Автор: Васильев Д.В.
Теги: всеобщая история история российского государства политика история россии история азии
ISBN: 978-5-8243-2237-8
Год: 2018
Текст
К 150-летию образования
Туркестанского генерал-губернаторства
Российской империи
1867-2017
Д. В. Васильев
Бремя
империи
Административная
политика России
в Центральной Азии
Вторая половина XIX в.
РОССПЭН
Москва
2018
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)
В19
Рецензенты:
Ташенев Мурат Жумабекович, доктор исторических наук,
профессор Казахского национального университета
имени аль-Фараби;
Шадманова Санобар Базарбаета, доктор исторических наук,
ведущий научный сотрудник Института истории
Академии паук Республики Узбекистан
Васильев Д. В.
В19 Бремя империи. Административная политика России в
Центральной Азии. Вторая половина XIX в. / Д. В. Васильев. -
М.: Политическая энциклопедия, 2018. - 638 с.: ил.
ISBN 978-5-8243-2237-8
Главной задачей настоящей монографии является исследование
процесса формирования администрации края на основе анализа всех
без исключения доступных проектов управления юго-восточными
владениями империи, созданных и 1865-1891 гг., динамическое срав¬
нение которых позволяет представить направление политики царской
власти в отношении Туркестанского и Степного краев.
Автор сосредоточивает внимание на наименее рассмотренной в
научной литературе проблеме генезиса регионального законодатель¬
ства, становления в центральноазиатских владениях России новой
структуры управления.
УДК 94(47)
ББК 63.3(2)
ISBN 978-5-8243-2237-8
О Васильев Д. В., 2018
© Политическая энциклопедия, 2018
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие 5
I! веление 10
< >|>ганм:*ация высшего управления центральноазиатскими
владениями Российской империи 17
I лапа 1. Формирование системы управления Туркестанской
областью 25
11|><>скт Положения о Среднеазиатской пограничной области
1805 г 25
П|к‘меннос Положение об управлении Туркестанской областью
1805 г ‘ 35
11|юскт Временного Положения о военном управлении
Туркестанской областью 1865 г 43
I (роскт Временного Положения об управлении Туркестанской
областью 1866 г 46
11роект Положения о Туркестанской области по военно-народному
управлению 1866 г 88
Глава 2. Реализация политических установок российского правительства
и законодательстве о Туркестанском крае и степных областях
1860-х гг 107
Проекты административно-территориального деления Азиатской
России 107
Туркестанская область накануне образования
генерал-губернаторства 120
Положение об управлении Семиреченской и Сырдарьинской
областей 1867 г 126
Российское законодательство об управлении степных
областей 1868 г 153
Глава 3. Разработка региональной администрацией постоянных законо¬
положений об управлении в Центрально-Азиатском регионе. 1871 г.... 193
Проект Положения об управлении Туркестанским генерал-
губернаторством 1871 г 193
Проект Положения об управлении в областях Акмолинской
и Семипалатинской 1871 г 221
11роект Положения об управлении в областях Уральской
и Тургайской 1871 /72 гг 244
Глава 4. Взаимодействие региональной и центральной администрации
при разработке проекта Положения об управлении Туркестанским
краем (1873-1875) 269
Проект Положения об управлении в областях Туркестанского
генерал-губернаторства 1873 г 269
3
Обсуждение проекта 1873 г. в комиссии Министерства финансов 290
Проект Положения об управлении в областях Туркестанского
генерал-губернаторства 1874 г 308
Заключения органов государственного управления на проект
комиссии А. А. Непокойчицкого (1874) 325
Глава 5. Организация управления особыми территориями
Туркестанского генерал-губернаторства 338
Организация управления Зеравшанским округом 338
Организация управления Илийским краем 348
Организация управления Амударьинским отделом 361
Организация управления Ферганской областью 367
Глава 6. Подготовка нового Положения об управлении Туркестанским
краем в 1880-х гг 377
Деятельность областных комиссий Туркестанского края
по выработке нового проекта Положения (1881) 377
Проект Положения об управлении в Туркестанском генерал-
губернаторстве 1881 г 408
Проект Положения об управлении Туркестанским краем 1883 г 422
Деятельность комиссии Н. II. Игнатьева по выработке нового
туркестанского положения (1884) 438
Проект Положения об управлении Туркестанским краем 1884 г 452
Глава 7. Подготовка Положения об управлении степными областями
в 1880-х гг 466
Законодательные инициативы по адаптации Семиреченской области
в связи с ее включением в состав Степного края 466
Проект объединительного Положения об управлении в областях
Степного генерал-губернаторства (1884) 482
Проект Положения об управлении областей Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Казалинской
Особой комиссии при Министерстве внутренних дел 1888 г 507
Глава 8. Субрегиональная интеграция российского административного
законодательства в туркестанских и степных областях в 1880-х гг 534
11оложение об управлении Туркестанского края 1886 г 534
Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской,
Семиреченской, Уральской и Тургайской областями 1891 г 546
Глава 9. Обсуждение и реализация замыслов правительства
в отношении управления Внутренней ордой 562
Проект преобразования управления Внутренней ордой
оренбургской администрации 1864 г 562
Предложения комиссии Министерства внутренних дел иод
руководством Ф. К. Гирса 1873-1875 гг 591
Проекты административной ассимиляции Внутренней орды
1884-1887 гг 610
Заключение 625
Источники и литература 631
Список сокращений 638
ПРЕДИСЛОВИЕ
Главной задачей настоящей монографии является исследование
процесса формирования администрации края на основе анализа
всех без исключения доступных проектов управления юго-восточны¬
ми владениями империи, созданных в 1865-1891 гг., динамическое
сравнение которых позволяет представить направление политики
царской власти в отношении Туркестанского и Степного краев. При
этом объем работы диктует необходимость отказаться от рассмотре¬
ния таких аспектов функционирования русской административной
системы, как состав чиновников, отношения с местной знатью и т. п.
Ибо столь существенные вопросы требуют отдельного рассмотре¬
ния, что невозможно сделать в рамках данной работы. Для нас важен
именно процесс создания в русском Туркестане новой администра¬
тивной системы. Поэтому кроме анализа собственно законопроектов
н действующих положений, демонстрирующего консолидированный
взгляд на региональную политику царской власти, нас интересуют
споры, разночтения, противоречивые точки зрения тех или иных
министерств или региональных органов власти, которые позволяют
выяснить их позицию, интересы, понимание текущего момента и их
взгляды на место региона в имперском пространстве.
Цель книги - сосредоточить внимание на наименее рассмотрен¬
ной в научной литературе проблеме генезиса регионального законо¬
дательства, становления в центральноазиатских владениях России
новой структуры управления.
Конечно, избранную проблематику необходимо рассматривать
на всем историческом отрезке функционирования туркестанских и
степных областей в составе Российской империи (с 1865 по 1917 г.).
Естественно, подробное изучение столь объемного вопроса не под
силу осуществить в одной работе, оно может стать предметом даль¬
нейших исследований. Настоящая же книга посвящена изучению ди¬
намики российского законодательства в регионе в период начала мас¬
штабного внедрения в нем общегосударственных административных
институтов: с 1865 по 1891 г., с начала активных завоеваний России
и образования Туркестанской области до окончания про движения
5
Российской империи на Среднем Востоке, присоединения к ней
Мервского, Серахского оазисов и Кушки в 1884-1885 гг. Окончание
исследования 1891 г. объясняется еще и тем, что к этому времени
были изданы положения об управлении Туркестанским и Степным
генерал-губернаторствами, завершившие период формирования рос¬
сийской государственности в регионе и положившие начало новому
этапу в истории среднеазиатских владений империи.
Выделение указанного этапа из истории Центральной Азии связа¬
но в первую очередь с изменением геополитического положения ре¬
гиона, с перенесением центра тяжести российской политики в Азии
в новый стратегический центр, с укреплением общегражданского по¬
ложения степных областей и завершением административной асси¬
миляции Внутренней орды.
За пределами территориальных рамок книги осталась Закаспий¬
ская область. Это объясняется не столько значительным объемом
предлагаемой работы, сколько довольно поздним временем образова¬
ния в Туркменской степи этой особой российской административно-
территориальной единицы, вопросы административного устройства
которой будут обязательно рассмотрены в дальнейшем. По первой же
причине здесь специально не исследуются конкретные механизмы
и эффект от внедрения тех или иных административных мер. Хотя
косвенно эти обстоятельства прослеживаются в материалах дискус¬
сий и заключениях отдельных органов управления на тот или иной
законопроект.
Так как предлагаемая работа посвящена административной по¬
литике России, в ней не рассматриваются антиправительственные
социальные движения (волнения казахов в Уральской и Тургайской
областях 1868-1869 гг., на Мангышлаке 1870 г. и др.). Хотя они и не
оказали заметного влияния на общий курс российской политики в
регионе, но тем не менее требуют более обстоятельного изучения в
контексте имперской политики.
Настоящая монография связана с предыдущими работами автора1,
является логическим продолжением первой и значительно расширя¬
ет проблематику второй. Изложение всех проектов и Положений да¬
ется достаточно подробно, что не позволяет избежать естественных в
этом случае повторов. Но такое представление материала позволяет
при обращении к соответствующему разделу получить наиболее пол¬
ное представление о документах.
1 Васильев Д. В. Россия и Казахская степь: административная политика и статус
окраины. XVIII - первая половина XIX века. М.: Политическая энциклопедия, 2014.
471 с.; он же. Россия и Казахская степь: административная политика и статус окраины;
он же. Форпост империи. Административная политика России в Центральной Азии.
Середина XIX века. М.: ИБП, 2015. 302 с.
6
Впервые анализу подвергается практически исчерпывающий объ¬
ем документов по российскому государственному строительству в
Туркестане и степных областях за период с 1865 по 1891 г. И хотя со¬
всем недавно увидела свет весьма интересная публикация архивных
докментов, лишь небольшая их часть затрагивает проблематику и
период настоящей книги1. Желание автора выявить и проанализиро¬
вать максимально возможный количественно и содержательно объем
законотворческих материалов и актов, касающихся организации рос¬
сийской администрации в Центрально-Азиатском регионе, в некото¬
рой степени извиняет объем предалагаемого издания. В работе над
книгой были использованы документальные материалы, хранящи¬
еся в Архиве внешней политики Российской империи, Российском
государственном военно-историческом архиве, Российском госу¬
дарственном историческом архиве, Государственном историче¬
ском архиве Омской области, Центральном государственном архи¬
ве Республики Казахстан, Центральном государственном архиве
Республики Узбекистан, а также в Отделе письменных источников
Государственного исторического музея, Службе рукописей, уникаль¬
ных и особо ценных изданий Национальной библиотеки Узбекистана
имени Алишера Навои, Научно-исследовательском отделе рукопи¬
сей Российской государственной библиотеки, Государственной пу¬
бличной исторической библиотеке России, Оренбургской областной
универсальной научной библиотеке имени Н. К. Крупской и библио¬
теке Института научной информации по общественным наукам РАН.
Как и прежде, существенную помощь в подготовке книги оказа¬
ли мои коллеги-историки из государств региона. Особую благодар¬
ность выражаю доктору исторических наук Светлане Ковальской из
Астаны, кандидатам исторических наук Сауле Удербаевой из Алма-
Аты, Оксане Пуговкиной и Светлане Асановой из Ташкента Желаю
им всего самого хорошего и успехов в научной работе.
Отдельно хочу отметить конструктивную поддержку Российского
1уманитарного научного фонда и Российского фонда фундаменталь¬
ных исследований, которые позволяют мне осуществлять довольно
дорогостоящие изыскания.
Большую помощь в подготовке рукописи оказала кандидат фило¬
логических наук Наталья Кузнецова, без заинтересованного вни¬
мания которой предлагаемый текст выглядел бы несколько иначе.
Выражаю глубочайшую признательность труженикам Российской
государственной библиотеки, чей подвижнический труд помог под¬
1 Туркестан в имперской политике России: Монография в документах / отв. ред.
Т. В. Котюкова. М.: Кучково поле, 2016.880 с.
7
готовить значительную часть иллюстративного материала, сопрово¬
ждающего настоящее издание.
В настоящей работе довольно широко приводятся выдержки из
исторических источников. При цитировании документов приме¬
нялись следующие правила. Текст документов для лучшего их вос¬
приятия воспроизводится по современным правилам пунктуации с
сохранением по возможности стилистических и лексических особен¬
ностей подлинника. Комментарии автора помещены в квадратных
скобках и отмечены инициалами автора. В угловые скобки вставле¬
ны пропущенные предлоги, слова (в т. ч. уточняющие) и окончания
слов. Кроме того, этим же знаком отмечены значительные пропуски
при цитировании документов. За исключением специально огова¬
риваемых случаев, курсив при цитировании повторяет выделения в
тексте оригинала, сделанные любыми способами (курсивом, жирным
шрифтом, подчеркиванием, отчеркиванием на полях, а также особы¬
ми знаками). В связи с тем, что привлекаемые в качестве источников
законодательные акты и законопроекты имеют разбивку как на пара¬
графы, так и на статьи, для удобства восприятия их нумерация гра¬
фически обозначается параграфами (§), а вербально (лексически) -
термином «статья». Имена собственные, этнонимы и географические
названия даны в транскрипции оригинала. Так как в книге достаточ¬
но подробно анализируется значительный объем актового материала,
то он сам по себе может служить источником для отдельных исследо¬
ваний, а также собственных выводов читателя. Кроме того, представ¬
ленная монография может служить своеобразным справочником по
российскому законодательству для Центральной Азии исследуемого
периода.
В связи с тем что в российской дооктябрьской науке и практике
казахов называли киргиз-кайсаками, кайсаками и киргизами, в цити¬
руемых источниках сохранено оригинальное написание этнонима, в
то время как в основном тексте книга они именуются казахами.
В примечаниях, как правило, наименования документов приво¬
дятся в соответствии с оригиналом (при цитировании неопублико¬
ванных источников) или в том виде, в каком были опубликованы,
а их датировка для удобства унифицирована по образцу докумен¬
тов изданий «Материалы по истории Казахской ССР», «Казахско-
русские отношения», «История Букеевского ханства»1. Телеграммы
датируются по датам их отправки.
1 Материалы по истории Казахской ССР (1785-1828 гг.). Т. 4 / отв. рел. М. П. Вят¬
кин. М.: Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1940; Казахско-русские отношения в XVI-
XVIII веках: С6. документов и материалов / под ред. В. Ф. Шахматова, Ф. Н. Киреева,
Т. Ж. Шоинбасва. Алма-Ата: Изд-во Акад. наук Каз. ССР» 1961; Казахско-русские от¬
8
Рано или поздно у исследователя возникает искреннее желание
поблагодарить всех своих учителей. Выражаю благодарность своей
школьной учительнице истории Е. П. Кублицкой, которая заинтере¬
совала меня своим предметом и научила искать ответы. Моя особая
признательность доценту Московского государственного универси¬
тета им. М. В. Ломоносова С. Л. Чернову, который преподавал в моей
группе на втором крусе, а с третьего фактически стал моим научным
руководителем и до сих пор не выпускает из поля своего зрения. Он
провел меня по всем ступеням от курсовой работы до докторской
диссертации. Его заслуга в том, что я выбрал Центральную Азию, на¬
учился читать и интерпретировать источники. Он научил меня ста¬
вить вопросы, не пренебрегать деталями и не ограничивать свой кру¬
гозор лишь тем, что можно увидеть. Им, своим учителям, я посвящаю
эту книгу.
Д. Васильев
ношения в XVIII-XIX веках (1771-1867 годы): С6. документов и материалов / ред.
колл. М. О. Джангалин, Ф. Н. Киреев, В. Ф. Шахматов. Алма-Ата: Наука, 1964; Исто¬
рия Букеевского ханства. 1801-1852 гг.: С6. документов и материалов / сост. Б. Т. Жа-
иаев, В. А. Иночкии, С. X. Сатаева. Алматы: Дайк-Пресс, 2002.
Моим учителям
Евгении Петровне Кублицкой
и Сергею Леонидовичу Чернову
посвящаю
ВВЕДЕНИЕ
Политическое проникновение Российской империи в Централь¬
ную Азию началось с XVIII в. и активизировалось с приняти¬
ем в 1730-х гг. российского подданства казахами Младшего и части
Среднего жузов. Одновременно с этим правительство сформулиро¬
вало принципы государственной политики в отношении Казахской
степи: использование в практике взаимодействия с казахами опыта
организации управления башкирами и калмыками, а также возложе¬
ние на новых подданных обязанностей по охране проходящих через
степь караванов и обеспечению мирного соседства с пограничным
имперским населением. При этом следует подчеркнуть, что казах¬
ская территория не включалась официально в состав империи, про¬
должая считаться внешней для России.
По мере укрепления России в регионе менялось ее восприятие
Казахской степи, началась постепенная регламентация российско-
казахских отношений. Была избрана стратегия укрепления поддан¬
нической зависимости, которая реализовывалась через утверждение
казахов в подданстве с помощью периодических присяг и привлече¬
ние их к российской стороне как физически (провоцируя их приезды
в пограничные города), так и «приласканием», то есть потакая прось¬
бам казахской элиты и создавая образ внимательного и заботливого
патрона в глазах простых людей.
Кстати, уже в это время стало очевидным, что такая политика не
приводит к желаемым результатам. «Приласкательная» политика
в отношении Малой орды лишь провоцировала в ней внутреннюю
нестабильность и снижала степень управляемости. В отличие от
Средней орды, где более жесткие действия местных пограничных
властей делали ситуацию более контролируемой. Другой важной
чертой имперской политики стало препятствование объединению
казахских владений в силу, которая была бы реально способна в той
или иной степени противостоять России.
Считая Степь внешним регионом империи, российское прави¬
тельство применило в отношении нее косвенное администрирова¬
10
ние, ограничив вмешательство в управление постепенным превра¬
щением ханов в своих ставленников и проведением периодических
карательных экспедиций с целью приведения казахов к повинове¬
нию. Минимизировав политические и финансовые затраты, россий¬
ская сторона столкнулась с другой трудно преодолимой проблемой.
В рассматриваемое время местные политические институты казахов
не могли обеспечить стабильное состояние региона. Лавируя между
различными родовыми и политическими объединениями, россий¬
ская администрация пыталась, с одной стороны, нащупать опору в
Степи, а с другой, хотя бы не допустить чрезмерного усиления чьего
бы то ни было авторитета. На деле же эта тактика совсем лишила но¬
вую власть внутренней опоры и фактически подвела ее к отказу от
модели косвенного управления.
В конце XVIII столетия была предпринята первая попытка актив¬
ного вмешательства в управление частью Казахской степи. На терри¬
тории Малой орды были осуществлены реформы О. А. Игельстрома,
которые следует рассматривать как законодательное закрепление си¬
стемы косвенного управления регионом, попытку отсрочить переход
к прямому, довольно затратному, варианту. Основываясь отчасти на
местных традициях, главный начальник края создал новые полити¬
ческие институты, которые тем не менее оказались неэффективны¬
ми. Но, несмотря на это, реформы Игельстрома показали готовность
царской администрации перейти в новую фазу взаимоотношений с
казахским социумом - к активному вмешательству и в социальную
структуру, и во внутриполитические отношения. Причем это прояви¬
лось не только в институциональном аспекте, но и применительно к
повседневной практике взаимоотношений главной пограничной вла¬
сти с ханами Малой орды. О. А. Игельстром уже настолько свободно
чувствов&т себя в отношениях с казахской знатью, что фактически
позволил себе стать режиссером династических и социально-полити¬
ческих действ на театре российско-казахских отношений.
Такая активизация казахской политики российской администра¬
ции означала начало нового этапа российско-казахских отношений -
включения территории казахских владений непосредственно в тело
империи, первый шаг к введению региона под юрисдикцию россий¬
ского законодательства. Организационные и политические действия
Игельстрома вызвали в околоправительственных кругах дискуссию
о будущем административном устройстве Казахской степи, резуль¬
татом которой стали первые в разной степени формализованные
законопроекты1.
1 См.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 471.
11
Начало нового столетия принесло дельнейшее ослабление хан¬
ской власти, усиление влияния пограничной администрации вну¬
три степи, рост социальной напряженности в казахском обществе,
появление новых, уже более масштабных, административных кон¬
структов. В это время впервые серьезно стала обсуждаться идея о
разделении управления отдельными частями Казахской степи, кото¬
рая продолжала восприниматься правительством как единое целое.
А пограничная администрация высказала предложение о необходи¬
мости военной экспансии вглубь Центрально-Азиатского региона.
Необходимость кардинальных изменений в российско-казахских от¬
ношениях стала вполне очевидной.
Реформы управления казахами западносибирского и оренбург¬
ского ведомств 1822-1824 гг. положили начало законодательному
оформлению не только основных принципов российского управле¬
ния степью, но заложили принципиальные различия трех админи¬
стративных моделей для казахов. Оренбургская модель (Малая орда)
во многом сохранила традиционные представления о власти и вну¬
треннюю самостоятельность казахской администрации. Сибирская
модель (Средняя орда) подразумевала административно-территори¬
альное деление, приближенное к общеимперскому, и непосредствен¬
ный контроль за местной администрацией со стороны российских
чиновников прямо в степи. Астраханская модель (Внутренняя орда)
сочетала в себе мощную бюрократическую составляющую с автори¬
тарным характером ханской власти. Особое отношение имперского
центра создало здесь условия, облегчившие интеграцию этой части
Казахской степи. Здесь значительно более быстрыми темпами шли
процессы социального и экономического развития, приближавшие
регион к положению соседних частей империи.
Вторая четверть XIX в. стала завершающим этапом периода адап¬
тации, когда шел активный поиск наиболее приемлемой для империи
формы управления Казахской степью. В это время на большей части
казахской территории утвердилось прямое имперское управление.
Однако прямое управление с момента его введения рассматривалось
лишь как переходная стадия к полному инкорпорированию региона
в состав России, а потому не ему было суждено стать магистральной
моделью организации российско-казахских отношений.
Наиболее отвечающей имперским интересам оказалась макси¬
мально удаленная от казахской традиции и максимально бюрокра¬
тизированная и, если можно так сказать, механистическая модель
Внутренней орды как наиболее интегрированная в общеимперскую
административную систему.
Здесь следует отметить, что российское правительство не избега¬
ло использования приемов и методов, испытанных прежде примени-
12
тсльно к другим скотоводческим этносам - башкирам и калмыкам.
11 если в отношении казахов трех зауральских орд применялись лишь
некие общеполитические принципы, то Внутренняя орда испытала
на себе прямое влияние некоторых институтов и административных
приемов из практики имперского управления калмыками и отчасти
башкирами.
Ближе к середине XIX столетия Внутренняя орда все больше и
больше теряла казахскую административную специфику, дрейфуя в
сторону ординарной имперской территории. Именно принцип един¬
ства административных практик и правовая унификация региона с
остальной империей были положены в основу законодательства о ка¬
захах Туркестанского и Степного генерал-губернаторств второй по¬
ловины XIX в.
В средине XIX в. в изучаемом регионе прекратила свое существо¬
вание система косвенного управления и доживало последние дни
управление прямое. Россия взяла курс на полную административ¬
ную ассимиляцию казахов в «единой и неделимой» империи. Но при
всем многообразии тактик, использованных империей в отношении
Казахской степи, все они с самого момента принятия Абулхаиром
имперского подданства и до конца XIX столетия вполне логично
укладывались в русло единой региональной политики государства,
направленной на превращение Казахской степи в неотъемлемую ор¬
ганичную часть российского государства.
С присоединением к империи новых территорий и образованием
Сырдарьинской линии начинается новый этап как в истории рос¬
сийского регионального законодательства, так и в организации ре¬
гионального управления. В сферу внутриполитических отношений
России попадает население, имевшее собственную цивилизацион¬
ную и крепкую мусульманскую традицию. Регион перестает быть
этнически гомогенным, что заставляет правительство искать новые
формы и приемы реализации региональной политики. Дальнейшее
продвижение империи вглубь Центральной Азии приводит к фор¬
мированию двух субрегионов - туркестанского (оседло-кочевого,
пограничного) и степного (кочевого, тяготеющего к российским по¬
граничным территориям). Цивилизационные, этнические, экономи¬
ческие и социокультурные различия определили некоторое свое¬
образие законодательства о туркестанских и степных областях. Но
при всех отличиях не только законодательство, но и правопримени¬
тельная практика, а главное - цели и задачи правительства на юго-
восточной окраине империи были едиными. Это не только позволяет,
но и диктует необходимость изучения административной политики в
Туркестанском генерал-губернаторстве и степных областях как общ¬
13
ности, как субрегиональных проявлений единой региональной (цен¬
тральноазиатской) политики.
Проблематика становления и утверждения российской власти в
Центральной Азии до настоящего времени не получила достаточного
развития в исторической науке. Достаточно сложно назвать труды,
в комплексе рассматривающие источники и генезис туркестанского
законодательства, процессы формирования российского управлен¬
ческого аппарата в регионе, административную политику царского
правительства на среднеазиатской окраине. Предпринимались лишь
попытки дать общую характеристику всего российского периода
истории Туркестана либо же каких-то частных сторон деятельности
русской администрации1. При этом в последнее время отмечается
определенный рост интереса российских исследователей к вопросам
истории российского присутствия в Центрально-Азиатском регионе2.
1 Киняпииа Н. С. Административная политика царизма на Кавказе и в Средней
Азии в XIX веке// Вопросы истории. 1983. № 4. С. 35—47; Киняпина II. С., Блиев М. М.,
Дегоев В. В. Кавказ и Средняя Азия во внешней политике России. Вторая половина
XVIII - 80-е годы XX в. М.: Изд-во МГУ. 1984. 328 с.; Ремнев А. В. Самодержавие и
Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX века. Омск:
Изд-во Омского ун-та, 1997.252 с.; Жиренчин К. А. Политическое развитие Казахстана
в XIX - начале XX века. Алматы: Же™ жаргы, 1996.125 с.; он же. Реформы управления
60-х годов XIX века в Казахстане и их политические и правовые последствия: автореф.
дис.... канд. юрид. наук. Алма-Ата, 1979. 19 с.: Корнеев В. В. Управление Туркестан¬
ским краем: реальность и «правовые мечтания» (60-е гг. XIX в. - февраль 1917 г.) //
Вопросы истории. 2001. N° 7. С. 56-68; Сады ков X. Д. Политико-административное
устройство Туркестанского генерал-губернаторства (1867-1917 гг.): автореф. дис. ...
канд. ист. наук. Ташкент, 1973. 40 с.; и др.
2 Бороздин С. С. Политика российских властей в отношении мусульманского на¬
селения Туркестана и Бухары: 1867-1914: дис.... канд. ист. наук. Екатеринбург, 2012.
210 с.; Корнеев В. В. Деятельность органов военного управления Российской империи
по государственному строительству в Центрально-Азиатском регионе: Вторая полови¬
на XIX - начало XX в.: дис.... канд. ист. наук. М., 2000. 229 с.; Котюкова Т. В. Окраи¬
на на особом положении... Туркестан в преддверии драмы. М.: Научно-политическая
книга, 2016. 391 с.; Литвинов В. П. Мусульманское паломничество в царской России:
историко-антропологический аспект: на примере Туркестана 1865-1917 гг.: дис. ...
канд. ист. наук. М., 2007. 241 с.; Литвинов В. П. История деятельности царской вла¬
сти по применению административной ссылки в Русском Туркестане в 1865 - феврале
1917 г.: дне.... канд. ист. наук. Елец, 2011. 210 с.; Соколов В. В. Туркестанский край в
составе Российской империи, вторая половина XIX в. - февраль 1917 г.: Проблемы
социально-экономического и общественно-политического развития: дис. ... д-ра ист.
наук. М., 2002.526 с.; Шушкова М. Е. Организация управления Туркестаном в начале
XX века: дис.... канд. ист. наук. М., 2015.313 с.; также см.: Быков А. Ю. Российская пра¬
вительственная политика в степных областях и трансформация традиционного казах¬
ского общества: 1731-1917 гг.: дис.... д-ра ист. наук. СПб., 2005.484 с.; он же. Проблема
седентаризации в политике России в Казахстане, XVIII - начало XX в.: дис.... канд.
ист. наук. Барнаул, 2001. 340 с.; Васин К. Л. Административные и судебные реформы
60-х - 90-х гг. XIX в. в стенных областях Западной Сибири: Акмолинской, Семипла-
тинской и Семиреченской: дис.... канд. ист. наук. Омск, 2008. 221 с.; Емельянова Н. М.
14
Кдинственным близким к проблематике настоящей монографии ис¬
следованием является работа Ф. Т. Тухтаметова1. Зато многогранная
историография Русского Туркестана нашла практически исчерпы¬
вающее отражение в трудах историка и историографа Центральной
Азии С. Н. Брежневой2. Стремлением проанализировать процесс
становления российской административной системы в генерал-гу¬
бернаторстве и, наконец, определить то место, которое царское пра¬
вительство отводило центральноазиатским владениям империи в со¬
ставе единого многонационального государства, была вызвана идея
создания настоящей работы.
Определить статус среднеазиатской окраины в рамках единого
государства невозможно без четкого представления о российском за¬
конодательстве в центральноазиатских областях, учреждавшем в ре¬
гионе новую административную систему. Поэтому настоящая работа
логически распадается на главы, демонстрирующие стадиальное рас¬
пространение и укрепление российского господства в Центральной
Азии.
Завоевание новых территорий не стало самой трудной задачей
России в Центральной Азии. Гораздо более сложной оказалась зада¬
ча превращения инокультурной среды в органически неотъемлемую
часть государства. Безусловно, империя имела собственную историю
освоения нерусских и нехристианских земель и народов, принимала
но внимание колониальный опыт Великобритании и Франции. Но ей
предстояло самостоятельно выдержать экзамен на роль носителя и
проводника европейской цивилизации, она взяла на себя свое соб¬
ственное бремя - бремя гуманной, просвещенной и ответственной
империи.
Полтора века назад, как, впрочем, и сегодня, цивилизацион¬
ные различия для человека зачастую остаются труднопреодолимой
преградой в понимании другого. В первую очередь это касается ад¬
11 нтеграция казахского населения стенных областей Западно-Сибирского генерал-гу¬
бернаторства в состав Российской империи: дисс.... канд. ист. наук. Омск, 2005.183 с.;
11узанов В. Д. Военно-административная система России в Южном Зауралье, конец
XVI - начало XIX в.: дис.... канд. ист. наук. Курган, 1999. 294 с.; Сорока Н. Н. Кре¬
стьянские переселения и их влияние на экономику казахского кочевого аула Степного
края второй половины XIX - начала XX в.: дис.... канд. ист. наук, 2005. Омск, 2009.
189 с.; и др.
1 Тухтаметов Ф. Т. Правовое положение Туркестана в Российской империи (вто¬
рая половина XIX века). Уфа: БашГУ, 1999. 215 с.
2 Брежнева С. Н. Присоединение Туркестана к России: дискуссионные проблемы
дореволюционной и советской историографии. Тольятти: Изд-во ТГАС, 2004. 288 с.:
она же. Современная историография русско-азиатских отношений в период присоеди¬
нения Туркестана к России. Тольятти: Изд-во ТГУС, 2007.155 с.
15
министративно-политических отношений. Ибо чем более регла¬
ментирована сфера взаимодействия представителей различных со¬
циокультурных общностей, тем разительнее отличия в восприятии и
оценке одних и тех же норм, правил и событий.
Для россиян XIX столетия, как территориально далеких от Цент¬
ральной Азии, так и едва вступивших с ней в соприкосновение, жи¬
тели региона представлялись как минимум нуждающимися в циви¬
лизационно-просветительском влиянии. И чем в большей степени
российские военные и чиновники воспринимали правительственный
курс на приобщение Туркестана и степных областей к общеимпер¬
ской жизни, тем интенсивнее они стремились это влияние реали¬
зовать, попутно ломая традиционные институты и отношения, что
не могло не вызывать непонимание, сопротивление, а чаще всего
нежелание созидательного взаимодействия со стороны коренного
населения.
Такая ситуация была характерна не только для окраин Российской
империи. Знавший не понаслышке о буднях британской колониаль¬
ной администрации в Индии Редьярд Киплинг в своей знаменитой
«Балладе о Востоке и Западе» писал в 1889 г.:
О, Запад есть Запад, Восток есть Восток, и с мест они не сойдут,
Пока не предстанет Небо с Землей на Страшный Господень суд.
Россия же смотрела на свои далекие владения иначе. Не имея
практики управления заморскими территориями, зато привыкшая
столетиями расширяться за счет ассимиляции постоянно прирас¬
тавших территорий, Российская империя не могла, да и не хотела
отягощать себя незнакомыми и малопонятными конструктами. Ей
было проще, и многовековой опыт доказывал возможность этого, ре¬
ализовывать в той же Центральной Азии имперский проект Большой
России, населенной россиянами, часть из которых на какое-то время
продолжала сохранять свое социокультурное своеобразие. Поэтому
на передний край межцивилизационного взаимодействия должны
были встать чиновники, готовые всеми своими силами способство¬
вать последовательной трансформации местных институтов, норм
и обычаев в сторону общегосударственных. Люди, для которых «ту¬
земцы» были не чужеродным человеческим материалом, обслужива¬
ющим текущие государственные интересы, а потенциальными равно¬
правными гражданами могучей державы.
Конечно, такая задача была под силу не каждому, но к этому стре¬
милось большинство руководителей региона, для которых грань
между российским западом и востоком виделась со временем преодо¬
лимой преградой, ибо
16
...нет Востока, и Запада нет, что - племя, родина, род,
Если сильный с сильным лицом к лицу у края земли встает...1
И в этой книге речь пойдет именно о них, так как они в большей
мере и воплощали политический курс в Туркестанском крае и степ¬
ных областях, определенный российским правительством.
Каждая империя несла свое по-разному понимаемое бремя. Для
одной оно состояло в снаряжении постоянных военных экспедиций
с целью захвата и доставки на материк заморских сокровищ. Для
другой - в обеспечении условий для использования экономическо¬
го потенциала чужеродных территорий. Россия же в XIX столетии
продолжала смотреть на присоединяемые территории как на свои
однородные земли, видела своей задачей их развитие в гражданском,
социальном, культурном и экономическом отношениях с целью пол¬
ноценного их включения во внутреннюю жизнь государства.
И это имперское бремя было, пожалуй, самым тяжелым, дол¬
говременным и финансово затратным. Как минимум до конца
1880-х гг. российская экономика практически не видела положитель¬
ного эффекта от приобретения новых юго-восточных территорий.
Огромный массив специального законодательства, направленно¬
го на последовательную вестернизацию, формирование новой систе¬
мы просвещения, культурное и экономическое развитие легли бреме¬
нем на российское государство. Можно спорить о том, насколько все
эти трансформации были необходимы и оправданны. Но хочет кто-
го того или нет, сегодня трудно отрицать, что ценой больших усилий
Российской империи удалось заложить тот фундамент, на котором
сегодня существуют и развиваются пять суверенных государств
Центральной Азии.
Бремя Российской империи - это не бремя белых европейцев, же¬
лавших переделать чуждый им мир под себя. Это бремя соотечествен¬
ников, стремившихся вырастить новую гражданственность на базе
патриархальных кочевых аулов, городов и оазисов Мавераннахра.
Организация высшего управления центральноазиатскими
владениями Российской империи
Дела, касающиеся сношений с азиатскими государствами и вос¬
точными народами, состоявшими в российском подданстве, еще в
1797 г. были сосредоточены в специальной экспедиции Коллегии
1 Киплинг Р. Соч.: В 3 т. Т. 1: Сборник / пер. с англ.; сост. К. Атарова. М.: Радуга,
2000. С. 97.
17
иностранных дел. После учреждения министерств в России Коллегия
иностранных дел, сохранив свое название и штат, превратилась фак¬
тически в канцелярию министра иностранных дел, а экспедиции - в
ее отделения. А 19 апреля 1819 г. был учрежден Азиатский депар¬
тамент МИД. В предписании управляющего министерством графа
К. В. Нессельроде говорилось, что этот департамент «имеет глав¬
ным предметом своим дела азиатских народов, России подвластных,
а равно и тех, с коими сие государство находится в торговых или в
других каких-либо сношениях»1. Департамент состоял из двух от¬
делений, каждое из которых, в свою очередь, делилось на два стола.
Первое отделение ведало сношениями с Турцией, Персией, Кавказом
и Закавказьем. Во втором отделении сосредоточивались дела, каса¬
ющиеся кочевых и других восточных народов России. Сам по себе
департамент стал не директивным, а лишь техническим органом.
Азиатский департамент просуществовал без особенных из¬
менений вплоть до 1868 г. По штатам министерства 1838 г. к нему
добавились третье отделение и учебное отделение восточных язы¬
ков, было увеличено общее число служащих2. Общее учреждение
Министерства иностранных дел от 10 декабря 1846 г. подтвердило
прежние функциональные обязанности Азиатского департамента с
особой оговоркой, что в нем же сосредоточивается производство дел
по управлению киргизами (казахами) Большой и Малой орды, общее
заведование которыми было возложено на МИД3.
Азиатский комитет продолжал разбирать дела по управлению рос¬
сийскими кочевниками, по отношениям с Бухарой, Хивой, Китаем.
В августе 1827 г. превратился в постоянный орган. Его состав был
несколько расширен за счет введения М. М. Сперанского и директо¬
ра Азиатского департамента К. К. Родофиникина. Период наиболь¬
шей активности комитета приходится на 1826-1827 гг. Затем его
деятельность заметно сократилась, в с 1850 г. Азиатский комитет во¬
обще прекратил свои заседания. Его сменили Амурский (по устрой¬
ству Приамурья) и чуть позже Сибирский4 (по административному
устройству Сибири) комитеты. В конце 1850-х гг. неоднократно со¬
зывались Особые комитеты для решения отдельных вопросов (в том
числе Особый комитет, основанный в 1863 г. для разработки админи¬
стративной системы среднеазиатских кочевников).
1 Очерк истории Министерства иностранных дел. 1802-1902. СПб., 1902. С. 90.
2 Там же. С. 126.
3 Там же. С. 129.
4 Второй Сибирский комитет.
18
Сосредоточение управления азиатскими народами России в
Министерстве иностранных дел следует, безусловно, рассматривать
как временную меру. По мере упрочения на новых землях россий¬
ской власти и после создания на местах органов российской админи¬
страции управление восточными народами стало передаваться в со-
(> гветствующие министерства (внутренних дел и военное). Особенно
п от процесс активизировался в конце 50-х - начале 60-х гг. XIX в.
Гак, в 1864 г. в ведение Военного министерства было передано управ-
кчше кочевниками Сырдарьинской линии. Со временем Азиатский
/а партамент вообще утратил прежние обязанности по участию в
управлении восточными народами России. Функции эти перешли в
министерства внутренних дел и военное.
2 февраля 1897 г. Азиатский департамент МИД был переимено¬
ван в первый. Накануне Октябрьской революции (с 24 июня 1914 г.)
азиатскими делами в министерстве ведали уже три политических от¬
дела (ближневосточный, средневосточный и дальневосточный), при¬
чем деятельность их носила исключительно внешнеполитический
характер.
В связи с активизацией восточной политики России и необходи¬
мостью оперативного реагирования на изменяющееся положение
восточных народов России и сопредельных государств почти одно¬
временно с учреждением Азиатского департамента МИД в 1820 г.
начал функционировать и Азиатский комитет. Хотя идея особого
комитета для решения азиатских дел родилась фактически одновре¬
менно с учреждением Азиатского департамента МИД. В Комитете
министров 29 мая 1819 г. была заслушана записка управляющего
Министерством иностранных дел К. В. Нессельроде о передаче по
высочайшей воле на его рассмотрение нескольких взаимосвязанных
вопросов: о действиях хивинского хана, о разграблении каравана и
о разрешении бухарскому послашшку прибыть в Петербург. Камнем
преткновения стала проблема «усмирения» степи, которую орен¬
бургские губернаторы предпочитали решать путем отправления ка¬
рательных экспедиций, последствия которых правительство призна¬
вало вредными как для состояния торговли, так и для внутреннего
состояния казахов. Еще в ноябре 1818 г. Комитет министров прямо
запретил отправлять в степь воинские отряды. На этот раз он вновь
подтвердил незыблемость своей позиции, а вопросы организации
торговли в регионе и обеспечения безопасности караванов положил
передать на рассмотрение особого комитета из министров иностран¬
ных дел, финансов и военного, «который бы, вникнув в настоящее по¬
ложение дел тамошнего края и сообразуя все бывшие прежде о нем
предположения, представил виды к принятию мер, сообразных с го¬
19
сударственной пользой...». 3 июля положение Комитета министров
получило высочайшее утверждение1.
Из записки К. В. Нессельроде от 1825 г. следует, что вышеназван¬
ный особый комитет должен был работать под эгидой Министерства
иностранных дел. А формирование комитета по азиатским делам как
межведомственного органа следует отнести к 1820 г., когда прибытие
в российскую столицу хана Шергазы и оренбургского военного гу¬
бернатора П. К. Эссена окончательно обозначило значимость, слож¬
ность и комплексность проблем и задач, стоявших перед империей
на центральноазиатском направлении. 26 января 1820 г. император
повелел: «Вместо прежнего Комитета, для всех вообще азиатских дел
составить новый: из начальника Главного штаба и министров ино¬
странных дел, финансов и внутренних дел». При этом управление де¬
лами комитета было возложено на директора Азиатского департамен¬
та МИД. Новый Комитет азиатских дел (Азиатский комитет) провел
первое свое заседание 8 февраля 1820 г.2 На то, что датой основания
этого органа следует считать именно 26 января 1820 г., прямо ука¬
зывают более поздние документы Собственной его императорского
величества канцелярии3.
Первым председателем комитета был министр внутренних дел
В. П. Кочубей, которого сменил его преемник В. С. Ланской. Послед¬
ним председателем Азиатского комитета, руководившим им боль¬
шую часть времени существования этого органа, был министр ино¬
странных дел К. В. Нессельроде.
Комитет собирался по мере накопления дел и разбирал в основ¬
ном дела кочевников Астрахани, Зауралья, Западной Сибири и др.
Со временем компетенции Азиатского комитета расширились за счет
передачи ему всех азиатских дел вообще, в том числе вопросов, свя¬
занных с состоянием российско-калмыцких отношений. Действовал
этот орган до середины 1850 г.
Несколько позже (1821) был создан Сибирский (известный как
Первый Сибирский) комитет. Целью создания этого временного ор¬
гана должно было стать рассмотрение отчета М. М. Сперанского по
итогам его двухлетнего управления Сибирью и проведенной им ре¬
визии края. Известный историк азиатской части России А. В. Ремнев
писал: «В этом можно видеть возврат к опыту еще Сибирского при-
1 1819 г. июля 9. Выписка из журналов Комитета министров 20 мая и 8 июля //
ДВ11РИ. Ф. 161. СПб Гл.арх. 1-1. 1819-1828. Он. 781. Д. 488. Л. 2-3 об.
2 Записка в Комитет министров «О Комитете азиатских дел* // Там же. Л. 11 —
12 об.
3 1827 г. августа 23. Отношение статс-секретаря Н. Н. Муравьева управляющему
МИД К. В. Нессельроде// Там же. Л. 18.
20
кпза. Существовала объективная потребность иметь высший орган,
который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и
разгрузить другие высшие государственные учреждения. Однако
I Сибирский комитет имел отличия от своего непосредственного
предшественника - Комитета по делам Сибирского края. Более ста¬
бильный состав членов, длительное существование, своя канцелярия,
а самое главное - широкие полномочия. Имел он и большую авто¬
номность по отношению к Комитету министров, который был его
прототипом»1.
В первоначальный состав комитета под председательством ми¬
нистра внутренних дел В. П. Кочубея вошли министр финансов
Л. А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел
А. Н. Голицын, государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен, близ¬
кий соратник императора А. А. Аракчеев и сам М. М. Сперанский.
В 1823 г. Кочубея на посту председателя сменил Аракчеев. Затем
комитет возглавлял один из старших по чину его членов. Состав
Первого Сибирского комитета был достаточно представительным
и авторитетным. В разные годы он был дополнен начальником
Главного штаба, военным министром и шефом жандармов2.
Со временем (1822) комитет стал особым постоянным органом по
рассмотрению законодательных инициатив, относящихся к управ¬
лению Сибирью (в том числе казахами Западно-Сибирского ведом¬
ства), фактически высшим органом власти и центральным органом
управления. К обязанностям комитета были отнесены обсуждение
п введение в действие новых предложений об устройстве Сибири,
и том числе мер, предлагавшихся сибирским начальством. Имея не¬
посредственную связь с сибирскими генерал-губернаторами, коми¬
тет решал и вопросы текущего управления регионом, представляя
псе свои предложения непосредственно на усмотрение императора.
Делопроизводство велось в особой канцелярии.
В начале 1838 г. комитет был упразднен с передачей его компетен¬
ций Государственному совету и Комитету министров. Главной заслу¬
гой Первого Сибирского комитета является деятельное обсуждение
п принятие в 1822 г. 10 крупных законодательных актов, составив¬
ших особое «Сибирское учреждение».
Формально Азиатский и Сибирский комитеты являлись выс¬
шими органами управления для всей Азиатской России, хотя им и
приходилось действовать параллельно с другими высшими государ¬
ственными учреждениями.
1 Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика в первой по¬
тнице XIX в. Омск: Изд-во Омского ун-та, 1995. С. 77-78.
2 Там же. С. 78-79.
21
В 1852 г., когда ревизия Западной Сибири генерал-адъютанта
Н. Н. Анненкова1 поставила в повестку дня пересмотр «Учреждения
для управления сибирских губерний» 1822 г., для решения законода¬
тельных и исполнительных вопросов надведомственного характера
был создан Сибирский (Второй Сибирский) комитет. В состав соз¬
данного 17 апреля 1852 г. Сибирского комитета вошли министры вну¬
тренних дел и военный, императорского двора и уделов, финансов и
юстиции, главноуправляющие II и III отделениями Собственной его
императорского величества канцелярии, председатель Департамента
государственной экономии Государственного Совета. Кроме них в
заседаниях участвовали генерал-адъютант и член Государственного
Совета Н. Н. Анненков, а также великий князь Константин Нико¬
лаевич. Возглавляли комитет последовательно председатели
Комитета министров А. И. Чернышев и А. Ф. Орлов2. С 1861 г. в за¬
седаниях Сибирского комитета председательствовали старшие из
присутствовавших.
Просуществовав до 1864 г., комитет ограничился лишь регламен¬
тацией отдельных положений сибирского учреждения и был при¬
соединен к Комитету министров. Как отмечал А. В. Ремнев, «II Си¬
бирскому комитету не удалось кардинальным образом переломить
отношение высших властей к Сибири, им не были подготовлены и
проведены реформы, в которых остро нуждалась Сибирь. Но поста¬
вить ряд проблем, начать их разработку - ему удалось... На неболь¬
шой период II Сибирский комитет повысил управляемость регио¬
на, обеспечил принятие многих важных управленческих решений.
Впервые после реформ М. М. Сперанского II Сибирский комитет
предпринял, хотя и неудачную, попытку выработать комплексный
подход к освоению Сибири»3.
По мере утраты Министерством иностранных дел прерогатив по
управлению азиатскими территориями России они переходили, как
было отмечено выше, в ведение МВД и Военного министерства. Так
как часть настоящей работы посвящена Русскому Туркестану, следу¬
ет остановиться на организации центрального управления азиатски¬
ми народами именно военного ведомства.
16 октября 1863 г. было создано Главное управление Генерального
штаба, состоявшее из совещательного комитета, канцелярии и двух
отделов (по части Генерального штаба и по военно-топографической
1 Ревизия генерал-адъютанта Анненкова Н. II. Западной Сибири (1850-1851) //
РГИА. Ф. 1397.1851.22д.
2 Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй по¬
ловины XIX - начала XX веков. Омск: Изд-во Омского ун-та, 1997. С. 55.
3 Там же. С. 69.
22
масти). Первый отдел, в свою очередь, делился на инспекторский
< гол и три отделения (распорядительное по войскам, азиатское и во¬
ем но-ученое). Азиатское отделение, кроме прочего, ведало вопросами
иоенно-административного устройства Кавказа, Оренбургского края,
Западной и Восточной Сибири1. По штату в нем состояли пять слу¬
жащих и прикомандированный обер-офицер Корпуса топографов2.
31 декабря 1865 г. путем слияния Главного управления Гене¬
рального штаба и Инспекторского департамента Военного мини¬
стерства был образован Главный штаб3, в состав которого и перешло
бывшее азиатское отделение ГУ Генерального штаба. Теперь оно
стало именоваться VIII отделением4. Однако 30 марта 1867 г. это от¬
деление было заменено на заведование азиатскими делами в составе
всего двух чиновников и прикомандированного офицера Корпуса во¬
енных топографов5.1 января 1869 г. последовало новое Положение о
Военном министерстве, которое кроме чисто военных направлений
отнесло к ведению Азиатской части Главного штаба и делопроиз¬
водство по устройству военно-народных управлений на Кавказе, в
Сибири, в Оренбургском и Туркестанском краях6. Таким образом,
становится очевидной роль, которую играло азиатское ведомство
Главного штаба в управлении Русским Туркестаном. Оно, так же
как и Азиатский департамент МИД, не было директивным органом,
а лишь вело переписку и готовило материалы по вопросам админи¬
стративного устройства Туркестана, осуществляло связь между крае¬
вой и центральной администрацией.
30 июня 1886 г. заведование азиатскими делами было преобразо¬
вано в Азиатскую часть Главного штаба. Среди прочего в Положении
об Азиатской части особо отмечается, что на нее возложено ведение
дел по организации военно-народного управления в Туркестанском
1 1863 г. сентября 27. Положение о Главном управлении Генерального штаба //
МСЗРИ-П. Т. 38: 1863. Отд. 2-е. № 40083. СПб., 1866. С. 67-75.
2 Общий состав Главного управления Генерального штаба по 1 -е января 1865 года.
С 116.: б. и., 1865. С. 6-7.
3 1865 г. декабря 31. Положение о Главном штабе // ПСЗРИ-Н. Т. 40: 1865.
()тд. 2-е. № 42845. СПб., 1867. С. 401-403.
4 Общий состав чинам Главного штаба по 25-е января 1866 года. СПб.: 6. и., 1866.
(\ 14.
5 1867 г. марта 29. Именной указ об изменениях в составе учреждений Военно¬
го министерства // ПСЗРИ-И. Т. 42: 1867. Отд. 1-е. № 44412. СПб., 1871. С. 336-340;
Приказы военного министра за 1867 г. СПб.: 6. и., 1867. № 103; Общий состав чинам
Главного штаба по 1-е января 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 13; Общий состав Главного
штаба по 7-е июня 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 12; Общий состав Главного штаба по
11-е сентября 1867 года. СПб.: 6. и., 1867. С. 12.
6 1869 г. января 1. Положение о Военном министерстве // ПСЗРИ-И. Т. 44: 1869.
Отд. 1-е. №46611. СПб., 1873. С. 14-15.
23
крае и в Закаспийской области. Заведующий Азиатской частью при¬
равнивался в правах к начальнику отделения Главного штаба, а ее
численность вновь увеличивалась до пяти человек1. Таким образом,
налицо явное усиление внимания правительства к азиатским вопро¬
сам и, естественно, к организации военно-народного управления в
Средней Азии.
В таком виде Азиатская часть просуществовала до 1903 г., когда
была преобразована в Азиатский отдел Управления 1-го генерал -
квартирмейстерства. В 1906 г. она получила статус отдела Главного
штаба, который в 1910 г. был вновь преобразован в Азиатскую
часть. До своей ликвидации в 1918 г. Азиатская часть вела дела по
административному и военно-народному управлению в областях
Туркестанского генерал-губернаторства и по политическим вопро¬
сам, связанным с Бухарским и Хивинским ханствами.
В заключение отметим, что существовавшая в рассматриваемый
период практика утверждения туркестанских положений преду¬
сматривала последовательное обсуждение предлагавшихся проектов
сначала в отдельных министерствах, затем - специальной комиссией,
составлявшейся из представителей различных министерств, которая
представляла уже согласованный проект в Государственный Совет.
После рассмотрения в нем проект поступал на утверждение импера¬
тором и становился законом, вводимым в действие Сенатом.
Подводя итог краткому обзору центрального управления
Туркестанским краем, следует отметить, что высшее управление
осуществлялось императором, а непосредственное - военным ми¬
нистром. Делопроизводство же по этим вопросам в военном ведом¬
стве было сосредоточено в Азиатской части Главного штаба. Роль
Министерства иностранных дел и его Азиатского департамента вряд
ли стоит преувеличивать, ибо они руководили азиатскими народами
как раз до завоевания Средней Азии и создания там генерал-губер¬
наторства. А особые комитеты и комиссии из представителей мини¬
стерств создавались для решения наиболее принципиальных вопро¬
сов административной политики (таких как организация крупных
административно-территориальных единиц и разработка местных
положений). Непосредственное управление степными областями в
большей мере принадлежало Министерству внутренних дел и значи¬
тельно приблизилось к общеимперскому. Однако и среди них были
области, имевшие своеобразие в организации главного управления,
притом что их внутренняя административная структура практически
совпадала.
1 1886 г. июня 30. Положение об Азиатской части Главного штаба // ПСЗРИ-1П.
Т. 6:1886. № 3850. СПб., 1888. С. 380-381.
Глава 1
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТЬЮ
Проект Положения о Среднеазиатской пограничной
области 1865 г.
В самом конце 1864 г. военный министр Д. А. Милютин сообщил
западносибирскому генерал-губернатору А. О. Дюгамелю высо¬
чайшую волю приступить к обсуждению главных оснований буду¬
щего устройства Оренбургского и Западно-Сибирского краев с тем,
чтобы предоставить соображения генерал-майору М. Г. Черняеву, ко¬
торому поручалась разработка «проекта положения о новой линии»1.
Вместо этого в самом начале 1865 г. магистром Н. А. Северцовым под
руководством М. Г. Черняева был разработан проект Положения о
Среднеазиатской пограничной области2. Свойственные покорите-
ио Туркестана военные амбиции прослеживаются уже в § 2 этого
документа, гласящем, что четко можно определить лишь северные
пределы области. А вот пределы со стороны соседних ханств не мо-
|ут быть определены «по не установившимся с нами правильным
отношениям»3. Вполне очевидно, что мечтавший о захвате Ташкента
генерал не мог наступить на горло собственной песне, официально
ограничив южные пределы городом Туркестаном.
Особый статус области подчеркивался создателями проекта
Положения уже в ее названии «пограничная», а стремление сразу
превратить новую область в обособленное административное обра¬
зование с явно выраженной военной доминантой было зафиксирова¬
но в § 3 проекта, который признавал область «отдельным военным
1 1864 г. декабря 13. Отношение военного министра командующему войсками За¬
падной Сибири //Серебренников А. Г. Туркестанский край: Сб. материалов для исто¬
рии его завоевания. 1864.4.1. Т. 17. Ташкент: Тип. Шт.Туркест.воен.окр., 1914. С. 254.
2 1865 г. января. Проект Положения о Среднеазиатской пограничной области,
представленный генерал-майором Черняевым // РГВИА. Ф. 38. Оп. 8. Д. 86. Л. 2-33об.
(далее статьи указаны но этому документу).
3 Там же. Л. 2-2 об.
25
гражданским управлением, непосредственно подчиненным военному
министерству», к ведомству которого должны были относиться «все
чины гражданского управления области».
В военно-административном отношении область предполагалось
разделить на два фланга (левый и правый) и центр. Во главе флан¬
гов предполагалось поставить начальников, подчиненных начальни¬
ку области. Последний одновременно возглавлял и администрацию
центральной части (§ 4). Что касается гражданского управления, то,
с одной стороны, по вполне понятным причинам общеимперские
правила невозможно было распространить на новую территорию за
неимением там русского гражданского населения. С другой стороны,
предложение ввести на флангах и в центре должности управляющих
туземным населением (из офицеров или чиновников военного ве¬
домства) и создать под контролем начальника области канцелярию
по гражданским делам (§ 9, 20) показывает как понимание завоева¬
телями необходимости создания гражданской администрации как
таковой, так и осознание местной специфики создаваемой системы
гражданского управления.
Областное управление предлагалось составить из начальника об¬
ласти, военного штаба и канцелярии по гражданским делам (§ 9).
Областному начальнику предполагалось придать права начальника
военного округа, а также право утверждать приговоры над нижни¬
ми чинами и коренными жителями, осужденными по приговору по¬
левого уголовного суда (§ 10). При начальнике области, как и при
любом начальнике военного округа, предполагалось в качестве со¬
вещательного органа открыть военный совет в составе особого чи¬
новника от Военного министерства, начальника штаба, начальника
артиллерии, инженерного штаб-офицера и областного интенданта
(§ 17). Областному штабу, а также интендантскому и артиллерий¬
скому управлениям предлагалось придать статус военно-окружных
управлений (§ 18).
В отношении местного населения областному начальнику предпо¬
лагалось присвоить права военного губернатора с правом утверждать
в должности и смещать представителей коренного населения, заве¬
довавших «земским» управлением. Кроме адъютанта и двух штаб-
офицеров для особых поручений при начальнике области следовало
учредить особую обер-офицерскую должность чиновника Военного
министерства по гражданским делам1. Проект М. Г. Черняева уста¬
навливал и перечень должностных лиц первичной (в проекте «зем-
1 1865 г. января. Штатная ведомость Среднеазиатской пограничной области //
Там же. Л. 34.
26
Таблица /./
УПРАВЛЕНИЕ СРЕДНЕАЗИАТСКОЙ ПОГРАНИЧНОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ 1865 г.
[ ВОЕННЫЙ МИНИСТР )
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР ]
[ НАЧАЛЬНИК ОБЛАСТИ ]
to
ской») администрации: родоправителей, биев и манапов для кочев¬
ников; аксакалов, раисов, базар-баши и казн - для оседлых (§ 13,
41). Ведавшая гражданским управлением гражданская канцелярия
начальника области должна была состоять из правителя, его помощ¬
ника и трех писарей (§ 19).
В распоряжении начальника области, равно как и начальников
флангов, предполагалось иметь милиционеров (джигитов) из мест¬
ных кочевников (§21).
По всей видимости, отношения с соседними ханствами представ¬
лялись М. Г. Черняеву исключительно в военном контексте. Мало
того что все сношения с ханствами, «как мирные, так и военные»,
ставились под общий контроль военного министерства, начальнику
области предполагалось предоставить право самостоятельного дей¬
ствия (отражение набегов, прекращение торговли, вмешательство в
сношения между ханствами, ведение переговоров, заключение пере¬
мирий, представление предварительных мирных условий, ходатай¬
ство об учреждении консульств в его непосредственном ведении)
лишь с последующим донесением в Петербург (§ 14-15).
Начальникам флангов присваивались права дивизионных на¬
чальников. Кроме дислоцированных в пределах этих флангов воен¬
ных частей и управлений им подчинялись и управляющие туземным
населением, имеющие своих помощников (§ 20). Управляющие ту¬
земным населением ведали как административными, так и судебны¬
ми делами жителей своего участка. По административной части они
лишь надзирали за исправным внесением местным населением по¬
датей, исполнением повинностей и предписаний начальника области
и начальников флангов. При этом сама раскладка податей и повин¬
ностей подлежали местному управлению коренного населения. На
управляющих возлагалась также забота о защите караванов от проис¬
ков местных жителей, охрана лесов, арыков и разбор споров по пово¬
ду водопользования среди коренного населения (§ 22-27).
В тех городах, где располагались российские гарнизоны и которые
имели на момент завоевания свое городское управление, полагалось
ввести должности городничих, подчиненных местным военным ко¬
мендантам. В городах же, где не было российских военных частей,
администрация должна была подчиняться управляющему туземным
населением (§ 38).
В ведении городничего находилась городская полиция. Ему под¬
лежали наблюдение за исправным сбором податей и исполнением
предписаний и требований начальства. Он же должен был разбирать
и поступавшие к нему жалобы местных жителей, равно как и жалобы
русских на горожан азиатского происхождения (§ 39). Свои админи¬
стративные функции городничий должен был осуществлять через
28
подчиненных ему членов городского управления из среды местного
населения (§ 40).
Проект Положения устанавливал перечень выборных из корен¬
ных жителей должностных лиц в городах, их примерное соответ¬
ствие выборным лицам городского управления внутренней России:
старший аксакал - городской голова; аксакалы - гласные городской
думы, заведующие кварталами в полицейском отношении; раис - по¬
мощник городничего по полицейскому управлению; базар-баши - за¬
ведующий торговой полицией города, которому подчинялись как го¬
родские торговцы, так и караваны; казий (казн) - шариатский судья
(§41).
В отношении судопроизводства горожане из оседлых жителей
сами выбирали инстанцию - городничего либо казия. Если выбор
делался в пользу первого, то он должен был выносить решение сам,
пригласив казия в качестве консультанта по шариату. Разбирая жа¬
лобы местных жителей на нижние чины, городничий производил
дознание, представляя материалы следствия на усмотрение комен¬
данта. Дела же по жалобам нижних чинов на горожан из оседлых
городничий решал самостоятельно. Проект предусматривал, что
дела между кочевыми и оседлыми жителями городов разбираются
- по шариату комиссией, состоящей из депутатов с обеих сторон, под
председательством коменданта». В делах представителей коренного
населения с русскими предполагалось участие казия «в качестве му¬
сульманского юрисконсульта» (§ 42).
Управляющий туземным населением по судебной части должен
был следить за правильным рассмотрением дел народными (тузем¬
ными) судами, если в них не был замешан русский. Дела казахов с
русскими разбирались под его председательством с участием по од¬
ному депутату из русских офицеров и от местных жителей (§ 28-29).
Дела об убийстве и грабеже между коренными жителями и рус¬
скими, равно как и барымта1, совершенная после 1 января 1865 г.2,
подлежали разбору особыми военно-судными комиссиями, руко¬
водствовавшимися Полевым уголовным уставом и создававшимися
всякий раз приказами начальника области и начальников флангов.
Приговоры этих комиссий подлежали утверждению областным на¬
чальником (§ 30, 32).
Дела кочевников между собой должны были разбираться судом
бпев, созывавшимся для каждого случая распоряжением управля¬
ющего туземным населением. Суду биев под его председательством
1 Отгон скота.
2 То есть произошедшие после перехода новых земель под юрисдикцию Россий¬
ской империи.
29
подлежали, кстати, дела о барымте, совершенной до 1 января 1865 г.
(§31-32).
Народный суд по шариату сохранялся и для оседлых жителей с
тем отличием, что приговоры этого суда по уголовным делам подле¬
жали обязательному утверждению начальника области. Последний
должен был получить право отменять решения шариатского суда,
если они противоречили российским «понятиям о человеколюбии»
(§33).
Таким образом, представленный под руководством М. Г. Черняева
проект Положения о Среднеазиатской пограничной области пред¬
усматривал создание особой административно-территориальной
единицы со статусом генерал-губернаторства, военного управления,
аналогичного военному округу, придание начальнику области ранга
главного начальника края. Новая область не должна была в обычном
для империи порядке подчиняться Министерству внутренних дел, а
оставалась в военном и гражданском отношении в ведении Военного
министерства, не входя непосредственно в подчинение оренбургско¬
му генерал-губернатору. При этом начальнику области предлага¬
лось придать чрезвычайно широкие дипломатические полномочия,
фактически позволявшие ему непосредственно осуществлять внеш¬
неполитическую деятельность почти во всех возможных форматах.
Словом, новая административная система в основе своей повторя¬
ла принципы военно-народного управления, сформулированные и
опробованные на Кавказе.
Предусматривалось, что в административном отношении область
будет состоять из флангов (во главе с собственными начальниками)
и центра (непосредственно в ведении начальника области). Впервые
в отношении Туркестана предлагалось создать гражданскую админи¬
страцию, то есть особую отрасль управления, ведающую коренным
населением и имеющую собственные вертикаль и горизонталь вла¬
сти, соответствующие административно-территориальному делению
области. Центральным органом, в котором следовало сосредоточить
управление местным населением, должна была стать канцелярия об¬
ластного начальника, «по простоте управления туземным населени¬
ем» минимальная по своему составу.
Также впервые проект включил в административную систему
конкретную номенклатуру должностей представителей коренного
населения, разделив первичную администрацию согласно социо¬
культурному принципу. Особые должностные лица появились у ко¬
чевников и оседлых. Проект не прописывал критерии и процедуру их
назначения. А вот право утверждать в должностях и смещать пред¬
ставителей первичной администрации предоставлялось начальнику
области.
30
Авторы проекта обошли вниманием организацию первичного
управления в сельской местности, хотя частое обозначение «тузем¬
ной» администрации как «земской» свидетельствует о том, что она
должна была напоминать выборную общеимперскую. При этом бо-
лсе подробно толковалось административное устройство в городах,
|;»кже с явными намеками на подобие с внутренней Россией. Однако
м|юцедура назначения городничих, равно как и управляющих тузем-
м ым населением, не была однозначно прописана.
Рассмотренный проект Положения сохранял традиционный на¬
родный суд для разбирательства споров внутри коренного населе¬
ния - суд биев для номадов и суд казиев (шариатский) для оседлых
жителей. При этом управляющий туземным населением фактически
исключался из народного судопроизводства, превращаясь лишь в
надзирающую инстанцию. Нет никаких оснований полагать, что он
должен был получить право активно вмешиваться как в ход процес¬
са, так и в принимаемое решение. Лишь областной начальник полу¬
чал возможность отменять наиболее одиозные решения шариатского
суда.
Другим важным принципом туркестанской судебной системы
с гало привлечение в суды управляющего туземным населением и го¬
родничего, депутатов от русского и казахского населения в первом
случае и от номадов и оседлых жителей во втором, если в деле были
замешаны представители этих групп населения. Наконец, заложен¬
ное в проекте право выбора между судами городничего и казн для ко¬
ре иных жителей городов свидетельствует о формировании еще двух
и нденций Туркестанского законодательства: во-первых, признания
шариатского суда более опасным для новой власти в сравнении с су¬
дом биев и, во-вторых, стремления постепенно заменить традицион¬
ное судопроизводство российским.
Проект Северцова - Черняева от генерал-губернатора Западной
(’ пбири А. О. Дюгамеля в начале февраля 1865 г. поступил на рассмо-
фение в Военное министерство* 1. 12 февраля был подписан импера-
I < >рский указ об образовании на месте Сырдарьинской линии и новых
приобретений в Центральной Азии Туркестанской области во главе
< военным губернатором, на которого одновременно возлагалось и
командование дислоцированными в области войсками. В военном
отношении он подчинялся командующему войсками Оренбургского
края, а в гражданском - оренбургскому генерал-губернатору2.
1 1865 г. февраля 3. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири военному
министру // РГВИА. Ф. 38. Он. 8. Д. 86. Л. 1. ’
1 1865 г. февраля 12. Именной указ об образовании Туркестанской области //
I К'ЗРИ-И. Т. 40:1865. Отд. 1-е. X 41792. СПб, 1867. С. 184.
31
Высочайшим приказом военным губернатором Туркестанской об¬
ласти был назначен генерал-майор М. Г. Черняев1. Следует обратить
внимание на принципиальное изменение наименования новой обла¬
сти. Без сомнения, оно было сделано уже после знакомства военно¬
го министра с проектом Северцова - Черняева2. В условиях, когда
Ташкент еще не был захвачен Черняевым, правительство, скорее все¬
го, решило ограничиться уже имеющимися территориями, превратив
город Туркестан в центр нового региона. В любом случае, отказ от
наименования «Среднеазиатская» в пользу «Туркестанская» косвен¬
но свидетельствует о желании Петербурга стабилизировать устано¬
вившийся расклад сил в Центральной Азии и не будоражить настрое¬
ния как на востоке (в ханствах), так и на западе (в Великобритании).
Тогда же военный министр Д. А. Милютин поручил дежурному ге¬
нералу Главного штаба составление положения и штата вновь учреж¬
даемой Туркестанской области при участии начальника Азиатского
отделения Главного управления Генерального штаба и магистра
Н. Северцова3. Одновременно дежурному генералу Главного штаба
был направлен текст проекта Северцова - Черняева с пометками,
указывающими направления его переработки.
Так, «отдельное военное гражданское управление» (фактически
генерал-губернаторство) военное ведомство считало необходимым
заменить «военным губернаторством» с непосредственным подчине¬
нием главному начальнику Оренбургского края вместо Военного ми¬
нистерства, как это было предложено в проекте4. Планировавшееся
присвоение начальнику области прав начальника военного округа
следовало заменить правами военного губернатора5. Из нового поло¬
жения необходимо было исключить параграфы о дипломатических
полномочиях начальника области, составить особую инструкцию для
ведения дипломатических дел областным начальником, назначить
при нем особого чиновника министерства иностранных дел для осу¬
ществления пограничных сношений6. Наконец, в новый закон следо¬
вало не включать раздел о военном совете, аналогичном генерал-гу¬
бернаторскому. Права и обязанности военно-окружных управлений
1 1865 г. февраля 13. Приказ о назначении военного губернатора Туркестанской
области // РГВИА. Ф. 38. Ои. 8. Д. 86. Л. 64 об.
2 Об этом свидетельствуют сделанные в Военном министерстве карандашные по¬
метки на тексте указанного проекта.
3 1865 г. февраля 12. Отзыв генерал-квартирмейстера А. И. Веригина дежурному
генералу Главного штаба Ф. Л. Гейдену // Там же. Л. 54-54 об.
4 См. пометки: 1865 г. января. Проект Положения о Среднеазиатской пограничной
области. Л. 2 об.
5 То же. Л. 4.
6 То же. Л. 5 -6.
32
иг стоило присваивать областному штабу, интендантскому и артил¬
лерийскому управлениям. Учитывая отдаленность и значительность
дислоцированных в области войск, Военное министерство призна-
ипло возможным создать в области особое артиллерийское управле¬
ние и отделение военно-окружного интендантства, которые должны
были вступать в сношения с соответствующими оренбургскими уч¬
реждениями не напрямую (как следует из отношений прямой под¬
чиненности), а через военного губернатора (которому должны были
подчиняться все местные учреждения, что значительно расширяло
права начальника области в сравнении с военными губернаторами
других регионов империи)1.
Еще одно замечание на первый взгляд кажется незначительным,
по уже в нем можно увидеть зарождение основной тенденции в отно¬
шении правительства к местной религиозной традиции. При редакти¬
ровании § 42 в тексте «Дела между киргизами и сартами2 судятся по
шариату комиссией, состоящей из депутатов с обеих сторон под пред-
еедательством коменданта...» слова «по шариату» были вычеркнуты.
. >то означало, что шариат, сохранявшийся в качестве судебной тра¬
диции для оседлого населения, не должен был стать обязательным
правилом для разрешения судебных споров среди кочевников.
Уже в феврале 1865 г. в столице империи началось изучение про¬
екта Северцова - Черняева. Разработка положения об управлении
областью было возложено на Военное министерство. 17 февраля
1865 г. директор Азиатского департамента МИД П. Н. Стремоухое
представил на усмотрение военного министра свои замечания, кото¬
рые Д. А. Милютин счел необходимым принять во внимание при со-
(д авлении проекта нового закона.
Анализ замечаний Стремоухова показывает, как центральная
власть в Петербурге стремилась ограничить аппетиты туркестан¬
ских военных. Парируя тезис составителей проекта о том, что южные
I раницы Туркестанской области «определены быть не могут», глава
Азиатского департамента напоминал, что пределы области «обозна¬
чены уже в общих чертах в удостоенной Высочайшего утверждения
докладной записке вице-канцлера и военного министра» от 21 ноября
1864 г.3 Он подчеркивал, что военного губернатора области следовало
подчинить оренбургскому генерал-губернатору, но при этом предо¬
ставить ему особые права в политическом, военном и административ¬
1 Тоже. Л. 6.
2 Под сартами российское законодательство понимало оседлое население Турке-
| I л некого края.
* 1865 г. февраля 17. Стремоухое П. II. Некоторые замечания по поводу представ-
м иного генералом Черняевым проекта Положения // РГВИА. Ф. 38. Оп. 8. Д. 86. Л. 79.
33
ном отношениях. Вместо деления области на два фланга (левый, пра¬
вый) и центр Стремоухов предлагал разделить ее на четыре уезда или
округа (три пограничных и один внутренний). Если М. Г. Черняев
в своем проекте полагал, что военному губернатору в пограничных
сношениях следует руководствоваться инструкцией Военного мини¬
стерства, то Стремоухов считал, что соответствующая инструкция
должна быть подготовлена в результате соглашения министерств во¬
енного и иностранных дел. Проект Северцова - Черняева давал во¬
енному губернатору право самостоятельно активно вмешиваться в
отношения между среднеазиатскими ханствами. Стремоухов же под¬
черкивал, что такое вмешательство «должно быть всячески избегае¬
мо» и возможно лишь с разрешения двух министров. Он склонялся
к тому, что вооруженные действия в регионе могли бы допускаться
лишь с целью «предупредить нарушение наших пределов и наших тор¬
говых интересов... Во всяком случае наше вмешательство не должно
иметь целью каких-либо поземельных приобретений, но лишь обес¬
печение и расширение нашей торговли и достижение прочих мир¬
ных отношений с нашими соседями»1. В своем проекте М. Г. Черняев
предусматривал создание консульств в соседних ханствах под кон¬
тролем военного губернатора области. Стремоухов указывал на то,
что учреждаемые в среднеазиатских ханствах консульства на общем
основании напрямую должны были подчиняться Министерству ино¬
странных дел, а с военным губернатором «лишь находиться в тесной
связи и в постоянных с ним сношениях»2. Ответственный диплома¬
тический чиновник считал, что в судебном отношении местные обы¬
чаи следовало постепенно заменять русскими законами. А потому
применение мусульманского права следовало ограничить лишь дела¬
ми семейными и наследственными3.
Поясняя свою точку зрения, действительный статский советник
П. Н. Стремоухов отмечал, что ббльшая, чем предполагал М. Г. Чер¬
няев, зависимость военного губернатора от центрального правитель¬
ства ни в коей мере не уронит его политического значения. Ибо, как
утверждал мидовский чиновник, если ханы являлись независимыми
владетелями, то военный губернатор оставался лишь представителем
верховной власти. И поэтому не имел права собственной властью со¬
вершать завоевания или уступать уже присоединенные к империи
земли4.
1 1865 г. февраля 17. Стремоухов П. Н. Некоторые замечания по поводу представ¬
ленного генералом Черняевым проекта Положения. Л. 79 об.
2 Там же. Л. 80.
3 Там же.
4 Там же. Л. 80-80 об.
34
Особо Стремоухое остановился на так называемой проблеме
I лшкента. Озвучивая позицию министерства, он подчеркивал выго-
iv сто независимости: «Ташкент как рынок и меновой двор для на¬
шей торговли, как резиденция нашего консула для нас во много крат
им годнее, чем как наше владение... благоразумнее ограничиться по-
к \ да мерами строго оборонительными, устройством приобретенного
края и подготовлением в Ташкенте условий самостоятельности»1.
Представитель МИД поддержал идею водворения в области от-
■ I а ш I ых нижних чинов с пособиями от правительства. Превратившись
и имлевладельцев, они должны были стать основой для закрепления
id жоп территории в составе России. Он также обратил внимание на
необходимость устройства судоходства на Сырдарье и урегулирова¬
ния статуса Аральской флотилии.
Рассматривая пометки Д. А. Милютина в тексте замечаний Стре¬
ме >ухова на проект М. Г. Черняева, заметим, что военный министр,
пилимо, из стремления придать области максимально общеимпер-
• кип характер высказался категорически против ее деления именно
|i.i округа. Отметил, что статью о возможности военного губернатора
имппиваться в отношения между ханствами следует вообще исклю¬
чи п> из Положения об управлении областью. А возле размышлений
< Тремоухова об организации судопроизводства на полях написал:
• Нам следует воспользоваться положительным опытом на Кавказе
и отнюдь не давать усилиться влиянию магометанского духовенства
и шариата»2.
Анализ замечаний Стремоухова и Милютина на проект Северцо-
па Черняева убеждает в том, что позиция обоих министерств сво-
шлась к стремлению закрепить за империей уже присоединенные
и рритории, отказу от новых завоеваний и к необходимости органи-
taiHiH управления в новой области на основаниях, максимально при¬
ближенных к остальной России.
Временное Положение об управлении Туркестанской
областью 1865 г.
Вскоре было упразднено и управление Сырдарьинской линии,
ммененное управлением новой Туркестанской области3. А 6 авгу¬
1 Там же. Л. 81.
2 Там же. Л. 80.
{ 1865 г. марта 5. Именной указ об упразднении управления Сырдарьинской ли-
м I hi и образовании вместо оного управления Туркестанской областью // ПСЗРИ-П.
I Ш: 1865. Отд. 1-е. № 41870. СГ16.. 1867. С. 261-262.
35
ста 1865 г. был подписан именной указ, утверждавший Временное
Положение об управлении Туркестанской областью, которое под¬
тверждало линию на соединение в одних руках военной и граждан¬
ской власти1. Не случайно все указы о Туркестанской области были
объявлены приказами по военному ведомству.
Обращает на себя внимание одно чрезвычайно интересное обстоя¬
тельство. Принято считать, что в состав Туркестанской области апри¬
ори входил и Ташкент. И тогда возникает вопрос, почему же область
была названа не Ташкентской, а сам город не объявлен официально
центром нового административно-территориального образования.
Ведь это был самый крупный в то время населенный пункт регио¬
на, имевший, безусловно, приоритетное стратегическое положение.
Более того, Ташкент не упоминается и в перечне из 11 «укрепленных
мест» (Чимкент, Туркестан, форты Перовский, № 1 и 2, Аулие-Ата,
Мерке, Токмак, Арысское укрепление, Чулак-Курган и Джулек), где
следовало содержать продовольственные магазины для довольство¬
вания войск и гарнизонов2. Не упоминается он и среди местопребы¬
ваний управлений комендантов и воинских начальников3. Но если
учесть, что после захвата Ташкента прошло всего полтора месяца,
за которые Петербург еще не смог осмыслить его государственную
принадлежность, становится очевидным, что такое «упущение»
Ташкента не было случайным. До официального признания его ча¬
стью империи город этот никак не мог стать субъектом внутренней
политики государства и официально войти в состав Туркестанской
области. Формально он оставался вне пределов России, в него не на¬
значался гарнизон, он не мог стать ни центром, ни резиденцией мест¬
ной власти4.
В контексте военизации туркестанской администрации достойно
упоминания и то, что закон устанавливал подведомственность обла¬
сти командующему войсками Оренбургского военного округа, а не
как первоначально: в военном отношении - командующему, а в граж¬
данском - оренбургскому генерал-губернатору. Очевидно, что обе по¬
следних должности соединялись в одном лице - главном начальнике
Оренбургского края Н. А. Крыжановском. Но весьма сомнительно,
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской обла¬
стью // Там же. № 42372. С. 876-881 (далее статьи указаны по этому изданию).
2 Там же. С. 876.
3 См.: 1865 г. августа 6. Временный штат управлений комендантов и воинских на¬
чальников в Туркестанской области // Там же. Отд. 2-е. Прил. к М° 42372. СПб.. 1867.
С. 297.
4 Подробнее о судьбе Ташкента в планах российского правительства см.: Васи¬
льев Д. В. Форпост империи. С. 157-176.
36
Таблица 1.2
УПРАВЛЕНИЕ ТУЗЕМНЫМ НАСЕЛЕНИЕМ В ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТИ. 1865
00
^4
чтобы разработчики законов, всегда щепетильно разделявшие под¬
ведомственность даже в подобных случаях соединения должностей,
допустили «техническую» ошибку при подготовке Временного
Положения о Туркестанской области. Так или иначе, все вопросы по
военному управлению и по делам, касающимся коренного населения,
замыкались на военном министре (§ 3). Главой военного и военно¬
народного управления в области являлся военный губернатор (§ 4).
Знакомство с текстом Временного Положения показывает, что оно
в значительной мере основывалось на проекте Северцова - Черняева,
хотя имело и ряд существенных отличий. В первую очередь это от¬
носится к статусу нового административно-территориального обра¬
зования. В отличие от проекта, предполагавшего совершенно авто¬
номный статус области, сопоставимый с генерал-губернаторством,
согласно Временному Положению, в военном отношении туркестан¬
ский губернатор сохранял все полномочия, присвоенные прежде ко¬
мандующему Сырдарьинской линией, с некоторым количественным
(в связи с увеличением числа подведомственных войск) и качествен¬
ным (за счет присвоения ему дополнительных прав по военно-меди¬
цинской, артиллерийской, инженерной, интендантской частям и по
управлению иррегулярными войсками) расширением (§ 7-9, 12-13
идр.).
Как и предполагалось прежде, в административном отношении
область делилась на три отдела: центр и правый и левый фланги (§ 2).
Во главе каждого из них должны были стоять соответствующие на¬
чальники (начальники флангов и центра) (§ 23), а во главе подведом¬
ственных им укреплений и фортов - коменданты и воинские началь¬
ники (§ 26). За последними, кстати сказать, сохранялась функция по
разбору претензий и споров между военнослужащими, а также рос¬
сийскими гражданскими поселенцами и коренными жителями, про¬
живающими в черте соответствующих укреплений и фортов (§ 28в).
В данном законе впервые применительно к Туркестану официаль¬
но употребляется термин «военно-народное управление». Первый
опыт внедрения такой системы относится к кавказской администра¬
ции. Значительно позднее кавказский наместник И. И. Воронцов-
Дашков (1905-1915), имевший и среднеазиатский опыт, охарактери¬
зовал ее как средоточие административной власти в руках военных
при предоставлении коренным жителям «во внутренних делах ведать¬
ся по своим адатам»1. В отношении Туркестана система военно-на¬
родного управления первоначально была несколько шире и означала
1 Цит. по: Северный Кавказ в составе Российской империи / отв. ред. В. О. Бо¬
бровников, И. Л. Бабич. М.: Новое литературное обозрение, 2007. С. 190.
38
(охранение в значительной мере местной (первичной) администра¬
ции в традиционном ее виде и весьма широкое допущение принципов
шариата и обычного права (адата) в местное судопроизводство.
Итак, спецификой Туркестанской области стала не только тенден¬
ция к военизации управления, естественным образом сложившаяся
м период завоевания и сохранявшаяся при учреждении органов ho¬
ik >ii власти (в отличие от внутренних губерний ее глава сосредоточил
и своих руках и военное, и гражданское управление областью), но и
формирование здесь весьма специфичной системы военно-народного
управления.
В Туркестане его составляли военный губернатор, начальники
(нделов (флангов и центра), управляющие туземным населением
(непосредственные начальники местной первичной администрации
п отделах) и городничие (§ 30). Во Временном Положении 1865 г.
содержится характеристика управления коренным населением
Туркестанской области, практически позаимствованная из проекта
( ( верцова - Черняева. Военный губернатор осуществлял его на ос¬
новании общих правил, установленных для губернаторов, и на осно-
ианпи инструкций командующего войсками Оренбургского округа.
При этом он имел право назначать и смещать лиц из коренного на-
< едения, заведующих «местным земским управлением». Таким обра-
юм, права и обязанности главы Туркестанской области превосходи-
III по своему объему соответствующие во внутренних губерниях (а в
< m ре деленной степени закон даже отменял действие последних). Как
и проект, закон официально устанавливал дифференцированную но¬
менклатуру должностей первичной администрации для кочевников
(казахов и киргизов) и оседлых сартов. У первых это были родопра-
имтели, бии и манапы; у вторых - аксакалы, раисы и казий (§ 31).
Временное Положение 1865 г. сохранило многие недостатки про¬
екта Северцова - Черняева. Так, оставляя за скобками организацию
( ел некой власти, оно сконцентрировало свое внимание исключитель¬
но на городских поселениях, первичную администрацию в каждом
па которых должны были составить выборные из местных жителей:
( гарший аксакал (соответствующий городскому голове во внутрен¬
ней России), аксакалы (имеющие права и обязанности гласных го¬
родской думы), которым поручалось заведование городскими квар-
I ал ими в полицейском отношении, раис - помощник городничего из
местного населения по полицейскому управлению, базар-баши - за¬
целующий торговой полицией города и казий, исполняющий обязан¬
ности судьи (§41). Должностные лица местного городского управле¬
ния получали предписания и требования вышестоящего начальства
иг городничего, подчинялись ему лично по полицейской части и
пыли своего рода связующим звеном между имперской властью и
39
коренным населением (§ 40). Следует добавить, что такая городская
администрация во главе с назначавшимся из российских чиновников
городничим вводилась лишь в крупных городах1, которые и до заня¬
тия русскими имели свое управление (§ 38). Подчиняясь местным
комендантам, городничие заведовали городской полицией, были обя¬
заны наблюдать за исправным сбором податей и исполнением мест¬
ными жителями предписаний начальства (§ 39).
Положение не предполагало единого должностного лица, ответ¬
ственного за коренное население всей области. Однако штат военно¬
народного управления включал офицера для особых поручений при
военном губернаторе (новшество по сравнению с проектом). Именно
он и должен был курировать эту отрасль областной администрации.
Кроме того, военный губернатор по управлению коренным населе¬
нием должен был действовать через свою канцелярию, включавшую
правителя канцелярии, его помощника и трех писарей. Это тоже при¬
шло в закон из проекта Северцова - Черняева. В военно-народном
управлении в отделах области полагалось иметь 55 чиновников (по
18 в каждом и один помощник управляющего населением, назна¬
чавшийся военным губернатором дополнительно)2. То есть общее
число специальных чинов военно-народного управления в области
(61 человек) в 7,5 раз превзошло количество подчиненных чиновни¬
ка МИД Сырдарьинской линии по штатам 1861 г. (8 человек) и было
в 2,7 раза больше, чем предусматривалось проектом Положения о
Среднеазиатской пограничной области (22 человека).
Непосредственное заведование местными жителями в отделах
было сосредоточено в руках управляющих туземным населением, ко¬
торые подчинялись начальникам отделов (§ 32). Характерна иерархия
обязанностей управляющих населением. На них возлагались забота о
неприкосновенности проходящих караванов со стороны местного на¬
селения, об охране лесов и оросительных систем; разрешение споров
о пользовании арыками между кочевниками и оседлыми жителями;
наблюдение за правильностью и исправностью взимания податей,
исполнением повинностей и предписаний администрации местным
населением. Сама же раскладка податей (правильность которой тоже
должен был проверять управляющий) в каждом поселении кочевни¬
ков и оседлых подлежала их первичному управлению (§ 34). То есть,
как и в проекте Северцова - Черняева, попечение о караванной тор-
1 1865 г. августа 6. Временный штат управлений комендантов. С. 298. (Городничие
полагались в Чимкенте, Туркестане и Аулиеате. Хотя, согласно букве закона, город¬
ские управления должны были создаваться еще и в фортах Перовском и № 1.)
2 Там же.
40
тиле признавалось одним из приоритетных направлений деятельно-
< I и управляющих.
Временное Положение фактически дублировало правила органи-
иции судебной части в области, предложенные в проекте Северцова -
Черняева. Управляющие туземным населением являлись для корен¬
ных жителей и судебной инстанцией. Они должны были наблюдать
и правильностью и оперативностью функционирования народных
< улов (§ 35). Полагалось, что управляющие будут принимать у мест¬
ною населения жалобы и передавать их для решения в народные
< уды. Дела казахов и киргизов подлежали разбирательству судом
имев, который каждый раз собирался по распоряжению управляю¬
щего туземным населением. В нем рассматривались не только граж-
щмские иски, но и те уголовные преступления, по которым, согласно
»юычаю, предусматривалась выплата куна виновником. Суд оседлых
(гуд казиев) ограничивался в большей мере: его приговоры подлежа-
N1 утверждению военным губернатором, который имел право «огра-
111пивать решения в тех случаях, когда они несообразны с понятиями
• > человеколюбии» (§ 37).
Судебными полномочиями обладали и городничие, разбиравшие
ie.ia между городским населением российского и местного проис¬
хождения (§ 39). Дела коренных жителей между собой городничий
I избирал исключительно по желанию истца, который имел возмож¬
ность выбора между российским судом городничего и народным
гудом казия. При этом в первом случае в заседание в обязательном
порядке должен был приглашаться казий в качестве мусульманского
юрисконсульта. Жалобы нижних чинов на горожан местного проис¬
хождения городничий решал самостоятельно. По жалобам местных
жителей на военных городничий производил предварительное след-
( I иие, предоставляя решение вопроса коменданту. Если же возникал
шор между коренными горожанами и кочевниками, для его решения
созывалась особая комиссия под председательством коменданта и с
участием казия (§ 42).
Такие социально опасные преступления, как убийство и грабеж
местными жителями русских и наоборот, а также барымта, как и в
проекте Положения о Среднеазиатской пограничной области, под¬
лежали суду особых военно-судных комиссий, всякий раз назначав¬
шихся начальником отдела и вершивших правосудие по Полевому
уголовному уставу. Исключение делалось лишь для дел о барымте,
имевших место до 1 января 1865 г., которые должны были разбирать-
гя в суде биев, но под непременным председательством управляюще¬
го туземным населением (§ 36).
Итак, Временное Положение 1865 г. продолжило первоначально
намеченную тенденцию к абсолютному доминированию в админи¬
41
стративной системе Русского Туркестана военного начала. Военный
губернатор не только сохранил, но и количественно и качественно
расширил полномочия, присвоенные командующему Сырдарьинской
линией в 1854 г. Отличием нового документа от сырдарьинского
комплекса является провозглашение в регионе системы военно-на¬
родного управления, официально декларировавшего включение тра¬
диционных институтов (первичной администрации и суда под наи¬
менованием «народного») в административную структуру региона.
Временное положение 1865 г. отменяло действие инструкции на¬
чальника Сырдарьинской линии 1856 г. В отличие от предыдущего
документа, сбивавшегося в наименовании представителей коренного
населения на административной службе, в нем была прописана но¬
менклатура должностных лиц, привлеченных к первичному (в за¬
коне «земскому») управлению и народному суду. Более четко про¬
писана административная вертикаль не только по военному, но что
для нас более важно, «народному» управлению, то есть управлению
коренным населением. Уничтожена должность заведующего кирги¬
зами и пограничными делами, на смену которой пришли управляю¬
щие туземным населением в отделах области, значительно увеличен
штат чиновников, занятых в гражданском управлении местными
жителями.
К достоинствам нового закона, безусловно, следует отнести не
только интеграцию традиционной администрации в систему военно¬
народного управления, но и в первую очередь выделение среди
местных жителей двух значительно отличающихся друг от друга со¬
циокультурных общностей - кочевников и оседлых. Одним же из
недостатков Временного Положения явилась относительно детали¬
зированная характеристика первичной администрации для оседлого
(в первую очередь городского) населения и полное умолчание об ор¬
ганизации местного управления у кочевников, несколько подробнее
рассмотренного в инструкции 1856 г.
Одновременно с тем, что во Временном Положении законодатели
приступили к определенной детализации организации суда у оседлых
и кочевников, подсудность гражданских и уголовных дел народному
суду практически не была прописана. С одной стороны, новый закон
более четко прописал право и процедуру выбора тяжущихся местных
жителей между народным и российским судом. (Правда, эта возмож¬
ность предоставлялась лишь оседлым жителям городов. Вероятная
причина - суд биев у номадов и так должен был находиться под кон¬
тролем управляющего туземным населением или, как отмечалось
выше, считался менее опасным для государства.) С другой - в законе
оказался упущенным целый блок преступлений против государства
и казенной собственности. В отношении судебной части весьма чет¬
42
ко просматривается доминирование военного контроля. А судебные
полномочия управляющих туземным населением сформулирова¬
ны настолько нечетко, что может сложиться впечатление, что они
значительно уступали полномочиям старшего чиновника МИД на
Сырдарьинской линии, приемниками которого их следовало бы счи¬
тать. Более того, из должностных обязанностей управляющих исчез¬
ли практически все попечительские функции в отношении местных
жителей, а фискальные заняли едва ли не доминирующее положение.
Важное отличие нового закона от инструкции 1856 г. и от про¬
пета Северцова - Черняева состоит в том, что в нем впервые гово¬
рится о выборах, а не о назначении лиц из местного населения на
должности первичной администрации. При этом нет и намека ни
на процедуру выборов, ни на требования к кандидатам. Непонятно
даже, каким образом можно было попасть на пост городничего, воз¬
главлявшего местную администрацию в крупных городах. Лишь из
штатов военно-народного управления видно, что он должен был быть
обер-офицером.
Следует также обратить внимание на ряд формальных недостат¬
ков Временного Положения. Среди них - неглубокая проработка
вопросов, бессистемность в размещении статей закона и их непосле¬
довательность, отсутствие таких важных разделов, как землеустрой¬
ство, налогообложение и др. При этом, несмотря на явное инкорпо¬
рирование местной традиционной администрации в новую систему
управления, постоянные сравнения ее с общеимперской, земской
и городской, свидетельствуют о том, что и в Туркестане (проект
Северцова - Черняева) и в Петербурге (Временное Положение) ее
рассматривали именно в перспективе постепенной трансформации в
сторону общеимперской.
Проект Временного Положения о военном управлении
Туркестанской областью 1865 г.
Временное Положение 1865 г. стало оперативной, а потому и не
до конца продуманной реакцией правительства на необходимость ор¬
ганизации системы управления на вновь приобретенных территори¬
ях в Центральной Азии. А посему его более детальную переработку
было решено поручить военному губернатору Туркестанской обла¬
ет. При этом оренбургский генерал-губернатор не без доли зависти
заявил, что справиться со столь сложным вопросом М. Г. Черняеву
не по силам. Для этого были «необходимы помощники, знающие
Ханю и практически ознакомленные с действиями правительствен¬
43
ного механизма»1. С другой стороны, не следует исключать амбиций
российских азиатских правителей. Честолюбивый оренбургский ге¬
нерал-губернатор, можно предположить, не хотел допустить, чтобы
все лавры устроителя Русского Туркестана достались исключитель¬
но не менее честолюбивому губернатору Черняеву, получившему
правительственное задание на разработку основного туркестанского
закона. При этом, обращаясь к жителям Ташкента и, по всей видимо¬
сти, учитывая высокий авторитет в их среде военного губернатора об¬
ласти, Крыжановский заявил, что именно он поручил М. Г. Черняеву
разработать проект управления Ташкентским государством (в то
время еще обсуждалась идея о независимости Ташкента)2. Есть ос¬
нования утверждать, что новый проект Временного Положения
о военном управлении Туркестанской областью был подготов¬
лен Н. А. Северцовым и К. В. Струве под руководством военного
губернатора3.
Объяснительная записка к этому документу4 настойчиво пыта¬
лась провести в жизнь главную идею М. Г. Черняева об обособлении
туркестанской администрации от Оренбурга, называя существовав¬
ший порядок главной причиной несостоятельности действовавшего
в области закона. По мнению туркестанского начальства, такое по¬
ложение вещей вело, с одной стороны, к появлению множества недо¬
разумений и нарушений законодательства, а с другой - вынуждало
военного губернатора на свой страх и риск принимать оперативные ре¬
шения вразрез с действовавшим Временным Положением. Документ
констатировал, что в Туркестанской области «право поставлено вне
возможности действовать, тогда как возможность действовать лише¬
на всякого <...> права, и тем обоюдо парализованы»5.
Новое предложение областной администрации исходило из
двух определенных верховной властью идей: распространения на
край военно-окружной системы и подчинения региона управлению
Оренбургского военного округа. Исходя из этого Ташкент предла¬
гал, по аналогии с военно-окружным советом Оренбургского военно¬
го округа, создать областной («второстепенный») совет, состоящий
1 1865 г. октября 23. Письмо Н. А. Крыжановского Д. А. Милютину // РГВИА.
Ф. 400. On. 1. Д. 92. Л. 22.
2 1865 г. сентября 23. Объявление жителям г. Ташкента от главного начальника
Оренбургского края генерал-адъютанта его императорского величества Крыжановско¬
го // Там же. Л. 33-34 об.
3 1866 г. марта 30. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини¬
стру // Там же. Д. 63. Л. 1 -1 об.
4 1865 г. после августа 6 Объяснительная записка к проекту Временного Положе¬
ния о военном управлении Туркестанской области // Там же. Д. 4750. Л. 1-14 об.
5 Там же. Л. 2 об. - 3, 4.
44
и.» местных начальников частей военно-окружного управления под
председательством туркестанского военного губернатора. Будучи
вынужденным признать настоятельное требование Петербурга о под¬
ведомственности областного управления оренбургскому генерал-гу¬
бернатору, но настаивая тем не менее на необходимости учитывать
местную специфику, выражавшуюся в необходимости оперативно
реагировать на изменения ситуации в регионе, Черняев считал целе¬
сообразным поручить областному совету обсуждение и окончатель¬
ное решение «некоторых» хозяйственных дел экстренного характе¬
ра1. Осуществление этой меры предлагалось рассматривать в русле
\ же принятых военным губернатором мер «к восстановлению в крае
нормального положения вещей», что можно было закрепить лишь
пред оставлением областной администрации (в частности, военному
I убернатору) больших полномочий, и без того выходивших за преде-
п»| власти аналогичных институтов во внутренней империи2.
На деле фактическое расширение административной власти об-
Iлетного начальства должно было превзойти исключительно хозяй-
< тленные потребности. Так, военно-областному совету предлагалось
поручить решение неопределенных «экстренных вопросов», а воен¬
ному губернатору - в случае несогласия с мнением совета - «при¬
водить в исполнение собственное свое мнение, представляя о том
подробное объяснение командующему Оренбургским военным
< жругом»3. В совет должен был войти и помощник военного губерна-
I ора, который, кроме того, должен был замещать военного губернато¬
ра во время его отсутствия. Военно-областной совет все-таки виделся
1 к'рняеву полным аналогом советов окружных: на это указывает тот
факт, что непременным его членом предлагалось сделать представи-
к*ля Военного министерства4. Напомним, что идея военного сове-
ia впервые была озвучена М. Г. Черняевым в проекте Положения о
( реднеазиатской пограничной области (§ 17).
Предлагавшийся документ не только не был принят, он даже не
стал предметом сколько-нибудь серьезного обсуждения в Военном
министерстве. Недовольный деятельностью М. Г. Черняева на посту
ж энного губернатора Туркестанской области Петербург готовил ему
имену.
1 Там же. Л. 5-5 об.
1 'Гам же. Л. 6 об.
3 'Гам же. Л. 12 об. - 13.
1 Там же. Л. 13-14.
45
Проект Временного Положения об управлении
Туркестанской областью 1866 г.
Вопрос о причинах отставки М. Г. Черняева с должности военного
губернатора Туркестанской области имеет как минимум два ответа:
недовольство центра его безудержными завоеваниями и непримири¬
мое противоборство с оренбургским генерал-губернатором. Может
сложиться впечатление, что реальной причиной была все-таки вто¬
рая, а первая стала официальным оправданием. Так или иначе, но уже
весной 1865 г. оренбургское начальство обеспокоилось поиском со¬
трудника, который мог в перспективе заменить неудобного генерала.
Выбор Н. А. Крыжановского пал на Д. И. Романовского, соратника
военного министра и главного редактора газеты «Русский инвалид».
Не имея возможности моментально сместить Черняева и желая, по
всей видимости, предварительно ознакомить кандидата на его долж¬
ность с краем, оренбургский генерал-губернатор использовал как
повод вакансию наказного атамана Уральского казачьего войска.
20 апреля 1865 г. по докладу Главного управления Генерального шта¬
ба полковник Романовский был командирован «в Оренбургский край
в распоряжение генерал-адъютанта Крыжановского для сопровожде¬
ния его при объезде степи и Туркестанской области»1 и должен был
принять временное командование Уральским казачьим войском2.
При этом военный министр был убежден, что прикомандирование
продлится «впредь до назначения на штатную должность (которую
он без сомнения получит в скором времени)...»3.
В том, что Крыжановский присматривал для Романовского долж¬
ность не наказного атамана, а некую другую, убеждает нас и письмо
генерал-губернатора, направленное военному министру 15 апреля
того же года. Из него явствует, что на должность уральского наказ¬
ного атамана Н. А. Крыжановский планировал назначить генерал-
майора Н. А. Веревкина, который должен был бы прибыть в Уральск
до начала объезда главным начальником вверенного ему края4 уже в
компании Романовского. Несмотря на то что Д. А. Милютин прямо
указывал, что в начале 1866 г. Романовский был назначен исполнять
должность командующего войсками Туркестанской области лишь
1 1865 г. апреля 14. Доклад по Главному управлению Генерального штаба //
РГВИА. Ф. 38. Он. 8. Д. 93. Л. 20.
2 1865 г. апреля 27. Доклад по Главному управлению Генерального штаба // Там
же. Л. 10.
3 1865 г. апреля 14. Доклад по Главному управлению Генерального штаба. Л. 20.
4 1865 г. апреля 15. Письмо Н. А. Крыжановского Д. А. Милютину // НИОР РГБ.
Ф. 169. К. 66. Д. 60. Л. 10-10 об.
46
м.I время отсутствия вызванного в столицу М. Г. Черняева1, генерал-
\i.iiiop в Ташкент уже не вернулся. Слишком уж бескомпромиссной
< »N. ia его оппозиция оренбургскому начальству.
Дождавшись отставки соперника, Н. А. Крыжановский сам при-
« iyпил к попыткам реорганизации туркестанского управления, сра-
iv же зарекомендовав себя активным сторонником распространения
на область уже опробованных в других регионах, в первую очередь в
< >р<*нбургском крае, административных практик.
В апреле 1866 г. оренбургский генерал-губернатор подал рапорт
iw к* и ному министру, в котором предложил несколько административ¬
ных мероприятий, конкретно характеризующих направление взгля-
||)п краевой администрации на приграничные владения империи.
( и пиком прямолинейно понимая желание центрального правитель-
• I на приобщить Туркестан к общеимперским порядкам, он предлагал
придать туркестанскому управлению более общеимперский вид: для
и нсдования всеми гражданскими делами придать военному губерна-
I • »ру вице-губернатора, а саму гражданскую администрацию области
мв >добить Областному правлению оренбургских киргизов и наделить
• "ответствующими судебными и исполнительными (поземельны¬
ми. административными, распорядительными, полицейскими и фи¬
нансовыми) полномочиями. Иными словами, областное правление
в > гжно было обладать правами и исполнять обязанности губернских
правлений, палат казенной и государственных имуществ, граждан-
• кою и уголовного судов. Председателем этого правления, по анало-
| ни с* внутренними губерниями, и должен был стать вице-губернатор.
II А. Крыжановский в этом рапорте, заглядывая в будущее, вполне
мифовенно объяснил необходимость сближения управления турке-
• ошскими номадами с оренбургскими казахами. Этот шаг открывал,
как ему казалось, прямую дорогу к «слиянию Туркестанской области
• и степями оренбургских и сибирских киргиз, необходимому для об¬
разования отдельного Среднеазиатского генерал-губернаторства»2.
Интересно, что в том же рапорте генерал-губернатор предлагал сде-
ia I it областным центром г. Туркестан, а не Ташкент, где в то время
\ же находилось военное управление области3. Степная комиссия4
1 Милютин Д. А. Воспоминания. 1865-1867 / под ред. Л. Г. Захаровой. М.:
1< Х Ч'П:)Н.2005.С. 121.
J 1866 г. марта 30. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини-
. i|.v / РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 63. Л. 8 об. - 9.
’ Гам же. Л. 1-8.
1 Комиссия, командированная по высочайшему повелению в Казахскую степь в
I Mif» г. для выработки проекта Положения об управлении степными областями.
47
сочла предложения Крыжановского не до конца обоснованными1, а
военный министр 10 июня 1866 г. попросил оренбургского генерал-
губернатора представить проект временного штата и временного по¬
ложения гражданского управления Туркестанской области на пред¬
ложенных им же основаниях2.
Покидая Туркестанскую область в конце октября 1866 г., орен¬
бургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский оставил исправ¬
лявшему должность ее военного губернатора Д. И. Романовскому
«для руководства в дальнейших действиях... и к исполнению» ин¬
струкции по военной, политической, инженерной и гражданской
частям. Сам порядок перечисления инструкций в генерал-губерна¬
торском отношении3 свидетельствует о значимости задач, стоявших
перед русской властью на юго-восточных рубежах империи. Сначала
необходимость обеспечения войск и установления военного контро¬
ля над завоеванной территорией. Во-вторых, задачи урегулирова¬
ния пограничных отношений с соседними владетелями. В-третьих,
строительство укреплений и казарм для защиты передовых фортов и
дислоцированных в них войск. И, наконец, организация управления
гражданским населением региона, создание условий для перехода его
к мирной жизни под скипетром российских монархов.
Инструкция по политической части4 излагала видение краевой
властью места Русского Туркестана в геополитическом пространстве
Центральной Азии. Занятие русскими войсками кокандских крепо¬
стей Джизак, Ура-Тюбе и Ходжента не только отделило ханство от
Бухары и тем самым ликвидировало угрозу совместного выступле¬
ния двух владетелей против российских войск, но и ослабило его
военную и политическую мощь. Эти обстоятельства, а также отсут¬
ствие у правительства намерения завоевывать остатки Кокандского
ханства диктовали, по мнению главного начальника края, следующие
действия.
Во-первых, военному губернатору области, вступая в сношения
с кокандским правительством, следовало внушать ему покровитель¬
ствующее значение Российской империи. На явные провокации со
стороны Коканда следовало ограничиваться лишь занятием пунктов
1 1866 г. мая 2. Журнал комиссии, командированной по высочайшему повелению в
киргизские степи // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 63. Л. 13-21.
2 1866 г. июня 10. Записка Д. А. Милютина // Там же. Л. 22-24 об.
3 1866 г. октября 29. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры¬
жановского и. д. военного губернатора Туркестанской области Д. И. Романовскому
№ 564 // Там же. Ф. 1391. Он. 1. Д. 6. Л. 8.
4 1866 г. октября 29. Относительно политической части и сношений со среднеази¬
атскими ханствами // Там же. Л. 13-14 об.
48
iu правом берегу Сырдарьи, предварительно согласовав свои дей-
• I имя с генерал-губернатором. Иными словами, в отношении хан-
• I па местным российским властям следовало придерживаться ис-
к мпчительно оборонительной, но никак не наступательной тактики.
< Uповременно ташкентской администрации предписывалось «поощ-
рч 11» торговые отношения с Кокандом», предпринять меры для того,
мибы ханское правительство пожелало принять постоянного рос-
• и некого агента (представителя), «не определяя, впрочем, ничего от-
и< к итсльно дальнейших наших политических отношений и границы
между нами». Н. А. Крыжановский указывал военному губернатору
I \ рксстанской области на нежелание правительства распространять
минования к Самарканду и Бухаре.
11адеясь на то, что бухарский эмир, поняв собственные выгоды от
мня гия русскими войсками Джулека, войдет в мирные сношения с
I'пешей, оренбургский генерал-губернатор предписывал в случае,
• • ш эмир выполнит все или некоторые предъявленные ему требо-
|м1111я, принять на хранение средства, полученные от Бухары в каче-
< I но контрибуции, а также войти с предложением о выдаче из этих
■ |м дотв денежной награды в размере половины оклада жалованья
I оснодам> генералам, штаб- и обер-офицерам всех туркестанских
п'чк’к, а равно и тем, кои, не принадлежа к сим войскам, принима-
ш участие в военных действиях». Кроме того, предлагалось доста-
м|11 ь в Оренбург под стражей малолетнего Сеида Мухаммад-султана
(( ултана Сеида, сына покойного Малла-хана)1, который в это время
\ ирживался в Бухаре на случай участия в династической борьбе за
|.мкандский престол с ханом Худаяром2. Наконец, Крыжановский
предлагал подготовить к отправке в Бухару в качестве временного
I и си некого агента сына крупного отечественного предпринимателя
\ к ксея Ивановича Хлудова Михаила и отправить находившегося в
< )рс ибурге посланника эмира вместе со всеми письмами и докумен-
I. Iм 11. находившимися при нем.
1:сли же эмир, не принимая российских требований, ограничится
и,травлением нового своего доверенного лица, следовало лишь пере-
II, щ равить его в Оренбург. Отказ Бухары даже от направления нового
| и кольства должен был вызвать полное внешнеполитическое бездей-
■ I мне со стороны российской администрации.
1 С ведения об избрании на кокандский престол Султана Сеида и некоторых со-
"м шях его правления см.: Бабаджанов Б. М. Кокандское ханство: власть, политика,
|н I ш ия. Ташкент; Токио: Yangi nashr, 2010. С. 250 и др.
2 Связанные с этим события 1870 г. изложены в кн.: Бабабеков X. Н. История Ко-
| .шла. Ташкент: Изд-во «Фан> АН РУз, 2011. С. 38.
49
Инструкция по гражданской части1 уместилась всего на одной
странице. Увеличение пространства области за счет присоединения
густонаселенных ташкентских владений вызвало, по мнению глав¬
ного начальника края, необходимость учреждения различных ко¬
миссий для составления нового проекта положения для управления
регионом, который Н. А. Крыжановский и представил на заключение
Д. И. Романовского с намерением до 15 декабря узнать его мнение
о возможности применения его на практике. При положительном
решении военного губернатора ему предлагалось внести в документ
необходимые изменения. В случае же несогласия Романовского с
результатом трудов комиссий он должен был к тому же сроку пред¬
ставить генерал-губернатору свой вариант законопроекта и лично
явиться в Оренбург для дачи соответствующих пояснений.
В делах Штаба Туркестанской области отложились программа
работы комиссий по разработке проекта Положения об управлении
областью 1866 г. и список их участников.
Итак, главными вопросами, на которые следовало обратить вни¬
мание при составлении законопроекта по гражданскому управлению
и экономической части, были следующие.
«1. Определение границ Туркестанской области от Киргизских
степей, оренбургских и сибирских.
2. Разделение Туркестанской области на уезды с обозначением
уездных и безуездных городов.
3. Учреждение уездных военно-народных начальников, штат их
управлений, права, обязанности их отношений к начальникам флан¬
гов [отделов. - Д. В.] и к областному правлению.
4. Городские полицейские управления.
5. Сельские управления.
6. Порядок управления кочевниками через их же уездных
начальников.
7. Учреждение общего для всей области (включая в состав ее и все
вновь завоеванные земли) центрального областного правления, со¬
став его, штат, права и обязанности относительно административных,
судебных и финансовых вопросов.
8. Устройство судебной части в области в делах, происходящих
между местными жителями.
а) В городах: мехкеме для гражданских и уголовных дел известно¬
го размера. Состав и штат.
б) У кочевников: суд биев в подобных же пределах.
1 1866 г. октября 29. [Инструкция] По гражданской части // РГВИА. Ф. 1391.
Оп. 1.Д.6.Л.9.
50
и) Учреждение высших и окончательных инстанций для граждан -
• к и х и судебных дел, возникающих между местными жителями, как
| ирожанами, так и кочевниками, а равно таковых же дел, возникаю¬
щих между горожанами и кочевниками.
9. Устройство судебной части для дел, возникающих между мест-
HI.IMII жителями и русскими и русскими между собой, а также между
m гм и живущими в области и казной.
10. Учреждение городских [земских. - Д В.] хозяйств.
11. Устройство медицинской части в городах и у кочевников.
12. Устройство народных школ.
13. Устройство финансовой части в области:
а) Определение порядка взимания подати с кочующих киргиз,
• иособы взимания, поступление ее в казну и правила расходования.
Учреждение земских сборов.
б) Установление податей с горожан, способ взимания, место по-
« I vмления и правила расходования.
и) Составление соображения, где и какие должны быть открыты
финансовые учреждения как для приема и расходования, так и для
контроля.
г) О введении в области прочной денежной системы.
14. Применение для области правил горнозаводства, существую¬
щих для Сибири и Оренбургского края.
15. Устройство почтовой части.
16. Определение таможенной линии, пунктов для таможен и за-
• I ми п смет для построек.
17. Составление проекта распределения астрономических и то¬
мографических работ с целью в течение 1867 и 1868 годов окончить
\< мяйственную съемку всей области. Определение необходимых для
I от средств людьми и деньгами»1.
Таким образом, главное краевое начальство определило основные
• or равные части будущего законопроекта, параметры новой институ-
.1 ш.шции общественных отношений, объекты, имеющие для империи
особую важность.
По мнению оренбургских властей, проект Положения должен
был включать разделы об уездной администрации, построенной на
принципах военно-народного управления, о городском и сельском
\ правлении2, об управлении кочевниками и областном управлении.
Значительное место должно было быть уделено вопросам судоу¬
1 1866 г. октября 29. [ Инструкция) По гражданской части. Л. 6-7.
1 11ри этом непонятно, к какой категории следовало отнести оседлых жителей не-
».махекого происхождения. Если под «сельскими жителями* подразумевались Пересе-
и мим из внутренней империи, то составители законопроекта, скорее всего, относили
51
стройства в области, земским делам и учреждениям, организации фи¬
нансовой и податной частей, экономическим вопросам.
Судя по предложенному плану, региональная администрация на¬
меревалась обособить и, возможно, сохранить обособленное управле¬
ние кочевым населением. Во всяком случае, это однозначно просма¬
тривается в отношении судоустройства. У кочевников оно должно
было остаться на прежних основаниях (суд биев), в то время как в
городах (у оседлых), основываясь на северокавказском опыте, над¬
лежало учредить мехкеме. Особое судопроизводство надлежало вве¬
сти для разбора дел с участием русских или затрагивающих интересы
казны. Исходя из восприятия региона как в значительной мере замк¬
нутой (обособленной) системы выдвигалось предложение учредить
в нем высшую судебную инстанцию по делам, касающимся местного
населения.
Как следует из приведенного плана, принципиальное значение
для государственных интересов представляли вопросы, связанные с
взиманием податей и сборов, с устройством горных промыслов, тамо¬
женных учреждений, с созданием условий для хозяйственного осво¬
ения региона.
Принципиально важно подчеркнуть, что если недавно имперские
власти еще обсуждали вопрос о целесообразности оставления таш¬
кентских владений под властью России, то теперь, судя по всему, бу¬
дущее этих территорий даже для краевой администрации виделось
вполне однозначным - в составе империи.
Разработку нового проекта Положения для ставшей обширной
Туркестанской области предполагалось возложить на действитель¬
ных статских советников Гирса и Холодковского (председатель),
генералов Гутковского и Дандевиля, полковников Гейнса, Быкова,
Краевского и Цеге фон Мантейфеля, войскового старшины Серова,
подполковников Троцкого, Пузанова и Татаринова, капитана
Полозова, коллежского регистратора Южакова, сотника Крымова,
начальника Чимкента, туркестанского и чимкентского городничих,
интенданта Туркестанской области1. Все они делились на отдель¬
ные комиссии по каждой сфере управления (военной, политической,
гражданской, инженерной).
Комиссия с для гражданского устройства» под председательством
действительного статского советника Холодковского должна была
состоять из генерал-майора Гутковского, полковников Краевского,
Гейнса и Мантейфеля, подполковника Троцкого, войскового стар-
так называемых сартов к категории горожан. (Городские и сельские сарты упоминают¬
ся: Там же. Д. 6. Л. 92.)
1 Там же. Л. 7 об.
52
мм Серова, надворного советника Касьянова и коллежского ре-
I inтратора Южакова. Делопроизводителем комиссии был назначен
•шиовник Митрофанов.
В комиссию «для составления штатов по военному управле¬
нию^ во главе с подполковником Троцким были включены полков¬
ники Глазенап, Мантейфель, Краевский и Быков, подполковник
< >г-и нов, надворные советники Касьянов и Суворов. В качестве де¬
ти |юизводителя в нее был определен штабс-капитан Мокриевич.
Поенный губернатор намеревался пригласить к участию в комиссии
| «нсрал-майора Кондратьева и действительного статского советника
< < ргсева. Эти лица должны были подвергнуть пересмотру все суще-
• I иующие положения по управлению войсками и подготовить пред-
1ОЖ0НИЯ по наиболее соответствующему местным условиям военно¬
му управлению.
Гот же подполковник Троцкий возглавил и комиссию «по части
и нюграфической*, в которую вошли надворный советник Струве,
I .нпгтан Мадар и штабс-ротмистр Глуховский вместе с делопроизво-
IIII ( .чем фельдфебелем Ефремовым. Ей полагалось составить проект
p.ir и ределения астрономических и топографических работ, для того
-мобы за 1867-1868 гг. завершить хозяйственную съемку области,
• шределив объем необходимых для этого средств.
Адаптация для местных условий правил горнозаводства, установ-
и иных для Сибири и Оренбургского края, возлагалась на комиссию
и<> части горнозаводства* в составе полковника Краевского, под¬
полковников Татаринова и Пузанова, штабс-капитана Никольского
но главе с действительным статским советником Холодковским. Он
м должен был руководить работой комиссии «по части таможен¬
ному членами которой назначались генерал-майоры Дандевиль и
I v гковский, полковник Гейнс, войсковой старшина Серов, коллеж-
< кий регистратор Южаков и чиновник Тетеревников с делопроизво-
н п олем чиновником Митрофановым. Им предстояло определить та¬
моженную линию, мест нахождения таможенных застав и их штаты,
расходы на строительство необходимых сооружений, а также новые
правила по сбору таможенных пошлин1.
Комиссия по разработке гражданского управления областью ра¬
ботала в Ташкенте в несколько измененном составе. В ее заседаниях
12 16, 29 и 30 сентября, 1 и 3 октября 1866 г. под председательством
Холодковского участвовали Краевский, Серов, Южаков, надворный
< оистник Касьянов и поручик Энгерт. Соотнеся местные обстоятель-
« I ва с программой, предложенной генерал-губернатором, комиссия
выразила свое мнение по всем выдвинутым вопросам.
1 Здесь и выше: 1866 г. октября 29. [Инструкция) По гражданской части. Л. 135—
I «7 об.
53
В отношении определения границ в регионе комиссия высказалась
за сохранение действительных пределов Туркестанской и Семипала¬
тинской областей, взяв при этом в качестве основного принципа де¬
маркации не речные русла, а границы казахских кочевий и горные
хребты, более четко отделяющие одну местность от другой, чем мел¬
кие центральноазиатские реки. Таким образом, при проектировании
новых границ в регионе был учтен принцип соединения экономи¬
чески связанных территорий, а также земель, населенных активно
взаимодействующими под одним начальством казахскими родами.
Превращая укрепление Токмак в уездный центр, члены комиссии
рассчитывали, что он вследствие своего благоприятного природно¬
географического положения станет центром притяжения русского
элемента. Границу с кокандскими владениями комиссия не сочла
возможным определить. А вот границу с Бухарой было предложено
передвинуть с русла Сырдарьи на линию, ограничивавшую заливные
луга левого берега (как места кочевий казахских родов). При этом к
России предлагалось присоединить и всю дельту реки1.
При делении области на уезды были приняты следующие прин¬
ципы: 1) численность жителей уезда от 50 до 100 тысяч человек;
2) территориальная доступность уездных учреждений для населения;
3) соединение летовок и зимовок того или иного рода в одном уезде;
4) наличие у начальников уездов возможности эффективно управ¬
лять подведомственным населением («действительным образом спо¬
собствовать улучшению быта и благосостоянию жителей»). Таким
образом, Туркестанская область была разделена на Ташкентский,
Чимкентский, Аулиеатинский, Токмакский, Туркестанский, Перов¬
ский и Аральский уезды2.
Принимая во внимание слабое знакомство российских чиновни¬
ков с местными обычаями, чрезвычайно затруднявшее организацию
управления в уездах; необходимость установления четкого контроля
над действиями чиновников, вынужденных зачастую руководство¬
ваться «в решении дел не положениями, а доброй волей и здравым
смыслом»; наличие предпосылок для лихоимства и «уклонения чи¬
новников от справедливости»; сложность надзора за уездной адми¬
нистрацией из Ташкента, отстоящего на 600-900 верст, члены комис¬
сии предложили ввести промежуточную между областной и уездной
администрацией инстанцию - отделы3. К Перовскому отделу долж-
1 1866 г. октября. Журнал комиссии, учрежденной в Ташкенте главным началь¬
ником Оренбургского края для составления Положения обустройстве Туркестанской
области в гражданском отношении //Там же. Ф. 400. On. 1. Д. 4761. Л. 2-5.
2 Там же. Л. 5 об. - 7.
3 Отделы являлись структурной частью управления войсками Туркестанской об¬
ласти, которая делилась на три отдела (центр, правый и левый фланги). По всей ви¬
димости, отделы должны были заменить в гражданском отношении прежние фланги.
54
мы были отойти Аральский, Перовский и Туркестанский уезды, а
к Лулиеатинскому - Чимкентский, Аулиеатинский и Токмакский.
Ташкентский уезд и без того состоял под постоянным контролем во-
• много губернатора1.
Освещение вопросов гражданского управления комиссия начала
■ признания факта деления местного населения на «два совершенно
I маличные типа: оседлые и кочующие». При этом подчеркивала па-
I vnnoe влияние на первых широкого и глубокого распространения
ислама, определившего их образ жизни. «Длинная история осед-
ii.ix сартов, политические перевороты, господство азиатских прави-
и льств, понятия мусульманства, религиозное начало жить, думать
и чувствовать по шариату и свято почитать его оставили глубокие
• и лы в складе их жизни и, можно сказать, довели народ до извра-
щгния... При малейшем обладании какими-нибудь средствами у сар-
мж развивается леность, праздность и многие безобразные пороки...
Жалкие понятия о семействе и неуверенность в целости жизни и
имения до того глубоко потрясли весь нравственный быт сартов, что
ним утратили всякое понятие о политической жизни...». Но даже это
иг уничтожило способностей стартов к земледелию и трудолюбия,
< пидетельством чему были обширные ирригационные работы, осу¬
ществленные на высоком уровне. А обилие лавок и караван-сараев
II жорило об их значительном преуспевании в торговле.
В противоположность им кочующие казахи находились «еще в
матриархальном состоянии». Члены комиссии официально зафикси¬
ровали мнение, формировавшееся в среде русских военных и граж-
мпских чинов в Туркестане. Это мнение о несколько наивных, слабо
ивисимых от влияния ислама, трудолюбивых и открытых прогрес¬
сивному влиянию цивилизации, в сравнении с оседлыми жителями,
кочевниках, пожалуй, впервые официально прозвучавшее в этом
юкументе, впоследствии легло в основу российской внутриполити¬
ческой доктрины в регионе, видевшей опору новой власти именно в
i н'шних казахах. Итак, комиссия характеризовала кочевников следу-
и ицим образом. «Нет сомнения, что анархическое правление чувство¬
валось и ими, но далеко не в той степени, как сартами. Киргизское
население, пребывая в, так сказать, младенчествующем состоянии,
« охранило в себе добродетели, свойственные первобытному состоя¬
нию, и можно с уверенностью ожидать, что оно при своих умствен¬
ных способностях окажется весьма доступным к водворению между
ними цивилизации».
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 7 об. - 8 об.
55
Комиссия признавала отсутствие и у оседлого, и у кочевого насе¬
ления Туркестанской области признаков воинственности, свойствен¬
ной, например, кавказским горцам. Это убеждало ее в том, «что они
наиболее способны к принятию полной гражданственности и что в
отношении сих населений едва ли нужно придумывать какие-либо
особые меры к удержанию их в покорности...». Поэтому был сделан
вывод о возможности одномоментного введения в области «правиль¬
ного» российского управления, «которое дало бы им сразу возмож¬
ность почувствовать разницу между тем, что было, и тем, что... дела¬
ется для их благосостояния»1.
При этом новая административная система должна была «с дей¬
ствительным успехом проводить в народ начала русского управления
и влиять на водворение в крае русской цивилизации для возможного
объединения здешнего обширного края с империей»2.
Чрезвычайно важно обратить внимание на следующее замечание
комиссии, которое анонсирует суть и цель предстоявших преобра¬
зований. «Нет сомнения, что вся будущность этого обширного края
и его многочисленного населения, и полезные результаты его для
России вполне зависят от того, какие начала будут положены в осно¬
вание при предстоящем преобразовании. Если начала эти будут верно
схвачены, если они будут вытекать из действительного быта населе¬
ний, то они всенепременно принесут пользу и краю и <российскому>
государству, в противном случае мы сами себе сильно повредим, от¬
толкнем от себя население и дойдем до того, что всю деятельность
нашу придется устремить на поддержание военного управления в
стране и тратить на это миллионы русских денег, получая в возврате
несколько десятков тысяч»3.
Последние слова звучат почти пророчески, особенно учитывая, что
вплоть до конца существования Российской империи Туркестанский
край приносил значительные убытки казне, причем даже не связан¬
ные с его завоеванием4. Значит, в основание системы управления
регионом были положены ложные начала? Может быть, империи
следовало ввести здесь косвенное управление, применявшееся к
Казахской степи до второй четверти XIX столетия?5 Так или иначе,
данный фрагмент дает повод более пристально вглядеться в меры,
1 Здесь и выше: 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 9 об. - 11.
2 Там же. Л. 24.
3 Там же. Л. 11.
4 См.: Правилова Е. Л. Финансы империи: Деньги и власть в политике России на
национальных окраинах. 1801-1917. М.: Новое изд-во, 2006. С. 271-297.
5 Об управлении казахами см.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 185-
318.
56
предлагавшиеся комиссией 1866 г. в части введения в Туркестанской
< и », ик ти гражданской администрации.
И действительно, члены комиссии исходили из необходимо-
< hi подстроить традиционные институты коренного населения под
общегосударственные требования. Новое гражданское управление
тлжно было осуществляться на следующих принципах: ликвидация
кокандских порядков; уничтожение единоличного характера власти;
< I |х >гая и точная фиксация прав и обязанностей каждого; учреждение
« ираведливого и равного суда. Только так «можно вызвать население
и (общественной жизни и общественному развитию. Необходимо само
население призвать к управлению, чтоб оно видело, что теперь цар-
< I иует порядок и справедливость, что они имеют полное право суще-
< | иования и неприкосновенности и что против положенного лишнего
ни кто ничего не может с них брать, взимаемые же подати поступают
иг в собственность какого-либо бека или русского чиновника, а в каз¬
ну, па счет которой содержатся и войска, ограждающие от нападения,
и уп равление для поддержания спокойствия и порядка в стране, и все
• * lame учреждения правительства». Исходя из всего этого следовало,
по мнению комиссии, расширить выборное начало в администрации
н суде, «дать более простора в управлении общественному началу и
по >гому ослабить родовое начало у киргиз и религиозное у сартов в
пользу общественного». При реализации этих условий правитель-
I I ну оставалось бы «направлять только общественную жизнь, сле-
III гь за правильностью суда и управления»1.
При этом было понимание того, что любые учреждения, которые
МОГЛИ появиться в области, должны были безусловно подчиняться
российским чиновникам. Но не столько для осуществления контро-
|я над ними, а «дабы сии последние, соприкасаясь с жизнью и оби-
мными нуждами жителей, могли окончательно изучить быт и пред-
< мнить действительно полные и верные данные о крае». Комиссия
признавала, что российская администрация за сто лет владения
(>бластью оренбургских киргизов не собрала достаточных сведе¬
нии для научной организации управления в Степи, не говоря уже о
центральноазиатских регионах, населенных оседлыми жителями.
II «было бы совершенно неосновательно не воспользоваться настоя¬
щим опытом при предстоящих преобразованиях»2.
По мнению комиссии, административную реформу следовало
| к уществить безотлагательно и решительно, демонстрируя твердость
и непреклонность власти империи. Одновременно члены комиссии,
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 11-12.
2 Там же. Л. 12-12 об.
57
во избежание неприятия изменений со стороны коренного населе¬
ния, сочли необходимым приводить эти меры в жизнь, отталкиваясь
«от существующего, улучшить то, что уже жило и к чему уже привык
народ. Одним словом, дать большую определенность действующим
органам и поставить их так, чтобы они могли вести народ к преуспея¬
нию и благосостоянию»1.
Комиссия признала, что у коренного населения уже имелись на¬
чатки самоуправления. Так, у оседлых жителей традиционно суще¬
ствовали выборные местные начальники, а у кочевников были млад¬
шие и старшие бии, казалось бы, соответствовавшие российским
старшинам и волостным головам. Надо всеми ними не так давно уже
были поставлены российские чиновники - заведующие туземным
населением с помощниками и городничие в городах. Однако мало¬
численность российской администрации (8 человек), отсутствие до¬
ступных для населения административных центров внутри огромной
территории, неупорядоченность первичных (традиционных) органов
управления могли создать у коренных жителей представление о том,
что новая власть мало чем отличается от кокандской. Понимая, что
реформа может вызвать недовольство людей и не сразу станет вос¬
приниматься привычно, члены комиссии ссылались на опыт башкир,
в среде которых новые порядки управления приживались «с одина¬
ковым успехом, как и у русских, если не лучше»2.
Из всего перечисленного делался парадоксальный вывод о необ¬
ходимости создания новой административной системы: «Не касаясь
существующих обычаев, установившихся порядков и даже мусуль¬
мански х законов, наприм<ер> шариата, повести дело так, чтобы
русские чиновники считали долгом своего призвания не упускать
ни одного случая к введению наших порядков, установленных для
мусульманских населений»3. Иными словами, члены комиссии не
видели принципиальной разницы между мусульманскими народами
внутренней России и Мавераннахра, считали возможным утвержде¬
ние российской администрации на правовом поле ислама, признава¬
ли полезным сохранение традиционных институтов под контролем
имперских чиновников.
Переходя к практическим предложениям, комиссия выдвинула
идею на местном и уездном уровнях управления осуществить раз¬
деление власти по административной, полицейской, хозяйственной,
судебной и финансовой отраслям. Учитывая сложности (кадровые и
1 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 13 об.
2 Там же. Л. 13 об. - 15.
3 Там же. Л. 15.
58
м.ггсрнальные) с комплектованием штатов из числа российских чи-
мпипиков, предлагалось включить в штаты лишь самое минимально
| и обходимое число должностей, замещаемых имперскими чиновни¬
ками, назначая на прочие представителей местного населения. «С од-
мoii стороны, коротко знакомые с характером и всем складом жизни
I v.tcMHoro населения, они могут быть истинно полезными помощ¬
никами русской власти и помогут повести народ к благосостоянию,
к< порое всенепременно для них желательно, с другой - участие мест-
ш.lx жителей в управлении не только будет служить лучшей школой
1. 1и нравственного и умственного их развития, но в то же время воз-
• ■удит в туземцах полное доверие к новым учреждениям. Наконец,
мри «лечение влиятельных туземцев желательно и по политическим
< «>< Сражениям, так как чрез них легче действовать на народ и иметь
«ми тельный контроль за направлением его стремлений»1. Привлекать
представителей коренного населения на службу следовало, при-
|грживаясь существующих традиций. То есть там, где традиционно
практиковались выборы, сохранить и поддержать выборное начало.
\ 1«м, где практиковалось назначение от правительства (например,
\ казахов), оставить прежний порядок, постепенно подготавливая
переход к выборам. Все выборы должны были проходить под кон-
I рол см заведующего населением в надежде на то, что таким образом
\ дастся обеспечить выборы действительно достойных людей.
Принимая во внимание правительственную линию на распростра¬
нение среди номадов оседлости, а также компактное расположение
• ммыией части летовок и зимовок кочевников, комиссия признала
необходимым ввести для них и для оседлого населения единообраз¬
ную систему управления, состоящую из местных (первичных) и во-
ю( тных управлений, подчиняющихся уездным полицейским управ-
leniiMM, которые, в свою очередь, состояли под началом заведующих
|\.»емным населением. Отдельную вертикаль планировалось учре-
HIть для финансовых органов. По три уезда предлагалось соединить
и иедсние начальников двух отделов, осуществляющих кроме того и
ниспные функции. Во главе же областной администрации должны
• ч*1.чи стоять областное правление и военный губернатор.
11о судебной части в каждой волости должны были состоять су-
ii.il, а в каждом уезде - по одному народному суду мехкеме2. Венчать
< удебную вертикаль должно было областное правление.
1 Там же. Л. 16.
2 Члены комиссии были убеждены, что местное начальство по примеру Северного
Кликала ввело в Ташкенте коллегиальный суд мехкеме вместо единоличного суда ка-
|Ц | исключительно по просьбе местных жителей (Там же. Л. 14 об.).
59
В городах предлагалось учредить городские думы или, по аналогии
с российскими городовыми старостами, ввести должности аксакалов
для осущетвления хозяйственных дел. Под непосредственным над¬
зором заведующих туземным населением следовало учредить долж¬
ности казанчеев и особых чиновников для сбора податей и финансо¬
вого контроля. Вообще же пределы власти управляющих туземным
населением признавалось необходимым расширить, предоставив им
не только председательство в народном суде (мехкеме) и наблюдение
за казенным имуществом и сбором податей, но и контроль над дей¬
ствиями должностных лиц полицейского управления внутри уезда
через процедуру утверждения результатов выборов и кассацию при¬
говоров волостных судов как оседлых, так и кочевых жителей. Таким
образом, заведующие туземным населением сосредоточивали в своих
руках административную и судебную власть, вносили предложения
в подчиненные инстанции и получали от них донесения и рапорты.
Сами при этом подчинялись начальнику отдела, областному правле¬
нию и военному губернатору.
Действовашим начальникам отделов, которые выполняли функ¬
ции начальников войск, дислоцированных в нескольких уездах и
от имени губернатора осуществляли в них надзор за деятельностью
всех органов управления, предлагалось передать ближайшее заведо¬
вание уездами, предоставив им право наблюдать за правильностью
функционирования административного аппарата, справедливостью
решений народных судов, своевременностью сбора установленных
податей и в случае необходимости действовать на подведомственной
территории от имени военного губернатора (пользуясь его властью),
обязательно донося об этом областному начальнику.
Компетенции областного правления было признано необходи¬
мым расширить по сравнению с соответствующими учреждениями
внутренней империи. Они должны были получить права губернского
правления, палат гражданского и уголовного суда, казенной палаты
и управления государственных имуществ. Полномочия военного гу¬
бернатора области также расширялись, сравнительно с прочими гу¬
бернаторами, исходя из особого военного положения региона.
В подсудности волостных судов предлагалось оставить граждан¬
ские споры и тяжбы на сумму до 30 руб. и на любую сумму в случае
желания на то обеих сторон, а также уголовные правонарушения и
проступки, подлежащие суду по обычному праву, если виновному
полагался денежный штраф или иное незначительное наказание. Бии
и заслуженные сарты, как лица, пользовавшиеся уважением народа,
попадали в подсудность народного уездного суда.
Казахским и киргизским женщинам, в защиту от адата по брачно¬
семейным делам, члены комиссии признали возможным предоста-
60
mi i b гражданские права и выразили желание применять в отношении
них нормы российского мусульманского права о браке и семье. Да и
< лм брак номадов предлагалось совершать с ведома волостного на-
i;i.ii)CTBa при предъявлении акта об уплате калыма и добровольном
< <н ласии невесты.
Комиссия считала необходимым использовать российские судеб-
ныг учреждения для распространения среди коренного населения
имперских правовых норм и общероссийского судопроизводства.
11штому, оставляя за уездными судами право окончательного реше¬
ния всех гражданских и уголовных дел, не относящихся к категории
I чжких преступлений, местным жителям предлагалось предоставить
жмможность перенести рассмотрение своих дел в областное прав¬
им i не с условием разбирательства там уже по российским законам.
II рп этом тяжкие преступления (участие в восстании, вооруженном
< ^противлении власти, сношения с неприятелем, барымта) относи¬
те ь к компетенции военного суда, а дела о грабежах, неповиновении
начальству, крупном воровстве, насилии и некоторые другие должны
пыли сразу поступать на рассмотрение областного правления.
К компетенции уездного народного суда (мехкеме) предлагалось
«инести гражданские дела между местными жителями и русскими
па сумму до 300 руб., а по уголовным делам между этими категори-
чми населения - только дознание и следствие, результаты которых
тлжны были передаваться на окончательное решение в областное
правление.
Военный губернатор должен был получить право требовать к сво¬
ему рассмотрению дела, имеющие особое значение. По ним он мог
ыиать предложения областному правлению. В случае несогласия
последнего с мнением губернатора дело следовало передать на усмо-
||хчше оренбургского генерал-губернатора, который направлял его
непосредственно в Сенат. Такое грубое нарушение имперского зако¬
нодательства оправдывалось комиссией тем, что решение судебного
коллегиального учреждения ни в каком случае не может быть отме¬
нено административной властью.
11есмотря на то что предметы ведения местных, волостных, уезд-
пых и областных учреждений должны были соответствовать пред¬
метам ведения подобных учреждений внутренней России, комиссия
III >сдлагала на данном этапе определить и узаконить лишь те, которые
\ же отчасти существовали в действительности. И это совпало с жела-
п нем коренного населения.
Отдельно и весьма подробно предлагалось установить предметы
имятий заведующего туземным населением, поскольку эта долж¬
ность не имела аналога в ординарной уездной администрации. Круг
< > I истственности заведующего мог бы совпасть с обязанностями уезд¬
61
ного начальника, если бы не расширение его за счет дополнительных
судебных полномочий. В еще большей степени из имперской практи¬
ки выбивалась должность начальника отдела, в которой тем не менее
состояла «действительная потребность на все то время, пока управ¬
ление окончательно не устроится в области на общем основании,
почему на означенных лиц возлагается часть обязанностей, принад¬
лежащих губернатору, по невозможности ему при настоящих обстоя¬
тельствах и при огромной территории области лично их исполнить».
Порядок делопроизводства в областном правлении следовало
установить аналогичным губернским правлениям и судебным пала¬
там. Комиссия признавала, что заведующему туземным населением,
в силу чрезвычайно широкого круга его деятельности, невозможно
было обойтись без значительного делопроизводства. А вот в народ¬
ных судах и уездных полицейских управлениях все дела следовало
разбирать словесно, гласно и открыто в присутствии тяжущихся,
подсудимых и свидетелей. Суть таких словесных разбирательств, а
также решения по ним, распоряжения и прочие действия можно было
фиксировать в особых книгах. Действия при совершении крепостных
и явочных актов, а также делопроизводство в волостных расправах
должны были кратко фиксироваться в книгах. Максимально простым
должно было стать ведение дел и в городских управлениях. Такое
упрощение диктовалось и ограниченным числом российских чинов¬
ников, и необходимостью экономии служебного времени ради уста¬
новления непосредственной связи с подведомственным населением1.
На административную службу в Туркестане следовало призвать
«действительно полезных деятелей, способных, разумных и настоль¬
ко развитых, чтобы они могли понимать высокую важность предсто¬
ящей им деятельности...». В противном случае будет нанесен только
вред утратой уважения к имперской администрации и российской го¬
сударственности вообще. Дабы избежать этого, предлагалось привле¬
кать на службу в Туркестан льготами и преимуществами в не меньших
размерах, чем это было установлено для Восточной Сибири. Особые
привилегии признавалось необходимым дать лицам, занимавшим
самые важные для российской администрации должности заведую¬
щих туземным населением. Им предлагалось присвоить VI класс по
Табели о рангах, предоставив утверждение в должности и увольне¬
ние от нее главному начальнику Оренбургского края, в то время как
прочие чиновники должны были назначаться военным губернатором
через областное правление по представлению своего непосредствен¬
ного начальства.
1 Здесь и выше: 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 17 об. - 23 об.
62
Стимулирующие меры предлагались для привлечения коренных
^кителей на российскую службу. Наиболее важным выборным долж¬
ностям предлагалось дать более значительное денежное содержание.
Л учитывая почтение местных к внешним знакам отличия, было при-
игапо целесообразным учредить для новых чиновников особые знаки
•пасти по аналогии с бронзовыми знаками, установленными для ми-
I юных учреждений внутренней России1.
Всего по проектируемым штатам вся администрация Туркестан-
» коГ| области должна была состоять из 56 русских чиновников и
I2 выборных из местного населения.
Кроме чисто административных мер комиссия обратила внима¬
ние и на другие сферы общественной жизни. Было предложено учре-
III гь в каждом уезде должность доктора, возложив его обязанности в
» Iучае отсутствия отдельного должностного лица на местного воен¬
ною врача. Также было признано необходимым, по примеру Области
< »1>еибургских киргизов, осуществлять за казенный счет заготовление
икарств для оказания помощи коренным жителям уездов. При этом
огдные сарты, казахи и киргизы могли получать лекарства безвоз¬
мездно. Из казенных же средств должно было оплачиваться и лече¬
ние местных жителей, нуждающихся в госпитализации. Эти меры
предпринимались для того, чтобы популяризировать в местной среде
« иропейскую медицину и стимулировать население к открытию на
«мнцественные средства больниц в городах. А местному начальству
• н довало безотлагательно отобрать способных мальчиков из мест¬
ных для дальнейшего обучения в оренбургской школе фельдше¬
риц с целью расширения сферы оказания медицинской помощи2.
Чрезвычайно необходимое развитие почтовой сети региона предла-
i.t.iocb возложить на отдельную от Оренбурга областную почтовую
мнггору, организованную на общегубернских основаниях3.
Признавая определенный уровень культурного развития осед-
1ых жителей региона («своеобразная цивилизация в мусульманском
i\ хе») и весьма низкий уровень грамотности кочевников, члены ко¬
миссии полагали, что «в теперешнем своем положении ни та, ни дру-
| ля народность не могут отвечать нашим интересам. Знания одних и
родовые понятия других одинаково бесплодны для целей государ-
< I ценных, которые предстоит нашему правительству проводить здесь
I ш того, чтобы завоеванная территория могла сделаться когда-либо
I счшим уголком России»4. С целью распространения среди коренно-
1 Там же. Л. 24 об. - 25 об.
1 Там же. Л. 26 об. - 2В.
л Там же. Л. 58-58 об.
1 Там же. Л. 28 об.
63
го населения региона столь необходимых империи русской грамоты
и европейского образования было предложено использовать опыт
Оренбургской киргизской школы, а также школ для казахов в фортах
№ 1 и Перовском для создания в Ташкенте школы на 50 казенных
воспитанников из местной среды, а в других городах области - на
20 воспитанников в каждой.
Примечательно даже не то, что именно российское (европейское)
просвещение могло превратить Туркестан в лучший уголок России, а
то, что мысль о недавно завоеванном регионе как лучшем уголке им¬
перии вообще могла прийти в голову. Иными словами, в сознании
людей империи (осуществлявших государственную политику) новая
страна виделась уже неотъемлемой частью России, в перспективе не
менее ценной, чем имперский хартленд.
Если в отношении управления комиссия не проводила различия
между оседлым и кочевым населением, то в фискальном отношении
смотрела в противоположном направлении, разделяя их в соответ¬
ствии с хозяйственными различиями. Для каждой из этих двух групп
был установлен свой порядок взимания податей. Причем комиссия в
этом вопросе исходила не только из государственных интересов, но с
пониманием отнеслась и к нуждам людей1. А кибиточный сбор с ко¬
чевников было предложено заменить на подать, взимаемую со скота,
причем в 3-6 раз меньшую, чем при кокандском владычестве2. У зем¬
ледельцев, впредь до выработки единой налоговой ставки с земли,
было решено временно сохранить исторический сбор поземельной
подати в размере 10-й части с собранного урожая (заменив деньга¬
ми его натуральное выражение), а также с танапа, занятого бахчей,
виноградом и др.3 От взноса десятинного сбора следовало освобо¬
дить посевы хлопчатника, стратегическая ценность которого была
вполне очевидна представителям имперской администрации4. В го¬
родах предлагалось взимать годовой взнос с торговцев в зависимо¬
сти от размера торговли. А русских купцов, желающих торговать в
Туркестане, предлагалось подчинить общероссийским правилам5.
Для поденщиков из числа пришлого населения надлежало устано¬
вить билеты, аналогичные билетам для прилинейных казахов6. С це-
1 Было решено отказаться от идеи замены кибиточной подати денежным позе¬
мельным сбором, дабы не создавать предпосылки для сужения кормовой базы кочево¬
го скотоводства и падения уровня жизни казахов.
2 1866 г. октября. Журнал комиссии. Л. 30-31,32, 33 об., 35.
3 Там же. Л. 38 об.
4 Там же. Л. 39.
5 Там же. Л. 40-40 об., 41
6 Там же. Л. 41 об.
64
м.ю развития городского хозяйства комиссия предложила некоторые
«■поры, идущие в казну, передать в пользу городов1.
Что касается финансовых учреждений в области, то комиссия соч-
\л необходимым Туркестанское расходное отделение преобразовать
п Туркестанское областное казначейство, а в прочих городах назна-
• 1111 ь по одному казначею на правах доходных и расходных отделений
но общим правилам о единстве касс. Кроме того, было признано воз¬
можным учредить областную контрольную палату по аналогии с кон-
I рольными палатами внутренней империи, а также открыть контору
I осударственного банка2.
Комиссия считала необходимым навести порядок и в отбывании
кмских повинностей. Так, было предложено распространить самую
I яжелую подводную повинность не только на жителей районов воен¬
ных действий, но на все население области (включая городских жите-
и*й), заменив натуральную ее форму денежной, а прочие (устройство
и содержание дорог, гатей, арыков, наряд в рассыльные), как менее
« ктнительные, оставить в натуральном виде. Во избежание затруд¬
нений и злоупотреблений при раскладке этих повинностей следова-
н > предоставить заведующему туземным населением право в необхо-
шмых случаях созывать общее уездное земское собрание под своим
председательством. Приговоры этих собраний подлежали утверж-
н иию областного правления. К числу новых земских обязанностей
предлагалось добавить строительство и содержание общественных
|д;шнй для управлений, судов, хлебных магазинов, госпиталей, школ
п мест заключения3.
К началу 1867 г. был подготовлен оренбургский проект Времен¬
ного положения4, который предлагал новый вариант администра-
11мшо-территориального деления Туркестанской области, соче-
мшпий общеимперскую традицию и пограничную специфику
региона. Новшество заключалось уже в том, что предлагалось отка-
иться от трехчастного деления области на фланги и центр, разде-
IIID ее на два отдела (правый и левый) и семь уездов. Каждый отдел
мижен был состоять из трех уездов (левый - из Аулиеатинского,
I «жмакского, Чимкентского; правый - из Аральского, Перовского
и Туркестанского). При этом Ташкентский уезд оставался вне этого
уровня управления.
1 Гам же. Л. 42.
* Гам же. Л. 43-43 об., 48 об. - 49,50 об.
{ Гам же. Л. 53 об. - 54,55 об., 56 об.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
•и нитью // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 4734. Л. 1-33 об. Документ имеет характер по-
•и I I новация, стоит из глав, но не имеет деления на статьи или параграфы.
65
Гражданское и военное управление областью полагалось скон¬
центрировать в руках военного губернатора (одновременно коман¬
дующего войсками области), а также состоящего под его началом
областного правления. Во главе отделов должны были находиться
начальники отделов, а уездную администрацию составить заведую¬
щие туземным населением, полицейские управления, народные суды
(мехкеме1) и уездные кассы. Городским хозяйством надлежало ве¬
дать городским управлениям на основаниях, общих для городских
дум и городовых старост внутренней империи. Местное управление
для кочевых и оседлых предполагалось организовать на различных
началах. У кочевников оно должно было состоять из старших и млад¬
ших биев; у оседлых - из старших и младших аксакалов, волостных
правлений и волостных судов2.
Военный губернатор области подчинялся главному начальнику
Оренбургского края и должен был руководствоваться общими для
губернаторов правилами, а также получаемыми из Оренбурга ин¬
струкциями. В связи с тем что Туркестанская область находилась
на военном положении, военный губернатор получал право в случае
крайней необходимости предавать коренных жителей военному суду,
высылать их под надзор полиции в Сибирь, уведомляя оренбургского
генерал-губернатора о причинах своего решения.
Проект Временного Положения однозначно подчеркивал верти¬
каль власти в Туркестанской области: все свои административные
распоряжения военный губернатор должен был делать по личному
усмотрению либо через свою канцелярию, либо через областное прав¬
ление. Лишь податные и иные финансовые дела подлежали ведению
областного правления как органа коллегиального. Областное прав¬
ление наделялось и правами судебной инстанции. При этом военный
губернатор получал право лично знакомиться с делами, подлежащи¬
ми рассмотрению в правлении, и высказывать собственные рекомен¬
дации. При несогласии позиций двух административных органов в
ход дела вмешивался оренбургский генерал-губернатор, представ¬
лявший мнение областного правления вместе с собственным заклю¬
чением на окончательное разрешение Правительствующего Сената.
Военному губернатору предполагалось также предоставить право
установления денежного сбора с местного населения, должного за¬
менить традиционные херадж и танап3.
1 Идея, без сомнения, позаимствована у Д. И. Романовского.
2 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 1 об. - 2.
3 Там же. Л. 2-3.
66
Как предполагалось, областное правление должно было состоять
и i вице-губернатора, трех советников, доктора, трех представителей
•»| местного населения. В его штате числились также горный инженер,
им землемера, делопроизводители с помощниками и переводчики1.
Составители проекта Временного Положения считали, что вице-
пбернатора следовало назначать высочайшими указами по пред-
« i;тлению военного министра, советников - приказами военного
министра по представлениям оренбургского генерал-губернатора.
I. путаты от местных жителей в областном правлении должны были
• лгтдно назначаться по выбору военного губернатора - по одному
• и оседлого городского и сельского населения, а также от кочевни-
о|ц и утверждаться главным начальником Оренбургского края2.
Туркестанское областное правление, в отличие от внутренних гу-
«м-рний, не делилось на отдельные присутствия, а в полном своем со-
« и те обладало властью и исполняло обязанности губернского прав-
и имя, палат казенной, государственных имуществ, гражданского и
мпловного судов. Таким образом, на областное правление возлага-
ииъ административные, хозяйственные, полицейские и судебные
• |>\мкции.
К административным функциям областного правления предпо-
|.пилось отнести обнародование новых законов и подготовку пред-
• Iпилений об изменении и дополнении действующих; разработку
инструкций для подотчетных органов и чиновников; назначение и
\ иильнение должностных лиц, а также рассмотрение должностных
преступлений как русских чиновников, так и лиц первичной мест¬
ной ;щминистрации; утверждение выходцев из коренного населения,
и игранных на различные должности; надзор за деятельностью под-
II»•. умственных органов, за оперативностью принимаемых ими реше¬
нии; сбор данных о числе жителей области, а также принятие ино-
« I ранцев в российское подданство; охрану общественного порядка;
\ * * | |юйство путей сообщения; надзор за правильностью раскладки и
и шмания земских повинностей; заведование городским хозяйством;
рассмотрение проектов сооружения общественных зданий (казен¬
ных больниц, тюрем, богаделен, присутственных мест); ассигнование
• редств на содержание арестантов, обеспечение их одеждой, сред-
• I вами транспортировки; рассмотрение судебно-медицинских актов
н освидетельствование в умственных способностях3. Иными слова-
1 Гам же. Л. 3; 1866 г. октября. Проект временного штата туркестанского областно-
'• • правления //Там же. Л. 39-39 об.
1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
Л. 3-3 об.
* Гам же. Л. 4-5.
67
Таблица /. J
УПРАВЛЕНИЕ ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ПРОЕКТУ 1866 г. (Холодковского)
ВОЕННЫЙ МИНИСТР
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР 1
" I
[ военный губернатор"^]
1
1 1"
горный
инженер
землемеры
(2)
областная
касса
канцелярия
НАЧАЛЬНИК ОКРУГА
областной
врач
(канцелярия)
с
НАЧАЛЬНИК ОТДЕЛА
типография
(русская и
татарская)
X
областное правление
I;
S i
I }
f'
i i
[ ЗАВЕДУЮЩИЙ ТУЗЕМНЫМ НАСЕЛЕНИЕМ ]
старший помощник
юродская дума*
младший
помощнпк
0-2)
полицейское
yapautiM
го родовое управление
баши
(городской аксакал)*
2 заседателя от
коренного населения*
«■м О/Л fl/VM в.
волостная
расправа*
(канцелярия)
уездная
касса
врач
старший (вопостой) аксакал*
_ ВОЛОСТНОЙ съезд* - старший (волостной) бнй*
* избираются
волостной
суд*
младший бий*
фельдшер
младший аксакал*
ми, предлагавшийся круг ответственности областного правления
им. 1, с одной стороны, шире компетенции губернских правлений, а с
I ругой - перетягивал на себя часть полномочий военного губернато¬
ра. установленных Временным Положением 1865 г.
В судебной сфере ведению областного правления предлагалось
передать вопросы как русской, так и туземной юрисдикции. Что ка-
< лгтея коренного населения области, то оно получило бы право апел-
шровать к правлению в случае недовольства решениями мехкеме
мп гражданским и уголовным делам. При этом пересмотр дела мог
• »< уществляться как по общеимперскому законодательству, так и на
• •сновании местных законов и обычаев при участии членов област-
о правления от коренного населения. Кроме того, к компетенции
• nViacTHoro правления полагалось отнести уголовные дела, наказание
и которые предусматривало лишение всех прав состояния и ссылку
m i каторгу или на поселение в Сибирь. Ведению правления подлежа-
IN нее дела по преступлениям, совершенным с участием русских и
к* репных жителей, а также надзор за деятельностью народных судов
(справедливость и оперативность решения гражданских и уголовных
h i; правильность совершения имущественных актов, наложения
hi графов и взысканий). Областное правление должно было снабжать
| и аведомственные народные суды и полицейские управления специ-
.1 п.пыми книгами, призванными заменить в этих органах все канце-
ivipcKoe производство. В отношении русских областное правление
и >.'1жно было рассматривать уголовные преступления, а также граж-
ппские иски и тяжбы на сумму свыше 300 руб. с правом переноса по-
м >Г>ных дел в соответствующие высшие инстанции на общем основа-
• 111и. Кроме того, ему полагалось свидетельствовать имущественные
.1кты и следить за порядком содержания в местах заключения1.
В финансовом отношении областное правление должно было не
m. ibKo аккумулировать у себя сведения обо всех податях и сборах,
установленных в области, но также собирать информацию «о всех
• иободных землях, признаваемых государственной собственно-
• 11.ю..>, о землях, состоящих в собственности местных жителей, и
ipvnix доходных статьях. Оно наблюдало за правильностью и полно-
mii сбора податей, составляло областную смету доходов и расходов,
оисспечивало подлежащие места бланочной продукцией, а местные
к.iceы кредитными билетами и монетой. Правление получало право
учреждать винокуренные и пивоваренные заводы и контролировать
| < >рговлю алкоголем.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
• ••пастью. Л. 5-6.
69
На правление возлагалась и еще одна ответственная обязанность.
Ему поручалось вести обособленный учет всех сумм, поступающих
с Ташкентского уезда, «для обращения их в специальные средства
главного местного начальства...». При этом принципиально важно не
только то, что областное правление должно было вести отдельный
учет доходов по одному из уездов, а то, что значительная сумма от об¬
ластных доходов должна была поступать в некий особый фонд воен¬
ного губернатора, и то, что формирование этого фонда было фактиче¬
ски поставлено под контроль этого же главного местного начальника.
Туркестанское областное правление должно было исполнять и це¬
лый ряд хозяйственных функций: наблюдать за ведением городского
хозяйства и заботиться о благосостоянии городов, утверждать приго¬
воры городских учреждений об установлении новых сборов на город¬
ские нужды и о расходовании их на статьи суммой свыше 1000 руб.
Правлению следовало не только заботиться о замещении вакант¬
ных должностей уездных врачей, но и обеспечивать их лекарства¬
ми. Склонять местных жителей, занимающихся хлебопашеством, к
добровольному заведению запасных хлебных магазинов на случай
неурожаев, а кочевников - к учреждению капиталов, предназначен¬
ных для выдачи нуждающимся при падеже скота. По горнозаводской
части правление могло принимать к засвидетельствованию заимки,
делать распоряжения об отводах и выдавать межевые планы, через
горного инженера следить за правильностью горного производства
и оказывать всяческое содействие частным предпринимателям, дей¬
ствуя на основании правил о частной золотопромышленности во
внешних округах Семипалатинской области и Области сибирских
киргиз.
По мнению оренбургской администрации, правление «с надлежа¬
щего разрешения» должно было получить право открывать школы и
училища, подбирать для них учительские кадры, надзирать за препо¬
даванием «и в особенности за изучением туземными воспитанниками
русского языка для приготовления переводчиков», а также следить за
состоянием материальной базы и «хорошим содержанием казенных
воспитанников»1. То есть проект Временного Положения предпо¬
лагал отнести содержание русских учебных заведений на казенный
счет, но при этом не указывал четко, какой именно административ¬
ный орган будет давать разрешение на устройство школ и училищ.
Областное правление должно было состоять из трех отделений во
главе с одним из советников: исполнительного (административная,
полицейская и хозяйственная части), судного и финансового (дела о
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 7 об.
70
ii< иатях и сборах, дела по горной части). Все подведомственные дела
т. гжпы были рассматриваться областным правлением в общем при-
< у I ствии под председательством вице-губернатора, которого при же-
I.UIIIII мог заменить военный губернатор области1.
* В порядке производства дел областное правление, как соедини¬
ма псе в себе власть и обязанности губернского правления и палат,
имжно руководствоваться правилами, для каждой из сих частей гу-
игрнского правления постановленными, насколько сии правила мо-
| v I быть применены к управлению Туркестанской областью»2. Это
ммечание проекта Временного Положения указывает на уже про-
н пившуюся тенденцию в отношении этой окраины, предполагавшую,
< одной стороны, взгляд на нее как на органическую часть империи,
I < другой - отсутствие четкого представления, как именно область
• дет превращаться в неотъемлемую часть России.
11так, проект штата Туркестанского областного правления пред-
\ I матривал кроме вице-губернатора следующие должности: 3 совет-
ммка, 3 заседателя от оседлых и кочевых жителей, 3 делопроизводи-
м\'1я, 6 помощников делопроизводителей (3 старших и 3 младших),
контрольных чиновника, 1 доктор, 1 горный инженер, 2 землемера,
I письменный переводчик со знанием персидского языка, 2 словес¬
ных переводчика. Следует отдельно подчеркнуть, что в штате област-
| и н о правления предлагалось отдельной строкой предусмотреть сум-
м v и 18 000 руб. на решение школьного вопроса. Эта сумма составила
• и >лее 30% от всех расходов на содержание областного правления,
I J °» от общего расхода на гражданское управление в области и была
немногим меньше стоимости всего волостного управления или co¬
if ржания всех казначейских учреждений в Туркестане3.
Весьма интересно рассмотреть предполагавшийся статус началь¬
ника отдела Он не должен был представлять собой отдельную адми¬
нистративную инстанцию, то есть не являлся особым лицом граж-
1.ШСКОЙ администрации. При этом в пределах вверенных ему уездов
«• п обладал властью и пользовался правами военного губернатора по
жтм отраслям гражданского управления, за исключением судебной.
И части последней он должен был лишь наблюдать за эффективно-
• I mo (оперативностью, справедливостью и «успешностью хода дел»)
» удебных учреждений4. Ему надлежало постоянно наблюдать за де¬
1 Там же. Л. 8 об.
2 Там же. Л. 8 об. - 9.
■’ 1866 г. октября. Проект временного штата Туркестанского областного правле¬
ния. Л. 39-39 об.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
и. |летью. Л. 10-10 об.
71
ятельностью уездных и волостных управлений, а в чрезвычайных
ситуациях брать руководство ситуацией на себя. Предметом особой
заботы и ответственности начальников отделов должно было стать
наблюдение за исправным поступлением податей, равномерным от¬
быванием земских повинностей и контроль за деятельностью по¬
датных учреждений1. Он должен был наблюдать за деятельностью
казенных школ, оказывать населению помощь при эпидемиях и эпи¬
зоотиях. На начальников отделов возлагалась ответственность за
сохранность казенных земель, лесов, камыша и увеличение государ¬
ственных доходов2.
Следует особо заметить, что с учетом преимущественно надзор¬
ной функции (когда «должно всё ограничиваться словесными пред¬
ложениями и приказаниями») начальникам отделов не полагалось
иметь особую гражданскую канцелярию3.
Предполагалось, что уездное управление будет состоять из заве¬
дующего туземным населением, уездного полицейского управления,
уездной кассы, народных судов для кочевников и оседлых, городовых
управлений, волостных сходов и волостных расправ (аналогов во¬
лостных правлений) со старшими и младшими биями и аксакалами4.
Главой уездного управления должен был стать заведующий тузем¬
ным населением, подчиняющийся военному губернатору, областно¬
му правлению и начальнику отдела (в тексте заведующему отделом)5.
Ему поручалось наблюдение за полицейским управлением. Он дол¬
жен был председательствовать в уездных народных судах, назначать
членов суда и чиновников для производства дознаний и осмотра мест
преступления. В случае несогласия с мнением большинства членов
народного суда он должен был такие спорные дела передавать на
окончательное решение областного правления. Он имел право касса¬
ции решений волостных судов, предоставляя право тяжущимся сто¬
ронам перенести рассмотрение дела в уездный народный суд или же
пересмотреть дело в волостном суде иного состава. Заведующий на¬
селением получал право использовать военную силу для подавления
беспорядков среди местного населения, предавать виновных суду по
полевым законам6. Наблюдение за сохранением общественной без¬
опасности и привлечение к ответственности нарушителей закона
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 10 об. - 11.
2 Там же. Л. 11.
3 Там же. Л. И об.
4 Там же.
5 Там же. Л. 15.
6 Там же. Л. 11 об. - 12.
72
ппобще должны были стать предметом особой заботы заведующего
|\\чемным населением1.
На заведующего туземным населением возлагалось наблюдение
и правильной раскладкой и исполнением земских повинностей.
I му предписывалось созывать общее собрание из выборных долж¬
на к*тных и иных лиц по собственному усмотрению для обсуждения
и'мских повинностей и иных земских вопросов. Он должен был «не¬
уклонно следить за верным и полным» исчислением и сбором пода-
м ii. На него возлагалось наблюдение за состоянием и доходностью
кпленного имущества (земель, лесов, камыша и оброчных статей), за
оказанием медицинской помощи, за содержанием тюрем, за состоя¬
нием путей сообщения, за действиями городских дум и городских ак-
• а калов. В случае выявления злоупотреблений или иных правонару¬
шений со стороны членов народного суда, полицейского управления,
I также волостных биев и аксакалов он получал право отстранять их
«»I должностей, донося областному правлению о причинах принятого
I н мнения. Глава уезда должен был принимать соответствующие меры
|||>п эпидемиях, эпизоотиях и при иных чрезвычайных ситуациях2.
Следует отдельно отметить, что заведующему населением предпи-
• икалось следить за исправностью арыков, а также за совершенство-
п. hi нем и развитием оросительной системы во вверенном ему уезде.
Мри этом особо оговаривалось, что в функционирование системы
управления водными ресурсами, основанной на местной традиции,
и целующему вмешиваться запрещалось3.
К му полагалось организовывать и контролировать выборы всех
и I лжностных лиц и в пределах компетенции одних утверждать лично,
.! кандидатуры других передавать на утверждение областного прав-
к имя. На него предлагалось возложить защиту местных жителей от
пмзможных притеснений и злоупотреблений со стороны представи-
| • лей первичной администрации, от стеснений в торговле и предпри-
иимательстве и оказание им содействия в развитии последних4.
Несмотря на то что на вновь завоеванных землях пока еще не было
•»мдано ни одной русской школы, проект закона довольно подробно
• «х иулся вопроса народного просвещения, обозначив общие черты
| идущей политики империи в этом направлении. На заведующего
и.ичлением предполагалось возложить обязанность «наблюдать за
■ » шгоустройством школы, хорошим содержанием в ней казенных
ппсиитанников, успешным преподаванием и сохранением здоровья и
1 Гам же. Л. 14 об.
- Там же. Л. 12-14 об.
{ Гам же. Л. 14.
' Гам же. Л. 13-13 об.
73
нравственности воспитанников, действуя на правах попечителя уезд¬
ных училищ и внушая жителям при всяком случае о необходимости
преподавания русского языка во всех местных школах»1.
Кроме того, заведующий был обязан оказывать полное содействие
военному начальству в передвижении и размещении войск, собирать
и представлять вышестоящему начальству разнообразные статисти¬
ческие сведения о демографической ситуации и об экономическом
положении в уезде, а также о переходе кочевников к оседлому образу
жизни2.
Принципиальная позиция заведующего в отношении коренных
жителей, по мнению составителей проекта Положения, должна была
заключаться в следующем правиле: «Защищает туземное население
от обид и поборов и оказывает им во всех случаях должную помощь и
покровительство, дает советы и вообще действует так, чтобы туземное
население видело в нем своего защитника и покровителя и с полным
доверием обращалось к нему по всем нуждам и делам»3. Здесь четко
проступает попечительская функция должностного лица, впервые
обозначенная в инструкции начальника Сырдарьинской линии 1856 г.
По штату при каждом заведующем туземным населением долж¬
ны были состоять по одному старшему и младшему помощнику
(в Ташкентском уезде 2 младших). Количество делопроизводителей,
их помощников, письменных и устных переводчиков, а также писа¬
рей варьировалось в зависимости от уезда (столичного, с преоблада¬
нием кочевого или оседлого населения)4.
Предполагалось, что уездное полицейское управление будет со¬
стоять из старшего помощника заведующего туземным населением
(в качестве председателя), двух выборных заседателей от коренного
населения5. В городах Аральске и Перовске в управление предла¬
галось избирать по одному представителю от русских обывателей6.
Кроме того, к участию в управлении могли приглашаться арычные
надзиратели. Для исполнения полицейских обязанностей управле¬
нию полагались дополнительные чины по штату и рассыльные, вы¬
ставляемые поочередно от местных обществ7.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 14-14 об.
2 Там же. Л. 15.
3 Там же. Л. 15 об.
4 1866 г. октября. Проект штата управления туземцами Туркестанской области в
полицейских уездных управлениях, народных судах и в волостных правлениях // Там
же. Л. 34-35.
5 Там же. Л. 34 об. - 36 об.
6 Там же. Л. 21.
7 Там же. Л. 19 об.
74
Всего же по управлению коренным населением полагалось иметь
!)!) чиновников (включая двух русских заседателей), а также 25 чле¬
нов народных судов из числа местных жителей и по одному лекарю
н фельдшеру в каждом уезде (всего 14 человек)1. Таким образом, в
проекте комиссии А. Д. Холодковского количество должностных лиц
но управлению местным населением области, без учета членов на¬
родных судов, планировалось увеличить почти в 25 раз, если иметь
и виду первоначальный штат сырдарьинского управления 1854 г., в
12 раз с лишним по сравнению с 1861 г., в 4,5 раза относительно про¬
екта Северцова - Черняева 1865 г. и в полтора раза больше, чем было
установлено действовавшим Временным Положением 1865 г.
Уездное полицейское управление в своей деятельности должно
было руководствоваться общим положением для таких же учрежде¬
ний внутренней России: наблюдать за общественной безопасностью
и преследовать правонарушения, контролировать точное соблюдение
предписаний начальства, судебных приговоров, деятельность биев и
.(ксакалов, исправный сбор податей и отбывание повинностей. Ему
подчинялись старшие бии и аксакалы, равно как и все прочие поли¬
цейские чины уезда2.
Главному начальнику Оренбургского края предлагалось при-
• ■ поить право по представлению областного правления издавать ин-
ефукции, регламентирующие отдельные стороны деятельности по-
пщсйских управлений3.
Городское управление полагалось создать в каждом городе об-
шгти дифференцированно в двух формах. В каждом уездном и не-
м вторых безуездных городах следовало учредить городские думы, а
и малонаселенных городах - аксакалов (городских старост) и общие
«■обрания депутатов.
Дума в крупных городах, в зависимости от численности населе¬
ния, должна была состоять из 2-6 гласных под председательством
блши (городского головы). В прочих городах во главе управления
предлагалось поставить городского аксакала с помощниками. Каждая
форма городского управления предусматривала участие одного или
.тух выборных членов народного суда4. В городах со значительным
русским населением (Аральске и Перовске) для управления город¬
ским хозяйством предлагалось избирать городских старост на обще-
имперском основании5.
1 1866 г. октября. Проект штата управления туземцами. Л. 34-36 об.
- 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
«и мастью. Л. 19 об. - 20.
л Там же. Л. 20 об. - 21.
4 Там же. Л. 21 об. - 22.
* Там же. Л. 23 об. - 24.
75
Должности городского головы, гласных думы и городских аксака¬
лов должны были стать выборными. Депутаты от всех слоев город¬
ского общества должны были избирать их «из среды почетнейших
горожан». Число депутатов-выборщиков должно было составить
3 человека на тысячу в городах с населением до 7000 человек и 2 че¬
ловека - в городах, где проживало больше жителей. При этом депута¬
ты должны были обладать собственностью («благосостоянием») и не
иметь претензий со стороны администрации.
Городской голова, городской аксакал и депутаты должны были из¬
бираться на срок в три года; гласные думы и помощники аксакалов -
на один год.
Должностным лицам городского управления казенного содер¬
жания не полагалось. Предметы ведомства учреждений городского
управления в Туркестанской области предполагалось установить по
аналогии с подобными учреждениями во внутренней России1.
Общее городское собрание могло созываться исключительно по
решению заведующего туземным населением для осуществления
выборов, в конце года для проверки работы думы и городских акса¬
калов, а также, в исключительных случаях, для решения вопросов
осуществления земских повинностей. Приговор общего собрания о
результатах проверки деятельности выборных должностных лиц го¬
родского управления представлялся в областное правление2.
Правила делопроизводства в думе должны были утверждаться
оренбургским генерал-губернатором по представлению Туркестан¬
ского областного правления3.
Один или несколько кочевых родов, пользующихся смежными
пастбищами, а также расположенные поблизости населенные пун¬
кты, жители которых возделывали соседние пашни, пользовались
одними оросительными системами и имели общие хозяйственные
интересы, должны были объединяться в волости с количеством насе¬
ления от одной до пяти тысяч душ. Деление кочевых родов и оседлых
хозяйственных общностей запрещалось4.
Управление волостями должны были осуществлять волостной
съезд у кочевников и волостной сход у оседлых. В этих органах долж¬
ны были участвовать выборные по одному от 20 кибиток или дворов.
Лица, избранные в органы волостного управления, не должны были
в прошлом подвергаться судебным преследованиям. Кроме съездов и
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 21 об. - 22.
2 Там же. Л. 23 об.
3 Там же.
4 Там же. Л. 24-24 об.
76
< \< >дов в состав волостных управлений входили старшие бии (не судьи,
.1 административные должностные лица) и аксакалы на правах ауль¬
ных и сельских начальников, а также волостные расправы. Местные
< ммцсства с общего ручательства выборных должностных лиц получа-
ш право по традиции избирать серкеров (сборщиков податей), диван-
< нм и (полевых аксакалов) и мирабов (арычных смотрителей)1.
Съезды собирались волостными биями, а сходы - волостными ак-
<.1 калами по всем значимым для волости вопросам. В их работе в ка¬
пе гве непременных членов участвовали помощники биев и младшие
.1ксакалы, управляющие отделениями родов и селениями, полевые
пксакалы и арычные смотрители. На волостные съезды и сходы пред¬
полагалось возложить выборы должностных лиц и кандидатов к ним,
I мгкладку земских повинностей, определение содержания должност¬
ным лицам и проверку их деятельности, а также обсуждение всех
хозяйственных и общественных дел, касающихся волости. Следует
и мстить, что волостные начальники обязывались давать съезду или
< ходу полный отчет о своей деятельности2.
Волостным сходам следовало предоставить право выносить при-
| опоры о высылке «дурных и порочных людей». По предложениям
и целующих туземным населением они должны были выносить по-
• I аиовления, направленные на обеспечение жителей продовольстви¬
ем. Кроме того, на сходы возлагалось распределение земель и угодий
между всеми жителями волости «по принятым обычаям и сообразно
нуждам всех и каждого в отдельности». Как и в случае с городскими
I умами, утверждение более подробных правил для волостных сходов
а съездов возлагалось на оренбургского генерал-губернатора по пред-
■ к тлению областного правления3.
Упоминавшиеся выше старшие бии и аксакалы представляли ис¬
полнительную и полицейскую власть и состояли в полном подчи¬
нит» полицейского управления. Они должны были обеспечивать
порядок на волостном сходе, личную безопасность и сохранность
имущества населения волости; доносить до сведения жителей при¬
казы и распоряжения начальства; предпринимать соответствующие
миры при чрезвычайных обстоятельствах; задерживать бродяг и де-
и ргиров, донося об этом уездному полицейскому управлению; на¬
блюдать за исправным содержанием путей сообщения; предостав¬
ить заведующему туземным населением статистические сведения о
1 Там же. Л. 24 об. - 25.
2 Там же. Л. 25.
3 Там же. Л. 25 об.
77
местном хозяйстве; контролировать сбор и поступление в казну сбо¬
ров и податей1.
За маловажные проступки, совершенные коренными жителями,
старшие бии и аксакалы должны были получить право подвергать
виновных (за исключением почетных биев и султанов, а также почет¬
ных сартов) общественным работам до трех дней, денежному штрафу
до 2 руб. или аресту на срок не более трех дней. Кроме того, они лично
либо через младших биев и аксакалов должны были пресекать любо¬
го рода преступления, исполнять приговоры народных и волостных
судов, а также производить дознания, обеспечивать доставку к суду
свидетелей, арест преступников2.
Волостное правление (расправа) должно было состоять из стар¬
ших и младших аксакалов и биев, а также писаря. В состав волост¬
ного правления можно было включать и простых казахов. К компе¬
тенции волостного правления полагалось отнести выделение сумм из
волостных средств по решению схода или по требованию начальства;
сбор сведений об объеме и характере посевов, количестве скота, под¬
готовку ведомостей для сбора податей; письменное оформление при¬
говоров волостного схода, выдачу увольнительных билетов на вре¬
менный отъезд кочевников из волости; свидетельствование разного
рода сделок на сумму не более 50 руб. Предполагалось, что волост¬
ное правление будет заседать в основном в базарные и праздничные
дни, а все вопросы будут решаться единогласно или большинством
голосов3.
Весьма примечательно, что на волостное правление возлагалась
обязанность защищать права женщин кочевников, контролировать
процедуру заключения браков в среде кочевого населения в части до¬
бровольности этого акта и размера выплачиваемого калыма4.
Наконец, на волостное правление предлагалось возложить охрану
лесов, поддержание в рабочем состоянии арыков и вообще охрану ка¬
зенного имущества, находящегося в пределах волости5.
Проект Временного Положения устанавливал подсудность мест¬
ного населения. По делам об измене, антиправительственном мятеже,
убийстве, разбое, барымте, нападении на почту, хищении скота из ка¬
зенных транспортов и военных табунов коренные жители подлежали
военному суду. Приговоры этого суда должны были окончательно
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 26-26 об.
2 Там же. Л. 26 об. - 27.
3 Там же. Л. 27-28.
4 Там же. Л. 28 об.
5 Там же.
78
\ I иерждаться командующим войсками Туркестанской области (во-
• иным губернатором). Дела о телесных повреждениях, растлении,
• |илыиивомонетчестве и подделке документов следовало разбирать
и < властном правлении на основании общих гражданских законов1.
Областные правления должны были рассматривать дела по уго-
нniiibiM преступлениям и менее тяжким проступкам, гражданские
in ки и тяжбы среди коренного населения, но лишь по обоюдному
1»« тению заинтересованных сторон и только после предварительно-
in рассмотрения и решения этих дел в народном суде. На разбира-
| г 1ьство в правление должны были направляться также уголовные и
11 мжданские дела, подлежавшие окончательному решению народных
« удов, в том случае, когда военный губернатор обнаруживал при-
< I растность или несправедливость в этом решении и передавал его на
Iминорное рассмотрение в областное правление. При этом последнее
Ш.1ЖНО было руководствоваться «местными законами или народны¬
ми обычаями». Исполнение решений по делам, поступившим в об¬
мен юе правление после разбирательства в народном суде, приоста¬
навливалось на определенное время2.
Основным судебным органом для коренных жителей должен
• «ил стать народный суд или мехкеме, как его определял проект
Ирсменного Положения. В мехкеме под председательством заведу-
н и него туземным населением должны были входить казий и от двух
in четырех заседателей от казахов или сартов (при рассмотрении
и д среди соответствующих групп населения). В городах Аральске
и 11сровске полагалось создать особые отделения суда, состоящие из
тух заседателей от русских жителей для рассмотрения дел по рос-
< и iic ким законам3.
Народный суд должен был осуществляться словесно, гласно и
публично, по возможности в присутствии свидетелей от обеих тяжу¬
щихся сторон. Суд у сартов должен был руководствоваться шариа-
| пм, обычным правом и здравым смыслом. Судя по всему, «здравый
• ммсл» должен был заменить формулу «нашего понятия о челове¬
колюбии», содержавшуюся в § 33 проекта Северцова - Черняева.
Приговоры у кочевников должны были выноситься лишь на основа¬
нии здравого смысла и адата. Народный суд имел право применять
имперское законодательство, но лишь тогда, когда такое желание
тьявляли сами подсудимые или тяжущиеся. Приговор следовало
выносить большинством голосов, при равенстве которых решающим
1 Гам же. Л. 9-9 об.
~ Там же. Л. 9 об. - 10.
’ Там же. Л. 15 об. - 16,19.
79
становился голос председательствующего1. Заседания народного
суда полагалось проводить ежедневно в установленные часы, за ис¬
ключением воскресных и мусульманских праздничных дней.
Дознание и расследование на месте могли осуществляться пол¬
ным составом народного суда во время специального выезда. В дру¬
гих случаях необходимые процедуры на местах проводил один из
членов суда или же особый чиновник по усмотрению председателя
суда. (Такая же процедура устанавливалась и по уголовным делам
между коренными жителями и русскими, а также между русскими с
передачей материалов на рассмотрение областного правления.)
Разбирательство в народном суде инициировалось по жалобе
истца, по требованию правительственных мест и лиц, по жалобе ро¬
дителей несовершеннолетних пострадавших, по сообщению очевид¬
цев преступлений, а также по предложению председателя или чле¬
нов суда2. Его подсудности подлежали все гражданские и уголовные
дела, не входившие в юрисдикцию военного суда или областного
правления.
Народные суды в пределах уезда должны были разбирать дела
сартов, казахов и киргизов об имущественных спорах, займах, раз¬
ного рода сделках и обязательствах на неограниченную сумму, по¬
земельные и арычные споры, дела по уголовным преступлениям и
проступкам. При этом безапелляционно следовало рассматривать
гражданские иски на сумму до 300 руб. серебром, а среди уголовных
дел те, наказание по которым не влекло за собой лишение всех прав
состояния, ссылку на поселение или на каторгу. Народному суду по¬
лагалось разбирать все дела по проступкам и нарушениям, совершен¬
ным почетными биями и султанами, почетными жителями из сартов,
а также представителями местного населения, отмеченными особы¬
ми наградами. Кроме того, мехкеме надлежало предварительно рас¬
сматривать дела, подлежавшие, по просьбе тяжущихся местных жи¬
телей, передаче в волостные суды3.
За народным судом сохранялось право налагать штрафы в соот¬
ветствии с местными обычаями. При этом взимаемые штрафы долж¬
ны были записываться в особую книгу и по окончании месяца сда¬
ваться в уездные кассы4.
Для разбора дел между номадами и сартами следовало собирать
одновременно оба суда (кочевой и сартовский) под общим председа-
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 16.
2 Там же. Л. 16 об. - 17.
3 Там же. Л. 17-17 об.
4 Там же. Л. 17 об. - 18.
80
и льством заведующего туземным населением. Поземельные споры
подлежало рассматривать в присутствии арычных надзирателей и по¬
лных смотрителей в качестве экспертов. Торговые споры надо было
I избирать с участием от двух до четырех заседателей, избранных тор-
I <жмм обществом, с правом решающего голоса. Разбирательство бра¬
коразводных дел должно было осуществляться в присутствии казия
и качестве мусульманского юрисконсульта1.
Решения суда полагалось объявлять тяжущимся сторонам и под-
« удимым немедленно. Те из них, что подлежали окончательному
решению народного суда, должны были приводиться в исполнение
о( ^отлагательно. По другим делам заинтересованным лицам предо-
• кжлялся один месяц для того, чтобы подать в суд просьбу о иере-
« мотре дела в областном правлении. Приговоры суда и все действия
и ».1жны были вноситься в книги на местном и русском языках2.
Кроме всего прочего, на народные суды предлагалось возло¬
жить составление крепостных актов и засвидетельствование явоч¬
ных актов. Под их наблюдением должны были находиться и места
кислючения3.
Народные суды (мехкеме) учреждались в уездных городах. А в
игзуездных, исходя из количества населения, должен был функцио¬
нировать народный суд или волостной на тех же основаниях, что и
< зртовский волостной суд4.
Волостной суд полагалось учредить при каждом волостном прав-
|гиии. Членов суда следовало избирать на волостном сходе сроком
пн один год с учетом того, чтобы в каждом присутствии участвовало
но три заседателя. Конкретное число членов суда не оговаривалось.
II роект Временного Положения пред лагал предать этому суду разбор
!и значительных проступков и споров местных жителей по местным
обычаям и в соответствии с инструкциями областного правления,
издаваемыми по представлению заведующего туземным населени¬
ем. Волостные суды должны были собираться на заседания по необ¬
ходимости несколько раз в неделю, а свои постановления доводить
ю сведения старших биев и аксакалов для исполнения. По искам на
« \ мму свыше 30 руб. тяжущиеся могли апеллировать к заведующему
п.кч лением, который либо назначал пересмотр дела в другом составе
полостного суда, либо предоставлял возможность тяжущимся обра-
| и I вся в народный суд5.
' Гам же. Л. 18.
1 Там же. Л. 18 об. - 19.
1 Гам же. Л. 19.
1 Там же. Л. 23 об.
' Гам же. Л. 28-29.
81
Весьма интересно, что законопроект предполагал определенное
вмешательство в традиционные брачно-семейные отношения кочев¬
ников. Так, казахским и киргизским вдовам в случае нежелания вы¬
ходить замуж за родственника умершего супруга позволялось обра¬
титься в волостной суд, который должен был решить этот вопрос «на
основании здравого смысла, а не родовых обычаев, превращающих
женщину в вещь*1.
Жалованья волостным судьям не полагалось. При этом они в рав¬
ных мерах должны были получать долю от штрафов, взимавшихся с
подсудимых на основании народных обычаев. Учет этих штрафных
сумм должен был строго вестись соответствующими волостными
правлениями2.
Все судейские в области, дабы «не подрывать высокого значения
их*, могли подвергаться аресту только за уголовные преступления3.
Выборы должностных лиц из коренного населения происходили
на волостных съездах у кочевников и на сходах оседлых. На долж¬
ности с содержанием местные жители избирались сроком на три года,
а без содержания - на год, за исключением служащих по городскому
управлению.
Представители коренного населения избирались на следующие
должности волостного и местного управления: членов и кандидатов
в члены народного суда, членов и кандидатов в члены уездного поли¬
цейского управления, городских голов, городских гласных, торговых
заседателей народного суда, городских аксакалов и их помощников,
старших и младших биев и аксакалов с кандидатами на эти должно¬
сти, членов волостного суда. Кроме того, в городах и волостях могли
избираться сборщики податей (серкеры), арычные старосты (мира¬
бы) и полевые смотрители (диван-беги)4.
Заведующий туземным населением заблаговременно (за один ме¬
сяц) должен был извещать местное население о месте и времени во¬
лостных съездов кочевого и сходов оседлого населения. Для участия
в этих мероприятиях устанавливалось равное представительство от
кочевых и оседлых жителей по одному выборному от 20 кибиток или
дворов из благонадежных лиц, достигших двадцатипятилетнего воз¬
раста. Избранными считались претенденты, если за них проголосова¬
ло 2/3 участников съезда или схода5.
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 29.
2 Там же.
3 Там же. Л. 32 об.
4 Там же. Л. 29 об.
5 Там же. Л. 29 об. - 30.
82
lia должности в народный суд и уездное полицейское управление
|мждая волость должна была избирать по одному члену, которые по
принципу ротации приглашались заведующим туземным населени-
• м к исполнению своих обязанностей сроком на полгода. В городах
к же должностные лица избирались на три года большинством го¬
нков на общих городских выборах и, по представлению заведую-
н и тс) туземным населением, должны были утверждаться областным
правлением1.
Законопроект предполагал передать процедуру выборов под кон-
I роль самих местных обществ (старших биев и аксакалов), проведя
| и in ь первые выборы под контролем российской администрации. Не
|пившиеся на выборы без уважительных причин и уклонившиеся от
m I у пленил в должность местные жители должны были подвергаться
• пответствующим взысканиям. Утвержденные в должностях избран-
II мс лица должны были принести присягу на Коране2. За злоупотреб-
и ипя по службе виновные должны были подвергаться суду по рос-
• ннским законам.
11нтересно, что волостной начальник мог получать жалованье из
общественных сумм, но лишь по желанию волостного схода. При
и ом старшие бии и аксакалы получали 100 руб. жалованья от казны,
| общества, по своему усмотрению, могли устанавливать им жалова-
мы\ но в размере не менее 100 руб. в год3.
Применительно к кочевому населению законопроект разрешал
и inpamie должностных лиц из простых казахов, но оговаривал, что
мм, «где родовые понятия еще преобладают, в должность старшего
• »ия избираются родовые бии»4.
Проект Временного Положения устанавливал, что члены судов,
\ *.иного полицейского управления, городской думы, старшие бии и
.и.гакалы должны были утверждаться в должностях областным прав-
и-пнем, прочие - заведующим туземным населением. Он же должен
• 1.1.1 получить право отстранения от должностей членов судов, поли-
|ц некого управления, старших биев и аксакалов, поручая исполнение
них должностей избранным должностным лицам из других волостей
uni кандидатам. На место младших биев и аксакалов он был обязан
назначать других лиц до новых выборов5. Всем должностным лицам
полагалось придать права личного дворянства на время исполнения
ими своих обязанностей6.
1 Гам же. Л. 30-30 об.
J Гам же. Л. 30 об. - 31.
1 Гам же. Л. 31 об.
1 Гам же. Л. 31 об. - 32.
1 Там же. Л. 32-32 об.
и Гам же. Л. 32.
83
Законопроект особо останавливался на ответственности перевод¬
чиков за искажение смысла переводимых бумаг и устанавливал за это
ответственность как за подделку правительственных актов1.
Проект Временного Положения предоставлял оренбургскому ге¬
нерал-губернатору право открывать в Туркестанской области уезды,
издавать инструкции, разъяснять правила функционирования под¬
ведомственных учреждений, толковать Временное Положение об
управлении областью, не отступая от его общих оснований2.
Итак, проект Временного Положения об управлении Туркестан¬
ской областью следует рассматривать как попытку внедрения в ре¬
гионе элементов некоторых имперских административных установ¬
лений в части создания системы административно-территориального
управления. Область предлагалось разделить на уезды и волости, соз¬
дать на областном, уездном, городском и волостном уровнях близкие
к общеимперским административные структуры. Военному губерна¬
тору области с его канцелярией и областным правлением предполага¬
лось придать основные функции губернского управления внутренней
России, а также целый ряд обязанностей органов, создание которых в
Туркестане было на тот момент невозможным (палат казенной, госу¬
дарственных имуществ, гражданского и уголовного судов).
Переходность туркестанского законотворчества проявляется в
сохранении должности начальника отдела, являвшегося фактически
представителем военного губернатора области на территории под¬
ведомственных им (у каждого по три) уездов. При этом столичный
Ташкентский уезд непосредственно подчинялся самому военному
губернатору. Неразвитость и несовершенство законопроекта про¬
явились в том, что на уездном уровне в лице заведующего туземным
населением, являвшегося начальником уезда, не констатировалось
единство военной и гражданской власти. Представляется, что это об¬
стоятельство может свидетельствовать о некоем волюнтаризме мест¬
ной администрации, полагавшей, что проблема с военным покорени¬
ем края уже решена и он не нуждается в твердой власти на уездном
уровне. К тому же составители проекта, на наш взгляд, должны были
понимать, что в первые годы осуществлять эффективное управление
исключительно гражданскими силами было невозможно.
К мысли о стремлении составителей притянуть регион к обще¬
имперскому административному уровню подталкивает и деклари¬
рование чрезвычайно широкого (для едва завоеванного края) уча¬
стия коренного населения в волостном, уездном и даже областном
1 1866 г. октября. Проект Временного Положения об управлении Туркестанской
областью. Л. 33 об.
2 Там же.
84
\ правлении. Законопроект предлагал ввести членов от коренного на-
< глсния в областное правление, заседателей в уездное полицейское
vправление, передавал городское, волостное и аульное управление в
руки местных жителей. Явное доверие коренному населению просле¬
живается и в процедуре выборов должностных лиц от местных жите-
ии, которые должны были проходить без влияния, во всяком случае
• и|читального, представителей имперской администрации.
Проект Временного Положения сохранял народные суды с до-
ми. и,но широкой юрисдикцией под председательством заведующего
населением на уездном уровне и фактически независимый от ад¬
министрации волостной (народный) суд. Следует отметить более
иметную детализацию туземного судопроизводства. Так, законо¬
проект вводит в судебную практику понятие здравого смысла, ко-
|прым должен был руководствоваться народный суд. Скорее всего,
под здравым смыслом понималась идея о человеколюбии, деклари¬
ровавшаяся имперской администрацией, а также стремление через
• I < > г здравый смысл влиять на решения народных судей. В контексте
• и к ращения влияния ислама на местное судопроизводство следует
рассматривать ограничение применения шариата лишь сартовским
• \ дом. Предоставляя местным жителям возможность обращения к
русскому суду, составители проекта Временного Положения создава-
||| условия для его популяризации. Не видя реальной возможности
v иичтожения туземного судопроизводства, законопроект стремился
• I о регламентировать, с одной стороны, сохранив его статус, а с дру-
|«»ii придав ему несколько европеизированный характер (гласность,
в \ пличность, состязательность, участие экспертов, лишение ярко вы¬
раженной религиозной составляющей).
Следует отметить, что содержащееся в этом документе предло-
• гмие приглашать в суд казия в качестве юрисконсульта по шариату
коррелирует с § 42 проекта Северцова - Черняева. Однако по «сред-
м<‘азиатскому* проекту казий должен был вести судопроизводство в
народном суде (§ 41), а в качестве юрисконсульта участвовать в суде
|«»родничего при разборе дел между городскими сартами (§ 42).
Проект Временного Положения вводит новую, более широкую,
номенклатуру туземных должностных лиц (члены областного прав-
ниия, заседатели уездного полицейского управления, члены народ¬
ною (уездного) суда, члены волостного суда, казий, арычные над-
шратели, полевые смотрители, судебные заседатели от торгового
общества, городские головы, гласные городских дум, городские акса¬
калы и их помощники, старшие бии и аксакалы, сборщики податей,
м шдшие бии и аксакалы), фактически провозглашает самоуправ-
м мие на первичном (аульном) и волостном уровнях, не проводит
различий между административными органами кочевых и оседлых
85
жителей края и усиливает степень представительности местного на¬
селения в волостном управлении.
Этот документ охватывает значительно больше отраслей управ¬
ления вообще и в большей степени конкретизирует механизм адми¬
нистративно-территориального управления. Но тем не менее он не
лишен ряда внутренних противоречий, плохо структурирован логи¬
чески и оставляет значительную свободу для вольного толкования.
Следует отдельно остановиться на заметках, сделанных на полях
текста проекта Временного Положения в Военном министерстве.
Они свидетельствуют о тех моментах, на которые следовало обратить
внимание при переработке проекта. Это вопросы о разграничении
полномочий между военным губернатором и областным правлени¬
ем; об обязанности губернатора утверждать норму денежных сбо¬
ров с местного населения; о составе областного правления; о праве
коренных жителей обращаться к русскому суду; о председательстве
заведующего населением в народном суде; о его праве отстранять от
должностей представителей туземной администрации; о присяге из¬
бранных и утвержденных должностных лиц на Коране; об изъятии
шариата из практики судопроизводства у кочевников и другие вопро¬
сы народного суда.
Рассмотренный проект Временного Положения об управлении
Туркестанской областью был разработан за весьма небольшое вре¬
мя - всего за три недели. И вполне очевидно несет на себе отпеча¬
ток поспешности. Как отмечалось выше, он плохо структурирован;
делится на разделы не по отраслям управления, как это уже было
принято в имперском законодательстве, а по уровням управления;
отсутствует деление текста на отдельные статьи. Встречаются прак¬
тически дословные повторы, дублирование норм и правил как в
разных разделах, так и внутри одного. Отсутствуют четкие форму¬
лировки. Без знания предыдущего и последующего текста не всегда
явно, о чем конкретно идет речь. Одни и те же органы в разных частях
текста называются по-разному. Казий признается непременным чле¬
ном мехкеме, однако выясняется, что только для уездов с оседлым
населением и, более того, что он приглашается в заседание лишь при
рассмотрении бракоразводных дел. Кандидаты к выборным долж¬
ностям упоминаются вскользь. Не прописана процедура выборов в
части избрания кандидатов (в т. ч. их количество) и замещения ими
действительных должностей. Сам проект регулярно указывает на не¬
обходимость разработки и утверждения главным начальником края
отдельных инструкций, призванных дополнить, разъяснить, а может
быть, и изменить значительную часть установленных в нем норм и
правил, утверждая тем самым и расширяя до безгранично широких
пределов чрезвычайные (надзаконные) полномочия оренбургско-
86
I о генерал-губернатора. И наконец, нигде четко не прописано, что
I уркестанская область является частью Оренбургского края, а воен-
м ы и губернатор прямо подчиняется его главному начальнику.
Гем не менее этот проект, в сравнении с действовавшим
К|и менным Положением об управлении Туркестанской областью
!Х()5 г., означал заметный шаг в контексте сближения региона с
• »г гальной Россией. Это вполне четко прослеживается в отказе от та¬
ти чрезвычайной (нерегулярной) административно-территориаль¬
ном единицы, как отдел, и переходе к привычному делению области
im уезды, в достаточно явном отходе от военизации управления, в
.1 гштации первичной (волостной) администрации к общеимперской,
и начале распространения российского судопроизводства и в особом
имимании, уделенном развитию народного просвещения и расшире¬
нию изучения русского языка.
При всем при том проект Временного Положения 1866 г. четко
продемонстрировал тенденцию учета трех законодательных прак-
1мк при формировании административной системы в Русском
Гуркестане: 1) частичного сохранения местной традиции (большей
частью на первичном уровне); 2) учета административного опыта
ipvrux окраин империи (мехкеме) и 3) постепенного внедрения ор-
итарных российских институтов.
31 октября 1866 г. оренбургский генерал-губернатор Н. А. Кры¬
са иовский, находясь в Ташкенте, передал военному губернатору
I уркестанской области Д. И. Романовскому копию журнала комис-
* ми, учрежденной для составления Положения о гражданском управ-
I • а I м 11Туркестанской областью, а также копию самого проекта нового
И ременного Положения с предложением представить в назначенный
« рок (до 15 декабря) свои соображения по законопроекту1.
И уже 6 декабря Д. И. Романовский представил генерал-губер-
п.мору подготовленные под его началом новые проекты временных
ш вожений по военному и гражданскому управлению Туркестанской
< властью. В своем отношении военный губернатор подчеркивал, что
I млработка новых проектов была вызвана его опасением, что реализа¬
ция проекта комиссии А. Холодковского может привести к «послед-
< I пням крайне неблагоприятным...*. Главными же основаниями при
« оставлении своего проекта генерал Романовский назвал необходи¬
мость устранения недостатков, проявившихся применением на прак-
м1 кс Временного Положения 6 августа 1865 г., а также ликвидацию
местных обычаев и традиций, которые мешали не только установ¬
1 1866 г. октября 31. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры-
* .кишского военному губернатору Туркестанской области Д. И. Романовскому //
I I ИИА. Ф. 1391. ОпЛ. Д. 6. Л. 15-15 об.
87
лению твердой российской власти, но и благополучному развитию
самого народа. Наконец, военный губернатор признал необходимым
шире использовать в законодательной практике знакомый ему лично
опыт военно-народного управления на Северном Кавказе как достой¬
ный подражания пример применения российского законодательства
во вновь завоеванном мусульманском регионе1.
Проект Положения о Туркестанской области
по военно-народному управлению 1866 г.
Безусловно, назначением Д. И. Романовского военным губерна¬
тором Туркестанской области Петербург стремился сделать управ¬
ление новой областью в большей степени подконтрольным. Вся
предыдущая служба Дмитрия Ильича показала, что он, как никто
другой, был способен соотносить свои действия с указаниями цен¬
тра. Военный министр настраивал нового туркестанского начальни¬
ка изменить вектор местной политики: «Весьма было бы желательно
воспользоваться переменой начальства в Туркестанской области,
чтобы дать делам более миролюбивый оборот. Я знаю, что Вы не с
тем ехали туда, чтобы искать боевых подвигов и чтобы писать блестя¬
щие реляции. Вы вполне понимаете истинные интересы России в тех
странах, сознали, что самая большая заслуга с Вашей стороны будет
заключаться в том, чтобы восстановить и развить мирные торговые
сношения»2. Заметим здесь, что Д. И. Романовскому пришлось тем не
менее прославиться рядом известных военных побед.
Надо сказать, что новый туркестанский начальник убеждал
Петербург в том, что вполне адекватно понимает свою задачу: «С пер¬
вого дня моего сюда приезда и до настоящей минуты я не изменил
искреннему моему убеждению, что не война здесь, а мир могут быть...
всего выгоднее для России». И оправдывался: «Если же не всегда
действовал по оной программе, то смею утверждать, что не по доброй
воле»3.
В фондах Российского государственного военно-историческо¬
го архива хранится копия комплекса документов, связанных с еще
1 1866 г. декабря 6. Отношение военного губернатора Туркестанской области
Д. И. Романовского оренбургскому генерал-губернатору Н. А. Крыжановскому // Там
же. Л. 131-131 об.
2 1866 г. мая 18. Черновик письма Д. А. Милютина Д. И. Романовскому // НИОР
РГБ. Ф. 169. К. 36. Д. 21. Л. 1 -4 об.
3 1866 г. ноября 14. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // Там же. Д. 35.
Л. 15.
88
"жим туркестанским проектом - проектом Положения о Турке-
• I лиской области по военно-народному управлению1. Эти документы
• и,пи составлены областной администрацией одновременно с проек-
| < >ч Л. Д. Холодковского и направлены военному министру 26 янва-
1»л 1867 г.2 Достоверно датировать этот документ не представляется
пи 1Можным. Но нижнюю дату можно установить более-менее точно.
Проект появился не ранее 16 сентября 1866 г., так как на последнем
и к те штатного расписания области есть указание на приказ воен-
мпк) министра, изданный в этот день3. Верхняя дата определяется
\ казанным выше отношением Д. И. Романовского оренбургскому
0 т рал-губернатору, к которому и прилагался проект Положения с
юмолнительными документами. Таким образом, хранящийся в ар¬
мии4 документ с определенной долей условности можно датировать
п клбрем 1866 г. Можно также назвать и авторов этого комплекса
|икументов - комиссию туркестанских чиновников в составе пол-
м шпиков Быкова, Мантейфеля, Пистолокорса, подполковников
1 рпцкого, Осипова, Абрамова, надворного советника Касьянова,
M.iiiopa Серова, есаулов Иванова, Хорошхина и титулярного совет¬
ника Южакова под председательством военного губернатора области
и мграл-майора Д. И. Романовского4.
Привлекает внимание уже название главного документа из ар-
чшиой папки, содержащее термин «военно-народное управление*.
Ии до, ни после в туркестанской практике в наименованиях зако-
• muроектов он не применялся. Таким образом, вольно или невольно
• «итавители документа четко обозначили его направленность и при-
|ч рженность системе военно-народного управления, впервые реали-
н данной на Кавказе.
Как и предыдущие законопроекты, составленные новой турке-
• миской администрацией, этот документ устанавливал трехуров¬
невую систему управления в области: областное (в лице военного
• ч к рнатора), окружное (начальники округов области), управление
I, илов (начальники отделов в округах). В основу административно¬
1 РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 4768. Дело содержит «Проект Положения о Турке-
|.шс'кой области по воепно-народному управлению* (Л. 1-17 об.), проекты: «Штат
шю-народных управлений Туркестанской области* (Л. 18-21 об.), «Настольный
• . риал Ташкентского мехкемс 1866 года* (Л. 22-23) и «Алфавитный указатель ист-
< и ‘и. ответчиков и свидетелей к настольному журналу Ташкентского мехкеме* (Л. 24-
' I * .И.): отдельную главу «Областной суд* (Л. 25-30).
2 1867 г. января 26. Рапорт оренбургского генерал-губернатора военному мини-
I р\ / Там же. Д. 63. Л. 113—113 об.
1 Гам же. Д. 4768. Л. 21 об.
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному Положению о военно-на-
I ■■ • птм управлении Туркестанской областью // Там же. Д. 4770. Л. 1.
89
территориального деления области предлагалось положить военный
принцип: «Для управления народом область, согласно военному раз¬
делению, делится на четыре округа <...> а округа на отделы...» общим
числом 141.
Проект Положения посвящен в основном вопросам управления
коренным населением Туркестана, во главе которого стоял военный
губернатор, призванный в этой сфере руководствоваться не только
предлагавшимся законопроектом, но и инструкциями командующего
войсками Оренбургского военного округа. Делопроизводство по этой
части полагалось сосредоточить в канцелярии военного губернатора
во главе с ее правителем. Проект Положения особо останавливался
на функциях правителя канцелярии. Он должен был руководить де¬
лопроизводством в управлении, доводить до сведения соответствую¬
щих лиц распоряжения военного губернатора и наблюдать за точно¬
стью их исполнения. Был обязан иметь полные и точные сведения о
положении дел во всех учреждениях по управлению коренным насе¬
лением, обладать статистическими и иными данными, необходимы¬
ми для эффективной деятельности областной администрации. Среди
не свойственных канцелярскому служащему функций, присваивае¬
мых правителю канцелярии, был объезд края по поручению военного
губернатора области, проверка деятельности всех учреждений воен¬
но-народного управления и предложение мер по улучшению не толь¬
ко администрации, но и условий жизни коренного населения вообще.
Правителя канцелярии полагалось подчинить непосредственно во¬
енному губернатору и присвоить ему права начальника штаба во¬
енного округа2. Учитывая, что и назначаться правитель должен был
по представлению военного губернатора, а утверждаться приказом
императора3, можно говорить, что его статус поднимался до статуса
помощника военного губернатора или вице-губернатора по Общим
учреждениям губернским. На правителя канцелярии предлагалось
возложить и взаимодействие военного губернатора Туркестанской
области с военными и гражданскими управлениями Оренбургского
края.
Канцелярия военного губернатора должна была состоять из пяти
отделений. К ее ведению предлагалось отнести чрезвычайно широ¬
кий спектр дел: по личному составу военно-народного управления;
производство пенсий, пособий и наград местным жителям; внутрен¬
нее полицейское управление коренным населением; заведование
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению // Там же. Д. 4768. Л. 1 -1 об.
2 Там же. Л. 4-5.
3 Там же. Л. 1 об.
90
Г*» :ам
ВОЕННО НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ТУРКЕСТАНСКОЙ ОБЛАС ТИ ПО ПРОЕКТ> IH66 i. «Романовскою)
[ ВОЕННЫЙ МИНИСТР
[ ОРЕНБУРГСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР ]
школами и распространение образования среди туркестанцев; раз¬
работку законоположений о народном суде и контроль над правиль¬
ностью судопроизводства в области вообще; дела по административ¬
ной ссылке коренных жителей; определение личных и поземельных
прав населения области и обложение его податями и сборами; дела по
оброчным статьям; составление годовых смет по военно-народному
управлению и контроль за выполнением этих смет; ведение счетов по
местным доходам и по всем суммам, предназначенным на расходы по
управлению коренным населением; вопросы развития туркестанской
экономики1.
Такое разнообразие задач канцелярии военного губернатора сви¬
детельствует о том, что орган, призванный быть передаточной ин¬
станцией между начальником области и нижестоящей администра¬
цией, сам приобретал функции важной управляющей инстанции,
руководившей жизнью многомиллионного населения края. Можно
признать, что туркестанская канцелярия по воле составителей за¬
конопроекта фактически должна была заменить отсутствующее об¬
ластное правление. С другой стороны, концентрация невиданных
полномочий явно не соответствовала местным условиям. Трудно
себе представить, что огромная масса работ, заложенных в проект
Положения, была под силу 33 чиновникам (включая самого прави¬
теля канцелярии)2, особенно с учетом того, что канцелярия должна
была вести дела, касающиеся лиц нетуземного происхождения, се¬
кретные дела, дела, поступающие из областного суда на утвержде¬
ние военного губернатора, а также дела по сношениям военного гу¬
бернатора с различными лицами и органами власти и управления3.
Примечательно, что в отношении делопроизводства канцелярия
должна была руководствоваться правилами Общего учреждения ми¬
нистерств, а не Общего учреждения губерний.
Для рассмотрения особо важных дел, подлежащих обязательному
докладу военному губернатору, предлагалось создать общее совеща¬
тельное присутствие областного управления в составе правителя кан¬
целярии, его помощника и начальников отделений4. Представляется,
что канцелярия военного губернатора в совокупности с этим общим
присутствием и должны были заменить для Туркестана областное
(губернское) правление.
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 2-3.
2 1866 г. декабря. Проект «Штат военно-народных управлений Туркестанской об¬
ласти*. Л. 18.
3 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 3 об.
4 Там же. Л. 3.
92
Начальник округа подчинялся непосредственно военному гу¬
бернатору и соединял в своих руках власть военного начальника и
начальника военно-народного управления округа. Для исполнения
• и >я;занностей по военно-народному управлению окружному на¬
чальнику полагалось придать чиновника особых поручений и кан¬
целярию в составе делопроизводителя, писарей и переводчиков. По
| рнжданскому управлению начальник округа должен был получить
права окружных начальников Кубанской и Терской областей, при¬
менительно к местным условиям. На этих начальников возлагалась
»чрана общественной безопасности на вверенных им территориях.
Пни должны были обеспечить надзор за управлением отделов, своев¬
ременное отбывание местным населением повинностей, ремонт пу-
■ ей сообщения. В их обязанности вменялся объезд территории окру-
|.|. непосредственный контроль работы начальников отделов, прием
и разбор жалоб коренного населения, устранение непорядков и до-
| чад об увиденном военному губернатору1.
Начальники отделов осуществляли руководство населением со-
< 11 иетствующих территорий в полицейском и хозяйственном отно-
Iпениях. В отличие от окружных начальников, начальники отделов
могли быть как военными, так и гражданскими чиновниками. То есть
ил уровне отделов соединение военной и гражданской власти в одних
руках не было обязательным условием. Назначались они на долж¬
ность военным губернатором и утверждались командующим вой-
< ками Оренбургского военного округа. Несмотря на то что началь¬
ники отделов состояли в подчинении и были подотчетны окружным
начальникам, о чрезвычайных происшествиях они должны были,
и жладывая начальнику округа, одновременно ставить в известность
напрямую военного губернатора2.
По полицейскому управлению на начальника отдела возлагалась
- н иетственность за обеспечение порядка и спокойствия в уезде. А по-
|«>му его ведению подлежали абсолютно все жители отдела (постоян-
н ыс и временные) как коренного, так иностранного и русского проис¬
хождения, а также все торговые и промышленные заведения отдела.
И обеспечении порядка ему должны были оказывать содействие дис-
юцированные в отделе войска. А нарушителей порядка и неблаго-
и.|дежных людей начальник отдела имел право подвергать аресту, до-
и< >ся об этом начальнику округа. Начальник отдела также мог решать
и via по преступлениям и проступкам, предусмотренным ст. 842 и 864
I XV Уголовного судопроизводства и подлежавшим незамедлитель¬
1 Там же. Л. 5-6.
1 Гам же. Л. 6-6 об.
93
ному пресечению. Кроме того, он должен был озаботиться получени¬
ем точных статистических сведений о хозяйстве местного населения
с тем, чтобы организовать и взять под строгий надзор сбор и взнос
податей и налогов, а также по требованию высшего начальства де¬
лать распоряжения об отбывании повинностей местными жителями.
Начальник отдела обязывался заботиться об исправном состоянии
путей сообщения, их безопасности, об устройстве станционных поме¬
щений, о поддержании в рабочем состоянии арыков1. Осуществлять
возложенные на них обязанности начальники отделов должны были
с помощью помощников (от одного до трех в зависимости от конкрет¬
ного отдела) и канцелярий (от 5 до 9 человек)2.
Для разбора важных дел и споров, для определения размера рас¬
кладки земских сборов, для определения способа отбывания повин¬
ностей и удовлетворения общественных потребностей дважды в год
должен был собираться съезд представителей населения отдела (т. н.
добросовестных), избиравшихся по одному от 100 кибиток или дво¬
ров. Законопроект особо оговаривал, что эти съезды не должны были
быть продолжительными и обременительными для выборных. В слу¬
чае невозможности достичь согласного решения участников съезда
по тому или иному спорному вопросу его решение должно было пре¬
доставляться мехкеме. Апелляцию на решение мехкеме полагалось
приносить в областной суд. Съезд добросовестных получал право от
имени общества заявлять начальнику отдела жалобы и претензии на
действия биев и аксакалов, а также приговаривать неблагонадежных
к выселению из области. Все решения съезда добросовестных под¬
лежали обязательной записи в специальную книгу, хранившуюся в
канцелярии начальника отдела. Копии с приговоров и постановле¬
ний съездов через начальника округа должны были подаваться на
утверждение военному губернатору3.
Хозяйственной частью в отделе должно было заведовать хозяй¬
ственное отделение, состоявшее из двух казначеев и из членов от
кочевого и оседлого населения (по два) под председательством на¬
чальника отдела или его помощника. Из всех шести членов хозяй¬
ственного отделения двое назначались тюремными попечителями, а
еще двое - надзирателями хлебных магазинов. При хозяйственном
отделении учреждались общественные кассы: касса оседлого и касса
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 7-8 об.
2 Там же. Л. 5; 1866 г. декабря. Проект « Штат военно-народных управлений Турке¬
станской области». Л. 18 об. 19 об.
3 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 8 об. - 9 об.
94
м нового населения. Касса должна была состоять из двух частей -
< *» х)ротных сумм и запасных. Запасные суммы предлагалось исполь-
м та гь в качестве ссудной кассы. В законопроекте указывалось, что
и. пальник отдела имел право выдавать из запасных сумм местным
кителям ссуды не более 50 руб. серебром под «узаконенные по ша¬
риату» 10 % годовых. Кредиты на более значительные суммы могли
I.жаться с разрешения окружного начальника или военного губерна-
|«ч>а. Съезд добросовестных должен был получить право (с ведома и
|м.(решения начальника отдела) выдавать беспроцентный заем сум¬
мой от 10 до 50 руб. серебром «бедным, но трудолюбивым и благо-
ил южным», а также пострадавшим от стихийных бедствий, падежа
< ко га или ограбления, то же и в отношении хлебных магазинов, ко-
|и|)ыс имели право с разрешения начальника отдела выдавать зерно
I ж посева или питания под 10 %. Из земских сумм предполагалось
• м мцествлять расходы на строительство и содержание хлебных мага-
1м нов, больниц, школ, тюрем, административных зданий1.
Документ подчеркивал, что все города и селения должны управ-
• я гься «согласно установившимися у туземцев обычаям (по адату)».
Мгрвичную администрацию у кочевников должны были состав¬
им ь бии (административная, не судебная должность) или манапы.
1п южное содержание они должны были получать из земских сборов.
< ион полицейские обязанности биям и аксакалам (у оседлых) по-
|.пилось отправлять «согласно их установившимся обычаям». При
чмм они были обязаны беспрекословно исполнять все требования и
предписания начальника отдела. Подробное устройство первичной
.1 гмпнистрации коренного населения должно было быть разработано
поенным губернатором и введено в действие оренбургским генерал-
| \ Ги'рнатором до 1 января 1869 г. А до тех пор в этом вопросе надле-
к. i.'io руководствоваться инструкциями самого военного губернатора
• и Участи2.
Проект Положения о военно-народном управлении отдельно рас-
- матривал вопрос организации выборов должностных лиц первичной
< I уземной) администрации. Эта процедура должна была отличаться
I ж оседлых и кочевников. Среди общих принципов были ежегодное
проведение выборов в сентябре, присутствие и невмешательство в
выборы представителей имперской администрации, 20-летний воз-
р.к-тной ценз избирателей и признание избранным лица, за которого
I и»1ло подано 2/3 голосов3.
1 Там же. Л. 9 об. - 12.
1 Там же. Л. 13 об. - 14.
1 Там же. Л. 12-12 об.
95
В среде кочевого населения выборы должны были проходить на
съезде в каждом большом роде. (Малочисленные роды должны были
объединяться для достижения числа 1000 кибиток.) В съезде должны
были принимать участие по одному представителю от каждого аула.
На этих съездах выборщиков должны были избираться старший
бий в роде, бий отделения, бий подотделения (или аульный старши¬
на) и кандидаты к этим должностным лицам. Здесь же выбирались
арычный старшина и добросовестные для участия в съездах отдела
из расчета один добросовестный на 100 кибиток. И уже эти добро¬
совестные, собравшись на свой съезд, должны были избрать в хозяй¬
ственное отделение тюремного попечителя, смотрителя хлебного ма¬
газина и казначея1.
Что касается оседлых жителей Туркестана, то по соглашению с
начальником отдела в каждом селении, в зависимости от количества
жителей, они могли выбирать одного или нескольких аксакалов (при
этом один из них должен был быть базарным аксакалом) и арычно¬
го старшину. Выборы должностных лиц оседлого населения отдела
проходили в месте пребывания его начальника. Для участия в общем
сходе каждое селение должно было выдвигать по одному представи¬
телю от пяти дворов. На этом сходе полагалось избирать советников
мехкеме (от 2 до 4 в зависимости от численности населения), смо¬
трителя хлебного магазина, тюремного попечителя, казначея хозяй¬
ственного отделения и добросовестных - по одному от ста дворов. По
согласованию с начальником отдела сход избирал казия в мехкеме2.
При сравнении избирательных процедур у кочевых и оседлых об¬
ращает на себя внимание то обстоятельство, что представительство
кочевников при выборах членов хозяйственного отделения было
меньшим, чем у оседлых. И если аульные старшины у кочевников
избирались съездом выборщиков, то сельские аксакалы - напрямую
жителями всего селения. Наконец, заметим, что законопроект фак¬
тически сохранял родовое административное деление у кочевого
населения.
Проект Положения устанавливал подсудность коренного насе¬
ления региона по незначительным делам «ближайшему местному
начальству», то есть избранным биям у кочевников и аксакалам у
оседлых. Осуществлять правосудие они должны были на основе на¬
родных обычаев. Местные жители могли обращаться и в «особо уч¬
реждаемые суды - мехкеме». Более значимые дела должны были раз¬
бираться областным судом. Такие преступления, как государственная
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-народ¬
ному управлению. Л. 12 об. - 13.
2 Там же. Л. 13-13 об.
96
Iимена, убийство, грабеж, барымта и нападение, попадали под юрис-
шкцию военного суда по полевым уголовным законам. Разбор этих
преступлений полагалось передать особым комиссиям, создаваемым
и округах области, а окончательное утверждение приговоров - воен¬
ному губернатору. По уголовным преступлениям, совершенным вне
пределов области; по тяжбам с неместным населением; в тех случа-
I \. когда иск возникал или предмет спора находился вне пределов
о» масти, местные жители подлежали разбирательству на основании
- >i пцпх законов империи и особых положений, действовавших на той
о рритории, где возбуждалось уголовное или гражданское производ-
< | но. Однако и в этом случае соответствующие судебные учреждения
посторонних ведомств обязывались ставить военного губернатора в
и иичтность об обстоятельствах дел, в которых были замешаны ко¬
ронные жители области.
Проживающие на туркестанской территории лица, не принад-
м жавшие к коренному населению, за незначительные проступки
(« |. 842 и 864 т. XV Уголовного судопроизводства) подлежали раз-
• -ира гельству начальников отделов на основании общих законов им¬
порт!. Уголовные же преступления судились в мехкеме с участием
Р vcckiix депутатов и асессоров. При этом мехкеме придавались права
\ о много суда. Основной массой же дел, разбираемых мехкеме, долж¬
ны были стать все исковые дела и тяжбы коренных жителей друг к
ipvrv. При этом мехкеме окончательно и безапелляционно решал
и ia на сумму 100 руб., а по делам на более высокую сумму апелляция
м« и via приноситься в областной суд, который в свою очередь должен
< *ы. I пересматривать и решать дела на общеимперских основаниях1.
Мехкеме (словесный суд) предлагалось учредить в восьми круп¬
ных населенных пунктах. При этом он должен был состоять из
председателя, назначающегося из русских военным министром по
пр< дложению военного губернатора, прокурора от Министерства
с к I пции (по одному прокурору в каждом округе), из одного казия от
- 1ргов для решения дел по шариату. В каждом мехкеме полагалось
иметь выборных советников от кочевого и оседлого населения не ме-
пег грех от каждой группы. При этом советники от сартов заседали
н- > делам оседлого населения, а советники от казахов и киргизов - по
м ia.M кочевников. На совместные заседания все эксперты собира-
н и I, для разбора дел между сартами и номадами. Советники и казни
п 1пмрались сроком на 1 год и утверждались военным губернатором.
Падению мехкеме подлежали все иски и споры коренных жителей
• круга между собой, а также свидетельство различных явок, условий
1 Там же. Л. 14-15 об.
97
и обязательств на сумму до 3000 руб. Иски к местным со стороны не¬
коренного населения должны были разбираться мехкеме с участием
депутатов от русского населения. Эти депутаты должны были назна¬
чаться начальником округа из военных и гражданских чиновников
по представлению начальника отдела. Все дела между представите¬
лями коренного населения полагалось решать в мехкеме по обыч¬
ному праву (адату) или по шариату. При этом тяжущимся, с общего
согласия, предоставлялось право ходатайствовать о разборе дела по
русским законам. Процессы в мехкеме должны были быть гласными
и словесными с ведением только настольного журнала, в который
полагалось записывать исключительно жалобы и решения по ним.
Другим письменным документом мехкеме должен был стать «алфа¬
витный указатель жалобщикам». Дела в этом органе должны были
решаться коллегиально большинством голосов. В тех случаях, когда
председатель не был согласен с решением советников или казия, он
имел право передать дело в областной суд с приложением собствен¬
ного мнения. По делам, не подлежащим окончательному решению
мехкеме, тяжущие стороны могли подавать апелляции в областной
суд, перед которым председатель мехкеме должен был отчитываться
ежемесячно. Члены словесного суда подчинялись начальнику отдела
только в полицейском отношении и могли смещаться со своих долж¬
ностей только по причине предания их суду. Решение суда должно
было стать единственным основанием для отстранения от должности
председателя мехкеме1.
Высшей судебной инстанцией по гражданским и судебным де¬
лам в Туркестане должен был стать областной суд, состоящий из
двух палат: собственно из областного суда (постоянного отделения),
рассматривавшего дела, в которых хотя бы одна сторона не была
представлена коренными жителями, и съезда депутатов от каждого
отдела области, разбиравшего наиболее важные тяжбы между пред¬
ставителями коренного населения. Последний полагалось созывать
по мере надобности по указанию военного губернатора. Обе палаты
областного суда возглавлялись единым председателем, назначав¬
шимся военным министром по согласованию с министром юстиции и
утверждавшимся императорским приказом. Постоянное присутствие
областного суда должны были составлять два члена. При этом пола¬
галось, что оно будет состоять из двух частей - уголовной и граж¬
данской, в каждой из которой полагалось иметь секретаря с помощ¬
ником. В гражданской части должен был состоять крепостной стол
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военно-на¬
родному управлению. Л. 15-17 об.; 1866 г. декабря. Проект «Штат военно-народных
управлений Туркестанской области». Л. 20-20 об.
98
I 1ч свидетельствования различных актов на любую сумму. Члены и
• кретари суда должны были назначаться военным губернатором по
н|имставлению председателя и утверждаться в должностях военным
министром. При областном суде предлагалось учредить должность
• •« ■ устного прокурора на общих губернских основаниях1.
Дела между русскими, а также между коренными жителями и
i*\» скнми должны были разбираться в областном суде на основании
• "•щих законов империи. А гражданские и уголовные между пред-
• I.жителями коренного населения, подобно мехкеме, должны были
I •• ша гься на основании шариата или адата. В обоих случаях судопро-
и ни >дство должно было вестись устно и гласно. При этом в рассмотре-
мн и дел между местными жителями участвовали только депутаты от
■ < 'репных жителей области, а дела между русскими - без их участия,
и" п присутствии постоянных членов суда и прокурора. Дела между
м«« шмми и русскими должны были разбираться с приглашением
мм I иых депутатов. К предметам ведения областного суда предлага-
■1»«I. отнести все совершавшиеся в области уголовные и гражданские
преступления и проступки, за исключением совершенных военными,
и к л, составлявших предмет ведомства особых судебных установ-
" ими. Кроме того, областной суд осуществлял свидетельствование
p i I шчных актов и издавал распоряжения о вступлении во владение
• и I инжимым имуществом. Осуществлял межевое разбирательство и
■ и обходимые межевые процедуры. Обеспечивал охрану интеллекту -
■ ii.iioii собственности (вел дела, касающиеся прав на изобретения и
• | крытая). Безапелляционно областной суд решал дела по искам до
•и<> руб., а на сумму до 10 000 руб. на окончательные решения суда
ш* 1.1Я1ШИ можно было приносить в Оренбургскую судебную палату.
II" уголовной части областной суд выносил приговоры за преступле¬
ния. предполагавшие в качестве наказания лишение прав состояния,
• • i.i/ikv на каторгу или поселение. Однако эти приговоры подлежали
I» шипи в установленном порядке в Оренбургской судебной палате.
II". и лам о воровстве, краже и мошенничестве до 1000 руб. областной
• i приводил свои приговоры в исполнение в отношении коренного
и.итления, а в отношении пришлых действовал на правах окружного
• \ ж. Решения по делам на более высокие суммы полагалось пред-
■ .жлять на ревизию в Оренбургскую судебную палату. В своей дея-
■« м.пости областной суд должен был руководствоваться уголовным
и (рлжданским Уставами о судопроизводстве. Производство же по
п« которым родам дел» предполагалось осуществлять на основании
- "по принятых уставов и с учетом традиций местного населения и
1866 г. декабря. Областной суд. Л. 25-26.
специфического положения края. О своей деятельности областной
суд должен был отчитываться не только Оренбургской судебной па¬
лате, но и туркестанскому военному губернатору1.
Съезд депутатов для рассмотрения дел между коренными жите¬
лями полагалось составить, как отмечалось выше, из председателя
областного суда и из советников мехкеме (от кочевников и оседлых)
по два от каждого отдела. Заседания съезда должны были созываться
военным губернатором по инициативе областного суда. Как и в мех¬
кеме, дела на съезде разбирались словесно, гласно и фиксировались в
соответствующих книгах. По шариату и адату все исковые дела реша¬
лись съездом депутатов окончательно. Апеллировать в этих случаях
тяжущиеся могли только к областному суду (постоянному отделе¬
нию), действующему на основе общеимперского законодательства.
Каждая сессия съезда должна была отчитываться о своей работе во¬
енному губернатору Туркестана2.
Причины, побудившие областное начальство разработать но¬
вый законопроект, изложены в Объяснительной записке к времен¬
ному Положению о военно-народном управлении в Туркестанской
области3 4. В документе отмечалось, что действовавшее Временное
Положение 1865 г. составлялось в то время, когда российская адми¬
нистрация была фактически незнакома с местными условиями и не
могла «себе составить ясного понятия о наилучшем способе управ¬
ления». Поэтому лейтмотивом этого документа было минимальное
вмешательство в традиционный уклад коренного населения и вве¬
дение таких административных органов, которые, «не ломая его ста¬
ринных учреждений, имели бы, однако, возможность приводить в ис¬
полнение распоряжения правительства, и в то же время сами давали
правительству средства более и более ознакомиться с бытом и усло¬
виями жизни населения, область составляющего». В качестве обо¬
снования тезиса о необходимости «не ломать сразу народных учреж¬
дений» приводился успех введения военно-народного управления на
Кавказе и просчеты при строительстве имперской административной
системы в степных областях'1.
Отчасти продолжая эту «мягкую» линию, руководивший разра¬
боткой нового законопроекта туркестанский военный губернатор
Д. И. Романовский оставался противником ломки устоявшихся
обычаев коренного населения и «их исторически развившихся форм
общественного управления». Он был уверен, что «туземцы - народ,
1 1866 г. декабря. Областной суд. Л. 26-29.
2 Там же. Л. 29-30.
3 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному 11оложению о военно-на¬
родном управлении в Туркестанской области. Л. 1-13.
4 Там же. Л. 1-1 об.
100
• * мной стороны, полудикий, с другой - народ иноверческий, инопле¬
менный», а поэтому в отношении к нему следует быть «чрезвычайно
• юрожным и осмотрительным, чтобы не подорвать, не поколебать
и и о доверия», которым стала пользоваться российская администра¬
ция. Безусловно, первые руководители царской администрации,
i\ нствуя себя трансляторами цивилизационных достижений среди
< > I сталых» народов, пребывали в иллюзии в отношении желанности
имцой власти и абсолютного доверия к ней со стороны коренного на-
*■ 1сния. Д. И. Романовский был убежден, что «туземцы верят в наше
• 11><*несходство перед ними и что мы пришли к ним с благими целя¬
ми. желаем им лучшего - хорошего, желаем упрочить у них тишину
и спокойствие и ввести порядок, своими репрессивными мерами но
• I ройству управления мы поколебали бы их доверие к нам, застави-
||| бы усомниться в наших благих целях, заставили бы предполагать
•« кретные замыслы относительно их национальности, веры и обыча-
п Поэтому он полагал возможным все, что не является явным злом
I 1я новой власти, оставить нетронутым, включив в общую систему
правления областью. При этом всё негативное должно было ослаб-
н v I ь, а то и вовсе «само собою <...> уничтожиться»1.
Однако, как отмечали авторы законопроекта, они ставили не-
I i собой задачу преодоления недостатков как самого Временного
1I". южения, так и ряда местных традиций, препятствовавших водво-
|м ипю в крае российской государственности. Поэтому к числу пер-
ц« «очередных мер предполагалось, по подобию земских учреждений
циутренней России, отнести установление контроля местного насе-
и мня за взимаемыми с него общественными сборами и расходова¬
нием последних. Ибо без этого коренные жители Туркестана «не в
■ "стоянии уяснить себе ни необходимости требуемых с них повин-
• и и гей, ни оценить благих намерений, целей и забот правительства об
II \ же пользе, нуждах и потребностях». Именно с этой целью и плани-
I и шал ось учредить съезды добросовестных2.
Составители проекта Положения прокомментировали изменения
и первичном управлении коренного населения. Введение выборного
мачала и расширение прерогатив аксакалов и биев было объявлено
• * том, не противоречившим религиозным убеждениям и основным
•"ычаям местных жителей. Следует отметить, что выборность лиц
«и рничной администрации составители законопроекта связали даже
• I** с российскими земствами, а вывели из местной традиции. В каче-
• I нс* аргументов они использовали, с одной стороны, элемент выбор-
н* «ти казахских ханов, а с другой - неоднократные просьбы местных
1 Там же. Л. 3-4.
2 'Гам же. Л. 2.
101
жителей о замене несостоятельных их биев. При этом отмечалось, что
с введением выборности должна исчезнуть возможная оппозицион¬
ность первичной местной администрации1.
Авторы документа сочли необходимым специально разъяснить
свою позицию в отношении народного суда. В Объяснительной за¬
писке подчеркивалось, что добиться объективности и справедливо¬
сти судопроизводства нельзя единоличным судом казия, бия или
правительственного чиновника. Поэтому создание новой системы
судопроизводства в составе мехкеме и областного суда вполне согла¬
совывалось с духом Судебных уставов 1864 г. Как отмечалось выше,
введение нового для Туркестана мехкеме не было институциональ¬
ным изобретением туркестанских чиновников. Они предлагали пере¬
нести на местную почву институт, известный еще у арабов и вводив¬
шийся «везде, где население подпадало под власть европейцев, как,
например, у нас на Кавказе и у французов в Алжирии». Более того,
в документе отмечался положительный опыт функционирования с
июля 1866 г. Ташкентского мехкеме2. Однако вряд ли следует апри¬
ори верить соратникам военного губернатора Д. И. Романовского,
чьим детищем местные мехкеме и являлись.
В Объяснительной записке этому органу было уделено вообще
весьма значительное место. Отмечалось, что это судебное учреж¬
дение арабы «изобрели», «когда цивилизация возвысилась над му¬
сульманством [курсив мой. - Д. В.], и по мере распространения ци¬
вилизации <оно> вводилось везде и везде принималось хорошо и
держалось, пока держалась цивилизация на своей высоте, пока не
ослаблялась новыми вспышками фанатизма и сопровождавшими их
политическими переворотами, когда снова усиливались мусульман¬
ство и его духовенство и восстанавливался единоличный суд казы»3.
Вместе с тем подчеркивалось, что новый мехкеме, в отличие от тради¬
ционных, полагалось изъять из подведомственности администрации,
передав под контроль областному суду как независимому судебно¬
му учреждению. В создании областного суда виделась возможность
освобождения населения от своеволия разного рода начальников
(вне зависимости от их национальной принадлежности), бывших
прежде апелляционными инстанциями для народного суда, и на¬
дежда на справедливый и независимый суд. Кстати, в записке весьма
четко выражена надежда на скорое придание Туркестанскому област-
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к временному Положению о военно-на¬
родном управлении в Туркестанской области. Л. 4-5.
2 Там же. Л. 2-2 об.
3 Там же. Л. 10.
102
ипму суду прав судебной палаты, чтобы в судопроизводстве можно
• ч.ио бы избежать участия палаты оренбургской. Расширение сферы
подсудности мехкеме за счет отнесения к его ведению дел всех вооб¬
ще жителей края - коренных, русских и иностранцев - должно было
ч< >днять значение этого органа и избежать создания сети «националь¬
ных» судебных учреждений. С целью сохранения быстрых темпов су¬
мм фоизводства дела в мехкеме должны были вестись лишь словесно,
• и духе судебной реформы 1864 г. - гласно и состязательно1.
Другой важной тенденцией, нашедшей отражение в проекте
11<>ложения, стало ограничение влияния религиозных настроений на
• (мпнистративную систему в области. Составители законопроекта
м< ключили из числа должностных лиц раисов, предоставив им воз¬
можность существовать на общественных началах. Было ослаблено
|| влияние казиев в судопроизводстве. Весьма значимо, что, хотя в
< .1мом проекте Положения религиозный вопрос не рассматривался
• мгциально, в Объяснительной записке областная администрация
•м- гко обозначила свою позицию: мусульманское духовенство «носит
• м мент если не враждебный, то не дружелюбный», и его следует ни
| .к аться, ни признавать его прав и привилегий2. Пожалуй, это первое
"фициальное заявление позиции местной российской администра¬
ции по мусульманскому вопросу, которая получила развитие в тече¬
ние следующих десятилетий. Напомним, что основано оно было на
|«»мке зрения Д. А. Милютина.
Интересно, что проект Положения в отношении налогообложе¬
ния населения области ограничился замечанием: «Размер податей
и налогов и способ взимания их определяется предписаниями и
инструкциями на этот предмет военного губернатора...»3. При этом
< >бъяснительная записка говорит об установленных налогах как о
• вершившемся факте. Возможно, нам не удалось обнаружить соот-
ис гствующее дополнение к проекту Положения. Тем не менее авторы
■■а кинопроекта ограничивали размер налога с хлебопашцев в размере
нтятой части с урожая вместо одной пятой, которую платили мест¬
ные жители в период кокандского и бухарского владычества. Вполне
■ ираведливо полагая, что радикальное изменение налоговой системы
I ребует серьезной подготовительной работы, авторы записки счита-
III. что первоочередной задачей в этом направлении является уста¬
1 Там же. Л. 10-11 об.
- 'Гам же. Л. 6-7.
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области но военно-народ-
п «му управлению. Л. 8.
103
новление жесткого контроля над правильной раскладкой и расходо¬
ванием сборов1.
Еще одной принципиальной новацией проекта Положения должно
было стать устройство общественных касс. Создание хозяйственных
отделений при управлениях начальников отделов, учреждение съез¬
дов добросовестных, по мнению составителей проекта Положения,
были призваны упорядочить и ликвидировать злоупотребления в
отбывании земских повинностей. А открытие ссудных касс должно
было ограничить ростовщичество, пагубно сказывавшееся на бла¬
госостоянии местных жителей, в особенности «сильно разоряющее
киргиз и служащее главной помехой развития их скотоводства»2.
Последняя цитата особо примечательна еще и тем, что в ней звучит
мысль о необходимости поддержки казахского скотоводства, от кото¬
рой позже местная администрация откажется.
Разработчики проекта Положения признавали, что вся предлагав¬
шаяся ими административная система имела временный, переход¬
ный к общеимперской, характер: мехкеме - к суду присяжных, съезд
добросовестных - к земскому собранию, хозяйственное отделение
при управлении начальника отдела - к земской думе, а ссудная кас¬
са - к земскому банку3.
Анализ проектов Положения о Туркестанской области по военно¬
народному управлению и Штата военно-народных управлений Турке¬
станской области выявляет их следующие специфические черты.
Во-первых, данные документы плохо систематизированы, недо¬
статочно логически связаны и логически обоснованы. Так, упомина¬
емая в проекте Положения должность помощника правителя канце¬
лярии военного губернатора нс включена в проект Штата. В тексте
проекта Положения встречаются необоснованные повторы, не про¬
писана процедура выборов или назначения советников мехкеме от
кочевого населения, а также процедура назначения депутатов област¬
ного суда. Составители законопроекта забыли расшифровать термин
«манап» и процедуру его избрания, об этом приходится только дога¬
дываться по аналогии с предшествующими проектами. § 88 проекта
Положения говорит о подсудности лиц, не принадлежащих к корен¬
ному населению, по уголовным преступлениям мехкеме с «назначе¬
нием в сем последнем случае <...> для разбора и решения дел русских
депутатов и асессоров, и с представлением мехкеме прав уездного
1 1866 г. декабря. Объяснительная записка к Временному Положению о военно-
народном управлении в Туркестанской области. Л. 7-7 об.
2 Там же. Л. 9.
3 Там же. Л. 12-12 об.
104
' \ да»1. При этом не оговариваются ни количество депутатов, ни ста-
| \ ( асессоров. Не прописан порядок отстранения от должности пред-
• «■ щтеля мехкеме.
Во-вторых, проект Положения впервые предусмотрел введение
in гжности правителя канцелярии военного губернатора со статусом
|* *актически вице-губернатора по Общим губернским учреждениям.
IN к< >мпетенции же самой канцелярии был отнесен необычно широкий
• мгктр вопросов, что во многом роднило ее с отсутствовавшим в об¬
мети областным правлением (аналогом губернского). Более того, де¬
ки фоизводство в канцелярии военного губернатора планировалось
• •|манизовать, основываясь на Общем учреждении министерств, а не
i.i Общем учреждении губерний. Всё это не может не свидетельство-
u п> о стремлении сформировать в Ташкенте самодостаточный центр
I " тональной власти. Та же тенденция к ослаблению зависимости от
1 Оренбурга четко просматривается и в разделе проекта Положения,
и* священном судопроизводству. Оренбургская судебная палата
|мктически исключалась из туркестанской областной правоохрани-
и м»пой системы, а властные полномочия в этом отношении пере-
II* м ились на областную администрацию - военного губернатора. Но,
пожалуй, самое яркое проявление чрезвычайного усиления власти
•" «‘иного губернатора нашло выражение в предоставлении ему права
• кшавливать размеры и способы взимания податей и налогов2.
В-третьих, данный проект Положения весьма четко устана-
| ид связь с имперским законодательством по Кавказу (Северному
К.тказу). Это прослеживается не только в самом названии зако¬
нопроекта «по военно-народному управлению», но и в прямых (об
• •кружных начальниках) и косвенных (о народном суде мехкеме и
ip.) коннотациях.
В-четвертых,' проект Положения ввел заметные различия в си-
и*ме управления и суда кочевого и оседлого населения. Это обо-
in шывалось, с одной стороны, определенными цивилизационными
|м.1личиями (кочевники в плане самоорганизации в большей степе¬
ни отстояли от российской административной модели), с другой -
• I рсмлением в максимально допустимой степени сохранить традици-
"ипую систему управления, с третьей - намерением дать приоритет
• - илчному праву кочевников (адату) перед шариатом.
Наконец, законопроект предполагал установление в области со-
14‘ршенно новых для региона политических институтов. И дело тут
1 1866 г. декабря. Проект Положения о Туркестанской области по военио-народ-
• "•му управлению. Л. 15.
J Гам же. Л. 8.
105
не только в учреждении имперских органов управления, но, в пер¬
вую очередь, во введении выборного начала в отношении местной
первичной администрации и народного суда (мехкеме), в пропаганде
российского суда, который должен был превратиться в альтернативу
традиционному суду по шариату и адату. Эти разделы законопроекта
весьма напоминают соответствующие положения Великих реформ,
вовсю разворачивавшихся в тогдашней России.
Сопоставление всех рассмотренных выше законов и законопро¬
ектов об организации управления Туркестанской областью демон¬
стрирует формирование в среде их составителей четырех различных
тенденций. М. Г. Черняев с соратниками выступал за сохранение
местных традиций, которые должны были стать основой утвержде¬
ния в регионе сильной самостоятельной власти. Д. И. Романовский
стремился ограничить местные институты, распространяя на об¬
ласть инструменты, апробированные на других окраинах империи.
Н. А. Крыжановский намеревался ускорить приобщение Туркестана
к общеимперским порядкам. Но мудрость центрального правитель¬
ства проявилась в более мягком сочетании народных обычаев и обще¬
имперских элементов, которое должно было обеспечить мирное и по¬
степенное врастание региона в единое имперское пространство.
Глава 2
РЕАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ УСТАНОВОК
РОССИЙСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ТУРКЕСТАНСКОМ КРАЕ
И СТЕПНЫХ ОБЛАСТЯХ 1860-х гг.
Проекты административно-территориального деления
Азиатской России
Присоединение в 1858 г. Амурского края к России поставило
перед империей вопрос о новом административном делении ее
.•.татских владений, который на длительное время стал предметом
ичтивного обсуждения в правительственных кругах. Вскоре в повест¬
ку дня встал вопрос и о разграничении в центральноазиатских владе¬
ниях империи. В настоящей главе мы рассмотрим проекты админи¬
стративно-территориального деления Азиатской части Российской
империи в основном применительно к интересующему нас региону.
22 февраля I860 г. генерал-губернатор Восточной Сибири граф
II. Н. Муравьев-Амурский представил на высочайшее усмотрение
проект нового деления всей Сибири. Главная цель его состояла в
предоставлении большей самостоятельности Приморскому краю и
с окращении Восточной Сибири.
Он предложил вывести Приморскую область из-под главного
\ правления Восточной Сибири, предоставив местному военному
I убернатору права главного начальника края. Иркутскую губернию,
.1 также Амурскую, Забайкальскую и Якутскую области следовало
оставить в ведении восточносибирского генерал-губернатора с под¬
чинением ему пограничных сношений с Китаем. Енисейскую губер¬
нию при этом предлагалось передать в состав Западно-Сибирского
| сперал-губернаторства.
Однако отделение Приморского края от Восточной Сибири всеми
участвовавшими в его обсуждении высшими сановниками было при-
шлно преждевременным, и весь проект остался без последствий1.
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат-
' кой России, возникавших со времени присоединения Амурского края: записка //
N ВИА. Ф. 400. Оп. 1.Д. 264. Л. 317-317 об.
107
Когда в 1863 г. возникла мысль о необходимости консолидации
пограничных владений в Центральной Азии, первое предложение по
этому вопросу было поднесено вице-канцлером и министрами воен¬
ным и внутренних дел в декабре на усмотрение императора.
Оно состояло в учреждении Степного (или Юго-Восточного) окру¬
га из всей территории Казахской степи (области Семипалатинская,
Сибирских и Оренбургских киргизов), а также земель казахов
Сырдарьинской линии и земель киргизов (дикокаменных киргизов)
с разделением ее на западную и восточную области, из Сибирского,
Оренбургского и Уральского казачьих войск, а также из территории
Оренбургской области. Начальнику округа следовало предоставить
власть генерал-губернатора, образовав при нем для управления граж¬
данскими делами особую канцелярию вместо принятых в Сибири со¬
ветов главного управления.
Уфимскую и Самарскую губернии в военном отношении следова¬
ло включить в состав вновь образуемого Казанского военного округа
с подчинением его начальнику и управления башкирами впредь до
передачи его в гражданское ведомство.
Тобольскую, Томскую и Енисейскую губернии предлагалось объ¬
единить в составе гражданского генерал-губернаторства Западной
Сибири. Уфимскую и Самарскую губернии, а также землю Внут¬
ренней орды было предложено подчинить на общем основании Ми¬
нистерству внутренних дел1.
Предложения министров военного, иностранных и внутренних
дел, а также оренбургского и самарского генерал-губернатора ге¬
нерал-адъютанта А. П. Безака были рассмотрены в Сибирском ко¬
митете, который подготовил записку за подписью статс-секретаря
В. П. Буткова, в которой испрашивалось высочайшее повеление вне¬
сти в Государственный Совет предположения и указы о новом разде¬
лении Оренбургской губернии и об учреждении губернии Уфимской,
составить соображения об устройстве Казанского военного округа, о
подчинении Самарской и Уфимской губерний и Внутренней орды
министерствам на общем основании и о соединении управления
Казахской степью в военном и гражданском отношениях в руках од¬
ного главного начальника, об упразднении Оренбургского генерал-
губернаторства, о порядке управления Казахской степью2.
В августе 1864 г. генерал-адъютант Безак обратился к Александ¬
ру II с запиской, в которой настаивал на несколько ином делении:
объединение в одно управление областями Сибирских киргизов и
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. Л. Обзор прежних предположении по преобразо¬
ванию Азиатской России // Там же. Л. 323 323 об.
2 Там же. Л. 323 об. 324.
108
< смипалатинской, а Округ внутренних киргизов с городами Семи¬
палатинск и Усть-Каменогорск вернуть Томской губернии. Наконец,
■ •и считал целесообразным, видимо исходя из перспективы даль¬
нейших территориальных приобретений, объединить управление
< ырдарьинской линией и Алатауским округом с причислением к
нему зачуйских владений. Сибирское казачье войско, по его мнению,
надо было подчинить оренбургскому генерал-губернатору, а дис-
к тированные в степи войска сибирского ведомства перечислить в
< М дельный Оренбургский корпус. Таким образом, все вооруженные
• иды, расположенные в Казахской степи, а также строевые части
Уральского, Оренбургского и Сибирского казачьих войск должны
ныли составить один военный округ под командованием орепбург-
• кого генерал-губернатора1.
В середине августа 1864 г. состоялось заседание комитета в со-
• I ав которого входили вице-канцлер, министры военный и вну-
Фснних дела, статс-секретарь В. П. Бутаков, а 20 августа было из-
1.ПЮ высочайшее повеление, не столь радикально затрагивавшее
| гминистративно-территориальное деление региона. Александр II
ми велел соединить летом 1865 г. в рамках одного генерал-губерна-
трства всю Казахскую степь, разделить Оренбургскую губернию на
< )|>енбургскую и Уфимскую с сохранением их главного управления
и лице одного генерал-губернатора. Самарской же губернии предпи-
< ывалось дать общее учреждение. Внутреннюю орду надлежало пере-
I л I ь из Оренбургского генерал-губернаторства в состав Астраханской
• \бсрнии. Одновременно было предложено оренбургскому и самар-
< кому генерал-губернатору ускорить выработку предложений о пере-
|.1чс башкир из военного в гражданское ведомство. Срок исполнения
и их указаний был определен до 17 апреля 1865 г.2
Тогда же в конце августа военный министр получил письмо за-
млдносибирского генерал-губернатора А. О. Дюгамеля от 8 августа
I «S64 г., в котором тот убеждал, что для устранения неудобств от раз-
I поения власти в управлении Степью достаточно было для начала
< 'бразовать отдельную область из Заилийского края и Зачуйского от
< ырдарьи до укрепления Джулек. А образование отдельного само-
« тятельного степного управления предлагал отложить до полного
умиротворения степи, когда возникнут предпосылки для поступа-
| < ■.'! ьного развития хлебопашества и торговли. Вообще же генерал от
инфантерии был уверен, что соединение Степи не принесет пользы
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Дзиат-
■ кии России. Л. 318.
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположений но преобразо-
".Н111Ю Азиатской России. Л. 324 об.
109
казахам и киргизам, а правительству будет стоить неоправданных
расходов.
В случае же волевого решения западносибирский генерал-губер¬
натор предлагал:
«1. Вместо существующих областей образовать две: Западную,
центр в Оренбургском укреплении, из киргизов Малой орды и Восточ¬
ную из областей Сибирских киргизов и Семипалтинской, за отделе¬
нием от последней Алатавского и внутреннего Семипалатинского
округов, центр в Каркаралах.
2. К Алатавскому округу присоединить и Зачуйский край по Талас
[киргизская и казахская река. - Д В.]; из остальной части Зачуйского
края и Сыр-Дарьинской линии образовать Туркестанский округ,
включив оба округа в состав пограничной линии и подчинив одному
общему пограничному начальнику как в административном, так и в
военном отношениях, но с тем, чтобы округам оставить свои управле¬
ния и особых начальников <с> центрами: Верное и Туркестан, глав¬
ному же начальнику линии поместиться в Чимкенте или Аулиэ-ата.
3. Города Павлодар, Семипалатинск и Усть-Каменогорск передать
в казачье ведомство или Томскую губернию.
4. Киргизов Малой орды уравнять в подсудности с киргиза¬
ми Средней, подчинив суду по общим законам империи, ввести в
Западную область систему внутреннего управления Средней орды и
заменить кибиточный сбор ясачным.
5. Киргизов Зачуйского края подчинить действию военных судов.
6. Приведение в действие предполагаемых изменений предо¬
ставить усмотрению главного начальника края, оставив степь в на¬
стоящем положении, до ближайшего ознакомления его с краем.
Образование же пограничной области решить безотлагательно...»1
Восточносибирский генерал-губернатор М. С. Корсаков внес
предложение объединить все сибирские владения (кроме Тобольской
губернии и степных территорий) в Сибирское генерал-губернатор¬
ство, а пограничные Забайкальскую, Амурскую и Приморскую обла¬
сти соединить в Амурское генерал-губернаторство.
Генерал-адъютант А. Е. Тимашев признал это проект неудоб¬
ным и не соответствующим высочайшему повелению 20 августа
1864 г. Особо он подчеркнул неудобство управления всей Степью и
Оренбургской губернией из Омска, отдавая предпочтение Оренбургу.
В то же время он поддержал идею объединения всей Казахской степи
в одном генерал-губернаторстве, как и предполагалось первоначаль¬
ным проектом 1863 г.2
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположений но преобразо¬
ванию Азиатской России. Л. 325.
2 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат¬
ской России. Л. 319.
110
Военное министерство в начале 1865 г. решило несколько и.чме-
||м гь свою позицию, сформулированную в 1864 г. Д. А. Милютин при¬
чин желательным образовать из Тобольской и Томской губернии.
Казахской степи и Оренбургской губернии с землями Оренбургского
|| Уральского казачьих войск один Западно-Сибирский военный
• «круг с центром в Омске и присвоить начальнику округа звание гснс-
I». I. j - губернатора. На территории нового округа предлагаюсь учредить
■и 1ыре области - Туркестанскую, Семипалатинскую, Акмолинскую
|| ()рен6ургскую (с землями средней и западной частей Малой орды)
him включения Сибирского и Уральского войск в состав этих обла-
• н и. А вот губернатор Оренбургской области должен был стать и
иаманом Оренбургского войска. Самарскую и Уфимскую губернию
• кдовало передать на общих основаниях в прямое ведение мини-
« ирств, а Оренбургское генерал-губернаторство упразднить1.
По мнению Военного министерства, степную часть Западно-
< I каирского округа необходимо было разделить на области, на на¬
чальников которых следовало возложить заведование войсками и
правление кочевым населением по аналогии с Терской, Кубанской
и Дагестанской областями Кавказского края. Предложенное админи-
• I ративно-территориальное деление центральноазиатских владений
I‘осени должно было выглядеть следующим образом:
«а) Передовая или Туркестанская область, от Аральского моря до
| и гайских пределов, в ее состав войдут АлатаевскийокругиЗачуйский
| ран, Сырдарьинская линия и вновь занятая Туркестанская область.
На начальника ее возложить: 1) командование всеми войска¬
ми Сырдарьинской и передовой [Новококандской. - Д. В.\ линии и
\ ытаевского округа; 2) заведывание Аральской флотилией; 3) сно¬
шения с среднеазиатскими владениями и 4) управление состояв¬
шими в то время в ведении Военного министерства Большой и
1икокаменной ордами, сырдарьинскими киргизами и оседлым насе-
шпием Туркестанской области.
Центром управления назначить Аулиэ-ата, Чимкент или Турке-
тан, соображаясь с местными условиями.
б) Восточная или Семипалатинская область, из Капальского,
< ергиопольского, Кокпектинского округов нынешней Семипала-
| миской области [Округ внутренних киргизов войдет в состав
Томской губернии. - Примем, оригинала], и округов Баян-Аульского
и Каркаралинского, Области сибирских киргизов и всех земель око-
ю Зайсана, которые по разграничению с Китаем отойдут к России, с
игмтр<ом> <в> Семипалатинск<е>.
в) Средняя или Акмолинская область, из остальных округов
< >бласти сибирских киргизов (Кокчетавского, Атбасарского и Акмо¬
1 Там же. Л. 318 об.-319.
111
линского) и восточной части Области оренбургских киргизов, обита¬
емой киргизами Средней же орды. Центр Акмолы или Атбасар, а на
первое время Омск.
И г) Западная или Оренбургская область из киргизов Малой орды,
входящих в состав Средней и Западной частей Области оренбургских
киргизов. Центр управления, вследствие отсутствия в Оренбургской
степи какого-либо удобного населенного пункта, должен быть по не¬
обходимости оставлен в Оренбурге»*.
Главное достоинство предложенного разделения состоит в том,
что оно не требовало строительства новых городов, дорогостоящего
перевода управления из одного населенного пункта в другой и корен¬
ной ломки уже существовавших учреждений.
Военное министерство, прекрасно понимая, что вся тяжесть
управления в регионе ляжет именно на него, подготовило и запасный
план, который оптимизировал административно-территориальное
деление и делал юго-восток империи более управляемым:
«1. В состав Западной Сибири включить не всю степь оренбург¬
ского ведомства, но только часть ее, лежащую к востоку от Мугоджар
[южный отрог Уральских гор. - Д. В.].
2. Затем из остальной части степи, Уральского, Оренбургского
и Астраханского казачьих войск, Самарской и Уфимской губерний
образовать Уральский или Оренбургский военный округ, возложив
на его начальника управление киргизами Малой орды, звание ата¬
мана Уральского войска и отдав в его распоряжение и Каспийскую
флотилию»1 2.
В начале 1865 г. вопрос об устройстве и разделении Азиатской
России и Оренбургского края был поднят на заседании особого ко¬
митета с участием военного министра Д. А. Милютина, министра вну¬
тренних дел П. А. Валуева, генерал-губернатора Восточной Сибири
М. С. Корсакова, генерал-губернатора Западной Сибири А. О. Дю-
гамеля, генерал-адъютантов графа Н. Н. Муравьева-Амурского,
A. П. Базака, А. И. Веригина и А. Е. Тимашева, статс-секретаря
B. П. Буткова, генерал-лейтенанта Е. П. Ковалевского и директора
Азиатского департамента П. Н. Стремоухова.
Рассмотрев все существовавшие проекты, комитет пришел к убеж¬
дению, «что соединение всей степи в одно общее управление хотя и
было бы желательно в видах развития киргизов, улучшения их быта и
введения между ними гражданственности, но исполнение этой меры
1 1871 г. мая 23. Полторацкий В. А. Обзор прежних предположении по преобразо¬
ванию Азиатской России. Л. 326-326 об.
2 Там же. Л. 327.
112
потребует значительных расходов и представляет существенные не-
\ юбства в административном и военном отношениях как по обшир¬
ности пространства, которое должно быть вверено одному лицу, так
и по невозможности приискания внутри степи удобного пункта для
помещения управления новым генерал-губернаторством»1.
Поэтому комитет признал необходимым временно отказаться от
« осдинения Степи в одно управление. Выход был найден в разделе¬
нии пограничной администрации с таким учетом, чтобы политичс-
• кие и торговые сношения с Бухарой, Хивой и Кокандом остались
и руках оренбургского генерал-губернатора, а сношения с Западным
К итаем - в руках генерал-губернатора Западной Сибири.
Исходя их этого комитет признал возможным сохранить оба re¬
in рал-губернаторства в их настоящем составе, передав при этом
Ллчуйский край из ведения Западной Сибири в ведомство Орен-
< >\ ргского генерал-губернаторства. А из передовой и Сырдарьинской
шний от Иссык-Куля до Аральского моря было предложено образо-
•1.1 гь Туркестанскую область во главе с военным губернатором, кото¬
рому следовало вручить командование всеми войсками и Аральской
Флотилией, а также управление кочевым и оседлым населением об-
|.кти, предоставив ему особые права.
Кроме того, комитет подтвердил необходимость изъятия Самар-
« кой губернии из состава Оренбургского края, а вот Внутреннюю
•1>ду было предположено все-таки оставить в ведении оренбургского
| < I юрал-губернатора.
Одновременно комитет предложил министерствам военному и
пи утренних дел «войти в подробнейшее рассмотрение начал, на кото-
I »ых должно быть устроено управление киргизами как оренбургского,
• лк и сибирского ведомств...», и подтвердил идею, которая впервые
• *мла озвучена М. М. Сперанским в 1822 г. и которой все это время ру¬
ководствовалось российское правительство: «В какой мере возможно
л желательно постепенное приведение тех и других к одинаковому
• >бразу управления. В чем должны заключаться начала, общие всем
киргизам и в чем необходимо применять или изменять их, смотря но
I «ллличию местных условий»2.
Следует обратить особое внимание еще на один принципиальный
момент. Двум министерствам (военному и внутренних дел) предла-
I л л ось рассмотреть вопрос о возможности сосредоточения централь¬
ною управления казахами (и киргизами), которое в рассматриваемое
1 Там же.
2 Там же. Л. 328.
113
время было распределено между Комитетом министров, Военным
министерством и Министерством внутренних дел, в одном ведомстве.
Журнал комитета получил высочайшее утверждение 25 января,
и все его предложения обрели силу императива. На основании этих
решений была учреждена Туркестанская область под главным на¬
чальством оренбургского генерал-губернатора, для выработки начал
управления кочевниками была образована Степная комиссия, разра¬
ботавшая проекты положений об управлении Туркестанского края, а
также Западной Сибири и Оренбургского края, которые были введе¬
ны в действие в 1868 г. и 1869 г. соответственно.
Следуя духу этого журнала, с расширением российских владе¬
ний в Центральной Азии в 1867 г. было образовано Туркестанское
генерал-губернаторство и военный округ в составе Сырдарьинской
(бывшей Туркестанской) области и Семиреченской, образованной из
части Семипалатинской области и востока Зачуйского края.
Оренбургское генерал-губернаторство и военный округ остались
в составе Оренбургской и Уфимской губерний, Внутренней орды,
Уральской и Тургайской областей.
А в состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства и военно¬
го округа вошли Томская и Тобольская губернии, Акмолинская (из
западной части бывшей Области сибирских киргизов) и Семипала¬
тинская (из северной части бывшей Семипалатинской области с при¬
соединением Зайсанского края и двух округов бывшей Области си¬
бирских киргизов) области.
Вопрос об органе центрального управления для всех казахских и
киргизских земель остался открытым.
Образование в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства и
деление Оренбургской степи на Уральскую и Тургайскую области не
решили задач безопасности и стабилизации управления на юго-вос¬
токе империи.
Оренбургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский в своем
всеподданнейшем отчете по управлению краем за 1870 г. предста¬
вил неудобства деления Оренбургской степи на области Уральскую
и Тургайскую, причем центр последней находился за пределами
самой области. Для удобства оперативного управления он предло¬
жил вместо двух областей учредить три - Уральскую (Гурьевский,
Калмыковский и Уральский уезды), Оренбургскую (Илецкий,
Иргизский и Эмбенский уезды) и область в восточных районах края
с центром в Троицке. Против этого высказалось Главное управление
иррегулярных войск, посчитавшее такое административное деление
неудобным в связи с дроблением управления Оренбургского казачье-
114
| • ■ поиска, что должно было повлечь за собой формирование нового -
I ропцкого - казачьего войска* 1.
10 февраля 1871 г. состоялось специальное совещание по вопро-
iM разграничения в Азиатской России под председательством гене-
I u I-адмирала великого князя Константина Николаевича с участием
министров военного, финансов и внутренних дел, которое приняло
|и шоние поручить военному министру и министру внутренних дел
• наготовить и представить проект переустройства всей Сибири с
. и том изменений, произошедших в Туркестанском и Оренбургском
м I к*рап-губернаторствах. 16 февраля это мнение получило высочай¬
шее утверждение2.
В развитие этого министр внутренних дел А. Е. Тимашев нору-
пи бывшему члену Совета Главного управления Восточной Сибири
Г» Д. Карпову подготовить записку о новом переделе Азиатской
I '< к сии. Она была представлена военному министру Д. А. Милютину
it рассмотрена в особом совещании. Исходя из идеи о бессмыслен¬
ности сохранения генерал-губернаторского управления в районах
< ибири, уже достаточно развитых в гражданском отношении, стат-
« и ш советник Карпов предложил: упразднить Оренбургское re¬
in рал-губернаторство, подчинив обычному управлению не только
N фимскую и Оренбургскую губернии, но и Уральскую область; об-
I м.ювать Степное генерал-губернаторство и военный округ с центром
• Омске в составе Тургайской, Акмолинской, Семипалатинской об-
мггей и северной части Семиреченской области. Оренбургская,
\ фимская, Самарская, Астраханская губернии и Уральская область
юджны были сформировать Оренбургский военный округ3.
На совещании иод председательством военного министра в ноябре
I N71 г. проект Карпова был признан неудобным из-за того, что лишал
«имиирные и отделенные сибирские губернии сильной власти глав¬
ного начальства, а также из-за предложения передать по-прежнему
подвергавшуюся нападениям Уральскую область в ведение МВД.
Основываясь на мысли о необходимости создания за Уралом
i;ikiix больших административных групп, которые бы наиболее со-
• о ветствовали естественным физико-географическим и экономи-
■||гкнм условиям различных частей обширного края...», полковник
\1. И. Венюков предложил переформатировать четыре азиатских
1 1874 г. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних дел, по
о новом административном делении Азиатской России. Заседания 25 января,
. 11 21 февраля // Там же. Л. 346.
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат-
мн| России. Л. 320.
л Там же. Л. 320 -320 об.
115
генерал-губернаторства. При этом к нашему региону относятся
Туркестанское генерал-губернаторство, которое М. Венюков соста¬
вил из Сырдарьинской и Семиреченской областей с присоединением
к последней Зайсанского приставства, и Степное генерал-губерна¬
торство в составе Уральской, Троицкой и Омской областей с центром
в Оренбурге1.
Заведующий Азиатской частью Главного штаба полковник
А. П. Проценко посчитал предложение Венюкова весьма сложным
и возобновлявшим проект соединения Казахской степи, которое на
протяжении столетия признавалось политически вредным. А потому
посчитал целесообразным Оренбургское и Туркестанское генерал-
губернаторства и военные округа оставить без изменений2.
В переписке Военного министерства с главными начальниками
Туркестанского и Западно-Сибирского краев в 1868-1873 гг. «не раз
упоминалось о неудобстве двоевластия на чжунгарской [джунгар¬
ской. -Д. В.] границе и что, по мнению генерал-адъютанта Кауфмана,
Семиреченская область имеет гораздо более общего с западносибир¬
скими киргизскими степями, чем с землями по берегам Зеравшана,
Сыр- и Амударьи»3.
20 марта 1873 г. при Министерстве внутренних дел была созвана
комиссия по вопросу о новом административном делении Азиатской
России под председательством члена Совета министра внутренних
дел А. И. Деспот-Зеновича, в составе которой в разное время были
контр-адмиралы И. В. Фуругель и А. Е. Кроун, генерал-лейтенант
Н. П. Дитмар, генерал-майоры М. Н. Черкесов и А. И. Макшеев, пол¬
ковник М. И. Венюков, капитан 1-го ранга А. С. Сгибнев и статские
советники Я. С. Скропышев и В. Д. Карпов.
Среди целей этой комиссии были составление нового админи¬
стративно-территориального деления Азиатской части России с уче¬
том изменившегося положения Оренбургского края и определение
порядка местного управления тамошними областями и губерниями4.
Необходимость сохранения крупных административных единиц,
объединяющих в себе несколько губерний и областей, определялась
отдаленностью и протяженностью отдельных территориальных еди¬
ниц, состоянием путей сообщения, близостью к иностранным госу-
1 1873 г. Венюков М. И. Обзор проектов административного разделения Азиат¬
ской России. Л. 320 об. - 321.
2 Там же. Л. 321.
3 Там же. Л. 322.
4 1873 г. марта 20. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних
дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 1 // Там же.
Л. 254 об. - 255.
116
ирствам, этнографическим и религиозным своеобразием, степенью
• и|шального, гражданского и экономического развития отдельных
| \ берний и областей, особенностями обеспечения военной и морской
•" {опасности государства1.
На своих заседаниях в сентябре и октябре 1873 г. комиссия за-
• iv шала доклад М. И. Венюкова о положении Оренбургского, Турке-
• ошского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств.
Проанализировав состояние Оренбургского края применительно
| указанным выше параметрам, полковник Венюков пришел к выво-
IV. что его современное положение не оправдывало дальнейшего обо-
• < моленного существования, а его казахская часть вполне могла объ-
и шиться в одну область2.
М. И. Венюков признал, что «во всех отношениях Западно-
< мбирская генерал-губернаторская группа распадается на две части,
>тьтурную и степную, между которыми прочной естественной свя-
ч| почти нет вовсе, а существующая административная, если и имела
| • и ла-либо важное значение для успеха русского дела в киргизских
• и пях, то ныне уже ничем не оправдывается»3.
Сохранение же Туркестанского генерал-губернаторства М. И. Be¬
rn* жов признал необходимым по отдаленности края, его физико-гео-
11 >афическому и пограничному положению, этническому составу,
11 >лжданскому устройству и быту населения. При этом он отметил су¬
щественное отличие Семиреченской области, которая в большей сте-
| и | ш тяготела к Западной Сибири, а потому ее следовало выделить из
■»к тава края. В противном же случае для обеспечения единства вла-
• hi на джунгарской границе к Семиречью надо было присоединить
•лпсанское приставство4.
Таким образом, по мнению М. И. Венюкова:
«1. Северо-западная часть этого обширного края (100 000 кв. м),
• | стоящая из четырех губерний, Уфимской, Оренбургской (кроме
I .мачьих земель), Тобольской и Томской, занята почти исключитель¬
но русским, и во всяком случае оседлым, населением, имеющим гу-
»»< рискую администрацию, устроенную правильно, с разделением ве-
и >мств, - вовсе не нуждается в генерал-губернаторском управлении.
1 1873 г. мая 18. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних
и но вопросу о новом административном делении Азиатской России № 2 // Там же.
I 256-256 об*
2 1873 г. сентября. Разбор существующих административных групп в Азиатской
I ’«чтиц // Там же. Л. 273.
3 Там же. Л. 275.
1 Там же. Л. 278.
117
2. Средняя часть, степи оренбургского, сибирского и частью тур¬
кестанского ведомств (в Семиречье), с включением и казачьих земель
на Урале, Иртыше и пр., составляют одну естественную группу, где
одна власть могла бы преследовать одни и те же, преимущественно
гражданские, цели на всем протяжении края, имеющего 37 000 кв.
миль пространства и 2 000 000 жителей, исключительно русских и
киргизов.
3. Наконец, южная часть, собственно Туркестанский край, от
Иссык-Куля до Аральского моря, по границам с Восточным Турке¬
станом, Кокандом, Бухарой и Хивой, т. е. земли, занятые исключи¬
тельно мусульманами - дико-каменными киргизами, узбеками, сар-
тами, курамою и пр., - необходимо должна составлять одно целое,
под управлением сильной генерал-губернаторской власти, облечен¬
ной широкими полномочиями по делам политическим и по внутрен¬
нему устройству недавно приобретенных земель»1.
Большинство членов комиссии признали мнение М. И. Венюкова
вполне обоснованным2. Лишь А. И. Макшеев высказался за сохране¬
ние генерал-губернаторских управлений в Ташкенте, Оренбурге и
Омске.
Исходя из территориальной обособленности российских вла¬
дений в низовьях Амударьи и тесной исторической связи Хивы с
Оренбургом, он предложил следующий вариант административно-
территориального деления в регионе: «Туркестанское генерал-гу¬
бернаторство составить из нынешней Сырдарьинской области, ча¬
сти Семиреченской к югу от Заилийского Ала-Тау и Зеравшанского
округа. Оренбургское - из земель уральских и оренбургских казаков,
оренбургской киргизской степи и наших владений на Аму-Дарье.
Наконец, Омское - из земель сибирских казаков, сибирской киргиз¬
ской степи и Семиреченской области до Заилийского Ала-Тау»3.
Обсудив соображения генерал-майора Макшеева, комиссия при¬
шла к заключению, что его оправдание существования Оренбургского
генерал-губернаторства строилось лишь вокруг Хивы - тезиса, не
имевшего достаточных оснований, ибо члены комиссии допускали ее
полное присоединение к империи в недалеком будущем4. Не сумев
1 1873 г. сентября. Разбор существующих административных групп в Азиатской
России. Л. 278-278 об.
2 1873 г. октября 12. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутрен¬
них дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 3 // Там
же. Л. 279-279 об.*
3 1873 г. ноября 16. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутрен¬
них дел, по вопросу о новом административном делении Азиатской России № 4 // Там
же. Л. 281 об. - 282.
4 Там же. Л. 283, 282 об.
118
■ клонить А. И. Макшеева на свою сторону, комиссия отложила окон-
1.И с*льное решение этого вопроса.
Последние заседания комиссии состоялись в марте 1874 г. Были
подведены итоги ее работы и сформулированы окончательные
мнения.
Окончательные выводы комиссии в части территориального де-
|* ния заключались в изъятии Уфимской и Оренбургской (кроме ка-
ичьнх земель) губерний из ведения генерал-губернатора, образова¬
ния Степного (с центром в Омске) и преобразования Туркестанского
| • иерал-губернаторств.
Далее были сформулированы конкретные предположения о со-
• | .те генерал-губернаторств и принципах управления на западноази-
• I с кой окраине России.
1. Отделить Внутреннюю орду от Оренбургского края и передать
«« в административно-полицейском отношении полностью в состав
\< траханской губернии.
2. Оставить существовавшее деление Оренбургской степи на две
• •бласти (Уральскую и Тургайскую), равно как и отказаться от объ-
• ишения Акмолинской и Семипалатинской области в одну.
3. Отказаться от идеи Н. А. Крыжановского образовать третью
« I г иную область с центром в Троицке.
4. Семиреченскую область, за исключением Иссык-Кульского
.1 Токмакского уездов, присоединить к Степному генерал-губерна-
трСТВу.
5. Сформировать в составе Туркестанского генерал-губернатор-
• I иа две области - Сырдарьинскую и Самаркандскую1.
В мае 1874 г. начальник Главного штаба граф Ф. Л. Гейден пред-
« I явил военному министру Д. А. Милютину записку полковника
< . П. Зыкова по поводу соображений комиссии А. И. Деспот-Зеновича.
В ней он обратил внимание на непоследовательность комиссии в
• иопх заключениях и отсутствие теоретических оснований в ее вы¬
молах. Еще один порок комиссии полковник Зыков усматривал в
юм. что она ориентировалась на прежние взгляды правительства,
мало учитывая серьезную динамику региона. Указывая, что в усло-
Iи Iих подвижности внешней границы и внутренней неустроенности
I ктиона невозможно дать ему четкую и окончательную организацию,
(П. Зыков настаивал на необходимости отказаться от каких-либо
1 1874 г. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве внутренних дел, по
и* тросу о новом административном делении Азиатской России. Заседания 25 февра¬
ли 11,16, 20 и 23 марта // Там же. 71.350-352 об.
119
изменений в устройстве существовавших Оренбургского, Западно-
Сибирского и Туркестанского генерал-губернаторств1.
29 мая 1874 г. Д. А. Милютин распорядился передать эту записку
директору Азиатского департамента МИД П. Н. Стремоухову для
сведения2.
Так или иначе, но большинство предложений комиссии А. И. Дес¬
пот-Зеновича были реализованы на практике. В 1882 г. Семире-
ченская область отошла в состав вновь образованного Степного
края (Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области),
а спустя четыре года было законодательно утверждено разделе¬
ние Туркестанского генерал-губернаторства на Сырдарьинскую,
Самаркандскую и Ферганскую (сформированную из земель заво¬
еванного Кокандского ханства).
Решая вопрос об административно-территориальном устройстве
своих центральноазиатских владений, российское правительство
учитывало фактор экономии государственных финансов, геогра¬
фический фактор «естественных границ», внешние обстоятельства,
этнический состав и уровень гражданского развития местного насе¬
ления. Но приоритетным всегда оставался принцип политической
целесообразности. Именно нескрывавшимся опасением консоли¬
дации казахов следует объяснять отказ от объединения управления
Казахской степью в рамках одной административно-территориаль¬
ной единицы и сдерживавшуюся долгое время унификацию управле¬
ния казахскими областями.
Туркестанская область накануне образования
генерал-губернаторства
Итог существования Туркестанской области под руководством
Д. И. Романовского был подведен во всеподданнейшем отчете гене¬
рал-адъютанта Крыжановского по управлению Оренбургским краем
с марта 1866 по февраль 1867 г.3 В нем оренбургский генерал-губер¬
натор, пожалуй, впервые сформулировал программу «самоокупа¬
емости» Туркестанской области, дабы она могла «дальнейшие усо-
1 1874 г. мая. Зыков С. II. Но поводу соображений особой комиссии о новом раз¬
делении Азиатской России // Там же. Л. 377 .383 об.
2 1874 г. мая. Записка начальника Главного штаба военному министру // Там же.
Л. 376.
3 Статья из всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта Крыжановского по
управлению Оренбургским краем с марта 1866 по февраль 1867 г. о Туркестанской
области // Там же. Д. 63. Л. 241 -24.5.
120
чгршенствования делать из самой себя и на свой собственный счет».
I. !я этого, по его мнению, необходимо было гарантировать внешнюю
|| внутреннюю безопасность области; создать условия для развития
местного производства и торговли; обеспечить административными
мерами правильное взимание податей, создать условия для развития
честного предпринимательства и роста доходов населения; оставить
•рганы местного (первичного) управления в традиционном виде,
\ етановив над ними лишь надзор со стороны российской админи-
• I рации; «местными... средствами стараться изучать край, его богат-
• I ва и особенности»1.
Другой важной частью отчета Н. А. Крыжановского стали его раз-
мышления о роли мусульманского духовенства: «Тотчас но завоева¬
нии нами Ташкента образовалось убеждение, что управление в нем
««|»1ло совершенно теократическое, что духовенство занимало первен-
• I вующее место и всецело владело умами жителей, отчего и составля-
|он крае такую важную силу, что бороться с ней казалось делом опас-
ным, тем более что в населении Ташкента предполагали найти массу
| мфанатизированных мусульман. Понятия эти оказались на деле от¬
чисти неверными, а отчасти преувеличенными, но существованием
их, хотя и временным, воспользовались несколько влиятельных лиц
I чя действительного утверждения за духовенством первенствующе-
m положения и почти верховной власти»2. Скорее всего, здесь гене-
рал-губернатор весьма недвусмысленно указывал на М. Г. Черняева,
иг только сохранившего значение высших мусульманских духовных
11111 в области, но и установившего с ними тесные взаимовыгодные
контакты. В связи с этим Крыжановский упоминал об адресе с прось¬
бой о подданстве России, составленном казы-каляном и поданном
« му в Ташкенте в 1865 г. Этот адрес содержал неприемлемые, по
мнению генерал-губернатора, требования привилегий для местно-
н> духовенства, что не могло быть принято правительством ни под
каким видом. Нельзя было допустить, чтобы казы-калян мог «при-
< поить себе <с> помощью самих победителей власть, ему никогда не
при надлежавшую»3.
Заслугой нового военного губернатора (Д. И. Романовского) стало
шшение мусульманских духовных лиц административного статуса.
Крыжановский отмечал, что это положение было закреплено учреж-
|гиием под председательством русского офицера мехкеме, сосредо-
ючившего в себе все судебные дела и вопросы внутреннего управле-
1 Там же. Л. 241 об.
2 Там же. Л. 241 об. - 242.
1 Там же. Л. 242.
121
ни я Ташкентом. Генерал-губернатор подчеркивал, что «учреждение
это было принято народом с особым сочувствием, доказавшим до
очевидности, что в сартах не развит фанатизм религиозный». Вслед
за этими изменениями политического курса областной администра¬
ции «народ избавился от вредных для нас влияний» и подал новый
адрес с просьбой о российском подданстве «уже без всяких условий и
с безусловной покорностью русской власти».
Наш современник назвал бы эти тирады главного начальни¬
ка Оренбургского края не иначе как личным пиаром и стремлени¬
ем доказать эффективность собственной администрации. Но надо
же было Н. А. Крыжановскому аргументировано обосновать от¬
ставку М. Г. Черняева и возможность выстроить отношения с но¬
вым начальником области! С другой стороны, Крыжановский был
известным противником ислама, и в этом ракурсе идея мехкеме
Д. И. Романовского казалась ему весьма привлекательной и оправ¬
данной. Поэтому он и предложил создавать мехкеме в других городах
Туркестанской области: «Но принуждать жителей к учреждению их
было бы несогласно с принимаемым принципом сколь можно менее
вмешиваться во внутренние их [мусульман. -Д. В.] распорядки. Надо
надеяться, что, если в центральном пункте, как в Ташкенте, мехкеме
окажется удобным и для народа выгодным, все города области не за¬
медлят сами последовать его примеру»1.
Иными словами, оренбургский генерал-губернатор на высшем
уровне заявил свои приоритеты в туркестанской политике: постепен¬
ный вывод ее на материальное самообеспечение (сокращение прави¬
тельственных вливаний) и последовательное ограничение влияния
мусульманского духовенства.
Надо сказать, что руководство Туркестанской областью Д. И. Ро¬
мановским вызвало недовольство в среде местной элиты, инспи¬
рировавшей так называемое Заявление ташкентских депутатов,
направленное Н. А. Крыжановскому 2 апреля 1867 г.2 Более всего
заявителей беспокоило создание мехкеме. Они настаивали на сохра¬
нении прежнего суда казиев по шариату. В качестве компромисса с
новой властью предлагалось поставить надо всеми казнями одного
города выбранного народом и утвержденного русским начальством
надзирателя (вали). Общее собрание всех казиев под его председа¬
тельством должно было стать апелляционной инстанцией народного
суда. Еще один компромисс состоял в том, что телесные наказания
1 Статья из всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта Крыжанопского по
управлению Оренбургским краем с марта 1866 по февраль 1867 г. о Туркестанской
области. Л. 242 об. - 243.
2 1867 г. апреля 2. Заявление ташкентсюгс депутатов // Там же. Л. 247-250 об.
122
по приговорам народного суда предлагалось ограничить некой ме¬
рой, наказания сверх которой можно было назначать лишь с санкции
русского начальства. При этом «членовредительство, как совершен¬
но несогласное с духом русского законодательства», следовало вовсе
отменить1.
Этим попытки местной знати вернуть себе прежние привилегии в
результате компромисса с новой властью не ограничились. Видимо,
вслед за введением новой российской администрации предлагалось
к-ла между кочевниками и оседлыми передать на разбирательство
• того надзирателя с участием депутатов от казахов. В этом случае
.шелляционной инстанцией должна была стать местная российская
•иминистрация. Ликвидация мехкеме должна была повлечь за собой
восстановление в полном объеме суда биев2.
Далее. За всеми коренными жителями предлагалось оставить
• полное право и доступ обращаться к русскому суду по русским зако¬
нам». При этом избрать русский суд можно было как непосредствен¬
но перед тяжбой, так и уже во время разбирательства в народном
«•уде. Правда, в последнем случае для перевода дела в российский суд
предполагалось согласие обеих тяжущихся сторон. Дела же между
коренными жителями и русскими должны были разбираться и ре¬
шаться российскими органами по российским законам с участием де¬
путата от местных жителей (от оседлых - вали; от кочевников - бий),
представляющего заинтересованную сторону3.
«Заявление ташкентских депутатов» содержало не только пред-
южения к новой власти, но и жалобы на войскового старшину
И. Р. Серова (возглавлявшего мехкеме) и самого Д. И. Романовского.
Так, «ташкентские депутаты» ходатайствовали о возвращении му¬
сульманскому духовенству права сбора платы за совершение браков
среди местных жителей, о ликвидации должности курбаши, заме¬
щавшейся прежде по выборам, а в то время - по назначению адми¬
нистрации. Отдельно заявители просили отменить увеличенные
Романовским налоги и сборы (херадж, закят, базарные и ввозные
сборы), вернувшись к правилам, установленным М. Г. Черняевым, а
1акже уравнять подати, взимаемые с населения различных частей ре-
| иона. Они жаловались на то, что российская военная администрация
пс рассчиталась с местными жителями за наем верблюдов и лошадей
|ля ведения военных действий, на нарушение шариата, затягивание
1 Там же. Л. 247-247 об.
2 Там же. Л. 247 об.
3 Там же. Л. 247 об. - 248.
123
дел в мехкеме и оскорбления со стороны Серова, на притеснения жа¬
лобщиков генералом Романовским1.
Тем не менее в августе и сентябре 1865 г. Д. И. Романовский до¬
ложил военному министру о чрезвычайной успешности деятельно¬
сти мехкеме. Он сообщал, что несправедливое взимание разного рода
сборов с местного населения было ликвидировано, в том числе благо¬
даря «вновь учрежденному в Ташкенте мехкеме, которое в самое ко¬
роткое время приобрело необыкновенную популярность и которое с
помощью самого народа уничтожило весьма вредное для нас влияние
казы-каляна и других ему подобных»2. «Мехкеме в Ташкенте, бла¬
годаря Бога, вполне удалось. Жители прочих местностей являются
с просьбами об устройстве у них такого же учреждения. Говорят, что
для ознакомления с порядками в мехкеме приезжают и из Коканда.
Более и более убеждаюсь я, что фанатизм здесь дело привитое, под¬
держивавшееся величием эмира - жители сами рвутся избавиться
<от> тяжелого корыстолюбивого гнета своего духовенства»3.
Есть данные, что мехкеме функционировало в качестве органа
городского управления как минимум по июль 1867 г. под председа¬
тельством войскового старшины В. Р. Серова в составе четырех засе-
детелей от оседлого населения (сартов) и трех заседателей (биев) от
казахов. При этом старший советник (из сартов) получал жалованье
в размерю 2400 руб. в год, а трое младших - по 900 руб. Одному (стар¬
шему) бию полагалось 500 руб., другим - по 250 руб.4
Зимой 1866/67 г. в Петербурге собрались среднеазиатские руко¬
водители - оренбургский генерал-губернатор Н. А. Крыжановский и
начальник Туркестанской области Д. И. Романовский, другие хорошо
знакомые с регионом лица. Сложились благоприятные условия для
обсуждения вопроса о ближайшем будущем Русского Туркестана
С разрешения императора под председательством военного мини¬
стра состоялся ряд совещаний с участием генерал-адъютантов графа
Ф. Л. Гейдена и Н. А. Крыжановского, директора Азиатского депар¬
тамента МИД тайного советника П. Н. Стремоухова, генерал-май¬
оров Д. И. Романовского и М. Г. Черняева, графа И. И. Воронцова-
1 1867 г. апреля 2. Заявление ташкентских депутатов. Л. 248-250; [Жалобы мест¬
ных жителей на В. Р. Серова, Д. И. Романовского и др. чиновников) // Там же. Л.251 -
258.
2 1866 г. августа 1. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // НИОР РГБ.
Ф. 169. К. 36. Д. *35. Л. 7-7 об.
3 1866 г. сентября 5. Письмо Д. И. Романовского Д. А. Милютину // Там же.
Л. 9-10 об.
4 1867 г. июля 26. Рапорт иенравлящего должность военного губернатора Турке¬
станской области оренбургскому генерал-губернатору // ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 20.
Д. 214. Л. 1-1 об.
124
[лшкова, действительных статских советников директора
Апартамента общих дел МВД Н. П. Мансурова, также представляв¬
шего МВД М. Н. Галкина-Враского, председателя Степной комиссии
•I). К. Гирса. В январе 1868 г. Степная комиссия отказалась рассма-
Фивать проекты Романовского и Холодковского в связи с подготов¬
кой собственных положений об управлении Туркестаном и Степью1.
В воспоминаниях Д. А. Милютина сквозит мысль о том, что пра-
пительство рассматривало центральноазиатские владения России
клк навсегда за ней закрепленные неоспоримые части империи:
При всем разнообразии высказанных мнений в одном согласны
«•или все - в необходимости окончательного введения в крае рус-
• кой администрации, организованной на твердых началах. Затем
пссми, за исключением одного лишь генерала Крыжановского, при¬
пивалось необходимым образовать новое самостоятельное и не-
швисимое от оренбургского начальства генерал-губернаторство
п военный округ с включением в них кроме самой Туркестанской
■ власти еще некоторых сопредельных частей Оренбургского и
Лшадно-Сибирского генерал-губернаторств с образованием двух
новых областей - Семиреченской и Сырдарьинской»2. Это мнение
получило высочайшую поддержку и стало основанием для раз¬
работки проектов Положения и Штатов для нового управления.
Проекты поступили на рассмотрение Комитета министров и были
одобрены, но лишь в качестве временной меры «с предоставлением
I уркестанскому генерал-губернатору права вводить эти Положения
и штаты в той постепенности и с теми отступлениями, которые он
признает нужными»3. Безусловно, в правительстве понимали, что
регион все еще остается для империи terra incognita, сколь непоня-
| им, столь и опасным, чреватым непредсказуемыми последствиями
и с лучае реализации жесткого унификаторского административно-
и> курса. Параллельно Военным министерством было разработано
Положение о Туркестанском военном округе. 14 июля оба эти по-
южения получили высочайшее утверждение.
1 1868 г. января 18. Отношение председателя комиссии, командированной но высо-
'мпшему повелению в киргизские степи, Ф. Гирса в Главный штаб // РГВИА. Ф. 400.
им. 1.Д. 63. Л. 264-264 об.
2 Милютин Д. А. Воспоминания. 1865-1867. С. 443.
3 Там же. С. 444.
125
Положение об управлении Семиреченской
и Сырдарьинской областей 1867 г.
Временное Положение 1865 г. создало трехступенчатую систе¬
му главного управления в крае: Туркестан - Оренбург - Санкт-
Петербург, громоздкость и неоперативность которого заставила
Военное министерство возбудить вопрос о немедленном отделении
Туркестанской области от Оренбургского генерал-губернаторства, ее
территориальном расширении и образовании на ее месте особой в ад¬
министративном отношении территориальной единицы с достаточно
развитым управлением.
Обосновывая необходимость преобразований неприменимостью
некоторых оснований и правил, введенных в 1865 г., ограниченно¬
стью штатов, а также неразвитостью административных институ¬
тов, которые лишь сдерживали дальнейшее развитие гражданского
устройства в присоединенном крае, Военное министерство в марте
1867 г. убедило государя образовать Особый комитет для устрой¬
ства среднеазиатских владений как из своих представителей, так и
из членов от МИД и МВД. Этот комитет пришел к необходимости
«немедленного отделения от Оренбургского генерал-губернаторства
Туркестанской области, образования из нее, с присоединением юж¬
ной части Семипалатинской области, особого военного округа с при¬
своением ему наименования Туркестанского...»1.
11 апреля 1867 г. император утвердил мнение Особого комитета,
предложившего «Туркестанскую область и часть Семипалатинской
области, лежащую к югу от Тарбагатайского хребта, изъять из веде¬
ния Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств и
соединить их под одно особое военное и гражданское управление»2.
Тогда же Степная комиссия представила на утверждение в законо¬
дательном порядке «Проект Положения и Штатов военно-народного
управления» новым регионом.
Территорию края было предложено разделить на две области, на¬
звав одну Семиреченской (от названия района, орошаемого водами
притоков озера Балхаш), а другую - Сырдарьинской (по названию
реки, протекающей по ее территории). Вновь образуемое из этих об-
1 1867 г. июня 30. Представление Главного штаба в Комитет министров // РГИА.
Ф. 560. Он. 21. Д. 110. Л. 4 об.
2 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей // Гейнс А. К. Собрание ли¬
тературных трудов. Прил. к 2-му т. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1898. С. 3. [Ука¬
занный документ см. также: Объяснительная записка к Положению и штатам военно¬
народного управления Семиреченской и Сырдарьинской областей // РГИА. Ф. 560.
On. 21. Д. 110. Л. 7-35 о6.|.
126
истей генерал-губернаторство Степная комиссия решила назвать
I уркестанским по аналогии с одноименным военным округом, за¬
нимающим территорию края. При этом решили заменить вновь соз¬
ываемый «Туркестанский военный округ» «Туркестанским генерал-
| чпсрнаторством», отказаться от преобразования укрепления Верное
м I ород Алматинск и от строительства возле Аулие-Аты новой столи¬
цы края - Александрограда1.
Кстати, при обсуждении в Особом комитете вопроса об отделе¬
нии Туркестанской области в самостоятельное управление лишь
< шнственный ее член, оренбургский генерал-губернатор Н. А. Кры-
ишовский, высказался против, утверждая, что «осторожнее сперва
упрочить за Россией новоприобретенный край улучшением путей
< иобщений и большим обрусением Туркестанской области, а потом
\ ,ке образовать для нее особое управление». Двое членов комитета
«< >чли излишним менять границы Западно-Сибирского края, в то вре¬
мя как остальные 11 человек положили необходимым «в случае отде-
ичшя Туркестанской области соединить ее под одно управление с ча-
* | ью Семипалатинской области, лежащей к югу от Тарбагатайского
ч | >ебта»2.
Упомянутый комитет определил и принципиальные основания,
ил которых должно было строиться управление Туркестанским ге¬
нерал -губернаторством. Во-первых, «нераздельность власти военной
и административной и соединение ее в крае в одних руках...», во-
п трых, необходимость «внутреннее управление туземным населени-
< м но всем делам, не имеющим политического характера, предоста-
ц|ггь выборным из среды самого народа, применяясь к его нравам и
- юычаям»3. Эти принципы не только легли в основу административ¬
ною управления Русским Туркестаном на все время его существова¬
ния в составе империи, но и стали фундаментом для формирования и
«>< уществления региональной политики государства вообще.
Необходимость реализации первого принципа обусловливалась
пограничным положением края, его недавним завоеванием, внеш¬
неполитическими особенностями региона и необходимостью быть в
постоянной готовности к отражению внешней опасности и обеспече¬
нию безопасности внутри генерал-губернаторства. На практике этот
принцип должен был найти воплощение «в трех видах правитель-
<т пенных органов, в трех инстанциях власти: в высшей - соединив
1 1867 г. июня 30. Представление Главного штаба в Комитет министров. Л. 4 об.
2 1867 г. апреля 11. Высочайше утвержденный всеподданнейший доклад Особого
м »мнтета по устройству наших среднеазиатских областей // Там же. Л. 39,42 об.
л 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
»правления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 4,5.
127
власть и права генерал-губернатора с званием командующего вой¬
сками военного округа, в средней - вверив начальникам областей и
командование войсками, в них расположенными, и в низшей - вве¬
рив начальникам тех частей или уездов, на которые могут быть раз¬
делены области, распоряжение войсками и управление туземцами их
районов»1. Второй же принцип соответствовал имевшей место обще¬
имперской практике.
Приступая к проектированию законодательных норм для
Туркестанского края, Степная комиссия обратила внимание на то,
«что характер административных органов и все устройство управ¬
ления весьма много зависят еще и от той цели, которую имеется в
виду достигнуть нашим правительством в занятом крае. Имеется ли
в виду прочное закрепление края навсегда за Россией, органическое
его слияние с другими частями империи или только военное занятие
страны для эксплуатирования ее естественных богатств в свою поль¬
зу и для каких-либо внешних политических видов - две цели совер¬
шенно различные, могущие придать характеру самого занятия края и
организации его управления формы также различные. Так, в первом
случае пришлось бы стремиться постоянно к приближению админи¬
стративного устройства края к формам управления коренных частей
России; во втором - возможно было бы, оставаясь по наружности
владыками страны, предоставить заведывание ею властям туземным,
учредив управления, подобные бывшим прежде на Кавказе или су¬
ществующим ныне в киргизской степи оренбургского ведомства»2.
Приведенный выше фрагмент интересен не только тем, что демон¬
стрирует развернувшуюся в то время в правительственных кругах
дискуссию о судьбах новых владений империи, но и указанием на
обсуждавшиеся модели политической организации Туркестана -
условно говоря, ассимиляционную и колониальную.
Поэтому в существующих и могущих возникнуть в будущем спо¬
рах о колониальном или неколониальном характере русской власти в
Центральной Азии ученым-историкам следует, не пренебрегая прин¬
ципом историзма, опираться не на политологические определения
термина «колония», а исходить из исторической его трансформации,
определявшей (или не определявшей) суть региональной политики
империи.
Наконец, процитированное мнение членов Степной комиссии
убеждает в справедливости сформулированной прежде гипотезы о
том, что Россия в XVIII - первой половине XIX в. реализовывала в
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 4,5.
2 Там же. С. 5.
128
регионе (точнее, в субрегионе - в Казахской степи) колониальную
политику1.
Безусловной заслугой комиссии стала не только разработка важ¬
ного законопроекта, определившего на два десятилетия устройство
края, но и начало унификации регионального законодательства и,
• < ютветственно, административного устройства всех российских вла-
н‘иий в Центральной Азии. Ибо ее члены были убеждены в том, что
именно отсутствие одной определенной цели и характера админи-
« | рации и повело к разнообразию учреждений и порядков управле¬
ния, существующих до сих пор в степях оренбургского и сибирского
ш'домств, которое терпимо более быть не может»2.
Непосредственное знакомство с местными реалиями «привело
комиссию к убеждению, что страны эти [российские территории в
I Антральной Азии. - Д. В.] уже так связаны с соседними частями
России многочисленными интересами торговли и промышленно-
• гм, так уже силою самих вещей втягиваются в круг русской жизни
к Азии, что комиссия, не колеблясь, берет смелость высказать, что
| < >л ько прочное у крепчайшее прикование земель этих навсегда к России
и постепенное органическое их слияние с нею может быть единствен¬
ном целью нашей администрации в среднеазиатских владениях»3.
Вполне однозначное признание насущной необходимости пре¬
кращения региона в неотъемлемую часть империи было признано и
поддержано правительством, принявшим подготовленный Степной
комиссией проект Положения, который начал административную
ассимиляцию генерал-губернаторства с приближения положения
высших региональных органов управления (краевых и областных) к
положению таковых в коренных частях России.
Что касается местных (первичных) органов управления, то в ос-
I и ту закона легло намерение избежать напрасной ломки жизненного
v клада и навязывания чуждых порядков, установив общественное
о-тройство сообразно с нравами и обычаями коренного населения.
< >диако при этом следовало неукоснительно стремиться к устране¬
нию вредных для российских интересов порядков.
Словом, утвержденный императором проект Положения об
\ правлении Семиреченской и Сырдарьинской областей базировался
ч.| с ледующих началах: «1) нераздельность власти военной и адми¬
нистративной как основание устройства высших местных правитель-
« I пенных органов; 2) необходимость приблизить устройство этих * 51 Васильев Л. В. Россия и Казахская степь. С. 110, 149, 435, 440, 461 и др.
- 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
правления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 5.
5 Там же. С. 5-6.
129
органов, по возможности, к администрации в других частях России;
3) выборное начало как основание устройства низших, собственно
народно-общественных, органов власти; 4) отстранение в этих народ¬
ных учреждениях порядков, вредных интересам России; 5) образо¬
вание и развитие административных органов, сообразно местной по¬
требности, с точным определением пределов их власти; 6) отделение
от администрации суда в возможной, по местным обстоятельствам,
степени»1.
11 июля 1867 г. был подписан именной указ об учреждении Тур¬
кестанского генерал-губернаторства в составе двух областей (Семи-
реченской и Сырдарьинской)2.
Для местного управления военными силами на территории гене¬
рал-губернаторства создавался Туркестанский военный округ. По
именному указу от 13 июля 1867 г. «Об учреждении Туркестанского
военного округа» его организация основывалась на единых для всех
округов принципах, установленных Общим Положением о военно¬
окружных управлениях от 6 августа 1865 г.
Однако для Туркестана были введены особые дополнения.
Главным начальником округа становился генерал-губернатор, непо¬
средственное руководство военными силами и учреждениями возла¬
галось на военных губернаторов, командующих войсками в той или
иной области3. Значительное расширение прав главного начальника
края по сравнению с 1865 г. обнаруживается в военно-судной и фи¬
нансовых сферах4.
В отличие от общего положения военные губернаторы областей
подчинялись командующему войсками округа (генерал-губернато¬
ру) и становились одновременно начальниками военного и военно¬
народного управления во вверенных им областях. Происходило не
только расширение сферы ответственности военного начальства в
Туркестане, но и регламентация всей системы управления в окру¬
ге исходя из особенностей его географического и стратегического
положения.
Другой составной частью узаконений 1867 г. о Туркестанском ге¬
нерал-губернаторстве является разработанное Степной комиссией
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиречснской и Сырдарьинской областей. С. 7.
2 1867 г. июля 11. Именной указ об учреждении Туркестанского генерал-губерна¬
торства в составе двух областей Семиречснской и Сырдарьинской // НСЗРИ-Н. Т. 42:
1867. Отд. 1-е. №44831. СПб., 1871. С. 1150-1151.
3 1867 г. июля 13. Именной указ об учреждении Туркестанского военною окру¬
га // Там же. № 44844. С. 1159.
4 Там же. С. 1161.
130
ii введенное в действие в качестве временной меры Положение об
правлении Семиреченской и Сырдарьинской областей1, которое ре-
| пментировало военно-народное управление краем.
Главное начальство по военно-народному управлению в Турке-
• кто вверялось генерал-губернатору, являвшемуся одновременно и
11 «мандующим войсками округа (§ 2)2. Он назначался непосредствен-
|и > но высочайшему усмотрению (§ 3) и получал особые полномочия
| ш ведения дипломатических сношений с пограничными владения¬
ми (§ 5).
По военно-народному управлению генерал-губернатор (главный
начальник края) подчинялся военному министру (§ 6). Его аппарат
• «и гоял из канцелярии и чиновников для поручений, в том числе
и*» дипломатической, финансовой и горной частям (§ 7). По штатам
1S67 г. ему выделялась значительная сумма на экстраординарные и
11 >\тие сверхштатные расходы.
11а канцелярию кроме обычных для внутренних губерний обязан-
| и к гей возлагалось общее заведование всеми управлениями отдель¬
ных ведомств в крае (за исключением медицинской и горной частей).
11* обходимо особо отметить, что более широкие возможности предо-
- и шлялись генерал-губернатору и по управлению финансами края в
ц« дом (§ 364,366-367).
Таким образом, уже в 1867 г. законодательно закреплялись экс-
Флординарные права и полномочия туркестанских генерал-губер-
ii.nopoB, получившие свое дальнейшее развитие в последующие
и мы. В 1867 г. генерал-губернатор приобрел значительную свободу
п формировании штатов, расходовании ассигнованных сумм и даже
право законодательной инициативы и самостоятельного изменения
и конов на подведомственной территории. В его руки переходило ру-
|«шодство деятельностью специальных управлений, подчиненных во
11утренней России отдельным министерствам.
Степная комиссия обсуждала вопрос о возможности учреждения
11 >i I генерал-губернаторе особого органа наподобие советов главных
1 1867 г. июля 11. Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырда-
i •(.миской областей // Материалы по истории политического строя Казахстана (со вре-
н 'нм присоединения Казахстана к России до Великой Октябрьской социалистической
и полюцип). Т. 1 / сост. М. Г. Масевич. Алма-Ата: Изд-во Акад. наук Каз. ССР, 1960.
• 282 316.11ссмотря на то что документ опубликован под названием «Проект Поло-
• < пня...*, утвержденный императором, он автоматически превращался в действующий
• ikon. Поэтому здесь и далее, во избежание путаницы с нереализованными проектами,
• и ксте практически везде употребляется наименование «Положение об управлении
• « чирсченской и Сырдарьинской областей*.
2 Здесь и далее статьи указаны по: 1867 г. июля 11. Проект Положения об управле¬
нии С емиреченской и Сырдарьинской областей.
131
управлений Западной и Восточной Сибири. Однако в окончательном
варианте Положения эта идея реализована не была, ибо было при¬
знано, что «устройство подобного органа... не соответствует требова¬
ниям правильного управления»1.
Что касается управления в территориальных единицах, соста¬
вивших новое генерал-губернаторство, то здесь имели место чрез¬
вычайная несогласованность и административный дисбаланс.
Туркестанская область, составившая основу новой Сырдарьинской,
управлялась по Временному Положению 6 августа 1865 г. Особое
положение регламентировало администрацию Алатауского округа
Семипалатинской области, в Копальском и Сергиопольском округах
которой действовали, с некоторыми добавлениями, еще Сибирские
учреждения 1822 г. Комиссия признала принципиально невозмож¬
ным взять за основу нового устройства туркестанских территорий
одну из этих трех систем.
Эффективность управления Туркестанской области резко снижа¬
лась из-за значительной (2000 верст) удаленности центра региональ¬
ной администрации (Оренбурга) от Ташкента и катастрофической
незначительности штата собственно туркестанской администрации.
Деление в административном отношении области на центр и два
фланга, обусловленное удобством ведения военных действий, с даль¬
нейшим расширением российских владений в регионе лишь усили¬
ло административную сумятицу. Возникшие на вновь завоеванных
землях районы вокруг Ташкента, Ходжента, Ура-Тюбе и Джизака
превратились в обособленные административно-территориальные
единицы. Опыт показал бесполезность в мирное время учрежденных
в 1865 г. должностей начальников флангов, которые превратились в
передаточную инстанцию между военным губернатором области и
управляющими туземным населением. Не имея достаточного аппа¬
рата, начальники флангов не могли обеспечить полноценное управ¬
ление громадными частями области.
Еще более сумбурной была ситуация с управляющими туземным
населением. Временным Положением 1865 г. были определены три
такие должности (по одной на флангах и в центре), а уже через два
года их число возросло до восьми. Одновременно некоторые города
были изъяты из ведения управляющих населением и переданы под
контроль комендантов. При этом сложилась противоречивая, даже
пародоксальная, ситуация: «...в лице управляющего туземным насе¬
лением сосредоточены: администрация, полиция, взыскание податей
1 1867 г. Объяснительная записка к Положению и штатам военно-народного
управления Семиреченской и Сырдарьинской областей. С. 8.
132
111 боров, разбор претензий и даже суд. Для исполнения этих сложных
• «оязанностей ему в помощь не придано никаких средств, кроме пере-
|ц >дчика и писарей; даже ему не дано положительной инструкции»1.
К числу административно-организационных проблем составите-
in Положения 1867 г. отнесли и некоторые эксперименты в сфере
\ правления, предпринятые туркестанской областной администра¬
цией. «В последнее время в Ташкенте образовано было распоряже¬
нием местного начальства мехкеме, городское управление, нечто
и|юде распорядительного, хозяйственного и судебного учреждения.
Учреждение это, не утвержденное еще законом, введено только в
пиле опыта. Управляющий Ташкентским районом [управляющий
| \ земным населением центра области. - Д. В.] есть вместе и иредсе-
м гель этого мехкеме». В городах, управление в которых было пере-
мно в руки комендантов, произошло столкновение их компетенции с
| <>мпетенциями управляющих туземным населением, ибо населению
них городов невозможно было избежать контактов с жителями близ-
н-жащей округи2.
Изучение ситуации на месте убедило Степную комиссию в том,
но в Туркестанской области «ни один орган власти не поставлен в
«иответственность с требованиями развившейся местной потреб¬
ности <...> настало уже время для безотлагательного введения пра-
пильной администрации в этой, хотя и недавно завоеванной стране»:
И первое время завоевания страны, когда при установлении всякого
I и »да должностей мы учреждали только наблюдающие власти, остав-
I I я затем всю внутреннюю жизнь туземцев по-прежнему и большую
меть прежних кокандских государственных порядков - учрежде¬
ние* такой администрации, какая определена Положением 1865 года,
"ьггь может и соответствовала тогдашним обстоятельствам. Теперь
| к 1867 г. - Д. £.], когда пространство и население Туркестанской об¬
мети столь значительно увеличилось от новых завоеваний, а наше
| . шяние и наши порядки начали проникать более и более вглубь на¬
родной жизни, такое устройство администрации решительно не мо-
* гт быть терпимо; оно вредит нашему авторитету и роняет нашу
н 1зсть»3.
Сравнивая существовавшие в регионе административные систе¬
мы, члены Степной комиссии отдавали предпочтение организации
правления в Семипалатинской области «по более давней принад-
м'жности... к России». Кроме военного губернатора в области были
1 Там же. С. 11.
2 Там же. С. 11.
3 Там же. С. 11,12.
133
учреждены центральные органы - областное правление и канце¬
лярия губернатора. Она имела относительно правильное деление
на округа с окружными управлениями и приказами, введенное еще
Сибирскими учреждениями 1822 г. К недостаткам семипалатин¬
ского управления члены комиссии отнесли раздвоение управления
коренным и казачьим населением, сосредоточенного в областном
правлении и казачьем войсковом правлении соответственно. И это
обстоятельство затрудняло деятельность окружных и центральных
органов управления, вело к столкновениям интересов разных соци¬
альных групп. Единства не было и на уровне окружного управления.
В Сергиопольском и Копальском округах кроме военно-окружного
начальника действовали осуществлявшие распорядительную, поли¬
цейскую и судебную власть коллегиальные окружные приказы во гла¬
ве с окружными начальниками в качестве председателей и старшими
султанами в ранге его товарищей (заместителей). В Алатауском же
округе ни приказа, ни общего на весь округ старшего султана не было.
Все управление концентрировалось в руках начальника округа, со¬
стоявшего при нем депутата от казахов и канцелярии.
В Положении 1867 г. была впервые сделана попытка организации
эффективного административно-территориального деления края.
Создававшееся генерал-губернаторство получило деление на обла¬
сти, управление каждой из них состояло из общего, или областного, и
частного по городам, селениям, волостям и аулам (§ 14).
Общее областное управление состояло из военного губернатора и
областного правления (§ 15). По особому положению края военные
губернаторы соединяли в себе военное и военно-народное управле¬
ние во вверенных им областях (§ 16). Они назначались и увольнялись
именными высочайшими указами по представлению военного мини¬
стра. В отношении военно-народного управления военные губерна¬
торы обладали правами и обязанностями губернаторов по Общим
губернским учреждениям в империи с дополнениями, внесенными в
Положение (§ 19). Генерал-губернатор поручал военным губернато¬
рам «ближайшее ведение пограничных дел» (§21). Военный губерна¬
тор назначал и увольнял чинов уездного управления, кроме уездного
начальника (§ 68), утверждал в должности и увольнял волостных
управителей (§ 97-98), утверждал аксакалов (§ 118) и порядок их
выборов (§ 119), а также число кварталов в городах и крупных селе¬
ниях (§ 123).
С вот! функции по военно-народному управлению губернатор
осуществлял через областное правление (§ 23), которое кроме свой¬
ственных ему функций, по аналогии с внутренними губерниями,
исполняло обязанности канцелярии военного губернатора (§ 31).
134
Кроме того, при военном губернаторе состояли четыре чиновника
I I я особых поручений.
Обратим внимание на организацию деятельности областных
правлений по Положению 1867 г. Во главе них стояли председате-
м1. являвшиеся одновременно помощниками военных губернаторов
(;; 25). Они назначались высочайшим повелением по представлению
и м нного министра (§ 26) и исполняли обязанности губернаторов в
• ivлае отсутствия последних (§ 27). Общее присутствие областного
правления состояло из председателя, трех начальников отделений
(распорядительного, хозяйственного и судного) и особо приглашен¬
ных лиц (§ 32, 28, 33). По делам хозяйственным, финансовым, судеб¬
ным и обсуждению законов областное правление составляло колле-
11ильное учреждение, что вполне соответствовало общеимперскому
положению. В прочих случаях оно действовало как канцелярия воен¬
ного губернатора (§ 31). Таким образом, областное правление в зна-
||| гельной мере сохраняло основные черты ординарного губернского
правления в сочетании с казенной и судебной палатами.
В распорядительном отделении рассматривались следующие
нvia: 1) административное деление и устройство области; 2) кон-
• роль над деятельностью чиновничьего аппарата как русского, так и
м< ч гного; 3) надзор за выборами коренных жителей на разные долж¬
ности; 4) содействие распространению православия в среде местных
| и гелей; 5) развитие народного просвещения, здравоохранения, пе-
I нгелснческого дела и т. д.
В сферу ответственности хозяйственного отделения входили:
I) изучение территории области и ее природных ресурсов; 2) распре-
м-лснис земель между жителями; 3) взимание с местного населения
и. 1датей и сборов; 4) все дела, касающиеся развития народного хозяй-
• I ва, распространения промыслов и пр.
Судебное отделение занималось подготовкой и слушанием граж-
мнеких и уголовных дел, которые подлежали решению областного
правления как судебной палаты; совершением и освидетельствовани-
• м явочных и крепостных актов (§ 36).
Все дела, проходившие через областное правление, как коллеги-
1 luioro обсуждения, так и канцелярские приводились в исполнение
•югнным губернатором (§ 38-39). Положение 1867 г. фактически
.( ганавливало полный контроль за деятельностью правления со
• троны губернатора, который получал право изменять даже кол-
к-шальные решения правления (за исключением судебных дел) по
• моему усмотрению, правда, с обязательным уведомлением генерал -
| \ бернатора (§ 38).
В соответствии с Временным Положением об управлении Тур-
мгтанской областью 1865 г., она разделялась на три отдела, кото¬
135
рыми управляли их начальники1. Новое Положение 1867 г. заме¬
няло отделы более привычными для внутренней империи уездами.
Управление по военно-народным (как и военным) делам в уезде
сосредоточивалось в лице уездного начальника (§ 42), который по
представлению генерал-губернатора назначался высочайшим прика¬
зом (§ 67). Прочие чины уездного управления назначались и уволь¬
нялись военным губернатором. Уездный начальник осуществлял
административную и полицейскую власть на подведомственной
территории (§ 45). На него возлагались следующие обязанности:
1) исполнение законов, постановлений и распоряжений высшего на¬
чальства; 2) безопасность и порядок в уезде; 3) контроль над исправ¬
ным поступлением земских и других податей и сборов, исполнением
земских и других повинностей по всему уезду; 4) поддержание в ис¬
правном состоянии дорог, почтовых станций, мостов и переправ, рас¬
пространение и благоустройство школ и т. п. (§ 46-53). При уездных
начальниках состояли помощники и канцелярии (§ 68).
По делам полицейского управления уездный начальник пользо¬
вался правом уездного исправника (§ 60). В распоряжение уездных
начальников попадали полицейские власти и хозяйственное управ¬
ление в городах (§ 63-65).
По штатам 1867 г. при уездных начальниках состояли старший по¬
мощник, младший помощник из туземцев, обер-офицер по военной
части, два письмоводителя и два переводчика (всего 8 чинов).
Что касается организации городского управления в областных
центрах, то и здесь Проект 1867 г. пошел дальше своего предшествен¬
ника. Особое, не зависимое от уездного городское начальство учреж¬
далось в Ташкенте (§71). Его составляли городской начальник, его
помощник и канцелярия (§ 72). Ташкентский градоначальник в от¬
ношении подведомственного ему городского населения, туземного
и русского, пользовался правами и исполнял обязанности уездного
начальника по военно-народному управлению. Ему же подчинялись
и расположенные в городе войска (§ 73), городские туземные поли¬
цейские власти и стража (§ 76).
В особом управлении находился и г. Верный. Для заведования по¬
лицейской частью в нем учреждалась должность городничего (§ 78).
Как уездный начальник (§ 62), городской начальник Ташкента (§ 75),
так и городничий Верного для усиления полицейского надзора за жи¬
телями имел право требовать от воинских команд необходимое число
чинов в свое распоряжение (§ 79). Как и в Ташкенте, верненскому
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской областью.
С. 879.
136
Тао.шца 2.1
W
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ. 1867
с ИМПЕРАТОР_~]^>
ВОЕННЫЙ МИНИСТР |
городничему подчинялись расположенные в городе войска (§ 42,
примеч.).
Положение 1867 г. стало новым шагом и в деле упорядочения
управления местным населением. Оно делило все коренное населе¬
ние края по этносоциальному признаку на сартов и киргизов (каза¬
хов) с определенными различиями в системе местного управления.
В нем особо рассматривалось местное управление у казахов корен¬
ных областей.
Кочевое население в каждом уезде делилось на волости, волости -
на аулы (§ 80). Размеры волостей и аулов определялись военным
губернатором (§ 81). Переход семейств (кибиток) из одной волости
в другую дозволялся лишь с разрешения вышестоящего начальства
(§ 83). Волости управлялись волостными управителями, аулы -
аульными старшинами (§ 84).
Волостные и аульные избирались населением сроком на 3 года на
аульных сходах и волостных съездах (§ 85, 96, 89). На эти должно¬
сти мог претендовать всякий, кто «пользуется уважением и доверием
народа, не опорочен по суду, не находится под следствием и имеет
от роду не менее 25 лет» (§ 88). Выборы должностных лиц туземной
администрации были двухступенчатыми и происходили следующим
образом: в каждом ауле хозяева 10 кибиток представляли одного вы¬
борного, а сходы волостных избирали аульных старшин и их канди¬
датов (заместителей). Для избрания волостного и его кандидата в
каждой волости выдвигался один выборный от хозяев 50 кибиток.
Съезды этих выборных избирали волостного (§ 91, 94). Вся избира¬
тельная кампания проводилась под наблюдением властей (§ 92, 94),
утверждение волостных осуществлялось военным губернатором, а
аульных - уездным начальником (§ 97). Вышестоящие же началь¬
ники имели право в определенных случаях отстранять волостных и
аульных от исполнения обязанностей (§ 98, 99). Волостные съезды
выборных определяли своими приговорами содержание волостному
управителю и аульным старшинам (§ 100-101, 115). Волостные и
аульные, подобно земским должностным лицам внутренней России,
при исполнении своих обязанностей должны были носить особые
бронзовые знаки. Для удостоверения документов им были положены
печати (§ 104).
Волостные сосредоточивали в своих руках полицейскую и распо¬
рядительную власть в волости (§ 108) и непосредственно подчиня¬
лись уездному начальнику (§ 110), а аульные - волостным (§ 113).
Обязанности волостных управителей заключались в сохранении
общественного порядка, приведении в исполнение судебных реше¬
ний и постановлений народных судов, в наложении административ¬
ных взысканий за незначительные проступки (§ 109,111,112).
138
В местах жительства оседлого населения Сырдарышской области
местная полицейская и распорядительная власть находилась в руках
Iмакала, должность которого учреждалась в каждом значительном
• глении (§ 116). Процедура выборов устанавливалась в том же виде,
по и у кочевого населения (§ 118-122, 126). Аксакалы выбирались
и в городских кварталах по процедуре, существующей для селений
(§ 123-124). Аксакал селения или квартала в городе в полицейском
• * | ношении пользовался властью волостного управителя кочевого на-
• iпения (§ 126).
В 1867 г. была установлена система поощрений для туземных
юлжностных лиц. Особо отличившиеся представители местного на-
• гдения могли награждаться званием почетного гражданина, медаля¬
ми, почетными халатами, денежными премиями из экстраординар¬
ных сумм, находящихся в распоряжении главного начальника края и
начальников областей (§ 127). Таким образом, туркестанская наград¬
ная система приняла вид, наиболее соответствующий традиционным
mi гтным взглядам, что делало ее более эффективной и привлекатель¬
ной для новых российских подданных.
Одним из важнейших факторов, определяющих развитие госу-
мрственности, является состояние правоохранительных органов.
11е удивительно, что сразу после присоединения края к России но¬
на я администрация уделила внимание организации судебной части в
Гуркестанском крае.
При работе над Положением 1867 г. был сделан вывод о невоз¬
можности подчинения коренного населения русскому судопроизвод-
• I ну. Дело в том, что суд среднеазиатских кочевников основывался
на адате, а суд оседлого населения руководствовался в разрешении
v-л шариатом. Самое же судопроизводство находилось в жесткой
< нязке с религиозными догмами, которые ревностно оберегались
мусульманами.
Ведению русского суда по Положению 1867 г. подлежали: дела
русских между собой и с местным населением, а также между корен¬
ными жителями разных народностей; преступления государствен¬
ные, разбой, грабеж, убийство, хищение имущества; все дела по пре-
< |уплениям против органов управления и все дела жителей края, не
имеющих народного суда.
Судебная власть в крае принадлежала уездным судьям, времен¬
ным военно-судным комиссиям, областным правлениям на правах
Падаты уголовного и гражданского суда и съезда мировых судей, а
I пкже Правительствующему Сенату (§ 135).
Уголовные дела, наказания по которым не были связаны с поте¬
рт или ограничением прав состояния, и гражданские иски на сум¬
му не свыше 2000 руб. были подведомственны уездным судьям, ру¬
139
ководствовавшимся при разборе дел Судебными уставами 1864 г.
Областные правления являлись второй инстанцией мирового суда и
первой по гражданским делам свыше 2000 руб., а также разбирали
дела по должностным преступлениям. Суду временных военно-суд¬
ных комиссий подлежали дела, изъятые из ведения уездных судей.
Учреждение уездных судей с правами мировых следует рассма¬
тривать как стремление превратить их в соединительное звено между
двумя народами. Оно основывалось на том, что судопроизводство у
русских мировых судей имело много общего с судом биев и казиев,
что выражалось в гласности и публичности процесса, а также в стрем¬
лении примирения тяжущихся сторон.
Положение 1867 г. не учредило особого места для рассмотрения
уголовных дел, изъятых из подсудности уездных судей и народного
суда, в связи с тем что численность русского населения в крае в то
время была весьма незначительной. Кроме того, ожидалось, что ко¬
личество преступлений, подлежащих русскому суду, будет незначи¬
тельным. Поэтому уголовные дела, влекущие за собой ограничение
прав состояния, были отнесены к подсудности временных военно¬
судных комиссий (§ 158). За областным правлением на правах миро¬
вого съезда остались дела по должностным преступлениям, граждан¬
ские иски свыше 200 руб. и разрешение апелляционных, частных и
кассационных жалоб на уездных судей (§ 147).
Судебная часть, получив временное устройство в Положении
1867 г., вошла в состав областного правления - административного
учреждения, состоявшего даже в ведомстве не Министерства юсти¬
ции, а в военном. При областном правлении не была учреждена и
должность губернского прокурора, права которого были присвоены
военным губернаторам. Это ненормальное состояние судебной ча¬
сти в руках лиц некомпетентных, плохо знакомых с теоретической
и практической сторонами судебного дела, само по себе требова¬
ло сильного и постоянного надзора какой-либо высшей инстанции.
Такой инстанцией стал генерал-губернатор, действовавший хотя и
самостоятельно, но по докладам своей канцелярии.
Важной частью туркестанской правоохранительной системы яв¬
лялось «туземное» судопроизводство. Сразу по завоевании края рус¬
ская администрация не решилась на кардинальные преобразования
«народного суда», справедливо полагая, что это может вызвать волну
активного противодействия местного населения. Поэтому указ об об¬
разовании Туркестанской области 1865 г. сохранял специальные на¬
родные суды для разбора дел, в которых нс были замешаны русские1.
1 1865 г. августа 6. Временное Положение об управлении Туркестанской областью.
С. 880.
140
. и*ла кочевников (киргизов и казахов) подлежали разбирательству
• удом биев, который собирался на заседания по распоряжению
оправляющего туземным населением. Суд биев выносил приговоры
исходя из обычного права (шариата и адата). Народный суд суще-
• гвовал и для оседлого населения. Но его приговоры по уголовным
и лам подлежали утверждению военного губернатора, «который име-
« I право ограничивать решения в тех случаях, когда они несообразны
• понятиями о человеколюбии»1. Надзор за работой народных судов
находился в ведении управляющих туземным населением.
Традиционное судопроизводство более детально было рассмотре¬
но в Положении 1867 г. Суд биев объявлялся гласным и публичным
($ 206). Для решения уголовных дел и всякого рода тяжб и исков
между кочевниками в каждой волости выбирались от 4 до 8 биев,
утверждавшихся военным губернатором (§ 181-185). Им не полага¬
юсь жалованье, но они имели право получать особый штраф с осуж-
1ГННОГО (бийлык), установленный народными обычаями (§ 186). Для
подтверждения своей власти бии получали бронзовые знаки и печати
итановленного образца (§ 187,188).
Для решения дел, выходящих за пределы компетенции суда биев,
назначались периодические съезды всех биев волости (§ 193-197).
Ма неокончательные решения волостных съездов приносились от¬
зывы уездному начальнику, который для их рассмотрения созывал
чрезвычайные уездные съезды (§ 198-200). Производство дел на
полостных и чрезвычайных съездах определялось обычным правом.
Постановления чрезвычайных съездов объявлялись окончательны¬
ми (§201).
Народный суд у оседлого населения Сырдарьинской области раз-
йнрал дела выборными судьями - казнями (§ 214). Суд казиев про¬
изводился на основании традиции (шариата) и в соответствии с пра-
иилами, предусмотренными для суда биев (§ 215-235). Общество по
• поему приговору могло назначить им содержание или предоставить
право по окончании дела получать, по желанию тяжущихся, возна-
| раждение (§ 220). В созывавшихся военными губернаторами съездах
участвовали все казни, входящие в состав определенного военным гу¬
бернатором судебного района (§ 227-228, 230, 229). Постановления
на съезде принимались большинством голосов (§ 237), его решения
< изъявлялись окончательными (§ 232).
Положение 1867 г. заложило основы земских учреждений в
Туркестанском генерал-губернаторстве. В городах и селениях края,
населенных коренными жителями, учреждались хозяйственные об¬
1 Там же. С. 881.
141
щественные управления, целью которых было ведение хозяйствен¬
ных и общественных дел, а также взимание с населения казенных
сборов. Эти органы составлялись из выборных членов, которые по¬
лучали процентное вознаграждение от поступавших в казну сумм.
К обязанностям хозяйственных общественных управлений были
отнесены раскладка и взимание государственных податей и земских
сборов, а также заведование общественным хозяйством городов и се¬
лений (§ 245-254).
Что касается государственных податей, то для казахов и киргизов
был установлен кибиточный сбор в размере 2 руб. 75 коп. с кибитки
(§ 255). Раскладку сбора внутри волости волостные съезды выбор¬
ных производили по благосостоянию аулов либо по числу кибиток
в аулах при одинаковом уровне их благосостояния (§ 266). Аульные
сходы, в свою очередь, распределяли сумму между кибитковладель-
цами опять же по их благосостоянию. При этом они имели право «ос¬
вобождать бедных от участия во взносе кибиточного сбора с расклад¬
кой причитающейся с них суммы на общество» (§ 269). Волостным
управителям и аульным старшинам вмешиваться с процесс расклад¬
ки запрещалось (§ 271). Непосредственное взимание сбора возлага¬
лось на аульных старшин (§ 274). Сроки взыскания кибиточного сбо¬
ра устанавливались главным начальником края по представлению
военных губернаторов (§ 276).
Закон сохранял существовавшие сборы с сельскохозяйственных
продуктов для оседлого населения - херадж и танапный сбор. Херадж
составлял У10 часть урожая. А установление размера танапного сбора
возлагалось на генерал-губернатора. Взимание этих сборов должен
был первоначально осуществлять традиционный сборщик податей
серкер, а затем эта обязанность должна была перейти к упомянутым
выше хозяйственным общественным управлениям (§ 279-283). При
этом они должны были руководствоваться установившимся обычаем
(§ 289).
Для торговцев Сырдарьинской области (за исключением Каза-
линского и Перовского уездов) сохранялся торговый сбор (закят)
в прежнем виде, то есть в размере 2,5 % в год с торгового капитала.
При этом мелкие торговцы от закята были освобождены. Торговый
сбор подлежал внесению в хозяйственное общественное управле¬
ние по месту постоянного жительства плательщика (§ 296-302).
Мусульманские торговцы казалинского и перовского городских
обществ подлежали уплате сборов по Торговому уставу без предо¬
ставления им льгот, установленных для русских купцов (§ 310).
Иностранные азиатские торговцы должны были уплачивать те же на¬
логи, что и российские подданные, в тех местностях, где они ведут
торг(§ 313).
142
К земским повинностям были отнесены содержание лиц местного
правления, ремонт мостов, гатей, спусков и подъемов на почтовых
Фактах. На оседлое население, кроме того, возлагались «постепен¬
ное устройство тюрем и поддержание их, постройка и поддержание
маний для хозяйственных общественных управлений». Подводная
повинность (поставка лошадей и верблюдов), сохранявшаяся на слу-
•i;iii военных действий, в мирное время заменялась вольным наймом
(§ 330-333). Весовой, базарный, сборы с соли и угля, равно как и дру-
| не сборы в доход казны, отменялись (§ 353).
Порядок раскладки и взимания средств на содержание волост¬
ных управителей и аульных старшин устанавливался в том же по¬
рядке, как и для раскладки и взимания кибиточного сбора (§ 334).
I ’лскладку и взимание земских сборов в оседлых обществах осущест-
п 1яли съезды выборных и хозяйственные общественные управления
(§ 339-348). В любом случае раскладку сборов для общественных
п \ жд следовало производить по общественным приговорам с утверж-
м иия военного губернатора (§ 355).
Для организации финансовой части в генерал-губернаторстве на
\ | ювне уездов учреждались уездные кассы (с правами уездных казна-
n iicTB), а в Верном и Ташкенте - областные казначейства (без уезд¬
ных касс) (§ 356-358).
Акцизная, контрольная и постовая части в Туркестане еще нахо-
шлись в стадии становления. Да и гражданская медицинская часть
• •ыла организована лишь на уездном уровне (уездный врач и пови-
• ильная бабка). Надзор за врачебной деятельностью на областном
\ ровне осуществлял дивизионный доктор, а на краевом - военно-
«жружной медицинский инспектор, относившиеся к военному ведом-
. ту (§381-387).
Итак, утвержденное 14 июня 1867 г. Положение об управлении
< гмиреченской и Сырдарьинской областей вводилось в качестве вре¬
менной меры на три года. Новый туркестанский закон был основан
|i.i следующих принципах: 1) нераздельность власти военной и адми¬
нистративной; 2) приближение органов управления в Туркестане к
- иответствующим в прочих частях государства; 3) предоставление
местного управления по всем делам, не имеющим политического ха¬
рактера, выборным лицам из среды коренного населения; 4) сохране¬
ние обычного права в рамках местного законодательства в той сфере
правоотношений, которая не могла быть еще определена русским за¬
коном, и нр.* 1
1 См.: Кауфман К. П. Проект всеподданнейшего отчета гсне|>ал-адъютанта
I II. фон-Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Турке-
i.uicKoro генерал-губернаторства. СПб.: Воен.-учен. ком. Гл. штаба, 1885. С. 43.
143
Таблица 2.2
УПРАВЛЕНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВЕДОМСТВ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ. 1867
РОЕННЫЙ МИНИСТР ]
Ставя ближайшей задачей русской власти сохранение порядка и
• •< гавляя за ней во всех других частях управления роль наблюдателя,
икон определял переходное положение власти от роли наблюдатель¬
ной, последовавшей за завоеванием, к роли организующей, перспек-
| миной целью которой было введение Средней Азии в общеграждан-
« кую жизнь Российской империи.
В соответствии с Положением 1867 г. русское управление в
Туркестане состояло из следующих частей:
1) главное управление во главе с генерал-губернатором, при ко¬
нцом находились канцелярия и несколько чиновников особых
поручений;
2) управление в областях, включавшее военного губернатора и
областное правление (из трех отделений: распорядительного, хозяй-
« I венного и судного), областное казначейство и областные почтовые
конторы;
3) уездное управление: уездный начальник, два его помощника
(один из туземцев), канцелярия, уездный судья, касса, врач, пови-
плльная бабка и почтовое отделение;
4) городское в Ташкенте - из начальника города, его помощника,
канцелярии, врача и повивальной бабки; в Верном - из городничего.
Местное управление, призванное действовать по народным обы-
'|.1ям и законам лишь под общим наблюдением русской власти, осно-
пывалось на выборном начале. Произошла отмена института управ-
пнощих туземным населением. Его функции были поделены между
\ годными начальниками и волостными управителями.
В Положении было последовательно проведено разграничение
местного управления по принципу оседлости. Это разграничение
коснулось и местной полиции, и общественного устройства, и по-
i.iгной, и судебной системы. Признавалось совершенное отсутствие
и кочевом обществе земско-хозяйственных нужд, и вследствие этого
п кочевых волостях не планировалось никаких хозяйственных уч¬
реждений. А для оседлого населения из-за более сложных податных
• обязанностей и в связи с необходимостью организации обществен-
пых повинностей создавались хозяйственные управления по всем
.1 ксакальствам в составе от 3 до 5 выборных лиц от каждого общества.
Было ли оправданно столь заметное разграничение в право-
пом положении кочевого и оседлого населения Туркестана? На
нот вопрос через некоторое время ответил сам генерал-губернатор
К. П. Кауфман: «Принцип резкого разобщения системы народного
\ правления, основанного на одном шатком и не везде соответству¬
ющем бытовому строю этнографическом основании, скоро оказался
145
неприменимым и ошибочным в крае с населением столь смешанным
и часто неопределимым по этнографическим признакам»1.
Сравнивая Положение 1867 г. с Временным Положением 1865 г.,
следует при всех недостатках первого отметить, что в нем устанавли¬
валась более глубокая регламентация военно-народного управления
и местной власти. Определялась структура и функции управлений
разного уровня. Особое внимание уделялось коренному населе¬
нию, его правам, обязанностям, судебной, хозяйственной и налого¬
вой системам, определению особых прав и преимуществ службы в
Туркестанском генерал-губернаторстве.
О том, каким образом планировалось обеспечить введение в дей¬
ствие проекта Положения об управлении в Семиреченской и Сыр-
дарьинской областях, сообщает туркестанский генерал-губернатор
К. П. Кауфман в своем предложении военному губернатору Семи¬
реченской области Г. А. Колпаковскому2.
Напоминая, что указанный проект будет действовать до законо¬
дательного утверждения разработанных в Ташкенте предложений,
главный начальник края настаивал на необходимости первоочеред¬
ного учета интересов правительства в промежутке времени от начала
реализации проекта 1867 г. и «до окончательного устройства края на
новых основаниях». А потому, обращаясь к весьма чувствительно¬
му вопросу, требовал от семиреченского военного губернатора «те¬
перь же остановить в области все следственные, исковые, тяжебные,
судные и уголовные дела, находящиеся в производстве в приказах и
Алатавском окружном правлении, впредь до открытия действия суда
биев, уездных судей и областного правления как судебной палаты»3.
Главного начальника края смущало, что «особое направление боль¬
шей части чиновников, служащих в приказах», при завершении ими
следственных или судебных дел под эгидой новой администрации
вполне может подорвать доверие народа к последней4. Иными слова¬
ми, К. П. Кауфман отнюдь не был уверен в профессионализме и граж¬
данских качествах сотрудников, доставшихся ему от предшественни¬
1 Кауфман К. П. Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта К. II. фон-
Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского ге¬
нерал-губернаторства. С. 46.
2 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора
военному губернатору Семиреченской области // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 6. Д. 8172. Л. 180-
190 об. Тот же документ, но типографский экземпляр см.: ЦГА РК. Ф. 41. On. 1. Д. 797.
Л. 62-64.
3 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 180 об.
4 Там же. Л. 180 об. - 181.
146
ков, и не желал смешивать свое управление генерал-губернаторством
• предыдущим режимом.
И лишь вторым по значимости вопросом Кауфман признал орга¬
низацию пяти уездов области и повелел назначить конкретных лиц
ж полняющими должности уездных начальников с передачей им всех
и*л, прежде подлежавших ведению окружных приказов, за исключе¬
нием следственных и судебных дел. Главный начальник края пред¬
писал своему подчиненному приказать этим лицам незамедлительно
пойти в курс следственных и судебных дел, по которым окружными
приказами были арестованы местные казахи и киргизы, и в случае
иыяснения их подсудности суду биев по Положению 1867 г. незамед-
п цельно отпустить на поруки1.
Оставшимся чиновникам окружных приказов, вплоть до их офи¬
циальной ликвидации, надлежало, не вмешиваясь в административ¬
ные вопросы, заняться приведением в порядок оконченных и продол-
кающихся дел и подготовкой их к передаче в уездные управления.
Ьолее того, туркестанский генерал-губернатор указал на необходи¬
мость систематизации всего оставшегося от приказов делопроизвод-
< I на по шести категориям, которую следовало окончить к 1 января
1868 г.2
Для организации местного управления в уездах Кауфман на-
• юятельно предложил Колпаковскому учредить пять специальных
комиссий (по одной на уезд) и даже указал на конкретных военных
и гражданских чинов (всего по два, один из них являлся уездным
п.жальником или исполнял его обязанности), которых надлежало
пкпочить в составы этих комиссий. За каждым из членов комиссии
икреплялись равные права, а все их разногласия должен был решать
< пм военный губернатор3.
Необходимость постоянных разъездов по степи требовала от чле-
ж ms комиссий дополнительных расходов, которые К. П. Кауфман обе¬
щал удовлетворить, особо оговаривая при этом, что на выделенные
• рсдства «члены комиссий и переводчики [при них. - Д. В.] долж¬
ны закупить для себя все необходимое с тем, чтобы при поездках по
тмовкам не требовать от киргизов ни помещений, ни перевозных
• |к‘дств, ни кун-агасы или сарпаи4, в каком бы виде последние ни
пыражались»5.
1 Там же. Л. 181 об.
1 Там же. Л. 182.
1 Гам же. Л. 182-182 об.
1 В данном случае денежные или вещественные подарки.
’ 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
I I S3.
147
Членам комиссий предоставлялись довольно существенные пра¬
ва, которые свидетельствуют о непреклонном намерении главной
краевой администрации в кратчайший срок реализовать на месте все
предначертания правительства.
Так, за противодействие реформе или умаление ее значения сло¬
вом или делом любой по решению комиссии мог поплатиться по¬
мещением под надзор полиции в центральном пункте уезда вплоть
до окончания работ. Да и вообще по всем административным и по¬
лицейским делам комиссии должны были получить нрава уездных
начальников. Дабы введение нового административного устройства
не встретило резкого сопротивления со стороны местного населения,
члены комиссий получали права приглашать их представителей к
обсуждению отдельных вопросов (без права голоса) и обещать тем
из них, кто проявит большие усердие и пользу, награды от имени
генерал - губернатора1.
Если окинуть взглядом всю предшествующую биографию
Константина Петровича фон Кауфмана, то бросается в глаза, что на
каждом своем прежнем посту он, безусловно, был лишь исполните¬
лем кем-то ранее заложенного и правительством определенного кур¬
са. А здесь, в Ташкенте, будучи наделенным высочайше дарованными
мало ограниченными полномочиями и, что более важно, фактически
безграничным доверием государя императора, он, пожалуй, впер¬
вые ощутил себя созидателем и творцом будущего вверенного его
управлению края. Это объясняет ту реальную заботу и внимание к
мелочам, желание донести важность миссии до каждого исполнителя
и несколько наивные наставления, транслируемые из столицы края
конкретным агентам этой миссии - чиновным людям империи.
Обращаясь к военному губернатору Семиреченской области и
через него к непосредственным исполнителям проекта по созданию
новой системы управления в регионе, генерал-губернатор настаивал,
что «все эти права не принесут для дела надлежащей пользы, если
члены комиссий не сумеют приобрести у туземцев уважения к себе
и доверия к своим намерениям. Того и другого можно достигнуть
только безукоризненной честностью, терпеливым и мягким обраще¬
нием с киргизами и искренним желанием, опираясь на новые законы,
улучшить их положение. Я требую, чтобы члены комиссии, поняв
всю важность настоящего поручения, вложили бы душу в дело, за
которое берутся, и работали честно, энергично и сознательно. Если
же кто-либо из них, сверх ожидания, окажется недостойным своего
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 183-183 об.
148
положения, предлагаю Вашему Превосходительству, не ожидая мо-
• и» разрешения, немедленно исключить скомпрометированную лич¬
ность из состава комиссии и, заменив ее более надежным лицом, до-
и. гти мне об этом.
Дать подробную инструкцию, каким образом успешно организо-
п.пь местное управление у киргизов, нет никакой возможности без
«•масения стеснить членов комиссии правилами, которые на практике
могут оказаться неприемлемыми. Потому в настоящем предписании
| ограничиваюсь только указанием на главнейшие правила, которы¬
ми при работах комиссии могут руководствоваться»1.
Среди требований к работе организационных комиссий глав¬
ный начальник края назвал: 1) основательное ознакомление с
Положением 1867 г.; 2) предварительное тщательное ознакомление
• расположением аулов через имеющиеся документы и осторожный
■ йор сведений у надежных представителей коренного населения;
’•) подробное разъяснение каждому юртовладельцу, что «его импе¬
раторское величество государь император, непрестанно заботясь о
< • inre всех своих народов и желая обеспечить кайсакскому народу по-
| пйное кочевание, посылает ему новые милости за его преданность
и Р<*столу и испытанную покорность властям»2.
А далее К. П. Кауфман фактически приводит шпаргалку для
■ плашения основного, с точки зрения коренного населения, содер¬
жания нового российского законодательства: «По повелению его
и* личества написаны новые законы для управления киргизами. На
• и повании этих законов киргизам предоставляется свой суд по всем
и лам, исключая преступлений, поименованных в § 130-131 проек-
| | Положения. Бии будут выбраны народом для каждой волости в
•м 1сле 48 человек и им как доверенным от народа лицам государь при-
жазывает судить справедливо по обычаю. Затем, если бы обе тяжущи-
• гя стороны захотели выбрать бием какое-либо постороннее лицо, из
1»\тских или киргизов, то это им дозволяется. Наконец, дозволяется
■ морящим сторонам обращаться и к русским судьям, которым тоже
приказано разбирать киргизские дела по совести и обычаю; окруж¬
ные приказы велено закрыть; на место их назначаются уездные на¬
пильники, у которых один из двух помощников будет от киргизов.
IW е киргизы освобождаются от наряда верблюдов, лошадей и юрт как
мод проходящие войска, так и под проезд чиновников, и с 1 января
I <SG8 года никто из русских или киргизов не имеет права требовать
иыставки от аулов того, другого или третьего. Только один генерал-
1 Там же. Л. 183 об. - 184.
2 Там же. Л. 184-184 об.
149
губернатор может приказать волостям нарядить верблюдов или ло¬
шадей по определенной заранее цене за жир [за исхудание. - Д. В.]
и павших животных, если в чрезвычайных обстоятельствах он при¬
знает это нужным.
Перечисление скота отменяется, и чиновники не будут более счи¬
тать скот по аулам. Цифра кибиточной подати будет определяться
для каждой волости губернатором в размерах, законом указанных,
а платиться по состоянию каждого согласно раскладке, произведен¬
ной самими киргизами. Народ обижать никто не посмеет, аульные
же и волостные не будут иметь права под строгою ответственностью
брать с народа что-либо свыше содержания, которое им определит
народ*1.
И после этого, «возбудив доверие к цели своего приезда* (для
оптимистов) или усыпив бдительность местных жителей (для пес¬
симистов), комиссия должна была приступить к формированию
административных аулов, начав с выяснения, с кем из своих род¬
ственников юртовладельцы хотят остаться в одном ауле. При этом,
конечно, следовало исходить из необходимости компактной локали¬
зации аула на зимовке. Здесь принцип локализации был определен
как главенствующий, а комиссия могла лишь убедить кочевников из
разных родов при желании обменяться своими зимовками либо со¬
хранить status quo и остаться на исконных землях. Затем надлежало,
не вызывая недовольства, составить поаульные списки юртовла-
дельцев, не приписывая к ним (но подробно фиксируя все сведения)
теленгутов (телеутов), выходцев из ханств и из российских татар.
После того как число юрт приближалось к 200, комиссия должна
была дать новому административному аулу название по номерам,
начиная с № 1.
Далее следовало приступать к выборам аульного старшины.
И здесь мы встречаем, наверное, первое (хотя и вполне оправданное)
из бесчисленного ряда отступлений от Положения 1867 г. Дело в том,
что § 87 действовавшего в крае закона обязывал проводить выборы
аульных старшин после выборов волостного управителя, что вполне
логично объяснялось в том числе и единством управления. Однако
К. П. Кауфман признал целесообразным, что «при первоначальном
устройстве местного управления у киргизов к выбору аульного не¬
обходимо приступить сейчас же после того, как будет сорганизован
аул». После формирования аула комиссии надлежало предложить
юртовладельцам избрать одного представителя от 10 юрт, которые
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 184 об. 185.
150
n;i сходе выборных должны были избрать аульного старшину и его
ишдидата. Главный начальник края особо оговаривал, что «во вре¬
мя самих выборов комиссия не должна выражать своего мнения об
и опираемых и наблюдает только, чтобы самое избрание было произ-
• где но действительным большинством голосов». Затем комиссии по¬
ручалось утвердить в звании вновь избранного аульного старшину и
(изъяснить в присутствии схода выборных его права и обязанности1.
Комиссии следовало с особым тщанием объяснить аульному, «что
• удобная власть принадлежит биям [а не ему. - Д. В.] и что потому
(избирать споры и тяжбы он будет иметь права только тогда, когда
к) уполномочат на то обе тяжущиеся стороны; останавливать же
• горы, которые могут возникнуть в его ауле, он имеет право своей
и шетыо...»2.
Наконец, комиссия должна предложить юртовладельцам избрать
< те и по одному представителю от 50 юрт, «предупредив их, чтобы
< и in ради своих собственных выгод выбирали лучших людей и непре¬
менно от всех состояний, так как из выбранных составится волостной
• 1.езд, который впоследствии будет раскладывать кибиточную подать
на аулы»3.
Приступая к организации волости, как и в случае с аулами, ко-
ммссии рекомендовалось «составлять многолюдные волости, чтобы
киргизам было легче нести расходы по содержанию своей админи-
■ I рации». Созвав выборных на волостной съезд в один из централь-
иых аулов, члены комиссии в соответствии с Положением 1867 г.
|и/1жны были сначала предложить определить содержание аульным
< I аршинам и волостному управителю. «При этом волостному съезду
необходимо пояснить, что аульные и волостной не будут иметь права
||)<‘6овать со своих подчиненных ничего более содержания, которое
и м определят выборные. Когда комиссия утвердит письменные при-
| опоры о содержаниях, назначенным аульным и волостному, будет
ирпступлено к выбору волостного управителя, его кандидата и биев,
порядком, указанным для выбора аульного старшины. По оконча¬
нии выборов комиссия должна объяснить волостному и биям в при-
• утствии съезда их обязанности и права (§ 186)». Название каждой
полости следовало дать по имени одного или двух ее составляющих
I и >дов, а при многочисленности родов - но названию самого крупного
v'рочища на зимних стойбищах4.
1 Там же. Л. 186-186 об.
1 Там же. Л. 186 об.
3 Там же.
1 Там же. Л. 187 187 об.
151
Однако не во всем организационные комиссии должны были быть
открытыми. При проведении работ члены комиссий должны были
избегать указания размера кибиточной подати и порядка ее взима¬
ния, «чтобы не давать повода неблагонадежным киргизам напугать
своих соотечественников». К устройству податного дела комиссиям
надлежало приступить во время следующего объезда волости1. Далее
в документе излагались правила исчисления кибиточной подати и
взаимоотношений членов комиссии со специально для этой цели со¬
званными волостными съездами и аульными сходами. Кочевникам
полагалось растолковывать, «что в производство раскладки не имеют
право вмешиваться волостные, аульные и бии и что потому, не боясь
ни сильных, ни богатых, сходы должны разложить подать по действи¬
тельному состоянию каждого юртовл ад ельца». Отдельно туркестан¬
ский генерал-губернатор подчеркивал: «В случае же, если комисси¬
ям останется довольно времени до начала летних кочевок, я нахожу
очень полезным, чтобы они опять объезжали бы все аулы и заставили
при себе разложить подать на каждую юрту»2. Эта вторая поездка по
волостям должна была не только повлечь за собой объяснение новой
системы кибиточной подати, но означать ее вступление в законную
силу. Одновременно члены комиссии должны были донести до све¬
дения волостных, биев и аульных о том, что им будут высланы знаки
должностного отличия и печати, необходимые для постоянного но¬
шения с собой3.
Не позднее 1 марта 1868 г. областной губернатор должен был
получить от подведомственных ему комиссий следующий ком¬
плект документов: «1) Рапорт с подробным изложением хода работ.
2) Поименный список юртовладельцсв каждого аула с точным ука¬
занием зимнего стойбища, занимаемого этим аулом. 3) Списки воло¬
стей с указанием родов, вошедших в их состав, наименованием аулов
и точным определением границ территории, занимаемой зимовками
волости. При этом необходимо указать, из каких частей прежних во¬
лостей составлены новые. Было бы весьма полезно приложить и све¬
дения о границах летних кочевьев каждой волости с определением
направления кочеваний. 4) Списки волостных, биев и аульных стар¬
шин, по волостям и аулам. 5) Списки татар и среднеазиатцев, живу¬
щих по аулам с указанием, как они давно кочуют с киргизами, чем
занимаются и велики ли их стада. 6) Ведомость о количестве киби¬
точной подати, следующей с каждой волости. 7) Представление к на-
1 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
Л. 187 об.
2 Там же. Л. 188 об.
3 Там же.
152
11 идам тех из киргизов, которые особенно содействовали комиссиям
к» нремя их работ, и 8) Всякого рода сведения, собранные комиссия-
||| и имеющие административный или научный интерес»1.
Российское законодательство об управлении
степных областей 1868 г.
7 мая 1868 г. в Государственный Совет был представлен рассмо-
||м пный заинтересованными министерствами проект Положения
«"» управлении в степных областях Оренбургского и Западно-
1 мбирского генерал-губернаторств с сопроводительной запиской,
| ииографский экземпляр которой хранится в фондах Оренбургской
• и».частной универсальной научной библиотеки им. Н. К. Крупской2.
Сопровождавшая документ записка, подписанная министрами
поенным и внутренних дел, обосновывала необходимость принятия
ц< того закона, регулирующего основные сферы общественной жизни
п.1ссления степного региона.
Министры обратили внимание на то обстоятельство, что, в ре-
лльтате соединения Оренбургской и Сибирской передовых линий
и новых завоеваний в регионе, казахские степи Оренбургского и
< ибирского ведомств из внешних (пограничных) превратились во
внутренние области империи. И это ставило перед правительством
новую задачу «большего сближения населения этого края с прочими
тетями империи и развития в нем гражданственности». Еще в на-
i;i.’ie 1865 г. особый комитет с участием министров военного и вну-
| решшх дел, восточно- и западносибирского генерал-губернаторов,
\ правляющего делами Кавказского и Второго Сибирского комите-
1он статс-секретаря В. П. Буткова, сенатора и бывшего директора
\.шатского департамента МИД Е. П. Ковалевского и действующего
и |ректора этого департамента П. Н. Стремоухова, директора Военно-
\ ченого комитета Главного штаба А. И. Веригина и др. рассмотрел во¬
прос об устройстве и разделении Азиатской России и Оренбургского
края, придя к мнению, что «в видах улучшения быта киргизов и по-
«тепенного слияния их с прочим народонаселением империи, было
бы особенно желательно учреждение для всей степи управления,
основанного на одинаковых началах...». Выработка начал, которые
юлжны были составить основу объединенного управления казаха¬
ми, была возложена на МВД и Военное министерство. Изучение ре¬
1 Там же. Л. 188 об. - 189.
2 Положение об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибир-
• кого генерал-губернаторств. |В. м.|: |б. и.], 1868.65 с.
153
ального положения и вещей и разработка проекта административных
преобразований были возложены на особую комиссию под председа¬
тельством члена Совета министра внутренних дел тайного советни¬
ка Ф. Гирса в составе Л. Баллюзека, Л. Мейера и А. Проценко, кото¬
рую стали называть Степной, начавшую работу в июне того же года.
В 1867 г. эта комиссия подготовила проект Положения об устрой¬
стве управления Туркестанского края, в начале 1868 г. - проект
Положения об управлении степными областями Оренбургского края
и Западной Сибири. Последний проект получил одобрение оренбург¬
ского (Н. А. Крыжановский) и западносибирского (А. П. Хрущов) ге¬
нерал-губернаторов и заинтересованных министерств1.
В результате своих наблюдений Степная комиссия пришла к вы¬
воду о целесообразности объединения управления всеми казахами
«с определенной целью постепенного слияния киргизских степей с
прочими внутренними частями России. Цель эта может быть достиг¬
нута только введением в степи прочной русской администрации, со¬
образной в главных началах с общими учреждениями империи, но в
частности настолько различной от них, насколько того требует харак¬
тер народа, степень его развития, а также экономические и политиче¬
ские условия, в которых поставлено ордынское население»2.
Суть предложенных преобразований по административной части
предусматривала на месте областей Семипалатинской, Оренбургских
и Сибирских киргизов и земель Уральского и Сибирского каза¬
чьих войск создать четыре области: Уральскую (центр г. Уральск),
Тургайскую (г. Оренбург), Акмолинскую (временно г. Омск), Семи¬
палатинскую (г. Семипалатинск); казачье и казахское население
подчинить общему областному управлению. Вновь образованные
областные управления под главным заведованием генерал-губерна¬
торов предлагалось образовать из военных губернаторов, с подчине¬
нием им дислоцированных в областях войск и предоставлением им
прав и обязанностей наказных атаманов соответствующих казачьих
войск, а также из областных правлений на правах губернского прав¬
ления, губернского управления государственных имуществ, казенной
палаты и, впредь до организации судебной части по Уставам 1864 г.,
палат гражданского и уголовного судов. Каждую из областей следо¬
вало разделить на 4 уезда, а кочевое население - на волости и аулы,
предоставив управление ими выборным от казахов.
1 1868 г. мая 7. В Государственный Совет Mb 169 // Положение об управлении
в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств.
С. [3-4].
2 Там же. С. [4].
154
В отношении судоустройства было признано необходимым «вос-
» I ановить значение народного суда у киргизов, предоставив ему
возможно широкие права»; не дожидаясь введения новых судебных
\ ставов, предоставить уездным судьям права мирового суда; подчи¬
нить казачье население общему имперскому суду; разрешить казахам
< >бращаться в русский суд для разбора дел между собой.
По податной части предлагалось заменить кибиточный сбор в
< >бласти оренбургских киргизов и ясачный в Области Сибирских
киргизов единой кибиточной податью в размере 3 руб. с кибитки, ко-
| орал уже начала вводиться в Туркестанском крае и была значитель¬
но меньше сборов, уплачивавшихся казахами прежде.
Законопроект объявлял государственными занимаемые казахски¬
ми кочевьями земли, предоставив их казахам на правах обществен¬
ного пользования. Собственность признавалась лишь за высочайше
пожалованными землями и теми, на которые имелись действитель¬
ные законные акты. Самим казахам полагалось дать права сельских
обывателей империи, сохраняя при этом их народные обычаи и под-
I иерждая освобождение от рекрутской повинности. Сближением ка¬
захского населения с русским объясняется требование учредить при
каждом уездном управлении общей школы для русских и казахов.
Степная комиссия отдельно остановилась на религиозном
устройстве коренного населения. Признав необходимым отдаление
казахов от других мусульман империи, она сочла необходимым вы¬
нести их из-под заведования Оренбургского магометанского духов¬
ного собрания. Той же целью было продиктовано и возложенное на
них обязательство избирать себе мулл исключительно из собствен¬
ной среды.
Проанализировав историю административного управления Ка¬
захской степью, комиссия подчеркнула официальную правитель¬
ственную позицию в отношении региона, которая, впрочем, отчасти
соответствовала реальности. «С принятием киргизов в подданство
России правительство имело целью, не вмешиваясь во внутреннюю
жизнь народа, главным образом отстранить набеги на пограничные
местности империи и обеспечить торговлю нашу с киргизами и с
Средней Азией прекращением смут и баранты между ордынцами.
Псе правительственные распоряжения прошедшего и первой части
настоящего столетия, начиная с инструкции, данной статскому со¬
ветнику Кириллову в 1734 году, клонились к умиротворению страны
и к приведению киргизов «к подлинной подданнической верности»1. * •1 1868 г. Объяснительная записка к Положению об управлении в степных обла-
• I ях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств // Там же. С. 1.
155
В отношении Казахской степи российское правительство избрало
путь косвенного управления - через имевшиеся у казахов властные
институты, находившиеся в руках местной аристократии. Находясь
между ответственностью перед Петербургом и необходимостью под¬
держки простого люда, ханы и старшины «должны были, и не мог¬
ли иначе, действовать, как двулично». Такое положение заставило
О. А. Игельстрома обратиться к реформам, которые тем не менее
завершились безрезультатно, «потому собственно, что, с одной сто¬
роны, к киргизам были применены в отношении администрации и
суда начала, основанные на Уложении Екатерины II для управления
губерний, без всякого согласования с характером и жизнью народа, а
с другой - от нерешительности и опасения правительства возбудить
неудовольствие киргизов»1.
Члены Степной комиссии считали, что упразднение ханского до¬
стоинства и введение нового административного устройства в Степи
было вызвано утратой ханами авторитета у собственного народа.
Однако деление казахов Малой орды на части, дистанции и аулы, ре¬
ализованное в 1820-х гг. и узаконенное в 1844 г., и преобразование
Пограничной комиссии в Областное правление оренбургских кир¬
гизов не могли обеспечить стройности и системности управления в
регионе. Формально возглавляющий область председатель правле¬
ния, будучи ограничен в административной свободе коллегиальным
характером этого органа, не мог действовать самостоятельно, факти¬
чески передав полноту власти генерал-губернатору, что затрудняло
оперативность управления и его эффективность.
С другой стороны, оренбургская система управления зафикси¬
ровала отказ от принципа выборности местной первичной админи¬
страции, что, конечно, подрывало родовое начало, но, усиливая зави¬
симость от российской администрации в ущерб доверию народа, не
исключало широких возможностей для злоупотреблений. Положение
местной администрации было настолько недвусмысленным, что по¬
зволило комиссии прийти к выводу: «Вообще туземные власти ока¬
зываются весьма неудовлетворительными органами правительства,
и чем <более> высший пост в управлении занимает ордынец, тем
он вреднее, потому что не только сам действует недобросовестно, но
влиянием своим к тому же склоняет и подчиненных себе низших на¬
чальников». Члены комиссии утверждали, что султаны-правители
стали едва ли не худшей заменой прежних ханов: они не только вос¬
приняли худшие черты ханского образа управления, но утроили их2.
1 1868 г. Объяснительная записка к Положению об управлении в степных обла¬
стях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств // Там же. С. 1.
2 В 1820-х гг. на смену хану в Малой орде пришли три султана-правителя, каждый
из которых возглавил свою часть ордынской территории.
156
Шаткость положения султанов-правителей вынудила правительство
< наряжать в их распоряжение конвои во время летовок, а хрониче-
< кие злоупотребления заставили учредить при главном начальнике
края особых чиновников для наблюдения за казахскими властями.
11о все эти меры оказались неэффективными.
Неопределенность положения суда биев поставила его в зависи¬
мость от первичной администрации, зачастую игнорирующей права
местного населения и интересы областных властей. А многочислен¬
ность обращений к «беспристрастному» судебному разбиратель-
< гну российскими чиновниками убеждала комиссию в желательно-
< I и введения здесь российского суда и его больших перспективах.
< )6ширность территории и удаленность многих кочевий от админи-
< I ративных центров порождали в казахах безначалие и даже враждеб¬
ное отношение к России. Исследование фактического положения дел
\ бедило Степную комиссию в том, что российская власть в Области
оренбургских киргизов, «находящейся вне всякого надзора и почти
иез всякого управления... почти не существует». А реализация орен¬
бургской модели1 управления казахами продемонстрировала «невоз¬
можность действительного контроля со стороны русской власти за
• лужащими из ордынцев, недостаточность сближения с русскими
кнутри степи и малое развитие гражданственности между киргиза¬
ми». По мнению членов комиссии, оренбургская система управления
показала свою непригодность для реализации главной правитель-
* гвенной цели - слияния региона с остальной Россией2.
Сибирская система управления до 1820-х гг. не то что не отли¬
чалась от оренбургской, она была частью общей с ней исходной ад¬
министративной системы. Реформы М. М. Сперанского кардиналь¬
но изменили ситуацию, распространив на Степь общие сибирские
\ чреждения с адаптацией к местным условиям. Степная комиссия
< очла, что именно «с этого времени начинается постепенное введение
между киргизами русского законодательства в отношении суда и ад¬
министрации, по мере возможности согласованного с бытом народа».
(Кновными элементами этой системы стало разделение Сибирской
<мечт на округи, управлявшиеся приказами, волости и аулы. В от¬
ношении лиц первичной местной администрации был реализован
принцип выборности, а центральное управление при главном началь-
«м не генерал-губернатора Западной Сибири осуществляло Омское
областное правление, смененное в 1838 г. Пограничным управлени¬
1 О моделях административного управления в казахских землях см.: Васи*
|м*и Д. В. Россия и Казахская степь. С. 208-318.
2 1868 г. Объяснительная записка. С. 1 -3,5.
157
ем. В 1854 г. регион был поделен на Область сибирских киргизов и
Семипалатинскую область1.
Отличительной чертой сибирской практики было равномерное
расположение административных пунктов и размещение значитель¬
ного русского (казачьего и крестьянского) населения внутри степи.
«Мера эта принесла благие результаты как относительно развития
гражданственности между киргизами, так и в отношении сближения
их с русскими». А новое административно-территориальное деление
(волости - аулы) и реализация выборного начала в отношении мест¬
ной администрации, по мнению комиссии, повело к постепенному
ослаблению родового начала. Оставление за киргизами разбиратель¬
ства большинства дел судом биев успокоило и значительно ослабило
неудовольствие народа, привыкшего к необузданной свободе и пото¬
му не могшего равнодушно смотреть на новые порядки, во многом
стесняющие его своевольство»2.
Отвечая на вопрос, можно ли унифицировать администрацию
обеих частей Казахской степи, комиссия отвергла оренбургскую мо¬
дель как ретроградную, отметила несоответствие сибирской системы
современному положению дел и необходимость ее модернизации
ради последующего строительства объединенного управления.
Конкретные недостатки сибирской администрации крылись в сле¬
дующем: 1) разделение казачьего и туземного управления; 2) изжив¬
шее себя деление Степи на округа (необходимость замены их обще¬
имперскими уездами); 3) несоответствующее общегосударственным
принципам соединение административной и судебной власти в руках
коллегиальных органов - приказов; 4) концентрация власти внутри
степи в руках казахских председателей приказов (невозможность
адекватного представления ими имперских интересов; подчинение
им русского населения округов; несоответствие общегосударствен¬
ному порядку, когда полицейская власть в уезде находится в руках
правительственного чиновника); 5) неудовлетворительность избира¬
тельной системы (несправедливые ограничения при выборах волост¬
ных управителей, неурегулированность процедуры выборов аульных
старшин); 6) недостаточность или отсутствие содержания у предста¬
вителей первичной местной администрации; 7) недостаточность со¬
держания российских административных чиновников3.
Исходя из этого Степная комиссия строила свой проект на та¬
ких основаниях: 1) подчинить казахов и казачье население областей
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 4.
2 'Гам же.
3 Там же. С. 5-8.
158
■ •‘«тему управлению; 2) областные управления под главным началь-
■ I ном генерал-губернаторов составить из военных губернаторов (со-
■ 11 шлющих в себе военное и гражданское управление с подчинением
им по месту дислокации казачьих войск) и областных правлений,
- < >< редоточивших в своих руках широкие административные и су-
м бные полномочия, вплоть до введения в Степи Уставов 1864 г., а
|.1кже функции губернаторских канцелярий1; 3) разделить области
и л уезды во главе с российским чиновником по назначению прави-
и мьства (уездным начальником); 4) кочевое население разделить на
ivл ы во главе с выборными должностными лицами; 5) при выборах
-»I казаться от разного рода цензов, применив принцип равноправного
представительства выборщиков (один от 50 кибиток при выборах во-
ихтного управителя и один от 10 при выборах аульного старшины);
п) с одержание местных управлений возложить на общества; 7) при
реформировании управления учитывать экономию государственных
• редств2.
Эти меры были уже реализованы в Туркестанском генерал-губер-
м.иорстве, близки к сибирской системе и лишь в Оренбургском крае
могли вызвать трудности, особенно в части создания уездной и ре-
- рганизации местной первичной (волостной и аульной) администра-
и мп. Однако Степная комиссия была убеждена, что «если главные
и вменения во внутреннем управлении киргизами - разделение на во-
инти и аулы и введение выборного начала, - подрывающие власть
родоначальников, могут быть восприняты неблагоприятно со сторо¬
ны сих последних, то нет сомнения, что большинство народа поймет
пользу этих нововведений, дающих ему возможность освободиться
и 1-под гнета влиятельных родовичей»3.
На создание благоприятного образа русской власти и обеспечение
нлродного здравоохранения было направлено учреждение в уездах
:олжностей врачей и повивальных бабок, которые должны были ока¬
чивать помощь казахам безвозмездно и в местах их летовок в степи.
Мри этом повивальным бабкам отводилась особая роль: «Бабки, если
спеют [сумеют. - Д. В.] заслужить к себе доверие киргизов, могут
проникнуть в их семейства и, действуя благотворно на киргизскую
кснщину, также будут проводниками нашего влияния»4.
Принципиально важной частью российской административной
|пиитики в казахском регионе было отношение к судоустройству.
К те со времени статского советника И. К. Кириллова (1734) на-
1 Учитывая положительный опыт Забайкальской области.
2 1868 г. Объяснительная записка. С. 8-9.
3 Там же. С. 9.
4 Там же. С. 16.
159
родный суд по обычаю (адату) был оставлен в своей полной силе.
О. А. Игельстром в 1784 г. учредил для казахов в Оренбурге независи¬
мый от пограничной администрации (Пограничной экспедиции) по¬
граничный суд, который вел разбирательства по имперским законам.
Он стал второй и апелляционной инстанцией для расправ внутри
степи, в которых заседали казахи вместе с муллой. Вместо сближе¬
ния казахов с русскими эта мера имела обратный эффект: «Киргизы
положительно отшатнулась от русского суда как не согласованного с
народной их жизнью; дел в пограничный суд собственно киргизов не
поступало. Родоначальники и другие административные лица захва¬
тили судебную власть в свои руки, пользуясь упадком значения суда
биев в крае, и народ стал жертвою притеснений вследствие усилив¬
шегося влияния родоначальников»1. Другой главный начальник края
Н. Н. Бахметев с целью выхода из кризиса объединил Пограничную
экспедицию и Пограничный суд в единую Пограничную комиссию
(1799), но общей ситуации это простое арифметическое действие из¬
менить не могло.
Такое двойственное положение Оренбургской степи, администра¬
тивно оставленной в руках ханов (позднее султанов-правителей), а в
правовом отношении притягивавшейся к русскому суду, сохранялось
и далее. Положение 1844 г. немногим изменило ситуацию, оставив
все крупные гражданские дела (на сумму свыше 50 руб.), не говоря об
уголовных, и апелляцию в руках русского суда и Областного правле¬
ния. При этом возникла ситуация, когда подсудные правлению дела
пришлось за их огромным количеством возвращать на рассмотрение
народного суда.
В свое время оренбургский и самарский генерал-губернатор
А. А. Катенин выдвинул проект преобразования судебного устрой¬
ства края, предложив оставить за судом биев абсолютно все граж¬
данские и уголовные дела, за исключением государственной измены,
антиправительственных возмущений и захвата российских поддан¬
ных. А Областному правлению следовало разбирать уголовные пре¬
ступления казахов вне Степи и гражданские иски между казахами и
русскими.
В Сибири долгое время господствовал тот же подход, что и в
Оренбургской степи: вдоль линии функционировали пограничные
суды, также потерпевшие фиаско. Все изменила реформа М. М. Спе¬
ранского, передавшая народному суду большую часть уголовных пре¬
ступлений и все гражданские дела казахов, а также при определен¬
ных обстоятельствах и их споры с иноплеменниками.
1868 г. Объяснительная записка. С. 17.
160
I lo и здесь благие намерения обратились во вред. «Причина по-
и «иного явления заключается в регламентации Сибирским положе¬
нием обычного права народа. Законодатель вполне понимал, что суд
мила только даст благие результаты, когда он согласован с жизнью
и умственным развитием народа, но слишком подробным изложе¬
нием производства суда и предоставлением широкого права апел-
| и п hi на суд биев в окружные приказы, соединяющие в себе власть
. ia 1-й степени и полицейскую, самостоятельность народного суда
I. 1. ia поколеблена, так как все приговоры биев, несмотря на меру
• Hi|оделяемого ими взыскания и цену иска, могут быть обжалованы
и» уществе»1. Окончательный удар по народному суду в Сибири был
и.тесен в 1854 г., когда биями смогли становиться лишь султаны,
• ч.мшше аульные старшины и казахи, получившие российские награ-
II. |. что передало народные суд из рук местных авторитетов в руки
и Iинтельных лиц и членов окружных приказов.
Прошлый опыт убедил Степную комиссию в том, «что главное
• мование судоустройства в киргизских степях должно заключаться
и предоставлении киргизскому народу нрава судиться по местным
• и >ычаям, с возможным расширением прав народного суда. Но с пре-
I* м тавлением означенного права киргизам правительство не должно
• * I клзываться навсегда от объединения и этой народности общим [рос-
■ и неким. - Д. В.] судом в видах государственного единства; народный
• v,i должен быть оставлен до тех пор, пока постепенный успех граж-
ипетвенности в среде киргизского народа не поставит его в <один>
ровень с остальным населением России»2. Поэтому в основание су-
к иной реформы комиссия положила следующие принципы: 1) вос-
• I лиовление народного суда; 2) адаптацию русского суда к местным
г. ювиям; 3) подчинение суду по общим законам империи всех жите-
и ii края, за исключением казахов; 4) предоставление последним пра-
| .| обращаться к российскому суду. При этом использовался и опыт
||>угих окраин. Например, соединение обязанностей уездного судьи
и следователя уже было апробировано в Закавказском крае.
Останавливаясь кратко на проблеме землепользования в
Казахской степи, комиссия отметила, что казахи уже привыкли вос¬
принимать ее как государственную собственность. Поэтому все ка-
•лхекие земли объявлялись государственными и передавались им
и общественное пользование. Благое, казалось бы, для государства
иксдение частной собственности на зимовки3 или подушного надела
1 Гам же. С. 20.
1 Гам же.
л Имеется в виду перспектива продажи земли русским, что способствовало бы
жепию с ними казахов, «слиянию их с русской народностью и привитию на-
161
Степной комиссией было отклонено, как способное навредить ското¬
водству и народному благосостоянию вообще1.
При определении правил землепользования комиссия, а за ней и
министры военный и внутренних дел учли актуальность задачи раз¬
вития русской колонизации степных областей: «Для распростране¬
ния между киргизами гражданственности, сближения их с русскими
и развития производительных и промышленных сил страны, нельзя
не признать полезным и необходимым водворение в степи русского
населения, которое, принадлежа высшей расе, будет иметь благоде¬
тельное влияние на быт народа и подготовит его к полному соедине¬
нию с Россией»2.
И если первоначально устройство русских поселений в степи
преследовало целью «установление тишины и порядка в крае», в
1860-х гг. изменившееся положение региона показало уже ненуж¬
ность и даже вредность дальнейшего развития казачьей колониза¬
ции. На смену ей должна была прийти «только свободная колони¬
зация, которая может быть земледельческая или промышленная»3.
При этом отмечалась крайняя нежелательность стеснения скотовод¬
ства как главного промысла местного населения. Ставка делалась на
то, что сами казахи со временем начнут переходить к оседлости, а до
тех пор развивать русскую колонизацию предлагалось лишь в преде¬
лах местопребываний уездных управлений и на землях, уступаемых
русским казахскими обществами. «Водворение русского населения в
степи таким естественным путем не потребует жертв от правитель¬
ства, не возбудит неудовольствия киргизов и будет гораздо полезнее
и действительнее земледельческих поселений, которые неминуемо
стеснили бы киргизов. Означенные поселения будут служить надеж¬
ной связью Степи с империей как по материальным интересам, так и
по влиянию нашей цивилизации на кочевников»4.
В том же русле комиссия и министры высказались и относитель¬
но прав казахов. На момент разработки проекта Положения 1868 г.
сибирские казахи пользовались правами кочевых сибирских ино¬
родцев, а права оренбургских казахов вообще не были определены
имперским законодательством. Обращаясь к этому вопросу, разра¬
ботчики законопроекта признали: «В настоящее время, когда адми¬
нистративное устройство, предполагаемое к введению, имеет главной
чал гражданственности без всяких насильственных мер со стороны администрации.
(1868 г. Объяснительная записка. С. 36.)
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 37.
2 Там же. С. 40.
3 Там же. С. 41.
4 Там же. С. 43.
162
| и vi ью сближение киргизов с Россией, необходимо предоставить им
м кого рода права, которые не служили бы препятствием к достиже¬
нию означенной цели и не ставили бы их в исключительное положе¬
ние. <...> Принимая в соображение, что лишение киргизов общих
прав сельских обывателей задерживает только сближение кочев¬
ников с окружающим их оседлым населением и мешает развитию
между ними гражданственности, Комиссия признает справедливым
предоставить киргизам общие права, коими пользуются все сельские
природные русские обыватели...*, освободив их при этом от военной
повинности1. Ее замена денежным налогом или милицейской служ-
"nii была признана нецелесообразной в силу грядущего повышения
налогового бремени и опасения того, что служба в милиции будет
и» к принята как первый шаг к введению воинской повинности.
Оценивая состояние просвещения казахов, Степная комиссия
^характеризовала его как неудовлетворительное. Причем, если в
•рнибургском ведомстве количество школ медленно росло, то в
• ииирском всё ограничивалось одной школой в г. Омске. Авторы
< >иъяснительной записки к Проекту 1868 г. отмечали явную тягу
казахов к получению образования, которая находила реализацию в
п иствительно многочисленных татарских школах, занятия в кото¬
рых вели муллы. Они признали, что для российского правительства
чрезвычайно «выгодно было бы направить все это обучение в более
полезную сторону, к обучению русскому языку, к распространению
и киргизском народе более полезных знаний - достигнуть чрез это, с
< • шой стороны, сближения этого народа с нашим, с другой, парализи-
роиать влияние мулл с их татарским просвещением, ведущим по са¬
мому духу своему к порождению фанатизма, отчуждению от других
пародов и ненависти к христианам»2.
Школы, в которых обучались казахи, находились только в краевых
и других крупных городах и пользовались не особой популярностью
\ кочевников: окончившие их казахи, как правило, не получали долж¬
ностей; муллы вели свою пропаганду; качество обучения русскому
|пыку оставляло желать лучшего из-за отсутствия языковой прак-
I пки, вызванного раздельным обучением казахов и русских. Авторы
иконопроекта настаивали, что пришла «пора положить предел влия¬
нию мулл, изъять от них киргизское юношество, ибо от этого зависит
ослабление магометанства в степи и большая или меньшая степень
w пеха сближения киргизов с русскими»3. Поэтому Степная комис¬
1 Там же. С. 46.
2 Там же. С. 48.
л Там же. С. 50.
163
сия предложила учредить в каждом уезде общую (для казахов и рус¬
ских) начальную школу с упором на обучение русскому языку (чте¬
ние и письмо), а для желающих продолжить обучение предлагалось
открыть вакансии в общих же русских училищах. Кроме того, сле¬
довало открыть возможность поступления казахских детей и в дру¬
гие русские школы региона (станичные), а школы при мечетях раз¬
решать лишь при условии изучения в них русского языка. Принцип
совместного обучения предлагалось реализовать и в существовавших
областных школах в Оренбурге и Омске. Трудно сказать, 60 000 руб.
на открытие губернской гимназии в Оренбурге казахи собрали по
собственной инициативе или же добровольно-принудительно, но
факт остается фактом - российские правительственные чиновники
отмечали готовность казахов к получению русского образования1.
Прежде чем перейти к дальнейшей судьбе проекта Положения
1868 г., необходимо остановиться на отличиях рассмотренного выше
варианта от первоначально разработанного Степной комиссией2.
Во-первых, следует обратить внимание на различие в наиме¬
новании законопроектов. В первом варианте речь идет об управ¬
лении «киргизскими степями», в то время как представленный в
Государственный Совет вариант говорил о «степных областях» двух
генерал-губернаторств. Это различие представляется показательным
в том плане, что оно подтверждает тенденцию сближения региона с
остальной Россией. Замена этнического компонента географическим
как раз и свидетельствует о стремлении центральной власти уйти
от акцента на своеобразии конкретного региона. Другим, менее зна¬
чимым, редакционным отличием следует признать переименование
Приуральской области в Уральскую. Здесь четко видна тенденция
к унификации названий областей. В окончательном проекте все они
получили названия, производные от населенных пунктов, призван¬
ных стать областными центрами.
Во-вторых, первоначальный проект Степной комиссии предусма¬
тривал создание экстраординарных территориальных образований:
Зайсанского приставства на границе Семипалатинской области с
Китаем и особого управления в районе Александровского укрепле¬
ния (форта) на Мангышлаке (§ 16, 13, примеч.). В подписанном ми¬
нистрами варианте речь шла уже о двух приставствах - Зайсанском
и Мангышлакском, управление которыми следовало организовать в
соответствии с особыми инструкциями (§ 16,13).
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 50-51.
2 1868 г. Проект Положения об управлении киргизскими степями // ЦГА РК.
Ф. 25. Оп. 1.Д. 1817. Л. 2-22.
164
Еще одно важное отличие состояло в том, что первый проект не
ц|и дполагал введения в областях должности вице-губернатора, отдав
председательство в областном правлении и исполнение обязанно-
• | ей начальника области в период его отсутствия в регионе помощ¬
нику военного губернатора, наделенному правами вице-губернатора
(> .42, 23).
Итоговый законопроект, в отличие от своего предшественни¬
ке безо всяких оговорок на местные условия устанавливал прямую
• пизь прав и обязанностей всех членов областного правления с об¬
щими законами империи (§ 35). Важно подчеркнуть, что из перво¬
начального проекта было исключено положение о передаче в веде¬
нии областного правления права трактовать государственные законы
(применительно к местным условиям) и обязанность рассматривать
i* ia, поступившие по указанию военного губернатора (§ 36). И здесь
чг гко прослеживается стремление минимизировать отступление от
• ■бщеимперского законодательства. Было устранено и исключение
I \ ргайской области из числа степных областей, получавших проку-
рм|х кий надзор на общем основании (§ 43). Кроме того, унифици¬
ровалось и наименование должности главы уездной администрации.
I < ли прежде в уездах, имеющих укрепления, полагалось иметь уезд¬
ных начальников, а в прочих - уездных исправников (§ 45), то поз-
и* всех их было принято считать уездными начальниками. Разница
i и сь не столько в наименовании должности, сколько в объеме прав и
• бязанностей, ибо исправники должны были получить соответству¬
ющий объем полномочий на основании общих правил для уездной
полиции империи, а уездные начальники - права и обязанности со-
•»I иетствующих должностных лиц Семиреченской и Сырдарьинской
• юластей (§ 46).
Статья о дозволении казахам пользоваться услугами лечебных
щведений, появившаяся в окончательном варианте законопроекта,
первоначально Степной комиссией не предусматривалась.
Что касается судебной части, в последнем варианте к подсудности
казахов суду по общим законам империи были добавлены барымта
(и первоначальном проекте, как и дела по убийствам казахов между
• обой, подлежала народному суду, § 101) и должностные преступле¬
ния лиц первичной администрации. Но было временно разрешено,
по усмотрению генерал-губернатора, передать дела по убийствам
казахов между собой и барымте на рассмотрение народного суда.
Одновременно новый проект ограничил окончательные решения
• уда биев делами суммой в 30 руб. (первоначально предлагалось
100 руб., § 164). Таким же образом были ограничены и окончатель¬
ные решения волостных съездов биев 500 руб. (в первом варианте
( тепной комиссии 1000 руб., § 170). В остальном вариант проекта,
165
одобренный министрами, отличается меньшей регламентацией на¬
родного судопроизводства у местных жителей.
Увеличение кибиточного сбора с 2,75 руб. (§ 186) до 3 руб. в окон¬
чательном варианте объясняется соответствующим предложением
обоих генерал-губернаторов и министра финансов1.
Назначение мулл, прежде предлагавшееся на усмотрение област¬
ного правления (§ 279), позднее было отнесено к прерогативам во¬
енного губернатора.
Отредактированный министерствами вариант проекта Положения
совсем немногим разнился с предложенным Степной комиссией.
Отличия эти, кроме чисто редакторских, касались более унифици¬
рованного подхода, проникнутого стремлением к стиранию граней
между окраиной и остальным государством, намерением в большей
степени распространить на регион общеимперские правила, более
осторожным отношением к народному суду и некоторым усилени¬
ем персональной власти и ответственности военных губернаторов
областей.
Представляя законопроект на рассмотрение Государственной)
Совета, министры военный и внутренних дел предлагали ввести его
в действие с 1 июля 1868 г. и обязать оренбургского генерал-губерна¬
тора представить в установленном порядке проект устройства управ¬
ления Внутренней казахской ордой2.
8 октября 1868 г. Комитет министров, в присутствии оренбург¬
ского и туркестанского генерал-губернаторов рассмотрел поступив¬
шие из Государственного Совета проект Положения об управлении
в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-
губернаторств и цитированную выше сопроводительную записку.
Принимая во внимание «засвидетельствования главных местных
начальств о совершенной необходимости безотлагательного введе¬
ния в действие настоящего проекта Положения <...> и имея в виду,
что однородное с сим проектом Положение, введенное в минувшем
году в Туркестанском генерал-губернаторстве, по словесному в засе¬
дании Комитета отзыву генерал-адъютанта фон-Кауфмана, принято
местным населением с сочувствием...», Комитет признал одобренный
Государственным Советом законопроект готовым к утверждению.
Однако учитывая, что проект содержал значительные отступления
от действовавшего законодательства, а объективную необходимость
сохранения этой специфики можно было проверить лишь опытным
путем, Комитет министров признал необходимым ввести в действие
1 1868 г. Объяснительная записка. С. 31.
2 1868 г. мая 7. Представление министров военного и внутренних дел в Государ¬
ственный Совет № 169. С. [5-7.9,10].
166
• | о г проект с 1 января 1869 г. полностью или частично сроком на два
и*ча (к этому времени истекало и дейстиве проекта туркестанского
Положения 1867 г.), после чего рассмотреть вновь подготовленные
предложения оренбургского и западносибирского генерал-губерна-
| • ►ров для окончательного утверждения. На этот журнал император
наложил резолюцию: «Исполнить»1.
Одновременно 21 октября Александр II подписал указ о реорга¬
низации управления казахами, который вводил законопроект в дей-
• nine, временно распространял его действие на Внутреннюю орду
и (охранял административную подчиненность территорий бывшей
< власти оренбургских киргизов оренбургскому, а бывших земель си-
> •и|)ских казахов - западносибирскому генерал-губернаторам2.
Согласно этому закону в Области оренбургских киргизов упразд-
иялись Областное правление оренбургских киргизов, управление
• \ лтанов-правителей частей области, местное первичное управ-
м'Ине в области и попечители прилинейных киргизов; в Области
• ипмрских киргизов - канцелярия военного губернатора области,
< властное правление сибирских киргизов и окружные приказы;
к Семипалатинской области - канцелярия военного губернатора,
( « мипалатинское областное правление, окружные приказы и кок-
мгктинский городничий.
В соответствии с Временным Положением об управлении в
Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской обла-
• I ях3 главное управление первыми двумя областями вверялось
оренбургскому генерал-губернатору, а остальными - западноси-
им|)скому. Управление каждой областью делилось на областное и
ммдное. Областное управление состояло из военного губернатора и
ии.частного правления. Военный губернатор одновременно получал
командование над войсками, в области расположенными. Военный
|\оернатор Уральской области становился наказным атаманом
Уральского казачьего войска, а акмолинскому и семипалатинскому
поенным губернаторам присваивались права и обязанности наказ¬
1 1868 г. октября 8 и 22. Выписка из журналов Комитета министров о введении в
нт-твие Положения об управлении степными областями // Материалы по истории
|пиитического строя Казахстана (со времени присоединения Казахстана к России до
Гммикой Октябрьской социалистической революции) / сост. М. Г. Масевич. Алма-Ата:
11 »д-во Акад. наук Каз. ССР, 1960. С. 319-320.
2 1868 г. октября 21. Указ о преобразовании управления казахами Оренбургско-
in и Сибирского ведомств // ПСЗРИ-2. Т. 43: 1868. Отд. 2-е. № 46380. СПб., 1873.
< 364-365.
•* Здесь и далее статьи указаны по: 1868 г. октября 21. Временное Положение об
s и|)авлснии в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях //
Материалы по истории политического строя. С. 323-340.
167
ных атаманов в отношении частей Сибирского казачьего войска, дис¬
лоцированных в этих областях. Военные губернаторы назначались
на должности и увольнялись императором по представлению МВД.
согласованному с генерал-губернаторами и военным министром. На
время отсутствия военного губернатора в области его обязанности
возлагались на вице-губернатора либо на иное лицо, губернатором
назначенное. Военные губернаторы Уральской и Тургайской обла¬
стей получали права и обязанности губернаторов по общему зако¬
нодательству, а Акмолинской и Семипалатинской - по Сибирским
учреждениям с дополнениями, предусмотренными Временным по¬
ложением. Для заведования регулярными и казачьими войсками
при военных губернаторах учреждались особые военные управле¬
ния. Кроме того, при них состояли чины для поручений (один стар¬
ший и два младших)1, а вот особых канцелярий не полагалось (§ 2,
20-30). Переписка военного губернатора, как и во всех внутренних
губерниях России, возлагалась на соответствующие отделения об¬
ластного правления (§38).
Председателем областного правления, согласно Временному
Положению 1868 г., становился вице-губернатор, который также
назначался и смещался императором по представлению министра
внутренних дел, но при согласовании уже только с генерал-губерна¬
тором. Назначение и увольнение прочих чинов областного и уездно¬
го управления регулировалось общими основаниями для областей
Оренбургского ведомства и Сибирским учреждениями - для обла¬
стей Западно-Сибирского ведомства. Областное правление должно
было состоять из трех отделений - распорядительного, хозяйствен¬
ного и судного - во главе с советниками. Права и обязанности всех
чинов областного правления регулировались общими губернскими
учреждениями. В общем присутствии областное правление функ¬
ционировало как губернское правление, палат гражданского и уго¬
ловного судов, казенной палаты и управления государственных
имуществ, руководствуясь при этом общеимперскими правилами.
Корме того, областное правление заведовало и гражданским стро¬
ительством в степи. Для решения соответствующих вопросов к за¬
седаниям в областном правлении приглашались областной доктор,
областной архитектор и чиновники по горной и лесной частям.
Делопроизводство в правлениях следовало организовать в соответ¬
ствии с особой инструкцией МВД, согласованной с генерал-губерна¬
торами (§ 32-37,40).
1 1868 г. октября 21. Временные расписания должностей в областях Акмолинской
и Семипалатинской // ЦГА РК. Ф. 15. On. 1. Д. 246. Л. 18.
168
В каждом отделении областного правления под руководством
\ нравляющего (советников) трудились по два делопроизводителя
|| их помощника. На все правление полагалось иметь журналиста,
"\ чгалтера, его помощника (экзекутора), по одному переводчику
« персидского и татарского языков, заведующего архивом, облает-
пых доктора и архитектора, а также чиновника по лесной части.
Учреждавшаяся в Уральской области прокурорская часть должна
< «мла состоять из двух чиновников1.
Проект Положения об управлении в степных областях Орен-
• •vprcKoro и Западно-Сибирского генерал-губернаторств (далее -
проект Положения) предлагал ввести в областях нотариальную часть
и составе областного правления, возложив обязанности старшего но-
| мриуса на одного из его чинов, а обязанности нотариуса в уезде - на
чудного судью2. Временное положение, не меняя сути, упростило
формулировку: передало совершение и засвидетельствование разно-
| •» рода актов областным правлениям, а уездным судьям - свидетель-
< I иование доверенностей и различных актов в уездах. Прокурорский
млдзор в областях должен был быть установлен на общем основании,
I йот финансовые, контрольные и почтовые учреждения продолжа-
||| функционировать на прежних основаниях вплоть до выработки
I 1л1шыми начальниками края предложений по их преобразованию
($41-43).
Медицинскую часть в каждой области возглавлял областной
тктор с правами губернского врачебного инспектора. В уездах же,
кроме уездного врача, на которого особо возлагались заботы о рас¬
пространении оспопрививания, состояла еще и повивальная бабка.
I временное положение особо отмечало: «Уездный врач обращающим-
< ч к нему для лечения киргизам подает безвозмездно медицинскую
■ и >мощь и снабжает больных медикаментами бесплатно... Сверх того,
. гздный врач обязан ежегодно объезжать уезд и подавать в аулах
медицинскую помощь безвозмездно*. Казахам разрешался также до-
• I уп в любые (гражданские и военные) лечебные заведения с компен-
• .щией затрат несостоятельным (§ 52-57).
Главой уездной администрации становился уездный начальник.
I му присваивались права и обязанности уездных исправников по
общероссийскому положению. Уездным начальникам Уральской
• власти, а также Иргизскому, Тургайскому и Кокпектинскому под¬
чинялись дислоцированные в уездах войска и укрепления. При
\гздных начальниках состояли помощники (старший и младший),
1 Там же. Л. 18-18 об.
2 Положение об управлении в степных областях. С. 7.
169
о
Таблица 23
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СТЕПНЫМИ ОБЛАСТЯМИ. 1868
у годный врач, фельдшер, повивальная бабка и канцелярия. В случае
• > геутствия начальника его обязанности исполнял старший помощ¬
ник, который на постоянной основе заведовал уездной канцеляри-
< ii в составе двух письмоводителей и двух их помощников, а также
писцов1. Власть уездного начальника простиралась на всех жителей
\езда, в т. ч. и на казачье население. Существовавшие полицейские
управления в Уральске, Омске, Петропавловске, Семипалатинске и
Усть-Каменогорске сохранялись без изменения, а в г. Акмолинске
полагалось учредить должность полицейского пристава (в преды¬
дущем проекте - городничего). Учреждения, заведовавшие город¬
ским хозяйством, существовавшие в отдельных городах, оставались
ю преобразований на прежних основаниях (§ 44-50). Временное
положение согласилось с мнением, выраженным в министер¬
ском проекте Положения об учреждении в составе Уральской и
( семипалатинской областей, кроме ординарных уездов, двух при-
«тавств (Мангышлакского и Зайсанского), организуемых на основа¬
нии особой инструкции (§ 13,16).
Судебную часть в каждом уезде должен был составить уездный
судья с небольшим штатом писцов и переводчиков2.
Как уже отмечалось, кочевое население каждого уезда делилось на
ш >лости, а те, в свою очередь, на аулы. Структура уезда утверждалась
поенным губернатором с учетом нормы - в каждом ауле 100-200, а
п волости 1000-2000 кибиток. При формировании волостей прел¬
агалось учитывать хозяйственный фактор - близость казахских зи¬
мовок. Переход кибиток из аула в аул разрешался с согласия кибит-
ковладельцев обоих аулов и утверждался полицейскими властями, а
переход аулов - с согласия уездного начальника.
Аулы заведовались аульными старшинами, а волости - волост¬
ными управителями. Обе эти должности являлись выборными из
iex лиц, «кто пользуется уважением и доверием народа, не опоро¬
чен по суду, не находится под следствием и имеет от роду не менее
25-ти лет». Выборы управителей предшествовали выборам старшин.
Гъезд выборных от каждой полусотни волостных кибиток изби-
1>ал волостного управителя и его кандидата. В качестве наблюдате-
ш за порядком в этих выборах участвовал уездный начальник или
его помощник, которым при этом запрещалось вмешиваться в ход
и ла. Аульного старшину и его кандидата выбирали выборщики от
каждого десятка кибиток. В качестве наблюдателя при выборах при¬
сутствовал волостной управитель. Победителем на каждых выборах
1 1868 г. октября 21. Временные расписания должностей. Л. 18 об.
2 Там же.
171
считался набравший простое большинство голосов, а следующий за
ним становился кандидатом. Волостные управители и их кандидаты
утверждались военным губернатором, а старшины с кандидатами -
начальником уезда. Право отстранения этих должностных лиц от
исполнения обязанностей было предоставлено губернаторам и уезд¬
ным начальникам соответственно. Срок полномочий управителей и
старшин устанавливался в три года. Волостные съезды перед проце¬
дурой выборов определяли размер содержания волостным и аульным
(для последних одинаковое по всей волости), которое собиралось по
общественной раскладке одновременно с взиманием кибиточной по¬
дати. Управителям и старшинам надлежало выдавать особые бронзо¬
вые знаки и печати (§ 58-83).
На волостных управителей возлагалась полицейская и распоря¬
дительная власть в волости. Находясь в непосредственном подчине¬
нии уездного начальника, волостные управители были обязаны сле¬
дить за безопасностью в волости (в первую очередь предотвращать
барымту), исполнением законов, внесением податей и повинностей,
приведением в исполнение решений народных судов и т. п. За не¬
повиновение и малозначительные проступки волостной управитель
мог наказывать провинившихся штрафом до 3 руб. или арестом на
срок до 3 суток приговором волостного съезда. Утвержденным уезд¬
ным начальником в распоряжение управителя назначалось опреде¬
ленное число рассыльных с содержанием на общественный счет по
раскладке. Аульный старшина непосредственно подчинялся волост¬
ному управителю и исполнял в пределах аула те же самые обязан¬
ности. О лицах, не исполнивших его приказаний или совершивших
незначительные проступки, аульный должен был доносить волостно¬
му управителю для принятия соответствующего решения (§ 84-90).
Для казахов всех областей устанавливалась подсудность во¬
енному суду, суду по общим законам империи и народному суду.
Военному суду подлежали дела по государственной измене, сопро¬
тивлению властям, нападениям на почты и казенные транспорты,
повреждение телеграфных линий, убийство должностных лиц и, что
следует особо отметить, убийство лиц, изъявивших желание принять
христианство. Прочие случаи убийства, разбой, грабеж, барымта, на¬
падение на торговые караваны, побег за пределы империи, поджоги,
фальшивомонетчество, хищение казенного имущества, должностные
преступления первичной администрации были отнесены к подсудно¬
сти по общему уголовному законодательству. Уголовные и граждан¬
ские дела казахов с русскими и представителями других народностей
разбирались по общим законам империи. Остальные уголовные дела
казахов, равно как и их взаимные иски на любую сумму должны были
разбираться народным судом. Обыватели казачьих войск судились
по общеимперским законам либо на основании военных постанов-
172
м'ний, в зависимости от служебного статуса на момент совершения
преступления. А для маловажных проступков и гражданских дел у
них сохранялись станичные суды (§ 92-100).
К органам судебной власти в степных областях были отнесены
\< здные судьи, военно-судные комиссии, областные правления и
< < нат. Должность уездного судьи с правами и обязанностями миро-
I1OI 0 судьи по Уставам 1864 г. и судебного следователя учреждалась
и каждом уезде. Военно-судные комиссии рассматривали дела, под-
и жавшие военному суду. На основании Временного положения об-
Iлетные правления решали уголовные и гражданские дела, не под-
< v/шые военному суду и уездным судьям. Апелляционные жалобы на
неокончательные решения уездного судьи по уголовным (если при-
I < июром определялись арест на срок свыше 3 суток или штраф более
ИЮ руб.) и гражданским делам (по искам на сумму более 100 руб.)
вносились в областное правление, решавшее окончательно дела на
* \ мму до 2000 руб. А жалобы на областное правление вносились в
Правительственный сенат (§ 101,102, НО, 111,117,118,128,129,132,
133).
В вопросах организации народного суда у казахов между про¬
ектом Положения об управлении в степных областях и Временным
11оложением 1868 г. есть определенные различия. Соответствующий
I >л;щел проекта Положения, так же как и раздел о русском суде, вклю¬
чал перечень судебных инстанций. Для народного суда это были
пи и, волостные съезды биев и чрезвычайные съезды биев1. Однако в
v I нержденное Временное Положение эта статья не вошла. Не исклю¬
чено, что это было сделано с целью несколько принизить значение
народного суда, подчеркнуть, что его следует сопоставлять с россий-
< кпм судом, воспринимать его равновеликим ему.
Для разбора подлежащих народному суду уголовных дел, а так-
*с гражданских тяжб и исков, в каждой области выбиралось от 4 до
S биев. Эти выборы должны были проходить одновременно с выбора¬
ми волостных управителей в том же порядке и на тот же срок (3 года).
Ьисм мог стать человек, достигший 25-летнего возраста и не подвер-
(авшийся судебному преследованию. В должностях они утвержда-
шсь военным губернатором, а вместо жалованья получали установ¬
очный обычаем штраф с виновного - бийлык, размер которого по
имущественным искам не мог превышать 10 % от стоимости иска. От
медного начальника бии получали установленные бронзовые зна¬
ки и печати. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей бии
1 Положение об управлении в степных областях. С. 21.
173
должны были подвергаться суду на основании общих законов импе¬
рии (§ 135-140).
За казахами оставалась возможность по обоюдному согласию сто¬
рон обращаться не только к биям, но и к другому доверенному лицу
для третейского суда. Принятые таким образом решения признава¬
лись окончательными на любую сумму. Если стороны не могли дого¬
вориться о выборе посредника, то дело должно было рассматриваться
бием из волости ответчика, на которого падал выбор истца. При этом
ответчик имел право отвести только двух биев из трех указанных ист¬
цом (§ 142-143).
Суд биев велся гласно и публично. Они разбирали дела на сум¬
му до 300 руб., но окончательные решения принимали по искам до
30 руб. Местные начальники были обязаны доставлять в суд ответ¬
чиков и свидетелей, но им строго запрещалось вмешиваться в про¬
цесс судопроизводства. Приведение решений суда в исполнение
возлагалось на волостных управителей. Им же вносились отзывы
на неокончательные решения биев для передачи волостному съез¬
ду. Периодически созывавшиеся волостные съезды биев с участием
всех народных судей волости и в присутствии волостного управи¬
теля, рассматривали дела на сумму свыше 300 руб. Съезды могли
разбирать дела на любую сумму, но окончательные решения при¬
нимали по искам до 500 руб. Отзывы на неокончательные решения
приносились уездному начальнику, который доставлял их в област¬
ное правление, а то уже либо утверждало принятое волостным съез¬
дом постановление, либо выносило дело на решение чрезвычайного
съезда. Чрезвычайные съезды биев, кроме вышеупомянутого повода,
должны были созываться и для рассмотрения дел, в которые были
вовлечены несколько волостей уезда. Они созывались по мере не¬
обходимости распоряжением уездного начальника. Если же дело
касалось нескольких уездов, то решение о созыве съезда принимали
начальники этих уездов по согласованию. Наблюдение за порядком
на съезде возлагалось на уездного начальника или специально коман¬
дированного им чиновника, которые не должны были вмешиваться в
ход самого разбирательства, которое велось на основании казахского
обычного права. Все постановления чрезвычайных съездов биев при¬
знавались окончательными (§ 144-160).
На суд биев возлагалось также решение по народным обычаям
брачных и посемейных дел. Однако оставалась возможность обжа¬
ловать решение бия у уездного начальника, а на последнего пожало¬
ваться военному губернатору (§ 162-163). По взаимному согласию
казахи могли обращаться и к русскому суду, а находящиеся в обла¬
стях торговцы при желании могли разбирать свои дела в суде биев
(§ 165-166).
174
Что касается податей, то для казахов устанавливался кибиточ-
Nмй сбор в размере 3 руб. с кибитки. Исчисленную в целом по во-
инти сумму сбора волостные съезды выборных раскладывали по
iv. iaM в зависимости от их благосостояния (числа скота, развития
н'мледелия и промыслов). А аульный сход выборных с учетом того
м* обстоятельства распределял назначенную сумму уже непосред-
< I пенно между хозяевами кибиток. Волостные управители и ауль¬
ные старшины от внесения кибиточной подати не освобождались.
1.1ТО закон установил: «Льготы от платежа кибиточного сбора и дру-
I их повинностей, дарованные семействам покойных хана Ширгазы
Хпчувакова и султанов Баймухамета Айчувакова, Ахмеда и Арслана
1/кантюриных, равно как и семействам киргизов, убитых и ранен¬
ных в 1844 году в отряде, действовавшем против мятежного Султана
Кгнесары Касымова, остаются в своей силе». Кроме указанных лиц от
и чатежа сбора освобождались прямые потомки ханов Уали и Бокея.
И.шмание кибиточного сбора осуществляли аульные старшины и
и к-тавляли его волостному управителю для передачи уездному на¬
чальнику, который сдавал полученные средства в соответствующие
финансовые учреждения. Из поступившей с каждой волости суммы
К) % раз в три года поровну распределялись между волостными вы¬
борными (§ 168,178,181,185-187,190,191,194).
Кроме кибиточной подати на казахов распространялся общий па-
• иортный сбор. Что касается земских повинностей, распределявших-
< I но раскладке, то к ним были отнесены: содержание лиц первичного
мгетного управления, починка мостов, почтовых трактов, предостав-
к ние кибиток для перевозки больных во время летовок, отвод ки¬
биток и поставка топлива командированным в степь чиновникам.
II редоставление лошадей для проезда чиновников по степи вне трак-
IUB, а также перевозочных средств для военных нужд должны были
• и уществляться на возмездной основе (§ 196, 204-207).
Земли, занятые кочевьями, были объявлены государственными,
предоставленными казахам в общественное пользование. Собствен¬
никами признавались лишь лица, имеющие на земельную собствен¬
ность действительные акты. Зимние стойбища устанавливались по
фактическому пользованию. В случае поземельных споров между
полостями дело должно было решаться особыми съездами с участи¬
ем трех выборных от каждой волости, созывавшимися по решению
поенного губернатора. Зимовки между аулами распределялись во-
юстными съездами выборных, а в аулах - аульными сходами вы¬
борных пропорционально размерам хозяйств и количеству скота. На
« иоих зимовках казахи имели право строить жилые и хозяйственные
постройки, признаваемые частной собственностью. «Земли, заня-
I ые постройками, переходят в наследственное пользование, доколе
175
существуют строения; с уничтожением оных земли возвращаются
обществу». Такой же статус получали и постройки, возведенные на
пашнях. Летние кочевки на основании народных обычаев предостав¬
лялись волостям в пределах всего своего уезда с предложением не
выходить за его пределы. А вот за казахами Сырдарьинской области
сохранялось право перехода на летовки в области Оренбургского ве¬
домства. Взаимным согласием обществ обусловливалось заведение
казахами хлебопашества и сенокошения (§ 210-219, 223).
Казахи получали возможность уступать свои участки целиком
или частями в пользование русских «по добровольному соглашению,
которое должно быть засвидетельствовано в уездном управлении».
А за кочевание на войсковых землях они должны были вносить от¬
дельную плату. Земли для золотодобычи и горных промыслов вы¬
делялись разработчикам на основе добровольных соглашений с
землевладельцами или казахскими обществами (в отношении зимо¬
вок). На летовках был установлен порядок, общий для всех казен¬
ных земель. Рыбный промысел на зимовках принадлежал казахским
обществам, а на летних кочевьях признавался свободным. Закон
ликвидировал право русских и местных чиновников на получение
служебных наделов. При этом власти желали превратить уездные
центры в полноценные города, а потому предусмотрели целый ряд
мер: безвозмездное отведение земли для поселенцев; бесплатную
выдачу леса для построек; отвод в пределах поселения отдельного
участка для желающих заниматься земледелием. Русским поселен¬
цам следовало предоставить льготы, полагающиеся причисленным к
городам Сибирской степи. При этом башкиры, татары и «азиатские
выходцы», пожелавшие приписаться к городам и селениям, не полу¬
чали льгот, предоставленных русским. Все леса в регионе объявля¬
лись государственной собственностью, и лесные участки могли по
решению областного начальства передаваться в пользование рус¬
ским поселениям и казахским обществам безвозмездно или за плату
(§220,224-231,234-239).
Временное положение давало казахам права, предоставленные
сельским обывателям империи. На общем основании им позволя¬
лось приобретать права и преимущества других сословий. Казахи
освобождались от рекрутской повинности пожизненно, а при перехо¬
де в податное имперское сословие - на пять лет от соответствующей
подати. Во взаимных делах между собою они освобождались от гер¬
бового сбора. Принявшим христианство казахам разрешалось оста¬
ваться в своих обществах или прикочевывать к русским селениям в
степи, сохраняя все свои права. Они могли приписываться к любым
сельским и городским обществам без их предварительного согла-
176
ия. За усердную службу казахи, состоящие по уездному и местному
правлению, могли награждаться почетным гражданством, орденами
и медалями, почетными халатами, подарками и денежными награда¬
ми (§ 234-250).
Духовные дела казахов изымались из ведения Оренбургского ма-
' - >мстанского духовного собрания. Тем не менее местные муллы через
я нее гражданское управление подчинялись Министерству внутрен¬
них дел. В каждой волости полагалось иметь не более одного муллы,
■ мтрый должен был избираться исключительно из российских пол¬
ипных казахов: «Муллою может быть всякий, способный к тому по
понятиям киргизов, если он не опорочен по суду и не находится под
- идствием». Выбор муллы оформлялся общественным приговором,
■ игорый через уездного начальника предоставлялся на рассмотре-
• пи* областною правления. Утверждал муллу в должности военный
| vпернатор на основании определения правления. Существовавшее
и Западно-Сибирском генерал-губернаторстве звание указных мулл
иразднялось. Не занимая привилегированного положения, муллы
индлежали внесению всех податей и повинностей, если эту обязан¬
ность не принимали на себя общества по соответствующим пригово¬
рим. Строительство мечетей в Степи дозволялогсь исключительно с
pi ^решения генерал-губернатора. А устройство при мечетях школ и
| "обще преподавание муллами грамоты - с разрешения начальни-
• и уезда. Содержание мечетей, школ и мулл могло осуществляться
•" »тествами, но не на основе общей раскладки: не желающие участво-
I II ь в этом могли уклониться от взносов. Вакфы в степных областях
• к- допускались (§251-261).
Выше уже обращалось внимание на разночтения проекта Ноло-
м пия и Временного положения 1868 г. В отношении раздела об
правлении духовными делами казахов это касается лишь одного
момента. В закон не попала совсем небольшая статья проекта: «Все
mvллы равны между собою»1. Ее появление объясняется стремлени-
• м полностью исключить возникновение мусульманской духовной
иерархии в регионе. А исключение ее ходе обсуждения документа в
I • к ударственном Совете может быть объяснено уверенностью в том,
но у всей вертикали российской власти в степных областях и без
I • н о было достаточно законных ресурсов для противодействия укре-
и к пию ислама в регионе.
Другое отличие двух документов касается определения контин-
н ита будущих уездных школ. Проект Положения предлагал на пер-
I ' к* время учредить в каждом месте пребывания уездного управления
1 11оложепие об управлении в стенных областях. С. 39.
177
по одной общей школе для русских и казахов1. Закон же предписал
принимать в эти школы «всех без различия народностей» (§ 262).
Временное положение предписывало выделять на содержание
школ особые суммы, которые должны были распределяться между
уездами по потребностям. Школьная программа устанавливалась
генерал-губернаторами по согласованию с Министерством народ¬
ного просвещения. Кроме того, казахским детям разрешалось по¬
ступать безвозмездно или за незначительную плату в станичные и
сельские школы. А школьным учителям дозволялось обучать казах¬
ских детей у себя на дому только с разрешения местного начальства.
Наблюдение за школьным и частным преподаванием возлагалось на
уездное и областное начальство, а высший надзор - на Министерство
народного просвещения. Все существовавшие школы оренбургского
и сибирского ведомств впредь до преобразования оставались в преж¬
нем их виде (§ 263-268).
Штаты степных областей в проекте2 несколько отличались друг
от друга. В каждом областном управлении состояли: военный губер¬
натор; один старший и два младших чиновника особых поручений
при нем; областное правление в составе вице-губернатора, трех со¬
ветников (управляющих отделениями), шести делопроизводителей
и шести их помощников, журналиста, бухгалтера и его помощника,
заведующего архивом, двух переводчиков персидского и татарско¬
го языков, областного доктора; областного прокурора с письмово¬
дителем прокурорской канцелярии. В Тургайской, Акмолинской и
Семипалатинской областях сверх того предлагалось иметь област¬
ного архитектора и чиновника по лесной части, в двух последних
дополнительно - по горному ревизору. Все областные правления
имели право нанимать писцов, сторожей (в т. ч. лесных) и рассыль¬
ных. Каждой области выделялись по 8000 и 1000 руб. на устройство
и содержание совместных (русских и казахских) школ и возмеще¬
ние затрат на медицинское обслуживание несостоятельных казахов
соответственно.
Уездное управление в уездах Уральской и Тургайской областей, а
также в Кокпектинском уезде Семипалатинской области полагалось
составить из уездного начальника, одного старшего и младшего (из
казахов) его помощников, уездного врача, фельдшера, повивальной
бабки и канцелярии уездного начальника в составе двух письмово¬
дителей. Судебную часть в уезде должен был представлять уездный
судья. Различия в штатах уездов этих областей заключались лишь
1 Положение об управлении в степных областях. С. 39.
2 Здесь и далее: Штаты управлений в областях: Уральской, Тургайской, Акмолин¬
ской и Семипалатинской // Там же. С. 41 —54.
178
•i не котором различии чиновничьих окладов. Канцелярии уездных
м.«'1альников Акмолинской и трех уездов Семипалатинской обла-
н ii предлагалось усилить двумя помощниками письмоводителей.
11 иесь должностные оклады чиновников не были фиксированны-
• II для всех управлений. При каждой уездной канцелярии полага-
н м I» иметь писцов, рассыльных, переводчиков, а кое-где и сторо-
м ii по найму. В г. Акмолинске предлагалось учредить должность
••lx иннчего.
Отдельное, но вместе с тем единообразное устройство должны
• i i. in получить Мангышлакскоеприставство Уральской и Зайсанское
ц|»1ктавство Семипалатинской областей. Их администрацию предла-
i.i юсь составить из пристава, его помощника (заведующего канце-
| ipneii), делопроизводителя по военной и гражданской частям, двух
ii псарей (старшего и младшего). Обоим приставам выделялись сум-
1м па наем рассыльных и другие конторские затраты1.
Новый закон, безусловно, стал важной вехой на пути сближе¬
нии Казахской степи с остальными частями Российской империи.
1иквидация специфических областных управлений казахами, уни¬
фикация их администрации в рамках областей, близких уже к обще-
I•• •< спйским губерниям, введение общегосударственных учреждений
и институтов свидетельсвуют о завершении в казахском субрегионе
1111гтральной Азии функционирования системы прямого управления
и форсировании превращения его в ординарную часть государства.
Появившиеся в степи органы пусть не полностью, но в основном
полировали общегосударственную систему. Создавались коллеги-
• и.иые учреждения, более правильную организацию получали соци-
• I оная сфера (здравоохранение, образование) и податное обложение.
При этом не следует сбрасывать со счетов недопущение предста¬
телей коренных народностей к участию в коллегиальных админи-
Фативных органах, определенные ограничения при формировании
и функционировании их общественного управления. Новым законом
• меть, конечно же, уже закладывала фундамент для будущей кре-
м,янской колонизации Степи и сокращения традиционного казах-
м>го землепользования. Но все эти меры не были пока еще такими
• иными, а само Временное Положение в значительной степени еще
• '\раняло некоторые традиционные нормы и институты.
Однако, распространяя на край значительную часть общероссий-
| их установлений, предоставляя казахам права сельских обывате¬
ли империи, причем даже с серьезными льготами, правительство на
• vie подтверждало неуклонность своего курса на неразрывное сра¬
1 Штат управлений Мангышлакского и Зайсанского ириставств // Там же. С. 55.
179
щивание Казахской степи с внутренними областями России в единое
и неделимое государство.
Закон 1868 г. потребовал создания новой правоприменительной
практики. А так как своей первоочередной задачей краевое и област¬
ное начальство видело в обеспечении порядка и безопасности в степи,
то и исходившие от него документы касались именно этих вопросов.
Недаром утвержденная военным губернатором Семипалатинской
области в начале 1870 г. Инструкция волостным управителям и ауль¬
ным старшинам, не касаясь процедурных деталей, включала разде¬
лы: «Общие обязанности волостных управителей», «Обязанности по
надзору за подчиненными и местопребывании», «Обязанности по де¬
лам следственным-судебным», «Обязанности по пресечению неспра¬
ведливых жалоб и ябед», «Обязанности по надзору за малолетними
сиротами и вдовами», «Обязанности по развитию между киргизами
разных промыслов и хлебопашества», «Обязанности по исправному
содержанию дорог, мостов и проч.», «Обязанности по охранению об¬
щественного порядка и учреждений правительства», «Обязанности
по охранению правил нравственности и личной и имущественной
безопасности», «Обязанности по выдаче паспортов и по надзору за
иногородними лицами», «Обязанности по удалению порочных людей
из волости», «Обязанности по охранению казенного и общественно¬
го интересов», «Обязанности по охранению лесов», «Обязанности по
охранению народного здравия и возможному устранению скотских
падежей», «Обязанности по охранению от пожаров». И лишь 5 статей
из 47 касались канцелярских вопросов и отчетности1.
Введение в действие Временного Положения 1868 г. проходило не
совсем уж гладко. Сохранились сведения о сопровождавших этот про¬
цесс беспорядках2. В связи с этим хотелось бы остановиться на одном
лишь эпизоде, связанном с новым шагом на пути огосударствления
местной администрации. Несмотря на то что, как отмечалось выше,
реформы 1867 и 1868 гг. стремились весьма аккуратно затронуть пер¬
вичное управление, некоторые нововведения, вполне очевидные для
остальной России, вызвали в Центральной Азии неожиданное не¬
понимание. Сказывались цивилизационные различия, которые еще
предстояло смягчить в ходе длительного процесса аккультурации.
Речь идет о нежелании вновь избранных должностных лиц мест¬
ной первичной администрации принимать должностные знаки отли-
1 1870 г. февраля 5. Инструкция волостным управителям и аульным старшинам //
ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 8172. Л. 292-304.
2 Имеются в виду волнения казахов в Уральской и Тургайской областях в 1868-
1869 гг. и на Мангышлаке в 1870 г. См.: История Казахстана (с древнейших времен до
наших дней): В 5 т. Т. 3. Алматы: Атам^ра, 2000. С. 419 424.
180
• ич. Нам уже известно, что организация административных аулов и
•и* 1<>стей в казахских областях Западной Сибири завершилась вес-
и ч1 летом 1869 г., а менее года спустя в уезды поступили бронзо-
и|.ц .должностные знаки, и акмолинский военный губернатор в марте
| к /0 г. докладывал главному начальнику края о том, что от принятия
и* >их знаков отказались управители двух волостей и несколько биев
• i<I том основании, что по магометанским законам воспрещается на-
и>,кч'ние на себя изображения, имеющего вид креста, так как крест
• и>г находится на знаке вверху императорской короны». При этом
прочие волостные управители приняли свои знаки безропотно1.
При этом генерал-майор Н. П. Окольничий, со слов уездного на-
| | м.ника, пояснил, что «эти действия их не остаются без сочувствия
• ■ стороны киргизов других волостей, которые надеются, что ныне
и иотовленные бронзовые знаки будут заменены золотыми медаля¬
ми на манер выдаваемых в награду, и что эти сомнения влиятельных
| мргизов, со дня на день распространяющиеся в местах населения,
| к гавили его приостановиться в выдаче знаков...»2. Из докладов
< аного начальника военный губернатор сделал вполне обоснован-
||ый вывод о том, что знатные казахи во введении таких «христиан-
• к их» знаков отличия увидели намерение правительства поколебать
II народе устои ислама: «Перенеся с молчанием, но тем не менее с
| ранним раздражением ряд преобразовательных мер, хотя и должен-
• | нующих, несомненно, повести к процветанию киргизского народа,
• » шако существенно затронувших многие интересы, с которыми он
• роднился, народ, естественно, остановился на том предмете, в кото¬
ром считал себя полным хозяином, - на своей вере»3. Сам же гене¬
рал-майор Окольничий утверждал, что бронзовые знаки казахи рас-
• млтривали как второй после выведения местных духовных лиц из
m дсния Оренбургского магометанского духовного собрания шаг в
и 1с постепенной ликвидации ислама в Казахской степи.
Завершая свой доклад, акмолинский областной начальник просил
и перал-губернатора не принимать никаких строгих мер, «дабы не
Раздражить народ в самом священном его чувстве»4.
Поразмыслив какое-то время над сложившейся ситуацией, гене¬
рал-губернатор спустя почти две недели согласился с Н. Окольничим
и Iом, что событию этому не стоило придавать особого значения и тем
«»<>лее прибегать к каким-либо мерам принуждения. «Но тем не ме¬
1 1870 г. марта 26. Представление военного губернатора Акмолинской области гс
и- 1>лл-гу6ернатору Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 13. Д. 18556. Л. 12.
2 Там же. Л. 2.
3 Там же. Л. 2-2 об.
1 Там же. Л. 4 об.
181
нее, - писал А. Хрущов, - необходимо, чтобы г<оспода> уездные на¬
чальники путем убеждений склоняли по возможности должностных
лиц киргизского управления к принятию таковых [знаков. - Д. В.],
объясняя им, что знаки эти установлены собственно для отличия
должностных лиц от прочих киргизов и что ношение их обязательно
только при исполнении служебных обязанностей, а неприятие оных
будет неблагосклонно принято начальством как неподчинение слу¬
жебному порядку»1.
Однако в стремлении найти простую и легко устранимую причину
неприятности главный начальник края не поддержал Окольничего в
его рассуждениях о взаимоотношениях ислама и власти в степных об¬
ластях, подчеркнув тем самым свою сознательную приверженность
мерам, направленным на ограничение консолидации местного духо¬
венства. «Зная, насколько киргизы падки ко всем знакам отличия, я
не могу отнести этого явления к фанатизму, воспрещающему носить
знак, на котором имеется изображение креста. Многие киргизы из
числа самых влиятельных имеют орденские знаки и носят их посто¬
янно. Причину этого явления едва ли не следует искать в подстре¬
кательстве прежних мулл или, быть может, иных злоумышленников,
что необходимо было бы выяснить негласным и весьма осторожным
дознанием». При этом генерал-губернатор выразил уверенность, что
начальнику области удастся разрешить все вопросы во время лично¬
го объезда вверенной ему территории2.
Как сообщил позднее Н. П. Окольничий, при подъезде к
Акмолинску его встретили волостные управители уезда - все как
один без должностных знаков. Причем знаки отсутствовали и у сыно¬
вей полковника Джеикпаева, и бывшего советника областного прав¬
ления Коченова, которые сами зарекомендовали себя ревностными
чиновниками. Проведенное областным начальником разъяснение,
что должностные знаки, надеваемые во время исполнения служеб¬
ных обязанностей, ни в коей мере не противоречат мусульманской
вере, к которой российское правительство проявляет уважение, во¬
зымело действие. После этого все волостные управители, как и дру¬
гие должностные лица уезда, в течение двухнедельного пребывания
военного губернатора в Акмолинске постоянно носили на себе брон¬
зовые знаки3. При этом управитель Бактыбай Киреевской волости
Джукен (в других документах - Джузесар) Айдеркин, в свое время
1 1870 г. апреля 8. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири военному
губернатору Акмолинской области // ГИЛОО. Ф. 3. Оп. 13. Д. 18556. Л. 5.
2 Там же. Л. 6 -6 об.. 5-5 об.
3 1870 г. июля 18. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Он. 13. Д. 18556. Л. 11 13.
182
ni |жым открыто выступивший против ношения должностных зна-
|<щ. оказался на стороне казахов, отказавшихся от претензий против
православного креста «как в видах собственного самосохранения, бо-
и I. подвергнуться ответственности за сделанное им первым заявле-
>| иг противу знаков, так и из чувства мести за потерю власти по смене
• шиз волостных управителей»1.
Гем не менее военный губернатор во избежание недоразумений
i<м порядился заключить Айдеркина в местную гауптвахту с тем,
попы позднее переправить до дальнейших распоряжений в Петро-
| мидовский тюремный замок. Вместе с тем, признавая его дальнейшее
и I к бывание в области нежелательным, Н. Окольничий обратился к
\ Хрущову с предложением выслать Айдеркина административным
порядком в одну из внутренних губерний империи «впредь до того
•Чимени, пока не установится окончательно в народе спокойствие»2.
В завершение своего доклада, уверяя главного начальника края,
но инцидент практически полностью исчерпан и Положение 1868 г.
|наклонно и твердо внедряется в повседневную жизнь области, гене-
|м i-.майор Окольничий посетовал, что должностные лица близлежа¬
щих уездов Семипалатинской области до сих пор не получили свои
шаки и, видя в этом принципиальное упущение, просил генерал-гу-
< и рпатора вмешаться3.
11репровождая это представление, равно как и предыдущее, в МВД,
VII. Хрущов объяснил министру отсутствие должностных знаков у
| .махов Семипалатинской области их несвоевременным заказом на
\ ггайских заводах, а заодно и просил разрешения на реализацию
пре дложения Окольничего в отношении Джузесара Айдеркина4.
Со 2 июля Айдеркин томился в заключении без предъявления об-
п| тения, допроса и соблюдения следственных действий. Скот, жены
м малолетние дети остались без призора, здоровье немолодого уже
казаха расстроилось. Просьбы к областному прокурору и губернато¬
ру об освобождении из-под стражи или под поручительство, а также
попытки выяснить причины ареста и добиться расследования успе¬
хом не увенчались5. К тем же лицам с просьбами об освобождении
< вращалась и его жена Копея. Но все дело в том, что административ¬
ное задержание не предполагает обычных следственных процедур и
1 Там же. Л. 1 4.
1 Там же. Л. 14 об. - 15.
3 Там же. Л. 16 об.
* 1870 г. августа 1. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири к министру
• нутренних дел //Там же. Л. 17-17 об.
’ 1870 г. октября 5. Прошение Джузесара Айдеркина генерал-губернатору Запад¬
ном Сибири // Там же. Л. 22-23.
183
судебного разбирательства. Фактически судьба ее супруга была пред¬
решена. И в расчет здесь не шла ни почти тридцатилетняя (с 1843 г.)
безупречная служба волостным управителем, ни заслуженные две
медали и кафтан1. Дело приобрело политическую окраску и действи¬
тельно не могло завершиться признанием невиновности бывшего во¬
лостного. На обращение супруги задержанного А. Хрущов приказал
ответить, что его дело передано на усмотрение министра внутренних
дел, без решения которого ее просьба не может быть уважена2.
5 октября, в день, когда Айдеркин подписал свое очередное про¬
шение к генерал-губернатору, в адрес последнего из столицы было
направлено предписание министра внутренних дел о направлении
бывшего волостного управителя на жительство в Ярославль «впредь
до того времени, пока установится окончательно между киргизами
спокойствие»3.
Беспокойная Копея Айдеркина (и женщину можно понять) вновь
обращается к А. П. Хрущову. Но на сей раз становится очевидным,
что причину задержания ее мужа и перспективу ограничения свободы
супруге уже разъяснили. «Содержащийся в Петропавловском тюрем¬
ном замке муж мой киргизец Акмолинской области Джузефар [так
в тексте. - Д. В.] Айдеркин, вследствие распоряжения г<осподи>на
министра внутренних дел, за подстрекательство будто бы избранных
в волостные начальники киргиз к непринятию ими принятых знаков
на эти должности предназначен к высылке на житие в г. Ярославль
до водворения спокойствия в области; но как волнения между кир¬
гизами и подстрекательства мужа моего не было и нет, то имею честь
покорнейше просить Ваше высокопревосходительство, приостано¬
витесь высылкой мужа моего...»4. На это прошение легла резолюция
главного начальника края: «Отказано лично, но уведомить об этом
через полицию»3.
Не унимался и супруг. Узнав наконец о причине своего задер¬
жания, он оправдывался перед А. Хрущовым: «Вывод этот [о под¬
стрекательстве к непринятию служебных знаков. - Д В.] сделан,
как я думаю, не кем другим, как акмолинским уездным начальником
1 1870 г. сентября 26. Прошение Копей Айдеркиной генерал-губернатору Запад¬
ной Сибири // Там же. Л. 18а -19.
2 1870 г. октября 10. Предписание генерал-губернатора Западной Сибири омскому
уездному начальник // Там же. Л. 20-20 об.
3 1870 г. октября 5. Предписание министра внутренних дел генерал-губернатору
Западной Сибири // Там же. Л. 25.
4 1870 г. ноября 25. Прошение Коней Айдеркиной генерал-губернатору Западной
Сибири // Там же. Л. 28.
5 Там же.
т
Фроловым, который по не известным мне причинам возымел ко мне
| I кое-то неудовольствие и поэтому удалил меня от должности во-
н и гпого управителя... Принимать помянутый знак я не отказывался
и и непринятию оного никого не подстрекал, что могут подтвердить
мм волостные управители Акмолинского уезда, и если бы по этому
предмету я был спрошен или произведено исследование, то, надеюсь,
ни был бы оправдан, но я вовсе не спрошен и только от Вашего высо-
| < «превосходительства узнал, за что именно заключен в острог»1.
Но краевой начальник не желал (и был в этом с административ¬
ном точки зрения прав) отступать. Через месяц после подачи проше¬
ния Айдеркин был отправлен в Ярославль2, куда и прибыл 2 февра-
N. Здесь он был оставлен без полицейского надзора на собственное
• I кдпвение. Писал в Омск: «...шестимесячное арестование в тюрьме и
| и I ье в Ярославле очень тягостны. Лиц, которые бы могли дать мне
| лизни помощь немного, получение таковой из места жительства
| и доступно, далека переписка, климат для меня тягостен, моления
производить негде, и всю эту трудность несу без известности мне о
производстве следствия...», которое никто и не собирался вести по
•и юл не очевидному для администрации делу. И ничего, кроме прове-
м имя следствия без участия уездного начальника Форолова, не про-
• h i Джукен Айдеркин у своего генерал-губернатора3.
Генерал-адъютант Хрущов на сей раз ограничился уведомлением
(рославского губернатора о том, что не в силах удовлетворить прось-
• «V Айдеркина о проведении следствия на том основании, что тот был
т.к лан в Ярославль не по его указанию, а по распоряжению мини-
• I ра внутренних дел4.
Косвенным образом на сторону Айдеркина встал ярославский
| \ бсрнатор вице-адмирал И. С. Унковский. В своем отношении к
V П. Хрущову он обращал внимание на то, что «Айдеркин, не зная
I веского языка и не имея здесь никого, кто бы мог понимать его при-
I и >дный язык, поставлен в весьма затруднительное положение в отно-
111<чти хозяйственных распоряжений для своего содержания; кроме
юге), у него нет здесь никаких денежных средств даже и на одно-
шсвное продовольствие, тогда как в месте постоянного жительства
1 1870 г, декабря 5. Прошение Джузесара Айдеркина генерал-губернатору Запад-
■«*if Сибири // Там же. Л. 31 31 об.
2 1871 г. января 5. Доклад исправляющего должность губернатора Акмолинской
и* lacTH генерал-губернатору Западной Сибири //Там же. Л. 34.
3 1870 г. апреля 28 (получение). Прошение Джукена Айдеркина генерал-губсрна-
| < «ру Западной Сибири // Там же. Л. 35-36.
1 1871 г. мая 8. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири к губернатору
1]х>славской губернии // Там же. Л. 37-37 об.
185
его, насколько я мог понять из его разъяснений, у него есть весьма
достаточное состояние. По этим своим крайним обстоятельства он
почти каждодневно является ко мне и просит о производстве ему со¬
держания из казны. Так как просьба Айдеркина о выдаче ему пособия
из казны удовлетворена быть не может, а из слов его видно, что он
неоднократно писал к своей жене и сыновьям чтобы выслали ему на
содержание деньги, но ответа от них не получает до сего времени, из
чего он и заключает, что посылаемые им к семейству письма не до¬
ходят по назначению, то, входя в крайне стеснительное положение
Айдеркина, я считаю обязанностью обратиться к Вашему высоко¬
превосходительству с всепокорнейшей просьбой о распоряжении,
чтобы Айдеркину в скорейшем времени было выслано семейством
его потребное на содержание его количество денег, и о последую¬
щем почтить меня уведомлением; при чем долгом считаю присово¬
купить, что Айдеркин здесь лишен всякой возможности снискивать
какие-либо средства к пропитанию своим личным трудом или заня¬
тиями и в настоящее время живет здесь почти одной только частной
благотворительностью»1.
Этот весьма интересный документ не только открывает нам че¬
ловеколюбие одного из высших представителей российской адми¬
нистрации, но ставит вопросы, на которые имперское делопроизвод¬
ство не оставило ответов. Остается непонятным, почему имеющий
несколько жен, то есть достаточно состоятельный, казах отправился
в ссылку совсем без средств к существованию. Ведь вполне очевид¬
но, что у уездной и областной администрации была возможность за¬
просить их у семьи бывшего волостного управителя. И кто получал
письма, отправленные Айдеркиным? (А в том, что он их отправлял,
вряд ли можно сомневаться.) Может быть, они оставались в почто¬
вой конторе Акмолинска или ложились под сукно на столе уездного
начальника?
Наверняка положение без средств к существованию и в непривыч¬
ной окружающей среде было для бывшего волостного управителя
невыносимым. Но он находил в себе силы бороться. Более того, его
голос креп, и, судя по всему, ему удавалось найти сочувствие среди
местных жителей. (Ведь для того чтобы написать прошение, нужно
найти грамотного в юридическом отношении человека.) Более того,
после нескольких месяцев жизни в Ярославле появились и вполне
недвусмысленные обвинения акмолинского уездного начальника в
злоупотреблении служебным положением.
1 1871 г. апреля 29. Отношение ярославского губернатора генерал-губернатору За¬
падной Сибири // Там же. Л. 40—11.
186
«По ложному извету, возведенному на меня уездным начал ьни-
• ом Фроловым, что будто бы я служил поводом подстрекательства к
|п принятию знаков, установленных высочайше для лиц служащих,
| \ псрнатор Акмолинской области ходатайствовал через Ваше высо-
| ^превосходительство об удалении меня с места жительства, не про-
м жедя ни следствия, ни предав меня суду, даже самоуправно выдер-
|.;»л в остроге 6 месяцев, и я сослан на житье в г. Ярославль, где со
’ февраля живу без куска хлеба, так как кормовых мне не дано и не
производится.
11аше законодательство так ясно говорит, что без следствия и суда
никто не может быть лишен прав и преимуществ, я же, такой верно¬
подданный государю, как и прочие, сослан, был выдержан в тюрьме,
и much имуществ, должности, которую несколько лет проходил чест¬
но. за что высочайше удостоен был несколькими наградами. И ныне,
мри введении в действие Положения нового об устройстве киргн-
•■ов, общество мне дало подписку [приговор. - Д. В.] исполнять его в
|оч пости. Следовательно, если бы с моей стороны было какое-либо
побуждение, то бы общество произвело беспорядки, а их нет. Донос
произведен Фроловым из личных его требований ко мне, которых я
иг считал возможным удовлетворять.
Ваше высокопревосходительство, Вы поставлены соблюдать
правосудие, которое прошу оказать надо мной, нарядить чиновника
• особых поручений для следствия, которым окажется, что я не только
и* - был подстрекателем, но ревностным исполнителем закона и воли
• < >сударя. И по исследовании прошу мне объявить свое распоряжение
н г ходатайствовать мне возвращение на родину, а до того времени пе¬
ревод на житье в Нижний Новгород, где бы я мог иметь возможность
•«жершать обряды веры, а в г. Ярославле этого я лишен»1.
Обращение ярославского губернатора сдвинуло дело с мертвой
тчки, и акмолинский вице-губернатор распорядился обязать семей-
• | во Айдеркина выслать ему необходимые для жизни средства2.
Определенное беспокойство о судьбе Д. Айдеркина проявил и сам
V Хрущов, обратившись к генерал-майору Окольничему с вопро-
")мо предполагаемой продолжительности его ссылки. То, что отве-
N1.1 ему акмолинский военный губернатор, заставляет сомневаться в
• праведливости выдвинутых обвинений: «...по мнению моему, ссыл¬
ки Айдеркина должна продолжаться по крайней мере еще три года,
.лк как этот человек по смелому характеру своему и изворотливому
1 1871 г. мая 1. Прошение Джукена Айдеркина генерал-губернатору Западной Си-
• при // Там же. Л. 39-39 об.
2 1871 г. июня 25. Рапорт акмолинского вице-губернатора генерал-губернатору За-
|.| той Сибири // Там же. Л. 45.
187
уму опасен для спокойствия киргизов вверенной мне области, при¬
том же слишком раннее возвращение его ослабит впечатление сде¬
ланного наказания...»1. Не дает покоя мысль, что бывший волостной
управитель стал тем самым стрелочником, на которого областное
начальство решило свалить свои неудачи при введении в действие
Временного Положения 1868 г. Особенно если учесть, что сам ге¬
нерал-губернатор считал возможным ограничиться однолетним (по
успокоению Степи) сроком ссылки Айдеркина2.
Косвенно к этому подталкивает и готовность Окольничего за¬
держать Айдеркина в Ярославле даже ценой непредусмотренных
казенных расходов: «...недостаточные средства в отношении матери¬
ального обеспечения Айдеркина побуждают его беспокоить местное
начальство просьбами о вспомоществовании, которое, в свою оче¬
редь, быть может, старается от него отделаться и ходатайствует о его
возвращении. В устранение этого я полагал бы испросить для Айдер¬
кина некоторое вспомоществование, например, по 30 к<опеек> в сут¬
ки, необходимое для поддержания его существования»3.
Шло время. И тон прошений ссыльного, а также степень его осве¬
домленности о перипетиях его дела менялись: «...должен я, несчаст¬
ный, страдать без конца и умереть от голода, мучениям моим пошел
уже другой [второй. - Д. В.] год, а потому, Ваше сиятельство, осмели¬
ваюсь утруждать покорнейшей просьбой о произведении через кого
следует дознания и, в случае установления в Киргизской степи спо¬
койствия, войти с ходатайством к министру внутренних дел о воз¬
вращении меня в место жительства, а если там и по сие время продол¬
жается беспокойство, то в силу Манифеста, данного в ознаменование
дня рождения его императорского высочества великого князя Георгия
Александровича в 13 день мая об облегчении участи некоторых пре¬
ступников, будете ходатаем о переводе меня в Петропавловский или
Омский уезд, так как в г. Ярославле нет ни мечети, ни муллы, а на
жизненные припасы ужасная дороговизна... за что должен за Вас мо¬
лить бога по гроб жизни...»4.
В конце концов акмолинский военный губернатор обязал семей¬
ство Айдеркина высылать ему не менее 9 руб. в месяц5.
1 1871 г. июля 19. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 48-48 об.
2 См.: 1872 г. января 19. Предложение товарища министра внутренних дел гене¬
рал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 55.
3 Там же. Л. 48 об. 49.
4 1871 г. июля 16. Прошение Джукена Айдеркина генерал-губернатору Западной
Сибири // Там же. Л. 52-52 об.
5 1871 г. ноября 1. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 54-54 об.
188
Копея Айдеркина не оставляла надежды вернуть мужа. Приехала
it столицу и с просьбой о всемилостивейшем прощении супруга до-
"рдлась до цесаревны Марии Федоровны. И тогда МВД предложи-
и > А. П. Хрущову рассмотреть вопрос о возможности возвращения
льного на родину1. (Выходит, вопрос о прекращении ссылки
"мл фактически полностью в компетенции главного начальника
•.шадной Сибири.)
Бюрократический маховик завертелся. Генерал-губернатор запро-
< h i мнение военного губернатора, а тот - мнение уездного началь¬
ника. Ответы пошли в обратном направлении. Уже известный нам
подполковник Фролов докладывал начальнику области, что двух-
и• шее спокойствие области не создает препятствия к возвращению
\идеркина. При этом он выразил убеждение, что «в предупреждение
иредного влияния его на общество оставить его под особым полицей-
| и им надзором, и местом водворения Айдеркина должно быть в одной
и i ближайших [к Акмолинску. - Д. В.] волостей». Новый военный
| \ бернатор Акмолинской области генерал-лейтенант В. С. Цытович
поддержал мнение своего подчиненного2. А. П. Хрущову осталось
шшь согласиться3. Через два месяца товарищ министра внутренних
и I генерал-майор М. Р. Шидловский уведомил главного начальника
края о разрешении Д. Айдеркину вернуться на родину под особый
м« гласный полицейский надзор4. Джукен вместе с Копеей и сыном
\чмедом отправились в Омск.
Однако на этом история не закончилась. За бывшим волостным
.правителем остался долг перед казной - 218 руб. 53,25 коп., вы-
миных ему на путевые издержки из Петропавловска в Ярославль5.
< оответствующее распоряжение о взыскании с бывшего ссыльного
и пег генерал-губернатор направил начальнику Акмолинской об¬
мети6. Через год В. С. Цытович доложил, что Айдеркин, ссылаясь
ил нехватку корма для скота в предшествующую зиму, вызванный
• шм падеж и свое практически полное разорение, смог внести лишь
110 руб. из всей причитающейся суммы. Оставшуюся часть долга он
просил простить либо отсрочить до июня 1874 г. Губернатор прось¬
1 1872 г. января 19. Предложение товарища министра внутренних дел. Л. 55 об.
- 1872 г. марта 24. Представление военного губернатора Акмолинской области re¬
in рал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 57-57 об.
3 1872 г. апреля 1. Представление генерал-губернатора Западной Сибири мини-
• 1 ру внутренних дел // Там же. Л. 58.
* 1872 г. мая 29. Предписание Министерства внутренних дел // Там же. Л. 59.
* 1872 г. июля 14. Отношение ярославского губернатора генерал-губернатору За-
■ мл нон Сибири // Там же. Л. 61-62 об.
6 1872 г. августа 5. Предписание генерал-губернатора Западной Сибири военному
* иерпатору Акмолинской области // 'Гам же. Л. 64.
189
бу казаха счел заслуживающей уважения1. Судьба оставшейся части
средств, затраченных государством на ссылку бывшего волостного
управителя, избранного по новому Временному Положению 1868 г.,
решалась уже в делопроизводстве Тобольской казенной палаты.
Казалось бы, мы незаслуженно много места уделили истории од¬
ного человека, документы о котором почти случайно не были унич¬
тожены и дошли до нашего времени. Но судьба Джукена Айдеркина
во многом показательна. Она свидетельствует об административных
упущениях при введении в действие Временного Положения 1868 г.,
труднопреодолимых культурных различиях и недостаточном учете
психологии и особенностей местного населения, об использовании
мер внесудебного преследования, о жесткости местной администра¬
ции при реализации политических задач, о неумении начальников
уездов конструктивно взаимодействовать с подчиненными им ли¬
цами первичного управления, а может быть, и о том, что осталось за
страницами документов лично между подполковником Фроловым
и волостным управителем Айдеркиным. А еще это свидетельство
милосердия простых русских, в среде которых довелось жить нище¬
му казаху, и гимн преданной любви его жены Копей, которая ради
спасения супруга преодолела немыслимое расстояние от своего аула
до императорских чертогов и одолела бездушную бюрократическую
машину.
Рассмотренное выше предложение туркестанского генерал-гу¬
бернатора военному губернатору Семиреченской области от 26 октя¬
бря 1867 г. № 112 попало в Омск и отложилось в делопроизводстве
Главного управления Западной Сибири среди бумаг, относящихся
к вопросам введения в степных областях Временного Положения
1868 г. Кто сделал на нем карандашные отметки, нам не известно.
Не исключено, что это был сам генерал-губернатор А. П. Хрущов,
ибо некоторые из пометок имеют персонифицированный характер,
подчеркивая личное восприятие того лица, от имени которого пред¬
полагалось выпустить идентичный документ (о работе организаци¬
онных комиссий) в отношении степных областей. А таким лицом в
Западной Сибири, без сомнения, мог быть только главный начальник
края. Возможно, правку делали два лица, но итоговые заметки сви¬
детельствуют, что документ было решено оставить в первозданном
виде, заменив лишь наименования уездов и фамилии членов органи¬
зационных комиссий2.
1 1873 г. июля 10. Представление военного губернатора Акмолинской области ге¬
нерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 68-69.
2 1867 г. октября 26. Копия с предложения туркестанского генерал-губернатора.
190
Документы Главного управления Западной Сибири информиру-
• I о ходе формирования новых административно-территориальных
• шпиц в Акмолинской и Семипалатинской областях.
Гак, семипалатинский военный губернатор В. А. Полторацкий
1‘> апреля 1869 г. докладывал генерал-лейтенанту А. П. Хрущову о
и»м, что устройство волостей во всех четырех уездах области, а так-
м в Зайсанском приставстве было успешно завершено. А вот полные
• т ления о составе волостей и объеме обложения кибиточным сбо-
I и »м поступили лишь из Кокпектинского уезда. Заметим, что област-
|ц и* начальство уведомляло генерал-губернатора о том, что действи-
И1Ы1ЫЙ объем кибиточной подати, исчисленный по уточненным
и иным о населении, должен был значительно превзойти расчетный.
< >днако значительная разница в численности населения уездов, пред¬
положенной Степной комиссией и сосчитанной организационными
м (.миссиями, требовала одновременно и усиления штатов уездной
• (.министрации1.
В этом же документе Полторацкий докладывал Хрущову о вие-
• тлениях, возникших в ходе его личного объезда области прошед-
шгй зимой, а также из докладов уездных начальников: «Первый и
• 1мый утешительный факт тот, что новое Положение принимается
населением с полным сочувствием и вводится совершенно спокой-
и' >. Примеров неповиновения или сопротивления до сих пор не было,
| роме одного случая в Каркаралинском уезде, где при устройстве
т-рвой волости произошел маленький беспорядок и шум, прекра¬
щу пный, впрочем, одной угрозой направить зачинщика под арест».
Причиной этого беспорядка было нежелание бывшего волостного
правителя из султанов уступить место новоизбранному волостному
и t «черной кости»2.
Главными трудностями первых шагов по введению в действие
I 'ременного Положения 1868 г. семипалатинский военный губер¬
натор назвал переформатирование волостей по территориальному
принципу вместо родового, а также перераспределение зимовок меж-
i\ кибитковладельцами, часть из которых долгое время находилась в
наследственном достоянии отдельных семей3.
В. А. Полторацкий отмечал, что в Зайсанском приставстве к глу-
преобразованиям еще не приступили, исходя из его особого
щ >граничного положения. Здесь местное управление временно было
1 1869 г. апреля 19. Представление военного губернатора Семипалатинской обла-
| и генерал-губернатору Западной Сибири // ГИЛОО. Ф. 3. Он. 6. /I. 8172. Л. 215—
Им >б.
1 Там же. Л. 216 об. - 217.
' Там же. Л. 217 -218.
191
оставлено в руках прежних старшин и родоначальников, а кибитки
были исчислены, исходя из показаний старшин, как это и было пред¬
усмотрено высочайше утвержденной инструкцией приставу1.
Об успешной организации волостей в Акмолинской губернии
24 июня 1869 г. доложил генерал-губернатору ее начальник гене¬
рал-майор Н. П. Окольничий. Военный губернатор сообщал, что ка¬
захи приняли нововведения безропотно - никаких жалоб не посту¬
пило, а местные жители, несмотря на некоторые неодобрительные
слухи, сохранили убеждение в благих намерениях введения нового
Положения. Успех в этом деле он относил к заслуге уездных на¬
чальников, которых и просил поощрить поскорее «заслуженными
наградами»2.
Законодательство 1867-1868 гг. стало важнейшей вехой не толь¬
ко в истории Центрально-Азиатского региона, но и всей Российской
империи. Оно явилось не только следующим после 1820-х гг. этапом
реформирования административных и правовых отношений в огром¬
ном крае. Оно декларировало и фактически означало закрепление
правительственного курса на распространение на регион общегосу¬
дарственных политических принципов и правовых норм, то есть кур¬
са на превращение Туркестана и степных областей в органические и
неотъемлемые части государства.
1 1869 г. апреля 19. Представление военного губернатора Семипалатинской обла¬
сти генерал-губернатору Западной Сибири // ГИ АОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 8172. Л. 218 об.
2 Там же. Л. 269-270 об.
Глава 3
РАЗРАБОТКА РЕГИОНАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ
ПОСТОЯННЫХ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЙ
ОБ УПРАВЛЕНИИ В ЦЕНТРАЛЬНО-АЗИАТСКОМ
РЕГИОНЕ. 1871 г.
Правовая близость положений 1867 и 1868 гг., общность подходов
к решению административных, судебных, поземельных и по-
мгных вопросов, а также единство декларируемых правительством
ы1сй позволяют рассматривать российские владения в Центральной
\ ши в единстве, стремящемся к адаптации с общегосударственными
, <.ювиями. В том же убеждают и конкретные шаги российского нра-
Mi гельства, требовавшего разработки согласованных законопроектов
■ о управлении в туркестанских и степных областях, что особенно
11»ко проявилось в 1870-е гг.
Правительство ожидало, что власти Туркестанского, Оренбург-
• кого и Западно-Сибирского краев к 1871 г. представят проекты об
правлении в туркестанских и степных областях, которые в ходе об-
■ \ ждения можно было согласовать между собой и утвердить для все-
| *» региона единую административную и правовую системы. Но этому
in* суждено было случиться.
Проект Положения об управлении Туркестанским
генерал-губернаторством 1871 г.
Известно, что Положение 1867 г. было введено в качестве времен¬
ной меры сроком на три года. Поэтому ко времени окончания срока
• I о действия туркестанская краевая администрация озаботилась под-
I <»Iовкой проекта нового закона (1871), который должен был регули-
I" тать весь комплекс административных, социальных, политических
и экономических отношений в регионе.
Различия двух документов (1867 и 1871) начинаются уже с адми¬
нистративно-территориального устройства края. Несмотря на то что
< иерал-губернаторство по-прежнему состояло из Семиреченской
193
и Сырдарьинской областей, к нему временно был присоединен
Зеравшанский округ, завоеванный в 1868 г. и управлявшийся на осо¬
бых основаниях (§ I)1. Да и состав областей претерпел изменения - в
обоих территориальных образованиях изменились названия уездов,
а в Сырдарьинской области их количество сократилось с восьми до
семи (§ 2).
Составители законопроекта 1871 г. подчеркивали исходное разли¬
чие систем управления, сложившихся на территориях Семиреченской
и Сырдарьинской областей, составивших основу генерал-губерна¬
торства Первая, как известно, была генетически связана с админи¬
стративной системой Западной Сибири. Вторая, выросшая из адми¬
нистрации Туркестанской области, была создана военной властью
наскоро и временно. Политическая система Семиречья была на¬
целена на «проведение в население наших правоотношений, наших
порядков и наших нравов», в то время как сырдарьинская админи¬
страция имела наблюдательный характер: «Народная жизнь... право¬
отношения, все низшее управление оставлены были в найденном
положении»2.
Разработавшая Положение 1867 г. Степная комиссия по-разному
отнеслась к этим двум административным системам. Основы семи¬
реченской (западносибирской) административной системы были
признаны неудовлетворительными, в то время как принципы органи¬
зации сырдарьинского управления казались членам комиссии явно
недостаточными для обеспечения интересов государства в регионе.
«Не решаясь проникнуть в стихийное царство нравов и обыча¬
ев и определить законом всех правоотношений; вручая подати, суд,
повинности и даже полицию самому населению, Степная комиссия
ограничилась в проектированных законах отстранением всего того,
что, по мнению ее, было несовместно с общим государственным бы¬
том и силою нашей власти в крае»3.
Туркестанская администрация признала, что такой подход в то
время был вполне оправдан: «Из старого, отжившего и чуждого на¬
шему быту устояло немногое, а что осталось - уже доживает и если
не рушится, то <лишь> за отсутствием в законе начал, коими оно бы
могло быть заменено»4. Иными словами, ташкентские власти при-
1 Здесь и далее статьи указаны но: 1871 г. Проект Положения об управлении Тур¬
кестанским генерал-губернаторством // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 261. Л. 4 12 об.,
21-56 об.
2 1871 г. Объяснительная записка [к проект)' Положения об управлении Турке¬
станским генерал-губернаторством] // РГВИА. Ф. 400. Он. 1. Д. 261. Л. 51.
3 Там же.
4 Там же.
194
ii.шали избранное Степной комиссией направление преобразования
правления в крае верным, но не доведенным до логического завер-
"и мня. Замена местных административно-политических институтов
г»<тийскими представлялась для К. П. Кауфмана и его сотрудни-
• единственно возможным способом строительства в регионе но-
- "и административной системы. Они были убеждены, что к началу
I ^7()-х гг. вверенный их попечению народ уже был готов к восирия-
• ню российской модели организации внутренней жизни региона.
Весьма категоричное заключение представителей власти об адми-
■ иитративной практике, реализованной на территории Семиречья,
ш.мывает некоторое удивление. Авторы законопроекта 1871 г. нод-
и I живали, что в отличие от Сырдарьинской области Семиреченская
II м инистрация должна была бороться не с остатками институтов, уч-
;" ждениых кокандским правительством или возникших в результате
реализации кочевой или религиозной традиции. «Одна должна была
' • »|)оться с началами, положенными прежними, действовавшими там
I н екими учреждениями». Туркестанские начальники вынуждены
• м. in признать, что влияние западносибирских органов управления
' < *|>енным населением, в первую очередь приказов, не только не вело
| |><л1лизации в регионе главных принципов имперской администра-
• ипной политики, но и извратило местные обычаи и традиционные
институты, которые следовало реанимировать с тем, чтобы в той или
и I и >й мере синхронизировать административные учреждения в обеих
i n тях Туркестанского края с целью дальнейшей их трансформации
| hi Пересах государства.
По мнению Ташкента, настало время для того, чтобы от уничто-
| ' мня неприемлемых институтов и учреждений перейти к созданию
II >у гих, учитывающих новую политическую реальность. «На место од-
• I' но отступившего обычая должен стать закон, на место законом соз-
миного порядка - другой порядок. А между тем проект Положения
| IS67 г. - Д. В.] не заменяет учреждений, которые он подрывает, и
■ н * заполняет тех пробелов, кои основные начала его образуют»1. Так,
. имчтожение родового начала в кочевом населении ликвидировало
правила землепользования, общественного призрения и обеспечения
народа продовольствием, не предложив ничего взамен. Ограничение
и упразднение мусульманских институтов оставило брачно-семей-
11 мс‘, наследственные и отчасти торговые отношения вне сферы влия¬
ния российской администрации.
Руководители Туркестана признали, что за три года действия
Положения 1867 г. край ушел далеко в своем развитии. Цели, по¬
1 Гам же. Л. 52.
195
ставленные законом, были достигнуты, препятствия к распростра¬
нению в регионе российского права ликвидированы или обойдены,
враждебные силы разгромлены, предложенные способы админи¬
стративной модернизации исчерпаны. Положение об управлении в
Сырдарьинской и Семиреченской областях выполнило стоявшую
перед ним задачу. Пришло время заменить расшатанные им местные
институты и учреждения новыми, «войти в стихийное начало обычая
и узаконить в нем пригодное, окончательно отвергнуть и заменить
все вредное и с нашим государственным строем не совместное»1.
Прежде чем перейти к изложению своего видения административ¬
ного реформирования в регионе, авторы Объяснительной записки к
проекту 1871 г. обосновали необходимость новых преобразований
периодизацией российского управления Туркестаном.
Время от завоевания края до введения Положения 1867 г. (пери¬
од действия Временного положения об управлении Туркестанской
областью 1865 г.) было названо наблюдательным. В это время суще¬
ствовавший прежде порядок был фактически оставлен в неприкос¬
новенности, а российское право функционировало лишь в формате
военно-полевого судопроизводства. Управление ограничивалось во¬
енными органами.
Период действия Положения 1867 г. обозначили как отрицатель¬
ный. В это время вводились в основном нормы административно-по¬
лицейского регулирования и одновременно ликвидировались (отри¬
цались) те местные институты, которые либо подрывали авторитет
новой власти, либо не соответствовали имперским интересам в ре¬
гионе и перспективе адаптации Туркестана к новым политическим
реалиям. Краем руководили малочисленные единоличные военно-
административные органы, наделенные в основном полицейскими
функциями, имевшими широчайший круг ответственности и четко
не определенные права и полномочия.
Современный момент авторы документа назвали учредительным,
когда в генерал-губернаторстве следовало создать стройную и ис¬
черпывающую административную систему, покоящуюся на законе,
определяющем направление социального развития края и утвержда¬
ющем российскую систему правоотношений, заменяющую не соот¬
ветствующие государственным интересам институты и учреждения
на новые. На этом этапе местные чиновники считали необходимым
создание уже сильных коллегиальных органов управления, но пока
еще не специализированных, как во внутренней империи. Теперь
решение частных вопросов должно было уступить место единству
1 1871 г. Объяснительная записка [к проекту Положения об управлении Турке¬
станским геиерал-губернаторством|. Л. 52.
196
• »пщей парадигмы, быстрота реализации мероприятий - их зрелой
продуманности, а энергичность и импульсивность в осуществлении
|| 1лнов - постоянству и неизменной последовательности действий.
Авторы проекта Положения 1871 г. прекрасно понимали, что
I \ ркестанский край еще нельзя было подчинить общеимперским
иконам. Можно было лишь определить общий смысл и направле¬
ние* трансформации социально-политических устоев, а конкретные
правовые нормы должны были оттачиваться на практике, оставаясь
играми временными. Создать Положение, четко прописывающее все
нюансы гражданских, административных, экономических и иных
правоотношений, означало бы вывести из сферы действия имперско-
m законодательства те стороны местной жизни, которые в силу со¬
циокультурной специфики были совершенно незнакомы российской
практике, зафиксировать положение вещей в регионе на данное коп-
• рстное время, исключив возможность для динамичного изменения
• ш уации, обусловленного все большим и большим проникновением
г край элементов российской социальной, экономической и культур-
iiuii жизни.
На основе этого туркестанские администраторы делали вывод
" юм, что «местным учреждениям должна быть дана достаточная
|. 1асть, и право, и широта действий, чтоб вести этот новый край к
• иижению с общим политическим телом, применяя и вводя, по со-
• поражению с местными обстоятельствами и по указанию особых для
пи го края законов, те или другие из выработанных уже для прочих
истей империи узаконений»1. Иными словами, законотворцы поста¬
ми.ш перед собой задачу заложить в основу новой административной
• i к темы «зародыши для будущего развития самого управления».
В административный статус Туркестанского края в составе им-
нгрии изначально было заложено глубокое противоречие с внутрен¬
ними генерал-губернаторствами, априори ставившее его как бы вне
икона. Имперское законодательство устанавливало для генерал-
• \ бернаторов исключительно контрольные и надзорные функции.
Возглавляя объединение нескольких губерний, они лишь наблюда-
||| за деятельностью местных губернаторов, не вмешиваясь в управ-
H iiue непосредственно. Учреждение же генерал-губернаторства на
inioBb присоединенной территории, колоссально отличающейся от
и (утренних районов России, законодательство для которой требо-
| и |.гю постепенной и последовательной модификации, а администра¬
ции^ практика - изменения форм и методов управления коренным
м.к елением, вынуждало изменить общеимперские правила в отноше¬
1 Там же. Л. 55 об.
1!>7
нии главного начальника края. Поэтому здесь ему следовало придать
более широкие права, в первую очередь в плане изменения правопри¬
менительной практики и даже законодательных норм в зависимости
от вновь открывающихся местных обстоятельств: «Он не может огра¬
ничиться объективной ролью наблюдателя, когда быт социальный,
экономический и политический перестраивается кругом его, когда
известна лишь цель этой перестройки, но не указан и не может быть
указан каждый шаг ее. При этих условиях он должен иметь не только
инициативу ведения дела, но и само это ведение»1.
Ссылаясь на то, что обеспечить единство и прочность управле¬
ния, избежав при этом колебаний, нерешительности и противоречий,
одному высшему административному лицу невозможно, ташкент¬
ские чиновники считали необходимым учредить в крае коллегиаль¬
ный орган под наблюдением высших государственных учреждений.
Стремясь выйти из-под влияния местных условий и пользуясь до¬
статочной самостоятельностью, этот орган должен был бы получить
право трактовать российское законодательство применительно к
местным обстоятельствам, «не уклоняясь от основных его начал, его
духа и целей».
Основными принципами формирования этого органа должны
были стать независимость всех его членов и представительство как
общегосударственных, так и краевых интересов. Поэтому было пред¬
ложено составить Совет Главного управления из представителей
различных министерств под председательством генерал-губернатора
при участии правителя канцелярии главного управления как посто¬
янного члена совета, а также инспекторов по горной, медицинской
и ветеринарной частям, губернаторов и управляющего контрольной
палатой, приглашавшихся на заседания с правом голоса но мере необ¬
ходимости. При отсутствии главного начальника края его место в со¬
вете занимал старший по чину член совета (§ 17-22). Равнозначность
голоса каждого члена совета предполагалось достигнуть за счет ре¬
ализации принципа простого большинства при решении любого во¬
проса (§ 27).
Ради обеспечения единства и последовательности действий ре¬
гиональной администрации в направлении обеспечения постепен¬
ного приобщения края к положению внутренних губерний империи
ему предлагалось подчинить все отрасли гражданского управления.
Созданием этого совета, как планировалось, будут достигнуты сле¬
дующие цели: «Объединение взгляда на край, его нужды и средства в
1 1871 г. Объяснительная записка [к проекту Положения об управлении Турке¬
станским генерал-губернаторством|. Л. 55 об.
198
центральных учреждениях и объединение всех органов гражданского
правления для действия внутри края»* 1.
Совету Главного управления предполагалось придать следую¬
щие права и обязанности: 1) дополнять и разъяснять статьи разра-
" ч анного Положения, указывать порядок и способ их применения
и разрешать вопросы, с этим связанные; 2) указывать порядок, сроки
и способы применения в Туркестане общеимперских законодатель¬
ных норм, выходящих за рамки предложенного Положения; 3) разъ-
п пять и формулировать нормы шариата в пределах, допущенных
и коном; 4) совет признавался высшим учреждением гражданского
. правления в крае, который по каждой отдельной его отрасли поль-
юнался правами совета министерства2; 5) впредь до окончательно-
|" устройства судебной части в крае на совет возлагались функции
|щгсационного органа по постановлениям областного правления и
чпрювого съезда; 6) вновь учреждаемый орган предлагалось наделить
Функциями высшего земского и главного поземельного учреждения
и генерал-губернаторстве (§ 23).
Все постановления совета в части дополнения и разъяснения ста-
| г\\ Положения предлагалось немедленно приводить в исполнение на
| • «личный срок, по истечении которого они либо утверждались вер-
' (иной властью, либо подлежали отмене (§ 24).
Совет Главного управления в Туркестанском генерал-губернатор-
« I не предполагалось учредить на 25-летний срок (§ 28). Ташкентские
-in новинки надеялись, что за это время «взаимные влияния обще-
■ игударственного начала и местных условий придут в равновесие;
• •пычай сделается законом или заменится им; все правоотношения
< »\ дут точно определены, и Совет Главного управления, утратив при-
шжение учредительной деятельности своей, сделается высшим ор-
| .том, направляющим, регулирующим и охраняющим»3. При этом
• пасть главного начальника края практически возвращалась в лоно,
■•пределенное общеимперским законодательством, за исключением
предложения предоставить ему, как лицу, облеченному полным до-
игрием государя и, соответственно, сведущему в смыслах имперской
политики в регионе, право налагать вето на любое постановление со¬
шла, приостанавливать его действие с обязательным доведением до
• ведения императора.
1 Там же. Л. 56.
1 Советы министерств (или советы министров) состояли из начальников основ¬
ных структурных подразделений соответствующих ведомств и должны были разби-
I u 11» дела, требующие «по важности их общего соображения».
{ 1871 г. Объяснительная записка. Л. 56 об.
199
Как и закон 1867 г., проект 1871 г. констатировал назначение глав¬
ного начальника края по непосредственному усмотрению императо¬
ра, передачу в его руки командование войсками округа и непосред¬
ственное ведение пограничных дел (§ 6-8). Но в отличие от своего
предшественника, новый законопроект расширял полномочия гене¬
рал-губернатора в отношении подведомственных ему чиновников.
Он теперь получал право при особых обстоятельствах отстранять от
исполнения обязанностей должностных лиц вплоть до областных гу¬
бернаторов, доводя о таких случаях в отношении чиновников выше
V класса до сведения государя (§ 9). В проекте 1871 г. впервые было
оговорено правило представления туркестанских служащих (в том
числе числящихся по отдельным министерствам) к наградам исклю¬
чительно через генерал-губернатора (§ 10).
Составители проекта 1871 г. впервые, очевидно исходя из прак¬
тической надобности, предоставили главному начальнику края ис¬
ключительное право высылки неблагонадежных лиц из Туркестана.
Причем никто, даже Правительствующий Сенат, не имел права рас¬
сматривать жалобы по этим вопросам (§11). Генерал-губернатор дол¬
жен был получить единоличное право на административную ссылку
любого лица, не состоявшего на государственной службе, под надзор
полиции в любую часть края. Более того, он мог передать это право
не только губернаторам, но и начальникам уездов в пределах соот¬
ветствующих областей и уездов (§ 12). Глава Туркестана впервые
должен был получить законодательно утвержденное право предавать
военно-полевому суду лиц, обвиняемых в военных и уголовных пре¬
ступлениях (§ 14).
Усиление значения главного краевого управления обусловило
укрепление состава канцелярии генерал-губернатора до 124 человек,
из которых шестеро членов Совета Главного управления представ¬
ляли министерства военное, внутренних дел, юстиции, иностранных
дел, народного просвещения и финансов с денежным содержанием в
6000 руб., равным содержанию правителя канцелярии, руководивше¬
го деятельностью 24 чиновников1.
В отличие от Положения 1867 г. в новом проекте закона был не
только увеличен состав краевых чиновников, но и впервые зафикси¬
рован состав канцелярии главного управления из шести отделений:
распорядительного, поземельного, хозяйственного (с включением
земского и городского хозяйства), пограничного, судного, строитель¬
но-дорожного и межевого отдела (§ 32).
1 1871 г. Проект штатов народного управления в Туркестанском крае // РГВИА.
Ф. 400. On. 1. Д. 261. Л. 13 об. - 15.
200
Проект Положения 1871 г. в отношении туркестанской адми¬
нистративной системы впервые отказался от термина «воешю-
1ыродное»1 в пользу терминов «гражданское» или «адмипистра-
| ииио-полицейское» управление (§ 37). Областное управление
предлагалось оставить, как и прежде, в составе губернатора и област¬
ною правления. Но если с 1867 г. военные губернаторы соединяли в
< ноих руках военное и военно-народное управление, то теперь, ввиду
, 11 >исутствия в областном центре командующего войсками округа и из
•плоения перегрузить областного начальника в ущерб эффективно-
• м1 управления губернатор Сырдарьинской области освобождался от
• я данностей по командованию войсками, в то время как губернатор
( гмпречья продолжал командовать как регулярным, так и казачьим
■шнеком (§ 34, 37). Неудобным разделение военной и гражданской
к тетей в последнем случае делали «удаленность Семиреченской об¬
мети от центра генерал-губернаторского и окружного управлений, а
I мшю и неотделимость гражданских от войсковых интересов казаков
и. наконец, немногочисленность расположенных в области войск»2.
Кнк и прежде, губернаторам придавались полномочия по ближайше-
м v ведению пограничных дел, круг которых очерчивался главным на-
м. пшиком края (§ 38).
Новый проект предлагал ввести в областную администрацию
важность вице-губернатора, чьи функциональные обязанности при
ним не раскрывались, но который, как и сам губернатор, должен
• •мл назначаться на должность и увольняться по высочайшей воле
< > 35, 36). Первая нестыковка законопроекта стоит в том, что в про-
• к тс штатов вице-губернатор отнесен к областному правлению, а не к
чиновникам, состоявшим при губернаторе. Отсюда логически напра¬
шивается вывод о том, что ему и предписывалось возглавить правле¬
ние'. Однако § 37 проекта Положения прямо называет председателем
правления именно губернатора (что вписывается в концепцию уси-
м ния коллегиального органа). При этом роль и значение вице-губер-
■1.1 гора остаются абсолютно неясными.
Функции областного правления, по сравнению с Положением
I.SK7 г., предполагалось расширить за счет деления судного отделе¬
ния на отделения гражданского и уголовного суда (§ 39) и образова¬
ния при правлении врачебного управления, строительного и межево-
и» отделений (§ 40). Следует признать, что комплекс документов по
проекту 1871 г. свидетельствует о некоторой поспешности подготов- * 51 1971 г. Объяснительная записка. Л. 54.
J Там же.
5 1871 г. Проект штатов. Л. 14 об. 15.
201
ки. Так, в тексте самого проекта говорится о врачебном и строитель¬
но-дорожном отделениях при областных правлениях1, в то время как
в объяснительной записке перечисляются еще врачебное управление,
строительное и межевое отделения2. Можно вполне определенно
утверждать, что врачебное отделение было не вполне корректно на¬
звано и осталось в объяснительной записке, не до конца выправ¬
ленной перед отправкой в столицу, а межевое отделение исчезло из
окончательного текста проекта Положения уже в процессе его окон¬
чательной правки.
Общее количество чиновников в каждом из областных правлений
предполагалось установить в 36 человек3. И, несмотря на то обстоя¬
тельство, что состав правления был расширен, а его статус несколько
поднят, предметы ведения его отделений, в отличие от 1867 г., вообще
не были определены проектом Положения.
По мнению составителей проекта 1871 г., областное правление
как коллегиальный орган, вникающий во все тонкости местной
жизни и наиболее полно и адекватно представляющий нужды края,
должно было способствовать формированию подходов по каждой
отдельной части управления, основанных «не на неверных теорети¬
ческих соображениях, натянутых выводах и фиктивных фактах, а на
опыте управления и непосредственном соприкосновении со всеми
сторонами быта этого далеко еще не подошедшего под общую меру
края»4 5. Преждевременность введения специальных управлений обо¬
сновывалась еще и задачей удешевления стоимости туркестанской
администрации.
Иными словами, и на уровне областной администрации состави¬
тели законопроекта проводили свою генеральную мысль о сохране¬
нии в регионе единства управления, а следовательно, и единство уч¬
реждений по всем отраслям, ибо только таким образом можно было
«установить основные начала, согласные с общим государственным
строем и его духом и сродные той этнографической, юридической и
политической почве, на которой они должны развиваться»5.
Минимальный состав и весьма ограниченные полномочия уезд¬
ной администрации в Туркестанском крае, заложенные в Положении
Степной комиссии, были направлены лишь на обеспечение поли¬
тического спокойствия и наблюдение за должностными лицами из
коренного населения. При этом суд, исполнение повинностей, хо-
1 1871 г. Проект Положения. Л. 7; 1871 г. Проект штатов. Л. 15 об. - 17.
2 1871 г. Объяснительная записка. Л. 54 об.
3 1871 г. Проект штатов. Л. 14 об. - 17.
4 Там же. Л. 54 об.
5 Там же. Л. 55.
202
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУ БЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1871 i.
Гл+ . а «- -
N3
8
зяйственное управление и первичный полицейский надзор были
предоставлены выборным от местного населения, которые оказались
вне прямого руководства уездного начальника.
Фактически реальная власть на местах принадлежала избранным
волостным и общественным (первичным) учреждениям, а не уездной
администрации, которая имела лишь право отменять их политически
«вредные» решения.
Практика заставила уездных начальников перейти от роли на¬
блюдательной к руководящей. Но при этом действовавший закон по¬
ставил руководителей уездов в положение, когда, получив огромное
влияние на хозяйство и податное дело, они по-прежнему оставались
вне юридической ответственности за свою деятельность. Иными сло¬
вами, из инстанции, наблюдающей и контролирующей, уездный на¬
чальник превратился в инстанцию, управляющую, оказавшуюся не
только без юридической поддержки, но и без достаточных средств
для реализации новых задач. Поэтому проект 1871 г. предлагал со¬
средоточить в руках назначавшегося генерал-губернатором уездного
начальника кроме прав уездного исправника и полицейского управ¬
ления полномочия председателя поземельного съезда и председателя
земских управы и собрания (§ 44-46).
Недостаточный состав уездных чиновников вынуждал возлагать
на них несвойственные поручения и функции, что не позволяло обес¬
печить требуемый уровень управляемости уездов при неразвитости
административной системы в периодах «наблюдательном» и «отри¬
цательном» и, естественно, никак не соответствовало задаче учрежде¬
ния в Русском Туркестане новой административной системы.
Составители проекта 1871 г. признавали: «Уездный начальник,
очевидно, не может быть на территории в 200 000 <кв.> верст одно¬
временно и наблюдателем, и исполнителем, и руководителем. Он не
может один вести поземельное дело, ответствовать за спокойствие и
порядок, блюсти за поступлением и сбором податей и понуждать не¬
исправных плательщиков, приводить в исполнение приговоры судеб¬
ных мест и предписания высших властей, блюсти за хозяйственной
частью на почтовых станциях и руководить политическим настрое¬
нием подвластного ему населения. Во всех этих делах он не может
довериться туземцам. Во многих случаях им чужды и непонятны тре¬
бования нашего закона и власти; в других случаях они им противны
и враждебны»1.
Признавая, что для исполнения столь широких полномочий уезд¬
ному начальнику необходимы исполнители и советники, политиче-
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 52 об.
204
• i. v ю необходимость присутствия российских органов управления
.кг на низшем административном уровне, а также установленный
цеимперским законом принцип коллегиальности принятия опре-
м ионного круга решений, авторы нового проекта туркестанского
11« шожения предложили разделить уезды (значительные по террито-
I mi0 на участки во главе с участковыми начальниками, наделенными
правами и обязанностями становых приставов внутренней империи
« юполнениями и изменениями, которые могли быть установлены
инструкциями Совета Главного управления, который и определял
•«».шчество участков в каждом уезде (§ 47-49). Съезд участковых на¬
чальников под председательством уездного начальника должен был
• I ать коллегиальным учреждением для ведения поземельного и по-
u глого дел в уезде (§ 52).
В создании новой административно-территориальной единицы и
ж той должности ташкентские чиновники видели еще и возможность
•ближе соприкоснуться с населением и, следовательно, прочнее
\ I вердиться в нем»1.
Расширение круга ответственности уездного начальника повлек-
I' > за собой освобождение его помощника от заведования канцеляри-
ui (§ 50), которая кроме делопроизводства по уездному управлению
юлжна была вести дела земских управы и собрания (§ 51). Штат
\гздной канцелярии должны были составить письмоводитель и два
«го помощника2. Одновременно было предложено поднять статус
уездных переводчиков. Не было секретом, что, будучи недостаточно
образованными и не состоя на государственной службе (то есть не
чувствуя ответственности), они часто допускали ошибки при тол¬
ковании распоряжений российских властей, порой сознательно со-
иершая злоупотребления. Избежать этих недостатков предлагалось
к рез учреждение штатных должностей переводчиков с достаточно
высоким жалованьем, которое могло бы привлечь на службу знаю¬
щих и благонадежных людей. Однако в проект новой номенклатуры
штатные переводчики так и не были внесены3.
При каждом уездном управлении кроме канцелярских чиновни¬
ков предлагалось учредить судебного следователя, врача, повиваль¬
ную бабку, старшего и младшего фельдшеров, ветеринара4.
При разработке проекта 1871 г. особое внимание было уделено во¬
просу о соединении военной и гражданской властей в уезде в одних
руках. Принцип единства двух управлений вполне логично выглядел
1 Там же. Л. 53.
2 1871 г. Проект штатов. Л. 16 об. - 17.
3 См.: Там же.
4 Там же.
205
в рамках Положения Степной комиссии, настраивавшего уездную
администрацию на «наблюдательную и отрицательную» функции,
реализовать которые было вполне целесообразно и с помощью воен¬
ной администрации, не требовавшей особых материальных и органи¬
зационных затрат. Соединение властей оправдывалось еще и «стрем¬
лением предоставить уездной власти большую широту действий,
больший почет в глазах народа и большую возможность пресекать
зачинающийся беспорядок»1.
Однако практика показала, что на должности уездных начальни¬
ков зачастую попадали офицеры в более низких чинах, чем войско¬
вые командиры частей, в этих уездах расположенных. Порожденные
таким положением столкновения амбиций вместе с непредполагав-
шимся расширением функционала привели к тому, что на деле со¬
единение двух властей превратилось в номинальное, сведясь в отно¬
шении войск лишь к полицейским обязанностям. «Такая постановка
управления подрывала иной раз дисциплину, а другой раз - граждан¬
ское благоустройство и заставляла во всяком случае приносить одно
в жертву другому»2.
Активизация гражданско-административной деятельности уезд¬
ного начальника, требующей полной концентрации на гражданском
управлении, необходимость назначения на становящуюся столь зна¬
чимой должность лиц, отмеченных в первую очередь как успешные
управленцы, а не имевших более высокий чин или более громкие
военные заслуги, подтолкнула туркестанскую администрацию выне¬
сти на высочайшее утверждение мнение о необходимости отделить
власть военную от гражданской на уровне уезда. В Ташкенте были
уверены: «Опасаться, что она потеряет должный в глазах народа по¬
чет, нет основания. Она будет иметь все средства заставить уважать
закон, которого она представитель, и эта роль достаточно почетна:
всякий народ, сталкиваясь с нею во всех сторонах своего быта, поймет
это. Она будет сильна, доколе порядок и закон будут уважаемы. Она
будет терять свое значение при противоположных обстоятельствах.
Положение, конечно, выгодное, ибо оно ручается более всего за со¬
хранение порядка, спокойствия и упразднение вредного алармизма»3.
Пояснительная записка к проекту 1871 г. обратила внимание на то
обстоятельство, что Степная комиссия в своем Положении разделила
местное население в отношении управления, податей и суда на две
различные группы - на казахов и сартов. Тем не менее в основе такого
1 1871 г. 11роект штатов. Л. 53 об.
2 Там же. Л. 54.
3 Там же.
206
мления лежал далеко не этнический принцип. Авторы закона просто
ц«м читали всех кочевников казахами (киргизами), а оседлые этносы
м.ывали собирательным словом «сарты». В основе административной
• I к темы кочевников лежало определенное количество кибиток, фор¬
мировавших двухступенчатое управление (аул - 100-200 кибиток,
милость - 5-10 аулов). Оседлыми же руководили только аксакалы
кишлаков, составлявшие единственную ступень управления.
Однако авторы нового законопроекта подчеркивали, что лежащие
г < н пове этого подхода догмы о хозяйственно-культурных различиях
|..махов и киргизов (непременно кочевников) и сартов (иепрсмен-
III» оседлых), а также о неподвижности казахских зимовок не соот-
| • тствовали действительности. «Между наиболее кочевыми родами
| иргизов всегда есть известный % земледельцев, для коих кочевка
и in невыгодна, или невозможна. А многие роды дошли уже до того
и» сюжения, что для них, в массе, земледелие составляет главный про¬
мысел; кочевка же ведется одними богачами, а победнее сохраняют
• • • как завещанный предками обычай родной старины. Такие роды...
• чпатывают пашнями своими сартовские и другие оседлые поселе¬
ния, делят с ними воду, сталкиваются с ними на базарах, сбывают
и* *6 на одни и те же рынки... и, несмотря на всю эту общность инте¬
ресов, разобщены и по управлению, и по податям, и по повинностям,
II по суду»1.
Подчиняясь различным полицейским началам, проживающие со¬
нм естно кочевые и оседлые жители нередко совершали правонаруше-
мия, будучи уверены в возможности ускользнуть от преследования
и 1асти. Признавая, что «тяжбы, споры и взаимные сетования между
ними постоянны и нередко ведут к столкновениям, обещающим сде-
i.i гься, с дальнейшим развитием земледелия между киргизами, весь¬
ма серьезными», туркестанские власти признавали, что «разобщение
(.иргизов и сартов по земскому и полицейскому управлению отзыва-
< I ся вредом как для сих последних, так и для преданных земледелию
киргизов»2.
Количественный принцип формирования аулов и волостей -
ц« рвичных звеньев кочевой администрации - не соответствовал
|рсбованиям эффективного управления. Практика показывала, что
но время летовок и зимовок темпы кочевания, наличие корма, по-
тдиые условия, да и количество и породы скота вынуждали одно-
.|\ льцев кочевать разобщенно друг от друга, а также от собственной
• 1министрации.
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 60.
• Там же. Л. 60 об.
207
Авторы проекта Положения 1871 г. пришли к мысли, что порядок,
установленный Степной комиссией, был ориентирован не столько на
создание территориальной администрации нового типа, сколько на
сохранение несколько преобразованного родового управления. Они
утверждали, что, «пожертвовав порядком в управлении оседлыми
для порядка в управлении кочевыми, проект Положения не устано¬
вил его в первых и не мог установить между вторыми. Разобщив...
населения, имеющие между собой все нужды общими, проект
Положения [1867 г. - Д. В.] вместе с тем подчинил интересы оседлого
быта интересам кочевого»1. Сложно не согласиться. Более структу¬
рированная в Положении 1867 г. кочевая администрация в большей
степени вовлекала казахов и киргизов в новую систему управления,
приближая их к российской власти и открывая перед последней ши¬
рокие возможности для повышения эффективности управления и
интенсивной адаптации коренного населения к новым социально-
политическим и экономическим реалиям. Более того, основанная
на предыдущем опыте взаимодействия с казахами, двухступенчатая
форма организации управления в большей степени соответствова¬
ла общеимперским реалиям, в то время как упрощенное управление
оседлыми жителями свидетельствовало не только о несколько насто¬
роженном отношении к ним со стороны российских властей, но и о
намерении последних отложить глубокое реформирование местной
администрации до лучших времен, когда к этому вопросу удастся по¬
дойти с более компетентными предложениями.
Авторы проекта 1871 г. настаивали на целесообразности и необ¬
ходимости организации единой системы управления коренным на¬
селением. Эта мера должна была не только упростить полицейскую
организацию уезда, но дать российской администрации возможность
возложить на должностных лиц из местных жителей ответственность
за порядок на местах. Она должна была «растворить сартовскую му¬
сульманскую народность в индифферентном типе киргиза...» и, от¬
влекая власть от «этнографического» начала, дать ей общеимперское
направление, расширив круг ответственности выборных должност¬
ных лиц. Организация местного управления на единых принципах
могла не только унифицировать первичную администрацию, но и
установить равенство в правах и обязанностях между ее представите¬
лями. К этому шагу толкала и необходимость объединения кочевых
и оседлых жителей для реализации одинаково необходимых земских
потребностей.
Туркестанские начальники были убеждены: «Установление... осо¬
бого управления для оседлых и особого для кочевых бесполезно и по-
1871 г. Объяснительная записка. Л. 60 об.
208
| • »\iy, что одно и то же лицо может быть одновременно и земледельцем
и • китоводом, иметь оседлое хозяйство и на лето кочевать, а также и
иному, что нынешний кочевник может быть завтра, волей-неволей,
• • длым, а разбогатевший земледелием киргиз или узбек легко мо-
" ■ | вспомнить древний обычай и, заведя скот, заняться кочевкой»1.
11так, каждый уезд в полицейском, административном и земско-
• • лиственном отношениях предлагалось разделить на волости, а во¬
ин ■ г'и - на округи. Каждый житель края должен был быть причислен
| к.ичой-либо округе или городу (§ 102-103). Этот шагследовало сде-
III. исходя из «видимой оседлости» лица либо по его собственному
иI.И юру (§ 104). При этом видимой оседлостью считалось положение,
• • -I да у лица была земля на правах собственности или пользования;
им нее стойбище; торговое или промышленное заведение. И житель
| |мя, имеющий такую оседлость, причислялся со всей своей семьей
• юй округе, в пределах которой оседлость находилась (§ 105-106).
I ица же, не имевшие видимой оседлости, должны были причислять-
| к любой округе по своему усмотрению (§ 107). Причисление к
и руге удостоверялось билетом (20 коп.), который давал его облада-
м по права свободного сельского обывателя и возможность свобод¬
на и о перемещения по империи (§ 108-109). Непричисление к округе
и м пало лицо всех личных и имущественных прав (§ 110).
11исленность населения в округе должна была простираться от 500
н. 2000 душ, за исключением русских переселенцев, чьи округи могли
"инь населены и меньшим числом жителей (§ 115). Возглавлявший
и ругу старшина наделялся полицейской и распорядительной вла-
• I 1.10 (§ 116).
В полицейском отношении старшина должен был доводить до на-
• «■ 1ения законы и распоряжения правительства, предотвращая рас¬
пространение подложных указов и вредоносных слухов; охранять
• покойствие и безопасность в пределах округи, предпринимая пер-
| |.к* меры для восстановления порядка в ожидании соответствующих
I игпоряжений вышестоящих властей; задерживать и доставлять к во-
|» >< гному управителю бродяг, беглых и дезертиров; доносить началь-
• I иу обо всех преступлениях, беспорядках и чрезвычайных происше-
. I пнях в округе; обеспечивать точное исполнение подведомственным
и. к тлением законов, соблюдение имущественных и земельных прав;
предупреждать и пресекать преступления и проступки, принимать
mi ры для выявления и задержания виновных, их доставления в рас¬
поряжение волостного управителя; приводить в исполнение судеб¬
ные приговоры. На старшине лежали обязанности по обеспечению
1 Там же. Л. 61.
209
исправности поступления в казну сборов и исполнения повинностей;
по обеспечению населения продовольствием; по ведению учета насе¬
ления и выдаче удостоверительных билетов о причислении к окру¬
ге. По лесной части он был обязан наблюдать за лесоразведением и
охранять общественную рощу (§ 123).
Во всех сферах своей деятельности окружный старшина полно¬
стью подчинялся волостному управителю (§ 124). Как правило,
старшина должен был избираться на должность уездным начальни¬
ком из трех кандидатур, представленных окружным сходом. Однако
в исключительных случаях уездный начальник мог самостоятельно
назначить старшину с обязательным донесением начальнику губер¬
нии о побудительных мотивах (§ 125). На время исполнения сво¬
их обязанностей старшина освобождался от телесных наказаний и
освобождался от несения натуральных повинностей, получал из об¬
щественных сумм жалованья 200 руб. в год, а также земельный отвод
на время несения службы. На этом отводе следовало возвести дом
для старшины и его управления (§ 126-131).
5-10 смежных округ составляли волость, полицейская и админи¬
стративная власть в которой находилась в руках волостного упра¬
вителя. На него возлагалась ответственность за сохранение общего
порядка, спокойствия и благочиния, а также наблюдение за точным
исполнением обязанностей подчиненными ему старшинами (§ 132,
134,141).
Ведению волостного управителя полагалось подчинить всех лиц,
постоянно или временно находившихся в переделах его волости. Так
как обеспечение общественной безопасности признавалось приори¬
тетной сферой ответственности волостного управителя, ему предла¬
галось вменить обязанности, сходные с обязанностями старшин, но
дать при этом более широкие полномочия.
Управитель был обязан обеспечить доведение до населения и точ¬
ное соблюдение законов и распоряжений правительства, пресекая
при этом распространение подложных указов и возбуждающих на¬
селение слухов. Кроме охраны спокойствия в общественных местах,
неприкосновенности жизни и имущества (в том числе прав позе¬
мельного пользования) подведомственного населения, на него воз¬
лагалась обязанность «принимать полицейские меры для восстанов¬
ления нарушенной тишины, порядка и безопасности». Волостному
предписывалось задерживать бродяг (в том числе беглых и дезерти¬
ров), доставляя их участковому начальнику. Обо всех преступлени¬
ях и беспорядках, а также обо всех чрезвычайных происшествиях в
волости он должен был докладывать наверх участковому, а в особо
важных случаях и уездному начальникам. Волостному управителю
полагалось «предупреждать и пресекать преступления и проступки;
210
принимать полицейские меры к открытию и задержанию виновных
ц представлять их на дальнейшее распоряжение участковому началь-
Как и старшине, ему вменялось в обязанность приводить в
и' иолнение судебные приговоры. Кроме того, волостной управитель
и >лжен был следить за законностью и исправным поступлением сбо-
I»«н»; воздействовать на окружную администрацию в случае обнаруже¬
ния недостатков в состоянии хлебных запасов; еженедельно доносить
члстковому начальнику обо всех изменениях в численности населе¬
ния волости; наблюдать за посадкой деревьев вдоль волостных ары-
• «»и и всеми зависящими от него средствами обеспечивать их охрану
и вырубки и порчи. Примечательно, что волостному управителю
н|излагалось предоставить все права старшины в пределах каждой
круги, входящей в состав волости (§ 143). Введение в туркестанское
пконодательство столь редко встречающейся нормы свидетельству-
• I о том, что российская власть не имела серьезного кадрового по-
и-пциала в среде коренного населения и не была уверена в том, что
и | главе округ окажутся достаточно грамотные и мотивированные
ища, способные имперские интересы поставить выше клановых и
местечковых.
Во имя обеспечения безопасности волостному управителю пред-
мгллось предоставить широкие полицейские полномочия. Так, за
•\ йство и драку он должен был получить право штрафовать прови¬
нившихся на сумму до 3 руб. или арестовывать на срок до трех дней.
0 неповиновение его законным требованиям волостной мог задер-
• нвать и доставлять вышестоящему начальству любого, за исключе¬
на м чиновников, находящихся при исполнении своих обязанностей
<> 144-145).
Сам же волостной при исполнении обязан был носить золоченый
• <|и>нзовый знак. На время нахождения в должности он вместе с чле¬
нами семейства освобождался от несения всех натуральных повин¬
ностей и пользовался правами чиновника XIV класса, получая жало-
• .шье в 800 руб. в год из общественных сумм (§ 147-149).
Волостной управитель должен был назначаться уездным съездом
a i числа домохозяев (то есть из числа лиц, имеющих недвижимую
• обственность) и утверждаться в должности начальником области.
< менить же его можно было по решению суда либо приказом област¬
ного губернатора по представлению уездного начальника. В полицей-
• ком и административном отношениях волостные управители подчи-
1 i.nicb участковому начальнику, уездному начальнику, начальнику
•бласти и главному начальнику края; а в хозяйственном - земским
ч рождениям (§ 148, 151, 156). Волостной ежегодно должен был от¬
читываться по хозяйственным делам в земском собрании, которое
имело право в случае замеченных нарушений ходатайствовать перед
211
начальником области об отстранении его от должности и о предании
суду (§ 158).
В Ташкенте полагали, что общественные хозяйственные управле¬
ния следовало ввести не только у оседлых, но и у кочевников. Здесь
были убеждены, что перспектива развития кочевого быта требовала
прививания казахам земских потребностей (обеспечение водой, до¬
роги, больницы, школы и пр.) и, соответственно, отбывания земских
повинностей. На основе этого комиссия 1871 г. предложила из коче¬
вых волостей и оседлых округ образовать в земско-хозяйственном
отношении общества, включив в них всех тех, кто занимался на соот¬
ветствующих территориях земледелием, торговлей, промыслами или
зимовал там.
Этим обществам предлагалось придать лишь хозяйственные
функции, лишив при этом свойственного сельским обществам вну¬
тренней империи административно-полицейского значения. Если
более конкретно, то туркестанские общества не наделялись правом
принимать в свою среду новых членов и удалять из нее повинных.
Кроме того, новые общества отделялись от поземельных отношений
и, соответственно, не имели права регулировать землепользование.
Отвергая принцип круговой поруки, общества лишались возможно¬
стей влиять на хозяйства и личности своих членов. Каждого жителя
края или приезжего надлежало приписать к обществу одной из округ
или городов Туркестана.
Итак, хозяйственную власть в округе авторы проекта 1871 г. пред¬
полагали передать сходу, состоявшему из выборных по одному от
каждых десяти домохозяев. Сходу следовало заниматься устройством
хлебных магазинов и разрешать населению выдачи из них; назначать
работы по устройству и поддержанию дорог и арыков; устанавливать
порядок землепользования; производить раскладку повинностей;
разводить, охранять и поддерживать общественную рощу; нанимать
на свои средства писаря и конных рассыльных старшине в количе¬
стве не менее двух на каждые 500 домохозяев (всего от 2 до 8 человек
на округу); избирать делегатов на волостной съезд из расчета один
выборный от каждой полусотни домохозяев; представлять трех кан¬
дидатов на должность окружного старшины. Заведуя всеми учреж¬
дениями и имуществами округи, сход должен был получить право на
собственные средства устраивать больницы, богадельни, ссудные и
сберегательные кассы и банки (§ 119).
Решения съезда считались правомочными, если были приняты
простым большинством голосов, а в самом заседании участвовало не
менее 2/3 его членов (§ 121-122). Не превращая окружного старшину
в председателя схода, проект Положения 1871 г. тем не менее возлагал
на него ответственность за соблюдение процедурных вопросов: соот-
212
inтствие рассматриваемых дел компетенции схода и наличие кво-
1»\ ма. Кроме того, старшина был обязан созывать и распускать сход,
ч мгпечивать порядок во время его работы; вносить на рассмотрение
хода дела, касающиеся общественных нужд, и приводить в исполне-
iiiit* его приговоры; лично собирать любые общественные взносы; за¬
паливать общественным имуществом и отвечать за его сохранность и
правильное использование; надзирать за порядком в земских учреж-
и'ииях (училищах, больницах и пр.); наблюдать за состоянием дорог
и арыков, доводя о неисправностях до сведения волостного управи-
и ля и предпринимая меры к их устранению; следить за соблюдением
правил водопользования, установленных приговором схода (§ 120,
г.':*).
Как и в округе, всё население волости в хозяйственном отноше¬
нии составляло общество, власть в котором принадлежала съезду, со-
■ I авленному, как отмечалось выше, по одному выборному от каждых
•о домохозяев (§ 133-135).
Авторы проекта Положения 1871 г. считали, что волостной съезд
имжен был взять на себя следующие функции: раскладку сборов
па расходы по окружным и волостному управлению; раскладку ко-
м-ной подати; распределение арыков и путей сообщения на волост¬
ные, окружные и частные; установление порядка водопользования
полостных арыков, сооружение и поддержание их в рабочем состо-
iniin; назначение работ или денежных взносов на поддержание и
• I роительство волостных дорог и мостов, проведение кочевых дорог;
насаждение по берегам арыков древесных насаждений; возведение
1.П1ИЙ для волостных и окружных управлений; наем одного джиги-
м и рассыльных но числу подведомственных округ для волостного
правителя. Волостному съезду предлагалось предоставить право
'■■Iрождать больницы, богадельни, общественные банки и школы на
ч мцественные средства волости. Более того, съезд должен был полу¬
пи гь право ходатайствовать перед вышестоящими властями о нуждах
полости через управителя либо через специально выбранных депута¬
ту право просить уездного начальника о смене волостного управи-
и ля и обязанность требовать от него отчета по делам общественного
пгдения (§ 136).
Приговор волостного съезда считался законным, если он был при-
|| |г по вопросам, отнесенным к предметам его ведения, и был при¬
нят большинством голосов на заседании с участием не менее 2/3 ег0
частников (§ 137-138, 140).
Как и в случае с окружным старшиной, волостной управитель не
назывался председателем съезда, но признавалось, что он занимает
на нем первое место (§ 139). И по общественным делам на него воз-
мгались следующие обязанности: созывать и распускать волостной
213
съезд, обеспечивать порядок во время его заседаний; вносить на рас¬
смотрение съезда вопросы для обсуждения и наблюдать за тем, чтобы
он не выходил за пределы своей компетенции; приводить приговоры
съезда в исполнение как непосредственно, так и через старшин или
особо назначенных исполнителей; взимать непосредственно либо
через старшин денежные сборы, установленные приговорами съезда;
заведовать общественными имуществом и финансами, отвечая за их
сохранность и правильное использование; надзирать за порядком во
всех заведениях, учрежденных на общественные средства; наблюдать
за исправностью земских дорог, мостов и арыков, доносить вышесто¬
ящим органам, съезду или соответствующему сходу о необходимости
их ремонта, а также лично предпринимать меры для их исправления;
соблюдать правила водопользования, установленные для волостных
арыков (§ 143).
Сход и съезд должны были подчиняться уездным и центрально¬
му земским учреждениям. Жалобы на приговоры схода следовало
подавать волостному управителю, а на приговоры съезда - соответ¬
ствующему участковому начальнику. Кроме указанных чиновников
решения по жалобам на приговоры схода и съезда могло выносить
и областное правление. Допущенные сходом и съездом нарушения
имущественных или поземельных прав давали истцу права искать
возмещения убытка в судебном порядке (§ 152-155).
Ташкентские чиновники полагали, что основанная на этих нача¬
лах волостная администрация не должна зависеть от выбора местно¬
го, разнородного во всех отношениях, населения. «Лицо, отвечающее
за спокойствие, благочиние и порядок в волости, блюдящее за ис¬
полнением всеми и каждым законов и распоряжений правительства
и действующее на территории в несколько десятков верст и среди на¬
селения в несколько тысяч душ, должно быть избираемо, назначаемо
и сменяемо начальством»1. Ограничение выборного начала обуслов¬
ливалось и сложностями, вызванными совсем недавним включением
региона в состав России.
Устанавливая административный контроль над органами обще¬
ственного управления, туркестанские чиновники были убеждены:
«Наша власть слишком сильна, чтоб обольщать народ несбыточными
и малоценимыми самим народом правами»* 2.
Тезис об отказе от выбора первичной администрации подкре¬
плялся опытом предшествующих лет: «Население привыкло к на¬
значениям свыше в тех случаях, когда власть была сильна; напротив,
214
' 1871 г. Объяснительная записка. Л. 62.
2 Там же. Л. 62 об.
развитие выборного начала тесно связано в памяти его с преданиями
•» бессилии власти и господстве и борьбе партий. Опыт применения
Положения [1867 г. - Д. В.] в течение истекших годов доказал всю
| к-состоятельность народного выбора и невозможность на него по-
южиться <...> Надо сказать, что если выборное начало было непри¬
менимо тогда, когда отдельные расы [то есть казахи и киргизы или
• .||)ты, кочевники или оседлые. - Д. В ] были разобщены и выбирали,
и» - стесняясь своих людей, то тем более оно окажется неприменимым
| • псрь, когда в волости будут и кочевники и оседлые, и кураминцы и
• л рты, и киргизы и русские»1. Ввиду этих соображений предлагалось
кыбор волостного управителя предоставить уездной администрации,
| его утверждение - областной. Тот же принцип следовало приме¬
нить и в отношении окружных старшин.
Как было отмечено выше, отсутствие кадрового резерва для долж¬
ностей первичной администрации вынудило чиновников отдать
предложение кандидатур на должность волостного управителя само¬
му местному обществу. Но и при этом уездная администрация имела
право остановить свой выбор на собственной креатуре.
Составители проекта полагали, что волостные и окружные обще-
• та станут двигателями народного благосостояния, «но не в состо-
|||пи будут являться хранителями мусульманства и чуждых... нра-
.ии». Туркестанские чиновники были убеждены, что составленные
in представителей разных этносов, принадлежащих к различным
«мяйственно-культурным типам, общества не сформируют некоего
■ шпства, способного в какой-либо мере противостоять интересам
империи2.
Немаловажно, что местная российская власть решила уделить
•гобое внимание презентации первичной администрации. Авторы
.1 кинопроекта предложили дать Совету Главного управления право
присваивать волостным управителям чиновничье звание и разре-
мм гь ношение форменной одежды (§ 149). Они исходили из того, что
кшие российского чиновника и мундир лишь повысят авторитет
первичной администрации в глазах местного населения. Более того,
краевые начальники вполне справедливо полагали, что влияние та¬
кого чиновника на коренное население будет гораздо более внуши-
'• 1Ы!ым, а его шаги по преобразованию действительности более ре-
л льтативными, чем если бы он зримо и ментально воспринимался
| лк просто поставленный во главе общества один из его представи-
и к‘й - практика бухарской и кокандской администраций. «Народ,
! Там же.
1 Там же. Л. 61 об.
215
видя костюм этот на почтеннейших, влиятельнейших людях из среды
своей, почтет своим правом последовать их примеру. Сближение нач¬
нется с внешности и не замедлит перейти и на более серьезную вну¬
треннюю сторону»1. С этой же целью в каждой волости полагалось
устроить и помещение для волостного управления.
Очевидно, что российская администрация в регионе в рассматри¬
ваемое время находилась под влиянием идеологии Просвещения,
трансформировавшейся к середине XIX столетия в том числе и в са¬
крализацию публичных мест отправления власти. Ислам и мечети,
посредством которых имперское правительство в прежние времена
пыталось закрепиться в Центральной Азии, вели к противополож¬
ным результатам: «Вместо сближения мы нередко с каждым годом
замечали все большее и большее разобщение и, давая цивилизацию
вместе с мусульманством, создавали одновременно себе врагов и
давали врагам этим силу». Поэтому старые подходы должны были
уступить место новой государственной идеологии и новым обще¬
ственным зданиям. В Ташкенте были убеждены, что «не постройкой
мечетей... а гражданскими сооружениями можно положить в степи
семя благоустройства и оседлости»2.
Земским хозяйством в уездах должны были заведовать уезд¬
ные земские учреждения, а в генерал-губернаторстве в целом -
Совет Главного управления как центральное земское учреждение в
Туркестане (§ 170). Их деятельность должна была быть организована
в соответствии с Положением о земских учреждения России с опре¬
деленными изменениями и дополнениями.
По аналогии с внутренней Россией в уезде полагалось создать
земские собрания и управы. Оба эти органа должен был возгла¬
вить уездный начальник в качестве председателя. При этом Совет
Главного управления имел право разрешить председательство в со¬
брании начальника области или командировать с этой целью особо
уполномоченное лицо. Земское собрание следовало сформировать из
гласных, по три представителя от каждой волости, избранных на во¬
лостных съездах. Гласные должны были избираться на три года. При
этом надлежало соблюдать принцип ротации: ежегодно по жребию
отстранять одного из трех представителей волости для замены его
вновь избранным лицом. Собрание должно было избирать четырех
членов земской управы. Гласные и председатель собрания (и управы)
денежного содержания не получали. По усмотрению собрания жало¬
ванье назначалось лишь членам управы (§ 172-176).
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 63.
2 Там же.
216
Уездные земские собрания должны были собираться дважды
и год и продолжать заседания в течение, как правило, десяти дней.
Постановления собраний по завершению сессий следовало немед-
triiHO доставлять соответствующему начальнику области и Совету
I лявного управления одновременно (§ 180,185).
Учитывая, что первичные административные органы в силу исто¬
рически сложившейся традиции не будут добросовестно выполнять
« пои земские обязанности, было предложено поставить их в зави-
« имость от уездной администрации, назначив уездного начальника
председателем земского уездного собрания и земской управы.
Те обстоятельства, что в рамках области в силу узости взглядов
представителей уездов нет возможности сформировать дееспособ¬
ные земские органы, а также отсутствие достаточного количества
компетентных областных учреждений, чьи представители могли осу¬
ществлять руководство уездными земствами и ведение дел областно-
ю (губернского) земства, вынуждали передать наблюдение за иред-
• I авителями земства областным губернаторам, а права и обязанности
центрального краевого земского учреждения - Совету Главного
vправления.
Административное влияние на земскую жизнь в Туркестанском
и иерал-губернаторстве проявилось и в том, что Совет Главного
vправления при составлении сметы и раскладке общих для края зем¬
ских повинностей должен был приглашать на заседание начальников
пиластей с правом решающего голоса (§ 178). Отсутствие област¬
ных (губернских) земских учреждений несколько расширяло права
< овета Главного управления как земского органа. По всем делам,
I робовавшим верховного разрешения, совет имел право входить с со¬
ответствующими ходатайствами непосредственно. Он получал право
v I верждать постановления уездных земских собраний по смете и рас¬
кладке сборов, по упразднению или изменению направления путей
сообщения и арыков, об учреждении выставок местных производи-
и‘лей. Причем сметы и раскладки уездных собраний должны были
рассматриваться в совете вместе с замечаниями на них начальников
соответствующих областей. Совет мог приводить в исполнение все
• мои постановления, за исключением постановлений о займах, пре¬
вышающих половину годовой суммы земских доходов, которые по¬
ступали через МВД на рассмотрение в законодательном порядке
(§ 179,186,188,189).
Отчеты о ходе земского дела и о движении земских финансов
(Овет Главного управления должен был ежегодно представлять в
Государственный Совет через министра внутренних дел и одновре¬
менно публиковать в местной печати (§ 193).
217
Отдельные детали местного и особенно земского управления
предполагалось отдать на усмотрение Совета Главного управления,
которому надлежало издать соответствующие инструкции.
Составители проекта 1871 г. предлагали учредить отдельные от
уездных полицейские управления в городах Александрограде1 (так
туркестанские чиновники предлагали назвать Ташкент) и Верном.
Правила функционирования этих органов также должны были
быть сформулированы Советом Главного управления в особой ин¬
струкции, основанной на общеимперском законодательстве (§ 54).
Полицейское управление в первом из этих городов полагалось сфор¬
мировать в количестве 18 служащих, во втором - восьми2. Поли¬
цейские власти в других городах должны были подчиняться уездно¬
му начальству (§ 55) и составлялись из одного (Копал, Казалинск,
Перовск) и трех (Ходжент) человек3.
В хозяйственном отношении туркестанские города приравни¬
вались к уездным земствам и наравне с уездными земствами под¬
чинялись Совету Главного управления как центральному земскому
учреждению. В отношении городов Совету Главного управления пла¬
нировалось придать права, предоставленные Городовым положением
общим присутствиям по городским делам и министру внутренних
дел. Правом голоса на избирательных собраниях пользовались лишь
лица, удовлетворяющие требованиям имущественного ценза. А ко¬
личественный состав гласных городских дум определялся на каждое
четырехлетие с указанием соотношения гласных из христиан к их
общему числу. Городской голова должен был избираться исключи¬
тельно из православных и утверждаться в должности генерал-губер¬
натором. В остальном города Туркестанского края предлагалось под¬
чинить общеимперскому Городовому положению (§ 196-203).
Проект 1871 г. предлагал весьма жестко отнестись к поземельно¬
му устройству в крае, ограничив право собственности исключитель¬
но распоряжениями главной краевой администрации или купчими
крепостями русского населения. Иными словами, все туркестанские
земли, кроме признанных Советом Главного управления состоящи¬
ми на правах обельного владения, приобретенных русскими по куп¬
чим крепостям в черте городских поселений и земель, отводимых под
города, объявлялись государственной собственностью и могли отво¬
диться лицам и обществам лишь в постоянное пользование (§ 204-
205). Причем право пользования могло прекращаться администра-
1 1 Упомним, что этим именем в 1867 г. планировалось назвать предполагавшуюся
столицу края возле Аулие-Аты.
2 1871 г. Проект штатов. Л. 17 об.
3 Там же. Л. 17 об., 18 об.
218
I iiиным порядком (с вознаграждением) «в случае государственных
|| щ земских надобностей» (§ 208). Постоянное пользование предо-
| .шлялось на условиях отбывания оброка (§ 209).
.Земли, оставшиеся после отвода в постоянное пользование, пре-
и м-тавлялись в бессрочное пользование населения для кочевки и вы-
| игл скота (§ 210). Однако не следует думать, что это условие должно
• »ы.ю оставить какие-то преимущества кочевникам. Законопроект тут
i.r оговаривал, что «такие земли могут быть отводимы под различные
«ицественные и государственные надобности и в постоянное поль-
«< шание лиц и обществ для занятия на них земледелием или горным
ii .ioM без всякого вознаграждения кочевавших на них лиц» (§ 211).
I и >лее того, на этих землях, не отведенных в постоянное пользование,
и и решалось возводить постройки и разводить сады, огороды и паш¬
ин (§ 212), дабы не превратить эти постройки и насаждения в полную
• < к и твенность (§ 207).
Все земли, входящие в надел общества и не состоящие в наслсд-
• I пенном или участковом пользовании, признавались общинными
и подлежали переделу (§ 226). Статус вакуфных земель должен был
подтверждаться Советом Главного управления. Они признавались
|«*< ударственными, входили в общественные наделы, но оброки с них
юджны были поступать не в доход казны, а соответствующим вакуф-
нмм учреждениям (§ 256).
Проект 1871 г. предлагал установить следующие сборы: позе¬
мельный оброк (фактически танапный сбор в размере 3 % с валовой
мходности танапа), кибиточную подать (3 руб. с каждого «кочево-
м> домохозяина»), билетный сбор, налог с городского недвижимого
имущества, торговые и промысловые пошлины, акцизы и пошлины
I кроме акциза на соль и табак) (§321, 326, 336 и др.).
Руководивший вто время Туркестанским краем генерал-адъютант
К. II. фон Кауфман видел господствовавший в регионе ислам одним
111 главных тормозов на пути его (региона) сближения с остальной
Россией. И, несмотря на то что придерживался тактики игнориро¬
вания ислама, стремился исподволь ограничить влияние шариата,
надеясь, что прогрессивный пример имперской гражданственности
подвигнет коренное население края к новым принципам обществен¬
ной, правовой и экономической организации.
«Шариат, этот фанатический катехизис гордого духа мусульман,
но презрительное недвижимое законодательство духовно-военного
н епотизма, осмеянное самим населением, бессильное, но существу¬
ющее, обратилось в картонный меч, еще кое-кого пугающий, но уже
никого не разящий. На священных завещаниях великих святителей
мусульманства алчные муллы, не направляемые и не охраняемые
и частью, дерутся за крохи вакуфов. Святые ханжи, еще недавно гордо
219
говорившие именем своей многочисленной и обираемой ими паствы,
без гонений, преследований и оскорблений, но одним к ним игнори¬
рованием, в безвестности и надсмеянии, ищут на службе государству
и средств к жизни и удовлетворения своего честолюбия. Народ сам
поснимал с фальшивых пьедесталов гордые кумиры свои»1.
С высоты сего дня нетрудно упрекнуть туркестанское начальство
в некоторой наивности. Но нельзя не согласиться с тем, что в так¬
тических вопросах оно зачастую адекватно воспринимало текущую
ситуацию. Например, в стремлении оградить кочевников от влияния
ислама, оно было готово пойти на некоторые жертвы, дабы не допу¬
стить преждевременного и пагубного вторжения в бытовую повсе¬
дневность коренного населения. Так, обсуждая вопрос о принципах
учета местных жителей, составители проекта 1871 г. заявили: «Для
того чтобы киргиз вписывался в метрические книги, необходимо не
только распространить в нем власть мулл, но и достаточно фанатизи-
ровать его на мусульманский лад, чтобы он власти этой не чуждался,
но уважал и даже боялся ее. Едва ли перепись, сопряженная с такими
последствиями, будет полезна; весьма вероятно, напротив, что она
даст возможность знать не сколько солдат мы можем собрать, а со
сколькими врагами нам придется сражаться»2.
Сложно дать однозначную оценку проекта Положения
1871 г. Предлагавшееся создание Совета Главного управления сле¬
дует рассматривать как усиление главной власти в крае. Введение
должности вице-губернатора демонстрирует намерение прибли¬
зить областную власть к положению общеимперской. На это, кста¬
ти, указывает и то обстоятельство, что туркестанские чиновники
при подготовке проекта часто путали «область» с «губернией», а
волостной съезд иногда называли волостным сходом (например,
§ 123). Разделение властей на уездном уровне, дробление уездов на
участки, учреждение земских собраний и управ, введение фиксиро¬
ванного жалованья для старшин и управителей, безусловно, являет¬
ся проявлением стремления не только распространить на Туркестан
общеимперские установления, но и надежно закрепить его в составе
единого государства. При этом предоставление органам местной ад¬
министрации земских функций подчеркивало местную специфику и
намерение краевой администрации стать непосредственным провод¬
ником местного населения к новым правилам гражданской жизни.
Вызванное местными условиями и прежде всего необходимостью
кардинального и оперативного решения местных проблем временное
усиление краевой администрации, равно как и перечисленные выше
1 1871 г. Объяснительная записка. Л. 51 -51 об.
2 Там же. Л. 62.
220
игры, были направлены на осуществление главной цели царской ад¬
министрации - органического слияния среднеазиатской окраины с
• и I альной империей.
Как было отмечено выше, проект 1871 г. занял жесткую охрани-
и . 1ьную позицию в отношении земельного фонда региона, что оправ¬
ил валось желанием упорядочить отношения в этой сфере и предот-
ирлгить развитие землевладения, которое могло составить угрозу
имперским интересам в Туркестане. Весьма щадящее налогообложе¬
ние объясняется, с одной стороны, слабой изученностью податных
нолможностей населения, а с другой, желанием обеспечить гаранти-
I и тайный сбор в доход казны. При этом заметим, что указание столь
Флвильной налогооблагаемой базы не подкреплялось реальными
< ювиями для обеспечения полного сбора этих налогов.
Законопроект 1871 г., предлагавший значительное расширение
прав генерал-губернатора и введение порядков, мало согласованных
управлением в других частях империи, встретил возражения и за¬
мечания со стороны министерств и был отозван канцелярией турке-
• I а некого генерал-губернатора для переработки. Больше об этом за-
• < чюпроекте не вспоминали.
Проект Положения об управлении в областях
Акмолинской и Семипалатинской 1871 г.
Как известно, императорский указ от 21 октября 1868 г. предусма-
11 >ивал введение Временного положения об управлении в Уральской,
I ургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях в действие
« 1 января 1869 г. сроком на два года, по истечении которых орен¬
бургскому и западносибирскому генерал-губернаторам поручалось,
< ообразив означенный проект с местными условиями края и дей-
< I иительными потребностями туземного населения, представить с их
включением для окончательного рассмотрения в законодательном
порядке...». Тот же срок устанавливался и для Положения об управ-
и мни Туркестанским краем1.
Поэтому более дисциплинированный среди всех трех заинтере-
<«тайных генерал-губернаторов главный начальник Туркестанского
• рая К. П. фон Кауфман еще в 1869 г. обратился к своим соседям
и Оренбург и Омск с предложением завершить разработку новых
проектов к концу следующего года, намереваясь, судя по всему,
1 1868 г. октября 21. Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского
и * пбирского ведомств. С. 364-365.
221
одновременно представить их на рассмотрение в законодатель¬
ном порядке1. Однако перед самой отправкой документа в Омск
К. П. фон Кауфман решил смягчить тон и собственноручно дописал:
«...или не признали бы более полезным отложить срок испыта¬
ния еще на один год»2. Западносибирский генерал-губернатор
А. П. Хрущов взял тайм-аут.
Вопрос о составлении нового Положения был вынесен на обсуж¬
дение Совета Главного управления Западной Сибири. В своем пред¬
ставлении этому органу военный губернатор Семипалатинской обла¬
сти генерал-майор В. А. Полторацкий, ссылаясь на довольно краткий
срок испытательного периода, подчеркнул, что, кроме всего прочего,
«уже и теперь во многих частях Положения замечены неполность и
несогласие с другими неотмененными законоположениями, недоста¬
точность штатов и проч., а потому пересмотр Положения об управ¬
лении степными областями Оренбургского края и Западной Сибири
является делом крайней необходимости, и продолжение опытного
срока еще на несколько лет поведет к значительным неудобствам и
затруднениям...»3.
Генерал-губернатор поручил начальнику отделения Совета
Главного управления барону К. Л. Врангелю представить свои сооб¬
ражения о порядке пересмотра и дополнения Временного Положения,
что тот и сделал. В начале марта 1870 г. он доложил главному началь¬
нику края, что, по собранным им сведениям, введение в действие
нового закона не встретило особых затруднений, а потому основные
начала Положения не требуют изменений. Проблема состоит в не¬
обходимости дополнения отсутствующих в законе деталей, которые
можно было бы изложить в особых инструкциях. Фундаментальную
же задачу чиновник видел в разработке такого законопроекта, кото¬
рый бы полностью заменил отдельные законоположения Свода за¬
конов, касающиеся казахов и их управления4.
Решить эту задачу барон Врангель предполагал за счет сбора мак¬
симально возможного числа мнений и анализа их в одном центре -
1 1869 г. ноября 19. Проект отношения туркестанского генерал-губернатора
К. 11. фон Кауфмана оренбургскому и западносибирскому генерал-губернаторам //
ЦГАРУз. Ф.Й-l.On. 16.Д.133.Л. 13-13об.
2 1869 г. ноября 20. Отношение туркестанского генерал-губернатора К. Н. фон Ка¬
уфмана западносибирскому генерал-губернатору // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 6. Д. 9400. Л. 4.
3 1870 г. января 3. Представление военного губернатора Семипалатинской области
В. А. Полторацкого председательствующему в Совете Главного управления Западной
Сибири // Там же. Л. 5-6.
4 1870 г. марта 5. Доклад начальника отделения ГУЗС К. Л. Врангеля генерал-гу¬
бернатору Западной Сибири // Там же. Л. 9- 9 об.
222
\ отделении ГУЗС. Для того чтобы уложиться в двухлетний опыт¬
ны II срок, ответственный чиновник предложил немедленно собрать
■ \ сздных начальников и судей их предложения и проекты редакций
| и-обходимых изменений, которые надлежало бы рассмотреть в об-
истных правлениях без участия военных губернаторов. Подробные
к у риалы этих совещаний с приложением мнений областных на¬
чальников собрать в Главном управлении, где следовало их обсу¬
ши» в особом комитете с приглашением всех заинтересованных лиц.
Комитет этот должен был бы разработать новый проект Положения,
пояснительную записку к нему и проекты различных инструкций.
U'lee все эти документы предлагалось передать на заключение
< овета ГУЗС1.
При реализации всех этих предложений следовало избежать во-
111 и >сов организации в областях финансовой, контрольной, почтовой
в учебной частей. Так как по реформированию первой части уже
■»-лось отдельное делопроизводство, по второй уже был составлен
•идельный проект, а последние, но мнению К. Врангеля, нетребова-
||| изменений. Что же касается преобразований в деятельности об-
игтной и уездной администрации, то в этой части ради получения
•биективного представления о реальных потребностях следовало
произвести в нынешнем же году хотя <бы> поверхностную реви-
ч I ю делопроизводства областных и хоть некоторых уездных управ-
и’ний, чтоб усвоить себе правильный взгляд на их деятельность»2.
I' следующем году К. Л. Врангель и осуществил ревизию уезд¬
ных и областных учреждений Акмолинской и Семипалатинской
областей3.
На этот доклад 7 марта 1870 г. А. П. Хрущов наложил резолюцию:
1кполнить», а в Ташкент сообщил: «Введение в действие нового
Положения в степи вверенного моему управлению края не встре-
И1ЛО никаких затруднений, годичный же опыт его применения не
ни требовал никаких в оном существенных изменений; вследствие
лого я признаю возможным Временное Положение об управлении
< к иями, высочайше ободренное 21 октября 1868 года, дополнить и
и вменить, в чем на практике оказалось нужным, и представить тако-
иог на утверждение в законодательном порядке немедленно по исте-
1 Там же. Л. 9 об. - 10 об.
2 Там же. Л. 11 об., 12-12 об.
л Формулярный список о службе члена Совета Главного управления Западной
< попри, управляющего казачьим отделением оного, состоящего по армейской кавале¬
рии полковника барона Врангеля // Там же. Он. 7. Д. 10569. Л. 486 об.
223
чении двухлетнего опытного срока, назначенного для действия этого
положения»1, то есть к 1871 г.
Пока краевые власти решали, стоит ли и если стоит, то в какой
мере изменять Временное Положение 1868 г., исходя из опыта его
применения, некоторые изменения напрашивались сами собой.
Речь идет об унификации административно-территориального де¬
ления областей, непосредственно вызванной унификацией властных
отношений.
В начале 1870 г. семипалатинский военный губернатор В. А. Пол¬
торацкий обратился к генерал-губернатору А. П. Хрущову с предло¬
жением о преобразовании Зайсанского приставства в уезд. В своем
отношении начальник области обращал внимание, что реализация
требований Временного Положения 1868 г. фактически уравняла
приставство с уездами. А вновь образованный Устькаменогорский
уезд по числу жителей даже проигрывал ему. В обоих состояло осед¬
лое, казачье и кочевое население. В обоих хозяйственные и полицей¬
ские функции, прежде лежавшие на полковых окружных правле¬
ниях, перешли во втором случае на уездное управление, а в первом
оказались в заведовании пристава наряду с военными учреждениями,
отрядами и собственно наблюдением за государственной границей.
При этом зайсанский административный штат, за исключением соб¬
ственно пристава, ограничивался его помощником и делопроизводи¬
телем по военной части.
Начальник области отмечал: «Штат приставства, проектирован¬
ный Положением 21 октября 1868 года, был бы возможен в том
случае, если бы на приставах лежало одно наблюдение за вверен¬
ным ему кочевым населением, но с введением в Зайсанском крае
правильного управления на общих для всей Степи основаниях и с
передачей в ведение приставства устроенных уже волостей бывше¬
го Кокпектинского уезда, казачьего населения и г. Кокпектов с его
военными учреждениями штат этот оказывается совершенно недо¬
статочным. Оставлять все управление краем с населением, но всей
вероятности, более чем в 60 000 душ, а также заведывание отрядами и
наблюдение за границей, далеко не спокойной, на плечах только трех
лиц значило бы или возложить на них труд, превышающий челове¬
ческие силы, следовательно, невыполнимый, или довольствоваться
администрацией только номинальной и смотреть сквозь пальцы на
всякого рода злоупотребления и неурядицы». Следующую же фразу
на полях документа отчеркнул читавший его (скорее всего) генерал-
1 1870 г. марта 21. Отношение западносибирского генерал-губернатора А. II. Хру*
щова туркестанскому генерал-губернатору // ЦГА РУз. Ф. И-1. Он. 16. Д. 133. Л. 15 -
15 об.
224
| \ иернатор: «Последствия такого положения в пограничном и частью
• и давно присоединенном крае могут быть только самые печальные -
подрыв доверия к русскому правительству и серьезные затруднения
и плижайшем будущем»1.
Исходя из увеличившегося объема административной работы, а
i.iкже необходимости правильной организации медицинской и су-
п иной частей, В. А. Полторацкий признавал «существенно необхо-
111 мым преобразовать Зайсанское приставство в уезд с управлением
икого же состава, как и в Устькаменогорском уезде, прибавив двух
помощников письмоводителей и сохранив одного делопроизводите-
и по военной части из строевых обер-офицеров»2.
Предложенный военным губернатором штат управления Зайсан-
• м>го уезда включал, таким образом, начальника уезда, его старшего
и младшего помощников, уездного врача, фельдшера и повивальную
• мбку, двух письмоводителей и двух помощников письмоводителей,
I .юпроизводителя по военной части и уездного судью. Расходы на
< одержание управления, включая экстраординарные расходы уезд¬
ного начальника, расходы на наем писцов, отопление, освещение и
• ппцелярские нужды, должны были составить 14 650 руб.3
Предложение В. А. Полторацкого было рассмотрено Советом глав¬
ною управления Западной Сибири, который, обратив внимание на
■ ншмость содержания уездной администрации в Семипалатинской
• ■«'масти (текущая администрация Зайсанского приставства -
■НМ 1,60 руб., новообразованный из Кокпектинского Устькаменогор-
. кип уезд - 13 350 руб., прочие уезды области - 11 650 руб.), поло¬
ми просить министров военного и внутренних дел об открытии в
< < мипалатинской области нового Зайсанского уезда, сохранив про-
• кшрованный штат, за исключением экстраординарных расходов,
ченьшенных наполовину (300 руб.)4.
Журнал совета был утвержден генерал-губернатором, и соответ-
• I иующие бумаги ушли в Петербург, откуда летом пришло уведом-
и мне о том, что МВД, Военное министерство и Минфин не возра¬
жают против предложенных Советом Главного управления Западной
‘ I юири мер. Однако товарищ министра внутренних дел Б. П. Обухов
1 1870 г. января 30. Относительно преобразования Зайсанского приставства в
. cl // ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 10014. Л. 1 об. - 2.
- Гам же. Л. 2 об.
3 1870 г. января 30. Проект штата управления Зайсанского уезда // Там же.
I \ 4 об.
1 1870 г. марта 27/28. Журнал Совета Главного управления Западной Сибири.
\ !) // Там же. Л. 5-7 об.; 1870 г. марта 27/28. Проект IIГгатауправления Зайсанского
• ■ иа // Там же. Л. 9-10.
225
признал целесообразным отложить реализацию нововведения до
утверждения нового постоянного Положения об управлении в степ¬
ных областях, которое ожидалось к началу 1871 г.1
Однако нам уже известно, что А. П. Хрущов не особенно торопился
с разработкой нового законопроекта. А потому, понимая неотложную
необходимость данного конкретного преобразования, он обратился к
Д. А. Милютину со своеобразной жалобой на одного из своих началь¬
ников и с просьбой о заступничестве весьма авторитетного министра:
с Признавая неудобным откладывать осуществление указанного пре¬
образования на неопределенное почти время, я в письме к действи¬
тельному статскому советнику Обухову от 15 минувшего августа за
№ 540... просил вновь ходатайства его о скорейшем разрешении мое¬
го предложения по сему предмету. Прилагая при сем копию с письма
моего за № 540, имею честь покорнейше просить Ваше высокопревос¬
ходительство не отказать в Вашем содействии к скорейшему преоб¬
разованию Зайсанского приставства в уезд»2.
Однако просьба не возымела действия. Министр внутренних дел
прислушался к мнению министра финансов и признал целесообраз¬
ным отложить реализацию предложенных мер до 1872 г., когда дол¬
жен был истечь продленный срок действия Временного Положения
1868 г. При этом он сослался на то. что эта реформа и без того была
предусмотрена новым проектом Положения об управлении в степ¬
ных областях, внесенным А. П. Хрущовым в Министерство внутрен¬
них дел при отношении его от 7 марта 1871 г. № 923. Вопрос о пре¬
образовании Зайсанского приставства в уезд поднимался еще не раз
генерал-губернатором Западной Сибири (1875) и степным генерал-
губернатором (1883), но так и нс был решен положительно вплоть
до издания в 1891 г. нового Положения об управлении областей
Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской4.
Время, отпущенное на испытание практикой Временного Поло¬
жения 1868 г., местные власти использовали по-разному. Главное на¬
чальство создало особый комитет для пересмотра Положения, а не¬
которые областные начальники пытались самостоятельно исправить
закравшуюся в закон, как им казалось, несправедливость.
1 1870 г. июля 10. Отношение товарища министра внутренних дел к генерал-губер¬
натору Западной Сибири // Там же. Л. 11 -12 об.
2 1870 г. сентября 12. Письмо генерал-губернатора Западной Сибири военному
министру // Там же. Л. 16-16 об.
3 1871 г. декабря 14. Отношение министра внутренних дел генерал-губернатору
Западной Сибири // Там же. Л. 17-18 об.
4 Крафт И. И. Сборник узаконений о киргизах степных областей. Оренбург Типо-
лит. И. 11. Жарикова, 1898. С. 18-19.
226
В ноябре 1870 г. военный губернатор Акмолинской области и*
играл-майор Н. П. Окольничий обратился к военному Mitniiripv
• предложением об изменении разграничения между стенными и
■ \ ркестанскими областями1. Ссылаясь на трудность управления и
.«течения надзора за весьма отдаленными не только от Омска, но
и от центра Сарысуйского уезда местностями, начальник ходатай
• >повал об отделении южной части вверенной ему области в по;п.-
\ Сырдарьинской области Туркестанского генерал-губернаторства.
При этом сама Акмолинская область должна была получить ком¬
пенсацию в виде 9 волостей Семипалатинской области на востоке, а
• лкже верховьев р. Тургай на западе. Остальных казахов Тургайской
• и масти предлагалось присоединить к Оренбургской губернии,
шквидировав таким образом тургайское областное управление.
11 П. Окольничего беспокоило, и наверняка небезосновательно, не
• имько укрепление управляемости своей области, но и устранение
•|< доразумения, закравшегося в региональные политические отноше¬
нии с образованием Тургайской области. Он подчеркивал, что с лик¬
видацией последней «главное - восстановится одно из существенных
и мований настоящего преобразования областей - соединение в од¬
них руках управления казаками и киргизами, основание, не соблю-
к иное в одной только Тургайской области»2. Однако созданная в
| ндс* исключения Тургайская область, несмотря на все катаклизмы,
ми пли иначе, пережила Российскую империю и прекратила свое
viчествование лишь в 1920 г. Российские окраины никогда не были
примером применения стандартных подходов.
Но распоряжению генерал-губернатора А. П. Хрущова эта записка
н .молинского военного губернатора была рассмотрена Комитетом,
. 'фижденным при Главном управлении Западной Сибири для пере-
мотра Положения о степных областях, который 23 января 1871 г.
представил главному начальнику края свое заключение3. В своем
..кгдании 12 января того же года комитет пришел к выводу о «co¬
in I лисиной невозможности отделения южной части степей Западной
< пбири», что неминуемо повлечет за собой разрушение исторически
• южившейся системы кочевания местных казахов, а также нарушит
11 кщнционную подведомственность этих кочевников ведению сибир-
• кого начальства. Наконец, комитет принял во внимание, что присо¬
1 1870 г. ноября 9. Записка военного губернатора Акмолинской области военному
.пшетру // ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 10011. Л. 2-3 об.
1 Там же. Л. 3.
5 1871 г. января 23. Отношение Комитета, учрежденного при Главном управлении
миллион Сибири для пересмотра положении о стенных областях, генерал-губериато-
I*. Западной Сибири//Там же. Л. 17-17 об.
227
единение южной части Акмолинской области к Чимкентскому уезду
на 650 верст отдалит местное население от уездного центра. Вместо
предложенных генерал-майором Окольничим изменений коми¬
тет предложил ограничиться перенесением сарысуйского уездного
управления в более подходящее (центральное) место уезда1.
Предложение об отделении от Семипалатинской области части
бывшего Баянаульского округа было признано необоснованным. Что
же касается присоединения к Акмолинской области части тургай-
ской территории, комитет признал невозможным решение этого во¬
проса за недостаточностью имеющихся сведений2.
Сообщая начальнику Главного штаба для доклада военному мини¬
стру мнение комитета, солидарный с ним генерал-губернатор не пре¬
минул отметить, что «сущность всех предложенных генерал-майором
Окольничим изменений сводится к мысли о необходимости усилить
Акмолинскую область, состав которой, по его мнению, слишком слаб
в сравнении с прочими областями...»3.
Дезавуировав таким образом истинные намерения своего подчи¬
ненного, главный начальник края совсем не без оснований подчерк¬
нул: «Предлагаемая генерал-майором Окольничим комбинация,
имея, как и всякая другая, некоторые выгоды, представляет важней¬
шие неудобства в том, что, не вызываясь крайней необходимостью,
она изменяет только что установленную организацию областей, под¬
рывая тем в народе доверие к прочности предначертаний правитель¬
ства. Притом предлагаемыми изменениями едва ли достигается глав¬
ная цель генерала Окольничего - устранение поземельных споров,
неизбежных при какой бы то ни было границе в кочевом быту кирги¬
зов и при неимении определенных прав на землю»4.
Признав все идеи военного губернатора Акмолинской области
неудобными для выполнения либо вредными, А. Хрущов пообещал
предложение комитета о перенесении центра сарысуйского уездно¬
го управления рассмотреть на месте во время намеченного на тот же
1871 г. личного объезда южной части области5.
В материалах различных комиссий по разработке положений
для управления туркестанскими и степными областями часто упо-
1 1871 г. января 23. Отношение Комитета, учрежденного при I лавном управлении
Западной Сибири для пересмотра положения о степных областях, генерал-губернато¬
ру Западной Сибири. Л. 18 об. - 20.
2 Там же. Л. 23.
3 1871 г. марта 7. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири начальнику
Главного штаба // ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 10011. Л. 24 об.
4 Там же. Л. 25 об.
5 Там же. Л. 26 об. - 27.
228
ммиается некий проект Положения об управлении западносибир-
■ кими областями 1875 г. Учитывая, что до 1882 г. Акмолинская и
< (мипалатинская области входили в состав Западно-Сибирского
и мсрал-губернаторства, и принимая во внимание прямое указание
1 i.i то, что первое отделение первой главы западносибирского иро-
- к га насчитывало 11 статей1, можно было бы датировать хранящий-
• | в Центральном государственном архиве Республики Казахстан
рукописный текст проекта Положения об управлении в областях
Хкмолинской и Семипалатинской2 1875 г. Однако его сопоставление
• проектом Приложений к Проекту об управлении в Акмолинской
и Семипалатинской областях3, а также с Пояснительной запиской
| проекту Положения об управлении в областях Акмолинской и
< гмипалатинской4, подписанными членами комиссии вместе с управ-
гиощим V (казачьим) отделением Главного управления Западной
< мбири бароном К. Л. Врангелем, позволяют утверждать, что весь
м от комплекс документов имеет общее происхождение и был создан
in 1874 г., когда К. Л. Врангель был назначен плоцким губернатором
Царства Польского5. А тот факт, что с рубежа 1871-1872 гг. барон
Г>рангель практически постоянно находился в столице при МВД,
< »v'лучи последовательно членом нескольких комиссий по рассмотре-
|||но различных западносибирских законопроектов, позволяет сузить
возможные хронологические рамки проекта до 1871 г.
Пользуясь случаем, заметим, что К. Л. Врангелю в свое время вы¬
пала судьба быть первым приставом казахов Большой орды (1847-
1S18). Формулярный список барона Константина Людвиговича
Врангеля, хранящийся в бумагах Главного управления Западной
i пбири, содержит сведения о том, что 15 декабря 1870 г. полковник
Врангель был назначен председателем Комитета, учрежденного при
I 1лвном управлении Западной Сибири для пересмотра Положения
■ степных областях, а уже 28 ноября 1871 г. ему уже было поруче¬
но «состоять членом особой Комиссии при Министерстве внутрен¬
них дел, рассматривавшей проект нового Положения об управлении
• 1СПЯМИ»6.
1 1884 г. Положение об управлении в областях Стенного генерал-губернатор¬
ша//ЦГА РК. Ф. 64. Оп. 1.Д. 124. Л. 81.
2 ЦГЛ РК. Ф. 25. Оп. 1.Д. 1818. Л. 1-36.
3 Там же. Ф. 369. On. 1. Д. 3411.
1 Там же. Д. 3412.
•’ Губернии Российской империи. История и руководители. 1708-1917 / под
•<»щ. ред. Б. В. Грызлова. М.: Объединенная ред. МВД России. 2003. С. 221; Лысоп-
• » .1. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало
\ \ века). М.: Изд-во МИГУ. 2001. С. 320.
Формулярный список. Л. 485 об., 486 об.
229
Указанные обстоятельства позволяют датировать упомянутый
проект Положения началом 1871 г. и предположить, что в это вре¬
мя он был представлен в вышестоящие инстанции. В этом убежда¬
ют и другие факты. Всеподданнейший отчет генерал-губернатора
Западной Сибири за 1874 г. сообщает, что подготовленный краевой
администрацией проект Положения об управлении в степных обла¬
стях был представлен на рассмотрение МВД в марте 1871 г.1 А отсыл
записки особого совещательного присутствия акмолинской област¬
ной администрации к § 223 проекта 1875 г. свидетельствует о том,
что в рассматриваемом законопроекте под этим номером помещена
статья совершенно иного содержания2.
В фондах Государственной публичной исторической библиоте¬
ки России была обнаружена типографская записка о рассмотрении
проекта Советом Главного управления Западной Сибири 4 марта
1871 г.3, которая снимает все вопросы с его датировкой. Хранящийся
там же печатный экземпляр проекта Положения4 является слег¬
ка отредактированным вариантом подписанного рукописного эк¬
земпляра из Центрального государственного архива Республики
Казахстан5 6. При этом библиотечный экземпляр более позднего про¬
исхождения является результатом окончательного обсуждения про¬
екта в Совете Главного управления с участием военного губернатора
Семипалатинской области В. А. Полторацкого и вице-губернатора
Акмолинской области Ю. П. Пелино, который внес в него некото¬
рые коррективы. О том, что именно этот текст был представлен ми¬
нистру внутренних дел, свидетельствует утвердительная резолюция
западносибирского губернатора А. П. Хрущова от 6 марта 1871 г. на
журнале Совета Главного управления. А министр внутренних дел
А. Е. Тимашев прямо указывает, что «новый проект Положения о
степных областях» был представлен ему с отношением генерал-гу¬
бернатора Западной Сибири от 7 марта 1871 г. № 92г\
1 Всеподданнейший отчет генерал-губернатора Западной Снбири за 1874 год.
Б.м..б.г.С. 13.
2 1880 г. до июля 26. Записка совещательного присутствия Акмолинской обла¬
сти // ГИАСЮ. Ф. 3. Он. 9. Д. 15853. Л. 26.
3 1871 г. марта 5. Журнал Совета Главного управления Западной Сибири N° 6. Рас¬
смотрение проекта нового Положения об управлении Акмолинской и Семипалатин¬
ской областями и об устройстве киргизов, кочующих на землях Кабинета cm величе¬
ства. В. м., б. г. С. 1-8.
4 Проект Положения об управлении в областях Акмолинской и Семипалатинской.
В. м., 6. г. 46 с. По этому документу приводятся статьи проекта ниже.
5 1871 г. Проект Положения об управлении в областях Акмолинской и Семипала¬
тинской // ЦГА РК. Ф. 25. On. 1. Д. 1818. Л. 1 -36.
6 1871 г. декабря 14. Отношение министра внутренних дел к генерал-губернатору
Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Он. 6. Д. 10014. Л. 18.
230
Упомянутый выше Всеподданнейший отчет западносибирского
и-мерал-губернатора содержит сведения о намерении главного на-
мльника края в ближайшее время завершить работу над подттовкой
и шолнений к тому проекту, «которые более продолжительный опыт
и ближайшее знакомство с делом сделали необходимыми»1. Иными
• ювами, несмотря на то что нам удалось датировать обнаруженные
п архивах и библиотеке варианты подготовленного в Омске проекта
| и того Степного Положения (1871), еще один текст проекта остается
и* >ка неизвестным. Датировать его следует 1874/75 г. О том, что этот
111 ><>ект существовал, косвенно свидетельствует наименование исклю-
■н-иного из описи 82 фонда 1291 РГИА дела 25 «По проекту нового
Положения о киргизских степях. Часть 2» с крайними датами 18 де¬
кабря 1870 г. - 7 ноября 1874 г. А то обстоятельство, что дело было
исключено из архивной описи и возвращено в делопроизводство, по¬
казывает, что работа над законопроектом была продолжена.
Однако вернемся к рукописному и типографскому вариантам
проекта Положения 1871 г. Различия между двумя документами со-
• юят практически лишь в том, что в печатный экземпляр не вошло
упоминание об Уральской и Тургайской областях и, соответствен¬
но, о распространении на них некоторых общих норм. Эти отсылы
• областям оренбургского ведомства лишний раз подчеркивают, что
правительство, и региональная администрация видели в степных
( казахских и казачьих) областях перспективу формирования единого
|' (шолитического пространства.
Среди существенных изменений, внесенных Советом Главного
правления, следует назвать «полезное и справедливое» предостав-
н пне казахам права поступать на государственную службу с разре¬
шения генерал-губернатора, назначение акмолинскому военному гу-
■ и рнатору младшего чиновника для поручений, уравнивание окладов
чиновникам по всем уездным управлениям2.
Акмолинский и Семипалатинский проект был подготовлен осо-
•»ы.м комитетом, составленным из крупных чиновников края, и не¬
многим отличался от Временного Положения 1868 г. Его следует рас-
• матривать не только как собрание теоретических предположений
региональной администрации, но и как попытку законодательной
Фиксации тех изменений и дополнений к закону 1868 г., которые за
жа года были реализованы на практике.
Так, на территории Акмолинской области Временное Положение
предлагало при необходимости учредить новый (пятый) уезд на
1 Всеподданнейший отчет генерал-губернатора Западной Сибири за 1874 год.
I • м.. б. г. С. 13.
- 1871 г. марта 5. Журнал Совета Главного управления Западной Сибири. С. 2-3.
231
р. Сары-Су (§ 15, примем.)» а проект 1871 г. это предложение оконча¬
тельно утверждал (§ 6). Предусмотренное в 1868 г. Зайсанское при-
ставство Семипалатинской области (§ 16) в новом проекте трансфор¬
мировалось уже в полноценный уезд (§ 8). Таким образом, каждая из
двух областей должна была состоять из пяти уездов.
Если Временное Положение исполнение обязанностей военного
губернатора в случае его отсутствия или болезни предлагало возла¬
гать на вице-губернатора либо на иное лицо, назначенное главным
начальником края (§ 25), то проект 1871 г. вообще не связывал в этом
отношении волю генерал-губернатора какими-либо ограничениями
(§16).
Исходя, по всей видимости, из желания сделать управление ре¬
гионом более эффективным и с этой целью дать областному прав¬
лению право толковать (изменять) имперское законодательство,
применяясь к местным условиям, проект 1871 г. почти дословно
повторил § 36 первого проекта Степной комиссии, отнеся к компе¬
тенции правления дела «по сомнению в законах», а также все дела,
внесенные на его рассмотрение военным губернатором (§ 27). Кроме
этого, проект Положения об управлении в областях Акмолинской
и Семипалатинской счел целесообразным предоставить областным
правлениям как коллегиальным учреждениям власть приказов обще¬
ственного призрения (§ 28).
Акмолинский и семипалатинский проект подразумевали орга¬
низацию отдельных полицейских управлений в городах Омске,
Акмолинске, Петропавловске и Семипалатинске, в то время как в
Усть-Каменогорске, Павлодаре и Кокпеты предлагалось учредить
должности полицейских приставов с подчинением их уездным на¬
чальникам (§ 35-36). Последним для управления уездами пола¬
галось дать соответствующую инструкцию, а начальникам Усть-
Каменогорского и Зайсанского уездов подчинить расположенные в
уездах войска, военные учреждения и укрепления (§37).
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в проекте
1871 г. особо оговаривалась должность вольнонаемного письмово¬
дителя при каждом волостном управителе. Ее мог занимать всякий,
достигший 16-летнего возраста, не состоявший под следствием и не
осужденный судом. Утверждение в этой должности принадлежало
военному губернатору по представлению волостного управителя,
сделанному через уездного начальника (§ 44, примеч., 45). Этим же
документом предлагалось поднять содержание волостных упра¬
вителей и старшин, а также зафиксировать минимум оплаты труда
аульных старшин в 25 руб. (§ 56). Права и обязанности должностных
лиц первичной местной администрации устанавливались отдельной
инструкцией.
232
Что касается судоустройства, то здесь западносибирские чинов¬
ники пошли дальше Временного Положения в деле ограничения на¬
емного суда и продвижения суда по общим законам империи. Так,
иже менее значимые уголовные дела, отнесенные западносибирским
проектом 1871 г. к юрисдикции народного суда, могли разбираться в
русском суде, если об этом заявит хотя бы одна из сторон. Военный
vд даже за государственные и серьезные уголовные преступления
I измена, мятеж, сопротивление властям и т. п.) для казахов отмепял-
• к но при этом генерал-губернатору разрешалось в исключтельпых
• !учаях предавать виновных в них военному суду (§ 68).
Новый законопроект, следуя общеимперскому законодательству,
предлагал заменить уездных судей из Временного Положения ммро-
• i.iми и разделить обязанности бывших уездных между мировыми
• \ льями и судебными следователями. При этом областное прав в ине
юиолнительно к правам палаты гражданского и уголовною ( улов
получало еще и права мирового съезда (§ 79, 87), а к областным мрп
| ерорам назначались их товарищи (заместители) (§ 95).
Опуская не столь важное в контексте настоящей работы описание
• \ допроизводства по русским законам, остановимся на реглампма
ими народного суда у казахов по проекту Положения 1871 г. 1lonun
иконопроект более четко устанавливал необходимое количп иш
•пев - по одному на каждое старшинство (аульное общество). Ирм
чом, как уже отмечалось, казахи даже по спорам друг с другом мш ш
избежать более близкого и понятного им народного суда, обрати
hiись к суду русскому (§ 142, 163). Остальные изменения косиулт ь
минь некоторых уточнений и редакционной корректировки.
Новый документ признал возможным расширить список лип.
• и вобожденных от уплаты кибиточного сбора, дополнив наследник! >в
кителей, оказавших действительно неоценимые услуги империи, к а
ахами, имеющими военные и гражданские чины России. Последит
получали эту привилегию лишь пожизненно, и распространялась она
| < >л ько на семь принадлежащих собственно им кибиток (§ 185).
Раздел «О правах киргизов» западносибирского проекта 187! i
(одержал совершенно новую статью, запрещавшую казахам, при
писавшимся к городским или сельским обществам, возвращаться в
прежнее положение (§ 238). На такой шаг краевую администрацию
| олкнули, судя по всему, массовые переходы местного населении
| уда-обратно, что лишь дискредитировало идею приобщения ею к
оседлости и затрудняло функционирование фискальных отношений
Процедура утверждения мулл была более четко подчинена влас i
ной вертикали. Военным губернаторам было предложено утвсрж
1лть их не по представлению областного правления, а по предложс
ниям уездных начальников (§ 244). Все прочие статьи остались без
изменений.
Что же касается устройства медицинской части, то сибирский
законопроект предлагал его упростить, возложив главный надзор в
этом отношении не на областных докторов, а на дивизионных врачей
войск, дислоцированных в областях (§ 250). Зато должности город¬
ских врачей и повивальных бабок было признано необходимым учре¬
дить в наиболее крупных городах региона (§ 251).
Приложенные к сибирскому проекту инструкции позволяют
взглянуть на внутреннее устройство важных административных ор¬
ганов региона как предлагавшееся, так и реальное, ибо они базиро¬
вались на действовавшем в областях законодательстве. Так инструк¬
ция Акмолинскому и Семипалатинскому областным правлениям1
устанавливала следующее распределение дел и переписки между его
отделениями.
В распорядительном полагалось вести дела и переписку: 1) по де¬
лам полиции, по должностным преступлениям, по кадровым делам
администрации; 2) по рассмотрению приговоров о выборах местных
должностных лиц и о выдворении порочных людей; 3) по принятию
в подданство иностранцев; 4) по появлению подозрительных людей;
5) по рассмотрению приговоров волостных съездов биев; 6) по во¬
просам расходования городских земских сумм; 7) по делам опеки;
8) по водворению ссыльных; 9) по делам здравоохранения; 10) по со¬
стоянию дорог, мостов, переправ и гатей; 11) по учреждению школ и
училищ; 12) по сбору сведений о происшествиях и статистических
данных; 13) по заведованию архивом и типографией. Хозяйственное
отделение отвечало за: 1) приведение в известность земель, лесов,
угодий и вод; 2) землепользование в области и охрану лесов; 3) со¬
стояние казенных оброчных статей; 4) взимание податей и сборов;
5) продажу казенных имуществ и производство торгов по казенным
подрядам и поставкам; 6) ведение торговли (надзор за мерами и ве¬
сами) и соблюдение уставов казенных управлений; 7) составление
росписи доходов и расходов, наблюдение за расходованием сумм и
ведение бухгалтерии; 8) перепись оседлого населения и производство
среди него рекрутского набора; 9) за устройство почтовой гоньбы;
10) ревизию годовых отчетов по опекунству (кроме казачьего населе¬
ния); 11) ведение всех дел по развитию местной экономики. В судном
отделении велись: 1) подготовка дел к докладу в областном правле¬
нии как палате гражданского и уголовного суда, а также внесение в
1 1871 г. Проект Инструкции Акмолинскому и Семипалатинскому областным
правлениям // ЦГА PK. Ф. 369. On. 1. Д. 3411. Л. 5-12.
234
Тао.шца s.2
УПРАВЛЕНИЕ В АКМОЛИНСКОЙ И СЕМИПАЛАТИНСКОЙ ОБЛАСТЯХ ПО ПРОЕКТУ 1871 г.
общее присутствие на правах мирового съезда апелляционных жалоб
на решения мировых судей; 2) совершение крепостных и явочных
актов.
Все дела, подлежащие ведению областного правления, должны
были разрешаться коллегиально или единолично. Коллегиально рас¬
сматривались «все дела, в коих для выражения мнения необходимо
предварительное рассуждение, или по коим в самом их понимании
или в образе их решения и исполнения может быть разность взгля¬
дов...». Например, трактование законодательства, жалобы на не¬
правильные действия или бездействие полицейских учреждений и
должностных лиц, высылка порочных людей по приговорам обществ,
рассмотрение приговоров об избрании местных должностных лиц,
дела, особо внесенные генерал-губернатором и военным губернато¬
ром. Часть дел решалась властью самого правления, другая поступа¬
ла на утверждение военного губернатора или через него - генерал-
губернатору Западной Сибири.
Рассматриваемая инструкция более четко прописала предполага¬
емый круг ответственности вице-губернатора. От его имени велось
делопроизводство по выдаче жалованья, составлению отчетности
областного правления, а также осуществлялась выдача чиновникам
свидетельств на вступление в брак. Он санкционировал обнародо¬
вание вновь изданных законов, указов и императорских повелений
в областных ведомостях, выдачу копий с актов, документов и поста¬
новлений областного правления, распоряжался о высылке далее в
Сибирь и возвращении из ссылки арестантов. Его власти подлежали
назначение (и увольнение) вольнонаемных писцов и предоставление
продолжительного отпуска начальникам отделений областного прав¬
ления. Кроме председательствования в областном правлении вице-
губернатор осуществлял контроль над делопроизводством, обуслов¬
ленным правами правления как казенной палаты.
Коллегиальные дела в областном правлении решались простым
большинством голосов. При равенстве голосов решающим стано¬
вился голос председательствующего. Оставшиеся в меньшинстве
тем не менее не лишались возможности изложить вышестоящему
начальству свое мнение. При этом военному губернатору следовало
предоставить право утвердить мнение большинства членов правле¬
ния либо принять иное решение. По ряду дел областное правление
представляло свои журналы областному прокурору. И тот в случае
своего несогласия должен был представить свой проект генерал-гу¬
бернатору и донести о случившемся министру юстиции. Вступившие
в силу решения областного правления могли изменяться им самим
лишь с предварительного разрешения генерал-губернатора.
236
Отдельная инструкция была призвана более четко очертить круг
и ч гельности уездных начальников и их канцелярий1. Она разделяла
• >оязанности уездных начальников на общие полицейские и местные
| ьминистративные. Первые распространялись абсолютно на всех жи-
н лей уезда и устанавливались идентичными обязанностям уездных
исправников и уездных полицейских управлений. А вторые должны
• ни.hi определяться Положением об управлении областями и распро-
• I раняться на казахов и казаков.
Что касается общих полицейских обязанностей, то лишь уезд¬
ные начальники осуществляли распорядительную власть в уезде.
< С тальные должностные лица, состоящие в его распоряжении (в т. ч.
волостные управители и станичные атаманы), в полицейском отно¬
шении являлись лишь исполнительными чиновниками. А аульные
• I аршины, поселковые атаманы и состоящие при уездных начальни¬
ках казаки должны были пользоваться правами нижних полицейских
< 1\жащих.
В связи с тем что западносибирский проект 1871 г. (как, впрочем,
и В[>еменное Положение) не предусматривал учреждения в уездах
коллегиальных полицейских управлений, то уездных начальников
предлагалось подчинить следующим правилам.
Во-первых, «все полицейские распоряжения, как подлежащие
на основании общих законов ведению и обсуждению общего при-
• \ гствия полицейского управления, так и предоставленные личной
и икти чиновников полиции... возлагаются на личную обязанность и
• п встственность уездных начальников»2. Исключение предлагалось
• к мать лишь по следующим предметам: 1) по взысканию с виновных
издержек, возникших при восстановлении порядка; 2) по вопросам
" законных сомнениях при исполнении предписаний начальства;
) при решении дел о бродягах и ссыльных (на постановления по всем
| рем предметам требовалось предварительно получить утверждение
"мластного правления); 4) по прекращению дел о происшествиях в
• вязи с отсутствием следов преступления (вопрос решался по согла-
• • шанию с областным прокурором).
В зависимости от значимости, полицейские и административные
распоряжения должны были приводиться в исполнение помощни¬
ками уездного начальника или через волостных управителей и ста¬
ничных атаманов. При этом чрезвычайные меры по восстановлению
порядка и безопасности в уезде его начальнику следовало в любом
< |учае приводить в исполнение лично.
1 1871 г. Проект Инструкции уездным начальникам с их канцеляриями // Там же.
I 28 34.
2 Там же. Л. 28 об. - 29.
237
После назначения в областях мировых судей уездным начальни¬
кам запрещалось входить в разбирательство любых споров и исков,
а также дел по нарушению законов и постановлений, производить
следствия по преступлениям и проступкам. При обнаружении пре¬
ступления или проступка уездному начальнику следовало предать
нарушителя судебной инстанции по подсудности (мировому судье,
суду биев или станичному суду).
По управлению казахским населением ему надлежало руковод¬
ствоваться Положением об управлении областями, этой инструкци¬
ей, а в случаях, не оговоренных указанными документами, поступать
применительно к общим законам империи.
При взимании податей и сборов начальникам уездов следовало
не допускать превышения размеров, установленных аульным сходом
для каждого кибитковл ад ельца. «Уездные начальники должны ста¬
раться, чтобы сбор поступал к назначенному сроку безнедоимочно,
не вынуждая однако киргизов вносить ранее срока, так как мера эта,
по местным условиям, ведет только к обременению и часто разоре¬
нию народа»1. Кроме того, на уездных начальников возлагалась вы¬
дача казахам паспортов.
Инструкция устанавливала состав канцелярии уездного началь¬
ника: старший и младший помощники, два письмоводителя, один
помощник письмоводителя, журналист, архивариус и вольнонаем¬
ные писцы и переводчики. Делопроизводство по полицейской части
должно было быть передано одному письмоводителю, а по адми¬
нистративной - другому. Инструкция отдельно оговаривала ответ¬
ственность канцелярских чиновников за сохранность документов,
точность переводов и своевременность исполнения предписаний
уездного начальника.
Старшему помощнику предлагалось вверить заведование канце¬
лярией на правах секретаря полицейского управления и помощника
исправника. На него же возлагалось заведование денежными сумма¬
ми и исполнение обязанностей уездного начальника на случай его
отсутствия.
Младшему помощнику следовало исполнять обязанности испол¬
нительного чиновника полиции, «производство, по поручению уезд¬
ного начальника, удостоверений, дознаний, приведение решений в
исполнение и вообще все то, что уездный начальник найдет необхо¬
димым возложить на него»2, равно как и замещение старшего помощ¬
ника в случае его отсутствия.
1 1871 г. Проект Инструкции уездным начальникам с их канцеляриями. Л. 31.
2 Там же. Л. 32 об.
238
К проекту Положения об управлении в областях Акмолинской и
< ми палатинской прилагалась Инструкция волостным управителям
|| аульным старшинам,1 которая весьма подробно описывала положе-
мж* * должностных лиц первичной казахской администрации в систе¬
ма управления западносибирских областей.
Статус волостных управителей практически полностью соответ-
• I повал положению исполнительных чиновников полиции внутри
империи. А аульные старшины в значительной степени приближа-
пк ь к нижним полицейским служителям. Поэтому обеим категори¬
ям должностных лиц местной первичной администрации предписы-
iu лось присвоить соответствующие права.
На волостного управителя возлагалась прямая ответственность за
и< г возможные беспорядки не территории волости, ибо он, «руковод-
• I иуясь в точности... правилами, основанными на законе, имеет всег-
м возможность предупредить своевременно всякий беспорядок»2.
Будучи одним из ближайших к народу представителем власти,
правитель должен был исполнять одну из принципиальных обя¬
жи юстей - обнародование законов и распоряжений правительства.
Причем делать это ему надлежало непосредственно в значительных
м.кт'ленных пунктах волости лично либо в его присутствии через уст-
м» м о переводчика. То же самое в меньших поселениях надлежало ис-
п< и пять аульным старшинам.
Отдельной заботой волостного управителя должно было стать
пресечение готовившихся преступлений. Поэтому ему вменялось в
‘•нзанность немедленно докладывать уездному начальнику о рас¬
пространении антиправительственных слухов в обществе, призы-
iuiuuiix к нарушению порядка, представляя при сем информацию о
< 1мих подстрекателях. В случае же обнаружения сборищ или дей-
1Ш1Й, направленных на нарушение общественной безопасности,
правитель обязывался немедленно призвать людей к порядку, в
противном же случае доставить виновных к уездному начальнику.
Получив сведения о составлении преступного заговора, волостной
••пи обязан донести о том уездному начальнику и доставить к нему
.|'шнщиков. Инструкция предписывала преследовать любые нефор¬
мальные (в т. ч. экономические) объединения местных жителей, что
и общем-то было нормальным требованием и внутри империи: «Если
"м в волости образовалось какое-либо общество или товарищество
• л разрешения уездного начальника для какой-либо цели, то волост-
N >ii управитель обязан немедленно донести уездному начальнику,
I
1 1971 г. Инструкция волостным управителям и аульным старшинам // Там же.
*.« 51.
•? Там же. Л. 38 об.
239
а сам между тем принять меры для предупреждения всяких от того
вредных последствий»1. Волостной должен был пресекать любые по¬
ползновения к нарушению порядка, и в этом все жители были обя¬
заны ему содействовать. Нарушителей безопасности, порядка и ис¬
полнения законов он мог подвергать наказанию в зависимости от
тяжести вины.
Волостной управитель должен был принимать различные меры
к пресечению имущественных преступлений. Ему поручалось тайно
выявлять воров и разбойников, доставляя их в суд биев или уездному
начальнику по подсудности. Он же был обязан ограждать население
от проникших на территорию волости шаек воров и разбойников, уч¬
редив в наиболее опасных местах пикеты и разъезды из благонадеж¬
ных казахов, лично объезжая и контролируя эти места. На волостной >
возлагалась обязанность расследования по горячим следам случаен
барымты и доставка воров в суд. Руководители Западной Сибири не
сомневались, что служба управителя будет сопряжена с серьезными
опасностями: «При поимке воров и разбойников, если ему случится
вступить в бой, то стараться сколько возможно забирать живых, дабы
чрез них дознать о сообщниках...»2
Главе волости предписывалось проявлять особую заботу и внима¬
ние к сиротам. Их надлежало в обязательном порядке пристраивать
к родным или посторонним лицам. Следовало лично или через ауль¬
ных старшин обеспечить сохранность оставшегося у сирот имуще¬
ства, назначив опекуна и передав ему на хранение.
В целях сокращения угроз противоправных действий волостному
управителю вменялось в обязанность замеченных в дурном поведе¬
нии казахов, в том числе и тех, кто кочевал отдельно, присоединять
к аулам и устанавливать над ними надзор благонадежных жителей.
На управителя возлагались обязанности по предупреждению и
пресечению преступлений против личной безопасности. При этом
ему запрещалось самостоятельно вмешиваться в отношения между
супругами, оказывая помощь лишь по просьбе одной из сторон, пере¬
давая при этом решение спора суду биев. Волостному управителю
поручалось предупреждать угрозы насилия и отыскивать виновных.
Волостные управители должны были выдавать подведомствен¬
ным лицам кратковременные билеты и паспорта на срок до одного
года, а также иметь точные сведения о военных дезертирах и бродя¬
гах, задерживать их, проводить дознание и доставлять уездному на¬
чальнику. Задерживать и передавать уездному для преданию суду
1 1971 г. Инструкция волостным управителям и аульным старшинам. Л. 39 об.
2 Там же. Л. 41.
240
надлежало и укрывателей. За поимку разного рода беглецов аульным
< I аршинам и рядовым казахам полагалась денежная награда.
Главе волости следовало принимать меры к предупреждению эпи-
н\мий и эпизоотий, устанавливать карантины и обеспечивать уход
пострадавшим, разъяснять казахам пользу оспопрививания.
Через аульных старшин он осуществлял сбор кибиточной подати,
наблюдал за состоянием путей сообщения, переправ и телеграфных
шний. Неся ответственность за ремонт этих сооружений, казахское
общество могло отбывать соответствующую повинность натурой
и in деньгами. В последнем случае оно должно было найти подряд¬
чиков и составить приговор на взыскание условленной платы, кото¬
рый должен был исполняться с разрешения военного губернатора.
Полостному и аульному полагалось следить за тем, чтобы за предо¬
ставление лошадей для проезда чиновников и передвижение войск
производился своевременный расчет с местными обществами. Им же
поручалось следить за тем, чтобы порядок исполнения земских по¬
им нностей (предоставление юрт командированным чиновникам, до-
< I лвка топлива чиновникам и войскам) был зафиксирован в утверж-
н ‘ином уездным начальником общественном приговоре и исправно
исполнялся. Управители и старшины отвечали за то, чтобы никакие
Фугие повинности и сборы с казахского населения не взимались.
Что касается судебной части, то волостной управитель по ле¬
мм, подсудным имперскому законодательству, должен был про-
и.«вести скорое и тщательное дознание, представив его результаты
vчудному начальнику. На него возлагалась ответственность за опре-
кление насильственного или ненасильственного характера смерти
местного жителя и составление соответствующего акта, подписан¬
ного родственниками скончавшегося и его соседями (свидетелями).
Полостной и аульный были обязаны доставлять ответчиков или об-
пиияемых в народный суд, осуществлять по поручению бия необхо-
шмые следственные мероприятия. Управитель должен был готовить
необходимые материалы, доставлять ответчиков и свидетелей на
« ьезд выборных при рассмотрении поземельных споров, а также при¬
пилить решение выборных в исполнение.
Кроме того, к обязанностям волостного управителя и аульного
• I аршины были отнесены забота о сохранении лесов и организация
I мнения пожаров в них силами близ кочующих казахов, а также со-
• >. подение условий безопасности пала прошлогодней травы в степи.
Инструкция особо подчеркивала ответственность письмоводи-
п in волостного управителя за недобросовестное исполнение своих
< *пязанностей. Она обращала внимание на то, что казахское общество
но сбору податей должно было отвечать круговой порукой за каждо-
| о своего члена, принимая на себя внесение средств за недоимщика.
241
И в соответствии с общеимперским законодательством устанавлива¬
ла следующие способы взыскания с недоимщика в пользу общества:
<а) отдавать самого недоимщика в заработки на сроки не более года
в одном уезде с условием, чтобы выработанные деньги поступали на
уплату податей; б) определять к недоимщику опекуна, без разреше¬
ния которого не дозволять неисправному плательщику продавать
что-либо из своего имущества; в) подвергать продаже принадлежа¬
щее ему имущество, за исключением зимовки и юрты и г) отбирать
от него отведенную обществом для зимовки землю. Выбор одной из
этих мер представляется обществу»1.
Направляя барона Врангеля в Санкт-Петербург с проектом
Положения о внутреннем управлении Сибирского казачьего войска,
А. П. Хрущов предлагал министру внутренних дел А. Е. Тимашеву
оставить его и для обсуждения нового проекта Положения об управ¬
лении Степью2. В связи с тем что на утверждение в законодательном
порядке необходимо было представить единый проект об управлении
степными областями западносибирского и оренбургского ведомств,
министр признал предложение генерал-губернатора вполне обосно¬
ванным и оставил Врангеля в столице в ожидании оренбургского
проекта3.
Документы свидетельствуют, что Хрущов весьма ценил своего
подчиненного и не готов был расстаться с ним на длительное вре¬
мя. В своей телеграмме он уведомлял К. Л. Врангеля, остановивше¬
гося в 4Гранд-Отеле» на Малой Морской» что готов его оставить в
Петербурге, но лишь в надежде, что рассмотрение законопроекта за¬
вершится к Пасхе, т. е. к 28 апреля. Судя по всему, министр не был
уверен в столь скором разрешении дела, а потому просил Хрущова
о необходимости задержки барона. Генерал-губернатору пришлось
согласиться4.
Представляется, что в Министерстве внутренних дел с обсуждени¬
ем нового законопроекта особо не торопились. Иначе чем объяснить,
что приглашение прислать эксперта со стороны Оренбургского края
последовало лишь в конце апреля (зато в воскресенье и в Пасху)5.
1 1971 г. Инструкция волостным управителям и аульным старшинам. Л. 47.
2 1871 г. ноября 28. Письмо генерал-губернатора Западной Сибири министру вну¬
тренних дел // РГИА. Ф. 1291. Оп. 82.1871 г. Д. 22. Л. 1-1 об.
3 1872 г. января 7. Письмо министра внутренних дел генерал-губернатору Запад¬
ной Сибири // Там же. Л. 2-3.
4 1872 г. марта 19. Телеграмма А. 11. Хрущова К. Л. Врангелю // Там же. Л. 5;
1872 г. марта 26. Телеграмма А. Е. Тимашева А. И. Хрущову. Копия // Там же. Л. 6;
1872 г. марта 26. Телеграмма А. П. Хрущова А. Е. Тимашеву //Там же. Л. 7.
5 1872 г. апреля 28. Телеграмма министра внутренних дел оренбургскому генерал-
губернатору // Там же. Л. 8.
242
I Inюлнявшийобязанности генерал-губернаторатургайский военный
| \«н рнатор Л. Ф. Баллюзек решил направить в столицу своего вице-
| \ осрнатора действительного статского советника Н. П. Гергиевского,
как человека близко знакомого <со> степными делами»1. Судя по
п< см у, Лев Федорович (как, впрочем, и его непосредственный на-
|.| и»ник) хотел, чтобы новый степной закон оказался более прорабо-
| .шпым, универсальным и долговечным. Буквально неделю спустя он
• 11 и *;1ложил министру включить в состав комиссии и уральского вице-
| \осрнатора статского советника Я. Т. Рогали-Левицкого. Тимашев
принял оба предложения2. Западносибирский генерал-губернатор
и >жс сохранял активность и предложил услуги семипалатинского ви¬
не губернатора генерал-майора К. С. Безносикова, направлявшегося
п С анкт-Петербург в отпуск3. Однако что-то произошло, и несколько
месяцев спустя Хрущов кардинально изменил свою позицию. Теперь
• •и не только просил товарища министра внутренних дел генерал-
M.uiopa М. Р. Шидловского (скорее всего, он непосредственно отве-
м I за подготовку законопроекта) не допускать Безносикова к работе
i t эмиссии, но и извещал, что обратился к министру с предложением
• »• > отстранении его от должности вице-губернатора4.
13 настоящее время еще не обнаружены документы, свидетель-
• | иующие о деятельности комиссии по разработке общего проекта
11().чожения об управлении степными областями под эгидой МВД. Но
мм знаем, что уже осенью 1872 г. западносибирский генерал-губерна-
|«>|) направлял К. Л. Врангеля в столицу для участия в обсуждении
I гмерь уже проекта об устройстве судебной части в степных областях
при Министерстве юстиции, с которым согласовывались кандида-
I vры членов новой комиссии и в адрес которого МВД направляло и
и*кеты законопроектов5. Мы доподлинно знаем, что к этому времени
I i.inora по подготовке об управлении Степью еще не была завершена6.
1 1872 г. апреля 29. Телеграмма исправляющего должность оренбургского генерал-
• • н рнатора министру внутренних дел // Там же. Л. 9.
2 1872 г. мая 7. Телеграмма исправляющего должность оренбургского генерал-гу-
• цнатора министру внутренних дел // Там же. Л. 11; 1872 г. мая 2, 1872 г. мая 11.
I * и‘граммы министра внутренних дел исправляющему должность оренбургского re¬
in рал-губернатора // Там же. Л. 10, 11.
* 1872 г. апреля 24. Письмо генерал-губернатора Западной Сибири министру вну-
■ pi ппих дел // Там же. Л. 13.
1 1872 г. августа 15. Телеграмма А. П. Хрущова М. Р. Шидловскому // Там же.
I 19.
* 1872 г. августа 23. Телеграмма А. И. Хрущова М. Р. Шидловскому // Там же.
I 21; 1972 г. октября 10. Справка МВД // Там же. Л. 23-23 об. и др.
ь 1872 г. ноября 9. Отношение генерал-губернатора Западной Сибири к министру
м|\трсш1их дел // Там же. Л. 29-29об.
243
Известно, что к этой теме министерство вернулось в самом начале
1879 г.1
Проект Положения об управлении в областях
Уральской и Тургайской 1871/72 гг.
На упомянутое выше отношение туркестанского генерал-губерна¬
тора от 19 ноября 1869 г. главный начальник Оренбургского края в
самом начале 1870 г. ответил сообщением о невозможности внести
на рассмотрение в законодательном порядке проект Положения об
управлении степными областями к назначенному сроку, а потому
предлагал войти в вышестоящие инстанции с предложением отло¬
жить это на год, то есть до конца 1871 г.2 Придерживаясь этого графи¬
ка, оренбургский генерал-губернатор весной 1871 г. уведомил своего
ташкентского коллегу о готовности исполнить свое намерение и хо¬
тел удостовериться, что и администрация Кауфмана успеет к новому
сроку. Напоминая о необходимости одновременного представления
правительству туркестанского и степного законопроектов, он писал в
своем отношении: «...принимая во внимание, что основания оконча¬
тельно утвержденного Положения должны быть одинаковы как для
Туркестанского края, так и для Западной Сибири и Оренбургского
края, я имею честь покорнейше просить Вас, не найдете ли удобным
сообщить мне выписку о тех изменениях, какие предполагаете сде¬
лать во Временном Положении, и долгом считаю присовокупить,
что я вместе с сим затребовал от военных губернаторов Тургайской
и Уральской областей соображения о тех дополнительных измене¬
ниях, какие признано будет нужным сделать в проекте Положения
применительно к киргизской степи оренбургского ведомства, и
по получении этих сведений не примину сообщить их Вашему
превосходительству»3.
Не известно, насколько глубоко продвинулась интеграция ад¬
министрации двух регионов в подготовке соответствующих зако¬
нопроектов, но сохранились документальные материалы по разра¬
ботке в Уральске и Оренбурге проекта Положения об управлении в
1 1879 г. января 8. Отношение директора Департамента полиции оренбургскому
генерал-губернатору // Там же. Л. 40-40 об. и др.
2 1870 г. января 3. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры-
жановского туркестанскому генерал-губернатору К. П. фон Кауфману // ЦГА РУз.
Ф. И-l.On. 16.Д. 133.Л. 1*4.
3 1871 г. апреля 14. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Крыжа-
новского туркестанскому генерал-губернатору К. П. фон Кауфману //Там же. Л. 17.
244
• I синых областях. Эта работа в Оренбургском крае была поставлена
югтаточно серьезно. К ней привлекались, в частности, уездные на-
•|.| |ьники и судьи, перед которыми стояла задача представить самые
| к мробные сведения об изменениях, актуальность которых стала оче-
пидной в период практической реализации Временного Положения
1К()8 г. Исполняя волю главного начальника, военные губернаторы
vральской и Тургайской областей представили каждый свой про-
< м об управлении в области с объяснительными записками к ним.
11. (учение этих двух законопроектов убедило Н. А. Крыжановского в
m обходимости созвать особый комитет под своим личным предсе-
мгельством и в составе военных губернаторов, вице-губернаторов,
м (дных начальников «и других лиц, знакомых с управлением степ¬
ными областями», для подготовки общего варианта Положения об
\ правлении двух областей. Результатом работы комитета стал про-
• к I Положения об управлении в областях Уральской и Тургайской, а
| нкже Пояснительная записка к переработанному в 1872 г. варианту1.
Уральский и Тургайский проекты были проанализированы в
< >ренбурге, соотнесены с текстом Временного Положения об управле¬
нии в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской об-
|. к тях 1868 г., составлен общий (оренбургский) свод законопроектов2.
Происхождение норм, вошедших в итоговый проект оренбург-
• кого комитета, подготовленный для обсуждения и утверждения
и законодательном порядке, видно из сопоставления областных
и кинопроектов.
Так, разрешение генерал-губернатору изменять границы между
властями и уездами попало в окончательный вариант законопро¬
екта из уральского документа3. Из тургайского проекта в оренбург-
■ кин перешло и предоставление генерал-губернатору права возлагать
\ правление военной частью области в период отсутствия военного
I \ бернатора на любое лицо по своему усмотрению4. Тургайская же
администрация предложила в обязательном порядке придать воен¬
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
' ральской и Тургайской // ЦГА РК. Ф. 25. On. 1. Д. 9666. Л. 1-21 об.
2 1871 г. Проект Положения о киргизских степях // Там же. Д. 438. В архивном
ранении (на обложке и титульном листе рукописи) документ описан под 1868 г. Од-
• i.iко его содержание свидетельствует о появлении рукописи после февраля 1870 и до
треля 1871 г. Прямое совпадение его текста с Пояснительной запиской к проекту По-
н • жения об управлении в областях Уральской и Тургайской позволяет отнести проис-
' • '/кдение документа к началу 1871 г.
1 1871 г. Проект Положения о киргизских степях. Л. 4 об.
* Там же. Л. 11 об., 12.
245
ным губернаторам переводчиков, что также нашло отражение в орен¬
бургском проекте1.
Серьезные разночтения всех проектов имели место в отношении
определения компетенций и правил функционирования областных
правлений. Так, Временное Положение вполне определенно назна¬
чало вице-губернатора председателем областного правления; тур-
гайский проект предлагал военному губернатору по его желанию
лично председательствовать в этом коллегиальном органе; уральская
администрация сочла целесообразным оставить вице-губернатору
председательство лишь при рассмотрении дел по ведомству казенной
палаты, а прочие заседания мог возглавлять при желании сам глава
области. Оренбургский законопроект передавал председательство н
правлении военному губернатору области, и лишь по судебным де¬
лам, а также в случаях когда губернатор не признает нужным лично
присутствовать в заседании, председателем областного правления
становился вице-губернатор2.
Сводный проект последовал уральскому предложению в части
установления ответственности по военным законам для уездных
начальников как лиц, связанных с управлением войсками и гарни¬
зонами3.
Тургайская администрация предложила составить областное
правление из трех отделений - распорядительного, хозяйственного и
судного, а также предоставить ему власть губернского правления, па¬
лат казенной, соединенной гражданского и уголовного судов, губерн¬
ского управления государственных имутцеств, что полностью соот¬
ветствовало § 34, 36 Временного Положения 1868 г. Дополнительно
к этому предлагалось придать правлению функции приказа обще¬
ственного призрения и съезда мировых судей. Уральский проект
предложил заменить судное отделение ревизским (с передачей ему
контрольных функций) и добавить к правлению областное казначей¬
ство (оно, с правами казенной палаты, образовывалось из Уральского
уездного казначейства), исключив из его компетенции обязанности
соединенной палаты гражданского и уголовного судов и не добавляя
функций съезда мировых судей. В итоге было принято решение от¬
казаться от уральских идей и, следуя за тургайскими чиновниками,
отнести к компетенциям областного правления строительные и до¬
рожные дела гражданского ведомства, оставив акцизное управление
в руках Уфимско-Оренбургского акцизного управления4.
1 1871 г. Проект Положения о киргизских степях. Л. 13 об.. 14,
2 Там же. Л. 13 об. - 14а.
3 Там же. Л. 14а об. - 15.
4 Там же. Л. 14а об. - 17 об., 21 об., 24 об.
246
1£сли Временное Положение, тургайский и оренбургский проекты
если специальные (медицинские, строительные, горные и лесные)
*. I расли к предметам ведения общего присутствия, то уральский про-
• и I счел достаточным предоставить делопроизводство по ним (вра-
н иному и строительному) распорядительному и хозяйственному от-
имениям областного правления (соответственно)1.
Статья о совершении разного рода актов в областных правлениях
|| i вмдетельствовании (заверении) доверенностей и актов у уездных
■ \ лей (§ 41 Временного Положения) из уральского проекта была ис-
• мочена, но сохранилась в тургайском и общем окончательном вари¬
ли I ах2. То же коснулось и прокурорского надзора - соответствующая
• i лтья, включенная во Временное положение (§ 42), осталась лишь в
| \ р гайском и оренбургском проектах3.
Зато мнение уральской администрации было учтено при предпо-
мгавшемся преобразовании Уральской уездной почтовой конторы
и областное управление почтовой частью, равно как и мнение тур-
ыйской о временном сохранении почтовой части области в ведении
vправления почтовой частью Оренбургской губернии4. Именно по
инициативе уральского проекта в окончательный вариант вошла со-
игршенно новая статья об учреждении при областных правлениях
«»бластных ведомостей на основании общих правил для внутренних
| \ берний России со специальным отделом для публикации прави-
| • явственных документов как на русском, так и на казахском языках5.
\ вот уральское предложение об учреждении в составе областного
правления областного статистического комитета под председатель-
< I вом военного губернатора было признано преждевременным6.
Что касается уездного управления, то уральский проект более
подробно описывал разделение функциональных обязанностей меж-
iv чинами уездной администрации7, что нашло позднее отражение в
Пояснительной записке к проекту Положения об управлении в об-
1лстях Уральской и Тургайской. Все три проекта возлагали, вслед за
И|>еменным Положением, выдачу торговых свидетельств на уездных
начальников. Этого же принципа предлагал придерживаться и тур-
| а некий проект в отношении приписки к городам. А вот уральский и
• »ренбургский варианты придерживались общеимперских оснований,
1 Там же. Л. 17 об. - 18.
2 Там же. Л. 20 об. - 22.
3 Там же. Л. 21 об. - 22.
4 Там же. Л. 21 об. - 25.
5 Там же. Л. 25 об.-27 об.
6 Там же. Л. 27 об.
7 Там же. Л. 32 об. - 33.
247
отдавая этот вопрос в ведение областной казенной палаты (то есть
областного правления)1.
В местном управлении тургайская администрация предлагала
формировать аулы примерно из 500 кибиток, а волости - до 3000;
уральская - до 200 и 2000 соответственно (как и в § 59 Временного
Положения). Краевой комитет в части состава аулов примкнул к тур-
гайскому предложению, предоставив военному губернатору право
самостоятельно определять границы волостей2. Переход казахов из
одного аула в другой, вслед за уральским предложением, повторяло
§61 Временного Положения, дополняя его обязательным требовани¬
ем объяснения, «что общество принимает на себя уплату податей и
отбывание повинностей за выходящее число кибиток до новой рас¬
кладки податей». Причем этот акт должен был совершаться с разре¬
шения уездного начальника (требование во Временном Положении
отсутствовало), а переход аулов из волости в волость - с разрешения
областного правления (по Временному Положению - с разрешения
уездного начальника)3.
Все три проекта предусмотрели новшество - учреждение при во¬
лостном управлении должности вольнонаемного письмоводителя4.
А вслед за уральским проектом оренбургский разрешил военным
губернаторам, с утверждения главного начальника края, в некото¬
рых волостях, вместо избрания, назначать волостных управителей5.
Зато все три проекта, вопреки Временному Положению, были еди¬
нодушны в требовании избирать аульных старшин прежде выборов
волостных управителей6. Тургайское мнение разрешить уездным на¬
чальникам или их помощникам, присутствующим на выборах волост¬
ного управителя, «отнюдь не насилуя добровольной подачи голосов...
предлагать съезду избирать... достойных исполнять возлагаемые на
них обязанности» нашло отражение в окончательном проекте7. При
этом было отвергнуто далеко идущее предложение уральской ад¬
министрации обязать производить выборы волостных управителей
и аульных старшин «из предложенных начальством и обществом
лиц»8. А вот уральское требование обязательного участия в выборах
1 1871 г. Проект Положения о киргизских степях. Л. 35 об. - 37 об.
2 Там же. Л. 38 об. - 39.
3 Там же. Л. 39 об. - 41.
4 Там же. Л. 41 об. - 43.
л Там же. Л. 42 об. - 43.
6 Там же. Л. 43 об. 44.
7 Там же. Л. 46 об. 47.
8 Там же. Л. 48 об.
248
iv итого старшины кроме волостных управителей (§71 Временного
11«». южения) представителя уездного управления нашло свое место в
ц|>< к‘кте, подготовленном оренбургским комитетом1.
Законопроект комитета, независимо от областных проектов, рас¬
пространил действие норм об ответственности волостных уиравите-
|* ii, установленных § 75 Временного Положения, на письмоводите-
н и волостных управлений и аульных старшин вплоть до предания
v iv на общеимперских основаниях2. Вслед за уральским предложе¬
нием в итоговый документ попало требование к волостным управи-
м 1ям исполнять все приказания не только уездного начальника, но
п « ГО ПОМОЩНИКОВ3 *.
Все три документа предлагали новую статью, согласно которой
м< сто выбывшего по разным причинам управителя должен был за¬
мещать его кандидат с выборами при необходимости нового канди-
U га1. Жалованье управителям все три проекта сочли возможным
< тановить не менее 300 руб. в год; письмоводителям - от 120 до
'ПО руб. (тургайский проект), не менее 150 руб. (уральский и орен-
•»\ ргский проекты); аульным старшинам - не менее 100 руб. (тургай-
• mi и и оренбургский проект), не менее 50 руб. (уральский проект)5.
I vргайский проект, вслед за Временным Положением (§ 78), прел¬
ожил представлять приговоры о содержании местных должностных
ши уездным начальникам, а краевой комитет поддержал мнение
. ральских чиновников о необходимости утверждения этих пригово¬
ра >и властью военного губернатора6.
Уральская администрация и краевой комитет признали необходи¬
мым назначить к аульным старшинам рассыльных, определяемых по
приговору аульного схода. А вот уральское предложение выделять от
iwiob рассыльных для осуществления связи с уездным управлением
иг было поддержано оренбургским комитетом, который счел возмож¬
ным выделить на эти цели особые средства7.
После проведенного краткого сравнительного обзора предложе¬
ний по преобразованию управления степными областями оренбург-
< кого ведомства, составленных на местах, целесообразно изучить до¬
кумент, последовательно излагавший взгляд краевой администрации
1 Там же. Л. 48 об. - 49.
2 Там же. Л. 51.52 об. - 53.
1 Там же. Л. 62 об. - 63.
* Там же. Л. 51 об. - 52.
1 Там же. Л. 52 об. - 53 об.
г> Там же. Л. 55 об. 57.
7 Там же. Л. 54 об. - 56.
249
на административную систему региона в целом, изложенный в новом
проекте, составленном особым комитетом в Оренбурге в 1872 г., со¬
держание которого восстанавливается по Пояснительной записке.
Проанализировав представленные проекты, текущие дела краево¬
го управления по различным вопросам управления казахами, созван¬
ный при главном начальнике края комитет признал, что «введение в
местной администрации степи выборного начала, присвоение полной
автономии киргизскому народному суду, введение в областях миро¬
вого института и раскладки податей и других сборов самим народом
по благосостоянию плательщиков, вполне соответствуют местным
условиям областей и потребностям киргизского народа»1.
Тем не менее оренбургский комитет счел необходимым преду¬
смотреть в новом законе усиление и более определенное положение
судебных и административных органов, определение отношения
Уральского казачьего войска к областным учреждениям и област¬
ных управлений к предметам казенного управления, уточнение
правил отбывания казахами общественных и земских повинностей.
Наконец, было признано актуальным в большей степени приблизить
Положение к общеимперскому законодательству2.
Фактически же изменения в закон должны были последовать
уже в самом начале Проекта - в разделе об административно-тер¬
риториальном делении края. Если территория Тургайской области
оставалась без изменений, то статью об Уральской области следовало
изложить в редакции, исключающей из ее состава Мангышлакское
приставство, переданное в Кавказский край высочайшим повелени¬
ем от 2 февраля 1870 г. Важно отметить, что юго-восточную грани¬
цу области с Хивинским ханством следовало вообще не определять
законодательно «по особым политическим соображениям» в связи
с тем, что в то время в правительстве еще не существовало ясности
о перспективах российско-хивинских отношений. Хотя предложив¬
ший эту норму уральский законопроект оправдывал ее тем, «что в
этом промежутке перекочевывают взад и вперед далеко на юг кирги¬
зы значительного чумичли-табынского рода, принадлежащего ведом¬
ству Уральской области, вкочевывающие даже в глубину хивинских
пределов»3. Одновременно предлагалось включить в раздел статью,
разрешающую главному начальнику края самостоятельно изменять
границы между областями и уездами, дабы избегать «медлительно-
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Уральской и Тургайской. Л. 1.
2 Там же.
3 1871 г. Проект Положения о киргизских степях. Л. 3 об., А об.
250
- mi в разрешении таких дел, в исполнении которых может встретить-
- I крайняя надобность»1.
Кще одно нововведение касалось подчинения станичных правле¬
нии областному и уездному начальствам, а также судебным учрежде¬
ниям, что признавалось необходимым для обеспечения «единства и
.< иеха административной и судебной деятельности». Концентрация
• u ri\ полноты власти в уезде в одних руках была признана требовани-
м времени. В новых условиях станичные правления следовало при-
I мииять к положению волостных правлений внутренней России.
Что касается устройства областных правлений, то комитет пред-
южил реорганизовать судебную часть и вывести управление ка-
< иными имуществами из компетенций правлений с передачей его
<>рснбургской казенной палате. Пояснительная записка признала,
но генерал-губернатор и не пытался реализовать § 36 Временного
11< >ложения, признававшего общее присутствие правления областной
| .1.КЧПЮЙ палатой: «Опыт указал, что все, относящееся до казенного
правления, как то: приписка к сословиям податным и перечисление,
.жедывание казначействами и кассами специальных сборщиков,
I мп юряжение по кредитам, взимание податей, наблюдение за тор-
1 • шлей - производилось в течение опытного срока по обеим областям
и ()ренбургской казенной палате, и никаких затруднений в практике
in* представлялось, и таковых по соображениям комитета на будущее
цремя представиться не может». При этом дела по акцизам предла-
| а л ось передать Уфимско-Оренбургскому акцизному управлению2.
Духу развития начал, заложенных во Временном Положении
IS68 г., вполне соответствовало предложение о разделении почтового
. правления между двумя областями, а также предполагавшееся уч-
I н-ждение в Уральской и Тургайской областях областных ведомостей
(п том числе по аналогии с Акмолинской и Семипалатинской обла-
■ гями) на общем основании с губернскими ведомостями остальной
России. А к этим газетам, по мнению комитета, следовало присово¬
купить особые приложения на казахском языке. Ради этого предла¬
гаюсь усилить материальное обеспечение казенных типографий в
< )ренбурге и Уральске.
Разный уровень экономического и социального развития обла-
« гей вынуждал по-разному подходить к реализации отдельных обя-
1Л'тельных норм. Например, учреждение особого статистического ко-
митета в Тургайской области было признано преждевременным из-за
<, гсутствия людей, способных заниматься сбором данных, в то время
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
У|>альской и Тургайской. Л. 1 об.
2 Там же. Л. 2.
как в Уральской области исторически сложилась совершенно иная
ситуация. И здесь предлагалось учредить самостоятельный статисти¬
ческий комитет на общих основаниях.
Оренбургский комитет признал необходимым несколько из¬
менить и характер власти уездных начальников, развивая идею
Временного Положения о необходимости им руководствоваться на
практике общими полицейскими законами империи. Исходя из того,
что полицейские управления внутренней России были коллегиаль¬
ными органами, а уездные начальники степных областей осущест¬
вляли свою полицейскую власть единолично, руководители двух
оренбургских областей сочли, что «для придания уездным управле¬
ниям области коллегиального характера следовало бы им дать и дру¬
гое устройство, чем какое установлено по Временному Положению.
Но, во-1-х, в областях Оренбургского ведомства не существует пока
тех сословных элементов, из коих должны быть выбираемы чле¬
ны присутствия уездных управлений, и во-2-х, хотя при нынешнем
устройстве управлений с единоличной властью уездного начальника
невозможно с точностью руководствоваться общими в империи за¬
конами для уездных полиций, но возникавшие затруднения и недо¬
разумения легко устранялись, не вредя делу, которое даже несколько
выигрывало бы в быстроте распоряжений, особенно если бы в уездах
существовали низшие исполнительные полицейские органы. Таким
образом, для уездных управлений областей следует узаконить и на
будущее время единоличную власть уездных начальников и, в соот¬
ветствие сему, согласовать права и обязанности их с общими в импе¬
рии правилами для уездных полиций, изложив их положительно в
особой инструкции»1.
На основе этого комитет предлагал усилить личный состав млад¬
ших чиновников, состоящих при уездном начальнике, предоставив
военному губернатору право командировать чиновников в степь для
наблюдения за порядком среди казахов. Объяснялось это в том чис¬
ле и необходимостью неусыпного контроля над деятельностью пред¬
ставителей местной первичной администрации, ибо «эти местные
ордынские начальники вдали от начальства действуют по большей
части произвольно и, конечно, в пользу своих личных интересов,
отнюдь не заботясь о водворении в степи правильного администра¬
тивного порядка и суда. Ничем почти не отличаясь от массы неве¬
жественного населения, эти должностные лица не в состоянии ясно
понять сущности и благотворных последствий многих правитель-
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Уральской и Тургайской. Л. 3.
252
< I пенных распоряжений и потому или остаются к ним равнодуш¬
ными, или потворствуют народу в его нерасположении к тому пли
Фугому мероприятию из личных видов или из желания приобрести
популярность для упрочения своей власти и на будущее время»1.
Члены оренбургского комитета считали целесообразным несколь¬
ко изменить характер обязанностей старшего помощника уездного
начальника: «...это должностное лицо могло бы быть с пользой уио-
I реблено для исполнения разных более важных поручений по делам
\гзда и для ближайшего знакомства с делом и населением на месте,
нг ограничиваясь одной канцелярией»2. А канцелярию в этом случае
• 1сдовало подчинить заведованию одного из младших помощников.
В силу большого населения и его сложного состава предлагалось
переформатировать и усилить городскую полицию в г. Уральске, ор-
|авизовав ее применительно к Временным правилам об устройстве
полиции в городах и уездах губерний, управляемых по общему уч¬
реждению и Нормальным штатам полиций (1862), с учетом того, что
\ ральская полиция не могла по местным условиям быть учреждени-
< м коллегиальным. Поэтому ее надо было оставить под единоличной
и питью, отнеся при этом ко второму разряду. Вся уральская поли¬
ты (в том числе 40 нижних чинов из казачества) должна была под-
mi пяться на общем основании военному губернатору и областному
правлению.
Оренбургский комитет по подготовке нового проекта Положения
• •пратил внимание на то, что серьезная трансформация местного
правления казахским населением (изменение административно-
м рриториального деления, введение выборного начала) еще не успе-
1л продемонстрировать серьезные успехи. Первые выборы показали,
i го казахи вместо наиболее достойных избрали себе в начальники и
• \ дьи тех, кто поддерживал людей дурных и потворствовал их дур¬
ным наклонностям. Эти должностные лица, используя свое моно¬
польное право на представление информации, фактически получили
иозможность манипулировать мнением российских правительствен-
in, lx чиновников. «Действительно, из дел областных правлений вид-
in >. что большая часть сведений о событиях в степи, как то: о баранте
м убийствах, о насильственном увозе женщин и девушек, о прибытии
и * Хивы и проживательстве среди киргиз наших беглецов и других
I и благонамеренных лиц, и об обратном откочевании их за пределы
области, и вообще о злоупотреблениях местных властей, - получа¬
тся частным путем чрез более преданных правительству лиц или но
1 Там же.
- 'Гам же. Л. 3 об.
253
Таблица 3.3
УПРАВЛЕНИЕ В УРАЛЬСКОЙ И ТУРГАЙСКОЙ ОБЛАСТЯХ ПО ПРОЕКТУ 1871/72 гг.
жалобам обиженных, но весьма редко чрез непосредственные донесе¬
ния управителей и старшин». Принимая во внимание, что при выбо¬
рах волостных управителей представители каждого рода стремились
провести на должность своего сородича, не заботясь о его способно-
< гях исполнять довольно сложные обязанности, а присутствующие
при том уездные начальники лишались всякой возможности влия¬
ния на ход обсуждения кандидатур, оренбургский комитет предло¬
жил предоставить уездному (или его помощнику) «право предлагать
< ьсзду избирать на должности людей, известных администрации за
миолне достойных исполнять возложенные на них обязанности»1.
Не ограничиваясь этим предложением, как выше уже было отме¬
чено, комитет пошел дальше: «...были уже примеры, что волостные
vправители, исполнявшие эти обязанности по выбору, с удалением
»»г должностей за злоупотребления не только сами совершали пре-
«туиления и бежали в Хиву, но увлекли за собою целые аулы в не-
< колько сот кибиток своих одноплеменников. Чтобы предупредить
* I о зло на будущее время, признано необходимым, не отнимая у кир-
| изов вообще дарованного права на выбор должностных лиц, в тех
полостях, политическое положение которых того требует, назначать
полостных управителей из киргиз от правительства...»2 Остается
юлько удивляться столь значительному административному опыту,
накопленному за два года действия Временного Положения. А вот
к иденция к ослаблению любых проявлений самоуправления и уси-
к нию административного начала всегда была отличительной чертой
регионального управления.
Оренбургский проект положения рекомендовал изменить по¬
рядок избрания волостных управителей и аульных старшин. Если
Иременное положение требовало аульных избирать после выборов
н< >лостных, то предлагаемый проект счел необходимым, во избежание
и.шяния волостных управителей на ход выборов аульных старшин,
избирать их после выборов аульных. Одновременно было признано
необходимым увеличить содержание управителя и его письмоводи-
и ля, а также канцелярские расходы, установив при этом минимум
• одержания старшин в размере 100 руб.3
Учитывая важность положения наемных письмоводителей из
местного населения, комитет посчитал принципиально необходи-
м ым более четко прописать их статус, определив порядок их назначе-
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
4 ральской и Тургайской. Л. 5,5 об.
1 Там же. Л. 5 об.
3 Во Временном Положении фиксация минимального содержания аульных стар¬
шин отсутствовала.
255
ния, увольнения и ответственности. Так, основаниями для приема на
должность должны были стать достаточное знание русского языка,
хорошие нравственность и поведение (отсутствие судебного пресле¬
дования и состояния под следствием). В период исполнения служеб¬
ных обязанностей они должны были подчиняться правилам общей
государственной службы (в том числе ответственности за должност¬
ные проступки и преступления). А увольнение и перемещение пись¬
моводителей из волости в волость допускалось с разрешения уездно¬
го начальника. Приоритет при назначении на должность полагалось
предоставить выходцам из казахов1.
Проект оренбургского комитета более четко устанавливал правила
назначения и содержания рассыльных при волостных управителях.
А также обязал последних держать особые книги для записи сделок
и договоров, заключающихся в степи между казахами и русскими2.
Раздел Временного Положения о податях, сборах и повинностях
населения подвергся в основном уточняющей и редакционной прав¬
ке. Так, например, было признано целесообразным выдавать паспор¬
та не только казахским работникам, но и всем коренным жителям,
направляющимся за пределы области по торговым, хозяйственным
и семейным делам, а список лиц, лишенных возможности отлучек из
волости, был дополнен лицами, «которые почему-либо не заслужива¬
ют доверия и будут признаны вредными для проживания среди осед¬
лого населения»3.
К серьезным нововведениям следует отнести предложение вклю¬
чить в состав повинностей местного населения «обязанность пре¬
провождать арестантов из степи на линию, оберегать мертвые тела
до прибытия следователя или врача, наряжать людей для сопрово¬
ждения проезжающих в местах, где известно о появлении злоумыш¬
ленных шаек и одиночных хищников, посылать погоню для пресле¬
дования и поимки барантачей и грабителей и выставлять сторожевые
пикеты для ограждения мирного населения от набегов хищных шаек
и т. п. обязанности, возлагаемые по закону на земство». А фельдше¬
рам, повивальным бабкам и оспенным ученикам при их разъездах
по степным аулам предлагалось предоставить право бесплатного (то
есть за счет обществ) пользования казахскими лошадьми4.
Касаясь вопросов русской колонизации степи, оренбургский зако¬
нопроект особо подчеркнул жизненную важность сохранения в поль-
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Уральской и Тургайской. Л. 5 об. - 6.
2 Там же. Л. 6.
3 Там же. Л. 7.
4 Там же. Л. 7 -7 об.
256
имшнии казахов обширных земельных угодий, а потому признал, что
колонизация степи должна начаться не с земледельческого класса
модой, а с торгового и промышленного, для которого не потребуется
• I иода обширных, удобных для хлебопашества участков. Свободную
|» колонизацию можно допустить под условием взаимного согла-
нп иия поселенцев с киргизскими обществами на землях, <на> коих
• •им желают поселиться»1. Другие же предложенные изменения ка-
• шсь уточнения и конкретизации отдельных статей Временного
11<’Ложения.
Что касается статей о правах казахов, то их следовало дополнить
мчсчанием об освобождении коренного населения от телесных на-
| .11ДНИЙ. Кроме того, предлагалось освободить лиц султанского про-
и» хождения, а также имеющих чины и ордена, обвиненных в дурном
и-ведении, от высылки по приговорам обществ. Данное наказание в
■ и ношении них должно было выноситься судом или в администра-
• мимом порядке.
В отношении организации школьного дела было предложено
к рсдать непосредственное наблюдение за школами из рук облает -
и' н о правления инспектору народных школ и учебному начальству
Министерства народного просвещения. По медицинской части ре-
| »\1сндовалось увеличить содержание областных врачей, уточнить
11 \ с лужебные права и преимущества (в сторону увеличения), учре-
м| гь должность городского врача в Уральске, добавить фельдшеров.
I I еринарные должности в Уральской области следовало сохранить
и прежнем (до 1868 г.) виде с повышением окладов, а в Тургайской
"» мести вновь учредить должности ветеринарных чинов2.
Самый значительный раздел Пояснительной записки посвящался
.» I ройству суда в степных областях Оренбургского ведомства.
Оренбургская комиссия, так же как и ее сибирские коллеги, пред-
| и ж ила сократить число судебных инстанций по подсудности каза-
"И за счет передачи дел, отнесенных к юрисдикции военного суда
( ^ Временного Положения), гражданскому суду по общим зако-
• | * Iм империи. И лишь «в некоторых же особенно важных случаях,
| *н да быстрота решения дела и строгость наказания, по особым пра-
in гсльственным соображениям, будут признаны необходимыми для
• иокойствия края, предоставить право предавать киргиз военному
• \ду по полевым военно-уголовным законам, испрашивая каждый
|мз разрешение главного начальника края»3. Юрисдикцию обще-
м* суда предлагалось расширить, изменив текст § 164 разрешением
1 Там же. Л. 8.
2 Там же. Л. 9-10 об.
1 'Гам же. Л. 10 об.
257
обращаться к российскому суду за решением казахских дел по воле
не обеих сторон, а даже одной из них. Эта норма основывалась на
декларированной правительством идее придания имперскому суду
большей значимости и популярности в среде коренного населения
региона. А правило § 165, разрешавшее передавать народному суду
разбирательства казахов с купцами и торговцами, рекомендовалось
распространить вообще надела между казахами и другими жителями
областей.
Список преступлений, подлежавших имперскому суду, предлага¬
лось расширить за счет столь важного и тяжелого по социальным по¬
следствиям преступления как изнасилование женщин и девиц.
Признавая состояние судебной части в областях неудовлетвори¬
тельным, комитет признал необходимым привлечение в регион про¬
фессионалов (за счет повышения жалованья). А ради того, чтобы
население получило суд скорый и правый, вместо общего заседания
областного правления как судебной инстанции учредить при прав¬
лениях временные судные отделения с правами и обязанностями со¬
единенной палаты уголовного и гражданского суда и мирового съезда
судей. Этот орган под председательством вице-губернатора должен
был состоять из советников, заведующих отделениями и членов от
Министерства юстиции (два в Уральской области - один для уго¬
ловных и другой для гражданских дел; один - в Тургайской обла¬
сти). Уездных судей, действующих по Уставам для мировых судей
(1864), предлагалось, как и в сибирском проекте, именовать мировы¬
ми судьями и добавить две такие должности в Уральской области.
Одновременно была высказана необходимость отделения судебно¬
следственной части от ведомства уездных судей, учредив в каждом
мировом участке по одному судебному следователю. Прокурорский
надзор следовало усилить назначением в каждую область товарища
прокурора и секретаря для заведования прокурорской канцелярией.
Кроме того, оренбургский проект предлагал ограничить налага¬
емый мировыми судьями максимальный штраф 15 руб., вводил по¬
рядок кассации решений мирового судьи, признавал нужным при¬
менить к областным правлениям правила о представлении денежных
залогов при подаче жалоб. Из ведомства мировых судей были изъ¬
яты и переданы, на основании Уставов 1864 г., судебному отделению
областного правления тяжбы о праве собственности или владения
недвижимостью. А вот заведование всеми опекунскими делами в
пределах участка, напротив, было вручено мировому судье. Комитет
признал необходимым более подробно раскрыть права и обязанности
областного правления как съезда мировых судей. Сочтя ограничение
возможности обжалования окончательных решений мировых судей
несправедливым нарушением духа закона 1864 г., оренбургский ко-
258
ммтет в своем проекте разрешил правлениям принимать кассацион¬
ные отзывы и, отменяя приговор, не передавать дело на рассмотрение
||)\того судьи, а самому принимать новое решение. Исключить пода-
•IV бессмысленных жалоб предлагалось внесением при кассационных
«»I пывах денежных залогов.
Областные правления исполняли еще и обязанности коммерче-
< кого суда. А для удобства участия в заседаниях тяжущихся сторон
правления могли составлять особые присутствия (из уездного на¬
чальника или его старшего помощника, судебного следователя н
жух депутатов от сословия должника), собирающиеся на заседание
и удобном месте.
Переходя к изложению мнения о народном суде, комитет предло¬
жил включить его в § 101 Временного Положения, перечислявший
• »1>ганы судебной власти. Отмечая полное расстройство местного пер¬
ни иного управления, созданного султанами-правителями на участке
< редней и в Западной части Области оренбургских киргизов, руко-
модители региона признали и вытекавшее оттуда падение доверия к
• уду биев. «Поэтому очевидно, что если народный суд должен иметь
11 и вилизующее влияние на киргизское население, то ему следует при-
мть соответственное тому устройство и значение»1.
Оренбургский проект предлагал более четко указать судебную ие¬
рархию: 1) суд одиночных биев, 2) суд волостного и межволостного
• ьозда биев и 3) суд чрезвычайного съезда биев. Предложенные изме¬
нения коснулись порядка кассации решений чрезвычайных съездов
• »1к*в в областном правлении, права созыва чрезвычайных съездов2,
\ ючнения правил обращения к уездному начальнику или военному
| \ бернатору с жалобами на несправедливые решения брачно-семей-
и ых дел.
Безусловно, желаемый российской администрацией полный пере¬
чил казахов от народного суда к общему суду империи должен был
идти постепенно, «без скачков и крутого поворота... Средствами к
vудовлетворительному выполнению этой трудной задачи, по мнению
комитета, должно служить, прежде всего, собрание и составление по
п« иможности систематического свода существующих ныне народных
обычаев, для сравнения их с нашим кодексом, дабы при рассмотре¬
нии решений, на которые приносятся жалобы, можно прийти к без¬
ошибочному заключению, насколько заслуживают уважения приве-
н нные против решения доводы, и не противоречит ли примененный
к делу обычай здравому смыслу и понятию о нравственном чувстве.
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
4 |мльской и Тургайской. Л. 15.
2 От уездных начальников оно переходило на уровень областного начальства.
259
Только по тщательном обсуждении всех обстоятельств, послужив¬
ших в данном случае основанием к решению, возможно будет, без
опасения сделать ошибку, или утвердить состоявшееся постановле¬
ние, или изменить его в духе нашего законодательства. В том и дру¬
гом случае состоявшееся решение должно уже служить основою для
всех того же рода дел и стать обязательным для руководства судеб¬
ных биев и всего киргизского населения»1.
Обращаясь к предлагаемым изменениям штатов управления об¬
ластей, оренбургский комитет вновь подчеркнул необходимость по¬
вышения окладов и прочих выплат местным чиновникам, по сравне¬
нию с другими частями империи, как ради привлечения грамотных
специалистов, так и в связи с чрезвычайно большим объемом факти¬
ческой работы. Кроме указанных выше новых должностей следовало
в Уральскую область назначить областного архитектора с правами,
установленными для архитектора Тургайской области; 9 делопро¬
изводителей и 9 помощников в Тургайское областное правление,
9 делопроизводителей и 11 помощников в Уральское; учредить пе¬
реводчиков лично при военных губернаторах, мировых судьях и су¬
дебных следователях, увеличить число переводчиков при уездных
управлениях2.
Представленный оренбургской администрацией проект Поло¬
жения об управлении в областях Уральской и Тургайской демон¬
стрирует устойчивую связь с Временным Положением 1868 г. При
этом, расширяя состав уездной администрации, он предлагал уси¬
лить ее надзор за деятельностью общественного управления казахов.
Признавая сохранение в степи выборного начала и автономии на¬
родного суда вполне соответствующими местным условиям, он счел
возможным предоставить уездному начальству право не только вы¬
движения кандидатур волостных управителей, но даже самовольного
назначения на эту должность. Расширяя юрисдикцию общего суда,
оренбургские чиновники надеялись в перспективе исподволь заме¬
нить им суд биев. Считая русскую крестьянскую колонизацию пре¬
ждевременной, они полагали необходимым расширять влияние рус¬
ского начала в степи за счет торгового и промышленного освоения
региона, для которого не требовалось отвода обширных земельных
участков.
Завершая обзор центральноазиатских проектов 1871/72 г. за¬
метим, что степным администрациям удалось организовать доволь¬
но тесное межобластное взаимодействие ради выработки наиболее
1 1872 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Уральской и Тургайской. Л. 16-16 об.
2 Там же. Л. 17-20.
260
универсального и пролонгированного проекта организации степного
управления. Не случайно текст рассмотренного выше западносибир-
« кого (Акмолинского и Семипалатинского) проекта удалось обнару¬
жить в бумагах Тургайского областного правления с массой каран-
кпиных пометок. Это вполне доказывает, что даже после составления
оренбургского (Тургайского и Уральского) проекта 1871 г., меропри-
| гия по его доработке продолжились.
Шло время. Проекты новых Положений создавались, но дальше
"осуждения в министерствах не двигались. Параллельно краевые
начальники неспешно обустраивали административную повседнев¬
ность во вверенных областях. Ниже мы рассмотрим Инструкцию
\ <\щным начальникам Туркестанского края, а сейчас обратимся к
процессу выработки такой же инструкции для степных областей.
11сходя из того, что эти области имели два краевых центра - в Омске
и Оренбурге, то и основные организационные процессы шли в этих
шух городах. А повсеместно декларировавшееся единство управле¬
ния Степью разбивалось об амбиции и несогласованность в действи-
I х местных властей.
Так, в недолгую бытность свою тургайским военным губернато¬
ром (1877-1878) бывший член Степной комиссии генерал-майор
\. К. Гейнс составил временную инструкцию уездным начальникам
Гургайской области, которая была призвана обеспечить правильное
понимание тех или иных норм Временного Положения 1868 г. и еди¬
нообразное их применение. Этот документ оренбургский генерал-гу-
огрнатор Н. А. Крыжановский направил в МВД, откуда вскоре по¬
учил обратно в растиражированном типографским способом виде.
Такую реакцию столичного начальства нам следует рассматривать
• тли не как предложение к распространению передового опыта на
лругие степные области, то во всяком случае как одобрение инструк¬
ции для области Тургайской.
Деятельному оренбургскому начальнику этого показалось мало, и
«hi исходя из идеи сделать временную инструкцию Гейнса общей для
ц( vx казахских областей послал 10 экземпляров в Омск «для рассмо-
| рения ее в управлениях... генерал-губернаторства» и направления
• ноего отзыва напрямую в МВД1.
К составлению инструкции военного губернатора подтолкнуло
убеждение в том, что «администрация Тургайской области не руко-
нодствуется в своих действиях одной общей твердо определенной и
1 1878 г. декабря 7. Отношение оренбургского генерал-губернатора Н. А. Кры-
•..пювекого генерал-губернатору Западной Сибири // ГИАОО. Ф. 3. Оп. 9. Д. 15853.
I 1 1 об.
261
ясно осознанной точкой зрения»1. Весьма интересна характеристи¬
ка автора, данная системе управления, введенной в Степи законом
1868 г. Она, можно сказать, подвела итог десятилетнему опыту разви¬
тия региона в новом административном и правовом русле. Поэтому
остановимся на ней подробнее.
Признавая, что Временное Положение 1868 г. «скорее представ¬
ляет свод оснований по управлению киргизами, чем ряд постанов¬
лений, во всей подробности охватывающих киргизскую жизнь... оно
только наметило главные основания степного управления из опа¬
сения регламентировать несложные и неустановившиеся условия
кочевой жизни. <...> “Временное Положение” поставило русскую
администрацию во главе киргизов, предоставив первой довольно ши¬
рокую свободу действий и обеспечив последним самоуправление по
всем тем сторонам их жизни, которые не имеют политического или
общегосударственного значения. При таком условии управление
киргизами представляется делом, требующим большой осторожно¬
сти и ясного понимания, что нужно и чего не нужно делать»2.
Трудно удержаться от пространной цитаты этого чиновника,
имевшего за плечами солидный опыт Степной комиссии и знаком¬
ства с кочевой жизнью. Ибо в ней кроется смысл, мало кому доступ¬
ный в XIX столетии.
«Русский человек, а тем более русский чиновник, и киргиз не
могут иметь между собой никакой внутренней связи потому, что их
жизнь сложилась и окрепла под влиянием другой природы, другой
истории, других жизненных условий, понятий и преданий. Орган
степной администрации помимо своей воли и даже в том случае, если
он сам этого не предполагает, представитель в степи европеизма; кир¬
гиз, не имеющий ничего общего с бесполезной для него цивилиза¬
цией, принужден суживать свою точку зрения пределами своего ма¬
ленького мира, тесно ограниченного радостями и нуждами кочевой
жизни. Между тем закон поставил во главе киргизов русскую адми¬
нистрацию, т. е. по необходимости соединил в одно политическое це¬
лое людей, которых стремления и нужды не только не похожи между
собой, но иногда прямо противоречивы.
Поэтому всякому органу степной администрации прежде всего
нужно с начала до конца изучить жизнь людей, судьба которых в
большей или меньшей степени поручена его заботам. При этом он
естественным образом наталкивается на такую массу совершенно
1 1878 г. января 13. Мотивы к временной инструкции уездным начальникам Тур-
гайской области и соображения по управлению киргизами // Гейнс А. К. Собрание
литературных трудов. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасюлевича, 1898. С. 539.
2 Там же. С. 544-545.
262
оригинальных бытовых условий, что, можно сказать без преувеличе¬
ния, вступает в новый, до того ему неизвестный мир. При ближайшем
шакомстве с киргизами некоторые стороны их жизни могут даже по¬
нравиться, другие возбудят недоумение, третьи, наконец, покажутся
Iпшенными всякого смысла»1.
Оказавшийся в такой противоречивой ситуации российский чи¬
новник в Степи, руководствуясь Временным Положением 1868 г.,
» I опт перед выбором одной из двух моделей поведения: «...либо стре-
мм гься к переделке кочевой жизни на европейский лад, либо ограни¬
чить свою деятельность охранением прав кочевников и водворением
и степи порядка, требуемого общегосударственными нуждами»2. От
• сбя добавим, что в первом случае Степь будет стремиться к полной
.иминистративно-культурной ассимиляции и превращению в орга¬
ническую часть государства, а во втором останется своего рода запо¬
ведником традиции и внутренней колонией империи.
Выступая поборником первой модели, А. К. Гейнс настаивал на
мм, что в деле приобщения казахов к достижениям европейской ци-
иилизации ни в коем случае нельзя действовать агрессивным напо¬
ром, стремясь любой ценой цивилизовать «полудикого кочевника».
11оэтому не объяснять себе низшего порядка глупостью, неразви¬
том и т. д. должен тот человек, который берется ее исправить, не
презирать эту жизнь, а помнить, что в данный момент и при данных
\ еловиях киргизские понятия и кочевой их образ жизни совершенно
нормальны и другими едва ли могут быть. Чтобы убедиться в том,
« тит только вспомнить о самом себе, стоит подумать, есть ли осно-
млние считать ненормальным наше собственное миросозерцание по-
мму только, что мы не родились на берегах Рейна, Сены и Темзы и
I го наша жизнь сложилась не по условным образцам, выработанным
ипадной культурой»3.
Непонимание этого, по мнению Гейнса, будет служить для россий-
• ких чиновников основанием презрительного отношения к казахам,
равнодушия к их судьбе, убежденности в безошибочности собствен¬
ных действий. «Отсюда же только один шаг до стремления к ломке и
переделке всего, кажущегося легко поправимым по тем убеждениям,
которые не представляют, однако, никаких гарантий за их глубину,
истинность и безошибочность. На практике замечено, что чиновники,
• тоявшие близко к киргизам и относящиеся к ним с участием, враги
• и я кой ломки их жизни. Можно думать, что лица, мало знакомые со
• тепью и потому начинающие с непременного желания переделать
1 Там же. С. 545-546.
1 Там же. С. 546.
3 Там же. С. 547.
263
кочевую жизнь согласно привезенным с собой идеалам, сделают, во
всяком случае, осторожнее, если прежде всего откинут предубежде¬
ние против кочевников»1.
Тем не менее военный губернатор был убежден в необходимости
распространения среди казахов оседлости. Но считал, что идти к это¬
му необходимо постепенно, улучшая быт кочевников через совершен¬
ствование их кочевого образа жизни: «Убедить киргизов в превос¬
ходстве оседлой жизни можно только тогда, когда они смогут понять
и почувствовать это, т. е. когда размножение кочевого населения и
увеличение числа скота достигнут той предельной степени емкости,
после которой кочевание в степи станет невыгодно и затруднитель¬
но. Эта минута может быть ускорена обеспечением кочевой жизни,
развитием благосостояния киргизов, открытием средств для выгод¬
ного сбыта продуктов нарождающегося киргизского земледелия и
укреплением у кочевников сознания, что они бесповоротно слиты
с Россией. Вне этого, кажется, нет средств изменить их миросозер¬
цание. До того же киргизы не будут в состоянии поверить никаким
советам и убеждениям, что выгоднее быть оседлым, чем кочевым».
Ибо «изменение понятий людей зависит от изменения всей их жиз¬
ни, обусловленной возделанной или дикой природой, бытом, обра¬
зованием, историей, и не во власти их изменить эти понятия, если не
изменились условия, их породившие. И обратно - понимания людей
неотразимо изменятся, если изменятся основания, из которых скла¬
дывается их жизнь»2.
Сравнивая административные принципы в Европе и Азии,
А. Гейнс отмечал простоту первых, сводящуюся исключительно к ре¬
гулированию внешних проявлений народной жизни. Что же касается
вторых, то он пришел к выводу, что «степная администрация прине¬
сет надлежащую пользу, если она: 1) ознакомится во всех подробно¬
стях с жизнью кочевников; 2) на основании точных знаний и верной
оценки фактов выработает сознательную точку зрения на управление
киргизами и затем будет неуклонно ею руководствоваться; 3) станет
возможно ближе к киргизам с тем, чтобы управлять ими, главным
образом на понятном им патриархальном праве и 4) охранит госу¬
дарственные и политические интересы, а равно силу действующих в
степи законов энергическим и настойчивым образом»3.
Мы столь подробно остановились на разборе точки зрения
А. К. Гейнса не только потому, что она представляет собой уникаль-
1 1878 г. января 13. Мотивы к временной инструкции уездным начальникам Тур-
гайской области и соображения по управлению киргизами. С. 548.
2 Там же С. 550,549-550.
3 Там же. С. 553.
264
мое выражение позиции российского администратора областного
уровня, но и в силу того, что военный губернатор Тургайской области
« юял у истоков российского унификационного законодательства о
регионе, а его административная деятельность встречала одобрение
правительства.
Поэтому, бегло просматривая довольно внушительный и инте-
I мгный документ-исследование, остановимся пунктирно лишь на его
ключевых моментах. Так, тургайский губернатор выступал категори¬
чески против прямого либо косвенного влияния уездных начальни¬
ков на выборы казахских должностных лиц. При этом считал жиз¬
ненно необходимым для них приобретение доверия и влияния среди
коренного населения «ради возвышения в степи русской власти и
ради выгод самих киргизов». Он признавал необходимым жестко
контролировать линию на уравнивание султанов в правах с рядовы¬
ми казахами1.
Что касается деятельности суда биев, то А. Гейнс заметил, что
казахи области лишены возможности восстанавливать свои права в
правильно организованном суде, а потому прибегали к помощи на¬
чальства либо к барымте. И здесь он призывал уездных начальников
■ называть суду биев полную поддержку (как единственному гаранту
ио личной и имущественной неприкосновенности) и не стремиться
но дезавуировать исходя из своих цивилизационных предпочтений,
lino признавал распространение российского европеизированного
• уда в традиционном обществе преждевременным. Кроме того, губер-
матор требовал от подчиненных зорко следить за справедливостью
• бора кибиточной подати, отбывания повинностей и взимания раз-
ши пых сборов2.
В своей Временной инструкции уездным начальникам Тургайской
• >бласти3 А. К. Гейнс еще раз обобщил замеченные им главнейшие не-
ю<татки управления во вверенной ему области, которые заключались
и следующем: «1. Русская власть не во всех уездах достаточно близка
к киргизам. 2. Приемы по управлению взяты из административной
практики других частей империи и приложены целиком к киргизам,
которым непонятна власть, стоящая в стороне от них и руководству¬
ющаяся другими принципами, кроме патриархальных. 3. Волостные
\ правители пользуются по всем отраслям управления такой властью,
1 Там же. С. 602,607,619.
2 Там же. С. 634, 654,673.
* 1878 г. января 13. Временная инструкция уездным начальникам Тургайской
и>(лети // Гейнс А. К. Собрание литературных трудов. Прил. к 2-му т. СПб.: Тип.
М М. Стасюлевича, 1898. С. 85-124.
265
которая, помимо ее незаконности, стала вредна для народа и неудобна
с точки зрения административной. 4. Единоличная юрисдикция биев
в действительности не существует по общему бессилию народного
суда. 5. Съезды биев не организуются согласно законам и неспособ¬
ны восстанавливать нарушенные права. 6. Приговоры народного суда
не приводятся в исполнение. 7. Лица, нарушающие права, не боятся
суда, так как его решения и исполнение приговоров зависят от про¬
извола туземных властей. 8. На летовках происходят столкновения
между киргизами разных областей, которые не могут оканчиваться
законоправно по бездеятельности народного суда. 9. Раскладка пода¬
тей и сборов по состояниям [в зависимости от состоятельности того
или иного кибитковладельца. -Д. В.] не существует. 10. Не существу¬
ет также никакой правильности по отбыванию киргизами натураль¬
ных повинностей. 11. При взимании податей, сборов и повинностей
местные власти дозволяют себе большие злоупотребления. 12. В по¬
земельных спорах дела решаются по усмотрению туземных властей,
отчего благосостояние каждого киргиза может быть потрясено по их
усмотрению»1.
Ради экономии места и времени уклонимся от анализа инструк¬
ции А. К. Гирса. Тем более что часть ее содержания будет понятна н
дальнейшем. А пока обратимся к резонансу, который этот документ
получил в Западной Сибири, генерал-губернатор которой генерал-
адъютант Н. Г. Казнаков в начале 1879 г. сделал распоряжение о необ¬
ходимости самого внимательного изучения этой инструкции в под¬
ведомственных ему областях и спустя полтора года получил первые
результаты обсуждения.
Из Акмолинской области поступили журнал областного правле¬
ния и записка специального, созванного для этой цели, совещания
в составе вице-губернатора действительного статского советника
М. Н. Курбановского, членов областного правления и некоторых
уездных начальников. Акмолинское областное правление отмети¬
ло, что вопросы регулирования деятельности должностных лиц
уже были изложены в разработанных в 1875 г. проекте Положения
об управлении в степных областях, а также в приложенных к нему
инструкциях областному правлению, уездным начальникам, волост¬
ным управителям и аульным старшинам. А все полезные для области
предложения А Гейнса следовало включить в тот или иной проект.
Кроме того, акмолинские чиновники признали, что бывший тургай-
ский губернатор допустил в проекте инструкции излишнюю регла-
1 1878 г. января 13. Временная инструкция уездным начальникам Тургайской об¬
ласти. С. 121-122.
266
мштацию и формализацию, которые требовалось исключить не толь-
м > из инструкции, но и из жизни степной администрации*.
Переработанная акмолинскими чиновниками инструкция Гейнса
и первую очередь регламентировала избирательные процедуры. Она
предложила избирать выборных в административных аулах по одно¬
му от 30 до 70 кибиток с расчетом, чтобы их число в целом по воло-
< I п не превышало общего числа кибиток, деленного на 50. Уездным
начальникам предписывалось проверять правильность избрания
иыборных, а в случае сомнения проводить перевыборы в своем при-
«\ тствии. Интересно, что если Гейнс считал необходимым выбор¬
щикам опускать шар, накрываясь сукном с головой, то акмолинская
администрация признала достаточным закрыть сукном лишь сам
цинк. Кроме того, она предложила избранных и утвержденных во-
юстных управителей и биев приводить к присяге. Волостным следо-
пало являться к уездному начальнику не ежемесячно, как хотел того
\. Гейнс, а дважды в год - во время приезда губернатора для ревизии
м перед отъездом уездного начальника на съезд в Омск. В другое же
нремя они должны были приезжать в уездное управление по необхо-
ш мости и по требованию уездного начальника. Особое присутствие
• пчло излишним установление срока для проведения биями судеб¬
ных разбирательств, равно как и требование ежемесячного созыва
их съездов в навсегда установленных местах. Зато предложение быв¬
шего тургайского военного губернатора о допущении заочных реше¬
ний суда биев было признано полезным. Назначение же биев было
I п шено допустить путем жребия, а их чрезвычайные и межобластные
« ьсзды созывать по мере надобности. Излишними признали и еже¬
месячные съезды волостных управителей и аульных старшин. При
• I ом нецелесообразным сочли мнение Гейнса о воспрещении волост-
Ш.1М управителям вмешиваться в дела взимания податей. А вот с его
предложением о проведении уездными начальниками ревизии своих
управлений (хотя и не оговаривая конкретные сроки) согласились1 2.
Спустя полтора года свой ответ уже новому генерал-губернатору
I. В. Мещеринову представил семипалатинский военный губернатор
Л. П. Проценко3. Местное начальство оказалось еще менее требова-
и льным к процедуре избрания волостного управителя, ограничив¬
шись лишь единообразием баллотировочных ящиков для всех уездов.
Как и их акмолинские соседи, семипалатинские чиновники признали
1 1880 г. июля 26. Журнал присутствия Акмолинского областного правления. По
’ столу распорядительного отделения // Там же. Л. 10 об., 13, 14-15 об.
2 1880 г. до июля 26. Записка совещательного присутствия. Л. 29-36 об.
3 1882 г. января 20. Представление военного губернатора Семипалатинской обла-
| и генерал-губернатору Западной Сибири // Там же. Л. 38-38 об.
267
нецелесообразными ежемесячные визиты управителей к уездным на¬
чальникам с личными докладами «о благосостоянии народа, скота, о
видах на урожай трав, а также о мероприятиях в случае предусматри¬
ваемой необходимости к устранению, по возможности, упадка скота
и проч. ...», а также для дачи объяснений по поданным на него жа¬
лобам. Вместо того они заявили о большей эффективности личных
объездов уездными начальниками вверенных им обществ. А вот вес
судебные разбирательства в отношении волостных и аульных, под¬
ведомственные суду биев, было предложено передать чрезвычайным
съездам с обязательным присутствием уездного начальника. Особо
хочется обратить внимание на предложение семипалатинцев вернуть
прежний порядок отстранения волостных управителей от должно¬
стей по воле военного губернатора вместо установленного в 1868 г.
начальника уезда. При этом они ссылались на то, что увольнение во¬
лостных уездным начальником может вызвать у казахов «убеждение,
что уездный начальник действует незаконно и не пользуется довери¬
ем начальства». Практически в согласии с акмолинскими коллега¬
ми было предложено отказаться от ежемесячного созыва волостных
съездов. При этом волостной съезд биев следовало бы созывать не
реже одного раза в месяц. Ряд предложений касался детализации на¬
родного судопроизводства: создания препятствий для ложных исков,
возможности выносить заочные приговоры и пр.1
Вскоре после представления замечаний семипалатинской ад¬
министрации последовала административная реформа, и Западно-
Сибирское генерал-губернаторство, а еще раньше Оренбургское
прекратили свое существование. Обсуждавшиеся документы так и
остались проектами.
Рассмотренный выше проект Туркестанского Положения 1871 г.
был отвергнут из-за его слишком больших расхождений со взгляда¬
ми министров на роль главного краевого начальства и значительного
обособления предложенной административной системы от общеим¬
перской. Причины отклонения западносибирского и оренбургского
проектов нам пока не известны. Знаем лишь, что в 1875 г. с участи¬
ем МВД был подготовлен новый проект Положения об управлении
Акмолинской и Семипалатинской областей. Но так или иначе, все эти
разработки региональных администраций не получили дальнейшего
движения по законодательной лестнице, остановившись на уровне
своих органов центрального управления - Военного министерства и
Министерства внутренних дел соответственно.
1 1882 г. января 18. Список с журнала общего присутствия Семипалатинского об¬
ластного правления // Там же. Л. 39-51 об.
Глава 4
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ
И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
ПРИ РАЗРАБОТКЕ ПРОЕКТА ПОЛОЖЕНИЯ
ОБ УПРАВЛЕНИИ ТУРКЕСТАНСКИМ КРАЕМ
(1873-1875)
Проект Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства 1873 г.
Вначале 1873 г. туркестанская администрация непосредственно
под руководством К. П. фон Кауфмана разработала и представи-
|л в Военное министерство новый проект Положения об управлении
it областях Туркестанского генерал-губернаторства, значительно от¬
мщавшийся от своего предшественника. Этот документ исходил уже
и » новых геополитических реалий.
В мае-июне 1868 г. войска под командованием К. П. фон Кауфма-
мл разбили бухарскую армию под Чапан-Атой и на Зарабулакских вы-
• птах, овладев Самаркандом. Из присоединенных к империи терри-
11 >рий был образован Самаркандский округ с городами Самаркандом,
УIлугом, Каттакурганом, Чилеком, Янгикурганом, Пайшанбой и
I кнджикентом с прилежащими территориями. В 1870 и 1871 гг.
■ «круг расширился за счет бекств верховий Зеравшана и Фарабского
■ к’кства в верхнем течении Кашкадарьи.
Исходя из понимания того, что недавно занятая территория
. кравшанского округа должна остаться в составе империи, § 1 про¬
екта Положения об управлении в областях Туркестанского генерал -
I убернаторства* 1 официально включил эту административно-терри-
триальную единицу в состав края и, соответственно, государства
нообще. Одновременно четко были зафиксированы границы гене¬
1 Здесь и далее статьи указаны но: 1873 г. Положение об управлении в областях
I \ ркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Воен. тип., 1873 // РГВИА. Ф. 400.
им. 1.Д. 334. Л. 22-53 об. ’
269
рал-губернаторства с соседними Семипалатинской, Акмолинской и
Тургайской областями1.
Увеличившуюся территорию края комиссия генерал-адъютанта
Кауфмана предлагала разделить на три области (вместо прежних
двух), при этом количество уездов Семиреченской области остава¬
лось прежним, Сырдарьинской сокращалось на один (§ 4-7). Вновь
образованную из Зеравшанского округа Самаркандскую область
предлагалось разделить на четыре уезда и выделить в ее составе осо¬
бый Кызылкумский район (§ 8).
Слабая изученность края и необходимость динамично адапти¬
ровать его административно-территориальное устройство к трудно
предсказуемой реальности вынудили туркестанское начальство пред¬
усмотреть в законопроекте возможность установления и изменения
границ между областями и уездами края волей генерал-губернатора
с последующим уведомлением императора через военного министра
(§10). При этом опыт управления краем подвиг краевую администра¬
цию уже в этом проекте Положения упразднить Джизакский уезд, за¬
менив его восстановленным Туркестанским и, исходя из неудобства
географического положения или «нездорового климата», изменить
местонахождение отдельных уездных администраций2.
Принципиальным новшеством проекта 1873 г. в сравнении с
его предшественником (1871) стало исключение из состава выс¬
ших региональных органов Совета Главного управления. Как и в
Положении 1867 г., новый законопроект ставил во главе Русского
Туркестана лишь генерал-губернатора, являющегося одновременно
и командующим войсками Туркестанского военного округа (§ 13).
В отношении дипломатических полномочий главного начальника
края проект 1873 г. отличался от проекта 1871 г. Если в 1871 г. ему
предлагалось доверить лишь пограничные дела, то теперь генерал-
губернатор должен был получить право вести полноценные дипло¬
матические сношения с соседними странами в пределах данных ему
высочайших полномочий (§ 16).
Несмотря на значительное сокращение привилегий и полномо¬
чий главного начальника края (по сравнению с проектом 1871 г.), он
наделялся правом единолично контролировать устройство и состоя¬
ние почтовых сообщений в регионе, утверждать строительные сме¬
ты, торги и другие казенные обязательства на сумму до 25 000 руб.
1 Описание границ Туркестанского генерал-губернаторства с областями Орен¬
бургского и Западно-Сибирского генерал-губернаторств // Там же. Л. 65.
2 1873 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Воеи. тип., 1873 // РГВИА. Ф. 400.
Оп. 1.Д. 334. Л. 104.
270
(•5 17, 18). Кроме того, генерал-губернатор обязан был принимать
игры по «развитию и поощрению сельского хозяйства, промышлен¬
ности и торговли в крае, а также по развитию лесоводства в оном»
< > 19). В непосредственном ведении генерал-губернатора предлага¬
юсь оставить и местную школу шелководства, основанную по высо-
мпшему повелению в 1871 г. Немаловажным было и предоставление
I i линому начальнику края не предусмотренного ранее экстраорди¬
нарного права административной высылки политически неблагонад¬
ежных коренных жителей в отдаленные места империи. Последнее
предложение было обосновано административным опытом военного
| убернатора Туркестанской области, когда лишь удалением из края
\ давалось предотвратить беспорядки и успокоить местное население.
Отказ от идеи введения в Туркестане Совета Главного управления
и<* только сохранил более жесткую зависимость главного начальника
I рая от Военного министерства в делах военно-народного управле¬
ния, но и не позволил краевой администрации выйти из-под опеки
Фугих министров в вопросах управления отдельными отраслями
in (утренней жизни региона (§ 20). По сравнению с проектом 1871 г.
новый документ лишал главное краевое начальство большей части
«и >лицейских полномочий, оставив за генерал-губернатором возмож¬
ность высылки в отдаленные части империи неблагонадежных пред-
• I лнителей коренного населения, чья вина тем не менее не могла быть
и жазана по суду (§ 21).
Проект 1873 г. не фиксировал четкого состава канцелярии генерал-
| убернатора (§ 25), но перечислял учреждения, состоящие при глав¬
ном управлении. Это типография, редакция газеты «Туркестанские
m домости», Центральный архив края и Ташкентская публичная би-
0 Iпотека (§ 26). Однако изучение проекта Штатов военно-народно-
1 о управления убеждает, что в отличие от 1871 г. в 1873 г. предлага¬
юсь ограничиться четырьмя отделениями в генерал-губернаторской
к.ищелярии1.
Серьезные изменения предлагалось внести в штат генерал-губер-
м.I юрского управления. По действовавшему Положению 1867 г. для
исполнения отдельных поручений при генерал-губернаторе должны
мыли состоять особые чиновники по дипломатической, финансовой
и горной частям, как наиболее ответственным отраслям управления,
подведомственным непосредственно главному начальнику края.
Кроме них к участию в управлении краем привлекались военно-ме-
м1 пинский инспектор местного округа и обер-аудитор окружного
1 1873 г. Штаты военно-народного управления в областях Туркестанского гене-
I | I -|у6ернаторства // Там же. Л. 54.
271
штаба. Фактически же должность чиновника по финансовой части
была упразднена с учреждением Туркестанской казенной палаты.
Ныне же предлагалось сократить должность чиновника особых по¬
ручений по горной части и прекратить доплату военно-медицинско¬
му инспектору за заведование медицинской частью в крае. Подобным
образом следовало поступить и с обер-аудитором окружного штаба,
изъяв из его ведения дела местных жителей, подлежащие военному
суду. Общее же количество чиновников для особых поручений было
признано необходимым увеличить до пяти (2 старших, 2 младших и
один по дипломатической части)1.
Проект 1873 г. должен был законодательно оформить статус
«Туркестанских ведомостей» как официального органа российской
администрации в крае, призванного не только информировать на¬
селение о мероприятиях новой власти, но и распространять в среде
коренных жителей имперскую идеологию, а также опровергать лож¬
ные слухи, способствуя формированию у новых подданных пропра¬
вительственного взгляда на внутреннюю и внешнюю политику госу¬
дарства. И в этом отношении газета должна была встать в один ряд с
«Кавказом», «Виленским вестником» и другими печатными органа¬
ми российских окраин2. Гуманитарный и прикладной характер имело
учреждение Центрального архива и придание официального статуса
Ташкентской публичной библиотеке3.
Новый законопроект в отличие от своего предшественника подчер¬
кивал, что областное управление состоит под главным начальством
генерал-губернатора (§ 27). И если прежде областной начальник
должен был представлять собой высшую полицейско-администра¬
тивную власть в области, то в 1873 г. ему предлагалось вручить (т. е.
сохранить данную ему в 1867 г.) и военную власть с наименованием
военным губернатором (§ 28), а также, как и прежде, предоставить
главе областной администрации определенные полномочия по веде¬
нию пограничных дел (§ 32). При этом должность вице-губернатора,
предложенную в 1871 г., предлагалось сохранить (§ 37).
Однако и положение областных начальников планировалось в
большей степени приблизить к общегосударственному. Новый про¬
ект политкорректно не упоминал предусмотренное в 1867 г. право
военных губернаторов в случае несогласия с коллегиальным ре¬
шением областного правления издавать распоряжение по своему
усмотрению, донося о том главному начальнику края. Не исключе-
1 1873 г. Штаты военно-народного управления в областях Туркестанского гене¬
рал ^-губернаторства. Л. 54.
2 1873 г. Пояснительная записка. Л. 109 об.
3 Там же. Л. 110 об.
272
• и., что ташкентские чиновники сознательно вывели из текста иро-
• i t а Положения достаточно важную статью, укреплявшую авторитет
|| влияние военных губернаторов. С одной стороны, ее отсутствие
и • не подчеркивало так явно экстраординарность власти областных
м,пальников. С другой стороны, умолчание об отказе от прежнего
правила, равно как и отсутствие прямого указания на лишение об-
1.ПТИОГО начальника права активно вмешиваться в решения органа
•м lacTHoro коллегиального управления, могло означать намерение
in * и.зоваться прежним правилом де-факто.
Проект Положения 1873 г., как и предшествующий законопроект,
• и учреждал при военном губернаторе особой канцелярии, по иред-
UI ал создать канцелярию при областном правлении, через которую
и < 1сдовало военному губернатору осуществлять управление ввереп-
II' »й ему областью (§ 35, 36). Следует отметить, что составители иро-
ма 1871 г. вообще не провели границу между областным правлени-
м и областной канцелярией. Точнее сказать, фактически областной
• .нщелярии были приданы полномочия губернских коллегиальных
• •Iчанов. Новый законопроект более четко прописал состав общего
присутствия областного правления (вице-губернатор, советник, об-
|.к тные врачебный инспектор, инженер, архитектор и лесничий, а
• Ичже горный ревизор и старший землемер) и механизм его функцио¬
нирования (§ 37-44).
Вице-губернатор (председательствующий в правлении в отсут-
- Mute военного губернатора) и советники должны были оставаться
и и тоянными членами общего присутствия, в то время как прочие его
чзстники принимали участие в заседаниях, касающихся представ-
• и мой ими отрасли правления с правом решающего голоса. С пра-
|ч м совещательного голоса в общее присутствие могли приглашаться
и другие компетентные лица. Обратим внимание, что законопроект
и* оговаривает, кто конкретно имел право приглашать то или иное
I' егжностное лицо в заседание (§ 39).
Делопроизводство по отдельным отраслям управления долж¬
но было вестись в канцелярии областного правления, состоящей из
11 и х общих отделений, а также во врачебном, строительном, лесном,
|о|>пом, межевом1. Расширение состава отделений свидетельствует
i .iu о понимании насущной необходимости гражданского обустрой-
■ I на региона, так и о широте задач, вставших перед туркестанской
| гминистрацией.
В новом законопроекте краевая администрация стремилась укре¬
пи I ь свои позиции в деле формирования и реализации региональной
1 1873 г. Штаты военно-народного управлении. Л. 54 об. - 55 об. и др.
-4j Таблица 4.1
^ УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1873 г.
и > штыки. Именно в этом контексте следует рассматривать механизм
I нерадения вице-губернатора по предложению главного начальни-
- | края (§ 42), хотя в 1871 г. участие генерал-губернатора в этом про-
н к е вообще никак не оговаривалось. Мнение краевых и областных
истей признавалось решающим и при формировании персонально-
•»состава областных правлений (§ 44).
По сравнению с 1871 г. функции областного правления несколько
| вменились, приблизившись к общероссийскому порядку. Сохранив
i с обой полномочия губернского правления, оно утратило функ-
мhi казенной палаты (кроме ведения счетов по народному продо-
• » и>ствию, земским повинностям и дорожной части), приняв при
• тм на себя функции управления государственными имуществами.
• иисршенно новой задачей областного правления стало исполнение
•« »я:кшностей приказа общественного призрения (§ 45).
Одновременно были предложены меры по совершенствованию
медицинской, дорожно-строительной и горной отраслей управления.
11идчинение медицинской части военно-медицинскому инспектору и
•• '.'|дстным врачам признавалось неэффективным как из-за большой
ифуженности военно-медицинского управления по собственно во-
ниому ведомству, так и отсутствием в областях коллегиального вра-
■м иного присутствия (что наносило вред научно-исследовательской
lunoTe медиков, осложняло их деятельность в отношении судебной
мгдпцины и медицинской полиции). Исправить эту ситуацию пред-
мгалось введением врачебных отделений в состав областных правле¬
нии с сокращенным (в сравнении с губернскими правлениями импе-
I *| 111) штатом, а также учреждением при этих отделениях врачебных
||»псутствий (в составе областного врачебного инспектора, его по¬
мощника, городового врача областного центра и местного уездного
юмора)1.
Проект Положения 1867 г. не предусматривал ни учреждений и
•и шов, ни статей расходов для ведения строительно-дорожных работ
. генерал-губернаторстве, необходимость осуществления которых
• »ыла тем не менее очевидной. В 1869 г. главным начальником края
• »ыл введен особый сбор «на расходы, имеющие характер земских»,
и счет которого создавались дорожно-строительные сооружения и
• - ’держались техники. В том же году с целью контроля над работа-
м 11 при окружном (военном) инженерном управлении и при военных
| \ иернаторах областей были учреждены должности чиновников «по
• мской части». Однако постоянное возрастание работ по проверке
и рассмотрению проектов, смет и отчетов вынудило туркестанско-
1873 г. Пояснительная записка. Л. 114-114 об.
275
го генерал-губернатора учредить в 1871 г. в качестве эксперимента
строительно-дорожную комиссию в Сырдарьинской области в со¬
ставе 9 чиновников. Таким образом, эта комиссия вместе с чинами
для поручений составила недешевую и громоздкую структуру, при¬
чем функционировавшую в отрыве от областной администрации.
В итоге в новом проекте туркестанские чиновники предложили вме¬
сто всех прежних органов создать в структуре областных правлений
строительные отделения. В штат строительного отделения проекти¬
рованной Самаркандской области было предложено ввести техни¬
ка для заведования ирригацией, должность, уже существовавшую в
Зеравшанском округе1.
Права и обязанности врачебного и строительного отделений
должны были определяться общеимперскими установлениями.
Острая необходимость сохранения лесных угодий подтолкнула
ташкентское начальство к предложению образовать в составе об¬
ластных правлений лесные отделения. А понимание необходимости
ведения масштабной геологоразведки и развития горного дела под¬
сказало идею координации всех этих усилий со стороны областной
администрации - включение в состав областных правлений горных
отделений. Разрешение поземельных споров и отвод участков для
горной промышленности предлагалось передать межевым отделени¬
ям, также вошедшим в структуру областных правлений.
Итак, авторы проекта 1873 г. предлагали значительно расширить
состав областного правления за счет пяти специальных отделений,
сосредоточив таким образом не только общее, но и отраслевое (спе¬
циальное) управление, за исключением финансовой и почтовой ча¬
стей, в руках местного начальства.
Действовавшее Положение 1867 г. передавало всю полицейскую и
административную власть в туркестанских уездах в руки всего двух
чиновников - уездного начальника и его старшего помощника, в то
время как в уездах внутренней России эти обязанности лежали на
полицейском управлении и становых приставах общим числом бо¬
лее десятка человек. Более того, мизерной уездной администрации
туркестанского края вменялись обязанности по надзору за народной
(«туземной») составляющей местной администрации и народными
судами, дела по податной части и по земским повинностям, заведова¬
ние казенными землями и оброчными статьями, дела по поземельно¬
му устройству и по лесной части.
Столь значительное расширение полномочий администрации
туркестанских уездов, населенных самыми различными этнически-
1873 г. Штаты военно-народного управления. Л. 56 об.
276
ми группами, не только относительно уездов внутренней империи,
ни и по сравнению с соответствующими органами управления орен¬
бургских и западносибирских степных областей, где проживали в
• н иовном казахи, создавало непреодолимые препятствия для эффек-
| и иного управления. Недаром составители проекта 1873 г. признали:
• Из всех частей и степеней управления краем уездные управления
н иствовали наиболее неудовлетворительно»1.
Если в прежнем законопроекте (1871) уездный начальник вы-
• !уиал гражданским чиновником, то проект Положения 1873 г.
11 тстатировал: «Военно-народное управление в каждом уезде... со-
• ргдоточивается в лице уездного начальника, которому с тем вместе
подчиняются и войска, в уезде расположенные...». Однако проект
| ппкретизировал, что «войсками этими располагает он и командует
тдько в случаях возникновения беспорядков и нарушения спокой-
« I пня в уезде, требующих употребления военной силы; в остальное
и1 время уездный начальник непосредственного участия в управле¬
нии войсками не принимает» (§ 58).
На основе этого ташкентская комиссия сочла возможным ликви-
шровать должность обер-офицера по военной части. Более того, ос¬
новываясь на мнении уездных чиновников о низкой эффективности,
i юупотреблениях и интриганстве младших помощников уездных на¬
пильников из коренного населения, было признано целесообразным
упразднить эти должности, а сэкономленные средства направить на
««мержание вновь учреждаемых должностей вторых (младших) по-
мощников уездного начальника2.
Начальникам уездов подчинялись и все расположенные в уездах
| ирода, за исключением областных центров (Ташкента, Верного и
( лмарканда), имевших собственные полицейские управления и под¬
чинявшихся непосредственно областному управлению. Более того,
полномочия начальника Ташкента по административному управле¬
нию предлагалось уравнять с соответствующими правами уездного
начальника (§51).
Проект 1873 г. в штате уездных начальников сохранял, как было
\ казано выше, помощников и канцелярию (§ 52). Однако если в
IМ71 г. в каждом уезде полагалось по одному помощнику началь¬
ника, то теперь их должно было стать двое - старший и младший.
При этом было признано необходимым вывести канцелярию из ве¬
яния старшего помощника, передав ее секретарю или письмоводи¬
1 1873 г. Пояснительная записка. Л. 118.
2 Там же. Л. 119.
277
телю. Личный состав и содержание уездных канцелярий полагалось
увеличить1. Права и полномочия уездного начальника предлагалось
оставить без изменений (на основании учреждения и наказа земской
полиции). Новеллой в туркестанском законодательстве должна была
стать норма о привлечении начальников уездов к решению сложных
брачных дел между местными жителями (§ 54). Права и обязанности
уездных начальников в отношении общей администрации полага¬
лось определить соответствующей инструкцией.
Если проект 1871 г. предлагал разделить уезды на участки во главе
с участковыми начальниками, то теперь такое деление не предусма¬
тривалось. Но уездные начальники получали возможность самостоя¬
тельно направлять своих помощников «для временного или постоян¬
ного заведывания какой-либо частью уезда, требующей такой меры
по пограничному своему положению или политическим и иным
местным условиям» (§ 56). На помощника уездного начальника
можно было возлагать и исполнительно-полицейские обязанности в
тех городах, где не были учреждены особые полицейские управления
или полицейские приставы (§ 57).
С 1867 г. в крае действовали различные системы управления ко¬
ренным населением: двухстепенная (аул - волость у казахов) и одно¬
степенная (аксакальство у сартов). Комиссия 1873 г. признала необ¬
ходимым «допустить общую однообразную систему для кочевой и
для оседлой частей населения. Как бы ни были резки и непримиримы
сами по себе особенности, отделяющие киргиза от других инородцев,
можно думать с полным основанием, что наиболее удобная и для ад¬
министрации и для народа двухстепенная система полицейской и
общественной организации, приближающаяся к системе управления
крестьянского и приуроченная уже к несложным отношениям бро¬
дячего пастушеского быта кочевников, тем с большим основанием
должна быть применена к более сложным условиям жизни туземного
земледельческого населения, состоящего из оседлых инородцев. <...>
Вместо принятого в проекте Положения 1867 г. деления местного
инородческого населения на киргиз и сартов предполагается устано¬
вить более общее и более удобное деление инородцев на оседлых и
кочевых, относя к числу первых и киргиз, где земледелие сделалось
для них постоянным и преобладающим над кочевкой промыслом.
Тем и другим предполагается дать совершенно однообразную поли¬
цейско-административную организацию, применяясь к двухстепен¬
ной форме управления киргизского...»2.
1 1873 г. Штаты воснио-иародного управления. Л. 57-57 об.
2 1873 г. Пояснительная записка. Л. 123 об., 12А.
278
Проект 1873 г. планировал более решительно двинуть коренное
м.ктление к организации управления на общегосударственных нача-
i. ix. И кочевые и оседлые местные жители, проживающие в аулах и
• 11 шлаках, должны были получить устройство сельских обывателей, а
«>1>одские жители - права городских обывателей внутренней России
( > 74). При этом их устоявшиеся обычаи разрешалось сохранить для
и.новых, брачно-семейных, наследственных и имущественных отно¬
шений. Имущественные права, а также заключение договоров, обяза-
|' ■. 1ьств, казенных подрядов, ведение торговли, содержание торговых,
I м чссленных и промышленных заведений разрешались местному на-
- едению на общегосударственных основаниях (§ 75-79, 85-87). Им
ч|)( доставлялись субъектные права в гражданском, уголовном и по-
шцейском отношениях, разрешалось быть свидетелями и поручите-
ii. mii на общем основании (§ 80).
При этом законопроект особо оговаривал нюансы функциониро¬
вания правового пространства. Его составители отдельно подчерк¬
ну.! и, что коренные жители «не могут быть подвергаемы никакому
моказанию иначе, как по судебному приговору или законному рас¬
поряжению правительственных и общественных властей» (§ 81),
питаясь тем самым оградить их от произвола как представителей
| радиционной, духовной и торгово-финансовой элиты, так и от не¬
правомерных действий со стороны русского населения и представи-
и 1ей новой власти. Коренные жители региона освобождались от те-
игных наказаний и рекрутской повинности. Кроме того, они должны
'■или употреблять гербовую бумагу и уплачивать штемпельные на-
!'»ш в исковых делах с представителями других состояний империи,
| и разного рода отношениях между собой от этих сборов и гербовых
пошлин освобождались (§ 84, 88).
За местным населением утверждалось право участвовать в сходах,
и опираться на общественные должности, свободно переходить из од-
• и >го сельского (городского) общества в другое, на общих основаниях
• I давать своих детей в учебные заведения и самим поступать на го-
\ дарственную службу. При этом они должны были получить право
• пободного передвижения в пределах области. Отлучка в другую об¬
меть требовала получения увольнительного билета на простой бу¬
маге. Перемещение за пределы генерал-губернаторства влекло за со-
' и н"| получение паспортов от уездных начальников, а за границу - от
поенных губернаторов (§ 82). Правила перемещения для кочевников
' а оваривались в законопроекте отдельно.
Предлагавшиеся в 1871 г. окрути предлагалось заменить аксакаль-
■ I вами и ввести в крае близкую к общеимперской модель первичной
I гминистрации: волость - аксакальство (аул). При этом следовало
\ крупнить низшие административно-территориальные единицы.
279
У оседлого населения сельское общество (аксакальство) предлага¬
лось формировать из 100-200 дворов (примерно как округи в 1871 г.).
От 5 до 8 аксакальств должны были формировать волость. При фор¬
мировании волостей предлагалось учитывать хозяйственные связи
сельских обществ (их участие в одной арычной системе), а из густо¬
населенных селений образовывать отдельные волости с делением их
на аксакальства (§ 89-90).
В связи с тем, что аксакальства 1873 г. пришли на смену округам
1871 г., в состав которых входили общества, не образовывавшие от¬
дельных административных единиц, то и динамику взглядов турке¬
станских политиков на первичную ступень управления будет удобно
рассмотреть, сравнив именно эти административно-территориаль¬
ные единицы, т. е. статус аксакальств, с одной стороны, и сумму прав
и обязанностей округи и общества - с другой.
Сельское общественное управление по обоим проектам должны
были составить сельский сход и сельский старшина - аксакал (§ 91).
Различия начинаются с того, что в 1871 г. планировалось формиро¬
вать сход по одному представителю от каждых десяти домохозяев.
Новый же проект включал в сельский сход абсолютно всех членов
общества (§ 92). Позиции о выборе по одному депутату от каждых
50 домохозяев для участия в волостном съезде, о решении вопросов
общинного пользования землей, установление порядка водопользо¬
вания и поддержание арычного хозяйства в исправности, раскладка
казенных сборов и разного рода натуральных повинностей повто¬
рялись в обоих законопроектах. К новшествам проекта 1873 г. сле¬
дует отнести выборы десятников от общества на частные съезды,
составление и представление уездному начальнику приговоров об
удалении из общества вредных и порочных членов, ходатайства об
общественных нуждах, принесение жалоб и просьб по делам обще¬
ства, назначение сборов на общественные нужды (§ 93). Следует за¬
метить, что новый законопроект устанавливал довольно серьезную
ответственность (вплоть до судебной) за превышение сходами своих
полномочий. В связи с расширением полицейских функций схода и
необходимостью упорядочения поземельно-податных отношений,
наиболее значимые приговоры, требовавшие при голосовании ква¬
лифицированного большинства, должны были, в отличие от преды¬
дущего проекта, фиксироваться в особой книге (§ 93, примеч.; 96,
98). Проект 1873 г. более четко прописывал процедуру приведения
в исполнение приговоров сельского схода, передавая его решения по
вопросам об удалении порочных членов, о выделении участков в по¬
дворное владение, о продаже или сдаче в аренду свободной общин¬
ной земли на усмотрение вышестоящего начальства (§ 99).
280
Заметим, что если по проекту 1871 г. уездный начальник должен
< »ыл выбирать окружного старшину из трех кандидатов, представлен¬
ных окружным сходом, то в следующем проекте туркестанское на¬
чальство предлагало выбор сельского старшины полностью передать
и компетенцию сельского схода (§ 93).
На сельского старшину, как и на окружного старшину по проекту
I N71 г., возлагались обязанности по проведению схода и обеспечению
порядка на нем, по формированию повестки для схода, приведению
и исполнение решений схода и распоряжений вышестоящего на¬
чальства, наблюдению за исправным состоянием дорог и арыков, за
• моевременной уплатой взносов и платежей, за отправлением повин¬
ностей. Новыми стали функции по сбору и доставлению волостно¬
му управителю статистических сведений об изменении численности
м.|селения, охрана имущества несостоятельных плательщиков для
< ‘огспечения недоимок (§ 100). Кроме того, старшина был призван
• мк спечивать порядок и безопасность, задерживать беглых, дезер-
| и ров и виновных в преступлениях, оказывать помощь населению в
• |учае чрезвычайных обстоятельств (§ 101). В отличие от предыду¬
щего проекта сельскому старшине присваивалось право налагать на
и ид ведомственных ему виновных лиц (за исключением награжден¬
ных орденами, медалями и почетными халатами) наказание в виде
• •пщественных работ на срок до двух дней, ареста на тот же срок или
ш I рафа в 1 руб. в пользу общественных сумм (§ 104).
Изменения, произошедшие в период между двумя законопроек-
I.Iми, свидетельствуют о росте значения первичной местной админи-
< | рации как административно-полицейского и фискального органа,
получившего большую регламентацию и ответственность, освобо-
миииегося при этом от тех функций (исполнение судебных пригово¬
ров, поддержание в порядке училищ, больниц и богаделен, организо¬
ванных на общественные суммы и пр.), которые не могли еще обрести
•«>бственных исполнителей в самые первые годы российского господ-
« гва в регионе.
Итак, волость в 1873 г. предлагалось образовывать из 5-8 акса¬
кал ьств (в 1871 г. из 5-10 смежных округ). По обоим проектам управ-
iriine в волостях составляли волостной съезд и волостной управи-
нмь. Составители нового законопроекта особо оговаривали, что в
качестве волостного центра следовало избрать либо серединное се-
и иие, либо имеющее особое торговое или производственное значе¬
ние (§ 106). Как выше отмечалось, туркестанские власти продолжали
• читать целесообразным избрание участников съезда по одному от
>0 дворов. В отличие от своего предшественника, проект 1873 г. не
просто обязывал волостного управителя созывать съезды, но и тре-
•''»овал это делать в определенные сроки, согласованные с уездным на-
281
пальником. С разрешения последнего волостному предоставлялось
право созыва чрезвычайных съездов (§ 108). Кроме того, волостной
управитель мог при необходимости созывать под своим председа¬
тельством частные съезды по делам, касающимся нескольких сель¬
ских обществ с представительством по одному делегату от 10 дворов
заинтересованных обществ (§109, примеч.).
Оба законопроекта к ведению волостного съезда относили: из¬
брание кандидатов на должность волостного управителя; принятие
решений по общественным и хозяйственным вопросам, касающимся
волости в целом или нескольких сельских обществ; обращение к раз¬
ным инстанциям с просьбами по общественным делам; назначение и
раскладку общеволостных сборов и повинностей; ревизию деятель¬
ности сельских старшин (§ 109). Сравнение компетенций съездов в
проектах 1871 и 1873 гг. показывает, что в первом случае они были
более пространны и прописаны значительно подробнее. Тем не менее
внимательное прочтение документа убеждает, что никакого сокраще¬
ния полномочий не произошло. Произошла лишь систематизация и
консолидация отдельных компетенций под общими терминами «об¬
щественных и хозяйственных нужд».
Как и в случае со сходами, наиболее важные приговоры съезда
должны были вноситься в специальную книгу (§ 110). Приговоры,
составленные в соответствии с законом, следовало приводить в ис¬
полнение «без испрошения разрешения начальства» (§111).
Управитель объявлялся начальником для всех сельских старшин
волости. Он отвечал за обеспечение безопасности на вверенной тер¬
ритории и обязывался объявлять населению законы и распоряжения
правительства, противодействовать распространению ложных ука¬
зов и вредоносных слухов; доносить уездному начальнику о престу¬
плениях и беспорядках и принимать первые меры для прекращения
последних; задерживать беглых и дезертиров; принимать безотлага¬
тельные меры в случаях чрезвычайных ситуаций, предупреждать и
пресекать преступления, принимать меры к розыску преступников;
приводить в исполнение судебные приговоры и вести учет населения
своей волости; формировать повестку дня волостного съезда; приво¬
дить его приговоры в исполнение или в случае необходимости пред¬
ставлять их на утверждение вышестоящего начальства; наблюдать за
исправным содержанием дорог, мостов и арыков, а также за соблю¬
дением правил водопользования; заведовать волостными обществен¬
ными суммами; наблюдать за своевременной и правильной расклад¬
кой сборов и полной уплатой их в сельских обществах (§ 112-115).
Волостному было присвоено право подвергать виновных из числа
подведомственных ему лиц привлечению к общественным работам
на срок до трех дней, денежному штрафу в пользу волостных обще-
282
• I ценных сумм в размере до 3 руб. или аресту не более чем на трое
• \ток (§ 117).
Весьма внушительный состав обязанностей волостного управи-
н ля и близость его непосредственно к коренному населению пре¬
вышали это должностное лицо в важный и, можно сказать, прин¬
ципиальный элемент всей системы российской власти в регионе.
< И пода и столь внимательное отношение к человеку, эту должность
иипмающему. Если сельский старшина и его кандидат (заместитель)
и 1пирались непосредственно сельским сходом на трехлетний срок и
минь утверждались уездным начальником, то волостные съезды в
присутствии уездного начальника избирали трех претендентов на
и* ><ты волостного управителя и его кандидата на тот же срок. Из этих
I |к*х лиц и делал свой выбор военный губернатор области. Если по
каким-либо причинам губернатор не соглашался с представленными
кандидатурами, волостной съезд должен был провести новые выборы
<$ 118-120).
Указанное выше некоторое ограничение при выборах волостного
правителя объяснялось шестилетним опытом применения избира-
и'льной технологии, который показал необдуманное, с точки зрения
цчастей, отношение местных жителей к этой процедуре, в результате
к го к управлению нередко приходили «люди или вредные в админи-
« I ративных видах по своему направлению, или слабые и бездарные,
иг имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные
к исправному и деятельному исполнению служебных обязанно-
« к й. При таких условиях уездные начальники по необходимости
мы нуждались... несмотря на положительное запрещение проекта
11оложения вмешиваться в дело выборов, обходить это запрещение и
прибегать на съездах при выборах волостных к косвенным влияниям,
чтобы направлять результат выборов в интересах администрации,
проводя в эти важные по своему значению должности собственных
кандидатов»1. Таким образом, предлагалось предоставить уездным
начальникам формальное право участвовать в выборах волостных
управителей.
Управители и старосты должны были получать жалованье из об¬
летных общественных сумм в размере 700 и 500 руб. соответствен¬
но2. Значительное увеличение жалованья старост по сравнению со
г I аршинами 1871 г. говорит о том, что составители нового законо¬
проекта хотели этим повышением не только сделать первичную ад¬
министративную должность привлекательной для представителей
1 1873 г. Пояснительная записка. Л. 124 об.
2 1873 г. Нормальный штат должностных лиц туземного управления // Там же.
1.78.
283
местной элиты, но и оградить этих должностных лиц от соблазна
использовать служебное положение в личных интересах. Проект не
только повторял прежнее предложение об освобождении управите¬
лей и старшин с их семействами от отбывания натуральных повинно¬
стей, обещал разного рода отличия за усердную службу, но и грозил
наказаниями вплоть до ареста и суда за проступки и преступления по
должности (§ 123-126).
Административное и общественное управление кочевников пла¬
нировалось установить на тех же основаниях, что и для оседлых
жителей края (§ 130). На тех, кто перешел к возделыванию земли,
следовало распространить правила, установленные для оседлых
местных жителей. Продолжавшие кочевать сохраняли волости и
аулы (эквивалент аксакальствам). По числу жителей и количеству
собственников они тоже были равнозначны. Аул должен был состо¬
ять из 100-200 кибиток, а волость - из 1000-2000. При этом волости
должны были объединять аулы со смежными зимними кочевьями
(§ 131-132).
Учитывая территориальное непостоянство кочевников, турке¬
станская администрация довольно строго регламентировала пере¬
ходы кибиток и аулов из одной административно-территориальной
единицы в другую и полицейский надзор за кочевыми обществами
в период их нахождения на летовках (§ 133). Как у оседлых, обще¬
ственное управление полагалось сформировать из аульного схода и
аульного старшины. При этом аульный сход должен был составлять¬
ся из всех юртовладельцев общества. На волостном уровне местную
администрацию кочевников возглавляли волостной управитель и во¬
лостной съезд, формировавшийся по одному депутату от полусотни
юртовладельцев. Выборы должностных лиц общественного управле¬
ния у кочевников, их жалованье, предметы ведения сходов и съездов,
права и обязанности всех органов административно-полицейского
и общественного управления должны были совпадать с правилами,
установленными для оседлых (§ 134-139).
Составители проекта 1873 г. считали возможным присвоить ко¬
ренному населению Русского Туркестана права жителей внутренней
России соответствующего состояния (то есть городских и сельских
обывателей), с исключением в пользу сохранения некоторой местной
специфики.
Сравнение предложений комиссии, разрабатывавшей проект
туркестанского положения в 1873 г., относительно первичного ад¬
министративно-полицейского и общественного управления свиде¬
тельствует о том, что краевая администрация стремилась сгладить
разницу между оседлым и кочевым населением, приблизив его к рус¬
скому и к положению соответствующих социальных структур вну-
284
11 и i империи. Даже незначительные изменения в этом отношении,
произошедшие после 1871 г., позволяют сделать вывод о том, что эта
Флнсформация являлась твердой позицией туркестанской админи-
• I рации, как и ее политика, нацеленная на русскую (российскую) ко-
мнизацию региона для усиления присутствия в нем проимперского
- к*мента.
Административно-полицейское и общественное устройство рус-
• mix переселенцев предполагалось установить также по аналогии с
тройством коренного оседлого населения (§ 140).
Отступления делались в следующих случаях. Особых норм фор-
чирования сельских обществ и волостей не устанавливалось. Каждое
■ < сдаваемое русское селение само собою (то есть вне зависимости
■ и числа домов) составляло сельское общество. А волости предпо-
кпилось формировать «постепенно, по мере образования обществ, с
Развитием колонизации, из такого числа селений, какое признается
ii.ii(более соответственным...». Сельский сход должен был состоять
it I всех домохозяев, а волостной съезд - из выборных по одному от
и » яти дворов. Компетенции сельского схода полностью повторяли
предметы ведения такого же органа у схода оседлых местных жи-
н •лей с дополнением лишь права ревизии деятельности сельского
• I аршины. Ревизию волостного управителя предполагалось отнести
| компетенции волостного съезда. Волостной управитель и его кан-
тдат должны были прямо избираться волостными съездами и лишь
\ I иерждаться военными губернаторами. Вопросы размеров жалова¬
нья и иных вознаграждений старшинам и управителям русского на-
-« мения отдавались исключительно на усмотрение переселенческих
• оществ, их избиравших (§ 141-145).
Фактически предложенный вариант местного управления рус-
« mix переселенцев базировался на принципах устройства сельского
«< к-тояния внутренней России без ограничений, допущенных для ко-
Iи иного населения.
Кстати, проект 1873 г. описывал правила формирования русских
поселений. Они должны были устраиваться «на свободных государ-
- I венных землях, без стеснений в пользовании ими инородческого
и вселения». При этом новые поселения следовало создавать «в ме-
• I ах удобных для того по хозяйственным условиям, а не в пунктах,
имеющих военное значение». Землю переселенцам предлагалось от¬
пилить первоначально в общинное пользование с сохранением пере-
к льного права. А затем сельскому сходу надо было предоставить
право ответить на вопрос об общинном или участковом порядке зем-
I» пользования. Переселение в Туркестан предлагалось разрешить
I hi сельских и городских обывателей из европейской части страны,
i исключением татар. Русских поселенцев признавалось возмож¬
285
ным освободить от внесения подушной подати и на 15 лет от испол¬
нения рекрутской повинности и платежа казенных податей. Кроме
того, переселенцам предлагалось на три года предоставить все льготы
по земским повинностям, которые по этому положению полагались
коренным жителям края. Они освобождались от телесных наказаний.
Иных пособий на водворение от казны новым жителям Туркестана
не полагалось (§ 350-356, 359, 360). Одновременно проект положе¬
ния устанавливал особые льготы для водворения в крае нижних чи¬
нов Туркестанского военного округа (§ 367-372).
Что касается туркестанских городов, то в областных центрах
(Ташкенте, Верном и Самарканде) учреждались отдельные поли¬
цейские управления, непосредственно подчиняющиеся областному
управлению. Эти органы должны были действовать на основании
общеимперских узаконений, установленных для городской полиции.
Ташкентскому градоначальнику по административному управлению
городом присваивались права уездного начальника, а штат городско¬
го полицейского управления должен был несколько расшириться1.
В городах, не имеющих полицейских управлений, предлагалось или,
по аналогии с Европейской Россией, Семиреченской и Акмолинской
областями, учредить полицейских приставов (Копал, Леисинск,
Казалинск, Перовск, Ходжент), или возложить административно-по¬
лицейские обязанности на одного из помощников начальника уезда
(§ 51, примеч.; 52,57)2.
Вообще в Туркестанском крае, кроме трех областных, предла¬
галось признать уездными 12 и безуездными 2 города. В Верном и
Ташкенте общественное управление следовало учредить на основа¬
нии Городового положения 1870 г. с тем изменением, что разрешение
вопросов общественного городского хозяйства и благоустройства, а
также наблюдение за деятельностью городских общественных управ¬
лений, принадлежащие во внутренней империи министру внутрен¬
них дел, надо было временно передать туркестанскому генерал-гу¬
бернатору. В прочих городах, впредь до введения такого же порядка
общественного управления, заведование хозяйственными делами и
вопросами благоустройства полагалось оставить на попечении та¬
мошних уездных начальников, действующих под наблюдением соот¬
ветствующих военных губернаторов на основании инструкции гене¬
рал-губернатора (§ 347-249).
Положение 1873 г. предлагало сохранить традиционный «народ¬
ный» суд для кочевников и оседлых. Неудачный опыт введения мех-
1 1873 г. Пояснительная записка. Л. 120-120 об.
2 См. также: 1873 г. Штаты военно-народного управления. Л. 58.
286
к мс*, где под председательством российского чиновника дела между
мутными жителями разбирались но шариату, а между ними и рус-
• ими - по имперским законам, был признан народом «за явное на-
I-мнение шариата, определившего порядок производства суда через
обых лиц - казиев; русский чиновник, не зная всех тонкостей му-
• \.iьманской юридической казуистики, или стал бы решать дела по
■ м’ждению своему и русскому закону, вопреки шариату, или в про-
| и hi юм случае невольно должен бы был подпасть под влияние како-
• •» либо казия, что послужило бы только к унижению русской власти,
• самый разбор дел русских с туземцами в подобном суде унизил бы,
• свою очередь, в понятиях гордых мусульман, русскую народность».
< ь иовываясь на этом, а также на крымском опыте екатерининского
правления, когда «кадии [казии. - Д. В.] не были уничтожены, на-
иачсние кадиев было предоставлено выбору народа с утверждения
правительства; суд русский был устроен на общем основании, как в
прочих частях империи, и татарам было предоставлено право обра¬
та гься к нашему суду. Не прошло ста лет, как татары подчинились
ригкому суду, а уездные кадии существуют в Крыму только номи-
• i.i. 1ьно для разбора некоторых духовных дел»1.
Итак, по-прежнему сохранявшийся у казахов народный суд дол-
м и был разбирать дела по адату выборными судьями - биями - от
| ю 8 в каждой волости. Избирались бии из числа благонадежных
I м 11 старше 25 лет на три года одновременно с волостными управи-
| •. 1ями. Как и волостные, бии утверждались военным губернатором,
и » не должны были получать жалованья. Взамен этого им полагался
| реляционный бийлык (штраф с виновного) в размере до 10 % стои¬
мости гражданского иска или установленный обычаем при решении
| < аовных дел. Как всем должностным лицам биям полагались брон-
> тые знаки и печати. Бийские суды по-прежнему должны были про¬
длить гласно и публично (§ 146-154,171).
Выбор бия для решения спора должен был осуществляться по
и людному согласию сторон, либо истцу предоставлялось право вы¬
дать бия из области ответчика. Окончательно бии решали дела по
и» кам до 100 руб. Решения по более высоким суммам (окончательно
на с умму до 1000 руб.) выносили периодические волостные съезды
• •пев с участием всех биев волости, на которых был обязан присут-
• I иовать волостной управитель, правда, без права вмешательства в
-.ид процесса. Неокончательные решения волостного съезда, а также
. I < >ловные дела должны были разбираться чрезвычайными съездами,
• омывавшимися по распоряжению уездного начальника, если дело
1 1873 г. Пояснительная записка. Л. 126 об. - 127.
287
касалось одного уезда, или по соглашению с соответствующими вла¬
стями, если вопрос касался нескольких уездов. Эти съезды должны
были проходить в присутствии уездного начальника (или специально
командированного чиновника), который также не мог вмешиваться в
разбирательство. Постановления чрезвычайных съездов полагалось
признавать окончательными. Процесс на волостных и чрезвычайных
съездах должен был вестись по адату (§ 155-166).
Брачно-семейные дела также предлагалось решать судом биев по
обычному праву. Однако в отношении такого рода дел допускалось
участие российской администрации в случае недовольства одной
из сторон решением биев. Корме того, для решения дел, подсудных
народному суду, местные жители получали возможность обращать¬
ся за разбирательством в российский суд. Также и российские куп¬
цы и торговцы должны были получить право подавать иски суду
биев (§ 167-170). Решения суда биев вносились в особую книгу.
Выигравшая процесс сторона получала заверенную печатями копию
решения биев, которое волостные начальники обязаны были приве¬
сти в исполнение (§ 173-175).
Народный суд у сартов следовало вершить казням. Военному гу¬
бернатору предполагалось предоставить право определения количе¬
ства казиев для каждого города и селения области. Казн и, как и все
прочие должностные лица местного управления, избирались на три
года и имели равные права. Требования к кандидатурам на должно¬
сти казиев и биев, процедуры их утверждения в должностях совпа¬
дали. Они также имели бронзовые знаки и печати. Различие состо¬
яло в том, что общество по выборному приговору могло назначить
им содержание или предоставить право получать вознаграждение
за утверждение судебных решений печатями (§ 179-185, 187-189).
Суд казиев должен был вестись по шариату (в тексте документа: «на
основании установившегося обычаем порядка»), быть гласным и пу¬
бличным (§ 201).
Каждый казий получал определенный участок для единоличного
судопроизводства. А истец должен был обращаться за удовлетворе¬
нием к казию из участка, где проживал ответчик. Казий, как и суд
биев, выносил окончательные решения по искам до 100 руб. Вместо
казахских волостных и чрезвычайных съездов биев, гражданские
иски на сумму свыше 100 руб., как и уголовные дела, не подлежавшие
суду по российским законам, должны были разбираться периодиче¬
скими съездами казиев (по судебным районам). Пределы этих райо¬
нов, а также время, место и периодичность съездов казиев определя¬
лись военным губернатором области. В заседаниях съездов, решения
которых признавались окончательными, должны были участвовать
все казии судебного района вместе с начальником города или уезда,
на территории которого созывался съезд. Любому российскому на-
288
ильнику запрещалось принимать деятельное участие в работе съез-
м. а лишь «следить, чтобы съезд не выходил из границ законных сво¬
их обязанностей». Решение народного суда у оседлых, так же как и у
кочевников, объявлялось немедленно, записывалось в специальную
книгу с выдачей копии стороне, в пользу которой оно было принято.
Исполнение решения возлагалось на аксакала (§ 186, 198, 200, 201,
.'01-206).
Отдельно следует отметить, что проект 1873 г. настаивал на заме¬
не жестоких телесных наказаний (истязаний, отсечения частей тела)
и смертной казни в приговорах казиев арестом, штрафами, отдачей в
I >; (боты и ссылкой в Сибирь. Зинданы же подлежали замене на тюрь¬
мы, содержащиеся из общественных сумм (§ 197, примеч.).
Как и кочевники, оседлые жители Туркестана могли при опреде¬
лимых обстоятельствах обращаться к российскому суду. Так же как
v кочевников, уездный начальник или военный губернатор мог при¬
нимать на себя решение брачно-семейных споров, но лишь по жалобе
■ иной из сторон процесса на несправедливое решение казия (§ 198,
.'00). «При решении дел брачных по жалобам недовольных решением
• \ да народного уездный начальник должен руководствоваться на¬
родными обычаями и совестью»1.
Итак, устройство народного суда у оседлых жителей и кочевников
Туркестанского края было фактически идентичным с той лишь раз¬
ницей, что у первых он был основан на шариате, а у вторых на адате.
Важной идеей проекта было стремление приобщить (пока исключи-
м льно на добровольной основе) коренное население к российскому
■ удопроизводству, гражданскому и уголовному законодательству, а
икже искоренение негуманных мер пресечения и наказания. Однако
п части организации местного судопроизводства этот законопроект
нс был до конца последовательным.
Проект 1873 г. оказался более либеральным, чем его предше-
« I венник, в вопросах поземельного устройства. Перечень земель, со-
■ тоящих на праве частной собственности, был дополнен казахскими
и млями, которые на момент принятия Положения были бы освоены
хлебопашеством или земледелием вообще, землями, находящимися
исторически в законной собственности владеющих ими лиц, а также
плкуфами, если они не были заселены посторонними лицами (§ 210).
Зато вода в арыках, каналах и реках объявлялась принадлежно-
■ гью казны, но населению предоставлялось водопользование по уста¬
новившемуся обычаю. Сооружение новых арыков ставилось в зави¬
симость от воли администрации (§ 218). И, хотя проект довольно * •1 Инструкция уездным начальникам Туркестанского края о делах, им нодведом-
• | жлшых, порядке их решений, пределах власти и о делопроизводстве их канцеля¬
рии // Там же. Л. 75 об.
289
подробно разбирал правила землепользования оседлого населения,
он фактически не коснулся кочевых жителей Туркестана.
Все казенные денежные повинности населения должны были со¬
ставить государственную оброчную подать для оседлого населения
и кибиточную подать кочевого (§ 253). Оброчная подать ставилась
в зависимость от доходности земли. Соответствующая шкала пред¬
лагалась в законопроекте (§ 256-257). Кибиточная же подать не¬
сколько снижалась по сравнению с проектом 1871 г. - до 2 руб.
75 коп. (§ 280). В гораздо более широком объеме регламентировались
земские повинности (§ 307-341 и др.).
Проект 1873 г. являет менее волюнтаристский, более взвешенный
подход, предусматривающий, во всяком случае, на уровне главного
управления ту модель, которую ожидали в Петербурге. Однако и от¬
каз от идеи Совета Главного управления, и лишение генерал-губер¬
натора некоторых императивных полномочий не означали отказа
от сохранения жесткой и регионально замкнутой администрации.
Стремление местной системы управления к еще большему (по срав¬
нению с Положением 1867 г.) усилению власти одного лица сохра¬
нялось, и это не могло не сказаться на жесткой централизации и пер¬
сонификации всей администрации, что, видимо, не могло не вызвать
недовольства центра.
С одной стороны, следуя замечаниям МИД, составители докумен¬
та, казалось бы, исключили из текста не только упоминание Совета
Главного управления, но и тезис о праве российской власти толко¬
вать шариат. Более того, они отказались от уничтожения первичного
народного суда и замены его низшим российским судом. А с другой,
оставили за уездными начальниками и военными губернаторами
право принимать решения по сложным брачно-семейным делам, ру¬
ководствуясь теми же шариатом и адатом.
Такая двойственность проекта, конечно, определялась местными
обстоятельствами, вызванными недолгим пребыванием края в соста¬
ве империи. Но именно доминирование этих обстоятельств беспоко¬
ило Петербург, все более и более стремившийся к административной
ассимиляции региона.
Проект 1873 г. в том же году был подан на рассмотрение особой
комиссии при Военном министерстве.
Обсуждение проекта 1873 г. в комиссии
Министерства финансов
Летом 1873 г. из представителей разных министерств под пред¬
седательством генерала от инфантерии А. А. Непокойчицкого была
созвана особая комиссия для обсуждения основной части проекта
290
in ркестанского начальства, касающейся устройства администрации,
податных и поземельных отношений, которые полагалось оставить в
Mi ключительном ведении Военного министерства. Главы же о судеб¬
ном, учебном и финансовом управлении, а также проект положения
• • I юшлинах за право торговли и промыслов были выделены для рас-
• мотрения в профильных министерствах юстиции, народного про-
• ипцения и финансов.
Первоначально предполагалось, что представлять министерства в
| миной комиссии будут лица, наделенные полномочиями, позволя-
н мцими им после окончательного редактирования проекта сразу вне-
• III его в Государственный Совет. Однако не все министры снабдили
• моих делегатов правом принятия окончательного решения. Поэтому
представленный проект туркестанской администрации вместе с по-
и мптельной запиской к нему и журналом заседаний комиссии был
|м.юслан в соответствующие министерства.
Несмотря на то что согласно высочайше утвержденному 21 октя-
• I >я 1868 г. положению Комитета министров проекты новых (постоян-
и м х) положений об управлении степными областями и Туркестанским
| раем должны были рассматриваться Государственным Советом
•• иювременно, военный министр в своем отношении министру фи¬
нансов от 19 марта 1873 г. признал, что насущная необходимость при¬
ма гия закона для оседлого населения региона требует, не дожидаясь
поступления степного проекта, незамедлительно принять проект
К II. фон Кауфмана. Тем более что туркестанская часть узаконений
■ кочевниках вполне согласовывалась с проектируемыми для каза-
n| оренбургского и западносибирского ведомств. Судя по всему,
I. А. Милютин не ожидал от финансистов сколько-нибудь серьезных
имечаний, а потому «просил министра финансов, в случае могущих
нс грститься со стороны Министерства финансов на этот проект заме¬
чаний, сообщить их прямо от себя Государственному Секретарю для
ижлада Государственному Совету*1.
Однако в министерстве не сочли возможным ограничиться лишь
профильной частью законопроекта, обсудив и принципиальные во¬
просы организации общего управления Туркестанским краем. И все
| швы проекта туркестанского Положения было решено изучить с
п»чки зрения тех расходов, которые могли потребоваться в случае
(ммлизации идей краевой администрации сравнительно с уже уста-
н* шлейным порядком. * Ч1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
И шансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским кра-
Ч ОНИ ГИМ. Ф. 208. Ед. хр. 11. Л. 33 об. - 34.
291
Для рассмотрения поступившего законопроекта в Министерстве
финансов под председательством сенатора тайного советника
А. Г. Гирса была создана собственная комиссия в составе директо¬
ров департаментов Государственного казначейства действительного
статского советника А. Я. Гюббенета, окладных сборов действитель¬
ного статского советника Е. А. Кудрявцева, таможенных сборов дей¬
ствительного статского советника Н. А. Качалова, вице-директора
Департамента торговли и мануфактур действительного статского со¬
ветника Н. А. Ермакова и управляющего общей канцелярией мини¬
стра тайного советника Д. Ф. Кобеко при участии тайного советника
С. А. Костливцева и агента министерства в Туркестане коллежского
асессора Н. Ф. Петровского.
Намереваясь приступить к изучению проекта, комиссия сразу же
отметила недостатки, изначально заложенные в его основание соста¬
вителями. Это отсутствие аргументации необходимости реализации
конкретных административных мероприятий и статистических дан¬
ных, подкрепляющих позицию местной администрации. При этом в
министерстве вспомнили и возвращенный К. П. фон Кауфманом про¬
ект 1871 г., который по многим параметрам кардинально разнился с
новым, но никак не объяснял, «вследствие каких причин и соображе¬
ний и притом в такое короткое время, про изошло изменение взглядов
местной администрации на эти предметы»1. И еще одно. Минфину
не было понятно, почему подчинение Туркестана по важнейшим ча¬
стям управления Военному министерству было принято априори без
какого-либо обсуждения этой принципиальной темы: «...по новому
проекту в Туркестанском крае предполагается учредить подчинен¬
ные органы почти всех министерств, а потому само собою и вполне
естественно рождается вопрос: какие местные условия, допускаю¬
щие, с одной стороны, возможность учреждения этих органов, пре¬
пятствуют, с другой, подчинению их подлежащим министерствам, и
чем именно мотивируется учреждение таких органов, когда военная
власть не считает еще возможным отказаться от гражданского управ¬
ления краем»2.
Прекрасно понимая, какой объем затрат потребует масштабное
административное переустройство Туркестана, комиссия Министер¬
ства финансов и решила рассмотреть законопроект в полном объеме
без каких-либо исключений, начав с экскурса в совсем еще недавнее
финансовое прошлое края. Она обратила внимание на то, что все
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 35 об.
2 Там же. Л. 36.
292
| \ |>кестанские начальники, начиная с М. Г. Черняева, неоднократно
\ I иерждали, что край будет безубыточным для России и постоянно
подрастающие доходы от него будут превышать административные
I исходы. Однако факты говорили об обратном. Доходы края значи-
nvii,ho увеличивались к 1870 г., а в 1871 и 1872 гг. пошли на спад.
\ нот расходы за период с 1868 по 1872 г. возросли в 1,7 раза и сум¬
марно за пятилетие превысили доходы в 2,78 раза. А все аргументы
< огтавителей проекта 1872 г. о повышении доходности Туркестана
< ч.1ли признаны безосновательными1.
Комиссия Министерства финансов высказала критические за¬
мечания и относительно проектированных штатов туркестанского
управления. Она сочла необходимым ликвидировать суммы на экс-
| раординарные расходы губернаторов и тем более уездных началь¬
ников, а из 33 000 руб., выделяемых по этой статье генерал-губерна-
юрам, оставить в их бесконтрольном распоряжении (на подарки и
мр.) лишь 10 000, обязав за остальные средства отчитываться уста-
иоиленным порядком. Комиссия признала возможным сократить со-
I г ржание аппарата главного начальника края (90 800 руб.) до уровня
канцелярий соседних оренбургского и западносибирского генерал -
| упернаторов (40 000 руб.). Ссылаясь на относительно небольшое ко-
шчество ценных исторических документов и малое число читателей,
мин высказалась против учреждения в Ташкенте архива и публичной
«•иблиотеки, предложив особо ценные бумаги отправлять в научные
учреждения центральной части страны. Также было предложено со¬
кратить финансирование краевой типографии и «Туркестанских
пгдомостей». Первой на основании того, что в Ташкенте уже суще-
• гвовали окружные (военные) типография и литография. Второй -
иа-за малого тиража газеты, значительное место в которой занимали
неофициальные публикации, не имеющие, с одной стороны, поли-
шческого значения, а с другой, интересные более широкому кругу
читателей, а потому публикация которых была бы более уместна в
центральной прессе. Неоправданным комиссия Минфина посчитала
II ( одержание драгоманата, указав, что это учреждение не сможет спо-
< (чествовать повышению профессионализма местных переводчиков,
которых и так хватает в крае, во всяком случае, для ответственной ди¬
пломатической переписки. А поиск ценных исторических рукописей
на восточных языках, по мнению столичных чиновников, не стоил
основания особого учреждения. Кроме того, комиссия высказалась
против введения в областных правлениях врачебных, строительных,
кгных и межевых отделений, ограничившись минимальным учреж¬
1 Там же. Л. 37-37 об.
293
дением координирующих и ответственных должностей; но при этом
поддержала сохранение существовавшего штата горных чиновников.
Ответственные финансисты империи не нашли достаточных осно¬
ваний и для учреждения в Семиреченской области типографии, а в
Самаркандской - должности чиновника, ответственного за состоя¬
ние ирригационных систем1.
Предлагавшееся проектом содержание уездного и городского
управления в Туркестанском крае должно было почти втрое превы¬
сить существовавшее. Сочтя увеличение расходов на уездное управ¬
ление, значительно превышающее показатели Западной Сибири,
необоснованным, комиссия внесла предложение оставить их в том
виде, в каком они были фактически установлены. Исходя из незна¬
чительности делопроизводства в туркестанских городах и того, что
в них не планировалось введение Городового положения, комиссия
признала целесообразным не учреждать в городах особых полицей¬
ских управлений, а заведование городским хозяйством по-прежнему
оставить в руках уездных начальников. Чиновники Министерства
финансов отказались поддержать и троекратное увеличение расхо¬
дов на содержание управления г. Ташкента, сославшись на то, что
оно значительно превосходит гг. Кишинева, Саратова и даже Киева.
Более всего их смутило содержание начальника управления краевой
столицы, которое могло превзойти содержание многих губернаторов
внутренней России. «Имея в виду, что настоящий проект туркестан¬
ского генерал-1убернатора имеет главной целью постепенное введе¬
ние в крае общего строя государственного управления, комиссия по¬
лагала бы с своей стороны вполне соответственным означенной цели,
чтобы штаты управления г. Ташкента с некоторыми необходимыми
изменениями были подведены под норму городского полицейского
управления 1-го разряда прочих местностей империи»2.
Заканчивая анализ проекта штатов, комиссия Министерства фи¬
нансов обратила внимание еще на несколько, на ее взгляд, вопиющих
обстоятельств. Она указала на предложенное правило о назначении
на административные должности как военных, так и гражданских
чиновников, что прямо противоречило высочайшему повелению от
7 ноября 1870 г. о неназначении военных офицеров на должности
вне военного ведомства, а также на немотивированное присвоение
всем административным чиновникам генерал-губернаторства, за ис¬
ключением горных ревизоров, лесничих, землемеров и чиновника по
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 40-47.
2 Там же. Л. 47 об. - 53 об.
294
шпломатической части, прав и преимуществ, предоставленных чи¬
пам Военного министерства. Наконец, не согласованными с законом
««млн признаны пункты, определяющие права на пенсии по проекти¬
руемым управленческим должностям.
Что касается собственно содержания законопроекта, то комис-
• мя Министерства финансов не нашла в пояснительной записке
ми каких обоснований административно-территориального деле¬
ния края. Ссылаясь на статистические сведения, она пришла к за-
к мочению, что генерал-губернаторство по количеству населения
р. пишется Вятской или Пермской губерниям, а по территории -
< гм и палатинской области или Томской губернии. При этом учреж-
и пие новой Самаркандской области потребовало бы новых расходов
ил сумму в 184 000 руб. ежегодно. Исходя из этого, а также из того,
'по одновременно особая комиссия рассматривала вопрос об адми¬
нистративном делении всей Азиатской России, в министерстве сочли
■ юль серьезные преобразования преждевременными1.
В отношении главного управления Туркестанским краем, которое
| гперал-губернатор должен был осуществлять на общих основаниях
• изменениями, обусловленными местными условиями, комиссия не
• могла найти в пояснительной записке никакого перечня «местных
\ гловий», за исключением указания на его неустроенности и удален¬
ность края от центра империи. При этом чиновники Минфина указа-
1и на явное противоречие составителей проекта Положения самим
• гос в утверждении, что современное положение Туркестана «пред-
< швляет полную возможность приступить к более решительным ме-
I >ам по организации края, с целью слияния его с остальными частями
империи»2. Сами же «изменения против общей инструкции главным
начальникам губерний... все или представляют почти буквальные по-
п горения статей этой же инструкции, или изменения и нисколько не
мотивируются теми причинами, которые указаны в пояснительной
списке...»3.
Более того, предлагавшиеся изменения общей инструкции глав¬
ным начальникам губерний, применительно к туркестанскому гене¬
рал-губернатору, по мнению комиссии, никак не могли оправдывать-
гя местными условиями.
Комиссия вновь повторила свою мысль о необоснованности под-
ми нения главного начальника края по всем делам гражданского ве-
юмства исключительно военному министру. Эта мысль основы¬
1 Там же. Л. 56 об. - 58.
2 Цит. по: Там же. Л. 58 об.
3 Там же.
295
валась на содержавшемся в § 54 проекта Положения предложении
учредить в крае должности представителей почти всех ведомств, обя¬
зав их руководствоваться Общим губернским учреждением, а также
на требовании к генерал-губернатору по делам суда, почт, телеграфа,
казенной и контрольной палат и казначейств, а также управления
православным духовенством обращаться к каждому министру по
принадлежности. Министерство финансов не видело логики в воени¬
зации гражданского управления краем в условиях уже фактически
начавшегося его перехода к общегосударственной практике.
В условиях развития телеграфа комиссии показалось чрезмерным
предоставление туркестанскому генерал-губернатору дипломати¬
ческих полномочий, объясненное ташкентскими чиновниками неу¬
строенностью почтовой связи. Последним обстоятельством состави¬
тели проекта объясняли необходимость временного предоставления
главному начальнику края права расходования определенной сум¬
мы на строительство и поддержание путей сообщения. Столичные
чиновники вполне справедливо признали неуместность включения
временной меры в состав закона постоянного действия. Явно завы¬
шенным финансисты посчитали и предложение § 20, разрешавшее
генерал-губернатору (с некоторыми ограничениями) утверждать
проекты и сметы на строительные и другие сооружения, а также тор¬
ги и договоры с казной и всякие хозяйственные операции на сумму
до 30 000 руб., а по земским же потребностям - на любую сумму в
пределах трехлетней сметы. Подобного права не имели и главные на¬
чальники Сибири, управлявшие более отдаленными районами1.
Из всех статей лишь одна (§ 23) была признана отвечающей мест¬
ным условиям региона, а именно предоставляющая генерал-губерна¬
тору право высылать из края неблагонадежных коренных жителей
на срок по своему усмотрению. Но и она не отвечала в полной мере
требованиям постоянного законодательства. Если в первое время по
завоевании края необходимость экстраординарных мер была оправ¬
данна, то декларированное составителями проекта Положения уми¬
ротворение Туркестана и утверждение российской администрации
уже принесло плоды в виде укрепления лояльности местного насе¬
ления. Одновременно комиссия Министерства финансов признала,
что применять к коренным туркестанцам понятие политической не¬
благонадежности в том значении, какое оно имеет для жителей вну¬
тренней России, преждевременно, ибо политическое мировоззрение
первых «не в силу каких-либо предвзятых идей, а вследствие самой
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 59-61.
296
исторической жизни, религиозных верований и основанных на этих
исрованиях нравственных понятий, совершенно иное, чем в осталь¬
ном русском населении». Более того, комиссия отметила, что совсем
«•ще недавно российская власть действовала в отношении «неблаго¬
надежных лиц» совершенно иначе, привлекая их на свою сторону
материальной заинтересованностью. «Понятно, что переход от такой
меры к ныне проектируемой и прямо ей противоположной - едва
in удобен. Наконец, в означенной статье проекта не представляется
надобности еще и потому, что всякое проявление в словах или дей-
* I виях политической неблагонадежности туземцев - которых по их
умственному развитию можно приравнять ближе всего к крестьян¬
скому раскольничьему населению России - может быть преследуемо
общеустановленными мерами, а политическая неблагонадежность,
не проявляющаяся в видимых фактах, кроме самой неопределенно-
< ш этого понятия в применении к туземцам Туркестанского края,
может породить многие недоразумения, так как первоначальное
« уждение о политической неблагонадежности какой-нибудь лично-
i'1'ii из туземцев будет исходить не от главного начальника края, не
имеющего с народом непосредственных сношений, а от низших вла-
<тей, самих же туземцев, которые, по своим близким должностным
отношениям к управляемому ими населению, не могут быть всегда
• ^пристрастными»1.
Критики туркестанского проекта обратили внимание еще на один
существенный недостаток обсуждавшегося документа. Упомянутые в
5 28 драгоманат, типография, редакция «Туркестанских ведомостей»,
центральный архив и Ташкентская публичная библиотека были еще
раз перечислены в штатах. Ни перечня прав, ни функциональных
< «бязанностей этих учреждений больше нигде невозможно было най-
1и. Не было даже указано, будут ли они действовать на основании
особых инструкций и кто эти инструкции издаст. Одновременно
Пояснительная записка упоминала существовавшую при генерал-
губернаторе школу шелководства, на которую не было и намека в
к кете проекта Положения. А вот в пункте i § 283 говорилось лишь
<» расходах на содержание краевого статистического комитета, упо¬
минание о котором также невозможно было найти в других частях
тконопроекта2.
Наконец, комиссия Министерства финансов обнаружила разбро¬
санные по проекту Положения статьи, предоставляющие туркестан¬
скому генерал-губернатору исключительные права, не упомянутые
1 Там же. Л. 61-62.
2 Там же. Л. 62.
297
в главе, касающейся вопросов главного управления краем, а имен¬
но а) определение и изменение границ между уездами края (§ 10);
б) установление правил о паспортах (примеч. к § 36); в) назначение
лиц для временного управления областями в случае отсутствия во¬
енного губернатора и вице-губернатора (§ 40); г) представление о
назначении и увольнении вице-губернаторов (§ 47); д) расходование
остатков административных общественных сумм на школы и боль¬
ницы (примеч. 2 к § 133); е) разрешение учреждать вакуфы (§ 222);
ж) отчуждение частных земель на правах пользования для сооруже¬
ния дорог, арыков и казенных зданий (§ 226); з) утверждение оценок
отчуждаемых имуществ (§ 227); и) утверждение правил отчетности
по оброчным податям (примеч. к § 255); к) предоставление рассрочки
на внесение оброчной подати с богарных земель (примеч. к § 256);
л) продление льготного периода для внесения оброчной подати во¬
обще (§ 260); м) утверждение оценки земель в городской черте и раз¬
мера подлежащего с них сбора (примеч. 3 к § 287); н) утверждение
смет и раскладки по земским сборам на первые два трехлетия (при¬
меч. к § 289); о) главный надзор за ходом земского дела (по аналогии
с правами министров внутренних дел и финансов); п) наблюдение
за действиями городских общественных управлений по вопросам
городского хозяйства и благоустройства (по аналогии с правами ми¬
нистра внутренних дел) (§ 312); р) составление инструкций учреж¬
дениям и лицам, подчиненным главному начальнику края (примеч.
к §60, §313)*.
Министерство финансов обратило внимание и на другую группу
прав главного начальника края, которые полагалось реализовать в
результате соглашений с соответствующими министерствами и кото¬
рые также должны были существенно изменить или нарушить обще¬
имперские административные порядки или законы.
По соглашению с подлежащими министерствами генерал-губер¬
натор должен был разработать особую инструкцию по распределению
дел между отделениями областных правлений, «т. е., иначе говоря,
составить по этому предмету исключительные правила для губерн¬
ского правления, приказа общественного призрения, управления го¬
сударственными имуществами, горной, строительной и межевой ча¬
сти, обязанности и права которых будут возложены в Туркестанском
крае на областные правления». Ему предлагалось, по соглашению с
министром государственных имуществ, поручить утверждение осо¬
бых правил пользования государственными и частными лесами, что 11 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 62 об. - 63.
298
• ■ тачало фактическое изменение имперского законодательства о пра-
ц< частной собственности вообще и лесной в частности. Таким же пу-
м м генерал-губернатору предлагалось составить и особую инструк¬
цию по горной части, которая должна была изменить существующее
иконодательство и в отношении этой отрасли. Наконец, должен был
появиться «порядок заведывания находящимися в распоряжении
правительства землями, отвода их поселенцам в постоянное пользо¬
вание или отдачи их в арендное содержание, сроки сего содержания,
размер наделов, а равно платы за арендование (203 ст.), т. е„ иначе
| < торя, такие правила, не утвержденные в законодательном порядке,
юлжны будут служить руководством для всего управления государ-
• I венными имуществами Туркестанского края, и притом необходимо
i.iметить, что Министерство государственных имуществ, по соглаше¬
нию с которым все вышеизложенные инструкции и правила <6удут
разработаны>, не имеет и не будет иметь в Туркестанском крае непо-
■ редственно подчиненных себе учреждений»1.
Еще больше замечаний вызвали статьи проекта Положения, каса-
и ициеся организации областного управления.
Комиссия Министерства финансов не смогла согласиться с предо-
• I явлением военному министру права представления губернаторов к
назначению (§ 32), настаивая на том, что раз уж Туркестан стремится
к реализации общеимперской административной модели, то и глав
областного управления следовало бы представлять на утвержде¬
ние через министра внутренних дел, как это было установлено для
иг ей России. Исходя из того, что в то время параллельно работала
особая комиссия по паспортной системе, так и принимая во внима¬
ние объективную потребность в выдаче коренным жителям региона
паспортов общеимперской формы, которые бы не создавали допол¬
нительных препятствий для их пребывания в других губерниях го¬
сударства, была подвергнута сомнению и необходимость выработки
и утверждения генерал-губернатором особых правил о паспортах в
Туркестанском крае, выдавать которые должны были губернаторы
< юластей (§ 36). Вновь возвращаясь к своей мысли о нецелесообраз¬
ности сохранения военной доминанты в туркестанском управлении,
столичные финансисты предложили исключить из законопроекта
правило, согласно которому в случае болезни или отсутствия во¬
енного губернатора и вице-губернатора должность первого должна
была замещаться лицом по назначению главного начальника края
(§ 40). Ссылаясь на предыдущую статью (§ 39), которая разрешала
при необходимости замещать военного губернатора по гражданско¬
1 Там же. Л. 63-63 об.
299
му управлению области вице-губернатором, т. е. разделяла временно
военную и гражданскую власть, члены комиссии признали возмож¬
ным развить эту норму, предоставив замещение должности началь¬
ника области по гражданской части «тому лицу, которое указано на
этот случай в законе, тем более что лицо это - именно управляющий
казенной палатой, - состоя по должности в одном классе с вице-гу¬
бернатором, точно так же, как и он, определяется и увольняется вы¬
сочайшим приказом, тогда как в учреждениях, состоящих в непо¬
средственном заведывании генерал-губернатора, лиц с подобным
служебным положением вовсе не имеется. Развивая эту мысль далее,
комиссия не могла между прочим не остановиться и на том сообра¬
жении, что если в настоящее время администрацией края признает¬
ся возможным, хотя и временно, отделять от военного гражданское
управление областями (в случае болезни или отсутствия военного гу¬
бернатора) и вверять его не военному губернатору (39 ст.), то из этого
явствует, что такое разделение властей могло бы быть постоянным, и,
следовательно, в областях Туркестанского края мог бы быть только
один командующий войсками - генерал-губернатор, а губернаторы,
оставаясь на первое время военными чинами, могли бы заведовать,
как в прочих местностях России, только гражданской частью»1.
В Министерстве финансов обратили внимание на то обстоятель¬
ство, что целый ряд статей законопроекта (§ 49, 50, 52, 46, 49, 53,
54) возлагал на областные правления не свойственные губернским
правлениям функции (строительная и врачебная части, приказ обще¬
ственного призрения, управление государственными имуществами с
межевой и горной частями, губернская канцелярия и часть обязан¬
ностей казенной палаты), требовавшие указания на статьи общеим¬
перского законодательства, которыми эти органы должны были ру¬
ководствоваться в своей практике, а также на статьи, теряющие силу
из-за «особого положения» Туркестана. Но такие указания отсут¬
ствовали, что создавало предпосылки для значительных затруднений
и снижения эффективности областной администрации. Были выяв¬
лены и другие неточности и бессмысленные противоречия проекта
Положения с действовавшим общим законодательством2.
Относительно уездного управления комиссия обратила внимание
на отсутствие Положения о военном управлении в областях Турке¬
станского военного округа и особой инструкции, в соответствии с
которыми должны были реализовываться функции уездного на-
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 64 65 об.
2 Там же. Л. 66 об. 68 об.
300
i i 1ышка по командованию войсками, дислоцированными на под-
'«• юмственной ему территории (§ 56). Опять же, основываясь на
|* кларированной проектом Положения цели слияния Туркестана с
•• I альной империей, комиссия сочла, что «нет никакой необходимо-
-м| отступать... от закона и установлять для г. Ташкента иное, чем в
• ильных местностях России, управление с особым названием по-
щцмсйстера начальником управления “городом и его территорией”»
• . Г>7). То же касается и § 58, которым управление в уездах следова-
| » вручить не исправникам, как в остальной России, а уездным па-
| | м»пикам. Принимая во внимание, что законопроект намеревайся
•"и.шть уездных начальников в полицейском отношении руковод-
| ж жаться учреждением и наказом уездной полиции и пользовать-
• I правами уездного исправника и уездного полицейского управ-
|' мня (§ 60), комиссия признала целесообразным и его назначение
и увольнение подчинить общему законодательству. Кроме того, в
Министерстве финансов усмотрели практическую невыполнимость
Mil, который предписывал все полицейские распоряжения оформ-
1ч I ь как постановления общего присутствия полицейского управле-
11 и я. так как из двух предусмотренных проектом чиновников (уездно-
|<• начальника и подчиненного ему помощника) «общего присутствия
• одного полицейского управления не может быть составлено».
Комиссия сочла невозможным и присвоение уездным начальникам
прав мировых судей по наложению взысканий на подведомственных
ищ (кроме состоящих на государственной службе, а также дворян и
11( 1'ктных граждан), особенно с учетом планировавшегося введения в
I \ ркестане института мировых судей1.
В ходе обсуждения туркестанского проекта было обращено вни¬
мание на несовершенство главы о правах состояния и местном управ-
н пии населения генерал-губернаторства. Подчеркнув, что согласно
, S4 «оседлые и кочевые инородцы Туркестанского края пользуются
правами сельских, а живущие в городах - городских обывателей как
шчными, так и по имуществу», комиссия заметила, что ряд статей
проекта, раскрывающих смысл этой формулировки, является компи-
гмшей действовавшего в то время Положения о башкирах (хотя и
"»•.» имевшихся в последнем ссылок на общеимперское законодатель-
• то). Причем если в отношении башкир имелся смысл подробного
разъяснения их прав и обязанностей, ибо в законе не говорилось о
предоставлении башкирам прав городского и сельского состояния, то
п туркестанском законопроекте такие детали выглядели, без сомне¬
ния, излишними.
1 Там же. Л. 68 об. 70.
301
«Из всех пятнадцати статей проекта о правах состояния туземцев
Туркестанского края девять статей представляют буквальную пере¬
печатку положения о башкирах (87, 88,89, 90,91, 93,94, 95 и 96), от¬
носительно необходимости применения которых к Туркестанскому
краю в пояснительной записке к проекту ничего не сказано, и шесть
статей проектированы вследствие местных особенностей края (84,85,
86, 92,97 и 98). Из всех этих статей две статьи (86 и 95) одинакового
содержания, две противоположны одна другой (86 и 94) и одна ста¬
тья (96), строго говоря, к правам туземцев не относится. Приведенное
перечисление статей достаточно указывает, как неполно составлена
эта признаваемая самой пояснительной запиской весьма важной гла¬
ва проекта»1.
Но кроме тавтологии финансисты обратили внимание и на явные
противоречия. Так, норма об ограничении прав состояния коренно¬
го населения только по суду или приговору общества (§ 93) прямо
противоречила § 23, который давал генерал-губернатору право вы¬
сылать местных жителей административным порядком в отдаленные
местности империи на неограниченный срок. Они отметили неяс¬
ность некоторых формулировок, создававшую условия для вольных
трактовок, противоречие правовых норм в сфере народного суда,
имущественных отношений (в том числе учреждение вакуфов), недо¬
статочную проработку отдельных статей (например, о предполагав¬
шейся замене рекрутской повинности и освобождении от гербовых
пошлин) и недочеты в систематизации законопроекта2.
Петербургские чиновники обратили внимание на то, что, не¬
смотря на почти полное дублирование Положения о башкирах,
«проект волостного и сельского управления представляется в этой
[Пояснительной. - Д. В.] записке как бы составленным вновь и для
Туркестанского края исключительно (22-48 стр.). Из всех 41-й ста¬
тьи означенного проекта (99-140) 38 статей являются или букваль¬
ным, или почти буквальным повторением положения о башкирах, а
остальные три статьи проектированы вновь. При этом необходимо
заметить, что изменение некоторых статей положения о башкирах
сделаны в проекте в ущерб их точности, а некоторые статьи вовсе
пропущены или помещены без всяких изменений, хотя такие измене¬
ния вызывались, казалось бы, самой необходимостью...»3.
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 70 об. 71.
2 Там же. Л. 71-72.
3 Там же. Л. 72 об.
302
Мри этом в результате выборочной компиляции Положения о
• ыкирах из туркестанского проекта выпали разрешение домохо-
• ж му в необходимых случаях присылать вместо себя на сход члена
• м i.i I. порядок и время созыва сельского схода, указание на право об-
иа распоряжаться свободными участками общественной земли и
• и Н . П1МЫМИ угодьями, замечание о присвоении каждому участнику
< I i.cKoro схода одного голоса, перечень дозволенных общественных
• * 'ров и способов их расходования, требование к сельскому старо-
наблюдать за сохранностью меж и межевых знаков, список вла-
и и, приказания которых сельский старшина и волостной управи-
• м. обязаны беспрекословно исполнять. Не попали в туркестанский
"|им кт и нормы, регулирующие повторное избрание лица на ту же
и - 1/кность местного управления, а также отказ от принятия должно-
|||. Упоминание особых выборных, посредством которых общество
к мук) подавать жалобы и просьбы в нужные инстанции, не было под-
' |ч илено соответствующими разъяснениями. Важным упущением
•и ю признано невключение в законопроект башкирской нормы об
Фсждении волостных правлений, что фактически оставляло реше¬
ние всех финансовых вопросов на месте в единоличном ведении во-
• того управителя.
Комиссия не сочла правильным законодательное определение
ипрмы содержания должностным лицам общественного управления,
признав эту меру неоправданным вмешательством в самоуправление
(и. i § 104). В связи с этим было обращено внимание и на § 129,130 и
! J I, которые давали право военному губернатору отменять результа-
| i.i выборов и объявлять новые, если избранные на должность волост¬
ною управителя кандидаты по какой-либо причине нс устраивали
• о частного начальника. Тем самым подрывалась сама идея выбор¬
ности органов первичной (земской) администрации. А норму, обя-
ц.тающую старшину наблюдать за исправным содержанием арыков
н за пользованием арычной водой (п. д § 110), комиссия посчитала
пн до конца выясненной. Непонимание вызвали § 114 и 128, предо-
• I виляющие сельскому старшине и волостному управителю права
наказывать виновных лиц, подведомственных им, так как, в отличие
• 11 Положения о башкирах, законопроект не предусматривал проце-
ivpv обжалования таких решений, расширил права волостного по
« равнению с сельским управителем и установил завышенный размер
hi графа1.
Проект Положения среди наград, предложенных для коренного
населения, перечислил почетное гражданство, ордена, подарки и де¬
1 Там же. Л. 72 об. - 75, 76.
303
нежные выдачи из экстраординарных сумм (§ 136). Рассмотрев эту
статью, комиссия Министерства финансов пришла к заключению,
что вводить в Туркестане такие преимущества, «как награждение
указанных лиц почетным гражданством и орденами, составляющи¬
ми в остальной России одну из высших наград для купеческого со¬
словия, даваемыми сим последним за продолжительную полезную
деятельность, не представляется возможным. Что же касается до
награждения подарками и деньгами, то, как уже было замечено, по¬
добный обычай, заимствованный от мусульманства, надлежало бы. и
видах слияния края с остальной Россией, постепенно уничтожать и
никаким образом не делать постоянным правилом»1.
Переходя к рассмотрению раздела проекта Положения об устрой¬
стве судебной части в Туркестанском крае, комиссия вновь подчерк¬
нула его редакционное несовершенство и отметила, что решила
включить в собственный журнал анализ этого вопроса, проведенный
единственным компетентным человеком в ее составе - агентом ми¬
нистерства в генерал-губернаторстве Н. Ф. Петровским, который из¬
ложение своих замечаний начал с того, что достаточно обоснование)
отказал суду по шариату (суду казиев) в праве называться народным
судом, то есть судом по обычному праву, как его назвали и сам проею
Положения, и Пояснительная записка к нему2. При этом он подчерк¬
нул, что если шариат разделяет гражданские и уголовные правоот¬
ношения, то адат последних не знает вовсе.
Обратив внимание на то, что проект в судебной части в значи¬
тельной мере повторяет действовавшее Положение об управлении
Сырдарьинской и Семиреченской областей, и основываясь на соб¬
ственных знаниях и опыте, Н. Ф. Петровский пришел к следующим
выводам.
Введение суда биев в прокрустово ложе законодательства выхо-
лащиевает сам смысл суда по адату. «Если суд биев, как сказано в
пояснительной записке, не признается вредным ни для народа, ни
для правительства, то и не представляется никакой надобности про¬
ектировать для означенного суда такое устройство относительно
его состава, круга действия, прав и обязанностей, которое, изменяя
коренные основания этого суда и делая его, вследствие сего, совер¬
шенно ненародным, вместе с тем и не приближают его, но существу,
к суду русскому. В таком случае вместо устройства для киргизов
суда, который не оправдывается их народными обычаями, было бы
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 75 об.
2 См. там же. Л. 77.
304
|"1>,1;*до рациональнее или подчинить их суду общих законов импе¬
рии, или оставить им свой суд в том виде, как он установился обы-
мсм, и вместе с тем предоставить им право обращаться по желанию
и « уды русские не с правом апелляции, как предполагает проект и
но невозможно, а как в первую инстанцию суда. Последней мерой,
• > in бы она была принята, достигалась бы та цель, что кочевое на-
• ■ кние Туркестанского края оставалось бы при своем собственном
• \-.iv и, кроме того, имело бы возможность прибегать к суду русскому,
iu« иространение которого на большем круге действия, конечно, не
может быть нежелательным; между тем при проектируемом устрой-
• I иг кочевое население края, строго говоря, будет оставлено вовсе без
• \ in, ибо та регламентация, которая для этого суда предполагается и
» июрая, конечно, станет известной населению после перевода поло-
м ния на туземные языки, не находит себе подтверждения в обычаях
• \ да народного...»1
Далее он перечислил несуразности этой части законопроекта:
iu »деление судопроизводства по адату на гражданское и уголовное
< > 153); установление порядка избрания и утверждения биев, нормы
и \ вознаграждения (§ 154-156); введение особых знаков и печатей
имев, инстанций бийского суда, а также особого третейского суда и
ии лляции (§ 158-160, 163, 164, 168); регламентацию заседаний и
иц>11сдикции суда всех инстанций (§ 160, 161,163-170,171,174, 175,
177 и 178). Ничто из перечисленного обычаями народного суда не
предусматривалось. Более того, Петровский утверждал, «что если та¬
ком регламентированный народный суд будет когда-либо установлен,
|«». нет сомнения, что население, не находя в нем своего суда народно-
| • >, а также не видя в нем суда русского, всегда будет обходить такой
• vд и создаст рядом с ним свой суд по народным обычаям». Чиновник
иг мог понять, почему судьи, по природе своей третейского суда, за
неисполнение своих обязанностей и злоупотребления должны были
поенным губернатором предаваться суду на общем основании (§ 157),
.1 глюке зачем позволять русским купцам и торговцам по делам с ка¬
иками обращаться к суду биев, если целью краевой администрации
шляется скорейшая замена народного суда общеимперским2.
Перейдя затем к шариатскому суду, Н. Ф. Петровский отметил,
I го, исходя из обвинений его туркестанскими властями в фанатизме
и офаничении «умственного развития» народа, «можно было бы ду¬
мать, что означенный суд будет регламентирован таким образом, что-
пы пользование им и влияние его на население были возможно более
1 См. там же. Л. 78 об. - 79.
■ Там же. Л. 79-80.
305
ограничены. К достижению не только этой цели, но даже к введению
среди оседлого населения суда по русским законам не представляет¬
ся в настоящее время, строго говоря, особенных препятствий, так как
суд по «шариату», как замечено выше, основывается не на народных
обычаях, обусловленных всей исторической и бытовой жизнью пасе
ления, а на извне принесенных в Среднюю Азию вместе с мусульман¬
ством аравийских воззрениях права, бывших для среднеазиатской»
населения, во время их правления, столь же чуждыми, как и русские
законы. Поэтому население Туркестанского края, если бы оно было
подчинено суду по русским законам, могло бы точно так же к ним
привыкнуть, как оно привыкло к «шариату». Между тем, вопреки
предположенной цели, устройство суда казиев проектируется в том
же самом виде, как и устройство невредного для правительства и на¬
селения суда биев. При этом русская власть отказывалась от своей»
права (признаваемого за ней и мусульманскими законами) назначать
казиев по своему выбору и, предоставляя это право населению, не
привыкшему к выборному началу, создает на должностях казиев или
совершенно никуда не годных в нравственном отношении лиц или
фанатиков мусульманства»1.
Утверждая, что при сложившихся условиях мусульманское на¬
селение добровольно не откажется от шариатского суда в пользу
русского, Н. Ф. Петровский признал весьма низким уровень под¬
готовленности этой части проекта Положения, составленной из за¬
кона, принятого тогда, когда российская администрация имела весь¬
ма смутные представления о судопроизводстве оседлого населения
края. Из всего этого он сделал вывод о необходимости уничтожения
всех судебно-правовых новелл законпроекта, возврата к действовав¬
шему Положению об управлении Сырдарьинской и Семиреченской
областей 1867 г., а также предложил командировать в Туркестан чи¬
новников Министерства юстиции «для собрания материалов и из¬
учения этого предмета на месте с целью составления впоследствии
судебного положения для туземного населения края»2.
Рассмотрев весь проект Положения об управлении Туркестанским
краем 1873 г., комиссия Министерства финансов пришла к следую¬
щим общим заключениям.
1. Законопроект предусматривает значительное увеличение рас¬
ходов Государственного казначейства на управление генерал-губер¬
наторством, и утверждение его вызовет дополнительные издержки,
1 См.: 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министер¬
стве финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским
краем. Л. 80-80 об.
2 См. там же. Л. 80 об. - 81,82 об.
306
и* покрываемые за счет доходов Туркестана, которые и без того до-
• | ш ли 5 млн руб. ежегодно.
1. Объявляя главной целью административное слияние края с
< ильной Россией, новый проект в общем и в частностях этой цели
и. соответствует.
3. Такие важнейшие части проекта, как изложение прав коренного
к .и гления, устройство судебной части, поземельной и податной си-
• им, «не только не изучены и не обставлены надлежащими для суж-
н имя об их необходимости данными, но и заключают в себе, особен-
и*» н|>едположения о поземельном устройстве, такие существенные
|||м)гпворечия, которые становятся очевидными даже из простого
• • hi оставления различных статей проекта и объяснительной к нему
иМИСКИ»1.
-Согласно изложенным заключениям комиссия не нашла, с своей
• троны, возможным признать рассмотренный ею проект об управ-
н' и пи Туркестанским краем подлежащим утверждению, а полагала
"Ы более согласным с целью слияния сего края, в общем порядке
.правления, с остальной Россией оставить временно в силе ныне
и мствующее в этом крае Положение, хотя, может быть, и не вполне
\ ювлетворительное во многих своих частностях, но требующее зна-
•шгельно меньших, против нового проекта, расходов, и вместе с тем
I имандировать в Туркестанский край особую комиссию, по примеру
< генной, из членов от всех министерств для составления, согласно
мышеуказанной цели, Положения об управлении <Туркестан>ским
• раем с тем, чтобы все местные условия края, на основании которых
• »удут проектированы новые узаконения или изменения ныне дей-
< тукмцих, были подробно изучены и обставлены всеми необходи¬
мым объяснениями»2.
Недостаточная проработанность отдельных положений и целых
разделов, зачастую слабое знание предмета, бессистемность изло¬
жения, включение в закон постоянного действия временных мер,
мнутренние противоречия, часто устаревшие подходы, гипертрофия
местных условий», проявившаяся в тяге к автономизации и военизл-
цпи управления в дополнение к резкому росту бюджетных издержек
|тали теми причинами, которые вынудили правительство отказать¬
ся от дальнейшего обсуждения проекта Положения об управлении
Туркестанским краем в редакции 1873 г. При этом, несмотря на го
ч го генетически не воспринимавший бюрократию М. Г. Черняев на¬
чертал на первой странице своего экземпляра рассмотренного журна¬
1 См. там же. Л. 102 об.
2 См. там же. Л. 102 об. - 103.
307
ла: «Замечательный образчик чиновничьей премудрости*1, присталь¬
ный анализ документа не дает оснований подозревать Министерство
финансов в необъективности или узкой защите корпоративных
интересов.
Проект Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г.
Итак, для рассмотрения проекта Положения об управлении в об¬
ластях Туркестанского генерал-губернаторства, разработанного не¬
посредственно в Ташкенте, при Военном министерстве из представи¬
телей министерств военного (4 члена), иностранных (1) и внутренних
дел (2), финансов (1), государственных имуществ (2), юстиции (1) и
государственного контроля (1), а также туркестанской администра¬
ции (2) была создана особая комиссия под председательством гене¬
рала от инфантерии А. А. Непокойчицого. Собираясь на свои засе¬
дания практически дважды в неделю, за полтора месяца комиссия не
только обсудила представленный ее вниманию ташкентский проект
1873 г., но и смогла на его основе выработать собственный законо¬
проект, впрочем мало чем отличающийся от исходного варианта2. То
обстоятельство, что из 15 членов комиссии семь так или иначе были
связаны с военным ведомством, не только определило характер об¬
суждения, но и подчеркнуло характер дальнейшего развития регио¬
на, каким он виделся российским правительством.
То обстоятельство, что вместо предварительного обсуждения
окончательно отредактированного текста будущего проекта в своих
министерствах члены комиссии высказались за представление до¬
кумента сразу военному министру для внесения в Государственный
Совет3, свидетельствует как о намерении уложиться с подготовкой
закона в максимально короткие сроки, так об отсутствии существен¬
ных противоречий с проектом 1873 г. и о наличии принципиально
близких подходов к реализации государственной политики в регио¬
не, которые комиссией были сформулированы следующим образом.
Во-первых: «Туркестанский край, представляя обширную сред¬
неазиатскую территорию, значительная часть которой лишь весьма
1 1874 г. апреля 19 - мая 8. Журнал комиссии, учрежденной при Министерстве
финансов для рассмотрения проекта Положения об управлении Туркестанским краем.
Л. 33.
2 См.: 1873 г. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для разработки Положе¬
ния об управлении Туркестанским краем, происходивших 7, 9, 14, 16, 21, 23 и 28 ав¬
густа, 4,6, 11,13,18 и 20 сентября//ЦГА РУз. Ф. И-1. Он. 27. Д. 1510а. Л. 1-19 об.
3 Там же. Л. 1.
308
и» давно вошла в состав империи, и отличающийся резкими особен¬
ностями не только в физико-географическом смысле, но и еще в
• •о м,шей степени в бытовой стороне населяющих его народностей,
• южившейся под влиянием вековых исторических событий, требу-
• т большой осторожности и постепенности в применении к нему всех
• '*' различно форм устройства [курсив мой. - Д. В.], установившихся
и русском государственном организме».
Во-вторых: «Склад жизни и понятий мусульманина, даже в мель-
•миших проявлениях его обыденного быта, столь тесно связан с его
|ншгией, что нарушать его без особенно важных и вредных для
и ыгосостояния народа причин было бы политической ошибкой.
11 потому комиссия полагала, что задача управления в Туркестанском
ьрас должна главнейшим образом клониться к постепенному освое¬
нию местного населения с более совершенными формами граждан -
• кого быта и суда и к скорейшему введению в крае правильного позе¬
мельного устройства, стараясь не насиловать при этом религиозных
и исторически вылившихся обычаев туземцев».
В-третьих: «Те части управления в Туркестанском крае, которые
и» требуют особых отступлений от общепринятого порядка, должны
ныть, по возможности, ближе согласованы с соответствующими от-
I» лами общего для империи законодательства с целью постепенного
подготовления их к включению в оное впоследствии»1.
Комиссия Военного министерства в 1874 г. завершила свою рабо-
I v составлением нового варианта туркестанского положения. Он во
многом повторял статьи, предложенные ташкентскими чиновника¬
ми. Поэтому остановимся здесь лишь на наиболее принципиальных
новеллах.
Военно-политические события, развернувшиеся в Мавераннах|х*
накануне разработки нового проекта Положения, вызвали необхо-
шмость формирования новых Амударьинского и Кульджииского
округов. При этом первый из них признавался частью Российской
империи, а второй объявлялся временно занятой территорией Китая.
Недавнее занятие амударьинских земель послужило основанием к
предоставлению главному начальнику края права самостоятельно
установить в этом округе временный порядок управления, внеся че¬
рез военного министра соответствующее предложение на утвержде¬
ние императора.
Первая статья проекта 1874 г. включила в состав Туркестанс кого
округа «земли по правому берегу Амударьи и дельты оной», то ecu.
территорию Амударьинского отдела, образованного лишь в 1873 i.
1 Здесь и выше: Там же. Л. 1 об.
ЗОН
из присоединенной к России части земель Хивинского ханства. При
этом оговаривалось, что отдел этот должен управляться на особых
основаниях (§ 1; 3, примеч.)1. Образование Амударьинского отдела
должно было повлечь за собой изменения в административно-тер¬
риториальной организации планировавшегося в 1873 г. к открытии!
отдельного Кызылкумского района Самаркандской области (1873,
§ 8). Поэтому комиссия при Военном министерстве признала целесо¬
образным вовсе исключить из текста законопроекта упоминание об
этой единице (1874, § З)2. При этом, если проект 1873 г. упоминал о
том, что «во временном заведывании туркестанского генерал-губер¬
натора находится Кульджинская провинция, управляемая на особых
основаниях» (§3, примеч.), новый законопроект это обстоятельство
проигнорировал, судя по всему, из дипломатических и практических
соображений. По мнению членов комиссии, территория, не входя¬
щая в постоянный состав Туркестанского генерал-губернаторства, не
нуждалась в законодательном утверждении своей административной
системы3. С самого момента завоевания (1871) Кульджа официаль¬
но объявлялась временно оккупированной территорией, и в 1881 г.,
несмотря на намерения Петербурга закрепиться в Джунгарии и
Восточном Туркестане, была возвращена Китаю. В остальном адми¬
нистративно-территориальное устройство генерал-губернаторства
планировалось идентично.
Важно отметить, что составители нового проекта сочли целесо¬
образным отказаться от традиции закона 1867 г. именовать админи¬
стративную систему Туркестанского генерал-губернаторства воен¬
но-народным управлением: «Комиссия нашла, что выражение это, по
существу самого управления в Туркестанском крае, не вполне точно,
а потому положила исключить вовсе это слово в соответствующих
статьях проекта положения»4. Таким образом, литеральное (и вер¬
бальное) указание на самобытность и даже некоторую автономию
туркестанской системы управления следовало устранить из повсе¬
дневной административной практики.
Проект 1874 г. поддержал высказанную в 1873 г. идею о предостав¬
лении туркестанскому генерал-губернатору не только пограничных,
но и вообще дипломатических полномочий для сношений с сопре¬
дельными странами. В связи с этим интересно предложенное комис-
1 Здесь и далее указаны статьи по: 1874 г. Проект Положения об управлении н
областях Туркестанского генерал-губернаторства // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 370.
Л. 65-96 об*.
2 См. также: 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 16.
3 Там же. Л. 2.
4 Там же.
310
<ией Военного министерства оправдание расширения дипломатиче-
• к их полномочий главного начальника края. Составители проекта
подчеркнули, что доверяя генерал-губернатору пограничные сноше¬
ния. государь император повелел «неуклонно следовать мирной по-
ш гике, направляя действия, без ущерба достоинству и могуществу
империи, к водворению спокойствия в сопредельных ханствах, к раз-
ми гию в них торговли и обобщению торговых интересов»1. А следом в
) пчестве аргументов, доказывающих императорскую прозорливость,
* ■ шершенно беззастенчиво привели следующие примеры дипломати-
чггких успехов.
«Враждебный нам Кокан приведен в вассальное положение. By-
ч. ipa, наказанная самаркандским погромом и занятием зеравшанской
мрритории за вероломство и открытое желание возвратить силою
\ фаченные до 1868 года владения, близка уже к тому положению,
м каком находится Кокан. Отношения бухарского эмира к русским
поискам, проходившим северную границу ханства во время похода к
Хиве, весьма рельефно показывают, что эмир сознает свое бессилие
м С редней Азии. Гордый и опасный по своему фанатизму Якуб-бек
Кашгарский, гроза всего населения, отторгнутого дунганским вос-
< 1анием от законного своего правительства, ищет нашей дружбы...
Хивинская экспедиция обеспечила до известной степени границы
наши со стороны Амударьи и Усть-Урта»2. О непосредственной свя-
н| дипломатии и армии в сознании туркестанской администрации
< пидетельствует даже то обстоятельство, что разработчики проекта
I874 г. сочли необходимым снабдить дипломатическими полномочи¬
ями именно то лицо, «коему вверено будет командование войсками
округа»3.
Заметим, что приведенный выше отрывок не только свидетель-
< твует об успехах русского оружия, но и косвенно указывает на то,
•но эти действия, во всяком случае в значительной мере, были ин-
< вирированы именно региональными, а не столичными властями.
11, но мнению первых, такое благоприятное ведение пограничных дел
не только самым благотворным образом сказалось на развитии рос-
* и некой торговли с ханствами и утверждении в них внутренней ста¬
бильности и благосостояния, но и создало предпосылки для перехода
• к более решительным мерам по организации края с целью наиболь¬
шего слияния оного с остальными частями империи...», в том числе
к решению острейшего и важнейшего поземельного вопроса, без ко¬
1 1874 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Воен. тип., 1874. С. 8.
2 Там же. С. 9.
3 Там же. С. 10.
311
торого нельзя было и говорить об экономическом развитии региона
в интересах российского государства1. Иными словами, составите¬
ли законопроекта проговорились: нехватка (именно завоеванного у
«врагов империи») земельного фонда, скорее всего для колонизаци¬
онных интересов, была одной из целей военных экспедиций 1868-
1873 гг. Сохранение и даже расширение внешнеполитических полно¬
мочий оправдывалось необходимостью «зорко и неусыпно следить
за каждым проявлением народной жизни... вне края...» с тем, чтобы
«вовремя предупреждать [в т. ч. военной силой. - Д. В.] события... мо¬
гущие принять опасные для нашего влияния и положения в Средней
Азии размеры»2.
Исходя из этого, комиссия при Военном министерстве признала
целесообразным ввести в штат региональной администрации особого
чиновника для поручений по дипломатической части при генерал-гу¬
бернаторе, приравняв его к положению старших чиновников особых
поручений при главном начальнике края3.
Составители законопроекта признавали, что расширенные в
1867 г. полномочия генерал-губернатора в значительной мере от¬
вечали требованиям необходимости. И проблема оперативного ре¬
агирования на неожиданно возникавшие задачи компенсировалась
предоставлением главному начальнику края права самостоятельно
принимать необходимые меры. Эта привилегия должна была утра¬
тить силу с утверждением нового Положения в законодательном по¬
рядке. Тем не менее задача предоставления высшей краевой власти
не только контрольной и наблюдательной, но и распорядительной
функций не утратила актуальности.
Поэтому комиссия 1874 г. сочла необходимым не только сохранить
за туркестанским генерал-губернатором ведение дипломатических
дел с соседями, но и предоставить ему «право руководить делом и на
будущее время по таким частям управления, которые окончательно
еще не устроены, с предоставлением также права решать своей вла¬
стью некоторые дела, хотя бы и выходящие из круга дел, подведом¬
ственных главным начальникам губерний по общим узаконениям»4.
При обсуждении статей, описывающих финансовые полномо¬
чия генерал-губернатора, в комиссии разгорелась дискуссия между
членом от Государственного контроля действительным статским
советником Юрковским и представлявшим туркестанскую адми-
1 1874 г. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства. С. 9.
2 Там же.
3 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 15.
4 1874 г. Пояснительная записка. С. 10.
312
и in грацию генерал-майором Гомзиным. Первый настаивал на не¬
обходимости строгого следования высочайше утвержденным смет¬
ным правилам и нежелательности ставить генерал-губернатора в
• и ношении распоряжения кредитами в положение выше министров.
Итрому же, сумевшему доказать практическую необходимость рас¬
ширения полномочий главного начальника края в части финансиро-
и.и 1пя непредвиденных расходов по строительной части и утвержде¬
ния строительных смет на значительные суммы, удалось склонить
I к иов комиссии на свою сторону. В итоге права генерал-губернатора
м масти утверждения смет на строительные и другие сооружения даже
\ m дичились на 5000 руб. (§ 20), а на расходы по устройству почто-
пых сообщений он мог теперь использовать ежегодно по 75 000 руб.
и.»собственному усмотрению (§ 19)1.
Обстоятельство, что проект 1873 г. пересматривался в комиссии
при Военном министерстве, по всей видимости, сказалось на том,
'им если ташкентские власти считали необходимым предоставить
и перал-губернатору право по административным вопросам, не свя-
t.iиным с военно-народным управлением, вступать в сношения с со-
«чнетствующими министерствами (§ 20), то в 1874 г. было признано
и»месообразным оставить главного начальника края абсолютно по
ы-гм отраслям управления в ведении исключительно военного мини-
' * ра (§ 22).
Нели в 1873 г. туркестанский генерал-губернатор хотел сохра¬
нить за собой право в случае невозможности исполнения служебных
■ .бязанностей передавать часть своих полномочий другому лицу, то
комиссия при Военном министерстве не могла ему позволить такую
и< иьность, установив, что полномочия по управлению и по диплома-
I пиеской части главный начальник края должен был передать только
мщу, назначенному командовать войсками округа (§ 24).
Оставляя за генерал-губернатором право высылать в отдаленные
р.мюны империи неблагонадежных представителей коренного насе-
и мня на срок по своему усмотрению, комиссия при Военном мини-
< |грстве исключила конкретизацию «по таким их деяниям, которые
нс могут быть доказаны судом...» (§ 23). Видимо это было сделано
I 1я того, чтобы не демонстрировать явно выходящую за пределы
имперского закона компетенцию главного начальника края. Генерал-
I \ бернатор лишался права определения конкретного объема своих
| рнжданских и дипломатических полномочий при временной пере-
ыче управления краем другому лицу (§ 24). В 1874 г. было признано
не целесообразным согласовывать с главным начальником края на¬
1 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 2 -3.
313
значение военных губернаторов областей (ср.: 1873, § 30; 1874, § 32).
Новый проект повышал статус правителя канцелярии генерал-гу¬
бернатора, отнеся его назначение к компетенции верховной власти
(§25).
Среди других важных новелл следует назвать и возрождение пред¬
ложения об учреждении драгоманата (особой комиссии переводчи¬
ков) при генерал-губернаторском управлении (§ 28). Пояснительная
записка к проекту среди прочих органов краевого управления особое
внимание уделила именно ему. Оно и понятно - многонациональный
регион вызывал необходимость содержать штат переводчиков, спо¬
собных донести волю новой администрации до каждого. Имевшиеся
переводчик с маньчжурского языка и перводчик с персидского и та¬
тарского языков с этой задачей не справлялись. Поэтому составители
нового закона предлагали отправить на обучение, а затем привлечь
на службу четырех переводчиков с маньчжурского и монгольско¬
го языков, трех выпускников факультета восточных языков Санкт-
Петербургского университета, владеющих персидским и таджикским
языками. Пока же штат драгоманата был запланирован в составе на¬
чальника и трех переводчиков (драгоманов)1.
О важности предлагаемой меры говорят два аргумента, прозвучав¬
шие в ходе работы комиссии при Военном министерстве. Столичные
чиновники отдавали себе отчет, что работавшие в туркестанской ад¬
министрации переводчики «состоят преимущественно из татар, т<о>
е<сть> людей, которые по своим понятиям и происхождению едва
ли могут и способны всецело сочувствовать благим предначертаниям
правительства и подготовлять к ним туземное население». Из этого
делался вывод, что при количественно и качественно расширяющей¬
ся деловой активности чиновничьего аппарата региона «местная ад¬
министрация должна иметь в своем распоряжении лиц, европейски
образованных и основательно знакомых с туземными языками, без
чего все мероприятия по внутреннему управлению и внешней по¬
литике будут не соответствовать ожидаемым от них результатам».
Более того, «с целью... прочно обеспечить привлечение в отдаленный
край вполне благонадежных лиц» комиссия сочла возможным увели¬
чить на 300 руб. жалованье каждого драгомана по сравнению с 1200
руб., проектированными в 1873 г.2
Определенные изменения предусматривались и в отношении об¬
ластной администрации. Военные губернаторы должны были полу¬
чить право выдавать заграничные паспорта (§ 36). Впрочем, новое
здесь состояло именно во включении статьи в проект Положения,
1 1874 г. Пояснительная записка. С. 16-18.
2 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 14 об. - 15.
314
ипо содержащиеся в ней нормы были представлены туркестанским
и i трал-губернатором прежде в Правилах о выдаче заграничных па-
« портов, приложенных к проекту 1873 г.1
Законопроект четко прописал порядок передачи власти в обла-
«|||в случае болезни или отсутствия военного губернатора (§ 39,40).
< >п не только ликвидировал предусмотренное в 1867 г. право воен¬
ных губернаторов при вступлении в противоречие с коллегиальным
|н |мснием областного правления издавать распоряжение по своему
смотрению. Не соглашаясь с решением правления, они теперь могли
пипь передать решение вопроса на усмотрение генерал-губернатора
I s' 51). В данной статье, как и в случае с выдачей заграничных паспор-
м »и, был также произведен перенос правовой нормы из прилагавшей-
• I к проекту 1873 г. Инструкции областным правлениям. Скорее
ц< < го, мера эта была принята не только для того, чтобы приблизить
положение начальников областей к положению губернаторов вну-
■ ршней России, но и с целью предотвратить возможные масштаб¬
ные злоупотребления и политические ошибки со стороны областной
.11,министрации.
Составители проекта 1874 г. отмечали, что шестилетний опыт
Функционирования областных управлений Туркестанского генерал-
| \ бсрнаторства показал, с одной стороны, правильность предложен¬
ной Степной комиссией концентрации правительственной власти в
идиом органе, а с другой - потребность выведения из общей област¬
ном администрации некоторых особенных частей управления (фи-
п.шсовой, почтовой и судебной), а также необходимость разрешения
iw троса об организации медицинского, дорожно-строительного, лес-
I и >го и горного управлений2.
Вопрос об обособлении финансового и почтового управлений
получил разрешение еще до разработки нового проекта туркестан-
• кого положения. В 1869 г. в качестве временной меры были учреж-
иты Туркестанская казенная палата, Ташкентское областное казна¬
чейство, уездное казначейство в г. Верном и десяток уездных касс.
< )иытное функционирование этих органов убедило краевую адмиии-
( I рацию несколько ограничить круг их деятельности. В частности, в
< илу политической значимости проблемы, было признано необходи¬
мым устройство русских поселений и вопросы колонизации вообще,
и также причисление и отчисление жителей к городам и поселени¬
ям, устройство туземных волостей и обществ передать в полное ве¬
1 Там же. Л. 3 об.
2 1874 г. Пояснительная записка. С. 22-23.
315
дение краевой и областной администрации. Обязанности областных
правлений предлагалось расширить за счет дел по перечислениям и
припискам к городским или сельским обществам и по водворению
переселенцев, взаимодействовать при решении которых следовало
с казенной палатой (§ 49). Более того, местные власти сочли необ¬
ходимым и финансовые вопросы по части общего благоустройства и
благосостояния населения передавать на согласование областному и
краевому начальству1.
В 1871 г. почтовая часть в крае была подчинена непосредственно
Почтовому департаменту МВД. А на следующий год особая комис¬
сия в Ташкенте разработала проект устройства судебной части в крае,
предполагавший полное отделение суда от администрации, и пред¬
ставила его на рассмотрение Министерства юстиции2.
Отделение финансовой, почтовой и судебной частей оставило на
областных правлениях обязанности губернских управлений внутрен¬
ней России с добавлением полномочий по управлению государствен¬
ными имуществами, общественному призрению и учету земских по¬
винностей в областях. Всё это создавало предпосылки для большего
приведения туркестанских областных правлений к общеимперскому
положению.
Что касается уездной администрации, то уездный начальник
был лишен действовавшего с 1867 г. и продублированного в проекте
1873 г. права пересмотра, по требованию одной из сторон, решения
народного суда по брачным делам. Статья эта была исключена из до¬
кумента Военного министерства в связи с готовившимся введением в
крае суда по общим законам империи.
Законопроект более четко прописал полномочия уездных началь¬
ников. Например, возложил на них все распоряжения, подлежащие не
только личному усмотрению, но и обсуждению общего присутствия
полицейского управления по общим законам империи (§ 61), указал
на необходимость соблюдения установленных законом процедур при
вынесении распоряжений (§ 62), обязал при издании определенных
постановлений утверждать их предварительно в областном правле¬
нии (§ 63). Это делалось с целью формально приблизить положение
уездных начальников к положению отсутствующих в регионе кол¬
легиальных полицейских учреждений3. Наконец, проект комиссии
при Военном министерстве наделил начальника уезда (и начальни-
1 1874 г. Пояснительная записка. С. 23-24.
2 Там же. С. 25.
3 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 4 об.
316
317
Тлб i«m 4.1
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУ БЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1874 г.
ка управления г. Ташкента1) правом выдавать заграничные паспорта
российским подданным (§ 64).
В целом права и обязанности уездных начальников, установлен¬
ные действовавшим проектом Положения 1867 г. и повторенные
в проекте 1873 г., должны были сохраниться. Их расширение пред¬
лагалось допустить за счет предоставления права за неисполнение
законных распоряжений (на основании ст. 29 Устава о наказаниях,
налагаемых мировыми судьями) подвергать лиц - за исключением
госслужащих, дворян и почетных граждан - аресту на срок до семи
суток и штрафу до 15 руб. (§ 67). Эта статья попала в проект 1874 г. по
предложению особой комиссии при Министерстве юстиции, которая
перенесла в него указанные нормы из рассматривавшегося ею про¬
екта Положения об устройстве судебной части в Туркестанском крае.
Сочтя необходимым способствовать усилению авторитета уездных
начальников в глазах местного населения и признавая, «что тузем¬
цы, привыкшие к жестоким карательным мерам, существовавшим н
Туркестанском крае до присоединения его к России, не в состоянии
представить себе власть, не облеченную правом непосредственно ка¬
рать виновного, особенно за ослушание ее приказаниям...», комиссия
при Военном министерстве согласилась с мнением своих коллег из
Минюста2.
Дальнейшую конкретизацию объема прав и обязанностей уездных
начальников предлагалось предоставить туркестанскому генераа-
губернатору3.
Завершая разговор об изменениях, проектированных в органах
управления краем, отметим, что комиссия 1874 г. поддержала мнение
туркестанского начальства о допустимости назначения на админи¬
стративные должности, за исключением должностей военных губер¬
наторов, уездных начальников и их старших помощников, отнесен¬
ных исключительно к военному ведомству, не только военных, но и
гражданских чиновников4.
А общие расходы по управлению краем, с учетом всех предусмо¬
тренных изменений (учреждение драгоманата, содержание семире-
ченской типографии и т. п.), в сравнении с проектом 1873 г., возросли
на 4500 руб.5
1 В проекте 1873 г. назывался начальником города Ташкента.
2 1873 г. Журнал заседании комиссии. Л. 5.
3 1874 г. Пояснительная записка. С. 38.
4 1874 г. Проект штатов управления в Туркестанском генерал-губернаторстве //
РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 370. Л. ЮЗ.
5 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 16 об.
318
11екоторые изменения были учтены в разделе об устройстве об¬
ит твенного управления. Комиссия при Военном министерстве со-
• « к илась с мнением туркестанского начальства о замене деления
и. к тления на киргизов и сартов (1868) более универсальным деле¬
нием на кочевых и оседлых и введением для обеих этих категорий
• мшообразной системы организации местного управления. К тому
11 - главное внимание Комиссии было обращено на то, чтобы все ста-
| mi... были согласованы с соответствующими статьями крестьянско-
| *» положения с некоторыми лишь изъятиями, вызываемыми отчасти
w I дновившимися народными обычаями, отчасти же экономически¬
ми требованиями и особыми видами администрации»1.
11оэтому сельские сходы у оседлых жителей предлагалось форми-
I и тать не из абсолютно всех домохозяев (1873, § 92), а лишь из тех,
мо не был под судом и следствием и не находился под надзором об¬
щи гва (1874, § 102). А председательствующими на сельском (и ауль-
| мм) сходе и на волостном съезде должны были быть старшина (акса-
i .i I) и волостной управитель соответственно, если на этих собраниях
м« разбирались отчеты глав местной и волостной администрации.
И последних случаях председательство переходило кандидатам на
ни должности (§ 103,119).
С оставляя свой проект туркестанского Положения, ташкентские
пнювники исходили из вестернизированной установки о социально-
топомической отсталости местного населения, а потому, касаясь во¬
проса о взыскании недоимок по государственной подати, хотели воз-
Iожить на сельский сход «при общинном владении землей принятие
мер к предупреждению и взысканию недоимок...». Однако комиссия
при Военном министерстве в этом отношении пошла дальше в своем
намерении распространить на Туркестан более прогрессивную фор¬
му взимания подати. Он сочла необходимым <вовсе не допускать в
' и гдлом населении круговой поруки при общинном владении землей, с
и м, чтобы и в этом случае, как и при участковом владении, всякий
I 1сн общества сам отвечал за правильный взнос причитающейся с
iicix) оброчной подати...»2. А посему предложенный туркестанской
администрацией пункт был исключен из итогового документа.
В ужесточении контроля за деятельностью первичной админи-
• i рации и желании сблизить оседлое население региона с сельскими
обывателями внутренней России следует усматривать дополнение
повестки дня схода пунктом «Проверка действий и учет сельского
< д аршины по заведыванию общественным хозяйством, имуществом
1 Там же. Л. 6.
1 Там же.
319
и суммами» (п. I § 104). А установление простого большинства при
принятии решения «по делам о разделе общинных земель на посто
янные подворные участки или о выделе подворных участков отдель
ным хозяевам» (п. 2а § 107), вместо квалифицированного (не менст
2/3 домохозяев), принятого для внутренней России, свидетельству!*!
о неуклонном желании правительства установить в регионе нормаль
ные поземельные отношения в максимально короткие сроки.
Несмотря на то что комиссия сочла необходимым поддержать рас¬
пространение в крае участкового принципа землевладения, как более
прогрессивного перед общинным, оба представителя Министерства
государственных имуществ высказали мнение о желательности со¬
хранения общеимперского порядка, отраженного в § 96 проекта
1873 г. Однако это возражение комиссия оставила без внимания, со
славшись на то, что в тех районах генерал-губернаторства, «где пре*
обладает участковое пользование землей, земледелие находится на
более совершенной степени, чем в общинных участках...»1.
А вот исключение из ведения сельского схода вопроса о продаже
земли было вызвано намерением сохранить не отданные в аренду
общественные земли в ведении местной администрации «для отвода
из таких земель, в случае надобности, наделов новым поселенским
обществам и отдельным лицам»2.
Комиссия Военного министерства включила в свой проект от¬
дельную статью (§ 146), гласящую: «Киргизы и другие инородцы,
из кочевого быта обратившиеся к земледельческому и принявшие
на обрабатываемых землях постоянную оседлость, получают обще¬
ственное устройство и управление на точном основании... правил для
оседлых инородцев». Иными словами, оседлые казахи должны были
образовывать сельские общества (аксакальства), формируя посте¬
пенно, судя по всему, желаемую Петербургом единую оседлую общ¬
ность населения Русского Туркестана.
Составители проектов 1873 и 1874 гг. сочли возможным расши¬
рить систему поощрения должностных лиц из местного населения.
Отличившихся предлагалось награждать почетным гражданством,
орденами, медалями, почетными халатами, подарками и денежными
выдачами (1873, § 125; 1874, § 136).
Относительно управления русскими переселенцами комиссия
Военного министерства ничего нового по сравнению с проектом
1873 г. не предложила.
В связи с тем, что особая комиссия при Министерстве юсти¬
ции продолжала работать над проектом отдельного Положения об
1 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 6 об.
2 Там же.
320
v I lac Азиатской России / издание Перессленч. уир-я Гд. упр-я
млсустройства и земледелия. CI16.: Переселспч. уир-е, 1914. Карга № 5
Каразин II. II. Сибирские казаки у проведываиия новых землиц. XVIII в.
(Картины из истории службы Сибирского казачьего войска.
Режим доступа: http://frontieib.loe.gov/)
Каразин 11.11. 11абег на поселение
(Картины из истории службы Сибирского казачьего войска)
I .мин II П. Воем но-поселенческая служба сибирских казаков. Встреча
I 1ытна (Картины из истории службы Сибирского казачьего поиска) II разни II. II. Пра-прабабушки сибирских казаков. Прибытие партии
пок (Картины из истории службы Сибирского казачьего поиска)
Казак и штаб-офицер Семпреченского Лейб-гвардии Уральский казачий
казачьего войска (и парадной форме) дивизион и Уэльское казачье
(Русский Doeiiiibii'i костюм. 1860 1869 / войско (Русский военный костюм
coin. А. Ю. Астахов. М.: Печатная 1860-1869. С. 98)
слобода; Белый город, 2017. С. 90)
Рядовой Оренбургских линейных
батальонов (в парадной форме)
(Русский военный костюм. 1860 1869.
С.112)
Рядовой и обер-офицер
ту ркеста нс кого л и11 ей ного
батальона (походная
и обыкновенная форма). 1877
(htlps://ms-turk.livejounial.
com 273772.html)
lx! 11
hi'. '■
M« •имцагпн В. В. Узбекский сотник
< • i.iiii). 1873 (Василий Верещагин
I ■ *| Третьяковская галерея. М, 2018.
1 I8(i)
Верещагин В. В.
Бухарский солдат (сарбаз). 1873
(Василий Верещагин. С. 180)
Верещагин В. В. Кокандский солдат
г арбаа). 1873
I Василий Верещагин. С. 187)
Верещагин В. В. Кокандский
солдат. 1873
(Василий Верещагин. С. 187)
Город Чимкент и цитадель
( Веем | фная нллюстргщня
(далее ■ В И). № 83. С 532)
Вид цитадели города
11л мл и гаи л
(ВИ. М* 369. С. 89)
Вид города Яркенда
(ВИ. .V? 288. С. 20)
Город и крепость Керки на левом берегу Аму < BI1. Л° 605. С. 116 117)
(
l*\ \та близ форта Александровского на Мангмшлакском полуострове
< ММ. Nj 223. С. 233)
рллыкое укрепление (Bl I. № 11. С. 228)
Каразин И. II. Взятие Ташкента 16 июня 1865 года. 1890 (Николаи Каразин:
Вопи, писатель, живописец/ Ант-сост.Т II. Ильина. СПб.: ВИМАИВнВС,
2010. С. 17)
Ключи от 12 норит г. Ташкента
(муляж) (Государственный музеи
истории Узбекистана)
Щит. Индия, XVIII в. Надписи:
«Михаил Григорьевич Черняев»,
«Нго превосходительству в виде
подарка от населения города
Ташкента», «1282 (1865)»
(Государственный I кторпческий
музей: альбом / сосг. п отв. ред.
Е. М. Юхи мен ко. М.: Изд-во
<•1111ТНРВУК-Б11311НС», 2006.
С. 379)
2 t* / ГТ/fe</t * Jac ~r*/rr;+ Zc^u/
л ^ /<£*^с a&~A£ /* *f//t//j
/C£jl? j/£L./Cc?"u-ct Л^л'Хг^ /*4uJb+4u~t
0r*o&0 А/* Л
frrovie*- ** •*** <+-^0^Asctc^ esc<^*?7*r ******
/40*- ^j/A^SscJCcf* f6c*Z
,>Ae /
Фотография и автограф M. Г. Черняева
(Михайлов А. Михаил Григорьевич Черняев: биографический
очерк. СПб.: Гипо-лит. Б. Авилова, 1906. С. 44)
Каразин II. II. Бои под Зарабулаком. 1886 (гран, с карт.)
(Нина. 1887. №25. С. 625)
Каразин II. И. Вступление русских войск в Самарканд 8 июня 18G8 года.
1888 (Русский музеи подставляет: Живопись второй половины XIX века
(К-М) / Альманах. Выи. 190. СПб.: Palace Editions, 2016. С. 12)
■ 1\мркаид: вид города (ВИ. N° 107. С. 10)
М «лффар-ад-дин, эмир
бухарский (hups:'/
\ \\ w.gettyirnagesxom)
Русская церковь
в Самарканде
(ВИ. Ns 551. С. 88)
Каразин 11.11.Переход 'Гуркесганского отряда через мертвые пески
к колодцам Адам-Крыл ran. 1888 (Русский музей предстапляет. С. 13)
Каразин I I. II. Переправа Туркестанского отряда через Аму-Дарью
у Шейк-Арыка 18 мая 1873 года. 1889 (Николай Каразин: Воин, писатель,
живописец. С. 21)
I ||>;кшн 11. 11. В Хине. Парад перед воротами дворца Хивинского хана
\ I Inколам Каразин: Воин, писатель, живописец. С. 37)
i еид-Мухаммед-Рахим, хан
11ВИНСКИЙ (ПИ. № 242)
,о
Медаль «За Хивинский поход»,
серебро
(http://meclalirus.ru/
sobitiya!865-1914/)
Каразин Н. II. Бом пол Махрамом 22 августа 1875 года (Николай Каразин:
Попп, писатель, живописец. С. 19)
Удаление кокандского
хана с семейством
ИЗ СТОЛИЦЫ ИОЛ
прикрытием русского
посольства в Россию
(ПИ. №353. С. 264)
Медаль
«За покорение
Кокандского
ханства», бронза
(http://
iiK4lalirus.ru
sobitiva
1865-1914/)
Худаяр, хан кокаидекпй
(ИИ. №380. С. 301)
I ид Гсок-Тене с северной стороны и момент штурма 28 августа 1879 толп
(1111. №592. С. .497)
О
Каразин I I. I I. Текинская гжепеднция 1881 года. Штурм Гсок-Тене. 1889
( Русский му ас и представляет. С. 13)
Микеишн М. О. Проект памятника русским воинам, павшим при взятии
Ташкента. 1883 (Забытая Россия: Проекты памятников и монументальная
скульптура XVIII - начали XX века / Государственный Русский музей.
СПб.: Palace Editions, 2006. Г. 56)
Iк ем ирная выставка в Париже в 1878 году. Аллегорическая фигура
России (ВИ. jNb 504. С. 177)
Кладбище номадов
в Кара-Кум. Стенные
украшения внутренние i и
гробницы
(ВП.ЛГо 161. С 85)
Самарканд.
Мечеть Гур-Эмпр
(ВИ.№ 108. С. 64)
Дворец Худаяр-хана
в Кокаиде
(BI1.M307. С. 332)
('капIп ел ъ iтродimix
преданий в Кашгаре,
окруженный своими
слушателями
(ВИ. № 308. С. 353)
Лагерь киргизок
(казахов) в степи
(НИ.№5GCJ. С.444)
I i ракам на отдыхе между
Мерном и 11енде
(ВИ. №950. С. 276)
Свадьба \ г\ ркмеи
(ВИ. № 975. С. 232)
Казнь в iiyxajx*
(Кавказ и Средняя Азия:
[т. 1: альбом фотографий] /
фотографии Ф. Ориона.
[Б. м., между 1890 и 1899]. Л 71)
Казнь в Хиве
(Кавказ и Средняя Азия. Л. 75)
Выставка голов военнопленных
(Ь11.№ 161. С. 85)
Iv 1|>.1н;п| плотничьей артели
• гимн!, направляющийся
в Ташкент
(В11.№ 159. С. 15)
I 1очтоная станция Чулак-
Капракты
(HII. Л? 226. С. 289)
Часть туркестанском
санитарного отряда
1 ь'нцества Красного Креста
н Ташкенте. 1878
(BU. jNH* 531. С.216)
< амарская ученая экспедиция в Среднюю Азию. Лагерь экспедиции
берегу реки Сурхан (BI1. №> 590. С. 356 357)
Генерал-адъютант А. II. Безак
(ВИ. jN? 203. С. 332)
Генерал от нпфантерпн
А. О. Дюгамель (Энциклопедия
города Омска: в 3 т. Т. 2: Хронограф
Омска. 1710-2008 гг. / сост. и науч.
ред. II. 11. Внбе. Омск: Издательский
дом «Лео», 2009. С. 58)
ГешдШ! адъютант
11. А. Крыжановскнй
(ВИ.№606. С. 140)
Генерал-адъютант А. II. Хрущов
(Энциклопедия города Омска.
С. 65)
Генерал-адъютант
Г. А. Кол паки иски ii
(В И. № 702. С. 188)
Ф. К. Гире
(ВИ. № 1159. С. 250)
1п1орал-дейтенапт II. Г. Казиакои
HUI.№806. С. Ml)
Мо|Гфет генерала А. К. ГеГшел
• Русское искусство XVII начала
\ X века. Живопись: Каталог / Гос.
ivaeii изобразит, искусств Рее.
Татарстан. Казань: Изд-во <■ Kazan-
Казапь», 2005. С. 150)
Генерал-лейтенант А. К. Абрамов
(ВИ. № 531. С. 216)
Генерал-алъкятшт II. О. фон
Роаенбах (ВИ. № 790. С. 197)
Генерал-адъютант II. И. Игнатьев
(ВИ. № 26. С. 401)
Генерал-адъютант
Л. Л. Ненокойч никни
(ВИ.№417.С. 1)
Il< ■« ciainie 1й(>8 г.: парная оетреча отряда барона Штемиоля г киргизами
м (ахами) (ВИ. № 53. С. 9)
‘ >oivi (гамаша) и народные увеселения по поводу приезда генерал-
бернатора М. 1. Черняева (НИ. № 727. С. И6)
Лом оренбургского военного (и генерал-) губернатора
(Русским художественным листок. 1851. 20)
* ^
Дом
ааиадносибнрскот
(и степного)
генерал-губернатор.!
(ВЙ.М* 1496. С 315)
Дом туркестанского генерал-губернатора (ВИ. Jse 5G0. С. 253)
I i семиречснского военного губернатора до землетрясения 1887 г.
I Фрагмент ) (ВП. № 968. С. 105)
Здание Главного
управления
Западной Сибири
(Ш1.№ 1496. С 316)
внше канцелярии туркестаиског» генерал-губернатора (В11. № 718 С 318)
Бреверн О. Портрет И [тай и.мюллер Ф. Турецкая (Азиатская)
Александра II в юности комната и Зубовском флигеле Большого
в восточном костюме. 1862 Царекосельского дворца
(Александр II и Царское Село: Каталог выставки. СПб.:
Студия Александра Зимина, 2000. С. 90,86-87)
Га\ Э. П. Кабинет Александра II
в Зубовском флигеле Большого
Царскосельского дворца. 1857
(https: /tsarsclo.ru)
Гау Э. П. Синий кабинет
Алсксанд|щ II в (фермерском
дворце. 1858 (http://www.city-
vvalls.ru)
Император Александр II в кабинете
в Зимнем дворце. 1870-е. Коллаж
(Госуд. музди-заповедник -1 (арское
Село»: Каталог коллекций. Т. 17, кн. I
Фотография. 1850-е 1917
В. Ф. Млауде. СПб.; Пушкин: ГМЗ
«Царское Село», 2013. С. 20)
Гау Э. II. Кабине г императора
Александра II в Гатчинском дворце.
1862 (http: gatchinapalace.ru)
t mic Военного министерства. Особняк военного министра.
\ 11пч I оная карточка 1900 1905 гг.) Современный вид
анис Министерства иностранных Кабинет министра иностранных
н I. Современный вид дел. Современный вид
Генерал-Леигенант А. Е. Тимашев
(ВИ. №? 43. С. 260)
IV1 осковская полirrexпнческая
выставка. Туркестанский отдел.
Главный зал (1311. N° 194. С. 180)
М ос ко вс кая пол итсх 11 ическая
выставка. Туркестанский отдел.
Базар и манекены местных гнпои
(BII.jNo 191 С. 181)
Присяга государю императору Александру 111
2 марта на площади Копстантипонских
казарм (ВИ. N° 645. С. *112)
Бухарское посольство
в Петербурге
(ВИ.№265. С. 84)
Депутация киргизов (казахов)
Зайсаиского края его
11 м I юраторс кому вел имеет ну
(ВИ. Ns 217. С. 141)
11очь на Светлое Христово Воскресенье
(ВИ. N° 689. С. 256-257)
1 «ним ДЖИПГПШ НИ походе
I ШI № 919. С. 264)
Открытие нового базара
в Ташкенте (ПИ. № 555 С. 168)
М' ебствис на 1и1ке Амударье
ни вквятнем (НИ. 1019. С. 7G)
■ |мТ)ря11ое позолоченное
и ни и>. Средняя Азия, Бухара,
н и »рая половина XIX в. Из
• Iношении бухарского посольства
императорскому двору в 1889 г. (Дары
Г.и к жа п Запада I Операторскому
»ру за Э00 лет: каталог выставки /
I* • у дарственны н Эрмитаж. СПб.:
11 i во Гос. Эрмитажа, 2014. С. 303)
25-летннй юбилеи взятия
Акмечети (форт Перовский).
Памятник в честь русских воинов,
павших при взятии К|>епости
28 июля 1853 г. (ИИ. № 503. С. 168)
Седло. Средняя Азия (Коканл?),
XIX в. Дар кокандского хана
российскому императору н 1868 г.
(Дары Востока и Запада С. 219)
— 4$ ёАI 4^» ’
♦M ’' /**-. Wt+S&bSi
/^>//*>5»- ^ $*/ e*t*. um< t s*l*l*t'-'**£ь/ОШГ4*
* :.</ ■?ft — Sif/tsltA . /S. ,jf i ft-jjfm? /// <i/a /4^ ^ /*JW/it4
*г' f ;u < /./ " jif*/** •- •'
:/>-
A
* /*’ ' /• «. 4
X'
Фотография и автограф К. II. фон Кауфмана
(Кауфманский сборник: изданный в память 25 лет, истекших со дня смерти
покорителя и устроителя Туркестанского края генерал-адъютанта К. П. фон
Кауфмана I-го. М.: Тин. Тов-ва И. Н. Кушнсрев и Ко., 1910. 1-я вкл.)
\ • I |юйстве суда в Туркестанском крае, комиссия сочла целесообраз¬
ным оставить в тексте общего Положения лишь главу об устройстве
iиродного суда.
С целью ограничения аппетитов местных биев было принято ре¬
цепте ограничить бийлык десятой частью от стоимости не иска (ко-
•«ч >ый мог намного превышать ценность спорного имущества), а при-
• \ждаемого имущества (§ 156). Одновременно была введена новая
м гья об ответственности биев за злоупотребления и неисполнение
• моих обязанностей (§ 157). Решение дел об убийствах было решено
ж родать суду по имперским законам* 1, а апелляционными инстан¬
циями по брачным делам между местными жителями вместо уезд¬
им о начальника должны были стать общие судебные установления
0 172).
Комиссия при Военном министерстве оставила в силе статью
предыдущего законопроекта, разрешающую российским купцам по
и ia.vi с казахами в определенных случаях обращаться к суду биев
1 I S73, § 170), дополнив ее вполне логичным, с точки зрения поло¬
ми шя народного суда, указанием на то, что в этом случае решения
' -и Некого суда признаются окончательными (§ 173).
Что касается суда казиев, то комиссия поддержала составителей
проекта 1873 г. в стремлении, «не задевая принципов мусульманской
I'| inгии, уменьшить, по возможности, сферу влияния духовенства в
inце казиев и точно регламентировать круг действия их в судебных
iriax»2. Поэтому статьи о суде казиев подверглись лишь редакцион¬
ном правке.
Существенное изменение коснулось пришлого азиатского населе¬
ния. Его дела с местными жителями (таджиками и узбеками) было
предложено передать суду по общим законам империи (§ 180). Мера
• м вносилась не столько с целью достижения стройности судебной
• иетемы (дела русских с коренным населением также разбирались
• •Гнцеимперским судом), сколько для обеспечения гарантии правосу-
Iия, трудно достижимой, по мнению комиссии, при известном пре-
|и прежении узбеков и таджиков к пришлым, особенно к евреям и
персам шиитам3.
Ограничение влияния суда казиев проявилось и в исключении
H i числа наказаний, им налагаемым, приговора к сибирской ссылке
up. 1873, примеч. 1 § 197 и 1874, § 189).
1 Там же. Л. 7 об.
- Там же. Л. 8-8 об.
1 Там же. Л. 8 об.
321
Предложенные комиссией при Военном министерстве изменении
в отношении устройства общественного управления в городах имели
характер редакционной правки.
Десять отдельных документов, приложенных к проекту туры*
станской администрации, подверглись кодификации и оптимизации
Из приложений II, VIII и IX были сформированы единые «Правам
о порядке введения поземельного устройства в Туркестанском гене
рал-губернаторстве» с исключением из них всего, имеющего харак
тер инструкций, с большим учетом общероссийских установлен nil.
определенным расширением прав генерал-губернатора как гарант
соблюдения баланса правительственных и частных интересов в |>с
гионе и сокращением неоправданных расходов1. Описание граним
Туркестанского генерал-губернаторства составило первое приложс
ние к проекту 1874 г. Инструкции областным правлениям и уездным
начальникам, как не имеющие силу закона, были вынесены из кор
пуса проекта нового Положения2. «Нормальный штат должностных
лиц туземного управления» вошел в состав законопроекта как прши»
жение к § 1333. Правила о выдаче заграничных паспортов были вклю
чены в некоторые статьи проекта 1874 г. А «Инструкцию о горном
промысле и золотопромышленности в Туркестанском генерал-губер
наторстве» было признано целесообразным передать на утвержден и<
главного начальника края по согласованию с Министерством госу
дарственных имуществ4.
Записка, сопровождавшая представление обсужденного в ком иг
сии А. А. Непокойчицкого проекта Положения об управлении в об
ластях Туркестанского генерал-губернаторства на рассмотрение за
конодательных органов, констатировала, что он фактически является
развитием действовавшего закона 1867 г. с дополнениями и измене
ниями, обусловленными семилетним опытом функционирования
туркестанской администрации.
В ней были еще раз четко сформулированы принципы, заложен
ные в основу местного управления Степной комиссией и получившие
развитие в новом законопроекте, а именно «1) нераздельность вла
сти военной и административной как основание устройства высших
местных правительственных органов; 2) необходимость согласовать
по возможности устройство этих органов с администрацией в дру¬
гих частях империи; 3) выборное начало как основание устройства
низших народно-административных органов власти; 4) отстранение
1 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 16 об. - 18 об.
2 Там же. Л. 18 об.
3 1874 г. Штаты управления. Л. 104.
4 1873 г. Журнал заседаний комиссии. Л. 19 об.
322
•• чих народных учреждениях порядков, вредных интересам России;
0 моразование и развитие административных органов сообразно
, I нон потребности, с точным определением пределов их власти и
• • и. I деление от администрации суда в возможной, по местным обсто-
• > « 1ьетвам, степени»1.
Но мнению военных чинов, предлагавшийся ими вариант законо-
н|м,< кта вполне соответствовал всем этим принципам. Суммируя все
пости предлагавшейся административной модели, они дали
• I mi кую характеристику ее наиболее существенных черт.
I лавное управление краем оставалось в руках генерал-губерна-
• |м, который одновременно являлся и командующим войсками
| руга. Ему предлагалось придать права главных начальников гу-
• |>щ|й по общему законодательству с добавлением нескольких ис-
мительных полномочий: 1) права ведения дипломатических сно¬
пе ним с соседними владетелями; 2) устройства почтовых трактов с
•' | миом расходования на эту цель 75 000 руб. в год в течение пяти лет;
1 > права утверждать проекты смет и торгов на сумму до 30 000 руб.;
i > права высылать неблагонадежных представителей коренного на-
• шипя; 5) права передавать часть своих обязанностей лицу, его
ммпцающему.
Поенные губернаторы, соединяющие в своем лице и звание ко¬
мп мдующих дислоцированными в области войсками, должны были
i s кпводствоваться правилами, установленными для губернаторов
• утренней России, за исключением заведования пограничными
и 1.1ми в соответствии с инструкцией генерал-губернатора и права
шерждения проектов смет и торгов на сумму не более 10 000 руб.
И» имея отдельной канцелярии, военные губернаторы должны были
и мствовать но управлению областями через областные правления.
11оследние, приравненные к губернским правлениям, наделялись,
11 м >ме того, функциями приказов общественного призрения и управ-
I' и ий государственных имуществ.
Уездное управление оставалось в руках уездного начальника,
| шорому лишь при исключительных обстоятельствах подчинялись
расположенные в уездах войска. В полицейском отношении они
ю.гжны были руководствоваться общими правилами уездной по¬
шипи и пользоваться правами уездного исправника и уездного по-
п щепе кого управления. При этом им присваивалось полномочие
подвергать подведомственное коренное население, кроме лиц, состо-
ицих на государственной службе, аресту на срок не более 7 дней и
и нежному взысканию на сумму не более 15 руб.
1 1875 г. февраля 4. [Заключение на проект Положения об управлении в областях
I ч’ксстанского генерал-губернаторства] // Материалы, относящиеся к проекту По-
|"«м пия об управлении Туркестанским краем // НБ УЗ. Пу 1609-1. С. 1 (14-я паг.).
323
Местные чины медицинского управления состояли в двойном
подчинении областному начальству и Главному военно-медицинско
му управлению.
Права состояния коренного населения соответствовали правам
сельских обывателей внутренней России.
В местном общественном управлении коренного населения сохра
нялось выборное начало с органами, максимально приближенными к
формам крестьянского управления остальных частей империи.
Устройство народного суда сохранялось в виде, установленном
Положением 1867 г. Единственное изменение здесь состояло в об
легчении доступа коренных жителей к общему суду империи. Если
прежде обращение в русский суд принималось лишь по обоюдному
согласию сторон, то теперь для обращения в общий суд достаточно
было желания одной стороны.
Что касается поземельного устройства, то суть нововведений
здесь состояла «в отводе и укреплении наделов за местными землсм
ладельцами в пределах их фактического владения и с полным внм
манием к тем основаниям, коими такое владение обусловливается и
юридическом сознании самого населения по теории мусульманской)
поземельного права и с точки зрения недавно еще действовавшей и
культурных районах края практики поземельного управления коканд
ской и бухарской администрации. В частности же, именно предпо
лагается: земли, составляющие собственность туземцев, укрепить за
ними на праве полной собственности. Земли участковые и общин
ные, состоящие за владельцами на праве пользования и обложенные
поземельной податью, предоставить им в постоянное пользование с
платежом оброчной подати без всякого ограничения существующих
границ надела. Из земель, с которых доходы завещаны на вечные
времена духовным учреждениям (вакуфы), те, кои состоят в поль¬
зовании земледельческих обществ, непосредственно такие земли об¬
рабатывающих, утвердить за сими последними на праве постоянною
пользования на общем основании без дальнейшей зависимости от на¬
званных учреждений, а за учреждениями оставить их права на доходы
из казны в размере соответственного оброка. Совершенно таким же
порядком регулировать отношения по землям, с коих доходы принад¬
лежат частным лицам, тогда как самые земли находятся в постоян¬
ном пользовании непосредственных владельцев-поселян. Земельные
участки, наконец, кои войдут в состав городских наделов, утвердить
за владельцами на правах, установленных общими узаконениями»1.
1 1875 г. февраля 4. [Заключение на проект Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства]. С. 3.
324
В отношении водворения в крае русских поселений предложен¬
ии й проект фиксировал два принципиальных подхода: не ограничи-
п.и I» поземельные права местного населения; устранить препятствия
| in развития русской поселенческой колонизации - не выдавая пе-
|и I <ленцам денежных субсидий, стимулировать их прочное водворе-
имг подходящими льготами.
I Становления о размере податей и порядке их взимания устанав-
111 пали порядок изучения доходности податных земель для определе¬
ния их фискальной классификации. Введение динамической шкалы
ц<мати должно было сделать ее необременительной для населения
I ■»ютветствующей уровню дохода), а вместе с внятной системой взи-
м.шия - простой, экономичной и более свободной от нарушений.
Земские повинности и порядок их исполнения проектировался
применительно к узаконениям для тех частей империи, где еще не
• •или введены земские учреждения. Главные особенности здесь за-
• почались в предметах и размерах обложения, порядке составле¬
ния, рассмотрения и утверждения смет, в предоставлении некоторых
пн от, в соединении местных повинностей областей в общие для все-
| < • края и в предоставлении генерал-губернатору особых прав по зем-
• кому управлению.
Городовое положение 1870 г. предполагалось вводить постепен¬
но, причем права, присвоенные этим положением министру вну-
• ргиних дел, в Туркестанском крае следовало предоставить генерал-
|\осрнатору.
Заключения органов государственного управления
на проект комиссии А. А. Непокойчицкого (1874)
Перед представлением разработанного комиссией А А. Непокой-
• ш цкого проекта Положения об управлении в областях Туркестанского
и исрал-губернаторства в Государственный Совет на утверждение в
иконодательном порядке он поступил на окончательное согласова¬
ние в соответствующие министерства. В ходе этой работы был вы-
• казан целый ряд довольно серьезных замечаний, на которых следует
< и тановиться более подробно.
Начнем с того, что серьезные замечание высказали сами члены
комиссии. Так, представлявшие МГИ Тайный советник П. А. Шульц
и действительный статский советник М. В. Иславин выразили не-
• пгласие с проектированным пунктом 2 § 107, который допускал
окончательный раздел общинных земель на постоянные подворные
\частки по решению простого большинства участников сельско-
ю схода. Ссылаясь на нормы Положения о крестьянах 19 февраля
325
1861 г. и мнение туркестанского генерал-губернатора, сформули|ю
ванное в § 223 проекта Положения 1873 г., а также на противорсми»
с пунктом 1 той же статьи проекта 1874 г., которым периодически'
переделы разрешались с согласия 2/3 участников схода, П. Шульц и
М. Иславин признали нежелательным допускать столь серьезное \и\
рушение общего порядка раздела общинных земель. Не соглашая* ь
со стремлением комиссии Непокойчицкого максимально оперативно
ввести подворное землевладение в крае, они предложили и перимч
ный раздел на подворные участки отнести к предметам, требующим
решения квалифицированного большинства1.
Чрезвычайно серьезно к этому вопросу отнеслось Министерств*'
финансов. Специально созданная там комиссия не ограничилась об
суждением исключительно ведомственных интересов и рассмотрен
законопроект полностью. Не касаясь трудов этой комиссии, которые
были рассмотрены выше, остановимся на замечаниях, сделанных
лично министром. Он начал с констатации, что «общий вопрос* об
устройстве Туркестанского края и порядка управления оным с точки
зрения общегосударственных и финансовых интересов не был сш*
подробным образом рассмотрен»2, а затем изложил собственную том
ку зрения.
Начал с отсутствия в проекте и пояснительной записке к нему
аргументированного объяснения предложенного административно
территориального деления генерал-губернаторства и подчинении
важнейших частей управления исключительно военному министру
Принципиальное замечание министра состояло в том, что деклари
рованное составителями проекта слияние Туркестанского края *
общим порядком управления в государстве на деле не подкрепли
лось соответствующими нормами. Насчитанные министром 18 о с*»
бых инструкций, призванных регулировать отдельные сферы жизни
края, предлагалось вне законодательного порядка утвердить генерал
губернатору, что поставило бы Туркестан в еще более исключитель
ное положение, чем то, в котором он находился с 1868 г. Еще одним
важным отступлением от общего порядка он назвал значительное
увеличение прав главного начальника края, что нельзя было оправ
дать ни общими соображениями, ни спецификой этой азиатской
окраины. Предложенное административно-территориальное делс-
1 Особое мнение тайного советника Шульца и действительного статского совет
ника Иславина по пункту 2-му ст. 107 проекта Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства // НБ УЗ. Пу 1609-1. С. 1-2 (без пап).
2 1874 г. декабря 3. Копия с отзыва министра финансов к государственному секре¬
тарю № 3550 // Там же. С. 1 (8-я пап).
326
ми« министр признал безосновательным, а поземельное устройство
•и продуманным1.
Характеризуя соответствующий раздел проекта, он обвинил его
" р< г|юградности, ибо главная цель реформы 1861 г. состояла в том,
иобы сделать земледельческое население империи крестьянами-
• • и х гвенниками, а не обязательными владельцами земель правитель-
• | и*-иных. Между тем проект предполагает в этом отношении совер-
II но обратное: почти все земли края, состоящие в настоящее время
• иолее или менее резкими признаками на праве собственности, он
• и «ращает в государственные на праве пользования». А внутри статей
ж • х мельной части проекта он обнаружил противоречия и изменения
• ччцих законов страны2.
Наконец, он не мог пойти и на существенное увеличение расхо¬
ти Государственного казначейства на управление Туркестанским
и трал-губернаторством.
Поэтому, не имея возможности поддержать проект 1874 г., ми-
|||и гр фактически повторил прошлогоднее заключение о необходи¬
мости разработки нового документа, поручив его подготовку всем
министерствам, что «было бы более согласным с целью слияния сего
• рая, в общем порядке управления, с остальной Россией». А потому
111 м дложил командировать в Туркестанский край особую комиссию с
•Mi тием представителей от всех министерств, которая, по подобию
< к иной комиссии, могла бы детально изучить все местные условия
и' Посновать каждое нововведение или изменение общих законов3.
Не менее решительным был отзыв и Министерства иностранных
м I. которое сконцентрировалось на вопросах, связанных с реализа¬
цией государственной политики в регионе. В проекте 1874 г. МИД
\< мотрел два принципиальных нарушения. Во-первых, дипломаты
in нашли достаточных оснований для сохранения Туркестана в ве-
и ним Военного министерства, приведя примеры того, как переход
Ипутренней орды в ведение Министерства государственных иму-
имгтв и передача Зауральской степи в подчинение Министерства
и и утренних дел не привели к внезапному введению там новых ад¬
министративных порядков. По мнению МИД, снижение военной
напряженности в Центральной Азии должно было повлечь за собой
• плижение высших местных правительственных органов с админи-
• I рацией в других частях империи4.
1 Там же. С. 2-5.
2 Там же. С. 6.
3 Там же. С. 9.
4 1874 г. ноября 9. Копия с отношения управляющего Министерством иностран¬
ных дел к государственному секретарю № 3140 // Там же. С. 3 (10-я паг.).
327
Не менее серьезным камнем преткновения для МИД стало
проектированное в 1874 г. поземельное устройство Туркестана
Министерство обнаружило, что предложенные меры по переделу на
куфов и по отчуждению земель от собственников «идут вразрез с тем
образом действий в подчиненных империи странах, который уста
новился веками», «могут повлечь за собой пагубные общественные
перевороты в стране, и в политическом отношении крайне опасны *
Предложив исключить из текста статью о наделении генерал-губе}>
натора полномочиями для ведения дипломатических сношении <
соседними владениями, МИД заявило о невозможности одобрении
проекта без его серьезной переработки. Окончательное обсужден ж*
законопроекта было предложено отложить до поступления проектом
по управлению степными областями, которые следовало рассмотрен,
в совокупности1.
24 декабря 1874 г. военный министр Д. А. Милютин уведомил ми
нистра внутренних дел о том, что в связи с существенными возраже
ниями некоторых министров проект комиссии Непокойчицкого нуж
дается в пересмотре перед внесением его в Государственный Совет.
Памятуя мнение Министерства иностранных дел, некоторог
удивление вызывает позиция министра внутренних дел, признавше
го, что проект 1874 г. строится на тех же началах, что и действоваи
шее в крае Положение 1867 г., и является «развитием последнего на
основании указаний шестилетнего опыта». Министр не нашел ника
ких затруднений для принятия проекта в законодательном порядке,
ограничившись некоторыми формально-правовыми уточнениями и
предложениями. Так, он счел целесообразным передать городскую
администрацию и хозяйство в городах, не имеющих общественнот
управления, не местной полиции, а упрощенному городскому управ¬
лению. Нашел правильным указать порядок назначения обществен¬
ных должностных лиц, кроме старшин и волостных, - по выбору или
назначению, в зависимости от решения общества. Касаясь вопроса
назначения жалованья должностным лицам общественного управ¬
ления, министр не счел правильным определение в законе единого
содержания и предложил предоставить обществам право самим его
назначать, ограничившись лишь фиксацией в законе минимального
размера жалованья и макисмального размера окладного сбора на сей
предмет с податной единицы2.
1 1874 г. ноября 9. Копия с отношения управляющего Министерством иностран¬
ных дел к государственному секретарю № 3140. С. 4.
2 1875 г. апреля 4. Копия с отношения министра внутренних дел к военному мини¬
стру № 72 // Там же. С. 1 -4 (9-я паг.).
328
Касаясь суда биев, он обратил внимание на упущенное roc lami¬
n' 1ями изъятие телесных наказаний, истязаний и смертной каши па
приговоров суда биев. Однако министр был не прав. Он не учел, чт
• \ д биев не знал уголовных преступлений и, соответственно. >ч плои¬
мых наказаний. Преследование в них ограничивалось куном. Н и ом
• числе его коллеги из Министерства финансов (во всяком случае.
• ши из них), как мы видели выше, оказались более компетентными1.
Надо признать, что в части подведомственных ему учреждении и
и* умственных амбиций министр внутренних дел оказался весьма
\ равновешенным чиновником. Его предложения о дополнительном
-|ч1иансировании ограничились учреждением должностей фармацев
ми помощника делопроизводителя во врачебное отделение, а также
штеринаров в каждый уезд. При этом областные ветеринары, по его
мнению, должны были участвовать в заседаниях общего присутствия
■ и мастных правлений при рассмотрении профильных вопросов2.
В апреле 1874 г. министр юстиции К. И. Пален направил воен¬
ному министру Д. А. Милютину подготовленный образованной
при Минюсте комиссией проект Положения об устройстве судеб¬
ной части в четырех степных областях и в Туркестанском генерал-
| \ бернаторстве. А через год представил ему и свои замечания на
проект Положения 1874 г., подготовленный комиссией А. А. Непо-
| пйчицкого, в части вопросов, касающихся предметов ведения ми¬
нистерства3.
Учитывая «исключительность положения» края, К. И. Пален со-
| теплея с § 23, предоставляющим туркестанскому генерал-губерна-
тру право высылать неблагонадежных местных жителей админи-
- I ративным порядком в отдаленные места империи. Но, во избежание
(••стабилизации ссыльного дела, признал полезным оговорить, что
\ ьазание этих отдаленных мест должно остаться в компетенции ми-
111 к тра внутренних дел.
Не возражая принципиально против предоставления уездным на¬
пильникам исключительного права по наказанию за неисполнение их
иконных распоряжений, министр юстиции признал необходимым
\ ючнить, что применение этой меры возможно лишь в том случае,
• гли эти проступки еще не стали предметом разбирательства миро-
пых судей, учреждение которых как раз и предусматривалось проек-
I • >м Положения об устройстве судебной части.
1 Там же. С. 4.
1 Там же. С. 4-6.
л 1875 г. апреля 21. Копия с отношения министра юстиции к военному министру
V 6112 // Там же. С. 1 -4 (12-я пап).
329
Граф К. Пален оказался среди тех, кого смутило применение тер
мина «инородцы» в отношении коренного населения края. Он также
счел желательным употребление для этого слова «туземцы», «так как
под именем инородцев следовало бы скорее означать не коренных
местных жителей, составляющих большинство населения, а при
шельцев нерусского происхождения, как, например, афганцев, перси
ян, индийцев, евреев и т. д.», указанных в примечании к § 179!.
Министр предложил исключить из текста законопроекта § 85 и
том, что быт коренного населения основывается на народных обы
чаях, если они не противоречат понятиям о человеколюбии на том
основании, что эта констатация не содержит в себе законодатель
ного постановления. Он также предложил исключить из § 94 уста
новление более раннего, чем у жителей остальной России, срока
гражданского совершеннолетия, как не оправданного какими-либо
обстоятельствами.
Проект Положения об устройстве судебной части предполагал
оставить в юрисдикции народного суда только разбор дел «между
туземцами одной и той же народности», упоминанием которого еде
довало дополнить § 152 проекта Положения 1874 г. Противоречие-
между судебным и общим проектом положений выявилось и в от¬
ношении обжалования брачных и семейных дел. По § 172 проекта
А. Непокойчицкого недовольная решением суда биев сторона могла
обращаться в общие судебные установления. Составители же проек
та Положения об устройстве судебной части пришли к заключении»,
«что по делам сего рода лишь решения суда казиев (а не биев) могу i
быть пересмотрены русскими судебными установлениями, и при том
не общими судами, а мировыми судьями... Подобное постановление,
имеющее целью ослабление влияния магометанского духовенства
среди оседлого населения края, едва ли может быть распространено
на кочующих киргизов, находящихся в совершенно иных услови¬
ях...». А потому было признано возможным оказаться от упоминания
обжалования суда биев по брачным и семейным делам в общих судеб¬
ных установлениях1 2.
Действие § 173 Положения 1874 г., разрешавшего русским купцам
и торговцам по делам с кочевниками обращаться к суду биев, было
предложено распространить вообще на всех русских переселенцев, а
также на коренное население других народностей.
Кроме некоторой непринципиальной правки отдельных статей
проекта 1874 г. К. Пален обратил внимание на то, что в нем совсем
1 1875 г. апреля 21. Копия с отношения министра юстиции к военному министру
№6112. С. 2.
2 Там же. С. 3.
330
и» упомянуты сельские суды в русских поселениях, хотя прави-
м о народном суде применить к русским переселенцам невозмож¬
но Поэтому он выступил с инициативой дополнить § 148 проекта
Положения об управлении в областях Туркестанского генерал-гу-
< ч риаторства особым примечанием о том, «что маловажные дела рус¬
ских поселенцев разбираются волостными судами, учреждаемыми
и.I основании правил, изложенных в ст. 87-110 Общего Положения
I1» февраля 1861 года...»1.
С' учетом того, что проект 1874 г. было решено подвергнуть ново¬
му рассмотрению, министр юстиции оставил за собой право нредста-
ии i ь военному министру окончательное заключение по исправлению
• I < по законопроекта.
Накануне пересмотра проекта 1874 г. общие соображения по су-
ипгтву планировавшихся в нем преобразований, а также частные
имечания по отдельным статьям высказал и главноуправляющий
ИI орым отделением Собственной его императорского величества
| .мщелярии князь С. Н. Урусов2. Замечания, представленные главой
и»тьма компетентного ведомства, оказались более глубокими и аргу¬
ментированными, основанными на опыте управления другими окра¬
инами государства.
Исходя из того, что еще с 1867 г. основным принципом организа¬
ции туркестанского управления было признано введение в нем наи-
• •млее упрощенного порядка и лишь затем распространение общих
норм, князь С. Урусов усмотрел в проекте 1874 г. реализацию прямо
противоположной тенденции на внедрение общеимперских подходов
и учреждений в организацию и штаты туркестанской администрации,
но породило у него сомнения в практическом удобстве и возможно-
• III немедленного осуществления предложенных преобразований.
Во-первых, его смутило планировавшееся учреждение третьей об¬
мети (Самаркандской) со значительным административным штатом
ил областном и уездном уровнях. В своем заключении С. Урусов на¬
писал: «Не подлежит сомнению, что администрация края, организо-
нлиная в предполагаемом объеме, представляла бы весьма полное и,
конечно, желательное применение к нему начал организации, почти
• ■ и таковых с общим устройством управления в губерниях; но ввиду
mm, что все население Туркестанского края... простирается ныне до
016 630 душ и из него оседлого только около 740 000 душ, такой
■ юъем проектируемых учреждений сравнительно представляется как
1 Там же. С. 4.
2 1875 г. Копия с отношения Второго отделения Собственной его императорского
и» тчества канцелярии к г<осподину> военному министру № 517 // Там же. С. 1 12
11 Ч-я паг.).
бы несколько преждевременным. Мне кажется, что придерживаясь,
что сделано и в проекте, начала нераздельности власти администра
тивной и военной, устройство собственно управления края могло
бы быть отчасти упрощено, по крайней мере до того времени, пока,
согласно проекту, в нем образуется правильное поземельное устрой
ство, определенная система податей и таким образом вполне выяс
нятся его экономические условия»1.
А до тех пор глава Второго отделения признал необходимым отка
заться от организации трех областей с одинаковым устройством всех
органов управления, а вместо того увеличить территории уездов и со¬
кратить их общее число там, где проживало преимущественно кочевое
население. Районы, населенные оседлыми, он предложил объединить
в две области, а на землях кочевников «образовать военный округ по
примеру Закаспийского... с разделением на участки или приставства
по тому же примеру, в более широких размерах, чем предполагаемое
в проекте деление всей территории на уезды»2. Одновременно можно
было бы упростить состав областных правлений и отложить на вре¬
мя полную организацию других учреждений. Эти меры, по мнению
князя, не должны были привести к ослаблению местной власти, на¬
ходившейся в руках военных, но привели бы к значительной эконо¬
мии сил и средств в крае, еще не до конца приведенном к правиль¬
ному экономическому устройству. Предложенные С. Н. Урусовым
принципы должны были в полной мере согласовываться и с предло¬
женным в проекте 1874 г. подчинением всей администрации в крас
Военному министерству. Ибо устройство управления на общих на¬
чалах могло ослабить военное влияние, установив такие отношения
с Военным министерством, какие существовали между губерниями и
Министерством внутренних дел.
Основная масса сорока частных замечаний князя С. Урусова каса¬
лась редакционной правки, уточнения и приведения отдельных норм
в соответствие с новейшими изменениям общего законодательства
империи.
Кроме этого, главноуправляющий Вторым отделением предложил
для ведения переписки военного губернатора, вместо предложенной
канцелярии, учредить личного секретаря. Он призвал уточнить пра¬
вила § 88 в отношении ведения торговли, открытия и содержания
промышленных, торговых и ремесленных заведений, § 104 в части
утверждения порядка водопользования для орошения, упомянутый
в § 193 порядок отведения земли в городах. А в § 166 следовало кон-
1 1875 г. Копия с отношения Второго отделения Собственной его императорской)
величества канцелярии к г<осподину> военному министру № 517. С. 2.
2 Там же. С. 3.
332
I l»ri нзировать меры ответственности волостного управителя за вме¬
ни I ельство в ход съезда волостных биев.
Касаясь § 228 об устройстве русских поселений, князь С. Урусов
• и мчеркнул, что здесь мало говорить о том, русская оседлость созда-
• и я не просто на свободных казенных землях, а с учетом сохранения
и неприкосновенности земли, состоящей в пользовании коренного
н.ксления.
Особо аккуратно С. Н. Урусов призвал отнестись к статьям, каса¬
ющимся вопросов налогообложения и повинностей. Из числа общих
и нежных повинностей (§ 283) следовало исключить те предметы,
расходы на которые были уже в других частях империи отнесены на
I и детва Государственного казначейства. Определение максимума
• ■< * южения городских земель нельзя было устанавливать одной ад-
мпппстративной властью (§ 287), а необходимо решать этот вопрос в
•аконодательном порядке. Не ограничиваясь участием исключитель¬
но » уездных начальников в подготовке проектов смет земских повин¬
ностей (§ 290), следовало допустить к этому делу представителей от
мог гных землевладельцев.
Наконец, князь С. Н. Урусов признал предложенное в § 312 об-
I м ювание общественного управления в городах Туркестанского края
и соответствии с Городовым положением 1870 г. преждевременным.
Завершая анализ рассмотренного документа, необходимо еще раз
подчеркнуть черту, отличающую мнение С. Н. Урусова от других
по высокопоставленных коллег - убежденность в преждевремен¬
ности ускоренной интеграции Туркестанского генерал-губернатор-
• та в унифицированную административную систему Российской
империи.
Близкой к мнению главноуправляющего Вторым отделением
оказалась и точка зрения государственного контролера генерала
< . А. Грейга, который прославился как сторонник экономии государ-
• тенных расходов. На этот пост он был назначен с начала 1874 г.,
и, можно сказать, обсуждение туркестанского проекта 1874 г. стало
одним из первых шагов, где Грейг смог продемонстрировать свое от¬
ношение к финансам империи1.
Он однозначно встал на сторону министра финансов, признав, что
мри любом подходе к оценке баланса туркестанского бюджета, прсд-
1 гавленного К. П. фон Кауфманом и комиссией А. А. Непокойчиц-
кого, он не может удовлетворить государственным интересам2. По
мнению государственного контролера, представленные ему докумен¬
1 1875 г. июля 29. Копия с отношения государственного контролера к военному
министру № 3354 //Там же. С. 1-10 (11-я пап).
2 Там же. С. 1.
333
ты явно указывали на «необходимость ограничения предположенных
проектом нового Положения расходов до такой цифры, чтобы при сд
мом введении в действие нового закона расходы не только не превы
шали действительных доходов края, но, по возможности, представля
ли бы некоторые сбережения, которые служили бы источником дли
удовлетворения неизбежных в будущем новых потребностей»1.
А потому он выбрал для сокращения те статьи, сохранение кото
рых в законопроекте, по его мнению, не обусловливалось настоятель
ной необходимостью.
В частности, С. А. Грейг признал неоправданными столь суще¬
ственные расходы на драгоманат, центральный архив и публичную
библиотеку. Посчитав функции драгоманата не свойственными ад¬
министративному учреждению, он предложил ограничиться добав¬
лением к канцелярии главного начальника края двух письменных
переводчиков. Центральный архив на первых порах вполне мог за¬
менить архив генерал-губернаторской канцелярии. А расходы на би¬
блиотеку можно было оставить в их текущем размере 1300 руб. в год
Предлагавшие суммы на окончательное устройство почтовых со
общений государственный контролер также счел необходимым ис¬
ключить из краевой сметы, оставив за генерал-губернатором право
обращаться за соответствующим кредитом в общем порядке.
Что касается областных правлений, то выведение из их ведения
судебной, почтовой и финансовой частей позволяло оставить лишь
два отделения - распорядительное и хозяйственное. А неразвитость
гражданской врачебной, лесной, горной и строительной частей да¬
вали возможность ограничиться специальными отделениями при
генерал-губернаторском управлении без создания соответствующих
органов при областных правлениях.
Соглашаясь с необходимостью увеличения содержания турке¬
станских служащих, государственный контролер тем не менее при¬
знал суммы, указанные в проекте 1874 г., чрезмерными. Особен*
возражение вызвали назначение уездным начальникам средств па
экстраординарные расходы и установление сумм на канцелярские
расходы не только учреждениям, но отдельным их частям и долж¬
ностным лицам. Неоправданным было признано и увеличение ко¬
личества должностей по некоторым частям управления. С. А. Грейг
высказался против введения в состав уездных управлений двух по¬
мощников уездного начальника и секретаря с двумя помощниками,
признав достаточным ограничиться одним помощником начальника
уезда и заменить помощников секретаря двумя письмоводителями,
1 1875 г. июля 29. Копия с отношения государственного контролера к военному
министру № 3354. С. 2.
334
| .>к ;>то было предусмотрено штатами управления степных областей.
< • «кращенных помощников уездных начальников вполне могли за¬
менить шесть сверхштатных чиновников, определенных к главному
|ич;1льнику края.
Указанные меры, по подсчетам государственного контролера,
к • 1жны были сэкономить казне ежегодно до 200 000 руб.1
Обращаясь к общей характеристике законопроекта, С. А. Грейг
«и» щсркнул, что этот документ противоречив уже в своих основани¬
ях С одной, стороны, пояснительная записка к нему говорила о том,
но составители проекта 1874 г. ставили своей целью «наибольшее
I и и ние сего края с остальными частями империи», а с другой, вклю-
и иные в него нормы в принципиальных вопросах отступали от об¬
щих узаконений без объяснения каких-либо причин этого.
Государственный контролер привел несколько примеров статей,
противоречивших без всякой надобности действовавшим законам и
I >,к сматривавшимся верховной властью общим законопроектам, под-
p. нумевая при этом слабую осведомленность составителей проекта
IS71 г. или их неуместную торопливость.
При этом одно из важнейших противоречий документа он уви-
м I в сохранении единства военной и гражданской администрации в
ювиях, когда сами составители проекта Положения об управле¬
нии в областях Туркестанского генерал-губернаторства заявляли о
полном умиротворении региона. Сохранение экстраординарности
I \ ркестанской администрации, проявившейся в подчинении мест-
щ >ii полиции, медицинской части, общественного управления, благо-
w фойства и экономического быта народа ведению Военного мини-
• I грства, он считал безосновательным. По его мнению, «соединением
и ище генерал-губернатора звания командующего войсками в округе
и предоставлением военным губернаторам областей прав начальни¬
ков дивизий по отношению к войскам, в сих областях находящимся,
\ казанная Особым комитетом [по устройству наших среднеазиат-
• ких дел 1867 г. - Д. В.] цель [сохранения единства военной и граж-
миской власти. - Д. В.] вполне достигается...», а потому признал «6о-
uv правильным все отрасли управления краем передать из военного
и< домства в заведывание министерств и главных управлений по при¬
надлежности, подобно тому, как изъяты уже из первого финансовая,
контрольная, почтовая и телеграфная части. Устранение нынешнего
положения в порядке гражданского управления краем должно ис¬
подволь способствовать слиянию окраины с общим строем государ-
« I венной жизни...»2.
1 Там же. С. 6 и ранее.
2 'Гам же. С. 7.
335
Не меньшее внимание С. А. Грейг уделил проектированному и
1874 г. устройству поземельных отношений в Туркестанском гсиг
рал-губернаторстве. Он заметил, что в пояснительной записке к про
екту 1874 г. было сказано о том, что исторически существовавши
поземельное устройство в крае вполне соответствовало целям п|ы
вительства, а все его недостатки заключались в злоупотреблениях
администрации и сборщиков налогов. Но вместо того, чтобы уст|м
нить последнее обстоятельство, составители проекта 1874 г. зада
лись целью коренным образом изменить традиционную систему зем
леустройства и землепользования, что привело бы к значительным
финансовым затратам и неминуемо вызвало бы определенное сопи
альное напряжение. Государственный контролер на это заметил, чю
«настоящее поземельное устройство в крае и система орошения пи
могли бы остаться пока без коренных преобразований впредь до вег
стороннего фактического исследования сего вопроса и представле
ния Государственному Совету таких данных, при которых успешное
и выгодное осуществление столь важной реформы было бы постам
лено вне всяких сомнений»1. Подобным же образом следовало пост у
пить и с действовавшей на то время системой податей и повинностей,
оставив ее пока без коренных изменений.
Знакомство с мнением государственного контролера С. А. Грей и
показывает, что не все высшие чиновники империи жаждали уско
ренной интеграции Туркестанского края. Соотнося желаемое с во:»
можным, они понимали, что постепенность и последовательность и
этом вопросе не только сделают новую систему управления болег
устойчивой, но и сэкономят для государственной казны заметим»1
материальные ресурсы. При этом большинство министров было уве
рено в неудобстве сохранения управления отдельными отраслями
туркестанской жизни в руках Военного министерства. И, как пред
ставляется, не столько из-за собственных амбиций, сколько исходи
из понимания целесообразности организации отраслевого у правде
ния и необходимости рачительного расходования государственных
финансов.
Однако сохранение администрации этого отдаленного и почти
автономного района империи под общим контролем Военного мини¬
стерства можно объяснить не столько намерением сделать его более
управляемым, сколько тем, что в рассматриваемый период именно во¬
оруженные силы страны получили организацию, соответствовавшую
современным условиям, и стали основой для преобразований в дру-
1 1875 г. июля 29. Копия с отношения государственного контролера к военному
министру № 3354. С. 9.
336
| и \ сферах жизни империи. Следует согласиться с мнением доцента
М ГУ имени М. В. Ломоносова С. Л. Чернова1, что главной целью ре¬
форм 1860-х гг. были преобразования в армии и флоте, направленные
m i иозвращение России статуса мировой державы первой величины.
Получая современные ресурсы, имея четкую административно-тер-
I mi триальную структуру и модернизировавшуюся систему подго-
тики и переподготовки кадров, вооруженные силы империи могли
•осспечить не только слаженность функционирования всех органов
^ правления, но и адекватное понимание и реализацию современных
111 u 11тических задач государства.
11сдаром, вслед за завоеванием, к руководству Туркестаном вме-
и • е генерал-адъютантом К. П. фон Кауфманом пришла новая когор-
i.i поенных государственных деятелей, стиль и методы руководства
• вторых колоссально отличали их от предшественников. Будучи во-
• иными офицерами, они видели себя в первую очередь администра-
| мрами. И какие бы завоевания ни совершили, главной их заслугой
ныло именно гражданское обустройство Русского Туркестана, соб-
• I пенно и прославившее их имена в истории Отечества.
Высказано в личной беседе с автором.
I
Глава 5
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ОСОБЫМИ
ТЕРРИТОРИЯМИ ТУРКЕСТАНСКОГО
ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВА
Значительным своеобразием отличалось административно-терри
ториальное деление Туркестана. По мере завоевания новых тер
риторий в Средней Азии происходило расширение границ генерал
губернаторства, возникали новые территориальные образования
Так, 29 июня 1868 г. на месте Самаркандского и Каттакурганскот
бекств был образован Зеравшанский округ, к которому в 1870
1871 гг. были присоединены вновь образованные Зеравшанский гор
ный район, Магианское, Фарабское и другие бекства. В 1873 г. на зсм
лях правого берега р. Амударьи, отторгнутых от Хивинского ханства,
и присоединенного к ним Кызыл-Кумского района был образован
Амударьинский округ, переименованный позднее в отдел. В 1875 г.
русскими войсками было завоевано Кокандское ханство, на месте ко¬
торого 19 февраля 1876 г. высочайшим повелением была образована
Ферганская область. Семиреченская область выделилась из состава
Туркестанского края в 1882 г.
Такое многообразие административно-территориальных еди¬
ниц не могло не сказаться на законодательных основах организации
регионального (областного) управления. К 1882 г. на территории
Туркестанского генерал-губернаторства одновременно действовали
четыре временных положения об управлении административно-тер¬
риториальными единицами, из которых ни одно не имело силы по¬
стоянного закона.
Организация управления Зеравшанским округом
29 июня 1868 г. генерал-губернатор К. П. фон Кауфман утвер¬
дил Временные правила управления Зеравшанским округом, дей¬
ствие которых распространялось на земли, завоеванные в 1868 г. у
338
1> \ чарского ханства1. Во главе округа был поставлен начальник, на¬
чинаемый и сменяемый главным начальником Туркестанского края
и непосредственно ему подчиняющийся. В его руках было сосредо-
"••|г|ю военное и военно-народное управление во вверенном округе.
• > тако расположенные в округе войска подчинялись ему лишь в 6о-
• ним отношении, а в остальном оставались в ведении командующего
»•* пи ками (военного губернатора) Сырдарьинской области. При этом
•кI >ужному начальнику были присвоены права военного губернатора
• «асти на основании Положения 1867 г. (§ 3-4).
Руководство округом в отношении военно-народного управления
и.пальник осуществлял через состоявшую при нем канцелярию и
чиновников для поручений, а для управления войсками при нем со-
• мила походная канцелярия (§ 5). В случае отсутствия начальника
H i территории округа его обязанности передавались старшему (по
|\ жбе) из начальников отделов (§ 8). Областным центром сужде¬
но было стать Самарканду (§ 9). Все чиновники военно-народного
n правления назначались на должности и увольнялись приказами ге-
• и '| и ил-губернатора но представлению окружного начальника.
В административном отношении округ делился на два отдела
(( лмаркандский и Каттакурганский). В военном и военно-народном
• •I ношении управление отделами концентрировалось в руках их на-
|.|. пшиков. По военно-народному управлению начальникам отделов
присваивались права и обязанности начальников уездов туркестан-
■ mix областей. В военном отношении им также придавалась власть
чмдных начальников с ограничениями, установленными в особой
инструкции начальнику Зеравшанского округа. Центрами отделов
• •млн назначены города Самарканд и Каттакурган (§ 10-12,14).
Старшие помощники начальников отделов и прочие чиновники
\ правления получили права и обязанности соответствующих чинов
\ правления туркестанских областей (§ 15).
Коренное население округа, как и оседлое население Сырдарьин-
< кой области, делилось на аксакальства (во главе с аксакалами), кото¬
рые сохранялись в количестве и в размерах, установившихся при бу-
чарском правлении. Решением начальника округа, исходя из местных
им гребностей и намерения «привязать к русской власти влиятельных
| \ земцев», допускалось объединение нескольких аксакальств в веде-
ипп аминов (аминства - аналоги волостей). Аксакалы и амины долж¬
ны были выбираться местным населением по правилам, установлен¬
ным начальниками отделов. Избранные аксакалы утверждались и
1 1868 г. июня 29. Временные правила управления Зеравшанским округом //
II I А РУз. Ф. И-1. Он. 16. Д. 2264 (далее статьи указаны по этому источнику).
сменялись начальником отдела, а амины - начальником округа. Обе
эти должностные категории пользовались правами и обязанностями,
установленные Положением 1867 г. для лиц местного общественного
управления (§ 16-21).
Как и в туркестанских областях, в Зеравшанском округе уста
навливались три вида судов: военный суд, народный суд и суд на
основании общих законов империи. Кроме общетуркестанских пра
вил, юрисдикция военного суда в округе была расширена за счс1
передачи ему преступлений, «которые, по убеждению начальника
Зеравшанского округа, имеют вредный политический оттенок». Вес
прочие уголовные дела, как и гражданские иски местных жителей
друг к другу, оставались в юрисдикции народного суда. Остальные
российские подданные, за исключением коренного населения тур
кестанских областей, чья подсудность определялась Положением
1867 г., должны были судиться по общим законам империи. Этому
же суду подлежали гражданские и уголовные дела между коренны¬
ми жителями Зеравшанского округа и российскими подданными
(прибывшими из туркестанских областей или постоянно прожива¬
ющими в округе). Правила подсудности 1867 г. распространялись
на дела между оседлым населением отдела и коренными жителями
Семиреченской и Сырдарьинской областей (§ 22-26).
Народный суд осуществлялся казнями, избиравшимися в горо¬
дах и селениях по правилам, установленным начальником отдела.
Судебные участки казиев оставались в границах, существовавших
еще в бухарские времена. Права и обязанности зеравшанских казн-
ев устанавливались идентичными правам и обязанностям казиев по
Положению 1867 г. (§ 27-31).
Для судопроизводства по законам империи учреждалась долж¬
ность окружного судьи, подведомственного Сырдарьинскому об¬
ластному правлению на основаниях, установленных для уездных
судей области. Назначение и увольнение окружного судьи, его пра¬
ва и обязанности соответствовали Положению 1867 г., действие
которого распространялось также на военно-судные комиссии и
Сырдарьинское областное правление по отношению к делам, возни¬
кающим в Зеравшанском округе (§ 32-34).
Судопроизводство в народном суде должно было вестись по обыч¬
ному праву. Казию следовало принимать к разбирательству все дела,
но окончательными считались решения по искам на сумму не более
100 руб. На прочие решения тяжущиеся стороны могли обращаться
с апелляцией к начальнику отдела, который в заседании с участием
одного или нескольких казиев имел право «окончательно перере¬
шать дела по совести и применяясь к правилам шариата». Заявления
о преступлениях, подлежащих суду по законам империи, должны
340
• Ч.1ЛИ подаваться на имя начальника отдела, который, произведя
первоначальное дознание, передавал все материалы окружному суду.
Ь ла военно-судной юрисдикции после проведенного и управлении
• •целения следствия с соответствующим заключением поданашсь
начальнику отдела для передачи начальнику округа, который окон¬
чательно решал вопрос о предании военному суду. Правила судоиро*
и шодства по общим законам империи устанавливались в сооиич
• | мни с Положением 1867 г. Начальнику отдела было предоставлено
право судить представителей коренного населения при их непосред-
• п ином обращении, если решения по этим спорным делам могли
• нраничиваться денежным штрафом или непродолжительным аро-
• «ом. В таких случаях суд начальнику отдела предписывалось вести
по совести, с соблюдением наибольшей осторожности» (§ 35-42).
Что касается решения податного вопроса, то с целью организации
• « юра податей (хераджной в размере !/5 части урожая и танапной в
размере, установленном при бухарском владычестве) Зеравшанский
«•круг делился на серкерства, количество и размеры которых сохра¬
нялись от прежней администрации. Сам сбор податей возлагался на
«« ркеров, которые должны были выбираться населением по прави-
|ам, установленным начальниками отделов, получившими право и
\ I верждать их в должностях. Права и обязанности серкеров опреде¬
лялись Положением 1867 г. Начальник отдела получал право назна¬
чать и смещать закятчи, на которого возлагался сбор закята (2,5 % от
• тимости товаров) в каждом из двух отделов (§ 43-50, 52, 53, 57).
I взимание других сборов, наименование и размер которых в денежном
пыражении должны были определить специальные комиссии в отде-
|лх и доложить о том генерал-губернатору, следовало осуществлять
аксакалам и контролировать старшим помощникам начальников от-
илов. Кроме денежных сборов на местное население возлагался ре¬
монт мостов, плотин и дорог, а также при необходимости поставка
повозок (арб) по установленной начальником округа цене (§ 63-65).
Чуть больше чем через год главный начальник края подписал
Временный штат управления Зеравшанским округом1. Согласно это¬
му документу канцелярию начальника округа составляли 5 штатных
чиновников (правитель, два делопроизводителя, помощник делопро¬
изводителя и письменный переводчик), а также сторожа, писцы, рас¬
сыльные, устные переводчики и почтари. Кроме них при начальнике
«>тдела состояли его помощник, два старших и один младший чинов¬
ники и местный житель для поручений. В штат начальника округа
1 1869 г. октября 24. Временный штат управления Зеравшанским округом //
11ГЛ РУз. Ф. И-1. Оп. 16. Д. 2264. Л. 52-54 об.
341
вошли два чиновника для научных и статистических исследований и
крае, а также чиновник для исследований по горной части. В окруi г
полагалось иметь окружного судью.
В Самаркандском и Каттакурганском отделах кроме начальник
числились его помощники, по одному чиновнику для поручений, од
ному письмоводителю, два переводчика, одному заведующему закя i
ным сбором. Для оказания медицинской помощи российским чипом
никам и коренному населению округа в каждом отделе полагала ь
иметь по врачу, а надзор за их деятельностью возлагался на окру ж
ного доктора (§ 90, 92-93). Отличие состояло в том, что в iirrair
Самаркандского отдела положено было иметь трех помощников на
чальника отдела (один из коренных жителей), а Каттакурганском
двух (старший и из местных) и офицера по военной части.
В марте 1870 г. начальник Зеравшанского округа генерал
А. Абрамов представил правителю канцелярии туркестанского гене*
рал-губернатора А. Гомзину проект изменений Временных правил
управления Зеравшанским округом1. Среди наиболее важных пред
ложений были следующие.
А. Абрамов предложил изменить порядок назначения исполняю
щего обязанности начальника округа в случае его отсутствия. Вместо
старшего из начальников отделов он счел целесообразным назначат!,
помощника начальника округа, а в случае и его отсутствия - одною
из штаб-офицеров по своему (начальника округа) усмотрению.
Другой предлагаемой мерой стала конкретизация сфер ответ¬
ственности начальников отделов. В связи с тем, что фактически во
енные полномочия в пределах Самаркандского отдела принадлежали
начальнику округа, он признал необходимым оговорить это и в пра¬
вилах: «Управление в Самаркандском отделе по военно-народным
делам, а в Каттакурганском по военно-народным и военным делам
сосредоточивается в руках начальников отделов». Соответственно,
именно начальнику Каттакурганского отдела следовало придать пра¬
ва начальника уезда туркестанских областей по управлению дисло¬
цированными в отделе войсками.
Прерогативы начальников округов было предложено ограничить
в вопросах взаимоотношений с первичной администрацией. Было
признано целесообразным назначение и смещение аксакалов и казн-
ев производить только с разрешения начальника округа.
В предложении начальника округа была конкретизирована под¬
судность за общественно опасные преступления, наиболее серьезные
1 1870 г. марта 21. Предполагаемые изменения в редакции Временных правил
управления Зеравшанским округом // ЦГА РУз. Ф. И-1. Он. 16. Д. 2264. Л. 61 -63а.
342
и i которых были перенесены из подсудности военному суду и поен¬
ии полевые суды. При этом предание военно-полевому суду также
' «и к) отнесено к компетенции окружного начальника.
Вместо деления отделов для сбора хераджа и танапной подати па
• ■ ркерства генерал-майор Абрамов предложил разделить их на тю-
м« ми. При этом их количество и границы следовало не оставлять в
приделах, существовавших при бухарском правлении, а отдать на
\ • мотрение начальника округа. Сам же сбор податей вместо серкеров
надлежало передать в руки амлякдаров. Права начальников отделов
и отношении амлякдаров также были урезаны. Начальник округа
и л необходимым последнее слово в их назначении и увольнении
| меже оставить за собой. То же самое было предложено осуществить
и в отношении закятчи. Кроме того, начальник округа предложил
повысить премиальную ставку за особые успехи в сборе податей
• 2.5 до 5%.
Серьезные изменения в управлении округом зафиксировал новый
«и Iат зеравшанской администрации, введенный в 1871 г.!
Качественно и количественно расширился состав канцелярии на-
|.»льника округа. Теперь кроме начальника ее составили начальники
11 н*х отделений, журналист и письменный переводчик. При окруж¬
ном начальнике была дополнительно учреждена должность пере¬
водчика, а один из чиновников для поручений стал заведовать зем-
■ к ими строительными работами. В окружном управлении появился
• «кружной аудитор и походная канцелярия в составе одного адъютан-
м. Кроме того, в округе были заведены почтовые части в Самарканде
( \ чиновника) и Каттакургане (3 чиновника), окружная акцизная
■меть в составе одного заведующего.
В управлении Самаркандским отделом добавились письмово-
штель и старший помощник по управлению нагорными тюменями.
Появилась следственная часть с одним судебным следователем, ме-
шцинская часть была дополнена медицинским помощником, врачом
( лмаркандской городской больницы и повивальной бабкой, а заве¬
дующий занятным сбором получил помощника. В Каттакурганском
«иделе были добавлены должности письмоводителя, старшего по¬
мощника по управлению нагорными тюменями, судебного следова¬
ния, медицинского помощника и повивальной бабки. Как и прежде,
клттакурганская администрация была несколько скромнее самар¬
кандской, но расширилась за счет добавления управления нагорны¬
ми тюменями.
1 1871 г. июня 12. Временный штат управления Зеравшанским округом //
IU А РУз. Ф. И-1. Оп. 16. Д. 2264. Л. 158.
343
Обзор динамики административной системы Зеравшанского
округа в 1868-1871 гг. показывает намерение туркестанских влл
стей учредить в регионе новую систему управления с минимальны
ми изменениями в наиболее чувствительной сфере общественных
отношений - сборе податей. Вводя выборное начало в первичную
администрацию по образцу соседних областей, Ташкент значитель¬
но расширил полномочия начальника округа, предоставив ему само¬
му устанавливать порядок избрания аксакалов, аминов, серкеров и
казиев. Однако в своих предложениях по реорганизации окружного
управления начальник округа счел возможным еще больше усилить
свою власть, низведя роль начальников отделов до уровня посрел
ников между ним и местными первичными властями. К 1871 г. и
Зеравшанском округе появились фактически все институты, необхо
димые для самостоятельного функционирования этой особой адми¬
нистративно-территориальной единицы.
О том, что первые шага по организации управления в округе были
оперативной реакцией на его занятие российскими войсками, свиде¬
тельствует то обстоятельство, что первоначально чрезвычайно широ¬
кие полномочия в административной и судебной сферах получили
именно начальники отделов как представители имперской админи¬
страции, наиболее близко стоявшие к коренному населению. Со вре¬
менем эти полномочия были урезаны, а часть их отошла к начальнику
округа, что в большей степени соответствовало общегосударственной
практике.
Площадь Зеравшанского округа составляла 22 177 кв. верст, или
27 часть всей территории Туркестанского края. То есть по терри¬
тории и населению Зеравшанский округ мог бы быть приравнен не
к губерниям, а к уездам внутренней России. С момента своего уч¬
реждения он не имел утвержденного в законодательном порядке
Положения. 29 июня 1868 г. при учреждении округа генерал-адъю¬
тантом К. П. фон Кауфманом были утверждены временные правила
на основании Положения 1867 г. Позднее отдельными распоряжени¬
ями генерал-губернатора эти правила подвергались дополнениям н
изменениям, значительно отклонившим их от закона 1867 г.
На основании этих правил и последующих их изменений началь¬
ник Зеравшанского округа, определявшийся и увольнявшийся гене¬
рал-губернатором (напомним, что военные губернаторы назначались
императором), пользовался по делам военно-народного управления
правами и исполнял обязанности наравне с сырдарьинским и семи-
реченским военными губернаторами. Подчиняясь непосредственно
генерал-губернатору, он действовал через состоявшую при нем кан¬
целярию и чиновников для поручений. Вместе с тем ему подчиня¬
лись в боевом, служебном и отчасти строевом отношении все рас-
344
и" юженные в округе войска. По делам военно-судным начальник
•круга пользовался правами начальника дивизии. Для ведения дел,
| и ающихся управления войсками, при начальнике округа состо-
I I адъютант с определенным по штату числом писарей. Никакого
| •» 1легиального учреждения в округе не было. Иными словами, при
чрсждении округа были проигнорированы начала общеимперско-
|" губернского правления. Из-за отсутствия такого учреждения все
правление округом было сосредоточено в канцелярии его начальни-
| .|. что значительно усилило власть последнего в ущерб законности и
правильности его административной деятельности.
В отличие от общего порядка в Туркестане волостные управите-
ш продолжали назначаться здесь на должности без выборов. Право
назначать и смещать волостных по своему личному усмотрению
предоставило начальнику округа такое преимущество в пользовании
11\шнистративным и выборным началом, какого не имел ни один
| \ бернатор в других частях империи. Права начальника округа от¬
носительно суда, казенных податей, земских и общественных сбо¬
ров, а также и городского хозяйства были тоже весьма обширными,
(остаточно заметить, что за все те преступления, которые, по убеж-
к-пню начальника округа, имели вредный политический характер,
коренные жители округа и выходцы из Бухарского ханства судились
поенными судами. Раскладка податей и других сборов по отделам,
выдача ссуд производилась начальником округа самостоятельно.
Кышеперечисленное указывает на то, что в своих действиях начала
ник Зеравшанского округа пользовался более широкой властью, чем
| \ бернаторы внутренней России. Вместе с тем и его материальное по-
н >жение было значительно лучше положения военных губернаторов1.
В 1871 г. распоряжением генерал-губернатора была учреждена
важность помощника начальника округа, обязанности которого
касались почти исключительно военной части. В военно-народном
vправлении помощник начальника округа никакого прямого участия
иг принимал, и лишь замещал окружного начальника во время его
отсутствия в пределах округа.
При начальнике округа состояли чиновники поручений и канце-
1ирия. На основании временных правил права и обязанности кан¬
целярии установлены не были. Однако расходы на нее почти в два
раза превосходили расходы на губернские канцелярии в то время,
когда округ приближался скорее к большим уездам России, чем к
I уберниям2.
1 Гире Ф. К. Отчет ревизующего по высочайшему повелению Туркестанский край
|.итого советника Гирса. Б. м.:6. и., [1884]. С. 92.
2 Там же. С. 93.
345
346
Таблице S.I
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЗЕРАВШАНСКОМ ОКРУГЕ. 1870-1871
М П Е Р АТО
ВОЕННЫЙ МИНИСТР
ВОЕННЫЙ ГУБЕРНАТОР
СЫРДАРЬИНСКОЙ ОБЛАСТИ
[ ТУРКЕСТАНСКИЙ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОР
( НАЧАЛЬНИК ОКРУГА ]
заведующий строительными земскими работами
дла особых
поручений (3)
помощник
канцелярия
ряео^Г
отделали
npoHTtauinc
оцеияж
туземец дш
поручений
окружной
аудитор
окружной
окружной
судья
НАЧАЛЬНИК ОТДЕЛА
заведующий акцизными сборами
л
помощники (3*4)
чиновник особых
поручений
т
судья
судебный
следователь
заведующий
анкетным сбором
врач
медицинский
повивальная
помощник
бабка
Местное
управление
избирают си
Канцелярия делилась на три отделения: распорядительное, хо-
i мктвенное и строительное. Но начальники отделений не могут
«и.ггь признаны таковыми, так как по принятому порядку отделения в
правительственных учреждениях состояли из столов, которыми завс-
итали столоначальники. А в зеравшанской канцелярии таких долж¬
ностей по штату не полагалось. Делопроизводство распорядительно-
in и хозяйственного отделений вполне соответствовало областным
правлениям. Строительное отделение возникло одновременно с
< ырдарьинской и Ферганской областями и руководствовалось в спо-
«ii деятельности общеимперскими законами по строительной части.
< 1871 по 1876 г. в округе существовало даже специальное казначей-
• кос отделение.
Говоря об устройстве судебной части в Зеравшанском округе, об-
рагим внимание на то, что на его территории на общих основаниях
функционировала Самаркандская военно-судная комиссия, а на¬
чальник Зеравшанского округа по направлению следственных дел
пользовался правами губернатора. Поступавшие от следователей
и ла рассматривались состоявшим при нем аудитором на правах на¬
чальника судного отделения окружной канцелярии.
Административное устройство Зеравшанского округа было далс-
м > от совершенства. Его начальник обладал значительными полномо-
чмями, весьма превосходившими права и полномочия губернаторов
как внутренней России, так и туркестанских областей. И это при весь¬
ма скромных размерах округа. Кроме того, в округе сохранялось зна¬
чительное влияние военного начала, даже в сравнении с соседними
• властями. На наш взгляд, это можно объяснить как общим несовер¬
шенством административного управления в крае, так и стремлением
петербургского правительства к экономии средств и определенным
сокращением штатов (в сравнении с областными управлениями), вы¬
нуждавшим чиновников (в первую очередь начальника округа) при¬
нимать на себя дополнительные полномочия. Отсутствие коллеги¬
ального учреждения, обсуждению которого должны были подлежать
и ла хозяйственные и судебно-административные, привело к тому,
что при неограниченности прав и обязанностей начальника округа
юпускались значительные нарушения законодательства.
Насколько оправданно было существование Зеравшанского
округа как приравненной к областям административной единицы?
11е проще ли было включить его в состав Сырдарьинской области?
()твет на эти вопросы кроется в геостратегическом положении окру-
I а, находившегося в верховьях р. Зеравшан, что позволяло держать
иод контролем Бухарское ханство и вынуждало его правителей све¬
рять свой политический курс с Петербургом.
347
Однако стремление приблизить Туркестан к положению обыч¬
ного российского края само собой порождало мысль о придании
генерал-губернаторству регулярной административно-территори¬
альной организации. Поэтому в начале 1880-х гг. на уровне различ¬
ных комиссий вопрос об упразднении округа решался положитель¬
но. Идея образования особой Зеравшанской области, заложенная
в проект 1873 г., была отвергнута. Но лишь на время. Позднее на
месте Зеравшанского округа возникает новая Самаркандская об¬
ласть. Возможно, краевая администрация, сохраняя самобытность
округа, всегда рассматривала его как основу для создания новой
области.
Организация управления Илийским краем
Сразу по занятию Кульджи военный губернатор Семиреченской
области генерал-лейтенант Г. А. Колпаковский опубликовал обраще¬
ние к населению Илийского края.
Объявив о переходе всей полноты власти в регионе в его руки, во¬
енный губернатор предупредил жителей о том, что местная власть
отныне принадлежит назначенным им российским начальникам,
а также утвержденным им представителям коренного населения.
Новый глава Илийского края предписал всем действующим мест¬
ным начальникам явиться к нему в Кульджу для получения указа¬
ний по части организации управления. Обращаясь к жителям края,
Колпаковский гарантировал им личную и имущественную безопас¬
ность. При этом предупредил о строгости преследования воровства,
грабежа и обид, а также притеснений одной этнической группы дру¬
гой. Финал документа был достаточно эффектным: «Богатые и силь¬
ные не смеют обижать бедных под страхом наказания. Взамен безо¬
пасности и благосостояния, которые даруются населению Илийского
края, я требую только покорности, но да будет известно всем жите¬
лям, что непокорные и нарушители порядка будут строжайшим об¬
разом наказываемы»1.
Одним из первых распоряжений Г. А. Колпаковского стала отме¬
на рабства (как его понимали российские администраторы), требо¬
вание незамедлительного освобождения всех насильно удерживае¬
мых и предоставления им возможности «жить в тех местах, где они
сами пожелают, и заниматься теми промыслами, какими захотят».
1 1871 г. июня 22. К илимскому населению // ЦГА РУз. Ф. И-1. Он. 27. Д. 744.
Л. 8- 9 об.
11оиые захваты людей строжайше запрещались под страхом сурового
показания1.
В самом конце июня 1871 г. начальник Семиреченской области
накладывал туркестанскому генерал-губернатору о своих шагах по
• I ройству недавно занятого Илийского края.
Приступая к организации управления регионом, он исходил из
• и •< >пределенности статуса края (нерешенности вопроса о сохранении
■ юн составе России или передаче Китаю) и отсутствия достаточных
ж дений об условиях жизни и прежней системе управления населе¬
нием. Отсюда делался вывод о том, что «новое управление, как вво-
11 «мое в виде опыта, должно было быть простым, не сложным, опреде-
1ЯЮЩИМ только основные черты, предоставляя частности практике»
и кшмодействия с жителями региона, во многом совершенно отлич¬
ными от кочевого и оседлого населения Туркестанского края2.
Самым простым способом выхода из затруднительного поло-
м ния могло бы стать подчинение местного таранчинского3 управ-
|'41ия высшей российской администрации. Однако «это оказалось
• оиершенно неприменимым, потому что таранчинское управление
представляло собою ничто иное, как эксплуатацию всей страны
нх иодствующим племенем, в среде которого вся власть принад¬
лежала нескольким родственным между собою семействам»4. Все
юрода, селения и племена были разделены между этими родичами,
которые подчинялись султану, назначавшемуся верховной властью
но рекомендации таранчинских владетелей. И сохранение власти в
1>\ ках непопулярной, по мнению Колпаковского, элиты, погрязшей
и коррупции и притеснениях, представлялось военному губернатору
игприемлемым.
Поэтому было принято решение восстановить власть прежде су¬
ществовавших, но полностью подчиненных таранчинским чиновни¬
кам, народных начальников у торгоутов, сибо и джунгар. У прочих
народов, не сохранивших свое традиционное управление, было при¬
нято решение применить выборную систему, упростив ее примени-
и льно к местным обстоятельствам.
Административное деление местного населения сохранялось в
прежнем виде. В качестве примера можно рассмотреть управление
1 1871 г. июня 24. Народу и начальникам племен в Илийском крае // Там же.
I 10-10 об.
2 1871 г. июня 30. Обустройстве временного управления Илийским краем // 'Гам
М-. Л. 1 об. - 2.
3 Таранчи - илийские уйгуры, кульджинцы.
4 1871 г. июня 30. Об устройстве временного управления Илийским краем. Л. 2
у таранчей. Их сотни объединялись, как правило, по хозяйственно*
му принципу в административную общину - кент числом от 400 до
1200 дворов. Во главе кентов было решено поставить избранных со¬
бранием выборщиков (один от 100 дворов) старшин (беков) или ак¬
сакалов, к которым полагались помощники для управления отдален¬
ными поселениями. Судебная власть до российского занятия региона
была совмещена с административной и, соответственно, находилась
в руках султана. Сохранение такого порядка было признано нецеле¬
сообразным. Поэтому тем же самым выборщикам было предоставле¬
но право избрать для каждого кента трех судей. Подобным образом
была организована первичная администрация и у других этнических
групп, за исключением казахов. В каждом казахском роду были на¬
значены волостные управители и избраны бии, по аналогии с уездами
Туркестанского края1.
С учетом этнической неоднородности населения и его разбро¬
санности по значительной территории, было признано недостаточ¬
ным иметь один региональный орган российской администрации.
Поэтому генерал-лейтенант Колпаковский принял решение раз¬
делить илийскую территорию на четыре участка, назначив к управ¬
лению ими подчиненных ему офицеров. Каждому участковому на¬
чальнику следовало нанять переводчиков и выделить средства на
экстраординарные и канцелярские расходы2.
В одном из первых обращений к местным жителям Г. А. Колпа¬
ковский обосновал внесенные им изменения в административную
систему региона. Передачу управления племенами (родами) в руки
собственных начальников он объяснил притеснениями, вполне есте¬
ственно возникавшими при существовавшем прежде доминировании
одного племени над другими. Были обнародованы подробности фор¬
мирования новой первичной администрации для каждой из этниче¬
ских групп, населявших илийский регион.
На управителей обществ (старшин, аксакалов, волостных и т. п.)
возлагались обеспечение безопасности и порядка во вверенных об¬
ществах, пресечение преступлений и передача их на рассмотрение су¬
дей, исполнение решений последних. Кроме того, местные первичные
начальники должны были строго исполнять распоряжения стоявших
над ними российских властей. Им же давалось право администра¬
тивного ареста непослушных подведомственных жителей на срок не
более семи дней. Народным судьям было предписано разбирать все
дела между представителями местного населения, за исключением
1 1871 г. июня 30. Об устройстве временного управления Илимским краем.
Л. 3-4 об.
2 Там же. Л. 5, боб.
350
• i дрых дел (возникших до российского занятия края), которые преда-
I I шсь забвению. Из подсудности народных судей изымались также
к la по государственной измене, грабежам, явному сопротивлению
• мгтям и убийствам. Они попадали под юрисдикцию российского
• и ино-полевого суда. Дела же обычной юрисдикции рассматрива-
шгь народными судьями по принадлежности ответчика. В случае
и* ювольства решением судей но делам, в которых были замешаны
н|м'дставители разных этнических групп, истец получал право обра-
| л I ься к участковому начальнику для назначения смешанного суда с
млстием судей со стороны истца и ответчика. Народные судьи вели
м in и принимали решения на основании местных обычаев. Решения
|м нее провались письменно и приводились в исполнение старшинами
и \ правителями. Главной обязанностью российских участковых на-
|.| шников, кроме обеспечения порядка, объявлялся надзор за испол¬
нением управителями и народными судьями их обязанностей1.
Почти одновременно с рапортом Г. А. Колпаковского К. П. фон
Кдуфману от 30 июня 1971 г. из столицы империи тому же адреса-
i\ было отправлено отношение Министерства иностранных дел с
iизъяснением ближайшей судьбы Илийского края. А ранее состоя-
|'к ь высочайшее повеление «установить в Илийской долине такой
in >рядок туземного управления, который более всего мог бы соответ-
• I иовать политическим и торговым нашим выгодам, избегая при этом
•сяких распоряжений, могущих клониться к постоянному нашему
, I иерждению в этой стране»2. Военному губернатору Семиречья
г.новь пришлось направить рапорт главному начальнику Туркестана
• изложением своего видения системы управления новыми землями.
Объясняя произведенные уже преобразования необходимостью
• •перативного реагирования и обеспечения единственной цели -
• '\раны порядка и безопасности в условиях неопределенности стату-
• л региона и следующей из того невозможности вмешиваться в эко¬
номическую жизнь и быт местного населения, Колпаковский утверж-
I лл, что «такое управление, будучи весьма просто и несложно, вполне
нктигало главной... цели - сохранения в стране порядка, - и в то же
нремя освобождало... от всяких затруднений в случае необходимости
передачи страны китайцам или иного устройства участи края по воле
русского правительства»3.
Однако, учитывая изменение политического вектора, военный
| \ 6ернатор рассматривал возможные перспективы взаимодействия
1 1871 г. июня 27.11аселению Илийского края // Там же. Л. 11-14 об.
1 1871 г. сентября 7. Об устройстве управления в Илийской долине // Там же.
2Г>.
3 Там же. Л. 24-24 об.
351
Российской империи и Илийского края. Наилучшим, но при этом
и нереальным вариантом он признал присвоение Кульдже статуса,
который имело тогда Кокандское ханство, находившееся фактичс
ски в вассальной зависимости от России. Но, к сожалению, высо¬
кая степень полиэтничности Илийского края не давала никакой
возможности для организации в Кульдже прочной администрации.
Учреждение «туземного правительства», по его мнению, в любом
случае вынудило бы держать в крае достаточное количество войск
для поддержания правящего режима, и при этом не дало бы возмож
носги Петербургу прямо влиять на ситуацию в регионе. Генерал
лейтенанту Колпаковскому не оставалось ничего другого, как при
знать, что «наилучший способ для достижения указанной высочайше
цели наших действий в Западном Китае - утверждения на нашей гра¬
нице спокойствия и порядка и развития торговых и промышленных
сношений - в отношении к Илийской долине есть продолжение вре¬
менного занятия ее нашими войсками и удержание существующего
временного нашего управления впредь до окончательного решения
участи страны иным способом, помимо образования в ней туземного
правительства»1.
Г. А. Колпаковский затронул и вопрос о возможном движении
российских войск на Урумчи с целью водворения там мира и спокой
ствия. Поход на Урумчи и занятие его генерал-лейтенант признал
нецелесообразным из-за невозможности поддержки со стороны ки¬
тайских войск, отдаленности от имперских границ и больших слож
ностей со снабжением. Посему военный губернатор предложил огра¬
ничиться поддержанием торговых связей с проживающими в Урумчи
дунганами и по возможности лишь утверждением в округе выгодною
России порядка управления, а именно избавления от власти кашгар¬
ского правителя Якуб-бека и возвращения независимости, чего впол¬
не можно было добиться мирными средствами. Начало партнерским
торгово-дипломатическим сношениям с Урумчи должен был поло¬
жить уже формировавшийся в Верном весьма значительный торго¬
вый караван. Но даже неудачу торгово-дипломатических контактом
с Урумчи (при возможном сохранении влияния Якуб-бека на город
и его округу) Колпаковский не считал губительной для российских
владений, особенно в сравнении с тяжестью последствий завоевания
и удержания этого региона2.
В своем предписании участковым начальникам военный губерна¬
тор Семиреченской области донес до своих подчиненных указание
1 1871 г. сентября 7. Об устройстве управления в Илийской долине. Л. 26 об. - 27
2 Там же. Л. 27 об. -29.
352
| миного начальника Туркестанского края о том, «что только при со-
\ранении... наблюдательного характера русская власть может огра¬
ничиться немногочисленными единоличными органами и не связать
• и» кто существования с многочисленной дорогостоящей и тягостной
I ж народа администрацией»1.
Примечательно, что этот документ содержит свидетельство не¬
преодолимого препятствия, которое, впрочем, довольно ярко ха¬
рактеризует неоднозначное отношение властей к региональной по¬
минке государства. В своем предписании Колпаковский привел
предложение К. П. фон Кауфмана «установить [в Илийском крае. -
/ В.] туземные земско-хозяйственные учреждения, возложив на них
• е поземельные и податные функции». Сообщая об этом, сам воеи-
иMii губернатор признал такую меру излишней, исходя из того, что
К\ льджа объявлялась лишь временной территорией России, а мест¬
ные жители никогда не имели даже понятия о земских учреждениях.
Поэтому он дал указание воздержаться от введения земских инсти-
| \ I ов, ограничившись представлением предложений по этому во¬
просу2. Настоятельное же требование генерала Кауфмана учредить в
II ошском крае земские органы дезавуирует, как представляется, его
намерение видеть Кульджинский район частью вверенного ему края.
Большую важность для исследования системы управления в
II ошском крае представляет Инструкция начальникам участков
Кульджинского района. В ней давалось объяснение российской окку¬
пации части китайских владений: «Причиною занятия Илийской до-
i м 11 ы была постоянная враждебность кульджинского правительства,
• и снение им нашей торговли и допущение со стороны его подданных
11 мбежей и баранты в нашей пограничной полосе». А также определя-
игь перспектива восстановления этой территории в составе Китая, в
■ инзи с чем все российские мероприятия здесь должны были носить
и< ключительно временный характер, не создающий препятствий для
быстрого оставления этого края. Поэтому задачи российской адми¬
нистрации должны были состоять в обеспечении безопасности на-
• «•ления; сохранении быта людей и традиционного управления на
первичном уровне; установлении равноправных отношений между
р.иличными этническими группами. Реализация этих задач должна
• >ыла оставить открытыми оба варианта развития событий: возвраще-
пнс Кульджи Китаю и, что не исключалось, сохранение ее навсегда
под властью России. «В видах достижения этих целей власть русская
и дол гае Или должна иметь характер наблюдательный и иметь зна¬
1 1871 г. октября 31. Предписание военного губернатора Семиреченекой области
и.пальнику 1-го участка Кульджинского района № 595 // Там же. Л. 31 об.
2 Там же. Л. 32-32 об.
353
чение посредствующего между народностями начала». Все предпо¬
лагавшиеся мероприятия должны были иметь подрывной характер
лишь в отношении «всего вредного для русского и китайского госу¬
дарственного начала...»1.
Исходя из причин завоевания Илийской долины, обеспечение
порядка и безопасности признавалась важнейшей задачей новой ад¬
министрации, чего необходимо было достигнуть в том числе и ради
укрепления российского влияния в Кульдже в случае ее возвращения
Китаю. Прийти к этой цели следовало через установление надзора за
неблагонадежными, сбор агентурных сведений, крайне осторожное
удаление из района вредных элементов, посылку казачьих разъездом
в наиболее неблагополучные места, штрафование упорствующих и
беспорядках обществ, вооруженное подавление политических вол¬
нений, наблюдение за оперативностью и справедливостью народных
судов, мотивацию местных начальников на четкое исполнение своих
обязанностей. Поэтому участковым начальникам отводилось в сп
стеме управления чрезвычайно важное место, и на них возлагались
принципиальные политические функции (в том числе обязанность
вести дознание и следствие по преступлениям, в которых были заме¬
шаны русские, разбирать дела между русскими и местными жителя¬
ми на правах уездных судей туркестанских областей)2.
Личные, имущественные и поземельные отношения коренного
населения следовало оставить без изменений. При этом переуступка
прав земельного владения должна была осуществляться исключи¬
тельно с разрешения участкового начальника. Смена земельных соб¬
ственников не допускалась. Предметами особой заботы участковых
начальников должны были стать развитие земледелия, промышлен¬
ности и торговли в крае, строительство новых и поддержание старых
арыков. Торговлю следовало освободить от всяких пошлин3.
Как бывшие еще до антикитайского восстания, так и вновь избран¬
ные начальники племен, старшины, аксакалы, волостные и прочие
представители первичной администрации должны были утверждать¬
ся в должностях и увольняться распоряжением военного губернато¬
ра. «Права и обязанности высших родовых начальников (укурдаев и
им соответствующих старшин кентов и городов и волостных упра¬
вителей) определяются в отношении к подчиненным существующи¬
ми обычаями, насколько эти последние не противоречат настоящей
инструкции; в тех же случаях, где указаний обычая не встречается,
1 1871 г. октября. Инструкция начальникам участков Кульджинского района //
Там же. Л. 33-34 об.
2 Там же. Л. 35-38 об.
3 Там же. Л. 40-42 об.
354
и и отношениях к русским властям народные управители пользу¬
емся правами и несут обязанности, присвоенные волостным упра-
м и гелям по проекту Положения об управлении в Семиреченской
it Сырдарьинской областях». В каждом обществе следовало иметь
нижних полицейских чинов (в каждой сотне по одному) на правах
I v. 1ьных старшин по Положению 1867 г. На российскую администра¬
цию возлагалась обязанность внушить местным обществам необхо-
шмость установления фиксированного вознаграждения своим непо-
• ргдственным начальникам1.
Инструкция подчеркивала, что «все народности края должны
пользоваться равными правами на защиту русской властью их лич¬
ных и имущественных прав, и свободы, и их племенной самобыт¬
ности». Особо военный губернатор Семиречья остановился на от¬
ношении новой власти к религии. Мусульманская религия сама по
• гбе, а тем более ее господство признавались вредными. При этом
констатировалось, что гонение на ислам не входило в планы прави-
ммьства, но и охрана его не соответствовала государственным ин-
и ресам. «Действия участковых начальников сообразно сему могут
к и шиться лишь к терпимости мусульманской религии, никогда не
юходя до ограждения или поддержки ее. <...> Начетчики мусуль¬
манские (духовное сословие) не должны быть возвышаемы пред про¬
жми. Поддержка, охрана их значения, выражение к ним внимания
ж должны быть допускаемы. В выбор и назначение их не должны
нмсшиваться ни русские, ни туземные должностные лица. Постройка
и поддержание мечетей должны быть предоставлены усмотрению и
• редствам частных лиц. Никакие приговоры по сборам на этот пред-
мгт не могут иметь обязательного значения, и уклонение кого-либо
• * I исполнения их не преследуется ни русскими, ни туземными долж¬
ностными лицами. Приписка земель к мечетям [вакуфы. - Д. В.] не
Iопускается и почитается незаконной». Однако такое «игнорирова¬
ние' ислама» отнюдь не предполагало неведения о деятельности ду-
\< ншых лиц. «Напротив того, постоянное и неусыпное наблюдение за
приемами и средствами мусульманской пропаганды возлагается на
особенную обязанность начальствующих здесь лиц». Выраженное в
инструкции отношение к исламу полостью соответствовало религи-
ошой концепции К. П. фон Кауфмана: «Неведение мусульманства
юлжно быть внешнее и ограничивается отказом всякой охраны и
немкой материальной или нравственной поддержки как в слове, так и
и деле как мусульманству, так и проповедникам его»2.
1 Там же. Л. 43 об. - 45.
2 Там же. Л. 45 об. - 47 об.
355
Еще строже следовало быть в отношении дунган, «стремиться
уничтожить в этом населении все следы таранчинского владыче¬
ства». Г. А. Колпаковский исходил из безусловной необходимости
оградить дунган от распространения среди них ислама. Поэтому ка¬
тегорически запрещал допускать к управлению ими всякого, воспри¬
нявшего сартовские обычаи, нравы или даже одежду (чалму и т. п.),
ибо сарты считались фанатичными поборниками мусульманства и
потенциальными его пропагандистами. Средством защиты дунган от
распространения ислама через сартовскую (и даже казахскую) про¬
паганду военный губернатор видел в том числе и через поощрение их
контактов с китайцами, «ибо только при этом условии малочислен¬
ное дунганское население может сохраниться от поглощения в окру¬
жающем его мусульманском населении»1.
Совершенно иначе следовало относиться к буддизму и иным рас¬
пространенным в Китае религиозным течениям: «Не высказывая
явно к этим учениям пристрастия, начальствующие лица должны
однако оказывать материальную и нравственную поддержку в смыс¬
ле более или менее полного восстановления их прежнего положения
и средств». Полезным признавалось и распространение китайской
культуры, в том числе письменности, «ибо безинтеллигентное нача¬
ло не может рано или поздно не поддаться направлению, принятому
интеллигенцией (мусульманской)»2.
Все существовавшие прежде подати следовало заменить посе¬
мейной у оседлого населения и кибиточной у кочевого в размере
3 руб. За сокрытие оседлых хозяйств и кибиток народные управители
должны были подвергаться штрафу в те же самые 3 руб. за каждый
факт. Сумма назначенной подати раскладывалась выборными от со¬
тен между сотнями и сходами внутри самих сотен в зависимости от
состоятельности домохозяев или юртовладельцев. Сбор податей со¬
гласно раскладке и их доставку начальнику участка обеспечивали на¬
родные управители. Повинности коренного населения ограничива¬
лись ремонтом путей сообщения, поставкой в военное время подвод,
предоставлением людей для караула и сопровождения арестантов.
Отбываться эти повинности могли натурой или соответствующим
наймом по уравнительному распределению3.
Рассматриваемая инструкция наделяла участковых начальников
правами уездных начальников коренных областей Туркестанского
края, подчиняя их военному губернатору Семиреченской области.
1 1871 г. октября. Инструкция начальникам участков Кульджинского района
Л. 47 об. - 48 об.
2 Там же. Л. 48 об. - 49.
3 Там же. Л. 49-51 об.
356
< |едует особо подчеркнуть, что расположенные в участках войска
и< подчинялись участковым начальникам. Такая необычная для
Туркестанского края ситуация объясняется, скорее всего, особым
< I атусом и положением района, находившегося, с одной стороны, все
• тс под угрозой возможных волнений, а с другой - в буферном со-
• гоянии между Российской и китайской империями. Для осущест-
|пения полицейских функций в распоряжение начальников участка
• кдовало предоставлять определенное число казаков1.
Какой бы логически оправданной ни казалась рассмотренная
инструкция, туркестанский генерал-губернатор обнаружил, что она
н некоторых принципиальных моментах расходится с его видением
\ правления вновь занятым краем. К. П. фон Кауфман был возмущен
указанием Г. А. Колпаковского на встреченное им противоречие в
v'казаниях главного начальника края по устройству земской части в
Илийской долине и приглашением участковых начальников пред-
• 1авить свои соображения «о степени необходимости и полезности»
предложенной генерал-губернатором меры, содержавшееся в цирку-
шре военного губернатора Семиречья № 5952.
Назвав этот шаг неуместным и неприличным, Кауфман указал
КОлпаковскому на имевшиеся у последнего возможности обсудить
псе сомнения с главным начальником края и просить разъяснения
ши отмены его указания. Это было тем более уместно, что генерал-
I \ бернатор не требовал немедленного введения указанной меры, а,
напротив, просил представить ему на рассмотрение проект устрой-
с I ва податной и земско-хозяйственной части. К. П. фон Кауфман на¬
помнил, что в отношении земско-хозяйственных учреждений района
• »и предлагал составить органы поземельной власти из представите-
u й местного населения. Ссылаясь на слова Колпаковского о том, что
• устройство земско-хозяйственных учреждений будет нововведе¬
нием, которое при отдаче страны маньчжурам, по всей вероятности,
будет отменено...», что нанесет урон достоинству России, генерал-гу¬
бернатор утверждал, «что если какая-либо мера, принятая русской
лдминистрацией, будет отменена впоследствии китайской, то едва ли
много пострадает от того достоинство нашего правительства»3. Ему
пришлось конкретизировать свою позицию: «Нам следует, конечно,
избегать крупных переворотов, что и выражено в моем предписании
| > г начала до конца; но достоинство русского правительства будет со¬
хранено вполне, если администрация исполнит данные мною указа¬
1 Там же. Л. 51 об. - 52 об.
2 1871 г. декабря 5. По поводу представленной инструкции участковым начальни
клм Кульджинского района № 5277 // Там же. Л. 62 об.
3 Там же. Л. 63 об., 64-64 об.
357
ния на пользу управляемому народу и не будет очень вмешиваться в
народное хозяйство, предоставив народу самому знать свои нужды;
дело администрации дать ему средства познать эти нужды и руково¬
дить правильным удовлетворением таковых, дать средства и возмож¬
ность осуществлять меры к удовлетворению этих нужд»1.
Главный начальник края обратил внимание на те статьи ин¬
струкции участковым начальникам, которые выходили за рамки
его требования о минимизации административного вмешательства
в управление илийцами. Он увидел отступления в предлагавшей¬
ся Колпаковским передаче попечительства об устройстве арыков
участковым начальникам при участии в принятии решения выбор¬
ных от населения. Именно эти шаги, по мнению Кауфмана, были
бы в первую очередь подвергнуты сомнению и отменены китайским
правительством. Генерал-губернатор не забыл упомянуть и другие
предложенные Колпаковским мероприятия, имевшие характер но¬
вовведений: обложение каменного угля денежной пошлиной, скло¬
нение обществ к установлению содержания народным управителям,
избрание старшин выборщиками от каждой сотни дворов, отделе¬
ние судебной власти от полицейской, избрание судей выборщиками
и т. п. Предлагавшиеся Кауфманом меры были превышены и в отноше¬
нии сбора податей - военный губернатор Семиречья счел возможным
поручить раскладку податей и повинностей сходам и общественным
приговорам при участии участковых начальников. Таким образом,
российская власть из наблюдательной превращалась в деятельную,
что противоречило указаниям Ташкента, хотя сам Колпаковский
утверждал обратное2.
Ответом на задание внести изменения в инструкцию участковым
начальникам стал рапорт военного губернатора Семиреченской об¬
ласти, который содержал оправдания и объяснения новой редакции
документа. Судя по всему, главный начальник края решил дискус¬
сию о земствах не продолжать. К. П. фон Кауфман наложил на ра¬
порт резолюцию: «Объяснения генерала Колпаковского оставить без
дальнейших последствий»3.
На этот раз военный губернатор Семиречья вполне категорично
высказался против создания в районе земских учреждений, считая,
что в случае объединения обществ по территориальному или родово¬
му признаку, они могут стать почвой для племенной консолидации
1 1871 г. декабря 5. По поводу представленной инструкции участковым начальни¬
кам Кульджинского района № 5277. Л. 65.
2 Там же. Л. 65-67.
3 1871 декабря 16. Представление военного губернатора Семиреченской области
туркестанскому генерал-губернатору //Там же. Л. 69.
358
Таблица 5.2
ВРЕМЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ИЛИЙСКИМ КРАЕМ
(КУЛЬДЖИНСКИМ РАЙОНОМ)
*м6ирвются
|| созданию потенциальной угрозы российскому либо китайскому
| 1адычеству. Довольно простое податное хозяйство вполне могло
\ ювлетворяться участковыми начальниками, сходами и съездами
пыборных. Земские же потребности в силу разобщенности населе¬
ния, обусловленной его полиэтничностью и родоплеменной дискрет¬
ностью, могли достичь невероятных пределов, которые нереально
• »ыло бы удовлетворить за счет земских сумм. Этими обстоятельства-
\i 11 и обосновывался вывод о нецелесообразности учреждения в крае
ir.MCTB1.
25 августа следующего года генерал-адъютант К. П. фон Кауфман
\ I вердил инструкцию начальникам участков Кульджинского райо¬
на. Из документа исчезло упоминание о сооружении новых арыков и
поддержании старых по решению выборных от народа и под контро¬
лем участкового начальника. (Эти вопросы, как и все земские дела,
страгивающие интересы нескольких общин, передавались на рас-
| мотрение особого собрания гласных заинтересованных обществ, ко-
1 Там же. Л. 69 об. - 72.
359
торое получало права участкового собрания1). При этом требование
замены натуральной пошлины денежной на добычу каменного угля
осталось в силе. Предложение об установлении фиксированного со
держания народным управителям также сохранилось в утвержден
ной инструкции2.
Вопреки прежнему мнению Колпаковского появился в инструк¬
ции и перечень земских учреждений Кульджинского района, на ко*
торые возлагалось уравнительное распределение повинностей, из¬
брание способов их отправления (натурой или наймом), заведование
земским хозяйством и раскладка земских сборов: *1) в каждой сотнг
или сумуне из схода домохозяев или юртовладельцев; 2) в каждом
обществе (кенте, волости, роде) из схода выборных от сотен; 3) н
каждом участке из гласных, выбираемых сходами сотенных выбор¬
ных каждого общества по одному на каждые три сотни дворов или
юрт, если общество состоит из большого числа оных и 4) в целом
районе из собрания земских гласных, выбираемых гласными каждого
участка по 1 на каждую тысячу дворов или юрт. <...> Выборы в сот¬
нях, общинах и участках производятся ежегодно по распоряжении»
участковых начальников, которые обязаны при выборах в гласные
района присутствовать»3. Общинные и участковые собрания зем¬
ских гласных должны были собираться «по мере надобности» или
по желанию гласных, поддержанному участковыми начальниками, ;i
собрания гласных района - по распоряжению военного губернатора.
Участковые и районные собрания должны были проходить в присут¬
ствии представителей российской администрации. Дела в земских
собраниях решались большинством голосов. Решения общинных и
участковых собраний на сумму до 1000 руб. или 1000 рабочих дней
подлежали утверждению участковых начальников. Решения на бо¬
лее высокую сумму, а также решения районного собрания на сумму
до 5000 руб. или 5000 рабочих дней должны были утверждаться во¬
енным губернатором, а на более высокую сумму - главным началь¬
ником Туркестанского края. При этом представители российской ад¬
министрации строго предостерегались от большого вмешательства н
дела земского хозяйства4.
Перед участковыми начальниками была поставлена задача «при¬
вести в известность» все казенное имущество района и «озаботиться
1 1872 г. августа 25. Инструкция начальникам участков Кульджинского района //
ЦГАРУз. Ф. И-1. Он. 27. Д. 744. Л. 88 об.-89.
2 Там же. Л. 82.
3 Там же. Л. 87-87 об.
4 Там же. Л. 87-89.
360
и t влечением из них дохода посредством отдачи в оброчное содержа¬
ние с торгов или другим способом...»1. Все прочие статьи прежней ин-
• Фукции были оставлены без изменения.
I Доведенный анализ материалов, фиксирующих российскую
• шинистрацию в Илийском крае, свидетельствует о том, что новая
i зминистрация в действительности не затронула глубоко существо-
|ишпие здесь социальные отношения. Она была выстроена исходя из
| кпшой задачи - сохранить регион в безопасности до передачи его
mi гайским властям. Специфика и временный характер российской
i (министрации в Кульджинском районе состояли в том, и это нельзя
м< заметить, что здесь не создавалась обособленная административ¬
но-территориальная единица - илийские участки являлись частями
< « миреченской области. Но при этом на Кульджинский район были
1».|спространены некоторые общетуркестанские административные
\ < гановки: близкое административно-территориальное деление, вве-
и ние выборного начала в формирование первичной администрации
и народного суда, учреждение земского управления и пр. Разделение
к<’ здесь административной и военной власти следует рассматривать
иг в контексте либеральных преобразований, а как более эффектив¬
ное средство обеспечение спокойствия в еще недавно мятежном крае.
Какие бы противоречия ни возникали внутри туркестанской адми¬
нистрации, все ее мероприятия, в конечном итоге, были консолиди¬
рованы и продуманы в контексте общих политических подходов, за¬
нижаемых центром и реализуемых в Ташкенте.
Организация управления Амударьинским отделом
12 августа 1873 г., по окончании военных действий, туркестан¬
ский генерал-губернатор К. П. фон Кауфман заключил с хивинским
\апом Сеид-Магомедом мирный договор, по которому все владения
ханства, расположенные на правом берегу Амударьи, были присо-
• динены к генерал-губернаторству в составе Амударьинского отде-
ia (первоначально округа), его начальником был назначен подпол¬
ковник Н. А. Иванов с подчинением ему дислоцированных в округе
поиск. Для заведования местными жителями ему были назначены
два помощника: один для кочевого населения, другой - для оседлого.
11 ри начальнике отдела вводились должности чиновника для поруче¬
ний, врача с переводчиком, двух переводчиков, писцов и рассыльных
гжигитов, а также учреждалась канцелярия в составе правителя, еще
1 Там же. Л. 89-89 об.
361
четырех чиновников (делопроизводитель, офицер по военной части,
казначей (бухгалтер) и переводчик) и писцов со счетчиками1.
Через несколько дней К. П. фон Кауфман объявил об утверж¬
дении Временного Положения и Временного штата управления
Амударьинского округа2. Одновременно подполковник Иванов по¬
лучил инструкцию, регламентирующую его полномочия по командо¬
ванию подчиненными войсками3.
Особенностями Амударьинского отдела являлись его положение
в безводных песках, удаление от центра управления (от Ташкента)
на тысячу верст при отсутствии колесного пути и телеграфного со¬
общения, разбросанность кочевого населения и особое пограничное
положение.
Кроме вновь завоеванных территорий в состав округа вошла часть
бывшего Кызылкумского района. И начальнику этой крупной экстра¬
ординарной единицы (Туркестанское генерал-губернаторство состо¬
яло из областей, действовавшее законодательство не предусматрива¬
ло иного административно-территориального деления) Временным
положением об управлении Амударьинским округом были предо¬
ставлены права военного губернатора области (§ 4)4.
Свои функции по управлению коренным населением помощни¬
ки начальника отдела, наделенные правами уездных начальников,
осуществляли на постах начальников Шураханского и Чимбайского
округов (позднее - участков), на которые делился отдел (§ 6, 7).
Весьма примечателен пункт Временного Положения, устанавли¬
вающий принципы организации новой власти в регионе. «Управление
населением сохраняется, в первое время занятия края, без резких из¬
менений с установившимися туземными порядками; системы суда,
сборов повинностей и налогов остаются без перемены; сообразно
хода дел начальник округа обязывается исподволь вводить, по мере
возможности, изменения сообразно новому проекту положения об
управлении Туркестанским краем5, утверждение коего ожидается*
(§9).
1 1873 г. августа 22. Приказ по войскам, действующим против Хивы № 75 //
ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 16. Д. 2310. Л. 1 -1 об.; 1873 г. августа 26. Временный штат управ¬
ления Амударьинским округом // Там же. Л. 5-5 об.
2 1873 г., августа 26. Приказ по Туркестанскому генерал-губернаторству № 78 //
Там же. Л. 3.
3 1873 г., августа 26. Приказ по войскам и управлениям Туркестанского военного
округа № 79 // Там же. Л. 4.
4 Здесь и далее статьи приводятся по: 1873 г. августа 26. Временное Положение об
управлении Амударьинским округом // Там же. Л. 7-8 об.
5 Речь идет о проекте Положения об управлении Туркестанским краем 1873 г.
362
Эта часть документа примечательна повторением общего под¬
хода к организации управления вновь обретенными территориями
Туркестанского генерал-губернаторства - значительного сохранения
Фадиционных институтов (в первую очередь наиболее социально
шлчимых - судебных и фискальных) на начальном этапе и постепен¬
ность их трансформации и введения общероссийских норм и учрсж-
н ний в последующем.
Однако заметим, что отношение туркестанской администрации
< особенно в период правления К. П. фон Кауфмана) к мусульмаи-
• кой религии и ее институтам было в основе своей негативным, на-
|к ленным на ограничение ее влияния в среде коренных жителей.
< >гсюда - следующая директива, налагавшая заметные ограничения
па привилегированное положение вакуфного землевладения и при¬
равнявшая его в податном отношении к обычным собственническим
и\млям. «При изменении системы сборов все земли как собственные,
| лк и вакуфные, оплачиваются потанапною податью...» (§ 10).
Взимание податей и сборов частью сохранялось в прежнем виде,
частью должно было быть приведено к нормам проекта Положения
I.S73 г. (§ 12-16). Нормы этого проекта следовало распространить
мл функционирование народного суда, а на помощников начальника
"гдела, по поручению последнего, было позволено возлагать обязан¬
ие кти судей при решении споров между русскими и представителями
коренного населения (§ 17-18).
9 марта следующего года император «в виде временной меры,
впредь до того, пока не представится возможность придать этому от-
млу более определенное административное устройство»1, утвердил
Временное Положение об управлении Амударьинским отделом2,
которое несколько отличалось от первого варианта и по объему, и
мо содержанию. Так был сделан акцент на более жесткий контроль
| лавного начальника края, а изложение параграфов приобрело уни¬
фицированный для российского законодательства вид. При этом все
чиновники местной администрации были собраны под названием
• управления» с сохранением прежнего штата (§ З)3. Временное по-
южение уточняло, что «участковые начальники в действиях своих
руководствуются постановлениями, определенными для уездных на¬
чальников в Туркестанском генерал-губернаторстве, насколько оные
1 1874 г. марта 14. Копия с отзыва военного министра туркестанскому генерал-гу-
йернатору // Там же. Л. 24.
2 1874 г. марта 9. Временное Положение об управлении Амударьинским отде-
и>м // Там же. Л. 25-25а.
3 1874 г. марта 9. Временный штат управления Амударьинским отделом // Там же.
1.70-70 об.
363
применимы к местным обстоятельствам и особым условиям, в кото
рых находится Амударьинский край» (§ 6). Подробные инструкции
в отношении управления начальник отдела должен был получить m
генерал-губернатора (§ 7).
О том, какие вопросы в первую очередь беспокоили амударьин-
скую администрацию, свидетельствует рапорт, направленный на¬
чальником отдела в Ташкент в рождественский сочельник 1875 г.
В основном он касается вопросов организации управления каракал¬
паков и в первую очередь податного дела.
Полковник Н. Иванов признал, что сохранившееся после утверж¬
дения Временного положения «родовое начало в назначении стар¬
шин ставит этих последних в какое-то исключительное положение,
возвышая чрезмерно их власть и не допуская администрацию встать
в более близкое отношение к народу». По мнению начальника отдела,
такое вредное положение первичной администрации, устраненное н
других азиатских регионах империи, должно было быть ликвидиро¬
вано и здесь1.
Замену родового начала выборным или назначением старшин по
усмотрению начальства подполковник Иванов считал необходимой
провести одновременно с разделением населения на аулы и волости,
сопровождающимся экономико-статистическим и поземельным об¬
следованием населения2.
Не дожидаясь фундаментальных преобразований в регионе и на¬
деясь извлечь из местного населения больший объем фискальных
поступлений, начальник Амударьинского отдела предлагал неза¬
медлительно, в течение наступающего года, осуществить следующие
меры: 1) разделить округа на волости и аулы; 2) приступить к восста¬
новлению ирригации в дельте Амударьи; 3) увеличить на 1-1,5 руб.
кибиточную подать, составлявшую 3,5 руб.; 4) передать от местных
обществ в руки администрации обязанность выплаты содержания
старшинам с целью демонстрации их зависимости именно от новой
власти; 5) увеличить натуральную повинность рабочими и дополни¬
тельно обложить местных жителей податью в несколько десятков ко¬
пеек на так называемые земские нужды: устройство мостов, переправ,
медицинской части и т. п. Раскладку сборов следовало передать стар¬
шинам, сняв с российской администрации ответственность за это3.
При осуществлении волостного и аульного деления предлагалось
назначать на должности старшин «людей, уже намеченных адми-
1 1875 г. января 6. Рапорт начальника Амударьинского отдела исправляющему
должность туркестанского генерал-губернатора // Там же. Л. 86 об.
2 Там же. Л. 87.
3 Там же. Л. 88-88 об.
364
|ни грацией по своей годности к подобным обязанностям», заменяя
ш-благонадежных, если такие будут выбраны местным населением1.
\ что касается фискальной нагрузки, то, несмотря на утверждение
II Панова о том, что при ханском господстве она была более суще-
• I пенной, предлагавшийся объем разного рода податей и повинно-
• и й должен был озадачить краевую администрацию.
Особенно начальник Амударьинского отдела остановился на кад¬
ровой проблеме. По его словам, администрация продолжала оста-
м.иься в неведении по поводу проблем подведомственной террито¬
рии из-за недостаточности штата управления и незаполненности
плкансий. А потому просил расширить управление участков за счет
\чреждения должностей помощников начальников, письмоводите-
м й, а в окружную канцелярию добавить делопроизводителя. Более
I«но, указывая на значительный приток русского населения, полков¬
ник Иванов предлагал ввести в участке должности судей и судебных
• к дователей, дабы не отвлекать для этих целей от службы офицеров,
к*»горые к тому же далеко не всегда справлялись с несвойственными
| поучениями2.
На основании этого предложения и соотносясь с проектом штатов
( рая, предложенным комиссией генерал-адъютанта Непокойчицкого
и временными штатами Ферганской области и Наманганского от-
иvia, канцелярия Туркестанского генерал-губернатора разработала
• пой проект штатов для Амударьинского отдела3. Теперь при началь¬
нике отдела предлагалось три чиновника особых поручений (один
• I ирший и два младших), обер-офицер по военной части, переводчик,
мчутчики, рассыльные джигиты, аудитор и врач. Канцелярия долж¬
на была состоять из правителя, двух делопроизводителей, перевод¬
чика и писцов. В участковую администрацию следовало включить
кроме начальника его помощника, участкового врача, фельдшера и
повивальную бабку с переводчицей. В каждом из двух участков по-
мгалось учредить канцелярию (письмоводитель, два переводчика и
писцы), а также должность участкового судьи, исполнявшего одно-
пременно обязанности судебного следователя и переводчика к нему4.
Параллельно и весьма успешно в отделе работала организацион¬
ная комиссия, изучавшая возможности более правильного админи-
1 Там же. Л. 88.
1 Там же. Л. 89 об.; 1875 г. января 6. Дополнительные штаты Амударьинского от-
к . ia//Там же. Л. 91.
3 1876 г. ноября 5. Доклад по канцелярии туркестанского генерал-губернатора.
« представлением временных штатов Амударьинского отдела // Там же. Л. 180.
4 1876 г. ноября 5. Проект Временных штатов Амударьинского отдела // Там же.
I 194 об. - 195 об.
365
Таблица 5.3
ВОЕННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В АМУДАРЬИНСКОМ ОТДЕЛЕ
М П Е Р А Т О
стративного управления, а также экономического положения и по¬
датных возможностей местного населения1.
Итак, создание особого отдела было продиктовано необходи¬
мостью установления прочного стратегического контроля над
Хивинским ханством. Вследствие изолированности края и специ¬
фики местных условий начальнику отдела по административной ча¬
сти были предоставлены права военного 1убернатора, а по военной -
права командира бригады с подчинением командующему войсками
Сырдарьинской области. На начальника отдела были возложены и
пограничные сношения с Хивой.
Временное Положение, подписанное К. П. фон Кауфманом,
предлагало не вводить разных изменений в установившуюся жизнь
коренного населения, воздержаться от перемен в судебной и налого¬
вой системах. Российскую администрацию в отделе планировалось
1 1876 г. марта А. Об организации военно-народного управления в Ферганской об¬
ласти // Там же. Д. 2333. Л. 34.
366
иодить постепенно, основываясь на началах туркестанского проек-
... 1873 г.1
()тдел состоял из двух участков, которыми заведовали участко-
| i.ic начальники с правами и обязанностями уездных начальников
I \ ркестанского края.
Вся переписка по военной и гражданской части была сосредо-
i«» iciia в канцелярии начальника отдела, состоявшей из правителя
• .шцелярии, делопроизводителя, обер-офицера по военной части и
и | .сводчика. Чиновники по строительной части при канцелярии ма-
...льнике Амударьинского отдела не числились.
Судебная часть была представлена состоявшей при начальнике
■ •I ила Петро-Александровской военно-судной комиссией (органп-
н•нлнной по упрощенной схеме)2 и судьей Амударьинского отдела
«подведомственного Сырдарьинскому областному правлению как
м I цювому съезду). Эта должность была учреждена в 1881 г. по распо-
I' I жению исправлявшего должность главного начальника края гене-
I мла Г. А. Колпаковского3. А до того времени рассмотрение уголовных
1.1 ражданских дел в отделе производилось участковыми начальника¬
ми и правителем канцелярии начальника отдела. Сам же начальник
• » I дела являлся кассационной и апелляционной инстанцией с правом
постановления окончательных решений по делам до 500 руб. По ле¬
мм свыше 500 руб. недовольная решением сторона могла исковым
| и .рядком вновь возбудить дело в Сырдарьинском областном правле-
мми. Следствия в Амударьинском отделе производились офицерами,
• < .стоявшими при начальнике отдела.
Амударьинский отдел по населению и территории равнялся сред¬
нему уезду Сырдарьинской области. Поэтому при составлении про¬
екта Положения 1881 г. было признано возможным права начальника
«идела по гражданской части приравнять к правам уездных началь¬
ников, а начальников участков - к правам участковых приставов (то
есть сократить полномочия и приблизить положение отдела к поло-
ксиию низовых регулярных административных единиц туркестан¬
ских областей и внутренних губерний).
Организация управления Ферганской областью
В ходе завоевания Кокандского ханства его земли были иросоедн-
мсны к Туркестанскому краю. Возник вопрос о необходимости обу¬
1 Санкт-Петербургские ведомости. № 321.
2 Гире Ф. Отчет ревизующего. С. 296.
л Там же. С. 251.
367
стройства, в том числе административного, новых районов. На терри¬
тории одного из таких анклавов К. П. фон Кауфман решил учредить
особый отдел по аналогии с Амударьинским. В ноябре 1875 г. кан¬
целярией генерал-губернатора был подготовлен проект Временного
Положения об управлении Наманганским отделом Туркестанского
генерал-губернаторства1. Судя по § 1 проекта, он готовился в ожида¬
нии обнародования официального повеления императора об образо¬
вании указанного отдела.
Новый отдел предполагалось образовать из двух участков -
Наманганского (бывшее Наманганское бекство и три серкерства)
и Чустского (бывшие Чустское и Бободарханское бекства). При
этом граница участков должна была максимально совпадать с гра¬
ницами бекств и серкерств. Главным городом отдела должен был
стать Наманган, а участковые управления полагалось разместить в
Намангане и Чуете. Во главе отдела надлежало встать особому на¬
чальнику, подчиненному непосредственно генерал-губернатору, на¬
значавшемуся и увольнявшемуся им, которому передавалось не толь¬
ко гражданское управление, но и командование военными частями,
дислоцированными в округе. Для осуществления военных функций
ему, как и начальнику Амударьинского отдела, следовало дать осо¬
бую инструкцию командующего войсками округа. Отдельная ин¬
струкция главного начальника края должна была дать и наставления
по ведению пограничных дел.
Для непосредственного заведования коренным населением при
начальнике отдела учреждалась должность помощника, «который
в деле управления действует не иначе как по указанию начальника
отдела»2. На помощника возлагалась обязанность исполнения полно¬
мочий начальника отдела по гражданскому управлению в случае бо¬
лезни или отсутствия последнего. Как и в областных администраци¬
ях, все штатные чины отдела должны были назначаться и увольняться
от должностей генерал-губернатором по представлению начальника
отдела. Кроме помощника начальника в управлении отделом должны
были состоять три чиновника для поручений (один старшие и двое
младших), переводчик и заведующий джигитами со своими подчи¬
ненными. А в канцелярии - правитель, два делопроизводителя, каз¬
начей и бухгалтер3.
1 1875 г. ноября. Проект Временного Положения об управлении Наманганским
отделом Туркестанской) генерал-губернаторства // ЦГА РУз. Ф. И-t. Оп. 27. Д. 8.
Л. 24-26 об.
2 Там же. Л. 25.
3 1875 г. ноября. Временный штат управления в Паманганском отделе Туркестан¬
ского генерал-губернаторства//Там же. Л. 27-27 об.
368
Таблица 5.4
Ж ЖННО-НАРОДНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В НАМАНГАНСКОМ ОТДЕЛЕ (проект)
<Г^мператор^>
Соединение гражданского и военного управления следовало
<•( уществить и на уровне участкового управления в лице начальни¬
ки участка. Его военные компетенции должны были определяться
Положением о военном управлении в областях Туркестанского гене¬
рал-губернаторства и особой инструкцией, а гражданские - полно¬
мочиями уездных начальников по Положению 1867 г. При каждом
начальнике участка предполагалось учредить должность помощника,
на которого возлагалось исполнение обязанностей начальника в слу¬
чае его отсутствия. Начальник участка, его помощник, врач с перс-
кол чиком и канцелярия из письмоводителя, двух переводчиков, пис¬
цов и рассыльных составляли участковое управление1.
Местное первичное управление временно (до унификации но
общекраевому образцу) предлагалось сохранить в прежнем по¬
рядке, предусматривавшем деление на аксакальства и аминства.
< )иределение порядка избрания должностных лиц первичной адми¬
нистрации и их утверждение следовало возложить на начальника
1 Там же. Л. 27 об. - 28.
369
отдела. Все подати и повинности местного населения предполага
лось оставить в том виде и объеме, которые существовали в период
кокандского правления. Связанные с этим вопросы нуждались и
утверждении генерал-губернатора. Порядок подсудности народному
суду, за исключением наиболее опасных преступлений, следовало
также оставить в прежнем виде, а дела между коренными жителями и
русскими разбирать в суде по законам военного времени или на осно¬
вании общих законов империи. Приговоры народных судей к телес
ным и членовредительским наказаниям следовало заменять арестом
или отдачей в заработки. Важно отметить, что начальнику отдела
предполагалось предоставить не только утверждение в должностях
и увольнение казиев и биев, но и разработку порядка их избрания.
Однако как самостоятельная административно-территориальная
единица Наманганский отдел так и не стал функционировать, а вошел
в качестве уезда в состав вновь образованной Ферганской области.
В начале марта 1876 г. К. П. фон Кауфман из Петербурга напра
вил исправлявшему должность туркестанского генерал-губернатора
Г. А. Колпаковскому отношение <06 организации военно-народно
го управления в Ферганской области», в котором сообщал о том, что
государь император 19 февраля утвердил образование из занятых и
1875 г. кокандских земель Ферганской области, управление кото
рой следовало организовать «подобно тому, какое было введено и
Зеравшанском округе и Амударьинском отделе...», и представить
временное положение об управлении на высочайшее утверждение1.
В этом документе главный начальник края изложил свои сообра¬
жения, коим, по его мнению, необходимо было следовать в развитие*
идей, изложенных ему от имени императора.
Главный начальник края указывал, что до завершения работ осо
бых организационных комиссий и исследования области в поземель¬
ном и податном отношениях «общественное устройство городского
и сельского населения, порядок пользования земельными и други¬
ми имуществами, а также уплата следующих податей должны быть
оставлены по возможности в том самом виде, в каком все эти поряд¬
ки существовали при кокандском правительстве. В порядках этих
немедленно следует устранить лишь то, что окажется положительно
вредным в политическом отношении и к сохранению внутреннего
спокойствия в области, водворение которого должно составлять и
настоящее время главную и наиболее серьезную заботу областной
администрации»2.
1 1876 г. марта 4. Об организации военно-народного управления в Ферганской об
ласти // Там же. Оп. 16. Д. 2333. Л. 31.
2 Там же. Л. 31 об.
370
Гс'нерал-губернатор предлагал Колпаковскому утвердить вре-
м' имый штат управления областью, ориентируясь при этом на штат
i< равшанского округа. Во избежание недоразумений, возникших в
|«■ время в Семиреченской области из-за разделения военной и граж-
ииской властей, помощнику военного губернатора Ферганской об-
i.iiTii следовало кроме гражданских функций придать и военные
и » шомочия. Отдельно Кауфман остановился на вопросах создания
и работы организационных комиссий, призывая взять за образец
•иыт амударьинской комиссии и привлекая ее сотрудников к работе
и < Фергане. Среди важнейших первоочередных забот туркестанский
• т рал-губернатор назвал установление почтового сообщения вну-
■ I и I области1.
В соответствии с императорским указом управление Ферганской
"(мастью генерал-губернатор должен был осуществлять примени-
| • м>но к местным условиям на основании временного Положения
(которое еще предстояло разработать) до утверждения его в уста-
• и тленном порядке2. Уже через месяц после образования области
I s марта 1876 г. К. П. фон Кауфман учредил здесь областное правле¬
ние. предоставив ему право в гражданских делах руководствоваться
м иствующим в крае Положением 1867 г. и последующими узаконе¬
нии ми. Но так продолжалось недолго. Слишком уж велико было же¬
ните генерал-губернатора увидеть свои замыслы осуществленными.
II уже 14 ноября 1876 г. генерал-губернатор Кауфман предложил
принять к руководству для управления областью неутвержденный
проект туркестанского Положения 1873 г., применяя Положение
I «S67 г. лишь к делам судебным.
Как и в регулярных областях, областная администрация Ферганы
> остояла из губернатора и областного правления. Отличия начина-
шсь с того, что ферганскому областному правлению официально пе-
Р< давались права и обязанности приказа общественного призрения
н управления государственными имуществами. К традиционному
набору из четырех отделений здесь добавлялось отсутствовавшее в
1ругих областных правлениях лесное отделение3.
Распорядительное отделение в Фергане состояло из двух столов.
Причем сокращение числа столов не предусматривало сокращение
круга обязанностей отделения. Количество столов хозяйственного
| * г деления также сокращалось до двух, хотя сфера его деятельности
I >асширялась за счет добавления обязанностей по наблюдению за взы¬
1 Там же. Л. 32-35.
2 1876 г. февраля 19. О порядке управления в Ферганской области // ПСЗРИ-П.
I 51:1876. Отд. 1-е. № 55593. CII6., 1878. С. 139.
3 Гире Ф. Отчет ревизующего. С. 57.
371
сканием таможенных пошлин, нарушению правил торговли, по делам
горной части, по сбору статистических сведений и т. д.1 До двух со
кращалось и число столов судного отделения с сохранением обязан
ностей по Положению 1867 г. Строительное отделение Ферганской
области было учреждено в 1877 г. одновременно с Сырдарьинской
И деятельность его была подчинена общеимперским законам дли
строительных отделений губернских правлений. Новшеством а
Фергане, как отмечалось выше, было создание лесного отделения
областного правления (в Сырдарьинской области эта деятельное г ь
была сосредоточена в хозяйственном отделении). Оно ведало сохра
нением, разведением лесов, взиманием налогов при рубке деревьеп
Поскольку все леса в крае, за исключением растущих на частных зем
лях и посаженных искусственно, объявлялись государственной соб
ственностью, то лесное отделение наделялось правами губернском i
управления государственными имуществами. Отделение это были
учреждено в 1880 г. и состояло из областного лесничего и кондуктора
Необходимость унифицированной администрации для Фергап
ской области со временем становилась все более и более очевидной
В очередной и последний раз исправлявший обязанности Туркестан
ского генерал-губернатора Г. А. Колпаковский (1881-1882) утвердил
Общую инструкцию организационным комиссиям в Ферганской
области2. Опуская детали формирования комиссий, остановимся
на их конкретных задачах, связанных с организацией управления и
регионе.
Что касается устройства местного управления в Коканде и дру
гих городах Ферганской области, то здесь главная задача форму¬
лировалась как организация местного управления на основаниях
Положения 1867 г. «с теми изменениями, которые уже произведены и
нем разными последующими распоряжениями и проектом временно
го Положения об управлении в Ферганской области». При этом вег
должностные лица призывались неукоснительно следовать государе
вой воле, сформулированной в телеграмме главного начальника края.
«Его величество выразил желание, чтобы управление в Ферганской
области было так устроено и так действовало, чтоб оправдать вполне
ожидания страны, вновь поступившей под скипетр российского им¬
ператора. Его величество желает, чтоб его новые подданные спокойно
пользовались благоустройством и миром»3.
1 Гире Ф. Отчет ревизующего. С. 69-70.
2 [1881-1882 гг.] Общая инструкция организационным комиссиям при устроении
местного управления в городах и уездах Ферганской области // ЦГА РУз. Ф. И-1
Он. 16. Д. 2333. Л. 48-67.
3 Там же. Л. 48 об., 49.
372
I \л этого документа мы черпаем весьма интересную информацию
• предполагавшемся устройстве Коканда, который на первых порах
г I* < матривался как областной центр и население которого планиро-
1ч юсь, изъяв из ведения уездного начальника, передать отдельному
111 >лвлению в составе начальника города, его помощников и канцеля¬
рии1. Коканд следовало разделить на аминства (как в Зеравшанском
■ •круге) и кварталы, сохранив по возможности прежние участки,
к млргалы (прежние махаля) во главе с аксакалами должны были вхо-
||| 11» в состав аминств, подчиняющихся амину. Избрание последнего
I м соответствии с Положением 1867 г.) должно было быть проведе-
од личным надзором членов организационных комиссий. Таким
■"•разом полагалось выбрать аминов, их кандидатов, членов хозяй-
• I пенных управлений и казиев. При избрании последних комиссии
м. следовало без особой нужды сокращать число казиев по сравне¬
нии > с прежними временами. Все народные судьи должны были быть
р 1ИНЫ между собой и осуществлять свои полномочия строго в преде-
i.i\ своих участков. А хозяйственные управления рекомендовалось
■ • • иавать вокруг общих арычных систем2.
Положению 1867 г. надлежало следовать и при устройстве мест-
II*по управления оседлого и полуоседлого населения Ферганской
■ •" 1агти. При этом оседлому населению, безотносительно его этни-
|" кой принадлежности, следовало дать двухуровневое управление
(полость - кишлак), в котором краевое начальство желало объеди¬
ни п, и полуоседлых жителей. Эту администрацию планировалось
приблизить к положению кочевой в других частях края.
Кишлачную (сельскую) администрацию должны были составить
кишлачный аксакал, пользующийся правами аульного старшины в
| очевых волостях Туркестанского края, казий (заменивший бия у
полуоседлых жителей), сход выборных для раскладки податей и по¬
мни иостей и обсуждения хозяйственных вопросов. Волостная адми-
п нитрация проектировалась в составе волостного управителя с пра¬
йм чи волостного управителя казахских волостей, схода волостных
имбирных для раскладки земских повинностей и для организации
mi шйственных предприятий, съезда казиев для решения отдельных
и I и апелляции, а также арык-аксакала. Помимо волостных адми¬
нистраций в уезде предлагалось создать одно или несколько хозяй-
• I пенных управлений для взимания податей и сборов, а также для
имблюдения за положением подведомственных волостей в хозяй-
• | пенном отношении3.
1 Там же. Л. 48.
1 Там же Л. 50 об. - 52.
1 Там же. Л. 55-56.
373
Исходя из того, что российская администрация воспринимала
кочевников как менее подготовленных для адаптации к общероссий¬
ским порядкам, краевые чиновники практически пошагово описали
все необходимые действия организационных комиссий в кочевых
уездах Ферганской области. Из близлежащих зимовий комиссии
должна была сформировать аулы и обеспечить выборы аульнот
старшины и его кандидата, а следом на волостном съезде - волост¬
ного управителя, его кандидата и биев. При этом число кибиток в ау¬
лах должно было приближаться к 200, а в волостях к 2000. Словом,
управление в этих волостях Ферганской области должно было пол¬
ностью соответствовать управлению кочевых волостей других обла
стей края1.
Появление иррегулярных (экстраординарных) административно
территориальных единиц Туркестанского генерал-губернаторстнд
стало естественной реакцией на продолжавшееся расширение импер¬
ских владений в регионе и было вызвано исключительно необходи
мостью оперативной организации российского управления на вновь
обретенных землях. Поэтому главными особенностями и принципи¬
альными отличиями их от прочих территорий края были сокращение
чиновничьего аппарата (по сравнению с ординарным), расширение
его функций с большим учетом конкретных местных условий, при¬
дание экстраординарных полномочий представителям российской
администрации, непосредственно соприкасающимся с местными
жителями, сохранение на определенное время дороссийской тради¬
ции формирования первичной администрации, правил (а иногда и
объема) взимания податей с коренного населения. При этом регио¬
нальная администрация никогда не теряла из вида перспективы рас¬
пространения на эти территории общекраевых узаконений, адми¬
нистративно-территориальной унификации и трансформации их в
единую административную общность.
Представленное выше многообразие регионального законода¬
тельства, когда на одной и той же административной территории
действовали различные законодательные акты, регулирующие сферу
административных и правовых отношений, не должны сбивать нас с
толку. Эти законы принимались в качестве временных мер, призван¬
ных обеспечить сближение разных по этническому составу, социаль¬
но-политическому и экономическому развитию районов с остальной
территорией региона и в перспективе с внутренними губерниями
1 [1881-1882 гт.] Общая инструкция организационным комиссиям при устроении
местного управления в городах и уездах Ферганской области. Л. 58 об. - 66.
374
УПРАВЛЕНИЕ В ФЕРГАНСКОЙ ОБЛАСТИ
сл
Т dV I MMd
Российской империи. Это наглядно проявилось в 1880-е гг., когда
начался новый этап выработки законодательных актов, унифици
рующих административные системы в субрегионах Туркестанского
и Степного краев и направленных на интеграцию туркестанских и
степных областей с остальной империей.
Глава 6
ПОДГОТОВКА НОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ
ОБ УПРАВЛЕНИИ ТУРКЕСТАНСКИМ КРАЕМ
В 1880-х гг.
Деятельность областных комиссий Туркестанского края
по выработке нового проекта Положения (1881)
В середине 1878 г. военный министр, ознакомившись со сделан¬
ными министерствами замечаниями, просил туркестанского
и иерал-губернатора вновь пересмотреть проект туркестанского
11пложения 1874 г. на месте и, учитывая эти замечания, переработать
• и) п дополнить новыми положениями.
20 января 1881 г. последовало высочайшее повеление главному на-
'мльнику Туркестанского края к середине года внести на утвержде¬
ние в законодательном порядке окончательный проект Положения об
\ 11 равлении Туркестанским краем. А уже 29 января К. П. фон Кауфман
и сит приказ, которым вменял в обязанность военным губернаторам
< гмиреченской, Сырдарьинской и Ферганской областей, начальни¬
кам Зеравшанского округа и Амударьинского отдела при содействии
• властных правлений и канцелярий «пересмотреть и обсудить во всех
частях действующие в крае временные положения, приняв во внима¬
ние 12-летним опытом практической администрации указанные недо-
< I атки местного устройства и управления...», и представить «не позже
I а-го апреля... мотивированные заключения о тех улучшениях, кото¬
рые признаются необходимыми, и которые могли бы войти в общий
проект местного Положения...». Основой для будущего законопро¬
екта должен был стать проект Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства, выработанный комиссией
мри Военном министерстве под председательством генерал-адъютан-
1л А. А. Непокойчицкого на основе проекта, представленного турке¬
станской администрацией в 1873 г., то есть проект 1874 г.1
1 1881 г. января 29. Приказ по военно-народному управлению Туркестанского ге-
'и рал-губернаторства36// ЦГА РУз. Ф. И-l.On. 1. Д. 1821. Л. 1-1 об.
377
Главный начальник края предписывал своим подчиненным
при подготовке своих замечаний учитывать стесненное положение
Государственного казначейства и предусмотреть возможность сокра
щения бюджета без прямого ущерба делу управления. Особое внима
ние следовало уделить улучшению податного дела в крае, приблизин
его к положению других частей империи. Общий съезд руководи¬
телей административно-территориальных единиц края для оконча¬
тельного рассмотрения дела был назначен на 1 мая того же года1.
В начале 1881 г. в туркестанских областях стали создаваться от¬
дельные комиссии для рассмотрения возможности применения к ре¬
альному управлению проекта Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г.
Такая комиссия была создана в Сырдарьинской области под пред
седательством военного губернатора области генерал-лейтенанта
Троцкого в составе председателя областного правления полковника
Логинова, начальника города Ташкента полковника Пукалова, уезд
ных начальников полковника Геруа и подполковников Путинцева
и Абграла, начальников отделений областного правления полков¬
ника Зацепина, статского советника Богдановского и коллежских
секретарей Хлебникова и Ильинского, заведующего ирригацией и
г. Ташкенте подполковника Ульянова, старшего чиновника особых
поручений при военном губернаторе майора Девеля и делопроизво
дителя областного правления Перевозникова в качестве секретаря
заседаний.
Имеющиеся в нашем распоряжении документы дают уникальную
возможность рассмотреть работу этого необычного консультативно¬
го органа2.
Прежде чем приступить к работе, сырдарьинская комиссия 1881 г.
решала, каким образом подойти к изучению подготовленного комис¬
сией А. А. Непокойчицкого проекта 1874 г.: 1) последовательно одну
за другой рассматривать и обсуждать каждую статью; 2) разбирать
проект по отделам в той последовательности, какую она установит и
3) изучать каждый отдел проекта в подкомиссиях с последующим об¬
суждением их заключений в общем заседании. Было решено остано¬
виться на первом варианте, рассчитывая завершить труды к 15 апре-
1 1881 г. января 29. Приказ по военно-народному управлению Туркестанского ге¬
нерал-губернаторства № 36. Л. 1 об. - 2.
2 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения удо
боприменимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи¬
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью как частью, входя¬
щей в состав Туркестанского генерал-губернаторства, состоявшихся 17, 24, 25 февра¬
ля, 3,6,10,12,13,17,18, 20, 24,26, 27 марта, 1 и 2 апреля // НБ Уз. Пу 1610-1. С. 1-35
(1-я паг.).
378
Iя. При этом отдел об учреждении управлений начали разбирать с
■|.ити, касающейся управления в областях.
11риступая к работе, комиссия обратила внимание на то, что управ-
и кие областью должно строиться исходя из двух принципиальных
\<к>вий: поиска элементов, сближающих Сырдарьинскую область
« I уберниями внутренней России и учета специфических моментов,
• чНаделяющих ее специфическое положение (геополитическое по¬
чтение, этнический состав, бытовые традиции коренного населе¬
ния). Была высказана свойственная туркестанской администрации
кауфманского периода оптимистичная уверенность в том, что «после
| ■ н о, как гражданский быт населения области получит определенные
и устойчивые формы, Сырдарьинская область превратится в одну из
\ юбнейших местностей для русской колонизации». На основе этого
• мнились задачи, с одной стороны, «устроить гражданский быт ту-
нмного населения области, более или менее подходящий к нашему
I рнжданскому быту, а с другой - значительное и быстрое возраста¬
ние русского населения... вызывает потребность для области в таких
именно административных учреждениях и таких именно формах
I ражданского быта, кои в настоящее время признаются необходимы¬
ми для внутренних губерний империи»1. Иными словами, областная
• 1мннистрация не просто четко видела перспективу, но и сознавала
• ною задачу в превращении области в близкую по своей сути к дру-
| им губерниям государства.
Однако эта декларированная идиллия, как водилось в Туркестане,
I \т же разбилась о суровую реальность «местных условий», дикто-
п.пниих области некоторые особенности ее административных уч¬
реждений в сравнении с «нормальными учреждениями внутренних
I \ берний империи». Сырдарьинская администрация не сочла за труд
и привести перечень этих особенностей: «отдаленность области от
| (лвных административных центров империи, затруднительность,
но причине последнего и по причине отсутствия в области более со¬
не ршенных путей сообщения, в сношениях органов правительствен¬
ной власти в области с такими административными центрами, весь¬
ма значительная отдаленность второстепенных административных
пунктов области от центра областной администрации, отсутствие
и массе туземного населения гражданственности в общепринятом
« мысле, особенность склада жизни и понятий туземного населения,
|наработавшихся как под влиянием физических условий местности и
■>браза жизни населения, так под влиянием его нравственных и рели-
I позных воззрений, подвижность порядков, присущая политической
1 Там же. С. 2.
379
жизни туземного населения...». А это, по мнению сырдарьинских чи¬
новников и не только их, требовало «некоторой осмотрительности и
перенесении в гражданский быт населения области всех безразлично
форм административного устройства, которые давно уже усвоены го¬
сударственной жизнью русских»1.
Переходя к рассмотрению раздела об уездных и городских по¬
лицейских управлениях, сырдарьинская комиссия подчеркнула, что
именно эти органы «призваны стоять лицом к лицу с невежеством и
закоснелой дикостью управляемого народа, вместе с тем в деятель¬
ности этих правительственных органов, непосредственно соприкаса¬
ющихся с народом, должна проявляться и осуществляться идея рус¬
ской государственной власти»2.
Задача на основании имеющегося опыта выяснить, насколько
целесообразно проектируемое устройство уездного управления,
упрощалась тем, что сырдарьинской администрации не надо было
строить гипотетические конструкции, ибо благодаря праву генерал-
губернатора самостоятельно изменять отдельные законоположе¬
ния, дарованному ему Положением об управлении Сырдарьинской
и Семиреченской областей 1867 г., управление в уездах области уже
несколько лет существовало в том виде, в каком и предполагалось в
проекте 1874 г.
Исходя из чрезвычайно широкого круга полномочий и задач уезд¬
ной администрации, а также принимая во внимание, что для успеш¬
ной реализации своих задач она должна действовать именно из адми¬
нистративного центра уезда, комиссия подчеркнула, что отсутствие
представителей российской власти вне пунктов управления никак не
способствует распространению среди местного населения российско¬
го влияния. По мнению сырдарьинских чиновников, уездная адми¬
нистрация, призванная выражать и реализовывать правительствен¬
ные цели непосредственно в среде коренного населения, фактически
по своему виду и составу была лишена возможности выполнять эту
задачу и была вынуждена превращать свою деятельность в этом на¬
правлении в фикцию. Отсюда делался вывод о необходимости пре¬
одоления ограниченности «как в лицах, так и в средствах ныне дей¬
ствующего состава уездных управлений».
«Эта ограниченность обращает уездную администрацию на роль
довольно ничтожную и, во всяком случае, не соответствующую ее на¬
значению; при таком положении уездной администрации неизбежны
1 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения удо
бопримснимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи¬
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью... С. 2-3.
2 Там же. С. 3.
380
«•шибки, подрывающие в туземном населении доверие к нашим по¬
рядкам, к авторитету русской власти и дискредитирующие значение
русского закона, который, по понятиям туземцев, мы должны были
принести с собой для решения совершенно на иных началах, чем это
«мяло у них во время мусульманского владычества, всевозможных во¬
просов и дел между ними*1.
Поэтому комиссия поддержала идею проекта 1874 г. об учрежде¬
нии участковых приставов, что могло способствовать преодолению
и « достаточности уездного управления. И хотя в проекте 1874 г. роль
приставов должны были при необходимости играть помощники
м одного начальника (§ 65), сырдарьинская комиссия вывела участ-
|итого пристава в самостоятельную должность. Исходя из неравно¬
мерности населения уездов области, было признано целесообразным
рлзделить Казалинский, Перовский, Туркестанский, Чимкентский и
\ у71иеатинский уезды на два участка, а Кураминский и Ходжентский
м\»д - на три. Положение участковых приставов области полагалось
уравнять с положением становых приставов внутренних губерний
империи. Учреждение новых должностей позволило бы несколько
««жратить штат помощников уездного начальника, оставив лишь од¬
ного. Еще одним принципиальным нововведением стало предложе¬
ние отделить на уровне уезда гражданскую власть от военной в связи
« у тратой оперативной необходимости2.
Исходя из того, что предложенное проектом 1874 г. разделение на
| 'пластном уровне врачебной части между военным и гражданским
игдомствами может привести к нехватке медицинских кадров, комис-
i мя генерал-лейтенанта Троцкого предложила обязанности област¬
ного врачебного инспектора (по гражданской части) возложить, с
небольшой прибавкой жалованья, на областного врача (военного ве-
юмства), подчиненного окружному военно-медицинскому инспек-
н>ру. Таким образом следовало узаконить фактически сложившееся
положение вещей в этой отрасли военно-народной администрации.
11 редложенное проектом врачебное отделение в качестве коллегиаль¬
ного органа при областном враче следовало сохранить, включив его
п состав областного правления. Кроме того, было признано необхо-
шмым увеличить общие расходы на врачебную часть, в том числе на
бесплатное обеспечение коренного населения медикаментами3.
Тезис об ассимиляции региона не является современным изобре-
и пием. Но если административная ассимиляция осуществлялась,
1 Там же. С. 5.
2 Там же. С. 6-7.
л Там же. С. 8-9.
381
называясь при этом слиянием края с империей, то о социальной ас¬
симиляции заявлялось прямо: «...естественная забота нашего прави¬
тельства при устранении отношений его к механически приведенной
в зависимость территории должна заключаться в том, чтобы ее асси¬
милировать, т. е. сплотить с государством нравственно-органически¬
ми связями, установив в крае такие органы, которые с органами им¬
перии как метрополии представляли бы до некоторой степени одну
общую систему. Последнее вызывает необходимость основать орга¬
низацию местного ближайшего самоуправления туземцев края на си¬
стеме народного самоуправления с выборным началом, т. е. является
необходимым внести в крае такие учреждения, которые, не создавая
никакой особенности в быту туземцев, по сравнению их вообще с
русским населением, доставляли бы хотя малую долю участия самим
туземцам в их деятельности на почве общинного самоуправления;
такие учреждения, с одной стороны, должны будут служить верным
средством скорейшего слияния населения недавно присоединенного
края с русским, а с другой - должны будут приучить население края к
обсуждению своих интересов, к заведыванию своими делами»1.
Указав на то, что такие учреждения уже созданы и функциониру¬
ют в политических интересах империи и во благо народа, сырдарьин-
ская комиссия признала общественное устройство местного населе¬
ния вполне соответствующим правительственным целям. Комиссия
повторила распространенную в туркестанской администрации де¬
кларацию о необходимости распространения в крае общеимпер¬
ских порядков с ограничениями, «которые, как показал опыт, необ¬
ходимы ввиду исключительных особенностей нравственного быта
туземцев»2.
Исходя из своего личного опыта, члены комиссии видели, как
избирательное право открыло путь к развитию подкупов, интриг и
других неблаговидных поступков, превратив общественные должно¬
сти в средство приобретения материальных выгод. При обсуждении
вопроса об общественном управлении некоторые члены комиссии
выступили с категорическим заявлением о нерациональности пред¬
ставления местному населению права выбирать волостных управи¬
телей, играющих важную роль среди местного населения. Однако
большинство не могло пойти на это, «ибо, по мнению комиссии, раз
уж само население призвано нести на себе все бремя местных забот,
оно не может быть лишено и права выбора из своей среды лица, кото-
1 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения удо-
боирименимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи¬
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью... С. 9-10.
2 Там же. С. 10.
382
I и >e могло бы пользоваться его доверием настолько, чтобы ему можно
'•ыло поручить все функции по представительству интересов этого
н.и еления перед высшей администрацией»1. Кроме того, имевшийся
и Ферганской области опыт назначения этих лиц властью уездных
и,1чальников оказался неудачным и имел лишь невыгодные послед-
• I кия для российской администрации.
Основываясь на опыте общения с местным населением и желая
• ик'зопасить несовершеннолетних сирот от злоупотреблений, чле¬
ны комиссии признали § 86 проекта 1874 г., дающий местному на-
«|'лению возможность в делах опеки руководствоваться народными
«•пычаями, неопределенным и предложили оседлому населению края
и вопросах контроля за деятельностью опекунов руководствоваться
шариатом, а назначение опекунов над малолетними передать сель-
« кому сходу. У кочевников же ведению сельского схода было пред-
южено передать и назначение опекунов, и контроль за ними2.
Во избежание злоупотреблений при представительстве интересов
общества (§ 120) и частных лиц по гражданским и уголовным делам
(§ 89), комиссия предложила законодательно обусловить права мест-
мых жителей на ходатайство по делам доверителей представлением в
< •< ютветствующие инстанции установленных законом доверенностей,
• » чем в проекте 1874 г. ничего не говорилось3.
Сырдарьинская комиссия не обошла вниманием и § 92, по которо¬
му местным жителям для отлучек за пределы генерал-губернаторства
юлжны были безвозмездно выдаваться паспорта на обычной (не на
I ербовой) бумаге. Освобождение от паспортного сбора члены комис-
i им признали весьма спорной привилегией коренных жителей края.
< >днако четыре члена предложили, учитывая низкую платежеспособ¬
ность местных, снизить размер паспортного сбора. Итогом дискус¬
сии стало мнение о сохранении сбора, но предоставлении жителям
пограничных уездов генерал-губернаторства, часто отправляющихся
ia его пределы, права выезжать в сопредельные территории на срок
ю 3 дней без паспортов с уведомлением сельского или аульного
старосты4.
Кроме того, комиссия предложила изъять из компетенций волост¬
ного съезда право рассматривать жалобы на волостного управителя
(§ 119) с передачей его уездной администрации. Она сочла необходи¬
мым ограничить власть волостного съезда принимать окончательные
решения по выбору трех кандидатов на должность волостного, по
1 Там же. С. 11.
2 Там же. С. 12.
3 Там же. С. 12-13.
4 Там же. С. 13-14.
383
постановлениям об общественных и хозяйственных нуждах всей во
лости, по назначению и раскладке общественных сборов и повинно
стей (§ 122). Серьезность этих вопросов, по мнению сырдарьинских
чиновников, требовала передать их на окончательное разрешение
надлежащего начальства. Параграф 111 предложено было допол¬
нить обязанностью сельского старшины принимать меры для борьбы
со степными пожарами. А из § 114, напротив, следовало исключит!,
право сельского старшины наказывать виновных за незначительные
проступки штрафом до 1 руб. Сохранение этой меры, по мнению ко
миссии, создавало дополнительные предпосылки для злоупотребле
ний, предотвратить которые было чрезвычайно сложно1.
Отдельное внимание комиссия уделила содержанию обществен
ных должностных лиц. Проект Положения 1874 г. установил содер
жание представителям общественного управления оседлого населе¬
ния жалованье выше их кочевых коллег. Сырдарьинские чиновники
приняли несколько иное решение. Учитывая различный масштаб
волостей, они решили установить верхний и нижний пределы жало
ванья волостных управителей, конкретную сумму которого должен
был утверждать волостной съезд. При этом с учетом больших тех
нических сложностей по управлению кочевыми волостями нижний
предел жалованья кочевого волостного управителя предлагалось
зафиксировать на 100 руб. выше, чем оседлого. Повысить до урон
ня сельских старшин предлагалось и содержание старост аульных.
Одновременно было решено предоставить сельским и аульным стар¬
шинам по 75 руб. на содержание рассыльных.
Правила управления кочевым населением, изложенные в проекте
1874 г., комиссия признала вполне удовлетворительными, соответ¬
ствующими как условиям быта казахов, так и целям российского пра
вительства. А потому решила оставить их без изменений, за исключе¬
нием внесения поправок в § 143 с целью избежания потерь обществ,
вызванных отчислением из них кибитковладельцев2.
Приступая к рассмотрению раздела проекта Положения 1874 г. об
устройстве суда в крае, сырдарьинская комиссия заслушала записку
начальника судного отделения Сырдарьинского областного правле¬
ния статского советника Богдановского, излагавшую его взгляды на
состояние судебной части в крае и на положение народных судов, а
также записку делопроизводителя комиссии Перевозникова о не¬
удобстве сохранения народного суда в том виде, каким он был уста-
1 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения удо
боприменимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью... С. 14.
2 Там же. С. 16-17.
384
ill тлен Положением об управлении Сырдарьинскойи Семиреченской
■ и» 1лстей 1867 г.
Члены комиссии обратили внимание на неразвитость судебной
• Iк гемы в крае, чрезвычайную загруженность судебных инстанций,
inn ленных Положением 1867 г., слияние прокурорского надзора с ад¬
министративной властью, соединение в руках уездных судей обязан-
|ц»< гей судебных следователей, неоправданно большое значение на-
I того суда и весьма значительное отстояние в судебной сфере края
■ и общеимперского положения. Высказываясь за насущную необхо-
шмость реформирования судебной части в Туркестане на основании
< удобных уставов 1864 г., сырдарьинская комиссия подчеркнула па-
| \пность сохранения существующего статуса народного суда в кон-
| г кете приобщения края к достижениям европейской цивилизации.
Комиссия заявила, что сохранение в юрисдикции народного суда
in ( X дел, за исключением убийств, противоречило основному прин¬
ципу российского законодательства о верховной власти как носителе
правового императива, направленного на достижение общего блага
абсолютно всех подданных империи, в силу чего и в Туркестанском
I«11срал-губернаторстве не должно было быть места законам, затраги-
плющим общие интересы, основанным при этом на учении Магомеда
и ш на обычаях. Ибо согласно общеимперскому законодательству
обычаи могли применяться лишь в делах, затрагивающих интересы
• и дельных лиц или отдельной общины, а не интересы общие, госу-
мрственные. Отсюда комиссия делала вывод о необходимости пере¬
йми в юрисдикцию русского суда всех уголовных и гражданских дел,
i.i исключением семейных и тех, в рамках которых сталкивались ин-
I гресы отдельных лиц одного сельского общества.
«На основании вышеизложенного соображения большинство чле-
||| ш комиссии признало, во-1-х, что в крае суды, действующие на осно-
цлнии общих законов империи, по характеру своему должны походить
ил суды, существующие в империи, и, во-2-х, из ведения народных
< удов, действующих на основании шариата и на основании обычаев,
клковым судам придана уже регламентация искусственно организо-
И.1ННЫХ, нередко состоящих из людей, не пользующихся доверием иа-
«-сления, изъять все дела, которые на основании прямого смысла об¬
щих законов должны решаться лишь по законам империи; сферу же
т ления народных судов ограничить лишь делами, затрагивающими
интересы данной общины, т. е. приравнять народные суды волостным
« удам, которые существуют в империи для крестьянских общин, при¬
мем ведению таких судов могут подлежать дела, вытекающие из се¬
мейного собза и подлежащие влиянию вероисповедного начала»1.
1 Там же. С. 19.
385
Мнение о низведении народных судов до положения волостных
не разделили четыре члена комиссии (Логинов, Пукалов, Зацепим
и Абграл), признавшие этот шаг своевременным и уместным лишь
в случае осуществления в крае полноценных преобразований судеб'
ной части в духе Уставов 1864 г. При частичных же преобразованиях
они полагали необходимым сохранить прежнее положение народно’
го суда, ограничившись изъятием из его юрисдикции только дел по
убийствам и конокрадству.
Что касается поземельного устройства, то сырдарьинская комис ¬
сия признала начала, положенные в основу соответствующей части
проекта 1874 г., вполне соответствующими местным условиям и на¬
родной традиции: «...особый род эксплуатации земель в крае, невоа
можность пользования ею без искуственного орошения, бытовые
особенности вызывают необходимость применения таких основных
начал земельного устройства в крае, отчасти противоречащих общему
характеру всей поземельной реформы, совершенной и совершающей
ся по всей остальной России; комиссия вполне разделяет мысль, что и
Туркестанском крае цель поземельной реформы не может заключать
ся всецело в том, чтобы создать землевладельцев-собственников, иГю
владение землей в крае на праве собственности в сущности не заклю¬
чает в себе всех видов пользования такой собственностью, так как
право на пользование искусственным орошением, без которого земли
в крае не представляют никакой ценности, проектируется отнести к
исключительной прерогативе правительства»1. В основании же пра¬
вил землепользования казахов, по мнению комиссии, лежали вполне
объективные представления о том, что их земли никогда не являлись
частной собственностью, а потому вполне можно было объявить их
государственной собственностью, предоставляемой в общественное
пользование населения. При этом летние кочевья должны были на¬
ходиться в общественном пользовании целого уезда, а вот зимовки
отдаваться в личное владение кибитковладельцев. Сырдарьинская
комиссия согласилась с тем, что предложенные в 1874 г. правила
землепользования по существу имели тот же харктер, что и прави¬
ла для городских и сельских обществ империи, наделенных казенной
землей2.
В отношении устройства русских послений в Туркестане комис¬
сия поддержала необходимость предоставления переселенцам на
внутренних губерний льгот, которые помогли бы усилить русскую
1 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения уде»-
боприменимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью... С. 27.
2 Там же. С. 27-28.
386
• и юнизацию края, призванную стать опорой имперской власти и
м и» толчок не только к сближению местных жителей с русскими, но
п к широкому развитию земледелия и промыслов. Заметим, что в рас-
члтриваемое время среди российской администрации пока нет речи
• ■ хозяйственной эксплуатации региона, а лишь о его экономическом
I *• I шитии в инетересах империи1.
Обращаясь к вопросу о государственных податях, комиссия обра-
| и та внимание лишь на низкое обложение десятины богарной земли.
11< ходя из опыта, показывающего, что раз в три года урожай на этих
нмлях с лихвой покрывает нехватку двух предыдущих лет, сырда-
I'unicKoe начальство предложило увеличить обложение богарных
•«мель с 25 коп., предложенных в проекте 1874 г. (§ 242), до 40 коп.
\ исходя из того, что кочевники регулярно и в полном объеме упла¬
чивали кибиточную подать, комиссия предложила и для них размер
|| щоса увеличить с 2 руб. 75 коп. (§ 261) до 3 руб. Одновременно,
• I ремясь создать дополнительный заслон лихоимству, комиссия соч-
i.i целесообразным распространить материальную ответственность
и утайку при исчислении кибиток не только на волостных управите¬
ли, но и на аульных старшин2.
Признавая общий размер податного бремени местного населения
• «•размерным с его экономическими возможностями, сырдарьин-
• кая комиссия не сочла нужным что-либо в этом отношении менять.
11лпротив, предложила дополнить § 283 указанием на общие денеж¬
ные земские повинности как источник для строительства и содержа¬
ния квартир вице-губернаторов и участковых начальников в случае
\ч рождения этих должностей. Более того, сочтя целесообразным
• издать статистические комитеты не только на краевом, но и на об-
|летном уровнях, комиссия предложила отнести на земские расходы
•«>держание и этих учреждений3.
Значительную часть материалов сырдарьинской комиссии соста-
||| 1ло обсуждение организации управления в областях Туркестанского
и нерал-губернаторства4. Рассматривая вопрос о полномочиях воен¬
ного губернатора, члены комиссии предложили дополнить § 35 про-
« кта 1874 г. правом военного губернатора утверждать торги по про-
шже казенных имуществ или имуществ частных лиц на покрытие
казенных долгов на сумму не свыше 10 000 руб., что они объяснили
шачительной тратой времени на переписку по этим вопросам между
областным правлением и Правительствующим Сенатом. Комиссия
1 Там же. С. 28.
2 Там же. С. 29-31.
3 Там же. С. 33-34.
1 Там же. С. 1 -34 (2-я наг.).
387
не могла согласиться и с § 38, утверждавшим, что военному губер¬
натору не полагалась особая канцелярия. Учитывая огромный объем
работы областного правления, которому надлежало еще и выполнять
функции губернаторской канцелярии, сырдарьинские чиновники
предложили учредить при начальнике области канцелярию на осно
вании общих законов о губернских учреждениях. В случае же отказа
в утверждении этой законодательной инициативы комиссия поддер
жала предложение майора Девеля об увеличении личного состава
служащих в Сырдарьинском областном правлении. Областных чи¬
новников удивил тот факт, что во всем тексте проекта Положения
1874 г. нигде не упоминалось о заведовании столь важной для края
частью, как ирригация. Считая искусственное орошение важнейшей
составляющей развития экономики генерал-губернаторства, они
признали необходимым учредить при областных правлениях долж¬
ность областного ирригатора, ведению которого следовало отнести
все вопросы по заведованию ирригацией области1.
Не ограничиваясь предложением отделить военную власть от
гражданской на уровне уезда, сырдарьинская комиссия решила не¬
сколько понизить уровень властных полномочий местного генерал-
губернатора, изъяв из его компетенций назначение уездного началь¬
ника. А должность начальника управления г. Ташкента в связи i
чрезвычайной широтой его ответственности было предложено пере¬
именовать в начальника г. Ташкента2.
Обсуждение прерогатив уездной администрации вызвало дискус¬
сию вокруг § 67 проекта 1874 г., которым начальник уезда получал
право наказывать находящихся в уезде лиц (кроме государствен¬
ных служащих и лиц русского происхождения, пользующихся пра¬
вами дворян и почетных граждан) арестом на срок не более 7 дней
и штрафом не более 15 руб. Полковник Геруа и статский советник
Богдановский высказались против предоставления уездным началь¬
никам репрессивных полномочий, оправдывавшихся тем, что «тузем¬
цы... привыкшие к жестоким карательным мерам азиатской деспотии,
не понимают власти без права карать непосредственно, особенно за
ослушание ее приказаний»3.
Названные члены комиссии признали, что передача уездным на¬
чальникам права мировых судей (по общему законодательству) нака¬
зывать виновных в неисполнении законных распоряжений, требова-
1 1881 г. мая 2. Журнал заседаний комиссии, учрежденной для рассмотрения удо
болрименимости проекта Положения об управлении Туркестанским краем к админи
стративному устройству и управлению Сырдарьинской областью... С. 1 -5.
2 Там же. С. 8-9.
3 Там же. С. 10.
388
и им или постановлений правительственных и полицейских властей,
| 1акже земских и общественных учреждений приведет к тому, что
н.1чальники уездов обретут не свойственные им судебные функции и
н мнительная часть виновных в правонарушениях попадет в их под-
< \ дность. «Такое положение создает полную неравноправность перед
и коном, так как за один и тот же проступок одни будут иметь возмож¬
ность оправдываться перед судом от обвинений административно!'!
м мсти, другие же не будут иметь этого шанса, а должны приносить
• мравдание той самой власти, которая их обвиняет»1. На основе этот
I сруа и Богдановский, а также присоединившиеся к ним подполков¬
ник Ульянов и исполнявший обязанности областного врача Околов
111 наложили отказать в предоставлении уездным начальникам полно¬
мочий мировых судей, разрешив им только наказывать виновных «за
• ■слушание личным законным его требованиям при отправлении им
юлжности и за нарушение общественного порядка и тишины в cm
присутствии...»2. Вполне гуманное, справедливое и логичное мнение
• mi позиции в окончательное заключение комиссии не вошло. Судя но
нссму, российская администрация еще не была готова к полному от-
K.iay от чрезвычайных мер в управлении, ограничившись лишь ослаб-
ннием своей связки с вооруженными силами.
Предложенные сырдарьинской комиссией изменения в област¬
ных штатах свидетельствуют о намерении увеличить общее число
расходов. Так, почти в два раза (с 6000 руб. до 10 000 руб.) предлага¬
юсь увеличить экстраординарные расходы военного губернатора, в
штат областного правления следовало ввести отдельные должности
помощника бухгалтера, архивариуса и журналиста и, как было от¬
мочено выше, учредить областной статистический комитет в составе
< окретаря и письмоводителя. Комиссия не согласилась с мнением со-
« гавителей проекта 1874 г. об уменьшении окладов содержания чи¬
пам строительного отделения, а высказалась за увеличение расходов
па наем писцов, канцелярские расходы, чертежные припасы, инстру¬
менты и библиотеку3.
Весной 1881 г. свою работу закончила и комиссия Семиреченской
области, созванная для пересмотра проекта положения 1874 г., кото¬
рая представила свод своих замечаний4.
1 Там же. С. 12.
2 Там же. С. 15.
3 1881 г. мая 2. Изменения в штатах Сырдарьи нс кого областного правления, сде-
1линые комиссией, сравнительно со штатами по рассмотренному ею проекту Положе¬
ния 1874 года//Там же. С. 1-4 (4-я паг.).
4 1881 г. мая 30. Пояснительная записка. Свод мнений комиссии, состоявшей-
< я при семиреченском военном губернаторе, для пересмотрю проекта Положения об
389
Приступая к обсуждению первой главы проекта «Учреждение-
управлений», семиреченская комиссия, исходя из задачи экономии
государственных финансов, признала учреждение при генерал-губер¬
наторе драгоманата «не соответствующим современному положению
обстоятельств». Основываясь на том, что проект 1874 г. ставил перед
драгоманатом преимущественно научные цели, областные чиновни¬
ки признали, что он «принесет собственно административным целям
управления мало пользы, почему содержание его следовало отнести
скорее на средства Императорской академии наук или других каких-
либо ученых учреждений и обществ, нежели непосредственно на рас¬
ходы государства по управлению краем»1. А сбор арабских книг и
рукописей можно было бы доверить одному востоковеду, сэкономии
тем самым казне не менее 6700 руб.
Переходя к обозрению статей проекта об уездном управлении,
члены комиссии, как и их сырдарьинские коллеги, высказались про¬
тив соединения в должности начальника уезда гражданской и воен
ной власти. Можно сказать, что предложенное сохранение единства
двух этих властей вызвало немалое недоумение: «Время должно
было убедить русскую власть в полной политической благонадежно¬
сти туземного, в особенности кочевого, населения. Такое убеждение
имеет более силы, что оно истекает не из призрачных данных, а осно¬
вывается на разумном сознании народной массы в том отношении,
что за оплотом русской силы и власти ей предоставлена полнейшая
свобода в деле развития своей гражданственности и экономического
положения»2.
Практика убедила семиреченских чиновников более конкретно
подойти к статусу уездных управлений края и отказаться от идеи
ускоренного сближения его с уездными полицейскими управления¬
ми внутренней России. Исходя из того, что местные обстоятельства
не дают возможности превратить уездные управления Туркестана
в присутственные места, где все распоряжения уездного начальни¬
ка, требующие коллегиального обсуждения, должны оформляться
в форме постановлений общего присутствия, комиссия предложила
исключить из законопроекта § 62 и предоставить право уездному на¬
чальнику издавать указанные постановления от своего имени с наи¬
менованием их распоряжениями3.
управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства по редакции проекта
1874 г.//Там же. С. 1-14 (10-я паг), 1-23(11-я наг.).
1 1881 г. мая 30. Пояснительная записка. С. 1 (10-я паг.).
2 Там же. С. 3.
3 Там же. С. 3-4.
390
В отличие от сырдарьинской комиссии, чиновники семиреченской
• 1.министрации не пошли на деление уездов на участки и учреждение
юджностей участковых приставов, но сочли безотлагательно необ-
\< >дпмым введение полицейских приставов в городах Туркестанского
края, что должно было вместе с предложенным проектом 1874 г. пе¬
реводом уездной канцелярии в заведование секретаря или письмо-
модителя освободить помощников уездных начальников для более
полезной и важной их работы в среде коренного населения1.
Предлагая редакционную корректировку некоторых статей про-
• м а 1874 г. по устройству медицинской части, семиреченская комис-
< мя, желая усилить медицинский персонал уезда, признала полезным
и место двух фельдшеров и одного врача ввести должности двух вра¬
чом и одного фельдшера, а также предметно рассмотреть вопрос «об
v ч|к?ждении в уездах земских аптек, в которых осязательно чyвeтвy-
' i ся потребность»2.
Разбирая статьи о правах состояния коренного населения Туркс-
• I л некого края, комиссия призвала эту часть проекта сделать лако¬
ничной, не повторяющей, а отсылающей к общеимперским нормам с
\ касанием лишь конкретных исключений или дополнений, вызван¬
ных местными условиями.
В этой части рассмотренного документа мы встречаем чрезвы¬
чайно интересное замечание, которое позволяет если не снять, то
v ж наверняка облегчить социальную напряженность термина «ту¬
земец» в его современном употреблении применительно к истории
российского господства в Центральной Азии. «Лестно может пока¬
заться слишком щепетильным и мелочным придирчивость к слову,
но исходя от идеи ясной определенности законоположения, комис-
« мя полагала бы уместным заменить в Положении слово “инородцы”
< ювом “туземцы”, ибо понятие, заключающееся в слове “инородцы”,
может в Туркестанском крае относиться скорее к русскому и другому
пришлому сюда населению, чем к коренному, именно туземному его
населению»3.
Сохраняя все привилегии по правам состояния местного населе¬
ния, семиреченская комиссия приняла во внимание обсуждавшуюся
идею о замене воинской повинности иной формой военного обре¬
менения и предложила дополнить § 97 проекта 1874 г. примечани¬
ем следующего содержания: «Взамен личного отбывания туземцами
обязательной воинской повинности предполагается учредить про¬
1 Там же. С. 4-7.
2 Там же. С. 7-8.
3 Там же. С. 8.
391
порциональный средствам туземцев денежный налог под названием
“военного налога”»1.
Комиссия особое внимание обратила на заметное ограничение из
бирательного права местного населения при формировании органом
местного общественного управления в § 131 проекта 1874 г. Вдобавок
к присутствию уездного начальника при выборах волостного упра¬
вителя, который, без сомнения, своим авторитетом мог влиять на
направление этого процесса, глава уездной администрации полу
чал право утверждать в должности волостного и кандидата к нему
из двух лиц из трех, избранных волостным съездом. Твердо встав на
защиту выборного начала, семиреченские чиновники заявили, что
«уничтожить чистоту такого начала во вновь покоренной стране, по¬
сле многолетних усилий привить ее в чистейшей форме к народной
массе аборигенов Туркестанского края, было бы несовместимо с до¬
стоинством русской власти...»2.
Комиссия единогласно высказалась за сохранение выборного на
чала «в полной чистоте его, т. е. чтобы только утверждение в долж
ностях избранных народом лиц зависело от правительственной ад¬
министрации...», и предложила заменить соответствующие статьи
§ 85-99 действовавшего Положения об управлении СырдарьинскоЙ
и Семиреченской областей. Более того, стремясь свести на нет влия
ние на выборы администрации, она спроектировала дополнительную
статью, призванную укрепить незыблемость избирательной процеду¬
ры: «Если какое бы то ни было вмешательство чинов уездной адми¬
нистрации, как низшей, так и высшей, в дело выборов, как то: иска¬
тельство, протекция, значение власти или подкуп, будет обнаружено:
если доказано будет, что последствием той или другой причины было
насилие свободной воли избирателей или только нарушение ее, то
виновные, кроме немедленного устранения от должностей, подле¬
жат строгой по закону ответственности как за подстрекательство и
за подлог»3. Поддержанная демократичность процедуры выборов и
столь жесткое наказание за ее нарушение, среди прочего, объясняется
еще и тем, что главой Семиреченской области был Г. А. Колпаковский.
исполнявший в рассматриваемый нами период обязанности тур¬
кестанского генерал-губернатора, человек, связавший с краем свою
судьбу и не только близко к сердцу принимавший его современные
нужды, но и заботившийся о завтрашнем дне Русской Центральной
Азии.
1 1881 г. мая 30. Пояснительная записка. С. 9.
2 Там же. С. 11.
3 Там же. С. 12.
392
Весьма распространенными преступлениями со стороны долж-
I к к-тных лиц из коренного населения было продиктовано примечание,
предложенное к процитированной выше статье. «Взяточничество,
иммогательство и другого такого же рода проступки переводчиков и
I л'к гитов, состоящих при всякого рода чинах уездной администра¬
ции, кроме заслуженного виновными наказания по всей строгости за¬
конов, лишает их навсегда права исполнять те же обязанности, какие
и жали на них до обнаружения проступка»1.
Другие статьи данной части проекта Положения 1874 г. следовало
ш-сколько уточнить в части точности формулировок, соответствия
и \ предложенным изменениям и устранению могущих возникнуть
i к употреблений.
Самый крупный раздел трудов семиреченской комиссии касался
•и тросов организации судебной части.
Подтвердив общий тезис о том, что «стремление к возможно 6ы-
• Фому и радикальному подчинению оседлой части туземного насе-
и м ия исключительно русскому суду представляется мерой наиболее
•11 раведливой и желательной»2, комиссия перешла к анализу положе¬
ния суда биев, как единственно распространенному народному суду
ил территории Семиреченской области.
«Этот суд в пояснительной записке 1874 г. назван безвредным как
I 1я народа, так и для правительства. Следует сказать гораздо силь¬
нее: он не только безвреден, но существенно непреложен и необхо-
шм как для народа, так, пожалуй, в гораздо большей степени для
правительства»3.
Комиссия напомнила, что народный суд кочевников по адату ни¬
когда не знал постоянных биев-судей, не подразделял дела на граж-
iaнекие и уголовные, сводя все к гражданским правонарушениям, на¬
казываемым материальным вознаграждением пострадавшего или его
I юдственников. Этот суд велся гласно с представлением свидетелей и
кжазательств4, без записей и приложения печатей, решения его были
■ »пязательными и не подвергались апелляции. Для рассмотрения дел
особой важности могли созываться съезды биев, которые тем не ме¬
нее не имели характера постоянных учреждений.
Анализ комиссией включенных в проект 1874 г. статей о судье
имев привел ее в уныние, ибо проектированное устройство народного
• уда ничего общего с традиционным судом биев не имеет, «а потому
1 Там же.
2 Там же. С. 2 (11 -я паг.).
3 Там же. С. 3-4.
4 При отсутствии доказательств судом допускалась очистительная присяга, кото¬
рую за ответчика приносило другое лицо.
393
в таком виде не может не только удовлетворить самый народ, но и
то же время не соответствует нисколько конечным стремлениям за¬
конодательства, клонящимся к достижению полного слияния турке¬
станской окраины с главным массивом империи. Совершенно напро¬
тив, народный суд в такой извращенной форме будет, скорее всего,
служить всегда к порождению самых непреодолимых препятствий к
достижению полной ассимиляции»1.
Сравнивая статьи проекта 1874 г. с соответствующими статьями
Положения 1867 г. и проектом Положения об управлении в областях
Акмолинской и Семипалатинской 1871 г., члены семиреченской ко¬
миссии обнаружили, что в новом законопроекте не было предложено
ничего нового. Более того, в него не вошли две статьи акмолинского
и семипалатинского проекта, позволяющие по желанию одной из сто¬
рон передавать решение дела на усмотрение русского суда без права
возвращения его в народный суд2.
«Сбивчивость юрисдикции народных судбищ при полной наивно¬
сти и детской доверчивости невежественных в умственном развитии
киргиз дает широкое поле для деятельности всякого рода эксплуа¬
таторов [в том числе из мелких русских чиновников. - Д. В.]% кото¬
рые, как пиявки, всасываются в народную среду, извлекая из нее все
то, что может высосать их наглая изобретательность, увертливость и
профессиональное мошенничество»3. Существовавший (и утверж¬
давшийся проектом 1874 г.) народный суд создавал все условия для
того, чтобы неимущие казахи заведомо оказывались в проигрышном
положении из-за бюрократической фурнитуры, видоизменявшей до
неузнаваемости привычный им суд биев.
По мнению семиреченской комиссии, несостоятельность действо¬
вавшего народного суда проявилась в избрании постоянных биев на
определенный срок (то есть в лишении казахов возможности изби¬
рать себе биев по каждому конкретному делу), в учреждении для него
апелляционных инстанций и установлении апелляционных сроков,
в ограничении юрисдикции различных инстанций народного суда и.
наконец, в превращении суда биев в искусственное учреждение, «ко¬
торое не может вкорениться в туркестанскую почву и процветать в
ней»4.
Областные чиновники отдали должное Степной комиссии, ко¬
торая в проекте Положения 1867 г. барымту и убийство кочевника
кочевником отнесла к юрисдикции суда биев, обосновав это народ-
1 1881 г. мая 30. Пояснительная записка. С. 5 (11 -я паг.).
2 Там же. С. 7.
3 Там же. С. 8.
4 Там же. С. 9.
394
iii.im обычаем, по которому первая является освященным традицией
шимещением за нарушение прав лица, аула или рода, не покрытым
пн какой-либо причине, а второе, опять же по традиции, называется
\ казахов и киргизов уплатой убийцей куна (§ 133). Отмечая абсо-
иотную справедливость указанной меры, комиссия семиреченской
иминистрации высказалась за исключение этих двух видов престу¬
плений из подсудности русскому суду, предусмотренной проектом
Министерства юстиции 1874 г. о преобразовании судебной части в
крае. Она была уверена, что «изъятие из подсудности этому [народ¬
ному. - Д. В.] суду может породить в народе весьма нежелательное
по.юуждение страстей и полное недоверие к русской власти»1, спро-
поцирует сокрытие преступников и откочевание казахов за пределы
империи.
Семиреченские администраторы не только признали неправомер-
м мм отнесение барымты и убийства между кочевниками к юрисдик¬
ции русского суда, принятое в проекте Минюста 1874 г., но обрати-
||| отдельное внимание на примечание к § 1 приложенных к этому
проекту правил организации судопроизводства народными судами:
• С подчинением убийства у местных инородцев русскому суду со¬
храняется за народным судом право приговаривать виновного, неза-
писимо от определяемого ему русским судом наказания, к уплате се¬
мейству или родственнику убитого вознаграждения (куна) согласно
народным обычаям»2. Эта норма ставила виновного под двойное на¬
казание, которое к тому же делало его не просто наказанным, но еще
и несправедливо наказанным русской властью. При этом убийца нс
казаха должен был понести заметно более легкое наказание.
Необходимость сохранить народный суд в положении, более при¬
ближенном к традиции обычного права, а также учесть «основную
административную цель - стремление к возможно скорейшей асси¬
миляции туркестанских окраин с массивом империи» - подвигла
■ емиреченскую комиссию представить свой проект организации на¬
родного суда у кочевого населения региона3.
Предложенный вариант реформы суда биев оставлял в его комие-
к пции барымту, убийство кочевника кочевником и их гражданские
1сла между собой, за исключением случаев, когда одна из сторон изъ¬
являла желание судиться русским судом (§ 3, 7, 8). Дело, начатое в
русском суде, не могло передаваться в народный, равно как и решен¬
ное народным судом - в русский (§ 11, 12). Народный суд лишался
1 Там же. С. 11.
2 Там же. С. 12.
3 Там же. С. 13-17,21-22.
395
возможности приговаривать виновного к смертной казни или к фи
зическим истязаниям (§ 13).
Семиреченская комиссия сохранила некоторую регламентации)
народного суда кочевых жителей: установление количества биев мл
волость, их выборы на определенный срок и утверждение военным
губернатором, приравнивание биев (в части ответственности) к долж¬
ностным лицам, фиксацию решения суда в особой книге. Тяжущимся
предоставлялась возможность выбирать для суда и неутвержденных
биев. В этом случае народный суд приобретал характер третейского,
его решения объявлялись окончательными и не подлежали обжало¬
ванию (§ 20). Каждой из сторон до начала разбирательства предо¬
ставлялось право обратиться в русский суд (§21).
Суду биев должны были быть подсудны дела на любую сумму с
правом при определенных условиях обжалования или пересмотра на
их съезде (§ 23). Срок обжалования устанавливался в один год (§ 26).
Принятые на съезде биев решения объявлялись окончательными и
обжалованию не подлежали (§ 25). Сами же эти съезды должны были
проходить в присутствии начальника уезда, его помощника или спе¬
циально уполномоченного лица (§ 31).
Брачные и семейные дела подлежали разбирательству биев 6см
передачи их съездам (§ 33). Однако недовольная решением сторона
могла обратиться к уездному начальнику (§ 34). Каждому бию по¬
лагалось выдавать установленные генерал-губернатором бронзовые
знаки (§ 35, 41). Их решения объявлялись обеим сторонам, а выи¬
гравшей дело стороне выдавалось соответствующее удостоверение,
скрепленное личной печатью бия (§ 38). Решения народного суда
должны были приводиться в исполнение волостными управителями
(§39).
И хотя, как мы видим, в части организации суда биев семиречен-
ской комиссии не удалось реализовать свою концепцию чистого на¬
родного суда (новаторство коснулось практически лишь сохранения
за биями суда по барымте и убийствам кочевников между собой),
поставленной цели удалось достичь в статьях проекта, посвященных
штрафам, налагаемым биями.
Биям было позволено налагать на виновных штраф в размере,
установленном обычаем (§ 42, 43), который распадался на три части:
10 % - вознаграждение бия (бийлык) и по 45 % потерпевшей стороне
и администрации на удовлетворение личных нужд (выдача займов на
уплату податей, содержание путей сообщения, мостов, общественных
зданий, школ, медицинской части, благотворительных учреждений и
т. п.) (§ 50).
Завершая рассмотрение материалов семиреченской областной ко¬
миссии 1881 г. по пересмотру проекта Положения об управлении в об-
396
мгтях Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г., следует оста-
ш шиться на предложенных ею изменениях областного управления1.
Несмотря на то что по неизвестным причинам в отношении об-
|.ктной администрации семиреченская комиссия рассматривала и
клала замечания по проекту Положения об управлении в областях
I уркестанского генерал-губернаторства, подготовленного туркестан-
■ кой администрацией и подписанного генерал-адъютантом К. П. фон
Кауфманом в 1873 г.2, ее замечания можно в полной мере отнести к
проекту 1874 г., в этой части непринципиально отличающемуся от
• моего предшественника.
Первый вопрос коснулся должности вице-губернатора области,
которая не совсем однозначно была описана в законопроекте. Не
имея четких указаний на то, военными или гражданскими чинов¬
никами эта должность может замещаться, комиссия посчитала, что
* при современных обстоятельствах является еще более возможности
к осуществлению мысли о замещении второй по значению должно-
«И1В области лицом гражданского звания»3.
Истолковывая назначение во главе туркестанских областных
правлений вице-губернаторов как приближение областной адми¬
нистрации к губернской, члены семиреченской комиссии цифрами
и фактами доказывали невозможность ускоренного осуществления
мой меры, требовали сохранения за местными органами особого по-
южения и расширения штатов областных правлений. Оставляя в
< троне нюансы, укажем лишь на предложения добавить в штаты об¬
летного правления шесть младших помощников делопроизводите-
м и, учредить специальный «публикационный стол» в составе одного
и лопроизводителя для осуществления публикации правительствен¬
ных распоряжений и ведения дел по розыску лиц, их имений и каии-
I ллов для исполнения казенных взысканий, а также «поселенческий
« гол» из одного делопроизводителя и двух его помощников (старше-
ю и младшего) для сопровождения переселения в область людей из
внутренних губерний России4.
Довольно объемными документами завершилось рассмотре¬
ние проекта Положения об управлении в областях Туркестанского
1 1881 г. Организация различных частей областного управления, в частности для
< « миреченской области / Проект 1881 г. Материалы, относящиеся к проекту Положе¬
ния об управлении Туркестанским краем 1881 г. // Там же. С. 1-7 (12-я наг.).
2 Скорее всего, работа велась отдельной подкомиссией, до которой недостаточно
к гко было доведено указание краевой администрации.
3 1881 г. Организация различных частей областного управления. С. 1.
4 Там же. С. 5-7. См. также: Штаты управления Семиреченской областью по про¬
екту областной комиссии, организованной при Семиреченском областном правлении
п 1881 году // Там же. Без паг.
397
генерал-губернаторства 1874 г. администрацией Ферганской об¬
ласти под руководством военного губернатора генерал-лейтенанта
А. К. Абрамова1. И хотя проект 1874 г. не предполагал учреждения
Ферганской области, образованной уже в 1876 г., ее сохранение в со¬
ставе генерал-губернаторства было вполне очевидным. Возможно,
именно поэтому в документах, подписанных А. К. Абрамовым, осо¬
бое внимание уделяется именно общим вопросам организации фер¬
ганской администрации.
Часть предложенных изменений коснулась устройства областно¬
го и уездного управления.
Так, работавшая при Ферганском областном правлении комиссия
признала необходимым уточнить положение военных губернаторов.
Указание на то, что военные губернаторы туркестанских областей
пользуются правами губернаторов по общим законам с дополнени¬
ями, указанными в Положении, было предложено конкретизировать
указанием, что по вопросам ведомства отдельных министерств они
вступают в сношения с главным начальником края. И что любые
перемещения по службе внутри области должны согласовываться с
военным губернатором. Последнее, по мнению ферганских чиновни¬
ков, диктовалось необходимостью не допукать к управлению в одной
административной сфере лиц, дискредетировавших себя в другой.
С целью устранения трудностей по оперативному управлению об¬
ластями комиссия сочла необходимым предусмотреть учреждение
канцелярий военных губернаторов с устранением этих функций из
ведения областных правлений. Кроме того, было предложено, при¬
ближаясь к общеимперскому законодательству, расширить права
военных губернаторов при утверждении постановлений областных
правлений2.
Было предложено изменить и порядок функционирования уезд¬
ной администрации. По § 60-62 проекта 1874 г. уездный начальник,
исполняя обязанности общего присутствия полицейского управ¬
ления, должен был в этих случаях единолично издавать поставле-
ния, принимавшиеся по общим законам империи коллегиально.
Признавая такое положение неудобным, было высказано мнение о
необходимости формирования общего присутствия из имевшихся в
уездном управлении помощников и секретаря канцелярии под пред-
1 1881 г. Положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губерна¬
торства 1874 года с проектируемыми в нем изменениями //Там же. С. 1-21 (16-я паг.);
1881 г. Пояснительная записка к некоторым статьям проекта Положения 1874 года,
предположенным к изменению и дополнению // Там же. С. 1-31 (17-я паг.).
2 1881 г. Пояснительная записка к некоторым статьям проекта Положения
1874 года. С. 2-4.
398
п дательством уездного начальника. О разногласиях, которые могли
возникнуть при рассмотрении дел, следовало доносить военному
| убернатору. Учитывая, что особые права по наложению взысканий
йыли предоставлены уездным начальникам «для поддержания их
власти в глазах туземного населения», ферганская администрация
признала целесообразным поднять престиж и их помощников, заве¬
дующих отдельными районами уезда, распространением на них этой
нормы, но с уже уменьшенной нормой взыскания1.
Что касается штатов областных правлений, то в них было пред-
южено ввести должность асессора для замещения при необходимо-
<ти отсутствующих советников. А вот областное правление именно
Ферганской области хотелось расширить за счет назначения двух
влопроизводителей и двух их помощников в распорядительное и
хозяйственное отделения (в каждое по одному) и включения в его
< остав четырех специальных отделений - врачебного, строительного,
кгного и межевого2.
Медицинская часть ферганской администрации была организо¬
вана на общих для края началах, а потому каждый уезд, а также об¬
летной центр имели уездного врача и повивальную бабку. В новом
ыконопректе предлагалось сохранить существующее положение ве¬
щей, а также вывести медицинскую часть из подчинения военному
ведомству, образовав, как выше отмечалось, врачебное отделение при
областном правлении. Дополнительно было признано необходимым
предоставить уездным врачам преимущества, аналогичные привиле-
I иям их коллег во внутренней России, и увеличить общие расходы на
медицинское обеспечение населения3.
Интенсификация строительства в области побудила администра¬
цию искать средства для усиления строительной части. Но необходи¬
мость экономии средств вынудила ее ограничиться назначением на
каждые два уезда техника с содержанием за счет земских сумм и уч¬
реждением в составе строительного отделения специального техника
1ля заведования ирригацией в области4. Усиление же лесной части
выразилось в предложении назначения в лесное отделение делопро¬
изводителя, а также особой лесной стражи и в намерении в будущем
перевести всех вольнонаемных чинов лесной части на государствен¬
ную службу5. Необходимостью наведения порядка в практическом
к млепользовании было продиктовано и желание учредить в области
1 Там же. С. 5-6.
2 Там же. С. 4,7.
3 Там же. С. 7-11.
4 Там же. С. 11-12.
5 Там же. С. 14.
399
межевое отделение по штатам, установленным для Семиреченского
областного правления в 1880 г.1
Переходя к рассмотрению областных штатов, ферганские чинов¬
ники, как водится, заявили, «что ежели имеется в виду дать краю та
кую организацию, которая бы могла успешно руководить и направ¬
лять его по пути правильного развития экономической и гражданской
жизни, то следует привлечь на службу в Туркестан соответствующих
идее лиц, и в таком случае необходимо теперь же по некоторым долж-
ностям увеличить размер содержания»2. Причем по части должностей
это увеличение проектировалось в размере 50 %. Кроме того, расходы
должны были возрасти на канцелярские нужды, содержание типо¬
графии. Отдельное внимание областная администрация уделила экс ¬
траординарным расходам, ибо, по ее мнению, «ежели в Ферганской
области были предупреждены несколько случаев подготовлявшихся
политических движений, то это только благодаря вовремя подарен
ным халатам», то есть наградам, средства на которые и включались в
экстраординарные суммы военных губернаторов3.
Позволив себе лишь редакторскую правку раздела проекта 1874 i
о личных правах местного населения по состоянию и имуществам.
ферганская администрация обратила внимание на § 86 о регулирова
нии семейных отношений народными обычаями, признав необходи
мым уточнить, что обычаи эти не должны противоречить понятиям о
человеколюбии4.
Предложения в части образования сельских и волостных обществ
имели уточняющий характер. Что же касается статей о сельском и
волостном управлении, там предлагались некоторые существенны!1
изменения.
Так, ферганская администрация признала возможным разрешить
участникам схода в случае необходимости передавать свои полно*
мочия члену своей семьи, а в заседания схода по вопросам иррига¬
ции приглашать мираб-баши с правом совещательного голоса. Кроме
того, было признано целесообразным отказаться от избрания выбор¬
ных от 10 дворов для участия в частных волостных съездах, ограни¬
чившись пятидесятниками, которые вполне могли являться участни¬
ками волостных и частных волостных съездов. К ведению сельского
схода были добавлены принятие мер к исправному внесению пода¬
тей, а также увольнение и прием в общества лиц из других общестн.
1 1881 г. Пояснительная записка к некоторым статьям проекта Положен им
1874 года. С. 16.
2 Там же. С. 17.
3 Там же. С. 18-19.
4 Там же. С. 19.
400
I Iomiimo общих сельских сходов было внесено предложение созывать
•|.нтные сельские сходы для рассмотрения вопросов, касающихся от-
И1Ы1ЫХ представителей общества. Существенные изменения косну-
и к1ь § 114, из которого было исключено право сельского старшины
наказывать виновных штрафом, «так как на практике туземная сель-
• к ля администрация злоупотребляет этой мерой, взыскивая в свою
питую пользу»1.
В статьи о волостном управлении были внесены возможность от-
• л ta от избрания на общественные должности (по возрасту, состоя¬
нию здоровья или отслуженному на выборной должности полному
• I и >ку), а также обязанность всех находящихся в волости (а не только
• оренных жителей и должностных лиц) подчиняться законным по-
I мцсйским требованиям и распоряжениям местной сельской и во¬
ни гной власти2.
Объемный фрагмент ферганских материалов посвящен вопросам
• \ доустройства, важнейшим из которых стало требование безотла-
I лкмьной судебной реформы в крае, в первую очередь в отношении
и\некого суда. Несостоятельность уездного суда в части подсудно-
• hi, а также его зависимость от областного правления поставили в
in шестку дня его замену мировым судом по общим законам. Отжила
■ мое время и практика передачи уголовных дел лиц гражданского ве-
и >мства военно-судным комиссиям, что потребовало введения в крае
\ чреждений, предусмотренных Уставами 20 ноября 1864 г.3
Замешательство вызывают замечания ферганских чиновников о
народном суде. Их предложения свидетельствуют либо о полном не-
шднии спицифики этого института, либо о намерении полностью с
мим покончить.
Изложение своих замечаний они начали с констатации ограни¬
чений в отношении народного суда, которые были уже в 1877 г. на-
южены туркестанским генерал-губернатором в части контроля над
• | о приговорами. Высказанная же мысль о несоотвествии наказаний,
налагаемых за одни и те же преступления народным и общим суда¬
ми, подтолкнула ферганскую администрацию к предложению «под¬
чинить туземцев края юрисдикции русского суда по возможности за
■ юльшую часть преступлений, изъятых из ведения волостных судов
кнутри империи <...> Таким образом в круге ведомства туземных
• удов останутся лишь дела о преступлениях или менее важных, или
«< прикасающихся с внутренним бытом и религией туземцев, как то:
1 Там же. С. 21-22.
2 Там же. С. 22-23.
3 Там же. С. 24-27.
401
преступления против веры, нравственности, против союза бранно
го, в том числе о похищении женщин замужних, о злоупотреблении
родительской власти и о преступлениях детей против родителей,
о злоупотреблении опекунов и попечителей и т. п.»1. Кстати, брам
ные и семейные дала, оставленные в юрисдикции народного суда,
могли подлежать пересмотру российской администрацией. По мне
нию чиновников, такое сокращение юрисдикции народных сулои
должно было дать им правильную организацию и устранить многие
неудобства.
Необходимо обратить особое внимание на следующую мысль
ферганских администраторов, которая входит в полный диссонанс
с официальной правительственной установкой на создание препят
ствий для распространения в крае ислама, а следовательно, и шарма
та и ограничение его влияния на местных кочевников.
Авторы рассматриваемой «Пояснительной записки», ссылаясь
на просьбы кочевников шести уездов, предложили узаконить распо
ряжение генерал-губернатора, которым тот уже «разрешил у кочен
ников выбор казиев вместо биев там, где адат забыт и бии не при
годны к исполнению судейских обязанностей». С этой целью § 158
проекта 1874 г. следовало дополнить примечанием: «У кочевником
Ферганской области вместо суда биев допускается суд казиев, но
приговорам сельских сходов»2.
Областную администрацию не пугала и неразбериха в судопрош
водстве, которая могла возникнуть при формировании съезда миро
вых судей для решения дел между кочевниками, имевшими разные
судебные системы. Она решила предписать составлять такой съезд
из казиев или биев в зависимости от того, к какой волости (судебной
системе) принадлежал ответчик3.
Что касается устройства русских поселений, то их устройство на
свободных казенных землях планировалось осуществлять с разрешс
ния областной администрации, а часть переселенцев освобождать от
воинской (в тексте «рекрутской») повинности4.
Предложенные ферганской администрацией штаты, за исключи
нием указанных выше изменений, практически совпадали со штата¬
ми близлежащей Сырдарьинской области, за исключением заметно
увеличенного состава лесного отделения и назначения в Кокандский.
Маргеланский и Андижанский уезды по одному старшему помощ¬
1 1881 г. Пояснительная записка к некоторым статьям проекта Положении
1874 года. С. 29.
2 Там же. С. 30.
3 Там же.
4 Там же. С. 31.
402
нику уездного начальника для заведования отдельными районами.
Кроме того, начальнику Кокандского уезда было предложено доба-
щ| I ь еще одного старшего помощника, в Коканде, Старом Маргелане
и Андижане учредить по одному городовому приставу, а в Новом
Мпргелане организовать полицейское управление во главе с полиц¬
мейстером из пристава, канцелярии (секретарь и переводчик) и ниж¬
них полицейских чинов (одного старшего и двадцати младших). Для
| < 'родских нужд в Коканде и Новом Маргелане полагалось иметь по
• и чшвальной бабке, а в последнем еще и городского врача1.
Завершая обзор документов ферганской администрации по пре-
•«'разованию проекта 1874 г., следует заметить, что своими изменени-
• м п и дополнениями областная администрация стремилась создать
мищную и замкнутую систему управления, призванную полностью
. ювлетворять местным потребностям. Можно сказать, что эта тен-
и мция вкупе с прямо противоположным стремлением реализовать
и крае судебную реформу 1864 г. как нельзя более наглядно демон-
• шрнрует дуализм политических взглядов туркестанской админи-
| рации - неуклонное сохранение местной самобытности государ-
< I ионных институтов при декларируемом (и отчасти реализуемом)
||к*млении к слиянию региона с остальной империей. При этом
пре дложенные изменения в отношении народного суда с их установ-
| < >й приблизиться к общеимперским порядкам могли создать предпо-
< млки для недовольства и сопротивления коренного населения.
Еще в апреле 1881 г. свои замечания на проект 1874 г. подготовил
начальник Зеравшанского округа генерал-майор Н. А. Иванов. Текст
сжумента не дает оснований предполагать, что он был подготовлен
и* кой особой комиссией. Скорее всего, мы имеем дело с результатом
работы непосредственно военного губернатора2.
Заявив, что общие положения и вопросы организации главного
.правления в Туркестанском генерал-губернаторстве удобнее всего
рассмотреть на общем совещании начальников всех административ¬
на >-территориальных субъектов края, Н. А. Иванов перешел к устрой-
< I иу областной администрации.
Зсравшанский начальник сразу же обратил внимание на суще-
< I венное, на его взгляд, противоречие проекта 1874 г. Признавая од¬
ним из главных административных приципов соединение граждан-
• кой и военной властей, проект 1874 г. вслед за Положением 1867 г.
1 1881 г. Положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губерна-
">|к*тва 1874 года с проектируемыми в нем изменениями. С. 15-20.
2 1881 г. апреля 10. Замечания начальника Зеравшанского округа на проект По¬
ложения об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г. //
1.1.ч же. С. 1 -9 (14-я иаг.).
403
реализовывал его на всех уровнях до начальника уезда включитель
но. При этом допускал существенное отступление, передавая при
отсутствии военного губернатора его полномочия по гражданской
части вице-губернатору, никоим образом не подчиненному лицу,
вступающему в этом случае в командование войсками. Такое нару¬
шение принципа единоначалия, по его мнению, вполне могло приве¬
сти к вредному раздвоению власти. Способ избежать этого он видел
в переименовании помощника командующего войсками в области и
помощника военного губернатора, предусмотренного Положением
1867 г. (§ 25), который и мог бы в полной мере заменить своего на¬
чальника на время его отсутствия1. При этом учреждение должности
вице-губернатора теряло смысл.
Что же касается областных правлений, то здесь Н. А. Иванов пред
ложил сократить их состав за счет лесного, горного и межевого отделе¬
ний. Считая учреждение этих отделений преждевременным, он при
знал достаточным иметь специальное горное учреждение в масштабе
всего генерал-губернаторства, одного чиновника для поручений по
лесной части при главном начальнике края и двух межевщиков при
областном правлении. В итоге областное правление должно было со¬
стоять лишь из общеадминистративных и строительного отделений
А ожидавшееся выделение из областных правлений судебной части
должно было, по его мнению, привести к сокращению штатного со¬
става этих учреждений, предусмотренного проектом 1874 г., а вот
расходы на содержание канцелярских служащих, наем писцов, сто¬
рожей и рассыльных начальник округа предложил увеличить, парал¬
лельно усилив ирригационную часть проектировавшейся на месте
Зеравшанского округа Самаркандской области, выведя заведующей)
ирригацией в отдельную инстанцию и назначив ему помощника2.
Замечания Н. А. Иванова в отношении уездной администрации
свелись к необходимости более четкого урегулирования отношений
уездного начальника с дислоцированными в уезде войсками и рас¬
ширения его прав по наложению взысканий на население.
Признавая, что «уездный начальник есть главный хозяин и от¬
ветчик за спокойствие в уезде, квартирующие в нем войска должны
подчиняться начальнику уезда исключительно только в боевом от¬
ношении в случае необходимости восстановления нарушенного спо¬
койствия и безопасности. Во всякое другое время начальнику уезда
не следует иметь никакого отношения к войскам, и они должны ве-
1 1881 г. апреля 10. Замечания начальника Зеравшанского округа на проект Поло¬
жения об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г. С. 1.
2 Там же. С. 2-3.
404
мгься и контролироваться своим ближайшим непосредственным
п,|'1альством»1.
Н. А. Иванов обратил внимание на казавшуюся ему несправедли-
ш к*ть и умаление власти уездного начальника в глазах местного на-
««’ления, когда предоставленное волостным управителям и аксакалам
Положением 1867 г. право ареста и штрафования виновных не было
(мспространено на уездных начальников. Предложенные проектом
I N74 г. меры он счел недостаточными и предложил усилить их почти
и дна раза, отредактировав § 67 следующим образом: «За неисполне¬
ние законных распоряжений уездных начальников... подвергать аре-
« iy не свыше четырнадцати дней и денежному взысканию не свыше
шадцати пяти рублей»2.
Кроме того, он предложил увеличить содержание уездных началь-
п и ков, а штат полицейского управления г. Самарканда ограничить
тродничим, секретарем и переводчиком.
Выделение медицинской части из ведомства областного врача и
подчинение его врачебному отделению областного правления было
признано нецелесообразным не только из экономических соображе¬
ний, но и исходя из того, что «полезнее усилить число врачей-прак-
и псов, чем врачей-администраторов...». Нехватка кадров виделась
| 1авной причиной соединения гражданской и военной медицинской
•истей. Поэтому Н. А. Иванов и предложил сохранить положение, по
которому права врачебного инспектора были присвоены областному
нрачу, подчинявшемуся как военному губернатору области, так и во-
« пно-медицинскому управлению Туркестанского военного округа3.
Комментарии раздела о личных правах по состоянию и имуще-
< ту местного населения имели характер редакционной правки, ко-
I < )рые можно опустить, за исключением двух интересных моментов.
Во-первых, зеравшанский начальник призвал усложнить прави-
u открытия и содержания винокуренных заводов и питейных заве¬
дший в местах проживания коренного населения (примеч. к § 88).
А во-вторых, выразил принципиальное несогласие с терминологией,
позаимствованной, кстати, из предложенного туркестанской крае-
пой администрацией проекта 1873 г.: «Во всем Положении [1874 г. -
/. В.] жители именуются инородцами. Подобное название, по мое¬
му мнению, едва ли правильно. Название прежнее, присвоенное
Положением 1867 г., - “туземец” - более характерно выражает по¬
нятие; туземец, туземный житель, т. е. житель, тут живущий. Слово
1 Там же. С. 4.
2 Там же.
3 Там же. С. 5.
405
“инородец”, по-моему, неприменимо; оно само собою выражает поня
тие о чем-то построннем, чужом, понятие, которое само собою не име¬
ет места по отношению жителей к местности, на которой они живут >1
Существенные изменения начальник Зеравшанского округа пла¬
нировал ввести в статьи об общественном управлении.
Начав с того, что введенный в Положение 1867 г. принцип выбор¬
ности должностных лиц общественного управления был несколько
ограничен в проекте 1874 г. предоставлением российской админи¬
страции права утверждать в должности волостного управителя одно
го из трех избранных волостным съездом кандидатов, Н. А. Иваном
предложил пойти еще дальше. Не найдя аргументацию составителей
проекта 1874 г. до конца последовательной, он подчеркнул, что «вы
борные волостные старшины [волостные управители. - Д. В.] в боль
шинстве народ мало надежный. Они или крайне слабы и являются
игрушкой народа, или настолько не подготовлены к возлагаемым на
них обязанностям, что администрации трудно через них управля л,
народом, или, наконец, что еще хуже, в выборные волостные стар
шины попадают такие личности, которые прямо вредны по своему
влиянию на народ и ведут к восстановлению родового начала, с та
ким трудом нами уничтоженного. Предположение проекта получить
более надежных старшин через представление избирателями к ут
верждению одного из трех выборных кандидатов ослабляет зло, но иг
вполне. Исходя из предположения, что служба волостных старшин
почти специально полицейская служба, что они являются ближай¬
шими исполнителями всех распоряжений администрации, думаю,
что возможно, сохранив выборное начало для низших представите¬
лей туземной администрации и представителей народного суда, стар
шин волостных, по крайней мере на первое время, совершенно изъ¬
ять от выборов, сделав эту должность должностью по назначению ш
правительства»2.
На логичность этой меры генерал-майору Иванову указывал и
опыт порядка, установленного главным начальником края в 1878 г.
в руководимом им округе, когда главы волостного управления назна¬
чались уездными начальниками с утверждения начальника округа:
«Практика показала, и уездными начальниками подтверждается, что
подобный порядок нс оставляет желать лучшего, так как в волостные
старшины назначаются люди и подготовленные к возлагаемым на
1 1881 г. апреля 10. Замечания начальника Зеравшанского округа на проект Поло*
жения об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г. С. б.
2 Там же.
406
них обязанностям, и лично известные администрации по их способ¬
ностям и нравственности»1.
Логика оптимизации общественного управления и опыт, основан¬
ный опять же на практике применения административного поряд¬
ки , установленного К. П. фон Кауфманом в Зеравшанском округе в
1.478 г., подтолкнули Н. А. Иванова к идее отказаться от выбора мест-
N мм населением различных категорий представителей (от 10 и от
►о хозяйств) для выполнения сходных функций. Не желая плодить
и учительное число депутатов, он предложил для всех целей изби¬
рать выборных от 30 дворов, как это фактически и реализовывалось
и пределах округа2.
Наконец, окружной начальник категорически высказался против
права глав волостного и сельского общественных управлений штра¬
фовать подведомственное им население. Во избежание злоупотреб-
||-иий он счел возможным оставить в их компетенции лишь право
ареста и назначения общественных работ3. Прочие замечания не но-
< или принципиального характера.
Существенные и чрезвычайно серьезные изменения Н. А. Иванов
планировал принять и в отношении народного суда. Все предложе¬
ния зеравшанского начальника были направлены на его ограничение:
...считаю не лишним высказать, что желательно было бы сохранить
народный суд только для дел обыденных мелких, дела же более круп¬
ные, как то убийства, изнасилование и т. п., передать ведению общих
• удов империи... Уменьшив в вышеизложенном смысле круг деятель¬
ности суда народного, полагал бы затем необходимым суд этот, по от¬
ношению дел ему подведомственных, поставить в более независимое
положение от администрации»4.
Конкретно он признал желательным сократить число биев из рас¬
чета не более одного на аул, размер вознаграждения народных судей
• ►граничить таксой, утвержденной главным начальником края, уве-
мшить срок обжалования решений съездов с двух недель до одного
месяца5.
Как видим, все предложения начальника Зеравшанского округа
пполне совпадают со сложившейся тактикой туркестанских властей
на сохранение военной составляющей гражданской администрации
края, сокращение свобод коренного населения в части выборов ор-
| а нов общественного управления и народных судей. А в плане окон-
1 Там же. С. 7.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же. С. 8.
5 Там же. С. 9.
407
нательного уничтожения традиционных элементов народного суда
даже превосходят ее.
Свои замечания на проект Положения 1874 г. представил и на
пальник Амударьинского отдела полковник А. А. Гротенгельм1.
Заметим, что здесь, в отличие от других территорий Туркестанского
края, согласно утвержденному главным начальником края в 1873 г
штату территория отдела (очень крупного уезда) делилась на два
участка во главе с участковыми начальниками, которые, соединяя и
своем лице административные и судебные полномочия, не имели и
подчинении ни одного другого должностного лица. Чувствуя насущ¬
ную потребность в кадрах, А. А. Гротенгельм обращался с просьбой
о назначении в отдел дополнительных штатных единиц, увеличении
финансирования управления и уравнивании содержания участко¬
вых начальников с уездными начальниками других частей генерал-
губернаторства.
В отношении же проекта Положения об управлении в обла¬
стях Туркестанского генерал-губернаторства 1874 г. начальник
Амударьинского отдела высказал только два замечания.
Он предложил несколько смягчить § 92, разрешив перемещение
жителей между Амударьинским отделом и Сырдарьинской обла¬
стью (обособленной частью которого и являлся отдел) без паспортов.
Другое предложение состояло в замене участников волостного съез¬
да выборными от 10 домохозяев вместо прежних пятидесятников,
чем полковник Гротенгельм намеревался избежать подкупов и иных
злоупотреблений при выборах волостных управителей и народных
судей2.
Проект Положения об управлении в Туркестанском
генерал-губернаторстве 1881 г.
При обсуждении проекта 1873/74 г.3 мнения министерств разде¬
лились в главном. Одни министры находили возможным и полезным
немедленно подчинить край общегосударственному управлению.
1 1881 г. Мотивированная записка о Амударьинском отделе, составленная в про¬
грамме приказа по генерал-губернаторству № 36. // Там же. С. 1 -6 (15-я наг.).
2 Там же. С. 5-6.
3 Так как проект комиссии А. А. Непокойчицкого 1874 г. во многом совпадал с под¬
готовленным туркестанской администрацией проектом 1873 г., то в настоящем разделе
книги он именуется собирательно: «проект 1873/74 г>. Этот прием тем более допу¬
стим, что сравниваемые статьи законопроектов 1873 и 1874 гг. полностью текстуально
совпадают.
408
, 1|>угие, рекомендуя осмотрительность в образе действий и постепен¬
ность в мероприятиях, признавали несвоевременным отступление
«и основных начал высочайше утвержденного проекта Положения
1*()7 г.1 Казалось бы, четырнадцатилетнее существование генерал -
| \ бернаторства должно было создать условия для предоставления
краю широкого гражданского управления на общегосударствен¬
ных началах и, изъяв его из ведения военного ведомства, подчинить
\ правлению на общем основании. Однако комиссия, занявшаяся со-
• I авлением нового проекта, была убеждена в том, что, «пока русская
м часть здесь еще не вполне упрочена и опирается не столько на закон,
< колько на военную силу, неизбежно оставить управление краем в ве-
юмстве Военного министерства»2.
29 октября 1881 г. исправлявший должность туркестанского ге¬
нерал-губернатора Г. А. Колпаковский докладывал в Военное ми¬
нистерство о завершении работы над проектом Положения об
\ правлении Туркестанским краем. Итоговый вариант законопроск-
i.i был принят комиссией, в состав которой под председательством
< лмого Колпаковского вошли военный губернатор Ферганской об¬
мети А. К. Абрамов, военный губернатор Сырдарьинской обла-
< I и В. Н. Троцкий, начальник Зеравшанского округа Н. А. Иванов,
управляющий Туркестанской казенной палатой С. А. Идаров, управ¬
ляющий Туркестанской контрольной палатой В. П. Череванский,
правитель канцелярии генерал-губернатора Н. С. Щербинский,
ис правлявший должность председателя Семиреченского област¬
ного правления Н. А. Аристов, правитель канцелярии начальника
Дмударьинского отдела подполковник П. Е. Певцов, надворный со-
истник Ю. Д. Южаков3.
Описывая в сопроводительной записке изменения, произошед¬
шие в крае со времени введения в нем Положения 1867 г., Г. А. Кол-
паковский подчеркнул, что одной из главных целей составителей
нового законопроекта было устранение различий в системах управ-
1сния отдельными частями генерал-губернаторства с тем, чтобы раз¬
работать документ, соответствующий имперскому законодательству
об особых регионах империи. То есть предложить «полный свод пра-
IuIл, представляющих лишь такие изъятия или дополнения Общих
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении в Тур¬
кестанском генерал-губернаторстве. Б. м., 1881. С. 14. Напомним, что в тесте выше
|||>оект Положения 1867 г. упоминается условно как Положение 1868 г., так как был
v гвержден верховной властью и введен в действие.
2 Там же. С. 15.
3 Там же. С. 86.
409
законов управления, кои вызываются местными особенностями края
и по возможности в равной мере приложимы ко всем отдельным ча¬
стям нынешнего состава генерал-губернаторства»1.
Другой целью, как и предписывалось приказом № 36 от 29 января
1881 г., было сбережение государственных средств. Туркестанский
начальник сообщал, что «при таких условиях в новый проект вклю¬
чено далеко не все то, что нужно или крайне желательно для пользы
развития края, для упрочения в нем русской власти и значения ее, а
лишь то, без чего уже никак обойтись невозможно, не ослабляя ны¬
нешнего строя администрации и не расстраивая того порядка, кото¬
рый водворен и поддерживается настоящим управлением»2.
Генерал Колпаковский заметил, что сокращения расходов пред¬
ложено добиться за счет упрощения административно-террито¬
риального деления края - упразднения Амударьинского отдела и
Зеравшанского округа, которые следовало соединить с Сырдарьин-
ской и Ферганской областями соответственно3. Экономию средств
предусматривала и ликвидация уездов Туркестанского в Сырдарьин-
ской области и Чустского с Ошским в Ферганской4.
Другие принципиальные изменения, предусмотренные в проек¬
те 1881 г., состояли в максимально возможном сокращении и упро¬
щении главного управления, освобождении областного управле¬
ния от не свойственных ему функций и усилении средств уездной
администрации5.
Поступившее из Главного штаба для руководства нормальное
штатное расписание края было принято Колпаковским как руковод¬
ство и позволило добиться экономии до 90 000 руб. в год за счет сокра¬
щения состава главного управления, уменьшения экстраординарных
расходов генерал-губернатора и упразднения типографии. Из об¬
ластных правлений были выведены судные отделения. Что же каса¬
ется уездного управления, то учреждение значительного числа участ¬
ковых начальников, при замене помощников уездных начальников
секретарями, все равно должно было сохранить 75 000 руб. казенных
средств. Отнесение содержания городских полицейских управлений
на средства городов должно было принести 6500 руб. экономии. Еще
860 руб. должна была дать врачебная часть за счет сокращения числа
1 1881 г. октября 29. Доклад исправляющего должность туркестанского генерал-
губернатора управляющему Военным министерством // ЦГА РУз. Ф. И-1. On. I.
Д. 1821. Л. 109.
2 Там же.
3 Там же. Л. 109-109 об.
4 Там же. Л. ПО об. - 111.
5 Там же. Л. 111.
410
\«мдов и отнесения содержания городских врачей на городские сме-
| ы. Общая сумма сбережений должна была достигнуть 221 648 руб.
'.3 коп., что даже при переустройстве судебной части в соответствии
< Судебными уставами 1864 г. могло составить 115 508 руб. 31 коп.1
I икос сокращение расходов было достигнуто даже при заметном уве-
шчении штатного содержания местным чиновникам.
Извещая Военное министерство о разделении военной и граж-
мнекой администрации на уровне уездов, Г. А. Колпаковский от-
мгтил, что в отношении избирательного права, предоставленного
коренному населению, следовало осуществить некоторые ограниче¬
ния. И причину этого туркестанский начальник видел в различных
i неупотреблениях при выборах. Речь шла о назначении волостного
\ правителя из числа трех избранных кандидатов. В представленном
п|юекте ограничения коснулись и народного суда за счет сокращения
• то юрисдикции2.
Даже столь краткая характеристика проекта 1881 г. позволяет
прийти к выводу, что разработанный под руководством Г. А. Кол-
иаковского текст в некоторых моментах существенно отличался от
рассмотренных выше предложений начальников административно-
I срриториальных единиц генерал-губернаторства. И если в вопро¬
сах лишения уездных начальников военной власти местные комис¬
сии были едины, то ограничить избирательное право и юрисдикцию
народного суда они предлагали разными способами. Различались
их взгляды на учреждение должностей участковых начальников
(приставов), сокращение функций областного правления и тем бо-
ice на вопросы административно-территориального устройства,
ибо начальники Зеравшанского округа и Амударьинского отде¬
ла приводили массу доказательств необходимости сохранения их
с амостоятел ьности.
То обстоятельство, что проект Положения 1881 г. был востребо¬
ван при подготовке других вариантов регионального (туркестанского
и степного) законодательства, требует остановиться на этом законо¬
проекте более подробно.
Туркестанское генерал-губернаторство учреждалось в составе
Семиреченской, Сырдарьинской и Ферганской областей без упоми¬
нания каких-либо особых административно-территориальных еди¬
ниц (§ I)3.
1 Там же. Л. 111-112.
2 Там же. Л. 113 об. - 114 об.
3 Здесь и далее статьи проекта приводятся по: 1881 г. Проект Положения об
\ правлении в Туркестанском генерал-губернаторстве // РГВИА. Ф. 400. On. 1. Д. 557.
.1.118-132, 226-348.
411
Что касается частей общего управления в крае, то их подчинение»
различным министерствам, по мнению составителей проекта 1881 г.,
внесло бы рознь и ослабление власти там, где были нужны единство
и сила. Произошедшее к 1881 г. выделение из непосредственного
подчинения генерал-губернатору некоторых специальных ведомств
(почтового и финансового) и передача их соответствующим мини¬
стерствам не коснулись общеадминистративного и полицейской)
управления, так как они в силу своей специфики, «не будучи связаны
прямо и непосредственно с задачами общего управления краем», нс*
оказывали прямого влияния на общественную жизнь1. Поэтому про¬
ект 1881 г. вывел из общей администрации учебную часть, финансо¬
вые, почтовые, телеграфные и контрольные учреждения, подчинив
их общим законам (§ 10).
Комиссия 1881 г. отмечала, что в Положении 1867 и проекте
1873/74 г. власть генерал-губернатора определялась Общим уч¬
реждением главных начальников губерний с изменениями по мест¬
ным условиям и подтверждала, что положение генерал-губернатора
Туркестанского края должно было отличаться от общеимперско¬
го. Для сохранения единства власти и действий она предполагала
сконцентрировать все отрасли управления краем в лице главного
начальника края2. Проект 1881 г. декларировал, что, будучи глав¬
ной властью в крае по всем частям управления, генерал-губернатор
руководит направлением деятельности военных губернаторов под¬
ведомственных областей и в пределах предоставленной ему власти
принимает соответствующие решения. В необходимых случаях (как
по собственному усмотрению, так и по представлениям военных гу¬
бернаторов) генерал-губернатор должен был вступать в переписку
с министерствами, а по общему управлению краем входить с пред¬
ставлениями к военному министру (§ 13). Иными словами, как и в
проекте 1873/74 г., общее управление краем оставлялось в ведении
военного министра. Но, в отличие от предыдущего проекта, новый
вариант Положения относил чиновников и должностных лиц обще¬
го управления краем к военному ведомству (§ 15) (напомним, что по
проекту 1873/74 г. на эти должности могли назначаться как военные,
так и гражданские чины)3.
В соответствии с проектом 1881 г. порядок привлечения долж¬
ностных лиц к ответственности и предания суду должен был опре¬
деляться согласно Общему губернскому учреждению с тем отличи-
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения. С. 15.
2 Там же. С. 17-18.
3 Там же. С. 18.
412
< м, что предание суду следовало производить после обязательного
\ I иерждения этого решения генерал-губернатором, а не только в слу¬
чае его пребывания в пределах области (§ 16). Одновременно было
признано необходимым предоставить генерал-губернатору право
иминистративной высылки неблагонадежных местных жителей за
пределы края (§ 20, в соответствии с заключением министра юстиции
мл проект 1874 г.). Одновременно было отвергнуто мнение комиссии
министерства финансов о преследовании неблагонадежных предста-
ш ггелей коренного населения по русским законам.
За главным начальником края планировалось сохранить его экс-
I раординарные полномочия по утверждению проектов и смет (§ 17,
1*>.
Несмотря на режим жесткой экономии, туркестанские начальни¬
ки решили оставить при канцелярии генерал-губернатора химиче-
< кую лабораторию, а также редакцию «Туркестанских ведомостей»,
Туркестанскую публичную библиотеку с музеем. Зато драгоманат
йыл заменен лишь одним единственным переводчиком (§ 22).
Проект 1873/74 г. в § 51 предлагал, чтобы военный губернатор
представлял на усмотрение главного начальника края все поста-
in )вления общего присутствия, с которыми не был согласен. Такое
умаление власти военных губернаторов воспринималось автора¬
ми проекта 1881 г. как недоразумение или редакционная ошибка и,
* .чедовательно, подлежало устранению, за исключением судебных
и л (§ 46)1. Должность вице-губернатора, предложенную в проекте
1873/74 г., предлагалось сохранить (§ 36 и др.). Но, вопреки преды¬
дущему проекту, генерал-губернатор должен был назначить одного
n.t советников областного правления старшим для председательства
и нем в случае отсутствия губернатора и вице-губернатора (§ 39-40).
Новый проект зафиксировал четкую систему подчинения област¬
ного правления военному губернатору, а последнего - генерал-губер¬
натору, что оправдывалось общеимперской практикой. Составление
инструкций о делопроизводстве областных правлений также стано-
иилось обязанностью генерал-губернатора (§ 47)2.
Проект 1881 г. поддерживал ставшее уже очевидным мнение об
отделении судебной власти в крае от административной. Областные
/Кс правления должны были исполнять главным образом обязанно¬
сти губернских правлений (§ 42). Кроме того, на них, как и прежде,
низлагались функции канцелярии военного губернатора, управление
I осударственными имуществами, приказа общественного призре¬
1 Там же. С. 31.
2 Там же. С. 31-32.
413
ния, губернских присутствий (по крестьянским делам, по городским
делам и по воинской повинности), комиссии народного продоволь¬
ствия, статистических комитетов и вообще всех губернских учреж¬
дений, которые еще не были созданы на местах, ибо областные прав¬
ления признавались единственными «губернскими» учреждениями и
туркестанских областях1.
Иными словами, главным назначением областного правления
продолжала считаться замена губернского правления. Из этого сле¬
довало, что его устройство, права и обязанности должны были опре¬
деляться Общим учреждением губернских правлений. Подтверждая
этот вывод, комиссия 1881 г. оставляла за областными правлениями
некоторые обязанности, хотя и не свойственные губернским правле¬
ниям внутренних областей империи, но присущие тем учреждениям,
которые в крае еще не были созданы.
Предыдущий проект предполагал учредить в каждом областном
правлении пять специальных отделений (строительное, межевое,
лесное, врачебное и горное). В проекте 1881 г. с целью сокращения
расходов и упрощения управленческой структуры горное и врачеб¬
ное отделения ликвидировались полностью. В прежнем виде сохра¬
нялись лишь строительное и межевое2, а число общеадминистра¬
тивных отделений (с исключением судного) сокращалось до двух
(распорядительное и хозяйственное) (§ 47)3.
Из проекта 1881 г. было исключено положение о том, что област¬
ные правления имеют право применять общеимперские установле¬
ния по своему усмотрению. Это, в свою очередь, подтверждает идею
о стремлении официальных властей к постепенной ликвидации раз¬
личий в административных системах Туркестана и внутренних гу¬
берний России.
Еще в 1867 г. военные губернаторы получили право изменять все
решения областных правлений (за исключением судебных). В про¬
екте 1881 г. предлагалось не только сохранить, но и распространить
существовавшее положение и на судебные дела4. Военный губерна¬
тор, таким образом, получал свободу контроля над всеми сферами
деятельности областного правления. Складывается впечатление, что
проект 1881 г. стремился как раз к усилению обособленности турке¬
станской административной системы, сохранял экстраординарное
положение края.
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения. С. 29.
2 Там же. С. 32.
3 Там же. С. 30.
4 Там же. С. 31.
414
Проект Положения 1881 г. поддержал идею дробления уездов на
\ члстки (§ 54). Подействовавшему Положению 1867 г. исключитель¬
ными органами полицейской и административной власти в уезде яв¬
ились только два лица - уездный начальник и его старший помощ¬
ник. Иначе говоря, непосредственно в уезде (вне «городов») органы
русской власти отсутствовали. В Туркестане один уездный началь¬
ник с одним помощником без каких-либо подчиненных полицейских
органов должен был исполнять все обязанности полиции целого
\ « ада (в среднем 15-20 человек). Кроме полицейских функций на
жадного начальника возлагались и многие административные. Все
ми обязанности в уездах Европейской России или выполнялись спе¬
циально назначенными для этого органами, или же не существовали
новее и являлись местной особенностью Туркестанского края.
Для усиления уездного управления генерал-губернатор назначал
н некоторые уезды вторых помощников уездных начальников. Новый
проект упразднял должность старшего помощника уездного началь¬
ника (в соответствии с § 70 проекта 1867 г. он заведовал канцеляри-
<-и), признавал необходимым для заведования канцелярией уездного
управления учредить должность секретаря по примеру уездных по-
мщейских управлений внутренних губерний1.
Проект 1881 г. оставлял среди прав уездных (и участковых) на¬
чальников строгие карательные меры в отношении местного населе¬
ния за невыполнение их приказаний. Но по сравнению с 1873/74 г.
к-йствие этого постановления распространялось и на русское непри¬
вилегированное население (§ 57)2.
В 1881 г. городские полицейские управления проектировались
юлько в городах Ташкенте и Верном. Они должны были состоять
из равного числа чинов: из полицмейстера, секретаря и двух при¬
ставов. В Новом Маргелане полагалось иметь только полицмей¬
стера, а в городах Казалинске, Самарканде и укреплении Петро-
Ллександровском - по одному полицейскому приставу с отнесением
их содержания на городские суммы (§ 62). В прочих уездных городах
5лведование полицейской частью, прежде лежавшее на офицерах по
поенной части, возлагалось на одного из чинов уездного управления
но усмотрению уездного начальника (§ 63). Для административного
н полицейского управления туземного Ташкента сохранялся началь¬
ник города на правах уездного начальника. А для единства управ-
юния «туземной» и русской частями начальнику города Ташкента
1 Там же. С. 42.
2 Там же. С. 44.
415
Таблица 6.1
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1881 г.
|»|)1ло подчинено и полицейское управление русской части города
< ^ 65).
Комиссия 1881 г. пришла к выводу, что коренное население
Туркестанского края по своему положению больше всего подходи-
и> к низшему податному сословию империи - к состоянию сельских
обывателей - и не должно было пользоваться никакими особыми
преимуществами (§ 104). Проект освобождал коренных жителей от
отравления воинской обязанности, от телесных наказаний и предо-
< I авлял льготы в отношении гербового сбора (§ 106,107).
Предложение Проекта 1873/74 г. о предоставлении жителям не¬
которых туркестанских городов прав состояния сельских обывате¬
ли вызвало следующее замечание министерства внутренних дел:
права эти не могут применяться к жителям «туземных» городов
па том основании, что эти города не являются таковыми в полном
• мысле слова, а скорее подходят по своему развитию к большим се¬
йм1. Комиссия 1881 г. придерживалась прямо противоположного
мнения, считая, что местные города вообще невозможно подчинить
• | льскому устройству. К тем населенным пунктам, которым следо¬
пало дать особое городское устройство, она относила самые много-
полные торговые и «промышленные» города: Ташкент, Самарканд,
Коканд, Новый Маргелан, Андижан, Наманган (от 30 до 90 тыс. жи-
и лей). К ним присоединялись уездные центры Ходжент, Аулие-Ата,
Чимкент, Каттакурган и безуездный Туркестан2. Новшество проекта
«< к-тояло и в том, что управление коренным населением городов было
предложено подчинить городскому старшине, избираемому тем же
порядком и пользующемуся теми же правами и обязанностями, что и
полостной управитель (§ 143).
В целом же новый законопроект (как и проект 1873/74 г.) при¬
равнивал туркестанских сельских и аульных старшин и волостных
vправителей в их правах и обязанностях к соответствующим долж¬
ностным лицам в сельских обществах империи (§ 108). Учреждение
• « льских сходов и волостных съездов для заведования общественны¬
ми, хозяйственными делами и выбора должностных лиц допускалось,
применяясь к местным условиям, на общих основаниях Положения
I!) февраля 1861 г.3 Для предотвращения подкупов и ажиотажа на вы¬
порах проект 1881 г., как и его предшественник, устанавливал фикси¬
рованное содержание сельским (аульным) старшинам и волостным
\ правителям (§ 130)4.
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения. С. 53.
2 Там же.
3 Там же. С. 56.
1 Там же. С. 57-58.
417
Новый проект избегал подробного изложения предметов ведения
и обязанностей органов сельского общественного управления, остав¬
ляя за генерал-губернатором право издать применительно к общего
сударственным началам подробную инструкцию по этому вопросу1
Управление русских переселенцев сохранялось в том виде, который
был определен в 1873 г.
Как и прежде, общественное управление кочевого и оседлого на¬
селения оставалось однотипным и состояло из аульного или сельско¬
го старшины и схода (§ 117). В сходах по-прежнему должны были
принимать участие все домохозяева или кибитковладельцы (§ 118).
Новый проект исключал необходимость созыва частных съез¬
дов. А правила избрания должностных лиц, в том числе и назначе¬
ния волостного управителя и его кандидата из трех предложенных
волостным съездом лиц, были сохранены в соответствии с проектом
1873/74 г. (§124).
Новый законопроект, в отличие от проекта 1873/74 г., лишил
управителей и старшин права штрафовать подведомственных им лиц
(§ 133) и увеличил их ответственность за незначительные проступки
по должности (§ 135).
Существовавшее положение суда в Туркестане признавалось не¬
удовлетворительным многочисленными комиссиями, разрабатывав¬
шими предложения по реформированию судебной части с 1868 по
1874 г. и в Ташкенте, и в Петербурге.
Признав областные правления и военно-судные комиссии несо¬
вершенными судебными инстанциями, составители проекта 1881 г.
сочли возможным учредить в генерал-губернаторстве судебные ор¬
ганы, предусмотренные Уставами 1864 г., - институт мировых судей,
окружные суды, судебную палату и Правительствующий Сенат в ка¬
честве верховного кассационного суда. В Семиреченском казачьем
войске оставались станичные суды, а в русских крестьянских поселе¬
ниях вводились суды волостные (§ 146). Предварительное следствие
поручалось судебным следователям или мировым судьям (§ 160).
Несмотря на то что пределы подсудности мирового судьи были не¬
сколько расширены в сравнении с общеимперским положением,
(§ 168,172), а окружному суду присваивались права мирового съезда
(§ 177 и др.), предлагавшееся судоустройство в целом соответство¬
вало духу общего законодательства. Однако, опасаясь превращения
судебной власти в оппозицию гражданской администрации, турке¬
станские чиновники решили отчасти нарушить принцип несменяе¬
мости судей, предоставив главному начальнику края право, по при¬
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения. С. 59.
418
меру Закавказья, ходатайствовать об отстранении чинов судебного
т .юмства от должностей (§ 147).
Пример Закавказья был воспринят и при организации нотари-
| II.ной части, что проявилось в учреждении нотариусов в Ташкенте,
11<*|>ном и Казалинске1 и возложении исполнения обязанностей нота¬
риусов на мировых судей (§ 179).
Стремление максимально распространить общегосударственные
н ормы на судебную часть в генерал-губернаторстве подтолкнуло
| \ ркестанское начальство значительно сократить юрисдикцию на¬
родного суда. «Из числа предоставленных ведению суда народного
преступлений против жизни, свободы и собственности должны быть
и и.яты разбой, грабеж, поджог, продажа и содержание в рабстве, п,
• верх того, из ведения суда казиев подлежат изъятию убийство, на-
тгеиие тяжких ран, увечий и других повреждений здоровья, растле¬
ние и изнасилование, кража и мошенничество на суммы свыше 300 р.
и кражи шайкой. Преступления эти должны быть подведомственны
• \ ду русскому в видах строгого их наказания и для большой охраны
"пщественного спокойствия и безопасности...»2
Несмотря на то что комиссия А. А. Непокойчицкого оставила суд
«*нев в той же регламентации, какая была установлена Положением
I к()7 г., комиссия Г. А. Колпаковского сочла необходимым вернуть
• vду биев его авторитет и действенную силу, а потому признала, что
для возвращения суду биев его достоинств и для устранения создан¬
ных неудачной регламентацией недостатков стоит только отказаться
• * | всякой излишней регламентации и уничтожить не свойственные
ivxv народного суда и не известные ему доселе инстанции и разгра¬
ничение между ними дел по сумме, возвратившись к вековым обыч¬
ным формам суда биев. На этом главном соображении основаны все
предполагаемые изменения в устройстве суда биев, против действу¬
ющего проекта 1867 года»3.
Исходя их этого было предложено увеличить число биев с тем,
•| гобы ими могли стать наиболее достойные люди, а сам их суд со¬
хранил свою суть третейского суда, а следовательно, и его авторитет
(§ 187, 205 и др.). Утверждение же биев властью военных губернато¬
ров должно было придать их решениям обязательную силу (§ 189).
( охранявшиеся съезды биев теряли функцию отдельной инстанции
н могли рассматривать лишь дела об убийствах, процедурных нару¬
шениях суда биев, а также те, по которым бии не смогли принять ре¬
шения из-за отсутствия большинства голосов (§ 210).
1 Там же. С. 68.
2 Там же. С. 71.
3 Там же. С. 74.
419
Проект 1881 г. серьезно ограничивал возможность администра¬
тивного влияния на решения народного суда и жестокие приговоры
последнего1. Убийства среди кочевников, учитывая редкость этой»
явления, сложность преследования русским судом, а также весьма
значительный кун, присуждаемый в этих случаях народными судья¬
ми, было решено оставить в юрисдикции суда биев. А вот барымту
следовало исключить с переносом разбоя и грабежа с похищени
ем скота в юрисдикцию русского суда, а кражи и самоуправства - и
юрисдикцию суда народного. Комиссия Г. А. Колпаковского аргу¬
ментировала это тем, что «термин баранта, не имея точно определен¬
ного значения, служит только поводом подводить всякий грабеж пол
понятие баранты, ибо виновнику не трудно уверять, что грабеж со¬
вершен за неудовлетворение потерпевшим или его родовичами прам
сородичей виновного»2.
Соглашаясь с идеей Степной комиссии об ограничении влияния
духовенства на суд казиев через их избрание населением, проект
1881 г. решил развить ее через ограничение юрисдикции этого суда
изъятием из нее важнейших преступлений против имущества, жиз¬
ни и здоровья. Стремление ограничить влияние шариата на решение
брачных и семейных дел проявилось в разрешении тяжущимся, ана¬
логично с такими же решениями биев, обжаловать их у администра
ции. Проект комиссии Г. А. Колпаковского счел необходимым огра¬
ничить и спектр наказаний, к которым мог приговаривать суд казнен
(§ 224-240)3.
Предлагавшееся областными комиссиями право обращения н
российский суд, при желании на то хотя бы одной стороны процесса,
было признано преждевременным, так как «внезапное применение
русского суда к неразвитому и неграмотному народу не может вы¬
звать плодотворных результатов, ибо состязательное начало, поло¬
женное в основание русского, как гражданского, так частью и уголов¬
ного, процесса, формальности судопроизводства, основания русской)
гражданского права, все это непонятно и неизвестно туземцу»4.
Остановимся вкратце на вопросах поземельного и податного
устройства.
Земли, приобретенные в собственность по документам, выданным
российской администрацией, закреплялись за их владельцами на
праве собственности (§ 257). Городские земли закреплялись в каче-
1 1881 г. Объяснительная записка к проекту Положения. С. 76-77.
2 Там же. С. 58-79.
3 Там же. С. 79-80.
4 Там же. С. 81.
420
• 11 to общественных владений за городскими обществами, а участки,
принадлежащие городским обывателям, - за ними на праве полной
• • и'ктвенности (§ 258).
Некоторые ограничения предлагалось ввести для традиционных
»• млевладельцев. Земли, закрепленные ханской властью за част¬
ными лицами, а также вакуфные, не состоящие в пользовании по-
• тронних лиц, оставались за их владельцами (§ 260). Те же из них,
которые состояли в пользовании посторонних лиц, предлагалось от¬
пилить в надел этим лицам с вознаграждением владельцев от казны
0 261).
Пахотные земли и сенокосы, а также расположенные на них зи¬
мники кочевников оставались в постоянном пользовании обществ
< ^ 262). Летовки и не отведенные в надел зимовки, пахотные зем-
III и сенокосы предоставлялись кочевым обществам в пользование
( > 263). На землях, не включенных в наделы, если они не были отда-
м ы в аренду или не находились под запретом, разрешался выпас скота
и ( бор топлива местными жителями (§ 266).
Туркестанские земли, в зависимости от валовой доходности удоб¬
ной земли, предлагалось обложить государственной оброчной пода-
• мо (§ 296-313) и государственным поземельным налогом (§ 314—
i 19), который прежде не был предусмотрен законом. Кибиточная же
подать для кочевников должна была составить 4 руб. с каждой кибит-
м1 (§ 320) вместо 2 руб. 75 коп. по проекту 1873/74 г.
Подводя итог обзора проекта Положения об управлении в
Туркестанском генерал-губернаторстве 1881 г., отметим, что он в
целом сохранял основные начала, заложенные в Положении 1867 и
проектах 1873 и 1874 гт. и продолжал главную тенденцию российско-
н> законодательства по Туркестану - стремление к перспективному
< шянию среднеазиатской окраины с внутренними частями империи.
. > го проявилось в попытках постепенного введения в крае установле-
uiiii, учрежденных в России Положением 1861 г., Судебными устава¬
ми 1864 г., Городовым положением 1870 г. и т. д.
Но вместе с тем проект 1881 г., в сравнении с проектами 1873 и
I <S74 гг., предполагал усиление власти генерал-губернатора и военных
| убернаторов, неуклонно подтверждал подведомственность общего
управления Туркестанского края военному министерству и нераз-
кльность военной и гражданской администрации (во всяком случае,
на краевом и областном уровне). Продолжая традиции предыдущих
проектов, комиссия 1881 г. сохраняла традиционное управление, быт
и обычаи местных жителей, постепенно приближая коренное населе¬
ние к положению низших податных сословий империи.
Ключевой момент нового проекта заключался в новом админи¬
стративно-территориальном делении генерал-губернаторства, кото¬
421
рое вызвало разногласия среди членов комиссии и, возможно, стало
одной из причин неутверждения этого проекта.
Повторяя и развивая идеи, заложенные в Положении 1867 г. и м
проектах 1873 и 1874 гг., проект 1881 г. отличался заметным сокра¬
щением расходов по управлению краем и по отдельным краевым и
областным учреждениям.
В поземельном отношении он предусматривал большее вторже¬
ние в устоявшуюся систему землепользования и землевладения, чем
было предположено Степной комиссией, но фактически повторял
нормы, указанные в проектах 1873 и 1874 гг. А вот увеличение на¬
логового бремени было направлено на увеличение доходности края
и приведение земского дела в более приемлемое для государства
состояние.
Проект Положения об управлении Туркестанским краем
1883 г.
Еще не было предано земле тело первого туркестанского гене¬
рал-губернатора и командующего войсками Туркестанского воен¬
ного округа инженер-генерала и генерал-адъютанта Константина
Петровича фон Кауфмана, а его преемник уже позаботился о том.
чтобы подвести жирную черту под деятельностью устроителя
Туркестанского края.
8 мая 1882 г. будущий главный начальник Русского Туркестана
М. Г. Черняев исходатайствовал у Александра III повеление «о про¬
изводстве ревизии Туркестанского края, которая должна выяснить
положение гражданской его администрации и представить данные
для окончательной выработки проекта управления этой окраиной»1.
В связи с предстоявшим назначением нового главного начальни¬
ка была распущена комиссия, составленная для рассмотрения про¬
екта 1881 г. из представителей министерств под председательством
М. Д. Скобелева, и назначена ревизия Туркестанского края под ру¬
ководством уже знакомого с регионом сенатора Ф. К. Гирса. Данная
ревизии инструкция требовала обратить внимание на «правитель¬
ственные и общественные учреждения всех ведомств, за исключени¬
ем управлений православным духовенством и войсками»2.
1 1882 г. ноября 4. Приказ по военно-народному управлению Туркестанского гене¬
рал-губернаторства № 286 // ЦГА РУз. Ф. И-1. On. 1. Д. 2319. Л. 73.
2 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1883 год. Отчет
по Главному штабу. СПб.: 6. и., 1885. С. 70.
422
25 мая 1882 г. М. Г. Черняев получил звание генерал-майора и
назначение туркестанским генерал-губернатором1. В ноябре того
кс года комиссия Ф. Гирса, в состав которой были включены от
Министерства внутренних дел чиновник особых поручений при ми¬
нистре Н. Таллинский, от Министерства финансов консул в Кашгаре
II. Петровский и сотрудник Департамента таможенных сборов
( . Езучевский, от Министерства юстиции прокурор Новгородского
и к ружного суда А. Дитлов2, прибыла в Ташкент3 4.
Перед Ф. Тирсом ставилась задача оценить результаты управле¬
ния краем администрацией К. П. фон Кауфмана, выявить злоупо-
• рсбления (если таковые имели место) и представить данные для
окончательной выработки проекта туркестанского Положения1:
• ...ревизия должна иметь в виду не только преследование злоупотре¬
блений, если бы таковые оказались, но и исследование, по указани¬
ем опыта, результатов применения к делу временного Положения
11867 г. - Д. В.] и распоряжений генерал-адъютанта Кауфмана, поль-
м жавшегося в данном случае в Туркестанском крае частью законода-
I гльной власти. Непеременным последствием такой ревизии должно
мыть определение общих начал для управления краем, которые будут
служить основанием для составления окончательного Положения об
vправлении Туркестанской окраиной»5.
Что касается конкретики, то ревизии предписывалось «сделать
• жончательный вывод, насколько возможно приблизить администра¬
цию и судоустройство края к общим учреждениям империи»6, то есть
шквидировать соединение военной и гражданской власти и устра¬
нить зависимость суда от администрации.
Учитывая мнение Степной комиссии о народном суде и подготов-
к нный Г. А. Колпаковским проект Положения 1881 г., значительно
меняющий подход к народному суду, ревизии предписывалось из¬
учить вопрос на месте и «определить юрисдикцию народных судов,
поименовав те преступления, которые, в видах пользы самого народа
1 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи:
К2т.Т. 1 / науч. ред. Д. И. Луковская, Д. И. Раскин. СПб.: Юридический центр «Пресс*,
Л ЮЗ. С. 565; MacKenzie D. The Lion of Tashkent. The Career of General M. G. Chemiaev.
\thens: Univ. of Georgia Pr., 1974. P. 212.
2 1883 г. Проект Положения об управлении в Туркестанском генерал-губернатор-
< гве.Б.м.,[18831.С.37.
3 1882 г. ноября 4. Приказ по военно-народному управлению. Там же.
4 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1883 год. С. 71.
5 1882 г. Программа главных вопросов, на которые при ревизии Туркестанского
края должно быть обращено особое внимание // ЦГА РУз. Ф. И-1. On. 1. Д. 2319.
.1.45 об.
6 Там же. Л. 46 об.
423
и для поддержания авторитета русской власти, следует оставить за
русским судом». Со всеми подробностями надлежало изучить воз¬
можность замены уездных судей мировыми судами и определить
целесообразность отнесения вызванных этим расходов на местные
земские сборы или на казенные суммы1.
Ф. К. Гирсу следовало на месте проанализировать, насколько из¬
мененный К. П. фон Кауфманом порядок взимания поземельного
налога соответствовал государственным интересам (сокращению
злоупотреблений), обратив при этом особое внимание на поземель¬
ный вопрос, фактически не урегулированный российской властью.
Ревизии надлежало выяснить объективную потребность в установ¬
лении особых (дополнительных) земских сборов, степень их обре¬
менительности для населения и правильность способов раскладки и
взимания2.
«В видах более тесного сближения Туркестанского края с осталь¬
ными частями империи в торговом, промышленном и экономическом
отношениях ревизии следует ознакомиться как с местными услови¬
ями, так и с возбуждавшимися главным начальством края предпо¬
ложениями относительно устройства таможенной части, введения
общих гильдейских повинностей, учреждения биржи в Ташкенте и
ярмарок, улучшения почт, телеграфов и путей сообщения и т. п.»3
От ревизии требовалось изучить вопрос о возможности при¬
менения Городового положения 1870 г. к городским поселениям
Туркестанского края. Ей же предписывалось с политической, религи¬
озной и финансовой точек зрения рассмотреть вопрос о сохранении
освобождения коренного населения края от воинской повинности4.
Итогом работы ревизии сенатора Ф. К. Гирса должно было стать
«составление общих начал для устройства управления Туркестанским
краем» с учетом требования возможной экономии расходов казны5.
Ревизия проработала в генерал-губернаторстве год, и 22 октября
1883 г. Ф. Гире сообщил туркестанскому генерал-губернатору и во¬
енному министру первые результаты своих трудов6.
Чем бы ни была вызвана эта ревизия, но она подтвердила, что
основные принципы, сформулированные верховной властью еще в
1 1882 г. Программа главных вопросов, на которые при ревизии Туркестанского
края должно быть обращено особое внимание. Л. 47 об.
2 Там же. Л. 48 об. - 49 об.
3 Там же. Л. 49 об. - 50.
4 Там же. Л. 50-50 об.
5 Там же. Л. 51.
6 1883 г. октября 22. Отношение сенатора Ф. К. Гирса к туркестанскому генерал-
губернатору// ЦГА РУз. Ф. И-1. Он. 1. Л. 2524. Л. 216-216 об.
424
I S()7 г. (неделимость военной и гражданской власти; введение вы¬
борного начала в местное общественное управление; постепенное
< шяние окраины в отношении управления с остальной Россией;
«иделение суда от администрации), поддерживались и развивались
мльнейшими распоряжениями главного краевого начальства, в том
•теле и в ущерб широте своей собственной власти*. Признавая вер¬
ность избранного курса, сенатор не сомневался, что «дальнейшее
Развитие этих начал должно служить непременным условием к пра¬
йм л ьному и окончательному устройству края; тогда только можно
надеяться, что наша среднеазиатская окраина, вступив на путь граж-
ыпственности и закона, перестанет быть бременем для государства,
н мирным развитием своих торговых и промышленных сил, хотя от¬
части косвенным образом, вознаградит те материальные затраты и
жертвы, которые понесла Россия для ее приобретения»1 2.
Трудно удержаться и не привести здесь обширную цитату, харак-
и ризующую то, что застала в Туркестане ревизия, призванная, каза-
м»сь бы, «вскрыть и наказать».
«18-летнее наше владение Туркестаном, разумеется, не могло
пройти бесследно. Оно имело последствием умиротворение страны
ю той степени, что особого враждебного настроения массы населе¬
ния к русской власти в настоящее время незаметно.
Под сенью нашего владычества экономическое положение народа
козвышается с водворением внутреннего порядка и спокойствия.
Торговые обороты городов Коканда, Ташкента и Самарканда до-
\< >дят до десяти миллионов руб. в год.
Гражданские сношения между жителями растут и увеличиваются
и значительном размере.
Общественная нравственность здешнего народа в сравнении с
фугими местностями, как, например, Оренбургской губернией и
( емипалатинской областью, выше, чем в помянутых областях.
Права личные и имущественные более обеспечены, чем было здесь
при мусульманских правителях; подати уменьшились, внутренний
пыт населения оставлен неприкосновенным»3.
На основе этого Ф. К. Гире считал необходимым продолжение
следования по избранному в 1867 г. курсу на следующих началах.
В сфере административной:
1. Сохранить во главе края генерал-губернатора в звании коман¬
дующего военным округом.
1 1883 г. октября 22. Главные начала для устройства Туркестанского края // Там
.кс. Л. 217 об. - 218 об.
2 Там же. Л. 219-219 об.
3 Там же. Л. 220 об. - 221.
425
2. Права главного начальника края должны были определяться
общими узаконениями с сохранением за ним особенных прав:
а) административной высылки неблагонадежных русских и ко¬
ренных жителей;
б) назначения в исключительных случаях нолевого суда;
в) утверждения казенных подрядов и торгов на сумму до
30 000 руб. и земских на любую сумму;
г) назначения и увольнения советников и членов общего присут¬
ствия областных правлений;
д) представления министру юстиции кандидатов на судейские
должности, увольнения народных судей и утверждения приговоров
народного суда о высылке в Сибирь.
3. Сохранить канцелярию главного начальника края и пять чи¬
новников для особых поручений при нем по дипломатической, стро¬
ительной, лесной, горной частям и по водным сообщениям.
4. Оставить в составе генерал-губернаторства две области
Сырдарьинскую и Ферганскую (Семиреческая в 1882 г. отошла к
Степному краю), присоединив к первой Зеравшанский округ, а ко
второй - Амударьинский отдел.
5. Во главе областей оставить военных губернаторов с правами ко¬
мандующими войсками в областях.
6. Права областных правлений приравнять к правам губернских и
расширить за счет возложения на них обязанностей губернаторских
канцелярий и заведования делами, для которых еще не было создано
особых учреждений.
7. Упразднить судные отделения областных правлений с остав¬
лением в его составе отделений распорядительного, хозяйственного,
строительного и межевых чинов.
8. Включить в состав уездных управлений кроме начальников уез¬
дов и их канцелярий участковых приставов с предоставлением уезд¬
ным начальникам прав уездных исправников, а участковым приста¬
вам прав становых приставов.
9. Осуществить отделение военной власти от гражданской на
уровне уезда и отдать назначение на эти должности и увольнение в
руки военных губернаторов. При этом начальника Амударьинского
отдела оставить на особом положении.
10. Городское хозяйство во всех городах, за исключением
Ташкента, сохранить за уездными начальниками под наблюдением
областных правлений и военных губернаторов.
11. Полицейскую часть в областных городах Ташкенте и Новом
Маргелане возложить на полицмейстеров.
12. Местное (общественное) управление организовать едино¬
образно для кочевого и оседлого населения из двух уровней: аксака-
426
I iii или сельские старшины (у оседлых) и аульные старшины (у ко¬
чевников) на первом уровне; волостные управители - на втором.
13. Права и обязанности должностных лиц общественного управ-
м*ния приблизить к общеимперским.
14. Сохранить предложенный (в проектах 1874, 1874 и 1881 гг.)
порядок назначения губернатором одного из трех избранных кан-
шдатов на должность волостного управителя. Избранных старшин
утверждать властью уездного начальника.
15. Областным врачам (по военной части) присвоить права гу¬
бернских врачебных инспекторов (по гражданской части) с подч и пе¬
нием их военным губернаторам.
16. Сохранить в уездах (и крупных городах) должности уездных
(городских) врачей и повивальных бабок.
17. Заведование государственными лесами возложить на област¬
ные правления.
18. Из-за незначительного развития горного и лесного дела осо¬
бых учреждений в областях не создавать.
19. Предоставить (сохранить) служащим по управлению
Туркестанским краем особые преимущества1.
Сравнение взглядов ревизии Ф. К. Гирса на административное
устройство с проектами 1873,1874 и 1881 гг. показывает, что он фак¬
тически не предлагал сколько-нибудь серьезных новаций. Освобож¬
дение начальников уездов от военной власти, введение участковых
приставов, освобождение областных правлений от судебных дел,
модернизация местного общественного управления и пр. предла¬
гались во всех этих законопроектах. А новое административно-тер¬
риториальное деление повторяло идею, предложенную комиссией
Г. А. Колпаковского.
В отношении судебной части ревизия сделала следующие заклю¬
чения.
1. Введение Судебных уставов 1864 г. является преждевременным.
2. Судебными органами в крае должны быть уездные судьи (с нра¬
вами мировых судей), соединенная палата уголовного и гражданско¬
го суда (с правами соединенной палаты, коммерческого суда и съезда
мировых судей) и Правительствующий Сенат.
3. Пределы власти уездных судей и соединенной палаты остаются
не основании Положения 1867 г.
4. В некоторых уездах следственную часть следует отделить от
уездных судей, при соединенной палате учредить должности судеб¬
ных следователей и приставов.
1 1883 г. октября 22. Главные начала для устройства Туркестанского края.
Л. 220 об. -225.
427
5. Учредить должности туркестанского прокурора и его товари
щей на общем основании.
6. Устройство народного суда оставить в соответствии с Положе
нием 1867 г. При этом в юрисдикцию русского суда передать все пре
ступления, затрагивающие государственные и общественные интерс
сы, а также барымту и убийство между кочевниками, как это было
предусмотрено Положением о степных областях 1868 г.
7. Сократить количество биев в волости, ввести для всех народных
судей ценз неопороченности по народному суду и установить пропс
дуру их избрания, аналогичную выборам и утверждению волостных
управителей.
8. Надзор за соблюдением правил подсудности и пределов власти
народного суда возложить на соединенную палату и прокурора.
9. При соединенной палате учредить крепостной стол и пору
чить уездным судьям свидетельствование явочных актов на общем
основании1.
Таким образом, предложения ревизии в отношении судебных
преобразований были куда более консервативными, чем это пред¬
лагалось в 1881 г. Трудно поверить, но, возможно, Ф. Гирсу и его
коллегам удалось разглядеть то, что плохо виделось туркестанскому
начальству, и генерал-губернаторство в действительности было еще
далеко от готовности к введению основных норм Судебных уставои
1864 г. Сохранение уездных судей, одной соединенной палаты, нераз¬
витость следственной части, отсутствие нотариата заметно сдержи¬
вали бы приобщение Туркестана к общегосударственным порядкам.
А принципиальные изменения в народном суде не только выхолащи¬
вали саму его идею, но и могли создать предпосылки для саботажа
народного судопроизводства.
Изучение финансового состояния генерал-губернаторства убеди¬
ло ревизию в невозможности коренного изменения существовавшей
податной системы, оправдывавшейся неудовлетворительными све¬
дениями о податных возможностях местного населения. А потому
Ф. К. Гире предложил комплекс мер, которые разделил на две груп¬
пы: временные меры для немедленного введения и меры, подлежа¬
щие реализации после тщательного изучения вопроса.
К группе незамедлительных изменений сенатор отнес:
1) сохранение на трехлетие после введения нового Положения
оклада поземельной подати, установленного на 1882 г.;
2) сохранение распределения поземельной подати в руках сель¬
ских обществ (приговорами) по фактическому урожаю, не принимая
в расчет благосостояние домохозяев;
1 1883 г. октября 22. Главные начала для устройства Туркестанского края. Л. 225-
226 об.
428
3) рассмотрение жалоб на неправильность раскладки в народном
• \де*.
Что касается более глубоких и подготовленных преобразований в
финансовой части края, направленных на сокращение государствен¬
ных издержек, то ревизия предложила, не увеличивая прямых нало¬
ми*, что привело бы к еще большему росту недоимок, найти новые
и< I очники дохода. И назвала среди возможных введение в генерал-
| vбернаторстве особого квартирного налога на потребности но рас¬
квартированию войск, введение налога на недвижимые имущества в
| • >|юдских поселениях и обложение акцизом табачного производства.
К|юме того, было предложено обложить пошлиной некоторые вво¬
зимые из среднеазиатских владений товары, организовать поставку
ненового хлеба местными сельскими обществами. Увеличить дохо-
I ы края должно было и введение в Туркестане Положения о сборе за
право торговли и промыслов. Наконец, ревизия усмотрела снижение
поступлений от поземельного сбора от Ферганской области, в кото-
I и >й хераджный и танапный сборы были непродуманно, по ее мнению,
заменены оброчной податью1 2.
В остальном, что касается краевых финансов, ревизия сочла необ¬
ходимым навести порядок в неопределенных земских сборах: сбор на
расходы, имеющие характер земских», подчинить общему порядку
взимания всех казенных сборов; расходы на потребности, «имеющие
характер земских», осуществлять общим порядком; раз и навсегда
зафиксировать в смете наименование этих потребностей; поручить
заведование потребностями, «имеющими характер земских», особо¬
му учреждению - Туркестанскому распорядительному комитету из
начальников отдельных отраслей управления под председательством
генерал-губернатора. Натуральные повинности было предложено
оставить в их прежнем виде.
По мнению ревизии, Туркестанскому распорядительному коми-
I ету надо было поручить в течение трех лет собрать сведения обо всех
натуральных повинностях населения и способах их отбывания, а за¬
тем представить предложения об отмене тех из них, которые долж¬
ны были выполняться из других источников. На основании Устава о
*емских повинностях и применяясь к местным обстоятельствам, ко¬
митет должен был осуществить уравнительное отправление повинно¬
стей между обществами. Наконец, на этот комитет можно было воз¬
ложить и обязанности по составлению смет и раскладок натуральных
земских повинностей. Ведение всеми окладными и неокладными до¬
1 Там же. Л. 227-227 об.
2 Гире Ф. К. Отчет ревизующего. С. 411-413.
429
ходами края следовало безоговорочно предоставить Туркестанской
казенной палате на основании существовавших общих узаконений и
правил империи1.
Наведение порядка в финансовой сфере невозможно было осуще¬
ствить без упорядочения поземельных отношений. Поэтому ревизия
Ф. Гирса уделила этому вопросу достаточно серьезное внимание.
Все земли в генерал-губернаторстве было предложено разделить
на пять категорий: земли оседлого населения, вакуфные, город¬
ские, находящиеся в пользовании кочевников и государственные.
Поземельное право оседлого населения предлагалось определить
по действительному, то есть законному, владению. Земли селе¬
ний (кишлаков), а также занятые отдельными владельцами, закре¬
плялись за каждым владельцем на правах полной собственности.
Принадлежавшие благотворительным учреждениям вакуфные земли
укреплялись за ними на праве полной собственности с освобождени¬
ем их от государственных податей и земских повинностей. Вакуфные
земли, принадлежавшие частным лицам, следовало закрепить и за
ними на праве собственности, но уже с полной уплатой государствен¬
ных податей и других налогов. Образование новых вакуфов предла¬
галось допустить лишь с разрешения генерал-губернатора, но тоже
без освобождения от податей и налогов. Вакуфные учреждения, не
представившие надлежащих документов, теряли права на соответ¬
ствующие земельные владения. Заведование вакуфами предлага¬
лось возложить на особые вакуфные управления в Ташкенте, Новом
Маргелане и Самарканде, в которые под председательством россий¬
ского чиновника должны были войти назначенные генерал-губерна¬
тором мутаваллии и казии2.
Зимовки и летовки кочевников признавались государственными,
предоставленными в общественное пользование. При этом устро¬
енные на зимних стойбищах постройки должны были остаться в их
частной собственности. Поземельные споры кочевников следовало
рассматривать в народном суде. Земли городов Туркестанского края
полагалось предоставить городским обществам в общественное вла¬
дение на общем основании3.
Земли генерал-губернаторства, не принадлежащие частным ли¬
цам, обществам и городам на праве собственности, объявлялись госу¬
дарственными, как и леса, если только они не были выращены искус¬
ственно на землях, принадлежавших учреждениям и частным лицам
1 Гире Ф. К. Отчет ревизующего. Л. 228-230,230 об.
2 Там же. Л. 231-232 об.
3 Там же. Л. 232 об. - 233.
430
ii.I праве собственности. Такие пустующие земли могли распоряже¬
нием генерал-губернатора передаваться частным лицам и обществам
н< >д орошение, с освобождением их от платежей государственных ло-
i.iтой и земских повинностей на 10 лет с последующим переходом в
•«>бственность этих лиц и учреждений. На не сданных в аренду госу-
ирственных землях местному населению разрешалось пасти скот и
m >льзоваться дикорастущими кустарниками. Воды в главных арыках,
1»\ чьях, реках и озерах предоставлялись в пользование по обычаю1.
Среди всех предложений ревизии мнение об организации позе¬
мельных отношений выглядит наиболее прогрессивным. Оно прямо
юлжно было привести к широкому распространению в Туркестане
частной собственности на землю, сохранению при этом привычно-
н) кочевникам общинного землепользования. Эти меры, равно как
ii разумное отношение к вакуфам, поощрение развития орошения и
вообще рачительное отношение к свободным государственным зем-
| я м могли создать предпосылки для поступательного развития всего
местного хозяйства.
Опыт знакомства Ф. К. Гирса с реальным положением вещей в
Туркестанском генерал-губернаторстве убедил его в необходимости
безотлагательно утвердить в законодательном порядке лишь админи-
< I ративное и судебное устройство края, а также правила землевладе¬
ния коренного населения. Организацию же податного дела следовало
оставить на будущее, когда будут осуществлены предложенные ко¬
миссией меры по финансово-податному оздоровлению региона2.
По окончании работы ревизии в декабре 1883 г. подготовленный
Ф. Гирсом проект был представлен для обсуждения.
Предваряя его, Ф. К. Гире писал, что в начале 1880-х гг. в генерал -
I убернаторстве сложились все условия для сокращения численности
поиск Туркестанского военного округа и для уменьшения военного
начала в системе управления краем. Он делал вывод о том, что «при
настоящем настроении края и благоприятно сложившейся внешней
политике нашей в Средней Азии нет причины приостанавливать дви¬
жение развития края на пути объединения его с общими учреждени¬
ями империи»3.
Военно-народное управление, как отжившее свой век и не удов¬
летворявшее современным потребностям края, предполагалось заме¬
нить управлением на общем основании с незначительными измене¬
ниями по местным условиям. Ревизия Ф. Гирса исходила из того, что
1 Там же. Л. 233-233 об.
2 Там же. Л. 234-234 об.
л 1883 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Турке-
• ганским краем. Б. м.: 6. и., (1883). С. 10.
431
внутреннее и внешнеполитическое состояние Туркестанского края
не представляло препятствий к устройству в нем управления на на¬
чалах, принятых для общих учреждений в империи.
Авторы проекта полагали, что настало время подвести власть
туркестанского генерал-губернатора под общий уровень главных на¬
чальников других отдаленных российских окраин. Отмечалось, что
подотчетность специальных управлений военному министерству
превращала последнее лишь в передаточную инстанцию между кра¬
евыми учреждениями и соответствующими министерствами, пре¬
пятствовала осуществлению последними единой политики на уровне
местных подразделений. Особо подчеркивалась неправомерность со¬
стояния административных и судебных органов в ведении военных.
На основании этого делался вывод о необходимости проведения су¬
дебной реформы и отделения судебной части от администрации (что
проектировалось в 1881 и в 1873 гг.), а также о неотложности переда¬
чи всех органов управления в крае в соответствующие министерства
(в том числе гражданской администрации - в ведение Министерства
внутренних дел)1.
Что касается канцелярии генерал-губернатора, то ее состав и чис¬
ленность значительно сокращались2. Ревизия Ф. К. Гирса обращала
особое внимание на то исключительное положение, в котором ока¬
зался правитель канцелярии главного начальника, и полагала при¬
равнять эту должность по классу к соответствующим должностям
в других местностях империи3. В полтора раза был сокращен штат
чиновников особых поручений при генерал-губернаторе и его расхо¬
ды4. Ревизия приводила к общеимперскому и порядок назначения и
увольнения чиновников гражданского управления в крае5.
Предложение составителей проекта 1883 г. максимально при¬
близить власть генерал-губернатора и его канцелярии к положе¬
нию соответствующих властей и управлений в других окраинах, а
в перспективе и в остальной России; вывести из ведения краевого
начальства и передать соответствующим министерствам некоторые
управления отдельных ведомств, а общее управление в перспективе
Министерству внутренних дел; начать разделение военной и граж-
1 1883 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Турке¬
станским краем. С. 23-24.
2 1883 г. Параллельные штаты управления в Туркестанском генерал-губернатор*
стве // Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Туркестанским
краем. Б. м., [1883]. С. 110-111.
3 1883 г. Объяснительная записка. С. 28.
4 1883 г. Параллельные штаты. С. 110-111.
5 1883 г. Объяснительная записка. С. 42.
432
Iлиской власти уже не только на уездном, но и на областном уровне;
I и организовать судебную часть в генерал-губернаторстве на общсим-
игрских основаниях (Судебные уставы 1864 г.) и т. п. объясняется
«томлением к замене военно-народного управления в крае на обще-
ммперское гражданское.
Проект Положения, разработанный под началом Ф. Гирса в
I 883 г., признавал необходимым в еще большей степени приблизить
положение туркестанских военных губернаторов к положению гу-
• >< рнаторов внутренних областей. С этой целью предлагалось учре-
иггь в крае должность Туркестанского губернского прокурора и его
шваршцей на общем основании, освободив таким образом военных
| убернаторов от судебных обязанностей, не свойственных админи-
• I ративной власти. Более того, ревизия предусматривала перспек-
| мну освобождения губернаторов и от заведования военной частью.
11о отделение военной части от гражданской на уровне областного
начальства признавалось преждевременным до решения вопроса о
преобразовании управления войсками округа1.
Проект, разработанный ревизией Ф. Гирса, предусматривал но-
иые меры и в деле реорганизации областных правлений.
Не вводя в крае общих судебных уставов 1864 г., проект 1883 г.
предлагал учредить не только прокурорский надзор, как уже отмеча¬
юсь, но и соединенную палату уголовного и гражданского суда, в за-
пгдование которой планировалось передать из областного правления
и крепостной стол. Кроме того, в проект было заложено освобожде¬
ние областного правления от заведования опекунскими делами, ко-
I орые должны были, по примеру Кавказа, перейти к уездным судьям
иод надзором соединенной палаты2.
Принимая во внимание, что во внутренних районах России гу-
оернские правления состояли из четырех (максимум пяти) отделе¬
ний, подтверждалось мнение проекта 1873 г. об учреждении област¬
ных правлений в составе четырех отделений: распорядительного,
чозяйственного, строительного и межевых чинов (своеобразного ме¬
жевого отделения)3. Эти мероприятия, по мнению составителей про¬
екта, должны были содействовать сближению среднеазиатской окра¬
ины с внутренними территориями государства, предусматривали
организацию туркестанской административной системы по единому
• юразцу и перспективное ее слияние с общеимперской.
1 Там же. С. 31.
2 Там же. С. 33.
3 Там же. С. 34.
433
СО
lb»
Таблица 6.2
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1883 г.
Новый шаг на пути к сближению Туркестана со внутренними гу-
"грниями был сделан на уровне уездного управления. Вслед за пре-
| идущим новый проект полагал возможным производить замещение
к мжностей уездных начальников не только из военных, но и из граж-
uнеких чиновников. Признавалось необходимым старших и млад¬
ших помощников заменить участковыми приставами (а не начальни¬
ками, как в проектах 1873 и 1881 гг.), которые, заведуя отдельными
I .тонами уезда, пользовались бы правами и исполняли обязанности
• ншовых приставов на общем основании (§ 25)1. К 1883 г. в некото¬
рых уездах еще состояли «помощники из туземцев» и обер-офице¬
ры по военной части. Институт «помощников из туземцев» показал
< ною полную несостоятельность и предлагался к упразднению (но
примеру степных областей оренбургского и сибирского ведомств).
\ отделение военной власти от гражданской на уровне уездов вызы-
н. i.’io ликвидацию должности обер-офицера по военной части2.
Для приведения местных порядков в большее соответствие с
•'пщеимперскими ревизия Ф. К. Гирса предполагала назначение и
\польнение всех чинов уездной администрации изъять из ведения
и перал-губернатора, передав их военным губернаторам областей
из общем основании (ст. 77, т. И, ч. I Свода Законов Российской им¬
перии, изд. 1876 г.). Право это не должно было распространяться на
имещение должности начальника Амударьинского отдела, так как,
\огя этот отдел и приравнивался к уездам, признавалось необходи¬
мым предоставить его начальнику некоторые особые преимущества,
.1 именно 1) командование войсками, расположенными в отделе на
правах помощника командующего войсками Сырдарьинской обла-
■ ш: 2) утверждение и увольнение выборных должностных лиц ту-
кмной администрации; 3) ведение переписки по пограничным делам
на основании особой инструкции главного начальника края (§ 26,
AS). Назначение и увольнение начальника отдела принадлежало
иласти самого генерал-губернатора (§ 28). Новый проект сокращал
расходы и частично видоизменял штаты амударьинской канцелярии.
( окращение содержания и штата предполагались и для ординарных
\ ездных канцелярий.
Приведенный анализ «уездного» законодательства подтверждает,
I го и на этом уровне государственная власть последовательно стре¬
милась к общеимперскому учреждению местной русской админи-
| грации. Причем именно на уровне уезда это стремление реализовы-
иллось наиболее последовательно.
1 Здесь и далее статьи указаны по: 1883 г. Проект Положения об управлении в Тур-
мчтанском генерал-губернаторстве. Б. м., [1883]. 37 с.
2 Там же. С. 42.
435
Еще в 1867 г. Ташкент был изъят из ведения уездного начальника
и подчинен особому начальнику города. В 1877 г. в нем было введе¬
но Городовое положение, и городское хозяйство перешло в распо¬
ряжение думы и городской управы. Кроме того, для русской части
Ташкента было учреждено особое полицейское управление, состояв¬
шее из двух участков и подчиненное начальнику города. Со временем
характер деятельности начальника города совершенно изменился,
ограничившись преимущественно полицейскими обязанностями.
На основании этого и принимая во внимание, что в городах, нс
изъятых из ведения губернаторов, как Ташкент, градоначальников нс
существовало, ревизия Ф. Гирса в 1883 г. предлагала и здесь долж¬
ность начальника города упразднить, а вместо нее учредить полиц¬
мейстера для заведования как «туземной», так и русской частями
города (§ 29). Должность «туземного помощника» начальника го¬
рода было признано целесообразным сохранить с переименованием
ее в должность старшего полицейского аксакала. Личный состав для
заведования полицейской частью в Ташкенте определялся в следу¬
ющем виде: полицмейстер, его помощник, старший полицейский
аксакал из местных жителей, два полицейских пристава, секретарь,
два письмоводителя и два переводчика1. Более скромно должна
была выглядеть городская администрация Нового Маргелана: по¬
лицмейстер, один (вместо двух) полицейский пристав и секретарь2.
Во всех прочих городах заведование полицией возлагалось на уезд¬
ных начальников. А в городах Самарканде, Казалинске и укреплении
Петро-Александровском предлагалось назначить особых полицей¬
ских приставов, подчиняющихся на общем основании начальникам
уездов и отдела (§ 29). Для исполнения обязанностей полицейских
служителей в городах Туркестанского края, как было определено еще
в 1867 г., командировались нижние чины от войск (§ 30).
Остановимся на особенностях местного управления по проекту
Положения, разработанному ревизией Ф. К. Гирса. Он сохранял тра¬
дицию законопроектов 1873 и 1881 гг. в делении коренных жителей
на две категории (оседлые и кочевники). Касаясь вопросов местного
управления кочевого населения, составители проекта 1883 г. одно¬
значно высказались в пользу сохранения выборного начала. Но с
недоверием отнеслись к расширению избирательного права (вклю¬
ченный в проект 1881 г. порядок избрания аульных старшин с пре¬
доставлением всем кибитковладельцам в ауле права голоса), считая,
что это может принести больше вреда, чем пользы для народа3.
1 1883 г. Параллельные штаты. С. 121,120.
2 Там же. С. 137, 136.
3 1883 г. Объяснительная записка. С. 58.
436
В соответствии с Положением 1867 г. и вопреки проектам 1873
м 1881 гг. признавалось несправедливым определение единых разме¬
ров жалованья всем должностным лицам местной администрации и
и|>едлагалось сохранить за волостным съездом право самому назна¬
чать размер жалованья волостному управителю (§ 61,69, 89).
Волостные управители утверждались в своих должностях воен¬
ными губернаторами. Однако в крайних случаях уездный начальник
приобретал теперь право временно отстранять от должности волост¬
ного с донесением об этом губернатору (§ 62, 67). Утверждение в
юлжности аульных старшин, смена и отстранение их за злоупотреб¬
ления зависели от уездного начальника (§ 66,68).
Волостные управители и аульные старшины за неисполнение
своих законных требований и малозначительные проступки долж¬
ны были собственной властью подвергать подведомственных нм
|иц лишь аресту (§ 76). Денежные штрафы из-за злоупотреблений
п сложностей контроля над их поступлением предполагалось из
Положения исключить.
Напомним, что по Положению 1867 г. управление оседлого на¬
селения было организовано в рамках одноступенчатой системы (ак-
(акальство - уезд), то есть должность волостного управителя уста¬
новлена не была. Это положение было исправлено последовавшим
распоряжением генерал-губернатора, установившим в оседлых мест¬
ностях две ступени управления. Проект 1883 г. предлагал узаконить
нто распоряжение с тем, чтобы сельское управление оседлого насе¬
ления (как и кочевого) состояло из волостного съезда и волостного
управителя, сельского схода и сельского старшины (соответствен¬
но - аксакала). Порядок выборов местной администрации оседлого
населения, права и обязанности должностных лиц соответствовали
гем же установлениям для кочевого населения.
Новый проект Положения предполагал разрешить военным гу¬
бернаторам в городах и многолюдных селениях назначать особых
полицейских аксакалов (курбаши), обязанностью которых было бы
сохранение общественной безопасности и порядка. Права и обязан¬
ности курбаши должны были регулироваться особой инструкцией
главного начальника края, а деятельность их ограничивалась только
полицейским надзором. Полицейский аксакал не отождествлялся с
начальником города или селения и, как предполагалось, состоял в
подчинении уездного начальника1.
Словом, проект ревизии сенатора Ф. Гирса можно рассматривать
как продолжение тенденции к унификации местных органов власти
1 Там же. С. 60-61.
437
и приближению их к положению соответствующих установлений во
внутренних губерниях России. Обращают на себя внимание два на¬
правления в развитии институтов туземной администрации. С одной
стороны, это приобщение к общеимперским порядкам, а с другой
осторожность и деликатность каких-либо изменений, опасение вы¬
звать противодействие и отторжение со стороны местного населения
В проекте 1883 г. наиболее отчетливо прослеживается тенденция
к замене военно-народного управления в крае на общеимперское. Это
проявляется в стремлении авторов проекта подвести всю вертикаль
власти в Туркестане под общий уровень соответствующих админи¬
стративных установлений на других окраинах и вообще в остальной
России. В новом законопроекте нашли отражение отделение граж¬
данской власти от военной (на областном и уездном уровне), переда¬
ча заведования управлениями отдельных ведомств центральным ор¬
ганам, реорганизация судебной части на общеимперских основаниях
ит. п.
Проект предусматривал ликвидацию особых административно-
территориальных единиц (Зеравшанского округа и Амударьинского
отдела) с целью экономии средств и приведения администра¬
тивно-территориального деления края в большее соответствие <
общеимперским.
Законопроект предполагал повсеместное введение в крае единой
двухстепенной системы местного общественного управления, осно¬
ванной на началах Положения 19 февраля 1861 г. Но вместе с тем
и частично ущемлял выборное начало местного кочевого населения.
Тем не менее сохранялась основная тенденция - постепенное при¬
ближение местных обычаев и системы общественного управления к
общеимперским под жестким контролем со стороны российской ад¬
министрации. И хотя этот проект так и не стал законом, он послужил
основой для утвержденного в 1886 г. туркестанского Положения.
Деятельность комиссии Н. П. Игнатьева по выработке
нового туркестанского положения (1884)
Создание многочисленных комиссий и проектов Положения для
Туркестанского генерал-губернаторства как нельзя более ярко сви¬
детельствует о понимании петербургскими властями насущной не¬
обходимости введения в крае постоянного закона, регламентирую¬
щего деятельность российской администрации взамен временной)
Положения 1867 г.
20 января 1884 г. последовало высочайшее повеление об обра¬
зовании особой комиссии для изучения данных ревизии Ф. Гирса
438
и разработки окончательного проекта положения об управлении
Туркестанским краем1. Перед председателем комиссии - известным
и штоком Востока, членом Государственного Совета и недавним ми¬
нистром внутренних дел Н. П. Игнатьевым и его сотрудниками была
поставлена уже знакомая задача устройства гражданского управле¬
ния в крае с учетом местных условий ради прочного закрепления
Туркестана за Россией, сокращения казенных расходов на его управ¬
ление и увеличения доходов2.
В связи с тем, что комиссия должна была отредактировать про¬
ект ревизского Положения и подготовить его внесение на утверж¬
дение в законодательном порядке, состав этой комиссии был весьма
мнушительным. В нее вошли представители органов центрального
vправления, крупные отраслевые специалисты, члены ревизионной
комиссии Ф. К. Гирса, а также значительное число лиц, чья служба
и разное время так или иначе была связана с Туркестанским краем:
недавно (21 февраля 1884 г.) назначенный туркестанский генерал-
I убернатор Н. О. фон Розенбах, товарищ министра государственных
ммуществ В. И. Вешняков, директор Азиатского департамента МИД
11. А. Зиновьев, начальник 4-й пехотной дивизии А. К. Абрамов, член
с овета министра внутренних дел Ф. К. Гире, начальник Главного
иоремного управления М. Н. Галкин-Врасский, член Совета мини¬
стра финансов Д. Ф. Кобеко, военный губернатор Тургайской об¬
чисти А П. Проценко, состоящий при Главном штабе генерал-май¬
ор А. Н. Куропаткин, командир 1-й бригады 37-й пехотной дивизии
. I. Н. Соболев, генерал-майор Свиты его императорского величества
I убайдулла Чингисхан (Султан Хаджи Губайдулла Жангиров), ди¬
ректор канцелярии Государственного контроля В. П. Череванский,
чиновник особых поручений при министре внутренних дел
И. И. Таллинский, помощник попечителя Виленского учебного
округа А. Л. Кун, представитель от Министерства путей сообщений
В. А. Гольмстрем, член Ревельской таможни С. Езучевский, заве¬
дующий Азиатской частью Главного штаба Г. И. Иванов, прокурор
11овгородского окружного суда А. Н. Дитлов и приглашенный пред¬
седателем бывший правитель канцелярии туркестанского генерал-
I убернатора Н. С. Щербинский3.
1 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1884 год. Отчет
но Главному штабу. СПб.: б. и., 1886. С. 61.
2 Пален К. К. Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенной но высочай¬
шему повелению сенатором гофмейстером графом К. К. Паленом. Краевое управление.
(116.: Сенатская типография, 1910. С. 29-30.
3 Здесь и далее: 1884 г. Протокол заседаний 23, 25 и 28 февраля, 3 и 6 марта //
IU A РУз. Ф. И-1. Оп. 27. Д. 1538. Л. 11-17 об.
439
Открывая заседания комиссии, Н. П. Игнатьев обратил внимание
на неотложную необходимость «при рассмотрении проекта руково¬
диться мыслью, что пора наконец положить предел тому ненормаль¬
ному строю управления в Туркестанском крае, недостатки которой)
подробно указаны в ревизионном отчете, и что расходы края должны
покрываться местными источниками дохода, а не ложиться тяжелым
бременем на податные силы коренного русского населения империи,
как это было до сего времени. Туркестанский край должен прино¬
сить пользу и выгоду России, а потому каждый вопрос, подлежащий
обсуждению комиссии, следует рассматривать с точки зрения об¬
щих государственных интересов. Администрация края должна быть
устроена как можно проще, целесообразнее и дешевле, без увлечения
какими-либо предвзятыми теориями или исключительно местными
соображениями»1. Завершая свою вступительную речь, председатель
высказался за необходимость использования в трудах комиссии про¬
екта 1881 г., представленного Г. А. Колпаковским.
Первым был поднят вопрос об административно-территориаль¬
ном делении Туркестанского края, который сразу же вызвал серьез¬
ные разногласия. Напомним, что ревизия, как и Г. А. Колпаковский,
предложила оставить в составе генерал-губернаторства две области -
Сырдарьинскую и Ферганскую.
А. Н. Куропаткин заявил, что границу Туркестанского военной)
округа, совпадавшую с границами генерала-губернаторства, нельзя
считать установившейся окончательно, даже с учетом состоявшегося
менее месяца назад присоединения Мервского оазиса. Он был убеж¬
ден, что обстоятельства могут вызвать необходимость расширения
российских владений вглубь региона, что неминуемо привело бы к
изменению и границ Русского Туркестана.
Принимая во внимание тактику правительства по сосредоточе¬
нию пограничного руководства в одних руках, что проявилось в кон¬
центрации в руках степного генерал-губернатора Семиреченской и
Семипалатинской областей, граничивших с Китаем, он предложил
включить в состав Туркестанского генерал-губернаторства всю рос¬
сийскую часть Туркмении (Мерв и подчинявшуюся кавказскому на¬
чальства Закаспийскую область), дабы объединить под контролем
Ташкента все туркменские дела. При этом следовало образовать три
области - кочевую Казалинскую (Аулиеатинский, Чимкентский,
Первский, Казалинский уезды и южная часть Оренбургской
степи), оседлую область (Кураминский и Ходжентский уезды
Сырдарьинской области, вся Ферганская область и Зеравшанский
1 1884 г. Протокол заседаний 23,25 и 28 февраля, 3 и 6 марта. Л. 11 -11 об.
440
• •круг) с центром в Ташкенте, Новом Маргелане или Самарканде и
\схабадскую (туркменскую) область.
На это представлявший МИД И. А. Зиновьев заявил, что ре¬
ализация предложений генерала Куропаткина повлечет за собой
шквидацию самостоятельности Бухарского и Хивинского ханств
» включением их в состав империи, что полностью противоречило
внешнеполитической доктрине государства. Вместо этого он объявил
идею своего министерства о присоединении Амударьинского отдела
к Закаспийской области, которая, по его мнению, с присоединением
Мерва приобретала более завершенный вид.
Директора Азиатского департамента поддержал Ф. К. Гире,
признавший серьезные трудности в управлении Амударьинским
отделом из Ташкента. По его мнению, присоединение отдела к
Закаспийской области лишь создавало дополнительные предпосыл¬
ки для повышения эффективности управления другими территория¬
ми Туркестанского генерал-губернаторства.
Генерал-майор А. Куропаткин отозвался, что сосредоточение
v правления всеми туркменами в рамках Закаспийской области,
подчиненной главному начальству на Кавказе, делало его мало
мобильным.
Председатель комиссии объявил, что решение этого вопроса необ¬
ходимо предоставить совещанию министров иностранных дел и во¬
енного. А его предложение в случае присоединения Амударьинского
отдела к Закаспийской области изъять из первого кочующих там ка¬
захов и присоединить их к одному из туркестанских уездов было при¬
нято единогласно.
В отношении административного деления остальных частей
Туркестанского края в комиссии тоже не было единства.
Почти все туркестанцы (Н. О. Розенбах, А. К. Абрамов, А. П. Про¬
ценко, Л. Н. Соболев, А. Л. Кун, Г. И. Иванов и Н. С. Щербинский)
предложили сохранить Ферганскую и Сырдарьинскую области и до¬
бавить к ней Зеравшанскую, образовав последнюю из одноименного
округа с присоединением Ходжентского уезда. На это председатель
ответил, что учреждение нового областного управления не соответ¬
ствует цели экономии государственных расходов. Его точку зрения
поддержал и Ф. К. Гире.
Поддерживая идею двух областей, В. П. Череванский высказал¬
ся за иное их разграничение. Более оригинальную мысль высказал
Д. Ф. Кобеко. Заявив, что все составители проектов исходили из
факта существования в Фергане и Зеравшане отдельных управ¬
лений, «между тем как учреждение означенных управлений было
чисто случайное, вызванное военными обстоятельствами, так как
н та и другая местность первоначально по занятии не были присо¬
441
единены к империи». Поэтому представитель Министерства финан¬
сов предлагал рассмотреть вопрос о преобразовании всего генерал-
губернаторства в одну Туркестанскую область. Но так как эта идея
не встречала поддержки у местной администрации и участников
ревизии, Д. Кобеко был готов согласиться на выделение из состава
края Амударьинского отдела и раздела оставшейся территории на
две области - Сырдарьинскую с кочевым населением (Казалинский,
Перовский, Чимкентский и Аулиеатинский уезды) и Ташкентскую
(Ташкентский или Кураминский, Джизакский, Ходжентский,
Самаркандский, Каттакурганский, Кокандский, Маргеланский,
Наманганский и Ошский уезды) в основном с оседлым населением.
Предложение Д. Ф. Кобеко поддержали В. И. Вешняков,
М. Н. Галкин-Врасский, И. А. Зиновьев, Губайдулла Чингисхан,
А. Н. Куропаткин и В. А. Гольмстрем.
При голосовании большинство осталось за сторонниками двух
областей. Генерал-адъютант Розенбах при этом от голосования отка¬
зался, оставаясь в твердом убеждении о необходимости учреждения
в крае трех областей.
Итак, большинством голосов было решено оставить в составе
генерал-губернаторства Сырдарьинскую область с присоединенны¬
ми к ней Зеравшанским округом и Амударьинским отделом (Каза¬
линский, Перовский, Чимкентский, Аулиеатинский, Ташкентский,
Джизакский, Самаркандский, Каттакурганский и Амударьинский
уезды) и Ферганскую (Ходжентский, Кокандский, Маргеланский,
Наманганский и Ошский уезды).
Затем был рассмотрен вопрос об устройстве главного управления
в крае. Из материалов ревизии Ф. Гирса следовало, что «существую¬
щий в крае порядок управления не соответствует общему, установ¬
ленному законом характеру генерал-губернаторского управления.
По закону, генерал-губернатор есть власть наблюдающая, решающая
и действующая не непосредственно, а через подчиненные учрежде¬
ния. Генерал-адъютант фон Кауфман, пользуясь обширными предо¬
ставленными ему полномочиями, необходимыми на первое время
для устройства края и основной организации управления, отступил
от общеустановленной законом системы управления и вошел в пре¬
делы ведомства областных учреждений в ущерб самостоятельности
губернаторов и областных правлений»1.
При обсуждении этого вопроса комиссия пришла к заключению,
что специальные (отраслевые) части управления в крае должны быть
подчинены соответствующим министерствам. В отношении же ад¬
1 1884 г. Протокол заседаний 23,25 и 28 февраля, 3 и 6 марта. Л. 15 об.
442
министративно-полицейского управления мнения членов комиссии
разделились.
А. Н. Куропаткин утверждал, что в Туркестанском генерал-гу-
иернаторстве все еще необходимо сохранение военно-народного
управления, ссылаясь при этом в том числе на неудачный опыт фран¬
цузского Алжира. Его поддержали А. К. Абрамов, А. П. Проценко и
11. С. Щербинский.
Ф. Гире парировал, что учреждение воинских начальников фак-
I и чески отделило военную власть от гражданской на уровне уездов и
I см на деле нарушило фундаментальный принцип военно-народного
управления: «Край умиротворен и в настоящее время не представля¬
ется надобности в сохранении военно-народного управления в нер¬
пой административной инстанции, т. е. уездной». Сильную власть,
соединяющую военные и гражданские полномочия, достаточно было
оставить в лице генерал-губернатора. И хотя военных губернатора
юже было бы целесообразно освободить от военных функций, слож¬
ность реализации этой меры, а также перспектива появления свобод¬
ного времени в связи с отделением судебной части от администрации
позволяли решение этого вопроса отложить на некоторое время.
К мнению своего недавнего начальника присоединились бывшие
участники ревизии Н. И. Таллинский, С. Езучевский и А. Н. Дитлов.
«По вышеизложенным соображениям, большинство комиссии,
принимая во внимание, что военно-народное управление по само¬
му своему названию не соответствует действительности и, утратив
свое значение, подает лишь повод к недоразумениям, не находит на¬
добности в сохранении этого названия и полагает, что край должен
i/правляться на основании общего губернского и уездного учреждения с
теми лишь изъятиями, которые вызываются местными условиями и
поименованы в положении»*.
При обсуждении вопроса о том, в каком центральном ведении
оставить туркестанскую администрацию и полицию, мнение членов
комиссии снова разделилось. Большинство (председатель и 10 пред¬
ставителей Военного министерства, МИД, МГИ и МПС) признало
необходимым, «не вводя край в общий строй управления, оставить
его, за отделением специальных частей в подлежащие министерства
по принадлежности, в ведении Военного министерства»1 2. Передачу
всех отраслей управления в ведение соответствующих министерств
I юддержали 9 членов, в большей степени связанных с Министерством
внутренних дел.
1 Там же. Л. 17.
2 Там же.
443
Обсуждение административных вопросов было продолжено на
мартовских заседаниях комиссии1.
Рассмотрев установленные ревизией суммы, выделяемые в рас ¬
поряжение генерал-губернатора, комиссия признала возможным нс
менять их, за исключением небольшого сокращения экстраординар*
ных расходов.
По совместному заявлению генерал-губернатора и директора
Азиатского департамента было принято решение несколько увели¬
чить содержание дипломатического чиновника при главном началь¬
нике края.
Довольно серьезная дискуссия разгорелась вокруг учреждений
при генерал-губернаторе. Так ревизия Ф. К. Гирса сочла возможным
упразднить строительный комитет, заменив его чиновником особых
поручений из техников (по строительной части). Н. О. Розенбах по¬
считал целесообразным заменить чиновника особых поручений по
водным сообщениям из-за неразвитости судоходства на чиновника
из инженеров путей сообщения.
Против упразднения строительного комитета высказался
В. А. Гольстрем. Он заявил о необходимости правильной организа¬
ции путей сообщения в Туркестанском крае и преобразования стро¬
ительного комитета в Туркестанское управление путей сообщения с
подчинением его МПС. Ему парировал С. Езучевский, который объ¬
яснил, что местные условия не позволяют организовать пути сооб¬
щения с размахом европейских губерний. Поэтому комиссия реши¬
ла строительный комитет все-таки упразднить и ввести должности
чиновника по строительной части и чиновника из инженеров путей
сообщения.
Было принято предложение ревизии сосредоточить весь горный
надзор в лице чиновника особых поручений из горных инженеров.
А вот мнение Ф. Гирса и его коллег о передаче всех лесов в управле¬
ние одного лишь чиновника особых поручений по лесной части было
дополнено предложением В. И. Вешнякова расширить лесную часть
за счет учреждения двух лесных кондукторов. Считая совершенство¬
вание сельского хозяйства в крае одной из важнейших задач россий¬
ской администрации, представитель МГИ высказался за назначение
при генерал-губернаторе чиновника особых поручений по сельскому
хозяйству. Эту идею поддержали Н. О. Розенбах и комиссия в целом.
Должности четырех чиновников особых поручений (инженера
путей сообщения, горного инженера, чиновников по лесной и сель-
1 Здесь н далее: 1884 г. Протокол заседаний 9, 13, 16, 20 марта // Там же. Л. 1-
10 об.
444
< кохозяйственной части) было решено приравнять к должности
младшего чиновника особых поручений при генерал-губернаторе с
увеличением их содержания до 2500 руб. в год. С целью привлечения
и край наиболее благонадежных кадров комиссия решила увеличить
на 500 руб. и жалованье генерал-губернаторскому переводчику.
Отдельно обсуждалось положение канцелярии главного началь¬
ника края. Учитывая, что на практике «правитель канцелярии занял
и служебном отношении не свойственное ему положение, обратил¬
ся как бы в одну из высших инстанций управления и получил даже
и глазах служебного мира большее значение, чем губернаторы»1, и
признавая пагубность такой ситуации, комиссия пришла к решению
<> возвращении должности правителя канцелярии V класса (как но
Положению 1867 г.) вместо установленного на практике IV. Кроме
| ого, личный состав канцелярии сократили с 22 до 16 человек, умень-
|||ив при этом и ее канцелярские расходы.
С целью ограничения влияния канцелярии на образ действий
| лавного начальника края, а также для обеспечения всестороннего
обсуждения важных дел А. П. Проценко предложил образовать при
I снерал-губернаторе совет, аналогичный военно-окружным советам,
и который ради экономии средств можно было бы включить военных
губернаторов, начальника окружного штаба, главного инспектора
училищ, управляющих казенной и контрольной палатами, правителя
канцелярии и представителя от МВД.
Против этого жестко выступил Ф. Гире, заявивший, что при необ-
чодимости главный начальник края и без того мог созывать палаты в
«>бщее присутствие, а учреждение совета с определенным кругом дей¬
ствий должно было вести к изменению общего управления краем, что
признавалось преждевременным.
Н. О. Розенбах согласился с тайным советником Гирсом, заявив,
что для принятия компетентных решений ему вполне хватит совеща¬
ний компетентных лиц.
Учреждение совета было отклонено комиссией.
Затем был поднят вопрос о публичной библиотеке, которая была
упразднена распоряжением генерал-губернатора М. Г. Черняева.
Генерал-лейтенант Абрамов, генерал-адъютант фон Розенбах,
1айный советник Кобеко и камергер Щербинский высказались за
необходимость восстановления публичной библиотеки. На это воз¬
разил Ф. Гире, отметив, что передача профильной литературы в би¬
блиотеки окружного штаба, Ташкентской гимназии и Ташкентского
военного госпиталя, а сочинений по Средней Азии - в книгохрани¬
1 Там же. Л. 3.
М5
лище при музее нисколько не затруднило книгопользование. Однако
он счел возможным согласиться с предложением Ташкентской го¬
родской думы, пытавшейся в свое время предотвратить разорение
библиотеки, о передаче ее на баланс города. Точку зрения Гирса под¬
держал статский советник Череванский, призвавший лишь оставить
в музее наиболее ценное издание - знаменитый «Туркестанский
сборник» В. И. Межова.
Председатель комиссии признал, что вопрос о библиотеке может
быть компетентно решен лишь генерал-губернатором на месте, и
предложил увеличить содержание заведующего музеем на 200 руб.,
канцелярские и хозяйственные расходы на 500 руб. и еще на 500 руб.
расходы на приобретение книг.
Такое же решение, что и по библиотеке, было принято и в отноше¬
нии восстановления химической лаборатории, которая в свое время
осуществляла судебные и микробиологические исследования.
В отношении областного управления комиссия существенных из¬
менений в проект ревизии не внесла, ограничившись лишь увеличе¬
нием сумм на экстраординарные расходы военных губернаторов на
1000 руб. (до 3000 руб.), учреждением в составе областных правлений
трех отделений (распорядительного, хозяйственного и строительно¬
го) и межевых чинов с переименованием начальников отделений н
советников. Предполагавшееся присоединение Зеравшанского окру¬
га к Сырдарьинской области подтолкнуло комиссию к увеличению
личного состава Сырдарьинского областного правления за счет
Ферганского. Несколько изменен был и штат строительных отделе¬
ний областных правлений.
Сохраняя принципиальные позиции проектов 1881 и 1883 гг. по
организации уездного управления, комиссия ограничилась лишь вос¬
становлением должности помощника начальника уезда с передачей
ему, ради экономии средств, заведования одним из участков. Кроме
того, было решено увеличить денежное содержание начальников уез¬
дов на 500 руб. по сравнению с предложенным ревизией (до 2500 руб.)
с прекращением выдачи им экстраординарных сумм. Жалованье по¬
мощникам уездных начальников предлагалось установить в размере
1500 руб., а участковым приставам - 1200 руб.
Комиссия признала целесообразным расширение прав началь¬
ника Амударьинского отдела за счет утверждения должностных
лиц общественного управления и народных судей, усиления его во¬
енных полномочий и предоставления ему права ведения переписки
по пограничным делам. Его жалованье было предложено сохранить
(4000 руб.), а экстраординарные расходы сократить на 1000 руб. (до
2000 руб.). Предложенный ревизией штат и содержание канцелярии
отдела было решено оставить без изменений.
446
Ревизия в своем проекте предложила заменить начальника го¬
рода Ташкента полицмейстером. Эта идея вызвала в комиссии раз¬
ногласия. Одни ее члены признали возможным объединить тузем¬
ную часть города с ближайшим населением Кураминского уезда под
управлением начальника нового Ташкентского уезда. Другие выска-
ились за сохранение должности начальника Ташкента с подчинени¬
ем ему и русской части города с полицмейстером вместо городничс-
ю, как было предусмотрено штатами 1881 г. Голосование по этому
по просу показало, что большинство комиссии поддержало проект
Г. А. Колпаковского и оставило в Ташкенте начальника города с под¬
чинением ему полицмейстера, вновь учреждаемого для русской ча-
< ти города.
Полицейское управление в Новом Маргелане было решено оста-
инть в виде, предложенном проектом ревизии с некоторым сокраще¬
нием содержания полицмейстера и его секретаря. В прочих городах
иведование полицией было оставлено в руках уездных начальников
« назначением в Самарканде, Казалинске и Петро-Александровеке
< ч обых полицейских приставов.
Ввиду чрезвычайного значения медицинского дела, комиссия уде-
шла его обсуждению значительное внимание и предложила следую¬
щие изменения и дополнения в проект ревизии:
1) разрешить практику женщинам-врачам и организовать в мест¬
ных больницах женские отделения;
2) осуществлять бесплатную выдачу лекарств лишь представите-
1я.м бедных слоев населения, прочим же за плату по установленной
генерал-губернатором таксе;
3) упразднить оспопрививание в Ташкенте и Перовске в связи
с возможностью получать лимфу из внутренней России в общем
порядке;
4) отнести содержание оспопрививателей на земский сбор;
5) отложив учреждение должностей ветеринаров до выяснения их
необходимости на практике, отпускать в распоряжение генерал-гу¬
бернатора по 5000 руб. ежегодно на ветеринарную часть.
Значительное место, как и следовало ожидать, заняло обсуждение
вопроса об особых правах и преимуществах службы в Туркестанском
крае.
Далее комиссия перешла к обсуждению устройства общественного
управления коренного населения Туркестана. Подготовка этой части
нового законопроекта была поручена Абрамову, Гирсу и Проценко,
которая затем была утверждена в следующем виде1.
1 Здесь и далее: 1884 г. Протокол заседаний 23 и 27 марта // Там же. Он. 25. Д. 28.
.1.1-7 об.
447
Выбор волостного управителя остался за съездом выборных от
каждых 50 домовладельцев. Признавая необходимым сохранение вы¬
борного начала и ограничение его в части утверждения управителем
одного из трех предложенных съездом кандидатов, комиссия лишь
разошлась во мнении о количестве этих кандидатов. Одни члены ко¬
миссии полагали возможным оставить трех (как в проекте 1881 г.),
а другие сочли желательным расширить выбор администрации до
четырех кандидатов. Большинство осталось за вторым мнением, и в
новый законопроект было решено внести четырех кандидатов, из ко¬
торых военному губернатору предоставлялось право утвердить одно¬
го в должности волостного управителя, а другого кандидатом к нему.
Комиссия аргументировала это тем, что «при неизвестности за¬
ранее, на кого падет утверждение в должности волостного управите¬
ля, так как оно зависит не от одного большинства голосов, подкупы
станут делом рискованным для соискателей мест, тем более что с
передачай дел по подкупам русскому суду виновному будет угрожать
ответственность по всей строгости закона. Если к этому прибавить
право губернатора во всякое время устранять от должности волост¬
ных управителей, то едва ли может быть сомнение, что предлагаемые
меры будут иметь решительное влияние на улучшение личного со¬
става волостных»1.
Что касается сроков службы на общественных должностях, то.
принимая во внимание расходы времени и средств, а также рост ажи¬
отажа среди населения при выборах было принято решение устано¬
вить его пятилетнюю продолжительность.
В результате разгоревшейся дискуссии вокруг жалованья во¬
лостных управителей комиссия решила установить вилку от 600
до 900 руб., что было несколько ниже фактических сумм (от 750 до
1000 руб.).
Процедура выборов сельских старшин осталась без изменения, а
срок их службы также был продлен до 5 лет. Максимальный размер
их жалованья, устанавливаемый сельским сходом, не мог превысить
100 руб.
Рассматривавшая вопрос о правах, обязанностях и круге дей¬
ствий общественного управления подкомиссия в составе Ф. К. Гирса,
А. К. Абрамова и А. П. Проценко предложила кроме обязанностей,
возложенных на учреждения общественного управления сельских
обывателей империи, возложить:
а) на сельский сход - внутреннюю раскладку общественных сбо¬
ров, избрание мирабов и все вопросы, касающиеся общественного
хозяйства;
1 1884 г. Протокол заседаний 23 и 27 марта. Л. 2.
448
б) на сельского старшину - сбор сведений об общественной рас¬
кладке на каждого из домовладельцев, своевременное взыскание
но раскладкам, выдачу квитанций и доставку собранных средств в
казначейство;
в) на волостной съезд - избрание народных судей, назначение и
раскладку общественных сборов и повинностей в масштабах одной
полости или нескольких сельских обществ;
г) на волостного управителя - ведение статистического учета на-
югоплателыциков, контроль за исправным поступлением сборов и
■ и правлением повинностей, наблюдение за тем, чтобы все они соот-
пстствовали установленным правилам1.
В крупных селениях следовало разрешить назначение одного из
аксакалов старшим с производством ему содержания в размере, не
превышающем жалованья волостного управителя.
Устройство общественного управления кочевников проектирова¬
лось в том же виде, что и у оседлых. Дискуссия разгорелась вокруг
предложения ревизии сохранить порядок выбора аульных стар¬
шин сходом выборных от 10 кибитковладельцев (как в Положении
KS67 г.).
Генерал-лейтенант Абрамов и генерал-майор Проценко заявили о
I ^справедливости сохранения этой меры, так как в этом случае доступ
к выборам получали только влиятельные (зажиточные) кочевники, а
сами депутаты (десятники) превращались в квазиполицейские орга¬
ны. На это Ф. К. Гире, не забывший еще свою работу в Степной ко¬
миссии, лишь смог повторить то, о чем писал еще 15 лет назад, «что
кочевое население в своем развитии далеко отстало от оседлого, что
и среде аульных обществ немало бедняков, которые, кроме юрты и
нескольких баранов, не имеют никакого состояния, и что приобрести
голос этих лиц весьма нетрудно». Н. С. Щербинский парировал, что
• бедные кочевники занимаются земледелием и составляют переход¬
ную ступень к оседлому быту, а потому лишать их права, предостав¬
ленного оседлым туземцам, нет основания»2.
В результате прений комиссия решила допустить к выбору ауль¬
ных старшин всех кибитковладельцев на основаниях, установленных
для оседлого населения.
Общественное устройство городов предлагалось оставить в их
фактическом состоянии с предоставлением военным губернаторам,
< согласия главного начальника края, права вводить в городах упро¬
шенное общественное управление.
1 Там же. Л. Зоб.
2 Там же. Л. 4 об.
449
Не удивительно, что комиссия решила обсудить вопрос о вклю¬
чении в текст нового проекта Положения предложенной в 1881 г.
формулы о свободе вероисповедания. Принимая во внимание, что
веротерпимость является одним из основных принципов имперско¬
го законодательства, комиссия решила вовсе не упоминать о свободе
вероисповедания.
Из текста журнала комиссии становится понятным, почему тур¬
кестанскому населению было предоставлено освобождение от воин¬
ской повинности: «Льгота эта была вызвана политическими сообра¬
жениями. Правительство считало неудобным развивать в туземцах
воинственность, приучая их к европейскому строю и умению владеть
усовершенствованным оружием»1. Следуя предложению ревизии и
учитывая разного рода затруднения, комиссия пришла к убеждению
о невозможности привлечения коренных жителей края к отбыванию
воинской повинности. За сохранение соответствующей статьи в за¬
коне проголосовало большинство членов комиссии - 15 (4 - за ее
полное исключение).
При обсуждении вопроса о возможной замене воинской повин¬
ности квартирным (для войск) налогом комиссия признала целесо¬
образность, но преждевременность этого шага.
Апрельские заседания комиссии начались с обсуждения позе¬
мельного устройства края2.
Дискуссия разгорелась вокруг предоставления коренному населе¬
нию права полной собственности на землю. А. К. Абрамов утверж¬
дал, что положительное решение этого вопроса приведет к свободной
продаже земли и появлению кулаков. На это Ф. К. Гире возразил, что
проведенное им исследование убедило, что земли, занимавшиеся се¬
лениями, фактически находились в документально подтверждаемом
подворном владении и что лишение людей права собственности вы¬
звало бы сильное сопротивление.
«Затем тайный советник Гире объяснил, что не разделяет вы¬
сказанного генерал-лейтенантом Абрамовым взгляда составителей
проекта 1881 года о необходимости затруднить свободную продажу
земель; напротив, он полагает, что в видах заселения края русскими
и скорейшего таким образом слияния его с остальной Россией, следо¬
вало бы не затруднять, а скорее облегчить продажу земли»3.
На это генерал-майор А. Н. Куропаткин ответил, что предостав¬
ление местным жителям права свободной продажи земли может
1 1884 г. Протокол заседаний 23 и 27 марта. Л. 5 об.
2 Здесь и далее: 1881 г. Протокол заседаний 3, 24 и 27 апреля, 1 и 3 мая // Там же.
Д. 1539. Л. 1-11 об.
3 Там же. Л. 2 об.
450
привести к появлению крупных землевладельцев аферистов, что не
1о/1ько будет ущемлять интересы коренного населения, но может со-
< I авить даже непреодолимое препятствие интересам правительства.
< >н подчеркнул, что «ревизия и проект 1881 года, имея в виду одну
II ту же цель: обеспечить населению владение обрабатываемой ими
и настоящее время землей, весьма различно решают эту важную за¬
йму, а именно ревизия предполагает укрепить за населением земли
ма праве полной собственности, а проект 1881 года только на праве
постоянного пользования»1.
Принимая во внимание, что передача земли в полную собствен¬
ность лишит правительство возможности изымать не возделывавшу¬
юся в течение трех лет землю, а также не даст возможности попол¬
нять казну при выкупе земли населением, Куропаткин предложил,
«■ледуя проекту 1881 г., оставить за коренными жителями землю иа
праве постоянного пользования по обычаю с платежом определенной
подати. При этом генерал-майор обратил внимание и на несправед-
швость, когда ревизия хотела передать землю оседлым в собствен¬
ность, а кочевникам, добровольно перешедшим под власть империи,
предоставить ее лишь в пользование. Гире оправдывался, что на та¬
ком положении находились земли у кочевников степных областей по
временному Положению 1868 г.
Тайный советник Вешняков признал, что предложенное проектом
1881 г. решение поземельного вопроса вполне соответствовало исто¬
рическим порядкам российского землевладения. Участвовавший в
заседаниях правитель канцелярии министра внутренних дел барон
I!. А. Гревениц поддержал идею закрепления земли во владении без
признания полной собственностью.
При голосовании большинство голосов (16) решило оставить зе¬
мельное устройство в его прежнем положении, не упоминая о праве
<обственности.
Разработка положения о поземельном устройстве в Туркестанском
крае была предоставлена подкомиссии (Абрамов, Кобеко, Проценко,
Куропаткин, Соболев, Чингисхан, Череванский, Греневиц, Щербин-
( кий, Езучевский), которая выработала следующие главные осно¬
вания: «На праве полной собственности признаются земли, при¬
обретенные по документам, совершенным русскими властями, и
\ч*адебные участки, принадлежащие городским обывателям в черте
юродов; все же остальные земли считаются государственными с под¬
разделением их на три разряда: 1) состоящие во владении, пользова¬
нии и распоряжении оседлых туземцев (отдельных лиц, обществ и
1 Там же.
451
учреждений), 2) состоящие в общественном пользовании кочевников
(летовки и зимовые стойбища) и 3) свободные, находящиеся в рас¬
поряжении правительства»1.
Опуская детальное описание дискуссий и окончательных реше¬
ний по этому вопросу, остановимся на чрезвычайно важном сюжете о
вакуфах. Учитывая особую значимость благотворительных вакуфон,
ревизия Ф. Гирса полагала освободить их от платежа податей (по¬
нимая политическую значимость вопроса, к этому мнению присоеди
нился и Н. Розенбах), а подкомиссия, напротив, сочла необходимым
обложить их оброчной податью на общем основании. В итоге боль
шинство членов комиссии согласилось с последним мнением.
Свои заседания комиссия графа Н. П. Игнатьева завершила об¬
суждением проекта организации русских поселений, представленно¬
го подкомиссией по поземельному устройству.
Проект Положения об управлении Туркестанским краем
1884 г.
Работа комиссии была завершена 31 мая 1884 г.2 Предложенный
комиссией Н. П. Игнатьева проект Положения об управлении
Туркестанским краем был утвержден военным министром и 29 мар
та 1885 г. поступил на обсуждение Государственного Совета3 4. Ом
оставлял в составе Туркестанского генерал-губернаторства лишь две
области: Сырдарьинскую (Казалинский, Перовский, Чимкентский.
Аулиеатинский, Ташкентский, Джизакский, Самаркандский и Кат-
такурганский уезды, Амударьинский отдел) и Ферганскую (Ход-
жентский, Кокандский, Маргеланский, Наманганский и Ошский уез¬
ды) без каких-либо иных обособленных административных единим
(§ 1-3)4.
Главное управление краем оставалось в руках генерал-губер¬
натора, являющегося одновременно и командующим войсками
Туркестанского военного округа. Кроме обязанностей, установлен¬
ных общим законодательством, главный начальник края получал
право утверждения проектов и смет, подрядов, торгов и договоров i
казной на сумму до 30 000 руб., право высылать политически небла
1 1881 г. Протокол заседаний 3,24 и 27 апреля, 1 и 3 мая. Л. 5 об.
2 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1884 год. С. 61.
3 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1885 год. Отчс1
по Главному штабу. СПб., 1887. С. 62.
4 Здесь и далее статьи законопроекта указаны по: 1884 г. Проект Положения об
управлении Туркестанским краем. Б. м.: б. и., [ 1884 J. 53 с.
452
мнадежных местных жителей и предавать военному суду в исклю¬
чительных случаях (§ 8). При нем учреждались канцелярия, дипло¬
матический чиновник, 9 чиновников особых поручений (2 старших,
’ младших, инженер путей сообщения, по строительной части, по гор¬
ной части, по лесной части, агроном) и переводчик (§ 10) вместо дю¬
жины фактически существовавших1. Он получал право назначать со-
ттников и членов общего присутствия областного правления (§ 16).
Во главе областей оставались военные губернаторы, соединявшие
и своих руках гражданскую власть с полномочиями командующего
шслоцированными в области войсками (§ 13). Наделенные правами
I мбернаторов внутренней России, туркестанские военные губерна-
юры получали широкие полномочия, хотя несколько и урезанные в
< равнении с предыдущими проектами. Как и в предыдущих проектах,
и :>том предлагалось оставить в областной администрации должность
мще-губернатора (§ 15). Объяснительная записка к проекту пояс¬
няла, что вице-губернатор будет председательствовать в областном
правлении, как это было установлено для внутренних губерний2.
За областными правлениями сохранялись не только функции
правлений губернских и губернской канцелярии, но и ведение тех
к л, для заведования которыми специальных учреждений еще не
мыло создано (§ 17,20, 21). Так, областные правления заведовали го¬
сударственными лесами и казенными оброчными статьями на правах
\ правлений государственными имуществами в губерниях (§ 45).
Проект 1884 г. счел необходимым ввести единообразие в устрой-
* гве уездных управлений Туркестанского края3. Уездные начальни¬
ки освобождались от командования войсками и в полицейском от¬
ношении имели права и обязанности уездных исправников (§ 24).
При каждом из них должны были состоять помощник и канцелярия
(§ 25). Управление отдельных районов уездов возлагалось на участ¬
ковых приставов с правами и обязанностями становых приставов.
И некоторых уездах заведование пригородным районом (участком)
низлагалось на помощника уездного начальника, а в Казалинском и
Каттакурганском участковых приставов не полагалось (§ 26).
Начальник Амударьинского отдела оставался на особом положе¬
нии. Ему подчинялись местные войска, а гражданские полномочия
превосходили права уездных начальников (§ 29-31).
1 1884 г. Проект штатов управления Туркестанским краем // Там же. Л. 40;
1884 г. Объяснительная записка к проекту положения об управлении Туркестанским
краем. Б. м.: 6. и., [ 1884J. С. 19.
2 1884 г. Объяснительная записка. С. 26.
3 Там же. С. 28.
453
Уездным начальникам и участковым приставам предоставлялось
право подвергать коренных жителей (но не русских!) наказаниям .м
незначительные проступки. Кроме того, первые должны были прои.»
водить взыскания по бесспорным делам, а также по действительным
векселям на любую сумму (§ 32-33).
Управление Ташкентом оставалось в руках начальника города t
правами и обязанностями уездного начальника (§ 36). На основании
общих законов учреждались полицейские управления (полицмсй
стеры) в русской части Ташкента и в Новом Маргелане. При этом
ташкентский полицмейстер подчинялся начальнику города. В дру
гих городах заведование полицией лежало на уездных начальниках
А в Самарканде, Казалинске и Петро-Александровском укреплении
особые полицейские приставы подчинялись начальникам уездов и
отдела (§ 37).
Туземные города делились на части, заведование которыми вол
лагалось на выборных аксакалов, из них военный губернатор назла
чал старшего с подчинением ему низших полицейских служителей и i
местного населения.
Надзор за медицинской частью в области возлагался на облап
ного врача, который пользовался правами губернского врачебного
инспектора и подчинялся военному губернатору. Ветеринарной ча¬
стью заведовал областной ветеринар. В уездах полагались уездные
врачи и повивальные бабки, равно как и в наиболее крупных городах
Женщинам-врачам разрешалась практика в регионе, а в больницах
следовало создавать женские отделения (§ 40).
Законопроект разрешал бесплатное обеспечение лекарственными
препаратами несостоятельных русских и коренных жителей, а про
чим полагалось выдавать лекарства за плату по таксе, утвержден
ной генерал-губернатором (§ 41). На уездных и городских врачей
возлагалось попечение о распространении оспопрививания (§ 42)
Коренным жителям дозволялось поступать в лечебные заведении
гражданского и военного ведомств только за установленную плату
При этом женщины могли обращаться лишь в те военно-лечебные
заведения, которые имели женские отделения. За несостоятельных
больных должна была вноситься плата из земского сбора (§ 43).
Для осуществления лесоохраны в распоряжении чиновника осо¬
бых поручений по лесной части назначались два лесных кондуктори
и лесная стража, подчиненная начальникам уездов (§ 47,48).
Оседлое население в каждом уезде делилось на волости, а воло*
сти - на сельские общества (аксакальства или старшинства) (§ 57)
Аксакальства и волости формировались по территориально-хозяй
ственному принципу. Перечисление обществ и волостей регулиро¬
валось администрацией (§ 61-62). Волостями должны были заве-
454
и жать волостные управители, а сельскими обществами - аксакалы,
назначавшиеся по выбору на пять лет (§ 63-64). На эти должности
\юг претендовать любой старше 25 лет, не опороченный по суду, не
находящийся под следствием (§ 65).
Выборы волостных управителей должны были проходить пре¬
жде выборов старшин. Избрание волостного следовало проводить
н*| съезде выборных по одному от 50 домовладельцев. Их выбирали
на сельских сходах. Время и место съезда волостных избирателей
определялись уездным начальником. Выборы волостного должны
• »ыли проводиться в присутствии уездного начальника или лица, его
именяющего, которому запрещалось вмешиваться в ход выборов.
< лма процедура должна была быть несколько сложней, чем прежде:
.а) перед баллотировкой съезд называет уездному начальнику лиц
пя баллотировки, б) указанные лица баллотируются по очереди за-
| рытой подачей голосов, шарами или другими условными знаками,
и) предложенными на должность волостного управителя и его канди-
и га становятся четыре лица, получившие на съезде наиболее голо-
< <ж и притом более половины всех наличных избирателей, и г) имена
гырех избранных объявляются съезду выборных и представляются
уездным начальником вместе с выборным листом и его заключением
поенному губернатору». Одного из предложенных лиц военный гу-
игрнатор должен был утвердить в должности волостного управите-
i>i. а второго - кандидатом к нему (§ 72, 73). Жалованье волостным
устанавливал съезд в размере от 600 до 900 руб. с учетом расходов на
писарей и рассыльных (§ 74). Приговоры съездов по вышеперечис-
к нным предметам должны были передаваться в областное правле¬
ние на утверждение (§ 75).
Сельских старшин и их кандидатов надлежало избирать в при-
• утствии волостного управителя без права последнего вмешиваться
п ход дела. Сельские старшины утверждались в должности уездным
начальником сроком на пять лет. Верхний порог их жалованья, уста¬
новленный сельским сходом, не мог превышать 100 руб. (§ 76-78).
Управителям и старшинам присваивались специальные бронзовые
таки и печати (§ 80).
Волостной управитель сосредоточивал в своих руках полицей¬
скую и распорядительную власть в волости, исполнял все законные
требования уездного начальника и участкового пристава, а также
должен был приводить в исполнение судебные решения и правитель¬
ственные распоряжения (§81). Сельский старшина должен был ис¬
полнять в сельском обществе обязанности, которые лежали в волости
на волостном управителе. Кроме этого, они обеспечивали сбор пода¬
тей и доставку их в казначейство (§82).
455
Права, обязанности и круг действий органов местного обществен
ного управления, как было описано выше, при рассмотрении про¬
токолов комиссии Н. П. Игнатьева, устанавливались следующим
образом:
- для сельского схода - внутренняя раскладка общественных
сборов, избрание мирабов и вопросы, касающиеся общественногп
хозяйства;
- для сельского старшины - сбор сведений об общественной рас¬
кладке по каждому из домовладельцев, взыскание по раскладкам, вы
дача квитанций и доставка собранных средств в казначейство;
- для волостного съезда - избрание народных судей, назначение
и раскладка общественных сборов и повинностей в масштабах одной
волости или нескольких сельских обществ;
- для волостного управителя - ведение учета количества на
логоплателыциков, контроль за исправным поступлением сборов и
отправлением повинностей, наблюдение за недопущением устаноп
ления и взимания неразрешенных сборов и неустановленных повин
ностей (§ 83).
Волостные управители и сельские старшины получали право под¬
вергать подведомственных им лиц аресту за неисполнение их требо¬
ваний и незначительные проступки (§ 84).
Проект 1884 г. устанавливал ответственность за нарушения долж¬
ностными лицами местного общественного управления своих обя¬
занностей (§ 85-87).
Заведование оросительными системами возлагалось на арык-ак-
сакалов, которые назначались военными губернаторами (§ 90).
Управление у кочевого населения проектировалось таким же
двухступенчатым, как и у оседлого. Уезды распадались на волости,
а те, в свою очередь, на аулы. Все эти единицы формировались но
территориальной близости зимних стойбищ (§ 91). Управление во¬
лостями и аулами кочевников должно было быть организовано иден¬
тично оседлым волостям и аксакальствам вплоть до прямого участия
всех кибитковладельцев в выборах старшин и пятидесятников для
участия в выборах волостных управителей (§ 97-98).
Каждое русское селение или селение других некоренных народ¬
ностей формировало отдельное общество с сельским старостой.
Управление этими обществами строилось согласно правилам обще¬
ственного управления сельских обывателей империи. До образова¬
ния волостей сельская администрация должна была подчиняться
уездному начальнику (§ 99).
Городами в Туркестанском генерал-губернаторстве признавались
областные и уездные центры, а также Андижан, Старый Маргелан
(Маргелан) и Туркестан. Городское управление в Ташкенте, прибли-
456
457
Гао.tuna Ь.<
УПРАВЛЕНИЕ В ТУРКЕСТАНСКОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1884 г.
женное к Городовому положению 1870 г., оставалось в своем факт»
ческом состоянии. Военным губернаторам, с разрешения главнот
начальника края, разрешалось вводить упрощенное общественное
управление в городах. А до тех пор заведование городским хозяй
ством и благоустройством ложилось на уездных начальников или на
участковых приставов под наблюдением областных правлений и во
енных губернаторов (§ 100-103).
Кочевым и оседлым коренным жителям края присваивались
права сельских, а проживающим в городах - городских обывателей.
Переход в другие сословия мог осуществляться на общих основаниях.
Все они в своем быте, в брачных, семейных и имущественных отно¬
шениях, в порядке наследования и опеки, в сделках между собой про
должали пользоваться адатом и шариатом (§ 105-106). Законопроект
отдельно подчеркивал, что коренное население Туркестанского края
освобождалось от воинской повинности (§ 107).
Судебную власть в крае должны были составить мировые судьи <
помощниками, областные суды и Правительствующий Сенат, а так
же народные суды (§ 108,109).
Мировые суды вводились в каждом уезде и в г. Ташкенте. На уч¬
реждавшихся при некоторых мировых судьях помощников полага¬
лось возложить производство следствий по уголовным делам, а так¬
же исполнение обязанностей судьи во время его отсутствия. Особо
важные дела должны были вести судебные следователи при област¬
ных судах. Последним принадлежал и надзор за работой мировых су¬
дей (§ 110-114,120).
На областные суды в Сырдарьинской и Ферганской областях воз¬
лагалось рассмотрение дел, выходящих за пределы подсудности ми¬
ровых судей и народного суда, а также рассмотрение жалоб на при¬
говоры, решения и действия мировых судей. В первом случае они
выступали в качестве соединенных палат уголовного и гражданско¬
го суда, а во втором действовали на правах мирового съезда (§ 123).
Прокурорский надзор в генерал-губернаторстве находился в руках
областных прокуроров и их товарищей (§ 132).
Проект 1884 г. значительно расширял юрисдикцию суда по общим
законам империи для представителей коренного населения. В общем
суде должны были разбираться дела по преступлениям против хри¬
стианской веры, государственные, против порядка управления, по
государственной и общественной службе, против постановлений
о земских повинностях, против имущества и доходов казны, по на¬
рушению карантина, по составлению злонамеренных шаек, лживые
доносы, лжесвидетельство в русском суде, укрывательство беглых,
порча телеграфных линий, дорог и межевых знаков, преступления
против законов о состояниях, убийство, нанесение ран, побои и из¬
458
насилование, повлекшие за собой смерть, поджог, разбой, грабеж, хи¬
щение казенного имущества и подлог русских документов. В общем
« уде полагалось рассматривать дела русских с представителями дру-
I их народностей, имеющих отдельные народные суды, по искам, ос¬
нованных на документах, заключенных при участии русских властей,
и по преступлениям, совершенным в русских поселениях (§ 135).
Опуская детальное описание уголовного и гражданского судопро¬
изводства по общим законам (§ 139-187), остановимся на правилах,
установленных проектом 1884 г. для народного суда, на сей раз пред-
< д авленных наиболее широко и подробно.
Законопроект устанавливал, что народному суду подлежат все
ила между представителями коренного населения края, не входящие
в юрисдикцию суда по общим законам. Подсудность гражданских
ил определялась местом жительства ответчика, а уголовных - ме¬
стом совершения преступления (§ 188-189).
По гражданским делам с кочевниками русские и местные жите-
III, имеющие свой народный суд, при желании могли обращаться к
суду биев (§ 190). Подсудные народному суду дела могли разбирать¬
ся в общем суде лишь по желанию обеих сторон. Брачные дела между
представителями одной коренной национальности подлежали народ¬
ному суду (§ 191, 200). Сторона, недовольная решением народного
« уда по брачным и семейным делам, могла обращаться к уездному на¬
чальнику, постановления которого обжаловались в областном прав¬
лении. При разборе этих дел административная власть должна была
руководствоваться, по возможности, народными обычаями (§ 201,
202). Брачные дела между супругами разных национальностей по¬
лагалось рассматривать в мировом суде на общем основании (§ 203).
В случаях непримирения сторон народный суд, независимо от
определения вознаграждения за вред и убытки, должен был налагать
на виновных наказания в виде штрафа до 300 руб. или заключения
мод стражу на срок до 1,5 лет (§ 195). Если суд признавал находя¬
щиеся в его компетенции наказания недостаточными, он мог хода¬
тайствовать перед областным правлением о высылке подсудимого из
места жительства (§ 196).
Биям и казиям предоставлялось право свидетельствовать сделки
и документы (§ 204). Им полагалось иметь особые бронзовые зна¬
ки, должностные печати и книги для записи решений и документов
(§ 207). За должностные преступления народные судьи должны были
предаваться суду по общим законам. За незначительные проступки
военный губернатор мог подвергать их штрафу до 30 руб., аресту до
7 дней или увольнению от должности. Съезды народных судей долж¬
ны были выносить постановления об отстранении от должности и
459
предании суду своих членов, допустивших явные злоупотребления
при решении дел (§211).
Народными судьями у оседлых жителей оставались казни. Все
они признавались равными между собой, а число их должно было
быть ограниченно. Его следовало определять областному правлению,
но с тем, чтобы на одну волость приходилось не более одного казия
(§212-214).
Избирательный ценз для казиев был таким же, как и у должност¬
ных лиц общественного управления. А порядок их выборов был
приближен к выборам волостного управителя. Для каждого опреде¬
ленного областным правлением участка должны были выбираться
три кандидата, одного из которых военный губернатор утверждал н
должности, а других кандидатами, на пять лет (§ 217). Жалованья ка-
зию не полагалось. Они получали вознаграждение за решение дела
по тарифам, утвержденным губернатором (§ 218). Суд казия должен
был вестись гласно и публично (§ 223).
Казий рассматривал иски на сумму не более 300 руб., дела о кра¬
жах и мошенничествах на сумму не более 30 руб., а также о личных
оскорблениях. Его приговоры со штрафами не более 30 руб. и арестом
до 7 дней считались окончательными и не подлежали обжалованию
(§ 219). Для решения более значимых дел, не подлежавших общему
суду, созывались съезды казиев. Время, место и количество съездов
определялись губернатором (§ 220). Для решения дел между уездами
распоряжением губернатора назначались чрезвычайные съезды, со¬
ставленные из казиев заинтересованных судебных участков, которые
действовали в порядке, установленном для обычных съездов (§ 221).
Дела на рассмотрение съездов подавались через уездного начальни¬
ка (§ 222). Решения съезда признавались окончательными (§ 225).
Опекунскими делами у оседлого населения заведовал участковый ка¬
зий по принадлежности, действовавший под надзором съезда (§ 227).
Народный суд у кочевников осуществляли бии. Их избиратель¬
ный ценз соответствовал цензу казиев и лиц общественного управле¬
ния (§ 230, 231).
Учитывая традицию суда биев как третейского, областное правле¬
ние должно было определять биев в волости числом не менее четырех
и не превышающем количество аулов в ней (§ 232). Выбор биев пола¬
галось производить одновременно с выбором волостных управителей
теми же избирателями, на тот же срок и тем же порядком. Из двух
избранных кандидатов один утверждался в должности губернатором
(§ 233). Кандидату, как и бию, жалованья не полагалось. Бий имел
право получать бийлык, размер которого не должен был превышать
десятой части присужденного иска. Вознаграждение по делам о пре¬
ступлениях и проступках устанавливалось обычаем (§ 234).
460
Кроме суда биев тяжущиеся могли по обоюдному согласию обра¬
щаться к другим лицам (третейскому суду), решения которых при-
шавались окончательными на любую сумму (§ 235). При несогласии
• трон на выбор биев дело решал указанный истцом бий, причем от¬
метчику позволялось отвести двух предложенных народных судей
< § 240).
Ведению единоличных биев подлежали дела на сумму до 100 руб.
А их решения, присуждающие не более 30 руб. и арест до 7 суток, при¬
шивались окончательными и не подлежали обжалованию (§ 238).
Для рассмотрения жалоб на неокончательные решения биев и для
разбора дел, выходящих за пределы их компетенции, назначались
полостные съезды с участием всех биев волости (§ 234). Эти съезды
полагалось созывать периодически в сроки, установленные уездным
начальником (§ 245). Волостным съездам предоставлялось право ре¬
шать дела на любую сумму и по всем преступлениям и проступкам,
отнесенным к юрисдикции народного суда (§ 247).
Для решения дел с участием кочевников разных уездов и для рас¬
смотрения ходатайств волостных съездов биев о высылке подсуди¬
мых губернатор своим решением созывал чрезвычайные съезды биев
нескольких уездов с участием народных судей из заинтересованных
полостей. Эти съезды должны были действовать по правилам, уста¬
новленным для волостных съездов (§ 248). Волостные съезды долж¬
ны были заседать с участием волостного управителя, а чрезвычай¬
ные - с участием уездного начальника или командированного им
чиновника (§ 251).
Разбирательство у биев и на съездах должно было вестись гласно,
публично и в соответствии с народными обычаями (§ 252).
Все земли Туркестанского края, за исключением состоящих
на праве полной собственности, объявлялись государственными
(§ 255). Как и было решено комиссией графа Н. П. Игнатьева, право
полной собственности закреплялось за землями, приобретенными по
купчим и другим актам, выданным российскими властями, а также
за усадебными участками, принадлежащими городским обывателям
в черте городов (§ 256).
Государственные земли делились на предоставленные в обще¬
ственное пользование населения, во владение, пользование и распо¬
ряжение отдельных лиц, а также на свободные земли в распоряжении
правительства (§ 257). Земли городов состояли в общественном вла¬
дении городских обществ на основании общих узаконений (§ 236).
Заметим здесь, что законопроект не предусмотрел «земли, со¬
стоящие в общественном пользовании кочевников (летовки и зимо-
вые стойбища)», как отдельную категорию государственных земель.
Однако фраза о том, что местное население имеет право на свободных
461
государственных землях пасти скот и собирать песок, камни и глину
(§ 261), судя по всему, подразумевала безвозмездное пользование ко¬
чевниками, во всяком случае до какого-то времени. В проект 1884 г.
не попало разрешавшееся в проекте ревизии Ф. Гирса право на сво¬
бодный сбор кустарника на свободных землях, а права кочевников на
земли раскрывались в статьях, помещенных несколько ниже.
Воды во всех арыках предлагалось предоставить населению в
пользование по обычаю. Заведование главными арыками следовало
возложить на арык-аксакалов, а побочными - на мирабов. Порядок
водопользования должен был утвердить генерал-губернатор в виде
особой инструкции (§ 258).
Леса на землях, предоставленных в общественное пользование,
признавались государственной собственностью (§ 260).
Законопроект предусматривал значительные льготы для лиц,
взявших пустующие государственные земли для заведения иррига¬
ционного хозяйства (§ 262).
Проект 1884 г. демонстрирует довольно спокойное отноше¬
ние к вакуфному землевладению. Заселенные вакуфные земли за¬
креплялись за поселенными на них лицами на праве пользования.
Распределение оброчной подати между государством и вакуфным уч¬
реждением в этом случае регулировалось признанным государством
вакф-наме. Незаселенные вакуфные земли должны были иметь под¬
тверждение законности права (вакф-наме). Они, как и земли частных
вакуфов, облагались государственной оброчной податью без ограни¬
чений. Учреждение новых вакуфов допускалось лишь с разрешения
генерал-губернатора, но без освобождения от податей и повинностей
(§ 271-277).
Передавая занимаемые кочевьями государственные земли в обще¬
ственное пользование кочевников, законопроект, кроме зимних стой¬
бищ (зимовок) и летних кочевий (летовок), выделял еще и обраба¬
тываемые земли. Зимовки оставались в общественном пользовании
каждой волости отдельно, а летовки передавались в общественное
пользование волостей целого уезда. Распределение зимовок между
волостями и урегулирование споров должны были осуществлять осо¬
бые съезды, созывавшиеся с разрешения губернатора. Между аулами
зимовые стойбища распределялись волостными съездами выборных.
Внутри аулов зимовки распределяли аульные сходы пропорциональ¬
но количеству скота и размеру хозяйства (§ 278-283, 285).
Как и прежде, кочевники по соглашению с обществом могли вы¬
делять себе участки для хлебопашества и сенокошения. Постройки
кочевников, возведенные на пашнях, равно как и на зимовках, пере¬
ходили в их полную собственность (§ 284,287).
462
Проект 1884 г. впервые пространно и конкретно описал правила
устройства русских поселений в крае, которые вполне однозначно от¬
ражают политические интересы правительства в Туркестане.
Он объявлял главным назначением государственных земель во-
мюрение на них российских поселенцев христианских исповеданий
(§ 295, 299). При этом новые поселенцы не должны были стеснять
коренное население. Правительство должно было взять на себя обя-
ытельство оказывать при необходимости помощь русским сельским
обществам в орошении земель (§ 296). Размер индивидуальных
участков не должен был превышать 3 десятин при искусственном
орошении и 10 десятин богарной земли на одного работника (§ 297).
Кроме льготы по оброчной подати законопроект не устанавливал
«х >лыпе никаких пособий от казны (§ 300,301).
Кроме переселенцев о водворении в крае могли просить и нижние
чины Туркестанского военного округа, которым, при положительном
решении, полагался такой же надел и еще большая льгота по оброч¬
ной подати. Нижние чины могли получать бесплатно или покупать
участки в городах для строительства дома. Водворяющимся ниж¬
ним чинам полагалась и особая льгота - единовременное пособие в
100 руб. (§ 303-306).
Что касается податного дела, то проект 1884 г. не смог оконча-
к'льно определиться с заменой хераджа и танапа оброчной податью.
I (ссмотря на то что все земли должны были облагаться государствен¬
ной оброчной податью вместо прежних хераджного и танапного сбо¬
ров (§ 309), примечание к § 309 устанавливало обложение богарных
{емель херажным сбором в размере !/10 урожая. Кроме этого, все
удобные земли края облагались государственным поземельным Ha-
югом (§ 322).
Кочевое население генерал-губернаторства предлагалось обло¬
жить кибиточной податью в размере 4 руб. с кибитки (§ 327), кото¬
рый раскладывался в каждой волости съездом волостных выборных
но аулам, а в ауле между юртовладельцами сходом юртовладельцев в
соответствии с благосостоянием каждого (§ 335).
Налог с недвижимых имуществ не вводился. Вместо него в ту-
чемных частях городов население уплачивало поземельный сбор
(§339-340).
Заведование земскими повинностями возлагалось на област¬
ные правления и Туркестанский комитет по земским делам (§ 341).
Земские повинности края делились на натуральные и денежные, а
последние - на областные и общественные (частные) (§ 346).
К натуральным повинностям были отнесены содержание в ис¬
правности дорог и межевых знаков, арыков, указательных знаков по
дорогам (§ 347). На весьма обширные областные земские повинности
463
(§ 348) следовало взимать: с кочевого населения по 1 руб. 25 коп. <
кибитки; с коренного оседлого населения, русских поселенцев и го
рожан - 30% от государственной оброчной подати (или хераджа)
или с облагаемой недвижимости (для горожан); с фабрик и заводских
помещений в уездах - 2 % от их стоимости (§ 349). Удовлетворение
обязательных общественных (частных) повинностей, то есть содер¬
жание местной общественной и арычной администрации, обеспечи¬
валось раскладкой необходимой суммы общественными приговора
ми (§ 349,352).
Проект комиссии Н. П. Игнатьева в деле унификации управления
Туркестанским краем, с одной стороны, пошел дальше своих пред¬
шественников, а с другой, необходимость экономии государственных
средств заставила его сохранять упрощенное управление регионом.
Проект 1884 г. в значительной степени распространял на Турке
станское генерал-губернаторство действие Судебных уставов 1864 i.
и при этом существенно ограничивал, в плане юрисдикции и выбором
судей, народный суд коренного населения, приноравливая его импер¬
ским стандартам (введение нотариальных полномочий).
Административное управление на разных уровнях должно было
приобрести более логичный и близкий к общеимперскому вид, осо¬
бенно на уездном уровне.
И хотя в землепользовании кочевников никаких новаций не было
предусмотрено, лояльное отношение к вакуфам (заимствованное ил
проектов 1873 и 1874 гг.), детализация правил землевладения для
оседлого населения и максимально возможное разъяснение правил
для организации русского переселения в край призваны были соз¬
дать предпосылки и для стабилизации системы рационального нало¬
гообложения и для утверждения правильных поземельных отноше¬
ний. Однако следует заметить, что предложение ревизии Ф. К. Гирса
о широком распространении частной собственности на землю в
проекте 1884 г. разрешения не получило, и в Туркестане, таким об¬
разом, предлагалось сохранить те порядки, от которых уже начинала
отказываться остальная Россия и чего можно было легко избежать
на юго-восточной окраине. Судя по всему, правительство не гото¬
во было превратить удобный земельный фонд в регионе в предмет
купли-продажи.
А увеличение и регламентация налогообложения должны были
превратить Туркестан из региона-донора в самодостаточную и при¬
носящую доход часть государства.
В отношении избирательных прав населения позиция составите¬
лей проекта 1884 г. тоже была двойственной. Продолжая традицию
большинства предшествующих законопроектов к расширению изби¬
рательных прав кочевого населения, проект 1884 г. вместе с тем фун-
464
^ментально распространял административное влияние военного
| убернатора на окончательный выбор волостных управителей и на¬
родных судей.
При этом не будем забывать и о незначительных технических не-
юстатках проекта - отсутствии нормы о бронзовых знаках и печатях
1ля биев и куда более симптоматичной забывчивости составителей
проекта 1884 г., практически повсеместно называющих военных гу¬
бернаторов губернаторами. Скорее всего, им не давала покоя мысль о
полной административной ассимиляции Туркестанского края.
Глава 7
ПОДГОТОВКА ПОЛОЖЕНИЯ ОБ УПРАВЛЕНИИ
СТЕПНЫМИ ОБЛАСТЯМИ В 1880-х гг.
Законодательные инициативы по адаптации
Семиреченской области в связи с ее включением
в состав Степного края
Перевод Семиреченской области из Туркестанского края в состав
Степного генерал-губернаторства вызвал потребность в выра
ботке новых правил управлению ею, в большей степени адаптирован¬
ных к новым административно-политическим условиям. Поэтому
уже в 1883 г. степным генерал-губернатором была учреждена cm*
циальная комиссия под председательством семиреченского военно¬
го губернатора генерал-майора Алексея Яковлевича Фриде. Кроме
него в состав комиссии вошли председатель областного правления
Н. Аристов, начальники отделений И. Селицкий, А. Вишневский,
подполковник Ларионов, исправлявший должность начальника от
деления Д. Корольков, младший архитектор Калинин (ввиду отсут¬
ствия областного инженера), а также исправлявший должность вер-
ненского уездного начальника подполковник Изразцов1.
5 декабря 1883 г. это совещание представило главному началь¬
нику края записку, собственно ставшую итогом его деятельности.
Глава, посвященная органам управления областью, начиналась <
констатации факта, что «с переходом Семиреченской области из со¬
става Туркестанского генерал-губернаторства в Степное отличия сей
области, зависящие от особых местных условий и обстоятельств... не
могли измениться, а потому эти местные особенности должны быть
1 1883 г. декабря 5. Записка об устройстве управления Семиреченской области в
составе Степного генерал-губернаторства, составленная в 1883 году комиссией под
председательством семиреченского военного губернатора. Гл. 1: Учреждение управле¬
ния // ЦГА РК. Ф. 64. On. 1. Д. 115. Л. 139 об.
466
приняты во внимание при устройстве управления области в составе
( гепного генерал-губернаторства...»1.
Следом шло перечисление тех особенностей Семиречья, которые
не позволяли соединить его с Акмолинской и Семипалатинской об-
шстями в единую унифицированную административную систему.
Во-первых, заметное превышение численности населения в срав¬
нении с двумя другими областями, значительность и разнородность
• »t едлого населения, состоявшего не только из казаков и горожан, но
и из представителей других народов (русских крестьян, дунган, та-
ранчей и пр.). Эти обстоятельства, по мнению комиссии, вынуждали
фебовать усиления административного состава и финансирования
( емиреченской области.
Во-вторых, пограничное положение области с Китаем и дисло¬
кация в ней значительного воинского контингента, вдобавок актив¬
ные пограничные контакты местного и китайского населения также
усложняли задачи местного управления и требовали усиления его со-
ставаи средств.
В-третьих, весьма значительное удаление Семиречья от внутрен¬
них губерний и отсутствие удобного (железнодорожного или водно-
I о) сообщения делали привозные товары чрезвычайно дорогими. Но
0 каких же товарах шла речь? Комиссия генерала Фриде поясняет:
« А так как главные (по стоимости) предметы потребления интелли-
1 ентного класса суть привозные, то жизнь для чиновников управле¬
ния Семиреченской области сравнительно гораздо дороже, чем для
акмолинских и семипалатинских, сообразно чему и штатное содер¬
жание их должно быть выше, дабы одинаковое, вопреки естествен¬
ных причин, содержание не отразилось на качестве и нравственного
управления Семиречья»2.
Конечно, можно сколь угодно долго рассуждать о циничности и
прагматизме местных бюрократов, но следует согласиться, что уро-
иснь жизни чиновника во многом определяет не только его отноше¬
ние к исполнению служебных обязанностей, но и профессиональный
уровень претендентов в данном случае на семиреченские вакансии.
Исходя из вышеуказанных особенностей семиреченская комис¬
сия настаивала на необходимости сохранения в составе областного
правления трех общих отделений, невзирая на упразднение его су¬
дебных полномочий и на то обстоятельство, что проектировавшие¬
ся акмолинское и семипалатинское правления должны были состо¬
ять из двух отделений. Комиссия Фриде признавала, что проектом
1 Там же. Л. 135.
2 Там же. Л. 135 об.
467
1881 г. Семипалатинское областное правление также планировалось
в составе двух отделений, однако увеличение числа жителей области
за счет переселенцев из Кульджи, приток крестьянского и городско¬
го населения, добавление Джаркентского участка, который имел все
предпосылки для преобразования в уезд, привели к мысли о необхо¬
димости учреждения в областном правлении трех отделений в соста¬
ве одного начальника и двух производителей, в каждое из которых
предлагалось добавить по два штатных помощника. Кроме того, су¬
ществующее правление следовало усилить помощником бухгалтера
(по аналогии с двумя другими областями), помощником журналиста,
архивариуса, письменного и словесного переводчиков, соответствен¬
но, следовало увеличить и сумму канцелярских расходов.
Что же касается специальных отделений, то строительное отделе¬
ние было предложено оставить в его прежнем составе, возложив на
инженеров ответственность за состояние ирригационных сооруже¬
ний и не учреждая при этом предусмотренной проектом 1881 г. долж¬
ности заведующего ирригацией. Межевое отделение также надлежа¬
ло оставить в виде, утвержденном 21 ноября 1880 г., отказавшись от
его сокращения, предусмотренного проектом 1881 г. А вот в отноше¬
нии должности областного лесничего надо было последовать за про¬
ектом Положения 1881 г., предусматривавшим ее введение в штат об¬
ластного управления. Наконец, комиссия генерала Фриде признала
целесообразным предусмотреть в штате и областной статистический
комитет.
Уравнивая положение семиреченского военного губернатора с его
акмолинским и семипалатинским коллегами, комиссия сочла необ¬
ходимым добавить первому одного младшего чиновника для поруче¬
ний. Один из этих чиновников должен был специально заниматься
перепиской по пограничным делам. Полагающийся в Семиреченской
области чиновник по горной части был прикомандирован сначала в
распоряжение туркестанского генерал-губернатора, а затем - в Омск.
Комиссия Фриде признала насущным назначение непосредственно
в область горного чиновника (или инженера), как это уже было осу¬
ществлено в двух степных областях (горные ревизоры), ибо «чинов¬
ник особых поручений по горной части крайне необходим в области
для развития горного дела, которое должно быть со временем одним
из главных местных промыслов»1.
В два раза предлагалось увеличить и расходы военного губерна¬
тора на экстраординарные нужды, среди которых семиреченские
1 1883 г. декабря 5. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
Л. 136 об.-137.
468
чиновники видели помощь населению при разного рода бедствиях
и при трагических обстоятельствах в семьях местных чиновников и
офицеров и пр.
Комиссия Фриде особо подчеркивала удручающее положение
уездных управлений, что объяснялось недостаточностью как лично¬
го состава, так и материальных ресурсов. Семиреченские чиновники
признали, что «доказательства сему и меры для улучшения уездных
управлений изложены в объяснительной записке к Туркестанскому
проекту 1881 г. с достаточной подробностью о очевидностью...».
Однако предлагавшееся преобразование уездного управления без
усиления личного состава не могло соответствовать насущным
нуждам администрации. Отсюда следовало предложение уравнять
штаты уездных управлений Семиреченской области с соответству¬
ющими в Акмолинской и Семипалатинской областях (добавление
двух помощников письмоводителей без младшего помощника уезд¬
ного начальника) с сохранением двух переводчиков, определенных
Туркестанским положением. Одновременно следовало увеличить
п общие расходы на содержание уездного управления, ибо его не¬
достаток порождал хаос и фактическое беззаконие в расходовании
различных категорий средств. Возрасти до размера, установленного
туркестанскими правилами, должно было и содержание уездных на¬
чальников. А их экстраординарные расходы, сниженные в 1882 г. до
200 руб., предлагалось восстановить до прежних 500 руб. (1867)1.
Кроме того, в Семиреченской области предлагалось учредить
8 участковых начальников, которым вверить управление отдельными
частями (в первую очередь пограничными) уездов2.
Что касается устройства и обязанностей областного и уездного
управления, то ничтоже сумняшеся комиссия генерала Фриде по¬
советовала включить в новое Степное положение соответствующие
статьи проекта 1881 г., убрав из них упоминание туркестанского ге¬
нерал-губернаторства, а также статьи о заведующих ирригацией и
предоставлении уездным и участковым начальникам полицейской
власти и права налагать наказания на подведомственных лиц, предо¬
ставив последнее судебным инстанциям. Туркестанский опыт пред¬
лагалось применить и к полномочиям военного губернатора, предо¬
ставив ему как гражданское, так и военное управление в области, ибо
это должно было не только повысить эффективность администрации
удаленного края, но и давало возможность сэкономить государствен¬
ные финансы в части содержания областного начальника. В случае
1 Там же. Л. 137-137 об.
2 Там же. Л. 138.
469
же разделения администраций на областном уровне предлагалось
учреждение должности областного врачебного инспектора (по ве¬
домству МВД) на общем основании, ибо в этом случае подчинение
гражданской врачебной части военно-медицинскому начальству вы
зывало бы неудобства1 2.
Остававшиеся сложными экономическое положение и условия
жизни Семиречья (удаленность от России, дороговизна, скудность
бытовых условий, природно-климатические неудобства) подтолкну¬
ли комиссию Фриде к рекомендации увеличить содержание местным
чиновникам от 20 до 100 % по сравнению с двумя степными областя¬
ми, а по некоторым должностям - и относительно прежнего положе¬
ния Семиречья в составе Туркестанского генерал-губернаторства-*.
Одновременно было предложено сохранить в области и ряд особых
привилегий, установленных для служащих в Туркестанском крае,
которые следовало оставить и при переходе чиновников из военной)
ведомства в ведение Министерства внутренних дел3.
Комиссия Фриде считала необходимым дать народному (обще¬
ственному) управлению коренного населения области устрой¬
ство, предложенное туркестанским проектом 1881 г. с некоторыми
изменениями.
Так, следовало уточнить формулировку об изначальном присво¬
ении коренным жителям области прав состояния сельских обывате¬
лей империи с правом перехода их в другие сословия и приобретения
соответствующих сословных прав, а из § 105 исключить указание на
то, что местные жители руководствуются во внутреннем быте «своим
обычным и письменным правом (адат и шариат)», заменив эту фор¬
мулировку нейтральным выражением «своими обычаями», «ибо нет
никакой надобности как бы узаконить руководство Кораном и его
толкованиями, тем более что под обычаями должно разуметь и ре¬
лигиозно-бытовые юридические воззрения. Статью эту должно пояс¬
нить добавлением: “но к гражданским отношениям и сделкам между
лицами разных народностей применяются общие гражданские зако¬
ны”, ибо дела этого рода подсудны русскому суду»4.
1 1883 г. декабря 5. Записка об устройстве управления Ссмиречснской области.
Л. 138-138 об.
2 1883 г. декабря 5. Сравнительная ведомость штатным назначениям на управле¬
ние Семиреченской области по штатам 1867 года и вновь проектируемым со штатами
4-х степных областей 1868 года // Там же. Л. 143-143 об.
3 1883 г. декабря 5. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
Л. 139-139 об.
4 1883 г. декабря 10. Записка об устройстве управления Семиреченской области
в составе Степного генерал-губернаторства, составленная в 1883 году комиссией под
470
Статью об особых привилегиях коренного населения (§ 106 про¬
екта 1881 г.) предлагалось исключить вовсе. Комиссия была абсолют¬
но твердо убеждена, что «нет никаких оснований узаконять освобож¬
дение туземцев от воинской повинности как бы навсегда, чего отнюдь
нельзя допустить, и достаточно в этом случае простое умолчание».
Гак же предлагалось поступить и с освобождением от телесных на¬
казаний. Дело в том, что освобождение от телесных наказаний по им¬
перскому законодательству влекло за собой не только освобождение
от наказания розгами, но и более далеко идущие последствия. Так, в
случае совершения преступления, влекущего за собой лишение осо¬
бых прав и ссылку или заключение в арестантские исправительные
отделения либо в работный дом, лица, освобожденные от телесных
наказаний (привилегированные сословия), подлежали ссылке, а про¬
чие - заключению. Поэтому семиреченская комиссия сошлась на
том, что «изъятие от телесных наказаний дало бы туземцам особые
преимущества пред русскими крестьянами и мещанами, к чему нет
никаких оснований, ибо русские должны пользоваться по крайней
мере равноправностью с инородцами».
Зато практически введенные общие правила гербового сбора было
предложено приостановить, сохранив § 107 проекта 1881 г., лишь до¬
полненный пояснением, «что “всякие акты и документы между ли¬
пами разных народностей подлежат гербовому сбору на общем осно¬
вании”, ибо иски и споры по таковым сделкам подлежат вообще не
народному, а русскому суду»1.
Учитывая массовое переселение таранчей и дунган из китайских
пределов в 1882 и 1883 гг., семиреченская комиссия сочла возмож¬
ным применить к ним постановления туркестанского проекта 1881 г.
об обществах и волостях оседлых туземцев. Внутреннее управление
прочих оседлых и кочевых жителей области следовало подчинить
правилам, установленным для сельских обывателей империи.
Нововведения же в общественном (народном) управлении ко¬
миссия генерал-майора Фриде сводила к следующему: 1) введению
сельских старшин в состав волостных съездов; 2) непосредственному
избранию старшин и волостных управителей и по одному кандидату
к ним (вместо трех кандидатов на должность волостного, одного из
которых по своему выбору утверждала российская администрация);
3) проведению выборов старшин, управителей и кандидатов «закры¬
той баллотировкой на каждую должность особо»; 4) утверждению
председательством семиреченского военного губернатора. Глава вторая: Обществен
мое управление // Там же. Л. 144.
1 Там же. Л. 144 об.
471
кандидатов уездными начальниками (для сельских обществ) и воен¬
ными губернаторами (для волостных управителей).
Квалифицированное большинство (2/3) при выборах сельских
старшин и волостных управителей, а также предложенное в 1881 г.
избрание трех кандидатов на должность волостного, были признаны
уклонением не только от действовавших положений 1867 и 1868 гг.,
но и от общегосударственных правил общественного управления
сельских обывателей. Признавая коррупционную составляющую, к
которой апеллировали составители проекта 1881 г., недостаточным
аргументом и основываясь на собственном управленческом опыте,
семиреченская комиссия обратила внимание на то обстоятельство,
что «при выборах часто случается, что общества разделены на равные
почти партии, и... в таком случае получение двух третей голосов ни
для какого кандидата невозможно, а потому выборы с соблюдением
большинства двух третей, при тайной притом баллотировке, часто
никак не могли бы достигнуть требуемого результата».
Отказ от избрания трех кандидатов в пользу непосредственного
выбора волостного и кандидата к нему комиссия аргументировала
возможностью местных жителей добавить к своему настоящему из¬
браннику двух недееспособных или неприемлемых претендентов,
что сводило идею «плюрализма» на нет. А вот следующая мысль, воз¬
можно, уже приоткрывает вуаль на пока еще либеральном лице им¬
перской администрации. Кажущееся упрощение функционирования
административного аппарата грозило переродиться в существенное
ограничение самоуправленческих начал: «...требование трех (а поче¬
му не 10, не 30?) кандидатов есть переходная ступень к назначению
должностных лиц администрацией, которая между тем не имеет ни¬
каких средств знать способности этих многочисленных кандидатов и
только напрасно примет на себя ответственность за это назначение*.
Наконец, комиссия указала, что «нет никакой надобности изменять
существующую, привычную уже народу и уездной администрации,
систему выборов, ибо и при оной администрация пользуется правом
не утверждать избранных, признаваемых неспособными или негод¬
ными по административным соображениям, не прибегая к слож¬
ной и ненужной системе трех кандидатов и двух третей». Исходя из
этого, было предложено вернуться к § 95 Положения 1867 г. (и § 72
Временного Положения 1868 г.), добавив, что выборы волостного
управителя, а также аульного или сельского старшины должны про¬
изводиться отдельно от выборов кандидатов на эти должности, «ибо
это две разные вещи: лицо, не выбранное на должность за получе¬
нием меньшего против избранного числа голосов, не должно быть
признаваемо кандидатом для замены избранного, так как оно часто
есть представитель меньшинства, иногда очень малого (1 или 2 вы¬
борных от 10 или 50). Вследствие этой несообразности положений
472
1867 и 1868 гг., случаются такие курьезы, что при баллотировке двух
пщ, из коих одно получило из 40 голосов 38, а другое только 2 изби¬
рательных на 38 неизбирательных, последнее утверждалось по букве
положений кандидатом, как следующее за избранным по большин¬
ству голосов».
Сырдарьинская комиссия предложила вопросы водопользования
< > гнести к ведению сходов и съездов с правом обращения за разреше¬
нием споров к уездным начальникам и областному правлению.
Во избежание принуждения местных жителей к необоснованным
наносам и платежам1 комиссия сочла целесообразным, вслед за § 355
I Сложения 1867 г. и § 209 Временного Положения 1868 г., сохранить
и законе требование обязательного представления приговоров об об¬
щественных сборах на утверждение военного губернатора.
Еще одно существенное замечание комиссии генерал-майора
Фриде призвано было сделать местную администрацию более воспри¬
имчивой к народным нуждам. «Установление сроков на обжалование
распоряжений и действий общественных управлений (2-недельного)
и уездного начальника (месячного) не должно быть признано основа¬
тельным. Таковых сроков не существует в Учреждении общественно¬
го управления сельских обывателей, введение же оных для туземных
управлений было бы особенно вредно и неисполнимо, ибо перела¬
пало бы туземцев бесконтрольному самовластию туземных началь¬
ников. <...> И по сущности своей многие распоряжения и действия
туземных должностных лиц могут иметь такую степень незаконности
и вреда для отдельных лиц и для целых обществ, что оные не могут
быть оставляемы в силе, какие бы ни истекли сроки со времени их со¬
вершения до подачи жалоб. Туземные должностные лица еще долго
будут нуждаться в возможно большем контроле со стороны русской
администрации, а потому никаких сроков для жалоб на их действия
не должно быть установляемо».
Что же касается установления одинакового содержания всем
местным должностным лицам соразмерно величине управляемых
обществ, комиссия признала, что исключительно численность насе¬
ления не могла стать в этом вопросе определяющим фактором. Лишь
в совокупности с территорией общества, плотностью населения и
другими плохо поддающимися арифметическим подсчетам состав¬
ляющими можно было установить соответствующий объем содер¬
жания должностного лица. А потому было предложено установить
минимальную и максимальную величину содержания для волостных
1 «Так, в некоторых уездах Туркестана производились по общественным пригово¬
рам сборы на постройку домов для уездных начальников, на их омеблирование и ото¬
пление, на выписку газет, между прочим иностранных, на разные стипендии в учебных
.{введениях, туземцам неизвестных и непонятных и т. д>. (Там же. Л. 145 об.)
473
управителей (300 и 600 руб.) и сельских или аульных старшин (50 и
200 руб.), конкретная сумма которого должна была фиксироваться
приговорами волостных съездов1.
Так как «пятнадцатилетний опыт существования крестьянских
поселений в Семиреченской области показал, что никаких местных
исключений Учреждение общественного управления сельских обы¬
вателей не требует», а статьи туркестанского проекта 1881 г. об обще¬
ственном управлении крестьян фактически дублировали общеимпер¬
ское законодательство, комиссия Фриде предложила ограничиться
констатацией того, что «управление сельских обывателей не тузем¬
цев образуется и действует на основании Учреждения общественного
управления сельских обывателей (ст. 2133-2241 т. II ч. I)»2.
В отношении городского общественного управления, которое
проектом 1881 г. предлагалось организовать из лиц, назначенных во¬
енным губернатором, семиреченская комиссия, исходя из необходи¬
мости передачи вопросов благоустройства и благосостояния городов
избранным и уполномоченным лицам, а также принимая во внима¬
ние, что функционирование упрощенной городской хозяйственной
администрации на основании § 133 Сибирского учреждения3 преда¬
вало общественное управление в городах в руки городского старосты
и узкой сословной группы купцов и мещан, представленной в основ¬
ном татарами-мусульманами, признала необходимым использовать
в области Городовое положение 1870 г. с некоторыми изменениями.
Они касались ограничения числа гласных городской думы, разделе¬
ния избирателей на два разряда вместо трех и отказа от образования
городских управ с возложением их обязанностей на городского го¬
лову. Именно всесословное участие в городском управлении могло
обеспечить представителям русских домовладельцев, купцов, ремес¬
ленников и промышленников перевес в городских думах над избира¬
телями из «инородцев татар и сартов (в южных уездах), более вред¬
ных, чем кочевники, своею нелюбовью ко всему русскому...», которые
и преобладали в мещанском сословии4.
Устройство имперского суда в туркестанских областях посто¬
янно признавалось одним из самых слабых мест региональной по¬
1 Здесь и выше: 1883 г. декабря 10. Записка об устройстве управления Семиречен¬
ской области. Л. 144 об. - 146 об.
2 Там же. Л. 147.
3 Учреждение управления сибирских губерний и областей // Свод законов Рос¬
сийской империи. Т. II. Ч. II: Особенные губернские учреждения. СПб.: Тип. Второго
отд. Собств. его имп. величества канцелярии, 1857. С. 25.
4 1883 г. декабря 10. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
Л. 147-148.
литической системы. Вполне естественно, что такого же мнения
придерживалась и комиссия семирсченского военного губернатора.
Однозначно соглашаясь с вредностью сохранения судопроизводства
и числе компетенций областного правления, она вынуждена была со¬
гласиться с составителями проекта 1881 г. в том, что предлагавше¬
еся еще в 1869 г. введение областного суда вместо окружного суда
но Судебным уставам 1864 г. также являлось вредной мерой, «ибо
>то будет суд формальных доказательств с преобладанием письмен¬
ности, суд, лишенный той полной гласности и устности судопроиз-
модства и тех гарантий правильности и однообразия судебных ре¬
шений, которые составляют главные достоинства судебных уставов.
11реобладание письменных обрядов и форм и недостаточная степень
гласности и устности производства в здешнем крае в особенности
иредны и нежелательны, ибо русский суд должен здесь действовать
рядом с судом народным. Очевидно, что учреждение такого суда -
мри существовании суда биев с полной гласностью и устностью раз¬
бирательства, с несложностью и простотой форм, с решением дел по
совести и народным обычаям - отразится в народном сознании край¬
не невыгодно для русского суда, который между тем должен служить
одним из главнейших проводников цивилизации и обрусения тузем¬
цев, составляющих громадное большинство населения»1.
Такие же окружные суды предлагалось учредить в Акмолинской
п Семипалатинской областях (или один общий суд для обеих обла¬
стей). Необходимость экономии финансовых затрат подтолкнула
семиреченскую комиссию к отказу от идеи учреждения собственной
судебной палаты в пользу присоединения Верненского окружного
суда к округу Саратовской или Казанской судебных палат.
Было признано, что проект 1881 г. в полной мере соответство-
нал потребностям Семиреченской области и в отношении мировых
судей и судебных следователей. Должности первых следовало учре¬
дить в каждом из шести уездов, в г. Верном и вновь организуемом
Джаркентском уезде. Судебных же следователей должно было хва¬
тить и двух (в г. Верном и Верненском уезде) с учетом предполагав¬
шейся должности следователя по особо важным делам при окружном
суде2.
Что касается суда биев, то семиреченская комиссия сочла возмож¬
ным скорректировать лишь некоторые предложения проекта 1881 г.
1 1883 г. декабря 15. Записка об устройстве управления Семиреченской области
и ечкггаве Степного генерал-губернаторства, составленная в 1883 году комиссией под
председательством семиреченского военного губернатора. Гл. 3: Устройство суда //
Там же. Л. 149-149 об.
2 Там же. Л. 150.
475
В частности, было признано желательным ограничить приговоры
суда биев, связанные с лишением свободы, полутора годами, так как
«более долгий срок действительно был бы опасен для жизни и здо¬
ровья привыкших к воздуху степей кочевников». Кроме того, реко¬
мендовалось ограничить вмешательство областного правления в дея¬
тельность суда биев через утверждение его решений.
Чрезвычайно интересная деталь бросается в глаза в этом разделе
записки семиреченской комиссии. В нем упоминается 1000 кибиток
калмыков, перешедших в область с китайской стороны, чьи судебные
обычаи были сходными с казахскими, а потому суд биев вполне без¬
болезненно можно было распространить и на них.
А необходимость ограничения участия областного правления
в суде биев оправдывалась совсем недавним опытом. «Ввиду зло¬
употреблений, с особенной силой обнаружившихся в суде казиев
Ферганской области, генерал фон Кауфман установил назначение
казиев русскими властями и утверждение ареста свыше 3-х месяцев
и штрафов свыше 300 р. военным губернатором. Практика скоро по¬
казала неудачность обоих этих мероприятий, которые, лишив казиев
всякой самостоятельности и доверия народа и замедлив решение дел,
не привели ни к каким полезным результатам. Областное начальство,
по удостоверению ферганского губернатора, при рассмотрении упо¬
мянутых приговоров казиев ограничивалось справкой о том, не пре¬
вышает ли наказание, которое туземные судьи назначили, той меры,
какая полагается за данное преступление по общим законам»1.
Это упоминание интересно не только как аргумент в поддержку
позиции семиреченской комиссии, но и как доказательство прочно¬
сти практики вмешательства в процедуры местного (народного) су¬
допроизводства. Оно лишний раз доказывает то, что изменение из¬
начально выбранной тактики на неприкосновенность поставленного
в определенные рамки суда биев чревато пагубными последствиями
для него и для авторитета самой русской власти. Наконец, этот факт
вновь убеждал местных чиновников в том, что курс на сохранение ав¬
тономности народного суда должен был быть продолжен и в будущем.
Передача Кульджи китайцам в 1881-1883 гг. вызвала, как отме¬
чалось выше, массовое переселение на российскую территорию та-
ранчей и дунган. Таранчи были оседлым населением, сохранившим у
себя народный суд по шариату, значительно дополненный местными
обычаями. «Народный суд у таранчей в формах своих и в существе
народных обычаев очень сходен с судом биев, и обе народности...
1 1883 г. декабря 15. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
Л. 150 об.
476
охотно разбирались общим судом из биев и казиев. Вследствие сего и
мо неудобству ныне же подчинить таранчей русскому суду, впредь до
постепенного обрусения этих выходцев и до проникновения их быта
и воззрений русскими началами и понятиями следовало бы оставить
гаранчам их народный суд, подчинив оный правилам для суда биев...»
< некоторыми изменениями. Дела об убийствах, нанесении тяжких
ран, изнасиловании, растлении, крупных кражах следовало исклю¬
чить из ведения казиев таранчей и передать их русскому суду в связи
< тем, что достаточно широкая распространенность этих преступле¬
ний среди таранчей не могла пресекаться предоставленным народно¬
му суду вообще правом вынесения приговоров в виде штрафов и не¬
продолжительного лишения свободы. Поэтому все эти преступления
пыли отнесены к юрисдикции имперского суда. А склонность казиев
к стяжанию вынудила комиссию губернатора Фриде решение круп¬
ных дел (по искам на сумму свыше 100 руб., а также предполагавшие
штрафы более 10 руб. или лишение свободы) передать на рассмотре¬
ние съездов казиев.
Те же правила предлагалось распространить и на дунган, испове¬
довавших ислам и судившихся казнями. Будет небезынтересно обра¬
тить внимание на некоторые приведенные в семиреченской записке
статистические данные, согласно которым из всех трех народностей в
процентном отношении самой декриминал изованной были казахи, а
наиболее подверженной серьезным преступлениям - дунгане. Не же-
К1Я, в силу низкой эффективности русского суда по делам о кражах
< кота, передавать рассмотрение дел между таранчами и дунганами
русскому суду, комиссия предложила следующий вариант. «Таранчи
п дунганы Семиреченской области подлежат по делам между собою
( уду казиев, образуемому и действующему на тех же основаниях,
какие определены... для суда биев, с тем лишь изменением, что иски
« выше 100 р. разбираются и приговоры о наказании штрафом свыше
10 р. или лишением свободы постановляются не иначе как на съездах
казиев...». Это уникальный случай, когда представители разных на¬
родностей судились не русским, а народным судом, свидетельствует
о желании и готовности местной администрации не идти напролом
к цели обрусения региона, а найти наиболее эффективный вариант
для адаптации всего населения края к новым политическим реалиям.
Ко всему прочему, комиссия была убеждена, что оседлое население
Семиречья было весьма далеко от оседлых жителей Туркестана, а по¬
тому не должно было иметь идентичную судебную систему.
Кстати, характеризуя статьи проекта 1881 г., семиреченская адми¬
нистрация не могла не высказать, что «Туркестанский проект суда
казиев, отнимая у суда народного его хорошие качества (свободу вы¬
бора судей, для коей необходима многочисленность персонала судей
477
и допущение выбора неофициальных судей, руководство обычаями,
а не шариатом), сохраняет из существующего суда казиев наиболее
вредные его стороны: фанатизм, легкость подкупа и несправедли¬
вости решения, руководство шариатом, а не обычаями и чувством
справедливости»1. Именно это было той принципиальной проблемой
народного судоустройства в регионе, которую и предстояло решить и
новом законодательном акте.
Отдельная глава Записки об устройстве управления Семиречен-
ской области посвящалась вопросам поземельного устройства2. В ней
серьезной критике было подвергнуто предыдущее региональное за¬
конотворчество, не уделившее достаточного внимания поземельному
устройству кочевников. А предложение по решению этого вопроса
среди оседлого населения было признано не вполне правильным.
Авторы записки обратили внимание, что, несмотря на указание
Министерства финансов закрепить земли за оседлым населением
Туркестана на праве собственности, составители туркестанского про¬
екта 1881 г. полагали утвердить эти земли за ними лишь на праве по¬
стоянного владения. Считая обращение всех земель в крае в казенные
с целью увеличения бюджетных поступлений мерой неэффективной,
семиреченские чиновники не посчитали возможным останавливать¬
ся на этой теме подробно, «так как оная во всяком случае не приме¬
нима к Семиреченской области, где коренного оседлого туземного
населения не имеется и где права населения на землю имеют другой
характер и основания»3.
Предложенный комиссией проект поземельного устройства в об¬
ласти отнес к государственной собственности все семиреченские зем¬
ли, за исключением принадлежавших частным собственникам. К по¬
следним относились городская недвижимость, усадьбы в поселениях
и благоустроенные (под хлебопашество и хозяйственные заведения)
казахские земли (§ I)4.
Среди существенных нововведений в этом отношении надо на¬
звать предложение «для охранения... <зимовок> от вытравления
летом... узаконить существующий обычай, по которому владельцы
зимовок могут воспретить пастьбу на них скота летом». Другая мера
1 1883 г. декабря 15. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
Л. 151 об.
2 1883 г. декабря 31. Записка об устройстве управления Семиреченской области
в составе Степного генерал-губернаторства, составленная в 1883 году комиссией пол
председательством семиреченского военного губернатора. Глава пятая: Поземельшк*
устройство // Там же. Л. 153-169.
3 Там же. Л. 154.
4 Здесь и далее статьи указаны по: Проект Правил о поземельном наделе и устрой¬
стве сельских поселений в Семиреченской области // Там же. Л. 165-165 об.
478
коснулась права кочевников на устройство садов и лесонасаждений,
• которые в последние годы, благодаря стараниям местной адми¬
нистрации, стали распространяться у киргиз, особенно в южных
\ч*здах». В связи с развитием промышленности и вызванных этим
арендных отношений, а также «с целью... предупредить невыгод¬
ную и чрезмерную раздачу киргизских земель» было принято реше¬
ние ограничить размер сдаваемых казахскими обществами участков
10 десятинами, а срок - 30 годами. Дополнительной страховкой при¬
ятно было стать и предложенное утверждение общественных при¬
творов по этому предмету (на срок свыше 3 лет) областным прав¬
лением, которое обязано было следить за тем, чтобы отдаваемая
юмля не лишала общества необходимого источника существования.
Разрешение же поземельных споров следовало возложить на съезды
почетных лиц заинтересованных волостей и в окончательной инстан¬
ции - на областные правления. А споры о землях, принадлежащих на
правах частной собственности, должны были подлежать судебному
разбирательству1.
Согласно Положению о Сибирском казачьем войске, на каждого
казака полагалось нарезать по 30 десятин земли надела и 15 десятин
тпаса2. Однако недостаточность объема удобных земель в области,
а также активизация седентаризации среди казахов привели семире-
чснскую комиссию к необходимости ограничения казачьих владений
20 десятинами (15 десятин надела и 5 десятин запаса). Что касается
устройства крестьянских и местных оседлых (туземных) поселений,
го было принято решение ограничить душевой надел 10 десятинами
на душу мужского пола, из которых не менее 4 десятин должны быть
пахотными.
В связи с тем, что значительной части сельских поселений обла¬
сти еще не были отведены постоянные наделы, а также принимая во
внимание, что вновь прибывшее оседлое население нуждалось в ис¬
пытании производительных сил местных земель, комиссия пришла
к выводу о желательности производства лишь временных (и запас¬
ных) наделов, для чего предложила упрощенную процедуру ввода во
владение (§ 3-5). При этом переселяющиеся в Семиречье крестьяне
должны были пользоваться освобождением на три года от платежа
оброчной подати с уплатой в последующие три года ее половинного
размера, а также освобождением на первые три года от исполнения
натуральных повинностей. Одновременно комиссия признала целе-
1 1883 г. декабря 31. Записка об устройстве управления Семиреченской области.
. I. 159.
2 Там же. Л. 155; 1846 г. декабря 5. Высочайше утвержденное Положение о Сибир-
i ком линейном казачьем войске // ПСЗРИ-11. Т. 21: 1846. Отд. 2-е. № 20671. СПб.,
117. С. 616.
479
сообразным продолжить ежегодное ассигнование 3000 руб. в распо¬
ряжение военного губернатора для выдачи переселенцам пособий и
ссуд по особо уважительным причинам (§ 6-7). Отдельные льготы
были предложены для привлечения к постоянному поселению в об
ласти запасных нижних чинов. Трехлетнее освобождение от пода
тей проектировалось и для оседлых переселенцев из Китая (§8, 10)
Окончательное же устройство наделов и регулирование поземельных
отношений следовало подчинить общему Положению о крестьянах
(§ 19, 20)*.
По полном освоении сельскохозяйственных земель «устройство
новых оседлых поселений должно быть на будущее время поставле¬
но в зависимость от увеличения площади ежегодных посевов с помо
щью орошения земель, доныне не орошавшихся, и необходимых для
этого ирригационных работ». Необходимостью обеспечить сохран¬
ность кочевого уклада и средств к существованию казахов (и уплате
ими податей и повинностей) продиктовано предложение семиречен
ской комиссии «по недостаточности оставшихся у кочевников зимо¬
вок предоставлять им в зимнее время пасти свои стада безвозмезд
но на землях оседлых поселений, коим отданы киргизские земли»
Намерением облегчить условия для развития горнопромышленности
в области проникнуто предложение комиссии военного губернатора
Фриде, разрешающее неограниченное количество разведок полезных
ископаемых в местах казахских летовок и упорядочение в этом отно¬
шении административных правил1 2.
Сохранившийся текст Записки об устройстве управления Семи
реченской области завершается главой о податях3. Здесь комиссия
предлагала, во-первых, заменить наименование «кибиточный сбор»
названием «кибиточная подать»; во-вторых, пока еще отказаться oi
замены кибиточной подати оброком у перешедших к оседлости ка
захов; в-третьих, отказаться от вмешательства уездных начальники»
в разбирательства по неправильной раскладке податей по аулам;
в-четвертых, точно установить два срока для взимания податей;
в-пятых, исключить упоминание об определении несостоятельности
юртовладельца на аульном сходе, предоставив сразу же волостному
управителю в присутствии аульного старшины и выборных от того
1 Здесь и выше: 1883 г. декабря 31. Записка об устройстве управления Семиречен
ской области. Л. 160-161 об.
2 Там же. Л. 162-163.
3 1883 г. Записка об устройстве управления Семиреченской области в составе
Степного генерал-губернаторства, составленная в 1883 году комиссией иод предсс
дательством семиреченского военного губернатора. Глава шестая: Подати // Там же
Л. 171-174 об.
480
аула право публичной продажи имущества недоимщика; в-шестых,
< сказаться от бессмысленной выдачи квитанций и ведения шнуро-
пых книг, ограничившись составлением и свидетельствованием под¬
писями и печатями приговоров; в-седьмых, лишить освобождения от
ннесения кибиточной подати потомков ханов Уали, Бокея, Ширгазы
и других лиц, чьи особые заслуги были отмечены Временным
I (оложением 1868 г. (§ 187), «ибо кибиточный сбор не есть подушная
подать, от которой освобождены привилегированные сословия, и
1аже сбор этот не однороден с ясачным сбором, потому что послед¬
ний взимался со скота, кибиточный же сбор есть государственная
подать с имущества кочевников, в чем бы оно ни заключалось, при¬
чем лишь внешним признаком для обложения принята кибитка. Этот
• бор однороден с оброчной податью, взимаемой за пользование го¬
сударственными землями». В-восьмых, собранные подати следовало
« давать в областные казначейства, а не в уездные управления. И, на¬
конец, ввиду истекшего срока упоминание о 10-процентном возна-
| раждении за исчисление кибиток (§ 277 Положения 1867 г. и § 194
Временного Положения 1868 г.) необходимо было исключить из тек¬
ста нового закона1.
Подобно государственным крестьянам, русские и местные поев¬
шие должны были облагаться лишь оброчной податью. При этом от
предложенного проектом 1881 г. государственного поземельного на¬
лога, как дополнительной нагрузки к оброчной подати, следовало от¬
казаться. Семиреченская комиссия рассчитала размер оброчной по¬
дати в 3 руб. на душу (при временном наделе) или 30 коп. с десятины
постоянного надела, что было значительно меньше российских норм.
Взимание оброчной подати следовало осуществлять с обществ один
раз в год (до 1 января) и производить по общим правилам империи2.
Рассмотренное выше законодательное предложение (инициатива)
интересно не только само по себе как очередная попытка разработки
регионального закона и как первый приступ к организации управ¬
ления Семиреченской областью в рамках нового для нее Степного
генерал-губернаторства. Эта записка, пожалуй, как никакой другой
документ демонстрирует не только заинтересованный подход к рас-
< матриваемым вопросам, но и реальный административный опыт, к
ним преломляемый. Отсюда и прямые отсылки к конкретным собы¬
тиям, документам и явлениям, и свободное оперирование степными
(Временное Положение 1868 г.) и туркестанскими (1867) норма¬
тивами. При этом документ постоянно обращается к российскому
1 Там же. Л. 171-172 об.
2 Там же. Л. 173-174.
481
законодательству и административному опыту империи, каждым
параграфом доказывая и неотвратимость распространения на pent
он общегосударственного законодательства, и насущную необходи¬
мость внедрения в нем общероссийских правовых норм.
Записка семиреченской администрации демонстрирует чрезвы
чайную осведомленность составителей о существовавших реалиях
общественного управления местного населения (особенно о ситуа¬
ции вокруг выборов), о роли и положении народного суда. Это дало
членам комиссии возможность сделать глубокие, порой неожидан
ные выводы о необходимости реформы выборных правил, укрг
плении независимости народного суда и утверждении равноправии
между русскими и местными жителями региона. При этом необходи
мость экономии средств, как водится, воспринималась областными
чиновниками не прямолинейно. Несмотря на стремление сократи 1и
расходы, авторы записки видели пределы, за которыми эта экономии
несла угрозу всей административной системе.
Проект объединительного Положения об управлении
в областях Степного генерал-губернаторства (1884)
С образованием 18 мая 1882 г. Степного генерал-губернаторства
в его состав были включены три области с различными администра
тивными системами. Так, в Семиреченской области действовало
военно-народное управление, установленное Положением 1867 i ,
с военно-судными комиссиями, замещением гражданских должно¬
стей военными офицерами, особыми правами для всех служащих. Во
главе Семипалатинской области стоял военный губернатор, являв
шийся по Временному Положению 1868 г. одновременно и команду
ющим войсками. В Акмолинской области с 1881 г. главой местной
администрации был губернатор, не имевший отношения к военному
командованию. Сохранялись и другие существенные отличия между
действовавшими на территории генерал-губернаторства положения
ми 1867 и 1868 гг.
Вполне понятно, что, возглавив Степное генерал-губернаторстве»
из областей с разной административной организацией, имея опьп
управления (в качестве исправлявшего должность генерал-губерна
тора) административно дискретным Туркестанским краем, генерал-
лейтенант Г. А. Колпаковский принял закономерное решение о вы
работке единых правил управление тремя подведомственными ему
областями.
4 марта 1883 г. он издал приказ следующего содержания:
«Признавая настоятельно необходимым приступить к пересмотру
482
действующих во вверенном мне генерал-губернаторстве двух про¬
ектов положений об управлении в степных областях - отдельно-
ю для Семиреченской области и отдельного для Семипалатинской!
и Акмолинской областей - и к составлению одного общего объ¬
единительного Положения для всех трех областей, я учреждаю
для сего особую комиссию под председательством вице-губер!ia-
юра Акмолинской области действительного статского советника
М. Н. Курбановского из членов от областей: Семиреченской - по¬
мощника военного губернатора коллежского советника Аристова и
«»г Семипалатинской - вице-губернатора действительного статско-
ю советника В. Л. Чернавина, от казачьих войск - чиновника мое-
и> особых поручений Сибирского казачьего войска подполковника
Ф. Н. Усова и от судебного ведомства - акмолинского областнот
прокурора коллежского асессора Э. К. Константинова*1. Комиссии
• ледовало незамедлительно приступить к работе с правом требова¬
ния необходимых документов от губернаторов, областных правлений
и других учреждений, которые обязаны были оперативно исполнять
нее ее требования.
Позднее в состав комиссии были включены секретарь Акмолин¬
ского областного статистического комитета коллежский секретарь
11. А. Козлов2, а временными членами стали семипалатинский вице-
| убернатор действительный статский советник Чернавин и омский
полицмейстер коллежский асессор Туполев3. Вопросы устройства
медицинской, финансовой частей и описания границ областей обсуж-
ииись с участием соответствующих должностных лиц и специали-
< тов. Так, в заседания были приглашены офицер для поручений при
командующем Омским военным округом капитан Генерального шта¬
ба Тихменев4, лесной ревизор Западной Сибири статский советник
11айсель5, управляющий Омской контрольной палатой действитель¬
ный статский советник Е. С. Стеблин-Каменский6. Позднее в состав
комиссии был включен чиновник особых поручений Министерства
финансов при генерал-губернаторе П. Н. Павлов-Сильванский и ти-
| улярный советник И. В. Селицкий.
1 1883 г. марта 4. Приказ по Степному генерал-губернаторству № 24 // ЦГА РК.
Ф. 64. On. 1. Д. 112. Л. 1-1 об.
2 1883 г. марта 16. Приказ но Степному генерал-губернаторству № 31 // Там же.
1.6 об,
3 1884 г. декабря 10. Доклад по комиссии // Там же. Л. 23 об. - 25.
4 1883 г. марта 30. Приказ но Степному генерал-губернаторству № 39 // Там же.
I . 7 об.
5 1883 г. марта 30. Приказ по Степному генерал-губернаторству № 40 // Там же.
6 ЦГА РК. Ф. 64. Он. 1. Д. 112. Л. 21.
483
Приступая к работе, комиссия вполне четко представляла свои
задачи: «...согласовать по возможности существующие различия и
Положениях, избирая в применении к той или другой части упраи
ления то из них, которое представляется наиболее целесообразным,
и допуская изъятия для какой-либо области лишь в исключительных
случаях ввиду каких-либо местных особенностей; причем, само со¬
бой разумеется, в проект нового общего Положения должны быть
введены и все те изменения, какие признавались уже и какие могу»
быть признаны ныне нужными, по указаниям опыта и имеющимся
сведениям»1.
Свою работу указанная комиссия вела в г. Омске. Каждому из гг
членов была поручена разработка наиболее близкой ему по служеб¬
ной деятельности части проекта нового Положения.
Архивные документы донесли до нас чрезвычайно важные сведе¬
ния о той законодательной и нормотворческой базе, которая исполь¬
зовалась комиссией М. Н. Курбановского при разработке проекта
объединенного положения. Среди разного рода записок и деловой
переписки следует назвать наиболее важные документы: действую
щие положения 1867 и 1868 гг., проект Положения об управлении и
степных областях Западной Сибири 1875 г. с объяснительной запи¬
ской, проект Положения об управлении в Туркестанском генерал-гу¬
бернаторстве 1881 г. с объяснительной запиской, проект Положения
об управлении в Тургайской области с объяснительными записками,
Записка об устройстве управления Семиреченской области в соста¬
ве Степного генерал-губернаторства 1883 г., Временные правила об
устройстве судебной части в Уральской области, действующие уза¬
конения о судопроизводстве в Закавказском крае, Положение об
общественном управлении в казачьих войсках от 13 мая 1870 г. Этот
перечень интересен не только как законодательная основа для про¬
ектирования нового закона, но и как указание на важные докумен¬
тальные памятники, часть из которых до сих пор еще не выявлена и
не введена в научный оборот.
Зато сохранившиеся документы позволяют представить, каким об¬
разом шла работа омской комиссии, какие вопросы она рассматривала
и на что обращала особое внимание. В Центральном государственном
архиве Республики Казахстан в г. Алма-Ате отложились протоколы
заседаний комиссии под руководством М. Н. Курбановского, кото¬
рые позволяют детально восстановить хронологию ее работы.
На первом заседании 24 марта 1883 г. было принято решение на¬
чать с разработки судебной части. Комиссия сошлась во мнении уч-
1 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Степного генерал-губернаторства // ЦГА РК. Ф. 64. On. 1. Л. 124. Л. 80-89 об.
484
рсдить два окружных суда (в городах Омске и Верном), разделив
между ними Семипалатинскую область; по аналогии с Закавказьем
отказаться от участия в суде присяжных заседателей; подобно прави¬
лам, применяемым в Закавказье и установленным в туркестанском
проекте 1881 г., не учреждать мировых судей, а подчинить судей
окружному суду; ввести должности судебных следователей только
гам, где отмечалось большое количество дел, оставив в прочих ме¬
стах следственную часть за судьями; как и в Закавказье, учредить
институт почетных мировых судей. Тогда же было принято решение
разработку правил функционирования общего суда поручить пред¬
седателю комиссии Курбановскому, положений о народном суде -
акмолинскому областному прокурору Константинову, а не вызывав¬
шие противоречий вопросы пограничный - подполковнику Усову и
омский - секретарю Акмолинского областного статистического ко¬
митета Козлову1.
На следующее заседание 1 апреля 1883 г. председатель уже внес
проект устройства общего суда и сообщил о возложении на комиссию
задачи разработки проекта преобразования в уезд Зайсанского при-
< гавства. 12 апреля комиссия рассматривала новый вопрос об обязан¬
ностях лесных ревизоров и тут же одобрила проект соответствующей
инструкции, внесенный лесным ревизором Пайселем. На состояв¬
шемся в тот же день четвертом заседании был заслушан доклад о гео¬
графических и экономических условиях пограничного с Китаем рай¬
она, приняты к сведению замечания генерал-губернатора на проект
Зайсанского уезда. Вместе с тем была заслушана записка председате¬
ля комиссии об устройстве финансовой части в генерал-губернатор-
гтве. А 18 апреля 1883 г. члены комиссии уже подписали инструкцию
лесным ревизорам, записки и проекты штатов Зайсанского и вновь
гоздаваемого Джаркентского уездов2.
Заседания 28 апреля и 4 мая в основном были посвящены финан¬
сам. Были рассмотрены вопросы реального финансового положения
края и способы к изысканию материальных ресурсов для обеспе¬
чения всех предполагавшихся административных мероприятий, о
поступлении (недостаточности) земских сборов в Акмолинской и
Семипалатинской областях, а также записка председателя об устрой-
гтве финансовой части в генерал-губернаторстве. Кроме того, обсуж¬
дался план изучения юрисдикции бракоразводных дел между казаха¬
ми3. При обсуждении последнего вопроса на следующем заседании
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии но составле¬
нию объединенного проекта Положения об управлении в областях Степного генерал-
губернаторства // ЦГА РК. Ф. 64. On. 1. Д. 119. Л. 1 -2 об.
2 Там же. Л. 3-9 об.
3 Там же. Л. 10-12.
485
20 мая во внимание было принято мнение коллежского секретари
Козлова, который, «рассмотрев киргизский брак по существу как
двусторонний договор, супружеский и имущественный, указал мл
необходимость, в дополнение Западносибирского проекта Степном i
положения 1875 года, нормировать не только супружескую, но и иму¬
щественную сторону киргизского брака»1.
Протокол девятого заседания комиссии от 20 мая 1883 г. не только
конкретизирует сложность унификации управления тремя области
ми, но и технологические аспекты работы над новым законопроек
том. Комиссия констатировала наличие в Степном генерал-губер¬
наторстве трех различных моделей управления: военно-народной
в Семиреченской области, военной (военный губернатор и комам
дующий войсками) в Семипалатинской области и гражданской и
Акмолинской и признала систему военно-народного управлении
Семиречья не соответствующей современному положению. Было ре
шено предложить называть всех областных начальников губернато
рами безотносительно объема тех прав, которыми бы они наделялис ь
Приступая к разработке нового закона, комиссия положила взять за
образец структуру туркестанского проекта 1881 г. как, судя по всему,
наиболее удачную.
На следующем заседании 23 мая семипалатинский вице-губср
натор Чернавин доложил статьи проекта, касающиеся местного
управления казахским населением. При этом комиссию заинтересо¬
вали проблемы, не нашедшие разрешения в действовавших законах
и проектах: «о системе народного выборного начала; о назначении и
служебном положении волостных письмоводителей; о формальной
стороне волостных съездов выборных, которой бы определялись их
состоятельность и полномочие»2. Обсуждение этой темы было про
должено через четыре дня. Встал вопрос о том, следует ли расширить
повестку дня аульных и волостных съездов, не ограничивая ее толь
ко выборами должностных лиц местного первичного управления
Предположив наличие значительного количества дел, касающихся
общественного хозяйства в аулах и волостях, комиссия рекомендо
вала, выяснив реальное положение дел, при составлении проекта
Положения «воспользоваться соответствующими статьями... зако
нодательства об общественном управлении крестьян, вышедших из
крепостной зависимости»3.
В том же заседании обсуждался вопрос о правилах службы и
степных областях. Члены комиссии приняли к сведению часть объ¬
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 13 об.
2 Там же. Л. 16 об.
3 Там же. Л. 17 об.
486
яснительной записки к законопроекту, которой предлагалось «срав¬
нить Акмолинскую и Семипалатинскую области в этом отношении с
( емиреченской [ее служащие имели гораздо большие привилегии. -
В.] и предоставить тем из служащих в последней области, которые
< шределены на службу до времени образования Степного генерал-гу¬
бернаторства (18 мая 1882 г.), право добровольного участия в пользо-
илнии привилегиями по сделанным уже вычетам из их содержания в
•меритальную кассу1, на госпиталь и проч.»2. Кто же из чиновников
с кажется от возможных привилегий?!
Мнение комиссии всегда совпадало с точкой зрения краевых и об¬
летных властей. Так, на двенадцатом заседании 7 июня при обсуж-
юнии проекта устройства медицинской части возникла дискуссия
ме жду председателем, предлагавшим казачье население в санитар¬
ном отношении подчинить областному врачу (главе общего граждан¬
ского медицинского управления в области), в то время как окружное
поенно-медицинское управление полагало оставить его в военном ве-
if >мстве, подчинив казачьих (участковых) врачей главному ведению
иоенно-медицинского инспектора. Но как бы там ни было, уже с пер-
ных заседаний стало очевидным, что комиссия настроена на демили-
I лризацию степного управления. А казаки в это время вообще насто¬
раживали начальство вполне объяснимым желанием сохранить свою
самобытность и административную автономию, из-за чего постоян¬
но возникали трения между уездными начальниками и атаманами
отделов. Взяв слово, председатель комиссии акмолинский вице-гу¬
бернатор Курбановский заявил, что казачество, «которое, сослужив
когда-то на окраине Сибири свою историческую службу (передовой
поенный оплот и обеспечение колонизации края), должно, по мне¬
нию его, начать второй период этой службы - мирного хозяйствен¬
но-культурного развития, сохранив свою первую миссию только для
охраны государства». Здесь четко просматриваются две тенденции:
• ана - к гомогенизации местного населения, другая - к сокращению
| кпользования казачества на военной службе. Обе эти тенденции уже
были проявлены и реализованы правительством в другом специфи¬
ческом регионе - в Башкирии, когда она трансформировалась из по-
| раничного во внутренний регион империи3.
Вообще присоединение к степным областям Семиречья дало
местным чиновникам не только возможность расширить собствен¬
ные льготы, но и уникальный повод распространить на Степь те ад¬
министративные нормы и приемы, которые, по их мнению, удачно
1 Пенсионная касса для производства дополнительных пенсий.
2 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 18.
3 См.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 368-370 и др.
487
зарекомендовали себя в соседнем Туркестане. Так, на тринадцатом
заседании в центре внимания вновь оказался вопрос материаль¬
ного благополучия степных чиновников. Была высказана идея по¬
высить оклады работникам акмолинской и семипалаптинской ад¬
министраций, которые отставали от Семиречья. Кроме того, было
предложено распространить на две степные области реализованную в
Семиреченской практику деления крупных уездов на участки во гла¬
ве с участковыми начальниками вместо направления в отдаленные
территории старших помощников уездных начальников1.
Довольно насыщенным стало следующее заседание комиссии
30 июня. Сначала были выслушаны и приняты доложенные Стебли¬
ным-Каменским замечания, сделанные столичными ведомствами на
проект организации финансовых учреждений в степных областях.
Затем статский советник Чернавин высказал мнение о неудобстве
соединения в одном лице должностей архивариуса и экзекутора об¬
ластного правления. Комиссия приняла замечания подполковника
Усова об определении содержания участковых врачей. Наконец, до
сведения участников заседания было доведено отношение министра
внутренних дел от 27 июня 1883 г. о степени применимости к степ¬
ным областям проекта Уральской судебной палаты2.
Пятнадцатое заседание 7 июля было посвящено рассмотрению
раздела проекта о народном суде, который решено было составить
по аналогии с соответствующей частью туркестанского проекта
1881 г. При этом возникшие вопросы было предложено разделить
на общие и частные, определив, что «из общих вопросов подлежат
обсуждению: а) отношение областной администрации к народному
суду. Признано удобным: выделив народный суд из всякого ведения
русского суда, поставить его на общих основаниях в зависимость от
областной администрации, которой и предоставляется возможность
следить за отправлением народного суда; 6) число биев должно быть
не менее числа аулов и не более его как 1 У2 раза, и определяется из¬
бирателями (применительно к положению о волостных крестьян¬
ских и станичных казачьих уездах); в) существенная особенность
туркестанского проекта относительно организации и компетенции
киргизского народного суда: не признает единоличного суда биев и
второй инстанции, считая решения народного суда окончательными
(в первой инстанции). Не разделяя указанной особенности, комис¬
сия признает как единоличный суд, биев - в видах скорости решения
неважных дел, так и вторую инстанцию, коллегиальную, - ввиду не¬
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 21-22 об
2 Там же. Л. 23-24 об.
488
возможности безусловно верить единоличному суду бия и для луч¬
шего ограждения интересов сторон. Таким образом, признаются две
инстанции народного суда: единоличный суд биев для дел меньшей
важности и коллегиальный (волостной съезд биев) для дел большей
важности и как апелляционная для первого; г) кроме единоличного и
коллегиального суда биев признается третье судебное учреждение
чрезвычайный съезд биев как апелляционная инстанция для коллеги¬
ального суда биев и как судебное учреждение для дел межволостных,
уездных и областных; д) наконец, учреждается высшая инстанция
народного суда - особая уездная коллегия под председательством
уездного мирового судьи, но, согласно п. а настоящей статьи, для нее
предполагается обязательным представлять в областное правление,
но требованию начальства, копии с постановленных ею решений»1.
Бросается в глаза не только вполне приемлемое для практики на¬
родного суда биев в регионе выделение в нем трех инстанций (едино¬
личного суда, волостного и чрезвычайного съездов), а также взгляд
I ia съезды как на апелляционные инстанции, но и два явных противо¬
речия. Во-первых, это декларация о выведении суда биев «из всяко¬
го ведения русского суда» при создании уездной коллегии народных
судей под председательством мирового судьи, а во-вторых, правило
представления решений уездной коллегии в областное правление,
что, с одной стороны, ставило народный суд под контроль не только
русского суда, но и областной администрации, а с другой, делало этот
контроль формальным, ибо рассмотрению в областном правлении
подлежали далеко не все эти решения.
В отношении частных вопросов народного судоустройства про¬
токол заседания зафиксировал: «...а) признано удобным, чтобы пред¬
ставители съезда биев избирались каждый раз по жребию, в видах
предупреждения подавляющего влияния председателя по выбору;
б) признается возможным допустить на суд биев доверенных и за¬
щитников (но не из биев), а также и заочные решения (для устране¬
ния возможных уклонений ответчика от суда), с правом обжалования
их в месячный срок»2. Таким образом, если предложения по «общим
вопросам» оставляли хоть какую-то видимость бийского суда, то
введение заочного суда сводило на нет всю народную традицию, при
которой суд биев мог быть лишь очным с обязательной явкой всех
сторон. В последнем моменте, равно как и во введении института до¬
веренных лиц и адвокатов, вполне очевидно просматривается лишь
1 Там же. Л. 25 об. - 26 об.
2 Там же. Л. 26 об.
489
укрепление тенденции к адаптации народного суда к условиям рос¬
сийской судебной системы, то есть к его фактической ликвидации.
12 июля 1883 г. было продолжено обсуждение вопросов народно¬
го судоустройства. Решали, вводить ли штраф за неявку ответчика,
а также сохранять бийлык или нет. Последний вопрос был решен
утвердительно. Комиссия постановила пойти дальше в нивелирова¬
нии разницы между российским и местным судом: разделить в народ¬
ном суде гражданские и уголовные дела; сократить объем уголовного
производства, подсудного суду биев, и расширить его гражданскую
юрисдикцию; отменить, по аналогии с Туркестаном, телесные нака¬
зания по приговорам биев, «а взамен того увеличить срок ареста до
3 месяцев, а не до 1 года 4 месяцев, как предполагает туркестанский
проект»1.
Редакция части проекта Положения о народном суде с учетом сде¬
ланных замечаний слушалась на семнадцатом и восемнадцатом засе¬
даниях, состоявшихся 14 и 16 июля соответственно. Тогда же пред¬
седатель комиссии озвучил свои замечания на проект Чернавина о
местном управлении2.
18 июля комиссия вернулась к проекту Чернавина и постановила
разделить его структурно на четыре части, а также заслушала соот¬
ветствующие выдержки из туркестанского и тургайского проектов.
Было окончательно решено установить: с...а) неприкосновенность
существующего у туземцев выборного начала, но, в видах удобства,
постановлено, чтобы аульные съезды составлялись не из всех кибит-
ковладельцев, как предполагает туркестанский проект, а только из
выборных согласно действующим положениям; б) съезды считать
действительными, если на них присутствовало не менее !/2 числа вы¬
борных, и в) применительно к съездам биев, и по тем же соображени¬
ям (см. протокол № 15), председатели съездов выборных избираются
каждый раз по жребию»3. Такой подход к организации местного пер¬
вичного управления свидетельствует о том, что степные начальники
стремились сохранить несвойственное для внутренней России огра¬
ниченное представительство местных жителей в органах самоуправ¬
ления, что несколько противоречило их стремлению к ускоренной
адаптации народного суда к общероссийским реалиям.
Заседание 8 августа началось с чтения письма генерал-губерна¬
тора от 22 июля, в котором он поблагодарил комиссию за представ¬
ленный проект устройства судебной части, основанный на началах
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 27 -28 об.
2 Там же. Л. 29-29 об.
3 Там же. Л. 30 об.
490
С удебных уставов 1864 г., и высказал сомнение «в желательном осу¬
ществлении этого проекта на основании некоторых соображений», а
потому предложил комиссии «составить проект судопроизводства в
С тепном генерал-губернаторстве на тех началах, которые положены
и основу проекта об устройстве судебной части в Уральской области,
рекомендованного ему г<осподином> министром юстиции». Однако
комиссия, испытав такое давление со стороны начальства, не пото¬
ропилась сдаваться, решив, не отказываясь от своего проекта, лишь
адаптировать его к требованиям Минюста и главного начальника
края. Несмотря на столь значимый первый вопрос, на этом же заседа¬
нии комиссия успела предварительно рассмотреть и предположения
<ю устройстве медицинской части в городах.
1 сентября комиссия обсуждала весьма важные вопросы об увели¬
чении кибиточной подати и установлении «равномерного и неотяго-
гтельного» земского сбора. По этому поводу было принято решение
• кибиточную подать считать величиной постоянной и однообразной,
относительно же размеров земского сбора руководствоваться под¬
лежащими статьями Устава о земских повинностях, определяющих
неодинаковые размеры сборов, смотря по состоянию экономического
благосостояния различных местностей». Были заслушаны поступив¬
шие от уездных начальников доклады «об облегчении киргизов неко¬
торых местностей в податях и повинностях». Следующий фрагмент
протокола заседания дает представление не только о хладнокров¬
но-аналитическом подходе членов комиссии к исполнению своих
обязанностей, но и о намерении местной областной администрации
использовать все податные возможности местных жителей. «Хотя в
донесении омского уездного начальника и указывается на арендова¬
ние киргизами земель как на основание для податного облегчения,
по такое арендование, служа доказательством недостатка земли, не
может еще служить доказательством недостаточности арендаторов-
киргизов к платежу податей, в особенности тех киргизов, которые
уплачивают в год арендные суммы по нескольку сот рублей».
С целью выяснения экономического положения местного насе¬
ления было принято решение затребовать специальные ведомости,
«обратив особенное внимание на доходы, получаемые киргизами от
различных промыслов: лесного, соляного, извозного и пр.». При этом,
не дожидаясь поступления общих сведений, председатель комиссии
предложил Н. А. Козлову «войти ныне же в определение средней
ценности и средней доходности имущества киргизской кибитки, для
чего и ограничиться пока имеющимися под руками общими данными
о числе кибиток, количестве разного рода скота, ценах на скот и его
произведения и проч.». Одновременно полковник Ф. Усов получил
491
задание собрать сведения по утвержденной ведомости и о землях ка¬
зачьего ведомства1.
Основания для увеличения денежного сбора с казахов Акмо¬
линской и Семипалатинской областей М. Н. Курбановский назвал на
следующем заседании комиссии 6 сентября: «...а) увеличение числа
кибиток в этих областях сравнительно с 1868 г. почти на 75 %; б) уве¬
личение ценности барана, главного богатства кочевников и в) то
обстоятельство, что в действительности с киргизов поступает раз¬
личных сборов значительно более, чем показывается в официальных
ведомостях». И это мнение было принято к руководству. Здесь же
было решено составить сравнительную ведомость о фактически по¬
ступавших и предполагавшихся сборах с кочевников. Завершилось
заседание утверждением окончательных текстов проекта Положения
об устройстве народного суда и объяснительной записки к нему.
В заседание комиссии 27 сентября были приглашены исправляв¬
ший должность начальника отделения канцелярии генерал-губерна¬
тора Д. И. Лавров и бухгалтер Акмолинского областного правления
Л. Е. Халютин, которым председатель поручил устранение замечен¬
ных противоречий в поступивших в комиссию сведениях о сборах,
взимаемых с казахов, на содержание местного управления и земские
потребности2.
Вопросам налогообложения было посвящено и следующее двад¬
цать четвертое заседание комиссии, состоявшееся 4 октября. Была
зачитана часть составленной статским советником Курбановским
записки по проекту о податях и повинностях кочевого населения,
предназначенной для доклада степному генерал-губернатору «с тем,
чтобы к разработке самого проекта Положения приступить уже по
одобрении его высокопревосходительством главных начал, какие
предполагаются по сему предмету, а именно а) для кибиточной пода¬
ти принять общие одинаковые размеры с каждой платежной едини¬
цы (кибитки) с тем, чтобы внутренняя раскладка этой подати в аулах,
по благосостоянию платежных единиц, производилась самим населе¬
нием, как это и делается в настоящее время. Кроме того, установлен
земский сбор, который не должен быть однообразен, а подвижен,
применительно к Уставу о земских повинностях, т. е. распределять¬
ся по уездам и волостям сообразно экономическому их положению;
б) для лучшей организации земского дела в областях образовать
особые органы, применительно к общим узаконениям, частью к
предложениям туркестанского проекта 1881 г.». Иными словами.
1 Здесь и выше: 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комис
сии. Л. 33-34 об.
2 Там же. Л. 36 -36 об.
492
с ущественные нововведения должны были коснуться подхода к от¬
быванию земских повинностей (в зависимости от благосостояния
уезда) и формирования особых контролирующих органов на област¬
ном уровне.
На этом же заседании была уважена просьба Н. А. Козлова, еже¬
дневно занятого преподаванием в Омской классической гимназии,
о сложении с него обязанностей по делопроизводству комиссии,
которое было возложено на члена комиссии коллежского асессора
i). К. Константинова1.
Состоявшееся через три дня двадцать пятое заседание было по-
( вящено медицинским вопросам. Комиссия заслушала подготовлен¬
ный проект устройства медицинской части в областях, предложения
военно-медицинского управления и отзыв войскового хозяйственно¬
го управления. По просьбе местных властей было принято решение
дополнить проект назначением в г. Верный городских врача и пови¬
вальной бабки.
11 октября была окончена чтением и принята к сведению объясни¬
тельная записка по вопросу об установлении податей и повинностей
< кочевого населения. Но сама тема исчерпана не была. К ней верну¬
лись 15 октября, приняв во внимание, что земским сбором на общие
но области потребности надлежит обложить не только кочевое насе-
1ение, «но и другие платежные силы, не в виде, впрочем, установле-
м ия каких-либо подушных окладов, но в виде налога на ценные и до¬
ходные статьи, как, напр<имер>, недвижимые имущества в городах
и уездах, торговые и промышленные документы и тому подобные».
11. А. Козлову, на основании докладов омского и петропавловского
полицмейстеров, было поручено составить записку об устройстве
ночных караулов2.
Заседание 22 октября 1883 г. было посвящено обсуждению прак¬
тики бракоразводных дел в среде местного населения.
Затем комиссия не созывалась три с половиной месяца. Можно
предположить, что в это время шла индивидуальная работа ее чле¬
нов по подготовке соответствующих разделов проекта Положения и
объяснительной записки к нему. Однако, как увидим ниже, на деле
работа велась не особенно интенсивно.
Двадцать девятое заседание состоялось 21 февраля 1884 г. На
нем были заслушаны и утверждены окончательные разделы проекта
11оложения о податях с кочевого населения, об устройстве земской
части (с объяснительной запиской), об устройстве судебной части
(с пояснительной запиской, штатами и другими сопроводительными
1 Здесь и выше: Там же. Л. 37-38.
2 Там же. Л. 43-43 об.
493
документами). Было принято решение представить эти документы на
усмотрение генерал-губернатора1.
На тридцатом заседании 14 марта огласили отношение товарища
министра внутренних дел П. Н. Дурново от 7 февраля 1884 г. с пред¬
ложением ускорить разработку проекта об управлении в степных
областях, а также рассмотрели записку семиреченского областного
начальства об устройстве управления и суда (общего и народного).
В связи с тем, что последняя не вносила ничего нового в разраба¬
тывавшийся проект, ее оставили без внимания. Для активизации
работы было решено поручить предварительную разработку частей
проекта об оброчной подати с земель - действительному статскому
советнику П. Павлову-Сильванскому, о податях и повинностях -
полковнику Ф. Усову, об устройстве народного суда - коллежскому
асессору Э. Константинову; штатов главного, областного, уездного и
городского полицейского управлений - действительному статскому
советнику В. Чернавину2.
31 марта комиссия заслушала новую записку семиреченского на¬
чальства о введении оброчной подати, которая, впрочем, содержала
неточные данные. Тем не менее было решено «изложенные сооб¬
ражения иметь в виду при дальнейших работах, не упустить также
для полноты Положения упомянуть и о других неокладных сборах,
каковы паспортный, гербовый, торговый и судебный. Относительно
сборов в мировых судебных учреждениях комиссия решила не делать
изъятия». Одновременно было постановлено проекты об устройстве
медицинской части и о правах и преимуществах службы передать
главному начальнику края3.
17 апреля в комиссию вернулся от генерал-губернатора текст пер¬
вой главы проекта с его заметками. Было решено после внесения ис¬
правлений отправить главу в типографию. На предложение титуляр¬
ного советника И. В. Селицкого об увеличении (и без того высокого)
жалованья служащим в Семиреченской области комиссия вынесла
определение «по возможности удовлетворить, но лишь тем требова¬
ниям, которые имеют реальные основания»4.
Последняя тема была продолжена на тридцать третьем заседа¬
нии 21 апреля, которое оказалось полностью посвященным семире-
ческому управлению. Было решено предложить увеличить на 10 %
содержание по некоторым низшим и средним должностям семи¬
реченской администрации, а по уездным управлениям и несколько
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 47 -47 об.
2 Там же. Л. 48-49 об.
3 Там же. Л. 50-51 об.
4 Там же. Л. 52-52 об.
494
иыше. Просьбу об увеличении ассигнований на экстраординарные
расходы семиреченского губернатора передали на усмотрение глав¬
ного начальника края. Что касается предложения семиреченско¬
го начальства увеличить расходы на наем рассыльных по уездному
управлению, то «комиссия пришла к тому заключению, что расход
па рассыльных едва ли следует определять штатами, а сответствен-
пее, по-видимому, вносить в земскую смету как более подвижную,
не определяя в то же время числа самих рассыльных». При рассмо¬
трении устройства строительной части в области комиссия была вы¬
нуждена последовать замечаниям генерал-губернатора и приняла ре¬
шение сократить существовавший временный состав строительного
отделения Семиреченского областного правления1.
На заседании 2 мая председатель сообщил, что степной генерал-
губернатор возвратил проект штатов со своими заметками, которые и
принято было учесть при составлении объяснительной записки. Было
продолжено обсуждение штатов, а обсуждение их раздела по уезд¬
ному управлению перенесено на следующее заседание. Кроме того,
председатель довел до сведения членов комиссии, что от главного на¬
чальника края вернулся и одобренный им проект об устройстве ме¬
дицинской части с неким «добавлением», которое комиссия приняла
и «постановила внести его в записку в виде особого прибавления»2.
Обсуждение штатов продолжилось через два дня, а также 10 мая
п тридцать пятом и тридцать шестом заседаниях комиссии. Было
решено оклад жалованья и разъездные деньги служащим городских
полицейских управлений установить в соответствии со штатами
харьковской полиции. А в г. Омск в связи с его притягательным по¬
ложением как для чиновников и торговцев, так и для ссыльных и
прочих нежелательных элементов было предложено назначить до¬
полнительно третьего полицейского пристава. «Относительно шта¬
га верненской полиции комиссия, принимая во внимание, что хотя
местное начальство и не ходатайствует об увеличении ее штатов, тем
не менее признала нужным назначить столоначальников... для того
чтобы избежать обременения делопроизводства, а вместе с этим в
случае надобности употреблять их и для исполнения поручений на¬
ружной полиции»3.
22 мая 1884 г. председатель предъявил членам комиссии оконча¬
тельный текст проекта главы об управлении Степным краем с объ¬
яснительной запиской. Здесь следует обратить внимание на очень
1 Там же. Л. 53-54 об.
2 Там же. Л. 55-56.
3 Там же. Л. 57-57 об., 58-59.
495
интересное обстоятельство, характеризующее механизм функцио¬
нирования российской бюрократической системы. И. В. Селицкий,
включенный в состав комиссии позже всех, отказался подписывать
главу, в обсуждении которой не принимал участия. Еще не напеча¬
танный проект штатов было решено дать Селицкому на предвари¬
тельный просмотр «с тем, что он, если признает нужным возбудить по
сему какие-либо поправки и разъяснения, обязан представить соот¬
ветствующие соображения г<осподину> председателю комиссии»1.
На этом примере мы видим, как российское высокопоставленное чи¬
новничество чрезвычайно щепетильно относилось к своим особо от¬
ветственным обязанностям, во всяком случае тогда, когда решались
принципиально важные вопросы государственной политики. Проект
штатов ушел в канцелярию генерал-губернатора, а на заседании
12 июня были уже выслушаны и приняты к сведению замечания на
него главного начальника края2.
7 июля 1884 г. состоялось два заседания комиссии. На первом об¬
суждался вопрос о введении в Степном генерал-губернаторстве об¬
рочной подати, «причем высказано было, чтобы название оброчная
подать было удержано в проекте, но с тем, однако, чтобы по мере
отмежевания надела она обращалась в нормальный налог». Размер
этой подати был определен в 3 руб., «каковой не будет обремени¬
телен, если сравнить его с платой в других местностях Сибири».
Подати в Акмолинской и Семипалатинской областях было решено
оставить в прежних размерах, а неокладные сборы взимать со всего
населения. На Семиреченскую область комиссия постановила рас¬
пространить взимание налога с недвижимых имуществ по аналогии
с Акмолинской и Семипалатинской. Состоявшееся в тот же день со¬
роковое заседание было посвящено обсуждению замечаний управля¬
ющего Омской контрольной палатой Е. Стеблина-Каменского. Его
вопросы по штатам канцелярии генерал-губернатора, в связи с состо¬
явшимся уже согласованием их с главным начальником края, комис¬
сия решила оставить без внимания. А вот предложение исключить из
штатного расписания и разрешить отдельно запрашивать суммы на
командировки чиновников областного управления было принято, н
то время как исключение из штатов экстраординарных расходов так¬
же было отвергнуто. В отношении же вопроса об увеличении содер¬
жания чиновников Семиреченской области и о привилегиях комис¬
сия, что характерно, осталась при своем прежнем мнении3.
1 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 60-61 об
2 Там же. Л. 62-62 об.
3 Там же. Л. 63-64 об.
496
Слушание замечаний Е. С. Стеблина-Каменского было продолже¬
но 9 июля. В отношении его предложения сократить канцелярские
расходы областных правлений в связи с упразднением их третьих
отделений «комиссия, принимая во внимание, что потребности об¬
ластных правлений нисколько не меньше потребностей губернских
правлений во внутренних губерниях России, затем, имея в виду пред¬
полагаемые расходы на канцелярские суммы при введении окруж¬
ных судов, соединенных палат уголовного и гражданского суда и
казенной палаты, а также и то, что ассигнованной до сих пор суммы
никогда не было достаточно, постановила: предполагаемую сумму
па канцелярию не уменьшать...». Все прочие его предложения: об ис¬
ключении из штата врачей для командировок по Степи; об исключе¬
нии непременного члена; об уменьшении окладов переводчикам; об
исключении должностей инженера и делопроизводителя строитель¬
ного отделения из штатов Семиреченского областного правления; об
уменьшении штата и содержания межевых чинов Семиреченского
областного правления; об исключении из штатов денежных средств
уездных начальников на экстраординарные расходы; об уравнивании
окладов участковых начальников с окладами старших помощников
уездных начальников; об исключении из штатов младших помощ¬
ников уездных начальников также не были поддержаны комиссией.
Лишь по его возражениям на необходимость разделения денег на
разъезды и канцелярские расходы врачебной части, а также на не¬
правомочность возложения на городского врача заведования тюрем¬
ными больницами комиссия постановила сделать соответствующие
разъяснения и дополнения в тексте проекта Положения1.
11 и 14 июля комиссия с участием Стеблина-Каменского обсуж¬
дала предусмотренные штатами расходы и неоднократно обращалась
к уже подготовленному тексту проекта Положения. Выяснилось,
что «некоторые из них изложены не совсем точно и возбуждают
различное толкование, а потому, чтобы устранить это, комиссия
постановила: для избежания сомнений и недоразумений, могущих
впоследствии возникнуть при применении некоторых статей проек¬
тированного положения, изменить некоторые из них согласно выска¬
занным мнениям...»2.
На заседании 17 июля был заслушан доклад И. В. Селицкого о
местном управлении, в результате обсуждения которого было вне¬
сено предложение оставить казахские аулы в фактическом и адми¬
1 Там же. Л. 65-66 об.
2 Там же. Л. 67-67 об.
497
нистративном смысле1 без изменений, предоставив право участия в
выборах всем кибитковладельцам. Выборы волостного управителя и
кандидата к нему, а также биев и аульных старшин И. В. Селицкий
предложил проводить по жребию, «но с тем, чтобы предварительно
выборные рекомендовали тех лиц, которых они считают достойными
занять эту должность. С введением этого порядка, по мнению доклад¬
чика, с одной стороны, устранится подкуп выборных, а с другой, со¬
хранится как выборное начало, так равно и родовое. Последнее будет
иметь значение в том отношении, что выборы дадут людей более по¬
четных и родовитых»2.
Через два дня обсуждение местного управления было продол¬
жено. В отношении порядка выбора кандидата к волостному упра¬
вителю постановили сохранить существовавший порядок, когда им
становилось лицо, получившее второе место на выборах волостного
управителя. При обсуждении возможного восстановления родового
начала в плане формирования волостей по родовому принципу, ко¬
миссия «пришла к тому убеждению, что к осуществлению этого пред¬
положения не представляется никаких оснований». Что касается
предложения отказаться от административных аулов, вернувшись к
аулам фактическим («аулам в киргизском смысле»), было постанов¬
лено «сохранить как ныне существующее деление волостей на [адми¬
нистративные. - Д. В.] аулы, так равно признать и деление последних
на более мелкие единицы». Этим первичным аулам было решено п
предоставить право представительства при выборах на обществен¬
ные должности, «но с тем, однако, чтобы при весьма ограниченном
составе, недостаточном для выражения предоставляемого им выбор¬
ного права, две или более самых мелких единиц сливались в одну из¬
бирательную группу». По вопросам возможного изменения правил
проведения выборов и введения жребия «для назначения должност¬
ных лиц из числа предложенных для сего волостными и аульными
лиц» голоса членов комиссии разделились поровну - 4 за и 4 против3.
Как видно, комиссия считала возможным пойти на некоторую демо¬
кратизацию выборных процедур у местного населения, но при этом
ей удалось избежать существенных изменений в механизме избрания
должностных лиц местной первичной администрации.
На состоявшемся 14 августа заседании было принято решение
проекты местного управления и судебного устройства кочевого и
оседлого населения передать для тиражирования в типографию4.
1 Как первичной административной единицы, которая могла объединять насколь¬
ко реальных аулов.
2 1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 68-68 об.
3 Там же. Л. 69-71.
4 Там же. Л. 72-72 об.
498
Последнее сорок шестое заседание комиссии состоялось 15 ноя¬
бря 1884 г. Было объявлено окончание работы над разделом проекта
и объяснительной записки об управлении духовными делами каза¬
хов1, которые стали завершающим этапом разработки Проекта ново¬
го степного положения.
10 декабря 1884 г. председатель комиссии доложил главному на¬
чальнику края о завершении ее работы.
Полуторогодовая работа комиссии завершилась подготовкой
комплекса разделов законопроекта, призванных урегулировать прак¬
тически все отрасли внутренней жизни региона. Первая группа до¬
кументов затрагивала общие учреждения. В сфере администрации:
1) по главному управлению, 2) по областному управлению, 3) по
городским и уездным управлениям, 4) по медицинской части, 5) об
особых правах и преимуществах службы в крае, 6) штаты админи¬
стративных учреждений. По хозяйственной части: 1) об устройстве
финансовой части в генерал-губернаторстве, 2) об Омской казенной
палате, общей для всех трех областей, 3) об открытии новых уездных
казначейств, 4) штат хозяйственных учреждений. В сфере судопро¬
изводства: 1) об устройстве суда в областях края, 2) штат судебных
учреждений. Вторая группа была посвящена вопросам организации
местного управления. В административном отношении: 1) об управ¬
лении кочевого населения, 2) об управлении оседлого населения,
3) об управлении пришлых сельских обывателей, 4) об управлении
духовными делами казахов. По устройству хозяйства: 1) о податях
и повинностях (с кочевого населения - кибиточная подать; с осед¬
лого - оброчная подать, налоги с городской недвижимости; неоклад¬
ные сборы; земские повинности), 2) об учреждениях, заведующих
земскими делами. В отношении суда - об устройстве народного суда
(у кочевников, у оседлых местных и у оседлых пришлых жителей)2.
В своей работе омская комиссия основывалась на действовавших по¬
ложениях 1867 и 1868 гг., на проекте Положения об управлении в
Туркестанском генерал-губернаторстве 1881 г. и проекте Положения
об управлении в западносибирских областях 1875 г. Кроме того, ею
были рассмотрены замечания на проект 1881 г. и замечания, подго¬
товленные комиссией Семиреченской области под руководством во¬
енного губернатора.
В работе над проектом Положения комиссия руководствова¬
лась структурами туркестанского проекта 1881 г. и действующего
Временного Положения, но оставила без внимания лишь два вопро¬
са - о поземельном устройстве и о школах, как наиболее сложные,
1 Там же. Л. 73-73 об.
2 Там же. Л. 22-23.
499
требующего специальной глубокой проработки. Зато по специаль¬
ному поручению генерал-губернатора комиссия представила на его
усмотрение записки об учреждении в крае новых уездов - Зайсанского
в Семипалатинской области и Джаркентского в Семиреченской1.
В конце 1884 г. комиссия М. П. Курбановского представила
Г. А. Колпаковскому проект Положения об управлении в областях
Степного генерал-губернаторства.
В новом проекте комиссия в первую очередь задалась вопро¬
сом о возможности сохранения в Семиречье правил, установлен¬
ных Положением 1867 г., или хотя бы некоторых его особенностей.
Несмотря на то что комиссия работала в Омске и имела целью са¬
мостоятельную разработку нового законопроекта, она четко ре¬
агировала на любые посылы из столицы. Поэтому, принимая во
внимание, что Семиреченская область была выведена из состава
Туркестанского края и то, что расходы на нее были перенесены из
сметы Интендантского управления в смету МВД, омские чинов¬
ники решили, что верховная власть дала четкую установку на при¬
общение семиреченской администрации к правилам, принятым для
Акмолинской и Семипалатинской областей.
Отчасти с этим был связан и другой вопрос о необходимости со¬
хранения единства военного и гражданского управления в лицах
начальников Семиреченской и Семипалатинской областей или же
разделения военной администрации и гражданской, как это уже
было реализовано в Акмолинской области. Не имея представления,
почему при ликвидации должности военного губернатора и коман¬
дующего войсками в Акмолинской области она была сохранена в
Семипалатинской, а также не зная правительственных предначерта¬
ний в отношении начальника Семиреченской области, комиссия не
сочла себя достаточно компетентной брать на себя самостоятельное
решение этого вопроса. Однако, учитывая, что перед ними стоит за¬
дача выработки правил гражданского управления областями, члены
комиссии сочли возможным, но образцу других областей и губерний,
поставить во главе местного управления губернаторов, упомянув в
соответствующей статье (§ 12) о том, что во главе Семипалатинской
и Семиреченской областей стоят военные губернаторы.
В отношении же суда и финансового управления комиссия
Курбановского применила к областям Степного генерал-губернатор¬
ства общегосударственные нормы и подходы.
Целесообразно кратко остановиться на планировавшихся комис¬
сией принципиальных изменениях в областном управлении и проис¬
хождении этих норм.
1883 г. марта 21 - 1884 г. ноября 28. Протоколы заседаний комиссии. Л. 23 об.
500
Так, в свой объединенный проект омская комиссия внесла из Тур¬
кестанского проекта 1881 г. отсутствовавшие в западносибирском
проекте 1875 г. § 8 и 91 о правах генерал-губернатора утверждать про¬
екты, сметы, торги и подряды на сумму до 30 000 руб. по казенным
операциям и на любую сумму по земским, а также право генерал-гу¬
бернатора на высылку неблагонадежных лиц из коренного населе¬
ния. При этом в объединительный проект не попали туркестанские
статьи, обусловленные подчинением военно-народного управления
Военному министерству.
Что касается областного управления, то изменения здесь косну¬
лись лишь изъятия Семиреченской области из непосредственного
подчинения Военному министерству с упразднением в ней военно-
народного управления. В связи с учреждением в степных областях
судов и общей казенной палаты было решено ограничиться не тремя,
как было по факту, а двумя, как по туркестанскому проекту, отделе¬
ниями областных правлений (§ 25). Предложенное учреждение но¬
тариальной части обусловило исключение из объединенного проекта
с татей о совершении в областных правлениях крепостных актов и за¬
свидетельствовании явочных.
Раздел нового законопроекта о городском и уездном управлении
волне соответствовал западносибирскому и туркестанскому проек¬
там за исключением особого порядка назначения должностных лиц,
предусмотренного проектом 1881 г. Омская комиссия не пошла за
туркестанским проектом и в предоставлении уездным начальникам
права налагать взыскания на подведомственных им лиц2. За исключе¬
нием передачи заведования врачебной частью в областях областным
врачам гражданского ведомства, все прочие статьи объединенного
проекта по медицинской части вполне соответствовали проектам
1875 и 1881 гг.3
В отношении особых прав и преимуществ службы в областях
Степного генерал-губернаторства омская комиссия не смогла удивить
альтруизмом, признав неудобным вводить ограничения прав и пре¬
имуществ, уже установленных в той или иной местности. Еще менее
удобным посчитали сохранять различия в привилегиях служащих в
разных областях одного генерал-губернаторства. Поэтому комиссия
сочла возможным, «не ограничивая прав и преимуществ, иредостав-
1 Здесь и далее статьи законопроекта указаны по: 1884 г. Проект Положения об
управлении в областях Степного генерал-губернаторства // ЦГА РК. Ф. 64. On. 1.
Я. 124. Л. 74-79.
2 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Стенного генерал-губернаторства //ЦГА РК. Ф. 64. On. 1. Л. 124. Л. 84 об.
3 Там же. Л. 85-85 об.
501
ленных уже Семиреченской области, сравнить с ними права и пре¬
имущества службы в областях Семипалатинской и Акмолинской»1.
Среди особенностей объединительного проекта 1884 г. следует об¬
ратить внимание на следующее.
Губернаторы пограничных областей (Семиреченской и Семипала¬
тинской) должны были получить особые дипломатические полномо¬
чия (§ 14). Вице-губернаторы, являющиеся председателями общих
присутствий областных правлений, не только при необходимости ис¬
полняли губернаторские обязанности, но могли осуществлять «част¬
ное обозрение городских и уездных управлений» (§ 15,16,19). Кроме
них и советников (начальников отделений) в состав общих присут¬
ствий входили областные архитектор, врач, землемер и горный реви¬
зор. В каждой области учреждались статистические комитеты (§ 28).
В областных городах, а также в Петропавловске и Усть-
Каменогорске создавались отдельные городские полицейские управ¬
ления. В некоторых уездных городах учреждались особые полицей¬
ские приставы, в остальных полицейская власть оставалась в руках
уездных начальников (§ 30). Введение в действие Городового поло¬
жения 1870 г. предоставлялось генерал-губернатору по соглашению
с министром внутренних дел. А до тех пор заведование городским
общественным управлением возлагалось на уездных начальников
(§31).
В тех местах, где не существовало купеческих и мещанских управ,
заведование сословными делами городских обывателей должны были
осуществлять избранные купеческие и мещанские старосты и канди¬
даты к ним, утверждавшиеся губернатором. По решению генерал-гу¬
бернатора особые старшины с правами старост могли избираться и
из представителей коренного населения для заведования городскими
сословными делами (§ 32). В городах полагалось ввести сиротские
суды под председательством городского головы (§ 34).
Кроме начальников уездов в состав уездной администрации пола¬
галось включить их помощников и участковых начальников.
Всем местным жителям, за исключением казаков, присваивались
права сельских обывателей (§ 1 )2. Несколько неожиданно новый про¬
ект указывал на свободу вероисповедания в Степном крае, подчерки¬
вая, что коренные жители «в своем внутреннем быте, в делах между
собой, брачных, семейных и имущественных, в порядке наследования
и опеки и в сделках между собою, личных и имущественных, руко¬
водствуются своим обычным правом (§ 2). Сохранялись некоторые
1 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения. Л. 88 об.
2 Здесь и далее статьи раздела проекта 1884 г. о местном управлении приведены
по: Проект 1884 г. Местное управление//Там же. Л. 144-164.
502
процессуальные льготы по приписке коренного оседлого и кочевого
населения к городским и сельским обществам (§ 3).
Приступая к подготовке раздела объединительного проекта о мест¬
ном управлении в Степном генерал-губернаторстве, омская комис¬
сия рассмотрела целый ряд предложений и записок по этому вопро¬
су. В частности, она обсудила предложение вернуть в формирование
аулов и волостей родовой принцип, который позволил бы призвать
к участию в общественном управлении авторитетных представите¬
лей кочевого общества. Другое предложение состояло в упраздне¬
нии аульного управления с тем, чтобы первичным уровнем местного
управления была волость, состоящая из отдельных хозяйств - аулов
в неадминистративном смысле. Уездные же начальники высказались
за сохранение установленного в 1868 г. порядка, ибо «образовать во¬
лость из одного рода представляется фактически невозможным, что
признают и почетные киргизы, которые высказали, что образованные
по родам волости возбудят нескончаемые поземельные споры, поче¬
му признают границы волостей оставить в том виде, в каком они на¬
ходятся в настоящее время»1.
При этом во избежание злоупотреблений при выборах обществен¬
ных должностных лиц предлагалось «немедленно выборных упразд¬
нить, то же самое заявили и почетные киргизы, с которыми... прихо¬
дилось говорить. Выбор волостных управителей [и аульных старшин
с кандидатами. - Д. В.] следует предоставить почетным киргизам,
биям и аульным старшинам...», равно как и раскладку податей и по¬
винностей. При этом сами выборы следовало проводить по жребию2.
Отвечая на предложение о восстановлении родового начала, ко¬
миссия М. П. Курбановского отметила, «что принятие и дальнейшее
поддержание и развитие этого принципа могло бы представлять, по
ее мнению, следующие неудобства: 1) поглощение личности родом;
2) давление влиятельнейших представителей рода на беднейших и
слабейших его членов, обращение последних в прислужников и ба¬
траков, как бы закрепощенных своими патронами; 3) столкновение
между родами из<-за> поземельных угодий и по другим причинам;
4) возможное поглощение слабейших родов более сильными и 5) воз¬
можность образования больших однородных групп, значение коих
могло бы быть действительно небезопасно в политическом отноше¬
нии, особенно в пограничных частях края»3. При этом комиссия за¬
метила, что любое изменение волостей способно вызвать недоволь-
1 1884 г. Объяскительная записка к проекту Положения о местном управлении в
областях Степного генерал-губернаторства // Там же. Л. 168 об. и др.
2 Там же. Л. 169-169 об.
3 Там же. Л. 173 об. - 174.
503
о
УПРАВЛЕНИЕ В СТЕПНОМ ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВЕ ПО ПРОЕКТУ 1884 г.
Таблица 7.1
ство в казахской среде. Поэтому было решено оставить принципы
формирования аулов и волостей в неприкосновенности, утвердив
лишь деление административных аулов на участки - аулы в их тра¬
диционном казахском понимании.
Что касается технологии выборов должностных лиц, то комиссия
признала необходимым внести в нее некоторые изменения «с целью
поднятия значения выборных в глазах населения и привлечения к
принятию этого звания и сопряженных с ними прав и обязанностей
людей более достойных»1. Признавая злоупотребления при выборах
пе исключительно казахским, а общим явлением, омская комиссия
пришла к выводу, что этого тем не менее можно избежать «а) умень¬
шением числа аульных выборных с упразднением звания так на¬
зываемых ныне десятников, б) назначением выборных от участков
аула, как самостоятельных хозяйственных единиц, всеми кибитков-
ладельцами участка, связанными между собой общими интересами,
в) указанием на то, что волостной выборный должен быть призна¬
ваем старшим представителем участка - звание почетное (§ 13),
г) разъяснением, что на выборных, кроме выбора должностных лиц,
раскладки податей и решения поземельных споров (§ 20), не долж¬
но быть возлагаемо каких-либо обязанностей, свойственных низшим
полицейским служителям и рассыльным»2.
Отказаться от выборных и перейти к участию в аульном съезде
всех кибитковладельцев комиссия признала нецелесообразным из-за
сложности сбора в одном месте хозяев кибиток, разбросанных зача¬
стую довольно далеко друг от друга3.
Жребий как выборный инструмент тоже был признан неудобным,
так как мог привести к власти лицо, не пользующееся поддержкой
большинства населения. Поэтому было решено оставить уже знако¬
мую казахам процедуру избрания должностных лиц общественно¬
го управления. Определение кандидатов к управителям и старши¬
нам было призвано избежать новых выборов в случае образования
вакансий4.
Комиссия М. П. Курбановского решила изменить порядок назна¬
чения сходов и съездов, установленный действовавшими положения¬
ми 1867 и 1868 гг. Она сочла целесообразным собирать аульный и во¬
лостной съезд для проведения выборов в определенном месте в одно
п то же время решением уездного начальника.
1 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения. Л. 175.
2 Там же. Л. 176-176 об.
3 Там же. Л. 177.
4 Там же. Л. 178 об. - 179.
505
Остановившись на принципиальных подходах омской комиссии к
организации общественного управления в Степном крае, обратимся
к отдельным нормам предложенного ею законопроекта.
Проект отдельно оговаривал запрет на чересполосицу при форми¬
ровании аулов, волостей и участков (§ 4). Временные перекочевки
за пределы уезда или области строго запрещались, за исключением
случаев народных бедствий. В последнем случае должностные лица
общественного управления должны были следовать за большей ча¬
стью своей волости или аула (§ 7). Аульный сход предлагалось соста¬
вить из абсолютно всех местных кибитковладельцев (§11).
Аулы должны были делиться на участки из 30 кибиток, от кото¬
рых избирался один волостной выборный (как старший представи¬
тель участка) и один аульный выборный. Эти выборы проводились в
рамках аульного схода, где также разбирались дела по увольнению и
приему новых членов общества, а также решались вопросы об удале¬
нии порочных одноаульцев (§ 13-14).
Второй инстанцией местного общественного управления должен
был стать аульный съезд, составлявшийся из аульных выборных и
аульного старшины. В волостном съезде должны были участвовать
волостные выборные, аульные старшины и бии (как пользующие¬
ся доверием народа) в присутствии волостного управителя (§ 15).
Избранные волостные управители и кандидаты к ним утверждались
губернатором, а аульные старшины и кандидаты - уездными началь¬
никами (§ 17).
Более близким к общеимперскому проектировалось обществен¬
ное управление у оседлого населения. Нижней инстанцией здесь
были сельский сход и сельский старшина. Сход составлялся из всех
домовладельцев, а также лиц, имеющих в обществе земельные участ¬
ки. В волостном съезде могли участвовать выборные от каждых 50 до¬
мохозяев и всех сельских старшин (§ 27-28). Порядок утверждения
избранных старшин и управителей соответствовал порядку, установ¬
ленному для кочевников (§31).
На лиц общественного управления возлагались полицейские
функции, а также исполнение решений народного суда и приказаний
вышестоящего начальства (§ 34, 35). Вообще же права и обязанно¬
сти всех органов общественного управления устанавливались в со¬
ответствии с правами и обязанностями соответствующих органов
общественного управления сельских обывателей империи. Кроме
того, сельские сходы и съезды должны были следить за порядком во¬
допользования. Волостные съезды осуществляли назначение и рас¬
кладку общественных сборов и натуральных повинностей, разбор и
решение спорных дел о воде, а также выбор казиев и биев. Старшины
506
и управители отвечали за правильность сбора податей и исполнения
повинностей (§ 36,37).
Жалобы на действия органов общественного управления следо¬
вало подавать в двухнедельный срок уездному начальнику, а на по¬
следнего - в месячный срок областному правлению (§ 39). За неис¬
полнение их законных требований и малозначительные проступки
полостные правители получали право подвергать виновных аресту
на срок до 3 дней или штрафу размером до 3 руб. (§ 40).
Жалованье должностным лицам общественного управления, а
также писарям волостного управления назначалось по приговорам
полостных съездов. При этом волостные управители могли получать
от 300 до 750 руб. в год, а старшины - от 25 до 100 руб.
За усердие в службе должностные лица из коренного населения
могли получать почетное гражданство, ордена, медали, почетные ха¬
латы, подарки и денежные премии (§ 44). А за важные проступки и
преступления они должны были предаваться суду по утвержденному
[убернатором постановлению областного правления (§ 45).
Управление сельских обывателей некоренного происхождения
должно было соответствовать общеимперским порядкам (§ 46).
Одобренный Г. А. Колпаковским омский проект степного
Положения не был утвержден верховной властью, но лег в основу
других законопроектов об управлении в степных областях, разработ¬
ка которых вошла в активную фазу в конце 1880-х гг.
Проект Положения об управлении областей Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской
и Казалинской Особой комиссии при Министерстве
внутренних дел 1888 г.
Как и в 1870-х гг., обсуждение и разработка проектов организации
управления в степных областях шли параллельно с выработкой за¬
конодательства для Туркестанского края в 1880-е гг. Общность целей
региональной политики, цивилизационная близость населения обо¬
их субрегионов диктовали единство подходов и подталкивали прави¬
тельство к синхронизации законодательных действий. Но, несмотря
на то что фактически одни и те же лица в столице занимались устрой¬
ством юго-восточной окраины империи, нерасторопность централь¬
ной власти, сложность и временная протяженность бюрократических
процедур привели к тому, что сегодня мы подсознательно разделяем
Степь и Туркестан, рассматривая их как отдельные регионы госу¬
дарства. Однако изучение административных норм, судебных уста¬
507
новлений, поземельных и податных правил, подходов к организации
социально-бытовых условий местного населения позволяют нам рас¬
сматривать туркестанские и степные области в их единстве как субре¬
гиональные составляющие одного общего Центрально-Азиатского
региона. Это наглядно проявилось в законотворческой деятельности
по Степному краю 1880-х гг., опиравшейся на практический и зако¬
нодательный опыт Туркестанского генерал-губернаторства.
В 1883 г. Государственный Совет при рассмотрении представ¬
ления об учреждении управления государственными имуществами
Западной Сибири признал существовавший порядок управления в
степных областях крайне неудовлетворительным и высказался за без¬
отлагательную разработку окончательных предположений об устрой¬
стве управления и суда в Уральской, Тургайской, Акмолинской и
Семипалатинской областях. Государь император утвердил соответ¬
ствующее мнение Государственного Совета и возложил его исполне¬
ние на министров внутренних дел, финансов, юстиции, государствен¬
ных имуществ и военного. Разработка нового проекта Положения об
управлении в степных областях велась в Особой комиссии при МВД,
к участию в которой кроме представителей вышеназванных мини¬
стерств были приглашены высшие чины МИД, Государственного
контроля, а также представители региональной администрации.
Комиссия под председательством товарища министра внутрен¬
них дел сенатора В. К. Плеве была сформирована в следующем со¬
ставе: тайный советник Ф. Гире и действительный статский совет¬
ник В. Ильин (секретарь комиссии) от Министерства внутренних
дел; тайный советник Д. Кобеко от Министерства финансов; ге¬
нерал-майор Л. Соболев, генерал-майор П. Мартынов, полковник
И. Стрелковский и войсковой старшина Г. Катанаев от Военного
министерства; действительный статский советник Д. Малютин от
Министерства государственных имуществ; надворный советник
С. Щегловитов от Министерства юстиции; действительный статский
советник Д. Лисовский от Министерства иностранных дел; действи¬
тельный статский советник В. Хмыров от Государственного контро¬
ля. Краевую администрацию представляли управляющий канцеля¬
рией степного генерал-губернатора Мордвинов, вице-губернатор
Уральской области Киреев и императорский консул в Чугучаке
Бал кашин1.
Базой для выработки нового законопроекта стали Временное
положение 1868 г., другие действующие узаконения о степных об¬
1 1888 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении обла¬
стей Акмолинской. Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Казалинской //
ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 22. Д. 825. Л. 47. (Датировано по надписи на обложке дела.)
508
ластях, а также выработанный по указанию степного генерал-гу¬
бернатора Г. А. Колпаковского проект объединенного управления
подведомственных ему областей (Акмолинской, Семипалатинской
п Семиреченской) 1884 г. Необходимость лишения Семиреченской
области особого статуса при этом обосновывалась окончательным
умиротворением региона и урегулированием отношений с Китаем.
Остатки военно-народного управления сглаживались отделением в
области военной власти от гражданской и переходом главного управ¬
ления ею, наряду с другими областями, в ведение МВД. Комиссия кон¬
статировала: «Таким образом порядок управления Семиреченской
области, с выделением ее из состава Туркестанского края, уже и
в настоящее время фактически приблизился к существующему в
остальных степных областях. Существенная особенность остается
лишь в более обширной компетенции народного суда туземцев; но,
по мнению комиссии, сохранить на дальнейшее время за инородца¬
ми Семиреченского края исключительные права по самоуправлению,
при однообразном составе туземного населения во всех степных об¬
ластях, было бы несогласно с видами гражданского развития мест¬
ного населения и с интересами общего государственного порядка»1.
Свои занятия комиссия начала с изучения вопроса об администра¬
тивно-территориальном делении степных областей. В частности, она
рассмотрела предложение недавнего наказного атамана Терского ка¬
зачьего войска генерал-адъютанта А. П. Свистунова, командирован¬
ного в 1884 г. для осмотра Сибирского и Семиреченского казачьих
войск, об упразднении Семипалатинской области с распределением
ее территории между Акмолинской и Семиреченской областями.
При этом было бы несколько усилено Семиреченское казачье войско
за счет Сибирского. Иными словами, в составе Степного генерал-гу¬
бернаторства оказались бы не три, а две области - Акмолинская и
Семиреченская с отдельным казачьим войском каждая - Сибирским
и Семиреченским. Во главе каждого войска мог бы стать наказной
атаман, являющийся одновременно и военным губернатором об¬
ласти, что полностью соответствовало административной практи¬
ке других казачьих войск империи. Однако комиссия признала это
предложение неэффективным из-за значительного роста территорий
двух областей, что непременно повлекло бы за собой снижение их
управляемости и увеличение штатов областных администраций, при¬
вело бы к упадку торговли с Западным Китаем через Семипалатинск
и не упростило бы пограничные сношения с этим соседом. Поэтому
предложение генерал-адъютанта Свистунова было признано не со¬
1 Там же. Л. 47 об.
509
гласным «с местными потребностями и видами государственной
пользы»1.
Степной генерал-губернатор Г. А. Колпаковский выступил с
проектом объединения Сибирского и Семиреченского казачьих
войск и передачи Павлодарского уезда Семипалатинской области
в Акмолинскую, а Лепсинского уезда Семиреченской области - в
Семипалатинскую. При этом он полагал получить следующие вы¬
годы: «а) облегчить для губернатора Семиреченской области по¬
граничный надзор изъятием из его ведения части государственной
границы с Западным Китаем; 6) сосредоточить надзор за границей
с Кобдосской и Тарбагатайской провинциями Китая, а также и сно¬
шения с консулом в Чугучаке в ведении губернатора Семиреченской
области; в) достигнуть больших удобств по управлению Лепсинским
уездом, окраины которого значительно ближе к Семипалатинску,
чем к Верному, и г) устранить взаимные раздоры киргизов соеди¬
нением в ведении одного областного начальства смежных волостей,
принадлежащих в настоящее время к различным областям»2. И это
предложение было названо комиссией неприемлемым не только из-
за неоправданного увеличения территории Акмолинской области,
но и потому, что проект объединения казачьих войск был оставлен
Военным министерством без последствий. А простое «отделение
значительных поселений Семиреченского войска, расположенных в
Лепсинском уезде, в ведение начальства другой области сопровожда¬
лось бы большими неудобствами в административном и хозяйствен¬
ном отношениях»3.
Предполагавшийся с самого 1868 г. перенос центра Акмолинской
области из Омска в Акмолинск также был признан нецелесообраз¬
ным из-за удобства взаимодействия областных учреждений с регио¬
нальными административными органами, дислоцированными в
Омске: контрольной палатой (1865), управлением почтовой части
(1870), управлением Степного генерал-губернатора (1882), управле¬
нием государственных имуществ в Западной Сибири (1883) и управ¬
лением Западно-Сибирского учебного округа (1885).
Зато серьезные изменения комиссия сочла возможным внести в
устройство Тургайской области. Признавая отсутствие внутри об¬
ласти населенных пунктов, способных стать административным
центром, и дороговизну этого проекта, а также сравнительную мало¬
численность населения, она высказалась за целесообразность раз¬
1 1888 г. Объяснительная записка к проекту Положения. Л. 52.
2 Там же.
3 Там же. Л. 52- 52 об.
510
дела ее территории. С учетом тяготения восточных уездов области
(Тургайского и Николаевского) к Троицку, а западных (Иргизского
п Илецкого) к Оренбургу складывались предпосылки для уничтоже¬
ния управляющейся по общему учреждению Оренбургской губернии
и образования двух новых областей - Оренбургской и Троицкой.
Последние обстоятельства вынудили комиссию более внимательно
отнестись к этому вопросу.
Вопрос о целесообразности существования Тургайской обла¬
сти поднимался еще в 1881 г. по делам, связанным с упразднением
Оренбургского генерал-губернаторства. Член Совета министра вну¬
тренних дел тайный советник Ф. К. Гире высказал тогда мысль о при¬
соединении Илецкого и Николаевского уездов к Оренбургской губер¬
нии, а Иргизского и Тургайского - к Уральской области. Исходной
идеей в этом случае было сосредоточение в одних руках управления
казачьим и казахским населением, что должно было снять напряжен¬
ность между этими этносоциальными группами и способствовать
их сближению. Однако реализация этой меры привела бы лишь к
усложнению администрации, во всяком случае Уральской области.
В период обсуждения в Государственном Совете администра¬
тивного деления Туркестанского края степной генерал-губернатор
Г. А. Колпаковский предложил из двух населенных почти исключи¬
тельно казахами уездов Сырдарьинской области (Казалинского и
Перовского) образовать особую область, присоединив к ней если не
всю, то хотя бы южные (Иргизский и Тургайский) уезды Тургайской
области. Но Государственный Совет в то время был ограничен
территориальными рамками Туркестана, а потому предложение
Колпаковского было решено обсудить при рассмотрении устройства
собственно степных областей.
Исходя из невозможности сохранения существовавшего порядка
управления Тургайской областью, осуществлявшегося из соседней
губернии, не имеющей ничего общего с иррегулярной центрально-
азиатской администрацией, комиссия признала необходимым безот¬
лагательное перенесение областного центра внутрь степи и не нашла
более удобного места, чем город Казалинск Сырдарьинской области.
Поэтому недавнее предложение Г. А. Колпаковского о выделении из
состава Сырдарьинской области Перовского и Казалинского уездов
с образованием новой области, которую было признано возможным
назвать Казалинской, обрело актуальность. Комиссия пришла к
убеждению: «Учреждение Казалинской области будет иметь весь¬
ма важное значение не только в административном, но и в полити¬
ческом отношении, ибо упрочит русскую власть в той именно мест¬
ности, которая по географическому положению своему составляет
естественную связь с Россией недавно завоеванного Туркестанского
511
края. Казалинская область займет внутреннее положение, а по со¬
ставу населения и задачам управления будет резко отличаться от
густонаселенных местностей оседлого Туркестана, с которым кочев¬
ники Перовского и Казалинского уездов не связаны взаимными ин¬
тересами, находясь, напротив, в постоянных отношениях с киргиза¬
ми Тургайской области. Имея при этом в виду, что порядок местного
управления в новой области обеспечивается вполне областными уч¬
реждениями, комиссия не усматривает оснований для причисления
этой области к составу Туркестанского генерал-губернаторства; на¬
против, полагает более целесообразным и полезным в политических
видах отделить кочевое население упомянутых уездов, по управле¬
нию, от оседлых мусульман-фанатиков Туркестанского края, подчи¬
нив Казалинскую область непосредственно Министерству внутрен¬
них дел, на что, как известно комиссии, не встречается препятствия со
стороны туркестанского генерал-губернатора и военного министра»1.
По вопросу о том, какая часть Тургайской области должна присое¬
диниться к двум сырдарьинским уездам, комиссия не пришла к едино¬
му мнению. Большинство вместе с председателем сочло наиболее оп¬
тимальным присоединение двух южных (Иргизского и Тургайского)
уездов, что делало Казалинскую область соразмерной прочим
степным областям. Что же касается северных уездов, Илецкого и
Николаевского, то большинство членов комиссии, не согласившись
с предложением генерала Колпаковского о присоединении их к
Уральской области, признало целесообразным поддержать прежнсч
предложение оренбургской администрации о присоединении их к
Оренбургской губернии. Ради смягчения перехода этих двух уездов к
новому порядку управления было принято решение «распространить
на них действие общего для степных областей положения и, учредив
в составе Оренбургского губернского правления временное степное
отделение2, предоставить постепенное изменение существующего
устройства естественному развитию этих местностей»3. Особенности
управления степными уездами Оренбургской губернии нашли отра¬
жение в особых правилах, приложенных к проекту Положения.
Остальные члены комиссии не нашли препятствий для формиро¬
вания Казалинской области в составе шести уездов, то есть включая
в нее всю территорию Тургайской области.
Что касается других административно-территориальных измене¬
ний, предложенных комиссией, то следует отметить основанные «на
1 1888 г. Объяснительная записка к проекту Положения. Л. 54 об.
2 1888 г. Проект Правил об управлении уездов Актюбинском) и Николаевского //
Ц1А РУз. Ф. И-1. Оп. 22. Д. 825. Л. 33.
3 1888 г. Объяснительная записка. Л. 56.
512
соображениях 1883/84 г.» преобразование Зайсанского приставства
Семипалатинской области в уезд; создание в пределах Семиреченской
области Джаркентского уезда» в который, опять же по предложению
Г. А. Колпаковского, кроме частей Верненского и Каракольского уез¬
дов, следовало включить земли западной части Илийского края, ото¬
шедшие России от Китая по Санкт-Петербургскому договору 1881 г.;
переименования уездов по фактическому местонахождению уездных
управлений1.
По предложенному Особой комиссией проекту Положения об
управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиречен¬
ской, Уральской и Казалинской управление степных областей со¬
ставляли: а) главное управление в Акмолинской, Семипалатинской
п Семиреченской областях (управление степного генерал-губерна¬
тора); б) управление отдельными частями разных ведомств; в) мест¬
ные административные управления (областные, уездные, городские,
сельские); г) судебные установления (§ 8)2. Областные учреждения
состояли в ведении соответствующих министерств (§ 10).
Предоставленные казахам по Временному Положению 1868 г. не¬
которые льготы ликвидировались. В частности, с принятием в 1882 г.
дополнения к Уставу о гербовом сборе льгота в этом отношении от¬
менялась. Было признано необходимым исключить из законопроекта
статью об освобождении местных жителей (кочевых и оседлых) от
воинской повинности, а также лишить преимуществ причисляющих¬
ся к сельским обществам кочевников, ибо «переход в оседлое состо¬
яние совершается вообще естественным путем под влиянием эконо¬
мических причин...». Но за коренными жителями, переходящими в
христианство, было признано необходимым оставить льготы, уста¬
новленные Временным Положением 1868 г. для всех вообще местных
жителей, причисляющихся к оседлым поселениям3.
Главное управление Акмолинской, Семипалатинской и Семи¬
реченской областями императорским повелением от 18 мая 1882 г.
было вверено степному генерал-губернатору, назначавшемуся и
увольнявшемуся непосредственно императором (§ 14). Однако его
права, обязанности, а также отношения к высшим правительствен¬
ным учреждениям при этом определены не были. Сложность по¬
ложения усугублялась тем, что главный начальник Степного края
на момент работы комиссии генетически обладал правами бывше¬
1 Там же. Л. 57-57 об., 58-58 об. и др.
2 Здесь и далее указаны статьи по: 1888 г. Проект I Сложения об управлении обла¬
стей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Казалинской //
11ГА РУз. Ф. И-1. Он. 22. Д. 825. Л. 13-32 об.
3 1888 г. Объяснительная записка. Л. 51.
513
го генерал-губернатора Западной Сибири и генерал-губернатора
Туркестанского края (на правах главного начальника Семиреченской
области). Подчинение последней ведению Министерства внутрен¬
них дел, равно как и установление более тесной связи центра с двумя
степными областями, де-факто отменяли военно-народное управле¬
ние в Семиречье и устраняли основания для сохранения особенно¬
стей в правах и привилегиях административной власти. На основе
этого комиссия полагала предоставить степному генерал-губерна¬
тору права, установленные для главных начальников губерний по
общему учреждению, расширив их лишь за счет прав утверждать
торги по уже назначенным кредитам, проекты и сметы на сумму до
30 000 руб. (по аналогии с соответствующими правами туркестан¬
ского генерал-губернатора), а также права высылать из края полити¬
чески неблагонадежных местных жителей. Осуществляя последнее
полномочие, главный начальник края обязывался о каждом случае
подробно сообщать министру внутренних дел (§ 16-18).
Описывая ситуации, свуязанные с невозможностью исполнения
генерал-губернатором своих обязанностей, комиссия обратила вни¬
мание на то обстоятельство, что по общим правилам губернаторы,
оставшиеся на время без главного начальства, должны были действо¬
вать аналогично начальникам губерний, не подчиненных генерал-гу¬
бернаторам. Считая такое положение неприемлемым для Степного
края, комиссия признала полезным в этих случаях передавать испол¬
нение должности начальника края, за отсутствием особого указания
императора, старшему по службе губернатору (§ 15).
4 декабря 1884 г. высочайшее утверждение получило мнение
Государственного Совета, согласно которому штат канцелярии степ¬
ного генерал-губернатора вводился в действие с 1 января следующе¬
го года1. Кроме управляющего канцелярией, шести делопроизводи¬
телей (двух старших и четырех младших), журналиста, экзекутора
(архивариуса) в ней состояли три чиновника особых поручений (для
командировок), чиновник по горной части2 и чиновник особых по¬
ручений для переписки по китайским делам, а также переводчик с
китайского и маньчжурского языков, один старший и два младших
переводчика с казахского языка, четыре канцелярских чиновника,
писцы и сторожа3.
1 1884 г. декабря 4. По проекту штата канцелярии степного генерал-губернатора //
ПСЗРИ-П1. Т. 4:1884. № 2567. СПб., 1887. С. 547 (1-я паг.).
2 В штат главного начальства края перемещалась упраздненная должность чинов¬
ника особых поручений при семиреченском военном губернаторе.
3 1884 г. декабря 4. Штат канцелярии степного генерал-губернатора //
ПСЗРИ-1И. Т. 4:1884. С. 280-281 (3-я паг.).
514
Краевое начальство предложило предусмотреть дополнение штата
следующими должностями: 1) чиновника особых поручений по стро¬
ительной и дорожной частям (инженера путей сообщения), 2) чи¬
новника особых поручений по переселенческой части (агронома) и
.3) столоначальника с помощником для ведения земского хозяйства.
Должности четырех канцелярских чиновников переименовать в по¬
мощников столоначальника с некоторым увеличением содержания.
Комиссия сочла учреждение должности агронома и особого делопро¬
изводства по земским повинностям излишним, ибо устройство пере¬
селенцев и решение земских вопросов осуществлялись областными
учреждениями. Планировавшееся введение в генерал-губернатор¬
стве местных органов Министерства путей сообщения лишало смыс¬
ла учреждение должности чиновника особых поручений из путевых
инженеров. А недолгий опыт существования действующего штата
главного управления делал любые изменения, по мнению комиссии,
преждевременными1.
Семипалатинская и Акмолинская (генетически связанная с быв¬
шей Омской) области до 1868 г. управлялись согласно Сибирскому
учреждению, то есть на территориях этих областей общее областное
управление вместе с губернаторами составляли областные советы
в составе областного начальника (председатель), председателя об¬
ластного правления, председателя областного суда, областного про¬
курора, войскового атамана, окружного инженерного командира и
обер-аудитора в Омской области; и военного губернатора (председа¬
тель), председателя и советников областного правления, стряпчего
казенных и уголовных дел и асессора в Семипалатинской области2.
И хотя в 1838 г. с преобразованием Омской области в Область си¬
бирских киргизов областной совет прекратил свое существование3,
семипалатинский совет продолжал функционировать. При разработ¬
ке Временного положения 1868 г. существование областного совета,
дублирующего по своему составу областное правление, было призна¬
но нецелесообразным. Однако губернаторы двух областей сохранили
за собой право пересмотра судебных приговоров, предоставленное
им, как председателям областных советов, Сибирским учреждени¬
ем. Однако преобразование судебной части в областях и учреждение
1 1888 г. Объяснительная записка. С. 61-61 об.
2 1822 г. июня 22. Учреждение для управления сибирских губерний //
ПСЗРИ-I. Т. 38: 1822-1823. СПб., 1830. С. 371. № 29125; 1854 г. мая 19.‘Высочайше
утвержденное Положение об управлении Семипалатинской области // ПСЗРИ-И.
Т. 29:1854. Отд. 1-е. СПб., 1855. С. 496. № 28255.
3 1838 г. апреля 6. Именной указ и Положение об отдельном управлении сибир¬
скими киргизами // ИСЗРИ-П. Т. 13:1838. Отд. 1-е. СПб., 1839. С. 272-276. № 11122.
515
должности степного генерал-губернатора в еще большей степени
приблизили положение степных губернаторов к положению их кол¬
лег, установленному Общим губернским учреждением.
Областные управления трех областей кроме гражданской вла¬
сти обладали еще военной и военно-административной властью.
В Семиреченской области это объяснялось существованием в ней во¬
енно-народного управления, при котором гражданская власть соеди¬
нялась с военной на всех административных уровнях. В остальных
областях военной властью обладали лишь военные губернаторы1 и на¬
чальники некоторых уездов, где это определялось исключительными
обстоятельствами. Позднее установленное Временным Положением
1868 г. объединение областной и войсковой администрации в лице
губернаторов было со временем отменено, а войсковые учрежде¬
ния Сибирского казачьего войска напрямую подчинены степному
генерал-губернатору на правах войскового атамана, общественное
управление казаков оставалось в ведении уездных начальников и об¬
ластных правлений. Иными словами, в полицейском отношении и
по общественному управлению областные управления действовали
независимо от войскового правления, а последнее сохраняло права
самостоятельно распоряжаться военно-административными и хозяй¬
ственными делами. Это вызывало разного рода столкновения и несо¬
гласованность распоряжений войсковых и гражданских властей.
В поисках выхода из этой сложной ситуации члены комиссии
от местных властей единогласно высказались за соединение власти
губернаторов с властью наказных атаманов войска Главное управ¬
ление казачьих войск предложило предоставить атаманам отделов
Сибирского казачьего войска все права в отношении казачьего на¬
селения (администрацию, хозяйство, общественное управление, по¬
лицию) и, не присваивая губернаторам (акмолинскому и семипала¬
тинскому) звания наказных атаманов, подчинить им полицейскую
часть управления казаками в пределах области, а также общий ин¬
спекторский надзор по военной части. Степной генерал-губернатор
счел необходимым сосредоточить в войсковых учреждениях адми¬
нистративного управления казачьих войск, за исключением поли¬
ции, которая оставалась в руках гражданской администрации. При
этом вмешательство гражданской власти во внутренний быт казаков
устранялось полностью. Особая комиссия, признав тем не менее не¬
обходимым предоставить губернаторам «долю военно-администра¬
тивной власти в Сибирском казачьем войске в том объеме, какой
1 Им подчинялись не только дислоцированные в областях войска, но и части Си¬
бирского казачьего войска на правах их наказных атаманов.
516
будет признан наиболее соответствующим устройству войскового
управления», предложила присвоить начальникам всех степных об¬
ластей, на территории которых располагались казачьи войска, звание
военных губернаторов. Что касается Казалинской области, то, учиты¬
вая значительную административную трансформацию, здесь также
предполагалось учредить должность военного губернатора с отнесе¬
нием дислоцированных в ней войск в состав Туркестанского военно¬
го округа. Учитывая реализованное в Туркестанском крае разделение
военной и гражданской власти на уровне уездов, было принято ре¬
шение разрешить замещение должностей уездного управления всех
степных областей как гражданскими, так и военными чинами1.
Итак, новым проектом Положения областное управление в каж¬
дой из степных областей было установлено в составе военного гу¬
бернатора и областного правления. При этом в Семиреченской и
Уральской областях военные губернаторы являлись одновременно
и наказными атаманами казачьих войск (§ 20). Военные губернато¬
ры должны были назначаться высочайшими указами на основании
представления министра внутренних дел, согласованного с военным
министром в общеустановленном порядке. Их права и обязанности
регулировались Общим губернским учреждением с дополнениями,
предусмотренными проектом (§ 22, 21). Движение по службе вице-
губернаторов, советников и членов общего присутствия следовало
подчинить общему положению (§ 23). В случае болезни или отсут¬
ствия военного губернатора его обязанности исполнял вице-губерна¬
тор, а за невозможностью - лицо по назначению степного генерал-гу¬
бернатора (в подведомственных областях) или министра внутренних
дел (в остальных) (§ 24).
Напомним, что по положениям 1867 и 1868 гг. областные прав¬
ления соединяли в себе обязанности губернского правления, канце¬
лярии губернатора, казенной палаты, управления государственных
имуществ, судебных мест и других учреждений губернской админи¬
страции. При этом деятельность судных отделений областных прав¬
лений постоянно считалась неудовлетворительной при том, что «пра¬
вильно организованный суд должен иметь на этих окраинах империи
особое политическое значение как одно из наиболее действительных
средств к укреплению идей государственного порядка в среде инород¬
цев». Поэтому отделение суда от администрации признавалось мерой
первоочередной. С учреждением Туркестанской казенной палаты и
преобразованием Тобольской и Томской казанных плат значительно
сократились полномочия областных правлений по финансовой части.
Здесь и выше: 1888 г. Объяснительная записка. С. 61 об. - 64.
517
С преобразованием учебной части в Туркестанском крае и степных
областях эти дела также были изъяты из ведения областных прав¬
лений и переданы органам Министерства народного просвещения.
Учитывая, что горные ревизоры Акмолинского и Семипалатинского
областных правлений были изъяты из этих правлений и под¬
чинены Алтайскому горному округу, а развитие горного дела в
Семиреченской области вполне обеспечивалось взаимодействием
генерал-губернатора с Министерством государственных имуществ,
комиссия сочла полезным полное выделение горной части из круга
ответственности областного начальства. В результате реорганизации
лесного дела бывшие в составе Акмолинского, Семипалатинского и
Тургайского областных правлений должности чиновников по лесной
части упразднялись. По аналогии с этими областями лесную адми¬
нистрацию Семиреченской области комиссия сочла целесообразным
также передать в ведение Управления государственными имущества-
ми Западной Сибири. Недостаточная известность предметов ведения
управления государственных имуществ не требовала учреждения в
Уральской и Тургайской областях специальных органов, что позво¬
ляло отнести заведование этой отраслью к Министерству государ¬
ственных имуществ. Иными словами, Особая комиссия признала, что
сфера деятельности областного правления в каждой степной области
вполне может определяться обязанностями губернских правлений и
губернаторских канцелярий по общему учреждению (§ 27). Каждое из
них должно было состоять из двух отделений и специальных органов
по врачебной, строительной и межевой частям1.
Так как Общее губернское учреждение объявляло губернатора
председательствующим в губернском правлении, то помощник воен¬
ного губернатора Семиреченской области или вице-губернаторы дру¬
гих областей не могли считаться председателями областных правле¬
ний, как это было установлено Временным Положением 1868 г. Всем
помощникам губернаторов было решено присвоить общеустанов¬
ленное звание вице-губернаторов с правами председательства в об¬
ластном правлении и временного исполнения обязанностей военного
губернатора в случае его отсутствия.
Особой губернаторской канцелярии в областях не полагалось [ее
функции выполняла канцелярия областного правления (§ 29)], а ко¬
личество чиновников особых поручений при военных губернаторах
предлагалось сократить до двух, учитывая некоторое усиление об¬
ластных правлений и бесполезность должностей чиновников особых
поручений из казахов. Равным образом нецелесообразным было при¬
1 1888 г. Объяснительная записка. Л. 64-67.
518
знано и сохранение должности переводчика монгольского языка при
Семипалатинском областном правлении1.
Канцелярии правлений степных областей состояли из четырех от¬
делений, а к Семиреченскому областному правлению распоряжением
туркестанского генерал-губернатора было добавлено делопроизвод¬
ство по устройству переселенцев. Следуя семиреченскому примеру,
комиссия признала целесообразным сформировать канцелярии всех
областных правлений в составе пяти делопроизводств, предоставив
военным губернаторам право распределять между ними обязанно¬
сти; при каждом делопроизводителе учредить по одному помощнику;
вместо бухгалтеров и их помощников, по примеру губернских прав¬
лений, ввести по одной должности чиновников по счетной и экзе-
куторской частям. Штатный состав всех областей, за исключением
Казалинской, должен был стать одинаковым2. Лишь в последней об¬
ласти, не учреждая отдельной должности архивариуса, заведование
архивом было предложено возложить на регистратора3.
При Акмолинском, Семипалатинском и Семиреченском област¬
ных правлениях полагалось иметь типографии, организованные на
общих основаниях (§ 30).
Установленное во всех областях, за исключением лишь Акмо¬
линской, двойное подчинение областных врачей военному и граждан¬
скому начальству признавалось комиссией неудовлетворительным.
Она предложила, про примеру Акмолинской области, возложить
заведование медицинской частью на врачей гражданского ведом¬
ства и учредить в составе областных правлений должность област¬
ного врачебного инспектора с правами и обязанностями губернского
врачебного инспектора. Несмотря на то что медицинское обеспече¬
ние казачьего населения оставалось в ведении медицинских частей
Сибирского, Семиреченского и Уральского войск, комиссия сочла
преждевременным вмешиваться в действующие узаконения о ка¬
зачьих войсках4. Учитывая разнобой в организации строительных
частей и недостаток техников в областях, Особая комиссия решила
приблизить организацию строительных отделений к Общему учреж¬
дению губернскому, назначив для заведования ими областных инже¬
неров с правами общего технического надзора в областях. В помощь
областным инженерам Семипалатинской и Казалинской областей
следовало учредить областных архитекторов. В Акмолинской обла¬
1 t888 г. Проект Штата местных административных и судебных установлений //
ЦГА РУз. Ф. И-1. Оп. 22. Д. 825. Л. 35-37.
2 Там же.
3 1888 г. Объяснительная записка. Л. 67 об. - 68.
4 Там же. Л. 68-68 об.
519
сти областной архитектор сохранялся, но упразднялась должность
омского городского архитектора. В Уральской области обязанности
областного архитектора исполняла строительная часть казачьего
войска. Строительное отделение Семиреченского областного правле¬
ния, несколько превосходящее другие штатной численностью, пред¬
лагалось оставить без изменений в силу особой ситуации, вызванной
периодическими землетрясениями в г. Верном. Следовало сохранить
и временное межевое отделение этого правления. В Акмолинском и
Семиреченском областных правлениях предлагалось учредить долж¬
ности областных землемеров1.
По мнению Особой комиссии, недостатки управления степных об¬
ластей крылись в неопределенности предметов ведения уездных на¬
чальников и в несоответствии обязанностей с имевшимися в их рас¬
поряжении средствами. В Семиреченской области в период действия
туркестанского положения уездные начальники являлись абсолют¬
ными представителями власти в уезде - военной, административной
и политической. В прочих областях их права были приравнены к пра¬
вам уездных исправников империи в ожидании особой инструкции
от генерал-губернатора и МВД. Но этой инструкции не последовало,
и на уездных начальников практикой были возложены обязанности,
исполнение которые не соответствовало ни назначению их власти,
ни имеющимся средствам. Так, кроме обязанностей исправников
внутренней России они вынуждены были заниматься ближайшим
заведованием государственными имуществами, исполнять обязан¬
ности приходных и расходных касс; заведовать городским земским
хозяйством; устройством переселенцев и даже наблюдать за строи¬
тельством зданий, дорог, мостов, проведением сельскохозяйствен¬
ных опытов. При этом без внимания оставалась одна из важнейших
обязанностей уездных начальников - постоянное руководство об¬
щественным управлением коренным населением и контроль за его
действиями.
Устранить эти недостатки можно было лишь установлением точ¬
ных пределов ведения органов уездного управления и снабжения их
соответствующими средствами. Освобождение их от руководства
местными войсками и осуществления военно-административных
обязанностей в отношении казачьего населения могло оставить в ру¬
ках уездных начальников лишь полицейские функции и обязанности
уездных учреждений по крестьянским делам.
Вслед за Временным Положением 1868 г., признавшим неприме¬
нимым создание в степи полицейских коллегиальных учреждений, за
1 t888 г. Объяснительная записка. Л. 69 об. - 70.
520
уездными начальниками сохранялись обязанности уездных исправ¬
ников и уездных полицейских управлений (§ 32), а также обуслов¬
ленный местным положением надзор за деятельностью общественно¬
го управления коренных жителей и прочих сельских обывателей, за
правильностью работы народного суда, за поземельным устройством
и податной частью.
Право назначать уездных начальников в Акмолинской, Семи¬
палатинской и Семиреченской областях получал степной генерал-гу¬
бернатор по представлениям военных губернаторов, а в Уральской и
Казалинской области - военные губернаторы (§ 33).
Несмотря на обращения действующих уездных начальников,
поддержанные степным генерал-губернатором, о предоставлении
им дополнительных административно-карательных мер (прав на¬
казывать за незначительные проступки), комиссия настаивала, что
вместе с правильным устройством следственной и судебной частей
устранит такую необходимость в отношении русского населения.
Невмешательство уездной администрации в дела войскового управ¬
ления автоматически освобождало уездную полицию от подобных
мер в отношении казачьего населения. Лишь неудобство применения
общего порядка к кочевому населению, по мнению комиссии, требо¬
вало распространить на уездных начальников административно-ка¬
рательную власть в объеме, установленном для уездных начальни¬
ков Туркестанского края1. Жалобы на уездных начальников по этим
предметам можно было приносить в областные правления (§ 34-35).
С целью совершенствования уездной администрации Г. А. Кол-
паковский предлагал ввести в подведомственных ему областях де¬
ление уездов на участки. Однако низкая плотность населения в
степных уездах, невозможность точно определить порядок взаимо¬
действия участкового и уездного начальников, а также значительное
увеличение расходов на содержание административного аппарата,
привело комиссию к отказу от учреждения участковых начальников.
Одновременно она признала практику превращения помощников
уездных начальников в правителей их канцелярий порочной и по¬
становила считать помощника должностным лицом, замещающим
в необходимых случаях главу уезда (§ 37), и оставила канцелярию
в непосредственном ведении уездного начальника. Состав канце¬
лярии уездного управления предлагалось ограничить двумя пись¬
моводителями и двумя переводчиками (устным и письменным)2.
Помощники письмоводителей в Акмолинской и Семипалатинской
1 Там же. Л. 7t об.-72.
2 1888 г. Проект Штата местных административных и судебных установлений.
Л. 37 об.-38.
521
областях, равно как и обер-офицеры, заведующие делопроизвод¬
ством в Семиреченской области, упразднялись за ненадобностью. Та
же участь ожидала и младших помощников уездных начальников,
чье существование не принесло наделе никакой пользы1.
Практика существования полицейской стражи в Акмолинской,
Семипалатинской и Семиреченской областях и конных джигитов
(из местных казахов) в Тургайской области, по мнению комиссии,
показала свою несостоятельность. Полагая их упразднить, комиссия
заявила, что для удовлетворения потребностей местного управления
вполне достаточно усилить средства уездных начальников на содер¬
жание рассыльных, предоставив вопросы охраны непосредственной
ответственности дислоцированных в уездах войск. При этом в пун¬
ктах Бахты, Теректы и Хоргосе было решено учредить должности
заведующих пограничными пропускными пунктами с Западным
Китаем (§ 39), а в уездах, не имеющих касс Министерства финансов,
ввести в состав канцелярий особых счетных чиновников (§ 40)2.
Врачебная часть в уездах была представлена уездным врачом,
фельдшером и повивальной бабкой (§ 41). Кроме них в каждом уезде
предлагалось за счет областного земского сбора учредить по одному
ветеринарному врачу под опекой областного врачебного инспектора
(§ 44). Большинству этих должностей полагалось увеличить денеж¬
ное содержание3.
Следуя курсу на развитие городов и торговли, комиссия пред¬
ложила признать городами все поселения, ставшие центрами об¬
ластных и уездных управлений, а также г. Кокпекты (§ 45). В горо¬
дах Акмолинской и Семипалатинской областей, кроме г. Кокпекты,
действовало общественное хозяйственное управление, образованное
по Городовому Положению 1870 г. с учреждением присутствия по
городским делам. В г. Верном Городовое Положение было введено
в 1877 г. на общем основании. В 1884 г. степной генерал-губернатор
предложил образовать во всех уездных городах Семиреченской обла¬
сти общественное управление применительно к Положению 1870 г. с
некоторыми изменениями. Однако эта мера встретила серьезные за¬
труднения не только из-за низкой численности городского населения,
но и из-за того, например, что в Копале, Лепсинске и Караколе боль¬
шинство на городских сходах получили бы мещане из татар. Поэтому
комиссия решила предложить губернаторам, по согласованию с глав¬
ным начальником Степного края или министром внутренних дел (по
1 1888 г. Объяснительная записка. Л. 72-73 об.
2 Там же. Л. 74-75 об.
3 1888 г. Проект Штата местных административных и судебных установлений.
Л. 37 об.-38.
522
принадлежности), вводить упрощенное общественное управление на
основании ст. 2109 Общего губернского учреждения. А до того за¬
ведование хозяйством и благоустройством городов, за исключением
городов Уральского казачьего войска, оставалось в ведении уездных
начальников под наблюдением областных правлений и губернаторов
при участии депутатов от городских обществ. А в Семиреченской
области следовало учредить присутствие по городским делам, орга¬
низованное аналогично областям Акмолинской и Семипалатинской
(§46)».
Что касается полицейского управления в городах, то вви¬
ду малочисленности населения полицейское управление в Усть-
Каменогорске следовало упразднить, при этом в Казалинске и
Верном надо было учредить полицейские управления, аналогичные
прочим степным областным центрам (§ 47). Одновременно из штатов
полиции областных городов исключались должности помощников
городских приставов. Кроме того, в Омске ликвидировалась долж¬
ность помощника городского полицмейстера, но увеличивалось чис¬
ло приставов. В уездных городах было решено оставить полицейские
дела в руках уездных управлений, назначив лишь в некоторых их них
(Акмолинск, Кокчетав, Усть-Каменогорск, Джаркент, Николаевск,
Павлодар, Кокпекты) городских приставов, непосредственно подчи¬
ненных уездным начальникам (§ 48). Новое полицейское управление
следовало создать и в Уральске, большинство в котором уже не при¬
надлежало казакам, подчинив его ведению МВД1 2.
В штатах Омска, Петропавловска, Семипалатинска и Усть-
Каменогорска состояли по одному городскому врачу и повивальные
бабки (в Омске и Семипалатинске по две, в Усть-Каменогорске к
Петропавловске по одной), а также лекарские ученики (три в Омске
и два в Семипалатинске) (§ 50). Изменения проектировались в части
увеличения денежного содержания городских врачей, назначения
фельдшеров, а также сокращения числа повивальных бабок в Омске
и Семипалатинске до одной. Врачебную часть в Верном и Уральске
полагалось учредить на том же основании, за исключением должно¬
сти повивальной бабки в Уральске, содержание которой за казенный
счет признавалось нецелесообразным3.
Значительное внимание, вполне естественно, Особая комиссия
уделила общественному управлению кочевого населения.
1 1888 г. Объяснительная записка. Л. 79-80 об.
2 Там же. Л. 80 об. - 82; 1888 г. Проект Штата местных административных и судеб-
ных установлений. Л. 38-39.
3 1888 г. Объяснительная записка. Л. 82-82 об.
523
Действовавшее степное законодательство предусматривало двух¬
ступенчатую систему управления казахов (волости и аулы) и косвен¬
ную систему избрания должностных лиц местного общественного
управления через посредство представителей от 10 (в аулах) и 50
(в волостях) кибиток. Представители степной администрации от¬
мечали произошедшее падение авторитета и престижа выборщиков,
которое открывало прямую дорогу к ответственным должностям для
людей недобросовестных и корыстных. А потому предлагали эти зва¬
ния упразднить. Генерал от инфантерии Г. А. Колпаковский предло¬
жил довольно неординарный выход. Считая, что ажиотаж, нечестная
политическая борьба и многочисленные нарушения при выборах
вызваны смешением в рамках волостей частей разных, часто сопер¬
ничающих друг с другом родов, он считал «единственным средством
к восстановлению должного порядка в управлении киргизов посте¬
пенное переустройство обществ кочевников не по числу кибиток, а
по родовым отношениям, а именно: разделение населения на волости
по отдельным родам, волостей на старшинства по отделениям родов
и старшинств на аулы, в бытовом значении этого слова, т. е. в смыс¬
ле соединения близко родственных между собою семейств, имеющих
общее хозяйство; при этом старейшины аулов (аул-аксакалы), как
истинные представители народа, заменят собою нынешних выбор¬
ных десятников и пятидесятников, бесполезных для общественных
интересов и влияющих вредно на нравственность и благосостояние
киргизов». Г. А. Колпаковский был убежден, что «устройство обще¬
ственного управления кочевников на основании родовых начал не
представляет никакой опасности в политическом отношении, так как
самые условия кочевого быта киргизов всегда препятствовали уси¬
лению политического значения султанской касты, вынуждая кочев¬
ников разбрасываться для пастьбы скота на необозримых простран¬
ствах и даже, до некоторой степени, забывать связь между родами
одного и того же племени»1.
Комиссия, в свою очередь, признав трудности от соединения в
волости разнородных групп кочевников, не могла принять предло¬
жение степного генерал-губернатора, ибо оно шло вразрез с государ¬
ственными интересами и выгодами самого народа. Существовавшая
система управления предполагала устранение влияния родоначаль¬
ников, разделение сильных родов и, можно сказать, формирование
гомогенного этносоциального пространства. К тому же учреждение
новой низшей административной системы - «бытового аула» - лишь
усложнило бы всю систему управления казахами2.
52 4
1 1888 г. Объяснительная записка. Л. 83 об.
2 Там же. Л. 84.
УПРАВЛЕНИЕ СТЕПНЫМИ ОБЛАСТЯМИ ПО ПРОЕКТУ 1888 г.
Таблица 7.2
N5
\Sl
Итак, проект Особой комиссии сохранил двухступенчатое (во¬
лость - аул) общественное управление кочевого населения степных
областей. Возглавлявшие административные единицы волостные
управители и аульные старшины по-прежнему избирались населе¬
нием на три года. Статья, содержащая требования к претендентам на
должности управителя и старшины, была дополнена важными тре¬
бованиями владения русским языком1 и принадлежности к соответ¬
ствующим волости или аулу. Правда при этом они могли иметь не¬
значительные наказания за маловажные проступки (§ 58-60).
Избрание волостного, как и прежде, проводилось представите¬
лями от каждой полусотни жителей волости на волостном съезде.
Избирались два лица - один на должность волостного управителя,
другой - кандидатом к нему. Военному губернатору предоставлялось
право утвердить итоги голосования или назначить новые выборы.
Съезды утверждали жалованье своему волостному в размере от 300
до 500 руб., представляя соответствующий приговор на утверждение
областного правления (§61,65-68).
Заметный шаг в плане устранения недостатков казахской обще¬
ственной администрации был сделан в отношении выборов аульных
старшин. Теперь было предложено допустить к участию в избрании
аульного старшины абсолютно всех кибитковладельцев аульного
общества. При этом выборы признавались состоявшимися, если в
них приняло участие не менее половины всех имеющих право голоса.
В зависимости от размера и благосостояния аульного общества съезд
был обязан установить старшине жалованье не более 200 руб. в год
и представить приговор об этом на утверждение уездного начальни¬
ка. Жалованье всем лицам общественного управления собиралось по
раскладке вместе с податями (§ 69-72).
Права и обязанности волостных управителей и аульных старшин,
а также съездов принципиально не отличались от установленных
Временным Положением 1868 г. (§ 74-77). Но были добавлены ос¬
нования для отстранения этих должностных лиц от исполнения слу¬
жебных обязанностей. За нерадивость и злоупотребления волостной
управитель мог быть отстранен от должности властью военного гу¬
бернатора, а аульный старшина - уездным начальником. Однако в
экстренных случаях и уездный начальник мог временно отстранить
волостного, незамедлительно доложив об этом военному губернато¬
ру (§ 78). Впервые в степном законодательстве предлагалось пропи¬
сать как основания и санкции для наказания казахских должностных
лиц за проступки и преступления, так и меры поощрения за усердную
1 По этому требованию лавалась отсрочка исполнения в шесть лет.
526
службу. В последнем случае, как и в туркестанском законодательстве,
был учтен региональный фактор - среди наград были названы денеж¬
ные выдачи и почетные халаты (§ 79-81).
В отличие от Временного Положения 1868 г., проект Особой ко¬
миссии включал раздел об управлении оседлого населения, что в пер¬
вую очередь было вызвано как развитием переселенческого дела, так
и переходом на российскую территорию части населения пригранич¬
ного Китая. По смыслу законопроекта волости в областях организо¬
вывались не только по территориальному принципу, но и с учетом
этносоциального фактора - отдельно для кочевого и оседлого (от¬
дельно для русского и нерусского) населения.
Управление и суд в казачьих поселениях были оставлены на осно¬
вании действовавших особых положений. Управление же сельского
населения русского происхождения предлагалось организовать в со¬
ответствии с правилами, установленными для общественного управ¬
ления сельских обывателей империи. При этом права и обязанности
уездного присутствия по крестьянским делам предоставлялись об¬
ластному правлению, которое становилось и кассационной инстан¬
цией по приговорам волостного суда (§ 82-83).
По аналогии с русскими сельскими жителями дунгане и таранчи в
уездах делились на волости и сельские общества. Их возглавляли во¬
лостные управители и аульные старшины. Порядок избрания долж¬
ностных лиц общественного управления, порядок работы волостного
съезда и сельского схода устанавливались идентично кочевому насе¬
лению (§ 84,88-89).
Раздел о духовных делах местного населения был несколько со¬
кращен по сравнению с Временным Положением 1868 г. Но основ¬
ные его статьи были сохранены. Каждой волости позволялось иметь
одного муллу, избранного из своей среды и утвержденного военным
губернатором. Строительство мечетей разрешалось с согласия гене¬
рал-губернатора или министра внутренних дел в областях по принад¬
лежности. Их содержание могло обеспечиваться лишь на доброволь¬
ной основе. Вакуфы по-прежнему не допускались (§ 90-93).
В отношении организации судебной части проект Положения
демонстрировал значительно большее сближение с общеимперской
действительностью, чем Временное Положение 1868 г. Военно¬
судные комиссии и областные правления теряли свои полномо¬
чия, а место уездных судей занимали привычные для империи ми¬
ровые судьи. Таким образом, судебная власть в областях должна
была осуществляться мировыми судьями, областными судами и
Правительствующим Сенатом (§ 94). Для производства следствий
мировые судьи впервые в регионе должны были получить помощни¬
ков и судебных следователей, а прокурорский надзор при областных
527
судах составить областные прокуроры и их товарищи. В каждой об¬
ласти полагалось учредить областной суд1, а в каждом уезде, а так¬
же в городах Омске, Семипалатинске, Верном и Уральске - уезд¬
ные суды2. Должностные лица судебного ведомства назначались,
увольнялись и перемещались на основании общего порядка, однако
по кандидатурам мировых судей и их помощников в Акмолинской,
Семипалатинской и Семиреченской областях требовалось предвари¬
тельное согласование со степным генерал-губернатором (§ 96-100).
Старший член областного суда исполнял обязанности совестного
судьи по делам совестного разбирательства. Одному из членов об¬
ластного суда присваивались обязанности непременного члена миро¬
вого съезда (§ 106,107). Права и обязанности прокурорского надзора
устанавливались в соответствии с Общим губернским учреждением
(§ 108). В областях вводились правила об участии в судебных дей¬
ствиях частных поверенных - адвокатов (§ 109). Надзор за судебны¬
ми учреждениями устанавливался в общем порядке, а в Акмолинской,
Семипалатинской и Семиреченской областях принадлежал еще и
степному генерал-губернатору в пределах, определенных Общим гу¬
бернским учреждением. Областной суд получал право осуществлять
ревизию подведомственных мировых судей, их помощников и су¬
дебных следователей (§ 110-112). Законопроект четко фиксировал
порядок привлечения к ответственности должностных лиц судебно¬
го ведомства (§ 113-116). Он же определил условия привлечения к
общему суду казачьего населения и коренных жителей.
Список преступлений представителей местного инородческого
населения был конкретизирован и расширен. К юрисдикции суда
на основании общих законов империи были отнесены следующие
преступления: «1) против веры христианской; 2) государствен¬
ные; 3) против порядка управления; 4) по службе государственной;
5) против постановлений о повинностях государственных и земских;
6) против имущества и доходов казны; 7) против общественного
благоустройства и благочиния: а) нарушения устава карантинного;
б) нарушения постановлений против повальных и прилипчивых бо¬
лезней и в) нарушения правил, установленных на случай скотских
падежей; 8) против общественного спокойствия и порядка: а) со¬
ставление злонамеренных шаек и пристанодержательство [содер¬
жание притона. - Д. В.]; б) лживые доносы и лжесвидетельство по
делам, судимым по законам империи; в) укрывательство беглых и
нарушения постановлений о паспортах; г) порча телеграфов и дорог;
1 Состав областных судов см.: 1888 г. Проект Штата местных административных и
судебных установлений. Л. 39-40.
2 Штаты мировых суден см.: Там же. Л. 40.
528
9) против законов о состояниях; 10) против жизни, здравия, свободы
п чести: а) убийство; б) нанесение ран и побоев, последствием коих
была смерть; в) изнасилование; г) противозаконное задержание и за¬
ключение; 11) против собственности: а) насильственное завладение
чужим недвижимым имуществом и истребление граничных меж и
знаков; б) поджог и вообще умышленное истребление чужого имуще¬
ства; в) разбой и грабеж; г) похищение казенного имущества и под¬
логи русских документов» (§ 19). Новый законопроект продолжил
традицию придания российскому суду преступлений и проступков
между местными жителями разных народностей, между местными
и русскими, дополнив ее подсудностью общему суду преступлений
местных жителей, совершенных в пределах русских поселений, а так¬
же преступлений должностных лиц местного общественного управ¬
ления (§ 120). Гражданские иски между инородцами и представи¬
телями других народностей, а также дела по искам, основанным на
актах, совершенных при участии имперской администрации, должны
были ведаться мировыми судьями и областными судами на общем
основании (§ 121). Рассматривая уголовные дела, мировым судьям
полагалось руководствоваться статьями Устава уголовного судопро¬
изводства с изменениями, установленными проектом Положения
(§ 124-130). Проект предлагал установить обжалование приговоров
мировых судей в областном суде, а приговоров последних - в Пятом
департаменте Сената (§ 136).
Новый проект более четко указал инстанцию, куда могли обра¬
щаться местные жители при согласии обеих сторон судиться рос¬
сийским судом, - мировой суд (§ 154). Здесь же осуществлялось
свидетельствование явочных актов. Менее значимые документы раз¬
решалось засвидетельствовать еще и местным полицейским чинам
(§ 179). На мировых судей возлагалось заведование опекунской ча¬
стью. А областные суды при этом приобретали права, присвоенные
по опекунским делам соединенным палатам внутри империи (§ 182).
Кроме того, к юрисдикции областного суда были отнесены дела о
торговой несостоятельности на правах коммерческого суда (§ 178).
Более четкую структуру в законопроекте получила глава об ор¬
ганизации и функционировании народного суда в степных областях.
И хотя в нем не разделялись правила для суда кочевого и оседлого
населения, проект констатировал: «Инородцы, кочевые и оседлые,
имеют отдельные народные суды, разрешающие подсудные им дела
на основании существующих в каждой из означенных частей населе¬
ния обычаев» (§ 183).
Ведению народного суда были отнесены все гражданские дела
между местными жителями одной народности и часть уголовных дел,
не подсудных имперскому суду (§ 184). Однако по исковым делам
529
лица, принадлежащие к другой народности, могли для тяжбы выби¬
рать именно народный суд, лишаясь при этом возможности обратить¬
ся к мировому суду или в областной суд (§ 185). Сохраняя трехлет¬
ний срок пребывания в должности, законопроект Особой комиссии
более-менее четко установил порядок формирования численности
народных судей. Цензы для народных судей соответствовали цензам
для лиц местного общественного управления, за исключением воз¬
растного. Народным судьей могло стать лицо, достигшее 35-летнего
возраста. При этом предлагалось сделать исключение для знающих
русский язык. Они могли быть избраны уже по достижении 25 лет
(§ 194-195).
Как и прежде, выборы народных судей осуществлялись в порядке,
установленном для лиц волостного управления. Утверждаться они
должны были военными губернаторами и получать вознаграждение
по обычаям (§ 196-198). Никаких серьезных новшеств не предпола¬
галось и в структуре народных судов. В зависимости от подсудности
дел их продолжали разбирать единоличные судьи, съезды судей и
чрезвычайные съезды судей (§ 202).
Несмотря на то что раздел о народном суде поучился довольно
обширным и обстоятельным, в него не попали точные указания на
конкретный объем подсудности дел единоличным мировым судьям
(стоимость исков и т. п.). Судя по всему, такая детализация пред¬
полагалась в дальнейшем в виде отдельных инструкций или прило¬
жений к Положению. Однако следует обратить внимание на весьма
интересную деталь, вызванную, судя по всему, практикой. Брачные и
семейные дела запрещалось рассматривать посредниками и муллами,
причем последних за это надлежало подвергать наказанию как за са¬
мовольное присвоение власти (§ 213, примеч. 1 и 2).
Земли в степных областях, как и во Временном Положении 1868 г.,
объявлялись государственной собственностью, и зимние стойбища
передавались в бессрочное пользование волостей и аульных обществ
по их фактическому пользованию (§221, 223). Впервые ограничения
стали заметны в отношении летовок. Они не должны были выходить
за пределы уезда (§ 228). Обрабатываемая земля на зимовке по-
прежнему могла переходить по наследству, а постройки объявлялись
собственностью их владельцев (§ 226). По аналогии с законом 1868 г.
обществам на зимовках и летовках разрешалось отводить участки
для хлебопашества и сенокошения (§ 229). Возведенные на пашнях
кочевников постройки объявлялись собственностью их владельцев
(§ 230). В проект Положения вошли разрешение созыва особых уезд¬
ных и волостных съездов для разрешения земельных споров (§ 224-
225), а также норма, разрешающая обществам сдавать состоящие в
их пользовании земли в аренду русским для земледелия, устройства
530
фабрик, заводов и мельниц на срок до 30 лет по приговорам волост¬
ного съезда, утвержденным областным правлением (§ 227). С одной
стороны, это свидетельствует о заметном проникновении в регион
российского предпринимательства, а с другой, должно было создать
своего рода барьер на пути к неоправданному обезземелению местно¬
го населения.
Раздел о поземельном устройстве вообще был меньше соответ¬
ствующего в Положении 1868 г., зато он предусматривал главу о
поземельном устройстве оседлого населения. И в этом нашло отра¬
жение развитие крестьянского землевладения в степных областях, а
также произошедшее переселение значительного количества оседло¬
го населения из пограничных районов Китая. Казачье землепользо¬
вание продолжало регулироваться действовавшими положениями
(§ 232). Городские земли подчинялись тем законам, на основании
которых было организовано управление этими городами (§ 233).
.'Законопроект лишь фиксировал за сельскими поселениями отве¬
денный им подушевой надел (в Акмолинской и Семипалатинской
области - 20 десятин, в Семиреченской - 10 десятин). Обязанности
крестьянских учреждений возлагались на уездных начальников и
областные правления, по принадлежности (§ 234). Принципиально
важным стало появление в законе нормы, разрешающей приобрете¬
ние земли в степных областях лишь российским подданным, а из не-
христиан - только коренным жителям (§ 237).
Что касается податей и повинностей, то законопроект предло¬
жил довести кибиточную подать у кочевого населения до 4 руб. с
кибитки, то есть увеличить ее на 1 руб. по сравнению с Временным
Положением 1868 г. К участию в сборе этой подати было предложе¬
но привлечь податных инспекторов (§ 241). А за нарушения при ис¬
числении кибиток устанавливалась более жесткая ответственность
(§ 244-245). Других изменений в порядке взимания кибиточной по¬
дати не планировалось.
Совершенно новая глава о податях с оседлого населения подчер¬
кивала, что сельские общества русских, дунган и таранчей облагают¬
ся оброчной податью на общем для империи основании. При этом на
первые три года оклад этой подати для Семиреченской области сле¬
довало установить в размере 30 коп. с десятины удобной земли, а для
Акмолинской и Семипалатинской - 15 коп. (§ 250-251). Порядок
раскладки, взимания, хранения подати и ответственность за недоим¬
ки определялись общими законами (§ 253).
Гораздо более обширной, в несколько раз превосходящей Вре¬
менное Положение 1886 г. стала глава о земских повинностях.
Безусловно, это стало следствием развития не только оседлости, но и
общественного и экономического развития региона в целом. Проект
531
Особой комиссии возлагал делопроизводство и счетоводство по зем¬
ским повинностям на уездных начальников и областные правления
(в общем присутствии с приглашением председателя областного суда,
управляющего почтовой частью, члена от казачьих войск и городско¬
го головы областного города) (§ 254). И если областные натураль¬
ные повинности остались фактически прежними (§ 257), то впервые
введенные в качестве денежных областные повинности значительно
расширились и включили в себя: 1) расходы на содержание межевых
чинов, врачебной части, нижних полицейских чинов, помещений для
уездных и городских полицейских управлений и т. п., предусмотрен¬
ных проектом областных штатов1; 2) расходы на народное продо¬
вольствие и общественное призрение; 3) расходы на развитие мест¬
ной торговли, промышленности и сельского хозяйства; 4) расходы
по народное здравоохранение и оспопрививание; 5) расходы по пред¬
упреждению падежей скота и гибели сельскохозяйственных насаж¬
дений; 6) расходы на народное образование (§ 258). К обязательным
общественным (частным) повинностям было добавлено содержание
оспопрививателей (§ 259). В налогооблагаемую базу кроме кибиток и
земельных наделов сельских обывателей были отнесены городская, а
также фабрично-заводская недвижимость, торговые и промысловые
свидетельства, патенты и билеты на содержание торговых и промыш¬
ленных заведений (§ 260). Особая комиссия предлагала по земским
сборам установить шестилетнюю льготу для кочевого населения
в размере 1,5 руб. с кибитки и для оседлого - 30 % от оклада госу¬
дарственной оброчной подати (§ 261, примеч.). Порядок раскладки
земских сборов должен был соответствовать порядку раскладки го¬
сударственных податей (§ 263). Земские приговоры подлежали со¬
ставлению, утверждению и исполнению в порядке, установленном
Уставом о земских повинностях (§ 266).
Проект Особой комиссии при Министерстве внутренних дел
1888 г. стал, с одной стороны, свидетельством заметного продви¬
жения степного региона по пути превращения в ординарную часть
Российской империи, а с другой, продемонстрировал намерение пра¬
вительства ни в коем случае не отступать от генеральной линии на
сближение Центрально-Азиатского региона с остальными частями
государства. Уже в предлагавшемся переформатировании админи¬
стративно-территориального деления областей видятся не только
реальные шаги, но и некоторые успехи в этом отношении. И какие бы
предложения по сохранению или даже восстановлению уничтожав¬
1 1888 г. Проект Штата местных административных и судебных установлений.
Л. 40-40 об.
532
шихся традиционных отношений и институтов ни звучали, прави¬
тельство готово было пожертвовать временным успехом ради более
с корого достижения конечной цели России в Центральной Азии.
Безусловно, регион продолжал сохранять свое своеобразие. Но
унификация общественного управления, народного суда и податно¬
го дела кочевого и оседлого населения, приближение их к общеим-
иерским правилам стали результатами своего рода наложения им¬
перской административной матрицы на установленные Временным
Положением 1868 г. социально-политические отношения в Степи.
Именно в этом контексте следует рассматривать такую, казалось бы,
малость, как предложение ввести прямые выборы аульных старшин.
Регион стремился к воплощению в нем общероссийской админи¬
стративной модели. Особенно наглядно это реализовывалось на об¬
ластном уровне, где коллегиальные органы приобретали близкий к
общеимперскому вид, создавались местные учреждения центральных
министерств, а властные отношения в большей степени регулирова¬
лись общими правилами. Сохранение для части степных областей
генерал-губернаторского управления следует рассматривать лишь
как переходный период к общегосударственному порядку, примером
чему служит история Оренбургского генерал-губеранторства.
Развитие отдельных отраслей и управлений (медицинская часть,
государственные имущества, суд), земского и податного дела свиде¬
тельствуют не только о социальном, но и об экономическом развитии
региона, готового принять новые в цивилизационном плане инсти¬
туты и отношения и обеспечить их имеющимися у него ресурсами.
Нашедшие в проекте отражение развитие оседлости, проникновение
в край российского предпринимательства, превращение земли в пред¬
мет купли-продажи и значительная модернизация судебной части го¬
ворят о заметном проникновении в регион буржуазных отношений,
втягивавших его в общую экономическую систему государства.
Можно однозначно утверждать, что в отношении администрации,
суда и налогообложения проект Положения Особой комиссии в боль¬
шей степени демонстрировал наличие общегосударственных элемен¬
тов, чем своеобразных черт, вызванных местными обстоятельствами.
Глава 8
СУБРЕГИОНАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ РОССИЙСКОГО
АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ТУРКЕСТАНСКИХ И СТЕПНЫХ ОБЛАСТЯХ
В 1880-х гг.
Положение об управлении Туркестанского края 1886 г.
Создание многочисленных комиссий и проектов Положения для
Туркестанского генерал-губернаторства как нельзя более ярко
свидетельствует о понимании петербургскими властями насущной
необходимости введения в крае постоянного закона, регламентиру¬
ющего деятельность российской администрации взамен временного
Положения 1867 г.
20 января 1884 г. последовало высочайшее повеление об обра¬
зовании особой комиссии для изучения данных ревизии Ф. Гирса
и разработки окончательного проекта положения об управлении
Туркестанским краем. По традиции в новую комиссию под предсе¬
дательством графа Н. П. Игнатьева вошли представители различных
министерств и участники ревизии1. В ее работе принимал участие и
новый туркестанский генерал-губернатор Н. О. Розенбах.
Перед сотрудниками комиссии была поставлена уже знакомая за¬
дача устройства гражданского управления в крае с учетом местных
условий ради прочного закрепления Туркестана за Россией, сокра¬
щения казенных расходов на его управление и увеличения доходов2.
Предметом пристального рассмотрения комиссии стали со¬
ображения ревизии сенатора Гирса и подготовленный ею проект
Положения, а также туркестанский проект 1881 г. Однако созданный
под руководством Игнатьева законопроект по некоторым позициям
1 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1884 год. Отчет
по Главному штабу. СПб., 1886. С. 61.
2 Пален К. К. Отчет по ревизии Туркестанского края, произведенной по высочай¬
шему повелению сенатором гофмейстером графом К. К. Паленом. Краевое управление.
СПб.: Сенатская типография, 1910. С. 29-30.
534
существенно расходился с проектом 1883 г. Хотя комиссия и считала
необходимым сохранить предложенное Ф. Гирсом деление края на
две области, она планировала несколько изменить их территориаль¬
ный состав. Вместо общекраевой соединенной палаты уголовного и
гражданского суда предлагалось учредить два областных суда. Если
ревизия считала возможным передать местным жителям исполь¬
зуемую ими землю на правах частной собственности, то комиссия
Игнатьева считала необходимым признать эти земли государствен¬
ными. Наконец, фактически принимая основные начала устройства
податной системы, предложенной Ф. Гирсом, комиссия, в отли¬
чие от ревизии, настаивала на необходимости безотлагательного ее
осуществления.
Работа комиссии была завершена 31 мая 1884 г.1 Новый проект
Положения об управлении туркестанского края 29 марта 1885 г. по¬
ступил на обсуждение Государственного Совета2 и 12 июня следу¬
ющего года удостоился высочайшего утверждения с некоторыми
изменениями3.
В связи с тем что в течение двух десятилетий Туркестан жил по
временному проекту Положения 1867 г., то именно в сравнении с ним
представляется целесообразным рассмотреть закон 1886 г.
Однако прежде, чем перейти к анализу содержания нового зако¬
на, обратим внимание на административно-территориальное деление
края. После выведения в состав Степного генерал-губернаторства
Семиреченской области в Русский Туркестан должны были входить
три области: Сырдарьинская, Ферганская и Самаркандская, состоя¬
щие из уездов. При этом в Сырдарьинской области сохранялась осо¬
бая единица - Амударьинский отдел (§ 1-4).
Важнейшей особенностью Положения об управлении Туркестан¬
ского края 1886 г. является включение в систему управления генераа-
губернаторством, кроме уже известных нам составляющих: главного
управления, местных административных (областных, уездных, город¬
ских и сельских) и судебных установлений, управления отдельными
частями различных ведомств (§ 6). Если по временному Положению
1865 г. все лица военно-народного управления в области относились
к военному ведомству (§ 33), а в проекте Положения 1867 г. вопрос
о принадлежности чиновников к военному или гражданскому ведом¬
ству вообще не поднимался, то Положение 1886 г. устанавливало, что
1 Всеподданнейший отчет... за 1884 год. С. 61.
2 Всеподданнейший отчет о действиях военного министерства за 1885 год. Отчет
по Главному штабу. СПб., 1887. С. 62.
3 Далее статьи указаны по: 1886 г. июня 12. Положение об управлении Турке¬
станского края // ПСЗРИ-Ш. Т. 6: 1886. СПб., 1888. С. 320-346 (1-я паг.). М 3814.
535
«все должности по управлению Туркестанского края замещаются во¬
енными или гражданскими чинами, за исключением должностей во¬
енных губернаторов и начальника Амударьинского отдела, которые
должны быть заняты исключительно военными»1. И хотя управление
Туркестанским краем в целом оставалось в ведении военного мини¬
стра, из которого исключались лишь вновь учреждаемые установле¬
ния и лица, отнесенные к судебному, финансовому, контрольному,
учебному и почтово-телеграфному ведомствам (§ 8), вышеуказанные
нововведения, безусловно, указывали на стремление распространить
в крае новые элементы ординарной губернской системы. В этом же
смысле следует рассматривать и § 9, которым фактически установи¬
лось равноправие туркестанских коренных жителей с соответствую¬
щими сословиями внутренних территорий империи.
Однако справедливости ради следует отметить, что новый закон
зафиксировал и существенные экстраординарные элементы местной
административной системы. Так, законодательно были закреплены
полномочия генерал-губернатора, фактически присвоенные им в
процессе двадцатилетней деятельности (§ 13-16). Но наиболее суще¬
ственным, на наш взгляд, нововведением стало учреждение Совета
генерал-губернатора под председательством генерал-губернатора в
составе военных губернаторов, управляющих казенной и контроль¬
ной палатами, непременного члена от Министерства финансов, на¬
чальника штаба военного округа и правителя генерал-губернатор¬
ской канцелярии. Для обсуждения определенных вопросов в совет
с правом решающего голоса должны были приглашаться соответ¬
ствующие председатели областных судов и областные прокуроры,
главный инспектор училищ. Отсутствующего главного начальника
края на посту председателя совета должен был замещать военный
губернатор Сырдарьинской области (§ 17-19). И хотя идея Совета,
безусловно, восходит к проекту 1871 г., в 1886 г. она получила но¬
вое толкование. Если К. П. фон Кауфман предлагал рассматривать
Совет как своеобразный туркестанский кабинет министров, то его
создание в 1886 г. было продиктовано необходимостью установления
при генерал-губернаторе коллегиального органа, обсуждению кото¬
рого должны были подлежать земские, поземельно-податные дела,
а также законодательные и другие важнейшие вопросы по управле¬
нию Туркестанским краем (§ 20)2. Примечательно, что по вопросам
общего управления краем заключения Совета имели совещательное
1 1886 г. июня 12. Штат управления Туркестанского края // НСЗРИ-Ш. Т. 6:1886.
СПб., 1888. С. 115 (3-я паг.).
2 Отличие между двумя советами четко прослеживается, в том числе и по различ¬
ному их составу.
536
значение. Вопросы же» касавшиеся земского хозяйства и поземель-
по-податного устройства, решались большинством голосов. В то же
время в исключительных случаях главный начальник края получал
право проводить в жизнь собственные решения, невзирая на мнение
большинства в Совете (§21). На наш взгляд, появление туркестан¬
ского совета не следует рассматривать в ракурсе обособления госу¬
дарственной окраины. Истинная причина нововведения кроется в
несовершенстве туркестанской административной системы, в невоз¬
можности за короткий срок без социальных потрясений инкорпо¬
рировать край в состав единой империи и придать среднеазиатской
окраине ординарный губернский характер.
Положение 1886 г. впервые регламентировало и предметы ведения
управляющего канцелярией генерал-губернатора (§ 23). Управление
же финансовой, контрольной, учебной и почтово-телеграфной частя¬
ми определялось общими узаконениями по империи (§ 24). В отли¬
чие от 1867 г., в крае значительно расширялась медицинская часть
и создавалось Главное военно-медицинское управление (§ 25, 27),
вводился общеимперский порядок оплаты медицинских услуг для
коренных жителей (§ 32), упорядочивалось заведование лесной ча¬
стью (§ 36) и государственными имуществами (§ 38).
Главное военно-медицинское управление под началом окружного
военно-медицинского инспектора было составлено из его помощни¬
ка, окружных ветеринара и окулиста, секретаря из врачей, секрета¬
ря из фармацевтов и заведующего химической лабораторией (§ 26).
В областях медицинской частью заведовали областные врачи (§ 27),
а в уездах и крупных городах - уездные и городские врачи, при ко¬
торых состояли повивальные бабки и оспопрививатели (§ 26, 31).
Надзор за лесным хозяйством возлагался на чиновника особых по¬
ручений по лесной части при генерал-губернаторе (§ 36) и лесную
стражу при уездных начальниках (§ 39).
Областное управление в Туркестане основывалось, за непринци¬
пиальными изъятиями, на Общем губернском учреждении, а из ве¬
дения областных правлений изымались функции областного суда.
Военные губернаторы областей по-прежнему оставались военно¬
служащими (именно так следует понимать § 45). Но вот помощники
губернаторов, хотя и назначались высочайшими приказами по во¬
енному ведомству, должны были быть уже чиновниками граждан¬
скими (§ 46). Новое Положение четко устанавливало, что областное
правление исполняет обязанности и пользуется правами губернско¬
го правления (§ 48). На основании Общего губернского учреждения
вводилась канцелярия областного правления (§ 53). С разрешения
генерал-губернатора и на основании Положения о губернских стати¬
537
стических комитетах могли создаваться областные статистические
комитеты за счет областного земского сбора.
Особый статус Амударьинского отдела подчеркивался назначе¬
нием его начальника высочайшим приказом (§ 56). Его администра¬
цию составили помощник, заведовавший Шураханским участком,
и другие чины по штату (§ 57). Начальнику отдела присваивались
права уездного начальника с разрешением за счет права утверждения
и увольнения всех выборных должностных лиц первичной админи¬
страции и народного суда и предоставления ему пограничных сноше¬
ний на основании инструкции генерал-губернатора (§ 58).
Положение 1886 г., высказавшись за сохранение военной власти
только за высшими органами управления краем и лишь в качестве
временной меры, одобрило разделение гражданской и военной вла¬
стей на уездном уровне. За уездным начальником сохранялись права
и обязанности уездного исправника и уездного полицейского управ¬
ления (§ 59). Уезды делились на районы, которыми заведовали участ¬
ковые приставы с правами и обязанностями становых приставов по
Общему губернскому учреждению (§ 61). Уездным начальникам и
участковым приставам предоставлялось право налагать на коренное
население наказания «за маловажные проступки и ослушание за¬
конным распоряжениям властей...» (§ 64). Таким образом, на уровне
уездной администрации явно проявилась тенденция к распростране¬
нию на Туркестан общегосударственных губернских установлений.
Отдельного внимания заслуживает организация городского
управления в генерал-губернаторстве. Положение 1886 г. предостави¬
ло военным губернаторам право вводить в городах упрощенное обще¬
ственное управление на основании ст. 2109 Общего губернского уч¬
реждения (§ 67). Полицейское управление в русской части Ташкента,
а также в областных центрах Новом Маргелане и Самарканде мак¬
симально приближалось к общеимперскому (§ 70), а в прочих пере¬
давалось в руки выборных и назначаемых должностных лиц из среды
местных жителей (§71). Разделение городской столицы на русскую
и туземную части было официально закреплено подчинением полиц¬
мейстера русской части Ташкента начальнику города, обладавшего
статусом уездного начальника (§69).
Положение 1886 г. представило усовершенствованную систему
организации власти у оседлого местного населения. Вызвано это
было тем, что с течением времени неуклонно возрастала доля именно
оседлого населения среди коренных жителей, поскольку на переход
к оседлости и была нацелена политика русской власти в этой части
империи. Если Положение 1867 г. учреждало волостное деление
лишь для кочевников (§ 80-115), то в 1886 г. оно было распростра¬
нено и на оседлых жителей. Местное управление в крае приобрело
538
практически единообразный характер. Теперь оседлое население в
каждом уезде делилось на волости, а волости - на сельские общества
(аксакальства) (§ 73). Во главе волостей стояли выборные волостные
управители, а в сельских обществах - сельские старшины (аксакалы)
(§ 80). В аксакальствах могли избираться также и помощники акса¬
кала (§ 81).
Процедура выборов волостного управителя сохранялась преж¬
ней. Хотя новый закон позаимствовал из некоторых центрально-
азиатских проектов право административного назначения волостных
управителей, предоставленное генерал-губернатору (§ 82, примеч.).
Должностные лица первичной администрации подлежали утверж¬
дению областными и уездными властями (§ 89, 94). При этом воен¬
ные губернаторы могли отменять выборы волостной администрации
и назначать новые «по собственному усмотрению» (§ 90). Иными
словами, волостное (следовательно, и все общественное) управле¬
ние в Туркестане было поставлено под жесткий контроль имперской
власти.
Но самое, на наш взгляд, главное заключается в том, что по новому
положению в сельском сходе участвовали все домохозяева общества
(§ 93), а не выборные от 10 дворов, как по Положению 1867 г. (§ 91).
Следовательно, нововведение полностью соответствовало Общему
положению о крестьянах 1861 г. Кроме того, в Положении 1886 г.
подчеркивалось, что права, обязанности и круг деятельности волост¬
ного управителя, сельского старшины, волостного съезда и сельско¬
го схода определялись Общим губернским учреждением (§ 98), хотя
и с определенными дополнениями. Так, ведению волостного съезда
подлежали избрание народных судей и раскладка общественных сбо¬
ров и повинностей, относящихся к нескольким сельским обществам
(§ 100). Волостным и сельским обществам разрешалось содержание
медресе и мактабов при мечетях, относя требуемые средства на счет
лиц, изъявивших добровольное желание участвовать в этом (§ 98,
примеч.).
Управление кочевыми волостями и аульными обществами было
организовано в порядке, идентичном общественному управлению
оседлых жителей края (§115).
Положение 1886 г. определяло, что каждое селение, где прожива¬
ли русские и лица, не принадлежащие к коренному населению, об¬
разует отдельное сельское общество. С развитием колонизации пред¬
усматривалось постепенное образование волостей из близлежащих
селений. Права и обязанности сельского старосты, состав и предметы
ведения сельского схода определялись общегосударственными пра¬
вилами, установленными для общественного управления сельских
обывателей внутренней России (§ 116).
539
В разделе Положения 1886 г. о судебном устройстве весьма ча¬
сто встречаются обращения к общеимперским судебным узако¬
нениям. В первую очередь это касается отделения судебной вла¬
сти от исполнительной (выделение судебной части из ведения
областных правлений). Статья 117 определяла, что судебная власть
в Туркестанском крае принадлежит мировым судьям, областным
судам и Правительствующему Сенату. Для коренного населения
сохранялись народные суды (§ 118). С целью ведения следствий о
преступлениях и проступках учреждались должности помощников
мировых судей и судебных следователей (§ 119). Для прокурорского
надзора при областных судах состояли областные прокуроры и их то¬
варищи (§ 120). Председатели областных судов назначались и уволь¬
нялись высочайшим повелением, а члены областных судов, мировые
судьи, их помощники и судебные следователи, областные прокуроры
и их товарищи - министром юстиции (§ 123).
Несмотря на то что положение судебной части в целом было мак¬
симально приближено к Судебным уставам 1864 г., действовавшим
внутри России, народный суд по-прежнему оставался под контролем
общей администрации. В этом отношении закон следовал законо¬
творческой традиции, зафиксированной в проекте 1884 г.
К подсудности общего суда были отнесены следующие престу¬
пления коренных жителей: «1) против веры христианской; 2) госу¬
дарственные; 3) против порядка управления; 4) по службе государ¬
ственной и общественной; 5) против постановлений о повинностях
государственных и земских; 6) против имущества и доходов казны;
7) против общественного благоустройства и благочиния: а) нару¬
шения Устава карантинного, б) нарушения постановлений против
повальных и прилипчивых болезней и в) нарушения правил, уста¬
новленных на случай скотских падежей; 8) против общественного
спокойствия и порядка: а) составление злонамеренных шаек и при-
станодержательство, б) лживые доносы и лжесвидетельство по де¬
лам, судимым по законам империи, в) укрывательство беглых, г) пор¬
ча телеграфов и дорог; 9) против законов о состояниях; 10) против
жизни, здоровья, свободы и чести: а) убийство, б) нанесение ран и
побоев, последствием коих была смерть, в) изнасилование, г) про¬
тивозаконное задержание и заключение; 11) против собственности:
а) насильственное завладение чужим недвижимым имуществом и ис¬
требление граничных меж и знаков, б) поджог и вообще умышленное
истребление чужого имущества, в) разбой и грабеж, г) похищение ка¬
зенного имущества и подлоги русских документов» (§ 141). Таким
образом, в сферу юрисдикции общего суда попадало и такое «тради¬
ционное» преступление кочевников, как барымта. Прочие дела меж¬
ду представителями одного коренного народа (кочевого или оседло¬
540
го) подлежали ведению соответствующего народного суда (суда биев
пли казиев) (§ 208, 209). Новый закон распространял действие суда
казиев и на прибывающих в край представителей соседних ханств
(§211).
(Заметим, что приведенные выше составы преступлений позднее
были дословно воспроизведены в проекте Положения об управлении
степными областями 1888 г. Фактически дублирующийся абзац при¬
веден здесь не только для того, чтобы сделать более полным воспри¬
ятие рассматриваемого законопроекта, но и для того, чтобы лишний
раз показать наличие взгляда центральной и местной администрации
па туркестанские и степные области как на части единого региона.)
Судом по общим законам должны разбираться все преступления
коренных жителей против русских, а также совершенные в пределах
русских поселений (§ 142). Закон ставил точку в дискутировавшемся
прежде вопросе о передаче дел из юрисдикции народного суда миро¬
вому судье или областному суду. Этот шаг разрешался лишь по жела¬
нию обеих сторон (§ 213).
Следуя предложениям предыдущих проектов, закон позволял
народным судьям в случае непримирения сторон независимо от
компенсации ущерба приговаривать виновных к штрафу не более
300 руб. и к заключению под стражу на срок не более полутора лет
(§ 217). В особых случаях народный суд имел право ходатайствовать
перед областным правлением о высылке подсудимого после испол¬
нения наказания из места жительства (§ 218). Это ходатайство под¬
лежало утверждению генерал-губернатором (§ 219).
Закон давал право областным правлениям устанавливать число
народных судей (§ 222). И если в отношении процедуры избрания
волостных управителей административное вмешательство было до¬
статочно ограниченным и немногим отличалось от установленного в
1867 г., то теперь был существенно изменен порядок утверждения из¬
бранных народных судей. В соответствии с предложениями некото¬
рых предыдущих законопроектов из трех предложенных волостным
съездом кандидатур губернатор на каждую должность судьи назначал
одного избранного, а второго - кандидатом к нему (§ 225). Никаких
административных ограничений на вознаграждение судьи не налага¬
лось, оно устанавливалось в соответствии с обычаями (§ 226).
Как и прежде, закон устанавливал следующие формы народного
суда - единоличные судьи, съезды судей и чрезвычайные съезды су¬
дей (§ 230). Юрисдикции народных судей подлежали все дела, отне¬
сенные к ведению народного суда. При этом их решения на сумму не
более 30 руб. и не свыше 7 дней ареста считались окончательными
(§231,233). Жалобы на неокончательные решения народных судей, а
также дела по отстранению от должности и преданию суду своих чле-
541
U\
ю
УПРАВЛЕНИЕ ТУРКЕСТАНСКОГО КРАЯ. 1886 г.
Таблица 8.1
нов приносились съезду судей, созывавшихся распоряжением уезд¬
ного начальника (§ 240, 241). Чрезвычайные съезды должны были
созываться по указанию военного губернатора для решения дел, в
которых участвовали жители разных уездов (§ 247).
Среди нововведений 1886 г. следует назвать определенную ре¬
гламентацию взысканий, налагаемых народным судом (§ 217), вве¬
дение вознаграждения судьям на основании существующих обыча¬
ев (§ 226), предание их суду за должностные преступления (§ 229).
Новое Положение более конкретно рассматривало состав и компе¬
тенцию чрезвычайных съездов народных судей (§ 241, 247). И хотя
фань между народным судом у кочевников и оседлых жителей прак¬
тически стирается, в отличие от съездов судей оседлого населения,
съезды судей кочевников проходили в присутствии начальника того
уезда, в котором собирался съезд (§ 248).
Иными словами, Положение 1886 г. максимально приблизило
судебную часть в генерал-губернаторстве к общеимперскому поло¬
жению, усилив вместе с тем прерогативы русского суда. С другой
стороны, оставив туземный суд под контролем русской власти, офа-
ничив предметы его ведения, регламентировав права и обязанности
народных судей, оно установило более прогрессивную систему для
оседлых жителей по сравнению с кочевниками.
Упадку народного суда содействовало и отсутствие единства его
организации во всем Туркестане. В разных местностях края при со¬
вершенно одинаковых условиях жизни народный суд действовал
на различных началах1. Впрочем, попытка преодолеть эту проблему
была предпринята в Положении 1886 г.
Положением 1886 г. был сделан решительный поворот в полити¬
ке российской власти в отношении судебных установлений в крае.
Положение русского суда максимально было приближено к общеим¬
перскому, а народный суд в значительной степени унифицирован и
регламентирован. Таким образом, имея в виду изменения судебной
системы, заложенные в Положение 1886 г., можно смело утверждать,
что в этом вопросе царское правительство наглядно продемонстри¬
ровало реальное приближение Туркестана к положению внутренних
губерний империи.
Земли, состоящие в постоянном, потомственном владении, поль¬
зовании и распоряжении оседлого населения, закреплялись за ним
законодательно (§ 255). В соответствии с местными обычаями эти
земли могли находиться в общинном или подворно-участковом поль¬
зовании (§ 259). По обычаю разрешалось и водопользование (§ 256).
1 Гире Ф. Отчет ревизующего. С. 338.
543
Дикорастущие леса, произрастающие на землях, находящихся во вла¬
дении местного населения, признавались государственной собствен¬
ностью (§ 257). На государственных землях местные жители могли
пасти скот, собирать песок, камень и глину (§ 258).
Передача участков между представителями коренного населения,
их наследование и разделы должны были осуществляться с соблюде¬
нием местных обычаев (§ 261). Кроме местных жителей приобрете¬
ние в Туркестанском крае земли и недвижимости вообще в собствен¬
ность дозволялось только российским подданным христианских
исповеданий (§ 262).
Существующие вакуфы нуждались в признании российской вла¬
стью. Учреждение новых вакуфов разрешалось лишь властью гене¬
рал-губернатора в особенных случаях (§ 265-266).
Городские земли состояли во владении, пользовании и распоря¬
жении городских обществ. Усадебные участки в черте городов при¬
знавались собственностью их владельцев (§ 268-269).
Государственные земли, занятые кочевьями, предоставлялись в
бессрочное общественное пользование кочевников (§ 270). При этом
зимовья предоставлялись в бессрочное пользование каждой волости
отдельно и распределялись между аульными обществами волостны¬
ми съездами выборных, а в ауле между хозяевами кибиток - ауль¬
ным сходом в зависимости от количества скота и размера хозяйства.
Летние кочевки оставались в общественном пользовании волостей
целого уезда (§ 272-276).
По взаимному соглашению обществ (а внутри них - кибитко-
владельцев) разрешалось отводить особые участки для занятий хле¬
бопашеством и сенокошением (§ 277). Сооружения, возведенные на
пашнях и зимовках, оставлялись в собственности построивших их
кочевников (§ 278).
Обходя умолчанием вопросы русской переселенческой колониза¬
ции, закон предоставлял льготы для водворения на землях генерал-
губернаторства нижних чинов военного округа (§ 280-284).
Приведенное обозрение поземельного устройства Туркестанского
края, установленное Положением 1886 г., мало чем отличалось от
предлагавшегося туркестанскими проектами 1880-х гг., но делало
значительный шаг вперед в сравнении с Положением 1867 г., где по¬
добного раздела не было вовсе. При этом сравнение этого закона с
предшествующими проектами показывает, что земельный вопрос
в итоге решался более мягко и с учетом существовавших реалий.
Исключение составляют кочевники, которые во всем центрально-
азиатском законодательстве (и законопроектах) никогда не получали
права собственности на землю.
544
Принципиальные изменения в Положении 1886 г. произошли и
в податной части. Новый закон отменял старые подати - херадж и
ганапный сбор. Земли, принадлежащие или находящиеся в постоян¬
ном владении, пользовании и распоряжении частных лиц, обществ
или учреждений (установлений), облагались государственным позе¬
мельным налогом (§ 285), от которого освобождались ненаселенные
накуфы, доходы от которых направлялись мечетям, школам или на
надобности общественного призрения, а также рощи и сады мечетей»
используемые по культовому назначению (§ 286). В отличие от ряда
предыдущих предложений, размер налога устанавливался твердым -
10 % со средней валовой доходности земель. Исключение делалось
лишь для богарных земель, где 10 % взималось от реально собранного
урожая в платежном году (§ 287, 288).
Раскладка налога, причитающегося со всего сельского общества,
оставалась в ведении самого общества (§ 293). Собранный с вакуфов
налог возвращался его владельцу в соответствии с условиями дей¬
ствительных вакуфных документов (§ 299).
Кочевое население облагалось податью в размере 4 руб. с кибит¬
ки (§ 300). Раскладка кибиточного сбора с волости осуществлялась
съездом волостных выборных, а с аула - аульным сходом (§ 308).
Земские повинности и порядок их отправления был установлен в
соответствии с проектом Положения 1884 г. (§ 314-331). Раздел о по¬
датях и повинностях Положения об управлении Туркестанского края
1886 г. принял четкий лаконичный вид, адаптированный к примене¬
нию в условиях ограниченных возможностей генерал-губернаторства.
Подводя итог, можно отметить, что более глубокая регламентация
прав, обязанностей и полномочий русской администрации в крае,
окончательное разделение военной и гражданской власти на уездном
уровне, четкое структурирование местной администрации, ее уни¬
фикация как для кочевников, так и для оседлых, создание условии
для развития оседлости в крае и русской колонизации, приближение
оседлого коренного населения по своему положению к жителям цен¬
тральных районов империи, учреждение в крае отраслевых учрежде¬
ний центрального подчинения наряду с сохранением сильной власти
г енерал-губернатора и созданием совета при нем - все это указывает,
по нашему мнению, на стремление интегрировать Туркестан в состав
империи, построить организацию управления и быта населения края
на основе порядков, установленных для других областей России.
Один из крупнейших исследователей Русского Туркестана
В. В. Бартольд отмечал, что «Положение 1886 г. вызвало большое не¬
удовольствие среди чинов русской администрации в крае и вообще
среди сторонников сильной власти. Во-первых, генерал-губернатор,
по выражению <М. А.> Терентьева, перестал быть самодержцем, так
545
как при нем был создан совет; в действительности власть генерал-
губернатора этим советом, состоявшим исключительно из высших
чинов местного управления, не была ограничена, так как апо делам,
относящимся до общего управления краем, заключения совета име¬
ли значение лишь совещательное”. Больше неудовольствия вызвало
создание областного суда, областного прокурора и вообще независи¬
мых от генерал-губернатора судебных учреждений...»1.
Положение 1886 г. стало окончательным вариантом основного за¬
кона для Туркестанского края, итогом двадцатилетней законотворче¬
ской деятельности местных и центральных властей, свидетельством
сохранения главной тенденции политики царского правительства в
Средней Азии, направленной на органическое слияние Туркестана
с остальной империей. И хотя этот закон фактически оставал¬
ся действующим до 1917 г., за это время он частично изменялся и
дополнялся.
Положение об управлении Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской
и Тургайской областями 1891 г.
11 июля 1881 г. императорский указ ликвидировал Оренбургское
генерал-губернаторство2. При этом управление Оренбургской и
Уфимской губерний было подчинено общеимперскому положению, а
Тургайская и Уральская области остались под действием Временного
положения 1868 г., перейдя при этом в непосредственное ведение
Министерства внутренних дел. Указ четко показал дрейф импер¬
ских окраин в сторону административной ассимиляции внутренни¬
ми губерниями государства. По мере адаптации окраин к общегосу¬
дарственным правилам, установлениям и социальным реалиям одни
территории полностью сравнивались с коренными частями России, в
то время как другие лишь делали новый шаг в том же направлении.
Закономерность этой тенденции полностью подтвердилась менее чем
через год.
18 мая 1882 г. император Александр III подписал указ о сосредо¬
точении высшего надзора по управлению областями Акмолинской,
Семипалатинской и Семиреченской в лице генерал-губернатора
1 Бартольд В. В. История культурной жизни Туркестана // Сочинения / Бар¬
тольд В. В. Т. 2. Ч. 1. М.: Изд-во восточной литературы, 1963. С. 379.
2 1881 г. июля 11. Об упразднении Оренбургского генерал-губернаторства //
ИСЗРИ-Ш. Т. 1:1881. № 316. СПб., 1885. С. 224.
546
п о подчинении губерний Тобольской и Томской общему порядку
высшего управления, существующему для внутренних губерний1.
Этим указом ликвидировалось Западно-Сибирское генерал-губер¬
наторство, однако предусмотренное Временным положением 1868 г.
главное управление Акмолинской и Семипалатинской областей со¬
хранялось в лице уже степного генерал-губернатора, ведению ко¬
торого была отнесена и Семиреченская область, изъятая из состава
Туркестанского генерал-губернаторства. Центром Степного края
оставался Омск. Таким образом, закон, с одной стороны, переводом
Тобольской и Томской губерний под общеимперское управление
подтвердил общеполитическую тенденцию на приобщение окраин
к ординарному государственному управлению, а с другой, указал на
пока еще преждевременность этой меры в отношении центральноази¬
атских областей. При новом генерал-губернаторе учреждалась канце¬
лярия, а вот Совета Главного управления не полагалось.
25 марта 1891 г. состоялось высочайшее утверждение мнение
Государственного Совета, в соответствии с которым с 1 января сле¬
дующего года в пяти степных областях вводились новые администра¬
тивные правила.
Положение об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Се-
миреченской, Уральской и Тургайской областями попыталось впер¬
вые объединить администрацию всех степных областей. Тем не менее
полной унификации достигнуть пока не удалось. И дело не в том,
что в пять областей различались по своему составу (Акмолинская
н Семипалатинская - по пять уездов, Уральская и Тургайская - по
четыре, в Семиреченской области - шесть уездов). Было нарушено
единство регионального (точнее, субрегионального) управления.
Главное управление учреждалось для первых трех областей, в то вре¬
мя как Уральская и Тургайская области оставались в непосредствен¬
ном ведении МВД. Тем не менее сближение региона с остальными
частями государства было продемонстрировано в части введения в
нем управления отдельными частями различных центральных ве¬
домств, а также на разных уровнях внутренней администрации. Так,
управление казачьими войсками, воинскими частями, финансами,
государственными имуществами, народным просвещением и по ча¬
сти государственного контроля в большей мере определялось общи¬
1 1882 г. мая 18. О сосредоточении высшего надзора по управлении областями Ак¬
молинской, Семипалатинской и Семиреченской в лице генерал-губернатора и о под¬
чинении губерний Тобольской и Томской общему порядку высшего управления, су¬
ществующему для внутренних губерний // ПСЗРИ-Ш. Т. 2: 1882. Ме 886. СПб., 1886.
С. 21 Г-212.
547
ми узаконениями. Местное население (оседлое и кочевое) было от¬
несено к сословию сельских обывателей с правом перехода в другие
сословия на общих основаниях. Тем же представителям коренных
жителей, в случае их перехода в православие, предоставлялись зна¬
чительные льготы - право приписки к городам и русским селениям
без увольнительных приговоров и пожизненное освобождение от от¬
бывания воинской повинности (§ 2-6, 8, 10-12)1. Заметим, что из¬
начально с момента введения в действие нового закона и вплоть до
особого распоряжения все коренное население пяти областей было от
этой повинности освобождено2.
Итак, главное управление Акмолинской, Семипалатинской и
Семиреченской областей вверялось степному генерал-губернатору,
«определяемому и увольняемому по непосредственному усмотрению
его императорского величества... в общеустановленном порядке».
В случае невозможности исполнять обязанности его заменял стар¬
ший по службе военный губернатор или лицо, специально назначен¬
ное императором. При отправлении своей должности генерал-губер¬
натору надлежало руководствоваться соответствующими статьями
Общего учреждения губерний (§ 415-462), а также нормами, уста¬
новленными новым Положением. А конкретно к его прерогативам
были отнесены: утверждение торгов по специально назначенным
кредитам; утверждение проектов, смет, подрядов и поставок по этим
работам на сумму до 30 000 руб.; выбор способов производства ра¬
бот по казенным сооружениям в пределах назначенных сумм. Кроме
того, главному начальнику трех областей было предоставлено право
на срок не более пяти лет высылать политически неблагонадежных
представителей местного населения в определенные местности им¬
перии. При этом генерал-губернатор был обязан доводить о каждом
таком распоряжении до сведения министра внутренних дел «с по¬
дробным объяснением причин, побудивших его принять эту меру».
Осуществлять свои обязанности главный начальник края должен был
с помощью канцелярии (§ 13-18). В ее состав кроме управляющего
канцелярией должны были войти 2 старших и 4 младших делопро¬
изводителя, журналист, экзекутор, три чиновника для выполнения
особых поручений в степи, по одному чиновнику особых поручений
по горной части, по дорожной (и строительной) части, для переписки
по китайским делам, по одному старшему и младшему переводчику с
1 Здесь и далее указаны статьи по: 1891 г. марта 25. Положение об управлении об¬
ластей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской //
ИСЗРИ-Ш. Т. 11:1891. № 7574. СПб., 1894. С. 135-147 (1-я пат.).
2 1891 г. марта 25. Мнение Государственного Совета, высочайше утвержденное //
Там же. С. 133-134 (1-я паг.).
548
казахского языка, четыре канцелярских чиновника и писцы1. Столь
мощная чиновничья структура превращала управляющего канцеля¬
рией фактически во второе лицо в крае.
Областное управление во всех пяти областях по-прежнему оста¬
валось в руках военных губернаторов и областных правлений.
Уральский и семиреченский военные губернаторы, кроме того, явля¬
лись одновременно наказными атаманами казачьих войск. Основные
права и обязанности военных губернаторов регулировались § 489-657
Общего губернского учреждения и дополнялись правилами, установ¬
ленными Положением 1891 г. (§ 19-20). Так, например, кандидатура
военного губернатора перед утверждением государем должна была
обязательно согласовываться министром внутренних дел с военным
министром. А вот назначение и увольнение вице-губернаторов, со¬
ветников и членов общего присутствия областного правления произ¬
водились в соответствии с общими правилами империи. Отсутствие
единства в главном управлении Степью логично проявлялось, напри¬
мер, в порядке замещения отсутствующего или заболевшего военно¬
го губернатора. При обычных обстоятельствах исполнение обязанно¬
стей военного губернатора по гражданскому управлению возлагалось
на вице-губернатора, а при его отсутствии на лицо, назначенное стен¬
ным генерал-губернатором в Акмолинской, Семипалатинской или
Семиреченской областях либо назначенное министром внутренних
дел в областях Уральской и Тургайской (§ 19-23).
При каждом военном губернаторе полагалось иметь двух (старше¬
го и младшего) чиновников особых поручений. Кроме вице-губерна¬
тора в состав областных правлений во всех пяти областях входили
два советника, четыре делопроизводителя и четыре их помощника,
чиновник по счетной и экзекуторской частям, областной врачеб¬
ный инспектор, регистратор, архивариус, два переводчика. При
Семиреченском правлении состояло межевое отделение и строитель¬
ное в составе областного инженера и архитектора, а также младшего
архитектора, секретаря, двух чертежников и писцов. В прочих четы¬
рех областях следовало иметь областных инженеров, а в Акмолинской
и Семипалатинской - еще и областных архитекторов и областных
землемеров. При Акмолинском, Семипалатинсокм, Уральском и
Тургайском правлениях полагались чертежники по строительной ча¬
сти, а при первых двух - еще и по межевой. Тургайская областная
администрация включала в свой состав лесное отделение. В состав
семиреченской областной администрации должен был войти пере¬
1 1891 г. марта 25. Штат канцелярии степного генерал-губернатора // Там же. С. 48
(3-я паг.).
549
водчик маньчжурского и китайского языков1. При Акмолинском,
Семипалатинском и Семиреченском областных правлениях полага¬
лось иметь типографии на общих основаниях (§ 28).
Областное правление наделялось правами и обязанностями гу¬
бернского правления, но, кроме того, должно было ведать делами по
частям, не имевшим особых учреждений внутри области. А по делам
общественного управления коренного населения и сельских обыва¬
телей оно пользовалось правами губернского присутствия по кре¬
стьянским делам. Уральское и Тургайское правления дополнитель¬
но исполняли обязанности управлений государственных имуществ,
подчиняясь в этом отношении МГИ (§ 25). Областное правление
состояло из общего присутствия и канцелярии. Состав, права и обя¬
занности членов общего присутствия устанавливались идентично
общему учреждению губернских правлений. А на канцелярию об¬
ластного правления возлагалась переписка, производившаяся в гу¬
бернских канцеляриях на основании общего губернского учреждения
(§ 26,27).
Власть в уездах по-прежнему сосредоточивалась в руках уездных
начальников. В порядке их назначения, как и в случае с временным
замещением должности военного губернатора, проявилось различие
в подведомственности областей: в Акмолинской, Семипалатинской и
Семиреченской областях уездные начальники назначались и уволь¬
нялись степным генерал-губернатором, а в Уральской и Тургайской -
военными губернаторами. Как и в предыдущем законодательстве,
уездный начальник наделялся правами и исполнял обязанности
уездного исправника и уездного полицейского управления по общим
законам империи (§ 29-31).
Новеллой действующего степного законодательства стало вве¬
дение общественного (земского) управления, а потому полномочия
уездного начальника были расширены. На него возлагались права и
обязанности уездного присутствия и его непременного члена со сле¬
дующими дополнениями в сравнении с общеимперским положени¬
ем. Он осуществлял надзор за всеми установлениями общественного
управления коренного населения и иных сельских обывателей уезда,
а также проводил их ревизии по собственной инициативе либо по
распоряжениям военного губернатора или областного правления.
Уездному начальнику присваивалось право рассматривать все при¬
говоры волостных, аульных и сельских съездов и сходов. При этом,
удостоверившись, «что приговор съезда или схода постановлен несо-
1 1891 г. марта 25. Штат управления областей Акмолинской, Семипалатинской,
Семиреченской, Уральской и Тургайской // Там же. С. 37-41,47 (3-я наг.).
550
УПРАВЛЕНИЕ СТЕПНЫМИ ОБЛАСТЯМИ. 1891 г.
Таблица 8.2
гласно с законами или клонится к явному ущербу общества, либо на¬
рушает законные права отдельных его членов...», он имел право оста¬
новить исполнение приговора, сообщив о том областному правлению,
которое могло утвердить или отменить этот приговор. Уездный на¬
чальник должен был проверять приговоры об удалении из обществ
порочных членов, а также об отказе в приеме в общество обвиненных
судом лиц. О результатах проверки он должен был докладывать об¬
ластному правлению. Ему же предоставлялось право по собственно¬
му усмотрению заключать под стражу лиц, подлежащих удалению из
обществ по соответствующим общественным приговорам (§ 33-38).
В полицейском отношении уездный начальник получил право
подвергать представителей коренного населения аресту на срок до
семи дней или штрафу на сумму до 15 руб. за неисполнение законных
распоряжений властей, а также за «споры, драки или иного рода буй¬
ство в публичных местах и вообще нарушения общественной тиши¬
ны, непочтение и грубость к лицам, облеченным правительственной
или общественной властью, непослушание родителям и оскорбление
их». Соответствующие постановления уездных начальников подле¬
жали немедленному исполнению. Однако они могли быть в течение
двух недель обжалованы в областном правлении (§ 39-40).
Состав уездной администрации не претерпел существенных из¬
менений. При уездном начальнике сохранялась канцелярия (два
письмоводителя, два переводчика, писцы и сторожа) и должности
его помощника, уездного врача, фельдшера, повивальной бабки и
ветеринарного врача, а также вольнонаемных полицейских служите¬
лей. В распоряжении уездных начальников Семиреченской области,
кроме того, состояли три заведующих пограничными пропускными
пунктами на китайской границе1. На помощника уездного начальни¬
ка возлагались исполнение его поручений, а также, как во Временном
Положении 1868 г., «замена его в случаях отсутствия или болезни»
(§42-45,48).
В отличие от предыдущего закона Положение 1891 г. содержало
главу «Управление в городах», что, безусловно, стало отражением со¬
циально-экономического развития региона. Кроме областных и уезд¬
ных центров к городам пяти степных областей было отнесено и по¬
селение Кокпекты Семипалатинской области. С 1870-х гг. Городовое
положение действовало в областных городах региона - Омске,
Оренбурге и Верном. Там же, где еще не было создано общего обще¬
ственного управления, заведование городским хозяйством и благоу¬
1 См.: 1891 г. марта 25. Штат управления областей Акмолинской, Семипалатин¬
ской, Семиреченской, Уральской и Тургайской. С. 41-42.
552
стройством следовало возложить на уездных начальников с привлече¬
нием депутатов от городских обществ. Действовать такие учреждения
должны были под непосредственным наблюдением губернаторов и
областных правлений. В этих городах, с разрешения степного генерал-
губернатора (в Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской
областях) или министра внутренних дел (в Уральской и Тургайской
областях), военным губернаторам предоставлялось право вводить
упрощенное управление на основании ст. 2109 Общего губернского
учреждения. При этом в городах Уральске, Калмыкове (ныне село
Тайпак Западно-Казахстанской области) и Гурьеве впредь до введе¬
ния общественного управления местные хозяйственные дела оста¬
вались в ведении хозяйственного правления Уральского казачьего
войска (§ 49-50).
В Омске, Петропавловске, Семипалатинске, Верном и Уральске
полагалось иметь отдельные городские полицейские управления,
действующие на общих законах империи (§ 51). В каждом из этих го¬
родов должны были состоять по одному полицмейстеру и секретарю,
по два (в Омске - 3) столоначальника, два (в Омске - 5, в Уральске -
3) полицейских пристава, а также по одному городскому врачу фельд¬
шеру и по повивальной бабке (кроме Уральска)1. В Акмолинске,
Кокчетаве, Зайсане, Павлодаре, Усть-Каменогорске, Кокпекты,
Джаркенте, Копале, Лепсинске, Пржевальске и Николаевске для
ведения полицейских дел учреждались городские приставы, непо¬
средственно подчинявшиеся уездным начальникам (§ 52). Рядовые
полицейские обязанности в городах на общегосударственном основа¬
нии должны были исполнять вольнонаемные полицейские команды
(§53).
Сельское (первичное) управление делилось на кочевое и оседлое.
Традиция первого была унаследована от Временного Положения
1868 г., а второе, с одной стороны, соответствовало административ¬
ным принципам Туркестанского Положения 1867 г., а с другой - сви¬
детельствовало о развитии в степных областях оседлости (в первую
очередь переселенческой и казачьей) и наличии местных неказах¬
ских оседлостей.
Кочевое население уезда, как и по Временному Положению, дели¬
лось на волости и аульные общества. Количество населения в воло¬
стях и аульных обществах, а также принципы их формирования тоже
соответствовали прежнему закону. Более сложным стал процесс
перехода кибиток и аулов. Первый теперь, с согласия выпускающего
общества, разрешался местным уездным начальником или, в зависи¬
1 Там же. С. 42-44.
553
мости от обстоятельств, соглашением заинтересованных уездных на¬
чальников. Второй - решением областного правления (§ 55-60).
Во главе волостей по-прежнему оставались волостные управите¬
ли, а в аульных обществах - аульные старшины. Как и в 1868 г., те
и другие назначались по выбору сроком на три года. При этом глав¬
ные начальники областей (министр внутренних дел в Уральской
и Тургайской областях, а степной генерал-губернатор в областях
Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской) получали право
в исключительных случаях назначать волостных управителей без
производства выборов. Ограничения для избираемых волостными
управителями и аульными старшинами были несколько смягчены.
Сохранялся 25-летний возрастной ценз, но отменялось обязательное
отсутствие судебных взысканий. Избираться на указанные должно¬
сти могли лица, не находящиеся под судом и следствием и не под¬
вергавшиеся судебным наказаниям более семидневного ареста или
тридцатирублевого штрафа. Представительность выборщиков при
избрании волостных управителей оставалась прежней (1 от 50 ки-
битковладельцев), а вот выборы аульных старшин впервые стано¬
вились прямыми. Однако сама процедура выборов стала в большей
степени зависеть от воли российского начальства. Если прежде гу¬
бернаторы утверждали итоги избрания волостных управителей с их
кандидатами, то по новому закону военные губернаторы получили
право утверждать или не утверждать приговоры волостного съез¬
да об избрании кандидатов на должности волостного управителя и
его кандидата. В последнем случае он мог назначить новые выбо¬
ры или определить на эти должности лиц по своему усмотрению.
Обязанность же уездного начальника утверждать аульных старших
и их кандидатов, избранных общим аульным сходом, сохранилась в
прежнем виде (§ 62-66, 69-70, 73-74).
Последовательность созыва волостных и аульных съездов в новом
законе не оговаривалась. Зато устанавливалась правомочность этих
органов. Волостной съезд признавался состоявшимся при участии в
нем не менее двух третей от общего числа выборщиков, а аульный
съезд - при участии не менее половины все кибитковладельцев об¬
щества. Участие представителей российской администрации в во¬
лостных съездах стало теперь необязательным (§ 68, 73). Эти органы
по-прежнему устанавливали жалованье по должностям управителя и
старшины, размер которого приобрел более определенный вид (300-
500 руб. в первом случае, и до 200 руб. - во втором). Причем размер
жалованья аульных старшин мог варьироваться в пределах уезда.
Приговоры о жалованье волостному утверждались областным прав¬
лением, а аульному старшине - уездным начальником. В то время как
554
по Положению 1868 г. обе функции осуществлялись главой уездного
управления (§71, 72, 75, 76).
Обязанности волостного управителя, аульного старшины, волост¬
ного и аульного съездов практически не изменились. Дополнение
свелось к указанию на то, что эти органы должны руководствоваться
постановлениями, установленными для учреждений общественного
управления сельских обывателей внутренней России (§ 78-81). При
этом из нового Положения исчезли статьи, перечислявшие права
указанных лиц в отношении наказания подведомственных им жите¬
лей. Зато весьма подробно описывалась ответственность волостных
и аульных за должностные преступления и проступки, чего совсем
не было в тексте закона 1868 г. Жалобы на неправые действия этих
должностных лиц следовало приносить уездному начальнику. За
ненадлежащее исполнение своих обязанностей и злоупотребления
волостной управитель увольнялся от должности военным губерна¬
тором, а аульный старшина - уездным начальником. Однако в экс¬
тренных случаях и уездный начальник мог отстранить от должности
волостного управителя, донося о том военному губернатору немед¬
ленно. За важные проступки и должностные преступления указан¬
ные лица, а также писари при волостных управителях подвергались
суду областным правлением. Маловажные проступки наказывались
распоряжением уездного начальника штрафом до 15 руб. или аре¬
стом на срок до семи дней (§ 82-85).
По аналогии с Туркестанским краем «за усердную службу долж¬
ностные лица общественного управления инородцев», по усмотрению
степного генерал-губернатора (в Акмолинской, Семипалатинской
и Семиреченской областях) или министра внутренних дел
(в Уральской и Тургайской областях) могли награждаться почетны¬
ми халатами или денежными премиями (§ 86).
Общественное управление и станичный суд в казачьих поселе¬
ниях регулировались особыми положениями. Управление русским
оседлым населением было организовано идентично общественному
управлению сельских обывателей внутренней России со следующи¬
ми дополнениями. Военному губернатору предоставлялось право за
незначительные проступки подвергать должностных лиц волостного
и сельского управления взысканиям, перечисленным в § 516 Общего
губернского учреждения. В особых случаях губернатор мог уволь¬
нять должностных лиц местного общественного управления, за ис¬
ключением волостных старшин, которых имел право лишь временно
отстранять от исполнения своих обязанностей, «предлагая вместе с
тем областному правлению об окончательном удалении виновных от
должностей или о предании их суду». Права и обязанности уездного
555
присутствия по крестьянским делам в части отмены решений волост¬
ного суда предоставлялись областному правлению (§ 87-90).
Более детально закон описал организацию первичного управления
у других представителей оседлого населения - дунган и таранчей. Их
поселения делились на волости, а те, в свою очередь, на сельские об¬
щества. В основе объединения поселений в сельские общества лежал
принцип пользования близлежащими земельными участками и оро¬
сительными каналами, что соответствовало принципу соединения
скотоводческих владений в аулы. Как и у кочевников, перечисление
отдельных лиц и семейств из одного общества в другое дозволялось
с разрешения уездного начальника, основанного на увольнительном
или приемном приговоре сельского схода. Во главе волостей стояли
волостные управители, а сельскими обществами заведовали сельские
старшины, порядок избрания и назначения которых, а также права,
обязанности и ответственность, равно как и порядок работы волост¬
ного съезда и сельского схода, устанавливались в соответствии с пра¬
вилами, установленными для кочевого населения степных областей
(§91-96).
Глава об управлении духовными делами местного населения в
Положении 1891 г. была емче своей предшественницы в законе 1868 г.
При этом основные позиции были сохранены, но распространены
и на оседлое население. На каждую кочевую или оседлую волость
по-прежнему дозволялось иметь одного муллу. Избирать их разре¬
шалось исключительно из среды местного населения. Избранные
муллы, как и раньше, утверждались в должностях военными губер¬
наторами. Возведение мечетей также допускалось лишь с позволения
главного начальства - степного генерал-губернатора или министра
внутренних дел (по принадлежности областей). Мечети и школы при
них по-прежнему должны были содержаться за счет добровольных
общественных сборов, а вакфы запрещались (§ 97-100).
Завершая обозрение административного раздела Положения
1891 г., следует подчеркнуть, что, являясь преемником Временного
Положения 1868 г., оно продвинулось дальше в плане сближения с
общеимперским положением региональных администраций. Это
проявилось в учреждении в степных областях местных учреждений
общеимперских ведомств, в соединении всех степных (в основном
казахских) областей в рамках общих законодательных норм, в ликви¬
дации советов главного управления этими областями, в учреждении
общего с Туркестанским краем местного управления для кочевого и
оседлого населения. Даже разобщение главного управления степными
областями между степным генерал-губернатором и министром вну¬
тренних дел свидетельствует о неуклонном следовании правитель¬
ства цели приближения всех окраин государства к общеимперскому
556
положению: просто одни области (бывшей Малой орды - Уральская
и Тургайская) исторически оказались ближе к империи, чем их со¬
седи (бывшей Средней орды - Акмолинская, Семипалатинская и
Семиреченская), которым оставался еще больший отрезок времени
до превращения в органичные части единого государства.
Положение 1891 г., как было отмечено, разрабатывалось в тес¬
ной связи с утвержденным в 1886 г. Положением об управлении
Туркестанского края, ибо, как показывает практика, правительство
рассматривало центральноазиатские владения империи в их ад¬
министративно-политическом единстве. К тому же законодатель¬
ство о степных областях демонстрирует динамическую тенденцию
к распространению на них общегосударственных установлений.
Поэтому раздел Положения 1891 г. о судебном устройстве отлича¬
ется лаконичностью, отсылая к общеимперскому и туркестанскому
законодательствам.
Раздел начинается с констатации: «Судебные, нотариальные и
опекунские установления и народный суд в областях Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской обра¬
зуются и действуют на основании правил о судебном устройстве в
Туркестанском крае с нижеследующими изменениями и дополне¬
ниями...» (§ 101). В устройстве судебной части Степи (как и в ад¬
министрации) прослеживается разделение степных областей в за¬
висимости от их главного начальства. Так, вслед за туркестанским
генерал-губернатором, права по отношению к судебной и опекунской
частям в Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской обла¬
стях были присвоены степному генерал-губернатору, а в двух дру¬
гих областях принадлежали общеимперским органам. По аналогии
с Туркестанским краем в уездах и городах Омске, Семипалатинске,
Верном и Уральске учреждались мировые судьи. При этом во всех
пяти областях по штатам полагалось 28 судей и 23 их помощника1.
В Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской и Уральской об¬
ластях учреждались областные суды2, а в Тургайской обязанности
областного суда были возложены на Оренбургскую палату уголовно¬
го и гражданского суда (§ 102-105).
Войсковые обыватели казачьих войск предавались суду на общем
основании и станичному суду по подсудности. Лицам, вне зависи¬
мости от их социальной принадлежности, по уголовным делам, под¬
судным общим законам, разрешалось обращаться в народный суд с
исками о возмещении вреда и убытков (§ 107,108).
1 1891 г. марта 25. Штат управления областей Акмолинской, Семипалатинской.
Семиреченской, Уральской и Тургайской. С. 46-47.
2 Там же. С. 45-46.
557
Юрисдикции мирового и областных судов на общеимперском
основании подлежала часть преступлений представителей коренно¬
го населения, установленных Туркестанским положением: против
христианской веры; государственные; против порядка управления;
по службе; против постановлений о государственных и земских по¬
винностях; против имущества и доходов казны; против обществен¬
ного благоустройства и благочиния; против общественного спокой¬
ствия и порядка; против жизни, здоровья, свободы и чести; против
собственности, а также любые другие преступления, совершенные
коренными жителями против русских или в пределах русских по¬
селений. Положение 1891 г. дополнило этот список преступлениями
и проступками, совершенными должностными лицами из коренного
населения (§ 109).
Что касается народного суда, то, во-первых, более четко опре¬
делялось количество потребных судей - не более одного на каждое
аульное или сельское общество. Возрастной ценз народных судей,
по сравнению с туркестанскими, увеличивался на 10 лет - до 35.
Исключение делалось лишь для лиц, окончивших курс в одном из
русских учебных заведений. Важная новелла Положения 1891 г. со¬
стояла в том, что брачные и семейные дела в степных областях пере¬
давались исключительно суду посредников. То есть из числа судеб¬
ных инстанций по таким делам были исключены единоличные судьи
или их съезды (§112-113,116). Новый закон содержал одно принци¬
пиальное послабление - предписывал народным судам заменять для
несостоятельных денежное взыскание арестом на срок не более трех
месяцев (§ 111). Наконец, он особо оговорил исключение из закона
о степных областях предусматривавшиеся Положением 1867 г. сви¬
детельствования съездом народных судей земельных прав местных
жителей, свидетельствования народными судьями разного рода ак¬
тов и договоров между ними, статьи о подсудности жителей соседних
ханств суду оседлых инородцев, а также об участии съезда народных
судей в опекунских делах коренного населения (§118).
Краткий обзор судебных установлений в степных областях впол¬
не определенно показывает постепенное сокращение юрисдикции
народного суда, стирание грани между народным судом кочевых и
оседлых жителей, а также последовательное распространение на ре¬
гион общегосударственных судебных установлений.
Следует остановиться и на разделе о поземельном устройстве жи¬
телей степных областей. По сравнению с Временным Положением
1868 г. наиболее существенные изменения произошли в поземель¬
ном устройстве кочевого населения. Несмотря на то что, как и пре¬
жде, земли, занятые кочевьями, признавались государственной соб¬
ственностью и передавались в бессрочное общественное пользование
558
номадов, новый закон предусмотрел некоторые ограничения, кото¬
рые должны были иметь далеко идущие последствия. Это в первую
очередь касается замечания о том, что «земли, могущие оказаться
излишними для кочевников, поступают в ведение Министерства го¬
сударственных имущества (§ 119,120). Постоянно увеличивавшееся
кочевое население региона не давало возможности рассчитать сроки
естественного освобождения кочевий, особенно с учетом весьма низ¬
ких темпов перехода номадов к оседлости. Свободные земли нужны
были для интересов земельной колонизации. Поэтому законодатели
еще неопределенно, но уже настойчиво начали проводить линию на
ограничение кочевого землепользования. Тем не менее новый закон
отнес к землям кочевников, кроме зимовок и летовок, еще одну но¬
вую категорию - обрабатываемые земли, которые по своему стату¬
су были приравнены к зимовкам (§ 121, 122). Причем кочевникам
разрешалось обращать последние в обрабатываемые земли и на них
«разводить сады, огороды и рощи и возводить жилые и хозяйствен¬
ные постройки». При этом земли обрабатываемые, а не только заня¬
тые постройками, как прежде, разрешалось передавать по наследству,
«доколе земля возделывается или существуют строения и насажде¬
ния» (§ 125). Особые участки под хлебопашество и сенокошение, как
и прежде, могли выделяться и в местах летовок по взаимному согла¬
шению обществ с последствиями, идентичными для зимних кочевий
(§ 128).
О развитии региональной экономики и глубоком проникновении
в степь российской буржуазии свидетельствует впервые внесенное в
степное законодательство (но уже звучавшее в законопроектах) раз¬
решение кочевым обществам «впредь до приведения в известность
количества земель, подлежащих отводу кочевникам... сдавать земли,
находящиеся в пределах зимовых их стойбищ, в наем на срок не свы¬
ше тридцати лет лицам русского происхождения для земледелия и
устройства фабрик, заводов, мельниц и других подобных заведений»
(§ 126). Условия передачи земли под горные предприятия и ското¬
прогонные дороги оставались прежними (§ 129,130).
Положение 1891 г. впервые предусмотрело отдельную главу, по¬
священную поземельному устройству оседлого населения. Никаких
принципиальных нововведений она не предусматривала, за исклю¬
чением указания на то, что «устройство на государственных [то есть
кочевых. - Д 5.] землях сельских поселений, русских и инородче¬
ских, определяется особыми правилами» (§ 133). Кроме этого, закон
ограничивал право приобретения земель в степных областях лишь
христианскими подданными империи, а также представителями ко¬
ренного населения региона (§ 136).
559
Таким образом, в отношении землепользования Положение
1891 г. демонстрирует развитие тенденций на ограничение казахско¬
го землевладения, ускоренный переход казахов к оседлости, создание
предпосылок для активизации переселенческой колонизации регио¬
на и утверждение в нем российского господства, в том числе путем
недопущения закрепления в степи чуждого имперским целям хозяй¬
ственного элемента.
Новый закон сохранял и увеличивал с 3 до 4 руб. кибиточную по¬
дать, взимаемую с кочевого населения (§ 137). При этом льготы от
платежа и других повинностей, представленные в свое время наслед¬
никам казахских султанов, оказавших России существенные услуги,
отменялись. В остальном эта часть закона, в сравнении с Временным
Положением 1868 г., принципиальных изменений не претерпела. Все
сельские общества были обложены единой для империи оброчной
податью (§ 149). Причем на первые три года для сельских обществ
областей с совсем короткой историей русской оседлости устанав¬
ливались пониженные ставки оброчной подати: для Акмолинской и
Семипалатинской в 15 коп., для Семипалатинской в 30 коп. с десяти¬
ны удобной земли1.
Более широко и подробно Положение 1891 г. описывало земские
повинности местного населения. Заведование делами по земским
повинностям возлагалось на областные правления, а делопроизвод¬
ство и учет по ним - на уездных начальников вплоть до введения в
областях Положения о земских учреждениях. При этом названным
органам предписывалось руководствоваться на практике Уставом о
земских повинностях. Земские повинности делились на натуральные
и денежные, а последние - на областные и общественные (частные)
(§ 153, 154). К областным натуральным, кроме предусмотренных
Уставом о земских повинностях, были отнесены следующие повин¬
ности: содержание оросительных каналов; истребление саранчи и
других вредных насекомых и животных; содержание указательных
знаков на почтовых дорогах; выставка на почтовых и торговых доро¬
гах, а также на пограничных пунктах сторожевых пикетов; возмездная
поставка лошадей и жилых помещений для командированных чинов¬
ников; возмездное снабжение при необходимости проходящих войск
кибитками, топливом и перевозочными средствами. Областными
денежными повинностями были признаны расходы: по народному
продовольствию и общественному призрению; по развитию местной
торговли, промышленности и сельского хозяйства; по народному
здравоохранению и оспопрививанию; по предупреждению падежа
1 1891 г. марта 25. Мнение Государственного Совета. С. 134.
560
скота и охране посевов; по народному образованию. К обществен¬
ным (частным) повинностям относились: содержание общественного
управления; содержание оспопрививателей и местных должностных
лиц, занимающихся орошением. При этом русские сельские обывате¬
ли отбывали общественные повинности на основе общих узаконений
(§ 155-158). С целью удовлетворения областных земских повинно¬
стей, обложению подлежали: кочевое население; земли, отведенные
в надел сельских обществ; городская недвижимость; фабричные и
заводские помещения; торговые и промысловые свидетельства, па¬
тенты и билеты на содержание торговых и промышленных заведений
(§ 159). Как и в случае с оброчной податью, размер денежного зем¬
ского сбора, взимаемого с населения всех пяти областей, было реше¬
но ограничить на первый шестилетний срок для кочевого населения
1,5 руб., а для оседлого - 30 % от оклада государственной оброчной
подати1.
Проведенный анализ Положения об управлении Акмолинской,
Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской обла¬
стей показывает его преемственность с предшествующим российским
законодательством о Центрально-Азиатском регионе (Временным
Положением об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской
и Семипалатинской областях 1868 г. и Положением об управлении
Туркестанского края 1886 г.), а также связь с разработанными в на¬
чале 1870-х гг. и в 1880-х гг. проектами положений об управлении в
степных областях оренбургского и сибирского ведомств. Новый за¬
кон вполне однозначно продемонстрировал тенденции региональной
политики России к унификации административного и общественно¬
го управления во всех центральноазиатских областях государства и
перспективу полной ассимиляции их административной системой
империи.
Там же.
1
Глава 9
ОБСУЖДЕНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАМЫСЛОВ
ПРАВИТЕЛЬСТВА В ОТНОШЕНИИ УПРАВЛЕНИЯ
ВНУТРЕННЕЙ ОРДОЙ
Проект преобразования управления Внутренней ордой
оренбургской администрации 1864 г.
С учреждением Министерства государственных имуществ в его
управление были переданы из ведения МВД калмыки, а из ве¬
дения МИД - Внутренняя орда. А когда встал вопрос «о мерах к
постепенному сближению сих орд с общим нашим управлением, го¬
сударю императору благоугодно было изъявить высочайшую волю,
чтобы преобразование сих кочующих народов начать с калмыков,
как более освоившихся с нашими постановлениями, и потом уже пе¬
рейти к киргизам*1. Результатом этого стало утверждение 23 апреля
1847 г. Положения об управлении калмыцким народом. Приведенная
цитата вполне убеждает в правильности высказанного прежде суж¬
дения о том, что российское правительство 1) реализовывало общие
подходы к управлению кочующими народами юго-востока империи
(в данном случае к калмыкам и казахам) и 2) смысл этой политики
состоял в постепенном приближении управления этих народов к об¬
щегосударственной административной системе (административная
ассимиляция)2.
Материалы, собранные Я. В. Ханыковым, и результаты ревизии
Астраханской губернии, произведенной князем А. П. Гагариным в
1844 г., стали основанием для выработки позиции МГИ в отношении
преобразования управления Внутренней ордой. Первоочередные
мероприятия, направленные на решение поставленных задач, были
сформулированы министерством следующим образом:
1 1854 г. октября 26. По предположениям об устройстве Внутренней киргизской
орды // РГИА. Ф. 381. Он. 2. Д. 1421. Л. 86-86 об.
2 См.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь. С. 430-461.
562
<1. Определить в помощь хану чиновника министерства в каче¬
стве старшего советника ханского совета с тем, чтобы в случае бо¬
лезни или отсутствия хана он мог исполнять его обязанность. Сего
старшего советника поставить в такое положение, чтобы он имел зна¬
чение в делах и непосредственным влиянием своим на заведывание
разными учреждениями, предполагаемыми в орде для нравственного
и хозяйственного улучшения, мог приобресть народное доверие и со
временем сделать возможным упразднение ханского звания.
2. Согласно желанию хана учредить в орде управу под председа¬
тельством русского чиновника из двух членов, одного из русских и
другого из киргиз.
3. Дабы подействовать на сближение киргиз с русскими, учредить
при Ханской Ставке кроме двух существующих ярмарок постоянную
торговлю в гостином дворе. Эта мера при распространении русского
населения в Ставке могла бы с временем образовать из этого места
хороший уездный город и таким образом приуготовить в степи цен¬
тральный пункт для уездной администрации и гильдейской торговли.
4. Владеемые киргизами неуравнительно земли, согласно ходатай¬
ству хана, распределить по родам и тем самым положить основание к
некоторой оседлости и удобству разделения впоследствии киргиз на
волостные и сельские общества.
5. Произвести также уравнение в податях соразмерно с количе¬
ством скота, владеемого каждым родом.
6. Для распространения в орде русского языка учредить при
Ставке училище, которому начало положено уже ханом.
7. Для распространения хозяйственных улучшений учредить в
орде по мере возможности общественные запасы хлеба и сена, а для
улучшения породы лошадей случные конюшни.
8. Определить в орду медика, ветеринара, повивальную бабку и
оспопрививателей»1.
В 1853 г. ханская власть в орде была уничтожена. А вскоре, когда
Россия всерьез обратила внимание на расширение своих юго-восточ¬
ных владений, судьба бокеевских казахов вновь оказалась в центре
внимания российской администрации. В ходе обсуждения основных
параметров преобразований во Внутренней орде выяснились следу¬
ющие подходы министерства и оренбургского и самарского генерал-
губернатора В. А. Перовского.
В условиях ликвидированной ханской власти МГИ предлагало
сохранить существовавший Временный совет для управления ор¬
1 1854 г. октября 26. Но предположениям об устройстве Внутренней киргизской
орды. Л. 87-88.
563
дой в его фактическом составе, а позднее назначить в него младшего
советника из российских чиновников и при благоприятных обстоя¬
тельствах сделать российского чиновника председательствующим в
Совете. В. А. Перовский же признавал возможным незамедлительно
ввести в совет двух российских чиновников, назначив его председате¬
лем опять же представителя имперской администрации.
Что касается первичного управления, то здесь позиции централь¬
ной и региональной администрации совпадали в сохранении на не¬
которое время фактического деления Внутренней орды на роды и
отделения, «допустив при предстоящем переделе земель соединение
родов и отделений с целью при удобном случае преобразовать оные,
согласно указанию министерства, в волости и общества».
В отношении наследственных султанов МГИ полагало оставить
их управлять отдельными частями, стремясь постепенно ослаблять
их влияние. Соглашаясь с этим, генерал-губернатор считал возмож¬
ным пойти дальше, то есть, не откладывая до лучших времен, при¬
своить султанам права почетных граждан империи и установить их
производство по гражданским чинам на общем основании. Иными
словами, предлагал лишить звание султана административного ста¬
туса, сохранив за его обладателями лишь почетный наследственный
титул.
В итоге заочной дискуссии между МГИ и генерал-губернатором
В. Перовским министерство приняло позицию главного оренбург¬
ского начальника в вопросе об усилении Временного совета для
управления ордой, равно как и его мнение о присвоении султанам по¬
четного гражданства, тем более что эта мера уже была реализована в
отношении калмыцких аймачных и безаймачных зайсангов1. Иными
словами, начав с ликвидации ханской власти во Внутренней орде,
Министерство государственных имуществ готово было перейти к
ликвидации ее административного своеобразия.
Высочайше утвержденное 12 июля 1855 г. мнение Комитета ми¬
нистров о насущной необходимости преобразований во Внутренней
орде, нацеленных на ее полное слияние с остальными частями им¬
перии, дало импульс последующим событиям, которые стали демон¬
страцией конкретных шагов правительства в деле реализации меро¬
приятий по устройству края.
23 июля 1855 г. Комитет министров поручил «главному оренбург¬
скому начальству озаботиться составлением Положения об управле¬
нии киргизами Внутренней орды». Однако разработка проекта затя¬
1 Здесь и выше: 1854 г. октября 26. По предположениям об устройстве Внутренней
киргизской орды. Л. 103-105 об.
564
нулась «по многим причинам, в особенности потому, что киргизы не
были еще настолько развиты, чтобы могли принять желаемое граж¬
данское устройство, как это они доказали волнением, обнаружив¬
шимся между ними при образовании двух приморских округов*1.
Тем не менее ряд административных мероприятий, направленных
на реорганизацию управления в этой части Казахской степи и при¬
званных способствовать «введению более стройного порядка*, все-
таки был осуществлен: северная часть Внутренней орды была раз¬
делена на 5 участков; сокращена численность старшин, назначение
которых стало осуществляться по выбору народа; проведено общее
межевание территории (снятие на план); наследники хана Жангира,
последнего хана, отстранены от управления ордой; ее внутренняя ад¬
министрация была переведена на жалованье.
Принципиальная особенность законопроекта, разработанного
под руководством оренбургского и самарского генерал-губернатора
А. П. Безака в 1864 г., заключалась в том, что, исходя из понимания
неизменности нового закона, он решил не включать в текст раздел
об управлении ордой, сочтя, что административные правила, которые
могут изменяться в зависимости от изменения правительственных
целей, имеют характер временных. Поэтому исключенные из проекта
детали управления Внутренней ордой было предложено определить
особыми инструкциями. Эти правила вместе с проектом Положения
были представлены в Министерство внутренних дел одновременно.
Более того, главный начальник края заявил, что подчинение управ¬
ления ордой оренбургской администрации носит временный харак¬
тер. Он был убежден, что с принятием нового Положения управле¬
ние Внутренней ордой войдет в указанную им колею и оренбургское
начальство должно будет «наблюдение за дальнейшим развитием
гражданской жизни ордынцев передать другому, ибо значительность
расстояния от Оренбурга до Орды - почти 700 верст - сделает на¬
блюдение это пустой формой, даже вредной для пользы орды, потому
что тогда будет требоваться для нее не принятие какой-либо значи¬
тельной общей реформы, а разрешение незначительных случаев*2.
А до поры до времени изменение подведомственности Внутренней
орды признавалось преждевременным, ибо «при введении предпо¬
лагаемого <в проекте> устройства орды необходима власть, близко
знакомая с состоянием орды и достаточно сильная для подавления
всякого могущего быть в ней беспокойства. Эти условия совмещает в
себе из окружающих орду властей одна лишь власть главного началь¬
1 1864 г. июня 9. Отношение оренбургского и самарского генерал-губернатора ми¬
нистру внутренних дел // РГИА. Ф. 381. Оп. 44. Д. 20673. Л. 3.
2 Там же. Л. Зоб.
565
ника Оренбургского края». Пусть несколько самоуверенно, но все-
таки не без определенных оснований генерал-губернатор утверждал,
что оренбургское начальство «долговременным опытом усвоило себе
необходимые сведения о быте и нуждах ордынцев и способах управ¬
ления ими и в то же время приобрело настолько доверия самих кир¬
гиз, что оно смело может приступить к предполагаемой реформе».
Самоуверенность здесь сквозит не только в тезисе о знании быта и
нужд казахского населения, но и во мнении о доверии с его стороны.
Особенно с учетом того, что несколькими строками выше было заяв¬
лено о довольно высокой возможности возникновения беспорядков,
вызванных реализацией запланированных преобразований. Тем не
менее А. П. Безак был абсолютно прав, утверждая, что «всякая другая
власть в этом случае будет поставлена в крайнее затруднение, ибо,
приводя в исполнение настоящие преобразования, введение коих не¬
обходимо безотлагательно, она в то же время должна будет еще озна¬
комиться с ордой и потому действовать или слишком осторожно, или
наугад; и то и другое вредно. В случае же необходимости действовать
силой, только здешнее главное начальство, заведующее и Уральским
казачьим войском, расположенным в соседстве с ордой, будет в со¬
стоянии принять быстро необходимые меры к потушению всякого
волнения в орде»1.
Сказанное впервые указывает, возможно, на истинную причину
подчинения Внутренней орды именно оренбургской, а не астрахан¬
ской администрации. Это - Уральское казачье войско, подчинявше¬
еся главному начальнику оренбургского края. Именно наличие этого
мощного и мобильного военного рычага делало Оренбург, несмотря
на его большую удаленность от орды, по сравнению с Астраханью,
безусловно, приоритетным центром управления этой частью степи.
В ханский период сколько-нибудь мощных антиправительственных
движений здесь не наблюдалось. Другое дело, что перевод субрегиона
в непосредственное управление имперской администрации мог поро¬
дить волнения, аналогичные событиям, сопровождавшим усиление
российского вмешательства во внутреннюю жизнь казахов Малой и
Средней орд. В справедливости этого мнения убеждает и предложе¬
ние Безака лишь со временем передать управление Внутренней ордой
в руки астраханского начальства. Оренбургский и самарский генерал-
губернатор признался, что, дабы «подготовить это дело постепенно,
проект правил об управлении ордой составлен... так, чтобы в передаче
этой в свое время не могло встретиться особых затруднений»2.
1 1864 г. июня 9. Отношение оренбургского и самарского генерал-губернатора ми¬
нистру внутренних дел. Л. 3 об.
2 Там же.
566
Объяснительная записка к прилагавшимся проектам начинает¬
ся с краткого изложения истории появления этого субрегиона на
стыке Астраханской, Саратовской и Самарской губерний с земля¬
ми Уральского казачьего войска1. Она признала фактическое само¬
властие в орде ее фактически последнего правителя хана Жангира,
отметив, что ограничение его власти правительство начало осущест¬
влять только в последние годы правления и то в отношении судебной
части передало лишь наиболее тяжкие преступления общеимперско¬
му суду, оставив прочие дела в ханских руках. Признавая, что хан
Жангир был наиболее выдающимся представителем своего народа,
авторы записки подчеркнули, что он прекрасно «понимал и сам необ¬
ходимость сближения интересов орды с интересами правительства,
но до смерти старался сохранить себе более или менее независимое
и самостоятельное положение», которое выражалось, как известно,
в самовольном установлении податей, раздаче земель, утверждении
родового начала в управлении2.
Сосредоточение полицейской и административной власти в ру¬
ках назначавшихся ханом родоправителей и старшин оренбургские
чиновники считали отличительной чертой системы управления
Внутренней ордой. Причем эти должностные лица «руководствова¬
лись или приказаниями хана, или собственным произволом». Такое
неприемлемое для империи положение усугублялось периодически¬
ми переделами кочевий. «Первоначально каждый род кочевал на
известном пространстве отдельно от других, но впоследствии рода
в кочевках перемешались, оставаясь по-прежнему в управлении
своих родоправителей. Такое чресполосное управление было край¬
не затруднительно». Это затруднение отчасти было ликвидировано
в 1855 г. созданием двух приморских округов. В 1860 г. территория
орды была разделена на пять участков, а вместо назначения старшин
перешли к их избранию населением. В стремлении довести число
старшин Внутренней орды до 84 главный начальник Оренбургского
края за период с 1862 по 1863 г. упразднил около 100 старшинских
должностей3.
Краевая администрация предпринимала и другие шаги, направ¬
ленные на упорядочение местной администрации: «Все должностные
лица, служащие по внутреннему управлению, никакого содержания
от правительства не получали, и потому они жили на счет народа,
брав от оного при ханском правлении сколько был в силах дать на¬
1 1864 г. июня 9. Объяснительная записка к проекту Положения о киргизах Вну¬
тренней орды и правил об управлении ими // Там же. Л. 4-7.
2 Там же. Л. 4-4 об.
3 Там же. Л. 4 об.
567
род, а потом - сколько могли взять, не навлекая преследования пра¬
вительства». Вслед за образованием приморских округов местные
служащие стали получать жалованье. А с апреля 1864 г. это правило
было распространено и на всех служащих по местному управлению.
Авторы объяснительной записки напомнили, что хан Жангир факти¬
чески ликвидировал народный суд избираемых сторонами биев, на¬
значив особый совет с судебными функциями и присвоив себе право
утверждения его решений1.
Несмотря на то что высочайшим повелением 21 января 1846 г.
заменившему хана после смерти Временному совету были преданы
все дела, подлежавшие прежде ханскому разрешению, главный на¬
чальник Оренбургского края счел возможным использовать удачный
момент для ограничения своеволия высшей инстанции Внутренней
орды. В соответствии с изданной от его имени инструкцией юрисдик¬
ция совета по гражданским делам была ограничена суммой в 50 руб., а
по уголовным делам - незначительными преступлениями и кражами
до 30 руб. Гражданские иски на более значительные суммы подлежа¬
ли разбирательству в Областном правлении оренбургских киргизов.
Измена, убийство, разбой, барымта, захват русских и антиправитель¬
ственные возмущения были отнесены к юрисдикции военных судов.
Кражу и мошенничество на сумму свыше 30 руб., торговлю спирт¬
ным, разного рода насилие, незаконное пересечение военной линии,
а также троекратное воровство на сумму менее 30 руб. следовало раз¬
бирать судом по общим законам империи2.
Другие существенные недостатки субрегиональной администра¬
тивной системы так и не были устранены. Поземельное устройство
на пяти участках орды, за исключением приморских, сохранялось
еще в жангировском виде - запутанном и бесконтрольном. Штаты
по-прежнему не могли справиться с растущим документооборотом.
Временный совет продолжал действовать на основании инструкции
двадцатилетней давности, которая давно уже не соответствовала ре¬
альным условиям. А местные должностные лица вообще не имели
официально утвержденных инструкций: «От этого не только послед¬
ние не знают, что, когда и как следует им выполнять, но и сам Совет
затрудняется на каждом шагу». Полицейское управление не было в
состоянии предупреждать и своевременно преследовать преступле¬
ния. Народный суд фактически исчез, а судопроизводство по общим
законам велось крайне медленно. Авторы объяснительной записки
признали, что такое состояние судопроизводства было «почти равно¬
1 1864 г. июня 9. Объяснительная записка к проекту Положения о киргизах Вну¬
тренней орды и правил об управлении ими. Л. 4 об.
2 Там же. Л. 5.
568
сильно отказу для киргиза в правосудии*. Лишенные прав и преиму¬
ществ, предоставленных другим оседлым жителям империи, казахи
Внутренней орды не могли свободно заниматься промыслами и вести
торговлю1.
Податное дело не было урегулировано. Для приморской и верхней
частей орды были установлены различные системы налогообложе¬
ния. От уплаты податей были освобождены султаны, ходжи, тарха¬
ны, муллы, казахи, состоявшие на государственных и общественных
должностях. При этом перечисленные лица имели, как правило, го¬
раздо ббльшие земельные угодья, чем их простые соотечественники.
В итоге решение податного вопроса не имело ничего общего со спра¬
ведливостью и ложилось тяжким бременем на непривилегированное
население.
Курс на постепенное сближение казахов с русским населением
был декларирован еще при передаче Внутренней орды в ведение МГИ
в 1838 г. А оренбургский и самарский генерал-губернатор Перовский
в 1853 г. признал, что решение этой задачи через реализацию сибир¬
ской модели управления казахами не приведет к желаемому эффек¬
ту в силу разнородности местных условий. Он считал необходимым
подойти к административной ассимиляции через адаптационный
период2.
Разработчики законопроекта полностью поддерживали это мне¬
ние: 4Киргизы в продолжение с лишком 60 лет со времени их пере¬
хода на внутреннюю сторону Урала если и утратили значительно
свою прежнюю дикость, но степень их развития все еще не такова,
чтобы в отношении к ним можно было действовать без соблюдения
предусмотрительности даже теперь*. «Руководствуясь постоянным
правилом, что насильственные меры к привитию полудикому еще на¬
роду того, что не согласно ни с его бытом, ни с укоренившимися пред¬
рассудками, никогда не ведет к существенно-полезным результатам,
главное оренбургское начальство старалось при составлении проекта
Положения для киргизов Внутренней орды не слишком затрагивать
их слабых сторон. Поэтому в проекте формулируется в определен¬
ный порядок преимущественно лишь то, что введено и существует
уже между ними, к чему они привыкли, хотя вместе с тем приводятся
в проекте и многие начала, которые, вполне соответствуя и... мысли
Министерства государственных имуществ, и современным требова¬
ниям правительства, не должны казаться для киргизов ничем иным,
как искренним с его стороны желанием упрочить их благосостояние»3.
1 Там же.
2 Там же. Л. 5 об.
3 Там же.
569
Исходя из государственной задачи распространить на всех сельских
обывателей Положение 19 февраля 1861 г., составители законопро¬
екта о казахах Внутренней орды решили приспособить его нормы к
местным условиям в той мере, в какой это было возможно при коче¬
вом быте населения и его своеобразных обычаях.
Подготовленный законодательный комплекс состоял из двух ча¬
стей - Положения о киргизах Внутренней орды и Правил об управ¬
лении ими.
Что касается проекта Положения о киргизах Внутренней орды,
то он, полагая, что ущемление прав местных жителей «задерживает
только сближение киргизов с окружающим их оседлым населением и
мешает развитию между ними гражданственности...»1, предлагал при¬
своить казахам личные и имущественные права свободных сельских
обывателей остальной империи (§ 1-2,5-20)2. Заметим, что эта мера
была впервые предложена в качестве законодательной инициативы в
российское законодательство о казахах и позднее нашла отражение
в трудах Степной комиссии. При этом казахам гарантировалась сво¬
бода вероисповедания, а переход их в христианство не должен был
мешать сохранению прежних прав (§ 6).
Согласно их состоянию, казахам следовало предоставить следую¬
щие права: 1) «...участвовать на съездах в составлении приговоров и
в общественных выборах, равно отправлять общественные должно¬
сти, установленные законом; 2) перечисляться в другие сословия и
общества... поступать внутри империи во всякого рода государствен¬
ную службу как военную, так и гражданскую на общих правилах и
наниматься в рекруты на общем для сельских обывателей основании
без перечисления в сословие нанимателей; 3) отлучаться от места
жительства с соблюдением правил, установленных общими закона¬
ми; 4) отдавать детей своих в училища, кроме существующих в орде,
военные и гражданские, с соблюдением правил, установленных для
сих заведений» (§ 13).
Законопроект признал необходимым определить и поземель¬
ные права казахов. Общественное землепользование признавалось
пока единственно возможным в условиях кочевого быта казахов.
Остававшиеся государственной собственностью земли предполага¬
лось разделить между старшинствами в зависимости от количества
скота и числа кибиток (§ 16). Он стремился предотвратить формиро¬
вание во Внутренней орде предпосылок для возникновения частной
1 1864 г. нюня 9. Объяснительная записка к проекту Положения о киргизах Вну¬
тренней орды и правил об управлении ими. Л. 6.
2 Здесь и далее статьи приводятся по: 1864 г. июня 9. Проект Положения о кирги¬
зах Внутренней орды // Там же. Л. 10-17.
570
собственности на землю. Поэтому предлагал раздел земли внутри
старшинств осуществлять самим обществам, «которые, так же как
и местные участковые власти, обязаны строго наблюдать при этом,
чтобы особые участки не назначались в исключительное личное вла¬
дение тому или другому киргизу; но отвод поступал в общественное
довольствие целых аулов» (§ 17).
Проект Положения также впервые заложил традицию законода¬
тельного поощрения земледелия среди казахов. Общество обязыва¬
лось «назначить способную для того землю, отводя ее желающему в
таком количестве, какое может быть дано без стеснения обществен¬
ного пользования». При этом пользование сельскохозяйственной
землей прекращалось из-за отсутствия на ней хлебопашества в связи
с истощением почвы или отсутствием обработки в течение трех лет.
(§ 18).
Проект оренбургской администрации предлагал реорганизовать
центральное управление казахами Внутренней орды, сохранив долж¬
ность управляющего ордой и превратив Временный совет в посто¬
янный орган (Совет по управлению ордой) «под непосредственным
наблюдением оренбургского и самарского генерал-губернатора и ве¬
дением министра внутренних дел» (§ 4).
Общественное управление в орде было приближено к установле¬
ниям Положения 19 февраля 1861 г. Отличия состояли в следующем.
Если у сельских обывателей империи были установлены хозяйствен¬
ные сельские и административные волостные общества, то казахам
предлагалось дать лишь старшинские общества (§ 3).
Имперское законодательство о Центральной Азии 1867-1868 гг.
позднее восприняло традицию формирования местных кочевых и
оседлых обществ, предложенную в § 21 рассматриваемого проекта:
«Старшинство или киргизское общество составляется или из одного
значительного киргизского аула, или нескольких мелких сопредель¬
ных аулов, пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них
сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды».
Конкретное число аулов в каждом старшинстве устанавливалось по
решению Совета по управлению ордой. Все старшинства, находящи¬
еся на территории одного участка, должны были попадать в ведение
участкового правителя (§ 22).
В каждом старшинстве полагалось учредить съезд, который по
образцу крестьянских сходов должен был состоять из всех домовла¬
дельцев старшинства. От участия в съезде должны были отстранять¬
ся казахи, состоящие под следствием или судом по преступлениям,
влекущим потерю личных прав или прав состояния, а также «отдан¬
ные под надзор общества по решениям судебных мест». При этом в
случае необходимости домохозяин мог делегировать вместо себя на
571
съезд любого члена семьи (§ 24). Здесь следует заметить, что пред¬
лагавшийся состав съезда фактически повторял состав крестьянско¬
го съезда внутренней России. Позже имперская администрация от¬
казалась от этой идеи, посчитав, видимо, столь широкое внедрение
первичного самоуправления в казахских землях преждевременным.
С другой стороны, нет оснований подозревать составителей проекта
Положения - оренбургскую администрацию - в некомпетентности.
Не исключено, что стопроцентное участие домохозяев в старшин¬
ском съезде оренбургские чиновники планировали исключительно
для Внутренней орды как более интегрированного с остальной импе¬
рией района Казахской степи.
Съезд в старшинстве предлагалось созывать по мере необходимо¬
сти по инициативе старшины или правителя участка. Старшина же
должен был на нем председательствовать и обеспечивать соблюдение
порядка (§ 25-27). К компетенциям съезда должны были относиться:
выборы старшины, сборщиков податей и уполномоченных для избра¬
ния судебных биев; вынесение приговоров о высылке из общества по¬
рочных казахов, а также временное (на три года) отстранение казахов
от участия в съездах; назначение и контроль за деятельностью опе¬
кунов и попечителей; передел земельных наделов, раздел земель на
зимовки, пастбища и сенокосы; обсуждение и принесение ходатайств
о местных нуждах, по вопросам благоустройства и призрения; обра¬
щение с жалобами и просьбами по общественным делам; раскладка
казенных податей, денежных и натуральных повинностей; принятие
мер к предупреждению и взысканию недоимок; направление несосто¬
ятельных плательщиков на заработки, секвестр и продажа имущества
в покрытие недоимок; исчисление скота в старшинстве; выдача до¬
веренностей на ведение дел от имени общества; рассмотрение иных
вопросов, требующих согласия или решения съезда. Обсуждение
и решение иных вопросов объявлялись вне закона, а виновные в
этом должны были подвергаться соответствующему преследованию
(§ 28). Столь широкие полномочия съезда позднее были сокращены
для туркестанских и степных областей, что вполне логично объясня¬
ется неготовностью местных обществ к решению ответственных во¬
просов административного и фискального характера.
Решения съезда следовало признавать законными в тех слу¬
чаях, когда они принимались под председательством старшины
или лица, его замещающего, с участием более половины домовла¬
дельцев старшинства. Все дала должны были решаться при усло¬
вии консенсуса или большинством голосов. При равенстве голосов
чаша весов склонялась в ту сторону, которую принимал старшина.
Квалифицированное (не менее 2/3 голосов) большинство предлага¬
лось установить при решении вопросов об удалении порочных чле¬
572
нов общества (такие приговоры нуждались в утверждении Советом),
разделе общественных земель и раскладке денежных и натуральных
повинностей. Особой формы для письменных приговоров съезда не
устанавливалось (§ 29-32,34).
На основе функций съезда на старшину возлагались следующие
обязанности: созыв, роспуск и обеспечение порядка на съезде; внесе¬
ние дел на его рассмотрение; исполнение приговоров народного суда
и доставление в суд ответчиков; наблюдение за исполнением податей
и повинностей, сбор податей самостоятельно или с помощью специ¬
альных сборщиков; осуществление исчисления скота; наблюдение за
правильностью землепользования; удостоверение отсутствия пре¬
пятствий для получения подведомственными казахами увольнитель¬
ных билетов и паспортов (§ 35). Старшина должен был исполнять все
приказания правителя участка по полицейской части и, кроме того,
обязывался: в местах значительного скопления казахов (не менее
10 кибиток) назначать для ближайшего надзора старост (аксалямов);
обнародовать постановления, распоряжения и предписания выше¬
стоящего начальства; принимать меры для обеспечения порядка и
повиновения властям, обеспечивать частную и имущественную без¬
опасность, предупреждать потравы хлеба и травы, лесные пожары и
порубки; задерживать и доставлять начальству бродяг, беглых и де¬
зертиров; обеспечивать помощь населению в чрезвычайных обсто¬
ятельствах; осуществлять предварительное дознание, задерживать
виновных и охранять следы преступления до приезда соответству¬
ющего чиновника; пресечение незаконной торговли; осуществление
в необходимых случаях описи, оценки и охраны личного имущества
(§36).
Старшине следовало беспрекословно исполнять все законные тре¬
бования административных органов Внутренней орды, действуя по
особо важным делам (исполнение судебных приговоров и наложение
полицейских взысканий, задержание и помещение под арест, прием
податей и предварительное дознание) в присутствии двух свидетелей
из уважаемых лиц (§ 37,38).
Проект Положения о казахах Внутренней орды не прописывал
круг деятельности других лиц местной (общественной) администра¬
ции - сборщиков податей, смотрителей училищ и больниц, писа¬
рей, - констатировав, что их обязанности «определяются самим на¬
званием должностей» (§ 39).
Итак, в связи с тем, что все земельные угодья Внутренней орды
следовало разделить на старшинства, старшинскому съезду полага¬
лось дать обязанности сельского и волостного сходов, соединив в од¬
ном лице обязанности и волостного старшины, и сельского старосты.
Авторы законопроекта о Внутренней орде были убеждены, что эти
573
изменения нисколько не противоречат правилам Положения 19 фев¬
раля 1861 г., которое допускало учреждение волости в составе одного
сельского общества. Более того, они считали, что старшинские съез¬
ды не станут особым нововведением для местных казахов, которые
и без того выбирали старшин, а вопросы раскладки и сбора податей,
исполнения некоторых натуральных повинностей решали по приго¬
ворам общества. «Название съезда (вместо схода) принято потому,
что киргизы никогда не ходят, а всегда ездят верхом»1.
Исходя из региональной практики во Внутренней орде следова¬
ло бы восстановить народную и установить общеимперскую юрис¬
дикции. Совет лишался судебной власти, исключая незначитель¬
ные преступления, подлежащие наказанию по народным обычаям.
Передача же дел по преступлениям казахов в общие суды не должна
была встретить затруднений, ибо такие дела и без того решались в
Областном правлении оренбургских киргизов. Рассматривая в июне
1863 г. вопрос о подсудности преступлений, совершенных казахами
вне орды, Правительствующий Сенат разъяснил, что они должны
разбираться по месту совершения на основании общих законов им¬
перии. По мнению оренбургской администрации, это было тем более
важно, что таким образом казахи незаметно и постепенно подчиня¬
лись общероссийскому суду и расправе2.
Что касается народного суда, то его восстановление во Внутренней
орде было признано бесполезным и едва ли невозможным, «так как в
нем основывалось все на обычаях и преданиях, из коих многие, ко¬
нечно, утратились». В реформировании народного суда составители
законопроекта сочли необходимым руководствоваться высочайше
утвержденной 29 сентября 1862 г. программой преобразования су¬
дебной части империи. А потому решили придать ему характер суда
по совести (третейского суда), сходного, по их мнению, «с принципа¬
ми утратившегося народного суда, разбиравшего и решавшего дела
также по совести». Оренбургские чиновники были совершенно уве¬
рены, что «с развитием между киргизами, может быть в недалеком
будущем, понятий о пользе цивилизации проектируемый в положе¬
нии народный суд перейдет потом в чисто мировые учреждения без
всяких затруднений и усилий»3.
Среди всех тяжелых уголовных преступлений составители за¬
конопроекта выделили государственную измену и антиправитель¬
ственные выступления как наиболее опасные в Степи, и поэтому
1 1864 г. июня 9. Объяснительная записка. Л. 6.
2 Там же. Л. 6-6 об.
3 Там же. Л. боб.
574
подлежащие суду по военным законам. С этой целью было предло¬
жено оставить их в юрисдикции военного суда, изъяв из его ведения
дела по убийствам, разбоям и грабежам. Недоверие к местному су¬
допроизводству со стороны оренбургской комиссии по составлению
Положения четко видно в ее предложении учредить во Внутренней
орде институт судебных следователей, так как, по ее мнению, «между
ордынскими должностными лицами крайне трудно найти теперь и
даже ожидать скоро людей, способных к подобному делопроизвод¬
ству, от чего в орде постоянный в этом отношении застой, почти рав¬
носильный отказу в правосудии истцам и послаблению ответчикам
до безнаказанности»1.
Итак, измена и антиправительственные выступления были остав¬
лены за военным судом (§ 40). По окончании следствия по таким
делам оренбургский и самарский генерал-губернатор должен был
передавать их в один из военных судов Отдельного Оренбургского
корпуса (§ 44). Убийство, разбой, грабеж, сопротивление представи¬
телям администрации, а также уголовные преступления, совершен¬
ные вне орды, были отнесены к юрисдикции общего суда империи.
К общеимперскому суду могли обращаться и казахские истцы для
разбора уголовных преступлений и проступков в случае нежелания
судиться судом народным (§ 41). Соответствующие дела судебные
следователи должны были через Совет по управлению ордой пере¬
давать в ближайшие уездные суды Астраханской и Самарской губер¬
ний (§ 45).
Юрисдикция сохранявшегося народного суда должна была рас¬
пространяться на все дела, не подлежащие военному и общему суду
империи, а также на все гражданские иски и тяжбы без ограничения
цены иска. В народном суде могли разбираться и дела между каза¬
хами и «лицами других сословий», если те не изъявят желание су¬
диться в общем суде. Дела между казахами, проживающими в разных
административно-территориальных единицах, предлагалось рассма¬
тривать по месту жительства ответчика (§ 42-43).
Проект положения, во-первых, ввел понятие судебного бия для
того, чтобы отличить должностное лицо от почетного родового зва¬
ния, а во-вторых, установил две инстанции народного суда - судеб¬
ных биев и их участковые съезды (§ 46). На каждые два старшин¬
ства в участке полагалось иметь одного участкового судебного бия
на жаловании согласно штатам и двух почетных судебных биев. При
участковом судебном бие должны были состоять писец и вестовой
(§47-48).
1 Там же.
575
Съезд судебных биев участка, как правило, должен был созывать¬
ся в месте нахождения участкового управления, а в случаях особых
обстоятельств - в других пунктах участка. Периодичность съезда не
должна была быть менее трех раз в году. Причем эти три обязатель¬
ных заседания предлагалось четко зафиксировать: по окончании ве¬
сенней ярмарки, за месяц до наступления осенней ярмарки, в начале
зимы перед наступлением сугума. В другое время съезд мог созывать¬
ся по необходимости. В съездах должны были участвовать все участ¬
ковые и почетные бии. Неявка без уважительной причины должна
была караться 5 руб. серебром на первый раз и 10 руб. в последующих
случаях. Председателя съезда полагалось каждый раз избирать из
среды его участников. Заседания должны были вестись публично с
производством и наказанием по народным обычаям (§ 49-53).
В пределах своих компетенций бии должны были решать уго¬
ловные и гражданские дела окончательно, стремясь предварительно
склонить тяжущиеся стороны к миру. Судебный бий окончательно
решал дела по претензиям на сумму не более 50 руб. серебром, а так¬
же по незначительным преступлениям и проступкам. Прочие дела,
подлежащие народному суду, следовало разбирать на съездах биев,
которые принимали как сами жалобы, так и обращения местных
старшин и участковых правителей (§ 54-56).
Несмотря на предоставление народному суду права наказывать
виновных в соответствии с местными обычаями, законопроект уста¬
навливал следующие наказания, к которым могли приговаривать на¬
родные суды: для суда биев - арест на 7 дней, работы на 6 дней, штраф
до 10 руб. и телесное наказание (для не изъятых от него лиц) до
20 ударов; для съезда биев - арест до одного месяца, работы до двух
недель, штраф до 25 руб. и телесное наказание до 30 ударов. Заметим,
что в этом отношении нет практически никаких отличий от проекти¬
ровавшегося в то время мирового суда империи (§57).
Проект Положения регламентировал порядок производства дел в
народном суде. Заявитель мог по своему желанию обращаться как к
участковому, так и к почетному судебному бию. Подсудность опреде¬
лялась местом жительства ответчика. Разбирательство и суд у биев
и на съездах следовало вести словесно, хотя письменные акты к рас¬
смотрению допускались (§ 59, 61-62).
Одна из статей законопроекта четко демонстрирует как отсут¬
ствие серьезных административно-полицейских возможностей у
правительства во Внутренней орде, так и намерение не раздувать
штат местной администрации: «Собрание доказательств и достав¬
ление их судебным биям и съездам, также свидетелей лежит на обя¬
занности самих тяжущихся сторон, а доставка к суду ответчика - на
истце преимущественно. При уклонении ответчика, свидетелей или
576
даже самого истца от явки на суд содействует всеми мерами к вы¬
сылке уклоняющегося местный старшина и правитель участка или
его помощник». Отступление от четкого исполнения этого правила
полагалось карать штрафом в размере от 10 до 25 руб. серебром но
решению Совета (§ 63).
Решения съездом биев должны были приниматься большинством
голосов, а при равенстве председательствующему давались два голо¬
са. Жалобы на постановления народного суда не принимались. Суть
решения бия или съезда вносилась на русском и казахском языках в
специальные книги. Вынесение денежного или имущественного взы¬
скания сопровождалось вручением пострадавшей стороне судного
(исполнительного) листа с описанием сути решения. Взыскание но
этому листу должно было осуществляться местным старшиной, пра¬
вителем участка или его помощником. При этом лицо, исполнившее
решение суда, должно было получить с ответчика 5 % от цены при¬
сужденного иска (§ 64-68).
Знакомство с судебным разделом проекта Положения о казахах
Внутренней орды свидетельствует о заметном ограничении чрезвы¬
чайного судопроизводства (военного суда). Народный суд сохранял
свою весьма широкую юрисдикцию в отношении основной массы
местного населения. Продолжая основываться на обычае, по своей
форме он был приближен к обсуждавшемуся проекту учреждения
мирового суда во внутренней России. Отсюда вытекает и реализо¬
ванное стремление в разумных пределах систематизировать его про¬
цессуальные функции и даже присуждаемые наказания, в чем проект
даже вышел за пределы декларированного им сохранения традиции
в народном судопроизводстве. При этом, следуя обычаю, народный
суд оставался гласным и устным с минимизацией письменных про¬
цессуальных действий. Возложение сбора доказательств и доставки
участников процесса в судебное заседание свидетельствует об отсут¬
ствии у государства возможности обеспечения этих действий казен¬
ными чиновниками. Главным новшеством стало почти полное лише¬
ние Совета по управлению ордой его прежних судебных полномочий,
а также открытие для казахов возможности при желании судиться в
общем суде империи. Среди неясных остался вопрос о созыве съез¬
да судебных биев: законопроект не установил ответственную за это
инстанцию.
Рассматриваемый законопроект предлагал установить правила
назначения и увольнения должностных лиц общественного управ¬
ления казахов Внутренней орды, их права и обязанности. Все долж¬
ности общественного управления предлагалось разделись на выбор¬
ные и те, порядок замещения которых мог устанавливаться самим
обществом (по выбору или назначению). При этом к должностным
577
лицам не следовало относить лиц, выбранных для избрания биев.
К выборным должностям предлагалось отнести старшин, сборщиков
податей и судебных биев. Смотрители общественных заведений, пи¬
сари и другие должности могли замещаться как по выбору, так и по
найму. Избранными на общественные должности могли стать лица,
достигшие 25-летнего возраста, а также не наказанные общим судом
телесно, не состоящие под судом и следствием и заведомо не отлича¬
ющиеся развратным поведением (§ 69-72).
Старшин предлагалось избирать на трехлетний срок и утверждать
в должности управляющим ордой. Во время старшинских выборов
следовало избирать двух лиц - кандидатов. Один из них утверждал¬
ся в должности старшины, а другой оставался кандидатом для за¬
мещения этой должности в необходимых случаях. Съезд в каждом
старшинстве должен был избирать сборщиков податей в помощь
старшинам. Избранный на любую должность не имел права от нее
отказываться, за исключением нескольких случаев: преклонного воз¬
раста (60 лет), состояния здоровья и если он уже отбыл полный срок
службы на общественной должности (§ 73-76).
Процедура выбора судебных биев была несколько сложнее. Они
избирались в каждых двух старшинствах участка сроком на 6 лет.
Для этого съезд каждого старшинства избирал выборщиков от каж¬
дых десяти кибиток. Эти уполномоченные должны были съезжаться
в место расположения центрального управления к весенней ярмар¬
ке и там в присутствии членов Совета производить выборы каждого
участкового и судебного бия из трех кандидатов путем баллотировки.
Набравший большее число голосов замещал соответствующую долж¬
ность, а другие становились кандидатами, каждый но своей позиции,
на замещение бия в случае его увольнения или смерти. Список из¬
бранных биев и их кандидатов с указанием количества поданных
голосов должен был подаваться на утверждение оренбургскому и
самарскому генерал-губернатору, после чего подлежал публикации
в орде. Судебные бии могли увольняться с должности по их личной
просьбе генерал-губернатором по представлению управляющего ор¬
дой, который одновременно указывал и кандидата, которому предла¬
гал передать эту должность. Право предоставить отпуск судебному
бию на срок до четырех месяцев имел Совет, а свыше него на срок до
одного года - генерал-губернатор. При увольнении в отпуск участко¬
вого бия его место занимал почетный бий, а в случае отпуска одного
из почетных биев - его товарищ (§ 77-82).
Говоря о выборных процедурах в общественном управлении каза¬
хов, следует признать, что оренбургское начальство предлагало весьма
либеральный подход, оставляя за собой лишь фиксацию обществен¬
ного мнения и контроль за правильностью назначения избранных
578
лиц. Однако в полной мере это можно отнести лишь к избранию биев.
В отношении старшин начальство оставляло себе больший простор -
согласно букве законопроекта оно могло утверждать в должности
любого из двух предложенных съездом кандидатов. Одновременно
следует обратить внимание и на видимый недостаток законопро¬
екта - лишение возможности занимать выборную должность более
одного полного срока. Эту норму следует понимать так, что избран¬
ный кандидатом сохранял за собой перспективу занять обществен¬
ную должность на полный срок. Но вряд ли эта мера могла предот¬
вратить возможный кадровый голод. Ибо, как показал дальнейший
опыт, желающих и притом опытных и лояльных российской власти
коренных жителей, способных стать старшинами или биями, было не
так уж и много. И эта норма позднее не была включена в имперское
законодательство о Центральной Азии. Наконец, проект Положения
не разделил функции участковых и почетных судебных биев, а рас¬
смотренный фрагмент убеждает в том, что почетные бии фактически
занимали место кандидатов на должности биев участковых.
Всего во Внутренней орде было предложено иметь 43 участковых
и 84 почетных биев1. А жалованье по штату предлагалось установить
только для старшин и участковых биев. Прочие должностные лица
общественного управления должны были получать содержание не¬
посредственно от самих обществ. Все они не получали прав госу¬
дарственной службы, но могли удостаиваться поощрений и наград
за усердное исполнение своих обязанностей. За незначительные
проступки старшины и депутаты2 от общества могли Советом при¬
влекаться к ответственности в виде замечания и выговора, отправ¬
ки за счет виновных нарочных и содержания на гауптвахте. Важные
проступки и преступления должны были повлечь за собой судебную
ответственность по инициативе Совета по управлению или управля¬
ющего ордой. Привлечение к ответственности участковых и почет¬
ных биев должно было стать прерогативой генерал-губернатора. Все
эти лица подлежали судебному разбирательству в ближайшем уезд¬
ном суде Астраханской или Самарской губерний (§ 83-86). Совет и
управляющий ордой устанавливались инстанциями, в которые могли
обращаться местные жители с жалобами на нарушения со стороны
общественных должностных лиц (§ 88).
1 1864 г. июня 9. Проект общего штата управлению Внутренней киргизской ор¬
дой // Там же. Л. 8 об. - 9.
2 Депутаты представляли интересы казахов Внутренней орды при решении разно¬
го рода споров в пограничных уездах внутренней России, а также в городах Астрахани
и Новоузенске.
579
При этом в отношении ответственности биев довольно серьезные
полномочия предлагалось предоставить и их съезду: «За постоянное
нерадение к должности и уклонение от нее, неправосудие, лихоим-
ственные и фальшивые поступки при отправлении своих обязанно¬
стей участковые и почетные бии удаляются от должности не иначе,
как по обсуждении этих поступков на съезде биев; от съезда зависит и
определение мер взыскания в пользу обиженного, если бы это требо¬
валось сверх удаления от должности» (§ 87). Указанная норма пред¬
усматривала обсуждение проступков бия съездом соседнего участка,
а не того, к которому этот бий принадлежал.
Законопроект ограждал этнополитическую неприкосновенность
казахов Внутренней орды, не дозволяя приписываться к ним нико¬
му, кроме их соплеменников из Зауральской орды, то есть с основной
территории Малой орды, откуда на рубеже XVIII-XIX вв., собствен¬
но говоря, и откочевали казахи Бокея, обосновавшиеся в Волго-
Уральском междуречье. В случае нехватки кочевий во Внутренней
орде допускался и обратный вариант - переход оренбургских ка¬
захов на внешнюю сторону реки Урал. Любой такой переход мог
осуществляться лишь с разрешения генерал-губернатора (§ 89, 92).
Одновременно сами казахи Внутренней орды должны были полу¬
чить свободу переходить в другие сословия империи на основании
общих правил. Переход этот в податное сословие отнюдь не выглядел
некой привлекательной льготой. Он сопровождался освобождением
от рекрутской повинности на 5 лет, но при этом оставалась обязан¬
ность уплачивать прежде установленные в казахском обществе пода¬
ти вплоть до нового перечисления скота (§ 90-91).
В отношении податного дела было предложено распространить
на всю Внутреннюю орду единообразную подать со скота, установ¬
ленную в двух приморских округах, с сохранением существовавшего
порядка ее сбора. Что же касается натуральных повинностей, то ни¬
каких особых новаций в этом отношении не предполагалось. Проект
Положения лишь разъяснял порядок отправления фактически уста¬
новленных повинностей1. Освобождение же от гербового сбора по
делам внутри орды (§ 3, примеч. 2) следует рассматривать не как
бескорыстное благо, а как нежелание правительства резко внедрять
столь непонятный и чужеродный казахам податной элемент и низкое
распространение письменного делопроизводства в степи, неспособ¬
ное дать значительный эффект.
4 коп. с барана, 14 коп. с крупного рогатого скота и 28 коп. с вер¬
блюда в год - таков был предлагавшийся размер регулярной подати.
1 1864 г. июня 9. Объяснительная записка. Л. 6 об.
580
С целью правильного ее распределения скот следовало пересчиты¬
вать каждые три года. Процедура раскладки подати должна была вы¬
глядеть следующим образом: проверка исчисления скота старшиной,
передача списка участковому правителю, составление общего переч¬
ня скота по участку и доставка его Совету, который формировал об¬
щую ведомость о числе скота и домохозяйств в орде и направлял в
Астраханскую казенную палату. Последняя готовила окладные ли¬
сты, рассылавшиеся обратным порядком в старшинства. Вся эта про¬
цедура совершалась осенью (§ 93-96).
Как отмечалось выше, за сбор подати отвечал старшина (а в участ¬
ке правитель и его помощник), в помощь которому съезд назначал
необходимое количество сборщиков, непосредственно осуществляв¬
ших саму процедуру. Съезд же должен был произвести раскладку
(причем мог это делать по мере надобности до нового перечисления
скота). Недоимки категорически не допускались и должны были по¬
крываться за счет уже ушедшей во внутренней России круговой по¬
руки. Полностью внесшие подать лица получали удостоверяющий
это платежный знак (§97-101).
Круговая порука сохранялась и при отбывании денежных и нату¬
ральных повинностей (§ 107). К натуральным повинностям казахов
Внутренней орды были отнесены: 1) подводная повинность, 2) от¬
вод кибиток, домов и землянок под постой чиновников и арестантов,
3) наряд караульных, 4) фуражная повинность для конвойных ло¬
шадей и вестовых (§ 104-105). В отношении недобросовестных пла¬
тельщиков денежных и натуральных повинностей общество могло:
1) обратить в возмещение доходов с имущества должника, 2) отпра¬
вить недоимщика (только того, который не платит из-за своего упор¬
ства, нерадения или распутства) или члена его семьи на заработки,
3) назначить недоимщику опекуна или замена его другим чле¬
ном семьи в качестве ее главы, 4) продать имущества недоимщика.
Общество само могло избрать одну или несколько мер наказания, но
к последней могло прибегнуть только в крайнем случае, «когда все
другие меры взыскания окажутся недостаточными для пополнения
недоимки» (§ 108).
О том, что исполнение повинностей являлось ключевой обязанно¬
стью казахов, и послабления здесь казались для оренбургской адми¬
нистрации недопустимыми, вполне однозначно и жестко свидетель¬
ствует последняя статья проекта Положения о казахах Внутренней
орды. «В случае неисправности [неплатежеспособности. - Д. В.]
общества недоимка пополняется посредством продажи киргизского
имущества, если вследствие какого-либо бедствия не сделано по пред¬
варительному о том ходатайству отсрочки в платеже. Примечание.
В случаях неповиновения киргизов при взыскании с них недоимок и
581
податей, управляющий ордой, по усмотрению своему, может послать
военную команду из казаков в пособие взыскивающему подати и не¬
доимки» (§ 109). К серьезным недостаткам этой части законопроекта
надо отнести неполное описание процессов хранения и передачи по¬
датных сумм.
Еще более важным для нас является вторая составляющая ком¬
плекса законопроекта, подготовленного под руководством гене¬
рал-губернатора А. П. Безака, - Правила об управлении киргизами
Внутренней орды. Именно они позволяют более конкретно просле¬
дить динамику восприятия субрегиона имперской властью.
Составители Правил заявили, что предложенные ими нововве¬
дения не являются существенными и сводятся к учреждению долж¬
ностей судебных следователей, помощников столоначальников в
Совете и второго врача, а также к упразднению лишних должностей
делопроизводителя Совета и ветеринара.
Центральным органом управления Внутренней ордой оставалось
Министерство внутренних дел, а главным - оренбургский и самар¬
ский генерал-губернатор (§ I)1. Все управление в орде делилось на
общее и частное. Общее предлагалось составить из управляюще¬
го ордой и Совета, а частное - из правителей семи участков, их по¬
мощников и депутатов (§ 2-3). Иными словами, административно-
территориальное деление Внутренней орды было унифицировано и
приближено к общеимперскому (уездному). А уничтожение ханской
власти теперь предлагалось закрепить законодательно, заменив ее
бюрократическими институтами. Законопроект устанавливал под¬
чинение ордынскому управлению не только казахов, но и всех во¬
обще лиц, постоянно или временно проживающих на территории
Внутренней орды (§ 3, примеч.).
Предложенный оренбургским начальством проект штатов вклю¬
чал в состав общего управления кроме управляющего ордой (из
русских военных или гражданских чиновников) чиновника особых
поручений при нем, а также канцелярию в составе секретаря при
управляющем (в качестве правителя) и трех писарей (одного старше¬
го и двух младших)2.
Подобно ординарным губерниям империи, управляющий ордой
должен был назначаться на должность и увольняться министром
внутренних дел по представлению генерал-губернатора. Советников
(членов Совета) из русских (2) и казахов (1), чиновников особых по-
1 Здесь и далее статьи Правил об управлении киргизами Внутренней орды приво¬
дятся по: 1864 г. июня 9. Проект Положения о киргизах Внутренней орды // Там же.
Л. 18-22.
2 1864 г. июня 9. Проект общего штата. Л. 8.
582
рулений, врачей, повивальных бабок, правителей участков и ахуна
предлагалось назначать генерал-губернаторской властью по хода¬
тайству управляющего ордой (§ 4). В отношении указанной статьи
следует сделать акцент на должности ахуна. Подведение высшего
духовного лица мусульман в орде под контроль (и своего рода патро¬
нат) российской администрации следует рассматривать как исполь¬
зование в этом смысле опыта превращения ислама в один из адми¬
нистративных институтов, успешно применявшийся во внутренней
России и на некоторых других окраинах1. Однако все-таки большая
роль в духовной жизни края придавалась православному духовен¬
ству. Проект административного штата Внутренней орды устанавли¬
вал должность «священника православной церкви в пункте располо¬
жения центрального управления» с жалованьем в 250 руб. Средства
планировалось выделять на причетника (150 руб.) и просфирню
(50 руб.), а также «на поддержание благолетия церковного и на наем
сторожей» (600 руб.). Заметим, что немногим меньшее содержание
следовало выделять ахуну мечети, также расположенной в ставке
(200 руб.), и почти в 2,3 раза меньше «на поддержание мечети, осве¬
щение и отопление ее и на наем мечетных служителей»2.
Вновь учреждавшиеся судебные следователи должны были на¬
значаться и увольняться министром юстиции по соглашению с ге¬
нерал-губернатором. Управляющий ордой должен был получить
право решать кадровые вопросы по должностям членов канцелярии
управляющего, а также депутатов, фельдшера и оспопрививателей.
Назначение и увольнение прочих чинов канцелярии Совета полага¬
лось отнести к компетенции самого Совета (§ 5-7).
За местным чиновникам государственной службы предлагалось
оставить права и преимущества, установленные для служащих в
Астраханской губернии (§ 8). Все права государственной службы
должны были распространяться на правителей участков и их помощ¬
ников (в том числе из казахов), но только в том случае, если такую
возможность давало им образование, полученное в учебных заведе¬
ниях (§ 10). Проект Положения предусматривал и целый ряд льгот
для ордынских чиновников при служебных разъездах по территории
Внутренней орды (§9).
Как и было принято в удаленных частях империи, всем чинам
ордынского управления предлагалось присвоить особые преимуще¬
ства служащих в Астраханской губернии. Мера эта вводилась «во
внимание к крайним лишениям, представляемым ордой, где почти
1 Мусульманские духовные собрания.
2 1864 г. июня 9. Проект общего штата. Л. 8 об.
583
Таблица 9.1
сл
2
УПРАВЛЕНИЕ ВО ВНУТРЕННЕЙ ОРДЕ ПО ПРОЕКТУ 1864 г.
нет никаких условий даже для самой неприхотливой жизни заезже¬
му чиновнику». К важным преобразованиям следует отнести выве¬
дение управляющего и Совета Внутренней орды из-под ведомства
Областного правления оренбургских киргизов (что лишь затрудня¬
ло оперативность управления) с подчинением их непосредственно
оренбургскому генерал-губернатору. Вопросы организации полиции,
казачьей команды, тюрьмы, больницы, способов внутренних и внеш¬
них сложений, а также ярмарочного торга следовало оставить в их
фактическом состоянии1.
Все доходы Внутренней орды предлагалось разделить на две ча¬
сти. Окладные сборы должны были поступать в казну, из которой,
в свою очередь, шли средства на содержание местного управления.
Неокладные же сборы могли бы образовывать особые капиталы цен¬
трального и участкового управлений, которые полагалось расходо¬
вать с утверждения оренбургского и самарского генерал-губернатора
на предметы местного хозяйства. Такой подход объяснялся тем, что
«при обращении и этих доходов в казну местное управление положи¬
тельно было бы лишено всяких средств предпринимать какие бы то
ни было своевременные меры к лучшему устройству... общеполезных
учреждений, тем более что ассигнование на то сумм от казны требо¬
вало бы всегда предварительных ходатайств и настояний, нередко со¬
провождающихся продолжительной перепиской»2.
В качестве главного начальника края генерал-губергнатор полу¬
чал соответствующую полноту власти, за исключением изменения
установленных правил, которые ему следовало вносить в МВД, а оно
уже, в свою очередь, должно было представлять их на высочайшее
усмотрение (§ 11). Управление Внутренней ордой генерал-губерна¬
тору следовало осуществлять опосредованно через управляющего
или Совет, направляя им свои распоряжения и обратно получая пред¬
ставления и донесения (§ 12). Руководствующийся указаниями и на¬
ставлениями генерал-губернатора, управляющий Внутренней ордой
наделялся правами начальника губернии и управляющего палатой
государственных имуществ с некоторыми ограничениями (§ 13-14).
Совет следовало наделить правами и обязанностями губернского
правления и палаты государственных имуществ в той мере, насколь¬
ко это было оправдано местными условиями. Подробное определе¬
ние предметов ведомства управляющего и Совета предлагалось уста¬
новить особой инструкцией главного начальника края (§ 15).
1 1864 г. июня 9. Объяснительная записка. Л. 7.
2 Там же.
585
К непосредственным обязанностям управляющего ордой были
отнесены: непосредственный надзор за деятельностью должностных
лиц местной администрации и обеспечение порядка делопроизвод¬
ства; обеспечение благоустройства в орде и представление о том ге¬
нерал-губернатору; заведование школами, «существующими в орде
на особых основаниях»; распоряжение казачьей командой, дисло¬
цированной в административном центре Внутренней орды (в целях
обеспечения полицейского надзора); распоряжение при проведении
скачек; ежегодные объезды вверенной территории и представление
ежегодного отчета министру внутренних дел и генерал-губернатору о
состоянии дел в орде (§ 19).
Установленный проектом Правил Совет по управлению предлага¬
лось составить из двух советников из русских чиновников (старше¬
го и младшего) и одного советника казаха, двух столоначальников и
двух их помощников, бухгалтера с помощником, казанчея-экзекуто-
ра и регистратора-архивариуса, а также из двух письменных перевод¬
чиков (старшего и младшего), одного устного переводчика и четырех
писарей1.
Этому органу предписывались: обеспечение спокойствия в орде и
«искоренение в киргизах наклонности к своеволию и хищничеству»;
контроль за законностью и оперативностью действий подведомствен¬
ных лиц; попечение о народном здравоохранении и распространении
оспопрививания; «поддержание и улучшение киргизского хозяй¬
ства», в том числе посредством выдачи ссуд из специальной кассы;
оказание содействия развитию торговли, промыслам и сельскому хо¬
зяйству; развитие местной дорожной системы; забота об устройстве
школ и народном образовании; «распоряжение по сборам окладных
податей и прочих доходов»; составление ежегодных смет о расходах
доходных сумм и представление их начальству, наблюдение за пра¬
вильностью расходов на местное управление и за счетоводством во¬
обще; исчисление скота у казахов; наблюдение за землепользованием;
статистический учет жителей, скота, торговли и промыслов (§ 20).
Старший советник должен был отвечать за ход делопроизводства в
Совете и должен был следить за состоянием больницы, тюремного
помещения и арестантов, находящихся непосредственно в админи¬
стративном центре Внутренней орды (§21).
Кроме прочих, на участковых начальников возлагались обязан¬
ности уездных исправников внутренней России (§ 22). Что касается
депутатов от орды, назначавшихся в соседние районы империи, то на
них полагалось возложить защиту и обеспечение соблюдения прав
1 1864 г. июня 9. Проект общего штата. Л. 8.
586
казахов, временно находящихся вне территории постоянного прожи¬
вания. Действовать они должны были на основании особых инструк¬
ций, установленных Советом (§ 23).
Участковое управление во Внутренней орде должны были соста¬
вить по семь правителей участков, их помощников, письмоводителей,
старших и младших писарей, двадцать депутатов и восемьдесят четы¬
ре старшины1. Все лица участкового управления подчинялись управ¬
ляющему ордой и Совету (§ 18), равно как и врачи с повивальной
бабкой, по врачебной части зависевшие от Астраханской врачебной
управы (§ 16). На всю Внутреннюю орду полагалось иметь старшего
(заведующий врачебной частью) и младшего врача, двух фельдшеров
(старшего и младшего) и двух оспопрививателей при Совете, а также
повивальную бабку. В каждом из семи участков должны были состо¬
ять по одному фельдшеру и оспопрививателю2.
За несоблюдение обязанностей, превышение полномочий и зло¬
употребления все состоящие на государственной службе чины мест¬
ного управления должны были подвергаться ответственности в со¬
ответствии с общим законодательством. В случае предания суду, с
согласия генерал-губернатора, их дела должны были передаваться на
рассмотрение Астраханской судебной палаты (§ 24).
Для обеспечения общественной безопасности в администра¬
тивном центре Внутренней орды полагалось содержать команду в
100 казаков поочередно (на 2 года) от Астраханского и Уральского
войска. Командир этой команды именовался начальником казачьего
кордона во Внутренней киргизской орде. В вопросах службы он дол¬
жен был подчиняться управляющему ордой и во всех случаях руко¬
водствоваться его распоряжениями и указаниями (§ 25-26, 28,31).
Заведование полицейской частью в административном центре
(Ставке) орды ее правитель должен был возложить на одного из офи¬
церов казачьей команды или на одного из служащих в Совете или
при нем непосредственно чиновника с доплатой по штату3. В адми¬
нистративном центре участка полицейские обязанности возлагались
на самого участкового начальника, а при отсутствии - на его помощ¬
ника. Права и обязанности заведующего полицейской частью надле¬
жало установить в соответствии с общими правилами для городской
и земской полиции (§ 32-34).
С целью оперативного преследования (расправы и суда) престу¬
плений, совершаемых в отношении оседлых жителей и «лиц посто¬
1 Там же. Л. 8 об.
2 Там же. Л. 9.
3 Там же.
587
роннего ведомства» (то есть не являющихся местными жителями),
проживающих в местах нахождения ордынских управлений разного
уровня, заведующим полицейской частью предлагалось предоста¬
вить право, принадлежащее земской полиции на основании § 2545
и 2546 Учреждения губерний1, применять «исправительные наказа¬
ния и взыскания» в отношении лиц, не освобожденных от телесных
наказаний за малозначительные преступления и проступки. К этим
правонарушениям относились: 1) воровство-кража и воровство-мо¬
шенничество, совершенное на сумму не более 30 руб. без отягчающих
обстоятельств в первый или второй раз, а также другие преступления,
предусматривающие такое же наказание; 2) захват и неправомерное
пользование выгодами от чужой собственности; 3) все правонару¬
шения, предусматривающие штраф не более 30 руб. серебром, или
арест от одного дня до трех месяцев, или наказание розгами не более
30 ударов; 4) укрывательство беглых и бродяг (при определенных
условиях); 5) правонарушения несовершеннолетних от 14 до 21 года
(при определенных условиях) (§ 35).
Вести суд и принимать решения по таким делам заведующие по¬
лицейской частью должны были с участием двух гласных, которых
следовало избирать от постоянных жителей пунктов расположения
местных управлений на каждый год. Эти выборы (гласных и двух
кандидатов к ним) предлагалось проводить при полицейских управ¬
лениях в начале ноября, результаты которых подлежали утвержде¬
нию Советом (§ 36).
На заведующего полицейской частью в ставке составителями за¬
конопроекта возлагалось заведование тюрьмой согласно общей ин¬
струкции для тюремных смотрителей. При этом ответственность за
состояние и несение службы казачьим караулом в тюрьме ложилась
на начальника команды, которому заведующий полицейской частью
имел право (и был обязан) делать при необходимости замечания
(§37,39).
Упомянутая выше больница должна была функционировать в
Ставке в составе двух отделений - мужского на 10 коек и женского
на 5 коек. При стационаре полагалось иметь аптеку со всеми необхо¬
димыми лекарствами. Сюда разрешалось помещать и тяжелобольных
чинов казачьей команды с оплатой за счет специальных средств ка¬
зачьего ведомства. Плата за лечение казахов была заложена в проект
штатов Внутренней орды. Из посторонних же лиц за казенный счет
могли лечиться лишь бедные, а состоятельным полагалось оплачи¬
1 Общее губернское учреждение // Свод законов Российской империи. Изд.
1857 г.: Т. 2. Ч. 1. СПб.: Тип. 2-го отделения СБИВ канцелярии, 1857. С. 510-511.
588
вать и лекарства, и само нахождение в больнице. Непосредственное
заведование всем этим хозяйством возлагалось на старшего врача
орды, а порядок содержания больницы должен был регулироваться
особой инструкцией, составленной Советом и утвержденной гене¬
рал-губернатором. По рецептурной части старший врач должен был
отчитываться перед Астраханской врачебной командой (§ 40-44).
Отдельная глава проекта Правил об управлении киргизами
Внутренней орды была посвящена вопросам организации торговли и
промышленности (промысла и ремесла).
Постоянный ярмарочный торг разрешался непосредственно в
Ставке с главными съездами торговцев с 1 мая по 1 июня и с 1 сен¬
тября по 1 октября. Кроме того, оседлым жителям империи разреша¬
лось осуществлять торговлю, заниматься ремеслами и промыслами
не только в административном центре орды, но и в пунктах участ¬
ковых управлений. Им также позволялось в местах нахождения об¬
щего и частных управлений на землях, размер которых должен был
устанавливаться генерал-губернатором, разводить сады, огороды и
устраивать мельницы с внесением умеренного платежа. Этот платеж,
равно как и договор с каждым претендентом, должен был предвари¬
тельно утверждаться Советом (§ 45-47).
Для контроля за порядком и решения текущих вопросов до начала
работы каждой ярмарки следовало учреждать ярмарочный комитет
в составе председателя по назначению управляющего ордой, базар-
баши и двух почетных судебных биев, избираемых проживающими
в ставке и приезжими из других частей империи торговцами. К обя¬
занностям комитета предлагалось отнести: обеспечение безопасности
торговцев и их имущества; воспрепятствование участию в ярмарке
неблагонадежных людей и лиц, не имеющих соответствующих доку¬
ментов; обеспечение порядка во время самой торговли; распределе¬
ние торговых мест между участниками ярмарки; сбор статистических
данных о торговых оборотах; урегулирование возникающих споров
между торговцами (§ 48-50).
Проект Правил определил следующие источники доходов
Внутренней орды: 1) оброчные статьи в Ставке и местах нахожде¬
ния участковых управлений; 2) полупроцентный сбор с домов и
лавок, устроенных в пунктах локализации всех типов управлений;
3) выручка от продажи пригульного скота; 4) плата за предоставле¬
ние ярмарочных помещений; 5) акциз с гостиниц, винной торговли,
мер, весов и общественных бань, от общественных земель, отдавае¬
мых под огороды, сады и мельницы. Указанные доходы предлагалось
употреблять на общественные нужды - на устройство и поддержа¬
589
ние народных школ, общественных библиотек, садов, колодцев. Эти
расходы должны были осуществляться по предварительным сметам,
ежегодно составлявшимся Советом и утверждавшимся окончательно
генерал-губернатором, которому надлежало и представлять отчет по
этим суммам (§ 64, 71-72, 74).
Исследование комплекса документов, связанных с законодатель¬
ной инициативой оренбургского и самарского генерал-губернатора
А. П. Безака, убеждают в том, что, по мнению региональных властей,
бокеевские казахи в середине 1860-х гг. уже были готовы к заверше¬
нию их интеграции с остальной Россией. Во всех сферах внутренней
жизни предлагавшиеся оренбургскими чиновниками меры практи¬
чески сводили на нет принципиальные различия между казахами и
другими подданными империи. Недаром фиксировавший это проект
Положения о казахах Внутренней орды должен был стать законом
длительного действия. И хотя он был далек от совершенства (нали¬
чие смысловых повторов, нечетко прописанные статьи о депутатах и
различиях между участковыми и почетными судебными биями, не¬
ясность процедуры отстранения домохозяев от участия в съезде, су¬
щественное ограничение срока пребывания казахов на общественных
должностях), он вполне адекватно отражал реальность - безусловное
господство народного суда и ислама, меньшую мобильность бокеев-
ских казахов, их более высокое социальное и экономическое разви¬
тие в сравнении с соотечественниками, большую готовность местно¬
го населения к оседлости и торгово-промышленному развитию - и
стал одним из источников российского законодательства о казахах
1867-1868 гг.
Заметная дистанция между Внутренней ордой и внутренними
губерниями страны сохранялась в части административной органи¬
зации края. Подготовленный в Оренбурге проект Правил об управ¬
лении киргизами Внутренней орды представлял собой упрощен¬
ный и сокращенный в статусном, организационном и финансовом
отношениях вариант губернской администрации и предусматривал
мероприятия, направленные на ускорение превращения субрегиона
в ординарную часть государства (учреждение канцелярии управля¬
ющего ордой, превращение Совета в подобие губернского правле¬
ния, введение института следствия, превращение биев в должност¬
ных лиц, придание особого значения идеологической поддержке в
лице духовных лиц православного и мусульманского исповеданий,
определение источников местных доходов и принципов их расходо¬
вания и пр.). Сравнение этой части комплекса оренбургских законо¬
проектов показывает заметное отличие ее от законодательства о ка¬
захах 1867-1868 гг. Но здесь нет никакого противоречия. С самого
590
начала XIX столетия всем заинтересованным лицам было очевидно,
что модель управления Внутренней ордой самым существенным
образом отличалась от административных систем в других частях
Казахской степи. Представляется, что оренбургские власти, разра¬
батывая именно проект Правил, исходили не из того, что они могут
стать образцом для административных преобразований среди каза¬
хов, а что они будут способствовать сокращению адаптационного
периода бокеевских казахов до минимума. Недаром они прямо заяв¬
ляли, что предложенные ими Правила являются временной мерой
до введения во Внутренней орде более правильной и стабильной
администрации.
Обсуждение рассмотренной законодательной инициативы вер¬
ховной властью было отложено в связи с работами Степной ко¬
миссии, от которой ожидали выработки универсального законо¬
проекта об управлении всеми центральноазиатскими владениями
империи. Рассмотрев 25 мая 1868 г. подготовленный ею проект
Положения об управлении в степных областях Оренбургского и
Западно-Сибирского генерал-губернаторств, Соединенные депар¬
таменты законов и экономии лишь постановили, «оставив управ¬
ление Внутренней киргизской ордой в непосредственном заведова¬
нии оренбургского генерал-губернатора, вменить ему в обязанность
войти с представлением, установленным порядком... об устройстве
управления Внутренней киргизской орды...»1.
Предложения комиссии Министерства внутренних дел
под руководством Ф. К. Гирса 1873-1875 гг.
В 1858 г. Временный совет орды был преобразован с заменой ка¬
захов российскими чиновниками. Через два года орда была разделена
на 7 участков (частей) с заменой родового управления участковым
во главе с почетными ордынцами. Одновременно было сокращено
количество подчиненных участковым правителям старшинств. Еще
через два года Внутренняя орда была передана МВД из ведения
Министерства государственных имуществ. В 1863 г. наследники хана
Жангира были окончательно удалены от власти, а в 1864 г. высочай¬
шее утверждение получил временный штат участкового управления
ордой, предусматривавший назначение жалованья всем администра¬
тивным служащим. В 1866 г. все денежные сборы с местных казахов,
1 1868 г. мая 25. Мнение Государственного Совета но проекту Положения об
управлении в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-губер¬
наторств // Там же. Л. 70 об.
591
а также расходы на содержание ордынского управления были отнесе¬
ны соответственно к государственным доходам и расходам. В 1868 г.
в результате реформы податных отношений во Внутренней орде был
введен единый сбор - подать со скота.
Таким образом, шла постепенная ликвидация остатков бокеев-
ской самобытности, завершающим этапом которой должна была
стать всеобъемлющая административная реформа.
Итак, начатая еще оренбургским и самарским генерал-губернато¬
ром А. А. Катениным во исполнение положения Комитета министров
от 12 июня 1855 г. работа по подготовке общего положения об управ¬
лении казахами Внутренней орды была продолжена его преемником
генерал-адъютантом А. П. Безаком, который в 1864 г. и представил в
Министерство внутренних дел комплексный законопроект в соста¬
ве Положения о киргизах Внутренней орды и Правил об управлении
киргизами Внутренней орды.
Основываясь на сформулированной Министерством государ¬
ственных имуществ еще в 1838 г. идее о постепенном сближении
казахов с русским населением и руководствуясь мыслью о том, «что
насильственные меры для привития к полудикому еще народу того,
что не согласно ни с его бытом, ни с его понятиями, ни с укоренив¬
шимися предрассудками никогда не ведут к существенно полезным
результатам...»1, генерал-губернатор Безак в основу своих проектов
положил лишь те правила, которые уже укоренились у казахов, до¬
полнив их некоторыми мерами, соответствовавшими взглядам МГИ
и правительства вообще. Так, казахам Внутренней орды предлагалось
предоставить личные и имущественные права сельских обывателей
империи, организовать их общественное управление, применяясь к
Положению 19 февраля 1861 г., установить единообразную подать со
скота, некоторым образом восстановить суд биев и ввести элементы
имперского судопроизводства.
Изменения почти не коснулись центрального управления ордой.
Лишь планировалось несколько увеличить штат, расширить права
председателя Совета с переименованием его в управляющего ордой,
предоставить местным участковым начальникам права общих уезд¬
ных управлений, перевести ордынскую администрацию из ведения
Областного правления оренбургских киргизов непосредственно в
подчинение генерал-губернатора.
И хотя все эти изменения на первый взгляд не казались столь
существенными, они целенаправленно стремились реализовать
главную цель - ликвидировать остатки прежней самостоятельно¬
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды //
РГИА. Ф. 1405. Оп. 93. Д. 10967. Л. 72 об.
592
сти Внутренней орды, неуклонно двигая ее по пути администра¬
тивного сближения с остальной империей. Государственный взгляд
А. П. Безака проявился и в том, что подчинение Внутренней орды
оренбургскому ведомству он рассматривал как временную меру, при¬
званную с наименьшими затратами подготовить казахов к общерос¬
сийским реалиям, после чего считал целесообразным передать ее в
подчинение астраханскому губернатору.
Вскоре после представления в МВД законопроектов А. П. Безака
об организации управления во Внутренней орде генерал-губер¬
натором Оренбургского края был назначен генерал-адъютант
Н. А. Крыжановский, который высказал по этому поводу собствен¬
ную точку зрения. Он полностью поддержал Положение о киргизах
Внутренней орды, а в отношении Правил об управлении киргизами
Внутренней орды высказал некоторые замечания. В частности, пред¬
ложил переименовать Внутреннюю орду в Прикаспийскую область,
разделив ее на две части (верхнюю и нижнюю) с предоставлением
их начальникам прав уездных исправников. Существовавший же
Временный совет признал необходимым ликвидировать, заменив
его управляющим областью с канцелярией по штату. В перспек¬
тиве обе части области должны были приобрести самостоятельное
значение и отойти: верхняя - к Самарской губернии, а нижняя - к
Астраханской, в рамках которых они бы составили отдельные уезды1.
Как видим, оренбургский генерал-губернатор выглядит убежденным
государственником, доведя правительственную задачу слияния орды
с остальной империей до абсолюта. Реализация его намерений при¬
вела бы к полному уничтожению административного своеобразия
Внутренней орды и, возможно, явила бы пример административ¬
но-территориальной ассимиляции для других казахских районов
империи.
Но обсуждение всех проектов было прервано начавшейся работой
Степной комиссии, от которой ждали новых идей, которые могли
лечь в основу административного управления не только зауральских
и сибирских казахов.
В 1873 г. Комитет министров обсуждал всеподданнейший отчет
Н. А. Крыжановского по управлению краем за два года - с октября
1870 по 1872 г. Такой резонанс вызвала императорская резолюция
«исполнить», наложенная на статью отчета, предлагавшую учредить
при Министерстве внутренних дел особый комитет для рассмотре¬
ния предложений оренбургского начальства по преобразованию
управления Внутренней ордой.
1 Там же. Л. 73 об.
593
Главные начала этих преобразований, по мнению оренбургского
генерал-губернатора, должны были сводиться к следующему:
41. Отделить управление Внутренней орды от управления
Тургайской области и образовать из этой орды совершенно самосто¬
ятельную область под названием Каспийской с управлением, незави¬
симым от другой какой-либо области или губернии.
2. Новую область разделить в административном отношении на
3 уезда, образовав эти уезды соответственно началам управления в
русских губерниях и областях, и
3. Устроить управление Внутренней орды так, чтобы организация
сего управления не только не препятствовала возможно скорейшему
и полному уравнению этой области с местностями империи, управ¬
ляемыми по общему положению, к чему, по мнению генерал-губерна¬
тора, тем менее может встретиться затруднений, что само положение
этой замкнутой и отдельной области представляет благоприятные
условия для применения к ней, прежде чем к другим киргизским об¬
ластям, общего губернского устройства»1.
Иными словами, кроме всего прочего, оренбургский генерал-гу¬
бернатор признал Внутреннюю орду своего рода плацдармом для ис¬
пытания и внедрения той административной модели, которою следо¬
вало потом распространить на остальные казахские территории.
Представленный проект Положения о Каспийской области
Н. А. Крыжановского предусматривал сохранение главного началь¬
ства над бокеевскими казахами в руках оренбургского генерал-гу¬
бернатора. Поставленному же во главе области управляющему пред¬
полагалось предоставить права губернатора на общем основании и
учредить при нем губернское правление под председательством ви¬
це-губернатора. Всю территорию области планировалось разделить
на три округа, а старшинство заменить волостями с предоставлением
им права общественного поземельного пользования. Установленный
сбор со скота следовало заменить кибиточной податью2.
Разнообразие взглядов местного начальства на управление
Внутренней ордой и необходимость тщательной подготовки лю¬
бых серьезных преобразований во взрывоопасной Казахской степи
подтолкнули к созданию при МВД особой комиссии для изучения
оснований будущего переустройства управления бокеевскими каза¬
хами, на что 16 марта 1873 г. последовало высочайшее соизволение.
Вскоре под председательством члена совета министра внутренних
дел тайного советника Ф. К. Гирса была сформирована комиссия в
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды. Л. 74-
74 об.
2 Там же. Л. 74 об.
594
составе чиновника особых поручений при министре статского со¬
ветника Анучина, председателя Временного совета по управлению
Внутренней ордой капитана 1-го ранга (позднее генерал-майора)
Тверитинова, а также чиновника оренбургского управления по
усмотрению генерал-губернатора. В качестве руководства комиссии
было выдано предписание, гласившее, что «министерство не считает
удобным преподать комиссии особые начала, на основании которых
должен быть окончательно выработан проект административного
устройства орды, так как начала эти должны истекать из подробно¬
го изучения членами комиссии самой орды во всех отношениях...».
Однако следовало сделать упор на решении вопроса об администра¬
тивной принадлежности Внутренней орды (самостоятельная или в
составе соседних губерний), устройстве судебной части (учреждение
судебных следователей или уездных судей с исполнением ими обя¬
занностей следователей) и выяснении необходимости возрождения
суда биев, возможности замены сбора со скота кибиточной податью,
приведении в известность местных поземельных отношений, нако¬
нец, на решении вопроса о выборе места для нового административ¬
ного центра орды1.
Заметим лишь, что труды по выработке новой административ¬
ной системы Внутренней орды возобновились именно тогда, когда
в Туркестанском крае, Оренбургском и Западно-Сибирском гене¬
рал-губернаторствах интенсивно велась работа по подготовке новых
положений для управления центральноазиатскими территориями
империи.
Проработав чуть более полугода, 19 ноября 1873 г. комиссия пред¬
ставила в Министерство внутренних дел результаты своих трудов,
оформленные в виде пяти журналов, каждый из которых был посвя¬
щен рассмотрению одной из ключевых административных проблем и
проекта штата ордынского управления.
Первый журнал носит название «Административное устройство
Внутренней киргизской орды»2. Изучив предложения оренбургских
генерал-губернаторов об административном статусе Внутренней
орды, члены комиссии признали их несостоятельными. Отвергнув
идею образования самостоятельной Каспийской области на том
основании, что это не может быть допущено «при слабом развитии
гражданской, экономической и умственной жизни киргизского на¬
селения, еще не вышедшего из кочевого состояния, при совершен¬
ном отсутствии в орде русских поселений, могущих влиять на раз¬
1 Там же. Л. 75-75 об.
2 Там же. Л. 75 об. - 78.
595
витие инородцев», комиссия обсудила перспективы присоединения
Внутренней орды к одной из соседних губерний (к Уральской обла¬
сти или к губерниям Самарской, Астраханской).
Присоединение к Уральской области не привело бы к «системати¬
чески преследуемой высшим правительством цели обрусения инород¬
ческих племен». Разделение орды между Самарской и Астраханской
губерниями легло бы тяжким бременем на администрацию и без того
чрезвычайно крупной Самарской губернии. Более того, «в таком слу¬
чае пришлось бы привлечь к участию в земских учреждениях кир¬
гизское население, еще не подготовленное к тому по степени своей
цивилизации». Оставалась единственная и наиболее выгодная, по
мнению комиссии, комбинация - присоединение Внутренней орды к
Астраханской губернии. За это были и значительная протяженность
общей границы, и относительная близость губернского центра, и ак¬
тивная хозяйственная деятельность казахов на границе и в пределах
Астраханской губернии. Наконец, немаловажным обстоятельством
было и то, что в заведовании астраханского губернатора находились
и другие кочующие народы (калмыки и кундровские татары), образ
жизни которых имел много общего с бытом казахского населения.
В пользу этого решения был и тот факт, что астраханский губернатор
по закону имел право «делать во Внутренней орде экстренные рас¬
поряжения в тех случаях, когда сочтет это нужным, по обстоятель¬
ствам, не терпящим отлагательства». Ко всему прочему, ордынские
финансовые учреждения уже находились в заведовании учреждений
Министерства финансов, находившихся в Астраханской губернии, а
в случае неурожаев казахи и их начальство обращались с просьбами
к тамошнему губернатору за разрешением на перекочевку на свобод¬
ные земли астраханского ведомства. По мнению комиссии МВД, объ¬
единение Внутренней орды с Астраханской губернией позволит как
удерживать казахов в повиновении при помощи дислоцированных в
губернии армейских частей и Астраханского казачьего войска, так и
будет способствовать прекращению постоянных столкновений меж¬
ду властями орды и губернии.
С целью обеспечить постепенность предложенного администра¬
тивно-территориального преобразования, комиссия сочла возмож¬
ным учредить при астраханском губернаторе временную должность
его помощника по управлению инородческим населением, а для за¬
ведования казахскими делами учредить при губернском правлении
особое отделение. Судебные дела, поступавшие во Временный совет
и Тургайское областное правление, передать в соответствующие су¬
дебные учреждения Астраханской губернии. Сам же Временный со¬
вет было предложено упразднить «как учреждение, не отвечающее
ни судебным, ни административным требованиям». Предложенное
596
Н. А. Крыжановским разделение Внутренней орды на три уезда ко¬
миссия признала «вполне целесообразным и необходимым для пра¬
вильного хода административных дел и для прочного водворения
русской власти среди кочевников».
Разработанный комиссией МВД проект штата управления
Внутренней орды1 кроме упомянутого выше помощника губернатора
по управлению инородцами предусматривал на губернском уровне
советника казахского отделения губернского правления, трех дело¬
производителей (одного старшего и двух младших) и трех их помощ¬
ников, бухгалтера, переводчика при помощнике губернатора, двух
переводчиков в казахском отделении, ветеринарного врача и стар¬
шего ветеринарного фельдшера, трех геодезистов из казахов, трех
полесовщиков (лесных сторожей), двух вестовых и вольнонаемных
писцов.
В каждом из трех уездов должны были состоять уездный началь¬
ник с помощниками (один старший и два младших), по два перевод¬
чика и письмоводителя, а также писцы. В г. Каспийске2 следовало уч¬
редить должности полицейского пристава и письмоводителя, а также
полицейских городовых. Врачебную часть в уезде предлагалось со¬
ставить из медика, старшего фельдшера (на всю орду их планирова¬
лось четыре), повивальной бабки, оспопрививателя и ветеринарного
фельдшера (два на всю орду). В Каспийске было предложено содер¬
жать причт православной церкви (священник, дьякон, причетник,
просфирня) и богадельню, а также почтовое учреждение (почтмей¬
стер, его помощник, четыре почтальона) и ярмарочный комитет. При
этом из проектированного штата были исключены расходы на содер¬
жание в Ставке мечети, предусмотренные действовавшим штатом
1864 г.
Соотнеся ожидаемые доходы от края (169 074 руб.) с планиру¬
емыми расходами по штатам, с учетом затрат на награды казахам,
устройство и содержание школ, а также на содержание больницы
(79 612 руб. 45 коп.), чиновники вычислили образование остатка в
90 861 руб. 55 коп. и констатировали, что «проектированный комис¬
сией расход на содержание местного управления не превышает как
ныне действующего, так и предположенного в проекте генерал-губер¬
натора Крыжановского»3.
Однако новые штаты не учитывали всех расходов на содержание
судебной части (так как введение новых должностей требовало со¬
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 78 об.-81.
2 Такое название предполагалось дать Ставке в Нарын-Песках.
3 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды. Л. 78.
597
гласования с общей судебной реформой в Астраханской губернии
и Зауральской степи), в том числе на содержание судебных следо¬
вателей. Не вошли туда и траты на почтовую гоньбу, на содержание
старшин и депутатов. Первые расходы всегда в империи относились
на земские суммы. Введение в орде самоуправления с выборами стар¬
шин влекло за собой и перенос обязанности содержать их с прави¬
тельства на сами общества. А сохранение у казахов депутатов было
вообще признано нецелесообразным в связи с утратой их значения
как защитников интересов казахского народа в результате реформы
судебных учреждений в сопредельных с ордой областях и губерниях.
Гарантия благосостояния главной церкви во Внутренней орде
объяснялась принципиальной важностью «борьбы православия с
влиянием мусульманской пропаганды».
Во втором журнале комиссии МВД разбирались вопросы устрой¬
ства судебной части во Внутренней орде1.
Изучив состояние этой отрасли государственно-правовых отно¬
шений, она пришла к выводу о необходимости безотлагательной реа¬
лизации в крае судебной реформы 1864 г. применительно к местным
условиям. Близость бокеевских и зауральских казахов диктовала
возможность и необходимость применения к ним судебных правил,
установленных Временным положением 1868 г. для степных обла¬
стей с учетом сложившегося опыта его применения.
Предложенное присоединение Внутренней орды к Астраханской
губернии должно было повлечь за собой вовлечение казахов в судеб¬
ную реформу, ожидавшуюся в этой губернии в скором времени. При
этом права мирового съезда, принадлежавшие в степных областях об¬
ластному правлению, должны были перейти к астраханским судеб¬
ным учреждениям.
Отказываться от народного суда биев было признано нежелатель¬
ным. Не только потому, что к его юрисдикции были отнесены дела,
трудно поддающиеся русскому суду, но и на том основании, что суд
биев в исконной своей форме не исчез полностью во Внутренней
орде. Несмотря на то что «этот суд потерял свое значение... благодаря
административным распоряжениям лиц, желавших этим повлиять
на обрусение кочевников», местные казахи продолжали обращаться
к народному суду «в делах семейных, в разделах наследства и в тому
подобных делах, разрешать которые могут только, по их понятиям,
почетные лица, называемые и поныне биями».
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 82-83.
598
Признавая затруднительным для общей судебной системы м
Астраханской губернии лишение бокеевских казахов народного суда
на основаниях, установленных в соседних степных областях, комис¬
сия обратила внимание на еще одно обстоятельство, не упоминавше¬
еся другими чиновниками. «С уничтожением суда биев суд духовный
тайным образом стал бы единственным, быть может, средством для
разрешения означенных дел на основании шариата, враждебного все¬
му христианскому миру. Уничтожение суда биев [точнее, его игно¬
рирование до 1868 г. - Д. В.] было прямой причиной в Зауральской
степи, а быть может и во Внутренней орде, чрезмерного усиления
значения духовных лиц».
Высказываясь за восстановление низведенного в период правле¬
ния хана Жангира суда биев, комиссия подчеркнула, что если пра¬
вительство считает целесообразным сохранение казахского народно¬
го суда в Зауральской степи, «то нет никаких оснований лишать его
киргизов Внутренней орды на тех началах, кои будут приняты для
степных областей».
Третий журнал носил название «Поземельное устройство в связи
с податным вопросом».
Комиссия сразу же обратила внимание на отсутствие у местной
администрации сведений, которые позволили бы быстро прийти к
окончательному поземельному устройству бокеевских казахов. А о
том, что даже благие мероприятия, выполненные поспешно, могут
привести к тяжелым последствиям, чиновникам напоминали мощные
волнения, вызванные излишне оперативным решением поземельно¬
го вопроса в прикаспийских округах 1855 г. Поэтому при решении
поземельного вопроса следовало действовать последовательно без
лишнего нажима.
А высказанное оренбургским генерал-губернатором Н. А. Крыжа-
новским предложение распространить на Внутреннюю орду правила
землепользования, утвержденные в 1868 г. для степных областей, ко¬
миссия признала вообще вредным. Несмотря на этническое родство
и близость в хозяйственно-экономическом отношении казахов обоих
субрегионов, последние принципиально отличались друг от друга в
обеспечении населения природными ресурсами. Если Зауральская
степь давала местным казахам значительное количество пригодной
для скотоводства земли, то бокеевские казахи испытывали земель¬
ный голод. В этих условиях кочевники Внутренней орды уже обза¬
велись на зимовках капитальными домами, а в отношении пастбищ
выступали за закрепление конкретных участков. При этом неравно¬
мерное пользование зимовками и пастбищами становилось для них
поводом к дракам и убийствам, объяснявшимся недостатком земли.
599
Считая невозможным решение вопроса о распределении земли до
проведения ее хозяйственной съемки и правильной оценки, комиссия
пришла к выводу о необходимости отсрочки окончательного решения
земельного вопроса во Внутренней орде. А учитывая неразрывную
связь податных отношений с поземельными, было решено сохранить
существовавшую в крае податную систему вплоть до обсуждения в
законодательном порядке местной системы землепользования.
Анализу состояния народного образования и религии в крае был
посвящен четвертый журнал комиссии Ф. К. Гирса1.
Приступая к рассмотрению этого вопроса, комиссия обратила
внимание на неоднократно отмечавшийся оренбургским и местным
начальством религиозный фанатизм бокеевских казахов, который
успел «захватить в свои руки и народное образование и духовное
настроение самого населения, принял в орде громадные размеры,
хотя с первого взгляда Внутренняя орда, окруженная со всех сторон
русскими губерниями, могла бы, кажется, менее чем Зауральская
степь подчиниться столь вредному даже в политическом отношении
влиянию».
Главные причины этого комиссия усмотрела в следующем.
1. В попустительстве правительства мусульманскому духовен-
ству2, содержании за казенный счет в Ставке ахуна и мечети, в присво¬
ении местным выходцам статуса указных мулл, которые «сделались
главными проводниками религиозного фанатизма среди народа...».
2. В распространении среди казахов Внутренней орды ислама че¬
рез татарских мулл, состоящих в ведении Оренбургского магометан¬
ского духовного собрания (ОМДС) во главе с муфтием, являющимся
верховным попечителем всех местных мусульман.
3. В отсутствии внимания к татарской пропаганде со стороны быв¬
ших главных начальников края и к устройству в нем русских школ.
4. В превращении Ставки в место пребывания татарских купцов,
которые, пользуясь льготами наравне с русскими, захватили в свои
руки всю местную торговлю, выживали из административного цен¬
тра орды русских, а у форпоста Глинского создали исключительно
татарское поселение.
Исходя из этого комиссия предложила следующие меры:
1) упразднить должность указных мулл, а в волостях иметь двух
мулл, утвержденных местным начальством, сделав для них обяза¬
тельным условием знание русского языка;
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 84 об. - 85 об.
2 Термин используется условно для описания совокупности духовных лиц му¬
сульманского вероисповедания.
600
2) этих мулл подчинить Министерству внутренних ДГЛ и пнч.ги.
нику губернии, а их содержание перенести из казны на опии * i игнныг
приговоры;
3) строительство новых мечетей разрешать исключительно г одоб¬
рения губернатора;
4) поручить Министерству внутренних дел совместно с местным
начальством разработать меры по сближению казахов с русскими и
реализовать их в правительственных школах, ограничить открытие
новых школ при мечетях, допуская в них в качестве учителей лишь
утвержденных начальством русских и казахов;
5) во избежание контактов с оренбургскими казахами, передать из
Оренбургской гимназии в Астрахань стипендии на обучение 10 вы¬
ходцев из Внутренней орды;
6) школы при мечетях поставить под надзор уездных начальников;
7) не допускать образования в орде исключительно мусульман¬
ских населенных местностей, предоставляя татарам и другим мусуль¬
манам лишь право временной торговли.
Как видим, предложенные шаги имели довольно радикальный ха¬
рактер и были направлены не только на ограничение укрепления ис¬
лама во Внутренней орде. Их реализация могла затронуть положение
уммы ОМДС вообще.
В последнем, пятом, журнале был рассмотрен вопрос о перене¬
сении Ставки в Нарын-Песках и об определении мест нахождения
уездных управлений.
В связи с переносом центра управления Внутренней ордой в
Астрахань, в Ставке при Нарын-Песках было предложено разместить
управление Каспийского (или Нарынского) уезда. Для администра¬
ции Камыш-Самарского уезда на северо-востоке орды наиболее под¬
ходящим признали Татарский поселок, который попутно получил
бы значительное число русских жителей. Центром же Приморского
уезда должно было стать село Никольское. Все эти места либо уже
имели административные здания и чиновничьи квартиры (Ставка),
либо там были условия для найма необходимых помещений у мест¬
ных жителей.
По завершении работы комиссии МВД ее председатель Ф. К. Гире
передал ее журналы астраханскому губернатору действительно¬
му статскому советнику Н. Н. Биппену для выяснения его мнения.
В своем ответе1 губернатор поддержал предложение о присоедине¬
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 86 об. - 88 об.
601
нии Внутренней орды к Астраханской губернии, аргументировав его
дополнительными доводами. Одновременно он высказал ряд своих
более или менее существенных замечаний.
Так, Н. Н. Биппен, посчитав, что введение в губернское управление
должности помощника губернатора по казахским делам порождает
двусмысленность в его отношениях с вице-губернатором, предложил
вместо особого отделения губернского правления по управлению ка¬
захами учредить Временную комиссию по управлению инородческим
населением в луговой части Астраханской губернии. Таким образом,
с одной стороны, подчеркивалось бы ее отличие от управления нагор¬
ными инородцами губернии - калмыками, а с другой, создавалась бы
предпосылка для перспективного объединения управления казахами
и калмыками в одном учреждении, «каковое установление при посте¬
пенной передаче дел в подлежащие губернские и уездные учрежде¬
ния, дав возможность спокойно с необходимой последовательностью
провести коренные реформы в этих народах, без затруднений может
быть закрыто, уступив место общим учреждениям». Председателем
этой комиссии должен был стать губернатор, а членами - его помощ¬
ник, один советник и другие чины по штату.
Специальные части управления (врачебную, ветеринарную, стро¬
ительную и почтовую) астраханский губернатор не счел необходи¬
мым подчинять особому учреждению (казахскому отделению губерн¬
ского правления), передав их в ведение соответствующих отделений
правления и управляющего почтовой части губернии.
В штатах уездных управлений он предложил вместо трех помощ¬
ников уездного начальника (старшего и двух младших) иметь одного
помощника и двух участковых приставов, а вместо двух письмоводи¬
телей одного с перераспределением сэкономленных средств в пользу
приставов на их канцелярские расходы.
Рассмотрев замечания Н. Н. Биппена, глава комиссии МВД при¬
знал неудобным вместо особого отделения астраханского губернского
правления создать под председательством губернатора самостоятель¬
ное учреждение в первую очередь по политическим соображениям,
ибо таким образом укреплялась бы обособленность управления ино¬
родческим населением, «чего, по доказанному уже много раз опыту,
в административной практике отнюдь не должно быть допускаемо».
Учреждение отдельной комиссии породило бы противостояние меж¬
ду нею и губернским правлением, а передача специальных управле¬
ний соответствующим инстанциям вовсе оставила бы ее без работы.
Кажущееся рациональным учреждение участковых приставов абсо¬
лютно не соответствовало условиям кочевой жизни, которые делали
602
неисполнимой задачей надзор за населением, проживающим в кон¬
кретном районе1.
Повторяя и дополнительно аргументируя свои выводы в итоговом
отчете, комиссия Ф. К. Гирса дополнила его новыми соображениями.
Так, доказывая благотворность присоединения Внутренней орды
к Астраханской губернии, она обратила внимание на то, что, факти¬
чески пользуясь правами сельских обывателей, казахи в новом своем
качестве попадут в разряд свободных сельских обывателей губернии
и будут уже по закону пользоваться всеми правами, присущими сель¬
скому населению государства. Комиссия выступила категорически
против разработки специального закона для бокеевских казахов,
справедливо полагая, что «этим обособлением, которое во всяком
случае не может не проникнуть в сознание киргизов и не дать им по¬
вода считать себя чем-то отдельным от русского населения, была бы
положена, так сказать, преграда, по крайней мере для близкого бу¬
дущего, к не раз уже высказанной правительством цели - привлечь
кочевников к общему строю русской жизни»2.
Ликвидация существовавшего около тридцати лет Временного
совета по управлению ордой обосновывалась не только необходимо¬
стью интеграции края в состав Астраханской губернии, но и неэф¬
фективностью работы этого органа, обусловленной как совмещением
в нем всех вообще органов правительственной власти по всем отрас¬
лям управления, неопределенностью прав и обязанностей совета, а
также вредом его коллегиального характера при исполнении поли¬
цейских обязанностей3.
Управлениям вновь создаваемых уездов следовало предоставить
права соответствующих структур степных областей на основании
Временного Положения 1868 г. Аналогичным образом было пред¬
ложено организовать и общественное управление казахов (волости
и аулы). При этом комиссия признала возможным вплоть до оконча¬
тельного решения поземельного вопроса сохранить существовавшее
старшинское управление с отнесение расходов на его содержание на
счет Государственного казначейства. Равным образом комиссия ре¬
шила пока не отказываться от должностей казахских депутатов в
сопредельных уездах. С переносом административного центра орды
в Астрахань содержать полицейское управление в Ставке было при¬
знано нецелесообразным. А расходы на содержание почтового от¬
деления было решено сократить в связи с передачей его в ведение
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 89.
2 Там же. Л. 95-95 об.
3 Там же. Л. 95 об.
603
Почтового департамента. Аналогично все расходы на устройство и
содержание школ решили перенести в смету Министерства народно¬
го просвещения. Кроме того, комиссия в конце концов предложила
не отказываться от государственных средств на аренду казахами сво¬
бодных калмыцких земель и сохранить повышенное финансирование
Александро-Невской церкви в Ставке, а также высокие оклады слу¬
жащих казахского отделения Астраханского губернского правления
для привлечения наиболее опытных, способных и благонадежных
людей. Было решено сохранить и государственное финансирование
мусульманского духовенства в Ставке1.
На этих основаниях был пересмотрен и изменен подготовленный
комиссией Ф. Гирса проект Штата управления киргизскими уездами
Астраханской губернии2, который чуть более чем на 10 000 руб. пре¬
взошел первоначальный вариант.
Возвращаясь к существовавшему устройству судебной части во
Внутренней орде, комиссия напомнила, что народный суд там во¬
обще не был оформлен никакими официальными постановлениями.
В свое время хан Жангир постепенно заменил суд выбираемых тяжу¬
щимися биев зависевшими от него родоправителями и старшинами.
После его смерти народный суд перешел в руки Временного совета по
управлению ордой и участковых управлений. Неурегулированность
этого вопроса побудила оренбургского генерал-губернатора ходатай¬
ствовать в 1870 г. об устройстве во Внутренней орде судебной части
на началах Временного Положения об управлении в степных обла¬
стях. В ответ на это МВД обратилось к министру юстиции с просьбой
незамедлительного учреждения в крае мирового суда (уездного или
участкового) на основании Судебных уставов 1864 г. Рассматривая
предварительно объем юрисдикции будущих уездных судей, министр
юстиции граф К. И. Пален задался вопросом, можно ли им передать
все казахские дела, разбиравшиеся в орде на основании народных
обычаев. И пришел к мысли, что было бы полезно все-таки учредить
(сохранить и регламентировать) во Внутренней орде местный народ¬
ный суд, но не на правах суда биев в степных областях, а на правах об¬
щероссийских волостных крестьянских и станичных казачьих судов.
Ожидая ответ Н. А. Крыжановского на это предложение, комиссия
Ф. Гирса на момент окончания своей работы не смогла окончательно
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды.
Л. 96-96 об., 97 об., 98 об. - 99 об.
2 1875 г. Штат управления киргизскими уездами Астраханской губернии // Там
же. Л. 116-118 об.
604
Таблица 9.2
УПРАВЛЕНИЕ В КАЗАХСКИХ УЕЗДАХ АСТАРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ (быв. ВНУТРЕННЕЙ ОРДЕ)
ПО ПРОЕКТУ 1S75 г.
старшина*
8
СЛ
избирается
решить судебный вопрос, определив лишь принципиальную линию
на окончательное отделение суда от администрации1.
Подтверждая свое мнение о необходимости отложить решение
поземельного и податного вопросов до окончания проведения хо¬
зяйственной съемки казахских земель, комиссия МВД согласилась
с предложением губернатора Н. Н. Биппена руководствоваться в
этом отношении подготовленным комиссией при МГИ проектом
Положения о преобразовании быта и управления калмыцкого наро¬
да. И выразила свою твердую позицию о замене в будущем подати с
казахского скота гораздо более стабильной податью с земли2.
Что касается религиозного вопроса, то комиссия Ф. К. Гирса из¬
начально высказалась за распространение на Внутреннюю орду соот¬
ветствующих статей Временного Положения 1868 г., которым в пре¬
делах региона отменялось звание указных мулл, казахи изымались
из ведения ОМДС и в административном отношении оказывались в
подчинении местной администрации, ограничивалось число мулл, и
принять это звание могли лишь казахи с утверждения начальства, на
мулл распространялось взимание всех податей и повинностей, воз¬
ведение мечетей и школ при них допускалось лишь с разрешения на¬
чальства, под надзор которого попадали все татарские школы, содер¬
жание мечетей, мулл и мусульманских школ падало на общественные
суммы. Комиссия была твердо убеждена, что распространение на
Внутреннюю орду тех мер по культовым делам, какие уже были вве¬
дены в степных областях, «должно было бы составлять предмет пер¬
вой необходимости для правительства христианской державы в ви¬
дах возможного ослабления мусульманской пропаганды в местности,
окруженной со всех сторон русским населением»3.
Однако, учитывая серьезное влияние ислама, активно поддержи¬
вавшегося ханом Жангиром, и предполагая возможное усиление на¬
родного недовольства от одномоментного решения административ¬
ного и религиозного вопросов во Внутренней орде, комиссия МВД
пришла к мысли о необходимости временного сохранения в крае су¬
ществовавшего отношения к религиозному вопросу, не исключая из
штатных сумм реализовывавшихся с 1848 г. расходов на содержание
в Ставке мечети и мусульманского духовенства. Параллельно пред¬
лагалось принять меры к привлечению в край, особенно в его адми¬
1 1875 г. Об административном устройстве Внутренней киргизской орды. Л. 102-
ЮЗ об.
2 Там же. Л. 106,107 об.
3 Там же. Л. 109 об.
606
нистративные центры, русского населения через предоставление ему
исключительных торговых и иных льгот1.
Итак, комиссия под председательством члена совета министра
внутренних дел Ф. К. Гирса не подготовила полноценного проекта
положения об управлении казахами Внутренней орды, но разрабо¬
тала проект ее реформирования, оформленный в виде семнадцати
статей2.
Оставаясь в ведении Министерства внутренних дел, Внутренняя
киргизская орда переходила из подчинения оренбургскому гене¬
рал-губернатору и Тургайскому областному правлению в состав
Астраханской губернии с разделением на три уезда с центрами в
Нарынске (бывшей ордынской Ставке), Камыш-Самарске (бывшем
Татарском поселке) и селении Никольском на берегу Каспийского
моря. Первые два населенных пункта должны были получить статус
городов (§ 1).
Временный совет в полном составе и участковые управления, за
исключением старшин и казахских депутатов, упразднялись (§ 3).
Количество старшинств (86), порядок замещения старшинских
должностей временно оставались без изменений. Старшины подчи¬
нялись уездным начальникам (§ 4). Равным образом сохранялись и
должности казахских депутатов с подчинением их уездным началь¬
никам (§ 5).
Управление уездами строилось на общих основаниях с подчине¬
нием губернскому правлению, в составе которого для ведения казах¬
ских дел учреждалось особое отделение (§ 6). Во главе уездов стояли
уездные начальники, в ведении которых состояли и местные города.
Им предоставлялись права и возлагались обязанности уездных ис¬
правников на основании общих правил для уездной полиции (§ 7).
При уездных начальниках учреждались помощники и канцелярии, а
в каждом уездном управлении - медицинская часть (§ 9,10).
Судебные дела казахов временно, до проведения судебной ре¬
формы в Астраханской губернии, передавались в Астраханский,
Черноярский и Царевский уездные суды и в Астраханскую палату
уголовного и гражданского суда на общем основании (§ 12). Казахам
бывшей Внутренней орды присваивались права сельских обывате¬
лей империи. Права иных сословий они могли приобретать на общем
основании (§15). Им гарантировалось сохранение внутреннего быта,
народных обычаев и освобождение от воинской повинности (§ 16,17).
За бокеевскими казахами сохранялась лишь подать со скота (§ 14).
1 Там же. Л. 108 об., 111.
2 Там же. Л. 113-114 об.
607
Рассмотренные материалы комиссии МВД под руководством
Ф. К. Гирса однозначно и определенно показывают стремление пра¬
вительства окончательно ликвидировать административное свое¬
образие Внутренней орды и в перспективе полностью ассимилиро¬
вать казахов в политическом и социальном отношениях. Анализ этих
документов позволяет прийти к заключению, что Внутренняя орда
и во второй половине XIX столетия рассматривалась российскими
чиновниками как своего рода опытная модель для распространения
механизмов административной ассимиляции на другие районы, на¬
селенные преимущественно казахами.
Несмотря на столь деятельную работу комиссии МВД, из всех
ее предложений по факту было реализовано лишь одно. 7 апреля
1879 г. император Александр III утвердил положение Комитета ми¬
нистров об изъятии Внутренней киргизской орды в судебном отно¬
шении из ведения Тургайского областного правления и подчинении
ее Астраханской палате уголовного и гражданского суда1.
Работа в отношении реорганизации судебной части у бокеев-
ских казахов продолжалась. 28 ноября 1880 г. министр юстиции
Д. Н. Набоков сообщил министру внутренних дел М. Т. Лорис-
Меликову свое мнение по вопросу о необходимости введения во
Внутренней орде суда биев и об учреждении в ней двух должностей
судебных следователей2.
В этом отношении Д. Н. Набоков напомнил о том, что еще во вто¬
рой половине 1860-х гг. его предшественник действительный тайный
советник Д. Н. Замятин не находил затруднений в введении бийского
суда, указав лишь на необходимость применить к нему начала, при¬
нятые для волостных судов по Положению 19 февраля 1861 г. К тому
же склонялось Министерство юстиции и в 1874 г. Наконец, как было
уже неоднократно обращено внимание выше, комиссия Ф. К. Гирса
также считала весьма полезным восстановление суда биев для реше¬
ния семейных и некоторых имущественных дел.
Признавая учреждение народного суда желательным, министр
обосновал свое мнение неудобством существовавшего в то время
порядка, когда все маловажные дела казахов продолжали рассма¬
триваться Временным советом, состоявшим преимущественно из
русских чиновников. «Подобный порядок, имеющий своим послед¬
ствием излишнее обременение означенного совета массой мелких
1 1879 г. апреля 10. Выписка из журналов Комитета министров 24 марта и 10 апре¬
ля 1879 г. // Там же. Л. 168-168 об.
2 1880 г. ноября 28. О введении народного суда биев во Внутренней киргизской
орде и об учреждении в оной двух должностей судебных следователей и двух долж¬
ностей мировых судей // Там же. Л. 213-218 об.
608
дел, представляется неудовлетворительным и в том отношении, что
правильное разрешение сих дел во многих случаях обусловливается
близким знакомством с понятиями, бытом и обычаями кочевников,
т. е. такими требованиями, удовлетворить которым может лишь суд,
состоящий из самих киргизов. Учреждение во Внутренней орде на¬
родного суда представлялось бы тем более соответственным, что...
уровень развития быта киргизов означенной орды несравненно выше,
чем зауральских киргизов, которые между тем уже пользуются пра¬
вом обращаться по их маловажным делам к домашнему суду биев»1.
Исходя из этого, а также принимая во внимание, что учрежде¬
ние народного суда облегчит и ускорит устройство судебной части
во Внутренней орде, министр поддержал точку зрения своего пред¬
шественника о желательности придания народному суду в орде ха¬
рактера волостного с изменениями, вытекающими из специфических
местных условий. По его мнению, это было тем более актуально, что
полностью укладывалось в рамки линии на постепенное объединение
казахов с русским населением.
Осуществление этой меры оставило бы в юрисдикции суда биев:
а) все споры и тяжбы внутри орды на сумму до 100 руб. включитель¬
но; б) все споры и тяжбы без ограничения цены иска, которые сторо¬
ны представят народному суду по взаимному согласию; в) незначи¬
тельные проступки между казахами внутри орды (буйство, пьянство,
драки, оскорбления вербальные и физические, мошенничество и кра¬
жа до 30 руб., растрата и пр.); г) дела брачные и семейные.
Вопросы же организации деятельности народных судов (число
биев, порядок их избрания и вознаграждения, порядок обжалования
и отмены решения суда биев и пр.) министр юстиции предлагал пере¬
дать на усмотрение Министерства внутренних дел, которое, основы¬
ваясь на собственных сведениях, опыте и знании местных условий,
могло бы подготовить соответствующий документ.
Здесь следует заметить, что обсуждавшаяся министерствами идея
народного суда у казахов, равно как и его реализация во Временном
положении 1868 г., весьма мало походили на реальный суд биев, не
имевший никакой регламентации, традиционно разбиравший абсо¬
лютно все (гражданские и уголовные) дела и являвшийся по сути
своей судом третейским. Фактически вся его народность сводилась к
национальному составу и весьма суженной компетенции.
1 Там же. Л. 215 об. - 216.
609
Проекты административной ассимиляции Внутренней орды
1884-1887 гг.
Новый этап подготовки общей административной реформы 6о-
кеевских казахов начинается в 1883 г., когда в соответствии с пору¬
чением Министерства внутренних дел в Астрахани под председа¬
тельством тамошнего губернатора была образована комиссия для
составления предположений об устройстве Внутренней орды, под¬
готовившая проект Положения по управлению тремя киргизскими
уездами Астраханской губернии и объяснительную записку к нему.
Работа эта была закончена в 1884 г., но в Министерство внутренних
дел документы попали только в 1887 г. Несмотря на то что рассма¬
триваемые ниже материалы астраханской комиссии носят различа¬
ющиеся названия, нет ни малейшего сомнения в том, что они непо¬
средственно связаны друг с другом1.
Если быть предельно точным, то деятельность учрежденной
25 сентября 1883 г. комиссии под председательством генерал-майора
Н. М. Цеймерна распадается на два этапа. В 1884 г. она закончила
разработку своего варианта проекта Положения. А когда в 1886 г. ми¬
нистр внутренних дел Д. А. Толстой призвал астраханскую комиссию
вернуться к занятиям, она дополнила его соображениями о поземель¬
ном устройстве и об общественном управлении2.
Астраханская комиссия, в которую в 1883 г. кроме губернато¬
ра вошли вице-губернатор действительный статский советник
Н. И. Жоховский, управляющий государственными имуществами и
главный попечитель калмыцкого народа действительный статский
советник Осипов, управляющий казенной палатой статский совет¬
ник Орлов, председатель палаты уголовного и гражданского суда
статский советник Антонов, губернский прокурор статский советник
Матвеев, председатель Астраханско-Красноярского съезда мировых
судей титулярный советник Таранников и исполняющий обязан¬
ности председателя Временного совета по управлению Внутренней
ордой титулярный советник Хвостов, рассмотрела присланные из
Оренбурга материалы по истории возникновения и существования
Внутренней орды, законодательные инициативы оренбургских глав¬
ных начальников и документы комиссии 1873 г. по пересмотру по¬
ложений об устройстве края.
1 1890 г. февраля 16. Отношение товарища министра внутренних дел В. К. Плеве
министру юстиции Н. А. Манесину // РГИА. Ф. 1405. Оп. 93. Д. 10967. Л. 257.
2 1887 г. Журнал учрежденной в г. Астрахани по предложению г<осиодина> ми¬
нистра внутренних дел от 25 сентября 1883 г. за № 179 комиссии по пересмотру про¬
екта Положения об управлении Внутренней киргизской ордой // Там же. Л. 272.
610
Члены новой комиссии сразу отвергли опасение своих предше¬
ственников в том, что решительные преобразования могли вызвать
серьезное сопротивление казахов, ибо «киргизы, кочуя среди осед¬
лого русского населения, давно ознакомились с порядками русско¬
го управления. Беспрерывные сношения со смежным русским насе¬
лением положили конец прежней замкнутой при управлении хана
жизни киргизов, а затем, после злополучной зимы 1879-1880 годов,
киргизы еще более сблизились с русскими, так как многие из них вы¬
нуждены были отправляться к последним на заработки, а потому и
нет основания опасаться в настоящее время, чтобы предполагаемые
реформы были встречены несочувственно киргизами»1.
Как и ее предшественники, комиссия 1883 г., признав Временный
совет и другие органы ордынского управления не соответствующи¬
ми современным требованиям, предложила «окончательно включить
орду в состав Астраханской губернии, предоставив ей все те же уч¬
реждения, какие существуют в этой губернии, с теми лишь незначи¬
тельными изменениями, которые вызываются местными условиями
и особенностями кочевого быта киргизов»2. Мнение комиссии 1873 г.
было поддержано и в плане деления ордынской территории на три
уезда (Нарынский, Камыш-Самарский и Приморский) с незначи¬
тельными изменениями в назначении уездных центров. Управление
первого уезда следовало оставить, как это и предполагалось в 1873 г.,
в бывшей Ставке, а второго и третьего разместить в деревне Новая
Казанка и Ганюшкином поселке соответственно.
В связи с отсутствием условий для формирования требуемого
законом коллегиального присутствия, было предложено присвоить
уездным начальникам не только обязанности уездных исправников,
но и обязанности уездных полицейских управлений, а вместо стано¬
вых приставов по местным условиям и в соответствии с мнением ко¬
миссии 1873 г. назначить в каждом уезде трех помощников уездного
начальника (одного старшего и двух младших).
Признавая необходимым ввести в ордынских землях, как и в про¬
чих уездах Астраханской губернии, общественное управление и мест¬
ный суд, комиссия сочла целесообразным оставить эти учреждения
под надзором имперской администрации. Однако дальше прежнего
предложения о временном (вплоть до окончательного размежевания
казахских угодий) сохранении старшинств, с адаптацией их к поло¬
жению общероссийских волостных и сельских сходов, астраханские
чиновники не пошли. При этом было принято решение вопреки про¬
1 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Внутрен¬
ней киргизской ордой, выработанному комиссией в 1884 году // Там же. Л. 268.
2 Там же.
611
екту Положения о киргизах Внутренней орды 1864 г. отказаться от
общего схода кибитковладельцев, ограничившись представитель¬
ством выборных от местного населения.
Еще одним существенным новшеством стало предложение ввести
в каждом уезде по одному непременному члену для надзора за дея¬
тельностью должностных лиц общественного управления и для заве¬
дования всеми делами, предусмотренными Положением 19 февраля
1861 г., с правами и обязанностями мировых посредников. Жалобы
на решения непременных членов должны были разбираться в уезд¬
ных или губернском присутствии по крестьянским делам. В состав
последнего следовало включить непременного члена по казахским
делам. Фактически это лицо призвано было заменить предлагавше¬
гося ранее особого помощника губернатора, существование должно¬
сти которого не вписывалось в общегубернскую административную
систему.
Учреждавшийся старшинский суд должен был строиться на на¬
чалах волостного суда империи с расширением его юрисдикции за
счет мелкой барымты, других незначительных проступков и брачных
дел по аналогии с народными судами, учрежденными Временным по¬
ложением 1868 г. в соседних степных областях. При этом, если во¬
лостной суд во внутренней России имел широкие права в принятии
окончательных решений, в бокеевских землях губернская комиссия
предложила предоставить уездному присутствию право рассматри¬
вать жалобы на решения старшинских судов по существу.
Устройство мировых судебных установлений в Оренбургской и
Астраханской губерниях 1878 г. обусловило решение об учреждении
мировых судей и съездов на территории Внутренней орды. Всего на
три уезда предлагалось иметь 8 мировых судей. На первое время было
решено ограничиться тремя, отнеся на Государственное казначейство
расходы по их содержанию. Что же касается съезда мировых судей, то
в связи с намерением избежать процессуального обособления каза¬
хов и ради экономии средств комиссия предложила подчинить миро¬
вого судью Приморского уезда Астраханско-Красноярскому съезду
мировых судей, а судей Нарынского и Камыш-Самарского уездов -
Царевскому съезду.
Учреждение полиции и суда на общегосударственных основани¬
ях обусловило необходимость соответствующего устройства и след¬
ственной части, в связи с чем было предложено изъять следствие из
ведения полиции и передать судебным следователям (по одному в
каждом уезде) с подчинением их на общем основании Астраханской
соединенной палате уголовного и гражданского суда и прокурорско¬
му надзору. А потому следовало учредить две новые должности то¬
612
варищей губернского прокурора (по Астраханско-Красноярскому и
Царевскому судебным округам).
Каждому мировому судье и судебному следователю предлагалось
придать по одному переводчику и создать для них камеры в местах
нахождения уездной администрации.
В 1884 г., как и в 1875 г., было решено податную систему, впредь
до решения вопроса о поземельном устройстве казахов, оставить без
изменения. Аналогично и содержание всех 86 старшин оставалось
на казенном счете. А натуральную повинность по поставке лошадей,
равно как и по содержанию путей сообщения, было предложено пере¬
вести в денежную с общественным распределением на всех жителей
того или другого уезда.
Астраханская комиссия была солидарна с комиссией МВД и в
отношении к подчинению местных мулл ОМДС, поддержав идею о
подчинении их общему гражданскому управлению и прекращению
государственного финансирования мечети в Ставке и ее служителей.
Сохраняя фактическое устройство медицинской части, комиссия
1883 г. признала полезным лишь увеличить состав медицинского и
ветеринарного персонала.
Учитывая неминуемый рост объема занятий органов губернской
администрации в связи с присоединением земель Внутренней орды,
было предложено не только ввести в состав губернского присутствия
по крестьянским делам нового непременного члена, но и учредить
при астраханском губернаторе две должности чиновников особых
поручений, назначить в губернское правление еще одного делопро¬
изводителя, его помощника и переводчика, а также увеличить ас¬
сигнования на губернаторскую канцелярию, губернское правление
и губернское присутствие, добавив лично губернатору 1500 руб. на
экстраординарные расходы (на прием влиятельных и почетных ор¬
дынцев согласно казахским обычаям).
Общий расход по проектированным штатам предлагалось устано¬
вить в размере 110729 руб, из которых 106 429 руб. относились на
счет Государственного казначейства, а 4300 руб. должны были посту¬
пить от земских сборов1.
Выше было отмечено, что в 1887 г. астраханская комиссия верну¬
лась к своей работе. На этот раз ее состав из-за движения кадров не¬
сколько изменился. В заседаниях 16 и 18 февраля, а также 6 и 10 марта
приняли участие новые должностные лица: вице-губернатор полков¬
ник Л. Е. Норд, управляющий казенной палатой действительный
1 Здесь и выше: 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения об у правде
нии Внутренней киргизской ордой, Л. 268-271 об.
613
05
Таблица 9.3
УПРАВЛЕНИЕ В КАЗАХСКИХ УЕЗДАХ АСТАРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ (быв. ВНУТРЕННЕЙ ОРДЕ)
ПО ПРОЕКТУ 1884 г.
статский советник Саврасов, управляющий государстве!шыми иму-
ществами и главный попечитель калмыцкого народа статский совет¬
ник Картель и губернский прокурор статский советник Переслегнн.
В это время было принято Положение об управлении Турке¬
станским краем и готовился такой же документ для областей
Степного генерал-губернаторства. На сей раз перед комиссией были
поставлены вопросы о поземельном устройстве казахов и их обще¬
ственном управлении. Требовалось «высказать свое заключение о
том, насколько было бы применимо введение во Внутренней орде во¬
лостного и аульного устройства, подобного существующему у кочев¬
ников степных областей»1.
Примечательно, что к участию в заседаниях комиссии были при¬
глашены представители казахского населения. Управляющие 1-ми
2-м приморскими округами и Торгунской частью заявили, что введе¬
ние новых правил землепользования можно осуществить без хозяй¬
ственной съемки, так как не видели необходимости в перераспреде¬
лении земли или переселении жителей из одной части в другую. Они
не видели препятствий в аульно-волостном делении уездов, попро¬
сив лишь не делить старшинства на части. По их мнению, каждый
аул должен был иметь свои зимовки, в то время как летовки могли
бы оставаться общими на всю волость. Прежнюю подать они пред¬
ложили заменить кибиточной, предоставив обществам ее раскладку.
Выслушав эти замечания, комиссия сочла возможным без прове¬
дения дорогостоящей и длительной хозяйственной съемки передать
казахам в общественное пользование те земли, которые фактиче¬
ски были заняты старшинствами и частями. По ее мнению, ликви¬
дация земельного голода произойдет от того, что в общее пользова¬
ние перейдут земли, незаконно удерживавшиеся частными лицами:
«Признание... киргизских земель общественными повлечет за собою
поднятие благосостояния большинства киргизов каждого обще¬
ства, так как вместе с этим уничтожится фиктивное право исключи¬
тельного пользования отдельных лиц значительными земельными
участками для своих выгод в ущерб прочих однообщественников, и
устранится то ненормальное положение, в силу которого в настоящее
время отдельные лица, признавая себя собственниками, сдают земли
в аренду, тогда как другие того же общества вынуждены, в свою оче¬
редь, для прокормления своего скота арендовать земли у соседнего с
ордой населения или наниматься в пастухи к незаконным арендато¬
рам общественной земли»2.
1 1887 г. Журнал учрежденной в г. Астрахани... комиссии... Л. 272.
2 Там же. Л. 272 об.-273.
615
Что же касается общественного управления, то его было признано
необходимым оставить в виде, планировавшемся комиссией в 1884 г.
В то же время, желая упростить процедуру реформирования местно¬
го управления и устранить трудности, могущие возникнуть при заме¬
щении общественных должностей, астраханская комиссия сочла воз¬
можным преобразовать старшинства в аулы, объединив 3-4 из них
в волости. Общественное управление должно было состоять из во¬
лостного и аульного сходов, волостного старшины и аульного старо¬
сты. Поэтому и наименование упоминавшегося в проекте Положения
1884 г. старшинского суда следовало заменить волостным. Было со¬
хранено и прежнее предложение о выборном представительстве на
сходах (по одному от 50 кибитковладельцев на волостном и от 10 ки-
битковладельцев на аульном), вполне соответствовавшее положению
в степных областях1.
Признавая наиболее приемлемой для бокеевских казахов позе¬
мельную подать и оправдываясь отсутствием кадастра для ее пра¬
вильного исчисления, комиссии пришлось пойти на установление
подати с кибитки, аналогичной существовавшей у других инородцев
империи, которая не должна была опускаться ниже 3 руб.2
Как бы то ни было, но астраханской комиссии в конце концов
удалось решить абсолютно все поставленные задачи: окончательно
ликвидировать самостоятельность Внутренней орды, адаптировать
ее административное устройство к общеимперским условиям и обой¬
тись при решении поземельно-податного вопроса без дорогостоящей
хозяйственной съемки земель, ибо, по ее мнению, «для приведения
этого в исполнение потребуются межевые работы лишь в незначи¬
тельном размере. Работы эти будут заключаться в определении гра¬
ниц аулов, нарезке зимних стойбищ и летних волостных кочевок, в
отграничении разных оброчных статей и изъятии из общего пользо¬
вания лесов, в отводе земель под населенные пункты, ярмарочный
двор, почтовые станции, дороги и проч>.
Обращает на себя внимание уже название документа, подготов¬
ленного трудами астраханской комиссии в 1884 г. и отредактиро¬
ванного в 1887 г. «Проект Положения по управлению тремя киргиз¬
скими уездами Астраханской губернии»3. Здесь нет упоминания о
Внутренней орде, речь идет о специфических уездах российской гу¬
бернии. Хотя в самом его тексте, судя по всему исходя из технических
соображений, сохранился термин «Внутренняя орда, входящая в со¬
1 1887 г. Журнал учрежденной в г. Астрахани... комиссии... Л. 273.
2 Там же. Л. 273 об.
3 Далее статьи законопроекта приводятся по: 1887 г. Проект Положения по управ¬
лению тремя киргизскими уездами Астраханской губернии // Там же. Л. 258-263.
616
став Астраханской губернии». Правда, наименование проекта штатов
содержало традиционную формулировку1.
В соответствии с общеимперским законодательством главное
управление бокеевскими казахами оставалось в ведении Мини¬
стерства внутренних дел, а непосредственная администрация дели¬
лась на губернскую, уездную и местную (§ 1-2).
Губернское управление следовало составить из астраханского гу¬
бернатора, Астраханского губернского правления и Астраханского
губернского по крестьянским делам присутствия. При губернаторе
полагались два чиновника особых поручений (из русских и из ка¬
захов), причем лишь русскому полагалось жалованье. Губернское
правление надлежало усилить делопроизводителем, помощником и
переводчиком, а также писцами. В состав губернского присутствия
по крестьянским делам был включен непременный член для заведо¬
вания казахскими делами2. Прокурорский надзор в новых уездах ор¬
ганизовывался на общем основании, равно как и почтовые, контроль¬
ные, акцизные и финансовые дела (§ 3-10).
Во главе уездного управления должен был стоять уездный на¬
чальник (гражданский или военный чиновник) с правами уездного
исправника и уездного полицейского управления на общих осно¬
ваниях. При уездном начальнике полагалось иметь помощников из
гражданских или военных чиновников (один старший и два млад¬
ших), двух переводчиков и канцелярию с двумя письмоводителями и
писцами. На старшего помощника возлагалось заведование канцеля¬
рией, а на младших - обязанности становых приставов. По вопросам
приписки к уездным центрам, не имеющим городских управлений,
уездные начальники выполняли функции городских дум и заменяю¬
щих их хозяйственных учреждений. Учреждавшееся в каждом уезде
по киргизским делам присутствие, на которое возлагался разбор спо¬
ров и жалоб между казахами и заведование особыми делами, должно
было руководствоваться соответствующими узаконениями для кре¬
стьянских учреждений Астраханской губернии за исключением того,
что права и обязанности мирового посредника присваивались непре¬
менному члену присутствия. Таких членов должно было быть не ме¬
нее одного на уезд, а увеличение их числа допускалось министром
внутренних дел по представлению губернатора (§ 11-20)3.
Всем казахам предоставлялись равные права сельских обывателей,
а приобретение прав и преимуществ других сословий допускалось на
1 1887 г. Проект штатов вновь проектируемого управления Внутренней киргиз¬
ской ордой // Там же. Л. 265.
2 Там же.
3 Там же. Л. 265 об., 266-266 об.
617
общем основании. Казахи освобождались от рекрутской повинности,
а в случае приписки к городам или сельским обществам получали пя¬
тилетнее освобождение от податей. За заслуги перед правительством
они могли получать ордена, медали, подарки и денежные награды.
А за беспорочную службу в течение трех периодов на обществен¬
ных должностях казахов разрешалось представлять к награждению
почетным гражданством. Состоящие же на государственной службе
имели право получать гражданские чины, соответствующие классам
занимаемых должностей. Принявшие христианство казахи, сохраняя
все права и привилегии, должны были получить возможность припи¬
сываться к городским и сельским обществам, не запрашивая предва¬
рительного согласия этих обществ. В части наследования имущества
казахи должны были руководствоваться своими обычаями (§ 21-29).
Каждый из трех уездов делился на волости, волости - на аулы.
Первое время аулы должны были совпадать с прежними старшин-
ствами. Деление уездов на волости подлежало утверждению губер¬
натора. Общественное управление бокеевских казахов должны были
составить в ауле аульный сход и староста, на уровне волости - во¬
лостной сход и волостной старшина (§ 30-32).
Аульный сход предлагалось составлять их выбранных на три года
представителей от каждых десяти кибитковладельцев аула и всех из¬
бранных аульных должностных лиц. К числу выборных не могли от¬
носиться лица, состоящие под судом или следствием по преступлени¬
ям и проступкам, влекущим за собой лишение или ограничение прав,
а также отданные судом под надзор обществ. Председательство на
сходе и обеспечение порядка возлагалось на старосту. Созывавшийся
по решению старосты аульный сход должен был осуществлять:
1) избрание посредством баллотировки старосты, кандидата к нему,
сборщиков податей (их обязанности могли возлагаться на самих
старост) и других должностных лиц, а также назначение выборных
на волостной сход; 2) обсуждение общественных нужд, вопросов
благоустройства, призрения и обучения грамоте, а также обращение
с ходатайствами по этим вопросам в соответствующие инстанции;
3) вынесение приговоров об удалении неблагонадежных членов об¬
щества; 4) отчисление и прием новых членов общества; 5) назначение
опекунов и попечителей; 6) установление прав общественного земле¬
пользования; 7) вынесение приговоров о замене натуральных повин¬
ностей денежными; 8) обращение с жалобами и просьбами по обще¬
ственным делам через уполномоченных и выдача соответствующих
доверенностей; 9) избрание указных мулл; 10) назначение сборов на
общественные потребности; И) раскладка казенных податей и дру¬
гих денежных сборов; 12) ревизия деятельности аульных должност¬
ных лиц и назначение им жалованья; 13) назначение конных сотских
618
Таблица 9.4
УПРАВЛЕНИЕ В КАЗАХСКИХ УЕЗДАХ АСТАРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ (быв. ВНУТРЕННЕЙ ОРДЕ)
ПО ПРОЕКТУ 1887 г.
(нижних полицейских чинов). Отступление от этих компетенций
влекло за собой аннулирование приговора и наказание виновных лиц
(§33-36).
Решения аульных сходов признавались законными в том случае,
если на них присутствовали староста или исполняющий его обязан¬
ности кандидат, а также не менее двух третей выборных. Все дела на
нем должны были решаться консенсусом или большинством голосов.
Приговоры схода надлежало вносить в особую книгу. Жалобы на его
решения следовало приносить непременному члену уездного присут¬
ствия (§ 37-41).
Волостной сход должен был формироваться из аульных и волост¬
ных выборных должностных лиц, а также делегатов, назначенных
на три года аульным сходом. Если аульный сход мог созываться по
личному решению старосты, то волостной старшина был лишен та¬
кой самостоятельности. Он был обязан собирать волостной сход по
указанию непременного члена и в указанном им месте. Однако стар¬
шина председательствовал и обеспечивал безопасность на сходе всег¬
да, за исключением тех случаев, когда рассматривалась ревизия во¬
лостного управления или жалоба на действия волостного старшины.
В таком случае председательство передавалось одному из аульных
старшин. К компетенции волостного схода были отнесены: 1) выбо¬
ры волостных должностных лиц и судей волостного суда; 2) обсуж¬
дение хозяйственных и общественных дел, касающихся всей волости;
3) назначение и раскладка общественных сборов и повинностей, ка¬
сающихся всей волости; 4) проверка деятельности и ревизия выбор¬
ных должностных лиц волостного управления; 5) обращение с жало¬
бами и просьбами через особых уполномоченных, действующих по
доверенностям волостного схода (§ 42-45).
Так же как и в аулах, решения волостного схода признавались дей¬
ствительными в тех случаях, когда в его работе принимали участие
старшина и не менее двух третей участников. А жалобы могли так же
подаваться непременному члену уездного по киргизским делам при¬
сутствия, применяясь к Положению 19 февраля 1861 г. (§ 46-47).
На старост и старшин возлагалось обеспечение порядка в аулах и
волостях, причем первые в этом отношении подчинялись последним.
В полицейском и общественном отношениях волостные старшины и
аульные старосты должны были руководствоваться правилами, уста¬
новленными Положением о крестьянах для волостного старшины и
сельского старосты. Они должны были беспрекословно исполнять
все законные требования непременного члена уездного присутствия,
местной полиции и всех властей в пределах их компетенций. Каждый
староста и старшина должны были иметь свои печати. При старшине
и старосте полагалось иметь конных сотских для исполнения обязан¬
620
ностей нижних полицейских чинов. Старшинам, старостам и конным
сотским полагались особые бронзовые знаки утвержденной формы.
За незначительные проступки старшина и староста имели право под¬
вергать виновных подведомственных штрафу до 3 руб., аресту до
трех дней. О таких же нарушениях лиц, имевших ордена и чины, они
обязаны были доносить непременному члену уездного присутствия.
Обязанности сборщика податей устанавливались Положением о
крестьянах. Старшины, старосты, судьи волостного суда и сборщи¬
ки податей на время службы должны были освобождаться от телес¬
ных наказаний и натуральных повинностей, перекладывавшихся на
остальное общество (§ 48-57).
Следуя Положению 19 февраля 1861 г., новый законопроект пред¬
лагал учредить в каждой волости волостной суд со следующими из¬
менениями. Компетенцию местного волостного суда предлагалось
расширить за счет дел по барымте, незначительных проступков, со¬
вершенных при отягчающих обстоятельствах, брачных и семейных
(в том числе имущественных) дел. Волостной суд должен был функ¬
ционировать в месте нахождения старшины. Жалобы на решения во¬
лостного суда следовало подавать непременному члену, который со
своим заключением передавал ее в уездное по киргизским делам при¬
сутствие, которое рассматривало эти дела по существу. Решения во¬
лостного суда были окончательными по гражданским делам на сумму
до 15 руб. и по уголовным, предусматривавшим денежное взыскание
или арест. Их можно было обжаловать в кассационном порядке в со¬
ответствии с Положением о крестьянах (§ 58-62).
Выборные должности (волостные старшины, аульные старосты,
сборщики податей и судьи волостных судов) могли замещаться ли¬
цами не моложе 25 лет, не состоявшими под судом и следствием, а
также не оставленные судом под подозрением и не наказанные телес¬
но по суду. На прочие общественные должности претенденты могли
назначаться как по выбору, так и по найму. Срок службы сборщиков
податей устанавливался в один год, а для других должностей ограни¬
чивался трехлетним периодом (§ 63-68).
Избранный на должность лишался права отказаться от нее, за
исключением достижения 60-летнего возраста, состояния здоровья
или ссылаясь на предыдущую службу на общественной должности
в течение полного срока. Увольнение должностного лица сходом
допускалось и по другим уважительным причинам, но только с раз¬
решения непременного члена. Старшины и старосты должны были
утверждаться и приводиться к присяге непременным членом уезд¬
ного присутствия. Прочие должностные лица приступали к своим
обязанностям непосредственно после избрания. Аульные старосты
и волостные старшины за нарушения по службе и злоупотребления
621
могли отстраняться от должности лишь по постановлению уездного
присутствия. При этом увольнение старшин нуждалось в утвержде¬
нии губернатора, а их временное отстранение от должности зависело
от непременного члена. По прочим должностям ответственность за
преступления и проступки наступала в соответствии с Положением о
крестьянах (§ 69-73).
Переход кибиток из одного аула в другой разрешался по пригово¬
рам обществ, утвержденных непременным членом уездного присут¬
ствия по киргизским делам (§ 74).
Законопроект устанавливал для казахов кибиточную подать в
размере 3 руб. Исчисление кибиток следовало проводить каждые три
года, а взимание подати осуществлять на общем основании. Земские
повинности должны были взиматься отдельно от государственной
подати и могли отправляться натурой или деньгами. Земские повин¬
ности должны были делиться на общие (для всех казахских обществ)
и частные - отправляемые каждым аулом отдельно. К общим де¬
нежным повинностям предлагалось отнести поставку лошадей для
проезда чиновников вне почтовых трактов, а к частным денежным -
содержание должностных лиц и оспенных учеников. Прочие повин¬
ности могли отправляться натурой. Замена их деньгами допускалась
общественными приговорами (§ 76-83).
В итоговом законопроекте астраханская комиссия подчинила
местных мулл общему гражданскому управлению губернии, изъяв
их из ведения ОМДС. Каждому обществу (аулу) дозволялось иметь
одного муллу. Их надлежало избирать из местных российских под¬
данных казахов, из способных к этому лиц, не обвиненных судом и не
находящихся под следствием. Выбор муллы оформлялся обществен¬
ным приговором, который через уездного начальника доставлялся в
губернское правление, решением которого они утверждались в своих
должностях и увольнялись. Муллы подчинялись общему порядку
внесения податей, сборов и повинностей, от чего их могли освобо¬
дить общества, взяв на себя долю мулл в общем сборе. Строительство
мечетей следовало разрешать лишь властью губернского начальства.
При этом постройка и содержание мечетей, а также содержание мулл
ложились на местные общества (§ 84-92).
Учебную часть в трех казахских уездах было решено подчинить
на общем основании Казанскому учебному округу. А в целях распро¬
странения среди местного населения русской грамоты планирова¬
лось открытие в уездах школ на общих основаниях (§ 93-94).
Для оказания медицинской помощи в казахских уездах предла¬
галось в каждом уезде иметь уездного врача, старшего и младшего
фельдшеров, повивальную бабку и трех оспопрививателей, а так¬
622
же ветеринарного врача и ветеринарного фельдшера1. Обязанности
уездного врача и повивальной бабки, а также ветеринарного врача
устанавливались общим Врачебным уставом. Особую заботу уездно¬
го врача должно было составить распространение оспопрививания
среди казахов. Причем в каждом ауле полагалось иметь 1-2 оспен¬
ных учеников. Уездный врач был обязан оказывать обращающим¬
ся к нему казахам безвозмездную помощь, в том числе и в аулах во
время периодических объездов уезда. Безвозмездно должны были
исполнять свои обязанности и повивальные бабки. На стационарное
лечение местные жители могли поступать в военные и гражданские
лечебные заведения с уплатой за несостоятельных больных на общем
основании (§ 95-102).
Судебную власть в казахских уездах Астраханской губернии по¬
лагалось составить из трех инстанций: 1) мировых судей и их съез¬
дов, 2) Астраханской соединенной платы уголовного и гражданского
суда, 3) Правительствующего Сената. Мировые судебные установ¬
ления должны были строиться на основе Судебных уставов 1864 г.
с теми отличиями, что казахские мировые участки входили в состав
ближайших астраханских. В каждом уезде полагалось иметь своего
участкового мирового судью, а также одного добавочного на все три
участка, а также по одному судебному следователю в участке. При
участковых судьях и следователях должны были состоять по одному
переводчику (§ 103,105-108, НО)2.
Ведению соединенной палаты предлагалось передать все
дела, превышающие подсудность мировых установлений (§ 105).
Прокурорский надзор Астраханской губернии надлежало усилить
двумя товарищами прокурора (для каждого астраханского уезда, к
которым были отнесены казахские судебные участки) (§ 109)3.
Знакомство с проектом Положения по управлению тремя киргиз¬
скими уездами Астраханской губернии четко и однозначно свиде¬
тельствует о вступлении процесса административной ассимиляции
бокеевских казахов в завершающую стадию. Административная обо¬
собленность Внутренней орды окончательно ликвидировалась, а по¬
ложение ее жителей во многом сливалось с положением российского
крестьянства. Особенно четко это прослеживается в терминологии
общественного управления и постоянных отсылах к общеимперским
правовым нормам. И хотя нерегулируемые общеимперским правом
незначительные сферы общественной жизни были организованы до¬
1 1887 г. Проект штатов вновь проектируемого управления Внутренней киргиз¬
ской ордой. Л. 265 об. - 266.
2 Там же. Л. 267.
3 Там же.
623
вольно близко к управлению степными областями, даже в этой ча¬
сти заметно серьезное влияние российской государственно-правовой
традиции.
Достаточно обратить внимание на народный суд, который, сокра¬
щая свою юрисдикцию, должен был утратить даже внешние атрибу¬
ты суда биев, определенно дрейфуя даже не по названию, а по своей
сути к волостному суду империи. А некоторые ограничения обще¬
ственного управления (частичное представительство на аульном схо¬
де) следует рассматривать как временное явление, о чем собственно
говорили и сами составители законопроекта. И хотя законопроект
имел некоторые редакционные недостатки, его содержание вполне
свидетельствует о том, что Внутренняя орда до конца XIX столетия
сохранила свою роль магистральной модели в деле административ¬
ной ассимиляции всей Казахской степи Российской империей.
Несмотря на то что проект 1887 г. представляет собой самосто¬
ятельный законопроект, его источниками были не только общерос¬
сийское и степное законодательство, но и проект генерал-адъютанта
А. П. Безака 1864 г., предложения Н. А. Крыжановского, а также ма¬
териалы комиссии МВД под руководством Ф. К. Гирса.
Однако, несмотря на столь серьезную работу, подготовка меро¬
приятий по преобразованию Внутренней орды в 1890 г. была при¬
остановлена в связи с грядущим представлением в Государственный
Совет проекта Положения об управлении в степных областях, ибо
«сим Положением имеют быть установлены общие начала устрой¬
ства местного управления населением, одноплеменным с киргизами
Внутренней орды»1.
В заключение отрадно заметить, что составители проекта 1887 г.
отказались от ложного восприятия реалий казахской жизни, в ре¬
зультате которого их предшественники назвали свой администра¬
тивный конструкт «народным судом», а обычай барымты считали
главной порочной наклонностью казахов и даже их удовольствием2.
1 1890 г. февраля 16. Отношение товарища министра внутренних дел В. К. Плеве
министру юстиции Н. А. Манесину // Там же. Л. 257 об.
2 1884 г. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Внутрен¬
ней киргизской ордой. Л. 269 об.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
То обстоятельство, что во второй четверти XIX столетия в
Казахской степи практически одновременно сложились три са¬
мостоятельные модели управления в Оренбургской и Сибирской
степях, а также во Внутренней орде1, безусловно, свидетельствует о
реализации замысла о разделении казахской администрации во из¬
бежание угрозы совместных антиправительственных действий каза¬
хов. Однако надо иметь в виду, что для достижения указанной цели
достаточно было ограничиться учреждением различных (отдельных)
административных центров. На деле же Малая и Внутренняя орды
управлялись из Оренбурга, а Средняя и Большая - из Омска. Да и
для большей эффективности можно было бы использовать некую об¬
щую универсальную административную модель. Но ее-то как раз и
не существовало. Сказанное убеждает, что в наличии трех различных
моделей управления следует видеть именно поиск той самой универ¬
сальной, в рамках которой можно было бы не только управлять всем
регионом (в целом или частями - не принципиально), но и достичь
главной цели региональной политики России - интеграции Степи с
внутренними регионами империи.
Вторая половина XIX в. демонстрирует обилие особых еди¬
ниц в административном делении Российской империи. Среди них
Кавказское наместничество (14 губерний, областей и округов), на¬
местничество на Дальнем Востоке, 9 генерал-губернаторств, из
которых лишь Московское нельзя назвать окраиной государства.
Практически вся территория России, за исключением 50 централь¬
ных губерний, входила в состав того или иного специфического ад¬
министративно-территориального образования.
Российские генерал-губернаторства возникали в разное время,
имели различный опыт администрирования. Однако принципы орга¬
низации управленческого аппарата на национальных окраинах были
общими. Царское правительство применяло на вновь присоединен¬
1 Подробнее см.: Васильев Д. В. Россия и Казахская степь.
625
ных территориях (в частности, в Туркестане и степных областях)
уже опробованные в других национальных районах законодательные
нормы. Так, в проект 1873 г. было включено положение об утвержде¬
нии военными губернаторами смет и торгов на сумму до 10 000 руб.,
содержавшееся в § 163 Учреждения управления Кавказского и
Закавказского края. Здесь же в отношении делопроизводства
при областных правлениях использовался опыт Оренбургского и
Западно-Сибирского ведомств1. По примеру оренбургских и запад¬
носибирских областей проект 1873 г. предоставлял несостоятельным
«инородцам» права бесплатного лечения во всех военных и граждан¬
ских медицинских заведениях2. Опыт одних окраин переносился на
другие не механически, а перерабатывался с учетом местных условий.
Так, туркестанские и степные проекты повторяли опыт крымского
и кавказского управления по сохранению народных судов, правда
в несколько ограниченных рамках. Опыт Кавказа, Оренбургского,
Иркутского и других окраинных генерал-губернаторств был при¬
менен в Туркестане и Степном крае при решении вопросов о каза¬
чьем землепользовании, о ведении опекунских дел, об устройстве от¬
дельных административных учреждений и т. д. Нельзя согласиться с
С. В. Лурье, утверждающей, что, в отличие от других окраин, система
местного самоуправления и социальная структура в Туркестане (до¬
бавим: в степных областях) не унифицировалась по общероссийскому
образцу3. Унифицировалась, но не так резко, как в некоторых других
приграничных регионах. Представляется очевидным, что постепен¬
ность реформирования местных органов была продиктована стрем¬
лением к возможно менее болезненному вхождению Центральной
Азии во внутреннюю жизнь России. Центральноазиатская политика
царского правительства не была чем-то экстраординарным, а нахо¬
дилась в рамках более или менее общих подходов к национальным
окраинам, ставивших своей целью максимальное их приближение по
уровню развития ко внутренним областям империи, включение их в
общеимперскую систему управления с учетом некоторых местных
особенностей, с использованием на вновь присоединенных землях с
преобладанием нерусского населения административного опыта дру¬
гих территорий.
1 Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях Турке¬
станского генерал-губернаторства. СПб., 1874. С. 31.
2 Там же. С. 40-41.
3 Лурье С. В. Русские в Средней Азии и англичане в Индии: доминанты имперско¬
го сознания и способы их реализации // Цивилизации и культуры. Вып. 2. Россия и
Восток: цивилизационные отношения. М.: Аллегро-пресс, 1995. С. 255.
626
Проанализировав генезис имперского законодательства и органи¬
зацию разных уровней управления в Туркестанском генерал-губер¬
наторстве и степных областях, можно прийти к следующим выводам.
Образование Оренбургского, Западно-Сибирского, Туркестанского,
а потом и Степного генерал-губернаторств явилось логическим за¬
вершением продвижения России в Центральную Азию, а создание
системы военно-народного управления в Туркестане было органиче¬
ски связано с военно-политическими задачами царского правитель¬
ства на Востоке.
Подчинение туркестанской администрации на центральном уров¬
не ведению Военного министерства (с перспективой передачи Мини¬
стерству внутренних дел), а не создание некоего особого органа ко¬
лониального управления, безусловно, свидетельствует о намерении
превратить край в составную часть Российской империи. Наглядно
это видно на примере близких во всех отношениях к Туркестану
степных областей, управление которыми с начала и до конца в той
или иной мере находилось в руках МВД.
Система военно-народного управления, примененная в Турке¬
станском крае и отчасти на территории степных областей, предвари¬
тельно была испытана в других районах царской России, в частно¬
сти в Закавказье, и носила основные черты общеимперской системы
управления с учетом местных условий. Довольно быстрая ликвида¬
ция этой системы в Степи и сохранение в Туркестане свидетельству¬
ет об обдуманной и последовательной политике адаптации региона к
общеимперским условиям. К моменту образования Туркестанского
генерал-губернаторства Казахская степь более столетия уже являлась
территорией России и уже завершала процесс адаптации к общим
условиям империи. Законоположения об управлении Туркестанским
генерал-губернаторством, как находящемся на особом (пограничном)
положении, составлялись так, чтобы оставалась возможность внесе¬
ния в них изменений и дополнений местным главным начальством
исходя из особенностей края, что и обусловливало весьма обширные
полномочия генерал-губернаторов.
Между Петербургом и региональной администрацией суще¬
ствовали расхождения по некоторым вопросам административного
устройства Туркестанского края и степных областей. Но при всей
широте дискуссий принципиальных отличий в их позициях не было.
Общетуркестанские законопроекты не решали полностью во¬
просов административного устройства генерал-губернаторства и
продолжали свое относительно длительное существование вкупе
с законодательством для отдельных среднеазиатских территорий
(Ферганская область, Амударьинский отдел и пр.). Лишь в 1886 г.
было издано Положение, унифицировавшее систему управления в
627
крае. Динамика степного законодательства ярко свидетельствует о
целях правительства: по мере адаптации к общеимперским порядкам
одни территории превращались в ординарные губернии, другие при¬
нимали близкий к внутренним губерниям вид, а третьи на какое-то
время сохраняли специфику в администрации, суде, поземельных от¬
ношениях и налогообложении.
Появление экстраординарных административно-территориаль¬
ных образований было вызвано естественными причинами (воен¬
ное завоевание), а учреждение в них специфических и отличных от
установленных законом административных систем стало в том чис¬
ле следствием желания краевой администрации модернизировать
учреждения и нормы, установленные проектом Положения 1867 г.
Иными словами, появление туркестанской административной мо¬
заики следует рассматривать как своеобразный эксперимент по
адаптации правил 1867 г. к местным условиям, что, в общем-то, и не
расходилось с правительственными предписаниями, а имело свой
исторический пример в виде трех административных моделей для
Казахской степи.
Стремление краевых и петербургских властей ликвидировать
эти иррегулярные административно-территориальные единицы ни¬
сколько не противоречит высказанному выше тезису. Нормы и уч¬
реждения, испытанные там, обсуждались при разработке новых зако¬
нопроектов, а сами округа и отделы, передав свой административный
опыт, преобразовывались с целью укрепления единства краевого
управления.
Генезис степного законодательства второй половины XIX сто¬
летия демонстрирует динамику последовательного утверждения в
степных областях общегражданского управления. Здесь империя
максимально приблизилась к адаптации степного субрегиона к по¬
ложению внутренних губерний России. Создание Степного гене¬
рал-губернаторства в этом контексте выглядит как стремление не
административно обособить три области, а, напротив, учредить для
них местное главное начальство, призванное катализировать их при¬
общение к общегосударственным реалиям.
В связи с тем, что в Степной край вошли именно области, терри¬
тории которых прежде находились в составе Западно-Сибирского
генерал-губернаторства и на которых действовала сибирская модель
управления российскими казахами, в наименьшей степени учитывав¬
шая местные традиции, можно сделать заключение, что эта модель
оказалась наименее эффективной.
Оренбургская модель, на которую наложилось новое степное
управление, введенное Временным положением 1868 г. и закреплен¬
ное Положением 1891 г., позволила довольно быстро подчинить
628
Уральскую и Тургайскую области Министерству внутренних дел на
общем основании. А включенная в состав Астраханской губернии
Внутренняя орда практически утратила свою административную ав¬
тономию, и лишь технические сложности и малозначимость проекта
удерживали правительство от окончательной ее ликвидации.
Динамика российского законодательства и законотворчества о
Центрально-Азиатском регионе убеждает в том, что всю вторую по¬
ловину XIX в. в центре внимания правительства находился именно
Туркестан как край, нуждающийся в наиболее серьезной и глубокой
трансформации. Внимание к степным областям было в этом смысле
несколько ослабленным. Петербург не сомневался в том, что уже дав¬
но избранный и последовательно реализуемый курс рано или поздно
приведет их к превращению во внутренние губернии страны.
Фактическое (и не всегда законное) сосредоточение в руках мест¬
ных генерал-губернаторов высшей военной, полицейской, судебной
и гражданской власти в регионе (как и местной власти в руках во¬
енных губернаторов областей) диктовалось политическими сооб¬
ражениями. Наличие сильной администрации было вызвано как
непродолжительным существованием края в составе России, так и
необходимостью создания в нем в короткие сроки нового режима
государственности. Лишь стабилизация российской администра¬
тивной системы позволила в Туркестане в 1886 г. начать переход к
отделению военной администрации от гражданской, а судебной вла¬
сти - от исполнительной. А степное Положение 1891 г. показало еще
большую степень вовлечения областей в орбиту внутренней жизни
России. Последовательная передача местных установлений отдель¬
ных ведомств центральным министерствам стало значительной ве¬
хой на пути приобщения региона к общеимперским порядкам.
Особого внимания заслуживает политика царской администра¬
ции по отношению к местному населению Центральной Азии как
региональное преломление национальной политики правительства
в целом. Она состояла в использовании некоторых традиционных
элементов (народный суд, местное управление) в строго очерченных
рамках, позволявших, с одной стороны, приблизить систему управле¬
ния окраиной к общеимперской, а с другой - не допустить отложения
присоединенной территории. При этом введение выборного начала
для местной первичной администрации рассматривалось не только
как приобщение центральноазиатских народов к основам европей¬
ской системы самоуправления, но как средство для ликвидации угро¬
зы вспышек недовольства «иноземной» властью и популяризации
идеи русской власти среди населения.
Исследование динамики российского законодательства об управ¬
лении регионом наглядно показывает, как, начав с робких попыток
629
внедрения лишь некоторых элементов общеимперской администра¬
тивной системы, царское правительство в конце 1880-х гг. перешло к
утверждению в нем управленческой структуры, достаточно близкой
к общегосударственной.
Что же касается того бремени, которое возложила на себя
Российская империя в Центральной Азии, то надо признать, что до
конца 1880-х гг. она действительно стремилась по всем направлениям
содействовать мягкому, максимльно естественному, как ей казалось,
сближению региона и местной повседневности с нормами, порядка¬
ми и цивилизационными практиками остальной страны. Одной из
главных идей было создание привлекательного образа европейской
России, который должен был притягивать коренное население края
к русским, вызывать у них желание приобщаться к русской культу¬
ре, принимать новую прогрессивную (как казалось агентам империи)
социокультурную традицию. Надо признать, что значительное число
акторов этого процесса вполне соответствовало своей высокой мис¬
сии. Во всяком случае, стремилось соответствовать.
А в довольно затянутых обсуждениях туркестанского и степно¬
го законодательства следует усматривать не только привычную для
России того времени бюрократическую неповоротливость, но и же¬
лание максимально внимательно и осторожно отнестись к выработке
норм, которые на долгие годы должны были обеспечить поступатель¬
ное развитие региона в контексте его приближения к другим частям
единого государства.
Нелегкое бремя обещало достижение высокорезультативного эф¬
фекта. Но история российского присутствия в Центральной Азии
не заканчивалось 1891 г. Впереди была эпоха небывалого экономи¬
ческого развития России и небывалых гражданских потрясений.
Естественно, что втягивающийся в общегосударственную орбиту
регион не мог оказаться в стороне от этих масштабных процессов.
Судьба Русского Туркестана и степных областей на рубеже столе¬
тий - тема следующего исследования.
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
Архивные и опубликованные документы
АВНРИ. Ф. 161. Санкт-Петербургский Главный архив
ГИАОО. Ф. 3. Главное управление Западной Сибири
НБ Уз. Ну 609-1. Материалы, относящиеся к проекту Положения об
управлении Туркестанским краем 1874 г.
НБ Уз. Пу 610-1. Материалы, относящиеся к проекту Положения об
управлении Туркестанским краем 1881 г.
НИОР РГБ. Ф. 169. Милютин Д. А.
ОПИ ГИМ. Ф. 208. Черняев М. Г.
РГВИА. Ф. 38. Департамент Генерального штаба
РГВИА. Ф. 400. Азиатская часть Главного штаба
РГВИА. Ф. 1391. Военное управление Туркестанской области
РГИА. Ф. 381. Канцелярия министра земледелия
РГИ А. Ф. 560. Общая канцелярия министра финансов
РГИА. 1397. Ревизия генерал-адъютанта Н. Н. Анненкова Западной Си¬
бири
РГИА. Ф. 1405. Министерство юстиции
ЦГА РК. Ф. 15. Семипалатинское областное правление МВД
ЦГА РК. Ф. 25. Тургайское областное правление
ЦГА РК. Ф. 64. Канцелярия степного генерал-губернатора МВД
ЦГА РК. Ф. 369. Акмолинское областное правление МВД
ЦГА РУз. Ф. И-1. Канцелярия [туркестанского] генерал-губернатора
Волости и волостные управители XIX — начало XX в.: Сб. док. и матери¬
алов // отв. ред. Г. С. Султангалисва, сост. Г. С. Султангалиева, Т. Т. Далаева,
С. К. Удербаева, Б. Маликов. Алматы: Казак университету 2016. 284 с.
Гейнс А. К. Собрание литературных трудов. Прил. к 2-му т. СПб.: Тип.
М. М. Стасюлевича, 1898. 124 с.
Гейнс А. К. Собрание литературных трудов. Т. 2. СПб.: Тип. М. М. Стасю¬
левича, 1898.524 с.
Гире Ф. К. Отчет ревизующего по высочайшему повелению Туркестан¬
ский край тайного советника Гирса. Б. м.: б. и., [1884]. 463 с.
Казахские чиновники на службе Российской империи: Сб. док. и матери¬
алов // отв. ред. Г. С. Султангалиева, сост. Г. С. Султангалиева, Т. Т. Далаева,
С. К. Удербаева. Алматы: Казак университет!, 2014.418 с.
Кауфман К. П. Проект всеподданнейшего отчета генерал-адъютанта
К. II. фон-Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях
631
Туркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Воен.-учсн. ком. Гл. штаба,
1885.503 с.
Материалы по истории политического строя Казахстана (со времени
присоединения Казахстана к России до Великой Октябрьской социалисти¬
ческой революции). Т. 1 / сост. М. Г. Масевич. Алма-Ата: Изд-во АН Каз.
ССР, I960.441 с.
Милютин Л. А. Воспоминания. 1865-1867 / под ред. Л. Г. Захаровой. М.:
РОССПЭН, 2005.694 с.
Объяснительная записка к проекту Положения об управлении в Турке¬
станском генерал-губернаторстве. Б. м., 1881. 168 с.
Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Турке¬
станским краем. Б. м., [1883]. 149 с.
Объяснительная записка к проекту положения об управлении Турке¬
станским краем. Б. м., [1884]. 127 с.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. СПб.,
1830. Т.38.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. СПб.,
1830-1884. Т. 13 (отд. 1), 21 (отд. 2). 29 (отд. 2), 38 (отд. 2), 40 (отд. 1, 2),
42 (отд. 1), 43 (отд. 2), 44 (отд. 1).
Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Пг.,
1885-1916.Т.6,4, И.
Положение об управлении в степных областях Оренбургского и Западно-
Сибирского генерал-губернаторств. Б. м., 1868.65 с.
Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях
Туркестанского генерал-губернаторства. СПб.: Воен. тип., 1874.105 с.
Проект Положения об управлении в областях Акмолинской и Семипала¬
тинской. Б. м., б. г. 46 с.
Проект Положения об управлении в Туркестанском генерал-губернатор¬
стве. Б. м., [1883]. 37 с.
Проект Положения об управлении Туркестанским краем. Б. м., [1884].
53 с.
Серебренников А. Г. Туркестанский край. Сборник материалов для исто¬
рии его завоевания. 1864. Ч. 1. Т. 17. Ташкент: Тип. шт. Туркест. воен. окр.,
1914. 266 с.
Туркестан в имперской политике России: Монография в документах /
отв. ред. Т. В. Котюкова. М.: Кучково поле, 2016.880 с.
Литература
Абдурахимова Н. А. Политика царизма в административном управлении
Туркестаном // Труды. Новая серия / Ташкентский ун-т. Вып. 582. Ташкент,
1981. С. 56-аз.
Асанова С. И. Ислам и христианство: опыт толерантного существования
религий в Средней Азии // International Journal of Central Asian Studies.
Vol.9. 2004. P. 82-91.
Асанова С. И. История православной церкви в Средней Азии (вторая по¬
ловина XIX — 20-е годы XX в.). Режим доступа: http://mion.sgu.ru/empires/
docs/asanova.doc.
632
Асанова С. И. Русское колониальное управление в Туркестане глазами
востоковеда (на материалах воспоминаний и дневников Н. П. Остроумова).
Режим доступа: http://ia-centr.ru/expert/831/
Бабаджанов Б. М. Кокандское ханство: власть» политика, религия. Таш¬
кент; Токио: Yangi nashr, 2010.744 с.
Безв и конная Е. В. Административно-правовая политика Российской
империи в степных областях Западной Сибири в 20-60-х гг. XIX в. Омск:
Изд-во ОГИ, 2005. 240 с.
Бекмаханова II. Е. Присоединение Центральной Азии к Российской им¬
перии в XVIII-XIX вв. Историко-географическое исследование. М.; СПб.:
Ин-т рос. истории РАН; Центр гуманит. инициатив, 2015. 239 с.
Брежнева С. Н. Присоединение Туркестана к России: дискуссионные
проблемы дореволюционной и советской историографии. Тольятти: Изд-во
ТГАС, 2004. 288 с.
Брежнева С. II. Современная историография русско-азиатских отноше¬
ний в период присоединения Туркестана к России. Тольятти: Изд-во ТГУС,
2007. 155 с.
Быков А. К). Российская правительственная политика в степных обла¬
стях и трансформация традиционного казахского общества: 1731-1917 гг.:
дис.... д-ра ист. наук. СПб., 2005.484 с.
Васильев Д. В. Административно-территориальное деление Азиатской
России: дискуссия 1860-1887 гг. // Вестник Томского государственного
университета. История. 2018. № 51. С. 13-20.
Васильев Д. В. Динамика российского законодательства о Казахской сте¬
пи в XIX веке // Евразия: прошлое, настоящее, будущее. Специальный вы¬
пуск сборника научных трудов «Вспоминая Макухари». Вып. 2. Макухари;
Астана: ЕМУ им. Л. П. Гумилева, 2016. С. 18-30.
Васильев Д. В. Ислам в политике и законодательстве Российской импе¬
рии в Туркестанском крае // II Бигиевские чтения — 2015. Мусульманская
мысль в XXI веке: единство традиции и обновления: материалы II Мсжду-
народ. науч.-образовательной конф., г. Санкт-Петербург, 17-20 мая 2015 г. /
[редкол.: Д. В. Мухетдинов (предисл.), Ш. Р. Кашаф (сггв. ред.) и др.]. М.:
Медина, 2016. С. 169-182.
Васильев Д. В. К истории образования Туркестанского генерал-губерна¬
торства // Военно-исторический журнал. 2017. 11. С. 75-81.
Васильев Д. В. Массовые народные движения как инструмент россий¬
ской региональной политики в Казахской степи в конце XVIII в. // Вестник
Московского университета. Сер. 8. История. 2017. № 1. С. 31-43.
Васильев Д. В. Мусульманская политика Российской империи в Тур¬
кестанском и Степном генерал-губернаторствах // Вестник Ленинградско¬
го государственного университета им. А. С. Пушкина. Т. 4. История. 2015.
№2. С. 117-226.
Васильев Д. В. Мусульманская политика Российской империи в Цен¬
тральной Азии: диалог власти и местной элиты // Многообразие религиозно¬
го опыта и проблемы сакрализации и десакрализации власти в христианском
и мусульманском мире: науч. докл. / под ред. А. В. Гладышева и В. Б. Устьян-
цева. Ч. 2. Саратов: Научная книга, 2005. С. 286-299.
633
Васильев Д. В. О политике царского правительства в Русском Туркеста¬
не (к вопросу о <русификации») // Сб. Русского исторического общества.
Т. 5(153). Россия и Средняя Азия. М.: Русская панорама, 2002. С. 58-70.
Васильев Д. В. Организация и функционирование главного управления
в Туркестанском генерал-губернаторстве (1865-1884 гг.) // Вестник Моско-
ского университета. Сер. 8. История. 1999. >6 3. С. 48-62.
Васильев Д. В. Организация управления в Русском Туркестане по про¬
ектам Положения об управлении 1870-х гг. // Интернет-журнал Науко¬
ведение». 2014. № 5(24) М.: Науковедение, 2014. Режим доступа: http://
naukovedenie.ru/ PDF/56PVN614.pdf.
Васильев Д. В. Полпред Российской Империи: Первый генерал-губерна¬
тор Туркестана К. II. фон Кауфман достойно защищал интересы нашего Оте¬
чества // Военно-исторический журнал. 2003. № 3. С. 70-76; № 4. С. 46-49.
Васильев Д. В. Россия в Центральной Азии: мифы об имперской окраи¬
не // Научные труды Института бизнеса и политики. Вып. 4: Восток: исто¬
рия, политика, культура. М.: ИБП, 2007. С. 39-70.
Васильев Д. В. Россия и Казахская степь: административная политика и
статус окраины. XVIII — первая половина XIX века. М.: Политическая энци¬
клопедия, 2014.470 с.
Васильев Д. В. Суд биев в Российском законодательстве о Туркестанском
крае // Вестник Оренбургского государственного педагогического универ¬
ситета. Электронный научный журнал 2016. № 3(19). С. 41-53. Режим до¬
ступа: http://vestospu.ru/archive/2016/articles/Vasilyev3- 19.html.
Васильев Д. В. Судьба Ташкента накануне образования Туркестанского
генерал-губернаторства // Вопросы истории. 2017. № 8. С. 69-84.
Васильев Д. В. Туркестанская область: становление административного
законодательства в Русском Туркестане. 1854-1866 // Интеллект. Иннова¬
ции. Инвестиции. 2013. № 4. С. 174-180.
Васильев Д. В. Управление коренным населением Туркестанского края
в Российской империи // Кочевая альтернатива социальной эволюции. М.:
Институт Африки РАН, 2002. С. 250-255.
Васильев Д. В. Форпост империи Административная политика России в
Центральной Азии. Середина XIX века. М.: ИБП, 2015.302с.
Васильев Д. В. Ханская власть в Казахской степи в контексте региональ¬
ной политики Российской империи // Вестник Ленинградского государ¬
ственного университета им. А. С. Пушкина. Т. 4. История. 2015. № 3. С. 7-14.
Васильев Д. В., Арапов Д. Ю. Проекты устройства управления духовны¬
ми делами мусульман в Туркестане. Документы Архива внешней политики
Российской империи. 1900 г. // Исторический архив. 2005. № 1. С. 150-174.
Васильев Д. В., Нарбаев Н. Б. Центральная Азия во внутренней политике
царского правительства // Центральная Азия в составе Российской импе¬
рии / [С. Н. Абашин и др.; отв. рсд.: С. Н. Абашин, Д. Ю. Арапов, Н. Е. Бекма-
ханова]. М.: Новое литературное обозрение, 2008. С. 86-131.
Васильев Д. В., Нефляшева Н. А. Конструируя империю: исламские пе¬
риферии России (вызовы, практики, участники) // Научные труды Инсти¬
тута бизнеса и политики. Вып. 1: Восток: история, политика, культура. М.:
ИБП, 2006. С. 8-51.
634
Васин К. Л. Административные и судебные реформы 60-х — 90-х гг.
XIX в. в степных областях Западной Сибири: Акмолинской, Семиплатин-
ской и Семиреченской: дис.... канд. ист. наук. Омск, 2008.221 с.
Дамешек Л. М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX —
начало XX в.). Иркутск: Изд-во Иркутского университета, 1986.164 с.
Жакыпбек С. К. О подготовке реформы 1867-1868 гг. // Вестник КазГУ.
Сер. историческая. 2000. № 15. С. 71-74.
Жакыпбек С. К. Содержание реформы 1867-1868 гг. // Вестник КазГУ.
Сер. историческая. 2000. № 16. С. 75-80.
Жиренчин К. А. Политическое развитие Казахстана в XIX — начале
XX века. Алматы: Же™ жаргы, 1996. 125 с.
Жиренчин К. А. Реформы управления 60-х годов XIX века в Казахстане
и их политические и правовые последствия: автореф. дис.... канд. юрид. наук.
Алма-Ата, 1979.19 с.
Избасарова Г. Б. Имперские механизмы управления окраинами: башки¬
ры, калмыки, казахи в XVIII-XIX вв. // Вестник Российской нации. 2017.
№2(54). С. 113-124.
Избасарова Г. Б. Институт попечителей в Казахской степи XIX в.: право¬
вое положение и должностные инструкции // Былые годы. 2017. Вып. 46.
№4. С. 1366-1375.
Избасарова Г. Б. Казахская степь Оренбургского ведомства в региональ¬
ной политике Российской империи в XIX в. // Вестник Томского государ¬
ственного университета. 2018. № 427. С. 118-124.
Избасарова Г. Б. Модели управления Казахской Степью в XIX в. на при¬
мере размышлений Ф. М. Лазаревского // Вопросы истории. 2018. № 3.
С. 49-60.
Избасарова Г. Б. Опыт Российской империи по управлению народами
окраины (на примере института приставства в Младшем казахском жузе при
хане Шсргазы) // Известия Самарского научного центра РАН. 2016. Т. 18.
№6. С. 18 25.
Избасарова Г. Б. «Положение об управлении Оренбургскими киргизами»
1844 года: содержание, нововведения, реализация // Клио. 2018. № 3(135).
С. 115 122.
Избасарова Г. Б. Формирование российской имперской идеи в Степи в
середине XIX века // Отан тарихы. 2013. № 4(63). С. 146-154.
Избасарова Г. Б., Любичанковский С. В. Приставства на окраинах Рос¬
сийской империи в XVIII — первой половине XIX века: от административ¬
ного лица к системе управления // Российская история. 2018. № 2. С. 13-21.
Киняпина II. С. Административная политика царизма на Кавказе и в
Средней Азии в XIX веке // Вопросы истории. 1983. № 4. С. 35-47.
Киняпина Н. С., Блиев М. М., Дегоев В. В. Кавказ и Средняя Азия во
внешней политике России. Вторая половина XVIII — 80-е годы XX в. М.:
Изд-во МГУ, 1984.328 с.
Ковальская С. И. Взаимоотношения «центра» и «периферии» в условиях
этноконфессиональной гетерогенности имперского пространства // Вопро¬
сы истории Сибири: Сб. науч. статей / отв. ред. М. К. Чуркин. Омск: Изд-во
Ом ГПУ, 2017. Вып. 14. С. 69-76.
635
Ковальская С. И. Восприятие казахских степей XIX — начала XX века в
России // Цивилизационное развитие Оренбургского края: Сб. статей науч.
конф., поев. 300-летию со дня рождения устроителя Оренбургского края,
первого члена-корреспондента РАН II. И. Рычкова. Оренбург, 26 октября
2012 г. Оренбург: ОГПУ, 2012. С. 228-244.
Ковальская С. И. Казахские степи XIX — начала XX в.: трансформации
в восприятии региона // Региональное управление и проблема эффективно¬
сти власти в России. Оренбург, 2012. С. 443-449.
Ковальская С. И., Любичанковский С. В. Религиозная политика Россий¬
ской империи в казахской степи в период XVIII—XIX вв. // Университет¬
ский научный журнал. 2017. № 12. С. 18-32.
Корнеев В. В. Деятельность органов военного управления Российской
империи по государственному строительству в Центрально-Азиате ком реги¬
оне: Вторая половина XIX — начало XX в.: дис.... канд. ист. наук. М, 2000.
229 с.
Корнеев В. В. Управление Туркестанским краем: реальность и «право¬
вые мечтания» (60-е гг. XIX в. - февраль 1917 г.)// Вопросы истории. 2001.
№7. С. 56-68.
Лысенко Ю. А., Куликова М. В. Система местного самоуправления в Ка¬
захской степи: идеология реформ и проблемы реализации (конец XVIII —
середина XIX в.) // Изв. Алтайского государственного университета. 2013.
№4-1 (80). С. 181-188.
Маркова И. Б. Управление Сибирью в 20-60-е гг. XIX в.: автореф. дис....
канд. ист. наук. Новосибирск, 1985.16 с.
Осеков Б. К. Организация и деятельность Степной комиссии (1865—
1868 гг.): автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1987. 24 с.
IIравилова Е. А. Финансы империи: Деньги и власть в политике России
на национальных окраинах. 1801-1917. М.: Новое изд-во, 2006.453 с.
Пуговкина О. Г. Зарубежный источник по истории завоевания Хивинско¬
го ханства царской Россией // O’zbekiston tarixi. 2001. Mb 1. С. 50-57.
Пуговкина О. Г. История Туркестана в наследии российской историогра¬
фии середины XIX — начала XX века (политические и экономические аспек¬
ты): автореф. дис.... канд. ист. наук. Ташкент: Фан, 2005.30 с.
Пуговкина О. Г. Современная историография российского туркестанове-
дения // Тарихшунослик у ишлари. Тошкент, 2010. С. 59-68.
Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика вто¬
рой половины XIX — начала XX века. Омск: Изд-во Омского университета,
1997.252 с.
Сады ков X. Д. Политико-административное устройство Туркестанского
генерал-губернаторства (1867-1917 гг.): автореф. дис.... канд. ист. наук. Таш¬
кент, 1973.40 с.
Северный Кавказ в составе Российской империи / отв. ред. В. О. Бобров¬
ников, И. Л. Бабич. М.: Новое литературное обозрение, 2007.460 с.
Соколов В. В. Туркестанский край в составе Российской империи, вторая
половина XIX в. — февраль 1917 г.: Проблемы социально-экономического и
общественно-политического развития: дис.... д-ра ист. наук. М., 2002. 526 с.
636
Сулейменов Б. С. Об административном устройстве казахской степи по
реформе 1867-1868 гг. // Вестник АН Каз. ССР. 1951. № 2. С. 118-126.
Сулейменов Б. С. Подготовка реформы 1867-1868 годов в Казахстане //
Вестник АН Каз. ССР. 1951. № 2. С. 137-148.
Султангалиева Г. С. От пристава к приставству: политика Российской
империи в Казахской степи в первой половине XIX в. // Кочевые народы
Центральной Евразии XVIII—XIX вв.: сравнительно-исторический анализ
политики Российской империи: С6. науч. статей / отв. ред. Г. С. Султангали¬
ева. Алматы: Казак университету 2015. С. 237-265.
Толочко В. С. Проведение в жизнь Временного положения об управле¬
нии в степных областях Оренбургского и Западно-Сибирского генерал-гу¬
бернаторств на страницах военной периодической печати // Исторические
науки. Вып. 2. Алма-Ата, 1975. С. 25-32.
Тухтаметов Ф. Т. Правовое положение Туркестана в Российской импе¬
рии (вторая половина XIX века). Уфа: Изд-во БашГУ, 1999.215 с.
Удербаева С. К. Архивные документы из фондов Центрального государ¬
ствен нот архива Республики Казахстан по казахским чиновникам Турке¬
станского генерал-губернаторства // Известия Национального центра архео¬
графии и источниковедения. Астана. 2014. № 2. С. 58-63.
Удербаева С. К. Волостные управители Семиреченской области: круг
функциональных обязанностей и общественная деятельность // Известия
Национальной академии наук Республики Казахстан. Сер. общественных и
гуманитарных наук. 2017. № 4. С. 189-195.
Удербаева С. К. Интеграция казахских чиновников в административный
аппарат управления Российской империи. (XIX-XX вв.) //Доклады Нацио¬
нальной академии наук Республики Казахстан. N° 3. 2014. С. 171-174.
Удербаева С. К. Особенности социального положения волостных упра¬
вителей Семиреченской области // Вестник Национальной академии наук
Республики Казахстан. N° 3. 2017. С. 277-286.
Удербаева С. К. Семиреченское областное правление. Известия На¬
ционального центра археографии и источниковедения. Астана. 2015. № 4.
С. 22-31.
Эргашев Б. Э. Делопроизводственная деятельность канцелярии Турке¬
станского генерал-губернаторства (историко-источниковедческий анализ).
Ташкент: Фан, 2015. 224 с.
Kovalskaya S. The Kazakh steppes of the XIX — early XX century: the
northernmost end of the Muslim world or the southern limit of the Eurasian
space? // Image of the Region in Eurasian Studies. Kolkata, 2014. P. 1 -17.
Uderbaeva S. The “Proceedings” Of The Orenburg Scientific Archival
Commission As A Historical Source // Oriente Modemo, 2016. № 1. P. 76 98.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
АВПРИ — Архив внешней политики Российской империи
ВИ — Всемирная иллюстрация: еженедельный иллюстрированный журнал.
СПб.: Гоппе Г. Д., 1869-1898.
ГИАОО — Государственный исторический архив Омской области
ГУЗС — Главное управление Западной Сибири
ЕИ В — его императорское величество
КИД — Коллегия иностранных дел
МВД — Министерство внутренних дел
МГИ - Министерство государственных имуществ
МИД — Министерство иностранных дел
НБ Уз - Национальная библиотека Узбекистана имени Алишера Навои
НИОР РГБ — Научно-исследовательский отдел рукописей Российской го¬
сударственной библиотеки
ОМДС — Оренбургское магометанское духовное собрание
ОНИ ГИМ — Отдел письменных источников Государственного историче¬
ского музея
НСЗРИ-1 — Полное собрание законов Российской империи. Собрание пер¬
вое. СПб., 1830.
ПСЗРИ-И — Полное собрание законов Российской империи. Собрание вто¬
рое. С116., 1830-1884.
ПСЗРИ-Ш - Полное собрание законов Российской империи. Собрание тре¬
тье. Пг., 1885-1916.
РГВИА — Российский государственный военно-исторический архив
РГИА — Российский государственный исторический архив
СЕИВ — Собственная его императорского величества
ЦГА РК — Центральный государственный архив Республики Казахстан
ЦГА РУз - Центральный государственный архив Республики Узбекистан
Научное издание
Васильев Дмитрий Валентинович
Бремя империи.
Административная политика России
в Центральной Азии.
Вторая половина XIX в.
Ведущий редактор Н. А. Волынчик
Редактор Е. А. Кочанова
Художественный редактор А. К. Сорокин
Художественное оформление А. Ю. Никулин
Технический редактор М. А/. Ветрова
Выпускающий редактор Я. Я. Доломанова
Компьютерная верстка Т. Т. Богданова
Л. Р. № 066009 от 22.07.1998. Подписано в печать 24.07.2018.
Формат 60x90/16. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 40.
Тираж 500 экз. Заказ Ms 7153
Издательство «Политическая энциклопедия*
127018, Москва, 3-й проезд Марьиной Рощи, д. 40, стр. 1
Тел.: 8 (499) 685-15-75 (общий, факс),
8 (499) 672-03-95 (отдел реализации)
Отпечатано в АО «Первая Образцовая типография*
Филиал «Чеховский Печатный Двор*
142300, Московская область, г. Чехов, ул. Полиграфистов, д.1
Сайт: www.chpd.ru, E-mail: sales@chpd.ru, тел. 8(499)270-73-59
Васильев Дмитрий Валентинович - выпускник исто¬
рического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова
(1993), доктор исторических наук (МГУ, 2017), доцент
(Институт бизнеса и политики, 2005), профессор Мо¬
сковского городского педагогического университета.
Автор более ста работ по истории Центральной Азии
XVIII - начала XX в., истории ислама в Российской
империи, колониальных и культурологических ис¬
следований. Участник ряда международных научных
проектов.