий состав Главного штаба по
11-е сентября 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 12.
6 1869 г. января 1. Положение о Военном министерстве // ПСЗРИ-И. Т. 44: 1869.
Отд. 1-е. №46611. СПб., 1873. С. 14-15.
23
крае и в Закаспийской области. Заведующий Азиатской частью при¬
равнивался в правах к начальнику отделения Главного штаба, а ее
численность вновь увеличивалась до пяти человек1. Таким образом,
налицо явное усиление внимания правительства к азиатским вопро¬
сам и, естественно, к организации военно-народного управления в
Средней Азии.
В таком виде Азиатская часть просуществовала до 1903 г., когда
была преобразована в Азиатский отдел Управления 1-го генерал -
квартирмейстерства. В 1906 г. она получила статус отдела Главного
штаба, который в 1910 г. был вновь преобразован в Азиатскую
часть. До своей ликвидации в 1918 г. Азиатская часть вела дела по
административному и военно-народному управлению в областях
Туркестанского генерал-губернаторства и по политическим вопро¬
сам, связанным с Бухарским и Хивинским ханствами.
В заключение отметим, что существовавшая в рассматриваемый
период практика утверждения туркестанских положений преду¬
сматривала последовательное обсуждение предлагавшихся проектов
сначала в отдельных министерствах, затем - специальной комиссией,
составлявшейся из представителей различных министерств, которая
представляла уже согласованный проект в Государственный Совет.
После рассмотрения в нем проект поступал на утверждение импера¬
тором и становился законом, вводимым в действие Сенатом.
Подводя итог краткому обзору центрального управления
Туркестанским краем, следует отметить, что высшее управление
осуществлялось императором, а непосредственное - военным ми¬
нистром. Делопроизводство же по этим вопросам в военном ведом¬
стве было сосредоточено в Азиатской части Главного штаба. Роль
Министерства иностранных дел и его Азиатского департамента вряд
ли стоит преувеличивать, ибо они руководили азиатскими народами
как раз до завоевания Средней Азии и создания там генерал-губер¬
наторства. А особые комитеты и комиссии из представителей мини¬
стерств создавались для решения наиболее принципиальных вопро¬
сов административной политики (таких как организация крупных
административно-территориальных единиц и разработка местных
положений). Непосредственное управление степными областями в
большей мере принадлежало Министерству внутренних дел и значи¬
тельно приблизилось к общеимперскому. Однако и среди них были
области, имевшие своеобразие в организации главного управления,
притом что их внутренняя административная структура практически
совпадала.
1 1886 г. июня 30. Положение об Азиатской части Главного штаба // ПСЗРИ-1П.
Т. 6:1886. № 3850. СПб., 1888. С. 380-381.
Глава 1
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТЬЮ
Проект Положения о Среднеазиатской пограничной
области 1865 г.
В самом конце 1864 г. военный министр Д. А. Милютин сообщил
западносибирскому генерал-губернатору А. О. Дюгамелю высо¬
чайшую волю приступить к обсуждению главных оснований буду¬
щего устройства Оренбургского и Западно-Сибирского краев с тем,
чтобы предоставить соображения генерал-майору М. Г. Черняеву, ко¬
торому поручалась разработка «проекта положения о новой линии»1.
Вместо этого в самом начале 1865 г. магистром Н. А. Северцовым под
руководством М. Г. Черняева был разработан проект Положения о
Среднеазиатской пограничной области2. Свойственные покорите-
ио Туркестана военные амбиции прослеживаются уже в § 2 этого
документа, гласящем, что четко можно определить лишь северные
пределы области. А вот пределы со стороны соседних ханств не мо-
|ут быть определены «по не установившимся с нами правильным
отношениям»3. Вполне очевидно, что мечтавший о захвате Ташкента
генерал не мог наступить на горло собственной песне, официально
ограничив южные пределы городом Туркестаном.
Особый статус области подчеркивался создателями проекта
Положения уже в ее названии «пограничная», а стремление сразу
превратить новую область в обособленное административное обра¬
зование с явно выраженной военной доминантой было зафиксирова¬
но в § 3 проекта, который признавал область «отдельным военным
1 1864 г. декабря 13. Отношение военного министра командующему войсками За¬
падной Сибири //Серебренников А. Г. Туркестанский край: Сб. материалов для исто¬
рии его завоевания. 1864.4.1. Т. 17. Ташкент: Тип. Шт.Туркест.воен.окр., 1914. С. 254.
2 1865 г. января. Проект Положения о Среднеазиатской пограничной области,
представленный генерал-майором Черняевым // РГВИА. Ф. 38. Оп. 8. Д. 86. Л. 2-33об.
(далее статьи указаны но этому документу).
3 Там же. Л. 2-2 об.
25
гражданским управлением, непосредственно подчиненным военному
министерству», к ведомству которого должны были относиться «все
чины гражданского управления области».
В военно-административном отношении область предполагалось
разделить на два фланга (левый и правый) и центр. Во главе флан¬
гов предполагалось поставить начальников, подчиненных начальни¬
ку области. Последний одновременно возглавлял и администрацию
центральной части (§ 4). Что касается гражданского управления, то,
с одной стороны, по вполне понятным причинам общеимперские
правила невозможно было распространить на новую территорию за
неимением там русского гражданского населения. С другой стороны,
предложение ввести на флангах и в центре должности управляющих
туземным населением (из офицеров или чиновников военного ве¬
домства) и создать под контролем начальника области канцелярию
по гражданским делам (§ 9, 20) показывает как понимание завоева¬
телями необходимости создания гражданской администрации как
таковой, так и осознание местной специфики создаваемой системы
гражданского управления.
Областное управление предлагалось составить из начальника об¬
ласти, военного штаба и канцелярии по гражданским делам (§ 9).
Областному начальнику предполагалось придать права начальника
военного округа, а также право утверждать приговоры над нижни¬
ми чинами и коренными жителями, осужденными по приговору по¬
левого уголовного суда (§ 10). При начальнике области, как и при
любом начальнике военного округа, предполагалось в качестве со¬
вещательного органа открыть военный совет в составе особого чи¬
новника от Военного министерства, начальника штаба, начальника
артиллерии, инженерного штаб-офицера и областного интенданта
(§ 17). Областному штабу, а также интендантскому и артиллерий¬
скому управлениям предлагалось придать статус военно-окружных
управлений (§ 18).
В отношении местного населения областному начальнику предпо¬
лагалось присвоить права военного губернатора с правом утверждать
в должности и смещать представителей коренного населения, заве¬
довавших «земским» управлением. Кроме адъютанта и двух штаб-
офицеров для особых поручений при начальнике области следовало
учредить особую обер-офицерскую должность чиновника Военного
министерства по гражданским делам1. Проект М. Г. Черняева уста¬
навливал и перечень должностных лиц первичной (в проекте «зем-
1 1865 г. января. Штатная ведомость Среднеазиатской пограничной области //
Там же. Л. 34.
26
Таблица /./
УПРАВЛЕНИЕ СРЕДНЕАЗИАТСКОЙ ПОГРАНИЧНОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ 1865 г.
[ ВОЕННЫЙ МИНИСТР )
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР ]
[ НАЧАЛЬНИК ОБЛАСТИ ]
to
ской») администрации: родоправителей, биев и манапов для кочев¬
ников; аксакалов, раисов, базар-баши и казн - для оседлых (§ 13,
41). Ведавшая гражданским управлением гражданская канцелярия
начальника области должна была состоять из правителя, его помощ¬
ника и трех писарей (§ 19).
В распоряжении начальника области, равно как и начальников
флангов, предполагалось иметь милиционеров (джигитов) из мест¬
ных кочевников (§21).
По всей видимости, отношения с соседними ханствами представ¬
лялись М. Г. Черняеву исключительно в военном контексте. Мало
того что все сношения с ханствами, «как мирные, так и военные»,
ставились под общий контроль военного министерства, начальнику
области предполагалось предоставить право самостоятельного дей¬
ствия (отражение набегов, прекращение торговли, вмешательство в
сношения между ханствами, ведение переговоров, заключение пере¬
мирий, представление предварительных мирных условий, ходатай¬
ство об учреждении консульств в его непосредственном ведении)
лишь с последующим донесением в Петербург (§ 14-15).
Начальникам флангов присваивались права дивизионных на¬
чальников. Кроме дислоцированных в пределах этих флангов воен¬
ных частей и управлений им подчинялись и управляющие туземным
населением, имеющие своих помощников (§ 20). Управляющие ту¬
земным населением ведали как административными, так и судебны¬
ми делами жителей своего участка. По административной части они
лишь надзирали за исправным внесением местным населением по¬
датей, исполнением повинностей и предписаний начальника области
и начальников флангов. При этом сама раскладка податей и повин¬
ностей подлежали местному управлению коренного населения. На
управляющих возлагалась также забота о защите караванов от проис¬
ков местных жителей, охрана лесов, арыков и разбор споров по пово¬
ду водопользования среди коренного населения (§ 22-27).
В тех городах, где располагались российские гарнизоны и которые
имели на момент завоевания свое городское управление, полагалось
ввести должности городничих, подчиненных местным военным ко¬
мендантам. В городах же, где не было российских военных частей,
администрация должна была подчиняться управляющему туземным
населением (§ 38).
В ведении городничего находилась городская полиция. Ему под¬
лежали наблюдение за исправным сбором податей и исполнением
предписаний и требований начальства. Он же должен был разбирать
и поступавшие к нему жалобы местных жителей, равно как и жалобы
русских на горожан азиатского происхождения (§ 39). Свои админи¬
стративные функции городничий должен был осуществлять через
28
подчиненных ему членов городского управления из среды местного
населения (§ 40).
Проект Положения устанавливал перечень выборных из корен¬
ных жителей должностных лиц в городах, их примерное соответ¬
ствие выборным лицам городского управления внутренней России:
старший аксакал - городской голова; аксакалы - гласные городской
думы, заведующие кварталами в полицейском отношении; раис - по¬
мощник городничего по полицейскому управлению; базар-баши - за¬
ведующий торговой полицией города, которому подчинялись как го¬
родские торговцы, так и караваны; казий (казн) - шариатский судья
(§41).
В отношении судопроизводства горожане из оседлых жителей
сами выбирали инстанцию - городничего либо казия. Если выбор
делался в пользу первого, то он должен был выносить решение сам,
пригласив казия в качестве консультанта по шариату. Разбирая жа¬
лобы местных жителей на нижние чины, городничий производил
дознание, представляя материалы следствия на усмотрение комен¬
данта. Дела же по жалобам нижних чинов на горожан из оседлых
городничий решал самостоятельно. Проект предусматривал, что
дела между кочевыми и оседлыми жителями городов разбираются
- по шариату комиссией, состоящей из депутатов с обеих сторон, под
председательством коменданта». В делах представителей коренного
населения с русскими предполагалось участие казия «в качестве му¬
сульманского юрисконсульта» (§ 42).
Управляющий туземным населением по судебной части должен
был следить за правильным рассмотрением дел народными (тузем¬
ными) судами, если в них не был замешан русский. Дела казахов с
русскими разбирались под его председательством с участием по од¬
ному депутату из русских офицеров и от местных жителей (§ 28-29).
Дела об убийстве и грабеже между коренными жителями и рус¬
скими, равно как и барымта1, совершенная после 1 января 1865 г.2,
подлежали разбору особыми военно-судными комиссиями, руко¬
водствовавшимися Полевым уголовным уставом и создававшимися
всякий раз приказами начальника области и начальников флангов.
Приговоры этих комиссий подлежали утверждению областным на¬
чальником (§ 30, 32).
Дела кочевников между собой должны были разбираться судом
бпев, созывавшимся для каждого случая распоряжением управля¬
ющего туземным населением. Суду биев под его председательством
1 Отгон скота.
2 То есть произошедшие после перехода новых земель под юрисдикцию Россий¬
ской империи.
29
подлежали, кстати, дела о барымте, совершенной до 1 января 1865 г.
(§31-32).
Народный суд по шариату сохранялся и для оседлых жителей с
тем отличием, что приговоры этого суда по уголовным делам подле¬
жали обязательному утверждению начальника области. Последний
должен был получить право отменять решения шариатского суда,
если они противоречили российским «понятиям о человеколюбии»
(§33).
Таким образом, представленный под руководством М. Г. Черняева
проект Положения о Среднеазиатской пограничной области пред¬
усматривал создание особой административно-территориальной
единицы со статусом генерал-губернаторства, военного управления,
аналогичного военному округу, придание начальнику области ранга
главного начальника края. Новая область не должна была в обычном
для империи порядке подчиняться Министерству внутренних дел, а
оставалась в военном и гражданском отношении в ведении Военного
министерства, не входя непосредственно в подчинение оренбургско¬
му генерал-губернатору. При этом начальнику области предлага¬
лось придать чрезвычайно широкие дипломатические полномочия,
фактически позволявшие ему непосредственно осуществлять внеш¬
неполитическую деятельность почти во всех возможных форматах.
Словом, новая административная система в основе своей повторя¬
ла принципы военно-народного управления, сформулированные и
опробованные на Кавказе.
Предусматривалось, что в административном отношении область
будет состоять из флангов (во главе с собственными начальниками)
и центра (непосредственно в ведении начальника области). Впервые
в отношении Туркестана предлагалось создать гражданскую админи¬
страцию, то есть особую отрасль управления, ведающую коренным
населением и имеющую собственные вертикаль и горизонталь вла¬
сти, соответствующие административно-территориальному делению
области. Центральным органом, в котором следовало сосредоточить
управление местным населением, должна была стать канцелярия об¬
ластного начальника, «по простоте управления туземным населени¬
ем» минимальная по своему составу.
Также впервые проект включил в административную систему
конкретную номенклатуру должностей представителей коренного
населения, разделив первичную администрацию согласно социо¬
культурному принципу. Особые должностные лица появились у ко¬
чевников и оседлых. Проект не прописывал критерии и процедуру их
назначения. А вот право утверждать в должностях и смещать пред¬
ставителей первичной администрации предоставлялось начальнику
области.
30
Авторы проекта обошли вниманием организацию первичного
управления в сельской местности, хотя частое обозначение «тузем¬
ной» администрации как «земской» свидетельствует о том, что она
должна была напоминать выборную общеимперскую. При этом бо-
лсе подробно толковалось административное устройство в городах,
|;»кже с явными намеками на подобие с внутренней Россией. Однако
м|юцедура назначения городничих, равно как и управляющих тузем-
м ым населением, не была однозначно прописана.
Рассмотренный проект Положения сохранял традиционный на¬
родный суд для разбирательства споров внутри коренного населе¬
ния - суд биев для номадов и суд казиев (шариатский) для оседлых
жителей. При этом управляющий туземным населением фактически
исключался из народного судопроизводства, превращаясь лишь в
надзирающую инстанцию. Нет никаких оснований полагать, что он
должен был получить право активно вмешиваться как в ход процес¬
са, так и в принимаемое решение. Лишь областной начальник полу¬
чал возможность отменять наиболее одиозные решения шариатского
суда.
Другим важным принципом туркестанской судебной системы
с гало привлечение в суды управляющего туземным населением и го¬
родничего, депутатов от русского и казахского населения в первом
случае и от номадов и оседлых жителей во втором, если в деле были
замешаны представители этих групп населения. Наконец, заложен¬
ное в проекте право выбора между судами городничего и казн для ко¬
ре иных жителей городов свидетельствует о формировании еще двух
и нденций Туркестанского законодательства: во-первых, признания
шариатского суда более опасным для новой власти в сравнении с су¬
дом биев и, во-вторых, стремления постепенно заменить традицион¬
ное судопроизводство российским.
Проект Северцова - Черняева от генерал-губернатора Западной
(’ пбири А. О. Дюгамеля в начале февраля 1865 г. поступил на рассмо-
фение в Военное министерство* 1. 12 февраля был подписан импера-
I < >рский указ об образовании на месте Сырдарьинской линии и новых
приобретений в Центральной Азии Туркестанской области во главе
< военным губернатором, на которого одновременно возлагалось и
командование дислоцированными в области войсками. В военном
отношении он подчинялся командующему войсками Оренбургского
края, а в гражданском - оренбургскому генерал-губернатору2.
1 1865 г. февраля 3. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири военному
министру // РГВИА. Ф. 38. Он. 8. Д. 86. Л. 1. ’
1 1865 г. февраля 12. Именной указ об образовании Туркестанской области //
I К'ЗРИ-И. Т. 40:1865. Отд. 1-е. X 41792. СПб, 1867. С. 184.
31
Высочайшим приказом военным губернатором Туркестанской об¬
ласти был назначен генерал-майор М. Г. Черняев1. Следует обратить
внимание на принципиальное изменение наименования новой обла¬
сти. Без сомнения, оно было сделано уже после знакомства военно¬
го министра с проектом Северцова - Черняева2. В условиях, когда
Ташкент еще не был захвачен Черняевым, правительство, скорее все¬
го, решило ограничиться уже имеющимися территориями, превратив
город Туркестан в центр нового региона. В любом случае, отказ от
наименования «Среднеазиатская» в пользу «Туркестанская» косвен¬
но свидетельствует о желании Петербурга стабилизировать устано¬
вившийся расклад сил в Центральной Азии и не будоражить настрое¬
ния как на востоке (в ханствах), так и на западе (в Великобритании).
Тогда же военный министр Д. А. Милютин поручил дежурному ге¬
нералу Главного штаба составление положения и штата вновь учреж¬
даемой Туркестанской области при участии начальника Азиатского
отделения Главного управления Генерального штаба и магистра
Н. Северцова3. Одновременно дежурному генералу Главного штаба
был направлен текст проекта Северцова - Черняева с пометками,
указывающими направления его переработки.
Так, «отдельное военное гражданское управление» (фактически
генерал-губернаторство) военное ведомство считало необходимым
заменить «военным губернаторством» с непосредственным подчине¬
нием главному начальнику Оренбургского края вместо Военного ми¬
нистерства, как это было предложено в проекте4. Планировавшееся
присвоение начальнику области прав начальника военного округа
следовало заменить правами военного губернатора5. Из нового поло¬
жения необходимо было исключить параграфы о дипломатических
полномочиях начальника области, составить особую инструкцию для
ведения дипломатических дел областным начальником, назначить
при нем особого чиновника министерства иностранных дел для осу¬
ществления пограничных сношений6. Наконец, в новый закон следо¬
вало не включать раздел о военном совете, аналогичном генерал-гу¬
бернаторскому. Права и обязанности военно-окружных управлений
1 1865 г. февраля 13. Приказ о назначении военного губернатора Туркестанской
области // РГВИА. Ф. 38. Ои. 8. Д. 86. Л. 64 об.
2 Об этом свидетельствуют сделанные в Военном министерстве карандашные по¬
метки на тексте указанного проекта.
3 1865 г. февраля 12. Отзыв генерал-квартирмейстера А. И. Веригина дежурному
генералу Главного штаба Ф. Л. Гейдену // Там же. Л. 54-54 об.
4 См. пометки: 1865 г. января. Проект Положения о Среднеазиатской пограничной
области. Л. 2 об.
5 То же. Л. 4.
6 То же. Л. 5 -6.
32
иг стоило присваивать областному штабу, интендантскому и артил¬
лерийскому управлениям. Учитывая отдаленность и значительность
дислоцированных в области войск, Военное министерство призна-
ипло возможным создать в области особое артиллерийское управле¬
ние и отделение военно-окружного интендантства, которые должны
были вступать в сношения с соответствующими оренбургскими уч¬
реждениями не напрямую (как следует из отношений прямой под¬
чиненности), а через военного губернатора (которому должны были
подчиняться все местные учреждения, что значительно расширяло
права начальника области в сравнении с военными губернаторами
других регионов империи)1.
Еще одно замечание на первый взгляд кажется незначительным,
по уже в нем можно увидеть зарождение основной тенденции в отно¬
шении правительства к местной религиозной традиции. При редакти¬
ровании § 42 в тексте «Дела между киргизами и сартами2 судятся по
шариату комиссией, состоящей из депутатов с обеих сторон под пред-
еедательством коменданта...» слова «по шариату» были вычеркнуты.
. >то означало, что шариат, сохранявшийся в качестве судебной тра¬
диции для оседлого населения, не должен был стать обязательным
правилом для разрешения судебных споров среди кочевников.
Уже в феврале 1865 г. в столице империи началось изучение про¬
екта Северцова - Черняева. Разработка положения об управлении
областью было возложено на Военное министерство. 17 февраля
1865 г. директор Азиатского департамента МИД П. Н. Стремоухое
представил на усмотрение военного министра свои замечания, кото¬
рые Д. А. Милютин счел необходимым принять во внимание при со-
(д авлении проекта нового закона.
Анализ замечаний Стремоухова показывает, как центральная
власть в Петербурге стремилась ограничить аппетиты туркестан¬
ских военных. Парируя тезис составителей проекта о том, что южные
I раницы Туркестанской области «определены быть не могут», глава
Азиатского департамента напоминал, что пределы области «обозна¬
чены уже в общих чертах в удостоенной Высочайшего утверждения
докладной записке вице-канцлера и военного министра» от 21 ноября
1864 г.3 Он подчеркивал, что военного губернатора области следовало
подчинить оренбургскому генерал-губернатору, но при этом предо¬
ставить ему особые права в политическом, военном и административ¬
1 Тоже. Л. 6.
2 Под сартами российское законодательство понимало оседлое население Турке-
| I л некого края.
* 1865 г. февраля 17. Стремоухое П. II. Некоторые замечания по поводу представ-
м иного генералом Черняевым проекта Положения // РГВИА. Ф. 38. Оп. 8. Д. 86. Л. 79.
33
ном отношениях. Вместо деления области на два фланга (левый, пра¬
вый) и центр Стремоухов предлагал разделить ее на четыре уезда или
округа (три пограничных и один внутренний). Если М. Г. Черняев
в своем проекте полагал, что военному губернатору в пограничных
сношениях следует руководствоваться инструкцией Военного мини¬
стерства, то Стремоухов считал, что соответствующая инструкция
должна быть подготовлена в результате соглашения министерств во¬
енного и иностранных дел. Проект Северцова - Черняева давал во¬
енному губернатору право самостоятельно активно вмешиваться в
отношения между среднеазиатскими ханствами. Стремоухов же под¬
черкивал, что такое вмешательство «должно быть всячески избегае¬
мо» и возможно лишь с разрешения двух министров. Он склонялся
к тому, что вооруженные действия в регионе могли бы допускаться
лишь с целью «предупредить нарушение наших пределов и наших тор¬
говых интересов... Во всяком случае наше вмешательство не должно
иметь целью каких-либо поземельных приобретений, но лишь обес¬
печение и расширение нашей торговли и достижение прочих мир¬
ных отношений с нашими соседями»1. В своем проекте М. Г. Черняев
предусматривал создание консульств в соседних ханствах под кон¬
тролем военного губернатора области. Стремоухов указывал на то,
что учреждаемые в среднеазиатских ханствах консульства на общем
основании напрямую должны были подчиняться Министерству ино¬
странных дел, а с военным губернатором «лишь находиться в тесной
связи и в постоянных с ним сношениях»2. Ответственный диплома¬
тический чиновник считал, что в судебном отношении местные обы¬
чаи следовало постепенно заменять русскими законами. А потому
применение мусульманского права следовало ограничить лишь дела¬
ми семейными и наследственными3.
Поясняя свою точку зрения, действительный статский советник
П. Н. Стремоухов отмечал, что ббльшая, чем предполагал М. Г. Чер¬
няев, зависимость военного губернатора от центрального правитель¬
ства ни в коей мере не уронит его политического значения. Ибо, как
утверждал мидовский чиновник, если ханы являлись независимыми
владетелями, то военный губернатор оставался лишь представителем
верховной власти. И поэтому не имел права собственной властью со¬
вершать завоевания или уступать уже присоединенные к империи
земли4.
1 1865 г. февраля 17. Стремоухов П. Н. Некоторые замечания по поводу представ¬
ленного генералом Черняевым проекта Положения. Л. 79 об.
2 Там же. Л. 80.
3 Там же.
4 Там же. Л. 80-80 об.
34
Особо Стремоухое остановился на так называемой проблеме
I лшкента. Озвучивая позицию министерства, он подчеркивал выго-
iv сто независимости: «Ташкент как рынок и меновой двор для на¬
шей торговли, как резиденция нашего консула для нас во много крат
им годнее, чем как наше владение... благоразумнее ограничиться по-
к \ да мерами строго оборонительными, устройством приобретенного
края и подготовлением в Ташкенте условий самостоятельности»1.
Представитель МИД поддержал идею водворения в области от-
■ I а ш I ых нижних чинов с пособиями от правительства. Превратившись
и имлевладельцев, они должны были стать основой для закрепления
id жоп территории в составе России. Он также обратил внимание на
необходимость устройства судоходства на Сырдарье и урегулирова¬
ния статуса Аральской флотилии.
Рассматривая пометки Д. А. Милютина в тексте замечаний Стре¬
ме >ухова на проект М. Г. Черняева, заметим, что военный министр,
пилимо, из стремления придать области максимально общеимпер-
• кип характер высказался категорически против ее деления именно
|i.i округа. Отметил, что статью о возможности военного губернатора
имппиваться в отношения между ханствами следует вообще исклю¬
чи п> из Положения об управлении областью. А возле размышлений
< Тремоухова об организации судопроизводства на полях написал:
• Нам следует воспользоваться положительным опытом на Кавказе
и отнюдь не давать усилиться влиянию магометанского духовенства
и шариата»2.
Анализ замечаний Стремоухова и Милютина на проект Северцо-
па Черняева убеждает в том, что позиция обоих министерств сво-
шлась к стремлению закрепить за империей уже присоединенные
и рритории, отказу от новых завоеваний и к необходимости органи-
taiHiH управления в новой области на основаниях, максимально при¬
ближенных к остальной России.
Временное Положение об управлении Туркестанской
областью 1865 г.
Вскоре было упразднено и управление Сырдарьинской линии,
ммененное управлением новой Туркестанской области3. А 6 авгу¬
1 Там же. Л. 81.
2 Там же. Л. 80.
{ 1865 г. марта 5. Именной указ об упразднении управления Сырдарьинской ли-
м I hi и образовании вместо оного управления Туркестанской областью // ПСЗРИ-П.
I Ш: 1865. Отд. 1-е. № 41870. СГ16.. 1867. С. 261-262.
35
ста 1865 г. был подписан именной указ, утверждавший Временное
Положение об управлении Туркестанской областью, которое под¬
тверждало линию на соединение в одних руках военной и граждан¬
ской власти1. Не случайно все указы о Туркестанской области были
объявлены приказами по военному ведомству.
Обращает на себя внимание одно чрезвычайно интересное обстоя¬
тельство. Принято считать, что в состав Туркестанской области апри¬
ори входил и Ташкент. И тогда возникает вопрос, почему же область
была названа не Ташкентской, а сам город не объявлен официально
центром нового административно-территориального образования.
Ведь это был самый крупный в то время населенный пункт регио¬
на, имевший, безусловно, приоритетное стратегическое положение.
Более того, Ташкент не упоминается и в перечне из 11 «укрепленных
мест» (Чимкент, Туркестан, форты Перовский, № 1 и 2, Аулие-Ата,
Мерке, Токмак, Арысское укрепление, Чулак-Курган и Джулек), где
следовало содержать продовольственные магазины для довольство¬
вания войск и гарнизонов2. Не упоминается он и среди местопребы¬
ваний управлений комендантов и воинских начальников3. Но если
учесть, что после захвата Ташкента прошло всего полтора месяца,
за которые Петербург еще не смог осмыслить его государственную
принадлежность, становится очевидным, что такое «упущение»
Ташкента не было случайным. До официального признания его ча¬
стью империи город этот никак не мог стать субъектом внутренней
политики государства и официально войти в состав Туркестанской
области. Формально он оставался вне пределов России, в него не на¬
значался гарнизон, он не мог стать ни центром, ни резиденцией мест¬
ной власти4.
В контексте военизации туркестанской администрации достойно
упоминания и то, что закон устанавливал подведомственность обла¬
сти командующему войсками Оренбургского военного округа, а не
как первоначально: в военном отношении - командующему, а в граж¬
данском - оренбургскому генерал-губернатору. Очевидно, что обе по¬
следних должности соединялись в одном лице - главном начальнике
Оренбургского края Н. А. Крыжановском. Но весьма сомнительно,
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской обла¬
стью // Там же. № 42372. С. 876-881 (далее статьи указаны по этому изданию).
2 Там же. С. 876.
3 См.: 1865 г. августа 6. Временный штат управлений комендантов и воинских на¬
чальников в Туркестанской области // Там же. Отд. 2-е. Прил. к М° 42372. СПб.. 1867.
С. 297.
4 Подробнее о судьбе Ташкента в планах российского правительства см.: Васи¬
льев Д. В. Форпост империи. С. 157-176.
36
Таблица 1.2
УПРАВЛЕНИЕ ТУЗЕМНЫМ НАСЕЛЕНИЕМ В ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТИ. 1865
00
^4
чтобы разработчики законов, всегда щепетильно разделявшие под¬
ведомственность даже в подобных случаях соединения должностей,
допустили «техническую» ошибку при подготовке Временного
Положения о Туркестанской области. Так или иначе, все вопросы по
военному управлению и по делам, касающимся коренного населения,
замыкались на военном министре (§ 3). Главой военного и военно¬
народного управления в области являлся военный губернатор (§ 4).
Знакомство с текстом Временного Положения показывает, что оно
в значительной мере основывалось на проекте Северцова - Черняева,
хотя имело и ряд существенных отличий. В первую очередь это от¬
носится к статусу нового административно-территориального обра¬
зования. В отличие от проекта, предполагавшего совершенно авто¬
номный статус области, сопоставимый с генерал-губернаторством,
согласно Временному Положению, в военном отношении туркестан¬
ский губернатор сохранял все полномочия, присвоенные прежде ко¬
мандующему Сырдарьинской линией, с некоторым количественным
(в связи с увеличением числа подведомственных войск) и качествен¬
ным (за счет присвоения ему дополнительных прав по военно-меди¬
цинской, артиллерийской, инженерной, интендантской частям и по
управлению иррегулярными войсками) расширением (§ 7-9, 12-13
идр.).
Как и предполагалось прежде, в административном отношении
область делилась на три отдела: центр и правый и левый фланги (§ 2).
Во главе каждого из них должны были стоять соответствующие на¬
чальники (начальники флангов и центра) (§ 23), а во главе подведом¬
ственных им укреплений и фортов - коменданты и воинские началь¬
ники (§ 26). За последними, кстати сказать, сохранялась функция по
разбору претензий и споров между военнослужащими, а также рос¬
сийскими гражданскими поселенцами и коренными жителями, про¬
живающими в черте соответствующих укреплений и фортов (§ 28в).
В данном законе впервые применительно к Туркестану официаль¬
но употребляется термин «военно-народное управление». Первый
опыт внедрения такой системы относится к кавказской администра¬
ции. Значительно позднее кавказский наместник И. И. Воронцов-
Дашков (1905-1915), имевший и среднеазиатский опыт, охарактери¬
зовал ее как средоточие административной власти в руках военных
при предоставлении коренным жителям «во внутренних делах ведать¬
ся по своим адатам»1. В отношении Туркестана система военно-на¬
родного управления первоначально была несколько шире и означала
1 Цит. по: Северный Кавказ в составе Российской империи / отв. ред. В. О. Бо¬
бровников, И. Л. Бабич. М.: Новое литературное обозрение, 2007. С. 190.
38
(охранение в значительной мере местной (первичной) администра¬
ции в традиционном ее виде и весьма широкое допущение принципов
шариата и обычного права (адата) в местное судопроизводство.
Итак, спецификой Туркестанской области стала не только тенден¬
ция к военизации управления, естественным образом сложившаяся
м период завоевания и сохранявшаяся при учреждении органов ho¬
ik >ii власти (в отличие от внутренних губерний ее глава сосредоточил
и своих руках и военное, и гражданское управление областью), но и
формирование здесь весьма специфичной системы военно-народного
управления.
В Туркестане его составляли военный губернатор, начальники
(нделов (флангов и центра), управляющие туземным населением
(непосредственные начальники местной первичной администрации
п отделах) и городничие (§ 30). Во Временном Положении 1865 г.
содержится характеристика управления коренным населением
Туркестанской области, практически позаимствованная из проекта
( ( верцова - Черняева. Военный губернатор осуществлял его на ос¬
новании общих правил, установленных для губернаторов, и на осно-
ианпи инструкций командующего войсками Оренбургского округа.
При этом он имел право назначать и смещать лиц из коренного на-
< едения, заведующих «местным земским управлением». Таким обра-
юм, права и обязанности главы Туркестанской области превосходи-
III по своему объему соответствующие во внутренних губерниях (а в
< m ре деленной степени закон даже отменял действие последних). Как
и проект, закон официально устанавливал дифференцированную но¬
менклатуру должностей первичной администрации для кочевников
(казахов и киргизов) и оседлых сартов. У первых это были родопра-
имтели, бии и манапы; у вторых - аксакалы, раисы и казий (§ 31).
Временное Положение 1865 г. сохранило многие недостатки про¬
екта Северцова - Черняева. Так, оставляя за скобками организацию
( ел некой власти, оно сконцентрировало свое внимание исключитель¬
но на городских поселениях, первичную администрацию в каждом
па которых должны были составить выборные из местных жителей:
( гарший аксакал (соответствующий городскому голове во внутрен¬
ней России), аксакалы (имеющие права и обязанности гласных го¬
родской думы), которым поручалось заведование городскими квар-
I ал ими в полицейском отношении, раис - помощник городничего из
местного населения по полицейскому управлению, базар-баши - за¬
целующий торговой полицией города и казий, исполняющий обязан¬
ности судьи (§41). Должностные лица местного городского управле¬
ния получали предписания и требования вышестоящего начальства
иг городничего, подчинялись ему лично по полицейской части и
пыли своего рода связующим звеном между имперской властью и
39
коренным населением (§ 40). Следует добавить, что такая городская
администрация во главе с назначавшимся из российских чиновников
городничим вводилась лишь в крупных городах1, которые и до заня¬
тия русскими имели свое управление (§ 38). Подчиняясь местным
комендантам, городничие заведовали городской полицией, были обя¬
заны наблюдать за исправным сбором податей и исполнением мест¬
ными жителями предписаний начальства (§ 39).
Положение не предполагало единого должностного лица, ответ¬
ственного за коренное население всей области. Однако штат военно¬
народного управления включал офицера для особых поручений при
военном губернаторе (новшество по сравнению с проектом). Именно
он и должен был курировать эту отрасль областной администрации.
Кроме того, военный губернатор по управлению коренным населе¬
нием должен был действовать через свою канцелярию, включавшую
правителя канцелярии, его помощника и трех писарей. Это тоже при¬
шло в закон из проекта Северцова - Черняева. В военно-народном
управлении в отделах области полагалось иметь 55 чиновников (по
18 в каждом и один помощник управляющего населением, назна¬
чавшийся военным губернатором дополнительно)2. То есть общее
число специальных чинов военно-народного управления в области
(61 человек) в 7,5 раз превзошло количество подчиненных чиновни¬
ка МИД Сырдарьинской линии по штатам 1861 г. (8 человек) и было
в 2,7 раза больше, чем предусматривалось проектом Положения о
Среднеазиатской пограничной области (22 человека).
Непосредственное заведование местными жителями в отделах
было сосредоточено в руках управляющих туземным населением, ко¬
торые подчинялись начальникам отделов (§ 32). Характерна иерархия
обязанностей управляющих населением. На них возлагались забота о
неприкосновенности проходящих караванов со стороны местного на¬
селения, об охране лесов и оросительных систем; разрешение споров
о пользовании арыками между кочевниками и оседлыми жителями;
наблюдение за правильностью и исправностью взимания податей,
исполнением повинностей и предписаний администрации местным
населением. Сама же раскладка податей (правильность которой тоже
должен был проверять управляющий) в каждом поселении кочевни¬
ков и оседлых подлежала их первичному управлению (§ 34). То есть,
как и в проекте Северцова - Черняева, попечение о караванной тор-
1 1865 г. августа 6. Временный штат управлений комендантов. С. 298. (Городничие
полагались в Чимкенте, Туркестане и Аулиеате. Хотя, согласно букве закона, город¬
ские управления должны были создаваться еще и в фортах Перовском и № 1.)
2 Там же.
40
тиле признавалось одним из приоритетных направлений деятельно-
< I и управляющих.
Временное Положение фактически дублировало правила органи-
иции судебной части в области, предложенные в проекте Северцова -
Черняева. Управляющие туземным населением являлись для корен¬
ных жителей и судебной инстанцией. Они должны были наблюдать
и правильностью и оперативностью функционирования народных
< улов (§ 35). Полагалось, что управляющие будут принимать у мест¬
ною населения жалобы и передавать их для решения в народные
< уды. Дела казахов и киргизов подлежали разбирательству судом
имев, который каждый раз собирался по распоряжению управляю¬
щего туземным населением. В нем рассматривались не только граж-
щмские иски, но и те уголовные преступления, по которым, согласно
»юычаю, предусматривалась выплата куна виновником. Суд оседлых
(гуд казиев) ограничивался в большей мере: его приговоры подлежа-
N1 утверждению военным губернатором, который имел право «огра-
111пивать решения в тех случаях, когда они несообразны с понятиями
• > человеколюбии» (§ 37).
Судебными полномочиями обладали и городничие, разбиравшие
ie.ia между городским населением российского и местного проис¬
хождения (§ 39). Дела коренных жителей между собой городничий
I избирал исключительно по желанию истца, который имел возмож¬
ность выбора между российским судом городничего и народным
гудом казия. При этом в первом случае в заседание в обязательном
порядке должен был приглашаться казий в качестве мусульманского
юрисконсульта. Жалобы нижних чинов на горожан местного проис¬
хождения городничий решал самостоятельно. По жалобам местных
жителей на военных городничий производил предварительное след-
( I иие, предоставляя решение вопроса коменданту. Если же возникал
шор между коренными горожанами и кочевниками, для его решения
созывалась особая комиссия под председательством коменданта и с
участием казия (§ 42).
Такие социально опасные преступления, как убийство и грабеж
местными жителями русских и наоборот, а также барымта, как и в
проекте Положения о Среднеазиатской пограничной области, под¬
лежали суду особых военно-судных комиссий, всякий раз назначав¬
шихся начальником отдела и вершивших правосудие по Полевому
уголовному уставу. Исключение делалось лишь для дел о барымте,
имевших место до 1 января 1865 г., которые должны были разбирать-
гя в суде биев, но под непременным председательством управляюще¬
го туземным населением (§ 36).
Итак, Временное Положение 1865 г. продолжило первоначально
намеченную тенденцию к абсолютному доминированию в админи¬
41
стративной системе Русского Туркестана военного начала. Военный
губернатор не только сохранил, но и количественно и качественно
расширил полномочия, присвоенные командующему Сырдарьинской
линией в 1854 г. Отличием нового документа от сырдарьинского
комплекса является провозглашение в регионе системы военно-на¬
родного управления, официально декларировавшего включение тра¬
диционных институтов (первичной администрации и суда под наи¬
менованием «народного») в административную структуру региона.
Временное положение 1865 г. отменяло действие инструкции на¬
чальника Сырдарьинской линии 1856 г. В отличие от предыдущего
документа, сбивавшегося в наименовании представителей коренного
населения на административной службе, в нем была прописана но¬
менклатура должностных лиц, привлеченных к первичному (в за¬
коне «земскому») управлению и народному суду. Более четко про¬
писана административная вертикаль не только по военному, но что
для нас более важно, «народному» управлению, то есть управлению
коренным населением. Уничтожена должность заведующего кирги¬
зами и пограничными делами, на смену которой пришли управляю¬
щие туземным населением в отделах области, значительно увеличен
штат чиновников, занятых в гражданском управлении местными
жителями.
К достоинствам нового закона, безусловно, следует отнести не
только интеграцию традиционной администрации в систему военно¬
народного управления, но и в первую очередь выделение среди
местных жителей двух значительно отличающихся друг от друга со¬
циокультурных общностей - кочевников и оседлых. Одним же из
недостатков Временного Положения явилась относительно детали¬
зированная характеристика первичной администрации для оседлого
(в первую очередь городского) населения и полное умолчание об ор¬
ганизации местного управления у кочевников, несколько подробнее
рассмотренного в инструкции 1856 г.
Одновременно с тем, что во Временном Положении законодатели
приступили к определенной детализации организации суда у оседлых
и кочевников, подсудность гражданских и уголовных дел народному
суду практически не была прописана. С одной стороны, новый закон
более четко прописал право и процедуру выбора тяжущихся местных
жителей между народным и российским судом. (Правда, эта возмож¬
ность предоставлялась лишь оседлым жителям городов. Вероятная
причина - суд биев у номадов и так должен был находиться под кон¬
тролем управляющего туземным населением или, как отмечалось
выше, считался менее опасным для государства.) С другой - в законе
оказался упущенным целый блок преступлений против государства
и казенной собственности. В отношении судебной части весьма чет¬
42
ко просматривается доминирование военного контроля. А судебные
полномочия управляющих туземным населением сформулирова¬
ны настолько нечетко, что может сложиться впечатление, что они
значительно уступали полномочиям старшего чиновника МИД на
Сырдарьинской линии, приемниками которого их следовало бы счи¬
тать. Более того, из должностных обязанностей управляющих исчез¬
ли практически все попечительские функции в отношении местных
жителей, а фискальные заняли едва ли не доминирующее положение.
Важное отличие нового закона от инструкции 1856 г. и от про¬
пета Северцова - Черняева состоит в том, что в нем впервые гово¬
рится о выборах, а не о назначении лиц из местного населения на
должности первичной администрации. При этом нет и намека ни
на процедуру выборов, ни на требования к кандидатам. Непонятно
даже, каким образом можно было попасть на пост городничего, воз¬
главлявшего местную администрацию в крупных городах. Лишь из
штатов военно-народного управления видно, что он должен был быть
обер-офицером.
Следует также обратить внимание на ряд формальных недостат¬
ков Временного Положения. Среди них - неглубокая проработка
вопросов, бессистемность в размещении статей закона и их непосле¬
довательность, отсутствие таких важных разделов, как землеустрой¬
ство, налогообложение и др. При этом, несмотря на явное инкорпо¬
рирование местной традиционной администрации в новую систему
управления, постоянные сравнения ее с общеимперской, земской
и городской, свидетельствуют о том, что и в Туркестане (проект
Северцова - Черняева) и в Петербурге (Временное Положение) ее
рассматривали именно в перспективе постепенной трансформации в
сторону общеимперской.
Проект Временного Положения о военном управлении
Туркестанской областью 1865 г.
Временное Положение 1865 г. стало оперативной, а потому и не
до конца продуманной реакцией правительства на необходимость ор¬
ганизации системы управления на вновь приобретенных территори¬
ях в Центральной Азии. А посему его более детальную переработку
было решено поручить военному губернатору Туркестанской обла¬
ет. При этом оренбургский генерал-губернатор не без доли зависти
заявил, что справиться со столь сложным вопросом М. Г. Черняеву
не по силам. Для этого были «необходимы помощники, знающие
Ханю и практически ознакомленные с действиями правительствен¬
43
ного механизма»1. С другой стороны, не следует исключать амбиций
российских азиатских правителей. Честолюбивый оренбургский ге¬
нерал-губернатор, можно предположить, не хотел допустить, чтобы
все лавры устроителя Русского Туркестана достались исключитель¬
но не менее честолюбивому губернатору Черняеву, получившему
правительственное задание на разработку основного туркестанского
закона. При этом, обращаясь к жителям Ташкента и, по всей видимо¬
сти, учитывая высокий авторитет в их среде военного губернатора об¬
ласти, Крыжановский заявил, что именно он поручил М. Г. Черняеву
разработать проект управления Ташкентским государством (в то
время еще обсуждалась идея о независимости Ташкента)2. Есть ос¬
нования утверждать, что новый проект Временного Положения
о военном управлении Туркестанской областью был подготов¬
лен Н. А. Северцовым и К. В. Струве под руководством военного
губернатора3.
Объяснительная записка к этому документу4 настойчиво пыта¬
лась провести в жизнь главную идею М. Г. Черняева об обособлении
туркестанской администрации от Оренбурга, называя существовав¬
ший порядок главной причиной несостоятельности действовавшего
в области закона. По мнению туркестанского начальства, такое по¬
ложение вещей вело, с одной стороны, к появлению множества недо¬
разумений и нарушений законодательства, а с другой - вынуждало
военного губернатора на свой страх и риск принимать оперативные ре¬
шения вразрез с действовавшим Временным Положением. Документ
констатировал, что в Туркестанской области «право поставлено вне
возможности действовать, тогда как возможность действовать лише¬
на всякого <...> права, и тем обоюдо парализованы»5.
Новое предложение областной администрации исходило из
двух определенных верховной властью идей: распространения на
край военно-окружной системы и подчинения региона управлению
Оренбургского военного округа. Исходя из этого Ташкент предла¬
гал, по аналогии с военно-окружным советом Оренбургского военно¬
го округа, создать областной («второстепенный») совет, состоящий
1 1865 г. октября 23. Письмо Н. А. Крыжановского Д. А. Милютину // РГВИА.
Ф. 400. On. 1. Д. 92. Л. 22.
2 1865 г. сентября 23. Объявление жителям г. Ташкента от главного начальника
Оренбургского края генерал-адъютанта его императорского величества Крыжановско¬
го // Там же. Л. 33-34 об.
3 1866 г. марта 30. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини¬
стру // Там же. Д. 63. Л. 1 -1 об.
4 1865 г. после августа 6 Объяснительная записка к проекту Временного Положе¬
ния о военном управлении Туркестанской области // Там же. Д. 4750. Л. 1-14 об.
5 Там же. Л. 2 об. - 3, 4.
44
и.» местных начальников частей военно-окружного управления под
председательством туркестанского военного губернатора. Будучи
вынужденным признать настоятельное требование Петербурга о под¬
ведомственности областного управления оренбургскому генерал-гу¬
бернатору, но настаивая тем не менее на необходимости учитывать
местную специфику, выражавшуюся в необходимости оперативно
реагировать на изменения ситуации в регионе, Черняев считал целе¬
сообразным поручить областному совету обсуждение и окончатель¬
ное решение «некоторых» хозяйственных дел экстренного характе¬
ра1. Осуществление этой меры предлагалось рассматривать в русле
\ же принятых военным губернатором мер «к восстановлению в крае
нормального положения вещей», что можно было закрепить лишь
пред оставлением областной администрации (в частности, военному
I убернатору) больших полномочий, и без того выходивших за преде-
п»| власти аналогичных институтов во внутренней империи2.
На деле фактическое расширение административной власти об-
Iлетного начальства должно было превзойти исключительно хозяй-
< тленные потребности. Так, военно-областному совету предлагалось
поручить решение неопределенных «экстренных вопросов», а воен¬
ному губернатору - в случае несогласия с мнением совета - «при¬
водить в исполнение собственное свое мнение, представляя о том
подробное объяснение командующему Оренбургским военным
< жругом»3. В совет должен был войти и помощник военного губерна-
I ора, который, кроме того, должен был замещать военного губернато¬
ра во время его отсутствия. Военно-областной совет все-таки виделся
1 к'рняеву полным аналогом советов окружных: на это указывает тот
факт, что непременным его членом предлагалось сделать представи-
к*ля Военного министерства4. Напомним, что идея военного сове-
ia впервые была озвучена М. Г. Черняевым в проекте Положения о
( реднеазиатской пограничной области (§ 17).
Предлагавшийся документ не только не был принят, он даже не
стал предметом сколько-нибудь серьезного обсуждения в Военном
министерстве. Недовольный деятельностью М. Г. Черняева на посту
ж энного губернатора Туркестанской области Петербург готовил ему
имену.
1 Там же. Л. 5-5 об.
1 'Гам же. Л. 6 об.
3 'Гам же. Л. 12 об. - 13.
1 Там же. Л. 13-14.
45
Проект Временного Положения об управлении
Туркестанской областью 1866 г.
Вопрос о причинах отставки М. Г. Черняева с должности военного
губернатора Туркестанской области имеет как минимум два ответа:
недовольство центра его безудержными завоеваниями и непримири¬
мое противоборство с оренбургским генерал-губернатором. Может
сложиться впечатление, что реальной причиной была все-таки вто¬
рая, а первая стала официальным оправданием. Так или иначе, но уже
весной 1865 г. оренбургское начальство обеспокоилось поиском со¬
трудника, который мог в перспективе заменить неудобного генерала.
Выбор Н. А. Крыжановского пал на Д. И. Романовского, соратника
военного министра и главного редактора газеты «Русский инвалид».
Не имея возможности моментально сместить Черняева и желая, по
всей видимости, предварительно ознакомить кандидата на его долж¬
ность с краем, оренбургский генерал-губернатор использовал как
повод вакансию наказного атамана Уральского казачьего войска.
20 апреля 1865 г. по докладу Главного управления Генерального шта¬
ба полковник Романовский был командирован «в Оренбургский край
в распоряжение генерал-адъютанта Крыжановского для сопровожде¬
ния его при объезде степи и Туркестанской области»1 и должен был
принять временное командование Уральским казачьим войском2.
При этом военный министр был убежден, что прикомандирование
продлится «впредь до назначения на штатную должность (которую
он без сомнения получит в скором времени)...»3.
В том, что Крыжановский присматривал для Романовского долж¬
ность не наказного атамана, а некую другую, убеждает нас и письмо
генерал-губернатора, направленное военному министру 15 апреля
того же года. Из него явствует, что на должность уральского наказ¬
ного атамана Н. А. Крыжановский планировал назначить генерал-
майора Н. А. Веревкина, который должен был бы прибыть в Уральск
до начала объезда главным начальником вверенного ему края4 уже в
компании Романовского. Несмотря на то что Д. А. Милютин прямо
указывал, что в начале 1866 г. Романовский был назначен исполнять
должность командующего войсками Туркестанской области лишь
1 1865 г. апреля 14. Доклад по Главному управлению Генерального штаба //
РГВИА. Ф. 38. Он. 8. Д. 93. Л. 20.
2 1865 г. апреля 27. Доклад по Главному управлению Генерального штаба // Там
же. Л. 10.
3 1865 г. апреля 14. Доклад по Главному управлению Генерального штаба. Л. 20.
4 1865 г. апреля 15. Письмо Н. А. Крыжановского Д. А. Милютину // НИОР РГБ.
Ф. 169. К. 66. Д. 60. Л. 10-10 об.
46
м.I время отсутствия вызванного в столицу М. Г. Черняева1, генерал-
\i.iiiop в Ташкент уже не вернулся. Слишком уж бескомпромиссной
< »N. ia его оппозиция оренбургскому начальству.
Дождавшись отставки соперника, Н. А. Крыжановский сам при-
« iyпил к попыткам реорганизации туркестанского управления, сра-
iv же зарекомендовав себя активным сторонником распространения
на область уже опробованных в других регионах, в первую очередь в
< >р<*нбургском крае, административных практик.
В апреле 1866 г. оренбургский генерал-губернатор подал рапорт
iw к* и ному министру, в котором предложил несколько административ¬
ных мероприятий, конкретно характеризующих направление взгля-
||)п краевой администрации на приграничные владения империи.
( и пиком прямолинейно понимая желание центрального правитель-
• I на приобщить Туркестан к общеимперским порядкам, он предлагал
придать туркестанскому управлению более общеимперский вид: для
и нсдования всеми гражданскими делами придать военному губерна-
I • »ру вице-губернатора, а саму гражданскую администрацию области
мв >добить Областному правлению оренбургских киргизов и наделить
• "ответствующими судебными и исполнительными (поземельны¬
ми. административными, распорядительными, полицейскими и фи¬
нансовыми) полномочиями. Иными словами, областное правление
в > гжно было обладать правами и исполнять обязанности губернских
правлений, палат казенной и государственных имуществ, граждан-
• кою и уголовного судов. Председателем этого правления, по анало-
| ни с* внутренними губерниями, и должен был стать вице-губернатор.
II А. Крыжановский в этом рапорте, заглядывая в будущее, вполне
мифовенно объяснил необходимость сближения управления турке-
• ошскими номадами с оренбургскими казахами. Этот шаг открывал,
как ему казалось, прямую дорогу к «слиянию Туркестанской области
• и степями оренбургских и сибирских киргиз, необходимому для об¬
разования отдельного Среднеазиатского генерал-губернаторства»2.
Интересно, что в том же рапорте генерал-губернатор предлагал сде-
ia I it областным центром г. Туркестан, а не Ташкент, где в то время
\ же находилось военное управление области3. Степная комиссия4
1 Милютин Д. А. Воспоминания. 1865-1867 / под ред. Л. Г. Захаровой. М.:
1< Х Ч'П:)Н.2005.С. 121.
J 1866 г. марта 30. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини-
. i|.v / РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 63. Л. 8 об. - 9.
’ Гам же. Л. 1-8.
1 Комиссия, командированная по высочайшему повелению в Казахскую степь в
I Mif» г. для выработки проекта Положения об управлении степными областями.
47
сочла предложения Крыжановского не до конца обоснованными1, а
военный министр 10 июня 1866 г. попросил оренбургского генерал-
губернатора представить проект временного штата и временного по¬
ложения гражданского управления Туркестанской области на пред¬
ложенных им же основаниях2.
Покидая Туркестанскую область в конце октября 1866 г., орен¬
бургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский оставил исправ¬
лявшему должность ее военного губернатора Д. И. Романовскому
«для руководства в дальнейших действиях... и к исполнению» ин¬
струкции по военной, политической, инженерной и гражданской
частям. Сам порядок перечисления инструкций в генерал-губерна¬
торском отношении3 свидетельствует о значимости задач, стоявших
перед русской властью на юго-восточных рубежах империи. Сначала
необходимость обеспечения войск и установления военного контро¬
ля над завоеванной территорией. Во-вторых, задачи урегулирова¬
ния пограничных отношений с соседними владетелями. В-третьих,
строительство укреплений и казарм для защиты передовых фортов и
дислоцированных в них войск. И, наконец, организация управления
гражданским населением региона, создание условий для перехода его
к мирной жизни под скипетром российских монархов.
Инструкция по политической части4 излагала видение краевой
властью места Русского Туркестана в геополитическом пространстве
Центральной Азии. Занятие русскими войсками кокандских крепо¬
стей Джизак, Ура-Тюбе и Ходжента не только отделило ханство от
Бухары и тем самым ликвидировало угрозу совместного выступле¬
ния двух владетелей против российских войск, но и ослабило его
военную и политическую мощь. Эти обстоятельства, а также отсут¬
ствие у правительства намерения завоевывать остатки Кокандского
ханства диктовали, по мнению главного начальника края, следующие
действия.
Во-первых, военному губернатору области, вступая в сношения
с кокандским правительством, следовало внушать ему покровитель¬
ствующее значение Российской империи. На явные провокации со
стороны Коканда следовало ограничиваться лишь занятием пунктов
1 1866 г. мая 2. Журнал комиссии, командированной по высочайшему повелению в
киргизские степи // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 63. Л. 13-21.
2 1866 г. июня 10. Записка Д. А. Милютина // Там же. Л. 22-24 об.
3 1866 г. октября 29. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры¬
жановского и. д. военного губернатора Туркестанской области Д. И. Романовскому
№ 564 // Там же. Ф. 1391. Он. 1. Д. 6. Л. 8.
4 1866 г. октября 29. Относительно политической части и сношений со среднеази¬
атскими ханствами // Там же. Л. 13-14 об.
48
iu правом берегу Сырдарьи, предварительно согласовав свои дей-
• I имя с генерал-губернатором. Иными словами, в отношении хан-
• I па местным российским властям следовало придерживаться ис-
к мпчительно оборонительной, но никак не наступательной тактики.
< Uповременно ташкентской администрации предписывалось «поощ-
рч 11» торговые отношения с Кокандом», предпринять меры для того,
мибы ханское правительство пожелало принять постоянного рос-
• и некого агента (представителя), «не определяя, впрочем, ничего от-
и< к итсльно дальнейших наших политических отношений и границы
между нами». Н. А. Крыжановский указывал военному губернатору
I \ рксстанской области на нежелание правительства распространять
минования к Самарканду и Бухаре.
11адеясь на то, что бухарский эмир, поняв собственные выгоды от
мня гия русскими войсками Джулека, войдет в мирные сношения с
I'пешей, оренбургский генерал-губернатор предписывал в случае,
• • ш эмир выполнит все или некоторые предъявленные ему требо-
|м1111я, принять на хранение средства, полученные от Бухары в каче-
< I но контрибуции, а также войти с предложением о выдаче из этих
■ |м дотв денежной награды в размере половины оклада жалованья
I оснодам> генералам, штаб- и обер-офицерам всех туркестанских
п'чк’к, а равно и тем, кои, не принадлежа к сим войскам, принима-
ш участие в военных действиях». Кроме того, предлагалось доста-
м|11 ь в Оренбург под стражей малолетнего Сеида Мухаммад-султана
(( ултана Сеида, сына покойного Малла-хана)1, который в это время
\ ирживался в Бухаре на случай участия в династической борьбе за
|.мкандский престол с ханом Худаяром2. Наконец, Крыжановский
предлагал подготовить к отправке в Бухару в качестве временного
I и си некого агента сына крупного отечественного предпринимателя
\ к ксея Ивановича Хлудова Михаила и отправить находившегося в
< )рс ибурге посланника эмира вместе со всеми письмами и докумен-
I. Iм 11. находившимися при нем.
1:сли же эмир, не принимая российских требований, ограничится
и,травлением нового своего доверенного лица, следовало лишь пере-
II, щ равить его в Оренбург. Отказ Бухары даже от направления нового
| и кольства должен был вызвать полное внешнеполитическое бездей-
■ I мне со стороны российской администрации.
1 С ведения об избрании на кокандский престол Султана Сеида и некоторых со-
"м шях его правления см.: Бабаджанов Б. М. Кокандское ханство: власть, политика,
|н I ш ия. Ташкент; Токио: Yangi nashr, 2010. С. 250 и др.
2 Связанные с этим события 1870 г. изложены в кн.: Бабабеков X. Н. История Ко-
| .шла. Ташкент: Изд-во «Фан> АН РУз, 2011. С. 38.
49
Инструкция по гражданской части1 уместилась всего на одной
странице. Увеличение пространства области за счет присоединения
густонаселенных ташкентских владений вызвало, по мнению глав¬
ного начальника края, необходимость учреждения различных ко¬
миссий для составления нового проекта положения для управления
регионом, который Н. А. Крыжановский и представил на заключение
Д. И. Романовского с намерением до 15 декабря узнать его мнение
о возможности применения его на практике. При положительном
решении военного губернатора ему предлагалось внести в документ
необходимые изменения. В случае же несогласия Романовского с
результатом трудов комиссий он должен был к тому же сроку пред¬
ставить генерал-губернатору свой вариант законопроекта и лично
явиться в Оренбург для дачи соответствующих пояснений.
В делах Штаба Туркестанской области отложились программа
работы комиссий по разработке проекта Положения об управлении
областью 1866 г. и список их участников.
Итак, главными вопросами, на которые следовало обратить вни¬
мание при составлении законопроекта по гражданскому управлению
и экономической части, были следующие.
«1. Определение границ Туркестанской области от Киргизских
степей, оренбургских и сибирских.
2. Разделение Туркестанской области на уезды с обозначением
уездных и безуездных городов.
3. Учреждение уездных военно-народных начальников, штат их
управлений, права, обязанности их отношений к начальникам флан¬
гов [отделов. - Д. В.] и к областному правлению.
4. Городские полицейские управления.
5. Сельские управления.
6. Порядок управления кочевниками через их же уездных
начальников.
7. Учреждение общего для всей области (включая в состав ее и все
вновь завоеванные земли) центрального областного правления, со¬
став его, штат, права и обязанности относительно административных,
судебных и финансовых вопросов.
8. Устройство судебной части в области в делах, происходящих
между местными жителями.
а) В городах: мехкеме для гражданских и уголовных дел известно¬
го размера. Состав и штат.
б) У кочевников: суд биев в подобных же пределах.
1 1866 г. октября 29. [Инструкция] По гражданской части // РГВИА. Ф. 1391.
Оп. 1.Д.6.Л.9.
50
и) Учреждение высших и окончательных инстанций для граждан -
• к и х и судебных дел, возникающих между местными жителями, как
| ирожанами, так и кочевниками, а равно таковых же дел, возникаю¬
щих между горожанами и кочевниками.
9. Устройство судебной части для дел, возникающих между мест-
HI.IMII жителями и русскими и русскими между собой, а также между
m гм и живущими в области и казной.
10. Учреждение городских [земских. - Д В.] хозяйств.
11. Устройство медицинской части в городах и у кочевников.
12. Устройство народных школ.
13. Устройство финансовой части в области:
а) Определение порядка взимания подати с кочующих киргиз,
• иособы взимания, поступление ее в казну и правила расходования.
Учреждение земских сборов.
б) Установление податей с горожан, способ взимания, место по-
« I vмления и правила расходования.
и) Составление соображения, где и какие должны быть открыты
финансовые учреждения как для приема и расходования, так и для
контроля.
г) О введении в области прочной денежной системы.
14. Применение для области правил горнозаводства, существую¬
щих для Сибири и Оренбургского края.
15. Устройство почтовой части.
16. Определение таможенной линии, пунктов для таможен и за-
• I ми п смет для построек.
17. Составление проекта распределения астрономических и то¬
мографических работ с целью в течение 1867 и 1868 годов окончить
\< мяйственную съемку всей области. Определение необходимых для
I от средств людьми и деньгами»1.
Таким образом, главное краевое начальство определило основные
• or равные части будущего законопроекта, параметры новой институ-
.1 ш.шции общественных отношений, объекты, имеющие для империи
особую важность.
По мнению оренбургских властей, проект Положения должен
был включать разделы об уездной администрации, построенной на
принципах военно-народного управления, о городском и сельском
\ правлении2, об управлении кочевниками и областном управлении.
Значительное место должно было быть уделено вопросам судоу¬
1 1866 г. октября 29. [ Инструкция) По гражданской части. Л. 6-7.
1 11ри этом непонятно, к какой категории следовало отнести оседлых жителей не-
».махекого происхождения. Если под «сельскими жителями* подразумевались Пересе-
и мим из внутренней империи, то составители законопроекта, скорее всего, относили
51
стройства в области, земским делам и учреждениям, организации фи¬
нансовой и податной частей, экономическим вопросам.
Судя по предложенному плану, региональная администрация на¬
меревалась обособить и, возможно, сохранить обособленное управле¬
ние кочевым населением. Во всяком случае, это однозначно просма¬
тривается в отношении судоустройства. У кочевников оно должно
было остаться на прежних основаниях (суд биев), в то время как в
городах (у оседлых), основываясь на северокавказском опыте, над¬
лежало учредить мехкеме. Особое судопроизводство надлежало вве¬
сти для разбора дел с участием русских или затрагивающих интересы
казны. Исходя из восприятия региона как в значительной мере замк¬
нутой (обособленной) системы выдвигалось предложение учредить
в нем высшую судебную инстанцию по делам, касающимся местного
населения.
Как следует из приведенного плана, принципиальное значение
для государственных интересов представляли вопросы, связанные с
взиманием податей и сборов, с устройством горных промыслов, тамо¬
женных учреждений, с созданием условий для хозяйственного осво¬
ения региона.
Принципиально важно подчеркнуть, что если недавно имперские
власти еще обсуждали вопрос о целесообразности оставления таш¬
кентских владений под властью России, то теперь, судя по всему, бу¬
дущее этих территорий даже для краевой администрации виделось
вполне однозначным - в составе империи.
Разработку нового проекта Положения для ставшей обширной
Туркестанской области предполагалось возложить на действитель¬
ных статских советников Гирса и Холодковского (председатель),
генералов Гутковского и Дандевиля, полковников Гейнса, Быкова,
Краевского и Цеге фон Мантейфеля, войскового старшины Серова,
подполковников Троцкого, Пузанова и Татаринова, капитана
Полозова, коллежского регистратора Южакова, сотника Крымова,
начальника Чимкента, туркестанского и чимкентского городничих,
интенданта Туркестанской области1. Все они делились на отдель¬
ные комиссии по каждой сфере управления (военной, политической,
гражданской, инженерной).
Комиссия с для гражданского устройства» под председательством
действительного статского советника Холодковского должна была
состоять из генерал-майора Гутковского, полковников Краевского,
Гейнса и Мантейфеля, подполковника Троцкого, войскового стар-
так называемых сартов к категории горожан. (Городские и сельские сарты упоминают¬
ся: Там же. Д. 6. Л. 92.)
1 Там же. Л. 7 об.
52
мм Серова, надворного советника Касьянова и коллежского ре-
I inтратора Южакова. Делопроизводителем комиссии был назначен
•шиовник Митрофанов.
В комиссию «для составления штатов по военному управле¬
нию^ во главе с подполковником Троцким были включены полков¬
ники Глазенап, Мантейфель, Краевский и Быков, подполковник
< >г-и нов, надворные советники Касьянов и Суворов. В качестве де¬
ти |юизводителя в нее был определен штабс-капитан Мокриевич.
Поенный губернатор намеревался пригласить к участию в комиссии
| «нсрал-майора Кондратьева и действительного статского советника
< < ргсева. Эти лица должны были подвергнуть пересмотру все суще-
• I иующие положения по управлению войсками и подготовить пред-
1ОЖ0НИЯ по наиболее соответствующему местным условиям военно¬
му управлению.
Гот же подполковник Троцкий возглавил и комиссию «по части
и нюграфической*, в которую вошли надворный советник Струве,
I .нпгтан Мадар и штабс-ротмистр Глуховский вместе с делопроизво-
IIII ( .чем фельдфебелем Ефремовым. Ей полагалось составить проект
p.ir и ределения астрономических и топографических работ, для того
-мобы за 1867-1868 гг. завершить хозяйственную съемку области,
• шределив объем необходимых для этого средств.
Адаптация для местных условий правил горнозаводства, установ-
и иных для Сибири и Оренбургского края, возлагалась на комиссию
и<> части горнозаводства* в составе полковника Краевского, под¬
полковников Татаринова и Пузанова, штабс-капитана Никольского
но главе с действительным статским советником Холодковским. Он
м должен был руководить работой комиссии «по части таможен¬
ному членами которой назначались генерал-майоры Дандевиль и
I v гковский, полковник Гейнс, войсковой старшина Серов, коллеж-
< кий регистратор Южаков и чиновник Тетеревников с делопроизво-
н п олем чиновником Митрофановым. Им предстояло определить та¬
моженную линию, мест нахождения таможенных застав и их штаты,
расходы на строительство необходимых сооружений, а также новые
правила по сбору таможенных пошлин1.
Комиссия по разработке гражданского управления областью ра¬
ботала в Ташкенте в несколько измененном составе. В ее заседаниях
12 16, 29 и 30 сентября, 1 и 3 октября 1866 г. под председательством
Холодковского участвовали Краевский, Серов, Южаков, надворный
< оистник Касьянов и поручик Энгерт. Соотнеся местные обстоятель-
« I ва с программой, предложенной генерал-губернатором, комиссия
выразила свое мнение по всем выдвинутым вопросам.
1 Здесь и выше: 1866 г. октября 29. [Инструкция) По гражданской части. Л. 135—
I «7 об.
53
В отношении определения границ в регионе комиссия высказалась
за сохранение действительных пределов Туркестанской и Семипала¬
тинской областей, взяв при этом в качестве основного принципа де¬
маркации не речные русла, а границы казахских кочевий и горные
хребты, более четко отделяющие одну местность от другой, чем мел¬
кие центральноазиатские реки. Таким образом, при проектировании
новых границ в регионе был учтен принцип соединения экономи¬
чески связанных территорий, а также земель, населенных активно
взаимодействующими под одним начальством казахскими родами.
Превращая укрепление Токмак в уездный центр, члены комиссии
рассчитывали, что он вследствие своего благоприятного природно¬
географического положения станет центром притяжения русского
элемента. Границу с кокандскими владениями комиссия не сочла
возможным определить. А вот границу с Бухарой было предложено
передвинуть с русла Сырдарьи на линию, ограничивавшую заливные
луга левого берега (как места кочевий казахских родов). При этом к
России предлагалось присоединить и всю дельту реки1.
При делении области на уезды были приняты следующие прин¬
ципы: 1) численность жителей уезда от 50 до 100 тысяч человек;
2) территориальная доступность уездных учреждений для населения;
3) соединение летовок и зимовок того или иного рода в одном уезде;
4) наличие у начальников уездов возможности эффективно управ¬
лять подведомственным населением («действительным образом спо¬
собствовать улучшению быта и благосостоянию жителей»). Таким
образом, Туркестанская область была разделена на Ташкентский,
Чимкентский, Аулиеатинский, Токмакский, Туркестанский, Перов¬
ский и Аральский уезды2.
Принимая во внимание слабое знакомство российских чиновни¬
ков с местными обычаями, чрезвычайно затруднявшее организацию
управления в уездах; необходимость установления четкого контроля
над действиями чиновников, вынужденных зачастую руководство¬
ваться «в решении дел не положениями, а доброй волей и здравым
смыслом»; наличие предпосылок для лихоимства и «уклонения чи¬
новников от справедливости»; сложность надзора за уездной адми¬
нистрацией из Ташкента, отстоящего на 600-900 верст, члены комис¬
сии предложили ввести промежуточную между областной и уездной
администрацией инстанцию - отделы3. К Перовскому отделу долж-
1 1866 г. октября. Журнал комиссии, учрежденной в Ташкенте главным началь¬
ником Оренбургского края для составления Положения обустройстве Туркестанской
области в гражданском отношении //Там же. Ф. 400. On. 1. Д. 4761. Л. 2-5.
2 Там же. Л. 5 об. - 7.
3 Отделы являлись структурной частью управления войсками Туркестанской об¬
ласти, которая делилась на три отдела (центр, правый и левый фланги). По всей ви¬
димости, отделы должны были заменить в гражданском отношении прежние фланги.
54
мы были отойти Аральский, Перовский и Туркестанский уезды, а
к Лулиеатинскому - Чимкентский, Аулиеатинский и Токмакский.
Ташкентский уезд и без того состоял под постоянным контролем во-
• много губернатора1.
Освещение вопросов гражданского управления комиссия начала
■ признания факта деления местного населения на «два совершенно
I маличные типа: оседлые и кочующие». При этом подчеркивала па-
I vnnoe влияние на первых широкого и глубокого распространения
ислама, определившего их образ жизни. «Длинная история осед-
ii.ix сартов, политические перевороты, господство азиатских прави-
и льств, понятия мусульманства, религиозное начало жить, думать
и чувствовать по шариату и свято почитать его оставили глубокие
• и лы в складе их жизни и, можно сказать, довели народ до извра-
щгния... При малейшем обладании какими-нибудь средствами у сар-
мж развивается леность, праздность и многие безобразные пороки...
Жалкие понятия о семействе и неуверенность в целости жизни и
имения до того глубоко потрясли весь нравственный быт сартов, что
ним утратили всякое понятие о политической жизни...». Но даже это
иг уничтожило способностей стартов к земледелию и трудолюбия,
< пидетельством чему были обширные ирригационные работы, осу¬
ществленные на высоком уровне. А обилие лавок и караван-сараев
II жорило об их значительном преуспевании в торговле.
В противоположность им кочующие казахи находились «еще в
матриархальном состоянии». Члены комиссии официально зафикси¬
ровали мнение, формировавшееся в среде русских военных и граж-
мпских чинов в Туркестане. Это мнение о несколько наивных, слабо
ивисимых от влияния ислама, трудолюбивых и открытых прогрес¬
сивному влиянию цивилизации, в сравнении с оседлыми жителями,
кочевниках, пожалуй, впервые официально прозвучавшее в этом
юкументе, впоследствии легло в основу российской внутриполити¬
ческой доктрины в регионе, видевшей опору новой власти именно в
i н'шних казахах. Итак, комиссия характеризовала кочевников следу-
и ицим образом. «Нет сомнения, что анархическое правление чувство¬
валось и ими, но далеко не в той степени, как сартами. Киргизское
население, пребывая в, так сказать, младенчествующем состоянии,
« охранило в себе добродетели, свойственные первобытному состоя¬
нию, и можно с уверенностью ожидать, что оно при своих умствен¬
ных способностях окажется весьма доступным к водворению между
ними цивилизации».
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 7 об. - 8 об.
55
Комиссия признавала отсутствие и у оседлого, и у кочевого насе¬
ления Туркестанской области признаков воинственности, свойствен¬
ной, например, кавказским горцам. Это убеждало ее в том, «что они
наиболее способны к принятию полной гражданственности и что в
отношении сих населений едва ли нужно придумывать какие-либо
особые меры к удержанию их в покорности...». Поэтому был сделан
вывод о возможности одномоментного введения в области «правиль¬
ного» российского управления, «которое дало бы им сразу возмож¬
ность почувствовать разницу между тем, что было, и тем, что... дела¬
ется для их благосостояния»1.
При этом новая административная система должна была «с дей¬
ствительным успехом проводить в народ начала русского управления
и влиять на водворение в крае русской цивилизации для возможного
объединения здешнего обширного края с империей»2.
Чрезвычайно важно обратить внимание на следующее замечание
комиссии, которое анонсирует суть и цель предстоявших преобра¬
зований. «Нет сомнения, что вся будущность этого обширного края
и его многочисленного населения, и полезные результаты его для
России вполне зависят от того, какие начала будут положены в осно¬
вание при предстоящем преобразовании. Если начала эти будут верно
схвачены, если они будут вытекать из действительного быта населе¬
ний, то они всенепременно принесут пользу и краю и <российскому>
государству, в противном случае мы сами себе сильно повредим, от¬
толкнем от себя население и дойдем до того, что всю деятельность
нашу придется устремить на поддержание военного управления в
стране и тратить на это миллионы русских денег, получая в возврате
несколько десятков тысяч»3.
Последние слова звучат почти пророчески, особенно учитывая, что
вплоть до конца существования Российской империи Туркестанский
край приносил значительные убытки казне, причем даже не связан¬
ные с его завоеванием4. Значит, в основание системы управления
регионом были положены ложные начала? Может быть, империи
следовало ввести здесь косвенное управление, применявшееся к
Казахской степи до второй четверти XIX столетия?5 Так или иначе,
данный фрагмент дает повод более пристально вглядеться в меры,
1 Здесь и выше: 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 9 об. - 11.
2 Там же. Л. 24.
3 Там же. Л. 11.
4 См.: Правилова Е. Л. Финансы империи: Деньги и власть в политике России на
национальных окраинах. 1801-1917. М.: Новое изд-во, 2006. С. 271-297.
5 Об управлении казахами см.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 185-
318.
56
предлагавшиеся комиссией 1866 г. в части введения в Туркестанской
< и », ик ти гражданской администрации.
И действительно, члены комиссии исходили из необходимо-
< hi подстроить традиционные институты коренного населения под
общегосударственные требования. Новое гражданское управление
тлжно было осуществляться на следующих принципах: ликвидация
кокандских порядков; уничтожение единоличного характера власти;
< I |х >гая и точная фиксация прав и обязанностей каждого; учреждение
« ираведливого и равного суда. Только так «можно вызвать население
и (общественной жизни и общественному развитию. Необходимо само
население призвать к управлению, чтоб оно видело, что теперь цар-
< I иует порядок и справедливость, что они имеют полное право суще-
< | иования и неприкосновенности и что против положенного лишнего
ни кто ничего не может с них брать, взимаемые же подати поступают
иг в собственность какого-либо бека или русского чиновника, а в каз¬
ну, па счет которой содержатся и войска, ограждающие от нападения,
и уп равление для поддержания спокойствия и порядка в стране, и все
• * lame учреждения правительства». Исходя из всего этого следовало,
по мнению комиссии, расширить выборное начало в администрации
н суде, «дать более простора в управлении общественному началу и
по >гому ослабить родовое начало у киргиз и религиозное у сартов в
пользу общественного». При реализации этих условий правитель-
I I ну оставалось бы «направлять только общественную жизнь, сле-
III гь за правильностью суда и управления»1.
При этом было понимание того, что любые учреждения, которые
МОГЛИ появиться в области, должны были безусловно подчиняться
российским чиновникам. Но не столько для осуществления контро-
|я над ними, а «дабы сии последние, соприкасаясь с жизнью и оби-
мными нуждами жителей, могли окончательно изучить быт и пред-
< мнить действительно полные и верные данные о крае». Комиссия
признавала, что российская администрация за сто лет владения
(>бластью оренбургских киргизов не собрала достаточных сведе¬
нии для научной организации управления в Степи, не говоря уже о
центральноазиатских регионах, населенных оседлыми жителями.
II «было бы совершенно неосновательно не воспользоваться настоя¬
щим опытом при предстоящих преобразованиях»2.
По мнению комиссии, административную реформу следовало
| к уществить безотлагательно и решительно, демонстрируя твердость
и непреклонность власти империи. Одновременно члены комиссии,
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 11-12.
2 Там же. Л. 12-12 об.
57
во избежание неприятия изменений со стороны коренного населе¬
ния, сочли необходимым приводить эти меры в жизнь, отталкиваясь
«от существующего, улучшить то, что уже жило и к чему уже привык
народ. Одним словом, дать большую определенность действующим
органам и поставить их так, чтобы они могли вести народ к преуспея¬
нию и благосостоянию»1.
Комиссия признала, что у коренного населения уже имелись на¬
чатки самоуправления. Так, у оседлых жителей традиционно суще¬
ствовали выборные местные начальники, а у кочевников были млад¬
шие и старшие бии, казалось бы, соответствовавшие российским
старшинам и волостным головам. Надо всеми ними не так давно уже
были поставлены российские чиновники - заведующие туземным
населением с помощниками и городничие в городах. Однако мало¬
численность российской администрации (8 человек), отсутствие до¬
ступных для населения административных центров внутри огромной
территории, неупорядоченность первичных (традиционных) органов
управления могли создать у коренных жителей представление о том,
что новая власть мало чем отличается от кокандской. Понимая, что
реформа может вызвать недовольство людей и не сразу станет вос¬
приниматься привычно, члены комиссии ссылались на опыт башкир,
в среде которых новые порядки управления приживались «с одина¬
ковым успехом, как и у русских, если не лучше»2.
Из всего перечисленного делался парадоксальный вывод о необ¬
ходимости создания новой административной системы: «Не касаясь
существующих обычаев, установившихся порядков и даже мусуль¬
мански х законов, наприм<ер> шариата, повести дело так, чтобы
русские чиновники считали долгом своего призвания не упускать
ни одного случая к введению наших порядков, установленных для
мусульманских населений»3. Иными словами, члены комиссии не
видели принципиальной разницы между мусульманскими народами
внутренней России и Мавераннахра, считали возможным утвержде¬
ние российской администрации на правовом поле ислама, признава¬
ли полезным сохранение традиционных институтов под контролем
имперских чиновников.
Переходя к практическим предложениям, комиссия выдвинула
идею на местном и уездном уровнях управления осуществить раз¬
деление власти по административной, полицейской, хозяйственной,
судебной и финансовой отраслям. Учитывая сложности (кадровые и
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 13 об.
2 Там же. Л. 13 об. - 15.
3 Там же. Л. 15.
58
м.ггсрнальные) с комплектованием штатов из числа российских чи-
мпипиков, предлагалось включить в штаты лишь самое минимально
| и обходимое число должностей, замещаемых имперскими чиновни¬
ками, назначая на прочие представителей местного населения. «С од-
мoii стороны, коротко знакомые с характером и всем складом жизни
I v.tcMHoro населения, они могут быть истинно полезными помощ¬
никами русской власти и помогут повести народ к благосостоянию,
к< порое всенепременно для них желательно, с другой - участие мест-
ш.lx жителей в управлении не только будет служить лучшей школой
1. 1и нравственного и умственного их развития, но в то же время воз-
• ■удит в туземцах полное доверие к новым учреждениям. Наконец,
мри «лечение влиятельных туземцев желательно и по политическим
< «>< Сражениям, так как чрез них легче действовать на народ и иметь
«ми тельный контроль за направлением его стремлений»1. Привлекать
представителей коренного населения на службу следовало, при-
|грживаясь существующих традиций. То есть там, где традиционно
практиковались выборы, сохранить и поддержать выборное начало.
\ 1«м, где практиковалось назначение от правительства (например,
\ казахов), оставить прежний порядок, постепенно подготавливая
переход к выборам. Все выборы должны были проходить под кон-
I рол см заведующего населением в надежде на то, что таким образом
\ дастся обеспечить выборы действительно достойных людей.
Принимая во внимание правительственную линию на распростра¬
нение среди номадов оседлости, а также компактное расположение
• ммыией части летовок и зимовок кочевников, комиссия признала
необходимым ввести для них и для оседлого населения единообраз¬
ную систему управления, состоящую из местных (первичных) и во-
ю( тных управлений, подчиняющихся уездным полицейским управ-
leniiMM, которые, в свою очередь, состояли под началом заведующих
|\.»емным населением. Отдельную вертикаль планировалось учре-
HIть для финансовых органов. По три уезда предлагалось соединить
и иедсние начальников двух отделов, осуществляющих кроме того и
ниспные функции. Во главе же областной администрации должны
• ч*1.чи стоять областное правление и военный губернатор.
11о судебной части в каждой волости должны были состоять су-
ii.il, а в каждом уезде - по одному народному суду мехкеме2. Венчать
< удебную вертикаль должно было областное правление.
1 Там же. Л. 16.
2 Члены комиссии были убеждены, что местное начальство по примеру Северного
Кликала ввело в Ташкенте коллегиальный суд мехкеме вместо единоличного суда ка-
|Ц | исключительно по просьбе местных жителей (Там же. Л. 14 об.).
59
В городах предлагалось учредить городские думы или, по аналогии
с российскими городовыми старостами, ввести должности аксакалов
для осущетвления хозяйственных дел. Под непосредственным над¬
зором заведующих туземным населением следовало учредить долж¬
ности казанчеев и особых чиновников для сбора податей и финансо¬
вого контроля. Вообще же пределы власти управляющих туземным
населением признавалось необходимым расширить, предоставив им
не только председательство в народном суде (мехкеме) и наблюдение
за казенным имуществом и сбором податей, но и контроль над дей¬
ствиями должностных лиц полицейского управления внутри уезда
через процедуру утверждения результатов выборов и кассацию при¬
говоров волостных судов как оседлых, так и кочевых жителей. Таким
образом, заведующие туземным населением сосредоточивали в своих
руках административную и судебную власть, вносили предложения
в подчиненные инстанции и получали от них донесения и рапорты.
Сами при этом подчинялись начальнику отдела, областному правле¬
нию и военному губернатору.
Действовашим начальникам отделов, которые выполняли функ¬
ции начальников войск, дислоцированных в нескольких уездах и
от имени губернатора осуществляли в них надзор за деятельностью
всех органов управления, предлагалось передать ближайшее заведо¬
вание уездами, предоставив им право наблюдать за правильностью
функционирования административного аппарата, справедливостью
решений народных судов, своевременностью сбора установленных
податей и в случае необходимости действовать на подведомственной
территории от имени военного губернатора (пользуясь его властью),
обязательно донося об этом областному начальнику.
Компетенции областного правления было признано необходи¬
мым расширить по сравнению с соответствующими учреждениями
внутренней империи. Они должны были получить права губернского
правления, палат гражданского и уголовного суда, казенной палаты
и управления государственных имуществ. Полномочия военного гу¬
бернатора области также расширялись, сравнительно с прочими гу¬
бернаторами, исходя из особого военного положения региона.
В подсудности волостных судов предлагалось оставить граждан¬
ские споры и тяжбы на сумму до 30 руб. и на любую сумму в случае
желания на то обеих сторон, а также уголовные правонарушения и
проступки, подлежащие суду по обычному праву, если виновному
полагался денежный штраф или иное незначительное наказание. Бии
и заслуженные сарты, как лица, пользовавшиеся уважением народа,
попадали в подсудность народного уездного суда.
Казахским и киргизским женщинам, в защиту от адата по брачно¬
семейным делам, члены комиссии признали возможным предоста-
60
mi i b гражданские права и выразили желание применять в отношении
них нормы российского мусульманского права о браке и семье. Да и
< лм брак номадов предлагалось совершать с ведома волостного на-
i;i.ii)CTBa при предъявлении акта об уплате калыма и добровольном
< <н ласии невесты.
Комиссия считала необходимым использовать российские судеб-
ныг учреждения для распространения среди коренного населения
имперских правовых норм и общероссийского судопроизводства.
11штому, оставляя за уездными судами право окончательного реше¬
ния всех гражданских и уголовных дел, не относящихся к категории
I чжких преступлений, местным жителям предлагалось предоставить
жмможность перенести рассмотрение своих дел в областное прав¬
им i не с условием разбирательства там уже по российским законам.
II рп этом тяжкие преступления (участие в восстании, вооруженном
< ^противлении власти, сношения с неприятелем, барымта) относи¬
те ь к компетенции военного суда, а дела о грабежах, неповиновении
начальству, крупном воровстве, насилии и некоторые другие должны
пыли сразу поступать на рассмотрение областного правления.
К компетенции уездного народного суда (мехкеме) предлагалось
«инести гражданские дела между местными жителями и русскими
па сумму до 300 руб., а по уголовным делам между этими категори-
чми населения - только дознание и следствие, результаты которых
тлжны были передаваться на окончательное решение в областное
правление.
Военный губернатор должен был получить право требовать к сво¬
ему рассмотрению дела, имеющие особое значение. По ним он мог
ыиать предложения областному правлению. В случае несогласия
последнего с мнением губернатора дело следовало передать на усмо-
||хчше оренбургского генерал-губернатора, который направлял его
непосредственно в Сенат. Такое грубое нарушение имперского зако¬
нодательства оправдывалось комиссией тем, что решение судебного
коллегиального учреждения ни в каком случае не может быть отме¬
нено административной властью.
11есмотря на то что предметы ведения местных, волостных, уезд-
пых и областных учреждений должны были соответствовать пред¬
метам ведения подобных учреждений внутренней России, комиссия
III >сдлагала на данном этапе определить и узаконить лишь те, которые
\ же отчасти существовали в действительности. И это совпало с жела-
п нем коренного населения.
Отдельно и весьма подробно предлагалось установить предметы
имятий заведующего туземным населением, поскольку эта долж¬
ность не имела аналога в ординарной уездной администрации. Круг
< > I истственности заведующего мог бы совпасть с обязанностями уезд¬
61
ного начальника, если бы не расширение его за счет дополнительных
судебных полномочий. В еще большей степени из имперской практи¬
ки выбивалась должность начальника отдела, в которой тем не менее
состояла «действительная потребность на все то время, пока управ¬
ление окончательно не устроится в области на общем основании,
почему на означенных лиц возлагается часть обязанностей, принад¬
лежащих губернатору, по невозможности ему при настоящих обстоя¬
тельствах и при огромной территории области лично их исполнить».
Порядок делопроизводства в областном правлении следовало
установить аналогичным губернским правлениям и судебным пала¬
там. Комиссия признавала, что заведующему туземным населением,
в силу чрезвычайно широкого круга его деятельности, невозможно
было обойтись без значительного делопроизводства. А вот в народ¬
ных судах и уездных полицейских управлениях все дела следовало
разбирать словесно, гласно и открыто в присутствии тяжущихся,
подсудимых и свидетелей. Суть таких словесных разбирательств, а
также решения по ним, распоряжения и прочие действия можно было
фиксировать в особых книгах. Действия при совершении крепостных
и явочных актов, а также делопроизводство в волостных расправах
должны были кратко фиксироваться в книгах. Максимально простым
должно было стать ведение дел и в городских управлениях. Такое
упрощение диктовалось и ограниченным числом российских чинов¬
ников, и необходимостью экономии служебного времени ради уста¬
новления непосредственной связи с подведомственным населением1.
На административную службу в Туркестане следовало призвать
«действительно полезных деятелей, способных, разумных и настоль¬
ко развитых, чтобы они могли понимать высокую важность предсто¬
ящей им деятельности...». В противном случае будет нанесен только
вред утратой уважения к имперской администрации и российской го¬
сударственности вообще. Дабы избежать этого, предлагалось привле¬
кать на службу в Туркестан льготами и преимуществами в не меньших
размерах, чем это было установлено для Восточной Сибири. Особые
привилегии признавалось необходимым дать лицам, занимавшим
самые важные для российской администрации должности заведую¬
щих туземным населением. Им предлагалось присвоить VI класс по
Табели о рангах, предоставив утверждение в должности и увольне¬
ние от нее главному начальнику Оренбургского края, в то время как
прочие чиновники должны были назначаться военным губернатором
через областное правление по представлению своего непосредствен¬
ного начальства.
1 Здесь и выше: 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 17 об. - 23 об.
62
Стимулирующие меры предлагались для привлечения коренных
^кителей на российскую службу. Наиболее важным выборным долж¬
ностям предлагалось дать более значительное денежное содержание.
Л учитывая почтение местных к внешним знакам отличия, было при-
игапо целесообразным учредить для новых чиновников особые знаки
•пасти по аналогии с бронзовыми знаками, установленными для ми-
I юных учреждений внутренней России1.
Всего по проектируемым штатам вся администрация Туркестан-
» коГ| области должна была состоять из 56 русских чиновников и
I2 выборных из местного населения.
Кроме чисто административных мер комиссия обратила внима¬
ние и на другие сферы общественной жизни. Было предложено учре-
III гь в каждом уезде должность доктора, возложив его обязанности в
» Iучае отсутствия отдельного должностного лица на местного воен¬
ною врача. Также было признано необходимым, по примеру Области
< »1>еибургских киргизов, осуществлять за казенный счет заготовление
икарств для оказания помощи коренным жителям уездов. При этом
огдные сарты, казахи и киргизы могли получать лекарства безвоз¬
мездно. Из казенных же средств должно было оплачиваться и лече¬
ние местных жителей, нуждающихся в госпитализации. Эти меры
предпринимались для того, чтобы популяризировать в местной среде
« иропейскую медицину и стимулировать население к открытию на
«мнцественные средства больниц в городах. А местному начальству
• н довало безотлагательно отобрать способных мальчиков из мест¬
ных для дальнейшего обучения в оренбургской школе фельдше¬
риц с целью расширения сферы оказания медицинской помощи2.
Чрезвычайно необходимое развитие почтовой сети региона предла-
i.t.iocb возложить на отдельную от Оренбурга областную почтовую
мнггору, организованную на общегубернских основаниях3.
Признавая определенный уровень культурного развития осед-
1ых жителей региона («своеобразная цивилизация в мусульманском
i\ хе») и весьма низкий уровень грамотности кочевников, члены ко¬
миссии полагали, что «в теперешнем своем положении ни та, ни дру-
| ля народность не могут отвечать нашим интересам. Знания одних и
родовые понятия других одинаково бесплодны для целей государ-
< I ценных, которые предстоит нашему правительству проводить здесь
I ш того, чтобы завоеванная территория могла сделаться когда-либо
I счшим уголком России»4. С целью распространения среди коренно-
1 Там же. Л. 24 об. - 25 об.
1 Там же. Л. 26 об. - 2В.
л Там же. Л. 58-58 об.
1 Там же. Л. 28 об.
63
го населения региона столь необходимых империи русской грамоты
и европейского образования было предложено использовать опыт
Оренбургской киргизской школы, а также школ для казахов в фортах
№ 1 и Перовском для создания в Ташкенте школы на 50 казенных
воспитанников из местной среды, а в других городах области - на
20 воспитанников в каждой.
Примечательно даже не то, что именно российское (европейское)
просвещение могло превратить Туркестан в лучший уголок России, а
то, что мысль о недавно завоеванном регионе как лучшем уголке им¬
перии вообще могла прийти в голову. Иными словами, в сознании
людей империи (осуществлявших государственную политику) новая
страна виделась уже неотъемлемой частью России, в перспективе не
менее ценной, чем имперский хартленд.
Если в отношении управления комиссия не проводила различия
между оседлым и кочевым населением, то в фискальном отношении
смотрела в противоположном направлении, разделяя их в соответ¬
ствии с хозяйственными различиями. Для каждой из этих двух групп
был установлен свой порядок взимания податей. Причем комиссия в
этом вопросе исходила не только из государственных интересов, но с
пониманием отнеслась и к нуждам людей1. А кибиточный сбор с ко¬
чевников было предложено заменить на подать, взимаемую со скота,
причем в 3-6 раз меньшую, чем при кокандском владычестве2. У зем¬
ледельцев, впредь до выработки единой налоговой ставки с земли,
было решено временно сохранить исторический сбор поземельной
подати в размере 10-й части с собранного урожая (заменив деньга¬
ми его натуральное выражение), а также с танапа, занятого бахчей,
виноградом и др.3 От взноса десятинного сбора следовало освобо¬
дить посевы хлопчатника, стратегическая ценность которого была
вполне очевидна представителям имперской администрации4. В го¬
родах предлагалось взимать годовой взнос с торговцев в зависимо¬
сти от размера торговли. А русских купцов, желающих торговать в
Туркестане, предлагалось подчинить общероссийским правилам5.
Для поденщиков из числа пришлого населения надлежало устано¬
вить билеты, аналогичные билетам для прилинейных казахов6. С це-
1 Было решено отказаться от идеи замены кибиточной подати денежным позе¬
мельным сбором, дабы не создавать предпосылки для сужения кормовой базы кочево¬
го скотоводства и падения уровня жизни казахов.
2 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 30-31,32, 33 об., 35.
3 Там же. Л. 38 об.
4 Там же. Л. 39.
5 Там же. Л. 40-40 об., 41
6 Там же. Л. 41 об.
64
м.ю развития городского хозяйства комиссия предложила некоторые
«■поры, идущие в казну, передать в пользу городов1.
Что касается финансовых учреждений в области, то комиссия соч-
\л необходимым Туркестанское расходное отделение преобразовать
п Туркестанское областное казначейство, а в прочих городах назна-
• 1111 ь по одному казначею на правах доходных и расходных отделений
но общим правилам о единстве касс. Кроме того, было признано воз¬
можным учредить областную контрольную палату по аналогии с кон-
I рольными палатами внутренней империи, а также открыть контору
I осударственного банка2.
Комиссия считала необходимым навести порядок и в отбывании
кмских повинностей. Так, было предложено распространить самую
I яжелую подводную повинность не только на жителей районов воен¬
ных действий, но на все население области (включая городских жите-
и*й), заменив натуральную ее форму денежной, а прочие (устройство
и содержание дорог, гатей, арыков, наряд в рассыльные), как менее
« ктнительные, оставить в натуральном виде. Во избежание затруд¬
нений и злоупотреблений при раскладке этих повинностей следова-
н > предоставить заведующему туземным населением право в необхо-
шмых случаях созывать общее уездное земское собрание под своим
председательством. Приговоры этих собраний подлежали утверж-
н иию областного правления. К числу новых земских обязанностей
предлагалось добавить строительство и содержание общественных
|д;шнй для управлений, судов, хлебных магазинов, госпиталей, школ
п мест заключения3.
К началу 1867 г. был подготовлен оренбургский проект Времен¬
ного положения4, который предлагал новый вариант администра-
11мшо-территориального деления Туркестанской области, соче-
мшпий общеимперскую традицию и пограничную специфику
региона. Новшество заключалось уже в том, что предлагалось отка-
иться от трехчастного деления области на фланги и центр, разде-
IIID ее на два отдела (правый и левый) и семь уездов. Каждый отдел
мижен был состоять из трех уездов (левый - из Аулиеатинского,
I «жмакского, Чимкентского; правый - из Аральского, Перовского
и Туркестанского). При этом Ташкентский уезд оставался вне этого
уровня управления.
1 Гам же. Л. 42.
* Гам же. Л. 43-43 об., 48 об. - 49,50 об.
{ Гам же. Л. 53 об. - 54,55 об., 56 об.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
•и нитью // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 4734. Л. 1-33 об. Документ имеет характер по-
•и I I новация, стоит из глав, но не имеет деления на статьи или параграфы.
65
Гражданское и военное управление областью полагалось скон¬
центрировать в руках военного губернатора (одновременно коман¬
дующего войсками области), а также состоящего под его началом
областного правления. Во главе отделов должны были находиться
начальники отделов, а уездную администрацию составить заведую¬
щие туземным населением, полицейские управления, народные суды
(мехкеме1) и уездные кассы. Городским хозяйством надлежало ве¬
дать городским управлениям на основаниях, общих для городских
дум и городовых старост внутренней империи. Местное управление
для кочевых и оседлых предполагалось организовать на различных
началах. У кочевников оно должно было состоять из старших и млад¬
ших биев; у оседлых - из старших и младших аксакалов, волостных
правлений и волостных судов2.
Военный губернатор области подчинялся главному начальнику
Оренбургского края и должен был руководствоваться общими для
губернаторов правилами, а также получаемыми из Оренбурга ин¬
струкциями. В связи с тем что Туркестанская область находилась
на военном положении, военный губернатор получал право в случае
крайней необходимости предавать коренных жителей военному суду,
высылать их под надзор полиции в Сибирь, уведомляя оренбургского
генерал-губернатора о причинах своего решения.
Проект Временного Положения однозначно подчеркивал верти¬
каль власти в Туркестанской области: все свои административные
распоряжения военный губернатор должен был делать по личному
усмотрению либо через свою канцелярию, либо через областное прав¬
ление. Лишь податные и иные финансовые дела подлежали ведению
областного правления как органа коллегиального. Областное прав¬
ление наделялось и правами судебной инстанции. При этом военный
губернатор получал право лично знакомиться с делами, подлежащи¬
ми рассмотрению в правлении, и высказывать собственные рекомен¬
дации. При несогласии позиций двух административных органов в
ход дела вмешивался оренбургский генерал-губернатор, представ¬
лявший мнение областного правления вместе с собственным заклю¬
чением на окончательное разрешение Правительствующего Сената.
Военному губернатору предполагалось также предоставить право
установления денежного сбора с местного населения, должного за¬
менить традиционные херадж и танап3.
1 Идея, без сомнения, позаимствована у Д. И. Романовского.
2 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 1 об. - 2.
3 Там же. Л. 2-3.
66
Как предполагалось, областное правление должно было состоять
и i вице-губернатора, трех советников, доктора, трех представителей
•»| местного населения. В его штате числились также горный инженер,
им землемера, делопроизводители с помощниками и переводчики1.
Составители проекта Временного Положения считали, что вице-
пбернатора следовало назначать высочайшими указами по пред-
« i;тлению военного министра, советников - приказами военного
министра по представлениям оренбургского генерал-губернатора.
I. путаты от местных жителей в областном правлении должны были
• лгтдно назначаться по выбору военного губернатора - по одному
• и оседлого городского и сельского населения, а также от кочевни-
о|ц и утверждаться главным начальником Оренбургского края2.
Туркестанское областное правление, в отличие от внутренних гу-
«м-рний, не делилось на отдельные присутствия, а в полном своем со-
« и те обладало властью и исполняло обязанности губернского прав-
и имя, палат казенной, государственных имуществ, гражданского и
мпловного судов. Таким образом, на областное правление возлага-
ииъ административные, хозяйственные, полицейские и судебные
• |>\мкции.
К административным функциям областного правления предпо-
|.пилось отнести обнародование новых законов и подготовку пред-
• Iпилений об изменении и дополнении действующих; разработку
инструкций для подотчетных органов и чиновников; назначение и
\ иильнение должностных лиц, а также рассмотрение должностных
преступлений как русских чиновников, так и лиц первичной мест¬
ной ;щминистрации; утверждение выходцев из коренного населения,
и игранных на различные должности; надзор за деятельностью под-
II»•. умственных органов, за оперативностью принимаемых ими реше¬
нии; сбор данных о числе жителей области, а также принятие ино-
« I ранцев в российское подданство; охрану общественного порядка;
\ * * | |юйство путей сообщения; надзор за правильностью раскладки и
и шмания земских повинностей; заведование городским хозяйством;
рассмотрение проектов сооружения общественных зданий (казен¬
ных больниц, тюрем, богаделен, присутственных мест); ассигнование
• редств на содержание арестантов, обеспечение их одеждой, сред-
• I вами транспортировки; рассмотрение судебно-медицинских актов
н освидетельствование в умственных способностях3. Иными слова-
1 Гам же. Л. 3; 1866 г. октября. Проект временного штата туркестанского областно-
'• • правления //Там же. Л. 39-39 об.
1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
Л. 3-3 об.
* Гам же. Л. 4-5.
67
Таблица /. J
УПРАВЛЕНИЕ ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ 1866 г. (Холодковского)
ВОЕННЫЙ МИНИСТР
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР 1
" I
[ военный губернатор"^]
1
1 1"
горный
инженер
землемеры
(2)
областная
касса
канцелярия
НАЧАЛЬНИК ОКРУГА
областной
врач
(канцелярия)
с
НАЧАЛЬНИК ОТДЕЛА
типография
(русская и
татарская)
X
областное правление
I;
S i
I }
f'
i i
[ ЗАВЕДУЮЩИЙ ТУЗЕМНЫМ НАСЕЛЕНИЕМ ]
старший помощник
юродская дума*
младший
помощнпк
0-2)
полицейское
yapautiM
го родовое управление
баши
(городской аксакал)*
2 заседателя от
коренного населения*
«■м О/Л fl/VM в.
волостная
расправа*
(канцелярия)
уездная
касса
врач
старший (вопостой) аксакал*
_ ВОЛОСТНОЙ съезд* - старший (волостной) бнй*
* избираются
волостной
суд*
младший бий*
фельдшер
младший аксакал*
ми, предлагавшийся круг ответственности областного правления
им. 1, с одной стороны, шире компетенции губернских правлений, а с
I ругой - перетягивал на себя часть полномочий военного губернато¬
ра. установленных Временным Положением 1865 г.
В судебной сфере ведению областного правления предлагалось
передать вопросы как русской, так и туземной юрисдикции. Что ка-
< лгтея коренного населения области, то оно получило бы право апел-
шровать к правлению в случае недовольства решениями мехкеме
мп гражданским и уголовным делам. При этом пересмотр дела мог
• »< уществляться как по общеимперскому законодательству, так и на
• •сновании местных законов и обычаев при участии членов област-
о правления от коренного населения. Кроме того, к компетенции
• nViacTHoro правления полагалось отнести уголовные дела, наказание
и которые предусматривало лишение всех прав состояния и ссылку
m i каторгу или на поселение в Сибирь. Ведению правления подлежа-
IN нее дела по преступлениям, совершенным с участием русских и
к* репных жителей, а также надзор за деятельностью народных судов
(справедливость и оперативность решения гражданских и уголовных
h i; правильность совершения имущественных актов, наложения
hi графов и взысканий). Областное правление должно было снабжать
| и аведомственные народные суды и полицейские управления специ-
.1 п.пыми книгами, призванными заменить в этих органах все канце-
ivipcKoe производство. В отношении русских областное правление
и >.'1жно было рассматривать уголовные преступления, а также граж-
ппские иски и тяжбы на сумму свыше 300 руб. с правом переноса по-
м >Г>ных дел в соответствующие высшие инстанции на общем основа-
• 111и. Кроме того, ему полагалось свидетельствовать имущественные
.1кты и следить за порядком содержания в местах заключения1.
В финансовом отношении областное правление должно было не
m. ibKo аккумулировать у себя сведения обо всех податях и сборах,
установленных в области, но также собирать информацию «о всех
• иободных землях, признаваемых государственной собственно-
• 11.ю..>, о землях, состоящих в собственности местных жителей, и
ipvnix доходных статьях. Оно наблюдало за правильностью и полно-
mii сбора податей, составляло областную смету доходов и расходов,
оисспечивало подлежащие места бланочной продукцией, а местные
к.iceы кредитными билетами и монетой. Правление получало право
учреждать винокуренные и пивоваренные заводы и контролировать
| < >рговлю алкоголем.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
• ••пастью. Л. 5-6.
69
На правление возлагалась и еще одна ответственная обязанность.
Ему поручалось вести обособленный учет всех сумм, поступающих
с Ташкентского уезда, «для обращения их в специальные средства
главного местного начальства...». При этом принципиально важно не
только то, что областное правление должно было вести отдельный
учет доходов по одному из уездов, а то, что значительная сумма от об¬
ластных доходов должна была поступать в некий особый фонд воен¬
ного губернатора, и то, что формирование этого фонда было фактиче¬
ски поставлено под контроль этого же главного местного начальника.
Туркестанское областное правление должно было исполнять и це¬
лый ряд хозяйственных функций: наблюдать за ведением городского
хозяйства и заботиться о благосостоянии городов, утверждать приго¬
воры городских учреждений об установлении новых сборов на город¬
ские нужды и о расходовании их на статьи суммой свыше 1000 руб.
Правлению следовало не только заботиться о замещении вакант¬
ных должностей уездных врачей, но и обеспечивать их лекарства¬
ми. Склонять местных жителей, занимающихся хлебопашеством, к
добровольному заведению запасных хлебных магазинов на случай
неурожаев, а кочевников - к учреждению капиталов, предназначен¬
ных для выдачи нуждающимся при падеже скота. По горнозаводской
части правление могло принимать к засвидетельствованию заимки,
делать распоряжения об отводах и выдавать межевые планы, через
горного инженера следить за правильностью горного производства
и оказывать всяческое содействие частным предпринимателям, дей¬
ствуя на основании правил о частной золотопромышленности во
внешних округах Семипалатинской области и Области сибирских
киргиз.
По мнению оренбургской администрации, правление «с надлежа¬
щего разрешения» должно было получить право открывать школы и
училища, подбирать для них учительские кадры, надзирать за препо¬
даванием «и в особенности за изучением туземными воспитанниками
русского языка для приготовления переводчиков», а также следить за
состоянием материальной базы и «хорошим содержанием казенных
воспитанников»1. То есть проект Временного Положения предпо¬
лагал отнести содержание русских учебных заведений на казенный
счет, но при этом не указывал четко, какой именно административ¬
ный орган будет давать разрешение на устройство школ и училищ.
Областное правление должно было состоять из трех отделений во
главе с одним из советников: исполнительного (административная,
полицейская и хозяйственная части), судного и финансового (дела о
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 7 об.
70
ii< иатях и сборах, дела по горной части). Все подведомственные дела
т. гжпы были рассматриваться областным правлением в общем при-
< у I ствии под председательством вице-губернатора, которого при же-
I.UIIIII мог заменить военный губернатор области1.
* В порядке производства дел областное правление, как соедини¬
ма псе в себе власть и обязанности губернского правления и палат,
имжно руководствоваться правилами, для каждой из сих частей гу-
игрнского правления постановленными, насколько сии правила мо-
| v I быть применены к управлению Туркестанской областью»2. Это
ммечание проекта Временного Положения указывает на уже про-
н пившуюся тенденцию в отношении этой окраины, предполагавшую,
< одной стороны, взгляд на нее как на органическую часть империи,
I < другой - отсутствие четкого представления, как именно область
• дет превращаться в неотъемлемую часть России.
11так, проект штата Туркестанского областного правления пред-
\ I матривал кроме вице-губернатора следующие должности: 3 совет-
ммка, 3 заседателя от оседлых и кочевых жителей, 3 делопроизводи-
м\'1я, 6 помощников делопроизводителей (3 старших и 3 младших),
контрольных чиновника, 1 доктор, 1 горный инженер, 2 землемера,
I письменный переводчик со знанием персидского языка, 2 словес¬
ных переводчика. Следует отдельно подчеркнуть, что в штате област-
| и н о правления предлагалось отдельной строкой предусмотреть сум-
м v и 18 000 руб. на решение школьного вопроса. Эта сумма составила
• и >лее 30% от всех расходов на содержание областного правления,
I J °» от общего расхода на гражданское управление в области и была
немногим меньше стоимости всего волостного управления или co¬
if ржания всех казначейских учреждений в Туркестане3.
Весьма интересно рассмотреть предполагавшийся статус началь¬
ника отдела Он не должен был представлять собой отдельную адми¬
нистративную инстанцию, то есть не являлся особым лицом граж-
1.ШСКОЙ администрации. При этом в пределах вверенных ему уездов
«• п обладал властью и пользовался правами военного губернатора по
жтм отраслям гражданского управления, за исключением судебной.
И части последней он должен был лишь наблюдать за эффективно-
• I mo (оперативностью, справедливостью и «успешностью хода дел»)
» удебных учреждений4. Ему надлежало постоянно наблюдать за де¬
1 Там же. Л. 8 об.
2 Там же. Л. 8 об. - 9.
■’ 1866 г. октября. Проект временного штата Туркестанского областного правле¬
ния. Л. 39-39 об.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
и. |летью. Л. 10-10 об.
71
ятельностью уездных и волостных управлений, а в чрезвычайных
ситуациях брать руководство ситуацией на себя. Предметом особой
заботы и ответственности начальников отделов должно было стать
наблюдение за исправным поступлением податей, равномерным от¬
быванием земских повинностей и контроль за деятельностью по¬
датных учреждений1. Он должен был наблюдать за деятельностью
казенных школ, оказывать населению помощь при эпидемиях и эпи¬
зоотиях. На начальников отделов возлагалась ответственность за
сохранность казенных земель, лесов, камыша и увеличение государ¬
ственных доходов2.
Следует особо заметить, что с учетом преимущественно надзор¬
ной функции (когда «должно всё ограничиваться словесными пред¬
ложениями и приказаниями») начальникам отделов не полагалось
иметь особую гражданскую канцелярию3.
Предполагалось, что уездное управление будет состоять из заве¬
дующего туземным населением, уездного полицейского управления,
уездной кассы, народных судов для кочевников и оседлых, городовых
управлений, волостных сходов и волостных расправ (аналогов во¬
лостных правлений) со старшими и младшими биями и аксакалами4.
Главой уездного управления должен был стать заведующий тузем¬
ным населением, подчиняющийся военному губернатору, областно¬
му правлению и начальнику отдела (в тексте заведующему отделом)5.
Ему поручалось наблюдение за полицейским управлением. Он дол¬
жен был председательствовать в уездных народных судах, назначать
членов суда и чиновников для производства дознаний и осмотра мест
преступления. В случае несогласия с мнением большинства членов
народного суда он должен был такие спорные дела передавать на
окончательное решение областного правления. Он имел право касса¬
ции решений волостных судов, предоставляя право тяжущимся сто¬
ронам перенести рассмотрение дела в уездный народный суд или же
пересмотреть дело в волостном суде иного состава. Заведующий на¬
селением получал право использовать военную силу для подавления
беспорядков среди местного населения, предавать виновных суду по
полевым законам6. Наблюдение за сохранением общественной без¬
опасности и привлечение к ответственности нарушителей закона
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 10 об. - 11.
2 Там же. Л. 11.
3 Там же. Л. И об.
4 Там же.
5 Там же. Л. 15.
6 Там же. Л. 11 об. - 12.
72
ппобще должны были стать предметом особой заботы заведующего
|\\чемным населением1.
На заведующего туземным населением возлагалось наблюдение
и правильной раскладкой и исполнением земских повинностей.
I му предписывалось созывать общее собрание из выборных долж¬
на к*тных и иных лиц по собственному усмотрению для обсуждения
и'мских повинностей и иных земских вопросов. Он должен был «не¬
уклонно следить за верным и полным» исчислением и сбором пода-
м ii. На него возлагалось наблюдение за состоянием и доходностью
кпленного имущества (земель, лесов, камыша и оброчных статей), за
оказанием медицинской помощи, за содержанием тюрем, за состоя¬
нием путей сообщения, за действиями городских дум и городских ак-
• а калов. В случае выявления злоупотреблений или иных правонару¬
шений со стороны членов народного суда, полицейского управления,
I также волостных биев и аксакалов он получал право отстранять их
«»I должностей, донося областному правлению о причинах принятого
I н мнения. Глава уезда должен был принимать соответствующие меры
|||>п эпидемиях, эпизоотиях и при иных чрезвычайных ситуациях2.
Следует отдельно отметить, что заведующему населением предпи-
• икалось следить за исправностью арыков, а также за совершенство-
п. hi нем и развитием оросительной системы во вверенном ему уезде.
Мри этом особо оговаривалось, что в функционирование системы
управления водными ресурсами, основанной на местной традиции,
и целующему вмешиваться запрещалось3.
К му полагалось организовывать и контролировать выборы всех
и I лжностных лиц и в пределах компетенции одних утверждать лично,
.! кандидатуры других передавать на утверждение областного прав-
к имя. На него предлагалось возложить защиту местных жителей от
пмзможных притеснений и злоупотреблений со стороны представи-
| • лей первичной администрации, от стеснений в торговле и предпри-
иимательстве и оказание им содействия в развитии последних4.
Несмотря на то что на вновь завоеванных землях пока еще не было
•»мдано ни одной русской школы, проект закона довольно подробно
• «х иулся вопроса народного просвещения, обозначив общие черты
| идущей политики империи в этом направлении. На заведующего
и.ичлением предполагалось возложить обязанность «наблюдать за
■ » шгоустройством школы, хорошим содержанием в ней казенных
ппсиитанников, успешным преподаванием и сохранением здоровья и
1 Гам же. Л. 14 об.
- Там же. Л. 12-14 об.
{ Гам же. Л. 14.
' Гам же. Л. 13-13 об.
73
нравственности воспитанников, действуя на правах попечителя уезд¬
ных училищ и внушая жителям при всяком случае о необходимости
преподавания русского языка во всех местных школах»1.
Кроме того, заведующий был обязан оказывать полное содействие
военному начальству в передвижении и размещении войск, собирать
и представлять вышестоящему начальству разнообразные статисти¬
ческие сведения о демографической ситуации и об экономическом
положении в уезде, а также о переходе кочевников к оседлому образу
жизни2.
Принципиальная позиция заведующего в отношении коренных
жителей, по мнению составителей проекта Положения, должна была
заключаться в следующем правиле: «Защищает туземное население
от обид и поборов и оказывает им во всех случаях должную помощь и
покровительство, дает советы и вообще действует так, чтобы туземное
население видело в нем своего защитника и покровителя и с полным
доверием обращалось к нему по всем нуждам и делам»3. Здесь четко
проступает попечительская функция должностного лица, впервые
обозначенная в инструкции начальника Сырдарьинской линии 1856 г.
По штату при каждом заведующем туземным населением долж¬
ны были состоять по одному старшему и младшему помощнику
(в Ташкентском уезде 2 младших). Количество делопроизводителей,
их помощников, письменных и устных переводчиков, а также писа¬
рей варьировалось в зависимости от уезда (столичного, с преоблада¬
нием кочевого или оседлого населения)4.
Предполагалось, что уездное полицейское управление будет со¬
стоять из старшего помощника заведующего туземным населением
(в качестве председателя), двух выборных заседателей от коренного
населения5. В городах Аральске и Перовске в управление предла¬
галось избирать по одному представителю от русских обывателей6.
Кроме того, к участию в управлении могли приглашаться арычные
надзиратели. Для исполнения полицейских обязанностей управле¬
нию полагались дополнительные чины по штату и рассыльные, вы¬
ставляемые поочередно от местных обществ7.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 14-14 об.
2 Там же. Л. 15.
3 Там же. Л. 15 об.
4 1866 г. октября. Проект штата управления туземцами Туркестанской области в
полицейских уездных управлениях, народных судах и в волостных правлениях // Там
же. Л. 34-35.
5 Там же. Л. 34 об. - 36 об.
6 Там же. Л. 21.
7 Там же. Л. 19 об.
74
Всего же по управлению коренным населением полагалось иметь
!)!) чиновников (включая двух русских заседателей), а также 25 чле¬
нов народных судов из числа местных жителей и по одному лекарю
н фельдшеру в каждом уезде (всего 14 человек)1. Таким образом, в
проекте комиссии А. Д. Холодковского количество должностных лиц
но управлению местным населением области, без учета членов на¬
родных судов, планировалось увеличить почти в 25 раз, если иметь
и виду первоначальный штат сырдарьинского управления 1854 г., в
12 раз с лишним по сравнению с 1861 г., в 4,5 раза относительно про¬
екта Северцова - Черняева 1865 г. и в полтора раза больше, чем было
установлено действовавшим Временным Положением 1865 г.
Уездное полицейское управление в своей деятельности должно
было руководствоваться общим положением для таких же учрежде¬
ний внутренней России: наблюдать за общественной безопасностью
и преследовать правонарушения, контролировать точное соблюдение
предписаний начальства, судебных приговоров, деятельность биев и
.(ксакалов, исправный сбор податей и отбывание повинностей. Ему
подчинялись старшие бии и аксакалы, равно как и все прочие поли¬
цейские чины уезда2.
Главному начальнику Оренбургского края предлагалось при-
• ■ поить право по представлению областного правления издавать ин-
ефукции, регламентирующие отдельные стороны деятельности по-
пщсйских управлений3.
Городское управление полагалось создать в каждом городе об-
шгти дифференцированно в двух формах. В каждом уездном и не-
м вторых безуездных городах следовало учредить городские думы, а
и малонаселенных городах - аксакалов (городских старост) и общие
«■обрания депутатов.
Дума в крупных городах, в зависимости от численности населе¬
ния, должна была состоять из 2-6 гласных под председательством
блши (городского головы). В прочих городах во главе управления
предлагалось поставить городского аксакала с помощниками. Каждая
форма городского управления предусматривала участие одного или
.тух выборных членов народного суда4. В городах со значительным
русским населением (Аральске и Перовске) для управления город¬
ским хозяйством предлагалось избирать городских старост на обще-
имперском основании5.
1 1866 г. октября. Проект штата управления туземцами. Л. 34-36 об.
- 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
«и мастью. Л. 19 об. - 20.
л Там же. Л. 20 об. - 21.
4 Там же. Л. 21 об. - 22.
* Там же. Л. 23 об. - 24.
75
Должности городского головы, гласных думы и городских аксака¬
лов должны были стать выборными. Депутаты от всех слоев город¬
ского общества должны были избирать их «из среды почетнейших
горожан». Число депутатов-выборщиков должно было составить
3 человека на тысячу в городах с населением до 7000 человек и 2 че¬
ловека - в городах, где проживало больше жителей. При этом депута¬
ты должны были обладать собственностью («благосостоянием») и не
иметь претензий со стороны администрации.
Городской голова, городской аксакал и депутаты должны были из¬
бираться на срок в три года; гласные думы и помощники аксакалов -
на один год.
Должностным лицам городского управления казенного содер¬
жания не полагалось. Предметы ведомства учреждений городского
управления в Туркестанской области предполагалось установить по
аналогии с подобными учреждениями во внутренней России1.
Общее городское собрание могло созываться исключительно по
решению заведующего туземным населением для осуществления
выборов, в конце года для проверки работы думы и городских акса¬
калов, а также, в исключительных случаях, для решения вопросов
осуществления земских повинностей. Приговор общего собрания о
результатах проверки деятельности выборных должностных лиц го¬
родского управления представлялся в областное правление2.
Правила делопроизводства в думе должны были утверждаться
оренбургским генерал-губернатором по представлению Туркестан¬
ского областного правления3.
Один или несколько кочевых родов, пользующихся смежными
пастбищами, а также расположенные поблизости населенные пун¬
кты, жители которых возделывали соседние пашни, пользовались
одними оросительными системами и имели общие хозяйственные
интересы, должны были объединяться в волости с количеством насе¬
ления от одной до пяти тысяч душ. Деление кочевых родов и оседлых
хозяйственных общностей запрещалось4.
Управление волостями должны были осуществлять волостной
съезд у кочевников и волостной сход у оседлых. В этих органах долж¬
ны были участвовать выборные по одному от 20 кибиток или дворов.
Лица, избранные в органы волостного управления, не должны были
в прошлом подвергаться судебным преследованиям. Кроме съездов и
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 21 об. - 22.
2 Там же. Л. 23 об.
3 Там же.
4 Там же. Л. 24-24 об.
76
< \< >дов в состав волостных управлений входили старшие бии (не судьи,
.1 административные должностные лица) и аксакалы на правах ауль¬
ных и сельских начальников, а также волостные расправы. Местные
< ммцсства с общего ручательства выборных должностных лиц получа-
ш право по традиции избирать серкеров (сборщиков податей), диван-
< нм и (полевых аксакалов) и мирабов (арычных смотрителей)1.
Съезды собирались волостными биями, а сходы - волостными ак-
<.1 калами по всем значимым для волости вопросам. В их работе в ка¬
пе гве непременных членов участвовали помощники биев и младшие
.1ксакалы, управляющие отделениями родов и селениями, полевые
пксакалы и арычные смотрители. На волостные съезды и сходы пред¬
полагалось возложить выборы должностных лиц и кандидатов к ним,
I мгкладку земских повинностей, определение содержания должност¬
ным лицам и проверку их деятельности, а также обсуждение всех
хозяйственных и общественных дел, касающихся волости. Следует
и мстить, что волостные начальники обязывались давать съезду или
< ходу полный отчет о своей деятельности2.
Волостным сходам следовало предоставить право выносить при-
| опоры о высылке «дурных и порочных людей». По предложениям
и целующих туземным населением они должны были выносить по-
• I аиовления, направленные на обеспечение жителей продовольстви¬
ем. Кроме того, на сходы возлагалось распределение земель и угодий
между всеми жителями волости «по принятым обычаям и сообразно
нуждам всех и каждого в отдельности». Как и в случае с городскими
I умами, утверждение более подробных правил для волостных сходов
а съездов возлагалось на оренбургского генерал-губернатора по пред-
■ к тлению областного правления3.
Упоминавшиеся выше старшие бии и аксакалы представляли ис¬
полнительную и полицейскую власть и состояли в полном подчи¬
нит» полицейского управления. Они должны были обеспечивать
порядок на волостном сходе, личную безопасность и сохранность
имущества населения волости; доносить до сведения жителей при¬
казы и распоряжения начальства; предпринимать соответствующие
миры при чрезвычайных обстоятельствах; задерживать бродяг и де-
и ргиров, донося об этом уездному полицейскому управлению; на¬
блюдать за исправным содержанием путей сообщения; предостав¬
ить заведующему туземным населением статистические сведения о
1 Там же. Л. 24 об. - 25.
2 Там же. Л. 25.
3 Там же. Л. 25 об.
77
местном хозяйстве; контролировать сбор и поступление в казну сбо¬
ров и податей1.
За маловажные проступки, совершенные коренными жителями,
старшие бии и аксакалы должны были получить право подвергать
виновных (за исключением почетных биев и султанов, а также почет¬
ных сартов) общественным работам до трех дней, денежному штрафу
до 2 руб. или аресту на срок не более трех дней. Кроме того, они лично
либо через младших биев и аксакалов должны были пресекать любо¬
го рода преступления, исполнять приговоры народных и волостных
судов, а также производить дознания, обеспечивать доставку к суду
свидетелей, арест преступников2.
Волостное правление (расправа) должно было состоять из стар¬
ших и младших аксакалов и биев, а также писаря. В состав волост¬
ного правления можно было включать и простых казахов. К компе¬
тенции волостного правления полагалось отнести выделение сумм из
волостных средств по решению схода или по требованию начальства;
сбор сведений об объеме и характере посевов, количестве скота, под¬
готовку ведомостей для сбора податей; письменное оформление при¬
говоров волостного схода, выдачу увольнительных билетов на вре¬
менный отъезд кочевников из волости; свидетельствование разного
рода сделок на сумму не более 50 руб. Предполагалось, что волост¬
ное правление будет заседать в основном в базарные и праздничные
дни, а все вопросы будут решаться единогласно или большинством
голосов3.
Весьма примечательно, что на волостное правление возлагалась
обязанность защищать права женщин кочевников, контролировать
процедуру заключения браков в среде кочевого населения в части до¬
бровольности этого акта и размера выплачиваемого калыма4.
Наконец, на волостное правление предлагалось возложить охрану
лесов, поддержание в рабочем состоянии арыков и вообще охрану ка¬
зенного имущества, находящегося в пределах волости5.
Проект Временного Положения устанавливал подсудность мест¬
ного населения. По делам об измене, антиправительственном мятеже,
убийстве, разбое, барымте, нападении на почту, хищении скота из ка¬
зенных транспортов и военных табунов коренные жители подлежали
военному суду. Приговоры этого суда должны были окончательно
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 26-26 об.
2 Там же. Л. 26 об. - 27.
3 Там же. Л. 27-28.
4 Там же. Л. 28 об.
5 Там же.
78
\ I иерждаться командующим войсками Туркестанской области (во-
• иным губернатором). Дела о телесных повреждениях, растлении,
• |илыиивомонетчестве и подделке документов следовало разбирать
и < властном правлении на основании общих гражданских законов1.
Областные правления должны были рассматривать дела по уго-
нniiibiM преступлениям и менее тяжким проступкам, гражданские
in ки и тяжбы среди коренного населения, но лишь по обоюдному
1»« тению заинтересованных сторон и только после предварительно-
in рассмотрения и решения этих дел в народном суде. На разбира-
| г 1ьство в правление должны были направляться также уголовные и
11 мжданские дела, подлежавшие окончательному решению народных
« удов, в том случае, когда военный губернатор обнаруживал при-
< I растность или несправедливость в этом решении и передавал его на
Iминорное рассмотрение в областное правление. При этом последнее
Ш.1ЖНО было руководствоваться «местными законами или народны¬
ми обычаями». Исполнение решений по делам, поступившим в об¬
мен юе правление после разбирательства в народном суде, приоста¬
навливалось на определенное время2.
Основным судебным органом для коренных жителей должен
• «ил стать народный суд или мехкеме, как его определял проект
Ирсменного Положения. В мехкеме под председательством заведу-
н и него туземным населением должны были входить казий и от двух
in четырех заседателей от казахов или сартов (при рассмотрении
и д среди соответствующих групп населения). В городах Аральске
и 11сровске полагалось создать особые отделения суда, состоящие из
тух заседателей от русских жителей для рассмотрения дел по рос-
< и iic ким законам3.
Народный суд должен был осуществляться словесно, гласно и
публично, по возможности в присутствии свидетелей от обеих тяжу¬
щихся сторон. Суд у сартов должен был руководствоваться шариа-
| пм, обычным правом и здравым смыслом. Судя по всему, «здравый
• ммсл» должен был заменить формулу «нашего понятия о челове¬
колюбии», содержавшуюся в § 33 проекта Северцова - Черняева.
Приговоры у кочевников должны были выноситься лишь на основа¬
нии здравого смысла и адата. Народный суд имел право применять
имперское законодательство, но лишь тогда, когда такое желание
тьявляли сами подсудимые или тяжущиеся. Приговор следовало
выносить большинством голосов, при равенстве которых решающим
1 Гам же. Л. 9-9 об.
~ Там же. Л. 9 об. - 10.
’ Там же. Л. 15 об. - 16,19.
79
становился голос председательствующего1. Заседания народного
суда полагалось проводить ежедневно в установленные часы, за ис¬
ключением воскресных и мусульманских праздничных дней.
Дознание и расследование на месте могли осуществляться пол¬
ным составом народного суда во время специального выезда. В дру¬
гих случаях необходимые процедуры на местах проводил один из
членов суда или же особый чиновник по усмотрению председателя
суда. (Такая же процедура устанавливалась и по уголовным делам
между коренными жителями и русскими, а также между русскими с
передачей материалов на рассмотрение областного правления.)
Разбирательство в народном суде инициировалось по жалобе
истца, по требованию правительственных мест и лиц, по жалобе ро¬
дителей несовершеннолетних пострадавших, по сообщению очевид¬
цев преступлений, а также по предложению председателя или чле¬
нов суда2. Его подсудности подлежали все гражданские и уголовные
дела, не входившие в юрисдикцию военного суда или областного
правления.
Народные суды в пределах уезда должны были разбирать дела
сартов, казахов и киргизов об имущественных спорах, займах, раз¬
ного рода сделках и обязательствах на неограниченную сумму, по¬
земельные и арычные споры, дела по уголовным преступлениям и
проступкам. При этом безапелляционно следовало рассматривать
гражданские иски на сумму до 300 руб. серебром, а среди уголовных
дел те, наказание по которым не влекло за собой лишение всех прав
состояния, ссылку на поселение или на каторгу. Народному суду по¬
лагалось разбирать все дела по проступкам и нарушениям, совершен¬
ным почетными биями и султанами, почетными жителями из сартов,
а также представителями местного населения, отмеченными особы¬
ми наградами. Кроме того, мехкеме надлежало предварительно рас¬
сматривать дела, подлежавшие, по просьбе тяжущихся местных жи¬
телей, передаче в волостные суды3.
За народным судом сохранялось право налагать штрафы в соот¬
ветствии с местными обычаями. При этом взимаемые штрафы долж¬
ны были записываться в особую книгу и по окончании месяца сда¬
ваться в уездные кассы4.
Для разбора дел между номадами и сартами следовало собирать
одновременно оба суда (кочевой и сартовский) под общим председа-
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 16.
2 Там же. Л. 16 об. - 17.
3 Там же. Л. 17-17 об.
4 Там же. Л. 17 об. - 18.
80
и льством заведующего туземным населением. Поземельные споры
подлежало рассматривать в присутствии арычных надзирателей и по¬
лных смотрителей в качестве экспертов. Торговые споры надо было
I избирать с участием от двух до четырех заседателей, избранных тор-
I <жмм обществом, с правом решающего голоса. Разбирательство бра¬
коразводных дел должно было осуществляться в присутствии казия
и качестве мусульманского юрисконсульта1.
Решения суда полагалось объявлять тяжущимся сторонам и под-
« удимым немедленно. Те из них, что подлежали окончательному
решению народного суда, должны были приводиться в исполнение
о( ^отлагательно. По другим делам заинтересованным лицам предо-
• кжлялся один месяц для того, чтобы подать в суд просьбу о иере-
« мотре дела в областном правлении. Приговоры суда и все действия
и ».1жны были вноситься в книги на местном и русском языках2.
Кроме всего прочего, на народные суды предлагалось возло¬
жить составление крепостных актов и засвидетельствование явоч¬
ных актов. Под их наблюдением должны были находиться и места
кислючения3.
Народные суды (мехкеме) учреждались в уездных городах. А в
игзуездных, исходя из количества населения, должен был функцио¬
нировать народный суд или волостной на тех же основаниях, что и
< зртовский волостной суд4.
Волостной суд полагалось учредить при каждом волостном прав-
|гиии. Членов суда следовало избирать на волостном сходе сроком
пн один год с учетом того, чтобы в каждом присутствии участвовало
но три заседателя. Конкретное число членов суда не оговаривалось.
II роект Временного Положения пред лагал предать этому суду разбор
!и значительных проступков и споров местных жителей по местным
обычаям и в соответствии с инструкциями областного правления,
издаваемыми по представлению заведующего туземным населени¬
ем. Волостные суды должны были собираться на заседания по необ¬
ходимости несколько раз в неделю, а свои постановления доводить
ю сведения старших биев и аксакалов для исполнения. По искам на
« \ мму свыше 30 руб. тяжущиеся могли апеллировать к заведующему
п.кч лением, который либо назначал пересмотр дела в другом составе
полостного суда, либо предоставлял возможность тяжущимся обра-
| и I вся в народный суд5.
' Гам же. Л. 18.
1 Там же. Л. 18 об. - 19.
1 Гам же. Л. 19.
1 Там же. Л. 23 об.
' Гам же. Л. 28-29.
81
Весьма интересно, что законопроект предполагал определенное
вмешательство в традиционные брачно-семейные отношения кочев¬
ников. Так, казахским и киргизским вдовам в случае нежелания вы¬
ходить замуж за родственника умершего супруга позволялось обра¬
титься в волостной суд, который должен был решить этот вопрос «на
основании здравого смысла, а не родовых обычаев, превращающих
женщину в вещь*1.
Жалованья волостным судьям не полагалось. При этом они в рав¬
ных мерах должны были получать долю от штрафов, взимавшихся с
подсудимых на основании народных обычаев. Учет этих штрафных
сумм должен был строго вестись соответствующими волостными
правлениями2.
Все судейские в области, дабы «не подрывать высокого значения
их*, могли подвергаться аресту только за уголовные преступления3.
Выборы должностных лиц из коренного населения происходили
на волостных съездах у кочевников и на сходах оседлых. На долж¬
ности с содержанием местные жители избирались сроком на три года,
а без содержания - на год, за исключением служащих по городскому
управлению.
Представители коренного населения избирались на следующие
должности волостного и местного управления: членов и кандидатов
в члены народного суда, членов и кандидатов в члены уездного поли¬
цейского управления, городских голов, городских гласных, торговых
заседателей народного суда, городских аксакалов и их помощников,
старших и младших биев и аксакалов с кандидатами на эти должно¬
сти, членов волостного суда. Кроме того, в городах и волостях могли
избираться сборщики податей (серкеры), арычные старосты (мира¬
бы) и полевые смотрители (диван-беги)4.
Заведующий туземным населением заблаговременно (за один ме¬
сяц) должен был извещать местное население о месте и времени во¬
лостных съездов кочевого и сходов оседлого населения. Для участия
в этих мероприятиях устанавливалось равное представительство от
кочевых и оседлых жителей по одному выборному от 20 кибиток или
дворов из благонадежных лиц, достигших двадцатипятилетнего воз¬
раста. Избранными считались претенденты, если за них проголосова¬
ло 2/3 участников съезда или схода5.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 29.
2 Там же.
3 Там же. Л. 32 об.
4 Там же. Л. 29 об.
5 Там же. Л. 29 об. - 30.
82
lia должности в народный суд и уездное полицейское управление
|мждая волость должна была избирать по одному члену, которые по
принципу ротации приглашались заведующим туземным населени-
• м к исполнению своих обязанностей сроком на полгода. В городах
к же должностные лица избирались на три года большинством го¬
нков на общих городских выборах и, по представлению заведую-
н и тс) туземным населением, должны были утверждаться областным
правлением1.
Законопроект предполагал передать процедуру выборов под кон-
I роль самих местных обществ (старших биев и аксакалов), проведя
| и in ь первые выборы под контролем российской администрации. Не
|пившиеся на выборы без уважительных причин и уклонившиеся от
m I у пленил в должность местные жители должны были подвергаться
• пответствующим взысканиям. Утвержденные в должностях избран-
II мс лица должны были принести присягу на Коране2. За злоупотреб-
и ипя по службе виновные должны были подвергаться суду по рос-
• ннским законам.
11нтересно, что волостной начальник мог получать жалованье из
общественных сумм, но лишь по желанию волостного схода. При
и ом старшие бии и аксакалы получали 100 руб. жалованья от казны,
| общества, по своему усмотрению, могли устанавливать им жалова-
мы\ но в размере не менее 100 руб. в год3.
Применительно к кочевому населению законопроект разрешал
и inpamie должностных лиц из простых казахов, но оговаривал, что
мм, «где родовые понятия еще преобладают, в должность старшего
• »ия избираются родовые бии»4.
Проект Временного Положения устанавливал, что члены судов,
\ *.иного полицейского управления, городской думы, старшие бии и
.и.гакалы должны были утверждаться в должностях областным прав-
и-пнем, прочие - заведующим туземным населением. Он же должен
• 1.1.1 получить право отстранения от должностей членов судов, поли-
|ц некого управления, старших биев и аксакалов, поручая исполнение
них должностей избранным должностным лицам из других волостей
uni кандидатам. На место младших биев и аксакалов он был обязан
назначать других лиц до новых выборов5. Всем должностным лицам
полагалось придать права личного дворянства на время исполнения
ими своих обязанностей6.
1 Гам же. Л. 30-30 об.
J Гам же. Л. 30 об. - 31.
1 Гам же. Л. 31 об.
1 Гам же. Л. 31 об. - 32.
1 Там же. Л. 32-32 об.
и Гам же. Л. 32.
83
Законопроект особо останавливался на ответственности перевод¬
чиков за искажение смысла переводимых бумаг и устанавливал за это
ответственность как за подделку правительственных актов1.
Проект Временного Положения предоставлял оренбургскому ге¬
нерал-губернатору право открывать в Туркестанской области уезды,
издавать инструкции, разъяснять правила функционирования под¬
ведомственных учреждений, толковать Временное Положение об
управлении областью, не отступая от его общих оснований2.
Итак, проект Временного Положения об управлении Туркестан¬
ской областью следует рассматривать как попытку внедрения в ре¬
гионе элементов некоторых имперских административных установ¬
лений в части создания системы административно-территориального
управления. Область предлагалось разделить на уезды и волости, соз¬
дать на областном, уездном, городском и волостном уровнях близкие
к общеимперским административные структуры. Военному губерна¬
тору области с его канцелярией и областным правлением предполага¬
лось придать основные функции губернского управления внутренней
России, а также целый ряд обязанностей органов, создание которых в
Туркестане было на тот момент невозможным (палат казенной, госу¬
дарственных имуществ, гражданского и уголовного судов).
Переходность туркестанского законотворчества проявляется в
сохранении должности начальника отдела, являвшегося фактически
представителем военного губернатора области на территории под¬
ведомственных им (у каждого по три) уездов. При этом столичный
Ташкентский уезд непосредственно подчинялся самому военному
губернатору. Неразвитость и несовершенство законопроекта про¬
явились в том, что на уездном уровне в лице заведующего туземным
населением, являвшегося начальником уезда, не констатировалось
единство военной и гражданской власти. Представляется, что это об¬
стоятельство может свидетельствовать о некоем волюнтаризме мест¬
ной администрации, полагавшей, что проблема с военным покорени¬
ем края уже решена и он не нуждается в твердой власти на уездном
уровне. К тому же составители проекта, на наш взгляд, должны были
понимать, что в первые годы осуществлять эффективное управление
исключительно гражданскими силами было невозможно.
К мысли о стремлении составителей притянуть регион к обще¬
имперскому административному уровню подталкивает и деклари¬
рование чрезвычайно широкого (для едва завоеванного края) уча¬
стия коренного населения в волостном, уездном и даже областном
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 33 об.
2 Там же.
84
\ правлении. Законопроект предлагал ввести членов от коренного на-
< глсния в областное правление, заседателей в уездное полицейское
vправление, передавал городское, волостное и аульное управление в
руки местных жителей. Явное доверие коренному населению просле¬
живается и в процедуре выборов должностных лиц от местных жите-
ии, которые должны были проходить без влияния, во всяком случае
• и|читального, представителей имперской администрации.
Проект Временного Положения сохранял народные суды с до-
ми. и,но широкой юрисдикцией под председательством заведующего
населением на уездном уровне и фактически независимый от ад¬
министрации волостной (народный) суд. Следует отметить более
иметную детализацию туземного судопроизводства. Так, законо¬
проект вводит в судебную практику понятие здравого смысла, ко-
|прым должен был руководствоваться народный суд. Скорее всего,
под здравым смыслом понималась идея о человеколюбии, деклари¬
ровавшаяся имперской администрацией, а также стремление через
• I < > г здравый смысл влиять на решения народных судей. В контексте
• и к ращения влияния ислама на местное судопроизводство следует
рассматривать ограничение применения шариата лишь сартовским
• \ дом. Предоставляя местным жителям возможность обращения к
русскому суду, составители проекта Временного Положения создава-
||| условия для его популяризации. Не видя реальной возможности
v иичтожения туземного судопроизводства, законопроект стремился
• I о регламентировать, с одной стороны, сохранив его статус, а с дру-
|«»ii придав ему несколько европеизированный характер (гласность,
в \ пличность, состязательность, участие экспертов, лишение ярко вы¬
раженной религиозной составляющей).
Следует отметить, что содержащееся в этом документе предло-
• гмие приглашать в суд казия в качестве юрисконсульта по шариату
коррелирует с § 42 проекта Северцова - Черняева. Однако по «сред-
м<‘азиатскому* проекту казий должен был вести судопроизводство в
народном суде (§ 41), а в качестве юрисконсульта участвовать в суде
|«»родничего при разборе дел между городскими сартами (§ 42).
Проект Временного Положения вводит новую, более широкую,
номенклатуру туземных должностных лиц (члены областного прав-
ниия, заседатели уездного полицейского управления, члены народ¬
ною (уездного) суда, члены волостного суда, казий, арычные над-
шратели, полевые смотрители, судебные заседатели от торгового
общества, городские головы, гласные городских дум, городские акса¬
калы и их помощники, старшие бии и аксакалы, сборщики податей,
м шдшие бии и аксакалы), фактически провозглашает самоуправ-
м мие на первичном (аульном) и волостном уровнях, не проводит
различий между административными органами кочевых и оседлых
85
жителей края и усиливает степень представительности местного на¬
селения в волостном управлении.
Этот документ охватывает значительно больше отраслей управ¬
ления вообще и в большей степени конкретизирует механизм адми¬
нистративно-территориального управления. Но тем не менее он не
лишен ряда внутренних противоречий, плохо структурирован логи¬
чески и оставляет значительную свободу для вольного толкования.
Следует отдельно остановиться на заметках, сделанных на полях
текста проекта Временного Положения в Военном министерстве.
Они свидетельствуют о тех моментах, на которые следовало обратить
внимание при переработке проекта. Это вопросы о разграничении
полномочий между военным губернатором и областным правлени¬
ем; об обязанности губернатора утверждать норму денежных сбо¬
ров с местного населения; о составе областного правления; о праве
коренных жителей обращаться к русскому суду; о председательстве
заведующего населением в народном суде; о его праве отстранять от
должностей представителей туземной администрации; о присяге из¬
бранных и утвержденных должностных лиц на Коране; об изъятии
шариата из практики судопроизводства у кочевников и другие вопро¬
сы народного суда.
Рассмотренный проект Временного Положения об управлении
Туркестанской областью был разработан за весьма небольшое вре¬
мя - всего за три недели. И вполне очевидно несет на себе отпеча¬
ток поспешности. Как отмечалось выше, он плохо структурирован;
делится на разделы не по отраслям управления, как это уже было
принято в имперском законодательстве, а по уровням управления;
отсутствует деление текста на отдельные статьи. Встречаются прак¬
тически дословные повторы, дублирование норм и правил как в
разных разделах, так и внутри одного. Отсутствуют четкие форму¬
лировки. Без знания предыдущего и последующего текста не всегда
явно, о чем конкретно идет речь. Одни и те же органы в разных частях
текста называются по-разному. Казий признается непременным чле¬
ном мехкеме, однако выясняется, что только для уездов с оседлым
населением и, более того, что он приглашается в заседание лишь при
рассмотрении бракоразводных дел. Кандидаты к выборным долж¬
ностям упоминаются вскользь. Не прописана процедура выборов в
части избрания кандидатов (в т. ч. их количество) и замещения ими
действительных должностей. Сам проект регулярно указывает на не¬
обходимость разработки и утверждения главным начальником края
отдельных инструкций, призванных дополнить, разъяснить, а может
быть, и изменить значительную часть установленных в нем норм и
правил, утверждая тем самым и расширяя до безгранично широких
пределов чрезвычайные (надзаконные) полномочия оренбургско-
86
I о генерал-губернатора. И наконец, нигде четко не прописано, что
I уркестанская область является частью Оренбургского края, а воен-
м ы и губернатор прямо подчиняется его главному начальнику.
Гем не менее этот проект, в сравнении с действовавшим
К|и менным Положением об управлении Туркестанской областью
!Х()5 г., означал заметный шаг в контексте сближения региона с
• »г гальной Россией. Это вполне четко прослеживается в отказе от та¬
ти чрезвычайной (нерегулярной) административно-территориаль¬
ном единицы, как отдел, и переходе к привычному делению области
im уезды, в достаточно явном отходе от военизации управления, в
.1 гштации первичной (волостной) администрации к общеимперской,
и начале распространения российского судопроизводства и в особом
имимании, уделенном развитию народного просвещения и расшире¬
нию изучения русского языка.
При всем при том проект Временного Положения 1866 г. четко
продемонстрировал тенденцию учета трех законодательных прак-
1мк при формировании административной системы в Русском
Гуркестане: 1) частичного сохранения местной традиции (большей
частью на первичном уровне); 2) учета административного опыта
ipvrux окраин империи (мехкеме) и 3) постепенного внедрения ор-
итарных российских институтов.
31 октября 1866 г. оренбургский генерал-губернатор Н. А. Кры¬
са иовский, находясь в Ташкенте, передал военному губернатору
I уркестанской области Д. И. Романовскому копию журнала комис-
* ми, учрежденной для составления Положения о гражданском управ-
I • а I м 11Туркестанской областью, а также копию самого проекта нового
И ременного Положения с предложением представить в назначенный
« рок (до 15 декабря) свои соображения по законопроекту1.
И уже 6 декабря Д. И. Романовский представил генерал-губер-
п.мору подготовленные под его началом новые проекты временных
ш вожений по военному и гражданскому управлению Туркестанской
< властью. В своем отношении военный губернатор подчеркивал, что
I млработка новых проектов была вызвана его опасением, что реализа¬
ция проекта комиссии А. Холодковского может привести к «послед-
< I пням крайне неблагоприятным...*. Главными же основаниями при
« оставлении своего проекта генерал Романовский назвал необходи¬
мость устранения недостатков, проявившихся применением на прак-
м1 кс Временного Положения 6 августа 1865 г., а также ликвидацию
местных обычаев и традиций, которые мешали не только установ¬
1 1866 г. октября 31. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры-
* .кишского военному губернатору Туркестанской области Д. И. Романовскому //
I I ИИА. Ф. 1391. ОпЛ. Д. 6. Л. 15-15 об.
87
лению твердой российской власти, но и благополучному развитию
самого народа. Наконец, военный губернатор признал необходимым
шире использовать в законодательной практике знакомый ему лично
опыт военно-народного управления на Северном Кавказе как достой¬
ный подражания пример применения российского законодательства
во вновь завоеванном мусульманском регионе1.
Проект Положения о Туркестанской области
по военно-народному управлению 1866 г.
Безусловно, назначением Д. И. Романовского военным губерна¬
тором Туркестанской области Петербург стремился сделать управ¬
ление новой областью в большей степени подконтрольным. Вся
предыдущая служба Дмитрия Ильича показала, что он, как никто
другой, был способен соотносить свои действия с указаниями цен¬
тра. Военный министр настраивал нового туркестанского начальни¬
ка изменить вектор местной политики: «Весьма было бы желательно
воспользоваться переменой начальства в Туркестанской области,
чтобы дать делам более миролюбивый оборот. Я знаю, что Вы не с
тем ехали туда, чтобы искать боевых подвигов и чтобы писать блестя¬
щие реляции. Вы вполне понимаете истинные интересы России в тех
странах, сознали, что самая большая заслуга с Вашей стороны будет
заключаться в том, чтобы восстановить и развить мирные торговые
сношения»2. Заметим здесь, что Д. И. Романовскому пришлось тем не
менее прославиться рядом известных военных побед.
Надо сказать, что новый туркестанский начальник убеждал
Петербург в том, что вполне адекватно понимает свою задачу: «С пер¬
вого дня моего сюда приезда и до настоящей минуты я не изменил
искреннему моему убеждению, что не война здесь, а мир могут быть...
всего выгоднее для России». И оправдывался: «Если же не всегда
действовал по оной программе, то смею утверждать, что не по доброй
воле»3.
В фондах Российского государственного военно-историческо¬
го архива хранится копия комплекса документов, связанных с еще
1 1866 г. декабря 6. Отношение военного губернатора Туркестанской области
Д. И. Романовского оренбургскому генерал-губернатору Н. А. Крыжановскому // Там
же. Л. 131-131 об.
2 1866 г. мая 18. Черновик письма Д. А. Милютина Д. И. Романовскому // НИОР
РГБ. Ф. 169. К. 36. Д. 21. Л. 1 -4 об.
3 1866 г. ноября 14. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // Там же. Д. 35.
Л. 15.
88
"жим туркестанским проектом - проектом Положения о Турке-
• I лиской области по военно-народному управлению1. Эти документы
• и,пи составлены областной администрацией одновременно с проек-
| < >ч Л. Д. Холодковского и направлены военному министру 26 янва-
1»л 1867 г.2 Достоверно датировать этот документ не представляется
пи 1Можным. Но нижнюю дату можно установить более-менее точно.
Проект появился не ранее 16 сентября 1866 г., так как на последнем
и к те штатного расписания области есть указание на приказ воен-
мпк) министра, изданный в этот день3. Верхняя дата определяется
\ казанным выше отношением Д. И. Романовского оренбургскому
0 т рал-губернатору, к которому и прилагался проект Положения с
юмолнительными документами. Таким образом, хранящийся в ар¬
мии4 документ с определенной долей условности можно датировать
п клбрем 1866 г. Можно также назвать и авторов этого комплекса
|икументов - комиссию туркестанских чиновников в составе пол-
м шпиков Быкова, Мантейфеля, Пистолокорса, подполковников
1 рпцкого, Осипова, Абрамова, надворного советника Касьянова,
M.iiiopa Серова, есаулов Иванова, Хорошхина и титулярного совет¬
ника Южакова под председательством военного губернатора области
и мграл-майора Д. И. Романовского4.
Привлекает внимание уже название главного документа из ар-
чшиой папки, содержащее термин «военно-народное управление*.
Ии до, ни после в туркестанской практике в наименованиях зако-
• muроектов он не применялся. Таким образом, вольно или невольно
• «итавители документа четко обозначили его направленность и при-
|ч рженность системе военно-народного управления, впервые реали-
н данной на Кавказе.
Как и предыдущие законопроекты, составленные новой турке-
• миской администрацией, этот документ устанавливал трехуров¬
невую систему управления в области: областное (в лице военного
• ч к рнатора), окружное (начальники округов области), управление
I, илов (начальники отделов в округах). В основу административно¬
1 РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 4768. Дело содержит «Проект Положения о Турке-
|.шс'кой области по воепно-народному управлению* (Л. 1-17 об.), проекты: «Штат
шю-народных управлений Туркестанской области* (Л. 18-21 об.), «Настольный
• . риал Ташкентского мехкемс 1866 года* (Л. 22-23) и «Алфавитный указатель ист-
< и ‘и. ответчиков и свидетелей к настольному журналу Ташкентского мехкеме* (Л. 24-
' I * .И.): отдельную главу «Областной суд* (Л. 25-30).
2 1867 г. января 26. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини-
I р\ / Там же. Д. 63. Л. 113—113 об.
1 Гам же. Д. 4768. Л. 21 об.
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному Положению о военно-на-
I ■■ • птм управлении Туркестанской областью // Там же. Д. 4770. Л. 1.
89
территориального деления области предлагалось положить военный
принцип: «Для управления народом область, согласно военному раз¬
делению, делится на четыре округа <...> а округа на отделы...» общим
числом 141.
Проект Положения посвящен в основном вопросам управления
коренным населением Туркестана, во главе которого стоял военный
губернатор, призванный в этой сфере руководствоваться не только
предлагавшимся законопроектом, но и инструкциями командующего
войсками Оренбургского военного округа. Делопроизводство по этой
части полагалось сосредоточить в канцелярии военного губернатора
во главе с ее правителем. Проект Положения особо останавливался
на функциях правителя канцелярии. Он должен был руководить де¬
лопроизводством в управлении, доводить до сведения соответствую¬
щих лиц распоряжения военного губернатора и наблюдать за точно¬
стью их исполнения. Был обязан иметь полные и точные сведения о
положении дел во всех учреждениях по управлению коренным насе¬
лением, обладать статистическими и иными данными, необходимы¬
ми для эффективной деятельности областной администрации. Среди
не свойственных канцелярскому служащему функций, присваивае¬
мых правителю канцелярии, был объезд края по поручению военного
губернатора области, проверка деятельности всех учреждений воен¬
но-народного управления и предложение мер по улучшению не толь¬
ко администрации, но и условий жизни коренного населения вообще.
Правителя канцелярии полагалось подчинить непосредственно во¬
енному губернатору и присвоить ему права начальника штаба во¬
енного округа2. Учитывая, что и назначаться правитель должен был
по представлению военного губернатора, а утверждаться приказом
императора3, можно говорить, что его статус поднимался до статуса
помощника военного губернатора или вице-губернатора по Общим
учреждениям губернским. На правителя канцелярии предлагалось
возложить и взаимодействие военного губернатора Туркестанской
области с военными и гражданскими управлениями Оренбургского
края.
Канцелярия военного губернатора должна была состоять из пяти
отделений. К ее ведению предлагалось отнести чрезвычайно широ¬
кий спектр дел: по личному составу военно-народного управления;
производство пенсий, пособий и наград местным жителям; внутрен¬
нее полицейское управление коренным населением; заведование
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению // Там же. Д. 4768. Л. 1 -1 об.
2 Там же. Л. 4-5.
3 Там же. Л. 1 об.
90
Г*» :ам
ВОЕННО НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАС ТИ ПО ПРОЕКТ> IH66 i. «Романовскою)
[ ВОЕННЫЙ МИНИСТР
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР ]
школами и распространение образования среди туркестанцев; раз¬
работку законоположений о народном суде и контроль над правиль¬
ностью судопроизводства в области вообще; дела по административ¬
ной ссылке коренных жителей; определение личных и поземельных
прав населения области и обложение его податями и сборами; дела по
оброчным статьям; составление годовых смет по военно-народному
управлению и контроль за выполнением этих смет; ведение счетов по
местным доходам и по всем суммам, предназначенным на расходы по
управлению коренным населением; вопросы развития туркестанской
экономики1.
Такое разнообразие задач канцелярии военного губернатора сви¬
детельствует о том, что орган, призванный быть передаточной ин¬
станцией между начальником области и нижестоящей администра¬
цией, сам приобретал функции важной управляющей инстанции,
руководившей жизнью многомиллионного населения края. Можно
признать, что туркестанская канцелярия по воле составителей за¬
конопроекта фактически должна была заменить отсутствующее об¬
ластное правление. С другой стороны, концентрация невиданных
полномочий явно не соответствовала местным условиям. Трудно
себе представить, что огромная масса работ, заложенных в проект
Положения, была под силу 33 чиновникам (включая самого прави¬
теля канцелярии)2, особенно с учетом того, что канцелярия должна
была вести дела, касающиеся лиц нетуземного происхождения, се¬
кретные дела, дела, поступающие из областного суда на утвержде¬
ние военного губернатора, а также дела по сношениям военного гу¬
бернатора с различными лицами и органами власти и управления3.
Примечательно, что в отношении делопроизводства канцелярия
должна была руководствоваться правилами Общего учреждения ми¬
нистерств, а не Общего учреждения губерний.
Для рассмотрения особо важных дел, подлежащих обязательному
докладу военному губернатору, предлагалось создать общее совеща¬
тельное присутствие областного управления в составе правителя кан¬
целярии, его помощника и начальников отделений4. Представляется,
что канцелярия военного губернатора в совокупности с этим общим
присутствием и должны были заменить для Туркестана областное
(губернское) правление.
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 2-3.
2 1866 г. декабря. Проект «Штат военно-народных управлений Туркестанской об¬
ласти*. Л. 18.
3 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 3 об.
4 Там же. Л. 3.
92
Начальник округа подчинялся непосредственно военному гу¬
бернатору и соединял в своих руках власть военного начальника и
начальника военно-народного управления округа. Для исполнения
• и >я;занностей по военно-народному управлению окружному на¬
чальнику полагалось придать чиновника особых поручений и кан¬
целярию в составе делопроизводителя, писарей и переводчиков. По
| рнжданскому управлению начальник округа должен был получить
права окружных начальников Кубанской и Терской областей, при¬
менительно к местным условиям. На этих начальников возлагалась
»чрана общественной безопасности на вверенных им территориях.
Пни должны были обеспечить надзор за управлением отделов, своев¬
ременное отбывание местным населением повинностей, ремонт пу-
■ ей сообщения. В их обязанности вменялся объезд территории окру-
|.|. непосредственный контроль работы начальников отделов, прием
и разбор жалоб коренного населения, устранение непорядков и до-
| чад об увиденном военному губернатору1.
Начальники отделов осуществляли руководство населением со-
< 11 иетствующих территорий в полицейском и хозяйственном отно-
Iпениях. В отличие от окружных начальников, начальники отделов
могли быть как военными, так и гражданскими чиновниками. То есть
ил уровне отделов соединение военной и гражданской власти в одних
руках не было обязательным условием. Назначались они на долж¬
ность военным губернатором и утверждались командующим вой-
< ками Оренбургского военного округа. Несмотря на то что началь¬
ники отделов состояли в подчинении и были подотчетны окружным
начальникам, о чрезвычайных происшествиях они должны были,
и жладывая начальнику округа, одновременно ставить в известность
напрямую военного губернатора2.
По полицейскому управлению на начальника отдела возлагалась
- н иетственность за обеспечение порядка и спокойствия в уезде. А по-
|«>му его ведению подлежали абсолютно все жители отдела (постоян-
н ыс и временные) как коренного, так иностранного и русского проис¬
хождения, а также все торговые и промышленные заведения отдела.
И обеспечении порядка ему должны были оказывать содействие дис-
юцированные в отделе войска. А нарушителей порядка и неблаго-
и.|дежных людей начальник отдела имел право подвергать аресту, до-
и< >ся об этом начальнику округа. Начальник отдела также мог решать
и via по преступлениям и проступкам, предусмотренным ст. 842 и 864
I XV Уголовного судопроизводства и подлежавшим незамедлитель¬
1 Там же. Л. 5-6.
1 Гам же. Л. 6-6 об.
93
ному пресечению. Кроме того, он должен был озаботиться получени¬
ем точных статистических сведений о хозяйстве местного населения
с тем, чтобы организовать и взять под строгий надзор сбор и взнос
податей и налогов, а также по требованию высшего начальства де¬
лать распоряжения об отбывании повинностей местными жителями.
Начальник отдела обязывался заботиться об исправном состоянии
путей сообщения, их безопасности, об устройстве станционных поме¬
щений, о поддержании в рабочем состоянии арыков1. Осуществлять
возложенные на них обязанности начальники отделов должны были
с помощью помощников (от одного до трех в зависимости от конкрет¬
ного отдела) и канцелярий (от 5 до 9 человек)2.
Для разбора важных дел и споров, для определения размера рас¬
кладки земских сборов, для определения способа отбывания повин¬
ностей и удовлетворения общественных потребностей дважды в год
должен был собираться съезд представителей населения отдела (т. н.
добросовестных), избиравшихся по одному от 100 кибиток или дво¬
ров. Законопроект особо оговаривал, что эти съезды не должны были
быть продолжительными и обременительными для выборных. В слу¬
чае невозможности достичь согласного решения участников съезда
по тому или иному спорному вопросу его решение должно было пре¬
доставляться мехкеме. Апелляцию на решение мехкеме полагалось
приносить в областной суд. Съезд добросовестных получал право от
имени общества заявлять начальнику отдела жалобы и претензии на
действия биев и аксакалов, а также приговаривать неблагонадежных
к выселению из области. Все решения съезда добросовестных под¬
лежали обязательной записи в специальную книгу, хранившуюся в
канцелярии начальника отдела. Копии с приговоров и постановле¬
ний съездов через начальника округа должны были подаваться на
утверждение военному губернатору3.
Хозяйственной частью в отделе должно было заведовать хозяй¬
ственное отделение, состоявшее из двух казначеев и из членов от
кочевого и оседлого населения (по два) под председательством на¬
чальника отдела или его помощника. Из всех шести членов хозяй¬
ственного отделения двое назначались тюремными попечителями, а
еще двое - надзирателями хлебных магазинов. При хозяйственном
отделении учреждались общественные кассы: касса оседлого и касса
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 7-8 об.
2 Там же. Л. 5; 1866 г. декабря. Проект « Штат военно-народных управлений Турке¬
станской области». Л. 18 об. 19 об.
3 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 8 об. - 9 об.
94
м нового населения. Касса должна была состоять из двух частей -
< *» х)ротных сумм и запасных. Запасные суммы предлагалось исполь-
м та гь в качестве ссудной кассы. В законопроекте указывалось, что
и. пальник отдела имел право выдавать из запасных сумм местным
кителям ссуды не более 50 руб. серебром под «узаконенные по ша¬
риату» 10 % годовых. Кредиты на более значительные суммы могли
I.жаться с разрешения окружного начальника или военного губерна-
|«ч>а. Съезд добросовестных должен был получить право (с ведома и
|м.(решения начальника отдела) выдавать беспроцентный заем сум¬
мой от 10 до 50 руб. серебром «бедным, но трудолюбивым и благо-
ил южным», а также пострадавшим от стихийных бедствий, падежа
< ко га или ограбления, то же и в отношении хлебных магазинов, ко-
|и|)ыс имели право с разрешения начальника отдела выдавать зерно
I ж посева или питания под 10 %. Из земских сумм предполагалось
• м мцествлять расходы на строительство и содержание хлебных мага-
1м нов, больниц, школ, тюрем, административных зданий1.
Документ подчеркивал, что все города и селения должны управ-
• я гься «согласно установившимися у туземцев обычаям (по адату)».
Мгрвичную администрацию у кочевников должны были состав¬
им ь бии (административная, не судебная должность) или манапы.
1п южное содержание они должны были получать из земских сборов.
< ион полицейские обязанности биям и аксакалам (у оседлых) по-
|.пилось отправлять «согласно их установившимся обычаям». При
чмм они были обязаны беспрекословно исполнять все требования и
предписания начальника отдела. Подробное устройство первичной
.1 гмпнистрации коренного населения должно было быть разработано
поенным губернатором и введено в действие оренбургским генерал-
| \ Ги'рнатором до 1 января 1869 г. А до тех пор в этом вопросе надле-
к. i.'io руководствоваться инструкциями самого военного губернатора
• и Участи2.
Проект Положения о военно-народном управлении отдельно рас-
- матривал вопрос организации выборов должностных лиц первичной
< I уземной) администрации. Эта процедура должна была отличаться
I ж оседлых и кочевников. Среди общих принципов были ежегодное
проведение выборов в сентябре, присутствие и невмешательство в
выборы представителей имперской администрации, 20-летний воз-
р.к-тной ценз избирателей и признание избранным лица, за которого
I и»1ло подано 2/3 голосов3.
1 Там же. Л. 9 об. - 12.
1 Там же. Л. 13 об. - 14.
1 Там же. Л. 12-12 об.
95
В среде кочевого населения выборы должны были проходить на
съезде в каждом большом роде. (Малочисленные роды должны были
объединяться для достижения числа 1000 кибиток.) В съезде должны
были принимать участие по одному представителю от каждого аула.
На этих съездах выборщиков должны были избираться старший
бий в роде, бий отделения, бий подотделения (или аульный старши¬
на) и кандидаты к этим должностным лицам. Здесь же выбирались
арычный старшина и добросовестные для участия в съездах отдела
из расчета один добросовестный на 100 кибиток. И уже эти добро¬
совестные, собравшись на свой съезд, должны были избрать в хозяй¬
ственное отделение тюремного попечителя, смотрителя хлебного ма¬
газина и казначея1.
Что касается оседлых жителей Туркестана, то по соглашению с
начальником отдела в каждом селении, в зависимости от количества
жителей, они могли выбирать одного или нескольких аксакалов (при
этом один из них должен был быть базарным аксакалом) и арычно¬
го старшину. Выборы должностных лиц оседлого населения отдела
проходили в месте пребывания его начальника. Для участия в общем
сходе каждое селение должно было выдвигать по одному представи¬
телю от пяти дворов. На этом сходе полагалось избирать советников
мехкеме (от 2 до 4 в зависимости от численности населения), смо¬
трителя хлебного магазина, тюремного попечителя, казначея хозяй¬
ственного отделения и добросовестных - по одному от ста дворов. По
согласованию с начальником отдела сход избирал казия в мехкеме2.
При сравнении избирательных процедур у кочевых и оседлых об¬
ращает на себя внимание то обстоятельство, что представительство
кочевников при выборах членов хозяйственного отделения было
меньшим, чем у оседлых. И если аульные старшины у кочевников
избирались съездом выборщиков, то сельские аксакалы - напрямую
жителями всего селения. Наконец, заметим, что законопроект фак¬
тически сохранял родовое административное деление у кочевого
населения.
Проект Положения устанавливал подсудность коренного насе¬
ления региона по незначительным делам «ближайшему местному
начальству», то есть избранным биям у кочевников и аксакалам у
оседлых. Осуществлять правосудие они должны были на основе на¬
родных обычаев. Местные жители могли обращаться и в «особо уч¬
реждаемые суды - мехкеме». Более значимые дела должны были раз¬
бираться областным судом. Такие преступления, как государственная
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 12 об. - 13.
2 Там же. Л. 13-13 об.
96
Iимена, убийство, грабеж, барымта и нападение, попадали под юрис-
шкцию военного суда по полевым уголовным законам. Разбор этих
преступлений полагалось передать особым комиссиям, создаваемым
и округах области, а окончательное утверждение приговоров - воен¬
ному губернатору. По уголовным преступлениям, совершенным вне
пределов области; по тяжбам с неместным населением; в тех случа-
I \. когда иск возникал или предмет спора находился вне пределов
о» масти, местные жители подлежали разбирательству на основании
- >i пцпх законов империи и особых положений, действовавших на той
о рритории, где возбуждалось уголовное или гражданское производ-
< | но. Однако и в этом случае соответствующие судебные учреждения
посторонних ведомств обязывались ставить военного губернатора в
и иичтность об обстоятельствах дел, в которых были замешаны ко¬
ронные жители области.
Проживающие на туркестанской территории лица, не принад-
м жавшие к коренному населению, за незначительные проступки
(« |. 842 и 864 т. XV Уголовного судопроизводства) подлежали раз-
• -ира гельству начальников отделов на основании общих законов им¬
порт!. Уголовные же преступления судились в мехкеме с участием
Р vcckiix депутатов и асессоров. При этом мехкеме придавались права
\ о много суда. Основной массой же дел, разбираемых мехкеме, долж¬
ны были стать все исковые дела и тяжбы коренных жителей друг к
ipvrv. При этом мехкеме окончательно и безапелляционно решал
и ia на сумму 100 руб., а по делам на более высокую сумму апелляция
м« и via приноситься в областной суд, который в свою очередь должен
< *ы. I пересматривать и решать дела на общеимперских основаниях1.
Мехкеме (словесный суд) предлагалось учредить в восьми круп¬
ных населенных пунктах. При этом он должен был состоять из
председателя, назначающегося из русских военным министром по
пр< дложению военного губернатора, прокурора от Министерства
с к I пции (по одному прокурору в каждом округе), из одного казия от
- 1ргов для решения дел по шариату. В каждом мехкеме полагалось
иметь выборных советников от кочевого и оседлого населения не ме-
пег грех от каждой группы. При этом советники от сартов заседали
н- > делам оседлого населения, а советники от казахов и киргизов - по
м ia.M кочевников. На совместные заседания все эксперты собира-
н и I, для разбора дел между сартами и номадами. Советники и казни
п 1пмрались сроком на 1 год и утверждались военным губернатором.
Падению мехкеме подлежали все иски и споры коренных жителей
• круга между собой, а также свидетельство различных явок, условий
1 Там же. Л. 14-15 об.
97
и обязательств на сумму до 3000 руб. Иски к местным со стороны не¬
коренного населения должны были разбираться мехкеме с участием
депутатов от русского населения. Эти депутаты должны были назна¬
чаться начальником округа из военных и гражданских чиновников
по представлению начальника отдела. Все дела между представите¬
лями коренного населения полагалось решать в мехкеме по обыч¬
ному праву (адату) или по шариату. При этом тяжущимся, с общего
согласия, предоставлялось право ходатайствовать о разборе дела по
русским законам. Процессы в мехкеме должны были быть гласными
и словесными с ведением только настольного журнала, в который
полагалось записывать исключительно жалобы и решения по ним.
Другим письменным документом мехкеме должен был стать «алфа¬
витный указатель жалобщикам». Дела в этом органе должны были
решаться коллегиально большинством голосов. В тех случаях, когда
председатель не был согласен с решением советников или казия, он
имел право передать дело в областной суд с приложением собствен¬
ного мнения. По делам, не подлежащим окончательному решению
мехкеме, тяжущие стороны могли подавать апелляции в областной
суд, перед которым председатель мехкеме должен был отчитываться
ежемесячно. Члены словесного суда подчинялись начальнику отдела
только в полицейском отношении и могли смещаться со своих долж¬
ностей только по причине предания их суду. Решение суда должно
было стать единственным основанием для отстранения от должности
председателя мехкеме1.
Высшей судебной инстанцией по гражданским и судебным де¬
лам в Туркестане должен был стать областной суд, состоящий из
двух палат: собственно из областного суда (постоянного отделения),
рассматривавшего дела, в которых хотя бы одна сторона не была
представлена коренными жителями, и съезда депутатов от каждого
отдела области, разбиравшего наиболее важные тяжбы между пред¬
ставителями коренного населения. Последний полагалось созывать
по мере надобности по указанию военного губернатора. Обе палаты
областного суда возглавлялись единым председателем, назначав¬
шимся военным министром по согласованию с министром юстиции и
утверждавшимся императорским приказом. Постоянное присутствие
областного суда должны были составлять два члена. При этом пола¬
галось, что оно будет состоять из двух частей - уголовной и граж¬
данской, в каждой из которой полагалось иметь секретаря с помощ¬
ником. В гражданской части должен был состоять крепостной стол
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-на¬
родному управлению. Л. 15-17 об.; 1866 г. декабря. Проект «Штат военно-народных
управлений Туркестанской области». Л. 20-20 об.
98
I 1ч свидетельствования различных актов на любую сумму. Члены и
• кретари суда должны были назначаться военным губернатором по
н|имставлению председателя и утверждаться в должностях военным
министром. При областном суде предлагалось учредить должность
• •« ■ устного прокурора на общих губернских основаниях1.
Дела между русскими, а также между коренными жителями и
i*\» скнми должны были разбираться в областном суде на основании
• "•щих законов империи. А гражданские и уголовные между пред-
• I.жителями коренного населения, подобно мехкеме, должны были
I •• ша гься на основании шариата или адата. В обоих случаях судопро-
и ни >дство должно было вестись устно и гласно. При этом в рассмотре-
мн и дел между местными жителями участвовали только депутаты от
■ < 'репных жителей области, а дела между русскими - без их участия,
и" п присутствии постоянных членов суда и прокурора. Дела между
м«« шмми и русскими должны были разбираться с приглашением
мм I иых депутатов. К предметам ведения областного суда предлага-
■1»«I. отнести все совершавшиеся в области уголовные и гражданские
преступления и проступки, за исключением совершенных военными,
и к л, составлявших предмет ведомства особых судебных установ-
" ими. Кроме того, областной суд осуществлял свидетельствование
p i I шчных актов и издавал распоряжения о вступлении во владение
• и I инжимым имуществом. Осуществлял межевое разбирательство и
■ и обходимые межевые процедуры. Обеспечивал охрану интеллекту -
■ ii.iioii собственности (вел дела, касающиеся прав на изобретения и
• | крытая). Безапелляционно областной суд решал дела по искам до
•и<> руб., а на сумму до 10 000 руб. на окончательные решения суда
ш* 1.1Я1ШИ можно было приносить в Оренбургскую судебную палату.
II" уголовной части областной суд выносил приговоры за преступле¬
ния. предполагавшие в качестве наказания лишение прав состояния,
• • i.i/ikv на каторгу или поселение. Однако эти приговоры подлежали
I» шипи в установленном порядке в Оренбургской судебной палате.
II". и лам о воровстве, краже и мошенничестве до 1000 руб. областной
• i приводил свои приговоры в исполнение в отношении коренного
и.итления, а в отношении пришлых действовал на правах окружного
• \ ж. Решения по делам на более высокие суммы полагалось пред-
■ .жлять на ревизию в Оренбургскую судебную палату. В своей дея-
■« м.пости областной суд должен был руководствоваться уголовным
и (рлжданским Уставами о судопроизводстве. Производство же по
п« которым родам дел» предполагалось осуществлять на основании
- "по принятых уставов и с учетом традиций местного населения и
1866 г. декабря. Областной суд. Л. 25-26.
специфического положения края. О своей деятельности областной
суд должен был отчитываться не только Оренбургской судебной па¬
лате, но и туркестанскому военному губернатору1.
Съезд депутатов для рассмотрения дел между коренными жите¬
лями полагалось составить, как отмечалось выше, из председателя
областного суда и из советников мехкеме (от кочевников и оседлых)
по два от каждого отдела. Заседания съезда должны были созываться
военным губернатором по инициативе областного суда. Как и в мех¬
кеме, дела на съезде разбирались словесно, гласно и фиксировались в
соответствующих книгах. По шариату и адату все исковые дела реша¬
лись съездом депутатов окончательно. Апеллировать в этих случаях
тяжущиеся могли только к областному суду (постоянному отделе¬
нию), действующему на основе общеимперского законодательства.
Каждая сессия съезда должна была отчитываться о своей работе во¬
енному губернатору Туркестана2.
Причины, побудившие областное начальство разработать но¬
вый законопроект, изложены в Объяснительной записке к времен¬
ному Положению о военно-народном управлении в Туркестанской
области3 4. В документе отмечалось, что действовавшее Временное
Положение 1865 г. составлялось в то время, когда российская адми¬
нистрация была фактически незнакома с местными условиями и не
могла «себе составить ясного понятия о наилучшем способе управ¬
ления». Поэтому лейтмотивом этого документа было минимальное
вмешательство в традиционный уклад коренного населения и вве¬
дение таких административных органов, которые, «не ломая его ста¬
ринных учреждений, имели бы, однако, возможность приводить в ис¬
полнение распоряжения правительства, и в то же время сами давали
правительству средства более и более ознакомиться с бытом и усло¬
виями жизни населения, область составляющего». В качестве обо¬
снования тезиса о необходимости «не ломать сразу народных учреж¬
дений» приводился успех введения военно-народного управления на
Кавказе и просчеты при строительстве имперской административной
системы в степных областях'1.
Отчасти продолжая эту «мягкую» линию, руководивший разра¬
боткой нового законопроекта туркестанский военный губернатор
Д. И. Романовский оставался противником ломки устоявшихся
обычаев коренного населения и «их исторически развившихся форм
общественного управления». Он был уверен, что «туземцы - народ,
1 1866 г. декабря. Областной суд. Л. 26-29.
2 Там же. Л. 29-30.
3 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному 11оложению о военно-на¬
родном управлении в Туркестанской области. Л. 1-13.
4 Там же. Л. 1-1 об.
100
• * мной стороны, полудикий, с другой - народ иноверческий, инопле¬
менный», а поэтому в отношении к нему следует быть «чрезвычайно
• юрожным и осмотрительным, чтобы не подорвать, не поколебать
и и о доверия», которым стала пользоваться российская администра¬
ция. Безусловно, первые руководители царской администрации,
i\ нствуя себя трансляторами цивилизационных достижений среди
< > I сталых» народов, пребывали в иллюзии в отношении желанности
имцой власти и абсолютного доверия к ней со стороны коренного на-
*■ 1сния. Д. И. Романовский был убежден, что «туземцы верят в наше
• 11><*несходство перед ними и что мы пришли к ним с благими целя¬
ми. желаем им лучшего - хорошего, желаем упрочить у них тишину
и спокойствие и ввести порядок, своими репрессивными мерами но
• I ройству управления мы поколебали бы их доверие к нам, застави-
||| бы усомниться в наших благих целях, заставили бы предполагать
•« кретные замыслы относительно их национальности, веры и обыча-
п Поэтому он полагал возможным все, что не является явным злом
I 1я новой власти, оставить нетронутым, включив в общую систему
правления областью. При этом всё негативное должно было ослаб-
н v I ь, а то и вовсе «само собою <...> уничтожиться»1.
Однако, как отмечали авторы законопроекта, они ставили не-
I i собой задачу преодоления недостатков как самого Временного
1I". южения, так и ряда местных традиций, препятствовавших водво-
|м ипю в крае российской государственности. Поэтому к числу пер-
ц« «очередных мер предполагалось, по подобию земских учреждений
циутренней России, отнести установление контроля местного насе-
и мня за взимаемыми с него общественными сборами и расходова¬
нием последних. Ибо без этого коренные жители Туркестана «не в
■ "стоянии уяснить себе ни необходимости требуемых с них повин-
• и и гей, ни оценить благих намерений, целей и забот правительства об
II \ же пользе, нуждах и потребностях». Именно с этой целью и плани-
I и шал ось учредить съезды добросовестных2.
Составители проекта Положения прокомментировали изменения
и первичном управлении коренного населения. Введение выборного
мачала и расширение прерогатив аксакалов и биев было объявлено
• * том, не противоречившим религиозным убеждениям и основным
•"ычаям местных жителей. Следует отметить, что выборность лиц
«и рничной администрации составители законопроекта связали даже
• I** с российскими земствами, а вывели из местной традиции. В каче-
• I нс* аргументов они использовали, с одной стороны, элемент выбор-
н* «ти казахских ханов, а с другой - неоднократные просьбы местных
1 Там же. Л. 3-4.
2 'Гам же. Л. 2.
101
жителей о замене несостоятельных их биев. При этом отмечалось, что
с введением выборности должна исчезнуть возможная оппозицион¬
ность первичной местной администрации1.
Авторы документа сочли необходимым специально разъяснить
свою позицию в отношении народного суда. В Объяснительной за¬
писке подчеркивалось, что добиться объективности и справедливо¬
сти судопроизводства нельзя единоличным судом казия, бия или
правительственного чиновника. Поэтому создание новой системы
судопроизводства в составе мехкеме и областного суда вполне согла¬
совывалось с духом Судебных уставов 1864 г. Как отмечалось выше,
введение нового для Туркестана мехкеме не было институциональ¬
ным изобретением туркестанских чиновников. Они предлагали пере¬
нести на местную почву институт, известный еще у арабов и вводив¬
шийся «везде, где население подпадало под власть европейцев, как,
например, у нас на Кавказе и у французов в Алжирии». Более того,
в документе отмечался положительный опыт функционирования с
июля 1866 г. Ташкентского мехкеме2. Однако вряд ли следует апри¬
ори верить соратникам военного губернатора Д. И. Романовского,
чьим детищем местные мехкеме и являлись.
В Объяснительной записке этому органу было уделено вообще
весьма значительное место. Отмечалось, что это судебное учреж¬
дение арабы «изобрели», «когда цивилизация возвысилась над му¬
сульманством [курсив мой. - Д. В.], и по мере распространения ци¬
вилизации <оно> вводилось везде и везде принималось хорошо и
держалось, пока держалась цивилизация на своей высоте, пока не
ослаблялась новыми вспышками фанатизма и сопровождавшими их
политическими переворотами, когда снова усиливались мусульман¬
ство и его духовенство и восстанавливался единоличный суд казы»3.
Вместе с тем подчеркивалось, что новый мехкеме, в отличие от тради¬
ционных, полагалось изъять из подведомственности администрации,
передав под контроль областному суду как независимому судебно¬
му учреждению. В создании областного суда виделась возможность
освобождения населения от своеволия разного рода начальников
(вне зависимости от их национальной принадлежности), бывших
прежде апелляционными инстанциями для народного суда, и на¬
дежда на справедливый и независимый суд. Кстати, в записке весьма
четко выражена надежда на скорое придание Туркестанскому област-
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному Положению о военно-на¬
родном управлении в Туркестанской области. Л. 4-5.
2 Там же. Л. 2-2 об.
3 Там же. Л. 10.
102
ипму суду прав судебной палаты, чтобы в судопроизводстве можно
• ч.ио бы избежать участия палаты оренбургской. Расширение сферы
подсудности мехкеме за счет отнесения к его ведению дел всех вооб¬
ще жителей края - коренных, русских и иностранцев - должно было
ч< >днять значение этого органа и избежать создания сети «националь¬
ных» судебных учреждений. С целью сохранения быстрых темпов су¬
мм фоизводства дела в мехкеме должны были вестись лишь словесно,
• и духе судебной реформы 1864 г. - гласно и состязательно1.
Другой важной тенденцией, нашедшей отражение в проекте
11<>ложения, стало ограничение влияния религиозных настроений на
• (мпнистративную систему в области. Составители законопроекта
м< ключили из числа должностных лиц раисов, предоставив им воз¬
можность существовать на общественных началах. Было ослаблено
|| влияние казиев в судопроизводстве. Весьма значимо, что, хотя в
< .1мом проекте Положения религиозный вопрос не рассматривался
• мгциально, в Объяснительной записке областная администрация
•м- гко обозначила свою позицию: мусульманское духовенство «носит
• м мент если не враждебный, то не дружелюбный», и его следует ни
| .к аться, ни признавать его прав и привилегий2. Пожалуй, это первое
"фициальное заявление позиции местной российской администра¬
ции по мусульманскому вопросу, которая получила развитие в тече¬
ние следующих десятилетий. Напомним, что основано оно было на
|«»мке зрения Д. А. Милютина.
Интересно, что проект Положения в отношении налогообложе¬
ния населения области ограничился замечанием: «Размер податей
и налогов и способ взимания их определяется предписаниями и
инструкциями на этот предмет военного губернатора...»3. При этом
< >бъяснительная записка говорит об установленных налогах как о
• вершившемся факте. Возможно, нам не удалось обнаружить соот-
ис гствующее дополнение к проекту Положения. Тем не менее авторы
■■а кинопроекта ограничивали размер налога с хлебопашцев в размере
нтятой части с урожая вместо одной пятой, которую платили мест¬
ные жители в период кокандского и бухарского владычества. Вполне
■ ираведливо полагая, что радикальное изменение налоговой системы
I ребует серьезной подготовительной работы, авторы записки счита-
III. что первоочередной задачей в этом направлении является уста¬
1 Там же. Л. 10-11 об.
- 'Гам же. Л. 6-7.
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области но военно-народ-
п «му управлению. Л. 8.
103
новление жесткого контроля над правильной раскладкой и расходо¬
ванием сборов1.
Еще одной принципиальной новацией проекта Положения должно
было стать устройство общественных касс. Создание хозяйственных
отделений при управлениях начальников отделов, учреждение съез¬
дов добросовестных, по мнению составителей проекта Положения,
были призваны упорядочить и ликвидировать злоупотребления в
отбывании земских повинностей. А открытие ссудных касс должно
было ограничить ростовщичество, пагубно сказывавшееся на бла¬
госостоянии местных жителей, в особенности «сильно разоряющее
киргиз и служащее главной помехой развития их скотоводства»2.
Последняя цитата особо примечательна еще и тем, что в ней звучит
мысль о необходимости поддержки казахского скотоводства, от кото¬
рой позже местная администрация откажется.
Разработчики проекта Положения признавали, что вся предлагав¬
шаяся ими административная система имела временный, переход¬
ный к общеимперской, характер: мехкеме - к суду присяжных, съезд
добросовестных - к земскому собранию, хозяйственное отделение
при управлении начальника отдела - к земской думе, а ссудная кас¬
са - к земскому банку3.
Анализ проектов Положения о Туркестанской области по военно¬
народному управлению и Штата военно-народных управлений Турке¬
станской области выявляет их следующие специфические черты.
Во-первых, данные документы плохо систематизированы, недо¬
статочно логически связаны и логически обоснованы. Так, упомина¬
емая в проекте Положения должность помощника правителя канце¬
лярии военного губернатора нс включена в проект Штата. В тексте
проекта Положения встречаются необоснованные повторы, не про¬
писана процедура выборов или назначения советников мехкеме от
кочевого населения, а также процедура назначения депутатов област¬
ного суда. Составители законопроекта забыли расшифровать термин
«манап» и процедуру его избрания, об этом приходится только дога¬
дываться по аналогии с предшествующими проектами. § 88 проекта
Положения говорит о подсудности лиц, не принадлежащих к корен¬
ному населению, по уголовным преступлениям мехкеме с «назначе¬
нием в сем последнем случае <...> для разбора и решения дел русских
депутатов и асессоров, и с представлением мехкеме прав уездного
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к Временному Положению о военно-
народном управлении в Туркестанской области. Л. 7-7 об.
2 Там же. Л. 9.
3 Там же. Л. 12-12 об.
104
' \ да»1. При этом не оговариваются ни количество депутатов, ни ста-
| \ ( асессоров. Не прописан порядок отстранения от должности пред-
• «■ щтеля мехкеме.
Во-вторых, проект Положения впервые предусмотрел введение
in гжности правителя канцелярии военного губернатора со статусом
|* *актически вице-губернатора по Общим губернским учреждениям.
IN к< >мпетенции же самой канцелярии был отнесен необычно широкий
• мгктр вопросов, что во многом роднило ее с отсутствовавшим в об¬
мети областным правлением (аналогом губернского). Более того, де¬
ки фоизводство в канцелярии военного губернатора планировалось
• •|манизовать, основываясь на Общем учреждении министерств, а не
i.i Общем учреждении губерний. Всё это не может не свидетельство-
u п> о стремлении сформировать в Ташкенте самодостаточный центр
I " тональной власти. Та же тенденция к ослаблению зависимости от
1 Оренбурга четко просматривается и в разделе проекта Положения,
и* священном судопроизводству. Оренбургская судебная палата
|мктически исключалась из туркестанской областной правоохрани-
и м»пой системы, а властные полномочия в этом отношении пере-
II* м ились на областную администрацию - военного губернатора. Но,
пожалуй, самое яркое проявление чрезвычайного усиления власти
•" «‘иного губернатора нашло выражение в предоставлении ему права
• кшавливать размеры и способы взимания податей и налогов2.
В-третьих, данный проект Положения весьма четко устана-
| ид связь с имперским законодательством по Кавказу (Северному
К.тказу). Это прослеживается не только в самом названии зако¬
нопроекта «по военно-народному управлению», но и в прямых (об
• •кружных начальниках) и косвенных (о народном суде мехкеме и
ip.) коннотациях.
В-четвертых,' проект Положения ввел заметные различия в си-
и*ме управления и суда кочевого и оседлого населения. Это обо-
in шывалось, с одной стороны, определенными цивилизационными
|м.1личиями (кочевники в плане самоорганизации в большей степе¬
ни отстояли от российской административной модели), с другой -
• I рсмлением в максимально допустимой степени сохранить традици-
"ипую систему управления, с третьей - намерением дать приоритет
• - илчному праву кочевников (адату) перед шариатом.
Наконец, законопроект предполагал установление в области со-
14‘ршенно новых для региона политических институтов. И дело тут
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военио-народ-
• "•му управлению. Л. 15.
J Гам же. Л. 8.
105
не только в учреждении имперских органов управления, но, в пер¬
вую очередь, во введении выборного начала в отношении местной
первичной администрации и народного суда (мехкеме), в пропаганде
российского суда, который должен был превратиться в альтернативу
традиционному суду по шариату и адату. Эти разделы законопроекта
весьма напоминают соответствующие положения Великих реформ,
вовсю разворачивавшихся в тогдашней России.
Сопоставление всех рассмотренных выше законов и законопро¬
ектов об организации управления Туркестанской областью демон¬
стрирует формирование в среде их составителей четырех различных
тенденций. М. Г. Черняев с соратниками выступал за сохранение
местных традиций, которые должны были стать основой утвержде¬
ния в регионе сильной самостоятельной власти. Д. И. Романовский
стремился ограничить местные институты, распространяя на об¬
ласть инструменты, апробированные на других окраинах империи.
Н. А. Крыжановский намеревался ускорить приобщение Туркестана
к общеимперским порядкам. Но мудрость центрального правитель¬
ства проявилась в более мягком сочетании народных обычаев и обще¬
имперских элементов, которое должно было обеспечить мирное и по¬
степенное врастание региона в единое имперское пространство.
Глава 2
РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ УСТАНОВОК
РОССИЙСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ТУРКЕСТАНСКОМ КРАЕ
И СТЕПНЫХ ОБЛАСТЯХ 1860-х гг.
Проекты административно-территориального деления
Азиатской России
Присоединение в 1858 г. Амурского края к России поставило
перед империей вопрос о новом административном делении ее
.•.татских владений, который на длительное время стал предметом
ичтивного обсуждения в правительственных кругах. Вскоре в повест¬
ку дня встал вопрос и о разграничении в центральноазиатских владе¬
ниях империи. В настоящей главе мы рассмотрим проекты админи¬
стративно-территориального деления Азиатской части Российской
империи в основном применительно к интересующему нас региону.
22 февраля I860 г. генерал-губернатор Восточной Сибири граф
II. Н. Муравьев-Амурский представил на высочайшее усмотрение
проект нового деления всей Сибири. Главная цель его состояла в
предоставлении большей самостоятельности Приморскому краю и
с окращении Восточной Сибири.
Он предложил вывести Приморскую область из-под главного
\ правления Восточной Сибири, предоставив местному военному
I убернатору права главного начальника края. Иркутскую губернию,
.1 также Амурскую, Забайкальскую и Якутскую области следовало
оставить в ведении восточносибирского генерал-губернатора с под¬
чинением ему пограничных сношений с Китаем. Енисейскую губер¬
нию при этом предлагалось передать в состав Западно-Сибирского
| сперал-губернаторства.
Однако отделение Приморского края от Восточной Сибири всеми
участвовавшими в его обсуждении высшими сановниками было при-
шлно преждевременным, и весь проект остался без последствий1.
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат-
' кой России, возникавших со времени присоединения Амурского края: записка //
N ВИА. Ф. 400. Оп. 1.Д. 264. Л. 317-317 об.
107
Когда в 1863 г. возникла мысль о необходимости консолидации
пограничных владений в Центральной Азии, первое предложение по
этому вопросу было поднесено вице-канцлером и министрами воен¬
ным и внутренних дел в декабре на усмотрение императора.
Оно состояло в учреждении Степного (или Юго-Восточного) окру¬
га из всей территории Казахской степи (области Семипалатинская,
Сибирских и Оренбургских киргизов), а также земель казахов
Сырдарьинской линии и земель киргизов (дикокаменных киргизов)
с разделением ее на западную и восточную области, из Сибирского,
Оренбургского и Уральского казачьих войск, а также из территории
Оренбургской области. Начальнику округа следовало предоставить
власть генерал-губернатора, образовав при нем для управления граж¬
данскими делами особую канцелярию вместо принятых в Сибири со¬
ветов главного управления.
Уфимскую и Самарскую губернии в военном отношении следова¬
ло включить в состав вновь образуемого Казанского военного округа
с подчинением его начальнику и управления башкирами впредь до
передачи его в гражданское ведомство.
Тобольскую, Томскую и Енисейскую губернии предлагалось объ¬
единить в составе гражданского генерал-губернаторства Западной
Сибири. Уфимскую и Самарскую губернии, а также землю Внут¬
ренней орды было предложено подчинить на общем основании Ми¬
нистерству внутренних дел1.
Предложения министров военного, иностранных и внутренних
дел, а также оренбургского и самарского генерал-губернатора ге¬
нерал-адъютанта А. П. Безака были рассмотрены в Сибирском ко¬
митете, который подготовил записку за подписью статс-секретаря
В. П. Буткова, в которой испрашивалось высочайшее повеление вне¬
сти в Государственный Совет предположения и указы о новом разде¬
лении Оренбургской губернии и об учреждении губернии Уфимской,
составить соображения об устройстве Казанского военного округа, о
подчинении Самарской и Уфимской губерний и Внутренней орды
министерствам на общем основании и о соединении управления
Казахской степью в военном и гражданском отношениях в руках од¬
ного главного начальника, об упразднении Оренбургского генерал-
губернаторства, о порядке управления Казахской степью2.
В августе 1864 г. генерал-адъютант Безак обратился к Александ¬
ру II с запиской, в которой настаивал на несколько ином делении:
объединение в одно управление областями Сибирских киргизов и
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. Л. Обзор прежних предположении по преобразо¬
ванию Азиатской России // Там же. Л. 323 323 об.
2 Там же. Л. 323 об. 324.
108
< смипалатинской, а Округ внутренних киргизов с городами Семи¬
палатинск и Усть-Каменогорск вернуть Томской губернии. Наконец,
■ •и считал целесообразным, видимо исходя из перспективы даль¬
нейших территориальных приобретений, объединить управление
< ырдарьинской линией и Алатауским округом с причислением к
нему зачуйских владений. Сибирское казачье войско, по его мнению,
надо было подчинить оренбургскому генерал-губернатору, а дис-
к тированные в степи войска сибирского ведомства перечислить в
< М дельный Оренбургский корпус. Таким образом, все вооруженные
• иды, расположенные в Казахской степи, а также строевые части
Уральского, Оренбургского и Сибирского казачьих войск должны
ныли составить один военный округ под командованием орепбург-
• кого генерал-губернатора1.
В середине августа 1864 г. состоялось заседание комитета в со-
• I ав которого входили вице-канцлер, министры военный и вну-
Фснних дела, статс-секретарь В. П. Бутаков, а 20 августа было из-
1.ПЮ высочайшее повеление, не столь радикально затрагивавшее
| гминистративно-территориальное деление региона. Александр II
ми велел соединить летом 1865 г. в рамках одного генерал-губерна-
трства всю Казахскую степь, разделить Оренбургскую губернию на
< )|>енбургскую и Уфимскую с сохранением их главного управления
и лице одного генерал-губернатора. Самарской же губернии предпи-
< ывалось дать общее учреждение. Внутреннюю орду надлежало пере-
I л I ь из Оренбургского генерал-губернаторства в состав Астраханской
• \бсрнии. Одновременно было предложено оренбургскому и самар-
< кому генерал-губернатору ускорить выработку предложений о пере-
|.1чс башкир из военного в гражданское ведомство. Срок исполнения
и их указаний был определен до 17 апреля 1865 г.2
Тогда же в конце августа военный министр получил письмо за-
млдносибирского генерал-губернатора А. О. Дюгамеля от 8 августа
I «S64 г., в котором тот убеждал, что для устранения неудобств от раз-
I поения власти в управлении Степью достаточно было для начала
< 'бразовать отдельную область из Заилийского края и Зачуйского от
< ырдарьи до укрепления Джулек. А образование отдельного само-
« тятельного степного управления предлагал отложить до полного
умиротворения степи, когда возникнут предпосылки для поступа-
| < ■.'! ьного развития хлебопашества и торговли. Вообще же генерал от
инфантерии был уверен, что соединение Степи не принесет пользы
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Дзиат-
■ кии России. Л. 318.
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположений но преобразо-
".Н111Ю Азиатской России. Л. 324 об.
109
казахам и киргизам, а правительству будет стоить неоправданных
расходов.
В случае же волевого решения западносибирский генерал-губер¬
натор предлагал:
«1. Вместо существующих областей образовать две: Западную,
центр в Оренбургском укреплении, из киргизов Малой орды и Восточ¬
ную из областей Сибирских киргизов и Семипалтинской, за отделе¬
нием от последней Алатавского и внутреннего Семипалатинского
округов, центр в Каркаралах.
2. К Алатавскому округу присоединить и Зачуйский край по Талас
[киргизская и казахская река. - Д В.]; из остальной части Зачуйского
края и Сыр-Дарьинской линии образовать Туркестанский округ,
включив оба округа в состав пограничной линии и подчинив одному
общему пограничному начальнику как в административном, так и в
военном отношениях, но с тем, чтобы округам оставить свои управле¬
ния и особых начальников <с> центрами: Верное и Туркестан, глав¬
ному же начальнику линии поместиться в Чимкенте или Аулиэ-ата.
3. Города Павлодар, Семипалатинск и Усть-Каменогорск передать
в казачье ведомство или Томскую губернию.
4. Киргизов Малой орды уравнять в подсудности с киргиза¬
ми Средней, подчинив суду по общим законам империи, ввести в
Западную область систему внутреннего управления Средней орды и
заменить кибиточный сбор ясачным.
5. Киргизов Зачуйского края подчинить действию военных судов.
6. Приведение в действие предполагаемых изменений предо¬
ставить усмотрению главного начальника края, оставив степь в на¬
стоящем положении, до ближайшего ознакомления его с краем.
Образование же пограничной области решить безотлагательно...»1
Восточносибирский генерал-губернатор М. С. Корсаков внес
предложение объединить все сибирские владения (кроме Тобольской
губернии и степных территорий) в Сибирское генерал-губернатор¬
ство, а пограничные Забайкальскую, Амурскую и Приморскую обла¬
сти соединить в Амурское генерал-губернаторство.
Генерал-адъютант А. Е. Тимашев признал это проект неудоб¬
ным и не соответствующим высочайшему повелению 20 августа
1864 г. Особо он подчеркнул неудобство управления всей Степью и
Оренбургской губернией из Омска, отдавая предпочтение Оренбургу.
В то же время он поддержал идею объединения всей Казахской степи
в одном генерал-губернаторстве, как и предполагалось первоначаль¬
ным проектом 1863 г.2
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположений но преобразо¬
ванию Азиатской России. Л. 325.
2 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат¬
ской России. Л. 319.
110
Военное министерство в начале 1865 г. решило несколько и.чме-
||м гь свою позицию, сформулированную в 1864 г. Д. А. Милютин при¬
чин желательным образовать из Тобольской и Томской губернии.
Казахской степи и Оренбургской губернии с землями Оренбургского
|| Уральского казачьих войск один Западно-Сибирский военный
• «круг с центром в Омске и присвоить начальнику округа звание гснс-
I». I. j - губернатора. На территории нового округа предлагаюсь учредить
■и 1ыре области - Туркестанскую, Семипалатинскую, Акмолинскую
|| ()рен6ургскую (с землями средней и западной частей Малой орды)
him включения Сибирского и Уральского войск в состав этих обла-
• н и. А вот губернатор Оренбургской области должен был стать и
иаманом Оренбургского войска. Самарскую и Уфимскую губернию
• кдовало передать на общих основаниях в прямое ведение мини-
« ирств, а Оренбургское генерал-губернаторство упразднить1.
По мнению Военного министерства, степную часть Западно-
< I каирского округа необходимо было разделить на области, на на¬
чальников которых следовало возложить заведование войсками и
правление кочевым населением по аналогии с Терской, Кубанской
и Дагестанской областями Кавказского края. Предложенное админи-
• I ративно-территориальное деление центральноазиатских владений
I‘осени должно было выглядеть следующим образом:
«а) Передовая или Туркестанская область, от Аральского моря до
| и гайских пределов, в ее состав войдут АлатаевскийокругиЗачуйский
| ран, Сырдарьинская линия и вновь занятая Туркестанская область.
На начальника ее возложить: 1) командование всеми войска¬
ми Сырдарьинской и передовой [Новококандской. - Д. В.\ линии и
\ ытаевского округа; 2) заведывание Аральской флотилией; 3) сно¬
шения с среднеазиатскими владениями и 4) управление состояв¬
шими в то время в ведении Военного министерства Большой и
1икокаменной ордами, сырдарьинскими киргизами и оседлым насе-
шпием Туркестанской области.
Центром управления назначить Аулиэ-ата, Чимкент или Турке-
тан, соображаясь с местными условиями.
б) Восточная или Семипалатинская область, из Капальского,
< ергиопольского, Кокпектинского округов нынешней Семипала-
| миской области [Округ внутренних киргизов войдет в состав
Томской губернии. - Примем, оригинала], и округов Баян-Аульского
и Каркаралинского, Области сибирских киргизов и всех земель око-
ю Зайсана, которые по разграничению с Китаем отойдут к России, с
игмтр<ом> <в> Семипалатинск<е>.
в) Средняя или Акмолинская область, из остальных округов
< >бласти сибирских киргизов (Кокчетавского, Атбасарского и Акмо¬
1 Там же. Л. 318 об.-319.
111
линского) и восточной части Области оренбургских киргизов, обита¬
емой киргизами Средней же орды. Центр Акмолы или Атбасар, а на
первое время Омск.
И г) Западная или Оренбургская область из киргизов Малой орды,
входящих в состав Средней и Западной частей Области оренбургских
киргизов. Центр управления, вследствие отсутствия в Оренбургской
степи какого-либо удобного населенного пункта, должен быть по не¬
обходимости оставлен в Оренбурге»*.
Главное достоинство предложенного разделения состоит в том,
что оно не требовало строительства новых городов, дорогостоящего
перевода управления из одного населенного пункта в другой и корен¬
ной ломки уже существовавших учреждений.
Военное министерство, прекрасно понимая, что вся тяжесть
управления в регионе ляжет именно на него, подготовило и запасный
план, который оптимизировал административно-территориальное
деление и делал юго-восток империи более управляемым:
«1. В состав Западной Сибири включить не всю степь оренбург¬
ского ведомства, но только часть ее, лежащую к востоку от Мугоджар
[южный отрог Уральских гор. - Д. В.].
2. Затем из остальной части степи, Уральского, Оренбургского
и Астраханского казачьих войск, Самарской и Уфимской губерний
образовать Уральский или Оренбургский военный округ, возложив
на его начальника управление киргизами Малой орды, звание ата¬
мана Уральского войска и отдав в его распоряжение и Каспийскую
флотилию»1 2.
В начале 1865 г. вопрос об устройстве и разделении Азиатской
России и Оренбургского края был поднят на заседании особого ко¬
митета с участием военного министра Д. А. Милютина, министра вну¬
тренних дел П. А. Валуева, генерал-губернатора Восточной Сибири
М. С. Корсакова, генерал-губернатора Западной Сибири А. О. Дю-
гамеля, генерал-адъютантов графа Н. Н. Муравьева-Амурского,
A. П. Базака, А. И. Веригина и А. Е. Тимашева, статс-секретаря
B. П. Буткова, генерал-лейтенанта Е. П. Ковалевского и директора
Азиатского департамента П. Н. Стремоухова.
Рассмотрев все существовавшие проекты, комитет пришел к убеж¬
дению, «что соединение всей степи в одно общее управление хотя и
было бы желательно в видах развития киргизов, улучшения их быта и
введения между ними гражданственности, но исполнение этой меры
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположении по преобразо¬
ванию Азиатской России. Л. 326-326 об.
2 Там же. Л. 327.
112
потребует значительных расходов и представляет существенные не-
\ юбства в административном и военном отношениях как по обшир¬
ности пространства, которое должно быть вверено одному лицу, так
и по невозможности приискания внутри степи удобного пункта для
помещения управления новым генерал-губернаторством»1.
Поэтому комитет признал необходимым временно отказаться от
« осдинения Степи в одно управление. Выход был найден в разделе¬
нии пограничной администрации с таким учетом, чтобы политичс-
• кие и торговые сношения с Бухарой, Хивой и Кокандом остались
и руках оренбургского генерал-губернатора, а сношения с Западным
К итаем - в руках генерал-губернатора Западной Сибири.
Исходя их этого комитет признал возможным сохранить оба re¬
in рал-губернаторства в их настоящем составе, передав при этом
Ллчуйский край из ведения Западной Сибири в ведомство Орен-
< >\ ргского генерал-губернаторства. А из передовой и Сырдарьинской
шний от Иссык-Куля до Аральского моря было предложено образо-
•1.1 гь Туркестанскую область во главе с военным губернатором, кото¬
рому следовало вручить командование всеми войсками и Аральской
Флотилией, а также управление кочевым и оседлым населением об-
|.кти, предоставив ему особые права.
Кроме того, комитет подтвердил необходимость изъятия Самар-
« кой губернии из состава Оренбургского края, а вот Внутреннюю
•1>ду было предположено все-таки оставить в ведении оренбургского
| < I юрал-губернатора.
Одновременно комитет предложил министерствам военному и
пи утренних дел «войти в подробнейшее рассмотрение начал, на кото-
I »ых должно быть устроено управление киргизами как оренбургского,
• лк и сибирского ведомств...», и подтвердил идею, которая впервые
• *мла озвучена М. М. Сперанским в 1822 г. и которой все это время ру¬
ководствовалось российское правительство: «В какой мере возможно
л желательно постепенное приведение тех и других к одинаковому
• >бразу управления. В чем должны заключаться начала, общие всем
киргизам и в чем необходимо применять или изменять их, смотря но
I «ллличию местных условий»2.
Следует обратить особое внимание еще на один принципиальный
момент. Двум министерствам (военному и внутренних дел) предла-
I л л ось рассмотреть вопрос о возможности сосредоточения централь¬
ною управления казахами (и киргизами), которое в рассматриваемое
1 Там же.
2 Там же. Л. 328.
113
время было распределено между Комитетом министров, Военным
министерством и Министерством внутренних дел, в одном ведомстве.
Журнал комитета получил высочайшее утверждение 25 января,
и все его предложения обрели силу императива. На основании этих
решений была учреждена Туркестанская область под главным на¬
чальством оренбургского генерал-губернатора, для выработки начал
управления кочевниками была образована Степная комиссия, разра¬
ботавшая проекты положений об управлении Туркестанского края, а
также Западной Сибири и Оренбургского края, которые были введе¬
ны в действие в 1868 г. и 1869 г. соответственно.
Следуя духу этого журнала, с расширением российских владе¬
ний в Центральной Азии в 1867 г. было образовано Туркестанское
генерал-губернаторство и военный округ в составе Сырдарьинской
(бывшей Туркестанской) области и Семиреченской, образованной из
части Семипалатинской области и востока Зачуйского края.
Оренбургское генерал-губернаторство и военный округ остались
в составе Оренбургской и Уфимской губерний, Внутренней орды,
Уральской и Тургайской областей.
А в состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства и военно¬
го округа вошли Томская и Тобольская губернии, Акмолинская (из
западной части бывшей Области сибирских киргизов) и Семипала¬
тинская (из северной части бывшей Семипалатинской области с при¬
соединением Зайсанского края и двух округов бывшей Области си¬
бирских киргизов) области.
Вопрос об органе центрального управления для всех казахских и
киргизских земель остался открытым.
Образование в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства и
деление Оренбургской степи на Уральскую и Тургайскую области не
решили задач безопасности и стабилизации управления на юго-вос¬
токе империи.
Оренбургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский в своем
всеподданнейшем отчете по управлению краем за 1870 г. предста¬
вил неудобства деления Оренбургской степи на области Уральскую
и Тургайскую, причем центр последней находился за пределами
самой области. Для удобства оперативного управления он предло¬
жил вместо двух областей учредить три - Уральскую (Гурьевский,
Калмыковский и Уральский уезды), Оренбургскую (Илецкий,
Иргизский и Эмбенский уезды) и область в восточных районах края
с центром в Троицке. Против этого высказалось Главное управление
иррегулярных войск, посчитавшее такое административное деление
неудобным в связи с дроблением управления Оренбургского казачье-
114
| • ■ поиска, что должно было повлечь за собой формирование нового -
I ропцкого - казачьего войска* 1.
10 февраля 1871 г. состоялось специальное совещание по вопро-
iM разграничения в Азиатской России под председательством гене-
I u I-адмирала великого князя Константина Николаевича с участием
министров военного, финансов и внутренних дел, которое приняло
|и шоние поручить военному министру и министру внутренних дел
• наготовить и представить проект переустройства всей Сибири с
. и том изменений, произошедших в Туркестанском и Оренбургском
м I к*рап-губернаторствах. 16 февраля это мнение получило высочай¬
шее утверждение2.
В развитие этого министр внутренних дел А. Е. Тимашев нору-
пи бывшему члену Совета Главного управления Восточной Сибири
Г» Д. Карпову подготовить записку о новом переделе Азиатской
I '< к сии. Она была представлена военному министру Д. А. Милютину
it рассмотрена в особом совещании. Исходя из идеи о бессмыслен¬
ности сохранения генерал-губернаторского управления в районах
< ибири, уже достаточно развитых в гражданском отношении, стат-
« и ш советник Карпов предложил: упразднить Оренбургское re¬
in рал-губернаторство, подчинив обычному управлению не только
N фимскую и Оренбургскую губернии, но и Уральскую область; об-
I м.ювать Степное генерал-губернаторство и военный округ с центром
• Омске в составе Тургайской, Акмолинской, Семипалатинской об-
мггей и северной части Семиреченской области. Оренбургская,
\ фимская, Самарская, Астраханская губернии и Уральская область
юджны были сформировать Оренбургский военный округ3.
На совещании иод председательством военного министра в ноябре
I N71 г. проект Карпова был признан неудобным из-за того, что лишал
«имиирные и отделенные сибирские губернии сильной власти глав¬
ного начальства, а также из-за предложения передать по-прежнему
подвергавшуюся нападениям Уральскую область в ведение МВД.
Основываясь на мысли о необходимости создания за Уралом
i;ikiix больших административных групп, которые бы наиболее со-
• о ветствовали естественным физико-географическим и экономи-
■||гкнм условиям различных частей обширного края...», полковник
\1. И. Венюков предложил переформатировать четыре азиатских
1 1874 г. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних дел, по
о новом административном делении Азиатской России. Заседания 25 января,
. 11 21 февраля // Там же. Л. 346.
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат-
мн| России. Л. 320.
л Там же. Л. 320 -320 об.
115
генерал-губернаторства. При этом к нашему региону относятся
Туркестанское генерал-губернаторство, которое М. Венюков соста¬
вил из Сырдарьинской и Семиреченской областей с присоединением
к последней Зайсанского приставства, и Степное генерал-губерна¬
торство в составе Уральской, Троицкой и Омской областей с центром
в Оренбурге1.
Заведующий Азиатской частью Главного штаба полковник
А. П. Проценко посчитал предложение Венюкова весьма сложным
и возобновлявшим проект соединения Казахской степи, которое на
протяжении столетия признавалось политически вредным. А потому
посчитал целесообразным Оренбургское и Туркестанское генерал-
губернаторства и военные округа оставить без изменений2.
В переписке Военного министерства с главными начальниками
Туркестанского и Западно-Сибирского краев в 1868-1873 гг. «не раз
упоминалось о неудобстве двоевластия на чжунгарской [джунгар¬
ской. -Д. В.] границе и что, по мнению генерал-адъютанта Кауфмана,
Семиреченская область имеет гораздо более общего с западносибир¬
скими киргизскими степями, чем с землями по берегам Зеравшана,
Сыр- и Амударьи»3.
20 марта 1873 г. при Министерстве внутренних дел была созвана
комиссия по вопросу о новом административном делении Азиатской
России под председательством члена Совета министра внутренних
дел А. И. Деспот-Зеновича, в составе которой в разное время были
контр-адмиралы И. В. Фуругель и А. Е. Кроун, генерал-лейтенант
Н. П. Дитмар, генерал-майоры М. Н. Черкесов и А. И. Макшеев, пол¬
ковник М. И. Венюков, капитан 1-го ранга А. С. Сгибнев и статские
советники Я. С. Скропышев и В. Д. Карпов.
Среди целей этой комиссии были составление нового админи¬
стративно-территориального деления Азиатской части России с уче¬
том изменившегося положения Оренбургского края и определение
порядка местного управления тамошними областями и губерниями4.
Необходимость сохранения крупных административных единиц,
объединяющих в себе несколько губерний и областей, определялась
отдаленностью и протяженностью отдельных территориальных еди¬
ниц, состоянием путей сообщения, близостью к иностранным госу-
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат¬
ской России. Л. 320 об. - 321.
2 Там же. Л. 321.
3 Там же. Л. 322.
4 1873 г. марта 20. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних
дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 1 // Там же.
Л. 254 об. - 255.
116
ирствам, этнографическим и религиозным своеобразием, степенью
• и|шального, гражданского и экономического развития отдельных
| \ берний и областей, особенностями обеспечения военной и морской
•" {опасности государства1.
На своих заседаниях в сентябре и октябре 1873 г. комиссия за-
• iv шала доклад М. И. Венюкова о положении Оренбургского, Турке-
• ошского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств.
Проанализировав состояние Оренбургского края применительно
| указанным выше параметрам, полковник Венюков пришел к выво-
IV. что его современное положение не оправдывало дальнейшего обо-
• < моленного существования, а его казахская часть вполне могла объ-
и шиться в одну область2.
М. И. Венюков признал, что «во всех отношениях Западно-
< мбирская генерал-губернаторская группа распадается на две части,
>тьтурную и степную, между которыми прочной естественной свя-
ч| почти нет вовсе, а существующая административная, если и имела
| • и ла-либо важное значение для успеха русского дела в киргизских
• и пях, то ныне уже ничем не оправдывается»3.
Сохранение же Туркестанского генерал-губернаторства М. И. Be¬
rn* жов признал необходимым по отдаленности края, его физико-гео-
11 >афическому и пограничному положению, этническому составу,
11 >лжданскому устройству и быту населения. При этом он отметил су¬
щественное отличие Семиреченской области, которая в большей сте-
| и | ш тяготела к Западной Сибири, а потому ее следовало выделить из
■»к тава края. В противном же случае для обеспечения единства вла-
• hi на джунгарской границе к Семиречью надо было присоединить
•лпсанское приставство4.
Таким образом, по мнению М. И. Венюкова:
«1. Северо-западная часть этого обширного края (100 000 кв. м),
• | стоящая из четырех губерний, Уфимской, Оренбургской (кроме
I .мачьих земель), Тобольской и Томской, занята почти исключитель¬
но русским, и во всяком случае оседлым, населением, имеющим гу-
»»< рискую администрацию, устроенную правильно, с разделением ве-
и >мств, - вовсе не нуждается в генерал-губернаторском управлении.
1 1873 г. мая 18. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних
и но вопросу о новом административном делении Азиатской России № 2 // Там же.
I 256-256 об*
2 1873 г. сентября. Разбор существующих административных групп в Азиатской
I ’«чтиц // Там же. Л. 273.
3 Там же. Л. 275.
1 Там же. Л. 278.
117
2. Средняя часть, степи оренбургского, сибирского и частью тур¬
кестанского ведомств (в Семиречье), с включением и казачьих земель
на Урале, Иртыше и пр., составляют одну естественную группу, где
одна власть могла бы преследовать одни и те же, преимущественно
гражданские, цели на всем протяжении края, имеющего 37 000 кв.
миль пространства и 2 000 000 жителей, исключительно русских и
киргизов.
3. Наконец, южная часть, собственно Туркестанский край, от
Иссык-Куля до Аральского моря, по границам с Восточным Турке¬
станом, Кокандом, Бухарой и Хивой, т. е. земли, занятые исключи¬
тельно мусульманами - дико-каменными киргизами, узбеками, сар-
тами, курамою и пр., - необходимо должна составлять одно целое,
под управлением сильной генерал-губернаторской власти, облечен¬
ной широкими полномочиями по делам политическим и по внутрен¬
нему устройству недавно приобретенных земель»1.
Большинство членов комиссии признали мнение М. И. Венюкова
вполне обоснованным2. Лишь А. И. Макшеев высказался за сохране¬
ние генерал-губернаторских управлений в Ташкенте, Оренбурге и
Омске.
Исходя из территориальной обособленности российских вла¬
дений в низовьях Амударьи и тесной исторической связи Хивы с
Оренбургом, он предложил следующий вариант административно-
территориального деления в регионе: «Туркестанское генерал-гу¬
бернаторство составить из нынешней Сырдарьинской области, ча¬
сти Семиреченской к югу от Заилийского Ала-Тау и Зеравшанского
округа. Оренбургское - из земель уральских и оренбургских казаков,
оренбургской киргизской степи и наших владений на Аму-Дарье.
Наконец, Омское - из земель сибирских казаков, сибирской киргиз¬
ской степи и Семиреченской области до Заилийского Ала-Тау»3.
Обсудив соображения генерал-майора Макшеева, комиссия при¬
шла к заключению, что его оправдание существования Оренбургского
генерал-губернаторства строилось лишь вокруг Хивы - тезиса, не
имевшего достаточных оснований, ибо члены комиссии допускали ее
полное присоединение к империи в недалеком будущем4. Не сумев
1 1873 г. сентября. Разбор существующих административных групп в Азиатской
России. Л. 278-278 об.
2 1873 г. октября 12. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутрен¬
них дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 3 // Там
же. Л. 279-279 об.*
3 1873 г. ноября 16. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутрен¬
них дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 4 // Там
же. Л. 281 об. - 282.
4 Там же. Л. 283, 282 об.
118
■ клонить А. И. Макшеева на свою сторону, комиссия отложила окон-
1.И с*льное решение этого вопроса.
Последние заседания комиссии состоялись в марте 1874 г. Были
подведены итоги ее работы и сформулированы окончательные
мнения.
Окончательные выводы комиссии в части территориального де-
|* ния заключались в изъятии Уфимской и Оренбургской (кроме ка-
ичьнх земель) губерний из ведения генерал-губернатора, образова¬
ния Степного (с центром в Омске) и преобразования Туркестанского
| • иерал-губернаторств.
Далее были сформулированы конкретные предположения о со-
• | .те генерал-губернаторств и принципах управления на западноази-
• I с кой окраине России.
1. Отделить Внутреннюю орду от Оренбургского края и передать
«« в административно-полицейском отношении полностью в состав
\< траханской губернии.
2. Оставить существовавшее деление Оренбургской степи на две
• •бласти (Уральскую и Тургайскую), равно как и отказаться от объ-
• ишения Акмолинской и Семипалатинской области в одну.
3. Отказаться от идеи Н. А. Крыжановского образовать третью
« I г иную область с центром в Троицке.
4. Семиреченскую область, за исключением Иссык-Кульского
.1 Токмакского уездов, присоединить к Степному генерал-губерна-
трСТВу.
5. Сформировать в составе Туркестанского генерал-губернатор-
• I иа две области - Сырдарьинскую и Самаркандскую1.
В мае 1874 г. начальник Главного штаба граф Ф. Л. Гейден пред-
« I явил военному министру Д. А. Милютину записку полковника
< . П. Зыкова по поводу соображений комиссии А. И. Деспот-Зеновича.
В ней он обратил внимание на непоследовательность комиссии в
• иопх заключениях и отсутствие теоретических оснований в ее вы¬
молах. Еще один порок комиссии полковник Зыков усматривал в
юм. что она ориентировалась на прежние взгляды правительства,
мало учитывая серьезную динамику региона. Указывая, что в усло-
Iи Iих подвижности внешней границы и внутренней неустроенности
I ктиона невозможно дать ему четкую и окончательную организацию,
(П. Зыков настаивал на необходимости отказаться от каких-либо
1 1874 г. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних дел, по
и* тросу о новом административном делении Азиатской России. Заседания 25 февра¬
ли 11,16, 20 и 23 марта // Там же. 71.350-352 об.
119
изменений в устройстве существовавших Оренбургского, Западно-
Сибирского и Туркестанского генерал-губернаторств1.
29 мая 1874 г. Д. А. Милютин распорядился передать эту записку
директору Азиатского департамента МИД П. Н. Стремоухову для
сведения2.
Так или иначе, но большинство предложений комиссии А. И. Дес¬
пот-Зеновича были реализованы на практике. В 1882 г. Семире-
ченская область отошла в состав вновь образованного Степного
края (Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области),
а спустя четыре года было законодательно утверждено разделе¬
ние Туркестанского генерал-губернаторства на Сырдарьинскую,
Самаркандскую и Ферганскую (сформированную из земель заво¬
еванного Кокандского ханства).
Решая вопрос об административно-территориальном устройстве
своих центральноазиатских владений, российское правительство
учитывало фактор экономии государственных финансов, геогра¬
фический фактор «естественных границ», внешние обстоятельства,
этнический состав и уровень гражданского развития местного насе¬
ления. Но приоритетным всегда оставался принцип политической
целесообразности. Именно нескрывавшимся опасением консоли¬
дации казахов следует объяснять отказ от объединения управления
Казахской степью в рамках одной административно-территориаль¬
ной единицы и сдерживавшуюся долгое время унификацию управле¬
ния казахскими областями.
Туркестанская область накануне образования
генерал-губернаторства
Итог существования Туркестанской области под руководством
Д. И. Романовского был подведен во всеподданнейшем отчете гене¬
рал-адъютанта Крыжановского по управлению Оренбургским краем
с марта 1866 по февраль 1867 г.3 В нем оренбургский генерал-губер¬
натор, пожалуй, впервые сформулировал программу «самоокупа¬
емости» Туркестанской области, дабы она могла «дальнейшие усо-
1 1874 г. мая. Зыков С. II. Но поводу соображений особой комиссии о новом раз¬
делении Азиатской России // Там же. Л. 377 .383 об.
2 1874 г. мая. Записка начальника Главного штаба военному министру // Там же.
Л. 376.
3 Статья из всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта Крыжановского по
управлению Оренбургским краем с марта 1866 по февраль 1867 г. о Туркестанской
области // Там же. Д. 63. Л. 241 -24.5.
120
чгршенствования делать из самой себя и на свой собственный счет».
I. !я этого, по его мнению, необходимо было гарантировать внешнюю
|| внутреннюю безопасность области; создать условия для развития
местного производства и торговли; обеспечить административными
мерами правильное взимание податей, создать условия для развития
честного предпринимательства и роста доходов населения; оставить
•рганы местного (первичного) управления в традиционном виде,
\ етановив над ними лишь надзор со стороны российской админи-
• I рации; «местными... средствами стараться изучать край, его богат-
• I ва и особенности»1.
Другой важной частью отчета Н. А. Крыжановского стали его раз-
мышления о роли мусульманского духовенства: «Тотчас но завоева¬
нии нами Ташкента образовалось убеждение, что управление в нем
««|»1ло совершенно теократическое, что духовенство занимало первен-
• I вующее место и всецело владело умами жителей, отчего и составля-
|он крае такую важную силу, что бороться с ней казалось делом опас-
ным, тем более что в населении Ташкента предполагали найти массу
| мфанатизированных мусульман. Понятия эти оказались на деле от¬
чисти неверными, а отчасти преувеличенными, но существованием
их, хотя и временным, воспользовались несколько влиятельных лиц
I чя действительного утверждения за духовенством первенствующе-
m положения и почти верховной власти»2. Скорее всего, здесь гене-
рал-губернатор весьма недвусмысленно указывал на М. Г. Черняева,
иг только сохранившего значение высших мусульманских духовных
11111 в области, но и установившего с ними тесные взаимовыгодные
контакты. В связи с этим Крыжановский упоминал об адресе с прось¬
бой о подданстве России, составленном казы-каляном и поданном
« му в Ташкенте в 1865 г. Этот адрес содержал неприемлемые, по
мнению генерал-губернатора, требования привилегий для местно-
н> духовенства, что не могло быть принято правительством ни под
каким видом. Нельзя было допустить, чтобы казы-калян мог «при-
< поить себе <с> помощью самих победителей власть, ему никогда не
при надлежавшую»3.
Заслугой нового военного губернатора (Д. И. Романовского) стало
шшение мусульманских духовных лиц административного статуса.
Крыжановский отмечал, что это положение было закреплено учреж-
|гиием под председательством русского офицера мехкеме, сосредо-
ючившего в себе все судебные дела и вопросы внутреннего управле-
1 Там же. Л. 241 об.
2 Там же. Л. 241 об. - 242.
1 Там же. Л. 242.
121
ни я Ташкентом. Генерал-губернатор подчеркивал, что «учреждение
это было принято народом с особым сочувствием, доказавшим до
очевидности, что в сартах не развит фанатизм религиозный». Вслед
за этими изменениями политического курса областной администра¬
ции «народ избавился от вредных для нас влияний» и подал новый
адрес с просьбой о российском подданстве «уже без всяких условий и
с безусловной покорностью русской власти».
Наш современник назвал бы эти тирады главного начальни¬
ка Оренбургского края не иначе как личным пиаром и стремлени¬
ем доказать эффективность собственной администрации. Но надо
же было Н. А. Крыжановскому аргументировано обосновать от¬
ставку М. Г. Черняева и возможность выстроить отношения с но¬
вым начальником области! С другой стороны, Крыжановский был
известным противником ислама, и в этом ракурсе идея мехкеме
Д. И. Романовского казалась ему весьма привлекательной и оправ¬
данной. Поэтому он и предложил создавать мехкеме в других городах
Туркестанской области: «Но принуждать жителей к учреждению их
было бы несогласно с принимаемым принципом сколь можно менее
вмешиваться во внутренние их [мусульман. -Д. В.] распорядки. Надо
надеяться, что, если в центральном пункте, как в Ташкенте, мехкеме
окажется удобным и для народа выгодным, все города области не за¬
медлят сами последовать его примеру»1.
Иными словами, оренбургский генерал-губернатор на высшем
уровне заявил свои приоритеты в туркестанской политике: постепен¬
ный вывод ее на материальное самообеспечение (сокращение прави¬
тельственных вливаний) и последовательное ограничение влияния
мусульманского духовенства.
Надо сказать, что руководство Туркестанской областью Д. И. Ро¬
мановским вызвало недовольство в среде местной элиты, инспи¬
рировавшей так называемое Заявление ташкентских депутатов,
направленное Н. А. Крыжановскому 2 апреля 1867 г.2 Более всего
заявителей беспокоило создание мехкеме. Они настаивали на сохра¬
нении прежнего суда казиев по шариату. В качестве компромисса с
новой властью предлагалось поставить надо всеми казнями одного
города выбранного народом и утвержденного русским начальством
надзирателя (вали). Общее собрание всех казиев под его председа¬
тельством должно было стать апелляционной инстанцией народного
суда. Еще один компромисс состоял в том, что телесные наказания
1 Статья из всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта Крыжанопского по
управлению Оренбургским краем с марта 1866 по февраль 1867 г. о Туркестанской
области. Л. 242 об. - 243.
2 1867 г. апреля 2. Заявление ташкентсюгс депутатов // Там же. Л. 247-250 об.
122
по приговорам народного суда предлагалось ограничить некой ме¬
рой, наказания сверх которой можно было назначать лишь с санкции
русского начальства. При этом «членовредительство, как совершен¬
но несогласное с духом русского законодательства», следовало вовсе
отменить1.
Этим попытки местной знати вернуть себе прежние привилегии в
результате компромисса с новой властью не ограничились. Видимо,
вслед за введением новой российской администрации предлагалось
к-ла между кочевниками и оседлыми передать на разбирательство
• того надзирателя с участием депутатов от казахов. В этом случае
.шелляционной инстанцией должна была стать местная российская
•иминистрация. Ликвидация мехкеме должна была повлечь за собой
восстановление в полном объеме суда биев2.
Далее. За всеми коренными жителями предлагалось оставить
• полное право и доступ обращаться к русскому суду по русским зако¬
нам». При этом избрать русский суд можно было как непосредствен¬
но перед тяжбой, так и уже во время разбирательства в народном
«•уде. Правда, в последнем случае для перевода дела в российский суд
предполагалось согласие обеих тяжущихся сторон. Дела же между
коренными жителями и русскими должны были разбираться и ре¬
шаться российскими органами по российским законам с участием де¬
путата от местных жителей (от оседлых - вали; от кочевников - бий),
представляющего заинтересованную сторону3.
«Заявление ташкентских депутатов» содержало не только пред-
южения к новой власти, но и жалобы на войскового старшину
И. Р. Серова (возглавлявшего мехкеме) и самого Д. И. Романовского.
Так, «ташкентские депутаты» ходатайствовали о возвращении му¬
сульманскому духовенству права сбора платы за совершение браков
среди местных жителей, о ликвидации должности курбаши, заме¬
щавшейся прежде по выборам, а в то время - по назначению адми¬
нистрации. Отдельно заявители просили отменить увеличенные
Романовским налоги и сборы (херадж, закят, базарные и ввозные
сборы), вернувшись к правилам, установленным М. Г. Черняевым, а
1акже уравнять подати, взимаемые с населения различных частей ре-
| иона. Они жаловались на то, что российская военная администрация
пс рассчиталась с местными жителями за наем верблюдов и лошадей
|ля ведения военных действий, на нарушение шариата, затягивание
1 Там же. Л. 247-247 об.
2 Там же. Л. 247 об.
3 Там же. Л. 247 об. - 248.
123
дел в мехкеме и оскорбления со стороны Серова, на притеснения жа¬
лобщиков генералом Романовским1.
Тем не менее в августе и сентябре 1865 г. Д. И. Романовский до¬
ложил военному министру о чрезвычайной успешности деятельно¬
сти мехкеме. Он сообщал, что несправедливое взимание разного рода
сборов с местного населения было ликвидировано, в том числе благо¬
даря «вновь учрежденному в Ташкенте мехкеме, которое в самое ко¬
роткое время приобрело необыкновенную популярность и которое с
помощью самого народа уничтожило весьма вредное для нас влияние
казы-каляна и других ему подобных»2. «Мехкеме в Ташкенте, бла¬
годаря Бога, вполне удалось. Жители прочих местностей являются
с просьбами об устройстве у них такого же учреждения. Говорят, что
для ознакомления с порядками в мехкеме приезжают и из Коканда.
Более и более убеждаюсь я, что фанатизм здесь дело привитое, под¬
держивавшееся величием эмира - жители сами рвутся избавиться
<от> тяжелого корыстолюбивого гнета своего духовенства»3.
Есть данные, что мехкеме функционировало в качестве органа
городского управления как минимум по июль 1867 г. под председа¬
тельством войскового старшины В. Р. Серова в составе четырех засе-
детелей от оседлого населения (сартов) и трех заседателей (биев) от
казахов. При этом старший советник (из сартов) получал жалованье
в размерю 2400 руб. в год, а трое младших - по 900 руб. Одному (стар¬
шему) бию полагалось 500 руб., другим - по 250 руб.4
Зимой 1866/67 г. в Петербурге собрались среднеазиатские руко¬
водители - оренбургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский и
начальник Туркестанской области Д. И. Романовский, другие хорошо
знакомые с регионом лица. Сложились благоприятные условия для
обсуждения вопроса о ближайшем будущем Русского Туркестана
С разрешения императора под председательством военного мини¬
стра состоялся ряд совещаний с участием генерал-адъютантов графа
Ф. Л. Гейдена и Н. А. Крыжановского, директора Азиатского депар¬
тамента МИД тайного советника П. Н. Стремоухова, генерал-май¬
оров Д. И. Романовского и М. Г. Черняева, графа И. И. Воронцова-
1 1867 г. апреля 2. Заявление ташкентских депутатов. Л. 248-250; [Жалобы мест¬
ных жителей на В. Р. Серова, Д. И. Романовского и др. чиновников) // Там же. Л.251 -
258.
2 1866 г. августа 1. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // НИОР РГБ.
Ф. 169. К. 36. Д. *35. Л. 7-7 об.
3 1866 г. сентября 5. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // Там же.
Л. 9-10 об.
4 1867 г. июля 26. Рапорт иенравлящего должность военного губернатора Турке¬
станской области оренбургскому генерал-губернатору // ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 20.
Д. 214. Л. 1-1 об.
124
[лшкова, действительных статских советников директора
Апартамента общих дел МВД Н. П. Мансурова, также представляв¬
шего МВД М. Н. Галкина-Враского, председателя Степной комиссии
•I). К. Гирса. В январе 1868 г. Степная комиссия отказалась рассма-
Фивать проекты Романовского и Холодковского в связи с подготов¬
кой собственных положений об управлении Туркестаном и Степью1.
В воспоминаниях Д. А. Милютина сквозит мысль о том, что пра-
пительство рассматривало центральноазиатские владения России
клк навсегда за ней закрепленные неоспоримые части империи:
При всем разнообразии высказанных мнений в одном согласны
«•или все - в необходимости окончательного введения в крае рус-
• кой администрации, организованной на твердых началах. Затем
пссми, за исключением одного лишь генерала Крыжановского, при¬
пивалось необходимым образовать новое самостоятельное и не-
швисимое от оренбургского начальства генерал-губернаторство
п военный округ с включением в них кроме самой Туркестанской
■ власти еще некоторых сопредельных частей Оренбургского и
Лшадно-Сибирского генерал-губернаторств с образованием двух
новых областей - Семиреченской и Сырдарьинской»2. Это мнение
получило высочайшую поддержку и стало основанием для раз¬
работки проектов Положения и Штатов для нового управления.
Проекты поступили на рассмотрение Комитета министров и были
одобрены, но лишь в качестве временной меры «с предоставлением
I уркестанскому генерал-губернатору права вводить эти Положения
и штаты в той постепенности и с теми отступлениями, которые он
признает нужными»3. Безусловно, в правительстве понимали, что
регион все еще остается для империи terra incognita, сколь непоня-
| им, столь и опасным, чреватым непредсказуемыми последствиями
и с лучае реализации жесткого унификаторского административно-
и> курса. Параллельно Военным министерством было разработано
Положение о Туркестанском военном округе. 14 июля оба эти по-
южения получили высочайшее утверждение.
1 1868 г. января 18. Отношение председателя комиссии, командированной но высо-
'мпшему повелению в киргизские степи, Ф. Гирса в Главный штаб // РГВИА. Ф. 400.
им. 1.Д. 63. Л. 264-264 об.
2 Милютин Д. А. Воспоминания. 1865-1867. С. 443.
3 Там же. С. 444.
125
Положение об управлении Семиреченской
и Сырдарьинской областей 1867 г.
Временное Положение 1865 г. создало трехступенчатую систе¬
му главного управления в крае: Туркестан - Оренбург - Санкт-
Петербург, громоздкость и неоперативность которого заставила
Военное министерство возбудить вопрос о немедленном отделении
Туркестанской области от Оренбургского генерал-губернаторства, ее
территориальном расширении и образовании на ее месте особой в ад¬
министративном отношении территориальной единицы с достаточно
развитым управлением.
Обосновывая необходимость преобразований неприменимостью
некоторых оснований и правил, введенных в 1865 г., ограниченно¬
стью штатов, а также неразвитостью административных институ¬
тов, которые лишь сдерживали дальнейшее развитие гражданского
устройства в присоединенном крае, Военное министерство в марте
1867 г. убедило государя образовать Особый комитет для устрой¬
ства среднеазиатских владений как из своих представителей, так и
из членов от МИД и МВД. Этот комитет пришел к необходимости
«немедленного отделения от Оренбургского генерал-губернаторства
Туркестанской области, образования из нее, с присоединением юж¬
ной части Семипалатинской области, особого военного округа с при¬
своением ему наименования Туркестанского...»1.
11 апреля 1867 г. император утвердил мнение Особого комитета,
предложившего «Туркестанскую область и часть Семипалатинской
области, лежащую к югу от Тарбагатайского хребта, изъять из веде¬
ния Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств и
соединить их под одно особое военное и гражданское управление»2.
Тогда же Степная комиссия представила на утверждение в законо¬
дательном порядке «Проект Положения и Штатов военно-народного
управления» новым регионом.
Территорию края было предложено разделить на две области, на¬
звав одну Семиреченской (от названия района, орошаемого водами
притоков озера Балхаш), а другую - Сырдарьинской (по названию
реки, протекающей по ее территории). Вновь образуемое из этих об-
1 1867 г. июня 30. Представление Главного штаба в Комитет министров // РГИА.
Ф. 560. Он. 21. Д. 110. Л. 4 об.
2 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей // Гейнс А. К. Собрание ли¬
тературных трудов. Прил. к 2-му т. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1898. С. 3. [Ука¬
занный документ см. также: Объяснительная записка к Положению и штатам военно¬
народного управления Семиреченской и Сырдарьинской областей // РГИА. Ф. 560.
On. 21. Д. 110. Л. 7-35 о6.|.
126
истей генерал-губернаторство Степная комиссия решила назвать
I уркестанским по аналогии с одноименным военным округом, за¬
нимающим территорию края. При этом решили заменить вновь соз¬
ываемый «Туркестанский военный округ» «Туркестанским генерал-
| чпсрнаторством», отказаться от преобразования укрепления Верное
м I ород Алматинск и от строительства возле Аулие-Аты новой столи¬
цы края - Александрограда1.
Кстати, при обсуждении в Особом комитете вопроса об отделе¬
нии Туркестанской области в самостоятельное управление лишь
< шнственный ее член, оренбургский генерал-губернатор Н. А. Кры-
ишовский, высказался против, утверждая, что «осторожнее сперва
упрочить за Россией новоприобретенный край улучшением путей
< иобщений и большим обрусением Туркестанской области, а потом
\ ,ке образовать для нее особое управление». Двое членов комитета
«< >чли излишним менять границы Западно-Сибирского края, в то вре¬
мя как остальные 11 человек положили необходимым «в случае отде-
ичшя Туркестанской области соединить ее под одно управление с ча-
* | ью Семипалатинской области, лежащей к югу от Тарбагатайского
ч | >ебта»2.
Упомянутый комитет определил и принципиальные основания,
ил которых должно было строиться управление Туркестанским ге¬
нерал -губернаторством. Во-первых, «нераздельность власти военной
и административной и соединение ее в крае в одних руках...», во-
п трых, необходимость «внутреннее управление туземным населени-
< м но всем делам, не имеющим политического характера, предоста-
ц|ггь выборным из среды самого народа, применяясь к его нравам и
- юычаям»3. Эти принципы не только легли в основу административ¬
ною управления Русским Туркестаном на все время его существова¬
ния в составе империи, но и стали фундаментом для формирования и
«>< уществления региональной политики государства вообще.
Необходимость реализации первого принципа обусловливалась
пограничным положением края, его недавним завоеванием, внеш¬
неполитическими особенностями региона и необходимостью быть в
постоянной готовности к отражению внешней опасности и обеспече¬
нию безопасности внутри генерал-губернаторства. На практике этот
принцип должен был найти воплощение «в трех видах правитель-
<т пенных органов, в трех инстанциях власти: в высшей - соединив
1 1867 г. июня 30. Представление Главного штаба в Комитет министров. Л. 4 об.
2 1867 г. апреля 11. Высочайше утвержденный всеподданнейший доклад Особого
м »мнтета по устройству наших среднеазиатских областей // Там же. Л. 39,42 об.
л 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
»правления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 4,5.
127
власть и права генерал-губернатора с званием командующего вой¬
сками военного округа, в средней - вверив начальникам областей и
командование войсками, в них расположенными, и в низшей - вве¬
рив начальникам тех частей или уездов, на которые могут быть раз¬
делены области, распоряжение войсками и управление туземцами их
районов»1. Второй же принцип соответствовал имевшей место обще¬
имперской практике.
Приступая к проектированию законодательных норм для
Туркестанского края, Степная комиссия обратила внимание на то,
«что характер административных органов и все устройство управ¬
ления весьма много зависят еще и от той цели, которую имеется в
виду достигнуть нашим правительством в занятом крае. Имеется ли
в виду прочное закрепление края навсегда за Россией, органическое
его слияние с другими частями империи или только военное занятие
страны для эксплуатирования ее естественных богатств в свою поль¬
зу и для каких-либо внешних политических видов - две цели совер¬
шенно различные, могущие придать характеру самого занятия края и
организации его управления формы также различные. Так, в первом
случае пришлось бы стремиться постоянно к приближению админи¬
стративного устройства края к формам управления коренных частей
России; во втором - возможно было бы, оставаясь по наружности
владыками страны, предоставить заведывание ею властям туземным,
учредив управления, подобные бывшим прежде на Кавказе или су¬
ществующим ныне в киргизской степи оренбургского ведомства»2.
Приведенный выше фрагмент интересен не только тем, что демон¬
стрирует развернувшуюся в то время в правительственных кругах
дискуссию о судьбах новых владений империи, но и указанием на
обсуждавшиеся модели политической организации Туркестана -
условно говоря, ассимиляционную и колониальную.
Поэтому в существующих и могущих возникнуть в будущем спо¬
рах о колониальном или неколониальном характере русской власти в
Центральной Азии ученым-историкам следует, не пренебрегая прин¬
ципом историзма, опираться не на политологические определения
термина «колония», а исходить из исторической его трансформации,
определявшей (или не определявшей) суть региональной политики
империи.
Наконец, процитированное мнение членов Степной комиссии
убеждает в справедливости сформулированной прежде гипотезы о
том, что Россия в XVIII - первой половине XIX в. реализовывала в
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 4,5.
2 Там же. С. 5.
128
регионе (точнее, в субрегионе - в Казахской степи) колониальную
политику1.
Безусловной заслугой комиссии стала не только разработка важ¬
ного законопроекта, определившего на два десятилетия устройство
края, но и начало унификации регионального законодательства и,
• < ютветственно, административного устройства всех российских вла-
н‘иий в Центральной Азии. Ибо ее члены были убеждены в том, что
именно отсутствие одной определенной цели и характера админи-
« | рации и повело к разнообразию учреждений и порядков управле¬
ния, существующих до сих пор в степях оренбургского и сибирского
ш'домств, которое терпимо более быть не может»2.
Непосредственное знакомство с местными реалиями «привело
комиссию к убеждению, что страны эти [российские территории в
I Антральной Азии. - Д. В.] уже так связаны с соседними частями
России многочисленными интересами торговли и промышленно-
• гм, так уже силою самих вещей втягиваются в круг русской жизни
к Азии, что комиссия, не колеблясь, берет смелость высказать, что
| < >л ько прочное у крепчайшее прикование земель этих навсегда к России
и постепенное органическое их слияние с нею может быть единствен¬
ном целью нашей администрации в среднеазиатских владениях»3.
Вполне однозначное признание насущной необходимости пре¬
кращения региона в неотъемлемую часть империи было признано и
поддержано правительством, принявшим подготовленный Степной
комиссией проект Положения, который начал административную
ассимиляцию генерал-губернаторства с приближения положения
высших региональных органов управления (краевых и областных) к
положению таковых в коренных частях России.
Что касается местных (первичных) органов управления, то в ос-
I и ту закона легло намерение избежать напрасной ломки жизненного
v клада и навязывания чуждых порядков, установив общественное
о-тройство сообразно с нравами и обычаями коренного населения.
< >диако при этом следовало неукоснительно стремиться к устране¬
нию вредных для российских интересов порядков.
Словом, утвержденный императором проект Положения об
\ правлении Семиреченской и Сырдарьинской областей базировался
ч.| с ледующих началах: «1) нераздельность власти военной и адми¬
нистративной как основание устройства высших местных правитель-
« I пенных органов; 2) необходимость приблизить устройство этих * 51 Васильев Л. В. Россия и Казахская степь. С. 110, 149, 435, 440, 461 и др.
- 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
правления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 5.
5 Там же. С. 5-6.
129
органов, по возможности, к администрации в других частях России;
3) выборное начало как основание устройства низших, собственно
народно-общественных, органов власти; 4) отстранение в этих народ¬
ных учреждениях порядков, вредных интересам России; 5) образо¬
вание и развитие административных органов, сообразно местной по¬
требности, с точным определением пределов их власти; 6) отделение
от администрации суда в возможной, по местным обстоятельствам,
степени»1.
11 июля 1867 г. был подписан именной указ об учреждении Тур¬
кестанского генерал-губернаторства в составе двух областей (Семи-
реченской и Сырдарьинской)2.
Для местного управления военными силами на территории гене¬
рал-губернаторства создавался Туркестанский военный округ. По
именному указу от 13 июля 1867 г. «Об учреждении Туркестанского
военного округа» его организация основывалась на единых для всех
округов принципах, установленных Общим Положением о военно¬
окружных управлениях от 6 августа 1865 г.
Однако для Туркестана были введены особые дополнения.
Главным начальником округа становился генерал-губернатор, непо¬
средственное руководство военными силами и учреждениями возла¬
галось на военных губернаторов, командующих войсками в той или
иной области3. Значительное расширение прав главного начальника
края по сравнению с 1865 г. обнаруживается в военно-судной и фи¬
нансовых сферах4.
В отличие от общего положения военные губернаторы областей
подчинялись командующему войсками округа (генерал-губернато¬
ру) и становились одновременно начальниками военного и военно¬
народного управления во вверенных им областях. Происходило не
только расширение сферы ответственности военного начальства в
Туркестане, но и регламентация всей системы управления в окру¬
ге исходя из особенностей его географического и стратегического
положения.
Другой составной частью узаконений 1867 г. о Туркестанском ге¬
нерал-губернаторстве является разработанное Степной комиссией
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиречснской и Сырдарьинской областей. С. 7.
2 1867 г. июля 11. Именной указ об учреждении Туркестанского генерал-губерна¬
торства в составе двух областей Семиречснской и Сырдарьинской // НСЗРИ-Н. Т. 42:
1867. Отд. 1-е. №44831. СПб., 1871. С. 1150-1151.
3 1867 г. июля 13. Именной указ об учреждении Туркестанского военною окру¬
га // Там же. № 44844. С. 1159.
4 Там же. С. 1161.
130
ii введенное в действие в качестве временной меры Положение об
правлении Семиреченской и Сырдарьинской областей1, которое ре-
| пментировало военно-народное управление краем.
Главное начальство по военно-народному управлению в Турке-
• кто вверялось генерал-губернатору, являвшемуся одновременно и
11 «мандующим войсками округа (§ 2)2. Он назначался непосредствен-
|и > но высочайшему усмотрению (§ 3) и получал особые полномочия
| ш ведения дипломатических сношений с пограничными владения¬
ми (§ 5).
По военно-народному управлению генерал-губернатор (главный
начальник края) подчинялся военному министру (§ 6). Его аппарат
• «и гоял из канцелярии и чиновников для поручений, в том числе
и*» дипломатической, финансовой и горной частям (§ 7). По штатам
1S67 г. ему выделялась значительная сумма на экстраординарные и
11 >\тие сверхштатные расходы.
11а канцелярию кроме обычных для внутренних губерний обязан-
| и к гей возлагалось общее заведование всеми управлениями отдель¬
ных ведомств в крае (за исключением медицинской и горной частей).
11* обходимо особо отметить, что более широкие возможности предо-
- и шлялись генерал-губернатору и по управлению финансами края в
ц« дом (§ 364,366-367).
Таким образом, уже в 1867 г. законодательно закреплялись экс-
Флординарные права и полномочия туркестанских генерал-губер-
ii.nopoB, получившие свое дальнейшее развитие в последующие
и мы. В 1867 г. генерал-губернатор приобрел значительную свободу
п формировании штатов, расходовании ассигнованных сумм и даже
право законодательной инициативы и самостоятельного изменения
и конов на подведомственной территории. В его руки переходило ру-
|«шодство деятельностью специальных управлений, подчиненных во
11утренней России отдельным министерствам.
Степная комиссия обсуждала вопрос о возможности учреждения
11 >i I генерал-губернаторе особого органа наподобие советов главных
1 1867 г. июля 11. Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырда-
i •(.миской областей // Материалы по истории политического строя Казахстана (со вре-
н 'нм присоединения Казахстана к России до Великой Октябрьской социалистической
и полюцип). Т. 1 / сост. М. Г. Масевич. Алма-Ата: Изд-во Акад. наук Каз. ССР, 1960.
• 282 316.11ссмотря на то что документ опубликован под названием «Проект Поло-
• < пня...*, утвержденный императором, он автоматически превращался в действующий
• ikon. Поэтому здесь и далее, во избежание путаницы с нереализованными проектами,
• и ксте практически везде употребляется наименование «Положение об управлении
• « чирсченской и Сырдарьинской областей*.
2 Здесь и далее статьи указаны по: 1867 г. июля 11. Проект Положения об управле¬
нии С емиреченской и Сырдарьинской областей.
131
управлений Западной и Восточной Сибири. Однако в окончательном
варианте Положения эта идея реализована не была, ибо было при¬
знано, что «устройство подобного органа... не соответствует требова¬
ниям правильного управления»1.
Что касается управления в территориальных единицах, соста¬
вивших новое генерал-губернаторство, то здесь имели место чрез¬
вычайная несогласованность и административный дисбаланс.
Туркестанская область, составившая основу новой Сырдарьинской,
управлялась по Временному Положению 6 августа 1865 г. Особое
положение регламентировало администрацию Алатауского округа
Семипалатинской области, в Копальском и Сергиопольском округах
которой действовали, с некоторыми добавлениями, еще Сибирские
учреждения 1822 г. Комиссия признала принципиально невозмож¬
ным взять за основу нового устройства туркестанских территорий
одну из этих трех систем.
Эффективность управления Туркестанской области резко снижа¬
лась из-за значительной (2000 верст) удаленности центра региональ¬
ной администрации (Оренбурга) от Ташкента и катастрофической
незначительности штата собственно туркестанской администрации.
Деление в административном отношении области на центр и два
фланга, обусловленное удобством ведения военных действий, с даль¬
нейшим расширением российских владений в регионе лишь усили¬
ло административную сумятицу. Возникшие на вновь завоеванных
землях районы вокруг Ташкента, Ходжента, Ура-Тюбе и Джизака
превратились в обособленные административно-территориальные
единицы. Опыт показал бесполезность в мирное время учрежденных
в 1865 г. должностей начальников флангов, которые превратились в
передаточную инстанцию между военным губернатором области и
управляющими туземным населением. Не имея достаточного аппа¬
рата, начальники флангов не могли обеспечить полноценное управ¬
ление громадными частями области.
Еще более сумбурной была ситуация с управляющими туземным
населением. Временным Положением 1865 г. были определены три
такие должности (по одной на флангах и в центре), а уже через два
года их число возросло до восьми. Одновременно некоторые города
были изъяты из ведения управляющих населением и переданы под
контроль комендантов. При этом сложилась противоречивая, даже
пародоксальная, ситуация: «...в лице управляющего туземным насе¬
лением сосредоточены: администрация, полиция, взыскание податей
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 8.
132
111 боров, разбор претензий и даже суд. Для исполнения этих сложных
• «оязанностей ему в помощь не придано никаких средств, кроме пере-
|ц >дчика и писарей; даже ему не дано положительной инструкции»1.
К числу административно-организационных проблем составите-
in Положения 1867 г. отнесли и некоторые эксперименты в сфере
\ правления, предпринятые туркестанской областной администра¬
цией. «В последнее время в Ташкенте образовано было распоряже¬
нием местного начальства мехкеме, городское управление, нечто
и|юде распорядительного, хозяйственного и судебного учреждения.
Учреждение это, не утвержденное еще законом, введено только в
пиле опыта. Управляющий Ташкентским районом [управляющий
| \ земным населением центра области. - Д. В.] есть вместе и иредсе-
м гель этого мехкеме». В городах, управление в которых было пере-
мно в руки комендантов, произошло столкновение их компетенции с
| <>мпетенциями управляющих туземным населением, ибо населению
них городов невозможно было избежать контактов с жителями близ-
н-жащей округи2.
Изучение ситуации на месте убедило Степную комиссию в том,
но в Туркестанской области «ни один орган власти не поставлен в
«иответственность с требованиями развившейся местной потреб¬
ности <...> настало уже время для безотлагательного введения пра-
пильной администрации в этой, хотя и недавно завоеванной стране»:
И первое время завоевания страны, когда при установлении всякого
I и »да должностей мы учреждали только наблюдающие власти, остав-
I I я затем всю внутреннюю жизнь туземцев по-прежнему и большую
меть прежних кокандских государственных порядков - учрежде¬
ние* такой администрации, какая определена Положением 1865 года,
"ьггь может и соответствовала тогдашним обстоятельствам. Теперь
| к 1867 г. - Д. £.], когда пространство и население Туркестанской об¬
мети столь значительно увеличилось от новых завоеваний, а наше
| . шяние и наши порядки начали проникать более и более вглубь на¬
родной жизни, такое устройство администрации решительно не мо-
* гт быть терпимо; оно вредит нашему авторитету и роняет нашу
н 1зсть»3.
Сравнивая существовавшие в регионе административные систе¬
мы, члены Степной комиссии отдавали предпочтение организации
правления в Семипалатинской области «по более давней принад-
м'жности... к России». Кроме военного губернатора в области были
1 Там же. С. 11.
2 Там же. С. 11.
3 Там же. С. 11,12.
133
учреждены центральные органы - областное правление и канце¬
лярия губернатора. Она имела относительно правильное деление
на округа с окружными управлениями и приказами, введенное еще
Сибирскими учреждениями 1822 г. К недостаткам семипалатин¬
ского управления члены комиссии отнесли раздвоение управления
коренным и казачьим населением, сосредоточенного в областном
правлении и казачьем войсковом правлении соответственно. И это
обстоятельство затрудняло деятельность окружных и центральных
органов управления, вело к столкновениям интересов разных соци¬
альных групп. Единства не было и на уровне окружного управления.
В Сергиопольском и Копальском округах кроме военно-окружного
начальника действовали осуществлявшие распорядительную, поли¬
цейскую и судебную власть коллегиальные окружные приказы во гла¬
ве с окружными начальниками в качестве председателей и старшими
султанами в ранге его товарищей (заместителей). В Алатауском же
округе ни приказа, ни общего на весь округ старшего султана не было.
Все управление концентрировалось в руках начальника округа, со¬
стоявшего при нем депутата от казахов и канцелярии.
В Положении 1867 г. была впервые сделана попытка организации
эффективного административно-территориального деления края.
Создававшееся генерал-губернаторство получило деление на обла¬
сти, управление каждой из них состояло из общего, или областного, и
частного по городам, селениям, волостям и аулам (§ 14).
Общее областное управление состояло из военного губернатора и
областного правления (§ 15). По особому положению края военные
губернаторы соединяли в себе военное и военно-народное управле¬
ние во вверенных им областях (§ 16). Они назначались и увольнялись
именными высочайшими указами по представлению военного мини¬
стра. В отношении военно-народного управления военные губерна¬
торы обладали правами и обязанностями губернаторов по Общим
губернским учреждениям в империи с дополнениями, внесенными в
Положение (§ 19). Генерал-губернатор поручал военным губернато¬
рам «ближайшее ведение пограничных дел» (§21). Военный губерна¬
тор назначал и увольнял чинов уездного управления, кроме уездного
начальника (§ 68), утверждал в должности и увольнял волостных
управителей (§ 97-98), утверждал аксакалов (§ 118) и порядок их
выборов (§ 119), а также число кварталов в городах и крупных селе¬
ниях (§ 123).
С вот! функции по военно-народному управлению губернатор
осуществлял через областное правление (§ 23), которое кроме свой¬
ственных ему функций, по аналогии с внутренними губерниями,
исполняло обязанности канцелярии военного губернатора (§ 31).
134
Кроме того, при военном губернаторе состояли четыре чиновника
I I я особых поручений.
Обратим внимание на организацию деятельности областных
правлений по Положению 1867 г. Во главе них стояли председате-
м1. являвшиеся одновременно помощниками военных губернаторов
(;; 25). Они назначались высочайшим повелением по представлению
и м нного министра (§ 26) и исполняли обязанности губернаторов в
• ivлае отсутствия последних (§ 27). Общее присутствие областного
правления состояло из председателя, трех начальников отделений
(распорядительного, хозяйственного и судного) и особо приглашен¬
ных лиц (§ 32, 28, 33). По делам хозяйственным, финансовым, судеб¬
ным и обсуждению законов областное правление составляло колле-
11ильное учреждение, что вполне соответствовало общеимперскому
положению. В прочих случаях оно действовало как канцелярия воен¬
ного губернатора (§ 31). Таким образом, областное правление в зна-
||| гельной мере сохраняло основные черты ординарного губернского
правления в сочетании с казенной и судебной палатами.
В распорядительном отделении рассматривались следующие
нvia: 1) административное деление и устройство области; 2) кон-
• роль над деятельностью чиновничьего аппарата как русского, так и
м< ч гного; 3) надзор за выборами коренных жителей на разные долж¬
ности; 4) содействие распространению православия в среде местных
| и гелей; 5) развитие народного просвещения, здравоохранения, пе-
I нгелснческого дела и т. д.
В сферу ответственности хозяйственного отделения входили:
I) изучение территории области и ее природных ресурсов; 2) распре-
м-лснис земель между жителями; 3) взимание с местного населения
и. 1датей и сборов; 4) все дела, касающиеся развития народного хозяй-
• I ва, распространения промыслов и пр.
Судебное отделение занималось подготовкой и слушанием граж-
мнеких и уголовных дел, которые подлежали решению областного
правления как судебной палаты; совершением и освидетельствовани-
• м явочных и крепостных актов (§ 36).
Все дела, проходившие через областное правление, как коллеги-
1 luioro обсуждения, так и канцелярские приводились в исполнение
•югнным губернатором (§ 38-39). Положение 1867 г. фактически
.( ганавливало полный контроль за деятельностью правления со
• троны губернатора, который получал право изменять даже кол-
к-шальные решения правления (за исключением судебных дел) по
• моему усмотрению, правда, с обязательным уведомлением генерал -
| \ бернатора (§ 38).
В соответствии с Временным Положением об управлении Тур-
мгтанской областью 1865 г., она разделялась на три отдела, кото¬
135
рыми управляли их начальники1. Новое Положение 1867 г. заме¬
няло отделы более привычными для внутренней империи уездами.
Управление по военно-народным (как и военным) делам в уезде
сосредоточивалось в лице уездного начальника (§ 42), который по
представлению генерал-губернатора назначался высочайшим прика¬
зом (§ 67). Прочие чины уездного управления назначались и уволь¬
нялись военным губернатором. Уездный начальник осуществлял
административную и полицейскую власть на подведомственной
территории (§ 45). На него возлагались следующие обязанности:
1) исполнение законов, постановлений и распоряжений высшего на¬
чальства; 2) безопасность и порядок в уезде; 3) контроль над исправ¬
ным поступлением земских и других податей и сборов, исполнением
земских и других повинностей по всему уезду; 4) поддержание в ис¬
правном состоянии дорог, почтовых станций, мостов и переправ, рас¬
пространение и благоустройство школ и т. п. (§ 46-53). При уездных
начальниках состояли помощники и канцелярии (§ 68).
По делам полицейского управления уездный начальник пользо¬
вался правом уездного исправника (§ 60). В распоряжение уездных
начальников попадали полицейские власти и хозяйственное управ¬
ление в городах (§ 63-65).
По штатам 1867 г. при уездных начальниках состояли старший по¬
мощник, младший помощник из туземцев, обер-офицер по военной
части, два письмоводителя и два переводчика (всего 8 чинов).
Что касается организации городского управления в областных
центрах, то и здесь Проект 1867 г. пошел дальше своего предшествен¬
ника. Особое, не зависимое от уездного городское начальство учреж¬
далось в Ташкенте (§71). Его составляли городской начальник, его
помощник и канцелярия (§ 72). Ташкентский градоначальник в от¬
ношении подведомственного ему городского населения, туземного
и русского, пользовался правами и исполнял обязанности уездного
начальника по военно-народному управлению. Ему же подчинялись
и расположенные в городе войска (§ 73), городские туземные поли¬
цейские власти и стража (§ 76).
В особом управлении находился и г. Верный. Для заведования по¬
лицейской частью в нем учреждалась должность городничего (§ 78).
Как уездный начальник (§ 62), городской начальник Ташкента (§ 75),
так и городничий Верного для усиления полицейского надзора за жи¬
телями имел право требовать от воинских команд необходимое число
чинов в свое распоряжение (§ 79). Как и в Ташкенте, верненскому
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской областью.
С. 879.
136
Тао.шца 2.1
W
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ. 1867
с ИМПЕРАТОР_~]^>
ВОЕННЫЙ МИНИСТР |
городничему подчинялись расположенные в городе войска (§ 42,
примеч.).
Положение 1867 г. стало новым шагом и в деле упорядочения
управления местным населением. Оно делило все коренное населе¬
ние края по этносоциальному признаку на сартов и киргизов (каза¬
хов) с определенными различиями в системе местного управления.
В нем особо рассматривалось местное управление у казахов корен¬
ных областей.
Кочевое население в каждом уезде делилось на волости, волости -
на аулы (§ 80). Размеры волостей и аулов определялись военным
губернатором (§ 81). Переход семейств (кибиток) из одной волости
в другую дозволялся лишь с разрешения вышестоящего начальства
(§ 83). Волости управлялись волостными управителями, аулы -
аульными старшинами (§ 84).
Волостные и аульные избирались населением сроком на 3 года на
аульных сходах и волостных съездах (§ 85, 96, 89). На эти должно¬
сти мог претендовать всякий, кто «пользуется уважением и доверием
народа, не опорочен по суду, не находится под следствием и имеет
от роду не менее 25 лет» (§ 88). Выборы должностных лиц туземной
администрации были двухступенчатыми и происходили следующим
образом: в каждом ауле хозяева 10 кибиток представляли одного вы¬
борного, а сходы волостных избирали аульных старшин и их канди¬
датов (заместителей). Для избрания волостного и его кандидата в
каждой волости выдвигался один выборный от хозяев 50 кибиток.
Съезды этих выборных избирали волостного (§ 91, 94). Вся избира¬
тельная кампания проводилась под наблюдением властей (§ 92, 94),
утверждение волостных осуществлялось военным губернатором, а
аульных - уездным начальником (§ 97). Вышестоящие же началь¬
ники имели право в определенных случаях отстранять волостных и
аульных от исполнения обязанностей (§ 98, 99). Волостные съезды
выборных определяли своими приговорами содержание волостному
управителю и аульным старшинам (§ 100-101, 115). Волостные и
аульные, подобно земским должностным лицам внутренней России,
при исполнении своих обязанностей должны были носить особые
бронзовые знаки. Для удостоверения документов им были положены
печати (§ 104).
Волостные сосредоточивали в своих руках полицейскую и распо¬
рядительную власть в волости (§ 108) и непосредственно подчиня¬
лись уездному начальнику (§ 110), а аульные - волостным (§ 113).
Обязанности волостных управителей заключались в сохранении
общественного порядка, приведении в исполнение судебных реше¬
ний и постановлений народных судов, в наложении административ¬
ных взысканий за незначительные проступки (§ 109,111,112).
138
В местах жительства оседлого населения Сырдарышской области
местная полицейская и распорядительная власть находилась в руках
Iмакала, должность которого учреждалась в каждом значительном
• глении (§ 116). Процедура выборов устанавливалась в том же виде,
по и у кочевого населения (§ 118-122, 126). Аксакалы выбирались
и в городских кварталах по процедуре, существующей для селений
(§ 123-124). Аксакал селения или квартала в городе в полицейском
• * | ношении пользовался властью волостного управителя кочевого на-
• iпения (§ 126).
В 1867 г. была установлена система поощрений для туземных
юлжностных лиц. Особо отличившиеся представители местного на-
• гдения могли награждаться званием почетного гражданина, медаля¬
ми, почетными халатами, денежными премиями из экстраординар¬
ных сумм, находящихся в распоряжении главного начальника края и
начальников областей (§ 127). Таким образом, туркестанская наград¬
ная система приняла вид, наиболее соответствующий традиционным
mi гтным взглядам, что делало ее более эффективной и привлекатель¬
ной для новых российских подданных.
Одним из важнейших факторов, определяющих развитие госу-
мрственности, является состояние правоохранительных органов.
11е удивительно, что сразу после присоединения края к России но¬
на я администрация уделила внимание организации судебной части в
Гуркестанском крае.
При работе над Положением 1867 г. был сделан вывод о невоз¬
можности подчинения коренного населения русскому судопроизвод-
• I ну. Дело в том, что суд среднеазиатских кочевников основывался
на адате, а суд оседлого населения руководствовался в разрешении
v-л шариатом. Самое же судопроизводство находилось в жесткой
< нязке с религиозными догмами, которые ревностно оберегались
мусульманами.
Ведению русского суда по Положению 1867 г. подлежали: дела
русских между собой и с местным населением, а также между корен¬
ными жителями разных народностей; преступления государствен¬
ные, разбой, грабеж, убийство, хищение имущества; все дела по пре-
< |уплениям против органов управления и все дела жителей края, не
имеющих народного суда.
Судебная власть в крае принадлежала уездным судьям, времен¬
ным военно-судным комиссиям, областным правлениям на правах
Падаты уголовного и гражданского суда и съезда мировых судей, а
I пкже Правительствующему Сенату (§ 135).
Уголовные дела, наказания по которым не были связаны с поте¬
рт или ограничением прав состояния, и гражданские иски на сум¬
му не свыше 2000 руб. были подведомственны уездным судьям, ру¬
139
ководствовавшимся при разборе дел Судебными уставами 1864 г.
Областные правления являлись второй инстанцией мирового суда и
первой по гражданским делам свыше 2000 руб., а также разбирали
дела по должностным преступлениям. Суду временных военно-суд¬
ных комиссий подлежали дела, изъятые из ведения уездных судей.
Учреждение уездных судей с правами мировых следует рассма¬
тривать как стремление превратить их в соединительное звено между
двумя народами. Оно основывалось на том, что судопроизводство у
русских мировых судей имело много общего с судом биев и казиев,
что выражалось в гласности и публичности процесса, а также в стрем¬
лении примирения тяжущихся сторон.
Положение 1867 г. не учредило особого места для рассмотрения
уголовных дел, изъятых из подсудности уездных судей и народного
суда, в связи с тем что численность русского населения в крае в то
время была весьма незначительной. Кроме того, ожидалось, что ко¬
личество преступлений, подлежащих русскому суду, будет незначи¬
тельным. Поэтому уголовные дела, влекущие за собой ограничение
прав состояния, были отнесены к подсудности временных военно¬
судных комиссий (§ 158). За областным правлением на правах миро¬
вого съезда остались дела по должностным преступлениям, граждан¬
ские иски свыше 200 руб. и разрешение апелляционных, частных и
кассационных жалоб на уездных судей (§ 147).
Судебная часть, получив временное устройство в Положении
1867 г., вошла в состав областного правления - административного
учреждения, состоявшего даже в ведомстве не Министерства юсти¬
ции, а в военном. При областном правлении не была учреждена и
должность губернского прокурора, права которого были присвоены
военным губернаторам. Это ненормальное состояние судебной ча¬
сти в руках лиц некомпетентных, плохо знакомых с теоретической
и практической сторонами судебного дела, само по себе требова¬
ло сильного и постоянного надзора какой-либо высшей инстанции.
Такой инстанцией стал генерал-губернатор, действовавший хотя и
самостоятельно, но по докладам своей канцелярии.
Важной частью туркестанской правоохранительной системы яв¬
лялось «туземное» судопроизводство. Сразу по завоевании края рус¬
ская администрация не решилась на кардинальные преобразования
«народного суда», справедливо полагая, что это может вызвать волну
активного противодействия местного населения. Поэтому указ об об¬
разовании Туркестанской области 1865 г. сохранял специальные на¬
родные суды для разбора дел, в которых нс были замешаны русские1.
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской областью.
С. 880.
140
. и*ла кочевников (киргизов и казахов) подлежали разбирательству
• удом биев, который собирался на заседания по распоряжению
оправляющего туземным населением. Суд биев выносил приговоры
исходя из обычного права (шариата и адата). Народный суд суще-
• гвовал и для оседлого населения. Но его приговоры по уголовным
и лам подлежали утверждению военного губернатора, «который име-
« I право ограничивать решения в тех случаях, когда они несообразны
• понятиями о человеколюбии»1. Надзор за работой народных судов
находился в ведении управляющих туземным населением.
Традиционное судопроизводство более детально было рассмотре¬
но в Положении 1867 г. Суд биев объявлялся гласным и публичным
($ 206). Для решения уголовных дел и всякого рода тяжб и исков
между кочевниками в каждой волости выбирались от 4 до 8 биев,
утверждавшихся военным губернатором (§ 181-185). Им не полага¬
юсь жалованье, но они имели право получать особый штраф с осуж-
1ГННОГО (бийлык), установленный народными обычаями (§ 186). Для
подтверждения своей власти бии получали бронзовые знаки и печати
итановленного образца (§ 187,188).
Для решения дел, выходящих за пределы компетенции суда биев,
назначались периодические съезды всех биев волости (§ 193-197).
Ма неокончательные решения волостных съездов приносились от¬
зывы уездному начальнику, который для их рассмотрения созывал
чрезвычайные уездные съезды (§ 198-200). Производство дел на
полостных и чрезвычайных съездах определялось обычным правом.
Постановления чрезвычайных съездов объявлялись окончательны¬
ми (§201).
Народный суд у оседлого населения Сырдарьинской области раз-
йнрал дела выборными судьями - казнями (§ 214). Суд казиев про¬
изводился на основании традиции (шариата) и в соответствии с пра-
иилами, предусмотренными для суда биев (§ 215-235). Общество по
• поему приговору могло назначить им содержание или предоставить
право по окончании дела получать, по желанию тяжущихся, возна-
| раждение (§ 220). В созывавшихся военными губернаторами съездах
участвовали все казни, входящие в состав определенного военным гу¬
бернатором судебного района (§ 227-228, 230, 229). Постановления
на съезде принимались большинством голосов (§ 237), его решения
< изъявлялись окончательными (§ 232).
Положение 1867 г. заложило основы земских учреждений в
Туркестанском генерал-губернаторстве. В городах и селениях края,
населенных коренными жителями, учреждались хозяйственные об¬
1 Там же. С. 881.
141
щественные управления, целью которых было ведение хозяйствен¬
ных и общественных дел, а также взимание с населения казенных
сборов. Эти органы составлялись из выборных членов, которые по¬
лучали процентное вознаграждение от поступавших в казну сумм.
К обязанностям хозяйственных общественных управлений были
отнесены раскладка и взимание государственных податей и земских
сборов, а также заведование общественным хозяйством городов и се¬
лений (§ 245-254).
Что касается государственных податей, то для казахов и киргизов
был установлен кибиточный сбор в размере 2 руб. 75 коп. с кибитки
(§ 255). Раскладку сбора внутри волости волостные съезды выбор¬
ных производили по благосостоянию аулов либо по числу кибиток
в аулах при одинаковом уровне их благосостояния (§ 266). Аульные
сходы, в свою очередь, распределяли сумму между кибитковладель-
цами опять же по их благосостоянию. При этом они имели право «ос¬
вобождать бедных от участия во взносе кибиточного сбора с расклад¬
кой причитающейся с них суммы на общество» (§ 269). Волостным
управителям и аульным старшинам вмешиваться с процесс расклад¬
ки запрещалось (§ 271). Непосредственное взимание сбора возлага¬
лось на аульных старшин (§ 274). Сроки взыскания кибиточного сбо¬
ра устанавливались главным начальником края по представлению
военных губернаторов (§ 276).
Закон сохранял существовавшие сборы с сельскохозяйственных
продуктов для оседлого населения - херадж и танапный сбор. Херадж
составлял У10 часть урожая. А установление размера танапного сбора
возлагалось на генерал-губернатора. Взимание этих сборов должен
был первоначально осуществлять традиционный сборщик податей
серкер, а затем эта обязанность должна была перейти к упомянутым
выше хозяйственным общественным управлениям (§ 279-283). При
этом они должны были руководствоваться установившимся обычаем
(§ 289).
Для торговцев Сырдарьинской области (за исключением Каза-
линского и Перовского уездов) сохранялся торговый сбор (закят)
в прежнем виде, то есть в размере 2,5 % в год с торгового капитала.
При этом мелкие торговцы от закята были освобождены. Торговый
сбор подлежал внесению в хозяйственное общественное управле¬
ние по месту постоянного жительства плательщика (§ 296-302).
Мусульманские торговцы казалинского и перовского городских
обществ подлежали уплате сборов по Торговому уставу без предо¬
ставления им льгот, установленных для русских купцов (§ 310).
Иностранные азиатские торговцы должны были уплачивать те же на¬
логи, что и российские подданные, в тех местностях, где они ведут
торг(§ 313).
142
К земским повинностям были отнесены содержание лиц местного
правления, ремонт мостов, гатей, спусков и подъемов на почтовых
Фактах. На оседлое население, кроме того, возлагались «постепен¬
ное устройство тюрем и поддержание их, постройка и поддержание
маний для хозяйственных общественных управлений». Подводная
повинность (поставка лошадей и верблюдов), сохранявшаяся на слу-
•i;iii военных действий, в мирное время заменялась вольным наймом
(§ 330-333). Весовой, базарный, сборы с соли и угля, равно как и дру-
| не сборы в доход казны, отменялись (§ 353).
Порядок раскладки и взимания средств на содержание волост¬
ных управителей и аульных старшин устанавливался в том же по¬
рядке, как и для раскладки и взимания кибиточного сбора (§ 334).
I ’лскладку и взимание земских сборов в оседлых обществах осущест-
п 1яли съезды выборных и хозяйственные общественные управления
(§ 339-348). В любом случае раскладку сборов для общественных
п \ жд следовало производить по общественным приговорам с утверж-
м иия военного губернатора (§ 355).
Для организации финансовой части в генерал-губернаторстве на
\ | ювне уездов учреждались уездные кассы (с правами уездных казна-
n iicTB), а в Верном и Ташкенте - областные казначейства (без уезд¬
ных касс) (§ 356-358).
Акцизная, контрольная и постовая части в Туркестане еще нахо-
шлись в стадии становления. Да и гражданская медицинская часть
• •ыла организована лишь на уездном уровне (уездный врач и пови-
• ильная бабка). Надзор за врачебной деятельностью на областном
\ ровне осуществлял дивизионный доктор, а на краевом - военно-
«жружной медицинский инспектор, относившиеся к военному ведом-
. ту (§381-387).
Итак, утвержденное 14 июня 1867 г. Положение об управлении
< гмиреченской и Сырдарьинской областей вводилось в качестве вре¬
менной меры на три года. Новый туркестанский закон был основан
|i.i следующих принципах: 1) нераздельность власти военной и адми¬
нистративной; 2) приближение органов управления в Туркестане к
- иответствующим в прочих частях государства; 3) предоставление
местного управления по всем делам, не имеющим политического ха¬
рактера, выборным лицам из среды коренного населения; 4) сохране¬
ние обычного права в рамках местного законодательства в той сфере
правоотношений, которая не могла быть еще определена русским за¬
коном, и нр.* 1
1 См.: Кауфман К. П. Проект всеподданнейшего отчета гсне|>ал-адъютанта
I II. фон-Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Турке-
i.uicKoro генерал-губернаторства. СПб.: Воен.-учен. ком. Гл. штаба, 1885. С. 43.
143
Таблица 2.2
УПРАВЛЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВЕДОМСТВ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ. 1867
РОЕННЫЙ МИНИСТР ]
Ставя ближайшей задачей русской власти сохранение порядка и
• •< гавляя за ней во всех других частях управления роль наблюдателя,
икон определял переходное положение власти от роли наблюдатель¬
ной, последовавшей за завоеванием, к роли организующей, перспек-
| миной целью которой было введение Средней Азии в общеграждан-
« кую жизнь Российской империи.
В соответствии с Положением 1867 г. русское управление в
Туркестане состояло из следующих частей:
1) главное управление во главе с генерал-губернатором, при ко¬
нцом находились канцелярия и несколько чиновников особых
поручений;
2) управление в областях, включавшее военного губернатора и
областное правление (из трех отделений: распорядительного, хозяй-
« I венного и судного), областное казначейство и областные почтовые
конторы;
3) уездное управление: уездный начальник, два его помощника
(один из туземцев), канцелярия, уездный судья, касса, врач, пови-
плльная бабка и почтовое отделение;
4) городское в Ташкенте - из начальника города, его помощника,
канцелярии, врача и повивальной бабки; в Верном - из городничего.
Местное управление, призванное действовать по народным обы-
'|.1ям и законам лишь под общим наблюдением русской власти, осно-
пывалось на выборном начале. Произошла отмена института управ-
пнощих туземным населением. Его функции были поделены между
\ годными начальниками и волостными управителями.
В Положении было последовательно проведено разграничение
местного управления по принципу оседлости. Это разграничение
коснулось и местной полиции, и общественного устройства, и по-
i.iгной, и судебной системы. Признавалось совершенное отсутствие
и кочевом обществе земско-хозяйственных нужд, и вследствие этого
п кочевых волостях не планировалось никаких хозяйственных уч¬
реждений. А для оседлого населения из-за более сложных податных
• обязанностей и в связи с необходимостью организации обществен-
пых повинностей создавались хозяйственные управления по всем
.1 ксакальствам в составе от 3 до 5 выборных лиц от каждого общества.
Было ли оправданно столь заметное разграничение в право-
пом положении кочевого и оседлого населения Туркестана? На
нот вопрос через некоторое время ответил сам генерал-губернатор
К. П. Кауфман: «Принцип резкого разобщения системы народного
\ правления, основанного на одном шатком и не везде соответству¬
ющем бытовому строю этнографическом основании, скоро оказался
145
неприменимым и ошибочным в крае с населением столь смешанным
и часто неопределимым по этнографическим признакам»1.
Сравнивая Положение 1867 г. с Временным Положением 1865 г.,
следует при всех недостатках первого отметить, что в нем устанавли¬
валась более глубокая регламентация военно-народного управления
и местной власти. Определялась структура и функции управлений
разного уровня. Особое внимание уделялось коренному населе¬
нию, его правам, обязанностям, судебной, хозяйственной и налого¬
вой системам, определению особых прав и преимуществ службы в
Туркестанском генерал-губернаторстве.
О том, каким образом планировалось обеспечить введение в дей¬
ствие проекта Положения об управлении в Семиреченской и Сыр-
дарьинской областях, сообщает туркестанский генерал-губернатор
К. П. Кауфман в своем предложении военному губернатору Семи¬
реченской области Г. А. Колпаковскому2.
Напоминая, что указанный проект будет действовать до законо¬
дательного утверждения разработанных в Ташкенте предложений,
главный начальник края настаивал на необходимости первоочеред¬
ного учета интересов правительства в промежутке времени от начала
реализации проекта 1867 г. и «до окончательного устройства края на
новых основаниях». А потому, обращаясь к весьма чувствительно¬
му вопросу, требовал от семиреченского военного губернатора «те¬
перь же остановить в области все следственные, исковые, тяжебные,
судные и уголовные дела, находящиеся в производстве в приказах и
Алатавском окружном правлении, впредь до открытия действия суда
биев, уездных судей и областного правления как судебной палаты»3.
Главного начальника края смущало, что «особое направление боль¬
шей части чиновников, служащих в приказах», при завершении ими
следственных или судебных дел под эгидой новой администрации
вполне может подорвать доверие народа к последней4. Иными слова¬
ми, К. П. Кауфман отнюдь не был уверен в профессионализме и граж¬
данских качествах сотрудников, доставшихся ему от предшественни¬
1 Кауфман К. П. Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта К. II. фон-
Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского ге¬
нерал-губернаторства. С. 46.
2 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора
военному губернатору Семиреченской области // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 6. Д. 8172. Л. 180-
190 об. Тот же документ, но типографский экземпляр см.: ЦГА РК. Ф. 41. On. 1. Д. 797.
Л. 62-64.
3 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 180 об.
4 Там же. Л. 180 об. - 181.
146
ков, и не желал смешивать свое управление генерал-губернаторством
• предыдущим режимом.
И лишь вторым по значимости вопросом Кауфман признал орга¬
низацию пяти уездов области и повелел назначить конкретных лиц
ж полняющими должности уездных начальников с передачей им всех
и*л, прежде подлежавших ведению окружных приказов, за исключе¬
нием следственных и судебных дел. Главный начальник края пред¬
писал своему подчиненному приказать этим лицам незамедлительно
пойти в курс следственных и судебных дел, по которым окружными
приказами были арестованы местные казахи и киргизы, и в случае
иыяснения их подсудности суду биев по Положению 1867 г. незамед-
п цельно отпустить на поруки1.
Оставшимся чиновникам окружных приказов, вплоть до их офи¬
циальной ликвидации, надлежало, не вмешиваясь в административ¬
ные вопросы, заняться приведением в порядок оконченных и продол-
кающихся дел и подготовкой их к передаче в уездные управления.
Ьолее того, туркестанский генерал-губернатор указал на необходи¬
мость систематизации всего оставшегося от приказов делопроизвод-
< I на по шести категориям, которую следовало окончить к 1 января
1868 г.2
Для организации местного управления в уездах Кауфман на-
• юятельно предложил Колпаковскому учредить пять специальных
комиссий (по одной на уезд) и даже указал на конкретных военных
и гражданских чинов (всего по два, один из них являлся уездным
п.жальником или исполнял его обязанности), которых надлежало
пкпочить в составы этих комиссий. За каждым из членов комиссии
икреплялись равные права, а все их разногласия должен был решать
< пм военный губернатор3.
Необходимость постоянных разъездов по степи требовала от чле-
ж ms комиссий дополнительных расходов, которые К. П. Кауфман обе¬
щал удовлетворить, особо оговаривая при этом, что на выделенные
• рсдства «члены комиссий и переводчики [при них. - Д. В.] долж¬
ны закупить для себя все необходимое с тем, чтобы при поездках по
тмовкам не требовать от киргизов ни помещений, ни перевозных
• |к‘дств, ни кун-агасы или сарпаи4, в каком бы виде последние ни
пыражались»5.
1 Там же. Л. 181 об.
1 Там же. Л. 182.
1 Гам же. Л. 182-182 об.
1 В данном случае денежные или вещественные подарки.
’ 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
I I S3.
147
Членам комиссий предоставлялись довольно существенные пра¬
ва, которые свидетельствуют о непреклонном намерении главной
краевой администрации в кратчайший срок реализовать на месте все
предначертания правительства.
Так, за противодействие реформе или умаление ее значения сло¬
вом или делом любой по решению комиссии мог поплатиться по¬
мещением под надзор полиции в центральном пункте уезда вплоть
до окончания работ. Да и вообще по всем административным и по¬
лицейским делам комиссии должны были получить нрава уездных
начальников. Дабы введение нового административного устройства
не встретило резкого сопротивления со стороны местного населения,
члены комиссий получали права приглашать их представителей к
обсуждению отдельных вопросов (без права голоса) и обещать тем
из них, кто проявит большие усердие и пользу, награды от имени
генерал - губернатора1.
Если окинуть взглядом всю предшествующую биографию
Константина Петровича фон Кауфмана, то бросается в глаза, что на
каждом своем прежнем посту он, безусловно, был лишь исполните¬
лем кем-то ранее заложенного и правительством определенного кур¬
са. А здесь, в Ташкенте, будучи наделенным высочайше дарованными
мало ограниченными полномочиями и, что более важно, фактически
безграничным доверием государя императора, он, пожалуй, впер¬
вые ощутил себя созидателем и творцом будущего вверенного его
управлению края. Это объясняет ту реальную заботу и внимание к
мелочам, желание донести важность миссии до каждого исполнителя
и несколько наивные наставления, транслируемые из столицы края
конкретным агентам этой миссии - чиновным людям империи.
Обращаясь к военному губернатору Семиреченской области и
через него к непосредственным исполнителям проекта по созданию
новой системы управления в регионе, генерал-губернатор настаивал,
что «все эти права не принесут для дела надлежащей пользы, если
члены комиссий не сумеют приобрести у туземцев уважения к себе
и доверия к своим намерениям. Того и другого можно достигнуть
только безукоризненной честностью, терпеливым и мягким обраще¬
нием с киргизами и искренним желанием, опираясь на новые законы,
улучшить их положение. Я требую, чтобы члены комиссии, поняв
всю важность настоящего поручения, вложили бы душу в дело, за
которое берутся, и работали честно, энергично и сознательно. Если
же кто-либо из них, сверх ожидания, окажется недостойным своего
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 183-183 об.
148
положения, предлагаю Вашему Превосходительству, не ожидая мо-
• и» разрешения, немедленно исключить скомпрометированную лич¬
ность из состава комиссии и, заменив ее более надежным лицом, до-
и. гти мне об этом.
Дать подробную инструкцию, каким образом успешно организо-
п.пь местное управление у киргизов, нет никакой возможности без
«•масения стеснить членов комиссии правилами, которые на практике
могут оказаться неприемлемыми. Потому в настоящем предписании
| ограничиваюсь только указанием на главнейшие правила, которы¬
ми при работах комиссии могут руководствоваться»1.
Среди требований к работе организационных комиссий глав¬
ный начальник края назвал: 1) основательное ознакомление с
Положением 1867 г.; 2) предварительное тщательное ознакомление
• расположением аулов через имеющиеся документы и осторожный
■ йор сведений у надежных представителей коренного населения;
’•) подробное разъяснение каждому юртовладельцу, что «его импе¬
раторское величество государь император, непрестанно заботясь о
< • inre всех своих народов и желая обеспечить кайсакскому народу по-
| пйное кочевание, посылает ему новые милости за его преданность
и Р<*столу и испытанную покорность властям»2.
А далее К. П. Кауфман фактически приводит шпаргалку для
■ плашения основного, с точки зрения коренного населения, содер¬
жания нового российского законодательства: «По повелению его
и* личества написаны новые законы для управления киргизами. На
• и повании этих законов киргизам предоставляется свой суд по всем
и лам, исключая преступлений, поименованных в § 130-131 проек-
| | Положения. Бии будут выбраны народом для каждой волости в
•м 1сле 48 человек и им как доверенным от народа лицам государь при-
жазывает судить справедливо по обычаю. Затем, если бы обе тяжущи-
• гя стороны захотели выбрать бием какое-либо постороннее лицо, из
1»\тских или киргизов, то это им дозволяется. Наконец, дозволяется
■ морящим сторонам обращаться и к русским судьям, которым тоже
приказано разбирать киргизские дела по совести и обычаю; окруж¬
ные приказы велено закрыть; на место их назначаются уездные на¬
пильники, у которых один из двух помощников будет от киргизов.
IW е киргизы освобождаются от наряда верблюдов, лошадей и юрт как
мод проходящие войска, так и под проезд чиновников, и с 1 января
I <SG8 года никто из русских или киргизов не имеет права требовать
иыставки от аулов того, другого или третьего. Только один генерал-
1 Там же. Л. 183 об. - 184.
2 Там же. Л. 184-184 об.
149
губернатор может приказать волостям нарядить верблюдов или ло¬
шадей по определенной заранее цене за жир [за исхудание. - Д. В.]
и павших животных, если в чрезвычайных обстоятельствах он при¬
знает это нужным.
Перечисление скота отменяется, и чиновники не будут более счи¬
тать скот по аулам. Цифра кибиточной подати будет определяться
для каждой волости губернатором в размерах, законом указанных,
а платиться по состоянию каждого согласно раскладке, произведен¬
ной самими киргизами. Народ обижать никто не посмеет, аульные
же и волостные не будут иметь права под строгою ответственностью
брать с народа что-либо свыше содержания, которое им определит
народ*1.
И после этого, «возбудив доверие к цели своего приезда* (для
оптимистов) или усыпив бдительность местных жителей (для пес¬
симистов), комиссия должна была приступить к формированию
административных аулов, начав с выяснения, с кем из своих род¬
ственников юртовладельцы хотят остаться в одном ауле. При этом,
конечно, следовало исходить из необходимости компактной локали¬
зации аула на зимовке. Здесь принцип локализации был определен
как главенствующий, а комиссия могла лишь убедить кочевников из
разных родов при желании обменяться своими зимовками либо со¬
хранить status quo и остаться на исконных землях. Затем надлежало,
не вызывая недовольства, составить поаульные списки юртовла-
дельцев, не приписывая к ним (но подробно фиксируя все сведения)
теленгутов (телеутов), выходцев из ханств и из российских татар.
После того как число юрт приближалось к 200, комиссия должна
была дать новому административному аулу название по номерам,
начиная с № 1.
Далее следовало приступать к выборам аульного старшины.
И здесь мы встречаем, наверное, первое (хотя и вполне оправданное)
из бесчисленного ряда отступлений от Положения 1867 г. Дело в том,
что § 87 действовавшего в крае закона обязывал проводить выборы
аульных старшин после выборов волостного управителя, что вполне
логично объяснялось в том числе и единством управления. Однако
К. П. Кауфман признал целесообразным, что «при первоначальном
устройстве местного управления у киргизов к выбору аульного не¬
обходимо приступить сейчас же после того, как будет сорганизован
аул». После формирования аула комиссии надлежало предложить
юртовладельцам избрать одного представителя от 10 юрт, которые
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 184 об. 185.
150
n;i сходе выборных должны были избрать аульного старшину и его
ишдидата. Главный начальник края особо оговаривал, что «во вре¬
мя самих выборов комиссия не должна выражать своего мнения об
и опираемых и наблюдает только, чтобы самое избрание было произ-
• где но действительным большинством голосов». Затем комиссии по¬
ручалось утвердить в звании вновь избранного аульного старшину и
(изъяснить в присутствии схода выборных его права и обязанности1.
Комиссии следовало с особым тщанием объяснить аульному, «что
• удобная власть принадлежит биям [а не ему. - Д. В.] и что потому
(избирать споры и тяжбы он будет иметь права только тогда, когда
к) уполномочат на то обе тяжущиеся стороны; останавливать же
• горы, которые могут возникнуть в его ауле, он имеет право своей
и шетыо...»2.
Наконец, комиссия должна предложить юртовладельцам избрать
< те и по одному представителю от 50 юрт, «предупредив их, чтобы
< и in ради своих собственных выгод выбирали лучших людей и непре¬
менно от всех состояний, так как из выбранных составится волостной
• 1.езд, который впоследствии будет раскладывать кибиточную подать
на аулы»3.
Приступая к организации волости, как и в случае с аулами, ко-
ммссии рекомендовалось «составлять многолюдные волости, чтобы
киргизам было легче нести расходы по содержанию своей админи-
■ I рации». Созвав выборных на волостной съезд в один из централь-
иых аулов, члены комиссии в соответствии с Положением 1867 г.
|и/1жны были сначала предложить определить содержание аульным
< I аршинам и волостному управителю. «При этом волостному съезду
необходимо пояснить, что аульные и волостной не будут иметь права
||)<‘6овать со своих подчиненных ничего более содержания, которое
и м определят выборные. Когда комиссия утвердит письменные при-
| опоры о содержаниях, назначенным аульным и волостному, будет
ирпступлено к выбору волостного управителя, его кандидата и биев,
порядком, указанным для выбора аульного старшины. По оконча¬
нии выборов комиссия должна объяснить волостному и биям в при-
• утствии съезда их обязанности и права (§ 186)». Название каждой
полости следовало дать по имени одного или двух ее составляющих
I и >дов, а при многочисленности родов - но названию самого крупного
v'рочища на зимних стойбищах4.
1 Там же. Л. 186-186 об.
1 Там же. Л. 186 об.
3 Там же.
1 Там же. Л. 187 187 об.
151
Однако не во всем организационные комиссии должны были быть
открытыми. При проведении работ члены комиссий должны были
избегать указания размера кибиточной подати и порядка ее взима¬
ния, «чтобы не давать повода неблагонадежным киргизам напугать
своих соотечественников». К устройству податного дела комиссиям
надлежало приступить во время следующего объезда волости1. Далее
в документе излагались правила исчисления кибиточной подати и
взаимоотношений членов комиссии со специально для этой цели со¬
званными волостными съездами и аульными сходами. Кочевникам
полагалось растолковывать, «что в производство раскладки не имеют
право вмешиваться волостные, аульные и бии и что потому, не боясь
ни сильных, ни богатых, сходы должны разложить подать по действи¬
тельному состоянию каждого юртовл ад ельца». Отдельно туркестан¬
ский генерал-губернатор подчеркивал: «В случае же, если комисси¬
ям останется довольно времени до начала летних кочевок, я нахожу
очень полезным, чтобы они опять объезжали бы все аулы и заставили
при себе разложить подать на каждую юрту»2. Эта вторая поездка по
волостям должна была не только повлечь за собой объяснение новой
системы кибиточной подати, но означать ее вступление в законную
силу. Одновременно члены комиссии должны были донести до све¬
дения волостных, биев и аульных о том, что им будут высланы знаки
должностного отличия и печати, необходимые для постоянного но¬
шения с собой3.
Не позднее 1 марта 1868 г. областной губернатор должен был
получить от подведомственных ему комиссий следующий ком¬
плект документов: «1) Рапорт с подробным изложением хода работ.
2) Поименный список юртовладельцсв каждого аула с точным ука¬
занием зимнего стойбища, занимаемого этим аулом. 3) Списки воло¬
стей с указанием родов, вошедших в их состав, наименованием аулов
и точным определением границ территории, занимаемой зимовками
волости. При этом необходимо указать, из каких частей прежних во¬
лостей составлены новые. Было бы весьма полезно приложить и све¬
дения о границах летних кочевьев каждой волости с определением
направления кочеваний. 4) Списки волостных, биев и аульных стар¬
шин, по волостям и аулам. 5) Списки татар и среднеазиатцев, живу¬
щих по аулам с указанием, как они давно кочуют с киргизами, чем
занимаются и велики ли их стада. 6) Ведомость о количестве киби¬
точной подати, следующей с каждой волости. 7) Представление к на-
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 187 об.
2 Там же. Л. 188 об.
3 Там же.
152
11 идам тех из киргизов, которые особенно содействовали комиссиям
к» нремя их работ, и 8) Всякого рода сведения, собранные комиссия-
||| и имеющие административный или научный интерес»1.
Российское законодательство об управлении
степных областей 1868 г.
7 мая 1868 г. в Государственный Совет был представлен рассмо-
||м пный заинтересованными министерствами проект Положения
«"» управлении в степных областях Оренбургского и Западно-
1 мбирского генерал-губернаторств с сопроводительной запиской,
| ииографский экземпляр которой хранится в фондах Оренбургской
• и».частной универсальной научной библиотеки им. Н. К. Крупской2.
Сопровождавшая документ записка, подписанная министрами
поенным и внутренних дел, обосновывала необходимость принятия
ц< того закона, регулирующего основные сферы общественной жизни
п.1ссления степного региона.
Министры обратили внимание на то обстоятельство, что, в ре-
лльтате соединения Оренбургской и Сибирской передовых линий
и новых завоеваний в регионе, казахские степи Оренбургского и
< ибирского ведомств из внешних (пограничных) превратились во
внутренние области империи. И это ставило перед правительством
новую задачу «большего сближения населения этого края с прочими
тетями империи и развития в нем гражданственности». Еще в на-
i;i.’ie 1865 г. особый комитет с участием министров военного и вну-
| решшх дел, восточно- и западносибирского генерал-губернаторов,
\ правляющего делами Кавказского и Второго Сибирского комите-
1он статс-секретаря В. П. Буткова, сенатора и бывшего директора
\.шатского департамента МИД Е. П. Ковалевского и действующего
и |ректора этого департамента П. Н. Стремоухова, директора Военно-
\ ченого комитета Главного штаба А. И. Веригина и др. рассмотрел во¬
прос об устройстве и разделении Азиатской России и Оренбургского
края, придя к мнению, что «в видах улучшения быта киргизов и по-
«тепенного слияния их с прочим народонаселением империи, было
бы особенно желательно учреждение для всей степи управления,
основанного на одинаковых началах...». Выработка начал, которые
юлжны были составить основу объединенного управления казаха¬
ми, была возложена на МВД и Военное министерство. Изучение ре¬
1 Там же. Л. 188 об. - 189.
2 Положение об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибир-
• кого генерал-губернаторств. |В. м.|: |б. и.], 1868.65 с.
153
ального положения и вещей и разработка проекта административных
преобразований были возложены на особую комиссию под председа¬
тельством члена Совета министра внутренних дел тайного советни¬
ка Ф. Гирса в составе Л. Баллюзека, Л. Мейера и А. Проценко, кото¬
рую стали называть Степной, начавшую работу в июне того же года.
В 1867 г. эта комиссия подготовила проект Положения об устрой¬
стве управления Туркестанского края, в начале 1868 г. - проект
Положения об управлении степными областями Оренбургского края
и Западной Сибири. Последний проект получил одобрение оренбург¬
ского (Н. А. Крыжановский) и западносибирского (А. П. Хрущов) ге¬
нерал-губернаторов и заинтересованных министерств1.
В результате своих наблюдений Степная комиссия пришла к вы¬
воду о целесообразности объединения управления всеми казахами
«с определенной целью постепенного слияния киргизских степей с
прочими внутренними частями России. Цель эта может быть достиг¬
нута только введением в степи прочной русской администрации, со¬
образной в главных началах с общими учреждениями империи, но в
частности настолько различной от них, насколько того требует харак¬
тер народа, степень его развития, а также экономические и политиче¬
ские условия, в которых поставлено ордынское население»2.
Суть предложенных преобразований по административной части
предусматривала на месте областей Семипалатинской, Оренбургских
и Сибирских киргизов и земель Уральского и Сибирского каза¬
чьих войск создать четыре области: Уральскую (центр г. Уральск),
Тургайскую (г. Оренбург), Акмолинскую (временно г. Омск), Семи¬
палатинскую (г. Семипалатинск); казачье и казахское население
подчинить общему областному управлению. Вновь образованные
областные управления под главным заведованием генерал-губерна¬
торов предлагалось образовать из военных губернаторов, с подчине¬
нием им дислоцированных в областях войск и предоставлением им
прав и обязанностей наказных атаманов соответствующих казачьих
войск, а также из областных правлений на правах губернского прав¬
ления, губернского управления государственных имуществ, казенной
палаты и, впредь до организации судебной части по Уставам 1864 г.,
палат гражданского и уголовного судов. Каждую из областей следо¬
вало разделить на 4 уезда, а кочевое население - на волости и аулы,
предоставив управление ими выборным от казахов.
1 1868 г. мая 7. В Государственный Совет Mb 169 // Положение об управлении
в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств.
С. [3-4].
2 Там же. С. [4].
154
В отношении судоустройства было признано необходимым «вос-
» I ановить значение народного суда у киргизов, предоставив ему
возможно широкие права»; не дожидаясь введения новых судебных
\ ставов, предоставить уездным судьям права мирового суда; подчи¬
нить казачье население общему имперскому суду; разрешить казахам
< >бращаться в русский суд для разбора дел между собой.
По податной части предлагалось заменить кибиточный сбор в
< >бласти оренбургских киргизов и ясачный в Области Сибирских
киргизов единой кибиточной податью в размере 3 руб. с кибитки, ко-
| орал уже начала вводиться в Туркестанском крае и была значитель¬
но меньше сборов, уплачивавшихся казахами прежде.
Законопроект объявлял государственными занимаемые казахски¬
ми кочевьями земли, предоставив их казахам на правах обществен¬
ного пользования. Собственность признавалась лишь за высочайше
пожалованными землями и теми, на которые имелись действитель¬
ные законные акты. Самим казахам полагалось дать права сельских
обывателей империи, сохраняя при этом их народные обычаи и под-
I иерждая освобождение от рекрутской повинности. Сближением ка¬
захского населения с русским объясняется требование учредить при
каждом уездном управлении общей школы для русских и казахов.
Степная комиссия отдельно остановилась на религиозном
устройстве коренного населения. Признав необходимым отдаление
казахов от других мусульман империи, она сочла необходимым вы¬
нести их из-под заведования Оренбургского магометанского духов¬
ного собрания. Той же целью было продиктовано и возложенное на
них обязательство избирать себе мулл исключительно из собствен¬
ной среды.
Проанализировав историю административного управления Ка¬
захской степью, комиссия подчеркнула официальную правитель¬
ственную позицию в отношении региона, которая, впрочем, отчасти
соответствовала реальности. «С принятием киргизов в подданство
России правительство имело целью, не вмешиваясь во внутреннюю
жизнь народа, главным образом отстранить набеги на пограничные
местности империи и обеспечить торговлю нашу с киргизами и с
Средней Азией прекращением смут и баранты между ордынцами.
Псе правительственные распоряжения прошедшего и первой части
настоящего столетия, начиная с инструкции, данной статскому со¬
ветнику Кириллову в 1734 году, клонились к умиротворению страны
и к приведению киргизов «к подлинной подданнической верности»1. * •1 1868 г. Объяснительная записка к Положению об управлении в степных обла-
• I ях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств // Там же. С. 1.
155
В отношении Казахской степи российское правительство избрало
путь косвенного управления - через имевшиеся у казахов властные
институты, находившиеся в руках местной аристократии. Находясь
между ответственностью перед Петербургом и необходимостью под¬
держки простого люда, ханы и старшины «должны были, и не мог¬
ли иначе, действовать, как двулично». Такое положение заставило
О. А. Игельстрома обратиться к реформам, которые тем не менее
завершились безрезультатно, «потому собственно, что, с одной сто¬
роны, к киргизам были применены в отношении администрации и
суда начала, основанные на Уложении Екатерины II для управления
губерний, без всякого согласования с характером и жизнью народа, а
с другой - от нерешительности и опасения правительства возбудить
неудовольствие киргизов»1.
Члены Степной комиссии считали, что упразднение ханского до¬
стоинства и введение нового административного устройства в Степи
было вызвано утратой ханами авторитета у собственного народа.
Однако деление казахов Малой орды на части, дистанции и аулы, ре¬
ализованное в 1820-х гг. и узаконенное в 1844 г., и преобразование
Пограничной комиссии в Областное правление оренбургских кир¬
гизов не могли обеспечить стройности и системности управления в
регионе. Формально возглавляющий область председатель правле¬
ния, будучи ограничен в административной свободе коллегиальным
характером этого органа, не мог действовать самостоятельно, факти¬
чески передав полноту власти генерал-губернатору, что затрудняло
оперативность управления и его эффективность.
С другой стороны, оренбургская система управления зафикси¬
ровала отказ от принципа выборности местной первичной админи¬
страции, что, конечно, подрывало родовое начало, но, усиливая зави¬
симость от российской администрации в ущерб доверию народа, не
исключало широких возможностей для злоупотреблений. Положение
местной администрации было настолько недвусмысленным, что по¬
зволило комиссии прийти к выводу: «Вообще туземные власти ока¬
зываются весьма неудовлетворительными органами правительства,
и чем <более> высший пост в управлении занимает ордынец, тем
он вреднее, потому что не только сам действует недобросовестно, но
влиянием своим к тому же склоняет и подчиненных себе низших на¬
чальников». Члены комиссии утверждали, что султаны-правители
стали едва ли не худшей заменой прежних ханов: они не только вос¬
приняли худшие черты ханского образа управления, но утроили их2.
1 1868 г. Объяснительная записка к Положению об управлении в степных обла¬
стях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств // Там же. С. 1.
2 В 1820-х гг. на смену хану в Малой орде пришли три султана-правителя, каждый
из которых возглавил свою часть ордынской территории.
156
Шаткость положения султанов-правителей вынудила правительство
< наряжать в их распоряжение конвои во время летовок, а хрониче-
< кие злоупотребления заставили учредить при главном начальнике
края особых чиновников для наблюдения за казахскими властями.
11о все эти меры оказались неэффективными.
Неопределенность положения суда биев поставила его в зависи¬
мость от первичной администрации, зачастую игнорирующей права
местного населения и интересы областных властей. А многочислен¬
ность обращений к «беспристрастному» судебному разбиратель-
< гну российскими чиновниками убеждала комиссию в желательно-
< I и введения здесь российского суда и его больших перспективах.
< )6ширность территории и удаленность многих кочевий от админи-
< I ративных центров порождали в казахах безначалие и даже враждеб¬
ное отношение к России. Исследование фактического положения дел
\ бедило Степную комиссию в том, что российская власть в Области
оренбургских киргизов, «находящейся вне всякого надзора и почти
иез всякого управления... почти не существует». А реализация орен¬
бургской модели1 управления казахами продемонстрировала «невоз¬
можность действительного контроля со стороны русской власти за
• лужащими из ордынцев, недостаточность сближения с русскими
кнутри степи и малое развитие гражданственности между киргиза¬
ми». По мнению членов комиссии, оренбургская система управления
показала свою непригодность для реализации главной правитель-
* гвенной цели - слияния региона с остальной Россией2.
Сибирская система управления до 1820-х гг. не то что не отли¬
чалась от оренбургской, она была частью общей с ней исходной ад¬
министративной системы. Реформы М. М. Сперанского кардиналь¬
но изменили ситуацию, распространив на Степь общие сибирские
\ чреждения с адаптацией к местным условиям. Степная комиссия
< очла, что именно «с этого времени начинается постепенное введение
между киргизами русского законодательства в отношении суда и ад¬
министрации, по мере возможности согласованного с бытом народа».
(Кновными элементами этой системы стало разделение Сибирской
<мечт на округи, управлявшиеся приказами, волости и аулы. В от¬
ношении лиц первичной местной администрации был реализован
принцип выборности, а центральное управление при главном началь-
«м не генерал-губернатора Западной Сибири осуществляло Омское
областное правление, смененное в 1838 г. Пограничным управлени¬
1 О моделях административного управления в казахских землях см.: Васи*
|м*и Д. В. Россия и Казахская степь. С. 208-318.
2 1868 г. Объяснительная записка. С. 1 -3,5.
157
ем. В 1854 г. регион был поделен на Область сибирских киргизов и
Семипалатинскую область1.
Отличительной чертой сибирской практики было равномерное
расположение административных пунктов и размещение значитель¬
ного русского (казачьего и крестьянского) населения внутри степи.
«Мера эта принесла благие результаты как относительно развития
гражданственности между киргизами, так и в отношении сближения
их с русскими». А новое административно-территориальное деление
(волости - аулы) и реализация выборного начала в отношении мест¬
ной администрации, по мнению комиссии, повело к постепенному
ослаблению родового начала. Оставление за киргизами разбиратель¬
ства большинства дел судом биев успокоило и значительно ослабило
неудовольствие народа, привыкшего к необузданной свободе и пото¬
му не могшего равнодушно смотреть на новые порядки, во многом
стесняющие его своевольство»2.
Отвечая на вопрос, можно ли унифицировать администрацию
обеих частей Казахской степи, комиссия отвергла оренбургскую мо¬
дель как ретроградную, отметила несоответствие сибирской системы
современному положению дел и необходимость ее модернизации
ради последующего строительства объединенного управления.
Конкретные недостатки сибирской администрации крылись в сле¬
дующем: 1) разделение казачьего и туземного управления; 2) изжив¬
шее себя деление Степи на округа (необходимость замены их обще¬
имперскими уездами); 3) несоответствующее общегосударственным
принципам соединение административной и судебной власти в руках
коллегиальных органов - приказов; 4) концентрация власти внутри
степи в руках казахских председателей приказов (невозможность
адекватного представления ими имперских интересов; подчинение
им русского населения округов; несоответствие общегосударствен¬
ному порядку, когда полицейская власть в уезде находится в руках
правительственного чиновника); 5) неудовлетворительность избира¬
тельной системы (несправедливые ограничения при выборах волост¬
ных управителей, неурегулированность процедуры выборов аульных
старшин); 6) недостаточность или отсутствие содержания у предста¬
вителей первичной местной администрации; 7) недостаточность со¬
держания российских административных чиновников3.
Исходя из этого Степная комиссия строила свой проект на та¬
ких основаниях: 1) подчинить казахов и казачье население областей
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 4.
2 'Гам же.
3 Там же. С. 5-8.
158
■ •‘«тему управлению; 2) областные управления под главным началь-
■ I ном генерал-губернаторов составить из военных губернаторов (со-
■ 11 шлющих в себе военное и гражданское управление с подчинением
им по месту дислокации казачьих войск) и областных правлений,
- < >< редоточивших в своих руках широкие административные и су-
м бные полномочия, вплоть до введения в Степи Уставов 1864 г., а
|.1кже функции губернаторских канцелярий1; 3) разделить области
и л уезды во главе с российским чиновником по назначению прави-
и мьства (уездным начальником); 4) кочевое население разделить на
ivл ы во главе с выборными должностными лицами; 5) при выборах
-»I казаться от разного рода цензов, применив принцип равноправного
представительства выборщиков (один от 50 кибиток при выборах во-
ихтного управителя и один от 10 при выборах аульного старшины);
п) с одержание местных управлений возложить на общества; 7) при
реформировании управления учитывать экономию государственных
• редств2.
Эти меры были уже реализованы в Туркестанском генерал-губер-
м.иорстве, близки к сибирской системе и лишь в Оренбургском крае
могли вызвать трудности, особенно в части создания уездной и ре-
- рганизации местной первичной (волостной и аульной) администра-
и мп. Однако Степная комиссия была убеждена, что «если главные
и вменения во внутреннем управлении киргизами - разделение на во-
инти и аулы и введение выборного начала, - подрывающие власть
родоначальников, могут быть восприняты неблагоприятно со сторо¬
ны сих последних, то нет сомнения, что большинство народа поймет
пользу этих нововведений, дающих ему возможность освободиться
и 1-под гнета влиятельных родовичей»3.
На создание благоприятного образа русской власти и обеспечение
нлродного здравоохранения было направлено учреждение в уездах
:олжностей врачей и повивальных бабок, которые должны были ока¬
чивать помощь казахам безвозмездно и в местах их летовок в степи.
Мри этом повивальным бабкам отводилась особая роль: «Бабки, если
спеют [сумеют. - Д. В.] заслужить к себе доверие киргизов, могут
проникнуть в их семейства и, действуя благотворно на киргизскую
кснщину, также будут проводниками нашего влияния»4.
Принципиально важной частью российской административной
|пиитики в казахском регионе было отношение к судоустройству.
К те со времени статского советника И. К. Кириллова (1734) на-
1 Учитывая положительный опыт Забайкальской области.
2 1868 г. Объяснительная записка. С. 8-9.
3 Там же. С. 9.
4 Там же. С. 16.
159
родный суд по обычаю (адату) был оставлен в своей полной силе.
О. А. Игельстром в 1784 г. учредил для казахов в Оренбурге независи¬
мый от пограничной администрации (Пограничной экспедиции) по¬
граничный суд, который вел разбирательства по имперским законам.
Он стал второй и апелляционной инстанцией для расправ внутри
степи, в которых заседали казахи вместе с муллой. Вместо сближе¬
ния казахов с русскими эта мера имела обратный эффект: «Киргизы
положительно отшатнулась от русского суда как не согласованного с
народной их жизнью; дел в пограничный суд собственно киргизов не
поступало. Родоначальники и другие административные лица захва¬
тили судебную власть в свои руки, пользуясь упадком значения суда
биев в крае, и народ стал жертвою притеснений вследствие усилив¬
шегося влияния родоначальников»1. Другой главный начальник края
Н. Н. Бахметев с целью выхода из кризиса объединил Пограничную
экспедицию и Пограничный суд в единую Пограничную комиссию
(1799), но общей ситуации это простое арифметическое действие из¬
менить не могло.
Такое двойственное положение Оренбургской степи, администра¬
тивно оставленной в руках ханов (позднее султанов-правителей), а в
правовом отношении притягивавшейся к русскому суду, сохранялось
и далее. Положение 1844 г. немногим изменило ситуацию, оставив
все крупные гражданские дела (на сумму свыше 50 руб.), не говоря об
уголовных, и апелляцию в руках русского суда и Областного правле¬
ния. При этом возникла ситуация, когда подсудные правлению дела
пришлось за их огромным количеством возвращать на рассмотрение
народного суда.
В свое время оренбургский и самарский генерал-губернатор
А. А. Катенин выдвинул проект преобразования судебного устрой¬
ства края, предложив оставить за судом биев абсолютно все граж¬
данские и уголовные дела, за исключением государственной измены,
антиправительственных возмущений и захвата российских поддан¬
ных. А Областному правлению следовало разбирать уголовные пре¬
ступления казахов вне Степи и гражданские иски между казахами и
русскими.
В Сибири долгое время господствовал тот же подход, что и в
Оренбургской степи: вдоль линии функционировали пограничные
суды, также потерпевшие фиаско. Все изменила реформа М. М. Спе¬
ранского, передавшая народному суду большую часть уголовных пре¬
ступлений и все гражданские дела казахов, а также при определен¬
ных обстоятельствах и их споры с иноплеменниками.
1868 г. Объяснительная записка. С. 17.
160
I lo и здесь благие намерения обратились во вред. «Причина по-
и «иного явления заключается в регламентации Сибирским положе¬
нием обычного права народа. Законодатель вполне понимал, что суд
мила только даст благие результаты, когда он согласован с жизнью
и умственным развитием народа, но слишком подробным изложе¬
нием производства суда и предоставлением широкого права апел-
| и п hi на суд биев в окружные приказы, соединяющие в себе власть
. ia 1-й степени и полицейскую, самостоятельность народного суда
I. 1. ia поколеблена, так как все приговоры биев, несмотря на меру
• Hi|оделяемого ими взыскания и цену иска, могут быть обжалованы
и» уществе»1. Окончательный удар по народному суду в Сибири был
и.тесен в 1854 г., когда биями смогли становиться лишь султаны,
• ч.мшше аульные старшины и казахи, получившие российские награ-
II. |. что передало народные суд из рук местных авторитетов в руки
и Iинтельных лиц и членов окружных приказов.
Прошлый опыт убедил Степную комиссию в том, «что главное
• мование судоустройства в киргизских степях должно заключаться
и предоставлении киргизскому народу нрава судиться по местным
• и >ычаям, с возможным расширением прав народного суда. Но с пре-
I* м тавлением означенного права киргизам правительство не должно
• * I клзываться навсегда от объединения и этой народности общим [рос-
■ и неким. - Д. В.] судом в видах государственного единства; народный
• v,i должен быть оставлен до тех пор, пока постепенный успех граж-
ипетвенности в среде киргизского народа не поставит его в <один>
ровень с остальным населением России»2. Поэтому в основание су-
к иной реформы комиссия положила следующие принципы: 1) вос-
• I лиовление народного суда; 2) адаптацию русского суда к местным
г. ювиям; 3) подчинение суду по общим законам империи всех жите-
и ii края, за исключением казахов; 4) предоставление последним пра-
| .| обращаться к российскому суду. При этом использовался и опыт
||>угих окраин. Например, соединение обязанностей уездного судьи
и следователя уже было апробировано в Закавказском крае.
Останавливаясь кратко на проблеме землепользования в
Казахской степи, комиссия отметила, что казахи уже привыкли вос¬
принимать ее как государственную собственность. Поэтому все ка-
•лхекие земли объявлялись государственными и передавались им
и общественное пользование. Благое, казалось бы, для государства
иксдение частной собственности на зимовки3 или подушного надела
1 Гам же. С. 20.
1 Гам же.
л Имеется в виду перспектива продажи земли русским, что способствовало бы
жепию с ними казахов, «слиянию их с русской народностью и привитию на-
161
Степной комиссией было отклонено, как способное навредить ското¬
водству и народному благосостоянию вообще1.
При определении правил землепользования комиссия, а за ней и
министры военный и внутренних дел учли актуальность задачи раз¬
вития русской колонизации степных областей: «Для распростране¬
ния между киргизами гражданственности, сближения их с русскими
и развития производительных и промышленных сил страны, нельзя
не признать полезным и необходимым водворение в степи русского
населения, которое, принадлежа высшей расе, будет иметь благоде¬
тельное влияние на быт народа и подготовит его к полному соедине¬
нию с Россией»2.
И если первоначально устройство русских поселений в степи
преследовало целью «установление тишины и порядка в крае», в
1860-х гг. изменившееся положение региона показало уже ненуж¬
ность и даже вредность дальнейшего развития казачьей колониза¬
ции. На смену ей должна была прийти «только свободная колони¬
зация, которая может быть земледельческая или промышленная»3.
При этом отмечалась крайняя нежелательность стеснения скотовод¬
ства как главного промысла местного населения. Ставка делалась на
то, что сами казахи со временем начнут переходить к оседлости, а до
тех пор развивать русскую колонизацию предлагалось лишь в преде¬
лах местопребываний уездных управлений и на землях, уступаемых
русским казахскими обществами. «Водворение русского населения в
степи таким естественным путем не потребует жертв от правитель¬
ства, не возбудит неудовольствия киргизов и будет гораздо полезнее
и действительнее земледельческих поселений, которые неминуемо
стеснили бы киргизов. Означенные поселения будут служить надеж¬
ной связью Степи с империей как по материальным интересам, так и
по влиянию нашей цивилизации на кочевников»4.
В том же русле комиссия и министры высказались и относитель¬
но прав казахов. На момент разработки проекта Положения 1868 г.
сибирские казахи пользовались правами кочевых сибирских ино¬
родцев, а права оренбургских казахов вообще не были определены
имперским законодательством. Обращаясь к этому вопросу, разра¬
ботчики законопроекта признали: «В настоящее время, когда адми¬
нистративное устройство, предполагаемое к введению, имеет главной
чал гражданственности без всяких насильственных мер со стороны администрации.
(1868 г. Объяснительная записка. С. 36.)
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 37.
2 Там же. С. 40.
3 Там же. С. 41.
4 Там же. С. 43.
162
| и vi ью сближение киргизов с Россией, необходимо предоставить им
м кого рода права, которые не служили бы препятствием к достиже¬
нию означенной цели и не ставили бы их в исключительное положе¬
ние. <...> Принимая в соображение, что лишение киргизов общих
прав сельских обывателей задерживает только сближение кочев¬
ников с окружающим их оседлым населением и мешает развитию
между ними гражданственности, Комиссия признает справедливым
предоставить киргизам общие права, коими пользуются все сельские
природные русские обыватели...*, освободив их при этом от военной
повинности1. Ее замена денежным налогом или милицейской служ-
"nii была признана нецелесообразной в силу грядущего повышения
налогового бремени и опасения того, что служба в милиции будет
и» к принята как первый шаг к введению воинской повинности.
Оценивая состояние просвещения казахов, Степная комиссия
^характеризовала его как неудовлетворительное. Причем, если в
•рнибургском ведомстве количество школ медленно росло, то в
• ииирском всё ограничивалось одной школой в г. Омске. Авторы
< >иъяснительной записки к Проекту 1868 г. отмечали явную тягу
казахов к получению образования, которая находила реализацию в
п иствительно многочисленных татарских школах, занятия в кото¬
рых вели муллы. Они признали, что для российского правительства
чрезвычайно «выгодно было бы направить все это обучение в более
полезную сторону, к обучению русскому языку, к распространению
и киргизском народе более полезных знаний - достигнуть чрез это, с
< • шой стороны, сближения этого народа с нашим, с другой, парализи-
роиать влияние мулл с их татарским просвещением, ведущим по са¬
мому духу своему к порождению фанатизма, отчуждению от других
пародов и ненависти к христианам»2.
Школы, в которых обучались казахи, находились только в краевых
и других крупных городах и пользовались не особой популярностью
\ кочевников: окончившие их казахи, как правило, не получали долж¬
ностей; муллы вели свою пропаганду; качество обучения русскому
|пыку оставляло желать лучшего из-за отсутствия языковой прак-
I пки, вызванного раздельным обучением казахов и русских. Авторы
иконопроекта настаивали, что пришла «пора положить предел влия¬
нию мулл, изъять от них киргизское юношество, ибо от этого зависит
ослабление магометанства в степи и большая или меньшая степень
w пеха сближения киргизов с русскими»3. Поэтому Степная комис¬
1 Там же. С. 46.
2 Там же. С. 48.
л Там же. С. 50.
163
сия предложила учредить в каждом уезде общую (для казахов и рус¬
ских) начальную школу с упором на обучение русскому языку (чте¬
ние и письмо), а для желающих продолжить обучение предлагалось
открыть вакансии в общих же русских училищах. Кроме того, сле¬
довало открыть возможность поступления казахских детей и в дру¬
гие русские школы региона (станичные), а школы при мечетях раз¬
решать лишь при условии изучения в них русского языка. Принцип
совместного обучения предлагалось реализовать и в существовавших
областных школах в Оренбурге и Омске. Трудно сказать, 60 000 руб.
на открытие губернской гимназии в Оренбурге казахи собрали по
собственной инициативе или же добровольно-принудительно, но
факт остается фактом - российские правительственные чиновники
отмечали готовность казахов к получению русского образования1.
Прежде чем перейти к дальнейшей судьбе проекта Положения
1868 г., необходимо остановиться на отличиях рассмотренного выше
варианта от первоначально разработанного Степной комиссией2.
Во-первых, следует обратить внимание на различие в наиме¬
новании законопроектов. В первом варианте речь идет об управ¬
лении «киргизскими степями», в то время как представленный в
Государственный Совет вариант говорил о «степных областях» двух
генерал-губернаторств. Это различие представляется показательным
в том плане, что оно подтверждает тенденцию сближения региона с
остальной Россией. Замена этнического компонента географическим
как раз и свидетельствует о стремлении центральной власти уйти
от акцента на своеобразии конкретного региона. Другим, менее зна¬
чимым, редакционным отличием следует признать переименование
Приуральской области в Уральскую. Здесь четко видна тенденция
к унификации названий областей. В окончательном проекте все они
получили названия, производные от населенных пунктов, призван¬
ных стать областными центрами.
Во-вторых, первоначальный проект Степной комиссии предусма¬
тривал создание экстраординарных территориальных образований:
Зайсанского приставства на границе Семипалатинской области с
Китаем и особого управления в районе Александровского укрепле¬
ния (форта) на Мангышлаке (§ 16, 13, примеч.). В подписанном ми¬
нистрами варианте речь шла уже о двух приставствах - Зайсанском
и Мангышлакском, управление которыми следовало организовать в
соответствии с особыми инструкциями (§ 16,13).
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 50-51.
2 1868 г. Проект Положения об управлении киргизскими степями // ЦГА РК.
Ф. 25. Оп. 1.Д. 1817. Л. 2-22.
164
Еще одно важное отличие состояло в том, что первый проект не
ц|и дполагал введения в областях должности вице-губернатора, отдав
председательство в областном правлении и исполнение обязанно-
• | ей начальника области в период его отсутствия в регионе помощ¬
нику военного губернатора, наделенному правами вице-губернатора
(> .42, 23).
Итоговый законопроект, в отличие от своего предшественни¬
ке безо всяких оговорок на местные условия устанавливал прямую
• пизь прав и обязанностей всех членов областного правления с об¬
щими законами империи (§ 35). Важно подчеркнуть, что из перво¬
начального проекта было исключено положение о передаче в веде¬
нии областного правления права трактовать государственные законы
(применительно к местным условиям) и обязанность рассматривать
i* ia, поступившие по указанию военного губернатора (§ 36). И здесь
чг гко прослеживается стремление минимизировать отступление от
• ■бщеимперского законодательства. Было устранено и исключение
I \ ргайской области из числа степных областей, получавших проку-
рм|х кий надзор на общем основании (§ 43). Кроме того, унифици¬
ровалось и наименование должности главы уездной администрации.
I < ли прежде в уездах, имеющих укрепления, полагалось иметь уезд¬
ных начальников, а в прочих - уездных исправников (§ 45), то поз-
и* всех их было принято считать уездными начальниками. Разница
i и сь не столько в наименовании должности, сколько в объеме прав и
• бязанностей, ибо исправники должны были получить соответству¬
ющий объем полномочий на основании общих правил для уездной
полиции империи, а уездные начальники - права и обязанности со-
•»I иетствующих должностных лиц Семиреченской и Сырдарьинской
• юластей (§ 46).
Статья о дозволении казахам пользоваться услугами лечебных
щведений, появившаяся в окончательном варианте законопроекта,
первоначально Степной комиссией не предусматривалась.
Что касается судебной части, в последнем варианте к подсудности
казахов суду по общим законам империи были добавлены барымта
(и первоначальном проекте, как и дела по убийствам казахов между
• обой, подлежала народному суду, § 101) и должностные преступле¬
ния лиц первичной администрации. Но было временно разрешено,
по усмотрению генерал-губернатора, передать дела по убийствам
казахов между собой и барымте на рассмотрение народного суда.
Одновременно новый проект ограничил окончательные решения
• уда биев делами суммой в 30 руб. (первоначально предлагалось
100 руб., § 164). Таким же образом были ограничены и окончатель¬
ные решения волостных съездов биев 500 руб. (в первом варианте
( тепной комиссии 1000 руб., § 170). В остальном вариант проекта,
165
одобренный министрами, отличается меньшей регламентацией на¬
родного судопроизводства у местных жителей.
Увеличение кибиточного сбора с 2,75 руб. (§ 186) до 3 руб. в окон¬
чательном варианте объясняется соответствующим предложением
обоих генерал-губернаторов и министра финансов1.
Назначение мулл, прежде предлагавшееся на усмотрение област¬
ного правления (§ 279), позднее было отнесено к прерогативам во¬
енного губернатора.
Отредактированный министерствами вариант проекта Положения
совсем немногим разнился с предложенным Степной комиссией.
Отличия эти, кроме чисто редакторских, касались более унифици¬
рованного подхода, проникнутого стремлением к стиранию граней
между окраиной и остальным государством, намерением в большей
степени распространить на регион общеимперские правила, более
осторожным отношением к народному суду и некоторым усилени¬
ем персональной власти и ответственности военных губернаторов
областей.
Представляя законопроект на рассмотрение Государственной)
Совета, министры военный и внутренних дел предлагали ввести его
в действие с 1 июля 1868 г. и обязать оренбургского генерал-губерна¬
тора представить в установленном порядке проект устройства управ¬
ления Внутренней казахской ордой2.
8 октября 1868 г. Комитет министров, в присутствии оренбург¬
ского и туркестанского генерал-губернаторов рассмотрел поступив¬
шие из Государственного Совета проект Положения об управлении
в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-
губернаторств и цитированную выше сопроводительную записку.
Принимая во внимание «засвидетельствования главных местных
начальств о совершенной необходимости безотлагательного введе¬
ния в действие настоящего проекта Положения <...> и имея в виду,
что однородное с сим проектом Положение, введенное в минувшем
году в Туркестанском генерал-губернаторстве, по словесному в засе¬
дании Комитета отзыву генерал-адъютанта фон-Кауфмана, принято
местным населением с сочувствием...», Комитет признал одобренный
Государственным Советом законопроект готовым к утверждению.
Однако учитывая, что проект содержал значительные отступления
от действовавшего законодательства, а объективную необходимость
сохранения этой специфики можно было проверить лишь опытным
путем, Комитет министров признал необходимым ввести в действие
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 31.
2 1868 г. мая 7. Представление министров военного и внутренних дел в Государ¬
ственный Совет № 169. С. [5-7.9,10].
166
• | о г проект с 1 января 1869 г. полностью или частично сроком на два
и*ча (к этому времени истекало и дейстиве проекта туркестанского
Положения 1867 г.), после чего рассмотреть вновь подготовленные
предложения оренбургского и западносибирского генерал-губерна-
| • ►ров для окончательного утверждения. На этот журнал император
наложил резолюцию: «Исполнить»1.
Одновременно 21 октября Александр II подписал указ о реорга¬
низации управления казахами, который вводил законопроект в дей-
• nine, временно распространял его действие на Внутреннюю орду
и (охранял административную подчиненность территорий бывшей
< власти оренбургских киргизов оренбургскому, а бывших земель си-
> •и|)ских казахов - западносибирскому генерал-губернаторам2.
Согласно этому закону в Области оренбургских киргизов упразд-
иялись Областное правление оренбургских киргизов, управление
• \ лтанов-правителей частей области, местное первичное управ-
м'Ине в области и попечители прилинейных киргизов; в Области
• ипмрских киргизов - канцелярия военного губернатора области,
< властное правление сибирских киргизов и окружные приказы;
к Семипалатинской области - канцелярия военного губернатора,
( « мипалатинское областное правление, окружные приказы и кок-
мгктинский городничий.
В соответствии с Временным Положением об управлении в
Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской обла-
• I ях3 главное управление первыми двумя областями вверялось
оренбургскому генерал-губернатору, а остальными - западноси-
им|)скому. Управление каждой областью делилось на областное и
ммдное. Областное управление состояло из военного губернатора и
ии.частного правления. Военный губернатор одновременно получал
командование над войсками, в области расположенными. Военный
|\оернатор Уральской области становился наказным атаманом
Уральского казачьего войска, а акмолинскому и семипалатинскому
поенным губернаторам присваивались права и обязанности наказ¬
1 1868 г. октября 8 и 22. Выписка из журналов Комитета министров о введении в
нт-твие Положения об управлении степными областями // Материалы по истории
|пиитического строя Казахстана (со времени присоединения Казахстана к России до
Гммикой Октябрьской социалистической революции) / сост. М. Г. Масевич. Алма-Ата:
11 »д-во Акад. наук Каз. ССР, 1960. С. 319-320.
2 1868 г. октября 21. Указ о преобразовании управления казахами Оренбургско-
in и Сибирского ведомств // ПСЗРИ-2. Т. 43: 1868. Отд. 2-е. № 46380. СПб., 1873.
< 364-365.
•* Здесь и далее статьи указаны по: 1868 г. октября 21. Временное Положение об
s и|)авлснии в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях //
Материалы по истории политического строя. С. 323-340.
167
ных атаманов в отношении частей Сибирского казачьего войска, дис¬
лоцированных в этих областях. Военные губернаторы назначались
на должности и увольнялись императором по представлению МВД.
согласованному с генерал-губернаторами и военным министром. На
время отсутствия военного губернатора в области его обязанности
возлагались на вице-губернатора либо на иное лицо, губернатором
назначенное. Военные губернаторы Уральской и Тургайской обла¬
стей получали права и обязанности губернаторов по общему зако¬
нодательству, а Акмолинской и Семипалатинской - по Сибирским
учреждениям с дополнениями, предусмотренными Временным по¬
ложением. Для заведования регулярными и казачьими войсками
при военных губернаторах учреждались особые военные управле¬
ния. Кроме того, при них состояли чины для поручений (один стар¬
ший и два младших)1, а вот особых канцелярий не полагалось (§ 2,
20-30). Переписка военного губернатора, как и во всех внутренних
губерниях России, возлагалась на соответствующие отделения об¬
ластного правления (§38).
Председателем областного правления, согласно Временному
Положению 1868 г., становился вице-губернатор, который также
назначался и смещался императором по представлению министра
внутренних дел, но при согласовании уже только с генерал-губерна¬
тором. Назначение и увольнение прочих чинов областного и уездно¬
го управления регулировалось общими основаниями для областей
Оренбургского ведомства и Сибирским учреждениями - для обла¬
стей Западно-Сибирского ведомства. Областное правление должно
было состоять из трех отделений - распорядительного, хозяйствен¬
ного и судного - во главе с советниками. Права и обязанности всех
чинов областного правления регулировались общими губернскими
учреждениями. В общем присутствии областное правление функ¬
ционировало как губернское правление, палат гражданского и уго¬
ловного судов, казенной палаты и управления государственных
имуществ, руководствуясь при этом общеимперскими правилами.
Корме того, областное правление заведовало и гражданским стро¬
ительством в степи. Для решения соответствующих вопросов к за¬
седаниям в областном правлении приглашались областной доктор,
областной архитектор и чиновники по горной и лесной частям.
Делопроизводство в правлениях следовало организовать в соответ¬
ствии с особой инструкцией МВД, согласованной с генерал-губерна¬
торами (§ 32-37,40).
1 1868 г. октября 21. Временные расписания должностей в областях Акмолинской
и Семипалатинской // ЦГА РК. Ф. 15. On. 1. Д. 246. Л. 18.
168
В каждом отделении областного правления под руководством
\ нравляющего (советников) трудились по два делопроизводителя
|| их помощника. На все правление полагалось иметь журналиста,
"\ чгалтера, его помощника (экзекутора), по одному переводчику
« персидского и татарского языков, заведующего архивом, облает-
пых доктора и архитектора, а также чиновника по лесной части.
Учреждавшаяся в Уральской области прокурорская часть должна
< «мла состоять из двух чиновников1.
Проект Положения об управлении в степных областях Орен-
• •vprcKoro и Западно-Сибирского генерал-губернаторств (далее -
проект Положения) предлагал ввести в областях нотариальную часть
и составе областного правления, возложив обязанности старшего но-
| мриуса на одного из его чинов, а обязанности нотариуса в уезде - на
чудного судью2. Временное положение, не меняя сути, упростило
формулировку: передало совершение и засвидетельствование разно-
| •» рода актов областным правлениям, а уездным судьям - свидетель-
< I иование доверенностей и различных актов в уездах. Прокурорский
млдзор в областях должен был быть установлен на общем основании,
I йот финансовые, контрольные и почтовые учреждения продолжа-
||| функционировать на прежних основаниях вплоть до выработки
I 1л1шыми начальниками края предложений по их преобразованию
($41-43).
Медицинскую часть в каждой области возглавлял областной
тктор с правами губернского врачебного инспектора. В уездах же,
кроме уездного врача, на которого особо возлагались заботы о рас¬
пространении оспопрививания, состояла еще и повивальная бабка.
I временное положение особо отмечало: «Уездный врач обращающим-
< ч к нему для лечения киргизам подает безвозмездно медицинскую
■ и >мощь и снабжает больных медикаментами бесплатно... Сверх того,
. гздный врач обязан ежегодно объезжать уезд и подавать в аулах
медицинскую помощь безвозмездно*. Казахам разрешался также до-
• I уп в любые (гражданские и военные) лечебные заведения с компен-
• .щией затрат несостоятельным (§ 52-57).
Главой уездной администрации становился уездный начальник.
I му присваивались права и обязанности уездных исправников по
общероссийскому положению. Уездным начальникам Уральской
• власти, а также Иргизскому, Тургайскому и Кокпектинскому под¬
чинялись дислоцированные в уездах войска и укрепления. При
\гздных начальниках состояли помощники (старший и младший),
1 Там же. Л. 18-18 об.
2 Положение об управлении в степных областях. С. 7.
169
о
Таблица 23
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СТЕПНЫМИ ОБЛАСТЯМИ. 1868
у годный врач, фельдшер, повивальная бабка и канцелярия. В случае
• > геутствия начальника его обязанности исполнял старший помощ¬
ник, который на постоянной основе заведовал уездной канцеляри-
< ii в составе двух письмоводителей и двух их помощников, а также
писцов1. Власть уездного начальника простиралась на всех жителей
\езда, в т. ч. и на казачье население. Существовавшие полицейские
управления в Уральске, Омске, Петропавловске, Семипалатинске и
Усть-Каменогорске сохранялись без изменения, а в г. Акмолинске
полагалось учредить должность полицейского пристава (в преды¬
дущем проекте - городничего). Учреждения, заведовавшие город¬
ским хозяйством, существовавшие в отдельных городах, оставались
ю преобразований на прежних основаниях (§ 44-50). Временное
положение согласилось с мнением, выраженным в министер¬
ском проекте Положения об учреждении в составе Уральской и
( семипалатинской областей, кроме ординарных уездов, двух при-
«тавств (Мангышлакского и Зайсанского), организуемых на основа¬
нии особой инструкции (§ 13,16).
Судебную часть в каждом уезде должен был составить уездный
судья с небольшим штатом писцов и переводчиков2.
Как уже отмечалось, кочевое население каждого уезда делилось на
ш >лости, а те, в свою очередь, на аулы. Структура уезда утверждалась
поенным губернатором с учетом нормы - в каждом ауле 100-200, а
п волости 1000-2000 кибиток. При формировании волостей прел¬
агалось учитывать хозяйственный фактор - близость казахских зи¬
мовок. Переход кибиток из аула в аул разрешался с согласия кибит-
ковладельцев обоих аулов и утверждался полицейскими властями, а
переход аулов - с согласия уездного начальника.
Аулы заведовались аульными старшинами, а волости - волост¬
ными управителями. Обе эти должности являлись выборными из
iex лиц, «кто пользуется уважением и доверием народа, не опоро¬
чен по суду, не находится под следствием и имеет от роду не менее
25-ти лет». Выборы управителей предшествовали выборам старшин.
Гъезд выборных от каждой полусотни волостных кибиток изби-
1>ал волостного управителя и его кандидата. В качестве наблюдате-
ш за порядком в этих выборах участвовал уездный начальник или
его помощник, которым при этом запрещалось вмешиваться в ход
и ла. Аульного старшину и его кандидата выбирали выборщики от
каждого десятка кибиток. В качестве наблюдателя при выборах при¬
сутствовал волостной управитель. Победителем на каждых выборах
1 1868 г. октября 21. Временные расписания должностей. Л. 18 об.
2 Там же.
171
считался набравший простое большинство голосов, а следующий за
ним становился кандидатом. Волостные управители и их кандидаты
утверждались военным губернатором, а старшины с кандидатами -
начальником уезда. Право отстранения этих должностных лиц от
исполнения обязанностей было предоставлено губернаторам и уезд¬
ным начальникам соответственно. Срок полномочий управителей и
старшин устанавливался в три года. Волостные съезды перед проце¬
дурой выборов определяли размер содержания волостным и аульным
(для последних одинаковое по всей волости), которое собиралось по
общественной раскладке одновременно с взиманием кибиточной по¬
дати. Управителям и старшинам надлежало выдавать особые бронзо¬
вые знаки и печати (§ 58-83).
На волостных управителей возлагалась полицейская и распоря¬
дительная власть в волости. Находясь в непосредственном подчине¬
нии уездного начальника, волостные управители были обязаны сле¬
дить за безопасностью в волости (в первую очередь предотвращать
барымту), исполнением законов, внесением податей и повинностей,
приведением в исполнение решений народных судов и т. п. За не¬
повиновение и малозначительные проступки волостной управитель
мог наказывать провинившихся штрафом до 3 руб. или арестом на
срок до 3 суток приговором волостного съезда. Утвержденным уезд¬
ным начальником в распоряжение управителя назначалось опреде¬
ленное число рассыльных с содержанием на общественный счет по
раскладке. Аульный старшина непосредственно подчинялся волост¬
ному управителю и исполнял в пределах аула те же самые обязан¬
ности. О лицах, не исполнивших его приказаний или совершивших
незначительные проступки, аульный должен был доносить волостно¬
му управителю для принятия соответствующего решения (§ 84-90).
Для казахов всех областей устанавливалась подсудность во¬
енному суду, суду по общим законам империи и народному суду.
Военному суду подлежали дела по государственной измене, сопро¬
тивлению властям, нападениям на почты и казенные транспорты,
повреждение телеграфных линий, убийство должностных лиц и, что
следует особо отметить, убийство лиц, изъявивших желание принять
христианство. Прочие случаи убийства, разбой, грабеж, барымта, на¬
падение на торговые караваны, побег за пределы империи, поджоги,
фальшивомонетчество, хищение казенного имущества, должностные
преступления первичной администрации были отнесены к подсудно¬
сти по общему уголовному законодательству. Уголовные и граждан¬
ские дела казахов с русскими и представителями других народностей
разбирались по общим законам империи. Остальные уголовные дела
казахов, равно как и их взаимные иски на любую сумму должны были
разбираться народным судом. Обыватели казачьих войск судились
по общеимперским законам либо на основании военных постанов-
172
м'ний, в зависимости от служебного статуса на момент совершения
преступления. А для маловажных проступков и гражданских дел у
них сохранялись станичные суды (§ 92-100).
К органам судебной власти в степных областях были отнесены
\< здные судьи, военно-судные комиссии, областные правления и
< < нат. Должность уездного судьи с правами и обязанностями миро-
I1OI 0 судьи по Уставам 1864 г. и судебного следователя учреждалась
и каждом уезде. Военно-судные комиссии рассматривали дела, под-
и жавшие военному суду. На основании Временного положения об-
Iлетные правления решали уголовные и гражданские дела, не под-
< v/шые военному суду и уездным судьям. Апелляционные жалобы на
неокончательные решения уездного судьи по уголовным (если при-
I < июром определялись арест на срок свыше 3 суток или штраф более
ИЮ руб.) и гражданским делам (по искам на сумму более 100 руб.)
вносились в областное правление, решавшее окончательно дела на
* \ мму до 2000 руб. А жалобы на областное правление вносились в
Правительственный сенат (§ 101,102, НО, 111,117,118,128,129,132,
133).
В вопросах организации народного суда у казахов между про¬
ектом Положения об управлении в степных областях и Временным
11оложением 1868 г. есть определенные различия. Соответствующий
I >л;щел проекта Положения, так же как и раздел о русском суде, вклю¬
чал перечень судебных инстанций. Для народного суда это были
пи и, волостные съезды биев и чрезвычайные съезды биев1. Однако в
v I нержденное Временное Положение эта статья не вошла. Не исклю¬
чено, что это было сделано с целью несколько принизить значение
народного суда, подчеркнуть, что его следует сопоставлять с россий-
< кпм судом, воспринимать его равновеликим ему.
Для разбора подлежащих народному суду уголовных дел, а так-
*с гражданских тяжб и исков, в каждой области выбиралось от 4 до
S биев. Эти выборы должны были проходить одновременно с выбора¬
ми волостных управителей в том же порядке и на тот же срок (3 года).
Ьисм мог стать человек, достигший 25-летнего возраста и не подвер-
(авшийся судебному преследованию. В должностях они утвержда-
шсь военным губернатором, а вместо жалованья получали установ¬
очный обычаем штраф с виновного - бийлык, размер которого по
имущественным искам не мог превышать 10 % от стоимости иска. От
медного начальника бии получали установленные бронзовые зна¬
ки и печати. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей бии
1 Положение об управлении в степных областях. С. 21.
173
должны были подвергаться суду на основании общих законов импе¬
рии (§ 135-140).
За казахами оставалась возможность по обоюдному согласию сто¬
рон обращаться не только к биям, но и к другому доверенному лицу
для третейского суда. Принятые таким образом решения признава¬
лись окончательными на любую сумму. Если стороны не могли дого¬
вориться о выборе посредника, то дело должно было рассматриваться
бием из волости ответчика, на которого падал выбор истца. При этом
ответчик имел право отвести только двух биев из трех указанных ист¬
цом (§ 142-143).
Суд биев велся гласно и публично. Они разбирали дела на сум¬
му до 300 руб., но окончательные решения принимали по искам до
30 руб. Местные начальники были обязаны доставлять в суд ответ¬
чиков и свидетелей, но им строго запрещалось вмешиваться в про¬
цесс судопроизводства. Приведение решений суда в исполнение
возлагалось на волостных управителей. Им же вносились отзывы
на неокончательные решения биев для передачи волостному съез¬
ду. Периодически созывавшиеся волостные съезды биев с участием
всех народных судей волости и в присутствии волостного управи¬
теля, рассматривали дела на сумму свыше 300 руб. Съезды могли
разбирать дела на любую сумму, но окончательные решения при¬
нимали по искам до 500 руб. Отзывы на неокончательные решения
приносились уездному начальнику, который доставлял их в област¬
ное правление, а то уже либо утверждало принятое волостным съез¬
дом постановление, либо выносило дело на решение чрезвычайного
съезда. Чрезвычайные съезды биев, кроме вышеупомянутого повода,
должны были созываться и для рассмотрения дел, в которые были
вовлечены несколько волостей уезда. Они созывались по мере не¬
обходимости распоряжением уездного начальника. Если же дело
касалось нескольких уездов, то решение о созыве съезда принимали
начальники этих уездов по согласованию. Наблюдение за порядком
на съезде возлагалось на уездного начальника или специально коман¬
дированного им чиновника, которые не должны были вмешиваться в
ход самого разбирательства, которое велось на основании казахского
обычного права. Все постановления чрезвычайных съездов биев при¬
знавались окончательными (§ 144-160).
На суд биев возлагалось также решение по народным обычаям
брачных и посемейных дел. Однако оставалась возможность обжа¬
ловать решение бия у уездного начальника, а на последнего пожало¬
ваться военному губернатору (§ 162-163). По взаимному согласию
казахи могли обращаться и к русскому суду, а находящиеся в обла¬
стях торговцы при желании могли разбирать свои дела в суде биев
(§ 165-166).
174
Что касается податей, то для казахов устанавливался кибиточ-
Nмй сбор в размере 3 руб. с кибитки. Исчисленную в целом по во-
инти сумму сбора волостные съезды выборных раскладывали по
iv. iaM в зависимости от их благосостояния (числа скота, развития
н'мледелия и промыслов). А аульный сход выборных с учетом того
м* обстоятельства распределял назначенную сумму уже непосред-
< I пенно между хозяевами кибиток. Волостные управители и ауль¬
ные старшины от внесения кибиточной подати не освобождались.
1.1ТО закон установил: «Льготы от платежа кибиточного сбора и дру-
I их повинностей, дарованные семействам покойных хана Ширгазы
Хпчувакова и султанов Баймухамета Айчувакова, Ахмеда и Арслана
1/кантюриных, равно как и семействам киргизов, убитых и ранен¬
ных в 1844 году в отряде, действовавшем против мятежного Султана
Кгнесары Касымова, остаются в своей силе». Кроме указанных лиц от
и чатежа сбора освобождались прямые потомки ханов Уали и Бокея.
И.шмание кибиточного сбора осуществляли аульные старшины и
и к-тавляли его волостному управителю для передачи уездному на¬
чальнику, который сдавал полученные средства в соответствующие
финансовые учреждения. Из поступившей с каждой волости суммы
К) % раз в три года поровну распределялись между волостными вы¬
борными (§ 168,178,181,185-187,190,191,194).
Кроме кибиточной подати на казахов распространялся общий па-
• иортный сбор. Что касается земских повинностей, распределявших-
< I но раскладке, то к ним были отнесены: содержание лиц первичного
мгетного управления, починка мостов, почтовых трактов, предостав-
к ние кибиток для перевозки больных во время летовок, отвод ки¬
биток и поставка топлива командированным в степь чиновникам.
II редоставление лошадей для проезда чиновников по степи вне трак-
IUB, а также перевозочных средств для военных нужд должны были
• и уществляться на возмездной основе (§ 196, 204-207).
Земли, занятые кочевьями, были объявлены государственными,
предоставленными казахам в общественное пользование. Собствен¬
никами признавались лишь лица, имеющие на земельную собствен¬
ность действительные акты. Зимние стойбища устанавливались по
фактическому пользованию. В случае поземельных споров между
полостями дело должно было решаться особыми съездами с участи¬
ем трех выборных от каждой волости, созывавшимися по решению
поенного губернатора. Зимовки между аулами распределялись во-
юстными съездами выборных, а в аулах - аульными сходами вы¬
борных пропорционально размерам хозяйств и количеству скота. На
« иоих зимовках казахи имели право строить жилые и хозяйственные
постройки, признаваемые частной собственностью. «Земли, заня-
I ые постройками, переходят в наследственное пользование, доколе
175
существуют строения; с уничтожением оных земли возвращаются
обществу». Такой же статус получали и постройки, возведенные на
пашнях. Летние кочевки на основании народных обычаев предостав¬
лялись волостям в пределах всего своего уезда с предложением не
выходить за его пределы. А вот за казахами Сырдарьинской области
сохранялось право перехода на летовки в области Оренбургского ве¬
домства. Взаимным согласием обществ обусловливалось заведение
казахами хлебопашества и сенокошения (§ 210-219, 223).
Казахи получали возможность уступать свои участки целиком
или частями в пользование русских «по добровольному соглашению,
которое должно быть засвидетельствовано в уездном управлении».
А за кочевание на войсковых землях они должны были вносить от¬
дельную плату. Земли для золотодобычи и горных промыслов вы¬
делялись разработчикам на основе добровольных соглашений с
землевладельцами или казахскими обществами (в отношении зимо¬
вок). На летовках был установлен порядок, общий для всех казен¬
ных земель. Рыбный промысел на зимовках принадлежал казахским
обществам, а на летних кочевьях признавался свободным. Закон
ликвидировал право русских и местных чиновников на получение
служебных наделов. При этом власти желали превратить уездные
центры в полноценные города, а потому предусмотрели целый ряд
мер: безвозмездное отведение земли для поселенцев; бесплатную
выдачу леса для построек; отвод в пределах поселения отдельного
участка для желающих заниматься земледелием. Русским поселен¬
цам следовало предоставить льготы, полагающиеся причисленным к
городам Сибирской степи. При этом башкиры, татары и «азиатские
выходцы», пожелавшие приписаться к городам и селениям, не полу¬
чали льгот, предоставленных русским. Все леса в регионе объявля¬
лись государственной собственностью, и лесные участки могли по
решению областного начальства передаваться в пользование рус¬
ским поселениям и казахским обществам безвозмездно или за плату
(§220,224-231,234-239).
Временное положение давало казахам права, предоставленные
сельским обывателям империи. На общем основании им позволя¬
лось приобретать права и преимущества других сословий. Казахи
освобождались от рекрутской повинности пожизненно, а при перехо¬
де в податное имперское сословие - на пять лет от соответствующей
подати. Во взаимных делах между собою они освобождались от гер¬
бового сбора. Принявшим христианство казахам разрешалось оста¬
ваться в своих обществах или прикочевывать к русским селениям в
степи, сохраняя все свои права. Они могли приписываться к любым
сельским и городским обществам без их предварительного согла-
176
ия. За усердную службу казахи, состоящие по уездному и местному
правлению, могли награждаться почетным гражданством, орденами
и медалями, почетными халатами, подарками и денежными награда¬
ми (§ 234-250).
Духовные дела казахов изымались из ведения Оренбургского ма-
' - >мстанского духовного собрания. Тем не менее местные муллы через
я нее гражданское управление подчинялись Министерству внутрен¬
них дел. В каждой волости полагалось иметь не более одного муллы,
■ мтрый должен был избираться исключительно из российских пол¬
ипных казахов: «Муллою может быть всякий, способный к тому по
понятиям киргизов, если он не опорочен по суду и не находится под
- идствием». Выбор муллы оформлялся общественным приговором,
■ игорый через уездного начальника предоставлялся на рассмотре-
• пи* областною правления. Утверждал муллу в должности военный
| vпернатор на основании определения правления. Существовавшее
и Западно-Сибирском генерал-губернаторстве звание указных мулл
иразднялось. Не занимая привилегированного положения, муллы
индлежали внесению всех податей и повинностей, если эту обязан¬
ность не принимали на себя общества по соответствующим пригово¬
рим. Строительство мечетей в Степи дозволялогсь исключительно с
pi ^решения генерал-губернатора. А устройство при мечетях школ и
| "обще преподавание муллами грамоты - с разрешения начальни-
• и уезда. Содержание мечетей, школ и мулл могло осуществляться
•" »тествами, но не на основе общей раскладки: не желающие участво-
I II ь в этом могли уклониться от взносов. Вакфы в степных областях
• к- допускались (§251-261).
Выше уже обращалось внимание на разночтения проекта Ноло-
м пия и Временного положения 1868 г. В отношении раздела об
правлении духовными делами казахов это касается лишь одного
момента. В закон не попала совсем небольшая статья проекта: «Все
mvллы равны между собою»1. Ее появление объясняется стремлени-
• м полностью исключить возникновение мусульманской духовной
иерархии в регионе. А исключение ее ходе обсуждения документа в
I • к ударственном Совете может быть объяснено уверенностью в том,
но у всей вертикали российской власти в степных областях и без
I • н о было достаточно законных ресурсов для противодействия укре-
и к пию ислама в регионе.
Другое отличие двух документов касается определения контин-
н ита будущих уездных школ. Проект Положения предлагал на пер-
I ' к* время учредить в каждом месте пребывания уездного управления
1 11оложепие об управлении в стенных областях. С. 39.
177
по одной общей школе для русских и казахов1. Закон же предписал
принимать в эти школы «всех без различия народностей» (§ 262).
Временное положение предписывало выделять на содержание
школ особые суммы, которые должны были распределяться между
уездами по потребностям. Школьная программа устанавливалась
генерал-губернаторами по согласованию с Министерством народ¬
ного просвещения. Кроме того, казахским детям разрешалось по¬
ступать безвозмездно или за незначительную плату в станичные и
сельские школы. А школьным учителям дозволялось обучать казах¬
ских детей у себя на дому только с разрешения местного начальства.
Наблюдение за школьным и частным преподаванием возлагалось на
уездное и областное начальство, а высший надзор - на Министерство
народного просвещения. Все существовавшие школы оренбургского
и сибирского ведомств впредь до преобразования оставались в преж¬
нем их виде (§ 263-268).
Штаты степных областей в проекте2 несколько отличались друг
от друга. В каждом областном управлении состояли: военный губер¬
натор; один старший и два младших чиновника особых поручений
при нем; областное правление в составе вице-губернатора, трех со¬
ветников (управляющих отделениями), шести делопроизводителей
и шести их помощников, журналиста, бухгалтера и его помощника,
заведующего архивом, двух переводчиков персидского и татарско¬
го языков, областного доктора; областного прокурора с письмово¬
дителем прокурорской канцелярии. В Тургайской, Акмолинской и
Семипалатинской областях сверх того предлагалось иметь област¬
ного архитектора и чиновника по лесной части, в двух последних
дополнительно - по горному ревизору. Все областные правления
имели право нанимать писцов, сторожей (в т. ч. лесных) и рассыль¬
ных. Каждой области выделялись по 8000 и 1000 руб. на устройство
и содержание совместных (русских и казахских) школ и возмеще¬
ние затрат на медицинское обслуживание несостоятельных казахов
соответственно.
Уездное управление в уездах Уральской и Тургайской областей, а
также в Кокпектинском уезде Семипалатинской области полагалось
составить из уездного начальника, одного старшего и младшего (из
казахов) его помощников, уездного врача, фельдшера, повивальной
бабки и канцелярии уездного начальника в составе двух письмово¬
дителей. Судебную часть в уезде должен был представлять уездный
судья. Различия в штатах уездов этих областей заключались лишь
1 Положение об управлении в степных областях. С. 39.
2 Здесь и далее: Штаты управлений в областях: Уральской, Тургайской, Акмолин¬
ской и Семипалатинской // Там же. С. 41 —54.
178
•i не котором различии чиновничьих окладов. Канцелярии уездных
м.«'1альников Акмолинской и трех уездов Семипалатинской обла-
н ii предлагалось усилить двумя помощниками письмоводителей.
11 иесь должностные оклады чиновников не были фиксированны-
• II для всех управлений. При каждой уездной канцелярии полага-
н м I» иметь писцов, рассыльных, переводчиков, а кое-где и сторо-
м ii по найму. В г. Акмолинске предлагалось учредить должность
••lx иннчего.
Отдельное, но вместе с тем единообразное устройство должны
• i i. in получить Мангышлакскоеприставство Уральской и Зайсанское
ц|»1ктавство Семипалатинской областей. Их администрацию предла-
i.i юсь составить из пристава, его помощника (заведующего канце-
| ipneii), делопроизводителя по военной и гражданской частям, двух
ii псарей (старшего и младшего). Обоим приставам выделялись сум-
1м па наем рассыльных и другие конторские затраты1.
Новый закон, безусловно, стал важной вехой на пути сближе¬
нии Казахской степи с остальными частями Российской империи.
1иквидация специфических областных управлений казахами, уни¬
фикация их администрации в рамках областей, близких уже к обще-
I•• •< спйским губерниям, введение общегосударственных учреждений
и институтов свидетельсвуют о завершении в казахском субрегионе
1111гтральной Азии функционирования системы прямого управления
и форсировании превращения его в ординарную часть государства.
Появившиеся в степи органы пусть не полностью, но в основном
полировали общегосударственную систему. Создавались коллеги-
• и.иые учреждения, более правильную организацию получали соци-
• I оная сфера (здравоохранение, образование) и податное обложение.
При этом не следует сбрасывать со счетов недопущение предста¬
телей коренных народностей к участию в коллегиальных админи-
Фативных органах, определенные ограничения при формировании
и функционировании их общественного управления. Новым законом
• меть, конечно же, уже закладывала фундамент для будущей кре-
м,янской колонизации Степи и сокращения традиционного казах-
м>го землепользования. Но все эти меры не были пока еще такими
• иными, а само Временное Положение в значительной степени еще
• '\раняло некоторые традиционные нормы и институты.
Однако, распространяя на край значительную часть общероссий-
| их установлений, предоставляя казахам права сельских обывате¬
ли империи, причем даже с серьезными льготами, правительство на
• vie подтверждало неуклонность своего курса на неразрывное сра¬
1 Штат управлений Мангышлакского и Зайсанского ириставств // Там же. С. 55.
179
щивание Казахской степи с внутренними областями России в единое
и неделимое государство.
Закон 1868 г. потребовал создания новой правоприменительной
практики. А так как своей первоочередной задачей краевое и област¬
ное начальство видело в обеспечении порядка и безопасности в степи,
то и исходившие от него документы касались именно этих вопросов.
Недаром утвержденная военным губернатором Семипалатинской
области в начале 1870 г. Инструкция волостным управителям и ауль¬
ным старшинам, не касаясь процедурных деталей, включала разде¬
лы: «Общие обязанности волостных управителей», «Обязанности по
надзору за подчиненными и местопребывании», «Обязанности по де¬
лам следственным-судебным», «Обязанности по пресечению неспра¬
ведливых жалоб и ябед», «Обязанности по надзору за малолетними
сиротами и вдовами», «Обязанности по развитию между киргизами
разных промыслов и хлебопашества», «Обязанности по исправному
содержанию дорог, мостов и проч.», «Обязанности по охранению об¬
щественного порядка и учреждений правительства», «Обязанности
по охранению правил нравственности и личной и имущественной
безопасности», «Обязанности по выдаче паспортов и по надзору за
иногородними лицами», «Обязанности по удалению порочных людей
из волости», «Обязанности по охранению казенного и общественно¬
го интересов», «Обязанности по охранению лесов», «Обязанности по
охранению народного здравия и возможному устранению скотских
падежей», «Обязанности по охранению от пожаров». И лишь 5 статей
из 47 касались канцелярских вопросов и отчетности1.
Введение в действие Временного Положения 1868 г. проходило не
совсем уж гладко. Сохранились сведения о сопровождавших этот про¬
цесс беспорядках2. В связи с этим хотелось бы остановиться на одном
лишь эпизоде, связанном с новым шагом на пути огосударствления
местной администрации. Несмотря на то что, как отмечалось выше,
реформы 1867 и 1868 гг. стремились весьма аккуратно затронуть пер¬
вичное управление, некоторые нововведения, вполне очевидные для
остальной России, вызвали в Центральной Азии неожиданное не¬
понимание. Сказывались цивилизационные различия, которые еще
предстояло смягчить в ходе длительного процесса аккультурации.
Речь идет о нежелании вновь избранных должностных лиц мест¬
ной первичной администрации принимать должностные знаки отли-
1 1870 г. февраля 5. Инструкция волостным управителям и аульным старшинам //
ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 8172. Л. 292-304.
2 Имеются в виду волнения казахов в Уральской и Тургайской областях в 1868-
1869 гг. и на Мангышлаке в 1870 г. См.: История Казахстана (с древнейших времен до
наших дней): В 5 т. Т. 3. Алматы: Атам^ра, 2000. С. 419 424.
180
• ич. Нам уже известно, что организация административных аулов и
•и* 1<>стей в казахских областях Западной Сибири завершилась вес-
и ч1 летом 1869 г., а менее года спустя в уезды поступили бронзо-
и|.ц .должностные знаки, и акмолинский военный губернатор в марте
| к /0 г. докладывал главному начальнику края о том, что от принятия
и* >их знаков отказались управители двух волостей и несколько биев
• i<I том основании, что по магометанским законам воспрещается на-
и>,кч'ние на себя изображения, имеющего вид креста, так как крест
• и>г находится на знаке вверху императорской короны». При этом
прочие волостные управители приняли свои знаки безропотно1.
При этом генерал-майор Н. П. Окольничий, со слов уездного на-
| | м.ника, пояснил, что «эти действия их не остаются без сочувствия
• ■ стороны киргизов других волостей, которые надеются, что ныне
и иотовленные бронзовые знаки будут заменены золотыми медаля¬
ми на манер выдаваемых в награду, и что эти сомнения влиятельных
| мргизов, со дня на день распространяющиеся в местах населения,
| к гавили его приостановиться в выдаче знаков...»2. Из докладов
< аного начальника военный губернатор сделал вполне обоснован-
||ый вывод о том, что знатные казахи во введении таких «христиан-
• к их» знаков отличия увидели намерение правительства поколебать
II народе устои ислама: «Перенеся с молчанием, но тем не менее с
| ранним раздражением ряд преобразовательных мер, хотя и должен-
• | нующих, несомненно, повести к процветанию киргизского народа,
• » шако существенно затронувших многие интересы, с которыми он
• роднился, народ, естественно, остановился на том предмете, в кото¬
ром считал себя полным хозяином, - на своей вере»3. Сам же гене¬
рал-майор Окольничий утверждал, что бронзовые знаки казахи рас-
• млтривали как второй после выведения местных духовных лиц из
m дсния Оренбургского магометанского духовного собрания шаг в
и 1с постепенной ликвидации ислама в Казахской степи.
Завершая свой доклад, акмолинский областной начальник просил
и перал-губернатора не принимать никаких строгих мер, «дабы не
Раздражить народ в самом священном его чувстве»4.
Поразмыслив какое-то время над сложившейся ситуацией, гене¬
рал-губернатор спустя почти две недели согласился с Н. Окольничим
и Iом, что событию этому не стоило придавать особого значения и тем
«»<>лее прибегать к каким-либо мерам принуждения. «Но тем не ме¬
1 1870 г. марта 26. Представление военного губернатора Акмолинской области гс
и- 1>лл-гу6ернатору Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 13. Д. 18556. Л. 12.
2 Там же. Л. 2.
3 Там же. Л. 2-2 об.
1 Там же. Л. 4 об.
181
нее, - писал А. Хрущов, - необходимо, чтобы г<оспода> уездные на¬
чальники путем убеждений склоняли по возможности должностных
лиц киргизского управления к принятию таковых [знаков. - Д. В.],
объясняя им, что знаки эти установлены собственно для отличия
должностных лиц от прочих киргизов и что ношение их обязательно
только при исполнении служебных обязанностей, а неприятие оных
будет неблагосклонно принято начальством как неподчинение слу¬
жебному порядку»1.
Однако в стремлении найти простую и легко устранимую причину
неприятности главный начальник края не поддержал Окольничего в
его рассуждениях о взаимоотношениях ислама и власти в степных об¬
ластях, подчеркнув тем самым свою сознательную приверженность
мерам, направленным на ограничение консолидации местного духо¬
венства. «Зная, насколько киргизы падки ко всем знакам отличия, я
не могу отнести этого явления к фанатизму, воспрещающему носить
знак, на котором имеется изображение креста. Многие киргизы из
числа самых влиятельных имеют орденские знаки и носят их посто¬
янно. Причину этого явления едва ли не следует искать в подстре¬
кательстве прежних мулл или, быть может, иных злоумышленников,
что необходимо было бы выяснить негласным и весьма осторожным
дознанием». При этом генерал-губернатор выразил уверенность, что
начальнику области удастся разрешить все вопросы во время лично¬
го объезда вверенной ему территории2.
Как сообщил позднее Н. П. Окольничий, при подъезде к
Акмолинску его встретили волостные управители уезда - все как
один без должностных знаков. Причем знаки отсутствовали и у сыно¬
вей полковника Джеикпаева, и бывшего советника областного прав¬
ления Коченова, которые сами зарекомендовали себя ревностными
чиновниками. Проведенное областным начальником разъяснение,
что должностные знаки, надеваемые во время исполнения служеб¬
ных обязанностей, ни в коей мере не противоречат мусульманской
вере, к которой российское правительство проявляет уважение, во¬
зымело действие. После этого все волостные управители, как и дру¬
гие должностные лица уезда, в течение двухнедельного пребывания
военного губернатора в Акмолинске постоянно носили на себе брон¬
зовые знаки3. При этом управитель Бактыбай Киреевской волости
Джукен (в других документах - Джузесар) Айдеркин, в свое время
1 1870 г. апреля 8. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири военному
губернатору Акмолинской области // ГИЛОО. Ф. 3. Оп. 13. Д. 18556. Л. 5.
2 Там же. Л. 6 -6 об.. 5-5 об.
3 1870 г. июля 18. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Он. 13. Д. 18556. Л. 11 13.
182
ni |жым открыто выступивший против ношения должностных зна-
|<щ. оказался на стороне казахов, отказавшихся от претензий против
православного креста «как в видах собственного самосохранения, бо-
и I. подвергнуться ответственности за сделанное им первым заявле-
>| иг противу знаков, так и из чувства мести за потерю власти по смене
• шиз волостных управителей»1.
Гем не менее военный губернатор во избежание недоразумений
i<м порядился заключить Айдеркина в местную гауптвахту с тем,
попы позднее переправить до дальнейших распоряжений в Петро-
| мидовский тюремный замок. Вместе с тем, признавая его дальнейшее
и I к бывание в области нежелательным, Н. Окольничий обратился к
\ Хрущову с предложением выслать Айдеркина административным
порядком в одну из внутренних губерний империи «впредь до того
•Чимени, пока не установится окончательно в народе спокойствие»2.
В завершение своего доклада, уверяя главного начальника края,
но инцидент практически полностью исчерпан и Положение 1868 г.
|наклонно и твердо внедряется в повседневную жизнь области, гене-
|м i-.майор Окольничий посетовал, что должностные лица близлежа¬
щих уездов Семипалатинской области до сих пор не получили свои
шаки и, видя в этом принципиальное упущение, просил генерал-гу-
< и рпатора вмешаться3.
11репровождая это представление, равно как и предыдущее, в МВД,
VII. Хрущов объяснил министру отсутствие должностных знаков у
| .махов Семипалатинской области их несвоевременным заказом на
\ ггайских заводах, а заодно и просил разрешения на реализацию
пре дложения Окольничего в отношении Джузесара Айдеркина4.
Со 2 июля Айдеркин томился в заключении без предъявления об-
п| тения, допроса и соблюдения следственных действий. Скот, жены
м малолетние дети остались без призора, здоровье немолодого уже
казаха расстроилось. Просьбы к областному прокурору и губернато¬
ру об освобождении из-под стражи или под поручительство, а также
попытки выяснить причины ареста и добиться расследования успе¬
хом не увенчались5. К тем же лицам с просьбами об освобождении
< вращалась и его жена Копея. Но все дело в том, что административ¬
ное задержание не предполагает обычных следственных процедур и
1 Там же. Л. 1 4.
1 Там же. Л. 14 об. - 15.
3 Там же. Л. 16 об.
* 1870 г. августа 1. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири к министру
• нутренних дел //Там же. Л. 17-17 об.
’ 1870 г. октября 5. Прошение Джузесара Айдеркина генерал-губернатору Запад¬
ном Сибири // Там же. Л. 22-23.
183
судебного разбирательства. Фактически судьба ее супруга была пред¬
решена. И в расчет здесь не шла ни почти тридцатилетняя (с 1843 г.)
безупречная служба волостным управителем, ни заслуженные две
медали и кафтан1. Дело приобрело политическую окраску и действи¬
тельно не могло завершиться признанием невиновности бывшего во¬
лостного. На обращение супруги задержанного А. Хрущов приказал
ответить, что его дело передано на усмотрение министра внутренних
дел, без решения которого ее просьба не может быть уважена2.
5 октября, в день, когда Айдеркин подписал свое очередное про¬
шение к генерал-губернатору, в адрес последнего из столицы было
направлено предписание министра внутренних дел о направлении
бывшего волостного управителя на жительство в Ярославль «впредь
до того времени, пока установится окончательно между киргизами
спокойствие»3.
Беспокойная Копея Айдеркина (и женщину можно понять) вновь
обращается к А. П. Хрущову. Но на сей раз становится очевидным,
что причину задержания ее мужа и перспективу ограничения свободы
супруге уже разъяснили. «Содержащийся в Петропавловском тюрем¬
ном замке муж мой киргизец Акмолинской области Джузефар [так
в тексте. - Д. В.] Айдеркин, вследствие распоряжения г<осподи>на
министра внутренних дел, за подстрекательство будто бы избранных
в волостные начальники киргиз к непринятию ими принятых знаков
на эти должности предназначен к высылке на житие в г. Ярославль
до водворения спокойствия в области; но как волнения между кир¬
гизами и подстрекательства мужа моего не было и нет, то имею честь
покорнейше просить Ваше высокопревосходительство, приостано¬
витесь высылкой мужа моего...»4. На это прошение легла резолюция
главного начальника края: «Отказано лично, но уведомить об этом
через полицию»3.
Не унимался и супруг. Узнав наконец о причине своего задер¬
жания, он оправдывался перед А. Хрущовым: «Вывод этот [о под¬
стрекательстве к непринятию служебных знаков. - Д В.] сделан,
как я думаю, не кем другим, как акмолинским уездным начальником
1 1870 г. сентября 26. Прошение Копей Айдеркиной генерал-губернатору Запад¬
ной Сибири // Там же. Л. 18а -19.
2 1870 г. октября 10. Предписание генерал-губернатора Западной Сибири омскому
уездному начальник // Там же. Л. 20-20 об.
3 1870 г. октября 5. Предписание министра внутренних дел генерал-губернатору
Западной Сибири // Там же. Л. 25.
4 1870 г. ноября 25. Прошение Коней Айдеркиной генерал-губернатору Западной
Сибири // Там же. Л. 28.
5 Там же.
т
Фроловым, который по не известным мне причинам возымел ко мне
| I кое-то неудовольствие и поэтому удалил меня от должности во-
н и гпого управителя... Принимать помянутый знак я не отказывался
и и непринятию оного никого не подстрекал, что могут подтвердить
мм волостные управители Акмолинского уезда, и если бы по этому
предмету я был спрошен или произведено исследование, то, надеюсь,
ни был бы оправдан, но я вовсе не спрошен и только от Вашего высо-
| < «превосходительства узнал, за что именно заключен в острог»1.
Но краевой начальник не желал (и был в этом с административ¬
ном точки зрения прав) отступать. Через месяц после подачи проше¬
ния Айдеркин был отправлен в Ярославль2, куда и прибыл 2 февра-
N. Здесь он был оставлен без полицейского надзора на собственное
• I кдпвение. Писал в Омск: «...шестимесячное арестование в тюрьме и
| и I ье в Ярославле очень тягостны. Лиц, которые бы могли дать мне
| лизни помощь немного, получение таковой из места жительства
| и доступно, далека переписка, климат для меня тягостен, моления
производить негде, и всю эту трудность несу без известности мне о
производстве следствия...», которое никто и не собирался вести по
•и юл не очевидному для администрации делу. И ничего, кроме прове-
м имя следствия без участия уездного начальника Форолова, не про-
• h i Джукен Айдеркин у своего генерал-губернатора3.
Генерал-адъютант Хрущов на сей раз ограничился уведомлением
(рославского губернатора о том, что не в силах удовлетворить прось-
• «V Айдеркина о проведении следствия на том основании, что тот был
т.к лан в Ярославль не по его указанию, а по распоряжению мини-
• I ра внутренних дел4.
Косвенным образом на сторону Айдеркина встал ярославский
| \ бсрнатор вице-адмирал И. С. Унковский. В своем отношении к
V П. Хрущову он обращал внимание на то, что «Айдеркин, не зная
I веского языка и не имея здесь никого, кто бы мог понимать его при-
I и >дный язык, поставлен в весьма затруднительное положение в отно-
111<чти хозяйственных распоряжений для своего содержания; кроме
юге), у него нет здесь никаких денежных средств даже и на одно-
шсвное продовольствие, тогда как в месте постоянного жительства
1 1870 г, декабря 5. Прошение Джузесара Айдеркина генерал-губернатору Запад-
■«*if Сибири // Там же. Л. 31 31 об.
2 1871 г. января 5. Доклад исправляющего должность губернатора Акмолинской
и* lacTH генерал-губернатору Западной Сибири //Там же. Л. 34.
3 1870 г. апреля 28 (получение). Прошение Джукена Айдеркина генерал-губсрна-
| < «ру Западной Сибири // Там же. Л. 35-36.
1 1871 г. мая 8. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири к губернатору
1]х>славской губернии // Там же. Л. 37-37 об.
185
его, насколько я мог понять из его разъяснений, у него есть весьма
достаточное состояние. По этим своим крайним обстоятельства он
почти каждодневно является ко мне и просит о производстве ему со¬
держания из казны. Так как просьба Айдеркина о выдаче ему пособия
из казны удовлетворена быть не может, а из слов его видно, что он
неоднократно писал к своей жене и сыновьям чтобы выслали ему на
содержание деньги, но ответа от них не получает до сего времени, из
чего он и заключает, что посылаемые им к семейству письма не до¬
ходят по назначению, то, входя в крайне стеснительное положение
Айдеркина, я считаю обязанностью обратиться к Вашему высоко¬
превосходительству с всепокорнейшей просьбой о распоряжении,
чтобы Айдеркину в скорейшем времени было выслано семейством
его потребное на содержание его количество денег, и о последую¬
щем почтить меня уведомлением; при чем долгом считаю присово¬
купить, что Айдеркин здесь лишен всякой возможности снискивать
какие-либо средства к пропитанию своим личным трудом или заня¬
тиями и в настоящее время живет здесь почти одной только частной
благотворительностью»1.
Этот весьма интересный документ не только открывает нам че¬
ловеколюбие одного из высших представителей российской адми¬
нистрации, но ставит вопросы, на которые имперское делопроизвод¬
ство не оставило ответов. Остается непонятным, почему имеющий
несколько жен, то есть достаточно состоятельный, казах отправился
в ссылку совсем без средств к существованию. Ведь вполне очевид¬
но, что у уездной и областной администрации была возможность за¬
просить их у семьи бывшего волостного управителя. И кто получал
письма, отправленные Айдеркиным? (А в том, что он их отправлял,
вряд ли можно сомневаться.) Может быть, они оставались в почто¬
вой конторе Акмолинска или ложились под сукно на столе уездного
начальника?
Наверняка положение без средств к существованию и в непривыч¬
ной окружающей среде было для бывшего волостного управителя
невыносимым. Но он находил в себе силы бороться. Более того, его
голос креп, и, судя по всему, ему удавалось найти сочувствие среди
местных жителей. (Ведь для того чтобы написать прошение, нужно
найти грамотного в юридическом отношении человека.) Более того,
после нескольких месяцев жизни в Ярославле появились и вполне
недвусмысленные обвинения акмолинского уездного начальника в
злоупотреблении служебным положением.
1 1871 г. апреля 29. Отношение ярославского губернатора генерал-губернатору За¬
падной Сибири // Там же. Л. 40—11.
186
«По ложному извету, возведенному на меня уездным начал ьни-
• ом Фроловым, что будто бы я служил поводом подстрекательства к
|п принятию знаков, установленных высочайше для лиц служащих,
| \ псрнатор Акмолинской области ходатайствовал через Ваше высо-
| ^превосходительство об удалении меня с места жительства, не про-
м жедя ни следствия, ни предав меня суду, даже самоуправно выдер-
|.;»л в остроге 6 месяцев, и я сослан на житье в г. Ярославль, где со
’ февраля живу без куска хлеба, так как кормовых мне не дано и не
производится.
11аше законодательство так ясно говорит, что без следствия и суда
никто не может быть лишен прав и преимуществ, я же, такой верно¬
подданный государю, как и прочие, сослан, был выдержан в тюрьме,
и much имуществ, должности, которую несколько лет проходил чест¬
но. за что высочайше удостоен был несколькими наградами. И ныне,
мри введении в действие Положения нового об устройстве киргн-
•■ов, общество мне дало подписку [приговор. - Д. В.] исполнять его в
|оч пости. Следовательно, если бы с моей стороны было какое-либо
побуждение, то бы общество произвело беспорядки, а их нет. Донос
произведен Фроловым из личных его требований ко мне, которых я
иг считал возможным удовлетворять.
Ваше высокопревосходительство, Вы поставлены соблюдать
правосудие, которое прошу оказать надо мной, нарядить чиновника
• особых поручений для следствия, которым окажется, что я не только
и* - был подстрекателем, но ревностным исполнителем закона и воли
• < >сударя. И по исследовании прошу мне объявить свое распоряжение
н г ходатайствовать мне возвращение на родину, а до того времени пе¬
ревод на житье в Нижний Новгород, где бы я мог иметь возможность
•«жершать обряды веры, а в г. Ярославле этого я лишен»1.
Обращение ярославского губернатора сдвинуло дело с мертвой
тчки, и акмолинский вице-губернатор распорядился обязать семей-
• | во Айдеркина выслать ему необходимые для жизни средства2.
Определенное беспокойство о судьбе Д. Айдеркина проявил и сам
V Хрущов, обратившись к генерал-майору Окольничему с вопро-
")мо предполагаемой продолжительности его ссылки. То, что отве-
N1.1 ему акмолинский военный губернатор, заставляет сомневаться в
• праведливости выдвинутых обвинений: «...по мнению моему, ссыл¬
ки Айдеркина должна продолжаться по крайней мере еще три года,
.лк как этот человек по смелому характеру своему и изворотливому
1 1871 г. мая 1. Прошение Джукена Айдеркина генерал-губернатору Западной Си-
• при // Там же. Л. 39-39 об.
2 1871 г. июня 25. Рапорт акмолинского вице-губернатора генерал-губернатору За-
|.| той Сибири // Там же. Л. 45.
187
уму опасен для спокойствия киргизов вверенной мне области, при¬
том же слишком раннее возвращение его ослабит впечатление сде¬
ланного наказания...»1. Не дает покоя мысль, что бывший волостной
управитель стал тем самым стрелочником, на которого областное
начальство решило свалить свои неудачи при введении в действие
Временного Положения 1868 г. Особенно если учесть, что сам ге¬
нерал-губернатор считал возможным ограничиться однолетним (по
успокоению Степи) сроком ссылки Айдеркина2.
Косвенно к этому подталкивает и готовность Окольничего за¬
держать Айдеркина в Ярославле даже ценой непредусмотренных
казенных расходов: «...недостаточные средства в отношении матери¬
ального обеспечения Айдеркина побуждают его беспокоить местное
начальство просьбами о вспомоществовании, которое, в свою оче¬
редь, быть может, старается от него отделаться и ходатайствует о его
возвращении. В устранение этого я полагал бы испросить для Айдер¬
кина некоторое вспомоществование, например, по 30 к<опеек> в сут¬
ки, необходимое для поддержания его существования»3.
Шло время. И тон прошений ссыльного, а также степень его осве¬
домленности о перипетиях его дела менялись: «...должен я, несчаст¬
ный, страдать без конца и умереть от голода, мучениям моим пошел
уже другой [второй. - Д. В.] год, а потому, Ваше сиятельство, осмели¬
ваюсь утруждать покорнейшей просьбой о произведении через кого
следует дознания и, в случае установления в Киргизской степи спо¬
койствия, войти с ходатайством к министру внутренних дел о воз¬
вращении меня в место жительства, а если там и по сие время продол¬
жается беспокойство, то в силу Манифеста, данного в ознаменование
дня рождения его императорского высочества великого князя Георгия
Александровича в 13 день мая об облегчении участи некоторых пре¬
ступников, будете ходатаем о переводе меня в Петропавловский или
Омский уезд, так как в г. Ярославле нет ни мечети, ни муллы, а на
жизненные припасы ужасная дороговизна... за что должен за Вас мо¬
лить бога по гроб жизни...»4.
В конце концов акмолинский военный губернатор обязал семей¬
ство Айдеркина высылать ему не менее 9 руб. в месяц5.
1 1871 г. июля 19. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 48-48 об.
2 См.: 1872 г. января 19. Предложение товарища министра внутренних дел гене¬
рал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 55.
3 Там же. Л. 48 об. 49.
4 1871 г. июля 16. Прошение Джукена Айдеркина генерал-губернатору Западной
Сибири // Там же. Л. 52-52 об.
5 1871 г. ноября 1. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 54-54 об.
188
Копея Айдеркина не оставляла надежды вернуть мужа. Приехала
it столицу и с просьбой о всемилостивейшем прощении супруга до-
"рдлась до цесаревны Марии Федоровны. И тогда МВД предложи-
и > А. П. Хрущову рассмотреть вопрос о возможности возвращения
льного на родину1. (Выходит, вопрос о прекращении ссылки
"мл фактически полностью в компетенции главного начальника
•.шадной Сибири.)
Бюрократический маховик завертелся. Генерал-губернатор запро-
< h i мнение военного губернатора, а тот - мнение уездного началь¬
ника. Ответы пошли в обратном направлении. Уже известный нам
подполковник Фролов докладывал начальнику области, что двух-
и• шее спокойствие области не создает препятствия к возвращению
\идеркина. При этом он выразил убеждение, что «в предупреждение
иредного влияния его на общество оставить его под особым полицей-
| и им надзором, и местом водворения Айдеркина должно быть в одной
и i ближайших [к Акмолинску. - Д. В.] волостей». Новый военный
| \ бернатор Акмолинской области генерал-лейтенант В. С. Цытович
поддержал мнение своего подчиненного2. А. П. Хрущову осталось
шшь согласиться3. Через два месяца товарищ министра внутренних
и I генерал-майор М. Р. Шидловский уведомил главного начальника
края о разрешении Д. Айдеркину вернуться на родину под особый
м« гласный полицейский надзор4. Джукен вместе с Копеей и сыном
\чмедом отправились в Омск.
Однако на этом история не закончилась. За бывшим волостным
.правителем остался долг перед казной - 218 руб. 53,25 коп., вы-
миных ему на путевые издержки из Петропавловска в Ярославль5.
< оответствующее распоряжение о взыскании с бывшего ссыльного
и пег генерал-губернатор направил начальнику Акмолинской об¬
мети6. Через год В. С. Цытович доложил, что Айдеркин, ссылаясь
ил нехватку корма для скота в предшествующую зиму, вызванный
• шм падеж и свое практически полное разорение, смог внести лишь
110 руб. из всей причитающейся суммы. Оставшуюся часть долга он
просил простить либо отсрочить до июня 1874 г. Губернатор прось¬
1 1872 г. января 19. Предложение товарища министра внутренних дел. Л. 55 об.
- 1872 г. марта 24. Представление военного губернатора Акмолинской области re¬
in рал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 57-57 об.
3 1872 г. апреля 1. Представление генерал-губернатора Западной Сибири мини-
• 1 ру внутренних дел // Там же. Л. 58.
* 1872 г. мая 29. Предписание Министерства внутренних дел // Там же. Л. 59.
* 1872 г. июля 14. Отношение ярославского губернатора генерал-губернатору За-
■ мл нон Сибири // Там же. Л. 61-62 об.
6 1872 г. августа 5. Предписание генерал-губернатора Западной Сибири военному
* иерпатору Акмолинской области // 'Гам же. Л. 64.
189
бу казаха счел заслуживающей уважения1. Судьба оставшейся части
средств, затраченных государством на ссылку бывшего волостного
управителя, избранного по новому Временному Положению 1868 г.,
решалась уже в делопроизводстве Тобольской казенной палаты.
Казалось бы, мы незаслуженно много места уделили истории од¬
ного человека, документы о котором почти случайно не были унич¬
тожены и дошли до нашего времени. Но судьба Джукена Айдеркина
во многом показательна. Она свидетельствует об административных
упущениях при введении в действие Временного Положения 1868 г.,
труднопреодолимых культурных различиях и недостаточном учете
психологии и особенностей местного населения, об использовании
мер внесудебного преследования, о жесткости местной администра¬
ции при реализации политических задач, о неумении начальников
уездов конструктивно взаимодействовать с подчиненными им ли¬
цами первичного управления, а может быть, и о том, что осталось за
страницами документов лично между подполковником Фроловым
и волостным управителем Айдеркиным. А еще это свидетельство
милосердия простых русских, в среде которых довелось жить нище¬
му казаху, и гимн преданной любви его жены Копей, которая ради
спасения супруга преодолела немыслимое расстояние от своего аула
до императорских чертогов и одолела бездушную бюрократическую
машину.
Рассмотренное выше предложение туркестанского генерал-гу¬
бернатора военному губернатору Семиреченской области от 26 октя¬
бря 1867 г. № 112 попало в Омск и отложилось в делопроизводстве
Главного управления Западной Сибири среди бумаг, относящихся
к вопросам введения в степных областях Временного Положения
1868 г. Кто сделал на нем карандашные отметки, нам не известно.
Не исключено, что это был сам генерал-губернатор А. П. Хрущов,
ибо некоторые из пометок имеют персонифицированный характер,
подчеркивая личное восприятие того лица, от имени которого пред¬
полагалось выпустить идентичный документ (о работе организаци¬
онных комиссий) в отношении степных областей. А таким лицом в
Западной Сибири, без сомнения, мог быть только главный начальник
края. Возможно, правку делали два лица, но итоговые заметки сви¬
детельствуют, что документ было решено оставить в первозданном
виде, заменив лишь наименования уездов и фамилии членов органи¬
зационных комиссий2.
1 1873 г. июля 10. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 68-69.
2 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
190
Документы Главного управления Западной Сибири информиру-
• I о ходе формирования новых административно-территориальных
• шпиц в Акмолинской и Семипалатинской областях.
Гак, семипалатинский военный губернатор В. А. Полторацкий
1‘> апреля 1869 г. докладывал генерал-лейтенанту А. П. Хрущову о
и»м, что устройство волостей во всех четырех уездах области, а так-
м в Зайсанском приставстве было успешно завершено. А вот полные
• т ления о составе волостей и объеме обложения кибиточным сбо-
I и »м поступили лишь из Кокпектинского уезда. Заметим, что област-
|ц и* начальство уведомляло генерал-губернатора о том, что действи-
И1Ы1ЫЙ объем кибиточной подати, исчисленный по уточненным
и иным о населении, должен был значительно превзойти расчетный.
< >днако значительная разница в численности населения уездов, пред¬
положенной Степной комиссией и сосчитанной организационными
м (.миссиями, требовала одновременно и усиления штатов уездной
• (.министрации1.
В этом же документе Полторацкий докладывал Хрущову о вие-
• тлениях, возникших в ходе его личного объезда области прошед-
шгй зимой, а также из докладов уездных начальников: «Первый и
• 1мый утешительный факт тот, что новое Положение принимается
населением с полным сочувствием и вводится совершенно спокой-
и' >. Примеров неповиновения или сопротивления до сих пор не было,
| роме одного случая в Каркаралинском уезде, где при устройстве
т-рвой волости произошел маленький беспорядок и шум, прекра¬
щу пный, впрочем, одной угрозой направить зачинщика под арест».
Причиной этого беспорядка было нежелание бывшего волостного
правителя из султанов уступить место новоизбранному волостному
и t «черной кости»2.
Главными трудностями первых шагов по введению в действие
I 'ременного Положения 1868 г. семипалатинский военный губер¬
натор назвал переформатирование волостей по территориальному
принципу вместо родового, а также перераспределение зимовок меж-
i\ кибитковладельцами, часть из которых долгое время находилась в
наследственном достоянии отдельных семей3.
В. А. Полторацкий отмечал, что в Зайсанском приставстве к глу-
преобразованиям еще не приступили, исходя из его особого
щ >граничного положения. Здесь местное управление временно было
1 1869 г. апреля 19. Представление военного губернатора Семипалатинской обла-
| и генерал-губернатору Западной Сибири // ГИЛОО. Ф. 3. Он. 6. /I. 8172. Л. 215—
Им >б.
1 Там же. Л. 216 об. - 217.
' Там же. Л. 217 -218.
191
оставлено в руках прежних старшин и родоначальников, а кибитки
были исчислены, исходя из показаний старшин, как это и было пред¬
усмотрено высочайше утвержденной инструкцией приставу1.
Об успешной организации волостей в Акмолинской губернии
24 июня 1869 г. доложил генерал-губернатору ее начальник гене¬
рал-майор Н. П. Окольничий. Военный губернатор сообщал, что ка¬
захи приняли нововведения безропотно - никаких жалоб не посту¬
пило, а местные жители, несмотря на некоторые неодобрительные
слухи, сохранили убеждение в благих намерениях введения нового
Положения. Успех в этом деле он относил к заслуге уездных на¬
чальников, которых и просил поощрить поскорее «заслуженными
наградами»2.
Законодательство 1867-1868 гг. стало важнейшей вехой не толь¬
ко в истории Центрально-Азиатского региона, но и всей Российской
империи. Оно явилось не только следующим после 1820-х гг. этапом
реформирования административных и правовых отношений в огром¬
ном крае. Оно декларировало и фактически означало закрепление
правительственного курса на распространение на регион общегосу¬
дарственных политических принципов и правовых норм, то есть кур¬
са на превращение Туркестана и степных областей в органические и
неотъемлемые части государства.
1 1869 г. апреля 19. Представление военного губернатора Семипалатинской обла¬
сти генерал-губернатору Западной Сибири // ГИ АОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 8172. Л. 218 об.
2 Там же. Л. 269-270 об.
Глава 3
РАЗРАБОТКА РЕГИОНАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ
ПОСТОЯННЫХ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЙ
ОБ УПРАВЛЕНИИ В ЦЕНТРАЛЬНО-АЗИАТСКОМ
РЕГИОНЕ. 1871 г.
Правовая близость положений 1867 и 1868 гг., общность подходов
к решению административных, судебных, поземельных и по-
мгных вопросов, а также единство декларируемых правительством
ы1сй позволяют рассматривать российские владения в Центральной
\ ши в единстве, стремящемся к адаптации с общегосударственными
, <.ювиями. В том же убеждают и конкретные шаги российского нра-
Mi гельства, требовавшего разработки согласованных законопроектов
■ о управлении в туркестанских и степных областях, что особенно
11»ко проявилось в 1870-е гг.
Правительство ожидало, что власти Туркестанского, Оренбург-
• кого и Западно-Сибирского краев к 1871 г. представят проекты об
правлении в туркестанских и степных областях, которые в ходе об-
■ \ ждения можно было согласовать между собой и утвердить для все-
| *» региона единую административную и правовую системы. Но этому
in* суждено было случиться.
Проект Положения об управлении Туркестанским
генерал-губернаторством 1871 г.
Известно, что Положение 1867 г. было введено в качестве времен¬
ной меры сроком на три года. Поэтому ко времени окончания срока
• I о действия туркестанская краевая администрация озаботилась под-
I <»Iовкой проекта нового закона (1871), который должен был регули-
I" тать весь комплекс административных, социальных, политических
и экономических отношений в регионе.
Различия двух документов (1867 и 1871) начинаются уже с адми¬
нистративно-территориального устройства края. Несмотря на то что
< иерал-губернаторство по-прежнему состояло из Семиреченской
193
и Сырдарьинской областей, к нему временно был присоединен
Зеравшанский округ, завоеванный в 1868 г. и управлявшийся на осо¬
бых основаниях (§ I)1. Да и состав областей претерпел изменения - в
обоих территориальных образованиях изменились названия уездов,
а в Сырдарьинской области их количество сократилось с восьми до
семи (§ 2).
Составители законопроекта 1871 г. подчеркивали исходное разли¬
чие систем управления, сложившихся на территориях Семиреченской
и Сырдарьинской областей, составивших основу генерал-губерна¬
торства Первая, как известно, была генетически связана с админи¬
стративной системой Западной Сибири. Вторая, выросшая из адми¬
нистрации Туркестанской области, была создана военной властью
наскоро и временно. Политическая система Семиречья была на¬
целена на «проведение в население наших правоотношений, наших
порядков и наших нравов», в то время как сырдарьинская админи¬
страция имела наблюдательный характер: «Народная жизнь... право¬
отношения, все низшее управление оставлены были в найденном
положении»2.
Разработавшая Положение 1867 г. Степная комиссия по-разному
отнеслась к этим двум административным системам. Основы семи¬
реченской (западносибирской) административной системы были
признаны неудовлетворительными, в то время как принципы органи¬
зации сырдарьинского управления казались членам комиссии явно
недостаточными для обеспечения интересов государства в регионе.
«Не решаясь проникнуть в стихийное царство нравов и обыча¬
ев и определить законом всех правоотношений; вручая подати, суд,
повинности и даже полицию самому населению, Степная комиссия
ограничилась в проектированных законах отстранением всего того,
что, по мнению ее, было несовместно с общим государственным бы¬
том и силою нашей власти в крае»3.
Туркестанская администрация признала, что такой подход в то
время был вполне оправдан: «Из старого, отжившего и чуждого на¬
шему быту устояло немногое, а что осталось - уже доживает и если
не рушится, то <лишь> за отсутствием в законе начал, коими оно бы
могло быть заменено»4. Иными словами, ташкентские власти при-
1 Здесь и далее статьи указаны но: 1871 г. Проект Положения об управлении Тур¬
кестанским генерал-губернаторством // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 261. Л. 4 12 об.,
21-56 об.
2 1871 г. Объяснительная записка [к проект)' Положения об управлении Турке¬
станским генерал-губернаторством] // РГВИА. Ф. 400. Он. 1. Д. 261. Л. 51.
3 Там же.
4 Там же.
194
ii.шали избранное Степной комиссией направление преобразования
правления в крае верным, но не доведенным до логического завер-
"и мня. Замена местных административно-политических институтов
г»<тийскими представлялась для К. П. Кауфмана и его сотрудни-
• единственно возможным способом строительства в регионе но-
- "и административной системы. Они были убеждены, что к началу
I ^7()-х гг. вверенный их попечению народ уже был готов к восирия-
• ню российской модели организации внутренней жизни региона.
Весьма категоричное заключение представителей власти об адми-
■ иитративной практике, реализованной на территории Семиречья,
ш.мывает некоторое удивление. Авторы законопроекта 1871 г. нод-
и I живали, что в отличие от Сырдарьинской области Семиреченская
II м инистрация должна была бороться не с остатками институтов, уч-
;" ждениых кокандским правительством или возникших в результате
реализации кочевой или религиозной традиции. «Одна должна была
' • »|)оться с началами, положенными прежними, действовавшими там
I н екими учреждениями». Туркестанские начальники вынуждены
• м. in признать, что влияние западносибирских органов управления
' < *|>енным населением, в первую очередь приказов, не только не вело
| |><л1лизации в регионе главных принципов имперской администра-
• ипной политики, но и извратило местные обычаи и традиционные
институты, которые следовало реанимировать с тем, чтобы в той или
и I и >й мере синхронизировать административные учреждения в обеих
i n тях Туркестанского края с целью дальнейшей их трансформации
| hi Пересах государства.
По мнению Ташкента, настало время для того, чтобы от уничто-
| ' мня неприемлемых институтов и учреждений перейти к созданию
II >у гих, учитывающих новую политическую реальность. «На место од-
• I' но отступившего обычая должен стать закон, на место законом соз-
миного порядка - другой порядок. А между тем проект Положения
| IS67 г. - Д. В.] не заменяет учреждений, которые он подрывает, и
■ н * заполняет тех пробелов, кои основные начала его образуют»1. Так,
. имчтожение родового начала в кочевом населении ликвидировало
правила землепользования, общественного призрения и обеспечения
народа продовольствием, не предложив ничего взамен. Ограничение
и упразднение мусульманских институтов оставило брачно-семей-
11 мс‘, наследственные и отчасти торговые отношения вне сферы влия¬
ния российской администрации.
Руководители Туркестана признали, что за три года действия
Положения 1867 г. край ушел далеко в своем развитии. Цели, по¬
1 Гам же. Л. 52.
195
ставленные законом, были достигнуты, препятствия к распростра¬
нению в регионе российского права ликвидированы или обойдены,
враждебные силы разгромлены, предложенные способы админи¬
стративной модернизации исчерпаны. Положение об управлении в
Сырдарьинской и Семиреченской областях выполнило стоявшую
перед ним задачу. Пришло время заменить расшатанные им местные
институты и учреждения новыми, «войти в стихийное начало обычая
и узаконить в нем пригодное, окончательно отвергнуть и заменить
все вредное и с нашим государственным строем не совместное»1.
Прежде чем перейти к изложению своего видения административ¬
ного реформирования в регионе, авторы Объяснительной записки к
проекту 1871 г. обосновали необходимость новых преобразований
периодизацией российского управления Туркестаном.
Время от завоевания края до введения Положения 1867 г. (пери¬
од действия Временного положения об управлении Туркестанской
областью 1865 г.) было названо наблюдательным. В это время суще¬
ствовавший прежде порядок был фактически оставлен в неприкос¬
новенности, а российское право функционировало лишь в формате
военно-полевого судопроизводства. Управление ограничивалось во¬
енными органами.
Период действия Положения 1867 г. обозначили как отрицатель¬
ный. В это время вводились в основном нормы административно-по¬
лицейского регулирования и одновременно ликвидировались (отри¬
цались) те местные институты, которые либо подрывали авторитет
новой власти, либо не соответствовали имперским интересам в ре¬
гионе и перспективе адаптации Туркестана к новым политическим
реалиям. Краем руководили малочисленные единоличные военно-
административные органы, наделенные в основном полицейскими
функциями, имевшими широчайший круг ответственности и четко
не определенные права и полномочия.
Современный момент авторы документа назвали учредительным,
когда в генерал-губернаторстве следовало создать стройную и ис¬
черпывающую административную систему, покоящуюся на законе,
определяющем направление социального развития края и утвержда¬
ющем российскую систему правоотношений, заменяющую не соот¬
ветствующие государственным интересам институты и учреждения
на новые. На этом этапе местные чиновники считали необходимым
создание уже сильных коллегиальных органов управления, но пока
еще не специализированных, как во внутренней империи. Теперь
решение частных вопросов должно было уступить место единству
1 1871 г. Объяснительная записка [к проекту Положения об управлении Турке¬
станским геиерал-губернаторством|. Л. 52.
196
• »пщей парадигмы, быстрота реализации мероприятий - их зрелой
продуманности, а энергичность и импульсивность в осуществлении
|| 1лнов - постоянству и неизменной последовательности действий.
Авторы проекта Положения 1871 г. прекрасно понимали, что
I \ ркестанский край еще нельзя было подчинить общеимперским
иконам. Можно было лишь определить общий смысл и направле¬
ние* трансформации социально-политических устоев, а конкретные
правовые нормы должны были оттачиваться на практике, оставаясь
играми временными. Создать Положение, четко прописывающее все
нюансы гражданских, административных, экономических и иных
правоотношений, означало бы вывести из сферы действия имперско-
m законодательства те стороны местной жизни, которые в силу со¬
циокультурной специфики были совершенно незнакомы российской
практике, зафиксировать положение вещей в регионе на данное коп-
• рстное время, исключив возможность для динамичного изменения
• ш уации, обусловленного все большим и большим проникновением
г край элементов российской социальной, экономической и культур-
iiuii жизни.
На основе этого туркестанские администраторы делали вывод
" юм, что «местным учреждениям должна быть дана достаточная
|. 1асть, и право, и широта действий, чтоб вести этот новый край к
• иижению с общим политическим телом, применяя и вводя, по со-
• поражению с местными обстоятельствами и по указанию особых для
пи го края законов, те или другие из выработанных уже для прочих
истей империи узаконений»1. Иными словами, законотворцы поста¬
ми.ш перед собой задачу заложить в основу новой административной
• i к темы «зародыши для будущего развития самого управления».
В административный статус Туркестанского края в составе им-
нгрии изначально было заложено глубокое противоречие с внутрен¬
ними генерал-губернаторствами, априори ставившее его как бы вне
икона. Имперское законодательство устанавливало для генерал-
• \ бернаторов исключительно контрольные и надзорные функции.
Возглавляя объединение нескольких губерний, они лишь наблюда-
||| за деятельностью местных губернаторов, не вмешиваясь в управ-
H iiue непосредственно. Учреждение же генерал-губернаторства на
inioBb присоединенной территории, колоссально отличающейся от
и (утренних районов России, законодательство для которой требо-
| и |.гю постепенной и последовательной модификации, а администра¬
ции^ практика - изменения форм и методов управления коренным
м.к елением, вынуждало изменить общеимперские правила в отноше¬
1 Там же. Л. 55 об.
1!>7
нии главного начальника края. Поэтому здесь ему следовало придать
более широкие права, в первую очередь в плане изменения правопри¬
менительной практики и даже законодательных норм в зависимости
от вновь открывающихся местных обстоятельств: «Он не может огра¬
ничиться объективной ролью наблюдателя, когда быт социальный,
экономический и политический перестраивается кругом его, когда
известна лишь цель этой перестройки, но не указан и не может быть
указан каждый шаг ее. При этих условиях он должен иметь не только
инициативу ведения дела, но и само это ведение»1.
Ссылаясь на то, что обеспечить единство и прочность управле¬
ния, избежав при этом колебаний, нерешительности и противоречий,
одному высшему административному лицу невозможно, ташкент¬
ские чиновники считали необходимым учредить в крае коллегиаль¬
ный орган под наблюдением высших государственных учреждений.
Стремясь выйти из-под влияния местных условий и пользуясь до¬
статочной самостоятельностью, этот орган должен был бы получить
право трактовать российское законодательство применительно к
местным обстоятельствам, «не уклоняясь от основных его начал, его
духа и целей».
Основными принципами формирования этого органа должны
были стать независимость всех его членов и представительство как
общегосударственных, так и краевых интересов. Поэтому было пред¬
ложено составить Совет Главного управления из представителей
различных министерств под председательством генерал-губернатора
при участии правителя канцелярии главного управления как посто¬
янного члена совета, а также инспекторов по горной, медицинской
и ветеринарной частям, губернаторов и управляющего контрольной
палатой, приглашавшихся на заседания с правом голоса но мере необ¬
ходимости. При отсутствии главного начальника края его место в со¬
вете занимал старший по чину член совета (§ 17-22). Равнозначность
голоса каждого члена совета предполагалось достигнуть за счет ре¬
ализации принципа простого большинства при решении любого во¬
проса (§ 27).
Ради обеспечения единства и последовательности действий ре¬
гиональной администрации в направлении обеспечения постепен¬
ного приобщения края к положению внутренних губерний империи
ему предлагалось подчинить все отрасли гражданского управления.
Созданием этого совета, как планировалось, будут достигнуты сле¬
дующие цели: «Объединение взгляда на край, его нужды и средства в
1 1871 г. Объяснительная записка [к проекту Положения об управлении Турке¬
станским генерал-губернаторством|. Л. 55 об.
198
центральных учреждениях и объединение всех органов гражданского
правления для действия внутри края»* 1.
Совету Главного управления предполагалось придать следую¬
щие права и обязанности: 1) дополнять и разъяснять статьи разра-
" ч анного Положения, указывать порядок и способ их применения
и разрешать вопросы, с этим связанные; 2) указывать порядок, сроки
и способы применения в Туркестане общеимперских законодатель¬
ных норм, выходящих за рамки предложенного Положения; 3) разъ-
п пять и формулировать нормы шариата в пределах, допущенных
и коном; 4) совет признавался высшим учреждением гражданского
. правления в крае, который по каждой отдельной его отрасли поль-
юнался правами совета министерства2; 5) впредь до окончательно-
|" устройства судебной части в крае на совет возлагались функции
|щгсационного органа по постановлениям областного правления и
чпрювого съезда; 6) вновь учреждаемый орган предлагалось наделить
Функциями высшего земского и главного поземельного учреждения
и генерал-губернаторстве (§ 23).
Все постановления совета в части дополнения и разъяснения ста-
| г\\ Положения предлагалось немедленно приводить в исполнение на
| • «личный срок, по истечении которого они либо утверждались вер-
' (иной властью, либо подлежали отмене (§ 24).
Совет Главного управления в Туркестанском генерал-губернатор-
« I не предполагалось учредить на 25-летний срок (§ 28). Ташкентские
-in новинки надеялись, что за это время «взаимные влияния обще-
■ игударственного начала и местных условий придут в равновесие;
• •пычай сделается законом или заменится им; все правоотношения
< »\ дут точно определены, и Совет Главного управления, утратив при-
шжение учредительной деятельности своей, сделается высшим ор-
| .том, направляющим, регулирующим и охраняющим»3. При этом
• пасть главного начальника края практически возвращалась в лоно,
■•пределенное общеимперским законодательством, за исключением
предложения предоставить ему, как лицу, облеченному полным до-
игрием государя и, соответственно, сведущему в смыслах имперской
политики в регионе, право налагать вето на любое постановление со¬
шла, приостанавливать его действие с обязательным доведением до
• ведения императора.
1 Там же. Л. 56.
1 Советы министерств (или советы министров) состояли из начальников основ¬
ных структурных подразделений соответствующих ведомств и должны были разби-
I u 11» дела, требующие «по важности их общего соображения».
{ 1871 г. Объяснительная записка. Л. 56 об.
199
Как и закон 1867 г., проект 1871 г. констатировал назначение глав¬
ного начальника края по непосредственному усмотрению императо¬
ра, передачу в его руки командование войсками округа и непосред¬
ственное ведение пограничных дел (§ 6-8). Но в отличие от своего
предшественника, новый законопроект расширял полномочия гене¬
рал-губернатора в отношении подведомственных ему чиновников.
Он теперь получал право при особых обстоятельствах отстранять от
исполнения обязанностей должностных лиц вплоть до областных гу¬
бернаторов, доводя о таких случаях в отношении чиновников выше
V класса до сведения государя (§ 9). В проекте 1871 г. впервые было
оговорено правило представления туркестанских служащих (в том
числе числящихся по отдельным министерствам) к наградам исклю¬
чительно через генерал-губернатора (§ 10).
Составители проекта 1871 г. впервые, очевидно исходя из прак¬
тической надобности, предоставили главному начальнику края ис¬
ключительное право высылки неблагонадежных лиц из Туркестана.
Причем никто, даже Правительствующий Сенат, не имел права рас¬
сматривать жалобы по этим вопросам (§11). Генерал-губернатор дол¬
жен был получить единоличное право на административную ссылку
любого лица, не состоявшего на государственной службе, под надзор
полиции в любую часть края. Более того, он мог передать это право
не только губернаторам, но и начальникам уездов в пределах соот¬
ветствующих областей и уездов (§ 12). Глава Туркестана впервые
должен был получить законодательно утвержденное право предавать
военно-полевому суду лиц, обвиняемых в военных и уголовных пре¬
ступлениях (§ 14).
Усиление значения главного краевого управления обусловило
укрепление состава канцелярии генерал-губернатора до 124 человек,
из которых шестеро членов Совета Главного управления представ¬
ляли министерства военное, внутренних дел, юстиции, иностранных
дел, народного просвещения и финансов с денежным содержанием в
6000 руб., равным содержанию правителя канцелярии, руководивше¬
го деятельностью 24 чиновников1.
В отличие от Положения 1867 г. в новом проекте закона был не
только увеличен состав краевых чиновников, но и впервые зафикси¬
рован состав канцелярии главного управления из шести отделений:
распорядительного, поземельного, хозяйственного (с включением
земского и городского хозяйства), пограничного, судного, строитель¬
но-дорожного и межевого отдела (§ 32).
1 1871 г. Проект штатов народного управления в Туркестанском крае // РГВИА.
Ф. 400. On. 1. Д. 261. Л. 13 об. - 15.
200
Проект Положения 1871 г. в отношении туркестанской адми¬
нистративной системы впервые отказался от термина «воешю-
1ыродное»1 в пользу терминов «гражданское» или «адмипистра-
| ииио-полицейское» управление (§ 37). Областное управление
предлагалось оставить, как и прежде, в составе губернатора и област¬
ною правления. Но если с 1867 г. военные губернаторы соединяли в
< ноих руках военное и военно-народное управление, то теперь, ввиду
, 11 >исутствия в областном центре командующего войсками округа и из
•плоения перегрузить областного начальника в ущерб эффективно-
• м1 управления губернатор Сырдарьинской области освобождался от
• я данностей по командованию войсками, в то время как губернатор
( гмпречья продолжал командовать как регулярным, так и казачьим
■шнеком (§ 34, 37). Неудобным разделение военной и гражданской
к тетей в последнем случае делали «удаленность Семиреченской об¬
мети от центра генерал-губернаторского и окружного управлений, а
I мшю и неотделимость гражданских от войсковых интересов казаков
и. наконец, немногочисленность расположенных в области войск»2.
Кнк и прежде, губернаторам придавались полномочия по ближайше-
м v ведению пограничных дел, круг которых очерчивался главным на-
м. пшиком края (§ 38).
Новый проект предлагал ввести в областную администрацию
важность вице-губернатора, чьи функциональные обязанности при
ним не раскрывались, но который, как и сам губернатор, должен
• •мл назначаться на должность и увольняться по высочайшей воле
< > 35, 36). Первая нестыковка законопроекта стоит в том, что в про-
• к тс штатов вице-губернатор отнесен к областному правлению, а не к
чиновникам, состоявшим при губернаторе. Отсюда логически напра¬
шивается вывод о том, что ему и предписывалось возглавить правле¬
ние'. Однако § 37 проекта Положения прямо называет председателем
правления именно губернатора (что вписывается в концепцию уси-
м ния коллегиального органа). При этом роль и значение вице-губер-
■1.1 гора остаются абсолютно неясными.
Функции областного правления, по сравнению с Положением
I.SK7 г., предполагалось расширить за счет деления судного отделе¬
ния на отделения гражданского и уголовного суда (§ 39) и образова¬
ния при правлении врачебного управления, строительного и межево-
и» отделений (§ 40). Следует признать, что комплекс документов по
проекту 1871 г. свидетельствует о некоторой поспешности подготов- * 51 1971 г. Объяснительная записка. Л. 54.
J Там же.
5 1871 г. Проект штатов. Л. 14 об. 15.
201
ки. Так, в тексте самого проекта говорится о врачебном и строитель¬
но-дорожном отделениях при областных правлениях1, в то время как
в объяснительной записке перечисляются еще врачебное управление,
строительное и межевое отделения2. Можно вполне определенно
утверждать, что врачебное отделение было не вполне корректно на¬
звано и осталось в объяснительной записке, не до конца выправ¬
ленной перед отправкой в столицу, а межевое отделение исчезло из
окончательного текста проекта Положения уже в процессе его окон¬
чательной правки.
Общее количество чиновников в каждом из областных правлений
предполагалось установить в 36 человек3. И, несмотря на то обстоя¬
тельство, что состав правления был расширен, а его статус несколько
поднят, предметы ведения его отделений, в отличие от 1867 г., вообще
не были определены проектом Положения.
По мнению составителей проекта 1871 г., областное правление
как коллегиальный орган, вникающий во все тонкости местной
жизни и наиболее полно и адекватно представляющий нужды края,
должно было способствовать формированию подходов по каждой
отдельной части управления, основанных «не на неверных теорети¬
ческих соображениях, натянутых выводах и фиктивных фактах, а на
опыте управления и непосредственном соприкосновении со всеми
сторонами быта этого далеко еще не подошедшего под общую меру
края»4 5. Преждевременность введения специальных управлений обо¬
сновывалась еще и задачей удешевления стоимости туркестанской
администрации.
Иными словами, и на уровне областной администрации состави¬
тели законопроекта проводили свою генеральную мысль о сохране¬
нии в регионе единства управления, а следовательно, и единство уч¬
реждений по всем отраслям, ибо только таким образом можно было
«установить основные начала, согласные с общим государственным
строем и его духом и сродные той этнографической, юридической и
политической почве, на которой они должны развиваться»5.
Минимальный состав и весьма ограниченные полномочия уезд¬
ной администрации в Туркестанском крае, заложенные в Положении
Степной комиссии, были направлены лишь на обеспечение поли¬
тического спокойствия и наблюдение за должностными лицами из
коренного населения. При этом суд, исполнение повинностей, хо-
1 1871 г. Проект Положения. Л. 7; 1871 г. Проект штатов. Л. 15 об. - 17.
2 1871 г. Объяснительная записка. Л. 54 об.
3 1871 г. Проект штатов. Л. 14 об. - 17.
4 Там же. Л. 54 об.
5 Там же. Л. 55.
202
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУ БЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1871 i.
Гл+ . а «- -
N3
8
зяйственное управление и первичный полицейский надзор были
предоставлены выборным от местного населения, которые оказались
вне прямого руководства уездного начальника.
Фактически реальная власть на местах принадлежала избранным
волостным и общественным (первичным) учреждениям, а не уездной
администрации, которая имела лишь право отменять их политически
«вредные» решения.
Практика заставила уездных начальников перейти от роли на¬
блюдательной к руководящей. Но при этом действовавший закон по¬
ставил руководителей уездов в положение, когда, получив огромное
влияние на хозяйство и податное дело, они по-прежнему оставались
вне юридической ответственности за свою деятельность. Иными сло¬
вами, из инстанции, наблюдающей и контролирующей, уездный на¬
чальник превратился в инстанцию, управляющую, оказавшуюся не
только без юридической поддержки, но и без достаточных средств
для реализации новых задач. Поэтому проект 1871 г. предлагал со¬
средоточить в руках назначавшегося генерал-губернатором уездного
начальника кроме прав уездного исправника и полицейского управ¬
ления полномочия председателя поземельного съезда и председателя
земских управы и собрания (§ 44-46).
Недостаточный состав уездных чиновников вынуждал возлагать
на них несвойственные поручения и функции, что не позволяло обес¬
печить требуемый уровень управляемости уездов при неразвитости
административной системы в периодах «наблюдательном» и «отри¬
цательном» и, естественно, никак не соответствовало задаче учрежде¬
ния в Русском Туркестане новой административной системы.
Составители проекта 1871 г. признавали: «Уездный начальник,
очевидно, не может быть на территории в 200 000 <кв.> верст одно¬
временно и наблюдателем, и исполнителем, и руководителем. Он не
может один вести поземельное дело, ответствовать за спокойствие и
порядок, блюсти за поступлением и сбором податей и понуждать не¬
исправных плательщиков, приводить в исполнение приговоры судеб¬
ных мест и предписания высших властей, блюсти за хозяйственной
частью на почтовых станциях и руководить политическим настрое¬
нием подвластного ему населения. Во всех этих делах он не может
довериться туземцам. Во многих случаях им чужды и непонятны тре¬
бования нашего закона и власти; в других случаях они им противны
и враждебны»1.
Признавая, что для исполнения столь широких полномочий уезд¬
ному начальнику необходимы исполнители и советники, политиче-
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 52 об.
204
• i. v ю необходимость присутствия российских органов управления
.кг на низшем административном уровне, а также установленный
цеимперским законом принцип коллегиальности принятия опре-
м ионного круга решений, авторы нового проекта туркестанского
11« шожения предложили разделить уезды (значительные по террито-
I mi0 на участки во главе с участковыми начальниками, наделенными
правами и обязанностями становых приставов внутренней империи
« юполнениями и изменениями, которые могли быть установлены
инструкциями Совета Главного управления, который и определял
•«».шчество участков в каждом уезде (§ 47-49). Съезд участковых на¬
чальников под председательством уездного начальника должен был
• I ать коллегиальным учреждением для ведения поземельного и по-
u глого дел в уезде (§ 52).
В создании новой административно-территориальной единицы и
ж той должности ташкентские чиновники видели еще и возможность
•ближе соприкоснуться с населением и, следовательно, прочнее
\ I вердиться в нем»1.
Расширение круга ответственности уездного начальника повлек-
I' > за собой освобождение его помощника от заведования канцеляри-
ui (§ 50), которая кроме делопроизводства по уездному управлению
юлжна была вести дела земских управы и собрания (§ 51). Штат
\гздной канцелярии должны были составить письмоводитель и два
«го помощника2. Одновременно было предложено поднять статус
уездных переводчиков. Не было секретом, что, будучи недостаточно
образованными и не состоя на государственной службе (то есть не
чувствуя ответственности), они часто допускали ошибки при тол¬
ковании распоряжений российских властей, порой сознательно со-
иершая злоупотребления. Избежать этих недостатков предлагалось
к рез учреждение штатных должностей переводчиков с достаточно
высоким жалованьем, которое могло бы привлечь на службу знаю¬
щих и благонадежных людей. Однако в проект новой номенклатуры
штатные переводчики так и не были внесены3.
При каждом уездном управлении кроме канцелярских чиновни¬
ков предлагалось учредить судебного следователя, врача, повиваль¬
ную бабку, старшего и младшего фельдшеров, ветеринара4.
При разработке проекта 1871 г. особое внимание было уделено во¬
просу о соединении военной и гражданской властей в уезде в одних
руках. Принцип единства двух управлений вполне логично выглядел
1 Там же. Л. 53.
2 1871 г. Проект штатов. Л. 16 об. - 17.
3 См.: Там же.
4 Там же.
205
в рамках Положения Степной комиссии, настраивавшего уездную
администрацию на «наблюдательную и отрицательную» функции,
реализовать которые было вполне целесообразно и с помощью воен¬
ной администрации, не требовавшей особых материальных и органи¬
зационных затрат. Соединение властей оправдывалось еще и «стрем¬
лением предоставить уездной власти большую широту действий,
больший почет в глазах народа и большую возможность пресекать
зачинающийся беспорядок»1.
Однако практика показала, что на должности уездных начальни¬
ков зачастую попадали офицеры в более низких чинах, чем войско¬
вые командиры частей, в этих уездах расположенных. Порожденные
таким положением столкновения амбиций вместе с непредполагав-
шимся расширением функционала привели к тому, что на деле со¬
единение двух властей превратилось в номинальное, сведясь в отно¬
шении войск лишь к полицейским обязанностям. «Такая постановка
управления подрывала иной раз дисциплину, а другой раз - граждан¬
ское благоустройство и заставляла во всяком случае приносить одно
в жертву другому»2.
Активизация гражданско-административной деятельности уезд¬
ного начальника, требующей полной концентрации на гражданском
управлении, необходимость назначения на становящуюся столь зна¬
чимой должность лиц, отмеченных в первую очередь как успешные
управленцы, а не имевших более высокий чин или более громкие
военные заслуги, подтолкнула туркестанскую администрацию выне¬
сти на высочайшее утверждение мнение о необходимости отделить
власть военную от гражданской на уровне уезда. В Ташкенте были
уверены: «Опасаться, что она потеряет должный в глазах народа по¬
чет, нет основания. Она будет иметь все средства заставить уважать
закон, которого она представитель, и эта роль достаточно почетна:
всякий народ, сталкиваясь с нею во всех сторонах своего быта, поймет
это. Она будет сильна, доколе порядок и закон будут уважаемы. Она
будет терять свое значение при противоположных обстоятельствах.
Положение, конечно, выгодное, ибо оно ручается более всего за со¬
хранение порядка, спокойствия и упразднение вредного алармизма»3.
Пояснительная записка к проекту 1871 г. обратила внимание на то
обстоятельство, что Степная комиссия в своем Положении разделила
местное население в отношении управления, податей и суда на две
различные группы - на казахов и сартов. Тем не менее в основе такого
1 1871 г. 11роект штатов. Л. 53 об.
2 Там же. Л. 54.
3 Там же.
206
мления лежал далеко не этнический принцип. Авторы закона просто
ц«м читали всех кочевников казахами (киргизами), а оседлые этносы
м.ывали собирательным словом «сарты». В основе административной
• I к темы кочевников лежало определенное количество кибиток, фор¬
мировавших двухступенчатое управление (аул - 100-200 кибиток,
милость - 5-10 аулов). Оседлыми же руководили только аксакалы
кишлаков, составлявшие единственную ступень управления.
Однако авторы нового законопроекта подчеркивали, что лежащие
г < н пове этого подхода догмы о хозяйственно-культурных различиях
|..махов и киргизов (непременно кочевников) и сартов (иепрсмен-
III» оседлых), а также о неподвижности казахских зимовок не соот-
| • тствовали действительности. «Между наиболее кочевыми родами
| иргизов всегда есть известный % земледельцев, для коих кочевка
и in невыгодна, или невозможна. А многие роды дошли уже до того
и» сюжения, что для них, в массе, земледелие составляет главный про¬
мысел; кочевка же ведется одними богачами, а победнее сохраняют
• • • как завещанный предками обычай родной старины. Такие роды...
• чпатывают пашнями своими сартовские и другие оседлые поселе¬
ния, делят с ними воду, сталкиваются с ними на базарах, сбывают
и* *6 на одни и те же рынки... и, несмотря на всю эту общность инте¬
ресов, разобщены и по управлению, и по податям, и по повинностям,
II по суду»1.
Подчиняясь различным полицейским началам, проживающие со¬
нм естно кочевые и оседлые жители нередко совершали правонаруше-
мия, будучи уверены в возможности ускользнуть от преследования
и 1асти. Признавая, что «тяжбы, споры и взаимные сетования между
ними постоянны и нередко ведут к столкновениям, обещающим сде-
i.i гься, с дальнейшим развитием земледелия между киргизами, весь¬
ма серьезными», туркестанские власти признавали, что «разобщение
(.иргизов и сартов по земскому и полицейскому управлению отзыва-
< I ся вредом как для сих последних, так и для преданных земледелию
киргизов»2.
Количественный принцип формирования аулов и волостей -
ц« рвичных звеньев кочевой администрации - не соответствовал
|рсбованиям эффективного управления. Практика показывала, что
но время летовок и зимовок темпы кочевания, наличие корма, по-
тдиые условия, да и количество и породы скота вынуждали одно-
.|\ льцев кочевать разобщенно друг от друга, а также от собственной
• 1министрации.
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 60.
• Там же. Л. 60 об.
207
Авторы проекта Положения 1871 г. пришли к мысли, что порядок,
установленный Степной комиссией, был ориентирован не столько на
создание территориальной администрации нового типа, сколько на
сохранение несколько преобразованного родового управления. Они
утверждали, что, «пожертвовав порядком в управлении оседлыми
для порядка в управлении кочевыми, проект Положения не устано¬
вил его в первых и не мог установить между вторыми. Разобщив...
населения, имеющие между собой все нужды общими, проект
Положения [1867 г. - Д. В.] вместе с тем подчинил интересы оседлого
быта интересам кочевого»1. Сложно не согласиться. Более структу¬
рированная в Положении 1867 г. кочевая администрация в большей
степени вовлекала казахов и киргизов в новую систему управления,
приближая их к российской власти и открывая перед последней ши¬
рокие возможности для повышения эффективности управления и
интенсивной адаптации коренного населения к новым социально-
политическим и экономическим реалиям. Более того, основанная
на предыдущем опыте взаимодействия с казахами, двухступенчатая
форма организации управления в большей степени соответствова¬
ла общеимперским реалиям, в то время как упрощенное управление
оседлыми жителями свидетельствовало не только о несколько насто¬
роженном отношении к ним со стороны российских властей, но и о
намерении последних отложить глубокое реформирование местной
администрации до лучших времен, когда к этому вопросу удастся по¬
дойти с более компетентными предложениями.
Авторы проекта 1871 г. настаивали на целесообразности и необ¬
ходимости организации единой системы управления коренным на¬
селением. Эта мера должна была не только упростить полицейскую
организацию уезда, но дать российской администрации возможность
возложить на должностных лиц из местных жителей ответственность
за порядок на местах. Она должна была «растворить сартовскую му¬
сульманскую народность в индифферентном типе киргиза...» и, от¬
влекая власть от «этнографического» начала, дать ей общеимперское
направление, расширив круг ответственности выборных должност¬
ных лиц. Организация местного управления на единых принципах
могла не только унифицировать первичную администрацию, но и
установить равенство в правах и обязанностях между ее представите¬
лями. К этому шагу толкала и необходимость объединения кочевых
и оседлых жителей для реализации одинаково необходимых земских
потребностей.
Туркестанские начальники были убеждены: «Установление... осо¬
бого управления для оседлых и особого для кочевых бесполезно и по-
1871 г. Объяснительная записка. Л. 60 об.
208
| • »\iy, что одно и то же лицо может быть одновременно и земледельцем
и • китоводом, иметь оседлое хозяйство и на лето кочевать, а также и
иному, что нынешний кочевник может быть завтра, волей-неволей,
• • длым, а разбогатевший земледелием киргиз или узбек легко мо-
" ■ | вспомнить древний обычай и, заведя скот, заняться кочевкой»1.
11так, каждый уезд в полицейском, административном и земско-
• • лиственном отношениях предлагалось разделить на волости, а во¬
ин ■ г'и - на округи. Каждый житель края должен был быть причислен
| к.ичой-либо округе или городу (§ 102-103). Этот шагследовало сде-
III. исходя из «видимой оседлости» лица либо по его собственному
иI.И юру (§ 104). При этом видимой оседлостью считалось положение,
• • -I да у лица была земля на правах собственности или пользования;
им нее стойбище; торговое или промышленное заведение. И житель
| |мя, имеющий такую оседлость, причислялся со всей своей семьей
• юй округе, в пределах которой оседлость находилась (§ 105-106).
I ица же, не имевшие видимой оседлости, должны были причислять-
| к любой округе по своему усмотрению (§ 107). Причисление к
и руге удостоверялось билетом (20 коп.), который давал его облада-
м по права свободного сельского обывателя и возможность свобод¬
на и о перемещения по империи (§ 108-109). Непричисление к округе
и м пало лицо всех личных и имущественных прав (§ 110).
11исленность населения в округе должна была простираться от 500
н. 2000 душ, за исключением русских переселенцев, чьи округи могли
"инь населены и меньшим числом жителей (§ 115). Возглавлявший
и ругу старшина наделялся полицейской и распорядительной вла-
• I 1.10 (§ 116).
В полицейском отношении старшина должен был доводить до на-
• «■ 1ения законы и распоряжения правительства, предотвращая рас¬
пространение подложных указов и вредоносных слухов; охранять
• покойствие и безопасность в пределах округи, предпринимая пер-
| |.к* меры для восстановления порядка в ожидании соответствующих
I игпоряжений вышестоящих властей; задерживать и доставлять к во-
|» >< гному управителю бродяг, беглых и дезертиров; доносить началь-
• I иу обо всех преступлениях, беспорядках и чрезвычайных происше-
. I пнях в округе; обеспечивать точное исполнение подведомственным
и. к тлением законов, соблюдение имущественных и земельных прав;
предупреждать и пресекать преступления и проступки, принимать
mi ры для выявления и задержания виновных, их доставления в рас¬
поряжение волостного управителя; приводить в исполнение судеб¬
ные приговоры. На старшине лежали обязанности по обеспечению
1 Там же. Л. 61.
209
исправности поступления в казну сборов и исполнения повинностей;
по обеспечению населения продовольствием; по ведению учета насе¬
ления и выдаче удостоверительных билетов о причислении к окру¬
ге. По лесной части он был обязан наблюдать за лесоразведением и
охранять общественную рощу (§ 123).
Во всех сферах своей деятельности окружный старшина полно¬
стью подчинялся волостному управителю (§ 124). Как правило,
старшина должен был избираться на должность уездным начальни¬
ком из трех кандидатур, представленных окружным сходом. Однако
в исключительных случаях уездный начальник мог самостоятельно
назначить старшину с обязательным донесением начальнику губер¬
нии о побудительных мотивах (§ 125). На время исполнения сво¬
их обязанностей старшина освобождался от телесных наказаний и
освобождался от несения натуральных повинностей, получал из об¬
щественных сумм жалованья 200 руб. в год, а также земельный отвод
на время несения службы. На этом отводе следовало возвести дом
для старшины и его управления (§ 126-131).
5-10 смежных округ составляли волость, полицейская и админи¬
стративная власть в которой находилась в руках волостного упра¬
вителя. На него возлагалась ответственность за сохранение общего
порядка, спокойствия и благочиния, а также наблюдение за точным
исполнением обязанностей подчиненными ему старшинами (§ 132,
134,141).
Ведению волостного управителя полагалось подчинить всех лиц,
постоянно или временно находившихся в переделах его волости. Так
как обеспечение общественной безопасности признавалось приори¬
тетной сферой ответственности волостного управителя, ему предла¬
галось вменить обязанности, сходные с обязанностями старшин, но
дать при этом более широкие полномочия.
Управитель был обязан обеспечить доведение до населения и точ¬
ное соблюдение законов и распоряжений правительства, пресекая
при этом распространение подложных указов и возбуждающих на¬
селение слухов. Кроме охраны спокойствия в общественных местах,
неприкосновенности жизни и имущества (в том числе прав позе¬
мельного пользования) подведомственного населения, на него воз¬
лагалась обязанность «принимать полицейские меры для восстанов¬
ления нарушенной тишины, порядка и безопасности». Волостному
предписывалось задерживать бродяг (в том числе беглых и дезерти¬
ров), доставляя их участковому начальнику. Обо всех преступлени¬
ях и беспорядках, а также обо всех чрезвычайных происшествиях в
волости он должен был докладывать наверх участковому, а в особо
важных случаях и уездному начальникам. Волостному управителю
полагалось «предупреждать и пресекать преступления и проступки;
210
принимать полицейские меры к открытию и задержанию виновных
ц представлять их на дальнейшее распоряжение участковому началь-
Как и старшине, ему вменялось в обязанность приводить в
и' иолнение судебные приговоры. Кроме того, волостной управитель
и >лжен был следить за законностью и исправным поступлением сбо-
I»«н»; воздействовать на окружную администрацию в случае обнаруже¬
ния недостатков в состоянии хлебных запасов; еженедельно доносить
члстковому начальнику обо всех изменениях в численности населе¬
ния волости; наблюдать за посадкой деревьев вдоль волостных ары-
• «»и и всеми зависящими от него средствами обеспечивать их охрану
и вырубки и порчи. Примечательно, что волостному управителю
н|излагалось предоставить все права старшины в пределах каждой
круги, входящей в состав волости (§ 143). Введение в туркестанское
пконодательство столь редко встречающейся нормы свидетельству-
• I о том, что российская власть не имела серьезного кадрового по-
и-пциала в среде коренного населения и не была уверена в том, что
и | главе округ окажутся достаточно грамотные и мотивированные
ища, способные имперские интересы поставить выше клановых и
местечковых.
Во имя обеспечения безопасности волостному управителю пред-
мгллось предоставить широкие полицейские полномочия. Так, за
•\ йство и драку он должен был получить право штрафовать прови¬
нившихся на сумму до 3 руб. или арестовывать на срок до трех дней.
0 неповиновение его законным требованиям волостной мог задер-
• нвать и доставлять вышестоящему начальству любого, за исключе¬
на м чиновников, находящихся при исполнении своих обязанностей
<> 144-145).
Сам же волостной при исполнении обязан был носить золоченый
• <|и>нзовый знак. На время нахождения в должности он вместе с чле¬
нами семейства освобождался от несения всех натуральных повин¬
ностей и пользовался правами чиновника XIV класса, получая жало-
• .шье в 800 руб. в год из общественных сумм (§ 147-149).
Волостной управитель должен был назначаться уездным съездом
a i числа домохозяев (то есть из числа лиц, имеющих недвижимую
• обственность) и утверждаться в должности начальником области.
< менить же его можно было по решению суда либо приказом област¬
ного губернатора по представлению уездного начальника. В полицей-
• ком и административном отношениях волостные управители подчи-
1 i.nicb участковому начальнику, уездному начальнику, начальнику
•бласти и главному начальнику края; а в хозяйственном - земским
ч рождениям (§ 148, 151, 156). Волостной ежегодно должен был от¬
читываться по хозяйственным делам в земском собрании, которое
имело право в случае замеченных нарушений ходатайствовать перед
211
начальником области об отстранении его от должности и о предании
суду (§ 158).
В Ташкенте полагали, что общественные хозяйственные управле¬
ния следовало ввести не только у оседлых, но и у кочевников. Здесь
были убеждены, что перспектива развития кочевого быта требовала
прививания казахам земских потребностей (обеспечение водой, до¬
роги, больницы, школы и пр.) и, соответственно, отбывания земских
повинностей. На основе этого комиссия 1871 г. предложила из коче¬
вых волостей и оседлых округ образовать в земско-хозяйственном
отношении общества, включив в них всех тех, кто занималс