А.В. ПИКУЛЬКИН
А.В. Пикугькин

СИСТЕМА
ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ

Четвертое издание,
переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерство» образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов вузов, обучающихся по специальности
080504 «Государственное и муниципальное управзение»

Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебника
для студентов вузов, обучающихся по специальности
080504 «Государственное и муниципальное управ зение»

Москва • 2012
УДК 351/354(470+571Д075-8)

БЬК 67.401(2Рос)я73-1

Л32

секция ГоцЛ/рспикниогп и чншцаиныюгп уп/тиения
Государственного университета управления

Главный редактор издательства кандидат юридических наук,
доктор экономических наук НЛ Эриотвиы

Пикулькин, Александр Васильевич.

П32 Система государственного управления. учебник для студен-
тов вузов, обучающихся по специальности 080504 «Государст-
венное и муниципальное управление» / А.В. Пикулькин. — 4-е
мда, перераб. и доп. — Мд ЮНИТИ-ДАНА, 2012. — 639 с. —
(Серия «Золотой фона российских учебников).

1$ВК' 978-5-238-01139-4

Агентство С1Р РГБ

ББК 67Л01(2Рос)я73-1

18В1Ч 978-5-238-01139-4

© А.В Пикулькин, 1997, 2000, 2004, 2007
©ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА. 1997,
2000, 2004,2007

© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА». 2007
Введение

Россия переживает период смены одной и формирования право-
вых, экономических, социальных основ другой общественной фор-
мации, который должен обеспечить ускорение социально-эконо-
мического и духовного развития на основе достижений современной
цивилизации.

Главным условием успешных преобразований является сильная,
дееспособная власть. Без нее невозможны создание предпосылок
экономического роста, подлинная демократия, высокая культура и
нравственность. Государственность была и остается основной цен-
ностью гражданина России С сильной государственной властью он
связывает надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоин-
ства, конституционного строя, обеспечение безопасности границ и
справедливости в сфере имущественных отношений. Для осуществ-
ления перечисленных функций власть должна обладать управленче-
ским профессионализмом, иметь надежные правоохранительные
органы средства национальной обороны.

В демократическом государстве власть открыта для людей, ее ре-
шения им понятны, ее органы работают в интересах страны и от-
дельных граждан Власть в своих действиях ограничивается правом,
иначе она становится опасной. В свою очередь, право обеспечивает-
ся властью, без которой оно бессильно. Все ветви власти объединяет
и уравновешивает президент. Перекос в сторону той или иной ветви
власти не допускается, так как это расшатывает всю пирамиду вла-
сти. Четко регламентируются функции и ответственность аппарата
управления. Проголосовав за конституцию, граждане тем самым
принимают закон, обязательный к исполнению как органами власти,
так и населением

Кратология — наука о власти — выделяет такие ее характеристи-
ки, как распределение функций, структуры, инструменты, профес-
сионализм, отаетственность, личностные качества государственных
служащих.

Власть в пределах выполняемых ею функций порождает отно-
шения распоряжения и подчинения, которые прежде всего направ-
лены на поддержание и воспроизводство сложившегося порядка,
зафиксированного в конституции, законах и других нормативных
актах, и требует обязательного их исполнения.
Носителями власти являются не только избранные и назначен-
ные на государственные должности лица, но и представители поли-
тической и экономической элиты, партии власти, также несущие
ответственность перед обществом.

Властвовать и эффективно управлять — далеко не одно и то же.
Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако созда-
ваемые им управленческие структуры могут действовать неэффек-
тивно. Многие экономические и политические задачи остаются не-
решенными из-за несовершенства системы управления

В Ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собра-
нию неэффективность государственной власти признана главной
причиной длительного и глубокого системного кризиса в России, а
произвол чиновников и криминализация общественной жизни на-
званы в числе основных препятствий экономического роста.

Причина низкого уровня доверия граждан к отдельным инсти-
тутам государственной власти и крупному бизнесу заключается в
том, что ни власть, ни бизнес не оправдали надежд миллионов лю-
дей, связанных с переменами начала 1990-х гг. Их представители,
пренебрегая нормами закона и нравственности, перешли к беспре-
цедентному в истории нашей страны личному обогащению за счет
большинства граждан Но государство не должно беспечно взирать
на деятельность бизнесменов с миллиардными состояниями и чи-
новников любого ранга, если они извлекают незаконную выгоду из
особых отношений дру| с другом. Социальная ответственность
должна стать основой деятельности и чиновников, и представите-
лей бизнеса.

Строительство сильного государства, основанного на общест-
венном договоре, для защиты гражданских, политических, эконо-
мических свобод, обеспечения прав личности, предпринимательства
является неотложной задачей. Сила власти измеряется способно-
стью задействовать в полной мере правовые и административные
рычаги, прагматизмом, умением учитывать реальность ситуации
Сильная власть — это власть результативная. И результатом усиле-
ния власти должно быть не увеличение или, наоборот, ограничение
числа чиновников и привилегированных кланов, а подлинная неза-
висимость суда, действенность правоохранительных органов, кон-
курентность рынка, защищенность человека.

За осознанием необходимости возрождения сильного и эффек-
тивного государства, способного обеспечить внутренние и внешние
условия достойной жизни для всех граждан, должны следовать кон-
кретные шаги по его становлению. Конечной целью при этом явля-
ется построение правового государства как системы, которая дер-
жится не на силе как таковой, не на праве силы, а на силе права.
Это означает, что все наиболее важные политические решения и
действия граждан, публичные и частные, за исключением личной
сферы, регулируются правом Основы правового государства закла-
дываются принятием конституции. Нужно научиться жить по кон-
ституции, гарантировать ее применение, так как за пределами права
царит неправовое пространство, хаос.

Россия не впервые ищет свой путь, свою модель развития. Ма-
ятник поступательного движения отклоняется то влево, то вправо;
возможно, существует середина, устраивающая большинство. Тем
не менее нельзя полагаться на чудодейственную силу, которая все
устроит как надо, на советы со стороны.

Нужен собственный механизм государственного управления Он
предполагает совершенствование федеративных отношений и ре-
гиональной политики; рационализацию структуры органов государ-
ственной власти, повышение роли и авторитета судебной системы,
активную борьбу с преступностью, перестройку кадровой политики;
становление полноправного гражданского общества, уравновеши-
вающего и контролирующего власть.

На основе укрепления государственной власти, эффективной
системы управления Россия сможет построить динамично разви-
вающуюся, социально ориентированную экономику и остаться ве-
ликой нацией, вызывающей уважение и восхищение своим вкладом
в развитие мировой культуры, неоднократно доказанной способно-
стью с честью выходить из самых суровых испытаний.

Эффективное управление предъявляет требования к институтам
государства, к которым, в частности, относятся наличие честного
правительства и профессионально подготовленных чиновников,
зашита исторического и культурного наследия как главного источ-
ника самосознания народа, функционирование развитого граждан-
ского общества. Чтобы управлять, надо быть государственником,
иметь твердые патриотические и нравственные убеждения

В России предыдущими поколениями созданы необходимые ма-
териальные и духовные предпосылки для вхождения в постиндуст-
риальное информационное общество, страна обладает самыми
крупными природно-сырьевыми ресурсами, большим научным по-
тенциалом и поныне остается одной из самых образованных стран
мира Это вселяет надежды. Но для преодоления трудностей нужна
сильная и своим достоинством, правотой и поддержкой народа го-
сударственная власть.

Основы российской государственности заложены в Конститу-
ции РФ Российская Федерация является социальным государст-
вом, политика которого направлена на создание условий, обеспечи-
вающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Единственным источником власти в России выступает ее мно-
гонациональный народ. Президент РФ является главой государства
и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие
всех органов власти.

Представительным (законодательным) органом власти служит
Федеральное Собрание (парламент). Исполнительную власть осу-
ществляют Правительство РФ, федеральные и региональные органы
власти, местное самоуправление. В систему органов власти включа-
ется правосудие, осуществляемое только судом на основе состяза-
тельности и равноправия сторон.

Граждане имеют право участвовать в управлении делами госу-
дарства непосредственно и через своих представителей, тя. через
органы государственной власти и местное самоуправление

Органы государственной власти, местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ, законы и другие нормативные акты государства,
способствовать его укреплению и повышению авторитета внутри
страны и на международной арене

Знание основ государственного управления является обязатель-
ным элементом фундаментального и широкопрофильного образо-
вания. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки спе-
циалистов в области государственного и муниципального управле-
ния система государстве того управ ичия занимает ведущее место.
Она ориентируется на самые стабильные сферы деятельности —
промышленность, сельское хозяйство, строительство, социальную
жизнь, и ее востребованность не зависит от характера и состояния
общественного устройства.

На всех уровнях государственного управления, во всех звеньях
хозяйствования возрастает роль специалистов, умеющих соотносить
текущую работу со стратегическими целями управления и прини-
мать оптимальные тактические и стратегические решения Изуче-
ние дисциплины -Система государственного управления» ставит
задачей формировать у будущих специалистов ценностные ориен-
тиры, соответствующие уровню развития современной цивилиза-
ции, помочь им в освоении теории и практики государственного
управления

В учебнике обосновывается необходимость ускорения социаль-
но-экономического развития России с помощью активизации орга-
низаторско-хозяйственной и других функций государственного
управления, что позволит мобилизовать все природных, материаль-
ные и интеллектуальные ресурсы и осуществить модернизацию
страны в более короткие сроки, чем это делали другие страны.

В процессе изучения дисциплины студенты должны усвоить ме-
ханизм функционирования государственной власти, уметь разбирать-
ся в структуре органов управления всех уровней, знать основные по-
литические и социально-экономические институты, влияющие на
принятие и исполнение управленческих решений.

В учебнике освещаются как теоретические вопросы государст-
венного управления, так и реальное развитие политических процес-
сов, деятельность органов управления и государственных служащих,
зарубежный опыт в этой сфере.

В сжатой, но достаточной для понимания сути вопросов форме
систематизированы накопленные, порой разнонаправленные зна-
ния в области государственного управления в России

Каждый орган власти рассматривается как сложившийся инсти-
тут, имеющий организационно оформленные способы ее осуществ-
ления. При этом оцениваются востребованность его обществом, по-
литический и управленческий потенциал, эффективность выполне-
ния им функций государственного управления

Системный подход к изложению материала позволяет проана-
лизировать явления, процессы и события общественной жизни,
раскрыть цели и мотивации их участников.

Учебник не претендует на всеохватывающий анализ (в нем рас-
сматриваются не все объекты государственного управления, в част-
ности отсутствуют вопросы внешней политики) и не дает готовых
рецептов практикам в сфере государственного управления, не
учит, как улучшить работу правительства. Он содержит лишь эм-
пирическое обобщение практического опыта в той или иной орга-
низационной сфере, раскрывает поведение, действия людей в
процессе управления, влияние их идеологии и разделяемых ими
ценностей на решения государственных органов, обязательные для

Государственное управление в России отличается динамично-
стью, оно не приняло застывшие формы, поэтому в процессе рабо-
ты над учебником отдельные положения были переработаны или
дополнены проверенными продолжительным опытом формами,
методами, приемами. Следует учесть, что рекомендации по совер-

шенствованию государственного управления являются всего лишь
результатом анализа конкретных ситуаций и могут быть применимы

только в строго определенных условиях.

Учебник предназначен для студентов вузов, обучающихся по
специальности 08504 «Государственное и муниципальное управле-
ние», а также работников сферы государственного управления.
Раздел I -------------------------------------

Научные основы и организация
государственного управления

Глава 1. Научные основы системы государственного
управления

Глава 2. Органы государственной власти

Глава 3. Формирование и реализация
государственной политики
Научные основы

системы государственного
управления

Содержание понятия «госудерственюе управление» Предмет сис-
темы государственного управления. Критерии выделения форм го-
сударственного устройства Республика и монархия Демократия и
диктатура Унитарное государство. Федерация. Конфедерация.
Функции государственного управления Методы государственного
управления. Отраслевое и территориальное управление. Арбитраж-
ное управление Тенденции развития государственного управления
за рубежом, в США, Китае. Японии.

1.1. Понятие и предмет системы
государственного управления

Понятие системы государственного управления

Общество как сложноорганизованная система нуждается в на-
правленном поддержании функционирования, работоспособности,
т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет государствен-
ная в /есть. Общество наделяет властью государство, которое дейст-
вует как субъект управления в масштабе всей страны.

В правовой литературе отсутствует однозначное, общепринятое
определение государства Это во многом связано с тем, что, во-
первых. сущность государства меняется по мере развития человече-
ской цивилизации, а во-вторых, каждая сторона деятельности госу-
дарства должна быть отражена в его определении.

Государство — это форма организации соответствующей терри-
тории. общества, публичной власти. Наиболее распространено по-
нятие государства как синонима страны, носителя ее суверенитета.
Другие характеристики раскрывают сущность государства в боль-
шей степени и с разных позиций.

Так, согласно концепции общенародного государства оно
функционирует в интересах всех членов общества и является меха-
низмом взаимодействия людей, объединенных системой права и
власти. Такое государство характеризуют как правовое, демократа-
ческое, социальное, светское Государство выступает официальным
представителем общества, выражает его волю и интересы

Концепция классового государства представляет его как органи-
зацию, орудие политической власти не всего народа, а его аван-
гардной части (класса, партии и др.). Для ее обеспечения создается
государственный аппарат с ориентацией на функции принуждения.
Основное назначение классового государства состоит в защите су-
ществующего общественного строя и порядка посредством воздей-
ствия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом вла-
сти и другими методами1.

К данной трактовке сущности государства близка концепция
И. Ильина о двух типах государства. Государство-корпорация пред-
полагает построение власти по принципу снизу вверх. т.е. на осно-
ве свободы выбора граждан, демократическим путем Государство-
учреждение формируется сверху, включает опеку верхов, подотчет-
ность и послушание низов. Корпоративное государство имеет тен-
денцию к анархии, учрежденческое — к каторге.

Власть в широком смысле представляет собой способность од-
ного субъекта подчинять себе поведение и волю другого субъекта
В качестве субъекта можно представить личность, коллектив, орга-
низацию. Осуществление власти представляет собой интеллектуаль-
но-волевой процесс, при котором исходящий властный импульс
должен быть осознан и воспринят подвластными субъектами

Власть базируется на силе интеллекта, авторитета, убеждения,
оружия и т.д. Сила власти порождает отношения приказа и подчи-
нения, подчинение может быть правовым, добровольным, под угро-
зой, принудительным, т.е. в соответствии или вопреки воле объекта
управления Принудительное подчинение заставляет действовать
вопреки собственным интересам и ценностным убеждениям.

Государственная власть предназначается для управления обще-
ством. людьми и действует в пределах правовой компетенции с от-
ветственностью перед народом, страной, историей

Различают ветви и уровни власти (горизонталь и вертикаль вла-
сти). Ветви составляют законодательная, исполнительная, судебная
власти.

По вертикали власть разделяется на федеральную (централь-
ную), региональную, местную. Государственная власть имеет два
уровня, федеральный и региональный (субъект федерации) Субъект
федерации может образовать третий уровень государственной вла-

1 Марксистский подход к предназначению государственной власти она служит
сти с самостоятельным бюджетом. Местная власть действует в му-
ниципальных образованиях

Разделение властей необходимо для распределения функций,
создания противовесов, избежания односторонности при принятии
решений, возможного превышения полномочий. Оно исключает
одновременное участие одного и того же лица в органах разных
ветвей и уровней власти. При разделении властей ни одному органу
власти не принадлежит вся ее полнота

Основоположники теории разделения властей Дж Локк (Анг-
лия) и Ш. Монтескьё (Франция) исходили из того, что абсолютная
власть портит человека и потому необходимо ограничение любой
власти. Законодательная власть должна принадлежать народу и
аккумулировать его волю, а исполнительная — монарху.

30-х гт XIX в. парламент (палата общин) и исполнительная
власть функционируют в единстве’ парламентское большинство
формирует правительство, министры назначаются из числа депу-
татов и остаются ими в министерской должности

Разделение властей имеет и оборотную сторону — оно ослабляет
единый координирующий центр. В результате управление может приоб-
ретать конвульсивный характер, т е проблема решается по мере ее по-
явления. а стратегические задачи уходят на второй план, не исключают-
ся ведомственные, территориальные конфликты и внесудебные разби-
рательства.

Для выполнения своих функций ветви власти образуют государ-
с поенные органы. Система органов государственной власти опреде-
ляется конституцией и принятыми на ее основе нормативно-
правовыми актами Она включает совокупность высших и местных

органов, осуществляющих

присущих им организационно-

правовых формах функции единой государственной власти

Государство наделяет свои органы полномочиями, сущность ко-
торых состоит в праве принимать общеобязательные решения
Полномочия находят свое воплощение в компетенции конкретного
государственного органа, закрепленной в соответствующем норма-
тивном правовом акте.

Исполнение функций государственным органом обеспечивают
государственные служащие и государственные учреждения.

Государственное учреждение — это аппарат, не наделенный
властными полномочиями, но выполняющий государственные
функции по реализации решений.
Обязательным условием функционирования государства являет-
ся наличие общественного договора между властью и гражданами, в
котором каждая из сторон возлагает на себя обязательств! и полу-
чает права Власть, действуя в рамках договора, выполняет управ-
ленческие функции, интегрирует интересы человека и государства,
контролирует соблюдение законов и правил всеми членами обще-
ства. находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при
приоритете общечеловеческих ценностей, верховенстве закона,
обеспечении свободного развития всех, взаимной ответственности
власти и личности.

Граждане также выполняют свои обязательства и имеют право
корректировать действия власти, используя для этого выборы ее
органов и должностных лиц, изменение законодательства, граждан-
ское неповиновение и другие методы.

При активном использовании гражданами прав достигается
контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы ор-
ганы управления не уходили от ответственности и работали не на
себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обя-
зательств возникают конфликты, которые могут угрожать самому
существованию власти.

Признаками государства выступают наличие не только опреде-
ленной территории, на которую распространяется его юрисдикция,
но и правовой системы и системы государственного управления.
Кроме того, государство утверждает себя формой государственного
устройства, государственным языком и символикой (герб, гимн,
флаг), легитимностью государственной власти.

Правовая система воплощается в законах и других нормативных
актах, являющихся обязательными для государственной власти и
граждан Закон юридически закрепляет порядок, который граждане
признают разумным и справедливым. Понятие справедливости не-
одинаково в разных социальных слоях, тем не менее оно имеет
объективную основу, позволяющую поддерживать в обществе соци-
альное равновесие.

Ориентиром государственного строительства служит создание
правового государства, где признаются, соблюдаются и защищают-
ся права человека; власть ограничивает себя верховенством права и
правовыми нормами, действует в рамках законов; суды независимы
и подчиняются только закону; международное право получает при-
оритет перед национальными правовыми нормами

Законы провозглашают и защищают политические, социальные,
экономические права и свободы граждан. При этом реализация
прав одних не должна ущемлять права других. Близкая к власти
социальная группа может использовать право в собственных инте-
ресах, сделать его своим инструментом, навязать законы, закреп-
ляющие несправедливое положение вещей.

Государство выполняет свои функции с помощью создаваемой
системы государствентго управ гения Другую часть общественно
полезных функций общество выполняет самостоятельно в рамках
самоорганизации (гражданское общество)

Государственное управ кние является средством, орудием реали-
зации воли господствующей в обществе власти, выраженной в по-
ложениях конституции и других законодательных актах. При этом
государство действует через специальные органы и учреждения,
отдельно взятых лиц или группы лиц. которые наделяются правом
принятия государственных решений. Государственные органы мо-
гут быть созданы на принципах коллегиальности (совет министров)
и единоначалия (министерства)

Государственное управление базируется на познании объектив-
ных закономерностей, обладает прогностическим видением и осу-
ществляет комплексный подход к общественным процессам. Не-
смотря на естественные взаимосвязи между явлениями и наличие
системности общественной жизни, импульсы к развитию может
обеспечить лишь государственное управление. Общественная жиз-
недеятельность весьма многообразна, никакой ее аспект не являет-
ся второстепенным (производство, наука, мораль и право, духовное
и физическое здоровье, социальная сфера и тл.). Все это сводит
государственное управление в целостную, приемлемую для всех или
большинства граждан систему, цементируемую единством целепо-
логания и организации

Эффективность государственного управления обеспечивается
наукой управления. Практика управления должна постоянно сверять
свои шаги с новым уровнем научных знаний, подлинной наукой.

Предмет системы государственного управления

Система государственного управления представляет собой науч-
ную дисциплину, изучающую организацию государственного управ-
ления социально-экономическими процессами в обществе.

Предметом системы государственного управления являются
формы и методы воздействия на производственную, социальную и
духовную деятельность людей, связанных между собой общностью
политической и экономической систем.

Производство — основа человеческой жизни. Оно включает
процессы взаимодействия человека с природой (труд) и совокуп-
ность возникающих при этом отношений. Человек трудится осоз-
нанно, производит и воспроизводит необходимые ему средства су-
шествования Побуждаемые всевозрастаюшими потребностями, лю-
ди расширяют сферу трудовой деятельности, накапливают опыт,
развивают способность к труду, используя более совершенные
средства производства.

В процессе трудовой деятельности они вступают в технико-
производственные и обществен но-производстве иные отношения
Технико-производственные отношения определяются технологией
и организацией производства. Общественно-производственные от-
ношения устанавливаются в зависимости от воли сообщества в це-
лом, а не каждого участника производства в отдельности. Эта воля
может проявляться стихийно, т.е как результат взаимодействия,
перекрещивания сил, случайных актов, или осознанно — путем де-
легирования участниками производства своих полномочий специ-
альным представителям

Общественные отношения не исчерпываются отношениями не-
посредственно в производстве, которые являются самой важной, но
все же только одной из их сторон. Они включают использование
результатов производства, т.е отношения в сфере распределения
продуктов, обмена ими и в значительной степени в области их по-
требления. Производство, распределение, обмен и потребление
тесно переплетаются между собой и составляют единый процесс вос-



чых и духовных благ.

Государственное управление воздействует на все стороны вос-
производства и сферы деятельности В производственных отноше-
ниях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя их
таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в
равных условиях. В сфере отношений распределения не допускает-
ся чрезмерная монополизация отдельными лицами или группами
лиц решающих средств производств!, так как это приводит к поля-
ризации богатства и бедности, подавлению личности.

Удовлетворение общественных потребностей в сферах произ-
водства и потребления обусловливает необходимость обобществле-
ния национального богатства и функционирования государствен-
ных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществлению
(огосударствлению) подвергаются природные, материальные, фи-
нансовые ресурсы. При этом под особый контроль государство бе-
рет производство и потребление общественных благ1 Наряду с го-
сударственным сектором функционируют частные, корпоративные
предприятия. В результате формируется смешанная экономика, ха-
рактеризующаяся соотношением различных форм хозяйствования и
собственности.

1 К общественным благам относятся такие, которые, будучи потреблены одним
человеком или группой, остаются доступными для потребления другими
Непосредственно государственное управление выражается в
практической деятельности по реализации политики государства,
обеспечению его интересов. При этом выполняются функции орга-
низации, координации, анализа, контроля и др. Достижения ин-
форматики и вычислительной техники предоставляют возможность
для прогнозирования в национальном и международном масштабах,
оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры
и принятия правильных решений.

Система государственного управления как научная дисциплина
опирается на соответствующие закономерности, принципы, прави-
ла. методы управления, приемы, способы решения управленческих
задач, которые составляют основу методологии системы государст-
венного управгения.

Объективные законы обшественного развития не зависят от
сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформули-
рованы они наукой или нет. Но объективность не означает их фа-
тальности, а люди не бессильны перед ними. Законы могут прояв-
ляться в одних условиях стихийно, а в других — через сознательно
организованную деятельность.

Если закон непознан и ненсен, то люди ему следуют интуи-
тивно. на ошупь, ценой проб и ошибок Познанные законы они
используют в своих интересах Следовательно, деятельность опре-
деляется не только закономерностью, но и субъективным факто-
ром — сознанием человека, что обусловливает возможность воз-
действия на его поведение через систему государственного управ-
ления. Государство имеет на это право, так как его институты
способны полнее познать механизм действия законов, чем отдель-
но взятая личность, и оно действует на основе конституции.

Если система государственного управления правильно отражает
механизм действия законов, то общество продвигается вперед.
В случае неадекватного их отражения в практике управления воз-
никают диспропорции, противоречия и конфликты

В государственном управлении чаще всего принимаются реше-
ния относительно использования разнообразных ресурсов. Ресурсы
ограниченны, а потому действует закон экономии, минимизации
затрат, требующий поиска альтернативных путей использования
ресурсов в процессе принятия решений, использования ресурса до
тех пор, пока стоимость приращения продукции превышает стои-
мость приращения ресурса. Когда переменными являются два и
более ресурса, то определяется наилучшее сочетание всех факторов
производства Применяется закон взаимозаменяемости факторов
производства: один фактор может быть заменен другим при сохра-
нении необходимого уровня производства Выгодно заменить один
фактор другим, когда стоимость замещающего фактора меньше,
чем затраты на заменяемый фактор.

Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона
(выведен на основе анализа динамики количества кораблей, рабо-
чих и служащих в Британском адмиралтействе за 50 лет), констати-
рующий, что всякая управленческая структура в своем развитии со
временем сосредоточивается на самой себе, увеличиваясь вне связи
с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный
контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать
тенденции его увеличения.

Основными методами познания являются системный анализ,
синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент В процессе
анализа исследуемое явление расчленяется на составные части, что
позволяет вскрыть существенное в нем Синтез соединяет родст-
венные элементы, воссоздает из частей целое, позволяет видеть, в
каких формах проявляется существенное.

Система государственного управления первостепенное значение
придает социологическому анализу общественных явлений, функ-
ционирования социальных систем, поведения людей. Социологиче-
ские исследования являются необходимым звеном в принятии
управленческих решений, так как дают представления о социаль-
ной структуре общества, его состоянии в различных измерениях,
мотивах к труду

В социологическом исследовании на основе наблюдений, опро-
сов, анализа документов устанавливаются факты; для обеспечения
достоверности они перепроверяются контрольными наблюдениями,
сочетанием разных способов сбора информации. При применении
выборочного обследования информация должна быть достаточно
представительной, чтобы правильно определить тенденции, отно-
сящиеся ко всей совокупности. Обработка данных завершается их
классификацией, выявлением закономерностей

В процессе анализа и синтеза широко используются математи-
ческие и статистические методы. Чем выше уровень обобщения,
тем важнее всесторонний учет количественных величин обществен-
ных отношений

В системном исследовании акцент делается на выявлении мно-
гообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его
взаимоотношениях с внешним окружением, средой Элементы сис-
темы рассматриваются с учетом их места и функций внутри целого.

Свойства объекта как целостной системы определяются свойст-
вами не только отдельных элементов, но и всей его структуры.
Строение и поведение системы характеризуются иерархично-
стью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обусловли-
вают определенные аспекты ее поведения. Любая система может
выступать как элемент системы более высокого порядка, а ее эле-
менты — как системы более низкого порядка. Целостное функцио-
нирование системы становится результатом взаимодействия всех ее
элементов и подсистем разных уровней иерархии.

Иерархическое строение и функционирование систем обуслов-
ливает необходимость координации низших уровней системы со
стороны ее высшего уровня управления В то же время деятель-
ность подсистем высшего уровня определяется результатами функ-
ционирования всех остальных подсистем.

В государственном управлении общество, его структурные сфе-
ры, части, регионы, предприятия рассматриваются в качестве
сложной системы с множеством уровней иерархии Каждый уро-
вень является открытой системой, имеет входные и выходные кана-
лы, взаимодействует с внешней средой.

Иерархически взаимодействующие подсистемы устойчивы к со-
хранению своих состояний в условиях воздействия внешних факто-
ров, но не обладают способностью к полной самоорганизации, а
потому нуждаются в постоянном совершенствовании. Возможности
самоорганизации увеличиваются по мере развития кибернетики —
науки об общих закономерностях управления

При изучении конкретных вопросов управления применяется
ситуационный подход, проявляющийся в приложении научных вы-
водов к конкретным условиям. При выборе ситуации определяются
цель и нуги ее достижения, разрабатываются альтернативные ком-
бинации и решения. Для проверки эффективности методов управ-
ления предприятиями, отраслями, народно-хозяйственными ком-
плексами и территориями широко применяются эксперименты

Критерием истины выступает общественная практика, которая
определяет верность или ложность теоретических построений, мо-
делей, программ. Постоянное взаимодействие, сочетание теории и
практики обеспечивают повышение объективности знаний и про-
двигают общество вперед

Объективные законы, составляющие основу методологии систе-
мы государственного управления, в практической деятельности реа-
лизуются в виде принципов эффективного управления Среди них-

•	единство экономики и политики при приоритете политики,
так как она является концентрированным выражением экономики;

•	сочетание централизма и самостоятельности регионов и дру-
гих местных образований, общих и локальных интересов при при-
оритете интересов более высокого уровня;
•	подчинение нижестоящих органов вышестоящим как условие
единства системы государственного управления.

Наиболее общим принципом, пригодным для всех народов и во
все времена, является честность тех, кто управляет. Честность — не
только лучшая политика, но и, как считал третий президент США
Т. Джефферсон, единственно достаточное качество для того, чтобы
управлять государством. Честное управление означает прежде всего
открытость и прозрачность власти. Честность подкрепляется кон-
тролем народа за властью, участием народа в управлении. В этом
смысле утверждение, что каждая кухарка должна уметь управлять
государством, вовсе не бессмысленно и не анекдотично

В процессе управления реализуются законы и другие норматив-
ные правовые акты создаваемыми иля этого органами и учреждения-
ми с использованием соответствующих методов В управлении непо-
средственно участвуют звенья исполнительной власти, комиссии па-
лат парламента, судебные органы, государственные корпорации

Система управления формируется как совокупность множества ее
элементов, образующих целостное единство. Условием нормального
функционирования данной системы служит равновесие на любом
этапе ее развития и уровне иерархии. Без этого утрачивается сама
системность.

1.2.	Система государственного управления
и формы государственного устройства

Критерии выделения форм государственного устройства

Система государственного управления производна от принятой
в стране формы государственного устройства.

В настоящее время формы государственного устройства клас-
сифицируются по критериям*

•	по источнику власти (форма правления) — монархия, наро-
довластие, теократия,

•	по типу политической системы (государственно-политическое
устройство) — демократия, авторитаризм, тоталитаризм;

•	по характеру отношений между центром и составными час-
тями (государственно-территориальное устройство) — конфедера-
ция, федерация, унитарное государство

Аристотель ввел классификацию форм государственного уст-
ройства по критерию принадлежности верховной власти — одному
лицу, нескольким (многим) лицам или всем гражданам, соответст-
венно: монархия (царская власть), аристократия, полития. От этих
форм могут быть производные: тирания, олигархия, демократия.
Тирания преследует выгоду одного правителя, олигархия — состоя-
тельных людей, демократия — малоимущих.

Монтескьё выделил три образа правления* республика, монар-
хия, деспотия. Монархию он считал богоустановленной властью, а
пример деспотии видел, в частности, в правлении Петра I.

В качестве формы правления выделяют также разновидность
монархии — империю. Под империей понимается насильственное
(путем завоевания или иных силовых способов воздействия), а так-
же договорное объединение государств во главе с монархом

Источником верховной власти может также стать революцион-
ный, вооруженный переворот, который впоследствии приобретает
разнообразную политическую окраску

Государственное устройство даже в пределах одной страны
весьма подвижно и проходит везде один и тот же исторический
цикл, на протяжении которого прежний порядок сменяется новым
в результате эволюции или революции, при этом ему могут пред-
шествовать периоды реакции или реставрации Революции обычно
завершаются периодами реакции, при этом происходит не просто
возврат к прежнему, а открывается что-то новое.

Формы правления

Монархия является распространенной формой государственного
правления. Монарх олицетворяет суверенитет, целостность страны,
соединяет воедино нацию, придает власти легитимность, если даже
непосредственно сам не управляет. Он отвечает за государство, ни
от кого не зависит, кроме своего внутреннего долга, не представля-
ет никаких партий. При монархе радикальных поворотов не проис-
ходит, государственный аппарат работает спокойно и уверенно

Власть монарху может передаваться различными путями*.

•	народом на выборах — народная монархия,

•	избранными представителями — аристократическая монархия;

•	соборно всеми сословиями — самодержавная монархия;

•	духовенством — теократическая монархия;

•	по наследству — наследственная монархия.

Если одно лицо исполняет функции главы государства, то такое
правление приобретает в большей или меньшей степени монархи-
ческие черты.

Республика характеризуется принадлежностью высшей государ-
ственной власти представительному органу, выборностью его насе-
лением или специальной избирательной коллегией Источником
высшей власти, как правило, выступает народное большинство.
Выборы являются основным инструментом республиканской вла-
сти Республика служит олицетворением народовластия, соединяет
государственность с самоуправлением народа. Различают парла-
ментскую и президентскую республики

Парюментская республика предполагает наличие партийного
большинства в высшем представительном органе власти, взаимоза-
висимость исполнительной и законодательной власти. Парламент
поддерживает правительство, но может выразить ему недоверие;
высшая исполнительная власть может распустить парламент. Пар-
ламентская система открыта, гибка, маневренна. многопартийна.
Большинство государств — парламентские республики

Недостатком парламентской республики считается чрезмерная
коллегиальность, вносящая разноголосицу в управление

В президентской республике все ветви власти независимы друг от
друга. Президентство допускает многопартийность, но неделимо на
партии, коалиции При отсутствии поддержки в парламенте прези-
дент управляет посредством указов. Парламент может объявить им-
пичмент потерявшему доверие президенту.

Президентская республика допускает два варианта:

I)	роль президента ограничивается чисто представительскими
функциями,

2)	президент включается в структуру исполнительной власти.

Преимуществами президентской республики являются прямые
выборы и раскрепощенность законодателей, не отвечающих за дела
правительства Но президентство тяготеет к авторитаризму и мо-
нархизму, есть грани, за которыми президентские полномочия ста-
новятся опасными для демократии.

Для нейтрализации негативных сторон президентского правле-
ния создаются страховочные механизмы* мажоритарные избира-
тельные округа, гражданский контроль над военными, ротация го-
сударственных служащих, верховный суд как арбитр между испол-
нительной и законодательной властью

При теократическом правлении реальным главой государства являет-
ся религиозный лидер. Теократические институты рассматриваются как
порождение духа, национального характера и отражают идеалы, ценно-
сти, нормы и стандарты поведения, охватывая политическую сферу,
право, культуру, этику, религию и отчасти экономику.

Духовный (религиозный) лидер больше, чем глава государства,
он — символ и государства и религии. Если выборных государст-
венных лидеров, которые находятся под народным контролем,
можно подвергнуть критике, то в отношении духовного лидера это-
го делать нельзя. Конституция гарантирует ему неограниченную
власть: утверждение результатов выборов президента, назначение
руководителей силовых ведомств, объявление войны и т.д.
Теократия постепенно превращается в автократию, когда рели-
гиозный лидер берет в свои руки и политику, формирует ее, а ло-
яльность лидеру становится основным условием успеха

Например, в Иране за аятоллой последнее слово по всем госу-
дарственным и религиозным вопросам, он — верховный лидер. За-
коны ислама превалируют над властью светского правителя (прези-
дента Исламской республики Иран) Аятолла представляется по-
томком пророка Мухаммеда, но избран экспертным советом, кото-
рый в свою очередь избирается населением

Формы государствекю-псаитмческого устройства

Государственно-политическая система складывается в зависи-
мости от исторических традиций, уровня экономического развития,
социальных структур общества и других факторов Она служит
важной характеристикой общественной системы в целом и государ-
ства в частности, раскрывает состояние с правами и свободами че-
ловека и гражданина, легитимность власти, взаимодействие органов
власти с неправительственными организациями, структурами граж-
данского общества, методы обеспечения социальной справедливо-
сти и ответственности.

В настоящее время политические режимы принято делить на
демократические и недемократические.

Основными критериями демократической политической системы
выступают соответствующее законодательство, использование вы-
борных технологий для формирования органов власти, число поли-
тических партий, наличие оппозиции и др Базовыми ценностями
признаются демократические свободы и социальная справедли-
вость, т.е. рыночное производство и справедливое распределение,
при этом средний класс, не владеющий крупными состояниями,
является преобладающим в структуре общества

За точку отсчета демократичности в основном берется опыт ев-
ропейских стран и США Он представляется в качестве образца полити-
ческого устройства демократической направленности При этом разли-
чают варианты демократических систем: социал-демократическую, ли-
берально-демокрагическую. христианско-демократическую и др.

Основой политической системы западных демократий является на-
личие сильных, влиятельных партий, которые, становясь правящими,
контролируют и парламент, и исполнительную власть. При этом в каж-
дой стране функционируют две и более равносильные партии, каждая
из которых может из оппозиционной превратиться в правящую

Недемократические политические системы выделяют методом от
противного если система не соответствует западным стандартам, то
Она признается недемократической, нарушающей права человека.
Недемократические системы характеризуют такими чертами,
как господство одной идеологии или партии; отсутствие политиче-
ских свобод; акцент на меры принуждения при решении государст-
венных вопросов; кастовость, сословность социальной структуры
обшества К недемократическим системам относят многие их раз-
новидности — от мягкого авторитаризма до тоталитаризма и дикта-
туры

В чистом виде как недемократической, так и демократической
политической системы не существует, поскольку политическая сис-
тема находится под воздействием разделяемой большинством чле-
нов общества идеологии' консервативной, либеральной, социали-
стической, анархистской и др

Демократия как форма государственно-политического устрой-
ства базируется на свободе выбора, системе сдержек и противове-
сов, праве (все, начиная с президента, живут по одним законам).
Правилом является делегированная демократия, т.е. управление
передается народом его посредникам. Непосредственная демокра-
тия встречается редко. Общими элементами являются свободные
выборы (голосование), разделение властей, независимый суд, эко-
номические и политические свободы, контроль за исполнительной
властью, подчинение меньшинства большинству при сохранении
прав меньшинства, цивилизованные отношения власти и оппозиции

В политологии противопоставляются западная и восточная ци-
вилизации. С Востоком связывают прежде всего подавление лично-
сти. Однако демократические и духовные ценности Востока нис-
колько не ущербнее. Конфуцианство признавало достоинство чело-
века и власть народа раньше, чем появились принципы западной
демократии. Согласно этому учению, если государство не оправды-
вает своего назначения, то народ имеет право оказать ему сопро-
тивление и сменить правителя.

Демократия вовсе не гарантирует равенства возможностей и не
является универсальным средством решения всех проблем Даже в
ООН есть постоянные и непостоянные члены Совета Безопасности;
в МВФ, ВБ, любом акционерном обществе влияние определяется
долей в капитале

Демократия — это определенная процедура, которую можно
наполнить разнообразным содержанием. Демократические проце-
дуры во многом виртуальны. Свобода выбора ничего реального
конкретному человеку не приносит Люди порой бессильны влиять
на власть даже на выборах (решают все административный ресурс и
деньги) и поражаются правовым нигилизмом (явка избирателей у
критической черты).

В России реализуется переход от советской демократии к за-
падной Демократические процедуры сводятся в основном к вы-
угасает, не успев в полной мере раскрыть всех ее преимуществ.

Авторитаризм — это система управления на основе концентра-
ции реальной власти в руках первого лица (лиц), режим личной
власти. Исполнительная власть становится единственным субъек-
том самостоятельной политики, все другие публичные политики
превращаются в ее приводные ремни, стремятся быть ближе к ли-
деру Партия власти обеспечивает переизбрание лидера сколько
угодно раз. Способами его выдвижения могут быть продление сро-
ка полномочий, отмена выборов, пропаганда в СМИ и др.

Авторитаризм измеряется количеством указаний, исходящих от
руководителя, в общей их величине и проявляет себя в атрибутике
демонстрации власти: построение ореола непогрешимости, чинопо-
читание, восторженные отклики и овации по поводу згурядных вы-
сказываний и т.н Авторитаризм подпитывается, с одной стороны,
психологическим настроем людей на приход харизматического лиде-
ра. способного разом решить все трудные проблемы (желание «силь-
ной руки»), а с другой — получаемыми лидером неограниченными
полномочиями, фактическим его господством над обществом

Авторитаризму способствуют надпартийность лидера, отсутствие
парламентского контроля, власть бюрократии.

Сам по себе авторитаризм ни хорош ни плох; он вырастает из
любой формы власти и в том обществе, где люди убеждаются в бес-
смысленности проводимой демократической политики, где инсти-
туты власти не могут согласовать интересы, достигнуть компромис-
са и ждут чуда от энергичного лидера.

Если он действует в интересах всех, а не кучки олигархов, вер-
хушки, «семьи», то таком мягкий авторитарный режим будет при-
ветствоваться народом

Авторитарная власть способна формулировать высокие и силь-
ные идеи и цели, эффективно проявлять себя в чрезвычайных си-
туациях, когда необходимо решать сложные национальные задачи,
а элита расколота и сеет в народе разброд. И если удается сплотить
нацию, достигнуть общезначимых целей, то авторитарные правите-
ли высоко ценятся народом при жизни и занимают в истории по-
добающее место.

Авторитаризм проявляется в различных модификациях, модель
де Голля, восточная деспотия, просвещенный авторитаризм и др.

В авторитаризме скрываются и некоторые угрозы Он страдает
односторонностью, тяготением к монополизму, однопартийности,
нетерпим ко всему, что ограничивает личную власть по закону или
вне закона, сужает правовое поле, сферу деятельности демократи-
ческих институтов. В странах с непрочными демократическими
традициями авторитаризм легко перерастает в диктатуру Угрозы,
однако, не обязательно реализуются. Чаще жесткая форма автори-
таризма сменяется более мягкой, как будто новый правитель не
желает повторять непопулярные действия своего предшественника

В конституциях государств предусматриваются гарантии против
узурпации власти альтернативные выборы, ограничение срока пол-
номочий, отрешение от должности и др. Авторитаризм не укореня-
ется там, где сильна парламентская и судебная власть и существует
независимое в финансовом отношении местное самоуправление.

сменилось безвластием революционной стихии. Несмотря на не-

чие механизмов авторитарного правления (единоличные указы и
др.), власть не укреплялась, а все больше слабела. Беспорядок во

вия для принятия авторитарных мер Но. видимо не было субъек-
тивного фактора, тл. личности соответствующего масштаба. Люди

ценят и уважают за общественно значимые дела Смена прези-
дента создала условия мя действия субъективного фактора, что

Политиков разных направлений начала объединять идея сози-
дания, а не разрушения. Теперь Государственная Дума принимает
бюджет в полуавтоматическом режиме, дискуссии заканчиваются
на так называемом нулевом чтении.

менах сползание к авторитаризму и предостерегает от грозящей
опасности, хотя Россия сейчас теряет больше от недостатка, чем от

но в этом вина самого парламента Если он намерен стать самостоя-
тельным центром власти, то для этого Государственной Думе доста-

принципиальным, государственного значения, соображениям

Тота иипаризм предполагает полную интеграцию государства и
общества, слияние государственных и общественных институтов,
при котором государство получает всеобщий контроль над всеми
сторонами жизнедеятельности при ограничении роли представи-
тельных институтов и оппозиции Питает тоталитаризм равноду-
шие, люмпенизация населения, отсутствие у людей опоры незави-
симого существования, например собственности, государственной
защиты Основные проявления заключаются в следующем:
•	жесткая централизация власти;

•	культ вождя, который вместе с бюрократией контролирует
общественную систему;

•	политические движения действуют только на поле партии
власти;

•	мышление граждан трансформируется в соответствии с пред-
начертаниями власти,

•	обшественное мнение контролируется, стабилизируется и из-
меняется только с согласия высшей власти,

•	подавление всего, что тормозит реализацию идеалов, наме-
ченных планов

В экономической сфере тоталитаризму свойственна централиза-
ция капитала, вертикальная интеграция производства, ограничение
самостоятельности регионов Капитал функционирует через единый
финансовый центр, истощая инвестиционные ресурсы регионов.

Однако тоталитаризм редко оформляется в завершенную систе-
му, оставаясь политической тенденцией

Диктатуры — власть, не ограниченная законами и опирающая-
ся непосредственно на насилие Она зарождается в недрах испол-
нительной власти, но формируется при массовой осознанной или
неосознанной поддержке снизу Диктатура рядится в разнообраз-
ные одежды В форме грубой военной или полицейской силы она
проявляется роспуском парламента, проведением репрессий, чис-
ток. Такая форма является результатом узурпации власти незакон-
ными средствами. Другая форма — перерождение исполнительной
власти, полная нейтрализация законодательной и судебной власти,
т.е. злоупотребление властью до пределов, ограничиваемых только
возможностями диктатуры.

Диктатура может быть личной, коллективной, классовой. Сис-
тема власти при диктатуре обеспечивает господство отдельному ли-
цу, группе лиц или социальному слою (классу).

Хотя диктатура есть власть персон, а не закона, возможна и
диктатура в рамках закона В условиях диктатуры можно принять
любой закон в зависимости от того, чьи интересы она выражает.
Поэтому диктатура закона может быть и благом, и злом. Но дикта-
тура мирится только с такими законами, которые ей не противо-
стоят. Она легко уживается с рыночными отношениями.

происхождение диктатур. Однако еще в Древнем Риме при Августе
Октант функционировал принципат: были все демокр<тгч₽ские ин-
ституты, но властью распоряжался один император Петровские ре-
формы, позаимствованные на Западе, исказили русскую соборность и
открыли путь для абсолютизма. Таким образом, у него европейские
корни На них вырос фашизм в Германии, Италии в 20—40-е гг. XX в.

В России серьезные перемены происходят при обязательном
использовании жестких мер, которые олицетворяют правители ав-

ли государственниками, все детали для усиления могущества стра-

нью Так, деяния Ивана Грозного по расширению границ поднима-
ют его на недосягаемую высоту, а приписываемые ему зверства

фашизмом в 1945 г возвышают его несмотря на репрессии 1937 г

Социализм строился с помощью диктатуры пролетариата оруди-
ем которой выступала правящая партия Государственное управле-
ние в СССР тетерь оценивается как авторитарное и тоталитарное.
Но это было узаконенное, коллективное снизу доверху руководство.

низаций и учреждений, сотни специалистов и ученых, все дискус-

шения отвечали интересам страны и оценивались депутатами из
рабочих и крестьян, оснований для голосования «против» не было.
Документ как результат коллективного творчества и подписывался
соответственно — от имени парламента, правительства, партийного

указы, как современные монархи и президенты, от своего имени.

Огигарат представляет собой политическую систему, при которой
реальная власть принадлежит узкой группе лиц (миллиардеры, воен-
ные и др ). В ее основе сращивание крупного капитала и чиновниче-
ства на базе личных уний, участия чиновников высшего ранга в орга-
нах управления частными компаниями, земляческого родства и других
способов. Политика персонифицируется, что позволяет олигархам по-
лучать бюджетные средства и льготы, повышать вместе с чиновниками
свой уровень жизни за счет остальных членов общества

Формы государственно-территориального устройства

Унитарное государство представляет собой единое государст-
венное образование, состоящее из административно-территориаль-
ных единиц Административно-территориальные единицы имеют
хозяйственную, социально-культурную самостоятельность, но не
обладают политической самостоятельностью. Ими управляют цен-
тральные органы власти в меру своей компетенции На территории
унитарного государства действуют общее законодательство, одно
гражданство, единая денежная, кредитная и налоговая система
Взимание налогов, как правило, одноканальное* платежи поступают
в центр, а логом распределяются по регионам.

Характерными чертами унитарного устройства являются*

•	сильная президентская власть с правом назначения и смеше-
ния губернаторов или других местных руководителей;

•	однопалатный парламент;

•	единый уровень государственной власти;

	централизация исполнительной власти,

•	равное правовое положение всех граждан.

Для сдерживания централизации внутри государственной власти
могут образовываться автономии.

В зависимости от степени автономии административно-терри-
ториальных единиц унитарное государство может быть централизо-
ванным, децентрализованным и смешанным При централизован-
ном управлении во главе местных органов стоят назначаемые из
центра чиновники. В децентрализованном государстве местные ор-
ганы власти избираются населением и облапают относительно вы-
сокой степенью самостоятельности

Число ступеней административно-территориального деления зави-
сит от численности населения, размеров территории Но эта зависи-
мость не жесткая. Так, в Великобритании три уровня территориаль-
ного деления, а во Франции — четыре.

Унитарное устройство государства оказывается востребованным
в качестве защитной меры от распада и других угроз стране; оно
также чаше имеет место в странах с неустойчивыми демократиче-
скими традициями. В развитых странах Европы преобладание уни-
тарных государств обусловлено размерами территорий, историче-
скими и другими специфическими условиями (Швеция, Финлян-
дия, Италия. Турция и др)

Федерацией является добровольное объединение нескольких са-
мостоятельных государственных образований в одно государство.
В новом государстве его участники становятся субъектами федера-
ции. В свою очередь, субъекты федерации состоят из администра-
тивно-территориальных единиц Субъекты федерации имеют не
только хозяйственную, но в определенной степени и политическую
самостоятельность

Федерация может быть договорной (в основе — договор, подпи-
сываемый субъектами федерации) и конституционной (закрепляется
положениями единой конституции). Она также может формиро-
ваться по территориальному или национальному принципу. Терри-
ториальная федерация образуется с учетом географических, эконо-
мических и иных территориальных факторов, исторических тради-
ций (примеры США — 50 штатов, ФРГ — 16 земель). Национальная
федерация создается в многонациональном государстве. Выделяют
также симметричную федерацию (члены федерации имеют одинако-
вый правовой статус) и асимметричную, для которой характерно
неравенство правового положения субъектов.

Характерные черты федерации:

•	двухуровневая система органов государственной власти,

•	компетенция федерации и ее субъектов устанавливается кон-
ституцией или федеративным договором.

•	верховенство федеральных законов;

•	двухпалатное построение парламента;

•	двухканальная система налогов;

•	отсутствие права выхода из федерации

Верховная законодательная, исполнительная и судебная власть
принаш1еж|гг федеральным органам. Они же выступают на между-
народной арене от имени федерации Вооруженные силы едины

Субъекты федерации образуют свои органы представительной, ис-
полнительной и судебной власти, принимают конституции, уставы,
постановления и другие акты Но они не являются государствами, не
имеют прямого представительства в международных организациях.

Главным вопросом любой федерации является разграничение
компетенции между центром и субъектами федерации Одни пол-
номочия переходят исключительно центру, другие находятся в сов-
местном ведении; применяется также взаимное делегирование пол-
номочий.

Федерациями согласно конституциям являются Австралия, Ав-
стрия, Аргентина. Бразилия, Германия, Индия, Россия, США, Ка-
нада, Мексика, Венесуэла и др

Выбор в пользу федерализма или унитаризма никак не затрагива-
ет местное самоуправление. Местный уровень власти одинаково не-
обходим при любой форме государственного устройства. Он факти-
чески и присутствует везде независимо от наличия среднего уровня,
кроме государств с одним уровнем власти (карликовые Андорра.
Сан-Марино и др.).

Конфедерация — это союз государств, образованный для обеспе-
чения их обших интересов. Определенные полномочия делегируют-
ся центру, а по другим приоритет полностью остается за государст-
вами. Союз между государствами может заключаться на срок или
быть бессрочным Участники союза полностью самостоятельны,
ограничение суверенитета касается только предметов добровольно-
го объединения Основными признаками конфедерации являются*

•	отсутствие общих законодательных, исполнительных и судеб-
ных органов власти;
•	создание совместных единых органов управления для реше-
ния лишь определенных экономических, оборонных и других задач;

•	установление «прозрачных» границ между входящими в союз
государствами, т.е. для пересечения границы не требуется специ-
альных документов;

•	возможность сохранения единой денежной системы и кре-
дитной политики, таможенных правил,

•	необсуждение вопросов гражданства входящих в конфедера-
цию государств;

•	право выхода из союза на основе одностороннего волеизъяв-
ления, но в соответствии с установленной процедурой.

Как свидетельствует мировая практика, уровень развития и ме-
ждународный авторитет страны не зависят от формы территориаль-
ного устройства Япония, страны Западной Европы в основном
унитарные. США — федеративное государство, а Швейцария —
конфедерация. Выбор формы государственно-территориального уст-
ройства является прерогативой исключительно самого государства.

Формы взаимодействия государства с гражданским обществом

Функционирование государства предполагает наличие граждан-
ского общества, независимых объединений граждан как носителей
определенной идеологии и культуры, склонных к проявлению ини-
циативы и солидарности, к сотрудничеству и самоорганизации.



является совокупность естественных

форм жизнедеятельности людей как реальных личностей через ин-
ституты самоорганизации. Государственное управление и граждан-
ское общество находятся в состоянии сообщающихся сосудов, если
недостаточно развито гражданское общество, то общественные
функции вынужденно берет на себя государственная власть.

Различают англосаксонскую и гегельянскую теории гражданско-
го общества. Согласно англосаксонской теории гражданское общест-
во функционирует независимо от государства, либерально, ему
присущ политический плюрализм. Негосударственные организации
способны и готовы решать возникающие общественные проблемы.

Например, налогоплательщики эффективно контролируют рас-
ходование бюджетных средств Если государство не обеспечивает
надлежащий уровень правозащиты, образования, здравоохранения,
население может отказаться от содержания армии чиновников и
управленцев и самостоятельно заняться этими проблемами с помо-
щью созд аваемых организаций

Согласно еегегмнской теории государство есть единство власти
и гражданского общества, совместно идущих к единой цели. Здесь
гражданственность героическая, человек самоотверженно служит
обществу, жертвуя личными интересами, особенно при реализации
крупных судьбоносных для страны проектов.

Во главе становится прогрессивный правитель, реформатор,
патриот, заботящийся о народе Простой народ его обожает, но
есть еще правящий слой (бюрократия и т.н.). который ставит палки
в колеса, отдаляет правителя от народа Правитель опирается на
народ, расширяется антиноменклатурное движение и задачи реша-
ются Гегельянская теория демонстрирует эффективность в странах,
встающих на путь модернизации, и в ситуациях, сопряженных с
угрозой национальной безопасности.

Представители разных слоев общества создают партии, ассо-
циации. союзы, лиги, клубы и другие общественные институты,
чтобы участвовать в государственных делах, влиять на управление и
государством, и обществом в целом Но чтобы такое влияние было
действительным, необходимы критическая масса личностей, гото-
вых служить обществу, и способность элиты консолидироваться.

В России происходит смена модели гражданского общества,
англосаксонская модель строится во многом с нуля, так как прежде
не было такой традиции, не допускались неподконтрольные госу-
дарству общественные институты

Партии являются основой политической системы демократиче-
ского государства. Партия создается для защиты интересов соответ-
ствующей части населения всеми доступными способами, в том
числе путем взятия власти на очередных выборах органов власти.
Партия выступает перед властью от имени социальных групп, уча-
ствует в демократических процедурах, продвигает своих членов во
властные структуры Свою программу партия может реализовать
только имея рычаги воздействия на высший орган власти

В России функционирование партий регулируется Законом
«О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ После 1991 г.
число партий вначале быстро увеличивалось как реакция на дли-
тельно существовавшую однопартийную систему. Многие из них
появились и исчезли с политической арены, не оставив никакого
следа Границы партий размыты. В парламенте представлены четы-
ре партии, однако влияние на государственную политику даже са-
мой крупной из них незначительное

Закон запрещает членство Президента РФ в какой-либо партии.
Российская буржуазия так напугана КПСС, что пошла на отмену
обычной нормы для демократических стран В то же время сущест-

Повышение роли партий возможно лишь при изменении всей
конфигурации политической системы, заключающемся в переводе
ее под контроль победивших на парламентских выборах политиче-
ских сил

В демократическом обществе всегда находится место для оппо-
зиции действующей власти, в том числе верховной Наличие оппо-
зиции служит показателем полноты прав и свобод граждан. Какой
бы радикальной оппозиция ни была, демократическая власть не
может ее отменить, не может с ней не считаться.

Различают оппозицию системную и внесистемную Системная
оппозиция действует в интересах существующего общественного
строя, а внесистемная борется за его замену другим общественным
устройством. Для правящего класса системная оппозиция не опас-
на, так как сам класс в конечном счете определяет, кто будет за-
щищать его интересы во власти Для персональных носителей вла-
сти, в том числе и для высшего лица государства, опасна как сис-
темная, так и внесистемная оппозиция, поскольку в случае победы
оппозиционной партии они могут потерять властные полномочия и
связанные с ними привилегии Внесистемная оппозиция опасна и
для правящего класса, и для власть имущих

ми — СПС. «Яблоко», внесистемная — КПРФ.

Власть имущие больше опасаются харизматических лидеров
системной оппозиции и реально борются с ними Это не исключает
внедрения в период выборных кампаний ложных дилемм вроде
«демократы или коммунисты», исход противостояния по которым

Профсоюзы являются самыми демократическими по своей при-
роде объединениями, которые призваны решать задачи улучшения
условий труда и жизни наемных работников с помощью давления
на работодателей в различных формах и разными методами Непо-
средственно с властью у профсоюзов точек взаимодействия нет, за
исключением возможного посредничества в конфликтах между ра-
ботниками и работодателями. Полем деятельности профсоюзов яв-
ляются рабочие места, заработная плата, условия труда С точки
зрения марксизма противоречие между трудом и капиталом проф-
союзы разрешить не могут, но им под силу добиваться уступок в
пользу рабочего класса со стороны работодателя

В СССР работники почти автоматически становились членами
того или иного профсоюза Дефекта профорганы были государст-
венным институтом «приводным ремнем» КПСС Главная их функ-
ция, заключающаяся в управлении социальным страхованием, со-
циальной защитой работников, была в руках централизованной
системы — ВЦСПС
В начале перестройки отраслевые профсоюзы стали обособ-
ляться. Первыми о независимости объявили шахтеры, металлурги,
авиаторы те те отрасли, где оплата труда была выше а значит, и
профвзносы — больше Б марте 1990 г Всероссийский съезд проф-
союзов принял решение об образовании ФНПР. Отраслевым коми-
тетам и первичным организациям было предоставлено право самим

ФНПР объявила себя наследницей ВЦСПС со всем его имуще-
ством. более тысячи санаториев домов отдыха, гостиниц и тд.

Теперь профсоюзы действуют в условиях иного общественного
строя, обрели независимость от правящей партии, но при этом ли-
шились права законодательной инициативы, влияния на решения
администрации предприятий, связанные с увольнением Они вклю-
чаются в систему социального партнерства через деятельность трех-
сторонних комиссий и другими способами При этом функции со-
циального страхования переданы исполнительной власти.

Как и в других сферах жизни, в профсоюзах отброшен как ре-
ликт коммунизма принцип демократического централизма, разо-
рвана связь верхов с низами, и наоборот.

На новых предприятиях профсоюзы, как правило, отсутствуют.
Создать профсоюз на частном предприятии практически невоз-
можно. Остановка предприятий, бесконечные их реорганизации
вымывают почву из-под профсоюзов. На всю страну приходится
несколько сотен предприятий, где заключены коллективные дого-
воры. Допускаются массовые нарушения в сфере оплаты труда и
трудовых отношений, но профсоюзы этого как будто не замечают
или занимают соглашательскую позицию Права трудящихся не
защищены, хотя пол синими знаменами маршируют миллионы де-
монстрантов

Гражданское общество ассоциируется со свободными и незави-

средствами

СМИ свободны и неза-

висимы лишь в той мере, в какой осознают и отражают интересы
читателя, зрителя, слушателя. Признается зависимость только от
читателя. Поэтому для обретения самостоятельности, в том числе и
финансово-экономической, необходим поворот СМИ к читателю
как подлинному хозяину прессы.

В действительности СМИ находятся под контролем государствен-
ной власти или служат капиталу, своим хозяевам Ангажированные
СМИ подкладывают дрова в костер радикализма на правом и левом
флангах, вместо того чтобы помогать строить нормальную политиче-
скую систему, и не только не боятся ответственности за публикуемые
материалы, но и претендуют даже на лавры четвертой власти

После 1991 г. основная часть всех направлений СМИ сменила
хозяина; государственные СМИ оказались в собственности частных
компаний и отдельных лиц. Разрушено единое информационное
пространство, появились информационные империи. СМИ служат
финансово-промышленным группам, манипулируют общественным
мнением, диктуют правила и нормы политической жизни в интере-
сах хозяев.

Государственные СМ И оказались в глухой обороне. Государству
отказывают в праве на собственные СМИ, приводя в пример США,
где единственный государственный канал «Голос Америки» не мо-
жет вешать на территорию своей страны, чтобы воспрепятствовать
манипулированию сознанием (как будто частные СМИ этим не
занимаются).

Однако государству нужны собственные СМИ. Оно не может
опираться только на силовые структуры; без СМИ сложно обеспе-
чивать вертикаль и горизонталь власти, реализовать принципы де-
мократии. Доктрина информационной безопасности России преду-
сматривает меры по повышению роли государственных СМИ, уст-
ранение допущенных прежде просчетов в этой сфере

В последнее время все большее влияние на общество оказывает
Риттсия лровослжяяя церковь (РПЦ), возвращается из небытия нацио-
нальная идея Российской империи «православие, самодержавие, на-
родность» (в СССР православие заменяла коммунистическая идея)

В основу взаимоотношений церкви с властью положено поня-
тие греха. Круг греховных деяний определяет сама церковь. Со-
гласно доктрине РПЦ духовная власть первична, светская — вто-
рична, поэтому она вправе оценивать действия власти. В случае
погружения светской власти во грех церковь может призвать народ
к гражданскому неповиновению. По узловому вопросу бытия —
делению общества на богатых и бедных — у церкви и государствен-
ной власти разногласий нет

Восполнить некоторые отсутствующие у парламента функции и
теряемый авторитет призвана Общественная палата Российской Фе-
дераций. Она является элементом гражданского общества с четко
обозначенными полномочиями не для оппонирования государст-
венной власти, а в целях обеспечения взаимодействия граждан с
органами государственной власти и местного самоуправления.

С одной стороны. Общественная палата стоит на страже инте-
ресов граждан при выработке государственной политики и законо-
творческой деятельности парламента, а с другой — осуществляет
общественный контроль за деятельностью органов исполнительной
власти.

1 См. Закон «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля
2005 г № 32-ФЗ.
Речь идет об общественно значимых интересах, решении наи-
более важных вопросов экономического и социального развития,
национальной безопасности, защите прав и свобод граждан и об-
щественных объединений, поддержке гражданских инициатив об-
щероссийского значения, привлечении граждан и общественных
объединений к реализации государственной политики.

В составе методов работы Общественной палаты наиболее важ-
ное значение имеют

•	проведение публичных слушаний по общественно важным
проблемам,

•	направление запросов в органы власти всех ветвей и уровней;

•	приглашение руководителей органов власти на пленарные за-
седания;

•	делегирование членов Общественной палаты для работы в
комитетах, комиссиях палат парламента, в заседаниях коллегий ор-
ганов исполнительной власти;

•	проведение экспертизы проектов законов, нормативно-
правовых актов органов государственной власти и местного само-
управления.

•	представление в компетентные государственные органы за-
ключений о нарушениях законодательства органами исполнитель-
ной власти.

Общественная палата формируется в составе 126 человек, в том
числе 42 человека утверждаются Презщентом РФ непосредственно,
остальные члены — представители межрегиональных и региональ-
ных общественных объединений

Постоянно действующим органом является Совет Обществен-
ной палаты Избирается также секретарь Общественной палаты

Формируется аппарат Общественной палаты, являющийся госу-
дарственным учреждением. Руководитель аппарата назначается и
освобождается от должности Правительством РФ. Общее руковод-
ство деятельностью аппарата осуществляет секретарь Общественной
палаты

Расходы по обеспечению деятельности Общественной палаты
предусмотрены отдельной строкой в федеральном бюджете

Общественная палата ежегодно публикует в своем периодиче-
ском издании доклад о состоянии гражданского общества в России

Срок полномочий членов Общественной палаты составляет два года.

Форма государственного устройства России

Конституция Российской Федерации провозгласила страну де-
мократическим государством с республиканской формой правде-
ния, где гарантируются права и свободы человека согласно обще-
признанным принципам и нормам международного права При
этом права и свободы являются непосредственно действующими,
определяют содержание и применение законов, деятельность орга-
нов власти и правосудия. Демократия признается ценностью, с ко-
торой связывают судьбы страны

Признаются и защищаются равным образом частная, государствен-
ная, муниципальная и иные формы собственности, осуществляются
беспрепятственное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности

Государственная власть реализуется на основе разделения ее на
законодательную, исполнительную и судебную.

Главой государства является Президент РФ, избираемый насе-
лением. Он не является, как в США, главой исполнительной вла-
сти, но имеет достаточно широкие возможности воздействия на
нее. назначает премьер-министра, определяет состав правительства.
Сложилась президентская республика особого вида.

Регулярно проходят выборы Президента РФ, депутатов парла-
мента. Сформированы органы государственной власти и местного
самоуправления, судебная система В Государственной Думе пред-
ставлено в соответствии с Законом о выборах политическое много-
образие страны Провозглашено равноправие всех субъектов РФ,
что означает переход к единой форме федеративного устройства
(хотя в качестве исторической преемственности сохраняются шесть
видов субъектов РФ — республики, края, области, автономная об-
ласть, автономные округа, города федерального значения). Споры и
конфликты между органами власти разрешаются путем апелляции к
Конституции РФ. правовым путем.

В последние годы приняты важные законы, направленные на
совершенствование политической системы: об Общественной пала-
те, о парламентском расследовании, об участии победившей на ре-
гиональных выборах партии в наделении полномочиями глав субъ-
ектов РФ, о совершенствовании отношений между федеральным
центром, субъектами РФ и местным самоуправлением и др

1.3. Функции государства
и государственного управления

Государство как продукт исторического развития возникло тогда,
когда в этом появилась общественная потребность. На своем жиз-
ненном опыте люди убеждались, что многие функции по обеспече-
нию жизнедеятельности целесообразнее передать для выполнения
особому институту Естественно, что вначале передавались самые
общие, стандартные функции. По мере развития общества, станов-
ления государства их набор расширялся Наступило время, когда лю-
ди начали опасаться чрезмерно большого объема государственных
функций, ограничения их личной и экономической свободы.

Все функции государству делегирует обшество, оно же решает
вопрос об их достаточности и качестве исполнения Наука о госу-
дарстве посылает обществу соответствующие сигналы, которые да-
ют общественным и государственным институтам толчок к коррек-
тировке функций государства в ту или другую сторону. Многие на-
учные школы по-своему обосновывают, чем нужно и чем не долж-
но заниматься государство. Разброс мнений велик, от жесткого эта-
тизма до анархизма и теории отмирания государства. Ясно только
одно: данный вопрос нельзя решать вне времени и пространства,
т.е. много факторов влияет на поведение государства и они всегда
привязаны к конкретным условиям

Классифиоция функций управления

Тем не менее функции государства поддаются классификации
по разным критериям, что позволяет установить их общность,
иерархичность, историчность и другие характеристики. Функции
реализуются не автоматически, а на основе построения системы
управления, за каждую функцию отвечает какой-либо орган или
должностное лицо. Государство здесь выступает как субъект управ-
ления. воздействующий на объекты управления с помощью органов
власти. Для этого органы управления наделяются необходимыми
полномочиями, компетенцией

Прежде всего, функции государства классифицируются по вет-
вям и уровням власти: функции президента, парламента, исполни-
тельных органов, судебной власти, а также функции федеральной,
региональной, местной (муниципальной) власти. Кроме того, они
разделяются на крупные роды* внутренние и внешние, политиче-
ские и хозяйственные; экономические и административные, посто-
янные и временные; универсальные и специфические; базовые и
производные; экономические, социальные, правозащитные; право-
устанавливающие, регулирующие, надзорные, общедемократиче-
ские и классовые Наполнение содержанием каждой функции пре-
допределяется конкретными условиями, геополитическим положе-
нием той или иной страны. От них зависит, насколько активно или
пассивно и в каком объеме реализуются те или иные функции.

Базовые функции государства

Так, к базовым обычно откосят такие функции, как определение
стратегии развития, гарантирование прав собственности, организа-
ция денежного обращения, социальная политика, поддержание об-
щественного порядка, защита государственного суверенитета.
Функции, не являющиеся базовыми, постоянными, изменяются
с развитием исторического и научно-технического процессов. Од-
ни из них становятся ненужными, в других появляется потреб-
ность, третьи, оставаясь в той же форме, наполняются новым со-
держанием

дующем виде

•	определение национальной стратегии,

•	обеспечение правовых основ функционпроеающ общества;

1 проведение научно-технической и промышленной политики,
। регулирование кредитно-финансовых отношений;

1 развитие социальной сферы;

Все ждут от государства, чтобы бескомпромиссно, в том числе с
принуждением, исполнялись законы; соблюдались экономические и
политические свободы на основе справедливого доступа каждого к об-
щественному достоянию; гарантировался приоритет развития образо-
вания. культуры, здравоохранения, науки. А если исходить из того, что
высшим приоритетом является рост уровня жизни населения, то его
невозможно достигнуть без вмешательства государства, только оно
способно мобилизовать национальное достояние на благо людей

Поэтому обычной мировой практикой является стремление го-
сударства увеличить объем выполняемых функций или усилить
контроль над основными секторами хозяйства и социальной сферы.
Этой тенденции противостоит активность гражданского общества,
что позволяет в конечном счете найти баланс сил, устраивающий
всех или большинство

Наибольшее влияние на состав выполняемых государством
функций оказывают сдвиги в структуре общественных потребно-
стей и избранная модель социально-экономического развития
Практически все функции, особенно экономические и социальные,
имеют характер предоставления общественных услуг.

Экономические и социальные функции государства

По вопросу о роли государства в экономике сложились две круп-
ные научные школы и много модификаций на их базе Первая шко-
ла связана с именем английского ученого Дж. М. Кейнса (кейнсианст-
во), другая — с именем американского экономиста М Фридмена
(монетаризм) Взгляды, которые отстаивают эти научные школы,
прямо противоположны: кейнсианцы ратуют за активное вмешатель-
ство государства в экономику, а монетаристы выступают против ши-
рокого государственного регулирования экономической жизни.
Кейнсианство (государственный дирижизм) исходит из того, что
рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэконо-
мическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере (дирижере).
Основным фактором равновесного развития признается спрос, на
который государство воздействует с помощью различных рычагов
Оно согласует долгосрочные и краткосрочные цели развития, инте-
ресы по иерархическим уровням, управляет отраслями экономики,
следит за соотношением между ними (пропорциями), проводит ак-
тивную денежно-кредитную и налоговую политику, контролирует
цены Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость;
налоговое бремя переносится на зажиточные слои общества (сти-
мулирование потребления), увеличиваются государственные закуп-
ки и запасы, что повышает загрузку мощностей.

Сторонники монетаризма исходят из того, что рынок автоматиче-
ски достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства
может лишь причинить вред. Так как предложение денег прямо про-
порционально росту' инфляции, условием сбалансированности счита-
ется устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторон-
ники этого направления выступают за ограничение государственных
инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на
денежную эмиссию и государственные займы, сокращение заработной
платы дня уменьшения издержек и потребительского спроса

Марксистская шко ш рассматривает государство в качестве орудия
политической власти господствующего в обществе класса. Этот класс
осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помощью государства
свои экономические интересы

Распространен также зтатизм. рассм.ттривтющий государство как
высший результат и цель общественного развития, основную движу-
щую силу исторического процесса.

Принципы научных школ реализуются в той или иной степени
в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей госу-
дарственного участия в экономике, размерами перераспределения
средств через бюджет Среди них-

•	саксонская (США, Канада, Великобритания) - большая сво-
бода предпринимательства,

•	западноевропейская (Франция, Италия, Испания, Португалия) —
активное государственное регулирование с помощью индикативно-
го планирования, большая доля государственного сектора;

•	соцмиыю ориентированная (Германия, Австрия, Голландия) -
ярко выраженная социальная направленность государства;

•	скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) — паритетность
государственного и частного капиталов, ясно выраженная социаль-
ная направленность;
•	патерналистская (Япония) — усиленное государственное ре-
гулирование, использование традиций в современном производстве.

Как правило, государство принимает на себя ответственность в
ключевых сферах, одновременно активизируя бизнес и обществен-
ный сектор, привлекая для выполнения определенных функций
коммерческие структуры и общественные организации

Специальная функция придает государству патерналистское назна-
чение (власть — туга народа) Европейская социальная хартия обязы-
вает государства защищать граждан от нищеты и социального отторже-
ния, соблюдать их права на труд в справедливых условиях, на жилье,
здравоохранение, образование, охрану материнства, обеспечивать соци-
альную, правовую, экономическую защиту семьи, детей, молодежи

Функции государственного управления

Функции государства реализуются как функции государственного
управления с помощью системы и аппарата управления Функции
государства и государственного управления являются тождественны-
ми, но не идентичными понятиями. Государственное управление
предполагает активное воздействие на управляемые объекты. Каждую
функцию управления можно разложить на подфункции Для их реа-
лизации создаются необходимые организационные структуры, по-
своему воздействующие на систему с помощью планирования, орга-
низации дела, регулирования, координации, контроля, стимулирова-
ния и других рычагов

Если на сужение функций государства определяющее влияние
оказывает смена идеологических воззрений, то качество исполне-
ния функций государственного управления зависит от состояния
управленческих ресурсов. Бездействие там, где «надо власть употре-
бить». бессилие власти — это неудовлетворительное исполнение

функций государственного управления.

Чтобы эффективно выполнять свои функции.

государство

должно быть сильным, авторитетным Силу, прочность государства
характеризуют различными показателями, например концентрацией
власти в верхнем эшелоне, когда функции распоряжения ресурсами
сосредоточиваются в центре. В определенных конкретных условиях
это может быть необходимым и эффективным Но чем больше вла-
сти у первых лиц, тем меньше ответственности за положение в
стране у других институтов власти.

Косвенным показателем силы государства может служить наличие
эффективных силовых структур Хотя в обыденной жизни сила ассо-
циируется с насилием, это далеко не одно и то же. Рост масштабов
насилия свидетельствует скорее не о силе, а о слабости государства.
Вместе с тем ни одно государство от него отказаться не может Обще-
ство прежде всего нуждается в безопасности, оно требует охраны не
только границ, но и всех форм собственности, подавления антиобще-
ственных элементов. Выполняя эту функцию, государство в той или
иной степени становится полицейским Население чувствительно к
функции насилия (принуждения) независимо от того, дикттется оно
целесообразностью или облечено в законную форму

Бесспорными признаками силы государства являются:

•	независимая судебная система;

•	законы преимущественно прямого действия, их исполнение;

•	делегирование полномочий гражданскому обществу;

•	поддержка населением.

В сильном государстве уважают суд, не допускают давления на
него. Засилье чиновничества, подчинение суда исполнительной
власти есть признак слабости управленцев, предвестник разложения
государства Не следует стремиться иметь удобное правосудие.

Управленческие ресурсы могут быть рационально использованы
при наличии ясной, реалистичной, мобилизующей цели преобразо-
ваний. сильной воли у государственного аппарата к ее достижению.
Поэтому наиболее ответственной функцией государства и государ-
ственного управления является стратегическое планирование

Стратегия является фундаментальным понятием, раскрывающим
миссию, цели, приоритеты развития и методы их достижения. Долго-
срочная стратегия определяет, в рамках какой системы, куда и какими
путями пойдет развитие страны, под флагом каких убеждений и цен-
ностей. Микростратегия формулирует выбор применительно к отдель-
ным направлениям экономической, социальной и духовной жизни.

Стратегическое планирование включает постановку общенацио-
нальных целей, затрагивающих интересы всего общества и каждого
гражданина Оно предъявляет требования и к управлению, так как цели
могут достигаться при концентрации власти, мобилизации ресурсов.
При этом государство получает в распоряжение рычаги воздействия.

Стратегия придает осмысленность всем функциям управления и
государственной политике. Она раскрывает среднесрочную и долго-
срочную перспективы, ориентирует на решение ключевых задач, от
которых зависит возможность общественного прогресса.

Стратегия базируется на доктрине, трактующей осознание, по-
нимание целей, направление движения, его идеологию.

Стратегическое планирование реализуется в различных про-
гнозных и плановых документах: краткосрочные и среднесрочные
прогнозы социально-экономического развития страны, комплекс-
ные программы реформирования отдельных сфер, отраслей; пер-
спективные финансовые планы, концепции решения важнейших
народно-хозяйственных проблем.
Плановое управ кипе объективно необходимо И не только пото-
му. что рынок никогда не достигнет стадии саморегулирования, а
потому, что он плану не противостоит, и для рыночной экономики
порядок лучше хаоса, анархии При правильно организованном
планировании план вполне согласуется с частной инициативой,
становится суммой инициатив, очищенных от вероятных ошибок и
рисков.

Применительно к ряду объектов государственного регулирова-
ния в любой стране требуется высокий уровень общественного кон-
троля Это прежде всего относится к жизненно важным комплек-
сам, базовым отраслям, естественным монополиям, организацион-
ной формой функционирования которых, как правило, являются
крупные корпорации, холдинги. Включение их в общегосударст-
венные программы объективно необходимо и возможно различны-
ми способами, среди них утверждение инвестиционных программ
правительством, использование нормативов уровня цен в государст-
венном секторе, предельного уровня иен и рентабельности

В ряде отраслей большую актуальность приобретает долго-
срочное планирование В ближайшие 5—10 лет предстоит обно-
вить большую часть газопроводов, подвижного состава и другого
оборудования, иначе техногенные катастрофы станут нормой.
И нужно уже сейчас строить соответствующие заводы по металло-
обработке, готовить кадры, расширяя финансовую базу. Опыт
нефтяной промышленности показывает, что частные компании не
могут выступать координаторами развития отрасли. Это под силу
только государственному органу, обладающему стратегическим
видением.

Государство не имеет директивных взаимоотношений с произ-
водителями, но капитал заинтересован в сотрудничестве с государ-
ством, так как нуждается в помощи при продвижении продукции
на мировой рынок, привлечении иностранных инвестиций и т.д
Всякий серьезный предприниматель, планируя свое производство
(а без этого фирма существовать не может), прежде всего ориенти-
руется на государственную стратегию. Эго создает предпосылки для
согласования намерений государства и лидеров крупной промыш-
ленности по реализации экономической политики, включая пер-
спективы развития.

Экономика рыночная, капиталистическая. не менее плановая.

формах плановых документов. Планы в США, Европе не получают
форму заданий хозяйствующим субъектам, но они сами берут на
себя обязательства по выполнению планируемых государственных
заказов Запад затушевывает наличие государственного регулиро-
вания преувеличивая роль рыночных элементов.

Между тем еще в 1976 г после советско-американского се-
минара по планированию в США появился плановый орган, ана-

инструмент научного обеспечения развития общества Сейчас
здесь при Министерстве финансов действует подразделение

экономических расчетов и экспертиз Министерство сельского
хозяйства США определяет уровень залоговых цен на сельхоз-

В ЕС Еврокомиссия доводит до национальных органов госу-
дарств директивы, которые принимаются к исполнению в силу

щее планирование, государственный орган доводит нормативы,
ограничивающие свободу действий в обмен на экономическую
выгоду; устанавливаются базисные цены на продукцию метал-
лургии. минимальные и максимальные цены на фермерскую

В связи с либерализацией общественных отношений и пере-
ходом к капиталистической экономике общегосударственное пла-
нирование перестало быть основным эвеном управления, утверди-
лось искаженное и примитивное представление о планировании:

даний — не основная составляющая планирования Главное в пла-
нировании — определение общих целей и путей достижения вы-

секторов, устойчивого развития в долгосрочной перспективе, т.е
разработка социально-экономической стратегии развития страны

Основу методологии планирования составляет разработка и
анализ сценариев с разными оценками и вероятностями альтерна-
тив поведения системы Одни мероприятия, условия реализации
которых определены и полностью подвластны субъектам хозяйство-
вания, планируются жестко; другие, реализуемые в условиях неоп-
ределенности внешней среды, планируются гибко, оставляя поле
для возможных корректировок, т.е. прогнозируются.

Прогноз в собственном смысле слова — это предвидение наиболее
вероятного хода событий в рамках некоторой целостности. Он базиру-
ется на эмпирических мкономерностях, причинно-следственных свя-
зях по схеме «если то » Закономерности рассматриваются в оп-
ределенных границах, пороговых ограничениях.

Прогноз выражается формулированием тенденции или количе-
ственными показателями, в категоричной или условной формах.
Категоричная форма, на основании таких-то данных считаем веро-
ятным событие X', условная форма: на основании таких-то данных,
если наступят события А, Б, В и т.п., то наступит и событие X.

Прогнозирование нельзя смешивать с предсказанием единич-
ных событий на основании интуиции и других личных качеств
предсказателя, а также с помощью футурологии и астрологии.

Прогноз не определяет параметры развития с достаточной точ-
ностью, а намечает вероятные и возможные результаты и условия,
при которых они могут быть достигнуты; раскрывает положитель-
ные и отрицательные тенденции, альтернативы

Прогнозированию поддаются обшие тенденции развития, более
или менее правильно повторяющиеся циклы, а не отдельно взятые
конкретные события. Прогнозы вскрывают перспективы, представ-
ления о природных ресурсах, окружающей среде, макроэкономиче-
ских, отраслевых, региональных параметрах, определяют масштабы
и ориентировочные сроки наступления событий, служат базой для
выработки стратегии развития

Реальные, пусть и нерадостные прогнозы мобилизуют, придают
энергию, заставляют бить тревогу, опережать события. Качествен-
ный прогноз по какому-либо направлению развития страны или
отрасли, региона служит сигналом для принятия мер, корректиров-
ки политики Производители, экспортеры и импортеры нуждаются
в достоверных прогнозах ситуаций на .мировых рынках, чтобы во-
время защититься от экономических потрясений.

Наличие прогноза повышает ответственность управленцев, пре-
достерегает их от необдуманных действий. Неумение предвидеть
последствия тех или иных решений приводит к кризису

Для прогнозирования используется комплекс методов в зависимо-
сти от его назначения Изучаются прямые, косвенные, противодейст-
вующие факторы, строятся производственные функции и ситуацион-
ные модели Поисковая ситуация позволяет ответить на вопрос: «что
будет, если .», а целевая — «что нужно, чтобы.» Имитационный
сценарий перекидывает мостик от текущего состояния к будущему.

Опенка перспективы осуществляется с использованием накоп-
ленных временных рядов, закономерностей поведения объекта при
разных формах воздействия, вариантов предполагаемого развития
ситуации. Для прогнозирования в условиях структурных изменений
разрабатываются коэффициенты динамики за предыдущие годы,
отражающие существующие тенденции. Коэффициенты сохраняют
определенную устойчивость, что позволяет адаптировать прогноз
при поступлении новой информации.

Глобальные прогнозы социально-экономического развития стра-
ны разрабатывтются на основе выявления закономерностей за дли-
тельный период времени Зная тенденции прошлого за многие годы,
можно увереннее оценивать настоящее и заглядывать в будущее.

Большую актуальность приобретает пиитическое прогнозирование
и планирование. Мощные государственные и научные центры выпол-
няют самые ответственные задания органов власти Политический
прогноз базируется на идеологии, концепции развития политической
системы или отдельно взятого общественного движения Политик
должен уметь предсказывать, что произойдет завтра, через неделю,
месяц, год, а затем объяснить, почему предсказываемое не сбылось.

Наиболее общей целью долгосрочных стратегий является мо-
дернизация общества для того, чтобы поднять уровень жизни наро-
да до определенных стандартов и повысить рейтинг страны в соста-
ве мирового сообщества. Для высокоразвитых стран модернизация
не требует масштабных усилий и касается обычно отдельных сфер
жизнедеятельности, преобразуемых на основе инновационного раз-
вития. Их стратегия реализуется под лозунгами «новых рубежей»,
«нового курса» и др. Большинство стран берут на вооружение стра-
тегию «догоняющей модернизации», ориентируясь на достижения
развитых стран Главным условием реализации такой стратегии яв-
ляются повышенные темпы роста ВВП Страны, находившиеся или
находящиеся в экстремальных условиях, решают задачи стратегии
восстановления хозяйства, преодоления отставания на основе инду-
стриального развития Для этих стран характерна высокая степень
мобилизации ресурсов, централизации их распределения и исполь-
зования.

политическое доминирование в мире с распространением эко-
номического и идеологического влияния на половину земного
шара, статус одной из двух сверхдержав с ядерным паритетом
Уроки «сталинской модернизации» сейчас становятся предметом
острых научных дискуссий

Однако при переходе к постиндустриальному развитию появи-
лись серьезные трудности, обусловившие затухание темпов роста и
научно-технического прогресса Пути преодоления кризисных яв-
лений нс были найдены, и с начала 1990-х гг Россия приступила к
реализации нового проекта модернизации.

В специфических условиях конца XX в в России на первое место

выдвинулась функция рефорниро<

общественного устройства.

Под реформой понимаются имеющие системный, структурный и
политический характер изменения, осуществляемые государством на
основе законов и других нормативных актов Имеется в виду пере-
ход к более совершенному порядку с помощью механизма государ-
ственного управления, самоорганизации и коллективного взаимо-
действия.

Еще в середине 1950-х гг была разработана модель, которая
предусматривала вмонтирование в социализм элементов саморегу-
лирующегося рынка. По определенным причинам в 1950— 1960-е гг.
ее реализовать не удалось. Других более или менее успешных попы-
ток преобразования было немало: создание в короткие сроки мош-
ной химической индустрии, смена приоритетов в области инвеста 
ций, реорганизация административного аппарата и тл

Во второй половине 1980-х гг реформы приняли радикальную
форму перестройки не только экономической, но и духовной жиз-
ни. Это позволило включиться в процесс преобразований широким
массам, что ускорило ход событий Наибольшей активностью отли-
чались шахтеры.

Вначале выдвигались чисто экономические требования

•	введение регионального хозрасчета;

•	самостоятельность предприятий;

•	разнообразие форм собственности на средства производства;

•	индексация заработной платы в соответствии с ростом цен;

•	упрощение структуры аппарата управления;

•	увеличение продолжительности отпуска и пенсий.

Затем они дополнились политическими требованиями: устране-
ние монополии на власть КПСС, независимость союзных респуб-
лик Наиболее полное обоснование реформ содержала программа
«500 дней», которая в экономической своей части страдала утопиз-
мом. Вместе с тем она предлагала механизм преобразования союз-
ного государства, республики становятся самостоятельными, но со-
храняют устоявшиеся экономические связи. Почти все требования
забастовщиков в конечном счете были удовлетворены1, союзные
республики обрели суверенитет

Лидеры России взяли курс на демонтаж прежнего общественно-
го строя, экономической, социальной и политической систем. Про-
цесс вышел далеко за рамки реформирования, так как затрагивал
базисные условия развития общества, идеологию, формы собствен-
ности, функции государства, характер власти

1 Например, шахты акционированы, иены на уголь повысились, продавать его

совых» войн были вынуждены включиться в борьбу за свое существование
Об этом свидетельствует перечень основных мер, осуществлен-
ных в процессе преобразований.

1)	введение частной собственности на средства производства, в
том числе на землю,

2)	приватизация государственных и муниципальных предпри-
ятий, жилищного фонда;

3)	предоставление всем предприятиям и гражданам, включая
иностранных, свободы экономической, предпринимательской дея-
тельности, в том числе внешнеэкономической,

4)	либерализация цен при государственном регулировании не-
значительного их перечня;

5)	реорганизация сельскохозяйственных предприятий, создание
сектора крестьянских (фермерских) хозяйств;

6)	формирование рыночной инфраструктуры (биржи, банки,
учреждения по антимонопольному регулированию, банкротству);

7)	утверждение независимости Центрального банка, конверти-
руемости рубля,

8)	либерализация личных доходов и расходов,

9)	введение платности услуг здравоохранения, образования и
других учреждений социальной сферы,

10)	признание политических прав и свобод человека в соответ-
ствии с нормами международного права

Перечень конкретных действий воплотился в Меморандуме
Правительства страны, представленном МВФ для открытия креди-
тования. Данный Меморандум базировался на теории и практике
«Вашингтонского консенсуса»' всеобщая либерализация, массовая
приватизация, рыночное ценообразование, финансовый рынок.

Новшества внедрялись в практику на основе принятия законов и
указов Президента РФ. При их разработке широко использовались
рекомендации зарубежных организаций, специалистов, ученых1

В результате Россия стала страной с крайне либеральной идео-
логией, разделяемой органами власти, капиталистической системой
хозяйствования и институтами выборной демократии.

Однако новая система не демонстрирует преимуществ, наобо-
рот, страна погрузилась в продолжительный всеобщий социально-

1 С 1992 г. принято около 100 указов Президента РФ. подготовленных в Гарваржвм
инспгтс гкчн рошкго развития (ГИМР). по вопросам рыночной экономики.

ложена концепция «Вашингтонского консендса». разработанная «Большой сем. ркой*
иля слаборазвитых стран и потупившая название «шоковой терапии».
экономический кризис; деградируют научно-техническая сфера и
высокотехнологичные отрасли промышленности, экономика функ-
ционирует за счет материальной базы, созданной в советское время.
Реформы отбросили страну на десятки лет назад (не достигнут уро-
вень 1990 г., в то время как Китай за 15 лет почти утроил ВВП).

Однако «Стратегия развития Российской Федерации на период
до 2010 года» не стала прорывной, не открыла новых горизонтов1

В качестве стратегических задач провозглашаются обеспечение
устойчивого экономического роста, снижение зависимости от
конъюнктурных факторов, повышение доходов населения, сокра-
щение их дифференциации. Экономический рост предполагается
обеспечить за счет частных инвестиций, объем которых возрастет в
результате сокращения администрирования, зашиты прав собствен-
ности, развития финансовых рынков.

Экономическое управление сводится к макрорегулированию,
обеспечению профицита бюджета, выплате долгов, ожиданию при-
тока иностранных инвестиций, расчленению естественных монопо-
лий, дальнейшему переделу собственности, капитализаций компа-
ний, реструктуризации неконкурентоспособных предприятий

В предложенной стратегии очевидны, по крайней мере, три
противоречия-

I)	между провозглашением целей и недооценкой роли государ-
ственного механизма в их достижении;

2)	между предложенными темпами прироста (5% в год) и тем-
пами прироста, необходимыми для достижения уровня среднераз-
витых стран, которые определены Президентом РФ как удвоение
ВВП за 10 лет (8%);

3}	между провозглашением сокращения дифференциации дохо-
дов населения и сохранением несправедливого распределения на-
ционального дохода; между либеральным (ориентир стратегии) и
социальным (норма Конституции РФ) государством

Решение Россией любой стратегической задачи усложняется в
связи с еше большим отставанием от развитых стран после 1991 ।
Это опять актуализирует стратегию возрождения, догоняющую
стратегию Стратегический выбор сузился и в связи с изменением
геополитического положения страны. Как отмечено в Ежегодном
послании Президента РФ парламенту, Россия может быть или
сильным государством, или ее как государства не будет вообще

президентских выборов, в период возможной смены политического курса Рос-
Постиндустриальное развитие, базирующееся на науке, информа-
тике, человеческом капитале, знаниях, доступно всем независимо от
природных и других факторов, территории, численности населения,
исходного уровня. Однако все великие (и невеликие тоже) державы
сложились благодаря жесткому государственному протекционизму

Возрождение и модернизация России сами по себе невозмож-
ны, кто-то должен организовать и направлять общество на сверше-
ния. Кроме государства — некому, государства, способного поста-
вить перед собой такую задачу, вооруженного идеологией возрож-
дения, модернизации и проводящего ее в жизнь

Дж Кеннеди в 1960-е гг увлек нацию стратегией «новых ру-
бежей» и победил на выборах, обратившись к избирателям с
призывом «Не спрашивайте, что страна может сделать для вас
спросите что вы можете сделать для страны» В России вопрос о
том, кто должен заплатить за ее возрождение и модернизацию,
официально даже не ставится.

Еще возможен возврат к контролю государства над природными
ресурсами, естественными монополиями, обеспечению реального
приоритета развития науки, образования, культуры, созданию дее-
способной системы государственного управления, поддержания
правопорядка Еще можно задействовать научно-технический по-
тенциал, перейти на инновационную модель развития. Лишь прой-
дя «точку бифуркации», система не возвращается в исходное со-
стояние, а устремляется по одной из двух возможных траекторий
движения — расцвет или распад.

Вся история России является поиском варианта лучшего устрой-
ства общества, доктрины существования и процветания государства
Наиболее видные экономисты-рыночники Запада не рекомендовали
для России радикальный путь реформ по какой-либо готовой моде-
ли. По мнению Д. Сакса, в России «характер экономической систе-
мы будет определяться не только теми законами и правилами, кото-
рые изберет для себя Россия, но и особенностями русской истории,
культуры, ресурсов и политики. Страна, несомненно, создаст свою
собственную, российскую модель экономики, даже если примет за-
конодательство, идентичное законодательству другой страны».

1.4. Виды и методы
государственного управления

Управление служит особым видом творческой деятельности,
имеет целью развитие и инновации.
Сущность управления проявляется во взаимодействии субъекта
и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает ко-
мандная информация (что. как, в каком объеме делать), а от объек-
та (управляемого) — информация обратной связи (после исполне-
ния команды). Схематически процесс управления показан на рис. I I.

|	Субъект управления

Командная
информация

Рис. 1.1. Схема управления

Информация

(обратная связь)

Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и ха-
рактера субъекта и объекта управления. Например, в управлении
армией сильным является канал команды, а обратная связь почти
отсутствует. В регулировании рыночной экономики наоборот. При
неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается,
или совсем не обнаруживается.

Командная информация подается в целях достижения опреде-
ленных поставленных целей, решения задач. Получение резуль-
тата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа по-
дачи информации, что в сущности и составляет основу методов
управления, их многообразия, классификации по критериям и
признакам

Государственное управление реализует функции, направленные на
исполнение политических решений, законов, других нормативных
актов. Властные отношения в данном случае базируются на распоря-
жении и подчинении вплоть до принудительного исполнения. Управ-
ление также включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гу-
манизма.

В государственном управлении объектом выступает вся макро-
система, представляющая собой совокупность микросистем Субъ-
ектами управления являются многочисленные организационные
структуры, каждая из которых в соответствии с системным подхо-
дом может быть объектом управления в качестве микросистемы
(подсистемы)

Классическая школа управления (А Файоль и др.) в качестве ос-
новных принципов выделяет разделение производственной и управ-
ленческой деятельности, построение организационных структур для
выполнения управленческих функций планирования, координации,
мотивации, контроля Все функции взаимосвязаны и требуют при
исполнении принятия решений Всякая организационная структура
предполагает единоначалие, соответствие полномочий и ответствен-
ности, подчинение личного общему, поддержание корпоративного
духа. В то же время она есть открытая подсистема, на входе которой
ресурсы, информация, а на выходе — продукция (услуги).

Принципы классической школы реализуются в государственном
управлении через механизм непосредственного воздействия по сту-
пеням ведомственной иерархии, солодчиненность руководителей,
концентрацию функций. Технократический подход к управлению
классической школы, при котором человек рассматривается лишь
как производитель и потребитель, вызвал к жизни альтернативные
подходы с ориентацией на гуманизацию управления.

Так, поведенческая школа (Э. Мэйо и др.) в центр внимания ста-
вит человека в производственной среде, поведение которого зави-
сит не только от материальных факторов, но и от удовлетворенно-
сти трудом. Поэтому управленческое воздействие должно предпола-
гать использование социально-психологических факторов.

В реальной действительности успех очень часто зависит от спо-
собности использовать ситуационный подход, предполагающий
прямое наложение принципов науки управления на конкретные
условия При этом выявляются ситуационные переменные, влияю-
щие на организационную структуру, которые упорядочиваются на

основе ситуационного мышления

Если исходить из распространенной точки зрения на государст-
во как на корпорацию, то методы управления бизнесом можно рас-
пространить на государственное управление (министр — топ-
менеджер, губернатор — антикризисный управляющий и гл.). Дей-
ствительно, обшие положения можно выявить, но в целом это был
бы механистический подход, не учитывающий эффект синергизма,
сводящий государственное управление к управлению персоналом
офиса У государственного и корпоративного управления разные
цели (предоставление услуг и получение прибыли). Государство,
прежде всего, сложная макросистема, требующая соответствующих
методов и уровня культуры управления. Здесь недостаточно класси-
ческих подходов, так как нужно обеспечить лучшие формы взаимо-
связей людей между собой, с прошлым и будущим, с природой.

Принципы государственного управления

В практике государственного управления руководствуются
принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным
выражением рациональной практики управления Перечислим ос-
новные из них.

I Сочетание полномочий с ответственностью Полномочия —
это право принимать решения; ответственность — обратная сторона
полномочий Руководитель получает жестко ограничиваемые пол-
номочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.

2	. Выделение ведущего звена Ведущими (приоритетными) считают-
ся сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития
и решения которых зависит состояние всего общества По ведущим
звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они
получают преимущественное материально-финансовое обеспе’юние

3	Комплексность При обеспечении приоритетов предусматри-
вается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.

4	Соподчинснность. Интересы меньшего объекта не могут быть
выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи
управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в ро-
ли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, опре-
деляющие, кто, как, на каком уровне и какое решение принимает.

5	Единоначалие. Исполнитель получает задание непосредствен-
но только от одного руководителя. За выполнение работы руково-
дитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой при-
нятия решений в данной сфере.

6	. Инициативность и профессионализм. Добровольная разработка
исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения.
Каждый на своем месте должен быть лучшим специалистом В сво-
ей области заместитель должен быть эрудированнее начальника.

7	. Соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда
оправдывает средства. Необходимо определение границы допусти-
мой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполне-
нию и наказания Важно соблюдать этот принцип при радикальных
преобразованиях общества

8	. Своевременность принятия решений. Для достижения одной и
той же цели могут предлагаться диаметрально противоположные
пути ее достижения. Истинность программы на старте определить
невозможно, критерием выступят только практические шаги по то-
му или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед методом
проб и ошибок, чем медлить, стоять на месте

9	Сочетание линейных и функционаи>ных служб. Линейному ру-
ководителю сложно выполнять многочисленные функции управле-
ния, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний По-
этому линейное руководство осуществляется с помощью функцио-
нальных органов, состоящих из квалифицированных специалистов
по отдельным функциям управления Руководитель сложной систе-
мы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных
руководителей и руководителей функциональных служб.

10	Предупреждение пробгем Управленческие задачи должны
решаться таким образом, чтобы не возникало новых проблем

11	Нравевоенность. Не забывать изречение Конфуция «Возвеличь
низких и низведи благородных, и государство будет уничтожено»

Принципы управления реализуются в различных видах государ-
ственного управления, которые предполагают соответствующие ме-
тоды воздействия на управляемые объекты.

Координационное и субординационное упргелеьме

По характеру взаимоотношений центральной
власти с входящими в состав государства административными, на-
циональными единицами система государственного управления
может быть координационной или субординационной. Координаци-
онное управление реализуется в форме федерации. Федерация имеет
единый орган государственной власти. Члены федерации могут
иметь собственные конституции, законодательные, исполнитель-
ные, судебные органы Наряду с этим образуются единые феде-
ральные органы государственной власти; устанавливается общее
гражданство, денежная единица и т.д. Россия согласно Конститу-
ции является федеративным государством, которое включает
88 субъектов Федерации и имеет различные формы местного само-
управления1

Субординационное управ/ение базируется на жестком админист-
ративном подчинении, воздействии на нижестоящих должностных
лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, по-
ступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно
для унитарного государства, которое в своем составе имеет не фе-
деративные, а административно-территориальные единицы В уни-
тарном государстве органы власти всех уровней действуют по еди-
ным нормативам, аппарат управления отвечает нуждам обществен-
ной системы

Федеральное, региональное и муниципальное управление

го объекта к уровню власти различают федеральное,
региональное и муниципальное управление Государственная собст-
венность подразделяется на федеральную собственность и собст-

расположснных в границах одной и той же области или края. По завершении
объединения число субъектов сократится ло 85
венность субъектов РФ (региональная собственность) Свои объек-
ты собственности имеют также органы местного самоуправления
(муниципальная собственность). Для управления объектами собст-
венности каждого уровня образуются соагеетстауюшие органы
Объектами федерального управкния являются природные ресурсы,
недра, естественные монополии, акции приватизированных пред-
приятий и ряд других объектов Объекты регионального и муници-
пального управления определяются на основе соглашений о разгра-
ничении собственности между органами власти субъекта РФ и ме-
стного самоуправления.

Отраслевое и территориальное управление

деляется отраслевое и территориальное управление

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчи-
ненности от центра до предприятия Наиболее широко оно реализу-
ется в управлении через министерства, которые призваны осуществ-
лять единую техническую политику в отрасли, обеспечивать необхо-
димые внутриотраслевые пропорции

Отраслевое управление предполагает обоснование цели (произ-
водство конкретных видов продукции), применение управленческих
функций (планирование, организация, контроль), построение орга-
низационной структуры звеньев управления (предприятие, объеди-
нение. министерство), разработку народно-хозяйственных, межот-
раслевых и отраслевых балансов.

Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть перспективу
развития. Но в последнее время его роль снижается, что обусловлено
рядом причин С переходом к рынку утрачивается понятие отрасле-
вой принадлежности и отраслевой классификации. Высокие техноло-
гии требуют расширения рамок предприятия, решение проблем чаше
находится на стыке отраслей Например, химический комплекс мо-
жет строиться по заказу легкой промышленности.

Прежде министерства управляли как развитием предприятий,
так и их товарными и финансовыми потоками Приватизация ли-
шила административное отраслевое управление правовой базы.
Управление товарными и финансовыми потоками почти полностью
перешло в компетенцию самих предприятий, а развитие их зависит
от инвестора, который вкладывает средства при наличии возможно-
стей контроля за их использованием Отраслевые министерства,
оставшиеся после многочисленных реорганизаций, не имеют ни
административных, ни экономических рычагов воздействия на
предприятия, хотя и продолжают издавать приказы, инструкции
Министерское управление сводится к написанию концепций и
программ, но по существу как механизм административного отрас-
левого управления оно сведено на нет

Падение роли отраслевых министерств связано не только со сме-
ной формы собственности. Это результат неприятия административ-
но-командной системы в целом, боязни ее возрождения в какой-
либо форме. Но со сменой формы собственности положение пред-
приятия нс меняется, государственное вмешательство заменяется
вмешательством частного собственника, которое ничем не лучше
административного вмешательства Частный собственник действует,
опираясь на преобладание в капитале или специальные договоренно-
сти в форме холдинга, финансово-промышленной группы.

Территориальное управление осуществляется тремя уровнями
власти* федеральными органами исполнительной власти, органами
государственной власти субъекта РФ. местным самоуправлением
Территориальное управление обеспечивает рациональное размеще-
ние производства, углубление специализации и комплексное разви-
тие регионов, выравнивание уровней их экономического и соци-
ального развития и решение других задач государственной регио-
нальной политики Оно предполагает разграничение прав и ответ-
ственности между федеральными и региональными, законодатель-
ными и исполнительными органами власти

Основным рычагом территориального управления является раз-
работка и реализация региональной политики государства.

Административное и экономическое управление

ления различают административное и экономическое управление
Управление использует и «пряник», и «кнут», поошрение и наказа-
ние; управлять — значит правильно стимулировать.

Административное управление непосредственно воздействует на
должности управляемых с помощью разрешения, запрета, принужде-
ния, применяемых независимо от их мнения. Оно является необхо-
димым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут
быть разными. В структуре исполнительных органов с несколькими
уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализу-
ется через назначение, освобождение от должности, поошрение, на-
казание должностных лин В государственном регулировании эконо-
мики административное управление выражается в лицензировании
деятельности, квотировании экспорта, импорта и др.

В рыночной экономике имеется немало вопросов, остающихся
в сфере компетенции государственных органов и решаемых адми-
нистративными методами. При этом они могут сочетаться с чисто
рыночными, размещение инвестиций и подрядных работ на кон-
курсной основе и др.
Экономическое вправление регулирует деятельность объектов управ-
ления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансо-
вую, денежную и кредитную государственную политику Отсутствует
прямое принуждение или поощрение. Государственный механизм ре-
гуляторов действует в автоматическом режиме, они адресуются испол-
нительным органам и хозяйствующим субъектам. Объект управления
свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их
законодательству он возмещает ущерб государству Например, за не-
уплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции

Оперативное, текущее и стратегическое управление

м ы х решений управление подразделяется на оперативное,
текущее и стратегическое

Оперативное управ гение призвано решать повседневные или
возникающие в результате непредвиденных ситуаций задачи. Оно
ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и ис-
пользует ситуационный подход, при котором выбирается приемле-
мый вариант при сложившихся условиях Примером оперативного
управления может служить принятие постановлений Правительства
РФ об обеспечении устойчивой работы народного хозяйства в
осенне-зимний период Федеральным органам исполнительной вла-
сти, органам исполнительной власти субъектов РФ предлагается
обеспечить создание к началу осенне-зимнего периода необходи-
мых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта,
жилишно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики,
разработать и осуществить мероприятия по своевременной подго-
товке их к работе в указанный период, а также принять исчерпы-
вающие меры по обеспечению своевременной оплаты использован-
ных топливно-энергетических ресурсов потребителями.

Стратегическое управ /ение определяет цели и задачи, долго-
срочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по
отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления
деятельности каждому звену управления. Стратегическое управле-
ние имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политиче-
ским курсом государства или с доктриной того или иного его на-
правления, реализует выбранный курс.

Различают стратегии, общеэкономические — роста, стабилизации,
преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек; отрас-
левые — использования материально-сырьевых запасов, развития
наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные —
подавления инфляции, привлечения инвестиций и др.
Страны, добившиеся больших успехов в экономике, использова-
ли различные стратегий развития (отдельно взятые или в комбина-
ции). которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях
это была стратегия использования природных ресурсов для увеличе-
ния экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей,
ориентированных на внутренний рынок; в других — стратегия созда-
ния новых продуктов и технологий, формирования спроса на них и
новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие про-
мышленности с опорой на дешевую рабочую силу и сырье в целях
освоения производства конкурентоспособной продукции.

Основой стратегического управления являются перспективный
план, концепции развития и другие документы, отражающие поста-
новку и методы достижения долгосрочных целей Стратегия должна
быть максимально ясной и убедительной Она выбирается поэтому
из нескольких возможных вариантов и формируется по видам дея-
тельности. обеспечивающим преимущества по сравнению с другими
направлениями. Например, разрабатывается стратегия, связанная с
наличием дешевых сырьевых ресурсов и редкоземельных полезных
ископаемых или достигнутых успехов в рззыпии отдельных видов
наукоемких производств При этом учитываются характер поведения
отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке,
необходимость и масштабы экспортной ориентации производства,
варианты действий при неблагоприятных условиях

Для реализации стратегических установок используются дейст-
вующие и создаются дополнительные структуры управления, кото-
рые призваны превращать стратегические замыслы в производст-
венно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализа-
ции Проводится ситуационный анализ для выяапения проблем и
возможностей, потенциала и скрытых резервов, оцениваются ре-
альное положение, правильность выбранного направления на про-
межуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия
уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического яд-
ра для следующего этапа реализации стратегического плана.

Стратегическое управление позволяет надежнее координировать
усилия различных органов государственной власти, ответственнее под-
ходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факто-
ров, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов.

Текущее управ/ение выражается в конкретных действиях для
реализации стратегических установок. На основе надежной инфор-
мации сравниваются показатели стратегического плана с достигну-
тыми результатами за определенный период Если они отрицатель-
ные, то принимаются меры по исправлению положения Данные
меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось
действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно
постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент
для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштаб-
ность мышления, инициативность всех участвующих в управлении.

Антикризисное управление

Антикризисное управление вводится в период кризиса — про-
гнозируемой или неожиданной ситуации, угрожающей нормальной
жизнедеятельности при ограниченности времени для принятия ре-
шений Целями антикризисного управления являются предупреж-
дение кризиса, выход из кризиса, минимизация потерь от кризиса
Введение антикризисного управления предполагает использование
жесткой и четкой системы администрирования, дивизиональной
организационной структуры с небольшим центральным аппаратом.
На предприятиях оно включает управление через арбитражных
управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками
по договору подряда.

Антикризисное управление является принудительным и внеш-
ним, так как осуществляется органами, входящими в иную систе-
му1. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении
могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение при-
оритетных направлений с применением ресурсной и других видов
поддержки

Арбитражный управляющий решает залачи стабилизации, обес-
печения текущих платежей, реструктуризации накопившихся дол-
гов Он должен искать компромиссные решения совместно с юри-
дическими владельцами предприятия, временно отстраненными от
управления, и местными органами власти.

В соответствии с Положением об аттестации специалистов по
антикризисному управлению для назначения арбитражными управ-
ляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по
договору подряда проводится аттестация комиссией Федеральной
службы по финансовому мониторингу в форме собеседования. Ат-
тестат антикризисного управляющего является основанием для рас-
смотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управ-

дефицита бюджета более низкого уровня. В проблемный регион из Центра на-
правляется кризисный управляющий для управления финансами субъекта РФ
лающего предприятием-должником, а также рекомендации для на-
значения в качестве арбитражного управляющего

Российская гильдия профессиональных антикризисных управляющих
(РГПАУ) объединяет 2400 лицензированных арбитражных управляющих
Ей передана часть полномочий по лицензированию, экспертизе в арбит-

ражных процессах, полю

лых управляющих и др.

На реализации антикризисного управления специализируются
ряд компаний, например «Групп-Альянс». В частности, она разреша-
ет кризисные ситуации, складывающиеся при завозе топлива в рай-
оны Крайнего Севера. Заключаются соглашения с главами регио-
нов Принадлежащий компании нефтеперерабатывающий завод в Ха-
баровске поставляет в эти регионы произведенные нефтепродукты.

Доверительное управление

Доверительное управление осуществляется на основе договора,
сторонами которого выступают учредитель управления (собствен-
ник имущества) и доверительный управляющий (коммерческая ор-
ганизация или индивидуальный предприниматель) Проводится
конкурс на право заключения договора доверительного управления
Победителем признается участник, предложивший наиболее обос-
нованное решение и имеющий наилучшие профессиональные воз-
можности для его реализации

Доверительный управляющий действует по поручению и в ин-
тересах собственника; за счет доходов от использования имущества
Он возмещает расходы по доверительному управлению и получает
вознаграждение

Договор доверительного управления акциями, находящимися в
государственной собственности, с победителем в конкурсе заключает
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.
Основными задачами доверительного управления акциями являются
повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвраще-
ние возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом,
по выплатам заработной платы и иным обязательным платежам.

Демократическое и авторитарное управление

По критерию роли, места человека как субъек-
та или объекта управления различают демократиче-
ский и авторитарный стили управления

Демократическое управление основывается на том предположе-
нии, что для человека естественным состоянием является деятель-
ность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю
и не избегает ответственности. Поэтому внешний контроль не рас-
сматривается как решающее средство достижения целей Такой
стиль управления предполагает делегирование полномочий, предос-
тавление самостоятельности в соответствии с функциями, привлече-
ние к принятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна
единодушная поддержка лидера

Применительно к государству демократическое управление реа-
лизуется в политических правах человека, наличии свободы слова,
партий, избирательных блоков и гл. В каждой стране демократия
является продуктом собственной истории, культуры, традиций по-
колений и возможна при любом государственном устройстве На-
пример. монархическая Великобритания имеет все необходимые
демократические институты В Японии органично сочетаются мо-
нархизм, демократизм и коллективизм (общинность). И наоборот,
иное демократическое по внешней атрибутике правление может
маскировать самое разнообразное содержание.

Российская демократия переживает переходное состояние от
одной формы к другой Узаконены процедуры западной демокра-
тии, но их реализация не прибавляет реального народовластия.
Проводятся выборы органов власти, а повседневный контроль об-
щества за властью недостаточен

Авторитарное управ гение исходит из того, что средний человек
изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственно-
сти, с удовлетворением принимает руководство над собой Поэтому
для повышения эффективности труда человека надо принуждать,
контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при
ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном
управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном
на верхнем уровне; складывается режим личной власти в разных
формах — от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до
диктатуры; подчиненные, демонстрируя преданность лидеру, гото-
вы выполнять его указания

Демократический стиль управления имеет тенденцию к анар-
хизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархическом
управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, в
свободную игру законов к факторов Предполагается, что ответст-
венность сама по себе распределяется целесообразно*.

Демократический и авторитарный подходы к управлению в нау-
ке известны как теория «икс» — «игрек» (Х-У) Д Макгрегера

Корпоративное управлегие

Объектом корпоративного управления является в основном
производственная сфера негосударственной собственности. В ряде

лсние 90-х гг. XX в. в России есть симбиоз демократии. авторитаризма и анар-
хизма
случаев крупные градообразующие предприятия берут на себя со-
циальные функции совместно с муниципальными службами.

Корпоративное управление включает принятие бизнес-решений.
контроль за рисками, обеспечение интересов акционеров, инфор-
мирование общественности о деятельности фирмы.

Оно осуществляется в интересах собственников. Для управле-
ния нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная
роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, реа-
лизующим исполнительные функции.

Менеджеры принимают решения, управляют капиталом.

Собственники осуществляют надзор и контроль за работой ис-
полнительных органов через советы директоров (наблюдательные
советы) и проведение независимого аудита

Отношения менеджеров и акционеров не исключают кон-
фликтных ситуаций На предприятиях США сложилась ситуация
«сильных менеджеров и слабых собственников», что вынудило пра-
вительство ввести систему мер зашиты акционеров от своекорыстия
менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные
владельцы блокирующих пакетов акций»

Принято считать менеджмент на государственном предприятии
менее эффективным потому, что расходятся интересы между пред-
приятием и государством, которому всегда не хватает денег, и оно
по-своему распоряжается результатами работы предприятия. Это
неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы соб-
ственности предприятия Успех корпоративного управления опреде-
ляется совокупностью факторов, среди которых важное значение
имеет наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпора-
тивной культуры, сильной и последовательной нацеленности на по-
лучение прибыли

Если государство самоустрнняется от непосредственного управ-
ления предприятиями, то повышается роль качественного корпора-
тивного управления, в становлении которого заинтересовано и го-
сударство, так как частные предприятия остаются источником до-
ходов казны через уплату налогов По существу, корпорация не вы-
ходит из сферы государственного управления, а служит как бы его
второй ступенью Государство предоставляет ей заказ на производ-
ство нужной стране продукции, пакет акций корпорации формиру-
ется с участием государственных предприятий; корпорация получа-
ет в доверительное управление государственную долго акций ранее
приватизированных предприятий и негосударственные акции. Ин-
тересы государства гарантируются также советом директоров, в ко-
торый входят представители органов исполнительной власти На-
пример, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфе-
ра), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государственно-
го управления второй ступени применяются также в финансово-
промышленных группах.

За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление
выработало заповеди, которым следуют многие фирмы Это — чест-
ность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответ-
ственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов
покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации1

Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ)2 разра-
ботала основные параметры Кодекса корпоративного управления.
Он включает положение об обязанности предприятия представлять
для инвесторов информацию об организации управления, в том
числе критерии формирования совета директоров, о соотношении
численности исполнительных и неисполнительных директоров в
составе совета директоров; процедурах, используемых в работе со-
вета; количестве и структуре комитетов совета директоров, крите-
риях оценки их деятельности Таким образом инвесторы смогут
узнать о квалификации и опыте членов совета, их работе в других
местах, об авторах неудачных решений

1.5. Государственное управление
за рубежом

Для государственного управления в современном мире харак-
терно повышение роли исполнительной власти, усиление государ-
ственного регулирования экономического и социального развития,
демократизация избирательной системы, интеграция и глобализа-
ция. Усилия направляются по линии построения реальных обществ
справедливости и равных возможностей. В политике это выражает-
ся в контроле демократических парламентов над экономикой, при-
званной обеспечить полную занятость. Поощряется полная в рам-
ках демократических законов свобода предпринимательства, прино-
сящего прибыль и выплачивающего налоги; характерно отделение
капитала как собственности от функций управления, сокращение
доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли
менеджеров в управлении В социальной сфере целью является ра-

* Функционирует Национальный совет по корпоративному управлению (ИСКУ)
зумная система разветвленной социальной зашиты каждого, начиная
с рождения

Развитые страны различаются по политическим институтам,
моделям хозяйствования и управления, но демонстрируют общие
подходы к роли государства в обществе Государство повсюду осу-
шестцпяет регулирование и факторов производства, и рынков, сто-
ит на страже национальных интересов1. В целом развеян миф, что
частный капитал справляется с управлением лучше, чем государст-
венные органы, что он и без государства в состоянии поддерживать
равновесие

Государственное управление в США

В конце 1920-х — начале 1930-х гг. США переживали Великую
депрессию. Президент Г К Гувер, исповедуя принцип о невмеша-
тельстве государства в экономику, никаких мер не предпринимал. В
результате объем производства снизился на 56%, национальный
доход сократился на 48%, численность безработных достигла
17 млн чел Президент Ф.Д. Рузвельт, пришедший к власти в
1933 г, для выхода из кризиса объявил о реализации программы
«Новый курс», имевшей всеобъемлющий характер: стабилизация
денежно-кредитной системы, поддержка производства, снижение
безработицы и гл. Был принят кодекс честной конкуренции
(включая квоты по выпуску, распределение рынков сбыта, регули-
рование заработной платы, кредита, цен, рентабельности) В сель-
ском хозяйстве проведено сокращение посевов, поголовья живот-
ных, повышены иены на продукцию Чтобы снизить безработицу,
люди, не имеющие работы, направлялись в специальные трудовые
лагеря для строительства дорог, мостов и других объектов. Легали-
зовалась деятельность профсоюзов, предпринимателей обязали за-
ключать с ними коллективные договоры и запретили принимать на
работу нечленов профсоюзов. Происходило укрупнение банков,
доллар девальвировался, введен запрет на вывоз золота за рубеж.
Были также установлены минимальная заработная плата, макси-
мальная продолжительность рабочего дня; создан пенсионный
фонд (за счет налога на предпринимателей в размере 1% к фонду
оплаты труда и на доходы работников в размере 1%), а также ряд
органов государственного регулирования'

•	Национальная администрация восстановления промышлен-
ности;

США составил в 1840 г 24 млн доят., в 1947 г. — 37 млрд долл., тл. за 100 лет
бюджет увеличился в 1500 раз. хотя население выросло лишь в восемь раз
•	Администрация регулирования сельского хозяйства;

•	Администрация развития общественных работ

«Новый курс» Рузвельта увенчался полным успехом. Предпри-
нятые Рузвельтом меры имели много общего с опытом первых пя-
тилеток СССР, и современники рассматривали их как социалисти-
ческие

США грамотно использовали государственные рычаги и в другие
периоды своей истории. При президенте БД. Клинтоне на фоне
окончания холодной войны военные расходы были снижены на 2,5%
к ВВП (за 1990—2000 гг), ежегодная экономия составляла 225 млрд
долл., что позволило сократить дефицит бюджета. Приоритетами
стали развитие науки, технологических инноваций и высококачест-
венного образования. Расходы на науку достигли 85 млрд долл, еже-
годно, страна захватила лидерство в двух стратегически важных об-
ластях — сферах информационных технологий и биотехнологий
Экономика стала базироваться на научных разработках, информаци-
онных технологиях и высшем образовании, активной промышленной
политике государства. Поошрение развития Интернета стало рас-
сматриваться как одна из основ экономического роста

Эффективна поддержка США отечественных производителей
(установлены цены на импортируемый металл, которые для по-
ставщиков являются по существу директивными). При кажущейся
свободе предпринимательства государство заказывает научную и
военную продукцию, закупает около 30% продукции частных фирм

В США практически отсутствует инфляция, за 10 лет создано
15 млн рабочих мест, безработица сокращена до 4%, темпы прирос-
та ВВП составили в 1980—1992 гг. 2,9%, в 1992—1999 гг. — 3.6% в
среднем за год

Государственное управление в Японии

В Японии сложилась система взаимоотношений государства и
общества, предусматривающая жесткую опеку основных сторон
жизни человека. Она сыграла свою роль и превратила страну в ве-
ликую державу при скудных природных ресурсах Япония — страна
парламентской монархии, однако главой государства фактически
является премьер-министр, а император — лишь символ нации.
Председатели палат парламента заняты исключительно организаци-
ей работы премьер-министра

Основными правительственными органами являются аппарат
премьер-министра, министерства, комиссии и управления. Струк-
тура госаппарата и распределение функций обусловливают ведущую
роль координирующего звена управления, что делает администра-
тинную систему устойчивой. За координацию политики различных
министерств и управлений отвечает аппарат премьер-министра, ко-
торый работает в контакте с управлениями, ответственными за ко-
ординацию в определенных сферах Среди них выделяется Управ-
ление экономического планирования, составляющее долгосрочные
планы и контролирующее их выполнение министерствами.

Эффективно действует механизм координации деятельности
внутри министерств и между ними Органом координации является
секретариат министра. Огостственность за координацию несет пер-
вый заместитель министра. Секретариат координирует такие вопро-
сы, как назначения персонала, ассигнования, проекты законодатель-
ных актов, распоряжений кабинета, министерских приказов, подго-
товленных в департаментах.

Образованы 12 министерств* юстиции, иностранных дел; фи-
нансов; просвещения; здравоохранения и социального обеспечения;
сельского, лесного и рыбного хозяйства; внешней торговли и про-
мышленности; транспорта; почт и коммуникаций; труда; строи-
тельства; местного самоуправления. Кроме того, действуют
24 управления, часть из которых функционируют в ранге министер-
ства (обороны, государственных земель и т.д.), а также комитеты и
специализированные органы. Состав министерств и управлений не
меняется десятки лет, хотя внутри министерств реорганизации про-
ходят часто.

Подразделениями министерств являются секретариат и депар-
таменты. Общее число департаментов определено законом — 128 на
все министерства Новый департамент может быть учрежден лишь
при ликвидации департамента в данном или другом министерстве
В составе министерства создается управление, если поставленные
задачи превышают полномочия департамента и требуют ведения
дел более независимым органом. Оно может быть учреждено на
правах министерства. Комиссии учреждаются для осуществления
контроля за определенным видом деятельности

В каждом министерстве имеется отдел, обеспечивающий подго-
товку решений, разработку предложений парламенту по практиче-
ским вопросам управления. Данный отдел берет на себя функцию
окончательной доработки проекта независимо от того, кем он под-
готовлен Выработанный в отделе документ рассматривается руко-
водством управления и департамента, коллективное обсуждение не
практикуется Далее он поступает в законодательное бюро кабинета
министров. Если документ затрагивает финансовые вопросы, то он
согласовывается с министерством финансов. Почти 90е? законо-
проектов, обсуждаемых в парламенте, подготовлены в министерст-
вах и ведомствах
Конкретное содержание и формы выполнения государственны-
ми служащими своих обязанностей не обозначены, объем полно-
мочий четко не определен. Но характерными чертами государст-
венного аппарата Японии являются широкие властные права, силь-
ная кадровая политика, высокая организационная эффективность,
внутренняя устойчивость, компетентность. Законом определены
принципы найма, выплаты заработной платы, организации работы,
увольнения государственных служащих.

Наем на административно-государственную службу осуществля-
ется по результатам экзамена, требования ориентированы на луч-
ших выпускников центральных университетов. Численность персо-
нала жестко контролируется. Каждое министерство обязано доби-
ваться его сокращения в соответствии с утвержденным планом
Уволенные сотрудники зачисляются в резерв и могут впоследствии
использоваться на новых участках работы. Государственный аппа-
рат занимает привилегированное положение в обществе. По уров-
ню оплаты старших должностных лиц госаппарата Япония занима-
ет первое место в мире. Существуют специальные выплаты на со-
держание ребенка, транспортные расходы, лечение, отпуск, едино-
временные выплаты в середине и конце года (пяти- и двух-
месячной заработной платы) Ежегодно сравниваются размеры за-
работков госслужащих с аналогичными показателями в частном
секторе и вносятся коррективы.

Государственно-политическое устройство Германии

Германия — федеративная республика, субъектами федерации
являются земли Реальное управление осуществляет правительство
во главе с канцлером. Канцлером становится глава победившей на
парламентских выборах партии, его кандидатура утверждается пар-
ламентом Исключительно велика роль конституционного суда,
члены которого избираются пожизненно.

Федеральный президент избирается парламентом на пять лет и
обладает ограниченными полномочиями’, представляет на утвер-
ждение главу правительства, назначает и увольняет чиновников,
федеральных судей, представляет страну за рубежом

Парламент состоит из двух палат: бундестаг и бундесрат. Бун-
дестаг — нижняя палата, избирается на четыре года по смешанной
системе с 5%-ным барьером для политических партий; это основ-
ной законодательный орган. Бундесрат — верхняя палата, включает
представителей земель. Принятие наиболее важных законов требует
согласия бундесрата.

Федеральное правительство во главе с канцлером утверждается
парламентом
Германия считается социальным государством: на социальные
нужды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные
средства предприятий. Государство доплачивает на образование,
культурное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым
людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек
защищен на все случаи жизни страхование по безработице, по бо-
лезни, пенсионное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает
100% по больничному листу в течение шести недель, кроме того,
платит отпускные, рождественские, надбавку к пенсии Работаю-
щие отчисляют на свои социальные нужды 40% доходов, из них
20% компенсирует работодатель. Предприятие тратит на социаль-
ные нужды 30% аналогичных государственных выплат.

Государственное управление в Китае

В Китае реформирование осуществляется по принципу «перехо-
дить воду, нащупывая камушки», те с большой осторожностью.
Экономика разделена на два сектора* экспортный, т.е. внешний,
рынок и местный рынок, удовлетворяющий внутренний спрос.
Производство для экспорта составляет около 270 млрд долл, мест-
ного рынка — 400 млрд долл, в год. Внутренний спрос стимулиру-
ется повышением заработной платы бюджетникам, пенсий, посо-
бий по безработице, помощью безземельным крестьянам.

Приватизация проводится через рынки капиталов, сделки со-
вершаются путем первичного размещения акций на фондовых бир-
жах Гонконга и Нью-Йорка с учетом международных правил вклю-
чения в листинг и изучения компаний независимыми оценщиками
Капитализация фондового рынка Китая достигла 450 млрд долл.

На государственный сектор приходится около 20% ВВП, но в боль-
шинстве АО государство сохраняет контрольные пакеты акций. Инвесто-
ры охотно идут в Китай, так как в стране поддерживается порядок, риски
минимальные. Вложения из-за рубежа за последние пять лет в расчете на
одного жителя достигают в Китае 135 долл, (в России — 40 долл.).

За 20 лет Китай увеличил экономический потенциал в 12 раз.
активно проникая на мировые рынки, прежде всего США и Япо-
нии. Он потеснил многие страны на этих рынках даже по телеком-
муникационному оборудованию и электроаппаратуре Продукция
из Китая считается лучшей из той, какая нужна среднеобеспечен-
ной публике по критерию «иена—качество». Практически рынки
всех стран заполнены ею. Армия США одевается в береты китай-
ского производства. В демпинге экспортеров Китая обвинить нель-
зя, так как страна вступила в ВТО Экономически Китай крепнет с
каждым годом, конкурировать с этой страной становится все слож-
нее, а России — вообше невозможно* за последние 3—5 лет Китай
создал автомобильную промышленность на пустом месте (5 млн
легковых автомобилей в год}; Россия фактически смирилась с гибе-
лью своей автомобильной промышленности.

Государственное управление в других странах

Веяикобршпатя — наследуемая монархия Прерогативы коро-
левской власти сохраняются, но имеют формальный характер Ко-
ролевская власть давно уже свои полномочия реально не использу-
ет, хотя от имени королевы назначается премьер-министр, подпи-
сываются законы, жалуются титулы пэра, распускается парламент,
отправляется в отставку кабинет министров. Решения по таким во-
просам готовятся на других уровнях власти, королева лишь извеща-
ет об их принятии.

Парламент состоит из Палаты обшин и Палаты лордов. Палата
общин рассматривает законопроекты не менее чем в трех чтениях,
контролирует государственные расходы Палата лордов является
высшей судебной инстанцией Парламент может принять любой
закон и любое заявление.

Спикер палаты обязан быть непредвзятым, не вмешиваться в
межпартийные дела: его основная обязанность — председательство-
вать на заседаниях палаты, применять процедуру, следить, чтобы
обсуждение вопросов было справедливым и были услышаны все
мнения. Выделяется время, когда члены парламента задают вопро-
сы министрам, их вызывают также на заседания комитетов.

Исполнительная власть — кабинет министров — одновременно
выполняет некоторые законодательные функции Парламент делеги-
ровал кабинету министров принятие по его поручению законодатель-
ных актов; кабинет принял таких актов больше, чем парламент. Ши-
рокие полномочия имеет премьер-министр, он назначает и освобож-
дает от должности министров, объявляет о созыве или роспуске Пала-
ты обшин, принимает единоличное решение по вопросам текущей
политики. Правительство находится под контролем судебной власти,
выборных местных органов, специализированных агентств Действия
парламента и правительства подлежат освещению в прессе.

Франция — республика, сочетающая признаки президентской и
парламентской форм правления. В центре политической системы
находится президент, избираемый населением. У президента широ-
кие полномочия назначение главы правительства, его членов, пра-
во роспуска Национального собрания; он также является верхов-
ным главнокомандующим. Президент обеспечивает функциониро-
вание государственной власти, никем не контролируется и ни перед
кем не несет ответственности.

Парламент состоит из двух палат — Национального собрания и
Сената Национальное собрание выбирается населением. Сенат
представляет территории и избирается косвенным голосованием
Обе палаты равноправны

Законодательные прерогативы парламента не абсолютны, есть
Ограничения в пользу' нормативных актов, принимаемых прави-
тельством

Правительство ответственно перед парламентом, который может
выразить ему недоверие.

Швеция реализует модель социализма с 1920-х гг одновременно
с советской моделью, имеет с ней много общего, но не подвергает-
ся остракизму за несоответствие западным ценностям Здесь госу-
дарство не национализирует средства производства, не вмешивается
в дела фирм, но активно действует в социальной сфере по принци-
пу «производство частное, а социальное развитие — для всех» (со-
циализируется произведенная продукция, т.е. потребление и накоп-
ление с помощью высокого уровня налогообложения) Государст-
венный сектор включает и местное самоуправление. Сеть сельхоз-
кооперативов охватывает 75% агропромышленной продукции В
ежегодных соглашениях между правительством и фермерами фикси-
руются цены, процент за кредит, налоги, акцизы и т.п Под опекой
государства находятся среднее и высшее образование, дошкольные
учреждения, здравоохранение, биржа труда, пенсионное обеспече-
ние Практически бесплатные социальные услуги на высоком уров-
не, почти полная занятость стали возможны потому, что расходы
бюджета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохранение,
пенсионный фонд, социальное страхование и т.п.).

Индия являет пример устойчивого долгосрочного роста. В 1980-е гт.
ВВП увеличивался на 7%, во второй половине 1990-х гг — 5,7% в
среднем за год В итоге страна вышла на пятое место по объему
ВВП Не самая передовая технически страна оказалась на переднем
крае технического прогресса, превратилась в один из мировых цен-
тров информационных технологий, программирования, которые
тянут за собой микроэлектронику, инфраструктуру связи

Основная причина успехов Индии кроется в утверждении офи-
циального мировоззрения, в государственном регулировании, ра-
зумной и предсказуемой политике. Лидер борьбы за независимость
страны М.К. Ганди учил не делить мир на черное и белое дружба с
одной страной не должна порождать вражду с другой, партнеры —
и Запад и Россия От Запада страна получает инвестиции, техноло-
гии, рынки сбыта; Россия осуществляет поставки оружия, т.е. обес-
печивает военную мощь страны.

Респубшка Корея дала миру пример успешного развития капи-
тализма под жестким неусыпным контролем государства. Только в
условиях кризиса 1997—1998 гг страна открыла свой рынок для
иностранных компаний.

Корея заняла у МВФ и других организаций около 58 млрд
долл , смогла за два года расплатиться с основными кредиторами и
довела валютные резервы до 75 млрд долл.

В стране действует государственная монополия в финансово-
кредитной сфере; устанавливаются задания и субсидии для экспор-
та, контролируются внутрифирменные издержки и качество про-
дукции, особенно в экспортных отраслях, крупные сельскохозяйст-
венные предприятия принудительно дробятся; контролируется про
никновение иностранного капитала и валюты в страну.

1.6. Государственное управление в России

Россия в ее современных границах образовалась на основе од-
ной из республик СССР — Российской Советской Федеративной
Социалистической Республики (РСФСР), потеряв при этом 50%
населения, 50% экономического потенциала, 25% территории в
наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Рос-
сийская империя, а затем и СССР до 1991 г.

Государственность новой России формировалась в недрах
СССР как орудие и следствие борьбы за власть в высших ее эше-
лонах Никаких объективных причин для распада СССР не было,
более того, он противоречит мировой тенденции экономической и
политической интеграции.

В июне 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР принял Дек-
ларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября
1990 г. Верховным Советом принят Закон «Об обеспечении эконо-
мической основы суверенитета РСФСР»

Расположенные на территории РСФСР объекты союзного под-
чинения и управлявшиеся общесоюзными органами объявлялись ее
собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды —
собственностью союзных республик с выделением долей каждой из
них РСФСР заявила о праве на конкретные объекты собственно-
сти, расположенные на территории других союзных республик За-
прещалось исполнение любых актов органов государственной вла-
сти и управления СССР, связанных с изъятием материальных и
других ценностей Правительству РСФСР поручалось сформировать
комитет по управлению государственным имуществом.

Фактически Закон разрушал союзный Центр, переводил под
юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял
раздел собственности СССР между союзными республиками Сле-
дуюшими шагами российского руководства в этом направлении стали
постановления Правительства РСФСР от 15 ноября 1991 г №6, 8,
согласно которым 20 ноября 1991 г прекращалось финансирование
министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым была передана
часть функций управления. Основанием для таких мер стало неиспол-
нение органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об
экономическом сообществе По мере ликвидации министерств и дру-
гих органов государственного управления СССР имущестао, нгодив-
шееся в их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

Поскольку акции руководителей РСФСР по разрушению
СССР осуществлялись до прекращения функционирования
Союза, они являются антиконституционными и должны расце-
ниваться в соответствии с действовавшими тогда правовыми
нормами Представительный орган РСФСР решения о выходе
из СССР не принимал, хотя и имел на это право согласно Кон-
ституции СССР

В 1991 г был подготовлен к подписанию новый Союзный дого-
вор, при этом его подписание объявлялось добровольным актом
Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. пред-
ложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный
договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, за-
ключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-
финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности,
защите прав и свобод граждан независимо от их национальности

Однако подписание нового Союзного договора не состояюсь, а
руководители трех республик (РСФСР, Украина, Белоруссия), со-
бравшись тайно, обнародовали 8 декабря 1991 г. соглашение о соз-
дании Супружества Независимых Государств (СНГ) Эйфория у
народных депутатов этих республик была так высока, что они поч-
ти единогласно, невзирая на разную партийную принадлежность,
проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от
1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились
ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к со-
дружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех
народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря
1991 г. № 2014-1, 2015-1).

Главы Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Кирги-
зии, Молдавии, Украины, опираясь на решения своих парламентов,
21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании
СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает
свое существование.
Перед новой, хотя и уменьшившейся в размерах. Россией встал
извечный вопрос: как управлять огромной территорией. В царской
России была выстроена жесткая вертикаль исполнительной власти
сверху вниз. СССР построил унитарное государство де-факто, но не
де-юре. Унитарность придавала единая государственная идеология
и руководящая и направляющая роль одной политической партии
Согласно же Конституции СССР союзные республики обладали
широкими полномочиями и правами, вплоть до выхода из Союза.
Предпринимались попытки найти оптимальный вариант отноше-
ний между Центром и регионами по вертикали и горизонтали — от
жесткого централизма до совнархозов1

В РСФСР существовали административно-территориальные (по-
литико-административные, национально-территориальные) единицы в
рамках единого государства. Даже малочисленные народы в местах их
компактного проживания имели органы территориального управления
с учетом национальных, исторических и иных традиций. В обстанов-
ке, когда на постсоветском пространстве начался процесс отделения
всех от всех, Россия могла пойти по непредсказуемому пути, вплоть до
конфедерации2, так как суверенитеты и предметы ведения раздавались
по субъективным критериям Тува, Татарстан, Краснодарский край,
Дагестан самостоятельно подписывали международные договоры и
создавали свои сипы безопасности Якутия ввела английский язык в
качестве официального. Бурятия, Карелия, Северная Осетия приняли
законы, дающие право вводить чрезвычайное положение. Ингушетия
отстаивала многоженство. Башкортостан признал суверенитет обосо-
бившейся грузинской территории — Абхазии

Многие главы регионов создали полностью подвластные им
общественные структуры, получили контроль над природными ре-
сурсами, никому ни в какой форме не подчинялись, тратили бюд-
жетные средства по собственному усмотрению, на денежные посты
ставили родственников и доверенных лиц

Вопреки мировой тенденции усиления государственного регу-
лирования органы власти оставляли одну сферу за другой. Это не

приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько госу-
дарств. отделившихся если не территориально, то юридически Суверенизацию

самостоятельности, какую можете переварить А что нс можете — отлайте России
по договору» (6 Еныцщ Выступление в августе 1990 г в Татарстане)
только подпитывало сепаратизм, ио и создавало на местах благо-
приятные условия для растаскивания бюджетных средств, уклоне-
ния от налогов и других форм незаконного присвоения

Конфедерация неприемлема для России, так как огромная терри-
тория, множество административных образований являются благопри-
ятными факторами для распада. С другой стороны, для унитарного
управления уже нет базы, условий. Потгому оптимальной формой госу-
дарственности, условием сохранения единства страны и стабильности
является фецерчция. Конституционный Суд РФ признал понятия «су-
веренитет», «субъект международного права» применительно к респуб-
ликам в составе России противоречащими Конституции РФ.

Федерация необходима для оптимального сочетания интересов Цен-
тра и регионов, различных сообществ исключения крайностей,
т.е. произвола Центра и самодурства регионального и национального
сепаратизма, обеспечения этнокультурного и религиозного плюрализма

Единое политическое, правовое, экономическое пространство,
единые правила и гарантии прав и свобод граждан служат исход-
ными условиями существования федерации Федерализм исключает
какие-либо государственные границы внутри страны, искусствен-
ные преграды для передвижения людей, товаров, капиталов, спо-
собствует поддержанию разумного паритета в полномочиях цен-
тральных и региональных властей.

Центр выполняет функции, которые не может выполнять субъ-
ект в отдельности или все вместе из-за отсутствия координации
Вмешательство центра в компетенцию субъекта федерации возмож-
но по исчерпывающему перечню оснований в соответствии с кон-
ституцией или законом. Однако и субъекты федерации имеют свои
органы власти, законодательство, налоговую систему и т д.

При балансе между центральными и региональными властями
общество функционирует нормально, возможные разногласия устра-
няются через согласительные процедуры или суд. Рыхлый федера-
лизм порождает сепаратизм, при этом субъекты становятся настоль-
ко «суверенны», что добровольно не признают над собой власти цен-
тра Их руководители держат под контролем представительные орга-
ны власти, СМИ, сводят на нет демократические процедуры.

Сильная федерация пресекает сепаратистские тенденции, так
как, будучи сплоченной прежде всего патриотической идеологией,
отвергает индивидуалистическую идеологию, размывающую ответ-
ственность субъектов федерации и граждан перед государством.
Повсюду в федерациях центральная власть воздействует на субъек-
ты, обеспечивает лояльность и подчинение региональных властен,
не возлагая на себя ответственность за дела на местах
В высшем органе власти федерации обязательно представительство
не только населения в целом, но и населения регионов, поэтому в фе-
деративном государстве образуется двухпалатный парламент, который
является не только законодпельным, но и представительным органом
власти. Чем сильнее палата представителей регионов, тем реальнее
федерация, и наоборот, если палата представителей безвольна, аполи-
тична, то федерация становится формальной, те на бумаге субъекты
федерЛ1ии стмостоятельны, а на деле живут по укалниям сверху.

Основой формирования федеративных отношений в России по-
служили Федеративный договор и Конституция РФ

Федеративный договор подписан 3] марта 1992 г. представителями
сначала республик, а затем кргев, областей, автономий (не подписали
Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало
переход к федеративному устройству России Федерацию образовали
административно-территориальные и национально-территориальные
единицы: республики, края, области, города федерального значения,
автономная область, автономные округа, которые стали субъектами
РФ Республика (государство) имеет свою конституцию и законода-
тельство. Края, области, города федерального значения, автономная
область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.
Договор упорядочил отношения между Центром и регионами, раз-
граничил полномочия и предотвратил дальнейший распад страны.
Вопросы, по которым не договорились, были отнесены к совместно-
му ведению, однако они не были конкретизированы.

Конституция РФ закрепила принципы федеративного государ-
ства: единство правового поля (верховенство Конституции и феде-
ральных законов, соответствие конституций республик и уставов
других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территори-
альной целостности государства, недопустимость одностороннего
изменения статуса субъекта РФ, единство основ государственного
строя; общность экономического пространства (системы финансов,
налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и ка-
ких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров,
услуг, средств; ограничения перемещения могут вводиться только в
соответствии с федеральным законом, если это необходимо для
обеспечения безопасности, зашиты жизни и здоровья людей, охраны
природы и культурных ценностей), равноправие субъектов РФ в от-
ношениях с федеральным Центром и между собой

Приняты фундаментальные системообразующие правовые акты,
законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграни-
чении предметов ведения и полномочий между органами государст-
венной власти различных уровней Закрепляются права и ответст-
венность за экономические и политические решения на разных
уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм бес-
препятственного прохождения управленческих «импульсов» и обрат-
ной связи от федерального Центра до местного самоуправления.

Складывается модель федеративного государства, отвечающая со-
временным социально-экономическим и политическим требованиям
и учитывающая исторический опыт. В единстве составляющих феде-
рацию субъектов Центр является прежде всего политическим факто-
ром Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюде-
ние прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно
быть, как и гражданства отдельных территорий Государственная по-
литика проводится на общенациональном и региональном уровнях.

Центр реализует экономическую стратегию с учетом развития внут-
реннего рынка, финансовой, кредитной, денежной систем, горизон-
тальных связей регионов, более равномерного распределения по стране
капитала. С экономическим федерализмом непосредственно связаны
межбюджетные отношения, от которых во многом зависит прежде всего
социальный климат в регионах. Он призван гарантировать гражданам
социальный минимум независимо от территории проживания.

Государство проводит политику обеспечения равноправных от-
ношений между народами, формирования демократических меха-
низмов разрешения национальных проблем, поддержки и развития
национально-культурных автономий, объединения усилий всех
звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным нацио-
нализмом, достижения межнационального согласия Концепция го-
сударственной национальной политики положена в основу при раз-
работке федеральных, региональных и местных программ развития.

Б здание государственности закладываются права и свободы
личности, многообразие форм собственности, разделение властей,
многопартийность, приоритет права. Носителем суверенитета и
единственным источником власти выступает народ, который осу-
ществляет ее как непосредственно, так и через органы государст-
венного управления и местного самоуправления.

Однако федерация строилась с самого начала во многом непо-
следовательно, больше подчинялась политической целесообразно-
сти, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федера-
лизм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся,
а значит, и неустойчивую форму Он находится под воздействием фак-
торов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его.

Не преодолены еше последствия первых лет реформирования,
ослаблявшего центральную и усиливавшего региональную власть.
Продолжают действовать факторы, угрожающие целостности России

•	диспропорция между населением и территорией за Уралом.
•	наличие анклавных территорий.

•	вооруженный конфликт в Чечне;

•	сложность внутреннего и внешнего политического, экономи-
ческого и геополитического положения страны;

•	демонстрация государствами превосходства по уровню жизни,
военной моши и другим параметрам;

•	срчст.тние международного и российского крупных капиталов.

•	бессистемность и бессодержательность государственной регио-
нальной политики, особенно в отношении Крайнего Севера, Сибири
и Дальнего Востока;

•	политические амбиции лидеров.

После распада СССР появились идеи об образовании Русской,
Уральской, Дальневосточной республик В средствах массовой ин-
формации открыто обсуждался вопрос о приобретении сибирских и
дальневосточных территорий за долги России зарубежными креди-
торами Закон «О соглашениях о разделе продукции» уже ограни-
чивает суверенитет: иностранцам предоставлены полномочия по
извлечению полезных ископаемых с распространением на их хозяй-
ственную деятельность норм международного права.

В последние годы приведены в действие факторы, укреп-
ляющие централизованное начало, сама жизнь подвела к необхо-
димости корректировки федеративного устройства, чтобы не поте-
рять окончательно ориентиры будущего

Централизованную власть удалось упрочить в результате сле-
дующих мероприятий:

•	устранения несоответствий между федеральным и региональ-
ным законодательством;

•	введения института полномочных представителей Президента РФ
в федеральных округах с надзорными функциями.

•	лишения глав региональной исполнительной власти статуса
законодателей;

•	назначения глав субъектов Российской Федерации Президен-
том РФ:

•	принятия правового механизма федерального вмешательства
в деятельность глав региональной исполнительной и представи-
тельной власти;

•	повышения доли средств, направляемых в федеральный бюджет.

Центр расширяет властное пространство, сводит к минимуму
автономную активность региональных лидеров на федеральном
уровне. Государственный совет, хотя и состоит из руководителей
исполнительной власти регионов, является совещательным и реко-
мендательным органом президентской власти, он — проводник ре-
шений Президента, а также инициирует проекты законов и указов
Президента, выступает связующим звеном между Президентом РФ
и Советом Федерации

Правительство отдает предпочтение полномочным представите-
лям Президента РФ. Реагирует и бизнес банки уводят финансовые
потоки в столицы федеральных округов, что понижает статус ре-
гиональных центров.

Таким образом, совершенствование государственности приняло
форму централизации власти после многих лет ее децентрализации.
Предприняты первые, хотя и неоднозначные и неисчерпывающие
шаги в верном направлении. По сравнению со сверхцентрализо-
ванным управлением в СССР возросшая роль федеральной власти
выглядит незаметной Тем не менее эта тенденция критикуется ли-
бералами, позиции которых в высших эшелонах власти прочны как
никогда в истории страны1 Это понятно- всякое укрепление госу-
дарства противоречит либеральной идеологии, ставящей интересы
индивидуума выше интересов государства, общества

В централизации власти усматривается опасность унитаризма,
авторитаризма, возрождения административно-командной системы
Но разве унитарное устройство противоречит демократии9 Эту
форму охотно выбирают страны с небольшими территориями, од-
нородными составными частями и населением

В мире, в том числе в Европе, государства в основном унитарные.
Например, унитарную Францию никто не упрекает в недемократично-
сти строя или сверхцентрализации власти. Да и грань между унитар-
ным и федеративным государством становится размытой Италия уни-
тарна, но ее административно-территориальные единицы имеют не
меньше прав, чем субъекты федерации в США или Германии.

Россия исторически несет бремя интеграции территорий и на-
ций, используя для этого в разные эпохи разные способы. Сейчас к
основам конституционного строя отнесен федерализм. И это внут-
реннее дело страны, она не обязана оправдываться за каждый шаг
по реформированию власти, если даже он направлен в сторону
унитаризма Всякая власть знает пределы централизации, иначе
центру придется отвечать за все, в том числе за вывоз мусора

Для завершения процесса формирования российской государст-
венности необходимо усиливать и федеральную, и региональные
власти, у каждого уровня есть своя компетенция, своя отеетствен-
ность перед народом. Кроме того, согласно теории территориаль-

1 Однако на выборах 7 декабря 2003 г праволибсральные партии не получили нуж-
ного количества голосов избирателей и не представлены в парламенте России
ной интеграции, главным центростремительным фактором является
государственная идея. СССР развивался, пока у общества была
единая идеологическая цель, ясная перспектива Первые же шаги в
период перестройки по их развенчанию ослабили государство, про-
били бреши, казавшиеся абсолютно невозможными России нужна
национальная идея, определяющая стратегию и пути развития
страны и цементирующая устои государства*.

В России нельзя строить систему управления умозрительно, в
соответствии с представлениями об идеальной демократии, полага-
ясь на стихийное пробуждение инициативы предпринимательства.

Две трети территории страны — Север и зоны рискованного
земледелия, требующие громоздких затратных инфраструктур,
транспортной сети Надежное функционирование и воспроизводст-
во хозяйства страны, даже только того, что есть, требует эффектив-
ной системы государственного управления по вертикали и горизон-
тали, жесткой централизации бюджетных средств, консолидации
общества на основе решения конкретных задач.

Методы государственного управления в совокупности должны
обеспечить функционирование хозяйственного механизма; развитие
социальной, экологической и других сфер, где рыночные отноше-
ния нецелесообразны и неэффективны; укрепление российской
государственности и позиций страны в мире.

Вопросы для повторения

I.	Чем обусловлена необходимость усиления влияния государства
на развитие общества9

2.	Рассмотрите методологию государственного управления

3.	Назовите научные школы управления

4.	Что представляет собой парламентская республика9

5.	В чем состоят характерные особенности президентской республики9

6.	Какие признаки присуши гражданскому обществу9

7.	Дайте характеристику российской государственности

8-	Сравните демократический и авторитарный стили управления

9.	Покажите сущность корпорации как формы управления.

10.	В чем сущность экономического и административного управления?

II.	Как организуется стратегическое управление?

12.	Какова роль государственного управления в построении эффек-
тивной экономики в развитых странах?

лионов гектаров лесных угодий в аренду на 49 лет. Не повторятся ли варианты
Глава 2

Органы государственной власти

Система органов государстееьыой власти Президент как глава государст-
ва. Совет Федерации и Государственная Дума. Правительство. Федераль-
ные органы ислопьвпегьной власти Функции млыстерсге и ведомств. Фе-
деральные суды. Органы гскударсгеаной власти субъектов РФ

Государственную власть в России осуществляют Президент РФ,
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),
Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъ-
ектов РФ (рис 2 I)

Действуют также организации, не входящие непосредственно в
систему органов государственной власти, но выполняющие разно-
образные государственные и общественные функции; к ним отно-
сятся прокуратура. Центральная избирательная комиссия, Упол-

Рис 21. Структура федеральных органов власти

Общероссийский классификатор органов государственной вла-
сти и управления (ОКОГУ) содержит информацию об органах вла-
сти, объединениях, предприятиях и организациях, выполняющих
важные экономические функции в народном хозяйстве, а также о
межгосударственных органах управления, добровольных объедине-
ниях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ.
органах местного самоуправления

2.1. Президент Российской Федерации.

Органы обеспечения президентской власти

Президент Российской Федерации

Пост Президента Российском Федерации (РСФСР) введен во ис-
полнение итогов референдума 17 марта 1991 г., а первый Президент
избран прямым всеобщим голосованием 12 июня 1991 г Президент
РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой ис-
полнительной власти Б соответствии с Конституцией РФ (1993) Пре-
зидент является главой государства, символом верховной власти Он
занимает особое место в системе органов государственной власти и не
входит напрямую ни в одну из ее ветвей Однако данное положение не
дает оснований трактовать президентскую впасть как стоящую над
другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет
конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во
взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами
влияния на иные ветви власти.

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момен-
та принятия присяги и прекращает полномочия с истечением срока
пребывания в должности — с момента принятия присяги вновь из-
бранным Президентом Одно и то же лицо не может занимать пост
Президента более двух раз подряд, но может баллотироваться на
другой срок, кроме очередного.

Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять
свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правитель-
ства Российской Федерации Исполняющий обязанности Прези-
дента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать
референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмот-
ре положений Конституции РФ.

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в слу-
чае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья
осуществлять полномочия или отрешения от должности. При этом
выборы нового президента должны состояться нс позднее трех ме-
сяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий

Функции Президента как главы государства заключаются в том,
что он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав
и свобод чеювека и гражданина. Это означает, что Президент РФ
несет персональную ответственность за работу механизмов зашиты
Конституции РФ и прав человека, обязан принимать меры в случа-
ях сбоев в их реализации по тем или иным причинам

Президент Российской Федерации принимает меры по охране су-
веренитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности. Он является Верховным Главнокомандующим Воору-
женными Силами России, утверждает военную доктрину Российской
Федерации, назначает и освобождает высшее командование Воору-
женных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности

Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Фе-
дерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории
страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедли-
тельным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Ду-
ме. С соблюдением последнего условия Президент РФ уполномочен объяв-
лять и о введении на территории России чрезвычайного положения.

Президент ведет переговоры и подписывает международные до-
говоры, ратификационные грамоты, принимает верительные и от-
зывные грамоты аккредитованных дипломатических представите-
лей, назначает и отзывает дипломатических представителей после
консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями
палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Президент РФ решает вопросы гражданства, предоставления поли-
тического убежища, награждения государственными наградами Россий-
ской Федерации, присвоения почетных званий Российской Федерации,
высших воинских и высших специальных званий, помилования.

Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих
из его статуса и обеспечивающих возможность выполнять закреп-
ленные за ним функции Полномочия и функции связаны с базо-
выми условиями жизнедеятельности общества и государства.

Президент форхцрует федеральные органы государственной власти
или участвует в их формировании Он назначает выборы в Государст-
венную Думу Федерального Собрания и распускает Государственную
Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией РФ.

Президент назначает Председателя Правительства Российской
Федерации с согласия Государственной Думы, назначает на долж-
ности заместителей Председателя Правительства и федеральных
министров по предложению Председателя Правительства РФ

Кроме решения вопросов о составе Правительства Президент
имеет право председательствовать на его заседаниях, принимает ре-
шения об отставке Правительства Постановления и распоряжения
последнего в установленных Конституцией случаях могут быть от-
менены Президентом. Перед вновь избранным Президентом Прави
тельство слагает свои полномочия.

В отношении органов судебной власти Президент предлагает
кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда,
Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора. Назначает
перечисленных лиц Совет Федерации.
Президент осуществляет нормотворческую деятельность. Он
подписывает и обнародует федера гьные законы Российской Федерации,
обладает правом отлаготе /иного вето, вносит законопроекты в Го-
сударственную Думу, наделен полномочиями обращаться в Консти-
туционный Суд с запроса» о соответствии Конституции Российской
Федерации нормативных актов, о толковании Конституции

Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае
разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать
действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае про-
тиворечия их Конституции, федеральным законам, международным
обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до
решения этого вопроса соответствующим судом.

Полномочия и функции Президента РФ четко зафиксированы в
Конституции РФ, но реальное влияние на внутреннее и внешнее
положение государства во многом зависит от его личности, идеоло-
гических предпочтений, методов использования рычагов власти.
Оно может быть как положительным, так и отрицательным, потому
что Президент фактически отвечает за все происходящее в стране.

Президент должен быть лидером. Это качество обеспечивается
оптимальным сочетанием в нем политического деятеля и управлен-
ца Первый Президент России стал лидером как политический дея-
тель и в этом качестве оказался во главе государства Но свое ли-
дерство не смог подкрепить успехами в управлении страной, поте-
рял авторитет у элиты и населения и вынужден был досрочно сло-
жить с себя обязанности Президента РФ, публично попросив про-
шения у народа за свои прегрешения. Народ, видимо, простил, но
суд истории еще впереди

Второй Президент РФ занял пост не как харизматический лидер,
публичный политик, а как личность, на которую возлагались боль-
шие надежды Недостаток политического и практического опыта
компенсировался молодостью, образованностью, энергичностью, че-
го на российском Олимпе в последние десятилетия явно не хватало.

Уже первые успехи на этом поприще резко подняли рейтинг
Президента РФ в народе Он получил поддержку в парламенте (аб-
солютную в Совете Федерации и Государственной Думе), не явля-
ясь членом какой-либо партии (в развитых странах парламенты и
правительства контролируются непосредственно правящими поли-
тическими партиями) Парламент принимает законы, инициируе-
мые Президентом, СМИ обеспечивают разъяснение и доведение до
населения президентской политики.

Усиливается централизация власти в руках Президента, раздви-
гаются границы президентской вертикали, что обусловливается
складывающимися обстоятельствами. Оборотной ее стороной явля-
ется централизация ответственности. Важно не переступить черту,
за которой снимается и перекладывается на Центр ответственность
нижестоящего звена иерархии

Администрация Президента РФ

При Президенте РФ функционируют органы, обеспечивающие
проведение им внутренней и внешней государственной политики.
Аппаратом для осуществления функций главы государства является
Администрация Президента РФ Она действует на правах государ-
ственного органа управления. В составе Администрации — само-
стоятельные подразделения, должностные лица Основными обя-
занностями Администрации Президента РФ являются непосредст-
венное обслуживание, курирование федерального уровня, работа с
регионами, международная политика Администрация контролирует
исполнение указов, проводит политику Президента РФ. (Структура
Администрации Президента приводится в приложении 1.)

Образованы советы по направлениям деятельности Админист-
рации Президента РФ Они являются постоянно действующими
консультативными органами, информируют Президента РФ о про-
цессах. происходящих в той или иной сфере, обеспечивают взаимо-
действие Президента РФ с организациями данной сферы. Органи-
зационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет
Главное управление внутренней политики Президента РФ Решения
Совета носят рекомендательный характер и направляются Прези-
денту РФ. соответствующим органам государственной власти Рос-
сийской Федерации и субъектов РФ.

В компетенцию Администрации входит создание необходимых
организационных, информационных, консультативно-правовых,
материально-технических и других условий, без которых невозмож-
ны осуществление полномочий главы государства, связь Президен-
та РФ с другими федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов РФ

Подразделением Администрации является референтура (на правах
управления) Ее задачи состоят в участии в подготовке проектов: доку-
ментов программного характера, публичных выступлений Президента.

Референтура собирает, анализирует, обрабатывает материалы,
используемые для подготовки докладов, интервью, других публич-
ных выступлений Президента.

Совет Безопасности

В соответствии с Конституцией РФ и Законом «О безопасности»
Президент РФ формирует Совет Безопасности, который осуществля-
ет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жиз-
ненно важных интересов личности, общества и государства, зашиты
их от внутренних и внешних угроз. Одной из функций Совета Безо-
пасности является контроль за реализацией органами исполнитель-
ной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в об-
ласти внутренней, внешней и военной политики. Решения Совета
Безопасности по важнейшим вопросам оформляются указами Прези-
дента РФ, иные решения — протоколами. Секретарь Совета Безо-

пасности является должностным лицом, подчиненным непосредст-

венно Президенту РФ Основными рабочими органами Совета Безо-

пасности являются межведомственные комиссии Они создаются по

функциональному или региональному признаку на постоянной или

временной основе. Аппарат Совета Безопасности — самостоятельное

подразделение Администрации Президента РФ, он имеет статус
Главного управления Президента РФ, осуществляет организационно-

техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятель-
ности Совета Безопасности (рис 2.2).

Рис. 2 2. Структура аппарата

Совета Безопасности Российской Федерации

В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ входят

пять постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности

Полномочный представитель Президента РФ
в федеральном округе

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе
является должностным лицом, представляющим Президента в пределах
соответствующего федерального округа, назначается на должность и
освобождается от должности Президентом РФ. непосредственно подчи-
няется Президенту РФ и подотчетен ему. Полномочные представители в
федеральных округах входят в состав Совета Безопасности РФ

Аппараты полномочных представителей Президента в федераль-
ных округах структурно входят в Администрацию Президента РФ

Деятельность полномочных представителей Президента в феде-
ральных округах координируется территориальным управлением
Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель обеспечивает реализацию консти-
туционных полномочий главы государства в пределах соответст-
вующего федерального округа и осуществляет следующие функции:

•	обеспечивает координацию деятельности федеральных орга-
нов исполнительной власти в федеральном округе;

•	анализирует эффективность деятельности правоохранитель-
ных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой
обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ со-
ответствующие предложения,

•	организует взаимодействие федеральных органов исполнитель-
ной власти с органами государственной власти субъектов РФ, орга-
нами местного самоуправления, политическими партиями, иными
общественными и религиозными объединениями;

•	разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями
экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-
экономического развития территорий в пределах федерального округа;

•	организует контроль за исполнением федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря-
жений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в
федеральном округе;

•	принимает участие в работе органов государственной власти
субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находя-
щихся в пределах федерального округа,

•	организует по поручению Президента РФ проведение согласи-
тельных процедур для разрешения разногласий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов РФ. находящимися в пределах федерального округа;

•	вносит Президенту РФ предложения о приостановлении дей-
ствия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. находя-
щихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих
актов Конституции РФ. федеральным законам, международным
обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и сво-
бод человека и гражданина;
•	взаимодействует с Главным контрольным управлением Пре-
зидента РФ и органами прокуратуры при организации проверок
исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и
распоряжений Президента РФ. постановлений и распоряжений
Правительства РФ

Президенту РФ представляются доклады об обеспечении на-
циональной безопасности, о политическом, социальном и эконо-
мическом положении в федеральном округе с соответствующими
предложениями Полномочные представители решают экономиче-
ские проблемы, контролируют использование федерального имуще-
ства и средств федерального бюджета в округе, применяют санкции
к нерадивым чиновникам

Под кураторством полномочных представителей действуют окруж-
ные отделения Главного контрольного управления Президента РФ
(ГКУ) Вводятся контрольные инспекции для комплексных прове-
рок субъектов РФ.

Свои подразделения в федеральных округах создают прокурату-
ра. органы внутренних дел; происходит переподчинение и некото-
рых других ведомств, в связи с чем меняются и формы отношений
между Центром и регионами

Полномочным представителям Президент РФ передает часть
функций и полномочий президентской власти, как бы продлевая
федеральную вертикаль Они не заменяют губернаторов, не управ-
ляют федеральными органами на местах, не берут на себя полномо-
чия местного самоуправления Не ставится перед ними и задача
быть публичными политиками Поскольку в настоящее время наи-
более важны функции управления, координации в интересах укреп
ления единства страны, их задачи заключаются в том, чтобы раз-
граничить полномочия между Центром и регионами, обеспечить
антикризисное управление, где это необходимо, создать единое
правовое и информационное пространство в рамках округа, осуще-
ствлять кадровую политику Президента на местах, наводить порядок
во всех звеньях без нарушения демократических процедур. Полно-
мочными представителями контролируется исполнение решений
федеральных органов власти, законодательство регионов рассматри-
вается с точки зрения его соответствия федеральным актам

Государственный совет

Совещательным органом, содейстЕусштин реализации полномочий
главы государства по вопросам согласованного функционирования орга-
нов власти, является Государственный совет (Госсовет). Председателем
Госсовета является Президент РФ, членами — высшие должностные лица
субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов), рабо-
тающие в Госсовете на общественных началах
Дпя решения оперативных вопросов формируется президиум Го-
сударственного совета из семи членов, персональный состав определя-
ется Президентом РФ и подлежит ротации один раз в полгода На од-
ного из заместителей руководшепя Администрации Президента РФ
возлагаются обязанности секретаря Государственного совета (на об-
щественных началах и без вхождения в состав Госсовета).

Государственный совет и его президиум могут создавать посто-
янные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, под-
лежащих рассмотрению на заседаниях Государственного совета. За-
седания Государственного совета проводятся не реже одного раза в
три месяца. Решения принимаются путем обсуждения, оформляют-
ся протоколом, который подписывает секретарь. При необходимо-
сти решения оформляются указами, распоряжениями или поруче-
ниями Президента РФ. Решения по вопросам законодательства в
виде проекта соответствующего акта вносятся в Государственную
Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Государственный совет обсуждает имеющие особое значение
проблемы государственного строительства, укрепления основ феде-
рализма, вопросы, касающиеся соблюдения органами власти и долж-
ностными лицами законов, указов, распоряжений Президента РФ,
постановлений и распоряжений Правительства РФ и вносит необ-
ходимые предложения Президенту РФ

По предложению Президента РФ Государственный совет обсуж-
дает вопросы формирования и исполнения федерального бюджета,
социально-экономической и кадровой политики, рассматривает про-
екты федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих обще-
государственное значение

Обеспечение деятельности Государственного совета осуществля-
ют соответствующие подразделения Администрации Президента РФ
и Управление делами Президента РФ.

столетия назад Он был образован в 1810 г. при Александре I и
имел два периода развития. В первый период (1810—1906) форми-
ровался царем из высокопоставленных сановников пожизненно
Госсовет разраблывал законопроекты для рассмотрения их ца-

ства Царь обычно поддерживал большинство, но мог поддержать
проект только одного члена Госсовета. На заседаниях кворума не

той парламента, т.е. законодательным органом (Дума — нижняя
палата) Половина состава Госсовета назначалась царем (98 чел.)
а половина избиралась на непрямых выборах. Выборы проводи-
лись губернскими земскими собраниями, съездами землевла-
дельцев (в губерниях, где не было земств), дворянскими общест-
вами. православной церковью промышленниками, торговыми
структурами, академией наук и университетами.

Последнее заседание Госсовета состоялось в феврале 1917 г,
25 октября все члены были официально уволены с государствен-
ной службы

Совет по содействию развитию институтов гражданского
общества и правам человека

Для содействия реализации главой государства полномочий гаран-
та прав и свобод человека и гражданина образована Комиссия по пра-
вам человека при Президенте РФ1. Комиссия для выполнения возло-
женных на нее задач анализирует информацию, рассматривает обра-
щения лиц и организаций о фактах нарушений прав и свобод, прове-
ряет информацию об ущемлении прав, представляющем особую обще-
ственную опасность. Комиссия имеет право запрашивать необходимые
документы и материалы у органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов РФ, организаций, должностных лиц; заслуши-
вать на заседаниях информацию соответствующих должностных лиц
по вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан.

Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее
полномочий, направляются соответствующему органу государствен-
ной власти, в компетенцию которого входит решение данного во-
проса. Орган государственной власти, его должностные лица, полу-
чившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны их рас-
смотреть и уведомить ее о принятом решении. В необходимых слу-
чаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ

Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Указом Прези-
дента РФ. Члены Комиссии, кроме председателя, работают в ней на
общественных началах. Информационное, документационное, пра-
вовое, материально-техническое и иное обеспечение деятельности
Комиссии осуществляет отдел Администрации Президента РФ

2.2. Органы законодательном власти
(Федеральное Собрание)

Законодательную власть, те. принятие обязательных для всех
законов, отражающих волю народа, осуществляет парламент стра-

1 Преобразована в Совет по содействию развитию институтов гражданского об-
ны Такие законы могут принимать только уполномоченные им
представители. Поэтому законодательная власть одновременно яв-
ляется, как правило, представительной. Она формируется на основе
выборов депутатов всем населением или делегирования представи-
телей легитимными государственными органами Представительст-
во является обязательным в федеративных государствах, где парла-
мент состоит из двух палат, одна из которых образуется на основе
прямых выборов, а другая — на основе территориального предста-
вительства

Согласно классической теории парламентаризма, призвание
парламента в том, чтобы быть коллективным разумом нации и пре-
образовывать многообразные групповые, местные интересы в кол-
лективную волю общества

Особенность законодательной власти б том, что ее органы не
находятся в состоянии иерархии и напрямую друг Другу не подчи-
няются. Их подчиненность выражается только через законодатель-
ные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим
большую юридическую силу

ния в слугу исполнительной власти Станет ли она реальностью
зависит от расклада политических сил в стране, состояния оппо-
зиции Правительство часто формируется победившей на выбо-
рах коалицией но при наличии парламентской оппозиции она
ощущает давление политических соперников и не может безог-
лядно проводить линию исполнительной власти.

Парламент не только занимается законодательной деятельно-
стью, но и утверждает государственный бюджет, участвует в форми-
ровании внутренней и внешней политики государства, контролиру-
ет исполнение законов. Авторитет парламента существенно повы-
шается при наличии у него права на проведение самостоятельных
расследований по фактам нарушения конституции.

Парламент России — Федеральное Собрание — состоит из двух па-
лат: Совета Федерации и Государственной Думы. По аналогии с миро-
вой практикой первая палата считается верхней, вторая — нижней, чле-
нов первой палаты называют сенаторами, членов второй — депутатами.

Законодательные (представительные) органы образуются и в
субъектах Российской Федерации (областях, краях, республиках),
которые носят разные названия* дума, законодательное собрание,
верховный совет и т д На муниципальном уровне интересы населе-
ния представляют органы местного самоуправления.

Парламент России является преемником Верховного Совета
РСФСР, выборы в который состоялись в 1990 г. После октябрьских
событий 1993 г. образовано Федеральное Собрание (парламент)
Российской Федерации.
Совет Федерации и Государственная Дума функционируют раз-
дельно. Заседания являются открытыми. В случаях, предусмотрен-
ных регламентом палаты, проводятся закрытые заседания.

Совет Федерации избирает из своего составт Председателя Совета
Федерации и его заместителей Государственная Дума избирает из сво-
его состава Председателя Государственной Думы и его заместителей
Председатель Совета Федерации и его заместители. Председатель Го-
сударственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внут-
ренним распорядком своих палат Каждая из палат принимает свой
регламент и решает вопросы внутреннего распорядка деятельности.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и
комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские
слушания

Съезды народных депутатов СССР и РСФСР сочетали в себе
законодательные, распорядительные и контрольные функции. Пол-
номочия современного парламента четко отделены от полномочий
других государственных органов. Парламент наделен следующими
видами компетенции:

•	законодательная;

•	формирование государственных органов:

•	финансовая;

•	контрольная;

•	ратификация и денонсация международных договоров.

Для осуществления контроля за исполнением федерального
бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счет-
ную палату, состав и порядок деятельности которой определяются
федеральным законом

Совет Федерации

Совет Федерации формируется по принципу паритетного пред-
ставительства субъектов РФ, каждый из которых представлен в па-
лате двумя членами — по одному от законодательного и исполни-
тельного органов государственной власти. Исходя из численности
субъектов Российской Федерации устанавливается состав Совета
Федерации, т е общее число его членов, которое служит основой
для определения долей, необходимых для принятия решений Сове-
та Федерации или групповых инициатив его членов.

Представитель от законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта РФ избирается законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Представитель от исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ
на срок его полномочий.
Решение законодательного (представительного) органа государ-
ственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете
Федерации принимается тайным голосованием и оформляется по-
становлением указанного органа.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначе-
нии представителя в Совете Федерации от исполнительного органа
государственной власти субъекта РФ оформляется указом (поста-
новлением) высшего должностного лица субъекта РФ. Указ направля-
ется в законодательный орган государственной власти субъекта РФ. он
вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании
законодательного органа государственной власти субъекта РФ
2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначе-
ния данного представителя в Совете Федерации от исполнительно-
го органа государственной власти субъекта РФ

После 1993 г. Совет Федерации формировался на основе пря-

чаться первые руководители законодательной и исполнительней
власти регионов по должности Естественно, что руководители мо-

Однако такой порядок противоречил принципу разделения властей
и усиливал местнические тенденции Совет Федерации как феде-
ральный орган призван представлять интересы регионов, но не ка-
ждого в отдельности а всех одновременно в рамках государствен-
ной региональной политики. Поэтому он был отнтен. Новый по-
рядок формирования Совета Федерации действует с 2000 г.

К ведению Совета Федерации относятся:

•	утверждение изменения границ субъектов РФ, указов Президен-
та РФ о введении военного положения, чрезвычайного положения;

•	решение вопроса о возможности использования Вооружен-
ных Сил за пределами территории РФ;

•	назначение выборов Президента РФ,

•	отрешение Президента РФ от должности,

•	назначение на должность судей Конституционного Суда,
Верховного Суда. Высшего Арбитражного Суда РФ;

•	назначение на должность и освобождение от должности Ге-
нерального прокурора РФ,

•	назначение на должность и освобождение от должности за-
местителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее
аудиторов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат
принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам*

•	федерального бюджета;

•	федеральных налогов и сборов;
•	финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро-
вания. денежной эмиссии;

•	ратификации и денонсации международных договоров РФ;

•	статуса и зашиты государственной границы РФ;

•	войны и мира.

Совет Федерации осуществляет свои функции через образуемые
им комитеты и комиссии. Число комитетов увеличено до 16, среди
новых — комитеты по природным ресурсам и охране окружающей
среды, местному самоуправлению, правовым и судебным вопросам,
финансовым рынкам и денежному обращению, промышленной по-
литике. Введены четыре новые комиссии' по делам молодежи и
спорту, информационной политике, обеспечению деятельности Со-
вета Федерации, методологии реализации конституционных полно-
мочий Совета Федерации (приложения).

В Совете Федерации регионы представляют известные, с гром-
кими именами люди, бывшие губернаторы, члены правительства,
представители крупного капитала Они работают на постоянной
основе и призваны содействовать решению проблем субъектов РФ
в высших эшелонах власти.

Однако многих сенаторов лишь условно можно назвать представи-
телями регионов, более 50% из них проживают в Москве, а 70% не
имеют никакого отношения к представляемым регионам Многие лоб-
бируют интересы крупных компаний, чиновников, не усердствуя в за-
конотворческой деятельности В то же время на налогоплательщиков
возложено дополнительно содержание почти двух сотен высших (на
уровне федеральных министров) чиновников с их аппаратами, офисами,
транспортным обслуживанием и жильем в элитных домах Москвы

Совет Федерации — не имеющая аналогов политическая струк-
тура — находится на перепутье. Станет она реальным, а не фор-
мальным органом власти, фактором стабильности, преградой для
популистских законопроектов или окончательно превратится в эле-
мент декораций, покажет время

Государственная Дума

Государственная Дума является основным законотворческим ор-
ганом. Любой законопроект, независимо от субъекта законодатель-
ной инициативы, поступает вначале в Государственную Думу, где
рассматривается, изменяется, отклоняется или принимается

Государственная Дума формируется по смешанной мажоритар-
но-пропорциональной избирательной системе в составе 450 депута-
тов1 Половина депутатов избирается в одномандатных избиратель-

пропорциональной системе, т.е по спискам лип. предлагаемых политическими
ных округах по мажоритарной системе, согласно которой избран-
ными считаются депутаты, получившие наибольшее число голосов
по округу Другая половина депутатов избирается в федеральном
избирательном округе, охватывающем всю территорию РФ. по сис-
теме пропорционального представительства, согласно которой каж-
дое избирательное объединение получает число депутатских манда-
тов. пропорциональное числу голосов, поданных за федеральный
список кандидатов этого объединения Но в распределении депу-
татских мандатов по федеральному избирательному округу участву-
ют только те избирательные объединения, за чьи федеральные спи-
ски кандидатов подано не менее 5% голосов. Для признания выбо-
ров состоявшимися необходимо участие в голосовании не менее
25% избирателей данного избирательного округа.

Из процедурных вопросов к ведению Государственной Думы
ОТНОСЯТСЯ!

•	выражение согласия на назначение Председателем Прави-
тельства РФ предложенной Президентом РФ кандидатуры;

•	решение вопроса о доверии Правительству РФ;

•	назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Центрального банка РФ;

•	назначение на должность и освобождение от должности
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

•	назначение на должность и освобождение от должности
Уполномоченного по правам человека, действующего в соответст-
вии с федеральным конституционным законом;

•	объявление амнистии-,

•	выдвижение обвинения против Президента РФ для отреше-
ния его от должности

Федеральные гаконы принимаются Государственной Думой
большинством голосов от общего числа депутатов Принятые Госу-
дарственной Думой федеральные законы в течение пяти дней пере-
даются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон
считается одобренным Советом Федерации, если за него проголо-
совало более половины общего числа членов этой палаты либо если
в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации па-
латы могут создать согласительную комиссию для преодоления воз-
никших разногласий, после чего федеральный закон подлежит по-
вторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета
Федерации федеральный закон считается принятым, если при по-
вторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей
от общего числа депутатов Государственной Думы.
Непосредственно законотворческая деятельность осуществляется
в комитетах, которых в Государственной Думе 2003 г созыва 29, а
политическая деятельность — в партийных фракциях, депутатских
группах и объединениях Каждая фракция стремится лучше выгля-
деть в глазах своего электората. Возможности фракции зависят от ее
численности и количества занимаемых ее членами руководящих по-
стов в Государственной Думе Руководящие посты распределяются с
учетом численности депутатских фракций и групп или в соответст-
вии с пакетным соглашением, заключаемым ведущими фракциями

В странах западной демократии по итогам выборов в парламен-
те образуется устойчивое большинство одной или нескольких пар-
тий, которые распределяют руководящие посты в палате и форми-
руют правительство страны

На распределение постов в федеральной исполнительной вла-
сти, в том числе и в Правительстве РФ, Государственная Дума не
влияет, не может оперативно реагировать на вызывающие недо-
вольство избирателей действия отдельно взятых членов Правитель-
ства. Но она вправе ставить вопрос о недоверии Правительству РФ
в целом, хотя данным правом ни разу не воспользовалась, ограни-
чиваясь отклонением законопроектов, инициируемых Правительст-
вом, депутатскими запросами, проведением «правительственного
часа» и парламентских слушаний.

В настоящее время в Государственной Думе сложилось консти-
туционное большинство, поддерживающее все законопроекты, вно-
симые на рассмотрение Президентом РФ и Правительством РФ.
Реальная оппозиция отсутствует и справа и слева. В правой оппо-
зиции нет надобности, так как ее либеральная идеология взята на
вооружение и Президентом и Правительством Левые практически
изолированы и, видимо, отказались от парламентской борьбы за
реализацию своей программы

Несмотря на разделение властей, провозглашение призового госу-
дарства, законодательная власть не пользуется вниманием и уважени-
ем у значительной части общества, особенно у СМИ Одна из причин
заключается в том, что ее конституционные рамки узки, полномочия
урезаны, контрольно-надзорные функции сведены к минимуму

Парламент принимает законы, ориентируясь на интересы боль-
шинства голосующих избирателей, но имеет ограниченные возмож-
ности повлиять на их исполнение Это принижает роль выборной
демократии, граждане разочаровываются в своих представителях

время ограничивают периодом |90б—1917 гг. плюс созывы Гос-
думы после 1992 г. Назвать парламентом то, что имело место в
советское время, у некоторых политиков «язык не поворачива-
ется». Между тем современная Государственная Дума внешне
похожа на Верховный Совет СССР, а по демократичности ему

население лишено права избирать депутатов, им предлагают го-
лосовать за партии, о которых им ничего не известно: кандида-
тов в депутаты предлагают закулисные силы (в СССР — трудо-

ной Государственной Думы общего мало, первая представляла
сословия и слои народа боролась с верховным правителем, не-
однократно им разгонялась.

2.3. Органы исполнительном власти

Исполнительная власть составляет в государстве наиболее раз-
нообразную и разветвленную систему. Исполнительные органы
осуществляют государственное управление во исполнение законов,
принятых парламентом. Все действия и акты соответствующих ор-
ганов основываются на законе, направлены на исполнение закона и
не должны ему противоречить.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они
объединены в строго иерархическую систему с жесткой подчинен-
ностью. Эта система опирается на значительные людские, матери-
альные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные
лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого, испол-
нительная власть Опирается на силовые структуры (армия, милиция
и т.д), и при недостаточном контроле со стороны общества воз-
можна узурпация исполнительными органами полноты власти.

Согласно мировой практике исполнительная власть ответствен-
на перед законодательной (представительной) властью и выполняет
расюрядшпельные, регулирующие и коитрогьные функции. Распоряди-
тельные функции распространяются на государственный сектор,
субъекты естественных монополий, акционерные общества с кон-
трольным пакетом акций, принадлежащим государству Регулиро-
вание осуществляется мерами финансовой, кредитной, инвестици-
онной политики При этом распорядительные и регулирующие
полномочия далеко не совпадают Там, где это необходимо, дейст-
вует государственный надзор и контроль Исполнительная власть
выступает с законодательной инициативой, издает собственные
нормативные правовые акты.

Конституционные полномочия Президента РФ свидетельствуют
о наличии у главы государства функций исполнительной власти. Он
формирует высшую исполнитегьную власть, не являясь ее субъектом,
осуществляет руководство внутренней и внешней политикой. Еже-
годные послания Президента РФ Федерачыюму Собранию формули-
руют основные направления внутренней и внешней политики Рос-
сийской Федерации.

Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными
конституционными законами, федеральными законами руководит
деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ве-
дающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, ино-
странных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвида-
ции последствий стихийных бедствий. Правительство РФ коорди-
нирует деятельность подведомственных Президенту РФ федераль-
ных органов исполнительной власти.

Установленная Указом Президента РФ структура федеральных
органов исполнительной власти служит инструментом проведения
политических и экономических реформ, осуществления полномо-
чий государственной власти Российской Федерации и субъектов
РФ. Правительство действует на основе указов Президента, и в слу-
чае противоречия актов Правительства РФ Конституции, федераль-
ным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены
Президентом РФ

В систему федеральных органов исполнительной власти входят:

•	Правительство РФ;

•	министерства РФ;

•	другие федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ

Правительство РФ осуществляет самостоятельно государствен-
ную власть наряду с Президентом, парламентом, судами и органами
власти субъектов РФ.

Правительство РФ является высшим федеральным органом ис-
полнительной власти, т.е руководит большинством сфер и отраслей
управления, обеспечивает общее экономическое, социально-
культурное развитие страны, правомочно решать вопросы государ-
ственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными
законами к ведению России.

Правовое положение Правительства РФ, его состав и порядок
формирования определяются Конституцией и федеральными зако-
нами В своей деятельности Правительство РФ руководствуется
также указами и распоряжениями Президента РФ

Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Пре-
зидента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом. Правительство может подать в отставку, которую
Президент принимает или отклоняет. Государственная Дума может
выразить недоверие Правительству, после чего Президент решает,
согласиться с решением Государственной Думы и объявить об от-
ставке Правительства либо нет. Если Государственная Дума в тече-
ние трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то
Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает
Государственную Думу.

Конституция РФ определяет круг высших должностных лиц,
которые входят в состав Правительства РФ Это — Председатель
Правительства, заместители Председателя и федеральные минист-
ры. На практике в состав Правительства включаются должностные
лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие
ранг министра в соответствии с Указом Президента.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с
согласия Государственной Думы.

Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ
вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в
должность вновь избранного Президента РФ или после отставки
Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кан-
дидатуры Государственной Думой

Государственная Дума рассматривает представленную Прези-
дентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение
недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур
Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент
РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государ-
ственную Думу и назначает новые выборы

Ответственность Президента за персональный состав и структу-
ру Правительства с парламентом не разделена Президент формиру-
ет Правительство и этим уже берет на себя ответственность за его
работу. Отставка всего состава или некоторых министров в опреде-
ленных ситуациях может квалифицироваться как исправление оши-
бок при формировании Правительства.

В СССР правительство формировал парламент — Верховный
Совет Почти во всех странах западной демократии высшая ис-
полнительная власть формируется парламентом, что обеспечива-
ет более эффективный контроль над ней. Премьер становится
В США функции правительства выполняет администрация

ции (правительства); отсутствуют должности премьера и вице-
премьеров.

Правительство РФ:

•	разрабатывает и представляет Государственной Думе феде-
ральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

•	проводит единую государственную экономическую политику,
политику в области культуры, науки, образования, здравоохране-
ния, социального обеспечения, экологии;

•	осуществляет управление федеральной собственностью;

•	реализует меры по обеспечению обороны страны, государст-
венной безопасности, внешней политики РФ,

•	осуществляет меры по обеспечению законности, прав и сво-
бод граждан, по охране собственности и общественного порядка,
борьбе с преступностью,

•	координирует деятельность федеральных органов исполни-
тельной власти по национальной, региональной политике, сотруд-
ничеству с государствами — участниками СНГ и другими странами

На Правительство возлагается обязанность обеспечения нор-
мальной работы всех органов исполнительной власти на терри-
тории России, министерств и иных федеральных органов испол-
нительной власти. Правительство РФ осуществляет руководство
и координацию работы исполнительных органов субъектов РФ
по предметам ведения Российской Федерации и совместного ве-
дения РФ и субъектов РФ

Деятельность Правительства осуществляется по трем основ-
ным направлениям:

I)	стратегическое планирование,

2)	нормотворчество;

3)	оперативное управление.

Правительство определяет экономическое и социальное содержание
стратегии. Для этого проводятся теоретический анализ, моделирование
ситуаций, долгосрочное прогнозирование; привлекаются представители
отечественной и зарубежной науки и практики. Так, для разработки
стратегии развития России на период до 2010 г. специально создан
Центр стратегических исследований, который привлек для работы более
200 ученых и специалистов разных направлений и убеждений

Нормотворчество выражается в подготовке законопроектов для
внесения в Государственную Думу и принятии постановлений по
вопросам экономического и социального развития страны. При
этом качеству документов уделяется первостепенное внимание, в
противном случае приходится только что принятые законы пере-
сматривать, вносить в них изменения Основную часть норматив-
ных актов законодатели обычно принимают по предложению ис-
полнительной власти Правительство активизировало законотворче-
скую деятельность в последние 2—3 года.

Оперативную работу составляют ежедневно принимаемые реше-
ния, рассмотрение вопросов на заседаниях комиссий, по поручениям
вице-премьеров и Правительства. Подготовка и принятие решений
проходят несколько ступеней (стадий)' министерство — министр —
руководитель аппарата Правительства — департаменты аппарата
Правительства — секретариаты вице-премьеров Правительства —
вице-премьер — Председатель Правительства Самостоятельно, без
согласования на других ступенях, довести проект до последней верх-
ней ступени практически нельзя, так как на каждой стадии процесс
согласования может прерваться, а инициатива — отклониться.

Заседания Правительства проводятся его Председателем не реже
одного раза в месяц и носят открытый характер. Отдельные вопро-
сы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.

Рабочим органом Правительства РФ является его аппарат, кото-
рый обеспечивает деятельность Правительства РФ и осуществляет
контроль за исполнением принятых решений. Аппарат Правительст-
ва кроме департаментов включает секретариаты премьер-министра и
вице-премьеров. Он функционирует по трем направлениям-

I)	экспертная оценка входящих проектов,

2)	документооборот (контроль за движением документов из
министерств в Правительство и обратно и др.);

3)	кадровая работа.

Аппарат взаимодействует с министерствами, не подменяя их и
не подавляя ведомственную инициативу. Не является он и просто
ретранслятором идей министерств, а осуществляет их экспертную
проверку

При Правительстве РФ функционирует сеть координационных,
консультативных и других органов: правительственные комиссии, фе-
деральные комиссии при Правительстве РФ, оперативные комиссии,
экспертные советы, рабочие группы, организационные комитеты

Так, Продовольственная комиссия решает вопросы формирова-
ния федеральных продовольственных фондов и резервов, обеспече-
ния поставки селу материально-технических ресурсов, координации
деятельности органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ
по проведению сева, уборки урожая, контролю за использованием
земельных угодий и внедрением промышленных технологий

Комиссия заслушивает на своих заседаниях руководителей ор-
ганов исполнительной власти РФ и субъектов РФ о ходе выполне-
ния соответствующих решений Президента РФ и Правительства РФ.
Решения комиссии оформляются протоколом и подлежат обяза-
тельному рассмотрению в срок не более одного месяца органами
исполнительной власти РФ и субъектов РФ. предприятиями и объ-
единениями, к которым данные решения относятся. При необхо-
димости решения комиссии оформляются в виде постановления
или распоряжения Правительства РФ Заседания комиссии прово-
дятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал по
планам, согласованным с заинтересованными федеральными орга-
нами исполнительной власти. В заседаниях участвуют руководители
и ответственные работники органов исполнительной власти, руко-
водители предприятий и объединений.

Для повышения эффективности взаимодействия с палатами Фе-
дерального Собрания, усиления роли Правительства и федеральных
органов исполнительной власти в законодательном процессе Пра-
вительство РФ образовало свое полномочное представительство в
Федеральном Собрании В его состав входят полномочный предста-
витель Правительства РФ в Государственной Думе, полномочный
представитель в Совете Федерации, статс-секретари — заместители
министров и других руководителей федеральных органов исполни-
тельной власти. Они участвуют в заседаниях палат, в работе коми-
тетов и комиссий парламента.

К организационным формам федеральной исполнительной вла-
сти относятся министерство РФ. федеральная служба, федеральное
агентство, иные федеральные органы исполнительной власти.
В пределах своей компетенции Правительство РФ утверждает по-
ложения о федеральных органах исполнительной власти, устанав-
ливает порядок создания и деятельности территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти, назначает и освобож-
дает заместителей министров, руководителей иных федеральных
органов и их заместителей, утверждает членов коллегий мини-
стерств и иных федеральных органов исполнительной власти

Министерства РФ

Министерство РФ является органом исполнительной власти, осуще-
ствляющим руководство порученной ему отраслью упршления или сфе-
рой деятельности, образуется на основании указа Президента РФ; воз-
главляется министром, который назначается на должность и освобожда-
ется от должности Президентом РФ по представлению Председателя
Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства, осуществ-
ляет государственное управление и координацию деятельности в подчи-
ненной ему отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и
несет персональную ответственность за выполнение возложенных на
министерство задач и функций.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конститу-
цией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями
Президента РФ. постановлениями и распоряжениями Правительст-
ва РФ и положением о министерстве, утвержденном Президентом
или Правительством РФ.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции
по вопросам, входящим в его компетенцию.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и ос-
вобождаемых от должности Правительством РФ. В министерстве
образуется совещательный орган — коллегия в составе министра,
его заместителей по должности, руководящих работников и специа-
листов министерства, ученых, представителей других организаций
Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при
необходимости приказами министра.

Структуру министерства составляют руководство (министр, его за-
местители, коллегия), департаменты, отделы и иные подразделения.
Департамент координирует и регулирует одно из крупных направле-
ний экономической, социально-экономической и других видов дея-
тельности государства, решает проблемы федерального или отраслево-
го значения при высоком уровне автономности в пределах функций
соответствующего федерального органа исполнительном власти

Министерство является юридическим лицом, имеет самостоя-
тельный баланс, печать с изображением Государственного герба РФ
и своим наименованием

Федеральные службы России и федеральные агентства

Федеральные службы России и федеральные агентств! осуществ-
ляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные,
регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения. Фе-
деральную службу возглавляет руководитель федеральной службы,
агентство — генеральный директор федерального агентства

Назначение на должность и освобождение от должности руко-
водителей федеральных служб и федеральных агентств, кроме руко-
водителей федеральных органов исполнительной власти, подведом-
ственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Кон-
ституцией РФ, федеральными конституционными законами и фе-
деральными законами, осуществляются Правительством РФ. Руко-
водители федеральных органов исполнительной власти, подведом-
ственных Президенту РФ, назначаются на должность и освобожда-
ются от должности в особо устанавливаемом порядке.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их ре-
организация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по
предложению Председателя Правительства РФ.
Положения о федеральных органах исполнительной власти,
подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ,
а о других федеральных органах исполнительной власти — Прави-
тельством РФ. Наименования федеральных органов исполнитель-
ной власти определяются в соответствии с их структурой, утвер-
ждаемой указом Президента РФ (см. приложение 5)

Федеральные службы и агентства могут непосредственно быть
подчинены Президенту РФ. Правительству РФ или входить в со-
став министерств.

Постановлениями Правительства РФ устанавливаются предель-
ная численность аппарата министерств в центре и по территориям,
фонд оплаты труда, количественный состав коллегии, число замес-
тителей министра, в том числе первых Финансирование расходов
на содержание центрального аппарата и территориальных органов
осуществляется за счет федерального бюджета по статье «Государст-
венное управление».

Определяется количество высших и главных должностей государ-
ственных служащих в федеральных органах исполнительной власти.
Количество ведущих должностей государственных служащих должно
составлять не более 10®. старших — 40® обшей численности работ-
ников этих органов. Штатная численность департамента не может
быть менее 35 единиц, управления — менее 20. отдела — менее 10,
отдела в составе департамента (управления) — не менее 5 единиц В
департаменте и управлении не может быть менее трех отделов.

Федеральные органы исполнительной власти для осуществления
полномочий могут создавать свои территориальные органы и назна-
чать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать
органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части
своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной вла-
сти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами испол-
нительной власти могут передавать им осуществление части своих
полномочий. В пределах ведения и полномочий РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы ис-
полнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ
образуют единую систему исполнительной власти РФ.

Для усиления координации деятельности органов исполнительной
власти РФ и субъектов РФ при ведущих министерствах и ведомствах
образованы советы, действующие в качестве совещательных органов.
Они включают руководящих работников министерств и ведомств и
представителей органов исполнительной власти субъектов РФ
В связи с массовой приватизацией организационная структура
федеральных министерств и ведомств претерпела существенные из-
менения. Одни ведомства оказались ненужными, другие появились
заново, на базе некоторых образовались частные или получастные
управленческие структуры. Тем не менее общее их количество
(около 70) возросло по сравнению с 1991 г

Министерства и ведомства не имеют полномочий вмешиваться
ни в производственную, ни в финансовую деятельность предпри-
ятий. если они не находятся в федеральной государственной собст-
венности. Они перестают быть «штабами отрасли», участниками
хозяйственном деятельности и сосредоточиваются на разработке
научно-технической, инновационной политики в своих отраслях.

Реализуется концепция разделения по разным ведомствам поли-
тических и хозяйственных функций; на выполнении политических
функций специализируются министерства как госучреждения; для
управления выполнением хозяйственных функций создаются акцио-
нерные общества с пакетом акций, находящимся в государственной
собственности, хозяйственная деятельность подвергается полному
разгосударствлению; государственная служба жестко отделяется от
коммерческой деятельности; сохраняется надлежащий контроль за
хозяйственно-управленческими структурами в отношении выполне-
ния ими финансовых обязательств перед государством

2.4.	Органы судебной власти

Характерной чертой демократического общества является за-
щищенность прав и свобод человека сильной и независимой судеб-
ной властью.

Состояние судебной власти оказывает определяющее воздействие
на все стороны жизни общества. Там. где не уважают судебную
власть, закон, правит в лучшем случае чиновник, а в худшем — на-
силие. Такое общество обречено на постепенное самоуничтожение.

Суды выполняют правоохранительные функции, рассматривают
споры юридических и физических лиц, а также обращения по по-
воду' действий исполнительной власти Каждый должен быть уве-
рен, что суд разрешит спор самым справедливым образом.

Судебное разбирательство является открытым, публичным,
осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон,
истца и ответчика, защитника (адвоката) и обвинителя (прокурора).
Суд выносит решения от имени государства на основе действующе-
го законодательства. Решение суда может быть отменено судом
высшей инстанции лишь на основании закона, так как судебные
органы не находятся в отношениях подчиненности одного другому
Судья подчиняется только закону.

Судебная система РФ

В стране сложилась трехзвенная судебная система Конституци-
онный Суд, суды обшей юрисдикции, арбитражные суды. Они осу-
ществляют конституционное, гражданское, административное и
уголовное судопроизводство Суды подразделяются также на феде-
ральные и региональные (субъектов РФ) Судьи всех видов и уров-
ней судов образуют судейское сообщество.

К федера гьным Судан относятся:

•	Конституционный Суд РФ;

•	Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и
областные суды, суды городов федерального значения, суды авто-
номной области и автономных округов, районные суды, военные и
специализированные суды, составляющие систему федеральных
судов обшей юрисдикции,

•	Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные
суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие сис-
тему арбитражных судов.

К судам субъектов РФ относятся:

•	конституционные (уставные) суды субъектов РФ,

•	мировые судьи

Основное место в судебной системе занимают суды обшей
юрисдикции. Им подсудны все гражданские и административные
дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охра-
няемых законом интересов, кроме дел, отнесенных исключительно
к компетенции Конституционного Суда или арбитражных судов, а
также уголовные и иные дела

Единство судебной системы обеспечивается соблюдением всеми
судами установленных законом правил судопроизводства, обяза-
тельного исполнения на всей территории России судебных поста-
новлений, вступивших в законную силу, финансированием феде-
ральных судов и мировых судей из федерального бюджета, что
должно обеспечивать возможность полного и независимого право-
судия в соответствии с федеральным законом Размер бюджетных
средств, выделенных на финансирование судов в текущем году,
может быть уменьшен только с согласия Всероссийского съезда су-
дей или Совета судей РФ.

В осуществлении правосудия участвуют судьи, присяжные, на-
родные и арбитражные заседатели. Участие заседателей в осуществ-
лении правосудия является гражданским долгом; за время участия в
Осуществлении правосудия им выплачивается вознаграждение из
федерального бюджета Лица, виновные в оказании незаконного
воздействия на судей и присяжных заседателей, участвующих в осу-
ществлении правосудия, а также в ином вмешательстве в деятель-
ность судов, несут ответственность по закону

Все судьи обладают единым статусом и различаются между собой
только полномочиями и компетенцией. Полномочия судей федераль-
ных судов не ограничены определенным сроком, судья несменяем, он
не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой
суд без его согласия. Полномочия судьи могут быть прекращены или
приостановлены только по решению соответствующей квалификаци-
онной коллегии судей, если он не был назначен (избран) на опреде-
ленный срок или до достижения определенного возраста.

Государство защищает личность, жилище, имущество судьи, су-
дья не может привлекаться к административной и дисциплинарной
ответственности Уголовное дело против него может возбудить
только Генеральный прокурор с согласия квалификационной кол-
легии судей. Судья может иметь огнестрельное оружие.

Конституционный Суд РФ

Конституционный Суд РФ является органом конституционного
контроля, осуществляющим судебную власть посредством консти-
туционного судопроизводства Полномочия, а также порядок обра-
зования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются
федеральным конституционным законом.

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Консти-
туции РФ'

•	федеральных законов, нормативных актов Президента РФ,
Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

•	конституций республик, уставов, законов и иных норматив-
ных актов субъектов РФ;

•	договоров между органами государственной власти Россий-
ской Федерации и субъектов РФ, между органами государственной
власти субъектов РФ;

•	не вступивших в силу международных договоров Российской
Федерации

Кроме того, Конституционный Суд разрешает споры о компе-
тенции между органами государственной власти РФ и субъектов
Российской Федерации, между высшими государственными орга-
нами субъектов РФ. По жалобам о нарушении прав и свобод граж-
дан и по запросам судов Конституционный Суд проверяет консти-
туционность закона, примененного или подлежащего применению
в конкретном деле
С запросами в Конституционный Суя могут обратиться Прези-
дент РФ, палаты Парламента РФ, члены Совета Федерации или
депутаты Государственной Думы (одна пятая часть всего количест-
ва), Правительство РФ, Верховный Суя, Высший Арбитражный
Суд, органы государственной власти субъектов РФ.

Президент РФ имеет полномочного представителя в Конститу-
ционном Суде, который обеспечивает деятельность Президента РФ
как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и представ-
ление интересов Президента РФ в Конституционном Суде

Консппуционный Сул рассматривает дело и принимает решение
коллегиально с участием тех судей, которые присутствовали при
процессе, открытым голоеоегнием. Судья обязан голосовать, он не
может воздерживаться, уклоняться от голосования. Решение Консти-
туционного Суда окончательное и не может быть обжаловано ника-
ким другим государственным органом, никем не может быть отмене-
но. Только в одном случае решение Конституционного Суда может
быть неокончательным: если гражданин обратился в межгосударст-
венный суд по защите прав и свобод человека, исчерпав все средства
зашиты в своей стране

Конституционный Суя решает вопросы права и не вмешивается
в политику Он автономен, независим в финансовом отношении:
ему выделяются средства из бюджета, которыми он распоряжается
самостоятельно.

Конституционный Суд не рассматривает уголовные и граждан-
ские дела, трудовые споры, не подменяет ни суды обшей юрисдик-
ции, ни арбитражные, ему не поднадзорны действия государствен-
ных органов и должностных лиц, он не вправе отменять норматив-
ные акты Конституционный Суд оценивает нормы закона с точки
зрения их соответствия Конституции РФ Законы, признанные им
неконституционными, не должны применяться

Конституционный Суд не наделен нормотворческими полномо-
чиями, его постановления и определения не являются самостоя-
тельными источниками права, но развивают законодательство.

В состав Конституционного Суда входят 19 судей, каждый из
которых утверждается персонально Советом Федерации по пред-
ставлению Президента РФ сроком на 12 лет.

Суды общей юрисдикции

Верховный Суд РФ является высшим органом по гражданским,
уголовным, административным и иным делам, подсудным судам
обшей юрисдикции Он осуществляет судебный надзор за деятель-
ностью судов, включая военные и специализированные федераль-
ные суды, являясь непосредственно вышестоящей судебной ин-
станцией по отношению к верховным судам республик, краевым,
областным, судам городов федерального значения, автономной об-
ласти и автономных округов.
Каждый судья Верховного Суда назначается Советом Федера-
ции по представлению Президента РФ. Полномочия судья феде-
рального уровня получает по указу Президента РФ

При Верховном Суде РФ функционирует Судебный департа-
мент. Он является федеральным органом по организационному
обеспечению деятельности верховных судов республик, судов крае-
вых, областных, городов федерального значения, судов автономной
области, автономных округов, судов районных, органов судебного
сообщества, финансирования мировых сулей Организационное
обеспечение включает мероприятия кадрового, финансового, мате-
риально-технического и иного характера, направленные на созда-
ние условий для осуществления независимого правосудия.

В состав Верховного Суда РФ входят 115 судей

Верховный суд респубшки, краевой, обиктной суд, суд города феде-
рального значения, автоночнт области, автоночного округа рассмат-
ривают дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке
надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, непосредственно
выступают судебной инстанцией по отношению к районным судам.

Районный суд рассматривает дела в качестве суда первой и вто-
рой инстанций и является вышестоящей судебной инстанцией по
отношению к мировым судьям.

Военные суды создаются по территориальному принципу по мес-
ту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в
войсках, органах и формированиях, где законом предусмотрена во-
енная служба.

Арбитражные суды

Арбитражные суды разрешают споры между юридическими ли-
цами, гражданами-предпринимателями, государственными органами
в сфере экономики и управления (по договорам между предприятия-
ми, между бизнесом и государством, по налогам, о банкротстве) В
случаях, когда решения суда не исполняются по вине должностных
лиц, материалы направляются в прокуратуру для предъявления исков
О взыскании штрафов и привлечения к уголовной ответственности

Новые формы хозяйствования резко увеличили количество эконо-
мических споров, требующих судебного вмешательства: неплатежи, не-
добросовестность одной из сторон, стремление получить выгоду за счет
контрагента и т.д Сейчас в системе арбитражных судов 92 суда в субъ-
ектах РФ, 10 окружных арбитражных судов, в них занято 2,5 тыс. судей

Высший Арбитражный Суд РФ является органом по разрешению
экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными
судами, а также вышестоящей судебной инстанцией по отношению к
арбитражным судам округов и арбитражным судам субъектов РФ.
В 1991 г создан Высший Арбитражный Суд СССР (в 1992 г
преобразован в Экономический Сул СНГ) Он рассматривал споры,
связанные с государственной собственностью. В современном ста-
тусе Высший Арбитражный Суд действует с февраля 1992 г

Федеральный арбитражный суд округа рассматривает дела в каче-
стве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся
обстоятельствам, является вышестоящей судебной инстанцией по
отношению к действующим на территории судебного округа арбит-
ражным судам субъектов РФ.

Арбитражный суд субъекта РФ рассматривает дела в качестве
суда первой и апелляционной инстанций, а также по вновь от-
крывшимся обстоятельствам

Третейские суды создаются для разрешения экономических спо-
ров в деловом мире. В соответствии с Арбитражным процессуальным
кодексом по соглашению сторон возникший или могущий возник-
нуть экономический спор, подведомственный арбитражному суду, до
принятия дела к производству арбитражным судом может быть пере-
дан на разрешение третейского суда. Третейский суд предлагает аль-
тернативное решение в расчете на добровольное исполнение обяза-
тельств по сделкам В случае неисполнения следует принудительное
исполнение по приказу арбитражного суда без рассмотрения дела по
существу Третейские суды эффективны там, где высок уровень дело-
вой культуры Они финансируются за счет отчислений лицами, об-
ращающимися за разрешением возникших споров в суд

В США до 80% коммерческих споров разрешаются с помо-
щью третейских судов, переговоров, посредников, т.е. минуя го-
сударственные структуры. В Германии, наоборот, судятся в ос-
новном в государственных судах.

Суды Субъектов РФ

Конституционный (уставный) суд субъек па РФ может создавать-
ся субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия норма-
тивных актов органов государственной власти субъекта РФ, местно-
го самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. Конституци-
онный (уставный) суд субъекта РФ финансируется за счет средств
бюджета субъекта РФ

В существовании такого контрольного органа региональные
власти объективно мало заинтересованы, поэтому конституционные
(уставные) суды действуют далеко не везде. Их полномочия часто
реализуют суды обшей юрисдикции.

Мировой судья является низшим звеном судов обшей юрисдик-
ции. Число мировых судей и судейских участков определяется Фе-
деральным законом от 29 декабря 1999 г № 218-ФЗ и законом ре-
гиона Например, законом г. Москвы в городе предусмотрено иметь
384 мировых судьи

Мировые судьи призваны облепить доступ гражданам к правосу-
дию. Они рассматривают дела в качестве суда первой инстанции- иму-
щественные споры при цене иска менее 500 МРОТ, трудовые споры
(кроме восстановления на работе), бракоразводные и другие дела, раз-
гружают федеральную систему судов, ускоряя рассмотрение дела.

Мировой судья единолично рассматривает дела, отнесенные к
его компетенции, в пределах судебного участка.

Постановления мировых судей являются обязательными для
всех органов государственной власти, местного самоуправления,
юридических, должностных и физических лиц

Мировые судьи назначаются законодательным органом субъекта
РФ или избираются населением судебного участка на срок не более
пяти лет Они входят в единую судебную систему РФ На них рас-
пространяются гарантии независимости и неприкосновенности,
материального обеспечения, установленные законом.

Органы судейского сообщества

Для выражения интересов судей как носителей судебной власти
судейским сообществом образуются следующие органы:

•	Всероссийский съезд судей;

•	Конференция судей субъектов РФ;

•	Совет судей России;

•	советы судей субъектов РФ;

•	общие собрания судей;

•	Высшая квалификационная коллегия судей России,

•	Квалификационная коллегия судей субъекта РФ.

Органы судейского сообщества действуют коллегиально, гласно,
при невмешательстве в судебную деятельность.

Всероссийский съезд судей является высшим органом судейско-
го сообщества Делегаты на съезд избираются по нормам представи-
тельства от каждого вида судов Съезд собирается один раз в четыре
года, формирует совет судей РФ Совет судей избирает председателя
совета и его заместителей.

В Совет входят по одному представителю от каждого субъекта РФ
Совет рассматривает вопросы судебной практики, совершенствова-
ния законодательства, ресурсного и кадрового обеспечения, пред-
ставляет интересы сообщества в органах законодательной и испол-
нительной власти.

Высшая квалификационная коллегия судей состоит из 29 человек
по нормам представительства по видам судов, а также представите-
лей от общественности (10 человек) и от Президента РФ (один член)
Представители от общественности назначаются Советом Федерации.
110	1. Научные основы и организация государственного управления	
Кандидатуры на должности судей отбираются в судейских ква-	
лификационных коллегиях, согласовываются с субъектами РФ и представляются для назначения Президенту РФ (табл. 2.1).	
Согласование назначения	судей многоступенчато. Президент
РФ не может принять решение о назначении, если согласование	
затягивается.	
Назначаются судьи вначале на три года, а затем пожизненно Сейчас более 50% судей и все председатели судов, в том числе	
Председатель Верховного Суда,	назначены пожизненно
Само судейское сообщество	в липе Совета суден РФ ведет кон-
троль за работой судей. Никто, кроме него, не вправе привлечь судью к административной или дисциплинарной ответственности Коллегия отрешает от должности судей, совершивших недостойные поступки	
Таблица 2.1. Порядок назначения судей	
Логжнмть	Кию нанимает на должность
1	1	2	
Председлтепь Верховного Суда РФ,	Совет Федерации Федерального Собра-
Председатель Высшего Арбит-	ния РФ по представлению Президента РФ,
ражного Суда РФ	основанному на заключении квалифи- кационных коллегий судей
Заместители председателей и дру-	Совет Федерации Федерального Собра-
гие судьи Верховного Суда РФ,	ния РФ по представлению Президента РФ,
Высшего Арбитражного Суда РФ	основанному на представлении соответ- ственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Ар- битражного Суда РФ и заключении ква- лификационных коллегий судей
Председатели военных судов и	Президент РФ по представлению Пред-
их заместители	сенателя Верховного Сула РФ. основан- ному на заключении Высшей квалифи- кационной коллегии судей РФ
Судьи военных судов	Президент РФ по представлению Пред- седателя Верховного Суда РФ. основан- ному на заключении квалификацион- ных коллегий судей
Председатели федеральных ар-	Президент РФ по прелстарлению Прелсе-
битражных судов округов и их	дателя Высшего Арбитражного Сула РФ.
заместители	основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ. с учетом предложений законодательных (представительных) органов государст- венной власти соответствующих субъек- тов РФ
	Окончание табл. 21  1	2
Судьи федеральных арбитраж- ных судов округов	Президент РФ по представлению Пред- седателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключении квалификационных коллегий судей, с учетом предложений законодательных (представительных) органов государст- венной власти субъектов РФ
Председатели и заместители председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федераль- ного значения, автономной об- ласти и автономных округов	Президент РФ по представлению Предсе- дателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификацион- ной коллегии судей РФ и согласованному с законодательными {прспставитсзьными) органами государственной власти соответ- ствующих субъектов РФ
Судьи верховных судов респуб- лик, краевых, областных судов, судов городов федерального зна- чения. судов автономной облас- ти, автономных округов, а также судьи (в том числе председатели и заместители председателя) районных судов Председатели арбитражных су- дов субъектов РФ и их замести-	Президент РФ по представлению Пред- седателя Верховного Суда РФ. основан- ному на заключении квалификацион- ных коллегий судей и согласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соот- ветствующих субъектов РФ  Президент РФ по представлению Предсе- дателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ и согласованному с законодательными (представительными) органами государ- ственной власти соответствующих субъ- ектов РФ
Судьи арбитражных судов субъ- ектов РФ	Президент РФ по представлению Предсе- дателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключении квалифика- ционной коллегии судей и согласован- ному с законодательными (представи- тельными) органами государственной
Мировые судьи, судьи, председа- тели и заместители председате- лей конституционных (уставных) судов субъектов РФ	власти соответствующих субъектов РФ Назначаются (избираются) в порядке, установленном законами субъектов РФ
Улолномоченный РФ при Европейском суде
по правам человека

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о зашите
прав человека и основных свобод. В Европейском суде по правам
человека возможно рассмотрение исков к Российской Федерации в
случае нарушения прав человека. В целях обеспечения эффектив-
ной защиты интересов России при рассмотрении дел в Европей-
ском суде Указом Президента от 2 марта 1998 г К' 310 учреждена
должность Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам
человека

Уполномоченный по правам человека назн «чтется Президентом РФ,
ему подотчетен и работает во взаимодействии с Межведомственной
комиссией РФ по делам Совета Европы. Основной функцией
Уполномоченного по правам человека является защита интересов
России при рассмотрении в суде дел, возбужденных против нее на
основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Он выступает в качестве представителя России при разбирательстве
дел, ведет переговоры о досудебном их урегулировании.

В федеральном бюджете отдельной строкой предусматриваются
расходы на защиту интересов России в Европейском суде и выплату
денежных компенсаций истцам в случае вынесения соответствующих
решений судом Уполномоченный осуществляет свои функции одно-
временно с исполнением обязанностей по государственной должности
федеральной государственной службы, которую он занимает

Вступление России в Совет Европы стало побудительным моти-
вом ускорения судебной реформы Приняты законы об адвокатуре,
судейском сообществе, введен институт судебных приставов, об-
новлены процессуальные кодексы Однако коренные вопросы укре-
пления судебной власти, повышения качества правосудия, его дос-
тупности решаются медленно, половинчато или формально под-
страиваются под западные стандарты

В посланиях Президента парламенту отмечается неэффектив-
ность деятельности судебной системы В стране сложилось теневое
правосудие, теневая юстиция, судьи нередко принимают решения
не по закону, а под давлением заинтересованных сторон. Наруша-
ются сроки рассмотрения дел, низка квалификация судей, не хвата-
ет кадров (нагрузка на судью в четыре раза превышает норму).

Многие считают, что психологически судьи еше не готовы к об-
ладанию пожизненным статусом. Пожизненное назначение снижает
стимулы к совершенствованию, карьерному росту. Ротация руково-
дящих кадров является азбукой управления. Мир идет по пути про-
фессионализма и специализации судейского корпуса, а в России
многие в судах присяжных видят разрешение всех проблем

2.5. Разграничение предметов ведения
и полномочий между федеральными
органами власти и органами власти
субъектов РФ

В состав Российской Федерации начиная с 2007 г. входят
88 субъектов РФ, в том числе 21 республика, 7 краев, 48 областей,
2 города федерального значения, автономная область и 9 автономных
округов. По сравнению с другими государствами, имеющими федера-
тивную форму государственно-территориального устройства. Россия
включает наибольшее число субъектов (США — 50, Индия — 25, ФРГ —
16, Канада — 10)

ской империи было положено удобство управления. Различались

общее — для целей общегосударственного управления, специаль-

единиц. Страна делилась на генерал губернаторства губернии, об-

XX в. в России было 8 генерал-губернаторств. 78 губерний. 18 об-

Губернии делились на две группы В губерниях первой груп-

ления при этом традиционные администрации уступали им часть

В губерниях второй группы в руках губернаторов по-

но-хозяйственные и финансовые рычаги управления

пристава, назначались

Россия — государство многонациональное, хотя доля титульной
русской нации превышает 80%; это больше, чем в иной стране,
считающейся мононациональной Однако республики, округа выде-
лены по национальному признаку, хотя титульная нация в них не яв-
ляется преобладающей в структуре населения. В ряде субъектов РФ
сочетаются вертикаль территориального построения по принципу
«матрешки» (внутри одного субъекта РФ размещается другой субъ-
ект РФ) с горизонтальным построением власти по принципу «мо-
заики» (субъекты равноправны и независимы друг от друга).
Федеративным договором установлены предметы ведения и
полномочия федеральных и региональных органов власти К пред-
метам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций;
совместного ведения — 40; предметы ведения субъектов РФ не
фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключе-
нием предметов ведения Российской Федерации и совместного ве-
дения Российской Федерации и субъектов РФ В своих норматив-
ных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного
ведения1  В каждом предмете ведения содержатся полномочия и
законодательного регулирования, и государственного управления.

Предметы ведения, установленные федеративным договором,
подтверждены Конституцией РФ

В ведении Российской Федерации находятся следующие вопро-
сы общегосударственного значения:

•	принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако-
нов, контроль за их соблюдением;

•	федеративное устройство;

•	защита прав и свобод человека,

•	организация федеральных органов власти;

•	управление федеральной собственностью;

•	разработка основ федеральной политики;

•	финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,
денежная эмиссия, ценовая политика,

•	федеральный бюджет;

•	федеральные энергетические системы, федеральный транс-
порт; деятельность в космосе,

•	внешняя политика, оборона и безопасность;

•	судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбит-
ражное законодательство;

•	метеорологическая служба, стандарты, официальный статисти-
ческий и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также
конституцией республики, уставом края, области, города федераль-
ного значения, автономной области, автономного округа, прини-
маемыми законодательным (представительным) органом власти со-
ответствующего субъекта РФ Отношения автономных округов, вхо-
дящих в состав края (области), могут регулироваться федеральным
законом и договором между органами государственной власти авто-
номного округа и соответственно органами государственной власти
края (области). Статус субъекта РФ может быть изменен по взаим-
ному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответст-

1 К примеру, в Канаде, являющейся федеративным госутмрстасм, предметы веде-
ния распределены соответственно следующим образом* 29 — 3 — 16.
вин с конституционным законом. Границы между субъектами РФ
могут быть изменены с их взаимного согласия

Образование нового субъекта РФ возможно в результате объе-
динения двух и более граничащих между собой субъектов РФ При-
нятие в Российскую Федерацию и образование новых субъектов
осуществляется только на добровольной основе. В состав России
может быть принято иностранное государство или его часть.

Предметами совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ являются:

•	обеспечение соответствия конституций, законов, иных право-
вых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам,

•	режим пограничных зон;

•	владение, пользование и распоряжение земельными угодьями,
недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана памят-
ников;

•	разграничение государственной собственности, общие прин-
ципы налогообложения;

•	общие вопросы образования, науки, культуры; координация
вопросов здравоохранения; социальная защита;

•	борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями,
ликвидация их последствий;

•	законодательство (административное, трудовое, семейное, жи-
лищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей
среды),

•	кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура,
нотариат;

•	общие принципы организации государственной власти и ме-
стного самоуправления;

•	координация международных и внешнеэкономических связей
субъектов РФ.

Установлен перечень полномочий органов власти субъектов РФ по
предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств бюд-
жета субъекта РФ самостоятельно (за исключением субвенций из фе-
дерального бюджета) Данный перечень включает 41 полномочие
В порядке исключения они могут финансироваться из федерального
бюджета дополнительно. По другим полномочиям, не включенными в
перечень, по предметам совместного ведения финансирование осуще-
ствляется за счет федерального бюджета. Однако если исполнение
полномочий не предполагает создания новых государственных учреж-
дений или предприятий, то субвенции из федерального бюджета могут
не выделяться.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются
федеральные конституционные законы и федеральные законы.
имеющие прямое действие на всей территории России. По предме-
там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
издаются федеральные законы (проекты согласовываются с субъек-
тами РФ) и в соответствии с ними законы и иные нормативные
правовые акты субъектов РФ

На исполнительные органы власти субъектов РФ могут возла-
гаться отдельные полномочия по предметам ведения Российской
Федерации

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведений субъек-
ты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Так, в об-
ласти внешнеторговой деятельности они имеют право:

•	формировать и реализовывать
внешнеторговой деятельности.

региональные программы

•	заключать соглашения в области внешнеторговых связей с
субъектами федеративных государств, административно-террито-
риальными образованиями иностранных государств;

•	содержать представителей при торговых представительствах
России в иностранных государствах за счет своих бюджетов.

Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противо-
речить федеральным законам. В случае противоречия по предметам
ведения Российской Федерации и совместного ведения действует
федеральный закон

Несоответствие конституций, уставов, законов, других норма-
тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федераль-
ным законам устраняется рассмотрением вопросов государственно-
го строительства в конституционном судопроизводстве

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспа-
ривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отме-
не либо приостановлении действия правовых актов министерств и
ведомств Российской Федерации, которые регулируют вопросы,
отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

Республика в составе Российской Федерации имеет следующие
отличительные признаки.

•	конституция республики, республиканское законодательство;

•	республиканское гражданство,

•	государственный язык и собственные символы.

Правовое положение, или статус, других видов субъектов РФ оп-
ределяется Конституцией РФ и их уставами. Конституции республик
и уставы остальных субъектов имеют одинаковую юридическую силу

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией
РФ и общими принципами организации государственной власти,
установленными федеральным законом, учреждают систему пред-
ставительных и исполнительных органов с учетом разграничения
полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ За
субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий,
которым наделяются их органы государственной власти

При разграничении используется принцип делегирования пол-
номочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те
функции, которые не может самостоятельно выполнять низшая.
Исполнение решений передается на тог уровень, который ближе к
заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ деле-
гируют на более высокий уровень те функции, которые не могут
выполнять самостоятельно. Так обеспечивается взаимодополняе-
мость управленческих функций

Сфера ведения определяется на основе федерального закона и
заключения между Российской Федерации и субъектами РФ дву-
сторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ве-
дения и полномочий

Договоры между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъекта РФ явля-
ются правовой формой разграничения предметов ведения и полно-
мочий между федеральными и региональными органами власти

Заключение договоров допускается в случае, если это обуслов-
лено экономическими, географическими и иными особенностями
субъекта РФ. Сторонами договора являются федеральные органы
государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ
органы государственной власти субъектов РФ. В договоре устанав-
ливается перечень полномочий обеих сторон, разграничение кото-
рых производится иначе, чем установлено законами. Проект дого-
вора представляется в представительный орган субъекта РФ для
одобрения (одобрение или отклонение требует большинства голосов
от числа депутатов).

Договор подписывается Президентом РФ и высшим должност-
ным лицом субъекта РФ Президент РФ вносит затем проект феде-
рального закона об утверждении договора в Госдуму. Утвержденный
договор действует не более 10 лет.

Соглашение между федеральными органами исполнительной
власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является
правовой формой передачи федеральными органами исполнитель-
ной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг
друту части своих полномочий.

Сторонами соглашения являются федеральные органы исполни-
тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа
исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ
и утверждается постановлением Правительства РФ.
Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения
(табл, 2.2).

Таблица 2 2 Предметы договора и соглашения

Предм т договора	Предмет соглашения
1.	Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Консти- туцией РФ и федеральными законами  2.	Условия и порядок осуществления разграниченных договором палномочии  3.	Формы взаимодействия и сотруд- ничества при исполнении положе- ний договора  4.	Иные вопросы, «.вязанные с ис- полнением положений договора	1	Передача осуществления части полномочий  2	Условия и иорядок передачи осу- ществления части полномочий  3	Материально-финансовая основа передачи осуществления части пол- номочий  4	Формы взаимодействия и сотруд- ничества при исполнении положе- ний соглашения  5	Иные вопросы, связанные с ис- полнением положений соглашения

При Президенте РФ образована Комиссия по вопросам федера-
тивных отношений и местного самоуправления, утверждено Поло-
жение о порядке работы по разграничению предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и субъектами РФ.

Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим
должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения
в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Феде-
ральные органы исполнительной власти обязаны представлять в Ко-
миссию свои заключения и предложения по этим проектам.

Предметами разграничения полномочий между федеральной
властью и субъектами РФ являются:

•	общие вопросы организации власти;

•	обеспечение прав и свобод граждан;

•	управление и распоряжение материальными ресурсами;

•	межбюджетные отношения

•	социальное и культурное развитие;

•	экономическое развитие;

•	безопасность среды обитания;

•	процедура заключения договора.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения,
обусловленные географическими, экономическими, социальными,
национальными и иными особенностями субъекта РФ
Договор не может изменять конституционный статус субъекта РФ
Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения,
установленных Конституцией РФ Не подлежат передаче полномо-
чия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению
гарантий сохранения основ конституционного строя России, рав-
ноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также
иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территори-
альной целостности России, верховенства Конституции РФ и феде-
ральных законов.

Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной
власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ
и передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части пол-
номочий федеральным органам исполнительной власти подписы-
вают Председатель Правительства РФ, либо уполномоченный им
представитель федерального органа исполнительной власти и упол-
номоченное лицо субъекта РФ.

Если федеральными актами устанавливаются права, льготы,
преимущества для субъектов РФ, большие, чем установленные до-
говором, то применяются положения указанных правовых актов.
В случае принятия федеральными органами государственной власти
в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоре-
чащих договору, подлежат применению нормы договора.

Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания инте-
ресов, прав и обязанностей субъектов РФ Согласно Конституции РФ
все субъекты РФ равноправны, иначе и не может быть в федератив-
ном государстве. Исключение возможно для республик, несущих до-
полнительные обязанности по сохранению языка, литературы, культу-
ры малых народов и некоторые другие. В период отсутствия закона о
порядке разграничения полномочий договоры выполняли также
роль инструмента предотвращения межрегиональных и межнацио-
нальных конфликтов

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР при-

родные ресурсы предприятия и учреждения, находящиеся на

ки В 1994 г после трехлетних переговоров подписан договор
«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании

ской Федерации и органами государственной власти Республики
Татарстан». Кроме того, с Россией заключены 12 межправигель-

вора Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефте-
добыча нефтепереработка энергетика и др Республикой Татар-
егай принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставив-
ший внешним инвесторам более широкие права, чем аналогичный

С 1999 г. сфера действия и льготы по договорам стали сужаться,
так как появилась потребность в более прочной основе взаимоот-
ношений Центра и регионов. Государственный совет подготовил
Концепцию государственной политики по разграничению предметов
ведения и полномочий между федеральными, региональными и му-
ниципальными органами власти. В связи с этим договоры потеряли
актуальность. Многие из них уже аннулированы, так как их цели
достигнуты

Например. Договор о разграничении предо-гов ведения и пол-

рации и Республики Марий Эл, подписанный 20 мая 1998 г., 31 де-
кабря 2001 г. прекратил действие ввиду достижения своих целей.

В составе субъекта РФ обычно в качестве административно-
территориальных единиц выделяются города и районы. Конститу-
ционный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района,
города республиканского значения органы государственной власти
с включением их в единую систему исполнительной власти Россий-
ской Федерации. Территориальные единицы иного уровня (город
районного подчинения, другие городские и сельские поселения,
районы города в городах республиканского значения) не имеют та-
кого статуса, и в них не могут быть созданы органы государствен-
ной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется по-
средством местного самоуправления и его органов, не входящих в
систему органов государственной власти.

Органы власти на уровне административно-территориальных
единиц субъекта РФ по статусу, полномочиям, функционированию,
взаимодействию с вышестоящими органами должны соответство-
вать основам конституционного строя РФ, принципам демократии
независимо от того, осуществляется она органами государственной
власти местного значения или муниципальными органами.

Полномочия Центра в регионах выполняют полномочные пред-
ставители Президента РФ в федеральных округах, федеральные ми-
нистерства и ведомства, их территориальные органы на местах Пра-
вительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти
Российской Федерации, образуемую федеральными органами испол-
нительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ,
и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государст-
венной власти на территории РФ, сочетание интересов Российской
Федерации и субъектов РФ в системе исполнительной власти. По
предметам ведения Российской Федерации и полномочиям Россий-
ской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ
главы администраций подчиняются Президенту и Правительству РФ
Контроль за осуществлением полномочий глав администраций осу-
ществляется Председателем Правительства РФ.

В России центральная и местная власти всегда воспринимались
как единая государственная власть. В этом единстве центральная
власть имеет приоритет, так как синтезирует государственную
идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует
местную власть, что население всегда одобряет. Центральную
власть в настоящее время олицетворяет президентская власть.

Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению
центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять.

2.6.	Органы государственной власти
субъектов РФ

В соответствии с Конституцией РФ установление общих прин-
ципов организации государственной власти субъектов РФ входит в
совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ. а сис-
тема органов государственной власти формируется субъектами РФ
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В от-
сутствие необходимых законов функционирование органов государ-
ственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ
и законодательством субъектов РФ

Систему органов государственной власти субъектов РФ составляют'

I	) законодательный (представительный) орган государственной
власти,

2	) высший исполнительный орган государственной власти;

3	) иные органы государственной власти, образуемые в соответст-
вии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть
установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).

Деятельность органов государственной власти субъектов РФ
осуществляется при соблюдении следующих принципов

•	государственная и территориальная целостность России;

•	распространение суверенитета России на всю ее территорию;

•	верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей
территории России;

•	единство системы государственной власти;

•	разделение государственной власти на законодательную, ис-
полнительную и судебную;

•	разграничение предметов ведения и полномочий между органа-
ми государственной власти России и субъектов РФ,
•	самостоятельное осуществление органами государственной
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принад-
лежащих им полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ функционируют
в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор-
ганизации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(с изменениями от 11 и 29 декабря 2004 г)

Законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ является постоянно действующим органом.
Наименование органа, его структура устанавливаются конституцией
(уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и
иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного
органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ Так,
Московская городская Дума состоит из 35 депутатов, а Верховный
хурал Республики Тува — из 160 Срок полномочий депутатоводно-
го созыва не может превышать пять лет Число депутатов, рабо-
тающих на постоянной основе, устанавливается законодательным
органом самостоятельно. Всего избрано около 4 тыс региональных
депутатов, из них одна тысяча работает на постоянной основе.

Законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта РФ:

•	принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней;

•	утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а
также программы социально-экономического развития субъекта РФ;

•	устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъек-
та РФ, а также порядок их взимания, порядок управления собствен-
ностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ,
выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ,

•	устанавливает административно-территориальное устройство и
утверждает схему управления субъектом РФ;

•	регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномо-
чиям субъекта РФ

Постановлением законодательного органа назначаются на долж-
ность и освобождаются от должности отдельные должностные лица
субъекта РФ, оформляется решение о недоверии (доверии) руководи-
телям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении
которых законодательный орган принимал участие. Законодательный
орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением зако-
нов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ

Принятые законодательным органом законы направляются
высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в
срок, не превышающий 14 календарных дней В случае отклонения
закона он может быть одобрен в ранее принятой редакции боль-
шинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.
Одобренный таким образом закон не может быть повторно откло-
нен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубли-
кованию в установленный срок

Полномочия законодательного органа государственной власти
субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:

•	принятия решения о самороспуске,

•	роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ,

•	вступления в силу решения суда о неправомочности данного
состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих
полномочий

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно пре-
кратить полномочия законодательного органа в случае принятия им
нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ,
федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если та-
кие противоречия установлены соответствующим судом и не устра-
нены законодательным органом. Президент РФ вправе предупре-
дить законодательный (представительный) орган, а при повторном
нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его
роспуске и прекращении полномочий.

В большинстве законодательных органов отсутствуют депутат-
ские фракции, и политические страсти не мешают работе. В соот-
ветствии с новым законом о выборах 50% депутатов региональных
парламентов избираются по партийным спискам. Сейчас в регионах
партии мелкие Лишь две-три партии могут преодолевать барьер,
устанавливаемый для прохождения в региональный представитель-
ный орган. Это повышает роль таких партий и политизацию власти.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ

В субъекте РФ формируется система органов исполнительной
власти во главе с руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти

Часть высших должностных лиц (руководителей высшего ис-
полнительного органа государственной власти) субъектов РФ из-
брана населением на основе всеобщего равного и прямого избира-
тельного права при тайном голосовании на срок не более пять лет
и не может избираться более двух сроков подряд* В случае призна-
ния выборов несостоявшимися, недействительными, неизбрания ни
одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы про-
водятся не позднее чем через шесть месяцев.

Высшее доикносттое лицо субъекта РФ.

•	представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при
внешнеэкономических связях, подписывает договоры и соглашения
от имени субъекта РФ;

•	обнародует или отклоняет законы, принятые законодательным
органом субъекта РФ:

•	формирует высший исполнительный орган государственной
власти субъекта РФ,

•	вправе требовать созыва внеочередного заседания законода-
тельного органа государственной власти субъекта РФ и участвовать в
его работе с правом совещательного голоса;

•	осуществляет иные полномочия в соответствии с законода-
тельством России и субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (распоря-
жения), обязательные к исполнению в субъекте РФ

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в опре-
деленных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с
выражением недоверия ему законодательного органа государствен-
ной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты
гражданства России и др.

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ
вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях
издания им актов, противоречащих законодательству России и субъ-
ектов РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в
течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного
грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений
Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и
свобод граждан Решение законодательного органа о недоверии вле-
чет немедленную отставку высшего должностного лица и возглав-
ляемого им высшего исполнительного органа государственной вла-
сти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу
субъекта РФ меры воздействия предупреждение, отрешение от
должности. В случае отрешения от должности, а также временного
отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обя-
занности высшего должностного лица субъекта РФ.

1 В соответствии с новым законодательством глав субъектов РФ утверждает прсл-
Высший испо шишельный орган гмударственной власти субъекта РФ
обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и
субъекта РФ Наименование, структура, порядок формирования
высшего исполнительного органа устанавливаются конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ.

В республиках органом исполнительной власти обшей компе-
тенции чаше всего является правительство (совет министров) во
главе с президентом республики или председателем правительства.
В других субъектах органом исполнительной власти обшей компе-
тенции является администрация субъекта РФ во главе с губернато-
ром, возможны и другие формы.

Законодательный орган по представлению исполнительного ор-
гана (администрации) утверждает схему управления субъектом РФ и
структуру исполнительных органов. Глава администрации устанавли-
вает штаты, назначает и освобождает от должности руководителей
структурных подразделений, т.е. комитетов, департаментов, управлений,
отделов и гл Полномочия их определяются уставами субъектов РФ и
положениями, утверждаемыми главой администрации.

Организация исполнительной власти в городах федерального
значения имеет особенности В систему органов исполнительной
власти Москвы входят мэрия. Правительство Москвы, отраслевые,
межотраслевые и территориальные органы.

Еысший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ

•	разрабатывает и осуществляет меры по комплексному соци-
ально-экономическому развитию субъекта РФ,

•	участвует в проведении единой государственной политики в
области финансов, науки, образования, здравоохранения, социаль-
ного обеспечения и экологии,

•	разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъек-
та РФ;

•	обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-
экономического развития,

•	управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ;

•	заключает договоры с федеральными органами исполнитель-
ной власти о разграничении предметов ведения и полномочий;

•	формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ

Законодательный и высший исполнительный органы государст-
венной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного
управления процессами экономического и социального развития и в
интересах населения Правовые акты исполнительной власти направ-
ляются в законодатеаьный орган, который вправе предложить внести
в них изменения или дополнения или отменить их, а также обжало-
вать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо
субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предло-
жением о внесении изменений и дополнений в постановление зако-
нодательного органа либо об их отмене, а также обжаловать указан-
ные постановления в судебном порядке. Законодательный орган на-
правляет высшему должностному лииу планы законопроектных ра-
бот и проекты законов субъекта РФ На заседаниях законодательного
органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руко-
водители органов исполнительной власти или уполномоченные ими
лица На заседаниях органов исполнительной власти могут присутст-
вовать депутаты или работники аппарата законодательного органа

Законодательный орган может участвовать в формировании выс-
шего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения
на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного
органа Он вправе выразить недоверие руководителям органов ис-
полнительной власти, в назначении которых принимал участие, что
влечет их немедленное освобождение от должности

Возможные споры между законодательными и высшими испол-
нительными органами по вопросам осуществления их полномочий
разрешаются в соответствии с согласительными процедурами либо
в судебном порядке.

Разграничение полномочий представительных и исполнитель-
ных органов государственной власти осуществляется на основе
принимаемых в субъектах РФ законов об органах государственной
власти Границы независимости каждой ветви власти определяются
в уставах, принимаемых в области, крае В каждом субъекте РФ эти
и другие вопросы полномочий решаются по-разному

По Уставу Московской области законодательная власть формиру-
ет правовое пространство, в котором действует и администрация об-
ласти. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установ-
ленной законом, который принимает областная Дума.

В структуру администрации входят.

•	правительство, наделенное обшей компетенцией:

•	органы специальной компетенции по отраслям и сферам госу-
дарственного управления (осуществляют исполнительно-распсчмдитель-
ныс функции);

•	территориальные органы специальной компетенции, дейст-
вующие на территориях районов и городов.

Глава адчиниапрации имеет право законодательной инициативы,
подписания и опубликования законов, отлагательного вето на зако-
ны, исключительное право внесения законопроектов по бюджету,
планам социально-экономического развития, структуре администра-
ции и тл Наделив администрацию властными рычагами. Дума оста-
вила за собой право утверждения заместителя главы администрации,
структуры администрации, расходов на ее содержание

В Воронежской области приняты Закон «Об органах государст-
венной власти» и Устав области. Областная Дума определяет струк-
туру управления областью, утверждает бюджет, назначает руководи-
телей на ключевые посты. Глава администрации ежегодно пред-
ставляет Думе доклад о деятельности областной администрации.
Определены случаи постановки вопроса о досрочном прекращении
полномочий главой администрации* * отзыв избирателями, болезнь,
не позволяющая полноценно работать, выезд на жительство за пре-
делы области, совершение преступления. Глава администрации мо-
жет предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также
обжаловать в судебном порядке правовые акты, принятые Думой.
Дума может любому лицу администрации выразить недоверие и 2/3
голосов освободить от занимаемой должности.

Для выполнения функций исполнительной власти создаются
структурные подразделения администрации. В каждом Субъекте РФ
их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Ре-
комендована следующая примерная структура, разработанная спе-
циально созданной для этого комиссией.

Пр

Стной) администрации

Управления'
• юстиции,
• внутренних дел;
• финансовое;

• по вопросам инвестиций,

• сельского хозяйства
Комитеты по:

• архитектуре и строительству;

• экономике и прогнозированию,

• управлению государственным имуществом,

• вопросам обороны, мобилизационной подготовки и ликвида-
ции последствий стихийных бедствий;

• промышленности и торговле;

• внешнеэкономическим связям;

• пищевой и перерабатывающей промышленности;

• поддержке предпринимательства,

• земельным ресурсам и землеустройству;

• использованию и охране недр и экологии;

• жилищному и коммунальному хозяйству;

• транспорту, связи и дорожному строительству;
•	образованию;

•	научно-технической политике;

•	культуре;

•	туризму;

•	здравоохранению;

•	вопросам женщин, семьи и демографической политики:

•	физической культуре и спорту;

•	делам молодежи;

•	национальным вопросам;

•	социальной защите населения;

•	груду и занятости населения.

•	печати и информации;

•	кинофикации.

Отде» записи актов
гражданского состояния
Архивный отдел

Исполнительная власть региона по определенным направлени-
ям деятельности контролируется законодательной властью, что обу-
словлено ее сущностью как власти, призванной исполнять законы.
Формами контроля могут быть доклады администрации по итогам
работы на заседаниях законодательного органа, обязательное при-
сутствие главы администрации на сессиях, назначение и освобож-
дение ключевых руководителей администрации по согласованию с
законодательным органом Законодательный орган утверждает отче-
ты администрации об исполнении бюджета, использовании бюд-
жетных средств и внебюджетных фондов, реализации программ со-
циально-экономического развития Руководители администрации
Отвечают на запросы и обращения депутатов.

При Правительстве РФ открываются представительства субъек-
тов РФ, в задачи которых входят осуществление связи и координа-
ция исполнительной и законодательной власти федерального уров-
ня с аналогичными ветвями власти региона, согласование по во-
просам разработки регионального бюджета, выполнения целевых
программ и т.д. Эффективность решения перечисленных задач во
многом зависит от руководителя представительства — он должен
обладать необходимыми качествами, быть дипломатом, проявлять
настойчивость, уметь поддерживать отношения и контакты и т.д
В представительстве образуются отделы

Федеральные органы исполнительной власти (министерства и
ведомства) образуют в регионах свои подразделения — террито-
риальные органы.

Территориа-плые орг

и ведомств России выпол-

няют как общегосударственные, так и региональные функции. Они
представляют соответствующие федеральные органы исполнительной
власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъек-
тов РФ Создание территориального органа производится соответст-
вующим органом федеральной исполнительной власти по согласова-
нию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориаль-
ного органа назначается и освобождается соответствующим мини-
стерством или ведомством по согласованию с субъектом РФ

Свою деятельность территориальные органы осуществляют под
руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в
компетенцию субъекта РФ, — во взаимодействии с их соответст-
вующими исполнительными органами. Для предотвращения зави-
симости территориальных органов от администраций субъектов РФ,
сращивания центральных и региональных элит в целях удовлетво-
рения корыстных интересов1 создаются межрегиональные, общие
для нескольких субъектов РФ представительства

Основными принципами деятельности территориальных орга-
нов являются* разделение властей, разграничение предметов веде-
ния между федеральными органами исполнительной власти и орга-
нами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответст-
венность. соблюдение законности. Функции территориальных орга-
нов определяются исходя из специфики деятельности соответст-
вующих министерств и ведомств России с учетом конкретных осо-
бенностей регионов. Они участвуют в государственном регулирова-
нии экономического и социального развития субъектов РФ, разра-
ботке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер.
направленных на углубление экономических реформ, и т д.

Информацию для осуществления деятельности территориальные
органы получают от министерств и ведомств, органов исполнитель-
ной власти субъектов РФ, органов статистики, предприятий и орга-
низаций независимо от форм собственности.

Число территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти определяется количеством федеральных
министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъ-
екте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основны-
ми из них являются подразделения силовых министерств, экономи-
ческие службы, органы надзора.

' Возможен альянс капитала с региональной властью Собственники капитала
потачают квоты, льготы, а чиновники — дивиденды. В США и ФРГ «^шествуют
подразделения, контролирующие и расследующие деятельность местных руководн-

В России ло 1917 г территориальные органы обслуживали по несколько регио-
нов. при этом персонал управления отдельными структурами ввииился в разных
губерниях.
Финансирование деятельности территориальных органов произ-
водится, как правило, за счет средств федерального бюджета, а также
бюджетов субъектов РФ Устанавливаются предельная численность и
фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы
исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территори-
альным органам в создании необходимых для работы условий.

Координация деятельности органов государственной
власти субъектов РФ

Деятельность территориальных органов координирует полно-
мочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это
исключает необходимость частого обращения в Москву при реше-
нии региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совер-
шенствования государственного управления На комиссию возло-
жены следующие функции

•	обеспечение взаимодействия органов государственной власти
Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия зако-
нов и других нормативных актов субъектов РФ,

•	выработка мер по обеспечению соответствия законов субъек-
тов РФ Конституции и законам Российской Федерации,

•	устранение возможных разногласий между органами государ-
ственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также
между представительными и исполнительными органами власти
субъектов РФ;

•	повготовка предложений по применению Президентом РФ
согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с орга-
нами государственной власти субъектов РФ, повышения оператив-
ности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затра-
гивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На
заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы
всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабо-
чие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов
государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с
руководителями органов государственной власти субъектов РФ в
соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей
деятельности и принимаемых нормативных правовых актов феде-
ральному законодательству. Установлена их ответственность за на-
рушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование
решений судов, в результате которых были созданы препятствия
работе федеральных органов власти, местного самоуправления, на-
рушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы
юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законода-
тельным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не
принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Прези-
дент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в
течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то
Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о
роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в
течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же на-
рушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может
отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглав-
ляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному
представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также
вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения пол-
номочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяж-
кого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью
региональных органов власти Во всех субъектах РФ открылись фе-
деральные казначейства и контролируются бюджетные потоки Бе-
рется под контроль Банка России банковская сеть на местах

Вопросы для повторения

5.

В чем состоят особенности структуры государственной власти
России?

Охарактеризуйте систему органов государственной власти
Назовите предметы ведения Российской Федерации
Рассмотрите статус Президента РФ и его полномочия.

Перечислите федеральные органы законодательной и исполни-
тельной власти и их функции

Каков порядок формирования органов власти субъектов РФ?

7.	В чем заключается значение и каковы принципы судебной власти’’

8.	Перечислите органы судейского сообщества.

9.	Какое порядок назначения судей’

10.	В чем состоит роль судов в разрешении экономических споров?
Формирование и реализация
государственной политики

Понятие государственной политики Основные направления госу-
дарственной политики на современном этапе Предпосылки раз-
работки социально-экономической политики. Послание Президен-
та РФ Федеральному Собранию Выделение приоритетных на-
правлений политики Органы управления, участвующие в реализа-
ции государственной политики Управленческие решения Органи-
зация государственной службы Роль государственного контроля

Понятие «политика» неразрывно связано с государством (греч
ро!15 — государство), хотя в современных условиях оно применяется
в более широком смысле. Политика — это искусство управления го-
сударством. ведения государственных дел, целенаправленные, зара-
нее обоснованные действия органов власти. Наряду с идеологией
политика является надстройкой над экономическим базисом, опре-
деляет содержание и направление деятельности государства, опира-
ясь на теорию общественного развития. Государственное управление
приобретает политический характер, если затрагивает интересы со-
циальных групп, классов, национальностей, широких народных масс.

Политика всегда отражает определенные интересы, обусловлива-
ется состоянием общества и является эффективной, если соответст-
вует потребностям развития, находит консенсус, обеспечивающий
стабильность. В то же время политика обладает самостоятельностью
и влияет на все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее
в концентрированном виде. Если государственная политика выража-
ет интересы не всего народа, а только отдельных его слоев, то ее ос-
новной целью становится удержание власти В этом случае политика
первенствует над экономикой в интересах сохранения власти

Государственное управление призвано поддерживать планомер-
ность и пропорциональность развития социально-экономической
системы, всех ее составных элементов, ориентировать организаци-
онные структуры хозяйствующих субъектов в направлении решения
стратегических и краткосрочных задач. Это и составляет предмет
практической, реальной политики Основным вопросом при ее реа
лизации является выбор приоритетов. Выбор служит точкой фикса-
ции политики. Он обяз пелен для органа управления. Промедление
с выбором означает стояние на месте, отставание в политике
Кроме государственной власти в политическую систему общест-
ва входят профсоюзы, партии, церковь и другие организации, пре-
следующие свои цели, стремящиеся к расширению влияния на мас-
сы, обладающие относительной автономией и ответственные перед
обществом. Каждая социальная группа имеет свои интересы, кото-
рые не обязательно совпадают в главном с интересами общества,
это осложняет проведение государством политики.

Политика должна соответствовать времени, ожиданиям населе-
ния и учитывать при этом социальную дифференциацию общества.
Опасно играть на доверии народа, проводить двойственную поли-
тику. Она быстро вызовет недовольство, которое проявится в от-
страненности людей от политических институтов, нигилизме в слу-
чае навязывания умозрительных схем, палении доверия к политиче-
ским лидерам и политике вообще.

Политика вырабатывается и реализуется под влиянием всех
звеньев политической структуры общества, с учетом всех ветвей и
уровней власти. В зависимости от конфигурации структуры органов
власти распределяются их роли в выработке и реализации государ-
ственной политики

В мировой практике главной структурой, устанавливающей об-
щественные ценности, выражающей политическую волю государст-
ва, признается представительная (законодательная) власть. Она мо-
жет изменять статус исполнительных органов, без ее ведома не мо-
гут расходоваться бюджетные средства. Часть своих полномочий
законодатели делегируют исполнительной власти, например приня-
тие на основе вступивших в силу законов конкретных правил и
распоряжений Однако законодательные инициативы обычно по-
ступают от исполнительной власти.

В парламентских республиках правительства выступают актив-
ными проводниками государственной политики, а в президентских
они нередко становятся техническими кабинетами с символической
ролью в решении политических вопросов Большую ответствен-
ность за государственную политику несет партийное правительство,
т е. формируемое победившими на выборах партиями

У власти может оказаться одна партия, ею может стать прези-
дентская партия. Монополия одной партии не несет никакой
опасности. В западных демократиях формирование однопартий-
ных правительств не является редкостью. В России правительство
надпартийно, ни одна партия не может сформировать правитель-
ство. набрав даже 100% голосов избирателей. В результате пред-
ставительная власть не может влиять на исполнение принимаемых
ею законов.
3.1. Факторы и направления
государственной политики

Научно обоснованная внутренняя и внешняя политика вырабаты-
вается на основе ясной идеологии, долгосрочной стрттегии, нацио-
нальной идеи. Только в этом случае она получает установку на дости-
жение каких-либо целен, соответствие определенным ценностям.

Факторы государственной политики

Идеоюгия (от грен кЗеа — понятие, представление и 1о$о$ —
учение) включает систему политических, правовых, нравственных,
эстетических, философских, религиозных и других взглядов и идей
Идеология как духовная сфера человеческой деятельности играет
первостепенную роль в жизни общества. Люди объединяются, соз-
дают социальную структуру, руководствуясь прежде всего духовны-
ми ценностями. Идеологические взгляды опосредуют формы суще-
ствования политики, права, морали и соответствующих им органи-
заций и учреждений.

Прежде чем стать реальностью, идея существует как замысел,
план или намерение, реализация которого обеспечивает достижение
цели. Идеология включает одну или несколько идей, претендующих
на исчерпывающее, всеохватывающее знание, обладание которым
позволяет проводить правильную линию.

Без идеологии жить нельзя, она является мощным орудием По-
литические организации стремятся заложить в свои программы
привлекательные идеологии, адресуя их конкретным слоям общест-
ва После победы на выборах они получают возможность проводить
свою идеологию в государственном управлении. Поэтому государ-
ственное управление не может функционировать без единой, обяза-
тельной для власти идеологии. Однако идеология сегодня находя-
щихся во власти вовсе таковой не является для всего общества, в
том числе для оппозиции, которая на следующих выборах может
сменить власть под флагом новой идеологии

Государственная политика получает идеологическое обоснова-
ние независимо от наличия или отсутствия в обществе обязатель-
ной государственной идеологии. Отказ от идеологии также является
идеологией, только подобная идеология лишает государственную
политику содержания и обрекает на неуспех При отсутствии еди-
ной идеологии лица, занимающие должности в органах государст-
венной власти, становятся проводниками собственной идеологии.
Например, если государство не декретирует какие-либо нравствен-
ные и эстетические взгляды, то любые взгляды могут быть легко
навязаны массам через СМИ или чиновников.
Политические партии и объединения, а также отдельные полити-
ческие деятели могут придерживаться любой идеологии, формально
или на деле. Но, придя к власти, они реализуют государственную
идеологию, причем о ней люди сулят не по декларациям, а по реаль-
ным действиям, проводимой политике. Для демократического поли-
тика государственная власть является средством реализации идеоло-
гических воззрений; избиратели контролируют его и при расхожде-
нии между словом и делом на следующих выборах лишают доверия.

При всем многообразии идеологических систем выделяются две —
либерализм и социализм Либерализм ставит во главу угла свободу
личности, приоритет удовлетворения личного интереса Социализм
предполагает свободу личности в рамках определенного социума,
отдавая приоритет общим интересам, удовлетворение которых спо-
собствует процветанию личности В первом случае вектор направ-
лен от частного к общему, во втором — от общего к частному Ка-
ждая система ценностей утверждается эволюционным (постепенное
изменение через реформы) или революционным (радикальное из-
менение существующего порядка) путем.

Ни одна идеология не существует в чистом виде, а впитывает в
себя элементы других идеологий. Так, в настоящее время в России
в управлении господствует либеральная идеология, а в массах она
сочетается с идеями об активизации роли государства в экономике
и социальной сфере при соблюдении политических и гражданских
свобод, соединении отечественных традиций, в том числе дорево-
люционных и советского периода, с новациями настоящего, сохра-
нении российской составляющей в государственном строительстве.

Право. Государственная политика базируется также на твердом
фундаменте права как основе эффективного функционирования
власти и ограничивается рамками права. Право принято подразде-
лять на публичное и частное. Птшчное право регулирует деятель-
ность государственных органов, отношения между ними и гражда-
нами Частное право составляют нормы, регулирующие отношения
между гражданами.

Источником права является Конституция РФ Для обеспечения
устойчивости и стабильности в обществе, предсказуемости государст-
венной политики установлена жесткая процедура изменения Консти-
туции. Ее основные положения могут быть изменены только всена-
родным голосованием или созываемым для этого Конституционным
Собранием Другие положения могут быть изменены федеральным
конституционным законом, вступающим в силу после одобрения
органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ

Отдельные сферы и отрасли деятельности регулируются консти-
туционным, гражданским, административным, трудовым, земель-
ным, налоговым и другими видами права. Гражданское законода-
тельство регулирует имущественные и личные неимущественные
отношения между физическими и юридическими лицами. В этих
отношениях могут участвовать Российская Федерация, субъекты РФ,
муниципальные образования. Гражданские права и обязанности
возникают из актов государственных органов и судебных решений
Другие виды законодательства регулируют имущественные отноше-
ния, основанные на административном или ином властном подчи-
нении одной стороны другой Нормы права при необходимости ис-
полняются принудительно с использованием соответствующих ме-
ханизмов.

Основой каждого вида права являются законы, регулирующие
наиболее важные общественные отношения. Принципы государст-
венного и общественного строя определяют федеральные конститу-
ционные законы. Федеральные законы регламентируют определен-
ные сферы общественной жизни

Незыблемость конституционного устройства позволила Феде-
ральному Собранию за последние годы принять базовые законы
функционирования общества, что, в свою очередь, открыло новые
направления в государственной политике Основную роль здесь
сыграли такие акты, как Гражданский кодекс РФ, законы о прива-
тизации. о конкуренции, об акционерных обществах и др. Государ-
ственная политика, базируясь на действующих нормах права, пред-
полагает в то же время их совершенствование по мере продвижения
общества от одного этапа развития к другому

Большое влияние на эффективность политики оказывают мате-
риальные возможности государства При прежней системе в основу
производственной деятельности закладывались общественные по-
требности. Для их удовлетворения изыскивались средства. При
этом финансирование не рассматривалось в качестве ограничителя,
а подводилось под материальные и трудовые ресурсы. Проблема
дефицита финансовых и других ресурсов хотя и существовала, но
решалась за счет преимуществ централизованной системы в части
возможностей маневрирования

При рыночном хозяйствовании государство располагает лишь
частью материальных и финансовых ресурсов В России государст-
венная собственность сказалась отданной в частные руки раньше,
чем была обеспечена гарантия надежного пополнения доходов
бюджета. Осуществлен переход к принятию решений исходя из
доходов бюджета, а не потребностей страны, объем которых никто
не определяет, полагаясь на «мудрость» платежеспособного спроса

Крупные корпорации и компании типа ОАО «Газпром» также
проводят политику и финансируют развитие страны через уплату
налогов. Но то, что хорошо для ОАО «Газпром», необязательно по-
лезно для России. Правительство должно контролировать соблюде-
ние общенациональных интересов, иначе удовлетворение общест-
венно значимых потребностей станет случайным явлением, а струк-
турные диспропорции превратятся в закономерность.

Фактором, определяющим государственную политику, стало из-
менение геопо1итичеа.ого позожения России.

Согласно Концепции национальной безопасности основные уг-
розы России носят не военный, а экономический характер Воен-
ные угрозы полностью не исключаются, но иным стал их характер:
не глобальный военный конфликт, масштабная агрессия и ядерная
война, а региональные, локальные войны и притязания. Для их от-
ражения требуется меньший военный потенциал1

В конечном счете основой формирования государственной
внутренней и внешней политики является воля народа, которую он
проявляет на референдумах, выборах представительной и исполни-
тельной власти, в акциях одобрения или протеста и других формах
Облеченные доверием народа, органы и должностные лица государ-
ственной власти разрабатывают стратегию и тактику управления
страной, которые материализуются в нормативных правовых и дру-
гих актах. Органы управления различных уровней реализуют на
практике стратегические цели и тактические решения, применяя
при этом различные методы, как мягкие, так и жесткие меры при
нулительного характера.

Направления социально-экономической политики

Одновременно предполагается выбор соответствующих приори-
тетов и учет последствий их реализации в экономической, социаль-
ной, экологической и других сферах. Приоритеты получают форму
целевых ориентиров и ограничений и выражаются в показателях
качества жизни (продолжительность жизни, состояние здоровья,
объем знаний, доход на душу населения, занятость, реализация
прав человека и др.), уровня экономического развития, экоюгического
бзагополучия. Правительство РФ ежегодно заявляет о приоритетах
политики

При прежней системе государственная политика утверждалась
на партийных съездах и пленумах. Правительство политическую
линию претворяло в жизнь.

конкретной страны нс менее опасны, чем глобальные; тем нс менее в ней не
Основные направления внутренней и внешней политики Рос-
сийского государства определяет Президент РФ в соответствии с
Конституцией РФ и федеральными законами. Он обращается к Фе-
деральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в
стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики
государства Послание Президента РФ парламенту России одновре-
менно является посланием стране.

В послании формулируются основные политические цели и за-
дачи государства на очередной год. Если проект послания заранее
рассматривается политическими партиями и движениями в регио-
нах, то его статус уточняется и в нем формулируется политика не
только Президента РФ. но и всего государства.

Послание Президента РФ опирается на доктрины, концепции
по различным направлениям развития страны, среднесрочные и
долгосрочные прогнозы Доктрина выражает систему взглядов на
значение отдельных мероприятий, принципов, определяющих ме-
ханизм государственного регулирования, которыми руководствуют-
ся органы власти. Доктрины и концепции утверждаются указами
Президента РФ, например доктрина развития российской науки,
концепция развития рынка ценных бумаг и др.

Социально-экономическая политика разрабатывается и реализу-
ется по следующим направлениям.

•	реформирование экономики;

•	финансовая и денежная политика;

•	структурная политика,

•	аграрная политика:

•	социальная политика;

•	региональная политика;

•	политика в отношении республик бывшего СССР и СНГ,

•	внешнеэкономическая политика.

1.	Реформирование жономики. В России должна существовать
эффективная экономика, способная развиваться на основе исполь-
зования внутренних ресурсов и органичного включения в мирохо-
зяйственные связи

В качестве главных направлений экономической реформы оп-
ределены шшита прав собственников, приватизация, поддержка
предпринимательства и развитие рыночной инфраструктуры, демо-
нополизация и формирование конкурентной среды, развитие фи-
нансового рынка, укрепление правоприменительной системы

2.	Финансовая и денежная политика. Основным целевым ориен-
тиром финансовой и денежной политики служит снижение инфля-
ции, повышение эффективности налоговой системы и госуддрсг-
венных расходов, финансовых взаимоотношений с регионами. Для
контроля над инфляцией и финансовой стабилизации проводится
единая с Центральным банком Российской Федерации денежно-
кредитная политика, предусматривающая регулирование процент-
ных ставок, предложения денег, пресечение финансовых спекуля-
ций. Ценовая политика осуществляется по линии регулирования
цен на энергоносители, использования таможенного тарифа для
регулирования соотношений между мировыми и внутренними це-
нами. Валютная политика направлена на поддержание стабильности
рубля, его конвертируемость.

3.	Структурная поштика включает перепрофилирование объектив-
но нежизнеспособных производств и поддержку необходимых для на-
родного хозяйства предприятий и имеет селективный характер. Струк-
турная политика реализуется посредством разработки федеральных це-
левых программ с учетом обеспечения приоритетов, «точек роста».

Предусматривается расширение неинфляционных источников
финансирования капитальных вложений (собственные средства
предприятий, сбережения населения, иностранный капитал)

4.	Аграрная политика предусматривает создание аграрного сек-
тора, базирующегося на равноправии форм собственности и хозяй-
ствования Это требует совершенствования государственного регу-
лирования и поддержки агропромышленного комплекса, в частно-
сти формирования системы кредитования и страхования, создания
специальных фондов финансовой поддержки отечественных произ-
водителей на внутреннем и внешнем рынках, развертывания сети
оптовых рынков сельскохозяйственной продукции

5.	Социальная политика сочетает меры по созданию каждому
дееспособному гражданину условий, позволяющих ему трудом,
предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние, и
усиление адресной социальной поддержки со стороны государства,
в первую очередь слабозашищенных групп населения Осуществля-
ется комплекс мер и специальных программ в области оплаты труда
и пенсионного обеспечения, политики занятости. Социальная сфе-
ра реформируется на основе сочетания принципов платности и
бесплатности услуг здравоохранения, образования, культуры Жи-
лищная политика предусматривает создание рынка жилья и жи-
лищно-коммунальных услуг, сохранение социального жилья для
граждан, признанных малоимущими

6.	Региональная понтона предусматривает содействие эффектив-
ной специализации регионов в едином экономическом пространстве
Российской Федерации, внедрение механизмов вертикального и го-
ризонтального взаимодействия органов управления и хозяйствующих
субъектов, участие в освоении новых территорий, преодоление кри-
зиса в депрессивных регионах, предотвращение экономического и
политического сепаратизма, активное регулирование миграции.

респубгик бывшего СССР и СНГ на-

7. Политика в

правлена на углубление интеграции, формирование единого эконо-
мического пространства. В этих целях намечаются меры по восста-
новлению и поддержанию жизненно важных для России товаропо-
токов, развитию производственной кооперации и прямых связей
предприятий, координации инвестиционной политики, последова-
тельному устранению ограничений в торговых отношениях, ускоре-
нию платежно-расчетных операций Проверкой эффективности по-
литики в отношении СНГ являются перспективы создания союзно-
го государства Россия—Белоруссия, региональной интеграции, реа-
лизации соглашения о едином экономическом пространстве Рос-
сии, Украины, Белоруссии, Казахстана1.

8.	Внешнеэкономическая погитика предусматривает:

•	ускорение интеграции России в мировое хозяйство, в том
числе вступление в ВТО на приемлемых для страны условиях;

•	поддержку отечественных производителей посредством регу-
лирования иностранной конкуренции на внутреннем рынке;

•	привлечение внешнего финансирования на наилучших для
страны условиях;

•	укрепление государственного контроля за внешнеторговыми
операциями,

•	зашиту интересов отечественных экспортеров на внешних
рынках,

•	содействие международной кооперации предприятий Россий-
ской Федерации с иностранными фирмами;

•	обеспечение наиболее благоприятных условий погашения и
обслуживания внешнего долга.

Единая государственная политика, согласованная на основе
взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Пра-
вительства РФ и других органов власти, получает концентрированное
воплощение в законах Российской Федерации, других документах и
нормативных правовых актах, в международных договорах России

Государственная политика, получившая легитимное выражение,
становится основой для планирования деятельности и принятия
решений по ее реализации.

рый ориентируется на Запал, не проявляй интереса к восстановлению некогда

литической, но и экономической иктеграиии. Доказательством тому может слу-
3.2.	Принятие нормативных правовых актов

Власть оказывает воздействие на деятельность и поведение лю-
дей прежде всего с помощью права, которое представляет собой
совокупность общеобязательных правил и норм. В них выражается
воля государства по закреплению определенного порядка общест-
венных отношений Если нормы права безукоризненно соблюдают-
ся, то государство признается правовым.

Основным средством утверждения права служит принятие зако-
на. акта высших органов государственной власти Он обладает наи-
большей юридической силой по отношению к другим нормативным
актам.

Законы и другие нормативные правовые акты разрабатываются
и принимаются в соответствии с установленной процедурой. В за-
конотворческой деятельности участвуют все ветви власти, феде-
ральные и региональные органы государственного управления
Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Со-
вет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государствен-
ной Думы, Правительство РФ, представительные (законодательные)
органы власти субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Высший
Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ

Правительство РФ составляет план законопроектных работ. При
этом учитываются предложения федеральных органов исполнитель-
ной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных
государственных организаций. Вносимые предложения проходят
экспертную оценку в Министерстве юстиции РФ с привлечением в
необходимых случаях соответствующих институтов и организаций

Законопроект разрабатывается на основе концепции и техниче
ского задания федеральными органами исполнительной власти, ко-
торые предлагают включить их в план законопроектной деятельно-
сти Правительства РФ, а также по поручению Правительства РФ

В концепции определяются*

•	основная идея, цели и предмет правового регулирования,
круг юридических и физических лиц, на который распространяется
законопроект;

•	опенка состояния действующего законодательства в данной
сфере общественных отношений,

•	место будущего закона в системе законодательства;

•	социально-экономические, политические и иные последствия
реализации будущего закона

Техническое задание на разработку законопроекта содержит
следующие разделы:
•	форма, вид, рабочее наименование и состояние разработки
законопроекта;

•	перечень документов, подлежащих разработке, и структура
законопроекта,

•	заказчик и разработчики;

•	этапы, сроки разработки и порядок приемки работы;

•	финансирование и смета расходов (при заключении заказчи-
ком договора на разработку)

Заказчиком выступает, как правило, федеральный орган испол-

власти, ответственный за разработку законопроекта.

нптельной

Концепция и техническое задание после согласования с заинтере-
сованными органами власти направляются для экспертизы в Мин-
юст России.

Правительство РФ координирует законопроектную деятельность
с палатами Федерального Собрания, с органами исполнительной
власти субъектов РФ (по вопросам совместного ведения). Органы
исполнительной власти субъектов РФ получают планы законопро-
ектных работ Правительства РФ для практического использования
и участия в подготовке документов.

Проекты законов и законодательных предложений направляют-
ся в Государственную Думу ответственными за их подготовку и
представление в парламенте органами власти и подразделениями с
приложением следующих документов:

•	обоснование необходимости принятия;

•	оценка согласованности с другими нормами;

•	ожидаемые социально-экономические и иные последствия
применения,

•	финансово-экономическое обоснование.

При использовании права законодательной инициативы Прези-
дентом РФ проекты законов представляются Правительством РФ,
Советом Безопасности, Главным государственно-правовым управ-
лением Президента РФ

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении
От их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении фи-
нансовых обязательств государства, другие законопроекты, преду-
сматривающие расходы за счет федерального бюджета, мо1ут быть
внесены только при наличии заключения Правительства РФ

Проекты по предметам совместного ведения федеральных орга-
нов государственной власти и органов власти субъектов РФ в пред-
варительном порядке направляются органам исполнительной вла
сти субъектов РФ.

Руководители центральных органов федеральной исполнитель-
ной власти, подразделений Администрации Президента РФ несут
ответственность за качество и соблюдение сроков подготовки про-
ектов, достоверность и своевременность представления необходи-
мой информации.

Подразделениями Администрации Президента РФ в Государст-
венно-правовое управление Президента РФ представляются пред-
ложения о заключениях и поправках Президента РФ по проектам,
внесенным на рассмотрение Федерального Собрания не по инициа-
тиве Президента РФ. Предложения о возвращении законов на по-
вторное рассмотрение, а также о поправках к ним представляются
Государственно-правовым управлением Президента РФ с учетом
позиции соответствующих органов исполнительной власти Россий-
ской Федерации.

Для снятия замечаний по проектам Президентом РФ и парла-
ментом применяются соответствующие процедуры Создаются согла-
сительные комиссии по преодолению возникших разногласий Для
работы в комиссии приглашаются представители Правительства РФ

Принятые Государственной Думой федеральные законы пере-
даются на рассмотрение Совета Федерации В случае отклонения
им закона (наложения вето) палаты могут создать согласительную
комиссию для преодоления разногласий.

Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Думой
при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов общего числа
депутатов.

Федеральный конституционный закон считается принятым, ес-
ли он одобрен большинством не менее 3/4 голосов общего числа
членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов общего числа де-
путатов Государственной Думы. После этого он подлежит подписа-
нию и обнародованию Президентом РФ

При рассмотрении в Парламенте проектов, законодательных
инициатив, указов присутствуют официальные представители Пре-
зидента РФ Ими могут быть Председатель Правительства РФ, его
заместители, министры, руководители других органов исполнитель-
ной власти, советники Президента РФ.

Полномочными представителями Правительства РФ в парламен-
те являются статс-секретари, ими назначаются руководители соот-
ветствующих министерств и ведомств. Они отвечают за прохож-
дение законопроектов, взаимодействие с палатами, получение зако-
нодателями информации от министерств и ведомств.

Принятый парламентом закон направляется Президенту РФ.
Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Совет
Федерации вновь рассматривают данный закон В случае одобрения
в ранее принятой редакции закона большинством не менее 2/3 го-
лосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государ-
ственной Думы он подлежит подписанию Президентом РФ и обна-
родованию. Процедура принятия закона приводится на рис. 3.1.

Законы вступают в силу по истечении 10 дней после дня их
официального опубликования, если самими законами не установ-
лен иной порядок вступления в силу.

Основным нормативным правовым актом, выражающим теку-
щую финансово-экономическую политику государства, является
Закон «О федеральном бюджете». Его принятие имеет важное соци-
ально-экономическое значение, особенно для бюджетной сферы, а
разработка осуществляется по особой процедуре.

инициативы

Президент РФ



Федерации

Депутаты Госдумы э

Прдатегъство РФ * о.

(грегсгаагтегыые)

Конспггу1м>яьй

СудРФ

СудРФ

Суд РФ

Рис 31 Процедура принятия закона

Правительство РФ готовит проект федерального бюджета на оче-
редной год и выносит его на рассмотрение Государственной Думы
Одновременно представляются необходимые материалы и расчеты,
предусмотренные Законом «О государственном прогнозировании и
программах социально-экономического развития Российской Феде-
рации» и другими нормативными правовыми актами. Если требуется
внесение изменений и дополнений в законодательные акты РФ, свя-
занные с политикой в сфере доходов и расходов, то Правительство РФ
вносит проекты соопстсп.уюших федеральных законов.
Центральный банк Российской Федерации представляет в Госу-
дарственную Думу проект «Основных направлений государственной
денежно-кредитной политики»

Государственная Дума направляет проект закона о федеральном
бюджете Президенту РФ, Совету Федерации, другим субъектам
права законодательной инициативы для внесения замечаний и
предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Совет Государственной Думы утверждает профильные комитеты,
ответственные за рассмотрение разделов и подразделов бюджета.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федераль-
ном бюджете в четырех чтениях (табл. 3 1). Принятый Государст-
венной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федера-
ции. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут
создать согласительную комиссию из представителей Государствен-
ной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ От каждой сто-
роны участвуют не более 20 человек. Решение комиссия принимает
раздельным голосованием Если за него проголосовало большинст-
во присутствующих на заседании комиссии представителей данной
стороны, то решение считается принятым. Решение, против кото-
рого возражает хотя бы одна сторона, считается непринятым

Таблица 31. Схема принятия федерального бюджета

1	§ г Е	Рассматриваемые вопросы		Резу 1ызаты и ксзедсплвия рассмотрения	
				Принятие	Отклонение
		2	3	4	5
		Концепция и прогноз со- циалъно-экономи кского развитая РФ. Основные на-		ждаются сснов-  рактери-  бюджетэ	1. Передача в со- гласительную ко- миссию
		итоговой политики. Основ- ные принципы взаимоотно- шений федерального бюдже- та и бюджетов субъектов РФ Программа внешних заимст- вований и предоставления кредитов Бэсси-й. Основные юрактериспжи федерально- го бюджета			2 Есторлшение Правительству РФ на доработку  3. Постановка во- проса о доверии Правительству РФ
Окончание табл. 3.1			
_!_1	1	1	3	4	
• доходы по группам, подгруппам, статьям.			
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федераль- ным бтошкетом и бюдже- тами субъектов РФ.			
• размеры несбалансиро- ванности бюджета и источ- ники покрытия дефицита;			
• обший объем расколов	45		
2 Утверждение расходов по разделам функциональной		Переда-  гласи- тельную КОМИС-	
аврального фонда финансо- вой поддержки субъектов РФ			
			
и распределения его средств по субъектам РФ	15	сию	
3 Расходы бюджета по под-		При ня-	
разделам функциональной		те для	
классификации, уровням		следую-	
ведомственной классифн-		•пего	
капни, федеральным целе- вым программам; перечень защищенных статей	25	чтения	
4 Поправки к закону. По-		Переда-	
квартальное распределение		ча в Со-	
доходов, расходов, дефи-		вет Фе-	
цита бюджета	15	дерации	

Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и распо-
ряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, издаются
указы, по вопросам оперативного характера — распоряжения, не
являющиеся нормативными актами.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ,
законов и указов Президента РФ издает постановления и распоря-
жения и обеспечивает их реализацию Решения, имеющие норма-
тивный характер или наиболее важное значение, издаются в форме
постановлений Решения по оперативным и другим текущим во-
просам издаются в форме распоряжений.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоря-
жения Правительства РФ не должны противоречить законам, в случае
противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ
либо развивают те или иные положения лконов, либо формулируют
нормы отношений, которые не урегулированы законом.

Акты Президента РФ и Правительства РФ непосредственно ис-
пользуются в управлении страной Это повышает ответственность
Администрации Президента РФ и аппарата Правительства РФ за
соблюдение процедуры принятия решений.

Министерства и другие федеральные органы исполнительной
власти принимают в случаях и в пределах, предусмотренных зако-
нами и иными правовыми актами, нормативные ведомственные
акты, также являющиеся источниками гражданских прав и обязан-
ностей. Подготовка и принятие нормативных правовых актов феде-
ральными министерствами и ведомствами регламентируются прави-
лами, утвержденными Правительством РФ.

Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших
органов государственной власти по их поручению или по инициа-
тиве самих органов федеральной исполнительной власти в соответ-
ствии с их компетенцией в виде приказов, постановлений, инст-
рукций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют
отношения центральных органов власти с предприятиями, органи-
зациями. учреждениями и другие вопросы

Дтя подготовки проектов ведомственных нормативных актов, разра-
батываемых совместно несколькими центральными органами, а также
наиболее важных и сложных проектов создаются рабочие группы.

Минюст России осуществляет государственную регистрацию
нормативных актов министерств и ведомств Российской Федера-
ции, носяших межведомственный характер или зтгрчгивающих пра-
ва и законные интересы граждан Государственная регистрация
проводится в срок до 15 дней с даты получения ведомственного
нормативного акта. Минюст России регистрирует следующие виды
нормативных правовых актов*

•	приказ:

•	постановление,

•	распоряжение;

•	инструкция;

•	положение,

•	правило.

На Минюст России также возложена функция, связанная с контро-
лем за соответствием ведомственных нормативных актов Консгиту-
иии РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ.
постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Минюст Рос-
сии имеет право проверять на законность и акты, издаваемые субъ-
ектами РФ Применение министерствами и ведомстыми норматив-
ных актов, не прошедших правовую экспертизу, а также актов, в госу-
дарственной регистрации которых было отказано, рассматривается как
грубое нарушение дисциплины в системе государственной службы,
влекущее применение к виновным должностным лицам и работникам
федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной
ответственности в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по
укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 ию-
ня 1996 г. № 810

Официальным опубликованием федерального закона, акта пала-
ты Федерального Собрания считается публикация его полного тек-
ста в «Российской газете» или «Собрании законодательства РФ»

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, всту-
пают в силу по истечении семи дней после их опубликования, если
при принятии акта не установлен иной срок введения его в дейст-
вие. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписа-
ния, если при принятии акта не установлен иной срок введения его
в действие. В табл. 3.2 приводятся сроки опубликования и вступле-
ния в силу нормативных правовых актов

Таблица 3.2 Сроки опубликования и вступления в силу

нормативных правовых актов

Акт	Сроки опъбчиково-	Сроки вепцпюния	Орган официо 1Ы1ого опубликования
	2	3	4
Федеральные кон-	В течение	По истечении	Российская
ституционные за-	семи дней	10 дней после дня	газета, Соб-
коны, федераль-	после дня	официального опуб-	ранне зако-
ные законы	их подписа- ния Прези- дентом РФ	ликования, если иное не установлено зако-	нодательства РФ
Акты Президента	В течение	По истечении семи	Российская
РФ	10 дней пос- ле подписа-	пней после дня офи- циального опублико- вания. если при при- нятии акта не уста- новлен иной срок введения его в дейст-	газета. Соб- рание зако- нодательства РФ
Акты Правитель-	Не позднее	Со дня подписания.	Российская
ства РФ	15 дней со	если при принятии	газета. Соб
	дня приня-	акта не установлен	ранне зако-
	111	иной срок введения	нолательства
	Не позднее  10 дней после	его в действие  В течение 10 дней со дня официального опубликования. если в самом акте не ука-	РФ
нормативные ак-			нормативных
щие права и сво-	ной регистра-		
боды граждан или	НИИ в Минюс-	зан более поздний	
носящие межве- домственный ха- рактер	те РФ	срок	
Ведомственные		Со дня присвоения им	
акты, не подле-		номера регистрации.	
жащие опубл ико-		если в самом акте не	
ванию		указан более поздний	
Нормативные	Не опреде-	Со дня официального	Вестник
акты Банка Рос-	лены	опубликования, за	Банка Рос-
сии. за-		исключением случаев,	сии
трагиваюшие пра-		установленных сове-	
ва, свободы и обязанности гра- ждан		том директоров	
Акты Федералы-	Не опреде-	Со дня их официаль-	Вестник Фе-
ной службы по	лены	ного опубликования	деральной
финансовым рын-			службы по
кам			финансовым рынкам

Ведомственные нормативные акты, подлежащие опубликова-
нию, после регистрации передаются в органы официальной печати.
Опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется
не позднее 10 дней после их государственной регистрации

Ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня их
официального опубликования, если в самом акте не указан более
поздний срок Нормативные акты Банка России вступают в силу со
дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России»,
за исключением случаев, установленных советом директоров Акты
Федеральной службы по финансовым рынкам вступают в силу со
дня их официального опубликования в «Вестнике Федеральной
службы по финансовым рынкам».
Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрированные,
но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за со-
бой правовых последствий и не могут служить основанием для ре-
гулирования соответствующих отношений, применения каких-либо
санкций к организациям, должностным лицам, гражданам за невы-
полнение содержащихся в них предписаний.

Нормативный акт, не соответствующий закону или другим право-
вым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы граж-
дан и юридических лиц, может быть признан судом недействительным.

Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах
его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися
на его территории органами государственной власти, госучрежде-
ниями, органами местного самоуправления, организациями, обще-
ственными объединениями, должностными лицами и гражданами

Правовые акты законодательного органа, высшего должностного
лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа, должностных
лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, феде-
ральным законам, конституции (уставу) и законам субъектов РФ,
подлежат опротестованию прокурором Президент РФ вправе об-
ращаться в законодательный орган субъекта РФ с представлением о
приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с
Конституцией РФ и федеральными законами

Нормативные правовые акты органов государственной власти
субъекта РФ и их должностных лиц могут быть обжалованы в судеб-
ном порядке, если они нарушают права и свободы человека и граж-
данина, общественных объединений, местного самоуправления.

Президент РФ вправе приостановить действие актов высшего
должностного лица субъекта РФ, органа исполнительной власти в
случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам,
международным обязательствам России или нарушения прав и сво-
бод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в
результате незаконных действий (бездействия) государственных ор-
ганов или должностных лиц этих органов, в том числе издание го-
сударственным органом акта, не соответствующего закону, подле-
жат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъ-
ектом РФ или муниципальным образованием

Принятие закона является лучшим способом упорядочения ка-
кого-либо вида деятельности в интересах общества. Свобода чело-
века начинается тогда, когда вступает в действие принятый закон.
Но принятый закон еще не означает действующий закон. Чтобы
закон заработал, требуются желание и усилия и законодателей, и
тех, чью деятельность этот закон регулирует.
3.3.	Планирование как инструмент
государственной политики

На всех уровнях управления основным рычагом преобразований
справедливо признается планирование в пределах выбранного вре-
менного горизонта. Планирование является центральным звеном
управления План есть одновременно и конкретное задание, и
управленческое решение; он мобилизует действия в заранее опреде-
ленном направлении.

В условиях частнокапиталистической формы хозяйствования,
непредсказуемости поведения субъектов рынка, зависимости от
внешней конъюнктуры общегосударственное планирование весьма
затруднено.

Производственное планирование перешло от органов власти к
хозяйствующим субъектам Планирование сохраняет директивный
характер, т.е. обязывает действовать в определенном направлении,
если его объектом является государственный сектор, использование
бюджетных средств На основе утверждаемых показателей государ-
ственного бюджета Минфин России доводит планы доходов и рас-
ходов до подведомственных организаций.

Национальное хозяйство в целом является объектом целевого
прогнозирования и стратегического планирования. Содержательную
часть государственных планов составляют макроэкономические,
финансовые показатели, социальные и другие нормативы Государ-
ственное планирование отдельно взятых отраслей, комплексов, ре-
гионов осуществляется на основе разработки целевых комплексных
программ

В качестве документов государственного планирования законо-
дательно и нормативно определены разработка прогнозов социаль-
но-экономического развития, государственного бюджета, програм-
мы социально-экономического развития на среднесрочный период,
перспективного финансового плана, сводного финансового балан-
са, плана мобилизационной подготовки экономики.

Прогнозирование в качестве функции государственного управ-
ления, разработки и реализации государственной политики позво-
ляет получить научно обоснованное представление о направлениях
социально-экономического развития Поисковые и целевые про-
гнозы используются на всех уровнях и стадиях управления.

Министерство экономического развития и торговли РФ с участи-
ем других федеральных органов исполнительной власти РФ разраба-
тывает сценарные условия (целевые параметры, основные показате-
ли, решения и меры по направлениям государственной политики).
Органы федеральной исполнительной власти и субъектов РФ
разрабатывают:

•	варианты прогнозов развития отраслей и регионов по основ-
ным показателям;

•	планы развития государственного сектора, получения и ис-
пользования доходов от распоряжения государственным имуществом

Федеральные министерства и ведомства при подготовке прогно-
зов социально-экономического развитии и проектов федерального
бюджета рассматривают и учитывают предложения администраций
субъектов РФ по объемам поставок продукции для федеральных
государственных и других нужд, по финансированию инвестицион-
ных проектов, в том числе за счет иностранных кредитов

Соответствующие федеральные органы представляют прогнозы
формирования и расходования средств государственных внебюд-
жетных и целевых бюджетных фондов, развития рынка ценных бу-
маг, банкротств предприятий, экономического сотрудничества в
рамках СНГ, платежного баланса.

Прогнозы базируются на демографических, экологических, на-
учно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также от-
раслевых. региональных и других показателях Исходным в прогно-
зировании является анализ динамики основных макроэкономиче-
ских показтгелей и индикаторов:

•	ВВП в сопоставимых ценах;

•	доходов (расходов) федерального бюджета, % к ВВП (с уче-
том расходов по обслуживанию государственного долга);

•	объема промышленной продукции;

•	объема инвестиций в основной капитал;

•	экспорта (импорта), включая неорганизованную торговлю;

•	потребительских цен на товары и платные услуги населению;

•	номинальных, реальных располагаемых денежных доходов
населения,

•	численности безработных.

жавного статуса, патернализм в социальной политике, умеренно
авторитарную власть. В то же время рынок не будет локальным

впитывая опыт успешных фирм Запада. Нетрудно заметить, что
риторика о державной мощи и благосостоянии народа неубеди-

мальком вмешательстве государства в экономику.

и А. Зиновьева о том. что процесс деградации России необратим
и это государство исчезнет с карты мира, как это случилось с
СССР Разница только в том. что гибели СССР никто не мог
предвидеть, так как для этого не было очевидных признаков, а
признаки увядания России налицо.

Основной формой перспективного государственного планиро-
вания служит разработка целевых комплексных программ

Целевая комплексная программа рассматривается как целост-
ный объект управления независимо от ведомственной принадлеж-
ности участников Оно осуществляется специально учреждаемым
органом или путем перераспределения прав и обязанностей дейст-
вующих структур с использованием рычагов координации.

Комплексные программы подразделяются на подпрограммы ис-
ходя из необходимости рациональной организации управления их
разработкой. Подпрограмма включает задания, направленные на
реализацию одной или нескольких задач, определяет промежуточ-
ные цели.

Исходя из характера поставленных целей, разрабатываются про-
граммы конъюнктурного и структурного характера. Первые из них
решают задачи текущей сбалансированности и стгбиоизации эко-
номики в краткосрочном временном интервале (продолжительность
до двух лет), вторые — предполагают решение среднесрочных (от
трех до пяти лет) и долгосрочных (свыше пяти лет) проблем качест-
венных преобразований экономики, глобальных изменений ее ос-
новных структур По значимости программы могут иметь статус
президентских, федеральных, региональных (республики, края, об-
ласти), местных (районы, округа).

Программа предусматривает:

•	приоритеты в реализации государственной политики;

•	достижение конкретного конечного результата и эффекта:

•	увязку материальных, трудовых и финансовых ресурсов;

•	согласованность и комплексность решения отраслевых и ре-
гиональных задач

Программы финансируются за счет государственного бюджета,
региональных и местных бюджетов, внебюджетных источников,
привлекаемых под государственные гарантии Правительство РФ
определяет государственных заказчиков, отвечающих за реализацию
программ Государственным заказчикам выделяются необходимые
финансовые ресурсы, включая валютные.

Программы, инициатором которых выступает Президент РФ,
называются президентскими В ряде случаев такой статус может по-
лучить уже утвержденная программа, если необходимо обеспечить
решение особо важных государственных задач. Создан Центр прези-
дентских програчч Администрации Президента РФ
Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъ-
ектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании
необходимости их решения на основе программ под патронажем
Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр президент-
ских программ проводит экспертизу представляемых предложений.
Прошедшие экспертизу предложения направляются в Правительст-
во РФ для дальнейшей проработки и реализации.

Программа разрабатывается с учетом предпочтительного сцена-
рия развития и определяет его цели, источники финансирования
мероприятий по их достижению, ответственность за сроки и каче-
ство работ. На стадии разработки показатели программы являются
рекомендательными, а на стадии реализации — обязательными для
всех ее участников независимо от формы хозяйствования

В программе государство обозначает вариант развития в соответ-
ствии с проводимой социально-экономической политикой, обосно-
вывает его параметры и индикаторы прямого и косвенного воздейст-
вия. те рычаги государственного регулирования, в том числе госу-
дарственные заказы, объем бюджетной поддержки, кредитование,
тарифы и т.д Хозяйствующие субъекты высказывают свое отноше-
ние к государственным индикаторам намерениями к заключению
контрактов, участию в выполнении заказов, реализации проектов и
программ

Предприятия составляют и утверждают планы и для обществен-
ного признания своей деятельности вносят предложения координи-
рующему органу (им может быть и орган управления) о возможной
продаже продукции и потребностях в средствах производства Если
они принимаются, то это налагает обязательства на обе стороны
координирующий орган включает предложения в систему сбыта и
снабжения, а предприятие обязуется выполнять объем поставки в
качестве принятого заказа. Предприятия на добровольной основе
включаются в выполнение общегосударственных задач, целевых
комплексных программ, государственных заказов, а также соблю-
дают обязательные требования экономических и социальных нор-
мативов.

Программно-целевое планирование отличается от директивного
не степенью обязательности выполнения плана, а способом приня-
тия обязательств. При директивном планировании задание доводит-
ся специальным органом, при программно-целевом планировании
хозяйствующий субъект добровольно принимает на себя задание и
несет полную ответственность за его выполнение.

Хозяйствующие субъекты включаются в государственные планы
и программы также способом квотирования производства и реали-
зации отдельных видов продукции для государственных нужд.
Предприятия представляют планы о намечаемых объемах производ-
ства с необходимыми обоснованиями Квоты определяют объем
производства в соответствии с балансами производства и потребле-
ния данного вида продукции. Например, выдаются квоты на произ-
водство спирта из всех видов сырья

Минсельхоз России и Минэкономразвития России исходя из
балансов производства и потребления этилового спирта с учетом
потребности субъектов РФ и наличия мощностей устанавливают и
доводят до предприятий объемы производства.

Создание, накопление, сохранение и обновление запасов мате-
риальных ценностей, неснижаемых запасов продовольственных то-
варов и нефтепродуктов, а также подготовку и организацию норми-
рованного снабжения населения товарами, его медицинского об-
служивания и обеспечения средствами связи и транспортными сред-
ствами в период мобилизации и в военное время предусматривают
мобилизационные планы Российской Федерации, субъектов РФ и
муниципальных образований

Осуществляется также градостроительное планирование разви-
тия территорий. Его продукцией являются:

•	генеральная схема расселения по территории страны;

•	консолидированные градостроительные схемы (для двух и бо-
лее субъектов РФ):

•	территориальные комплексные схемы (для территории субъ-
екта РФ);

•	территориальные комплексные схемы по муниципальным об-
разованиям;

•	генеральные схемы городских и сельских поселений (основной
граяострошечьный документ, определяющий направления развития
территории, транспортной и социальной инфраструктуры)

Правительство РФ составляет план работы на год (с разбивкой по
кварталам), в котором отртжаются организационные основы реализации
государственной политики То, что намечает Правительство РФ. — это
не внутреннее дело кабинета, а жизнь страны в ее макро- и микроэко-
номическом измерении Такое планирование привносит элементы
планомерности в социально-экономические процессы страны. Пере-
чень основных социально-экономических проблем (задач), на реше-
ние которых направлена деятельность Правительства РФ в предстоя-
щем году, представляется в Государственную Думу.

Федеральные исполнительные органы до начала квартала представ-
ляют в Правительство разработанные на основе посланий Президента РФ
и планов Правительства РФ предложения, которые содержат-
•	наименование вопроса и обоснование необходимости его рас-
смотрения на заседаниях Правительства;

•	общую характеристику и основные положения предлагаемого
к рассмотрению вопроса,

•	форму решения Правительства,

•	перечень соисполнителей для подготовки вопроса к рассмот-
рению на заседании;

•	дату рассмотрения

В результате формируется план заседаний Правительства РФ,
где по каждому вопросу указываются органы исполнительной вла-
сти, ответственные за их подготовку

При принятии решения в форме постановления Правительства РФ
документ проходит следующие этапы

1)	внесение проекта постановления (членами Правительства, ру-
ководителями министерств и ведомств, главами исполнительной вла-
сти субъектов Федерации) с приложением пояснительной записки,

2)	предварительное согласование проекта с заинтересованными
органами представительной власти и другими организациями;

3)	согласование с Министерством юстиции,

4)	обсуждение проекта постановления на заседании Правительства;

5)	принятие постановления (путем голосования);

6)	подписание постановления (Председателем);

7)	опубликование постановления в Собрании законодательства
Российской Федерации, а при необходимости немедленное обнаро-
дование через средства массовой информации

3.4. Разработка политических решений

Принятие решений является сущностью управленческой функции и
на всех этапах управления имеет перманентно-циклический характер

Политические решения разрабатываются на основе общих
принципов теории управления с акцентом на учет интересов круп-
ных социальных слоев населения. Цикл начинается с постановки
целей и выявления проблем, продолжается разработкой и принятием
решений и завершается организацией и контролем исполнения Ана-
лиз полученного результата служит источником выявления новых
проблем и принятия новых решений, возобновления следующего
управленческого цикла.

Следовательно, реализация политики представляется непрерыв-
ной последовательностью принятия решений и контроля за их ис-
полнением
Решение рассматривается как организационно-правовой акт,
принятый субъектом управления и соответствующим способом
оформленный, оно обязывает или принуждает действовать в рамках
должностных полномочий и компетенции Принятие решения слу-
жит разрешению определенной управленческой ситуации. Для этого
часто требуется не единичное решение, а несколько решений и их
реализация. Поэтому решение — не одномоментный акт. а после-
довательность действий субъекта управления.

Проблема принятия управленческих решений носит фундамен-
тальный, междисциплинарный характер, требует увязки различных
аспектов информационного, экономического, логического, психо-
логического, правового, математического и др Принятию решения
предшествует ответственная и напряженная работа по его обосно-
ванию. так как решения государственной власти всегда затрагивают
интересы миллионов людей.

В процедуре принятия решения различают цели (то, к чему на-
до стремиться) и зтддчи (то, чем надо заниматься, круг выполняе-
мых обязанностей), а также полномочия (кто. какие права и обя-
занности имеет, кто в чем должен быть компетентен), четко очер-
ченные права и обязанности по принятию решений. Принятие того
или иного решения зависит от действующих параметров (условий),
их образуют свойства окружающей среды и состояние субъекта
управления (квалификация и др)

Необходимость принятия решения вызывается возникновением
новых обстоятельств, ситуаций Оно определяет дальнейшую поли-
тику с учетом новых обстоятельств, это может быть продолжение
прежней или начало новой политики.

Рассматриваются оптимистические и пессимистические сцена-
рии развития. Каждому сценарию соответствуют альтернативы, из
них выбирается наиболее благоприятная, т.е. та альтернатива, кото-
рая в наихудшей ситуации приводит к относительно лучшему ре-
зультату по критериям*

•	эффективности;

•	экономичности,

•	своевременности.

•	обоснованности;

•	реальности.

Решение считается эффективным, если оно отвечает требовани-
ям. вытекающим из целей организации, и учитывает в полной мере
проблемность ситуации Кроме того, оно должно быть экономич-
ным, т.е обеспечивать достижение поставленной цели с наимень-
шими затратами Мало принять хорошее, удачное решение (найти
решение), оно должно быть вовремя реализовано, так как даже са-
мое эффективнее решение имеет предел во времени. Фактор вре-
мени оказывает определяющее влияние на содержание решения.
Даже оптимальное решение не принесет пользы, если принято с
опозданием Решение должно быть своевременным и по моменту
принятия, и по достижению целей. Обоснованным можно считать
решение, принятое на основе достоверной, научно обработанной
информации. Они должны разрабатываться и приниматься с учетом
объективных условий и возможностей, потенциала организации. Ре
сурсов должно быть достаточно для эффективной реализации вы-
бранного варианта решения.

Браком в управлении является принятие неисполнимых реше-
ний Нельзя принимать абстрактные, нереальные решения Таковы-
ми они становятся по разным причинам: нелепость целей, слож-
ность контроля, отсутствие ответственности и т.д. Некачественные
решения порождают серьезные экономические и социальные по-
следствия

А это уже сфера соотношения власти и управления Власть мо-
жет влиять на все, но управляют профессионалы в рамках своей
компетенции и ответственности.

Должностные лица ведут постоянный контроль за ходом выполне-
ния решения. При этом сравнивают состояние на конкретную дату с
тем, что должно быть по плану, по норме, и анализируют отклонения.

Процедура принятия решений

В процедуре принятия решений выделяются следующие основ-
ные этапы (рис 3 2).

Определение целей

согласование решения

Рис 3.2. Процесс принятия управленческого решения

Формулирование
проблемы

Генеоихвэние

1.	Опредекние целей. Всесторонне обоснованная цель служит
исходным началом и организующим фактором принятия решения
Пели подразделяются на реальные и нереальные, истинные и
ложные, краткосрочные, промежуточные, долгосрочные, по оче-
редности достижения, большие и малые (по критерию затрат ресур-
сов), конкурирующие, независимые и дополнительные Установле-
ние целей воздействует на события, цель указывает направление,
она должна быть конкретной, объективной, реальной, предполагать
действия, иметь соответствующее измерение Классификация целей
позволяет устанавливать приоритеты, одним целям отдать предпоч-
тение, а другие — отложить.

В зависимости от изменения условий, возможностей, достигну-
тых результатов цели могут оставаться теми же, корректироваться
или меняться Новые цели появляются также в результате анализа
информации, решений предыдущих лет, т.е. на основе заключений,
выводов. Рассматриваются новые альтернативы, ведут ли они быст-
рее к достижению цели, что для этого дополнительно требуется.
Если требования новых альтернатив высоки и в ближайшее время
не могут быть удовлетворены, то устанавливаются краткосрочные,
недостижимые цели.

Важно не только правильно поставить цели, но и найти опти-
мальную точку начала движения к ним Согласно теории развития
социальных систем достижение конечной цели зависит от начала
пути («тропа зависимости»), цели могут оказаться недостижимыми,
если путь начался с неправильной точки.

К достижению больших и сложных целей идут постепенно, на-
чиная с тех, которые имеют наибольший приоритет. При этом фик-
сируют достижение промежуточных целей.

В государственном управлении особенно важно не менять мес-
тами цель и средство. Так, приватизацию, подавление инфляции,
сокращение бюджетного дефицита нельзя считать целями, это сред-
ства достижения целей, т.е повышения эффективности производ-
ства, завоевания страной прочного положения в мире.

2.	Анализ ситуации. Проводится анализ внешней и внутренней
среды. Реальное значение контролируемых параметров сравнивают
с прогнозом или планом. Сигнал о внешнем или внутреннем воз-
действии, способном вызвать отклонения, свидетельствует о воз-
никновении управленческой С|ггуации Анализ осуществляется на
Основе сбора и обработки информации Принимается во внимание
только значимая, достоверная информация Она обобщается в бло-
ки, каждый из которых может представлять один из возможных
вариантов решения.

Информация раскрывает особенности проблемы, выявляет при-
чины ее нерешенности.

3.	Форму гировшик пробкмы. Принятие решения всегда связано
с преодолением какой-либо проблемы или использованием воз-
можностей. Проблема выявляется при сопоставлении цели с фак-
тическим состоянием дел.

Формулирование проблемы включает установление симптомов
неблагополучия, отклонения от зшанного уровня поставленной це-
ли или возможности повышения эффективности, расхождения ме-
жду желаемым и реальным состояниями управляемого объекта.
Проблема доводится по возможности до количественном опреде-
ленности.

4.	Генерирование альтернатив. Олни решения имеют ограничен-
ное число альтернатив, другие — большой диапазон выбора

Генерирование альтернатив предполагает выявление всех воз-
можных путей решения проблемы, что гарантирует оптимальность
решения, достижения целей На практике очень сложно сформули-
ровать и оценить все возможные альтернативы Поэтому останавли-
ваются и на приемлемом варианте, позволяющем снять проблемы,
отсечь заранее непригодные альтернативы. Для генерирования аль-
тернатив полезно коллективное обсуждение проблем.

5.	Выбор варианта решения. Выбор варианта для принятия ре-
шения всегда является самым трудным и ответственным этапом
Альтернативные варианты сравниваются по заранее принятым кри-
териям и с учетом поставленной цели, выявляются их достоинства
и недостатки, вероятности реализации

Критерии выбора конкретны по каждому принимаемому реше-
нию. Например, при выборе оборудования важны цена, производи-
тельность и т.д.; при приеме на работу — образование, возраст и др
Критерии служат рекомендациями при оценке решений Учитыва-
ется фактор риска, так как сравниваются прогнозные, вероятност-
ные величины Наилучшим считается решение, обеспечивающее
нужные показатели с наиболее высокой степенью вероятности.

Для принятия решения необходимы также смелость, решитель-
ность. воля, способность принимать взвешенные решения Важным
здесь является фактор времени опасно спешить, принимать сырые,
непроработанные. не подкрепленные информацией решения; нель-
зя также откладывать принятие назревшего решения, так как запаз-
дывание может привести к утрате представившейся возможности,
осложнению ситуации

6.	Согласование решения. Необходимость согласования вызыва-
ется тем, что в разработке и принятии решений занято много лиц.
Организация в целом, а не только руководитель реагирует на воз-
никающие проблемы, поэтому разработка решения является груп-
повым, а не индивидуальным процессом. Признание решения
редко бывает автоматическим, руководитель должен убеждать в
его правильности. Эго достигается легче, если исполнители имели
возможность высказать свое мнение по поводу принимаемого ре-
шения.

После согласования в зависимости от размера возможных по-
терь из-за промедления вариант решения или дополнительно изуча-
ется с привлечением новой информации, или принимается опера-
тивное решение с направлением ресурсов на его обеспечение.

7.	Реаянса^я решения. Выполнение решения требует материаль-
ных ресурсов, организаторских способностей, энергии Принимает-
ся конкретный детализированный план мероприятий по реализации
решения с распределением ответственности по исполнителям и
срокам

Руководитель следит за реализацией решения, вносит при необ-
ходимости коррективы Система контроля позволяет своевременно
обнаруживать возможные отклонения от заданной программы реа-
лизации. принимать меры по их ликвидации, т.е привести в дейст-
вие обратную связь.

Ответственность за решение возлагается в первую очередь на
тех, кто его разрабатывает и принимает, а во вторую — на кого эта
ответственность официально возложена.

8.	Оценка резу/ыпатов. По результатам выполнения проводится
оценка решения. Она заключается в измерении и оценке последст-
вий решения, сопоставлении фактических результатов с теми, кото-
рые надеялись получить. Решение действует эффективно, пока не
меняется проблемная ситуация Поэтому важно своевременно вы-
явить убывающую эффективность решения, вовремя его скорректи-
ровать или принять новое решение.

Решения классифицируются по значимости, периодичности,
рискованности. Значимость решения определяется влиянием его
последствий Наиболее значимые решения принимаются нечасто,
но им уделяется большее внимание. Многие решения не являются
значимыми, но часто повторяются, в связи с чем их совокупный
эффект повышается.

Решения оцениваются также с точки зрения профессионализма.
Профессиональное решение отличают правильность (соответствие
объективным потребностям), ожидаемость, своевременность, сис-
темность. Кроме того, решения власти должны увлекать людей,
особенно в кризисных, чрезвычайных ситуациях.

Принятое решение тщательно изучается политическими груп-
пировками по интересам, средствами массовой информации, кото-
рые способны существенно влиять и создавать общественное мне-
ние вокруг него. При принятии решения нужно поэтому предвидеть
последствия возможной его отмены. Одни решения могут быть от-
менены без существенного ущерба, а другие — наоборот. Отмена
решения обычно осуществляется в связи с переориентацией на-
правлений деятельности или некачественной их подготовкой Указы
Президента РФ и постановления Правительства РФ иногда отме-
няются из-за недоучета факторов при прогнозировании развития
обшества

Реализация решения прежде всего возлагается на органы ис-
полнительной власти. Они обязаны выполнять как собственные
решения, так и решения законодателей, судов. Если решения адре-
сованы непосредственно юридическим и физическим лицам и на-
лагают на них обязанности, то выполнение этих обязанностей
должны контролировать соответствующие органы власти.

О практической реализации судят прежде всего по состоянию
соблюдения законодательства, выполнению указов Президента РФ
и постановлений Правительства РФ, решений органов власти на
всех уровнях Решение останется планом действий до тех пор, пока
действие фактически не совершится. Неисполнение законов, других
правовых актов, судебных решений дискредитирует органы власти,
создает условия для злоупотреблений; оно также подрывает основы
становления прочной государственности. Возможно сопротивление
групп противоположных интересов, которое предстоит преодоле-
вать, не допуская социальных конфликтов и подрыва устоев госу-
дарства.

3.5.	Реализация государственной политики

Реализация государственной политики выражается в претворе-
нии в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей
усилиями всех слоев обшества, всех ветвей власти и уровней орга-
нов управления, а также неправительственных организаций, заин-
тересованных в соответствующих ее направлениях.

Для реализации государственной политики органы государст-
венной власти разрабатывают программы, мобилизуют ресурсы,
организуют и координируют деятельность участников.

Механизм реализации включает нормативно-правовые, органи-
зационные, экономические средства и методы воздействия на
управляемый объект, предполагает создание управленческих струк-
тур и наличие необходимых ресурсов. Успех будет зависеть от реа-
листичности поставленных целей, взаимодействия всех организато-
ров и участников реализации политического курса, поддержки его
социальными группами и лидерами политических течений.
Федеральными законами и положениями определены цели,
функции и структура министерств и ведомств, их ответственность
за проведение государственной политики в определенной сфере
деятельности В организационную структуру министерства, ведом-
ства входят департаменты, управления, отделы, которые определяют
тематику принимаемых решений, разрабатывают их проекты, ис-
полняют принятые решения, осуществляя мониторинг за происхо-
дящими процессами.

По отдельным направлениям государственной политики создаются
специальные органы, призванные координировать усилия министерств
и ведомств по реализации принятых решений (совет по реализации
национальных проектов, антитеррористический центр и др.)

Основной предпосылкой для реализации государственной полити-
ки является разграничение полномочий между ветвями и уровнями
власти, наличие вертикали управленческой структуры Реальная пати-
тика обеспечивается совокупностью полномочий органов управления,
должностных лиц и саморегулируемых организаций. Полномочия ба-
зируются на праве: кто обладает правами, тот вправе проявлять волю и
требовать методами администрирования их исполнения в установлен-
ном порядке.

Администрирование реализуется через воздействие на организаци-
онные структуры управления, их кадровый, личностный состав. Их
рукоЕОдитети наделяются персональными полномочиями и ответст-
венностью. Действуя на принципах единоначалия, они должны ста-
вить интересы государства выше личных и корпоративных интересов.
Успех администрирования определяется сочетанием мер поощрения,
наказания и социально-психологического воздействия. Материальные
меры выступают как базисные, их дополняют престижные. духовные
(удовлетворение иерархии потребностей). При невыполнении предпи-
саний, поручений должно последовать наказание, иначе нормой ста-
нет неподчинение, нарушение исполнительской дисциплины Страх
наказания как инструмент управления должен использоваться незави-
симо от занимаемой должности

Административное воздействие, направленное на реализацию го-
сударственной политики, эффективно лишь при наличии вертикали
власти, управления Вертикаль предполагает унитарное построение
системы власти, единоначалие и подчиненность нижних уровней
верхним уровням управления. Вертикальное построение обеспечивает
быстрое принятие и доведение до исполнителей решений

Советский вариант вертикали характеризуется отсутствием разде-
ления властей, демократическим централизмом, коллективным руко-
водством в высшем эшелоне государственного управления. Западная
система больше подходит не для управления, а для сохранения самой
власти, она базируется на принципе сдержек и противовесов, а инте-
ресы государства и граждан опосредуются кастовыми интересами в
коридорах власти.

В России вертикаль власти в 1991 г была разрушена сверху донизу
под лозунгом борьбы с всевластием КПСС. Несмотря на то что каж-
дый уровень власти (федеральный, региональный, местный) получил
свои полномочия и ответственность, власть лишалась верховенства и
самостоятельности в пользу отдельно взятых структур, должностных
лиц, представителей бизнеса; парализовалась воля, сила власти Под
угрозой оказалась главная функция государственной власти — отра-
жать волю народа.

Между тем для реализации государственной политики России бо-
лее актуальна концентрация власти, бесплодность ее децентрализации
стала очевидной для подавляющего большинства граждан В послед-
ние годы в этом направлении предприняты конкретные шаги. К ним
можно отнести выделение федеральных округов, лишение губернато-
ров статуса парламентариев; подчинение силовых структур непосред-
ственно Президенту РФ Конституционный Суд РФ подтвердил право
Президента РФ отстранять от должности глав регионов, а также право
федерального законодателя распускать региональные парламенты.
Кроме того. Конституционный Суд признал право отавы государства
на временное отстранение от исполнения обязанностей руководителей
субъектов Федерации в случае возбуждения против них уголовных дел
по обвинению в тяжких или особо тяжких преступлениях.

В исполнительной власти проведено разделение политических, хо-
зяйственных и надзорных функций При этом решалась задача отказа
от избыточных, дублирующих функций. Они также перемешаются в
федеральные округа, субъекты РФ. к местам, где их выполнение могут
контролировать граждане.

Министерства выполняют политические, регламентирующие
функции Функции, не относящиеся непосредственно к выработке
политических решений, передаются внешним подразделениям —
службам и агентствам, не являющимся частью структуры правительст-
ва Хозяйственные функции призваны исполнять менеджеры служб и
агентств. Это позволяет превратить Правительство РФ из надмини-
стсрского органа в политический орган — кабинет министров с чет-
ким механизмом принятия и исполнения решений.

В проведении административной реформы важно не свести ее к
очередному изменению перечня и названий министерств и ведомств,
переименованию контор, перестановке стульев, повышению заработ-
ной платы чиновникам. Бюрократия стремится придать ей именно
такое направление Более того, либеральные критики усматривают в
централизации власти опасность навязывания обществу любых реше-
ний, ущемления прав глав регионов, установления наместничества,
возврата к практике обкомов КПСС и Госплана СССР Они за то,
чтобы и впредь «освобождать» экономику от «всепроникающего госу-
дарства», отключая предприятия окончательно от админисгрлпвного
и финансового влияния министерств, а причину всех бед, в том числе
и коррупции, видеть в дефиците экономических свобод Так. благопо-
лучие государства приносится в жертву идеологической зашоренности
(что отвечает формуле В. Гавела, лучше бальная Россия, чем сильный
Советский Союз). Видимо, после десятилетнего периода либерализма
даже слабые «оковы» государственной дисциплины кажутся ужасными.

Кроме личностного воздействия по вертикали власти, государствен-
ная политика реализуется обезличенными экономическими регулятора-
ми Основными из них являются акты законодательной власти. В отли-
чие от административных предписаний они действуют в автоматиче-
ском режиме, т.е. хозяйствующие субъекты приспосабливаются к ним
по своему усмотрению, соответственно выстраивая предприниматель-
скую политику. Действуя не в русле государственной политики, они
несут определенные потери В данном случае государство использует
свою волю и методы принуждения лишь при выявлении явных наруше-
ний законности

Например, государство установило правила конкуренции на рынке,
проводя антимонополызую политику Предприятие вправе участвовать
или не участвовать в конкурентной борьбе, используя для этого любые
способы, кроме незаконных. Но при нарушении правил оно должно быть
подвергнуто штрафу на основе антимонопольного законодательства.

В реализации государственной политики в современных условиях
огромная роль отводится информационному обеспечению. Информация
нужна в обязательном порядке всем, кто принимает решения, она про-
низывает все направления деятельности органов управления, предпри-
ятий, учреждений, предопределяет компетентность государственных
служащих.

Информационная система управления включает: банк данных,
куда собирается необходимая для руководителей информация; ком-
муникации, определяющие порядок распространения информации;
компьютерную сеть, ускоряющую и рационализирующую информ-
потоки Электронная обработка данных во много раз расширяет
возможности сбора и предоставления информации.

Осуществляется программа правовой информатизации органов
государственной власти Она призвана создать условия для согласо-
ванного функционирования и взаимодействия органов государст-
венной власти Российской Федерации и субъектов РФ в едином
информационном пространстве. В компьютерную базу данных
включаются законодательные акты, постановления, распоряжения и
другие нормативные правовые документы Каждое министерство и
ведомство имеет доступ к базе данных и может внести персональ-
ную информацию, например, о населении для оперативного реше-
ния вопросов выплаты пенсий, взыскания налоговых платежей,
уголовного расследования и т.д

В рамках федеральной целевой программы «Электронная Рос-
сия» создается «Единая государственная система передачи инфор-
мации» для обмена органов государственной власти и местного са-
моуправления информацией в несекретном режиме.

Доставку всей служебной корреспонденции высших должност-
ных лиц, органов власти и управления Российской Федерации,
Субъектов РФ обеспечивает Государственная фе гьдъегерская служба
Российской Федерации [ГФС России) Она имеет подразделения в
центрах республик, краев, областей, в городах Сочи, Минеральные
Воды. Для обеспечения оперативной и надежной связи использует-
ся сеть постоянно действующих авиационных, железнодорожных,
автомобильных маршрутов Любой документ из Москвы на сле-
дующий день попадает более чем в 60 центров республик, краев,
областей, в остальные центры почта поступает позже

Реализация государственной политики, точное и своевременное
выполнение решений органов власти определяются объективными
и субъективными, внутренними и внешними факторами И не в
последнюю очередь они зависят от степени доверия граждан госу-
дарству. Люди часто настроены критически, и завоевать народное
доверие действующей власти нелегко.

Прочное доверие достигается, если программа действий власти
реальна, олицетворяет справедливость, включает меры, удовлетво-
ряющие общие интересы, а управление осуществляется самыми ав-
торитетными людьми Эти внешне простые и всем понятные прин-
ципы способны вернуть власти даже ранее утраченное доверие. Ук-
реплению доверия способствуют также популярные меры в виде
облегчения положения тех, у кого оно наиболее уязвимо, компен-
сации утраченных в ходе реформ сбережений, создания системы
страхования вкладов в коммерческих банках.

Государственная политика предъявляет высокие профессио-
нальные и моральные требования к тем, кто ее разрабатывает и
претворяет в жизнь Государством должны управлять те. кто при-
держивается профессионального кодекса чести, выполняет взятые
обязательства, не цепляется за власть ради власти, уходит из нее,
если не справляется, отвечает перед настоящим и будущим страны
Ответственный политик предсказуем, каждый свой шаг просчиты-
вает с точки зрения последствий для людей, избегает авантюризма,
экспериментов в масштабе общества.
Доверие власти нередко подрывается не решениями, а ненадле-
жащим исполнением обязанностей государственными служащими,
отсутствием эффективного контроля.

3.6.	Государственная служба

Государственную политику призваны реализовать кадры управ-
ления, административный аппарат государственные служащие,
олицетворяющие государственную власть. Аппарат формирует по-
литическая власть, которой он служит. Занятые в аппарате государ-
ственные служащие выполняют свои профессиональные обязанно-
сти в соответствии с положением, занимаемой должностью.

Какова бы ни была сущность общественного строя, эффектив-
ность государства зависит прежде всего от работы государственного
аппарата Поэтому к государственным служащим повсюду предъяв-
ляются высокие требования со стороны общества, принимаются спе-
циальные кодексы поведения государственных служащих. Сотрудни-
ки аппарата должны понимать свое назначение, чувствовать прича-
стность к решению текущие и перспективных задач, честно трудить-
ся на благо работодателя, т.е. государства, народа, что означает; точ-
но и своевременно исполнять законы, указы, постановления, реше-
ния судов, добиваться соблюдения исполнительской дисциплины
повсюду, где затрагиваются интересы государства, права граждан

На Западе используются две системы государственной службы*
а) кадровая, б) контрактная Кадровая служба предполагает дли-
тельное (вплоть до пожизненного) нахождение на госслужбе с под-
чинением требованиям статуса. Например, в Германии. Франции
чиновник не может быть уволен, допускается только перевод на
другое место. Контрактные госслужащие близки к обычным наем-
ным работникам, они, в сущности, менеджеры, а их босс — госу-
дарство в лице какого-то органа. Переход их из госслужбы в бизнес
и обратно свободен Контрактная служба характерна для США. Од-
нако и здесь есть список должностей, уволить с которых новый
президент не имеет права

К государственным служащим предъявляются квалификацион-
ные требования по уровню профессионального образования, стажу
и опыту работы по специальности, знанию конституции, законов и
иных правовых актов применительно к исполнению соответствую-
щих должностных обязанностей

Государственной службой в России является профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской
Федерации и субъектов РФ, федеральных органов власти и органов
власти субъектов РФ, иных государственных органов Российской
Федерации и субъектов РФ. а также лиц. заметающих государствен-
ные должности для непосредственного исполнения полномочий фе-
деральных государственных органов и государственных органов субъ-
ектов РФ. Гражданин, осуществляющий деятельность на должности
государственной службы, является государственным служащим Го-
сударственные служащие работают на основании служебного кон-
тракта, а не трудового договора.

Система государственной службы включает гражданскую, воен-
ную и правоохранительную службы. Гражданская государственная
служба подразделяется на федеральную государственную службу и
государственную службу субъекта РФ. Военная и правоохранитель-
ная являются видами федеральной государственной службы

Построение и функционирование системы госуддрсгеенной служ-
бы базируются на принципах федерализма, законности, приоритета
прав и свобод человека, равного доступа граждан к госслужбе, откры-
тости, профессионализма и компетентности, общественного контроля.

Должности государственной службы распределяются по группам
и категориям Проходящим федеральную госслужбу присваиваются
классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные
звания, а госспужбу субъектов РФ — классные чины (табл. 3.3, 3 4)
Соотношение должностей определяется указами Президента РФ.
Составляется Реестр должностей государственной службы отдельно
по Российской Федерации и субъектам РФ. В государственных ор-
ганах могут предусматриваться должности, не являющиеся должно-
стями государственной службы. Деятельность работников на таких
должностях регулируется законодательством о труде.

Таблица 3.3. Классные чины гражданской службы
Российской Федерации

Группы
гражданской службы

Высшая

Главная

Ведущая

Старшая

Младшая

Классные чины
_____________гражданской аужбы 
Действительный государственный советник
Российской Федерации I. 2 или 3-го класса
Государственный советник Российской Феде-
рации I. 2 или 3-го класса

Советник государственной гражданской служ-
бы Российской Федерации I, 2 или 3-го класса
Референт государственной гражданской служ-
бы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса
Секретарь государственной гражданской служ-
бы Российской Федерации I. 2 или 3-го класса
Таблица 3.4. Присвоение классных чинов гражданской службы
Кгассные чины	I	Кто присваивает
Действительным государственный совет- Президент РФ
ник Российском Федерации
Государственный советник Российской Фе- Правительство РФ
дерации в органах исполнительной власти
Государственный советник Российской Руководители федеральных
Федерации в иных федеральных государ- государственных органов
ственных ор1анах
Советник, референт, секретарь государст- Представители нанимаге-
венной службы Российской Федерации	лей
Высшие, главные группы гражданской В соответствии с законом
службы субъектов РФ	субъекта РФ

Нанимателем на федеральную государственную службу является
Российская Федерация, на гражданскую службу субъекта РФ —
субъект РФ. Нормативными актами утверждаются квалификацион-
ные требования к гражданам для замещения государственных
должностей Вакантные должности госспужбы замешаются по кон-
курсу Граждане могут поступать на госслужбу и по контракту, за-
ключаемому на определенный или неопределенный срок, срок обу-
чения или после его окончания.

На деятельность, связанную с государственной службой, уста-
новлены ограничения. Государственный служащий не вправе:

•	заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педа-
гогической, научной и иной творческой, а также предприниматель-
ством лично или через доверенных лиц;

•	быть депутатом законодательных (представительных) органов
государственной власти, органов местного самоуправления,

•	получать гонорары за публикации и выступления в качестве
государственного служащего, вознаграждения от физических и
юридических лиц (подарки, ссуды и т.д ), связанные с исполнением
должностных обязанностей,

•	участвовать в забастовках;

•	использовать служебное положение в интересах политических
партий, объединений;

•	использовать в неслужебных целях средства технического,
финансового и информационного обеспечения, другое государст-
венное имущество,

•	состоять членом органа управления коммерческой организа-
ции, если на это нет соответствующего решения компетентного го-
сударственного органа
Государственный служащий обязан передавать в доверительное
управление на время прохождения государственной службы находя-
щиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале
коммерческих организаций, представлять в органы налоговой службы
сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему
на праве собственности, являющихся объектами налогообложения

Государственный служащий, с одной стороны, ограничен в дея-
тельности существующими нормами, а с другой — должен проявлять
инициативу, гибкость, уметь приспосабливаться к смене приоритетов
на политической арене. Он участвует в выработке решений в области
политики, помогает политикам определять ее возможные результаты,
выступает как эксперт, информируя об уровне знаний в данной об-
ласти, адаптирует стратегические цели к решениям на среднем и
нижнем уровнях, согласуй их с новыми политическими направле-
ниями, организует реализацию решений, принятых на уровне боль-
шой политики, воплощает их в конкретные документы.

В целях обеспечения гражданам равного в соответствии с их
способностями и профессиональной подготовкой доступа к феде-
ральной государственной службе замещение вакантных должностей
федеральных государственных служащих осуществляется на основе
проведения конкурсов.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назна-
чения кандидата — победителя в конкурсе на соответствующую
должность. Решение по результатам конкурса оформляется прика-
зом государственного органа.

Для стимулирования повышения квалификации государствен-
ных служащих введена их аттестация

Руководитель государственного органа с учетом результатов ат-
тестации принимает решение о повышении служащего в должно-
сти, о присвоении очередного квалификационного разряда, об из-
менении надбавки за особые условия службы, о включении служа-
щего в резерв на выдвижение на вышестоящую должность Служа-
щий в случае признания его не соответствующим замещаемой
должности направляется на повышение квалификации либо с его
согласия переводится на другую должность.

Субъекты РФ и муниципальные образования руководствуются
этими же положениями при аттестации служащих органов государ-
ственной власти и местного самоуправления

Квалификационные требования по должностям федеральной го-
сударственной службы, являющиеся основой для проведения кон-
курсов на замещение вакансий и аттестации кадров, разрабатываются
Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
В стране насчитывается около 1130 тыс государственных и му-
ниципальных служащих (без силовых структур), из них 400 тыс. —
федеральные, остальные — в регионах и местных органах В свою
очередь, федеральные служащие заняты: в центральном аппарате —
30,3 тыс. чел., территориальных органах — 382 тыс. чел. По сравне-
нию с СССР численность аппарата значительно возросла, но оста-
ется намного ниже, чем в развитых странах. В табл 3.5 приводятся
сравнительные данные о численности работников федеральных ор-
ганов исполнительной власти.

Таблица 3 5. Численность работников федеральных органов
исполнитегъной власти (по сопоставимой методике), тыс. чеп.

Показатель	Россия, 1999	Велико- британия, 1998	США, /997	Фран-  1992
Федеральные служащие,	412,8	430.8	1717,8	926,8
То же в расчете на*  1000 жителей	2.8	7,3	6,4	16,1
1000 занятых	6.4	16.0	13.3	41.6

Доля государственных служащих в занятом населении составляет, %:
Россия — 1,7; США — 15; Германия — 13, Япония — 8,8; Франция —
22 Но следует иметь в виду, что, например, в Германии учителя от-
носятся к государственным служащим, а в России — нет

Каждый орган государственной власти имеет свой аппарат служа-
щих, призванный обеспечивать его деятельность. Аппараты всех вет-
вей власти составляют единый государственный аппарат, имеющий
несколько иерархических слоев: департаменты, управления, секрета-
риаты В составе департаментов и управлений создаются отделы, кото-
рые могут функционировать и как самостоятельные подразделения.

При формировании конкретного аппарата управления приме-
няются различные подходы* функциональный (под определенные
задачи), профессиональный (с учетом профессиональной пригодно-
сти), технократический (свобода от политических пристрастий),
фракционный (с учетом групповых квот). В зависимости от уровня
управления предпочтение отлается тем или иным подходам. Разли
чают также функции руководства (анализ, прогнозирование, опере-
жающее реагирование, умение провести в жизнь намеченное) и
технического обеспечения (новые технологии управления, компью-
теризация, информатика)

Чтобы аппарат работал уверенно, разрабатываются количест-
венно оцениваемые и четкие требования к компетентности и пси-
хологическим качествам служащих, инструкции, определяющие,
кто. на каком уровне, какое принимает решение; критерии оценки
деятельности ведомств и должностных лиц; порядок документообо-
рота. Работа аппарата оценивается прежде всего по количеству но-
вых идей, обоснованных предложений, оперативности решения во-
просов

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 утверждены
Общие принципы служебного поведения государственных служа-
щих Они призваны повысить доверие общества к государственным
институтам, исключить злоупотребления на госслужбе при испол-
нении должностных (служебных) обязанностей, углубить осознание
государственными служащими своей ответственности перед госу-
дарством, обществом, гражданами Государственные служащие
должны отдавать приоритет государственным интересам, быть про-
фессионалами, добросовестно исполнять служебные обязанности,
обладать неангажированностью и независимостью от каких-либо
профессиональных и политических групп и организаций, высокими
морально-нравственными качествами Государственный служащий
не допускает влияния личных интересов на исполнение должност-
ных обязанностей, политических партий на свою служебную дея-
тельность, избегает конфликтных ситуаций, способных нанести
ущерб репутации или авторитету государственного органа; воздер-
живается от публичных выступлений, суждений, оценок в отноше-
нии безопасности государственных органов, их руководителей. если
это не входит в его должностные обязанности Государственный
служащий обязан признавать, соблюдать и защищать права и сво-
боды человека и гражданина. Каждый гражданин имеет право по-
лучать. а государственные служащие обязаны ему предоставить
возможность ознакомиться с документами и материалами, непо-
средственно затрагивающими его права и свободы

Государственная власть везде является привилегией, но не везде
она по назначению используется; история полна примеров присут-
ствия у власть имущих самых негативных личных качеств Поэтому
к высшим руководителям предъявляются особые требования. Выс-
шие должности могут занять люди любой профессии, так как про-
фессионализм здесь требуется не в конкретной профессии и не в
политическом, хозяйственном опыте, а по совокупности качеств.

Способность к подвижническому служению общему делу доказыва-
ется всей предыдзшей жизнью и деятельностью. Выдвижение должно
быть логичным по результатам прежней работы, понятным и естест-
венным, подкрепляться политическим весом, авторитетом. Эти каче-
ства надо рассматривать как важнейшие, их нельзя компенсировать
ничем, без них нельзя преуспеть, даже обладая энергией молодости
В США для отбора высших государственных служащих ис-
пользуется специальная модель «Ядро квалификации высших ру-
ководителей» Претендующий на высокую должность обязан со-
ответствовать критериям этой модели. Он заполняет специальную

Приняты законы по этике федеральных чиновников. Им. в
частности, запрещено.

•	лоббировать в любой форме в период государственной
службы и в течение определенного времени после ухода с нее;

•	получать деньги за выполнение должностных обязанностей

•	иметь финансовые интересы, противоречащие должност-
ным обязанностям, использовать для их удовлетворения служеб-

тересов кроме официальных, своих как частного лица, интере-
сов близких членов семьи.

обязанностей (разрешается принять из одного источника подарок
на сумму до 20 долл., но не более 50 долл, от одного лица в год)

Кодекс этики правительственной службы требует служения
общественным интересам, проявления личных высоких мораль-

поддержания этических норм в организации Каждое лицо, на-
ходящееся на государственной службе, должно ставить предан-
ность высоким моральным принципам и государству выше пре-

ном; поддерживать конституцию страны, законы и постановле-
ния государства органов власти и не поддерживать тех. кто ук-
лоняется от их исполнения

Советская кадровая политика была чрезвычайно жесткой,

тересам государства Малейшие проявления даже попыток ста-
вить личные интересы выше общих беспощадно пресекались не-
зависимо от служебного ранга. Применялся номенклатурный

Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя
все предыдущие Секретарем обкома КПСС нельзя было стать,
как правило, лицам моложе 45 лет. а секретарем ЦК КПСС —
50. министром — 55 лет Это гарантировало качественный отбор
кого аппарата осуществляли партийные комитеты, что исключа-
ло попадание на отвеютенные посты случайных моден (при-
ятельские отношения могли играть роль лишь при прочих рав-
ных показателях) Работа госслужащего была престижной и вы-
сокооплачиваемой. Весьма стимулировала возможность карьер-
ного продвижения, особенно в связи с переездом из региона в
Москву Переход с преуспевающего предприятия на заурядную
должность в министерстве считался венцом карьеры.

С распадом СССР резко понизился статус государственной
службы, коренным образом изменилась кадровая политика, разру-
шилась система подготовки и распределения кадров. Вплоть до
2000 г. из органов государственного управления уходили квалифи-
цированные специалисты. В результате снизился профессиональ-
ный уровень государственных служащих. На ответственных постах,
позволяющих распоряжаться огромными ресурсами, оказались слу-
чайные люди Государство оказалось неконкурентоспособным на
рынке квалифицированного управленческого труда Специалисты,
проработав 2—3 года в аппарате и установив полезные связи, ухо-
дили в заранее подготовленные фирмы.

Основной причиной явилась низкая оплата труда во всей бюджет-
ной сфере и государственном секторе в целом, хотя этому трудно най-
ти обоснование, почему здесь оплата труда обязательно должна быть
ниже, чем в частном секторе, за равноценную работу. В производст-
венном секторе разницы быть никакой не должно. Государственные
компании живут по законам рынка. Государство для управления ими
нанимает по контракту менеджеров, которым безразлично, на какого
собственника работать. Например, во Франции так управляются круп-
нейшие госкомпании «Газ де Франс», «Электристде Франс».

Аналогичное положение и в основных отраслях социальной
сферы, например в образовании. Оплата учителя в частной и госу-
дарственной школах не может существенно различаться по объек-
тивным причинам

С принятием нового законодательства ситуация в отношении
государственных служащих меняется в лучшую сторону. Закон о
гражданской государственной службе вводит политические должно-
сти, к которым отнесены министры и их первые заместители. На
эти должности претенденты назначаются, на прочие должности —
используются конкурсы и контракты. В оплате госслужащих резко
повышается роль премий и надбавок, они могут превышать собст-
венно оклад и выплачиваться за конкретные достижения. Другой
стимул — перспективы карьерного роста, сохраняется и пакет соци-
альных льгот (медобслуживание, пенсионное обеспечение) Для за-
шиты госслужащего от субъективного к нему отношения своего ве-
домства вводится практика подбора кадров через карьерную кадро-
вую службу, назначение политических руководителей высшим ру-
ководством. Вводятся стандарты обслуживания в госучреждениях,
регламентирующих деятельность чиновников. Для ограничения
сферы администрирования разрешительный принцип заменяется
заявительным, позволяющим минимизировать зависимость юриди-
ческих и физических лиц от своеволия нечестных чиновников.
Вводятся административные суды, где граждане могут разрешать
споры с государственными органами

В организацию подготовки и переподготовки кадров внесено пла-
новое начало Правительство РФ утвердило государственный план
подготовки управленческих кадров для народного хозяйства Преду-
смотрена подготовка в вузах ежегодно 5 тыс. чел. Финансирование
осуществляется за счет федерального, региональных бюджетов, орга-
низаций, граждан. Функции государственного заказчика и контроль за
реализацией плана возложены на Минэкономразвития России.

Утверждается также государственный заказ на профессиональ-
ную переподготовку и повышение квалификации государственных
служащих федеральных органов исполнительной власти Он фор-
мируется на основе заявок федеральных органов исполнительной
власти. Сформированный проект заказа представляется в Прави-
тельство РФ на утверждение (см. ниже). Федеральная служба по
ТРУДУ и занятости является государственным заказчиком работ и
услуг по научному, методическому, учебному, информационному
сопровождению государственного заказа. Средства на исполнение
заказа выделяет Минфин России

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ

на профессиональную переподготовку и повышение квашфжации
государственных служащих федеральных органов исполнительной власти



	Количество государст- венных служащих, под- лежащих обучению, чел.			Объем средств федерального бюджета, выделяемых на ебуче- ние.тыс. руб.		
	Е	в том числе по программам		всего	в том числена	
государственного заказчика		профессиональ- ной переподго- товки	повышения ква- лификации		А 1 §  §	И = о
ЗАЯВКА

на финансирование за счет средств федераллюго бюджета
рофесснональной переподготовки и повышения квалификации

государственных служат к

Китай в рамках государственной программы ежегодно пере-

витых стран 300 тыс. человек. Кроме того, многие учатся по
грантам и самостоятельно.

Грубым нарушением дисциплины в системе государственной
службы является неисполнение законов, указов Президента РФ,
вступивших в силу решений судов. Оно может проявляться в нару-
шении порядка применения норм и сроков исполнения, установле-
нии не предусмотренных нормативными правовыми актами проце-
дур реализации прав граждан, искажений содержания актов

Персональную ответственность га состояние исполнительской
дисциплины несут руководители федеральных органов власти и гла-
вы исполнительной власти субъектов РФ Они обязаны, в частности,
рассматривать не позднее трех дней сообщения в средствах массовой
информации о нарушениях подчиненными должностными лицами и
работниками законов, указов, неисполнении государственными слу-
жащими законов, указов, решений судов. Итоги рассмотрения долж-
ны быть направлены в соответствующие средства массовой инфор-
мации не позднее двух недель с момента опубликования.

На страже интересов граждан выступают законы Российской
Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушаю-
щих права и свободы граждан», «Об основах государственной служ-
бы Российской Федерации»
При обжаловании в суд действий, нарушающих права гражда-
нина, на государственные органы, государственных служащих, дру-
гие организации и лица, действия которых обжалуются, возлагается
обязанность документально доказать законность обжалуемых дейст-
вий; гражданин в свою очередь обязан доказать лишь факт наруше-
ния своих прав и свобод. Установив обоснованность жалобы, суд
определяет меру, предусмотренную Законом «Об основах государст-
венной службы Российской Федерации» и другими законами. От-
ветственность может быть возложена как на тех, чьи действия при-
знаны незаконными, так и на тех, кем предоставлена информация,
ставшая основанием для незаконных действий.

В Гражданском кодексе РФ установлено, что вред, причиненный в
результате незаконных действий государственных органов, возмещается
за счет казны Российской Федерации или субъекта РФ. От имени казны
выступают соответствующие финансовые органы (Минфин России).

Для борьбы с коррупцией сокращаются те государственные
функции, где чиновник может принять решение по усмотрению, а
также выводятся технические и обслуживающие функции за преде-
лы госаппарата, т.е. разгосударствляются Этой цели служит систе-
ма электронных административных регламентов, позволяющих
формализовать при подготовке документов набор возможных реше-
ний и контроль их исполнения Для этого в ведомстве составляется
карта, где указываются функции и полномочия Задается маршрут
движения документа. Если появляется отклонение от маршрута, то
на пульте у руководителя срабатывает «сигнал тревоги»

Государственную службу координирует Управление кадровой
политики Президента РФ. Управление участвует в формировании
кадрового резерва для замещения государственных должностей, на-
значение на которые осуществляет Президент РФ; изучает копро-
вую ситуацию в органах исполнительной власти; обеспечивает кад-
ровую политику Президента РФ в субъектах РФ.

Управление готовит и представляет необходимые документы по
вопросам назначения Президентом РФ на государственные должно-
сти Российской Федерации, государственные должности федераль-
ной государственной службы, присвоения Президентом воинских
званий высших офицеров, высших специальных званий, дипломати-
ческих рангов, квалификационных разрядов и классных чинов.

3.7. Г государственный контроль

Прежде чем ставить и решать новые задачи, следует выявить и
оценить выполнение ранее принятых решений Контроль исполне-
ния принято считать азбукой управления. Ни одна страна не обхо-
дмтся без государственного и общественного контроля. Контролю
подлежат все сферы и уровни деятельности, где в той или иной
степени затрагиваются интересы государства, права и обязанности
граждан, расходуются бюджетные средства.

Государство осуществляет контроль за реализацией политики,
соблюдением организациями, юридическими и должностными ли-
цами, гражданами законодательства, общественного порядка, ис-
пользуя меры по предотвращению нарушений, выявлению их на
ранней стадии, привлечению при необходимости виновных к ответ-
ственности, компенсации ущерба

Контроль предполагает предварительное наделение правами,
возложение ответственности, принятие обязательств. Содержание
контроля составляют сбор информации, мониторинг, анализ опера-
ций. Различают контроль внутренний (силами внутриведомственных
контрольных органов и руководителей) и внешний контроль (упол-
номоченными на зто органами власти).

Каждой системе власти присущи свои формы контроля

всеобщий контроль сверху донизу с помощью комитетов и групп

Б США принят закон об ответственности президента и кон-

должностные лица регулярно отвечают публично на вопросы

контроля над властью. Действует специальное полицейское под-

полицейских-взяточников В Швеции общественный контроль

следят, чтобы судья был равноудален от каждой из сторон).

Главное контрольное управление Президента РФ

Контроль и проверку исполнения органами власти Российской
Федерации и субъектов РФ, их должностными лицами, а также орга-
низациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента
РФ осуществляет Главное контрольное управление Президента РФ.
Оно является самостоятельным подразделением Администрации
Президента РФ. Правительство РФ на заседаниях регулярно заслу-
шивает отчеты руководителей федеральных органов исполнитель-
ной власти о ходе исполнения поручений Президента РФ и состоя-
нии исполнительской дисциплины

Решение о снятии с контроля или продлении сроков исполне-
ния поручений Президента РФ принимает Президент РФ, а также
руководитель Администрации Президента РФ и заместитель руко-
водителя Администрации — начальник Главного контрольного
управления Президента РФ

Для повышения ответственности должностных лиц органов ис-
полнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ за без-
условное и своевременное исполнение поручений Президента РФ
введена система упреждающего контрою Руководители указанных
органов обязаны заблаговременно представлять в Главное кон-
трольное управление Президента РФ информацию о принятых ме-
рах по исполнению поручений Президента РФ с последующим
докладом в установленные сроки об итогах проведенной работы.

Главное управление по результатам проверок деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, орга-
низаций и их руковошпечей вносит предложения о совершенствова-
нии деятельности органов исполнительной власти, о привлечении
должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем
исполнении либо неисполнении поручений, к дисциплинарной ответ-
ственности. вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Должностные лица и работники органов исполнительной власти,
на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение ис-
полнительской дисциплины, не подлежат в течение года премирова-
нию, награждению, повышению в должности, присвоению очередного
квалификационного разряда Они могут быть направлены на переатте-
стацию, понижены в должности, лишены квалификационного разряда.

Нарушения, повлекшие последствия для нормального режима
функционирования системы государственного управления и судов,
иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно,
являются основанием для привлечения к административной или
уголовной ответственности При выявлении таких нарушений по
результатам сообщений в средствах массовой информации руководи-
тели и главы исполнительной власти Российской Федерации и субъ-
ектов РФ, в подчинении которых находятся виновные должност-
ные лица, обязаны направлять материалы в органы прокуратуры.

В соответствии с законодательством государственные органы
наделяются полномочиями по проведению проверок деятельности
юридических и физических лиц Определяются круг лиц, право-
мочных принимать решения по проверке, основания для принятия
таких решений, полномочия проверяющих, виды решений, прини-
маемых по итогам проверки, и способы их обжалования

Приоритетное значение имеет контроль за использованием государ-
ственных средств и собственности, решающий две основные задачи-

1)	выявление необычных, требующих особого внимания сделок;

2)	противодействие отмыванию преступных доходов.

Контролируются сделки как государственного, так и негосудар-
ственного сектора, выходящие за определенный порог (со странами
ЕС — 15 тыс евро, США — 10 тыс. долл), а также однородные
финансовые операции в течение небольшого промежутка времени
между одними и теми же субъектами за рамками порога.

Признано необходимым проведение не реже одного раза в год
соответствующими контрольными финансовыми органами ком-
плексных ревизий и тематических проверок поступлений и расхо-
дования бюджетных средств в федеральных органах исполнитель-
ной власти, а также на предприятиях, в учреждениях, использую-
щих средства федерального бюджета.

Государственный финансовый контроль осуществляют Счетная
палата РФ, Банк России, Министерство финансов РФ. контрольно-
ревизионные подразделения других ведомств

При исполнении федерального бюджета контролируется прежде
всего соблюдение порядка, при котором решения Правительства РФ
и федеральных органов исполнительной власти, влекущие расходы за
счет федерального бюджета, не предусмотренные на текущий финан-
совый год или сокращающие доходную базу бюджета, принимаются
исключительно на основании указов Президента РФ. В них опреде-
ляются конкретные сроки и суммы расходов и одновременно сокра-
щаемые расходы по конкретным бюджетным статьям или источники
дополнительных поступлений в бюджет. Проекты указов Президента
РФ, реализация которых требует расходов за счет федерального бюд-
жета либо влечет сокращение его доходной части, представляются на
подписание исключительно Правительством РФ.

Счетная палата

Счетная палата образуется парламентом и является постоянно
действующим органом финансового контроля; состоит из председа-
теля, заместителя председателя, аудиторов, имеет свой аппарат и
подотчетна парламенту.

Счетная палата контролирует своевременность исполнения до-
ходных и расходных статей федерального бюджета и внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению, движение
этих средств в Банке России и других финансово-кредитных учреж-
дениях, анализирует выявленные отклонения от установленных по-
казателей, готовит предложения по их устранению и совершенство-
ванию бюджетного процесса в целом, проводит финансовую экспер-
тизу проектов законов и нормативных актов, предусматривающих
расходы из федерального бюджета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на
все государственные органы и их аппараты, а также федеральные
внебюджетные фонды. На органы местного самоуправления, пред-
приятия, организации независимо от форм собственности кон-
трольные полномочия Счетной палаты распространяются, если они:

•	получают (используют) средства из федерального бюджета
или управляют федеральной собственностью;

•	имеют предоставленные органами власти налоговые и иные
льготы и преимущества

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счет-
ная палата направляет органам власти и руководителям проверяв-
мых предприятий представления для принятия мер по устранению
выявленных нарушений, а в ряде случаев и обязательные для ис-
полнения предписания. При неоднократном неисполнении предпи-
саний Счетной палаты ее коллегия может по согласованию с Госу-
дарственной Думой принять решение о приостановлении всех ви-
дов финансовых платежей и расчетных операций по счетам прове-
ряемых предприятий, учреждений, организаций.

Органы Федерального казначейства

В целях повышения эффективности государственной бюджет-
ной политики, управления доходами и расходами бюджета, усиле-
ния контроля за поступлением и использованием государственных
средств образована единая централизованная система органов Фе-
дерального казначейства Она включает Федеральное казначейство
Минфина РФ и его территориальные органы по субъектам РФ, го-
родам. районам в городах, районах

На органы Казначейства возложены контроль за исполнением
бюджета Российской Федерации, внебюджетными (федеральными)
средствами, оперативное управление государственными финансо-
выми ресурсами, обслуживание совместно с Центральным банком
России государственного внутреннего и внешнего долга и некото-
рые другие функции. В целях укрепления бюджетной дисциплины
Органам Казначейства предоставлены права, связанные с проверкой
денежных документов, отражающих движение бюджетных средств в
предприятиях и организациях, проведением ревизий, применением
санкций к хозяйствующим субъектам, допускающим нецелевое ис-
пользование бюджетных средств

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.

Контрольно-счетные палаты

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина РФ
осуществляет государственный финансовый контроль на территории
регионов за своевременным, целевым и рациональным использова-
нием и сохранностью средств федерального бюджета и других феде-
ральных средств. Представительство Федеральной службы в регионе
проводит ревизии и тематические проверки поступления и расходо-
вания средств, документальные ревизии и проверки финансово-
хозяйственной деятельности организаций любых форм собственности
по мотивированным постановлениям правоохранительных органов.

По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и
органов местного самоуправления Федеральная служба может прово-
дить на доверительной основе ревизии и финансовые проверки по-
ступления и расходования средств соответствующих бюджетов, вне-
бюджетных средств и доходов от имущества в их собственности.
В случаях выявления нарушений законодательства, фактов хище-
ний и злоупотреблений Федеральная служба финансово-бюджетного
надзора имеет право ставить вопрос об отстранении от работы ви-
новных должностных лиц, передавать материалы ревизий и проверок
в правоохранительные органы

В регионах, субъектах РФ действуют контрогьно-счетные палаты
(КСП) — региональные органы внешнего финансового контроля Их
функции и статус законом не определены Создание, состав полно-
мочий контрольно-счетных палат определяют региональные власти

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Для борьбы с незаконным оборотом денег образован специаль-
ный орган — Федеральная служба по финансовому мониторингу
Минфина РФ, которая призвана противодействовать легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем

Федеральная служба по финансовому мониторингу' действует в
соответствии с Конвенцией об отмывании, выявлении, изъятии и
конфискации доходов от преступной деятельности (принята госу-
дарствами — членами Совета Европы 8 ноября 1990 г.); Законом
«О противодействии легализации (отмыванию) доходов, получен-
ных преступным путем» от 7 августа 2001 г.; Указом Президента
Российской Федерации от I ноября 2001 г

Основными задачами Федеральной службы являются:

•	сбор, обработка и анализ информации об операциях с денеж-
ными средствами и иным имуществом, подлежащих контролю.

•	создание единой информационной системы и ведение феде-
ральной базы данных в сфере противодействия легализации пре-
ступных доходов:

•	направление соответствующей информации в правоохрани-
тельные органы при наличии достаточных оснований;

•	представление России в международных организациях по во-
просам противодействия легализации преступных доходов

Органы государственной власти России, субъектов РФ, местно-
го самоуправления и организации, осуществляющие операции с
денежными средствами, представляют Федеральной службе по фи-
нансовому мониторингу' информацию и документы, необходимые
для решения возложенных на нее задач При наличии достаточных
оснований она направляет соответствующую информацию в право-
охранительные органы Основной источник информации — ком-
мерческие банки, обязанные наблюдать за всеми сделками, превы-
шающими 600 тыс. руб., а также инвестиционные, пенсионные не-
государственные фонды, продавцы драгметаллов. В поле зрения
службы находятся все организации и точки, где с помощью приме-
нения схем, разрабатываемых «опытными» финансистами и юри-
стами, «грязные» деньги превращаются в легальные.
Своим решением Федеральная служба может заморозить подоз-
рительные счета на пять дней, банк — еще на два дня; семи дней
достаточно, чтобы правоохранительные органы предприняли шаги
для определения законности сделки.

Повышению эффективности национальных органов по борь-
бе с отмыванием «грязных денег» способствует деятельность

реблениями — БАТР Россия является ее полноправным членом
ФРС США издала инструкцию, обязывающую банки тщательно

прыгни счетов и операциях с ними Были закрыты те счета россий-
ских компаний и банков, по которым не проводились операции

Кроме того, введен систематический анализ (мониторинг) фи-
нансового состояния и платежеспособности экономически крупных
или социально значимых предприятий.

•	входящих в число 100 крупнейших компаний по рыночной
стоимости (капитализации);

•	имеющих фактическую численность работников свыше 10 тыс. чел.;

•	признаваемых субъектами естественных монополий,

•	градообразующих, имеющих численность работников более
I тыс. чел

По каждой организации, включенной в утвержденный перечень
организаций, подлежащих финансовому мониторингу, открывается
учетная карта.

Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Феде-
ральное агентство по энергетике с участием ОАО «Газпром», РАО
«ЕЭС России» и акционерных обществ энергетики и электрифика-
ции представляют в Минфин РФ и Минэкономразвития РФ опера-
тивные отчеты с указанием общей суммы выставленных счетов, по-
лученных платежей и накопленной дебиторской задолженности по
федеральным органам исполнительной власти и организациям, фи-
нансируемым из федерального бюджета, органам исполнительной
власти субъектов РФ и организациям, финансируемым из феде-
рального бюджета, органам исполнительной власти субъектов РФ и
организациям, финансируемым из бюджетов субъектов РФ, орга-
нам местного самоуправления и организациям, финансируемым из
местных бюджетов. Оперативные отчеты должны представляться
ежемесячно до истечения месяца, следующего за отчетным

Другие органы государственного контроля

Бонк России проводит мониторинг предприятий в целях анализа
и прогнозирования состояния экономики страны и по регионам.
Применяется метод анкетных опросов об изменении конъюнктуры.
инвестиционной активности и финансового положения предпри-
ятий. Полученная информация систематизируется Участие пред-
приятий в мониторинге осуществляется недобровольной основе.

Контроль финансовом деятельности осуществляется также с помо-
щью бухгалтерского и статистического учета и отчетности, законода-
тельного регулирования объектов коммерческой тайны (не могут быть
коммерческой тайной данные о составе имущества, численности работ-
ников, оплате труда, доходах), представления информации предпри-
ятиями о своей деятельности в налоговые органы и учредителям

Общее методологическое руководство бухгалтерским учетом
осуществляется Правительством РФ По основным отраслям эко-
номики разрабатываются и по согласованию с Минэкономразвития
и Минфином РФ утверждаются методические рекомендации по
планированию, учету и калькулированию себестоимости продукции
(промышленность, сельское хозяйство, строительство, наука).

Для целей налогообложения прибыли жестко контролируется не
только состав затрат, но по ряду элементов и их уровень, прини-
маемый в пределах, установленных нормативными актами. К таким
затратам относятся: содержание служебного автотранспорта, ком-
пенсация за использование для служебных поездок личных легко-
вых автомобилей, командировочные расходы, оплата за обучение по
договорам с учебными учреждениями для подготовки, повышения
квалификации и переподготовки кадров, оплата процентов по про-
сроченным кредитам, расходы на рекламу

Органы, которым предоставлено право регулирования бухгалтер-
ского учета, утверждают обязательные для всех организаций планы
счетов, положения, нормативные акты по вопросам бухгалтерского
учета Организации на основе законодательства и нормативных ак-
тов, регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют
свою учетную политику исходя из особенностей деятельности

На основе данных синтетического и аналитического учета органи-
зации обязаны составлять бухгалтерскую отчетность об имуществен-
ном и финансовом положении и о результатах хозяйственной деятель-
ности организации. Бухгалтерская отчетность включает бухгалтерский
баланс, отчет о прибылях и убытках, приложения к ним, аудиторское
заключение (если организация подлежит обязцельному аудиту)

Годовая бухгалтерская отчетность представляется учредителям
организации, собственникам ее имущества, территориальным орга-
нам государственной статистики по месту регистрации, в установ-
ленном порядке публикуется в газетах, журналах и других изданиях.

Организации обязаны хранить первичные учетные документы и
бухгалтерскую отчетность в течение установленных сроков. Руково-
дители и лица, ответственные за организацию бухгалтерского учета.
в слуие нарушения установленного порядка его ведения привлека-
ются к административной или уголовной ответственности в соот-
ветствии с законодательством.

Все юридические лица, производящие промышленную продук-
цию, должны предоставлять формы государственного статистиче-
ского наблюдения с установленной периодичностью Отчетность
заполняется на основе достоверных данных первичного учета Ру-
ководители предприятий несут ответственность за своевременность
представления и достоверность данных в соответствии с Законом
«Об ответственности за нарушение порядка представления государ-
ственной статистической отчетности»

В соответствии с решением Правительства РФ осуществляется
переход на Международную систему бухгалтерского учета и отчет-
ности (МСФО). Под международными стандартами специалисты
понимают основополагающие принципы ведения бухгалтерского
учета, применяемые повсеместно, например:

МСФО	Российская практика
1.	Ведение бухгалтерского учета  Метод начислений: регистрация Кассовый метод: регистрация опе- операиий в том периоде, к кото- раций после платежей или полу- рому они относятся	чения денег  2.	Основа регистрации финансовой операции  Цель проведения операции	Правовой статус  Пример, оплата труда сотрудников путем выплаты процентов с их де- позитов- это форма заработной платы	это уплата банком процентов, ко-  торые не облагаются налогом  3.	Основание считать деньги погукннычи  Возникновение права на деньги	Если деньги пришли на расчетный  4.	Основная направленность учета  Оказание помощи инвесторам в Взимание с предприятий налогов оценке финансового состояния компании	

Россия, обладая гигантскими природными, материальными, фи-
нансовыми и интеллектуальными ресурсами, не занимает соответст-
венно высокого места в мировом сообществе Одной из основных
причин такого положения является отсутствие надлежащего контроля
за экономическими процессами и деятельностью органов управления

Не обосновано само понятие государственного контроля, что
приводит к смешению функций контрольных и правоохранительных
органов. Ведомственные интересы часто выдаются за общегосударст-
венные. Контроль остается во многом формальным, т е. по данным
Отчетности, а не по существу, он не вскрывает тромбы экономиче-
ского и финансового развития, создаваемые халатностью или пре-
ступной деятельностью

Контроль остается ведомственным Отсутствуют единая система
контроля и право парламента на собственные расследования.

Контрольные органы, как правило, не взаимодействуют между
собой, зачастую проверяют одни и те же объекты, оставляя другие
вне контроля многие годы, что снижает ответственность руководи-
телей и приводит к нецелевому расходованию бюджетных средств.

Традиционный государственный контроль по исполнительной
вертикали в новых условиях затруднен не только из-за отсутствия
соподчиненности органов власти и управления, но и узаконенной
самостоятельности и независимости субъектов рынка Вмешатель-
ство в их деятельность со стороны государственных служб расцени-
вается как посягательство на экономическую свободу Хотя очевид-
но, что без государственного контроля, постоянного, с жесткими и
действенными мерами, потери обшества будут возрастать.

Вопросы для повторения

I.	Назовите принципы и факторы разработки государственной
политики

2.	Дайте характеристику идеологическим и правовым основам
государственной политики.

3.	Как учитываются внешние факторы при разработке государст-
венной политики?

4.	Охарактеризуйте основное содержание социально-экономической
политики государства.

5.	Каков порядок разработки федерального закона?

6.	Дайте характеристику ведомственным нормативным актам

7.	Покажите роль государственной политики как основы приня-
тия оперативных решений

8.	Перечислите факторы, определяющие реализацию государст-
венной политики

9.	Какова роль аппарата управления, государственных служащих
в реализации государственной политики?

10.	Рассмотрите информационное обеспечение принятия и реали-
зации решений органами управления.

II.	Какие органы осуществляют государственный контроль9

12.	Как осуществляется финансовый контроль органами государ-
ственной власти9
Раздел 11 --------------------------------

Экономическое управление

Глава 4 Государственное регулирование
экономики

Глава 5. Управление основными хозяйственными
комплексами

Главаб Региональное управление

Глава 7. Власть и бизнес
Г ссуда рственное
регулирование экономики

Научные школы о роли государства в экономике. Соматизация и ме-
тоды государстееьмогс регулирования экономики. Компетенция ор-
ганов управления Поддержка кснкуренсрт и предпринимательства.
Антимонопольная политика Федеральная служба по финансовым
рынкам Кредитно-денежная политика. Валютное регугмооваьме.

4.1.	Принципы и объекты государственного
регулирования

Экономика является основой, базисом, определяющим все сто-
роны жизнедеятельности общества Основная цель экономики за-
ключается в рациональном использовании разнообразных ресурсов
для производства товаров (услуг) и удовлетворении потребностей че-
ловека. Экономика функционирует в рамках конкретной системы,
включающей производственные отношения, организационные фор-
мы. хозяйственный механизм, субъекты и объекты деятельности.

Развитие экономической системы осуществляется под воздейст-
вием разнонаправленных сил как государственного, так и рыночно-
го регулирования Субъекты хозяйствования в своей деятельности
исходят из внутренних мотивов и параметров внешней среды, при
этом конечные результаты могут существенно отличаться от ожи-
даемых, поскольку среда неподвластна отдельно взятому индиви-
дууму, а его интересы могут противоречить интересам других инди-
видуумов и обществу в целом

Масштабы рыночного регулирования не выходят за пределы
двусторонних сделок купли-продажи, обмена результатами деятель-
ности агентов рынка Государственное регулирование привносит в
экономическое развитие элемент упорядоченности, в то время как
рыночное регулирование подчиняется законам стихийности и ин-
дивидуалистической психологии. Если не регулирует государство,
то регулирует стихия, криминал, олигархи. Субъекты государствен-
ного регулирования руководствуются установленными государством
нормативными правовыми актами, а субъекты рыночного регулиро-
вания — обычаями делового оборота.
В современных условиях хозяйствования о рыночном регулиро-
вании можно говорить лишь абстрактно, в чистом виде его пред-
ставить практически невозможно Рынку присущи неспособность
уравновешивать совокупный спрос и предложение, тенденция к
монополизации, несправедливому с точки зрения общественных
критериев распределению Неограниченная свобода частного собст-
венника может обернуться безвозвратными потерями, непоправи-
мыми последствиями для общества и окружающей среды. Общество
страхует себя, противодействуя посредством государственного регу-
лирования их проявлению

Необходимость государственного регулирования обусловлена
следующими основными факторами.

•	общественным характером производства и усложнением меж-
отраслевых связей;

•	поддержанием рациональных межотраслевых и межрегио-
нальных пропорций,

•	развитием государственного сектора;

•	предотвращением кризисов;

•	стимулированием инновационного развития и фундаменталь-
ной науки;

•	зашитой экономики от отрицательных последствий глобали-
зации.

Объекточ» государственного регулирования выступает вся обще-
ственная социально-экономическая система, а также отдельно взя-
тые ее структуры, общественные и частные организации. Крите-
риями при выборе объектов государственного регулирования явля-
ются их общенациональная значимость, предмет деятельности неза-
висимо от формы собственности.

Первоочередными объектами такого регулирования являются

•	природный комплекс (среда, ресурсы, космос);

•	инфраструктура (транспорт, связь, коммуникации);

•	научно-технический комплекс;

•	топливно-энергетический комплекс;

•	агропромышленный комплекс (в части продовольствия),

•	оборона;

•	социальная сфера.

Государство организует экономическую деятельность в масшта-
бе всей страны, формируя и реализуя общенациональные интересы
и приоритеты, способствуя тем самым возрастанию общественного
богатства, повышению производственной, финансовой, социаль-
ной, экологической эффективности экономики.

Рыночному бизнесу в интересах самосохранения тоже нужны
законы и правила поведения, а также нормы, принуждающие к ци-
вилизованному сосуществованию в рамках социума. Без государст-
венного регулирования капитал как самовозрастающая стоимость
может терять дееспособность и превращаться в любые далекие от
бизнеса элементы Субъекты хозяйствования должны платить нало-
ги, выплачивать заработную плату наемным работникам, капитали-
зировать часть прибыли, а уж потом удовлетворять личные потреб-
ности.

Государственное регулирование непосредственно связано с про-
блемой поддержания общего экономического равновесия. Возмож-
ность равновесия теоретики свободного рынка связывают с соот-
ветствием предложения конечных продуктов общему спросу на них
в денежном выражении (швейцарский экономист Л. Вальрас). Ос-
новная роль в сбалансировании спроса и предложения отводится
равновесным ценам. Равновесие достигается при равенстве для всех
товаров отношения их предельной полезности к ценам, т.е. равной
прибыльности вложенных средств Это — идеальная схема, система
уравнений, которая, однако, не имеет решения и, кроме того, до-
полняется условием- равновесие наступает, если стремление к бла-
гополучию одних лиц не ведет к ухудшению благосостояния других
(оптимум Парето), что тоже нереализуемо без государственного ре-
гулирования.

Современная теория рынков опровергает традиционную эконо-
мическую теорию о том, что открытые и нерегулируемые рынки
функционируют эффективно и идеально Участники рынка имеют
разный уровень осведомленности о нем и потому не могут адекватно
оценить риски. В связи с этим необходимы интервенции прави-
тельств и других институтов для преодоления негативной ситуации,
складывающейся из-за разного уровня информированности участни-
ков рынка1

Масштабы и глубина государственного регулирования определя-
ются многими факторами. Оно может реализовываться через управ-
ление, программирование, налоговую систему и другие инструменты,
которые, в свою очередь, находятся пол воздействием господствую-
щей той или иной научной школы или ее модификации. На государ-
ственное регулирование капиталистической (рыночной) экономики
наибольшее влияние оказывают:

I)	классическая школа;

2)	кейнсианская школа.

Первая школа стала основой либеральной, а вторая — соииал-
демокряпгческой экономической политики

1 За разработку новой ты рни рынка американским ученым Д Эйксрлафу. М. Спенсу.
Либерализм выступает за государственное регулирование лишь в
направлении большей свободы предпринимательства, за его под-
держку государством Социал-демократическая политика, наоборот,
ратует за обуздание рыночной стихии, сужение свободы рынка, со-
циальную ответственность государства. Следовательно, в обоих слу-
чаях государство направляет стихию рынка, но в разные стороны

Марксистская школа провела глубокий критический анализ ка-
питализма, но не для того, чтобы его улучшить с помощью государ-
ственного регулирования, а чтобы заменить другим общественным
строем — коммунизмом Она раскрывает пути не регулирования, а
построения новой экономики Однако у марксистской и кейнсиан-
ской школ много общего, особенно применительно к социалисти-
ческой стадии нового общественного строя, реализованной во мно-
гих странах Европы, Америки. Азии.

Принципы марксистской школы заложены, например, в сле-
дующих направлениях экономической политики разных стран:

•	планирование в национальном масштабе (ограничивается
свободный рынок, конкуренты борются не только за прибыль, но и
нацелены на удовлетворение потребностей);

•	значительная часть национального дохода перераспределяется
через систему налогообложения (социальное страхование и обеспе-
чение сопровождает человека от рождения и до конца жизни);

•	государственная собственность на средства производства (ут-
верждается в ключевых отраслях, снижается роль индивидуальной
частной собственности);

•	жесткие законы (ограждают от нетрудовых доходов, в том
числе за счет роста цен на недвижимость, землю)

Сильная государственная власть способна реализовать самые
амбициозные программы, не допустить разбазаривания националь-
ного достояния; максимально поддерживает отечественное произ-
водство; повышает покупательную способность и качество жизни
населения.

Экономическая история подтверждает высокую эффективность
регулирующей политики государства, особенно в сложных и кри-
зисных ситуациях («Новый курс» президента Ф.Д Рузвельта, ре-
формы Л Эрхарда, китайский прорыв и др)

Поэтому развитые страны все ббльшую часть ВВП перераспре-
деляют через бюджет и внебюджетные фонды

Совокупные расходы государств (% к ВВП) составляют

•	Швеция, Дания — 57;

•	Италия, Греция — 46;

•	Германия, Канада — 42;
•	Великобритания, Португалия, Финляндия — 37;

«	США — 34;

•	Япония — 28

Финансирование за счет всех уровней бюджетов США в 1999 г.
составило.

•	образование — 500 млрд долл., или 80% всех расходов;

•	здравоохранение — 1000 млрд долл., или 46%.

Скандинавские страны процветают при наивысшей социализа-
ции экономики (по налоговой нагрузке, государственным расхо-
дам) Например. Швеция по уровню развития информационных
технологий близка к США.

Концентрируя финансовые ресурсы в бюджете, государство за-
казывает производство продукции и оказание услуг предприятиям
независимо от их формы собственности, тем самым предопределяя
направление их развития. При этом государственный заказ стано-
вится средством стимулирования конкуренции поставшиков. фор-
мирования государственного рынка товаров и услуг. Государствен-
ный рынок закупок товаров, услуг, НИОКР является мощным ры-
чагом ускорения роста экономики, инвестиций. Это опровергает
точку зрения российских теоретиков и практиков, считающих, что в
государственной системе не может быть рынка Например, в США
ежегодно около 100 федеральных ведомств размещают государст-
венные заказы на многие миллиарды долларов для обеспечения го-
сударственных нужд. При конверсии сокращение военного заказа
пропорционально компенсируется увеличением заказа на граждан-
скую продукцию.

В России доля расходов консолидированного бюджета в ВВП
составляет около 30%, это ниже, чем в США и Европе. Средне-
срочная программа социально-экономического развития предпола-
гает дальнейшее сокращение роли государства в экономике, дере-
гулирование, отказ от стимулирования инвестиций, научно-
технического прогресса, ограничение конечного спроса и непро-
центных расходов федерального бюджета

Это знаменует торжество либеральной экономической полити-
ки, направленой в сторону еще большего развязывания рыночной
стихии, максимальной поддержки бизнеса путем снижения налогов,
обеспечения общественных потребностей с помощью частных про-
изводителей товаров и услуг, полного исключения патернализма в
отношениях государства с гражданами. Естественно, что почва для
либерализма в экономической деятельности имеется Там. где есть
простор для конкуренции, субъекты рынка заинтересованы в сни-
жении затрат, повышении качества продукции и могут взять на се-
бя какие-то регулирующие функции. Однако всякий рынок имеет
тенденцию к монополизации, и без вмешательства государства сво-
бодную конкуренцию обеспечить невозможно.

Сторонники либерализма считают, что отставание России
есть результат вмешательства государства в экономику и если

их надо рассматривать в лучшем случае как дополнительную по-
мощь для реализации частных проектов. А если надо, например,
в энергетике заменить оборудование то пусть директора элек-
тростанций образуют альянс и вложат деньги совместно.

Российский либерализм отрицает активное вмешательство госу-
дарства в экономику в основном по двум причинам:

I)	государство якобы неэффективный собственник;

2)	государство — неэффективный менеджер (чиновники склон-
ны к разбазариванию средств и коррупции)

В российской модели регулирования экономики во главу угла по-
ставлено максимальное сокращение государственной собственности. К
вопросам собственности сведены по существу все преобразования.
Начиная с 1991 г осуществляется уже третий ее передел. Пока идут
переделы, рынок не работает именно в секторе частной собственно-
сти, так как они позволяют получать доход, ничего не производя.

Между тем предпринимательство не акцентирует внимание на
собственности на капитал. Даже в период первоначального накоп-
ления, когда собственник, предприниматель и менеджер выступают
в одном лице, было понятно, что сам факт распоряжения объектом
кем-либо важнее того, кому конкретно данный объект как собст-
венность принадлежит (Р. Кроуз, лауреат Нобелевской премии).
Собственность — не самоцель. Предприниматель может взять кре-
дит и организовать дело, т.е. производить Сейчас собственник и
предприниматель выполняют разные функции, получают разные
доходы Эффективным или неэффективным может быть предпри-
ниматель. а не собственник

Характерно, что в США законодательно установлены признаки
рыночной (капиталистической) экономики и среди них нет дис-
криминации форм собственности, скорее, наоборот К этим при-
знакам, в частности, относятся:

•	конвертируемость валюты,

•	свободный рынок труда;

•	возможность иностранных инвестиций^

•	определенная доля государственной собственности

•	контроль за распределением ресурсов и ценообразованием,
уровнем тарифов.
Для членства в ВТО надо соблюдать только два принципиаль-
ных требования, а именно невмешательство государства в между-
народную торговлю и рыночное ценообразование

Если где-то государство тормозит развитие, то разгосударствле-
ние возможно не только через приватизацию. Государство может
либерализовать рынок уступкой ему необходимой части экономиче-
ской власти (снятие барьеров и пошлин, поощрение мелкого бизне-
са и др>; коммерциализацией государственного сектора; созданием
смешанных предприятий и т.д. Любой способ разгосударствления, в
том числе и приватизация, не освобождает государство от регулиро-
вания, а только меняет его формы. Естественно, что полноценные
институты частной собственности в условиях капитализма нужны,
но, как отметил В. Леонтьев, для их формирования России потре-
буется еще не менее 70 лет1

О совместимости рынка с любой формой собственности сви-
детельствует следующий пример из практики советского рынка.

правом продажи нефти на внешнем рынке. В 1978 г. получило
«Международный приз за экспорт» Поставляло продукцию по
250 наименованиям а всего 125 8 млн т нефти и 57.5 млн нефте-

зовано в государственную нефтяную компанию «Нафта Моск-
ва» Теперь нефтяные компании передают ей свою продукцию

Одна компания с минимальным штатом обеспечивала экспорт
180 млн т нефти и нефтепродуктов Теперь этим бизнесом кор-
мятся десятки тысяч посредников-рантье Так «повысилась» эф-
фективность отрасли с переходом к российской модели рынка

В каждой стране наличие государственного сектора в ббльших
или меньших масштабах является обязательным. Более или менее
умеренная концентрация ресурсов в руках государства — не само-
цель, а средство выживания экономики, особенно в сложных соци-
ально-экономических условиях В государственную собственность
передаются прежде всего природные ресурсы, базовые отрасли, ин-
фраструктура, другие особо значимые объекты.

Еще менее доказательны доводы о неэффективности государст-
ва как менеджера, ибо в таком случае общество не доверило бы го-

стыо. учитывая то. какие методы приватизации используются Государство как

избавление от государственной собственности противоречит конституционному
сударственным структурам управление Легковесным выглядит от-
каз от государственных расходов из-за коррумпированности чинов-
ников: для того и существует государство, чтобы власть употребить,
когда в этом существует необходимость.

Государственное регулирование экономики предполагает воз-
действие органов власти и управления на общественное воспроиз-
водство в целях достижения официально провозглашаемых целей,
общественно полезных результатов. Осуществляя регулирование,
государство обеспечивает правовые основы хозяйствования, кон-
тролирует базовые параметры воспроизводства и денежного обра
тения, формирует социальную инфраструктуру, поддерживает сба-
лансированность, равновесие, сдерживает дифференциацию дохо-
дов населения Государство регулирует деятельность субъектов хо-
зяйствования и само является самым крупным субъектом рынка,
выступая на стороне и покупателей и продавцов

Государственное регулирование опирается на законодательные,
распорядительно-исполнительные, информационные, контролирую-
щие меры. Как правило, они доводятся юридическим и физическим
лицам в виде нормативных актов того или иного уровня власти и
управления. Законотворчество вооружает субъекты хозяйствования
правилами игры на рынке Нормативные акты формулируют меха-
низмы. действующие в д в у х направлениях* I) правового принуж-
дения. 2) экономического стимулирования.

Распорядительно-исполнительные функции предполагают исполь-
зование администрирования по горизонтали и вертикали в меру имею-
щихся полномочий Информационное обеспечение лредусметривает
привлечение хозяйствующих субъектов независимо от формы собствен-
ности к решению общегосударственных задач. Контрольная функция
реализуется в процессе наблюдения за деятельностью субъектов хозяй-
ствования в целях предотвращения нарушений законодттепьства.

Хозяйственные отношения регулируются гражданским, админи-
стративным и другими вилами права Гражданский кодекс РФ регу-
лирует отношения между юридическими и физическими лицами,
осуществляющими предпринимательскую деятельность. Государст-
венные предприятия и учреждения им регулируются лишь в части
хозяйственной деятельности.

К имущественным отношениям, основанным на властном под-
чинении одной стороны другой. Гражданский кодекс не применя-
ется. Административные отношения регулируются правительствен-
ными актами.

Объектом государственного регулирования являются все отрас-
ли и подразделения материального производства, товарные, фонде-
вый, валютный рынки, ценообразование, денежное обращение, а
также предприятия независимо от формы собственности и хозяйст-
вования. Поэтому государственное управление затрагивает интере-
сы как предприятий, организаций, так и непосредственно гражда-
нина, предполагает соответствующие формы экономического взаи-
модействия с ними, оказывает на них как положительное, так и
отрицательное влияние.

Производителям и потребителям нужно, чтобы не создавались
региональные барьеры для движения товаров, действовала свобод-
ная от монополий добросовестная конкуренция, разумным было
налогообложение, доступным кредит. Каждый гражданин надеется,
что государство защитит его от инфляции, перекроет каналы неци-
вилизованного обогащения, устранит использование бюджетных
средств в узкокорыстных целях, будет привлекать внешние займы
лишь для инвестиций.

Механизм государственного регулирования включает использова-
ние количественных и качественных исходных и оценочных, прямых
и косвенных, натуральных и стоимостных показателей Основными
объемными показателями являются валовой национальный (внут-
ренний) продукт, национальный доход, товарооборот, услуги населе-
нию, денежные доходы и расходы населения, ввод основных фондов
и мощностей, а также финансовые показатели — денежная масса,
инфляция, обменный курс, прибыль, внешнеторговый оборот и тл.
Источником информации для расчета показателей является система
национальных счетов (СНС), в которой показатели основных счетов
(производство, образование доходов, капитальные затраты, продукты
и услуги, финансы) распределяются по секторам: предприятия, фи-
нансовые учреждения, общественные организации, обслуживающие
домашние хозяйства, внешнеэкономические связи.

Наиболее обобщенный синтетический показатель — качество
жизни Он отражает уровень благосостояния населения, условия
жизни с учетом их значимости и приоритетов, в том числе уровни
потребления благ, личной безопасности, рождаемости, обществен-
ной нравственности и др

Инструменты государственного воздействия на развитие экономи-
ки сводятся к разработке и реализации инвестиционных и других фе-
деральных целевых программ, закупкам продукции для федеральных
государственных нужд; развитию государственного сектора, выполне-
нию международных договоров России, вступивших в силу; программ
государственных внешних заимствований и предоставления кредитов
другим странам, программ внутренних заимствований и др.

В условиях глобализации развитие национальной экономики
находится под воздействием мирового рынка, международных орга-
низаций и союзов. Глобальное регулирование торговли, финансов,
макропоказателей осуществляется через ВТО, ВБ, ЕБРР, Париж-
ский и Лондонский клубы и др. Они ограничивают возможности
выбора независимой автономной модели государственного регули-
рования, привязывают политику хозяйствующих субъектов через
рынки сбыта и источники сырья к внешней конъюнктуре.

Тем не менее государственное регулирование базируется на уче-
те национальных интересов, которые выступают критерием его эф-
фективности Правильно понятые национальные интересы вклю-
чают заботу о воспроизводстве системы жизнеобеспечения, сохра-
нение национального достояния, социальную направленность, ран-
жирование объектов по степени важности и некоторые другие
принципы регулирования. Национальные интересы формулируются
в конституции страны, законодательных и других нормативных ак-
тах органов власти и управления.

Органом государственного регулирования российской экономики
по положению является Министерство эктопического развития и
тор,овш Российской Федерации (Минэкономразвития России), ему от-
водится ведущая роль в проведении государственной социально-
экономической политики.

Основными задачами Минэкономразвития России являются-

•	разработка и проведение государственной политики обеспе-
чения устойчивого развития страны;

•	определение принципов и методов регулирования социально-
экономической сферы, реализации государственной структурной и
инвестиционной политики;

•	экономическое обоснование федеральных государственных
нужд, разработка и участие в организации выполнения государст-
венного оборонного заказа,

•	разработка и реализация государственной политики в области
мобилизационной подготовки экономики, внутренней торговли,
потребительского рынка и сферы услуг;

•	обеспечение благоприятных условий для доступа российских
товаров на внешний рынок, содействие привлечению иностранных
инвестиций;

•	содействие формированию союзного государства. Таможен-
ного союза государств — участников СНГ, Евразийского экономи-
ческого сообщества, единого экономического пространства в рам-
ках СНГ.

Министерство экономического развития и торговли РФ

•	организует и координирует разработку приоритетных направ-
лений развития экономики, комплексного прогноза социально-
экономического развития Российской Федерации, регионов, отрас-
лей и секторов экономики;
•	разрабатывает сводный финансовый баланс государства,
обосновывает отдельные статьи доходов и расходов федерального
бюджета;

•	анализирует экономическое положение страны, основные
тенденции, проведение экономической реформы;

•	осуществляет организационно-методическое руководство и
координацию работ по формированию и реализации федеральных и
межгосударственных целевых программ;

•	участвует в разработке и реализации механизма стимулирова-
ния деловой активности и поддержки предпринимательства;

•	вносит предложения по совершенствованию структуры орга-
нов исполнительной власти.

Министерство доводит до сведения органов исполнительной вла-
сти России и субъектов РФ уточненные после представления в Пра-
вительство РФ показатели прогноза, сценарных условий функциони-
рования экономики, необходимых для разработки отраслевых и ре-
гиональных прогнозов, а также проектирования бюджетных ассигно-
ваний по федеральным целевым и инвестиционным программам

В Правительство РФ представляются экономически обоснованные
заключения по развитию отраслей экономики, жизнеобеспечению на-
селения, использованию валютных ресурсов, управлению государст-
венным имуществом и другим социально-экономическим вопросам.

В состав Минэкономразвития России входят Федеральное
агентство по государственным резервам. Федеральное агентство ка-
дастра объектов недвижимости. Федеральное агентство по управле-
нию федеральным имуществом. Федеральное агентство по управле-
нию особыми экономическими зонами1.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечиваю-
щим проведение бюджетной, налоговой, валютной политики и ко-
ординирующим деятельность иных органов в этой сфере, является
Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)

1 Функции государственного регулирования экономики Минэкономразвития

(около 70 млрд руб.), министерство не предложило ни одного проекта, запросив

жения о расширении масштабов планирования, создании Комиссии по страте-

ствснности директивного планирования рыночной экономике, вредности вое-
Роль Министерства финансов в государственном регулировании
экономики состоит в разработке проектов федерального бюджета и
прогноза консолидированного бюджета России, а также исполне-
нии федерального бюджета, проведении с участием Банка России
политики в области эмиссии и размещения государственных цен-
ных бумаг; разработке и реализации политики формирования
структуры государственных заимствований и выполнении других
функций

Минфин России проводит также единую промышленную поли-
тику в сфере добычи, производства и переработки драгоценных ме
таллов и камней.

В состав Минфина России входят Федеральная налоговая служба.
Федеральная служба страхового надзора. Федеральная служба по фи-
нансовому мониторингу'. Федеральное казначейство.

Регулирование экономики может быть эффективным только
при наличии сильной государственной власти, выступающей ини-
циатором разработки и гарантом реализации стратегии развития в
интересах всего обшества. На современном этапе экономическая
политика государства должна быть направлена не на стабилизацию,
а на экономическое развитие.

4.2. Методы государственного
регулирования экономики

Государственные органы используют целый арсенал инструмен-
тов, рычагов и других средств воздействия на экономическое разви-
тие страны, которые в совокупности составляют методы государст-
венного регулирования экономики. Они не являются раз и навсегда
данными, их набор изменяется, совершенствуется в зависимости от
избираемой стратегии, модели развития, состояния общества и ор-
ганов управления

Классификация методов государственного регулирования
экономики

В широком смысле методы государственного регулирования
включают те или иные действия, начиная прогнозированием и пла-
нированием и заканчивая принятием решения по преобразованию,
совершенствованию функционирования экономики в целом или ее
отдельно взятых отраслей и предприятий Однако в каждый кон-
кретный момент государственное регулирование решает какие-то
определенные локальные задачи присущими для этого методами
На рис 4.1 приведена классификация методов государственного
ретуширования экономики. Они подразделяются на административ-
ные и экономические Экономические в свою очередь можно раз-
делить на прямые и косвенные

Рис. 4.1 Классификация методов
государственного регулирования экономики

Административные методы государственного регулирования
основываются на силе и авторитете государственной власти Они
используются в целях фиксирования юридического и хозяйственно-
го статуса предприятий, трансформации форм собственности, фи-
нансового оздоровления, контроля за различными сторонами дея-
тельности субъектов рынка Административные методы отличаются
высокой действенностью, оперативностью, неотвратимостью, так
как опираются на аппарат принуждения, который обязан действо-
вать в случаях несоблюдения установленных правил и норм
Жесткость административных методов усиливается в сложных и
острых ситуациях. Эффективность их выше при наличии вертикали
управления, действенного хозяйственного прчвт Недооценка админи-
стративных методов ведет к активизации сил, заинтересованных в не-
правовом государстве, хаосе, а также вмешательству чиновников в
экономику вне правового поля, бюрократизации аппарата управления.

Экономические методы, к которым относят механизмы финансо-
вой и денежно-кредитной политики, используются для достижения
макроэкономического равновесия, регулирования спроса и предло-
жения на товарных, денежных, валютных и других рынках, ориен-
тирования деятельности субъектов хозяйствования в русле государ-
ственной экономической стратегии. Прямые методы регулирования
предполагают непосредственное использование государственных
ресурсов для реализации экономических проектов и удовлетворения
общественных потребностей Косвенные методы регулирования
предоставляют субъектам хозяйствования свободу выбора поведе-
ния и воздействуют на их интересы с помощью экономических ры-
чагов и регуляторов. Основными экономическими регуляторами
являются налоговые ставки и пошлины, иены, тарифная система,
процентные ставки, нормы амортизации, курс рубля

Адмгиюгратмвные методы

Административные методы выполняют разрешительные, прину-
дительные и надзорные (мониторинг) функции

Предприятия, другие юридические лица, индивидуальные пред-

принимэтели подлежат государст

в порядке, ус-

тановленном законодательством. Полномочиями по государствен-
ной регистрации наделены Министерство финансов Российской
Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Цен-
тральный банк РФ.

Действует упрощенный уведомительный порядок регистрации
по принципу «одного окна» Регистрирующий орган выполняет все
необходимые операции по регистрации без участия заявителя До-
кументы для регистрации предварительной проверке на соответст-
вие законодательству не подлежат Заявитель приходит в регистри-
рующий орган дважды* подать документы на регистрацию и полу-
чить документы о регистрации Возможна подача документов по
почте Отказ в регистрации возможен лишь в д в у х случаях*

I)	неполный комплект документов;

2)	представление документов в орган, не наделенный правом
регистрации.

Свидетельство О регистрации можно получить в течение пяти
дней, а начать деятельность — после постановки на учет в некото-
рых фондах и открытия счета в банке.
В соответствии с Парижской конвенцией по охране промыш-
ленной собственности (СССР присоединился с ней в 1965 г.) то-
варные знаки, знаки обслуживания и наименования мест происхо-
ждения товаров относятся к объектам промышленной интеллекту-
альной собственности. Товарный знак необходим для того, чтобы
товары и услуги одних производителей можно было отличить от
идентичных или сходных товаров и услуг других производителей
Товарный знак может быть зарегистрирован на имя юридического
или физического лица, осуществляющего предпринимательскую
деятельность Для этого подается заявка во Всероссийский научно-
исследовательский институт государственной патентной экспертизы
(ВНИИГПЭ). По результатам экспертизы принимается решение и
выдается свидетельство, удостоверяющее исключительное право
владельца в отношении товаров и услуг, указанных в нем. Срок
действия свидетельства (10 лет) можно продлевать.

Отдельными видами деятельности, перечень которых определя-
ется законом, юридическое лицо может заниматься только на осно-
вании специального разрешения (лицензии). Лицензирование осуще-
ствляется в целях зашиты жизненно важных интересов личности,
общества и государства, а также повышения качества обслуживания
населения, соблюдения градостроительных, экологических, сани-
тарных норм и других правил Лицензионную деятельность осуще-
ствляют федеральные органы исполнительной власти, иные специ-
ально уполномоченные на это органы.

Лицензия является официальным документом, который разрешает
указанный в нем вид деятельности в течение установленного срока. На
основании лицензии действуют предприятия всех организационно-
правовых форм, а также физические лица, осуществляющие предпри-
нимательскую деятельность без образования юридического лица.

В целях расширения прав субъектов РФ. повышения их ответст-
венности за экономические реформы установлен порядок лицензи-
рования отдельных видов деятельности на территориях краев, облас-
тей, автономных образований, городов федерального значения Ли-
цензии выдаются органами территориально-отраслевого управления
и их администраций Владелец лицензии на определенные виды дея-
тельности, выполняющий муниципальный заказ, который имеет осо-
бо важное значение для жизнеобеспечения региона, получает право
на льготные условия лицензирования По отельным видам деятель-
ности, связанной с использованием ограниченных ресурсов, эколо-
гическими требованиями, местоположением и другими факторами,
администрации могут выдавать лицензии на конкурсной основе

Почти каждое министерство получило право лицензировать какие-
либо виды деятельности Например, Министерство внутренних дел
Российской Федерации лицензирует семь видов деятельности. Мини-
стерство здравоохранения и социального развития Российской Феде-
рации — шесть. Всего лицензируется около 120 видов деятельности, их
перечень является исчерпывающим.

Лицензии выдаются не менее чем на пять лет. а по некоторым
видам деятельности можно получить бессрочную лицензию. Дейст-
вие лицензии может быть приостановлено при выявлении неодно-
кратных нарушений лицензионных требований Аннулирование
лицензии возможно только по решению суда

Стандартизацией устанавливаются нормы, правила и характе-
ристики в целях защиты потребителей и государства в отношении
безопасности продукции, работ, услуг, их качества, надежности из-
мерений. экономии ресурсов

К нормативным документам по стандартизации относятся государ-
ственные стандарты; международные (региональные) стандарты, пра-
вила и нормы, общероссийские классификаторы технико-экономи-
ческой информации; стандарты отраслей, стандарты предприятий;
стандарты научно-технических обществ и других общественных орга-
низаций. Требования, устанавливаемые нормативными документами
по стандартизации, основываются на достижениях науки и техноло-
гии, международных стандартах, прогрессивных стандартах других го-
сударств, учитывают условия и режим труда. Нормативные документы
по стандартизации должны применяться государственными органами
управления, субъектами хозяйственной деятельности на всех стадиях
разработки, производства и ислользовшия продукции.

Государственное управление стандартизацией, включая координа-
цию деятельности различных органов этой сферы, осуществляет Феде-
ральное агентство по техническому регулированию и метрологии Оно
реализует государственную политику в области стандартизации, осу-
ществляет контроль и надзор за соблюдением государственных стан-
дартов, устанавливает общие организационно-технические правила
проведения работ по стандартизации

Контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов
проводят государственные инспекторы. Они защищают интересы по-
требителей, субъектов хозяйственной деятельности, государства и на-
ходятся под его защитой. В случае невыполнения субъектами хозяйст-
венной деятельности предписаний и постановлений необходимые ма-
териалы направляются в арбитражный суд и органы прокуратуры.

Продукция, услуги и другие объекты подлежат обязательной и
добровольной сертификации в целях подтверждения соответствия
установленным требованиям. Реализует государственную политику
в области сертификации Федеральное агентство по техническому
регулированию и метрологии Оно устанавливает общие правила и
рекомендации по сертификации, проводит регистрацию систем сер-
тификации и знаков соответствия.
В случаях, предусмотренных законодательством, осуществляется
обязательная сертификация Правила обязательной сертификации
устанавливаются с учетом сложившейся международной практики.
Уполномоченными государственными органами управления осуще-
ствляются государственный контроль и надзор за соблюдением из-
готовителями (продавцами, исполнителями), испытательными ла-
бораториями (центрами) правил обязательной сертификации.

Бизнес не может жить по двойным стандартам' национальным и
международным, поэтому уже около 35% стандартов гармонизированы
с международными нормами. Вводятся единые стандарты, позволяю-
щие оценивать качество не отдельно взятого товара, а производства в
целом, включая требования к оборудованию и порядку сопровождения
выпушенной продукции. Перечень подлежащих обязательной стандар-
тизации видов производства и производственных процессов можно в
результате сократить, а подавляющую часть надзорных функций —
перенести в сферу обращения Услуги по сертификации в мировой
практике оказывают сами бижес-сообщества, компании с хорошей
репутацией ограничиваются тишь декларированием своей продукции.

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регу-
лировании» система стандартизации и сертификации реформирует-
ся на протяжении ряда лет Вместо множества норм и правил вво-
дится около 1000 обязательных технических регламентов, которые
устанавливают минимальные требования, в основном по уровню
безопасности. Остальные стандарты становятся добровольными
Ужесточаются правила декларирования качества продукции. После
внедрения новой системы соотношение между обязательной серти-
фикацией и декларированием составит 10 : 90.

Однако спустя четыре года после принятия Закона «О техниче-
ском регулировании» утвержден лишь один технический регламент
Экспортеры несут убытки, так как не могут получить сертификат
соответствия в своей стране и вынуждены обращаться к услугам
зарубежных центров по сертификации.

Для производства отдельных видов продукции предварительно
требуется получить гигиеническое заключение. Оно является разреше-
нием на производство (ввоз) продукции, соответствующей установ-
ленным требованиям, и служит официальным подтверждением без-
опасности продукции тмя здоровья человека при соблюдении опре-
деленных условий Гигиеническое заключение обязательно для про-
дукции, способной оказать неблагоприятное влияние на здоровье
человека в условиях производства, хранения, транспортирования,
применения и утилизации.

Гигиеническая оценка продукции проводится учреждениями го-
сударственной санитарно-эпидемиологической службы по результа-
там исследований привлекаемых для этого организаций. Выдача
гигиенических заключений осуществляется органами и учрежде-
ниями санитарно-эпидемиологическом службы России на этапе со-
гласования нормативной документации и постановки продукции на
производство или оформления контрактов (договоров) при закупке
за рубежом новой продукции

Экоюгическая экспертиза служит средством контроля за состоя-
нием окружающей среды, выполнением мероприятий по охране и
рациональному использованию природных ресурсов, требований
природоохранного законодательства с целью предотвращения де-
градации окружающей среды в процессе хозяйственной и иной дея-
тельности.

В целях выявления и принятия необходимых мер по предупрежде-
нию возможных неприемлемых для общества экологических и связан-
ных с ними других последствий хозяйственной и иной деятельности
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР
России) проводит оценку воздействия на окружающую природную
среду при принятии решений по различным направлениям социально-
экономического развития Выявляется соответствие хозяйственной и
иной деятельности требованиям экологической безопасности. Резуль-
татом проведения оценки является заключение о пределах допустимо-
го антропогенного воздействия на окружающую среду.

Оценка воздействия на окружающую среду' проводится при под-
готовке следующих видов обосновывающей документации:

•	концепций, программ и планов отраслевого и территориаль-
ного социально-экономического развития,

•	схем комплексного использования и охраны природных ре-
сурсов;

•	градостроительной документации;

•	документации по созданию новой техники, технологии, мате-
риалов и веществ;

•	предпроектных обоснований инвестиций в строительство,
технико-экономического обоснования реконструкции объектов и
комплексов.

Экспертизе подлежат предплановые, предпроектные и проект-
ные материалы по объектам и мероприятиям независимо от их
сметной стоимости и принадлежности.

МПР России утверждает Перечень видов и объектов хозяйст-
венной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей до-
кументации на строительство которых оценка воздействия на окру-
жающую среду проводится в обязательном порядке Целесообраз-
ность проведения оценки для объектов и видов деятельности, не
вошедших в перечень обязательных, определяется органами испол-
нительной власти субъектов РФ по представлению территориаль-
ных органов МПР России

Осуществляется государственный мониторинг окружающей сре-
ды. Он включает наблюдение за состоянием, оценку и прогнозиро-
вание изменения среды под воздействием природных и антропо-
генных факторов. Эту работу проводят Министерство природных
ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйст-
ва Российской Федерации, Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Федеральная
служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
(Росгидромет). Службы наблюдения действуют в городах, промыш-
ленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, в кос-

Решения должностных лиц органов государственного экологиче-
ского контроля в соответствии с их компетенцией обязательны для
исполнения всеми министерствами и ведомствами, предприятиями,
учреждениями, должностными лицами и гражданами. На основании
решений о нарушении экологического законодательства банковские
учреждения прекращают финансирование запрещенной деятельности.

К ведению органов местного самоуправления относится приня-
тие решений об ограничении, приостановлении и прекращении
экологически вредной деятельности Местная администрация имеет
право приостановить строительство или эксплуатацию объектов в
случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм
на подведомственной территории.

Приватизация как средство государственного регулирования
экономики осуществляется в целях обретения эффективных собст-
венников. активизации фондового рынка, решения бюджетных
проблем. В настоящее время приватизация проводится в основном
в отраслях ТЭК, АПК, транспорта в форме распродажи государст-
венных пакетов акций Предприятия как единые имущественные
комплексы приватизируются в единичных случаях, так как были
приватизированы ранее

Нередко приватизация осуществляется без должного контроля,
с нарушениями установленных правил; стоимость предприятий ис-
кусственно занижается.

Национализация является процедурой, обратной приватизации,
т.е. обращением имущества частных лиц в государственную собст-
венность. В мировой практике национализация служит средством
утверждения справедливости при распределении национального
дохода, а также препятствует ликвидации нужных обществу, но не-
эффективных с точки зрения частных владельцев производств.
В России национализация законодательно не урегулирована. Од-
нако в соответствии с философским законом отрицания отрицания
должна быть востребована и она.

Бачфотапво используется как способ юридически корректного
возрождения или ликвидации предприятия и удовлетворения требо-
ваний кредиторов, возврата долгов финансово несостоятельными
предприятиями и гражданами В этой процедуре собственно банкрот-
ство составляет только конкурсное производство, остальные процеду-
ры — подготовка к нему

Возбудить дело о банкротстве нетрудно. Предприятие может быть
обанкрочено по иску налогового органа, если оно не ведет никакой
деятельности, величина задолженности при этом во внимание не
принимается. Однако право на обращение в арбитражный суд с заяв-
лением о признании должника банкротом возникает у кредитора при
подтверждений его требований вступившим в силу решением суда.
Во всех случаях должник может избежать процедуры судебного раз-
бирательства, если сможет за месяц погасить долг или каким-либо
иным способом урегулировать отношения с кредитором.

Шанс избежать банкротства дает процедура финансового оздо-
ровления. Она вводится арбитражным судом на основании решения
собрания кредиторов на срок не более двух лет, данную процедуру
осуществляет административный управляющий

Лтимонопояыюя поштики. В деловом мире сильна тяга к объе-
динению, поглощению более слабого конкурента, подчинению рын-
ка своекорыстным интересам отдельных групп и лиц. Ей противо-
стоит государственная антимонопольная политика, призванная за-
щищать интересы общества и малого бизнеса от методов несовер-
шенной конкуренции В этих целях ведутся реестры хозяйствующих
субъектов, занимающих доминирующее положение на товарных,
сырьевых, финансовых рынках, а также применяются и другие меры

Приватизация и банкротство регулируют порядок смены форм
собственности, владельцев предприятия; антимонопольная полити-
ка сочетает функции надзора, разрешения и принуждения

Экономические методы

Экономические методы государственного регулирования прямо-
го действия обусловлены принятием государством на себя ответст-
венности за обеспечение потребностей в «общественных благах»
Особую их природу не отрицает никто, в том числе и монетаристы.
Президент США Л. Джонсон в свое время провозгласил курс на
построение «великого общества», который мало чем отличается от
лозунга «построения коммунизма» и других проявлений патерна-
лизма
Несмотря на живучесть либеральных представлений о государ-
ственном регулировании, в мире прочно обозначилась тенденция
роста государственных расходов, что свидетельствует об усилении
прямого участия государства в экономике. Это магистральный путь
мирового развития Государственные расходы служат показателем
глубины социализации обшества По 11 наиболее развитым странам
государственные расходы по отношению к ВВП составили в 1913 г.
11,8%, в 1960 г — 29,1, в 1998 г — 45.0% Россия вновь стала ис-
ключением из общего правила, но уже с противоположным знаком

Масштабы экономических методов прямого действия ограничи-
ваются государственными доходами. Рост государственных доходов
более высокими темпами по сравнению с ВВП и доходами юридиче-
ских и физических лиц свидетельствует о росте налогов, что в свою
очередь затрагивает мотивацию предпринимательской деятельности.
И наоборот, снижение налоговой нагрузки порождает риск бюджет-
ного дефицита.

Финансово-бюджетная политика. Государство создает финансо-
вую систему, в которую входят федеральный, региональные и мест-
ные бюджеты, внебюджетные государственные фонды, денежные
средства государственных и муниципальных предприятий Бюджеты
и фонды обеспечиваются источниками доходов и правом определе-
ния направлений их расходования.

Бюджет — это форма планомерного образования и использования
фонда денежных средств, сбалансированная смета доходов и рзехмов
на определенную дату. Если расходы превышают доходы, то бюджет
сеолитсд с дефицитом, если доходы превышают расходы, то образует-
ся профицит Трем уровням власти соответствуют три бюджетных
уровня: I) федеральный (Российская Федерация), 2) региональный
(субъектов РФ), 3) местный (муниципальных образований).

В соответствии с положением бюджеты всех уровней самостоя-
тельны и независимы друг от друга. Это не означает, что источни-
ком финансирования являются собственные средства этих бюдже-
тов. Во многих бюджетах собственных доходов для финансирования
расходов оказывается недостаточно, что и обусловливает необходи-
мость межбюджетных отношений. Органы власти участвуют в фи-
нансовых отношениях с другими уровнями власти в соответствии
со своими полномочиями по мобилизации и расходованию собст-
венных и заемных средств.

Разработка бюджета базируется на Бюджетном послании Пре-
зидента РФ, прогнозах социально-экономического развития стра-
ны, платежного баланса, инфляции, валютного курса и других
макроэкономических показателей, а также нормативах поступле-
ния доходов и финансовых затрат на предоставление государст-
венных услуг
Государственный бюджет оказался по существу единственным
документом директивного характера, могущим стать инструментом
экономической политики, повышения предпринимательской ак-
тивности и социальной защиты населения Регулирующее влияние
на экономику бюджет оказывает как доходами, так и расходами,
сбалансированностью статей, которая не должна быть формальной.

Целями бюджетной политики являются макроэкономическая
сбалансированность, устойчивые темпы экономического роста, вы-
сокая эффективность государственных расходов, уменьшение соци-
ального неравенства Сбалансированность предполагает бездефи-
цитность бюджета во избежание увеличения государственного долга
и отражает требования финансовой стабилизации.

Для экономической политики в целом главное не фиск, а
структура и объем расходов за счет как собственных, так и заемных
средств в интересах экономического роста. Абсолютные и относи-
тельные (% к ВВП) размеры государственных расходов свидетельст-
вуют о способности государств выполнять свои функции.

Расходная часть бюджета является инструментом достижения эко-
номических и социальных целей и определяет масштабы государст-
венного накопления и потребления С помощью бюджетных расходов
государство может воздействовать на субъекты хозяйствования, эко-
номическую ситуацию в стране При планировании государственных
расходов обосновываются приоритеты, реструктурируются обязатель-
ства. составляются программы реализации экономии средств. Осуще-
ствляется жесткий выбор между всеми конкурирующими расходными
статьями, как-то: содержание бюджетной сферы, социальные нужды.
Оборона, управление, поддержка отдельных производств и т.д.

Приоритетом служит инвестиционная политика, обеспечение
внутренней и внешней безопасности, воспроизводство научного
потенциала, образование, здравоохранение.

В развитых странах увеличиваются расходы на научные иссле-
дования, образование, военные программы и т.д. Все это заказывает
государство, оно не ждет, когда рынок дозреет до осознания необ-
ходимости создания какого-либо производства.

Безвозмездные расходы государственного бюджета называются
трансф. ртами. Различают капитальные, текущие трансферты и вы-
плачиваемые населению Капитальные трансферты составляют все
виды безвозмездных платежей инвестиционного характера, получа-
телями которых могут быть организации внутри страны и за рубе-
жом, а также частные лица. Текущие трансферты образуют средст-
ва, передаваемые другим бюджетам, неприбыльным организациям,
за границу, они имеют многоцелевой характер Трансферты населе-
нию — это государственные пенсии, пособия, стипендии и другие
перечисления социального назначения.
Финансирование может осуществляться в форме дотаций, субсидий,
субвенций Дотации предоставляются вышестоящим бюджетом ниже-
стоящему на сумму недостающих доходов, они не имеют строго целево-
го характера. Субсидии выделяются на финансирование конкретных
мероприятий и имеют целевой характер. Субвенции предполагают доле-
вое участие в финансировании расходов целевого характера

Перед государством открываются два варианта финансовой
политики

I)	сократить бюджетные расходы, чтобы появилась возможность
снижения налоговой нагрузки на предприятия и направления ими
средств в инвестиции, в этом случае вопрос об инвестициях решают
сами предприятия, а сократить бюджетные расходы можно, напри-
мер, за счет урезания социальных выплат,

2)	увеличить бюджетные расходы, в том числе за счет повышения
налоговой нагрузки; возросшие объемы финансовых ресурсов напра-
вить в собственные инвестиции, разместить государственный заказ
на подрядное строительство или производство какой-либо продукции
для государственных нужд, что потребует новых инвестиций в част-
ном секторе, в том числе за счет банковского кредитования

При первом варианте в инвестиционном процессе государство
практически не участвует. Понижение роли государственных инвес-
тиций должно в большей степени компенсироваться частными инве-
стициями. Регулирующая роль государства в отношении частных ин-
вестиций проявится в рассмотрении Правительством РФ инвестици-
онных программ субъектов естественных монополий и определении
стратегии развития всего инвестиционного комплекса.

При втором варианте государству принадлежит определяющая
роль, которая может быть реализована в различных формах бюд-
жетной поддержки предложения и спроса в зависимости от специ-
фики отрасли, региона, предприятия Формами бюджетной под-
держки являются:

•	прямое бюджетное безвозвратное финансирование — для на-
учных разработок, новых направлений некоммерческого характера;

•	смешанное возвратное финансирование и ограниченные во
времени целевые льготы — на ранних стадиях проекта;

•	приоритетное финансирование эффективных производств с
небольшими (12 года) сроками окупаемости;

•	развитие лизинга с использованием бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета негосударствен-
ным предприятиям осуществляется целевым назначением на строи-
тельство, техническое перевооружение и реконструкцию При этом
предприятие должно быть включено в адресную федергшьную инвес-
тиционную программу в качестве получателя бюджетных средств и
продать в федеральную собственность по номинальной стоимости
свои акции на сумму предоставленных средств.

Перечисление средств федерального бюджета открытым акцио-
нерным обществам осуществляется после регистрации или допол-
нительного выпуска акций и приобретения Россией права собст-
венности на соответствующее их количество

Либеральная политика отводит государству все меньшую роль в
сфере удовлетворения лаже коллективных потребностей Соответст-
венно утрачивают свои функции и государственные финансы. Попав
в полную зависимость от внешней конъюнктуры в результате одно-
сторонней сырьевой направленности экономики, Россия вынуждена
создавать крупные финансовые резервы, усиливая отвлечение
средств из реального сектора При сверхблагоприятной внешней
конъюнктуре в стране не только не решена, но и не поставлена ни
одна более или менее крупная экономическая или социальная про-
блема. В 2005 г. доля непроцентных расходов сокращается до 12%
ВВП. это самый низкий показатель среди развитых стран1

Возможности экономического роста отдаются на откуп крупно-
му капиталу, а решение социальных проблем отсрочивается на не-
определенное время Кейнсианская финансовая политика, наобо-
рот, ратует та повышение государственных расходов до 40—45%
ВВП. систему социальных гарантий, бесплатные образование и
здравоохранение. Для проведения такой политики необходимо со-
гласие общества отдавать государству до 1/3 своих доходов на об-
щие нужды и допустим дефицит бюджета в размере 3—5% ВВП при
условии своевременного погашения долгов

Однако при огромных резервах (валютные резервы ЦБ России
достигли 270 млрд долл., резервы Стабилизационного фонда Мин-
фина России — 2.0 трлн руб, Инвестиционного фонда Минэконом-
развития России — 67 млрд руб.) такие жертвы не нужны, достаточ-
но прекращения изъятия из экономики и социальной сферы «лиш-
них» денег.

обслуживании долга страна ежегодно теряет из р счел ЛЧ годовых.

экономическое развитие страны Опыт свидетельствует о том. что частный биз-

модсрнизаиии экономической и социальной сферы даже при наличии для этого
Государственные инвестиции. Для выполнения функций управле-
ния, сбалансированного развития экономики необходимо оптималь-
ное сочетание государственных и частных инвестиций Идеальным
считается следующее соотношение, на I рубль государственных вло-
жений должно приходиться 3 рубля частных. Регулирующая роль го-
сударственных инвестиций проявляется в том, что они в полной ме-
ре отвечают общенациональным интересам, реализуются через феде-
ральную инвестиционную программу и федеральные и региональные
целевые программы. Федеральная инвестиционная программа вклю-
чает перечень наиболее эффективных проектов, финансируемых с
привлечением средств бюджета, и имеет адресный характер. Государ-
ство иди указывает с помощью предпочтений и льгот, куда надо
вкладывать средства частным инвесторам, или вкладывает собствен-
ные средств!, если частный капитал ведет себя неактивно.

В России потенциал государственных инвестиций как инстру-
мент экономических преобразований используется не более чем на
10% Все внимание сконцентрировано на создании режима наи-
большего благоприятствования для частных, прежде всего ино-
странных, инвестиций; России якобы без них не подняться. Это по
меньшей мере спорно. Ведь становится очевидным, что в России
никогда не будет более благоприятного инвестиционного климата
не только для иностранного, но и для отечественного капитала
(тесно связанного с международным капиталом), даже в сырьевом
секторе. Например, запасы нефти в Ираке больше, чем в России, а
себестоимость добычи в четыре раза ниже.

Для нормального развития экономики необходимы ежегодные
вложения в размере около 100 млрд долл Производство может дать
половину, иностранные инвесторы — не более 10 млрд долл., не-
достающие средства в стране есть Но нет механизма, да и самой
концепции их вовлечения в реальный оборот, т.е. в государствен-
ные или частные инвестиции, нет надежных финансовых инстру-
ментов.

Между тем существует немало направлений государственных
прямых вложений, при этом переход объектов в полную государст-
венную собственность отнюдь не обязателен, покупка крупных па-
кетов акций с претензией на контроль за компанией; слияние и
поглощение, концессии; лизинг; соглашения о разделе продукции.
Кроме того, государственные инвестиции правительство может реа-
лизовать через государственные банки, финансовые корпорации,
государственные инвестиционные агентства

Инвестиции в развитие общественной инфраструктуры разумно
и целесообразно финансировать за счет заемных средств, а не те-
куших расходов, так как ее объектами пользуется не одно поколе-
ние и на каждое из них следует относить часть затрат. Получение и
освоение таких крупных займов под силу только государству

Инвесторы вовсе не отдают предпочтение частным заемщикам
по сравнению с государством. Правительство США имеет гигант-
ский государственный долг, полученный в основном от размещения
долгосрочных казначейских облигаций В ценных бумагах и компа-
ниях США 14 трлн долл, составляют частные сбережения граждан
Японии. Нетрудно представить, что бы случилось, если бы японцы
одновременно взяли свои деньги

В России механизмы долгосрочных банковских кредитов и ин-
вестиций не работают. А исполнительная власть смирилась с тупи-
ковой ситуацией и мало что предпринимает для ее преодоления

Государство может и должно выполнять функции прямого ин-
вестора любого коммерческого и некоммерческого проекта, осо-
бенно капиталоемкого, с долгим сроком окупаемости.

С 2000 г федеральный и консолидированные Сюд-кеты субъек-
тов РФ сводятся с большим профицитом Действительно ли в казне
так много денег? Вовсе нет — профицит является результатом ис-
кусственного сдерживания бюджетных расходов. Государство отка-
залось от промышленной политики которая невозможна без роста

сурсов в пользу ростовщического накопления (покупка зарубежных
ценных бумаг) Стремящиеся развиваться страны используют ме-
ханизмы бюджетного дефицита, государственного долга

Государственный заказ является общепринятой аффективной
формой регулирования экономики. Он способен вызывать мульти-
пликаторный спрос; с его помощью государство не только удовле-
творяет общественные потребности, но и воздействует на масштабы
и структуру производства, рынки сбыта, способствует укреплению
плановых начал в экономике

Основополагающими актами, принятыми в целях выхода из
кризиса в США в 1929—1933 гг._ стали законы «О государствен-
ной контрактной системе», «О федеральной резервной системе»,

средства регулирования экономики. Эффективно действует кон-
трактная система, все, что готовится к производству в качестве
общественных благ (от лекарств до ракет), проходит через нее.

контрактной системы составляет государственный заказ.
На основе госзаказа осуществляются закупки продукции для
федеральных и региональных государственных нужд. К федераль-
ным государственным нуждам относятся потребности Российской
Федерации в продукции для жизнеобеспечения страны, обеспече-
ния безопасности, реализации федеральных и межгосударственных
целевых программ Потребности в продукции, необходимой для
решения задач регионов, реализации региональных целевых про-
грамм, определяются и обеспечиваются органами государственной
власти субъектов РФ

Поставка продукции для государственных нужд регулируется
Гражданским кодексом РФ, законами «О поставках продукции для
федеральных государственных нужд», «О государственном оборон-
ном заказе» и другими нормативными актами и осуществляется на
основе государственного контракта, а также заключаемых в соот-
ветствии с ним договоров поставки. Для казенных предприятий
Правительство РФ может вводить режим обязательного заключения
государственных контрактов на поставку продукции для федераль-
ных нужд. Поставщики, обладающие монополией на производство
продукции, не вправе отказаться от заключения государственных
контрактов в случае, если размещение заказа не влечет за собой
убытков от ее производства.

Контракт заключается на основе заказа государственного заказ-
чика на поставку товаров для государственных нужд, принятого
поставщиком (исполнителем). Заказ выдается как промышленным,
так и сельскохозяйственным предприятиям, строительным органи-
зациям, как правило, на конкурсной основе, кроме закупок воору-
жений и продукции специального назначения Федеральная анти-
монопольная служба контролирует проведение конкурсов и торгов
на поставку для государственных нужд.

При разработке проекта заказа Минэкономразвития России
Минфином России определяются бюджетные ассигнования, кото-
рые доводятся заказчикам в виде исходных данных для разработки
заказа. На их основе формируются заявки на финансирование ра-
бот и уточняются предложения по показателям заказа. Объем заку-
пок по заказу определяется платежеспособным спросом заказчиков-
потребителей, финансируемых из федерального бюджета и внебюд-
жетных источников

Государственных заказчиков утверждает Правительство РФ.
Ими могут быть федеральные органы исполнительной власти, госу-
дарственные учреждения, казенные предприятия. Государственные
заказчики обеспечивают поставщиков финансовыми ресурсами для
реализации контрактов.

Государственные заказчики являются ответственными за обес-
печение федеральных государственных нужд Правительство РФ
предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказ-
чика в пределах выделенных из бюджета средств.

В целях экономического стимулирования поставщиков продук-
ции для федеральных государственных нужд им могут предоставлять-
ся льготы по кредитам и целевые дотации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают пере-
чень государственных предприятий, поддерживаемых ими путем
предоставления первоочередных прав на получение городских и
муниципальных заказов.

Каждое предприятие может получить право на включение в ре-
естр поставщиков продукции по городскому и муниципальному
заказу. Для этого оно представляет в конкурсную комиссию вместе
с заявкой необходимые сведения:

•	об использовании труда социально незащищенных слоев на-
селения;

•	качестве продукции, подтвержденном сертификатом, дипло-
мом и другими документами,

•	конкурентоспособности выпускаемой продукции на мировом
рынке (по качеству, цене и т.д.).

При положительном решении предприятию выдается свидетель-
ство о занесении в реестр сроком на один год

Для размещения заказов среди субъектов малого предпринима-
тельства формируется укрупненная бюджетная заявка Выделяется
15% объема бюджетной заявки в стоимостном выражении В соот-
ветствии с выделенным объемом денежных средств определяется
номенклатура выпускаемых изделий

Предприятия подают заявки на участие в конкурсе на общих
основаниях. Заявки принимаются только от предприятий, зани-
мающихся производством товаров Конкурсная комиссия по раз-
мещению заказа до наполнения установленной квоты (15%) при
прочих равных условиях отдает предпочтение субъектам малого
предпринимательства. С победителями конкурса заключаются до-
говоры на выполнение заказа

В настоящее время актуальным становится стимулирование с
помощью госзаказа развития обрабатывающей, прежде всего науко-
емкой. промышленности Государство может через повышение на-
логообложения изъять избыточные доходы из сырьевого сектора и
за счет полученных средств разместить заказы на новые, эффектив-
ные виды производств.

Налоговая пиитика. Среди методов государственного регулиро-
вания экономики косвенного действия наиболее важное место зани-
мают налоги Налоговая система выполняет фискальные, регули-
рующие (распределительные, стимулирующие) и стабилизирующие
функции Налоги на 80% обеспечивают доходную часть государст-
венного бюджета Фискальная их функция реализуется посредством
изменения ставок налоговых платежей и расширения налогообла-
гаемой базы на основе роста доходов предприятий Фискальная по-
литика становится особенно мощным оружием в периоды кризисов
или депрессий. Правильно построенные налоговые стабилизаторы
могут действовать в автоматическом режиме.

В развитых странах через налоги перераспределяется до 50%
ВВП, в результате чего государство получает в распоряжение ресур-
сы, необходимые для выполнения общественных функций, устанав-
ливаются пропорции конечного распределения доходов между сфе-
рами, секторами хозяйства и социальными слоями населения. Пра-
вильно построенная налоговая система создает уверенность, что на-
логи взимаются по справедливости и деньги расходуются разумно.

Налоговая политика России отличается противоречивостью и
бессистемностью, копированием западного опыта и отступлением
от него Преимущественное положение заняли оборотные налоги
(на добавленную стоимость, с продаж), которые хорошо собираемы,
но не способствуют приращению конечного спроса. Ставка оборот-
ных налогов в России выше, чем в большинстве стран Европы, что
ставит предприятия на рынке в неравные условия Налог на при-
быль экономически более предпочтителен, но труден для взимания
(уровень рентабельности имеет глубокую дифференциацию), даже
при пониженной ставке его платят в основном только честные пла-
тельщики

Введен максимально низкий налог на доходы физических лиц
(по единой ставке для учителя и преуспевающего предпринимателя)
и высокий налог на фонд оплаты труда; символичным остается на-
лог на личные состояния

При кажущемся упрощении налоговой системы она еще больше
усложняется, уже не вписывается в общепринятые рамки бухгалтер-
ского учета и требует параллельного учета (гл 25 Налогового кодек-
са РФ).

Сложилась редкая в экономике ситуация, когда налоговая поли-
тика не обеспечивает ни фискальных (денег в бюджете излишек,
огромный профицит), ни регулирующих (регулирующие функции
Отданы рынку) функций. Сохраняются условия для безрискового
ухода от налогов и ведения теневого бизнеса

Правительство РФ проводит такую налоговую политику, как
будто задача повышения бюджетных доходов не является актуаль-
ной На протяжении ряда лет ведутся дискуссии о снижении нало-
гов. Между тем Всемирный банк подтвердил, что в России самый
низкий среди стран ОЭРС уровень налоговой нагрузки, но сущест-
вуют диспропорции в обложении производственного и потреби-
тельского секторов и проблемы сбора налогов, что к создает види-
мость налогового бремени. Президент РФ сделал предупреждение:
расчет на повышение собираемости налогов при снижении налого-
вой нагрузки не оправдывается, уменьшение ставки уже не приво-
дит к сохранению доходов в абсолютных величинах; экономика на-
ходится у черты, дальше которой налог снижать нельзя

Снижение налоговых ставок, взятое изолированно от расшире-
ния налогооблагаемой базы, не дает положительных результатов.
Оно должно сочетаться с изменением соотношения между налога-
ми, прогрессивным и пропорциональным обложением, неотврати-
мостью ответственности за нарушение налогового законодательства,
закрытием доступа во властные структуры лоббистов, выбивающих
налоговые льготы для избранных.

Для предприятия важно заранее знать размер конечного изъятия
в пользу государства. В ряде стран законодательно установлен пре-
дельный уровень налоговой нагрузки, который позволяет уравнять
условия хозяйствования субъектов с разной отраслевой спецификой.
Для унификации налогов и платежей можно отказаться от тех из
них, которые требуют контроля за миллионами сделок и репрессив-
ного аппарата, либо ввести автоматические процедуры взимания
вместо подачи налоговых деклараций.

Прогрессивным является перенесение налоговой нагрузки с
производства, заработной платы и прибыли на объекты собственно-
сти и конечного потребления. В этом случае контролируются не
доходы, а их конкретное и явное воплощение, в результате основ-
ное бремя платежей приходится на состоятельных

Налоговая политика уже далека от той, какой она была в преж-
ней, социалистической экономике, но еще и не стала такой же, как
в развитых странах Капитал, применяемый в производстве, надеет-
ся на послабления в части обложения реинвестируемой прибыли,
недопущение прямой конкуренции государства с частным капита-
лом в сфере инвестирования. Общество заинтересовано в усилении
налоговой нагрузки на сырьевой сектор в целях снижения налого-
вого бремени, которое несут предприятия обрабатывающей про-
мышленности.

С Налоговой ПОЛИТИКОЙ непосредственно СВЯЗана амортиищи-
онная поштика, призванная регулировать накопление основного
капитала. Управление нормами амортизации широко используется
в качестве средства воздействия на хозяйственный цикл, темпы
экономического роста. Изменяя законодательно нормы амортиза-
ционных отчислений, государство создает более благоприятный ре-
жим налогового обложения прибыли, что увеличивает сумму
средств, направляемых на финансирование воспроизводства основ-
ных фондов.
Денежно-кредитная по чопика базируется на монетарном регули-
ровании экономики, т.е регулировании с помошью изменения объ-
ема денежной массы в обращении. В зависимости от складываю-
щейся ситуации в Экономикс денежная политика ужесточается или
ослабляется, объем денежной массы в обращении сжимается или
расширяется. Сжатие денежной массы используется для принужде-
ния к снижению цен и уровня инфляции, поскольку на рынке не
может быть длительное время дефицита денег.

Экспортная и импортная политика. Внешнеэкономическая по-
литика страны определяется общенациональными стратегическими
задачами и является производной от них. Используя рычаги экс-
портной и импортной политики, государство обеспечивает реализа-
цию субъектами хозяйствования права на внешнеэкономическую
деятельность, защищает их позиции на мировом рынке, нейтрали-
зует приемы недобросовестной конкуренции иностранных фирм на
внутреннем рынке.

Рост экспорта является наилучшим показателем конкурентоспо-
собности страны Однако занять прочные позиции на мировом
рынке сложно По нормам международной торговли практически
исключаются экспортные субсидии и весьма ограничены промыш-
ленные субсидии Мировой рынок не заинтересован в новых кон-
курентах, поэтому он благосклонно относится к сырьевому экспор-
ту из России и всячески препятствует экспорту продукции с высо-
кой добавленной стоимостью.

Основным способом недопущения товаров на мировой рынок
стали антидемпинговые расследования, завершающиеся введением
заградительных квот или пошлин.

гический и социальный демпинг В первом случае пошлины вво-
дятся ввиду несоответствия затрат на охрану природы средним
нормативам, принятым в ЕС и США, во втором — взимают ком-
пенсационную пошлину за более низкую оплату труда в России,
чем на Западе.

Все это усложняет решение задач экспортной политики
Нужна как активная поддержка действующих экспортеров, так и
диверсификация экспорта. Экспорт стал поистине жизненно
важным сектором, без него невозможен импорт, а на «импортной
игле» находится большая часть российского потребительского
рынка.

В интересах экспортеров проводится политика обменного курса
рубля, хотя она и сопровождается негативными последствиями Го-
сударство в целях стимулирования экспорта отменяет нетарифные
ограничения, сокращает перечень лицензируемых товаров, снижает
экспортные тарифы Однако объективной оценкой результативности
экспортной политики следует считать уменьшение зависимости эко-
номики и социальной сферы от валютной выручки

Импортная политика является не менее важным средством регули-
рования экономики, более того, ее продовольственная направленность
может угрожать существованию национальной экономики. Осознанная
импортная политика стала формироваться лишь в последние годы, ко-
гда в структуре экономики уже произошли негативные изменения и
проблема протекционизма приобрела большую актуальность.

Протекционизм является элементом промышленной политики
в интересах предприятий, работающих на внутренний рынок. Он
дает возможность заработать отечественному производителю, за-
нять больше людей, расширить товарные рынки, не допустить,
чтобы неконкурентное производство исчезло раньше, чем появи-
лась освоенная новая продукция. Все страны в той или иной сте-
пени применяют протекционизм в отношении отечественного
производства

Протекционистские меры реализуются по двум направлениям.

I)	финансовая поддержка (субсидии, дотации, кредиты) отече-
ственных производителей (она может рассматриваться в качестве
исключения из правил ВТО. чего, например, добились США и ЕС,
введя аграрный протекционизм).

2)	защита внутреннего рынка введением таможенных пошлин
на конкурирующие товары, нормативов качества, квот на ввозимую
продукцию.

Развитые страны оптимально сочетают свободную торговлю с
протекционизмом. Развивающиеся страны сначала либерализуют
внутренний рынок, а потом внешнюю экономическую деятель-
ность. Странам среднего уровня нет резона ограничивать ввоз, це-
лесообразнее поддерживать собственное производство, проводить
структурную перестройку, балансируя в узких рамках правил ВТО.
Поддержка, естественно, не должна вести к утрате стимулов совер-
шенствования продукции отечественных производителей после ог-
раждения их от конкуренции.

Таможенные пошлины остаются важным инструментов государ-
ства, с помощью которого импорт и экспорт регулируются в обще-
национальных интересах. Концепция таможенной политики ориен-
тирует на унификацию и снижение таможенных импортных по-
шлин, чтобы их средний уровень не превышал 10%. Разумным при-
знается полная их отмена при ввозе оборудования, которое не про-
изводится в стране. В то же время пошлины на ввоз подержанных
автомобилей необходимы, чтобы принудить западные фирмы от-
крывать производство в России1

Возможности проведения самостоятельной экспортно-импортной
политики сужаются при вступлении страны в ВТО Страны, всту-
пающие в ВТО, исходят главным образом из интересов получения
более благоприятных условий для своих экспортеров Для России не
менее важной является проблема зашиты внутреннего рынка.

Членство в ВТО предполагает соблюдение определенных усло-
вий и правил двоякого рода:

•	либерализация торговли, в этом отношении Россия лидирует;
более свободной, чем в России, конкурентной среды нет;

•	регламентирование отношений продавцов и покупателей для
поддержания национальных производителей <с помошью квот, по-
шлин, тарифов), в России они пока не отрегулированы, в результа-
те страна теряет одну отрасль за другой еще до вступления в ВТО.

Проблемы, с которыми сталкиваются предприятия-экспортеры
на мировом рынке, при вступлении в ВТО не снимаются, и спосо-
бы их разрешения, предлагаемые ВТО, вовсе не гарантируют успе-
ха. Последствия участия в ВТО могут быть краткосрочными, сред-
несрочными и долгосрочными. Реальная отдача вряд ли придет
скоро, особенно в части снижения внутренних цен, роста промыш-
ленного экспорта, прекращения антидемпинговых санкций Поэто-
му рычаги экспортно-импортной политики не потеряют своего зна-
чения.

Государство в интересах эффективного регулирования экономи-
ки должно использовать разнообразные методы с учетом склады-
вающихся конкретных обстоятельств, уметь своевременно отказы-
ваться от инструментов, не оправдывающих надежд, и искать новые
решения, в том числе и кажущиеся на первый взгляд малообосно-
ванными. Должны присутствовать воля и смелость, оригинальность
и неожиданность.

Государственное регулирование экономики распространяется на
сферу материального производства и обращение капитала на фон-
довом. кредитном и валютном рынках. В свою очередь, финансо-
вые рынки оказывают самостоятельное влияние на темпы и про-
порции развития производства.

лве пены Иностранный капитал в этих странах бурно развивает автомобильную
промышленность. Иная картина пока в России
4.3. Регулирование
материального производства

К материальному производству относится совокупность отрас-
лей. производящих средства производства и предметы потребления
и оказывающих услуги производственного характера В отраслях
материального производства создается продукт (промышленность,
сельское хозяйство, строительство) или увеличивается стоимость
произведенного продукта (транспорт, связь и др). Оно составляет
основу жизни людей, создает условия для развития непроизводст-
венной сферы — здравоохранения, образования и тл. Чем эффек-
тивнее функционирует материальное производство, тем выше уро-
вень развития экономики и тем больше национальный доход.

Производство материальных благ возможно в различных органи-
зационных формах трудового процесса и типах предприятий и имеет,
как правило, предпринимательский характер, те является инициа-
тивным, самостоятельным и направлено на получение прибыли

Поддержка предпринимательства

Предпринимательская деятельность (граждан и юридических
лиц) осуществляется на свой риск с имущественной ответственно-
стью в пределах, определенных организационно-правовой формой,
собственником имущества или управляющим, которому собствен-
ник предоставляет право хозяйственного ведения на основе догово-
ра (контракта). Необходимым условием предпринимательской дея-
тельности являются ее государственная регистрация, соответствие
законодательству и требованиям рынка

В зависимости формы собственности предпринимательство
подразделяется на индивидуальное, частное, коллективное, государ-
ственное.

Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятель-
ность, регистрируются В качестве индивидуального предпринимателя
без образования юридического лица К предпринимательской дея-
тельности граждан применяются правила, регулирующие деятель-
ность юридических лиц. являющихся коммерческими организация-
ми К индивидуальному предпринимателю может быть применен
режим банкротства, если он не в состоянии удовлетворить требова-
ния кредиторов, связанные с осуществлением предприниматель-
ской деятельности.

Частное предприми мате нлтво базируется на обособлении иму-
щества в форме коммерческой организации (общества, товарище-
ства), которое распределяется на доли.
В России частное предпринимательство возникло не на естест-
венной базе в процессе эволюции, а в результате радикальных пре-
образований. Первоначальный капитал частных предпринимателей
явился результатом процессов раздела и присвоения государственной
собственности, созданной трудом предшествующих поколений.

Коыекгпивное предпрынилшгтшлтво осуществляется В форме
кооперативов. Производственный кооператив — это добровольное
объединение гртжддн на основе членства для совместной производ-
ственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на их
личном участии и объединении имущественных паевых взносов.
Главная особенность коллективного предпринимательства — обяза-
тельное участие члена кооператива в его делах личным трудом

Государственное предпринимате метео организуется на основе
использования имущества, находящегося в государственной (муни-
ципальной) собственности Организационной формой государст-
венного предпринимательства являются унитарное предприятие,
участие в деятельности хозяйственных обществ и товариществ, со-
глашения о разделе продукции.

Предприниматели организуют производство и сбыт, создают ра-
бочие места, обеспечивают долгосрочную жизнеспособность пред-
приятия, посредством платежей в бюджет укрепляют финансы го-
сударства. Предприниматели нужны обществу, но и предпринима-
телям необходимо государство, его поддержка и зашита на внут-
реннем и внешнем рынках.

Государство проводит политику регулирования предпринима-
тельства, чтобы создать гражданам благоприятные условия для про-
явления инициативы и установить цивилизованные отношения ме-
жду бизнесом и обществом Она включает как поощрительные, так
и контрольно-ограничительные меры, обеспечивающие соблюдение
субъектами рынка определенных правил игры, без которых никакое
хозяйствование невозможно. Регулируются как малый бизнес, так и
крупный, монополии

Малое и среднее предпринимательство играет весьма важную
роль, формируя конкурентную среду, насыщая потребительский
рынок необходимыми товарами, быстро реагируя на изменения
конъюнктуры, предопределяя необходимые структурные сдвиги.
Развитие сети малых предприятий позволяет совершенствовать по-
детальную и технологическую специализацию крупных производст-
венно-хозяйственных комплексов, которым они поставляют ком
плектуюшие элементы готовой продукции. Малые предприятия вы-
полняют функции накопления капитала, сглаживания социальных
конфликтов, создания рабочих мест.

Предпосылками к ускорению развития малого бизнеса являются
неразвитость рынков потребительских товаров и услуг, наличие
скрытой безработицы, неиспользуемых мощностей на предприятиях
и некоторые другие

Деятельность малых предприятий ориентирована главным обра-
зом на местный рынок. Они становятся основой формирования
рациональной структуры местного хозяйства

Приоритетными сферами малого бизнеса, заслуживающими
особой государственной поддержки, являются инновационная дея-
тельность, производство сельскохозяйственной продукции, товаров
народного потребления, оказание производственных и бытовых ус-
луг, строительство объектов социального назначения

В малом бизнесе функционирует около I млн предприятий и за-
нято свыше 7,8 млн чел Они производят 13% ВВП Почти половина
малых предприятий занята в торговле; 35% их общего количества
расположены в Москве и Санкт-Петербурге. По критериям, приме-
няемым в России, в США 18,5 млн таких предприятий, в том числе
14 млн индивидуальных фирм, где работает лишь сам владелец.

Установлены признаки, позволяющие относить те или иные ор-
ганизации к субъектам малого предпринимательства:

•	субъектом малого предпринимательства может быть только
коммерческая организация, преследующая в качестве основной це-
ли извлечение прибыли;

•	в уставном капитале организации доля, принадлежащая од-
ному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъек-
тами малого предпринимательства, не должна быть более 25%;

•	средняя численность работников за отчетный период не
должна превышать установленного предельного уровня (примени-
тельно к конкретным отраслям и видам деятельности).

Первые годы развития малого предпринимательства свидетельст-
вуют, что без сущеегьенной государственной поддержки становление
нового класса предпринимателей растянется на годы, так как на этом
пути имеется много препятствий Одни из них можно устранить без
серьезных дополнительных вложений, в частности через совершенст-
вование законодательства, упрощение государственной регистрации
и лицензирования, обучение, упрощение отчетности, введение уско-
ренной амортизации, квотирование государственных заказов.

Преодоление других требует бояее существенных усилий, так
как связано с потребностями в материальном обеспечении, финан-
сировании, льготном налогообложении

Меры поддержки малых предприятий можно объединить в
три группы-

1)	нормативно-правовые — упрощение порядка регистрации,
лицензирования, налогообложения, учета; доступ к государствен-
ным (муниципальным) заказам и другие акты прямого действия;
2)	организационно-административные — создание фонда нежи-
лых помещений, обеспечение безопасности личности и имущества,
консультационные и юридические услуги, обучение;

3)	финансовые — региональные и муниципальные фонды под-
держки, льготное кредитование, предоставление гарантий, лизинг,
страхование и другие формы внебюджетного финансирования.

Наиболее действенными методами являются льготное налого-
обюзкение и кредитование. Законодательство устанавливает льго-
ты для малых предприятий, фондов поддержки предпринима-
тельства, инвестиционных и лизинговых компаний и других уч-
реждений и организаций, создаваемых для обслуживания субъек-
тов малого предпринимательства. Максимальные льготы уста-
новлены для малых предприятий, осуществляющих деятельность
в приоритетных сферах (производство и переработка сельскохо-
зяйственной продукции, строительство и др.).

Для субъектов малого предпринимательства (юридических и фи-
зических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица) введена упрощенная сиспема
налогообюжения, учета и отчетности. Право выбора системы (об-
щеустановленной или упрощенной) предоставляется самому субъ-
екту предпринимательской деятельности Упрощенная форма пер-
вичных документов бухгалтерской отчетности и ведения книги уче-
та доходов и расходов устанавливается Минфином России единой
на всей территории Российской Федерации.

В разрабатываемых на местах программах предусматриваются
устранение административных и организационных барьеров разви-
тия малого бизнеса, расширение доступа к финансовым ресурсам,
обеспечение информационными, образовательными, консалтинго-
выми услугами. Создаются гарантийные агентства и организации
для сбора начального капитала. Форма финансирования выбирается
с учетом значимости проектов для региона (города, района). Мало-
му предприятию могут быть предоставлены:

•	заказы на поставку продукции для государственных (муници-
пальных) нужд;

•	оборудование и технологии в финансовую аренду (лизинг);

•	кредиты, субсидии, дотации;

•	гарантии кредиторам;

•	совместное с кредитно-финансовой организацией финанси-
рование;

•	полная или частичная компенсация кредиторам недополу-
ченной прибыли при кредитовании по пониженной процентной
ставке;
•	финансирование страховых кредитов, залогового обеспечения
и иного имущества заемщиков.

Государственные заказчики при заключении контрактов на за-
купку и поставку продукции и товаров общегражданского назначе-
ния для федеральных нужд привлекают к их выполнению субъектов
малого предпринимательства Государственный контракт на постав-
ку продукции для федеральных государственных нужд содержит
раздел об участии субъектов малого предпринимательства в его реа-
лизации

Органам власти субъектов РФ и местного самоуправления рекомен-
довано предоставлять для использования бездействующие или незагру-
женные мощности, а также сдавать в аренду государственное и муници-
пальное имущество на конкурсной основе преимущественно индивиду-
альным предпринимателям и малым предприятиям, у которых собст-
венное производство составляет не менее 75% общего объема реализа-
ции ими товаров и услуг; при этом уровень арендной платы и условия
оплаты ими коммунальных услуг не должны превышать соответствую-
щие тарифы и выплаты, предусмотренные для бюджетных организаций,
а также рассрочку при выплате ими приобретаемого в порядке привати-
зации государственного и муниципального имущества

Для финансового содействия малым предприятиям образован Фе-
деральный фонд поддержки малого гредприннмепкнетеа Распоряди-
тельным и исполнительным органом Фонда является дирекция. Гене-
ральный директор Фонда и его заместители назначаются на должность
Правительством РФ Для осуществления надзора за деятельностью
Фонда образуется попечительский совет, состав которого утверждается
Правительством РФ. В Фонд зачисляется не менее 20% средств, по-
ступающих от приватизации, а также средства от продажи его облига-
ций, добровольные взносы и другие доходы Деньги расходуются на
возмездной и безвозмездной основе на выполнение программ разви-
тия малого предпринимательства, реализацию пилотных проектов.

Создан также Фонд содейся

п предприятий в на-

учно-технической сфере для финансовой поддержки высокоэффектив-

ных наукоемких про<

Органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собствен-
ные фонды и центры поддержки предпринимательства Действуют
специальные агентства, учебно-деловые и информационные пункты.

Учреждаются обшества взаимного кредитования путем аккуму-
лирования временно свободных средств и предоставления кредитов
предприятиям, являющимся участниками общества Так как обще-
ства не привлекают деньги третьих лиц и отвечают по кредитам
только перед участниками, они не размещают обязательные резер-
вы в Банке России, т.е. экономят средства.
Общества взаимного кредитования самостоятельно определяют
размер, периодичность и порядок внесения вкладов в кредитный
фонд, условия, сроки и лимиты кредитования. Свободные остатки
средств общества могут размещаться на срочных депозитах или ин-
вестироваться в высокодоходные ценные бумаги.

Однако возможности финансирования все же ограниченны
В развитых странах стоимость создания одного рабочего места со-
ставляет 100—450 тыс. долл. Если принимать во внимание только
нижнюю границу, то и она оказывается непосильной для начинаю-
щего предпринимателя. В малых предприятиях как потенциальных
клиентах банки не заинтересованы, так как им выгоднее обслуживать
крупных клиентов. Международные финансовые и кредитные орга-
низации также не заинтересованы в небольших проектах, а превра-
тить множество бизнес-планов инвестиционных проектов в одно
привлекательное для инвестора предложение весьма сложно

В мировой практике более 50% инвестиций в малый бизнес
осуществляется не банковской системой, а венчурными, иннова-
ционными фондами.

Венчурный фонд использует кредиты банков и помешает деньги в
наиболее перспективные фирмы, которые через несколько лет мо-
гут принести прибыль инвесторам фонда; он объединяет интересы
и инвестора, и владельца фирмы- инвестор получает право собст-
венности на долю предприятия и заинтересован в росте капитала,
как и владелец

Малые предприятия рассчитывают на улучшение своего поло-
жения и по другим направлениям- разнообразие критериев отнесе-
ния к малому бизнесу, повышение порога для перехода на упро-
щенную систему налогообложения; введение патентной формы пла-
тежей государству для исключения сложной отчетности и тл

Федеральная антимонопольная служба претворяет в жизнь госу-
дарственную политику поддержки малого предпринимательства ор-
ганами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправ-
ления; устранения правовых, административных, экономических и
организационных препятствий в вопросах создания и развития субъ-
ектов малого предпринимательства, защиты законных интересов пред-
принимателей; эффективного использования финансовых средств,
направляемых на развитие малого предпринимательства.

Федеральная антимонопольная служба координирует деятель-
ность исполнительных органов власти Российской Федерации и
субъектов РФ по выполнению программы развития малого пред-
принимательства, определяет первоочередность их выполнения с
учетом приоритетных направлений и исходя из наличия средств в
Федеральном фонде поддержки малого предпринимательства.
Повышается роль общественных организаций в отстаивании за-
конных интересов предпринимателей, создании для них благопри-
ятного климата

При доступности кредитов, шалашей налоговой политике, за-
щите от чиновничьего произвола и криминала, доброжелательной
по отношению к предпринимателю атмосфере в обществе малый
бизнес может успешно развиваться без какой-либо специальной
поддержки государства

Государственное регулирование естественных монополий

Естественны ни тяютшялш являются Организации (коммерче-
ские и некоммерческие), производящие (реализующие) товары (услу-
ги), удовлетворение спроса на которые эффективно в отсутствие
конкуренции ввиду технологических особенностей производства, и
товары, имеющие устойчивый спрос при значительном изменении
цены из-за невозможности полной замены их другими товарами.
Создание конкурентной среды на рынке в условиях естественной
монополии невозможно или экономически неэффективно при дос-
тигнутом уровне развития науки и техники В естественных монопо-
лиях объем спроса и предложения в решающей степени задается тех-
нологией, а оборудование и другие элементы производственного
цикла сложно серийно производить, дублировать. Таковыми являются
энергетика, некоторые виды транспорта, связь, водоснабжение и др

В естественных монополиях различают монопольные и конку-
рентные сферы Монопольными являются например: в РАО «ЕЭС
России» — электросети, в ОАО «РЖД» — рельсы с проводами, в «Газ-
проме» — газопроводы. Конкурентные сферы — электростанции,
поезда с локомотивами, добыча газа.

Выделяют локальные монополии, к которым относят инфра-
структурныс компании в городах, например коммунальное хозяйство.
Они монополизируют рынок, так как другого источника водо-, теп-
лоснабжения в городе нет. Деятельность локальных монополий регу-
лируют местные органы власти.

Предприятия естественной монополии при отсутствии регули-
рования превращаются в олигополии, сокращают объемы произ-
водства, устанавливают монопольные цены, что вызывает рост цен
и в смежных отраслях. Поэтому относительно естественных моно-
полий методы регулирования выходят за пределы традиционного
антимонопольного законодательства

Нормативной базой регулирования служат Законы «О конку-
ренции и ограничении монополистической деятельности на товар-
ных рынках». «О естественных монополиях», «О регулировании та-
рифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном
железнодорожном транспорте». Указ Президента РФ «О некоторых
мерах по регулированию естественных монополий». Для каждого
вида естественной монополии действует своя схема регулирования.

Наиболее радикальной формой регулирования естественных мо-
нополий является передача предприятий в государственную собствен-
ность. создание для управления естественными монополиями специ-
альных государственных органов, осуществляющих прямой контроль
для обеспечения баланса интересов производителей и потребителей

Однако независимо от формы собственности естественные мо-
нополии обязаны обслуживать всех клиентов, представлять в орга-
ны исполнительной власти сведения, которые для других предпри-
ятий являются коммерческой тайной Тарифы на продукцию (услу-
ги) регулируются государством, допускается субсидирование из
бюджета. Предприятия естественных монополий не могут быть лик-
видированы без решения государственных органов. Исполнитель-
ная власть отвечает за функционирование отраслей естественных
монополий перед представительной властью.

Субъекты естественных монополий осуществляют закупки про-
дукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с по-
рядком. предусмотренным для размещения заказов на поставку
продукции для государственных нужд.

Основным объектом регулирования в естественных монополиях
являются цены и тарифы на их продукцию (услуги). В мировой
практике государство либо запрещает монополистам иметь сверхдо-
ходы. либо перераспределяет сверхприбыль в свою пользу, либо
фиксирует договорный уровень цен и тарифов.

Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены
на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию феде-
ральными органами исполнительной власти и органами исполни-
тельной власти субъектов РФ Регулируемые цены применяются
всеми предприятиями независимо от их организационно-правовых
форм и форм собственности

Федеральная антимонопольная служба и Федеральная служба по
тарифам устанавливают цены (тарифы) на продукцию (услуги)
субъектов естественных монополий исходя из затрат на их произ-
водство с учетом:

•	налогов и других платежей;

•	состояния основных производственных фондов;

•	потребности в инвестициях для воспроизводства;

•	амортизационных отчислений;

•	прогнозируемой прибыли;

•	удаленности потребителей от места производства продукции
(услуг);

•	соответствия качества продукции (услуг) спросу потребителей;
•	государственных дотаций и других мер государственной под-
держки;

•	социальной значимости услуг;

•	инфляции.

Цены на продукцию естественных монополий после либерализа-
ции экономики стали быстро повышаться, вызвав резкое удорожа-
ние в обрабатывающих отраслях Это привело к нарастанию непла-
тежей в промышленности, падению конкурентоспособности продук-
ции на внутреннем рынке и экспансии зарубежных поставщиков.
В настоящее время иены и тарифы на продукцию (услуги) естест-
венных монополий растут быстрее цен свободного рынка, поэтому
совершенствование регулирования цен и тарифов на продукцию ес-
тественных монополий приобрело общенациональное значение

С участием заинтересованных федеральных органов исполни-
тельной власти антимонопольные органы анализируют экономиче-
ские результаты деятельности субъектов естественных монополий и
представляют в Правительство РФ предложения о мерах по ограни-
чению роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги). Он не дол-
жен превышать индекса цен на промышленную продукцию. Зако-
ном устанавливаются нормативы предельного повышения цен и
тарифов в течение года

Организации, нарушающие правовые нормы государственного
регулирования цен (тарифов), несут ответственность: с них взыски-
вается вся сумма излишне полученной выручки и штраф в том же
размере, а при повторном нарушении — штраф в двойном размере.

В комплекс мер регулирования входят также- определение со-
става потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию тем
или иным субъектом естественной монополии, контроль за выпол-
нением инвестиционных программ, использованием стабилизаци-
онных фондов, заключением некоторых видов сделок; стимулиро-
вание с помощью цен (тарифов) качества производимой продукции
и оказываемых услуг, а также удовлетворения спроса на них, учет
затрат раздельно по монопольной и конкурентной деятельности.

Орган регулирования имеет полномочия направлять субъекту
естественной монополии обязательные для исполнения предписа-
ния о заключении договоров с потребителями и внесении в них
изменений

Ведется реестр субъектов естественных монополий в топливно-
энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются
государственное регулирование и контроль (занятые оказанием услуг
по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировкой
газа по трубопроводам, нефти и нефтепродуктов по магистральным
трубопроводам) Включение субъекта естественной монополии в ре-
естр не зависит от его доли на рынке Данный реестр ведется отдельно
от реестра, предусмотренного Законом «О конкуренции и ограниче-
нии монополистической деятельности на товарных рынках», а также
от реестра энергоснабжающих организаций. Подконтрольны также
организации транспорта, связи, в том числе аэропорты федерального
значения, крупные и особо крупные морские порты, речные порты,
управления железных дорог, транспортные терминалы.

Эффективное регулирование естественных монополий достига-
ется при обеспечении максимальной независимости контрольно-
регулирующих органов, отсутствии лоббирования интересов моно-
полистов в органах власти.

В последнее время активизировалась работа по реструктуриза-
ции естественных монополий Для подготовки необходимых мате-
риалов и документов образована Межведомственная комиссия. Она
изучает функционирование федерального и регионального рынков
продукции (услуг) предприятий (взаимодействие субъектов рынка,
формирование тарифов и цен для различных потребителей, особен-
ности контрактных отношений) Комиссия получает необходимые
данные от федеральных органов исполнительной власти и органи-
заций независимо от формы собственности и подчиненности.
Предложения Комиссии по реформированию, требующие решений
Правительства РФ, вносятся в установленном порядке.

Либеральные реформы предусматривают расчленение ведущих есте-
ственных монополий. В электроэнергетике, например РАО «ЕЭС Рос-
сии». предложено оставить государству только передающие сети, а гене-
рирующие электростанции и распределяющие подразделения — привати-
зировать. Вряд ли это отвечает стратегическим интересам России

Антимонопольная политика

Предпринимательская деятельность на сложившемся товарном
рынке имеет две тенденции, характеризуется двумя способами дос-
тижения успеха, получения наибольшей прибыли.

Первая тенденция проявляется в том, что предприниматели конку-
рируют за рынки сбыта и заказы потребителей, стремятся улучшить
качество продукции, расширить ассортимент, снизить издержки Госу-
дарство поддерживает эту тенденцию.

Наиболее действенным фактором развития конкуренции явля-
ется увеличение на рынке числа поставщиков, достигаемое приме-
нением комплекса мер (табл. 4.1).

Вторая тенденция заключается в стремлении предпринимателей
договориться о взаимовыгодном разделе рынка, условиях продажи,
уровне иен, ослаблении позиций конкурентов, их дискредитации и
применении других приемов недобросовестной конкуренции и мо-
нополизации Этой тенденции государство противодействует, про-
водя анти.чононлгьную политику, ограничивая таким образом моно-
полистическую деятельность.

Таблица 4 1 Регулирование количества поставщиков
на товарном рынке

Методы увеличения количества поставщиков	Усювия применимости методов

Развитие предпринимательства в целях демонополизации рынков	Наличие плзггежеспособного спроса на продукцию  Селективная экономическая политика  (налоговыельготы, дотации, льготное кредитование на период становления ма- лых предприятий)
Создание конкурирующих производств путем нового строительства  Диверсификация (перепрофи- лирование) и конверсия	Экономическая целесообразность нового строительства, наличие производственных ресурсов и инвесторов  Предприятие не имеет сбыта продукции
Выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих взаимозаме- няемую продукцию	Наличие возможности технологического, организационного и территориального обособления предприятий Разграничение сфер деятельности пред- приятий в рамках товарной специализации  Наличие доступа к ресурсам, в том числе кредитам и рынкам сбыта
Выделение самое юятеоьных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий, производящих невзаимозаме- няемую продукцию, выделе- ние отдельных участков, цехов по инициативе трудового кол- лектива в процессе приватиза- ции либо путем принудитель- ного разделения хозяйствую- щих субъектов	Возможность технологического, организационного и территориального обособления предприятий, структурных подразделений, структурных единиц Возможность разграничения сфер деятельности предприятий, структурных подразделений, структурных единиц в рамках товарной специализации Если такое выделение способствует развитию конкуренции  Наличие доступа к ресурсам, в том числе кредитам и рынкам сбыта, для обособ- ляющихся хозяйствующих субъектов
	Окончание табл. 4.1

Импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья	Дефицит или высокий спрос, а также недостаточная конкуренция на внутреннем рынке  Низкие таможенные барьеры на ввоз товаров  Наличие нормативно-правового, экономического и информационного обеспечения импорта
Снижение правовых, организационных и экономи- ческих барьеров, препятст- вующих вхождению новых хозяйствующих субъектов на рынок, в том числе мирово»	Совершенствование законодательства, регионального управления, таможенного регулирования

Монополистической считается деятельность хозяйствующего
субъекта или органа управления, должностных лиц. направленная
на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и при-
чиняющая ущерб потребителю.

Монополия позволяет хозяйствующему субъекту занять доми-
нирующее положение на рынке и оказывать решающее влияние на
общие условия обращения товара или затруднять доступ на рынок
другим хозяйствующим субъектам Занимающий доминирующее
положение хозяйствующий субъект получает возможность установ-
ления монопольной цены для компенсации необоснованных затрат,
получения дополнительной прибыли за счет снижения качества то-
вара Монопольно низкая цена товара устанавливается на рынке
покупателем в целях получения дополнительной прибыли и ком-
пенсации необоснованных затрат за счет продавцов, а также про-
давцом — на уровне, приносящем убытки от продажи данного то-
вара, в результате чего конкуренция может быть ограничена по-
средством вытеснения конкурента с рынка.

Доминирующим признается положение, когда у хозяйствующего
субъекта доля рынка составляет:

•	65% и более, если он не докажет, что, несмотря на превыше-
ние, его положение не является доминирующим;

•	менее 65%. если это установлено антимонопольным органом
исходя из критериев товарного рынка (стабильность доли, доступ
на рынок конкурентов и др.).
Положение не может быть признано доминирующим, если доля
на рынке определенного товара не превышает 35%

В каждой стране антимонопольное законодательство устанавли-
вает свое пороговое значение, по которому определяется домини-
рующее положение. В Германии — это 33% рынка для одного
предприятия, более 50% — для двух, 66% — для трех предприятий;
в Японии — более 50% для одного предприятия, более 75% — для
двух предприятий В Великобритании и Франции «планка» самая
низкая — 25% Однако выделяются общие для всех положения
контроль за слиянием компаний; запрещение соглашений и сгово-
ров предпринимателей (картелей); пресечение недобросовестной
конкуренции

Слияние предприятий — это фактор устранения конкуренции и
одновременно повышения концентрации производства и его эф-
фективности Но все же наращивание моши фирм в конкурентной
борьбе признается более разумным, чем механическое их слияние
Поэтому в мировой практике проводится жесткая регламентация
слияния фирм.

активов; в Германии, кроме того фиксируется нижняя граница
годового объема продаж В США, Японии, Канаде, Австралии до-
говоры о слиянии недействительны без санкции государственной

Испании, Португалии Австралии, Канаде При этом нарушением
закона считается уже сам факт сговора При доказанности факта
сговора взимается штраф в тройном размере монопольной при-
были. В США участие в нелегальном картеле считается уголовно

ние снабженческой и сбытовой деятельности, даже если оно
снижает издержки

В Японии государственная картельная политика исходит из
того, что во многих случаях полная свобода конкуренции может

слоям Поэтому здесь на создание картелей имеет право большая
группа отраслей, угольная промышленность, автотранспорт, стра-
ховое дело, производство сахара и др. С разрешения правитель-
ства можно заключать соглашения по ценам, объемам выпуска.

Группа предприятий заключает договор с администрацией, по
которому она обязуется прекратить согласованные действия по
окончании оговоренного срока.

Недобросовестной конкуренцией признается:

•	распространение ложных, неточных или искаженных сведе-
ний, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъ-
екту либо нанести ущерб его деловой репутации.
•	введение потребителей в заблуждение относительно характе-
ра. способа и места изготовления, качества и потребительских
свойств товара,

•	некорректное сравнение хозяйствующим субъектом в процес-
се его рекламной деятельности производимых или реализуемых им
товаров с товарами других хозяйствующих субъектов;

•	самовольное использование товарного знака, фирменного наиме-
нования или маркировки товара, а также копирование формы, упаков-
ки, внешнего оформления товара другого хозяйствующего субъекта;

•	получение, использование, разглашение научно-технической,
производственной или торговой информации, в том числе коммер-
ческой тайны, без согласия ее владельца.

Антимонопольный контроль предполагает представление в ан-
тимонопольные органы ходатайств и уведомлений при намерении
осуществлять определенные виды деятельности.

Ходатайства и уведомления представляются в Федеральную ан-
тимонопольную службу или ее территориальное управление при
осуществлении следующих действий'

I)	создании, слиянии и присоединении коммерческих организаций,

2)	ликвидации и разделении (выделении) государственных и
муниципальных унитарных предприятий;

3)	приобретении лицом (группой лиц) акций (долей) с правом
голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором
такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем
20% указанных акций (долей);

4)	получении в собственность или пользовании одним хозяйст-
вующим субъектом, лицом (группой лиц) прав, позволяющих опре-
делять условия ведения хозяйствующим субъектом его предприни-
мательской деятельности либо осуществлять функции его исполни-
тельного органа;

5)	участии физического лица в исполнительных органах, советах
директоров (наблюдательных советах) двух и более хозяйствующих
субъектов

В одних случаях требуется предварительное согласие антимоно-
польных органов, в других — их последующее уведомление

Федеральная антимонопольная служба вправе давать обязатель-
ные для исполнения предписания о прекращении нарушений анти-
монопольного законодательства, расторжении противоречащих зако-
ну договоров, отмене органами власти и управления принятых не-
правомерных актов Она может также принимать решения о наложе-
нии штрафов за нарушение антимонопольного законодательства и
неисполнение предписаний, обращаться в суд или арбитраж с иска-
ми и заявлениями, направлять в прокуратуру материалы о возбужде-
нии уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нару-
шением антимонопольного законодательства.
По результатам рассмотрения ходатайств антимонопольные ор-
ганы могут принять решения*

а)	об удовлетворении или неудовлетворении ходатайства,

б)	об удовлетворении ходатайства с выставлением требований
по изменению предоставленного плана слияния, присоединения
коммерческих организаций или их объединений, разделения (выде-
ления) государственных и муниципальных унитарных предприятий,
приобретения акций (долей) с правом голоса, получения основных
производственных фондов, нематериальных активов, приобретения
соответствующих прав, направленных на обеспечение конкуренции

В отношении хозяйствующих субъектов Федеральная антимоно-
польная служба вправе контролировать соблюдение антимонополь-
ных требований при создании, реорганизации и ликвидации хозяй-
ствующего субъекта, крупные продажи и покупки акций, ведущие к
доминирующему положению хозяйствующего субъекта.

В отношении органов власти и управ гения оно может направлять
рекомендации по:

•	предоставлению льгот (кредитных, налоговых и др.),

•	изменению сфер применения тех или иных цен (установле-
нию фиксированных цен на товары хозяйствующих субъектов, зло-
употребляющих доминирующим положением);

•	созданию параллельных структур, финансированию меро-
приятий по расширению производства;

•	привлечению иностранных инвестиций, учреждению совме-
стных предприятий, созданию и развитию свободных экономиче-
ских зон,

•	лицензированию экспортно-импортных операций, видов
деятельности, изменению таможенных тарифов;

•	введению обязательного лицензирования, запрещению
(приостановлению) экспортно-импортных операций хозяйствующих
субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Лица, уполномоченные Федеральной антимонопольной служ-
бой, имеют право беспрепятственного доступа в министерства, дру-
гие органы, а также на предприятия, в объединения, организации,
учреждения для ознакомления со всеми необходимыми документа-
ми. Хозяйствующие субъекты, органы управления и их должност-
ные лица обязаны представлять достоверные данные, письменные и
устные объяснения и иную информацию.

Территориальные управления Федеральной антимонопольной
службы осуществляют государственную антимонопольную полити-
ку, защиту прав потребителей, пресекают недобросовестную конку-
ренцию и рекламу Они наделены полномочиями по принятию мер
к предприятиям-нарушителям. Территориальное управление подве-
домственно в своей деятельности и подотчетно Федеральной анти-
монопольной службе

Межведомственная комиссия по конкурентной политике анализи-
рует состояние рынков с целью подготовки предложений по разви-
тию конкуренции, организует экспертизу проектов нормативных
актов, затрагивающих вопросы демонополизации и конкуренции,
контролирует выполнение федеральных, отраслевых, региональных
программ демонополизации и развития конкуренции. Принимае-
мые Комиссией в соответствии с ее компетенцией решения явля-
ются обязательными для органов исполнительной власти Россий-
ской Федерации и субъектов РФ, представители которых входят в
состав Комиссии, а также подведомственных им предприятий

Росстатом ведется Государственный реестр объединений и
предприятий-монополистов, имеющих на рынке Российской Феде-
рации долю определенного товара более 35% (с учетом поступлений
продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации). Це-
лью Реестра является контроль за деятельностью объединений и
предприятий-монополистов на товарных рынках по направлениям:
отклонение от норм добросовестной конкуренции, необоснованное
сокращение производства, сужение ассортимента; повышение (по-
нижение) цен; снижение качества услуг

Основаниями для включения в Реестр являются данные стати-
стики, обществ защиты прав потребителей, средств массовой ин-
формации, результатов мониторинга, а также обращения отдельных
хозяйствующих субъектов по поводу нарушения антимонопольного
законодательства. Федеральная антимонопольная служба принимает
решения о включении в Реестр, вносит в него изменения, доводит
решения до сведения объединений, предприятий-монополистов, а
также информирует об этом Росстат, Минэкономразвития России,
Минфин России, местные органы власти и управления.

Федеральная антимонопольная служба принимает решения об
исключении из Реестра по основаниям: мотивированное заявление
директора (руководителя); истечение срока, установленного реше-
нием Федеральной антимонопольной службы, принятие соответст-
вующего решения на основании проведенной экспертизы

Органам власти и управления запрещаются акты, действия и со-
глашения, ограничивающие конкуренцию Они не могут создавать
новые структуры государственного управления с целью монополи-
зации производства или реализации товаров

Должностным лицам органов государственной власти и управ-
ления не разрешается

•	заниматься самостоятельно предпринимательской деятельностью;

•	иметь в собственности предприятия;
•	самостоятельно (через представителя) голосовать посредством
принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии ре-
шений общим собранием акционерного общества, общества с огра-
ниченной ответственностью или другого общества.

•	занимать должности в органах управления хозяйствующего
субъекта.

Особого внимания заслуживают смена собственников контроль-
ных пакетов акций, концентрация финансового капитала, ценообра-
зование на товарных рынках. Крупнейшие финансовые и промыш-
ленные группы монополизировали рынки ряда товаров и услуг. На-
пример, ОАО «Русский алюминий» фактически монополизировало
алюминиевую промышленность России Рынок страхования поделен
между пятью компаниями. Одни и те же фирмы выигрывают кон-
курсы на поставку лекарств. Антимонопольные органы формально
реагируют на нарушение законодательства о конкуренции и ограни-
чении монополистической деятельности, не контролируют свои же
предписания, не замечают явных сговоров по уровню цен Ограни-
чение конкуренции преследуется по закону. Но пока достижения в
борьбе со слияниями, трансфертными ценами и другими наруше-
ниями антимонопольного законодательства весьма скромные.

незаконные сделки Так, Комиссия ЕС по антимонопоинон поли-
тике может запретить сделку или потребовать изменить условия
слияния компаний с годовым оборотом более 5 млрд евро При
этом она не обязана обосновывать свое решение о запрете на

долл. Комиссия оштрафовала восемь компаний США, Германии.
Японии на 218,3 млн евро за фиксирование цен на графитовые
электроды; сговор тайно действовал пять лет В США в начале
XX в удалось разделить империю Рокфеллера. Также разделили

Финансовое оздоровление предприятий

Предприятия осуществляют расширенное воспроизводство за
счет собственных доходов и инвестиционных фондов Государство
воздействует на воспроизводственные процессы преимущественно
косвенными методами — через налоговую систему, процентные
ставки по кредитам и др. Вместе с тем оно оказывает в различных
формах и прямую финансовую поддержку в соответствии с из-
бранными приоритетами развития.

Выбор приоритетов подчиняется общеэкономической стратегии,
спросу и конкурентоспособности продукции на внутреннем и
внешнем рынках Наиболее общим приоритетом является развитие
обрабатывающей промышленности по сравнению с вывозом сырья,
которое целесообразнее перерабатывать на месте.
Для выявления предприятий — претендентов на оказание пер-
воочередной государственной поддержки проводится анализ их фи-
нансово-экономического положения.

Предприятия ранжируются по показателям объема выпуска, доли
на соответствующем товарном рынке, балансовой стоимости основ-
ных фондов, рентабельности, численности и доли занятых на пред-
приятии от всей численности населения города, поселка, уровня раз-
вития производственной и социальной инфраструктуры, кредитор-
ской и дебиторской задолженности. Органы исполнительной власти
распределяют их на группы в зависимости от величины производст-
венных фондов и уровня спроса на выпускаемую продукцию

Министерство экономического развития и торговли РФ прово-
дит анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предос-
тавления денежных средств и государственных гарантий, обеспечи-
вает согласованное финансирование инвестиционных проектов за
счет средств инвесторов и средств, выделяемых из бюджета

Предоставление средств осуществляется при условиях:

•	более высокого уровня отдачи в федеральный бюджет на ка-
ждый рубль предоставляемых средств и гарантий по сравнению с
другими инвестиционными проектами;

•	наличия у заемщика собственных средств в размере не менее
20% полного объема финансирования проекта, а по крупным инве-
стиционным проектам (не менее 50 млн долл.) — не менее 10%
указанного объема;

•	разделения риска государства с частным капиталом (наличия
у инвестора средств, не покрытых государственной гарантией, со-
инвесторов и кредиторов)

Выделение средств осуществляется в д в у х формах.

I)	кредитование отобранных на конкурсах инвестиционных
проектов;

2)	прямые инвестиции в имущество коммерческих организаций
при соответствующем увеличении доли государств в их уставных
капиталах.

Для каждого инвестиционного проекта разрабатывается инди-
видуальная схема его финансирования, в том числе график пере-
числения денежных средств, обеспечения их возвратности. Прави-
тельство РФ может передавать органам исполнительной власти
субъектов РФ право проведения инвестиционных конкурсов по от-
дельным категориям проектов

Средства федерального бюджета предоставляются предприяти-
ям, кроме предприятий с иностранными инвестициями, через фе-
деральные органы исполнительной власти, администрации субъек-
тов РФ, банки и другие юридические лица, являющиеся агентами
Правительства РФ
Правительство РФ предоставляет российским инвесторам госу-
дарственные гарантии (в пределах внутреннего долга) под заемные
средства в качестве страхования рисков проектов, кредитуемых
банками Эго позволяет небольшими суммами поддерживать сразу
множество проектов. На помощь государства могут рассчитывать те
предприятия, которые не нарушают антимонопольного законода-
тельства. не завышают издержки и иены, оплату труда, не снижают
искусственно выпуск продукции, гарантируют получение дополни-
тельных доходов

Перспективной также является капитализация бюджетных дол-
гов в уставные капиталы предприятий Эго позволяет сосредоточить
в руках государства акции крупных предприятий. Впоследствии они
могут быть переприватизированы под жесткую контролируемую
программу инвестиций и гарантии занятости

Местные органы могут влиять на развитие производства предос-
тавлением налоговых льгот в пределах своей компетенции Напри-
мер, в Тюменской области предприятия, осваивающие новые неф-
тяные месторождения, на 1 —2 гола освобождаются от региональных

налогов.

Ч снижены налоги с предприятий, выпускающих

нефтегазовое оборудование, что помогло заместить его импорт. Ис-
пользуются также полномочия органов власти субъектов РФ по
управлению федеральной собственностью, предприятиями ТЭК че-
рез владение пакетами акций и «золотой» акцией.

В определенных условиях для финансового оздоровления и по-
вышения платежеспособности государство предпринимает реоргани-
зационные процедуры на основании законодательства о банкротстве

Банкротство рассматривается как средство возрождения предпри-
ятия, попавшего в тяжелую финансовую ситуацию, через механизм
смены собственника посредством отстранения его от управления, от-
чуждения имущества, перевода активов в другие компании Осознание
возможности банкротства повышает ответственность руководителей
за свои действия



ет предшествовать досудебная санация, т е ме-

ры по восстановлению платежеспособности должника, применяв
мые учредителями, кредиторами и другими лицами.

Непосредственно процесс банкротства юридического лица
включает процедуры:

•	наблюдения;

•	финансового оздоровления,

•	внешнего управления;

•	конкурсного производства;

•	мирового соглашения.
Участниками процедуры банкротства являются’ арбитражный
суд, арбитражный управляющий. Федеральная служба по финансо-
вому мониторингу (Росфинмониторинг), кредиторы. Решающую
роль играет судебная власть. Росфинмониторинг осуществляет госу-
дарственный контроль за банкротством и на собрании кредиторов
отстаивает бюджетные требования.

Арбитражными управляющими выступают

•	временный управляющий — лицо, назначаемое арбитражным
судом для наблюдения, осуществления мер по сохранности имуще-
ства должника;

•	административный управляющий — лиио, назначаемое ар-
битражным судом для проведения финансового оздоровления;

•	внешний управляющий — лицо, назначаемое арбитражным
судом для проведения конкурсного производства

Требования кредиторов удовлетворяются в установленной оче-
редности*

•	судебные издержки,

•	текущие платежи;

•	оплата арбитражного управляющего;

•	возмещение вреда здоровью работников предприятия;

•	оплата труда работников,

•	прочие.

В случае рассмотрения дела по обязательным платежам в феде-
ральный бюджет и государственные внебюджетные фонды арбит-
ражным управляющим применяется ускоренная процедура бан-
кротства на основании соответствующего решения кредиторов и
под контролем Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Для наблюдения Росфинмониторинг предлагает арбитражному суду
кандидатуру временного управляющего, в том числе из числа своих
сотрудников. При ускоренной процедуре банкротства на базе иму-
щества должника создается открытое акционерное общество с за-
мещением этого имущества на акции вновь образованного общест-
ва, все акции нового общества продаются в порядке, устанавливае-
мом Федеральной службой Средства, вырученные от продажи, на-
правляются на удовлетворение требований кредиторов Если их не
хватает, то арбитражный управляющий обращается в арбитражный
суд с заявлением о прекращении внешнего управления, признании
должника банкротом и открытии конкурсного производства.

Государство стремится сохранить стратегические производства,
связанные с обороной и фундаментальными научно-техническими
разработками, обеспечить рынки сбыта продукции казенных предпри-
ятий, не допустить серьезных социальных конфликтов на предпри-
ятии. В зп|Х целях введены ограничения на банкротство предприятий
топливно-энергетического комплекса, выпускающих стратегическую
продукцию, градообразующих, унитарных. Увеличивается финансовый
порог для возбуждения дела, покупка долгов банкрота обойдется зна-
чительно дороже. Временными управляющими могут быть представи-
тели Министерства промышленности и энергетики РФ.

Банкротству подвергаются в основном предприятия обрабаты-
вающей промышленности, предприятия с высокой долей добавлен-
ной стоимости' текстильные, кожевенно-обувные, целлюлозно-
бумажные, деревообрабатывающие, а также предприятия химиче-
ской промышленности

Имеется немало дел по экономически и социально значимым
градообразующим предприятиям оборонного и стратегического на-
значения

Интересы государства и бизнеса при банкротстве соблюдаются
лишь при надлежащем контроле за проведением судебных проце-
дур При его отсутствии возрастает риск возобладания интересов
олигархических групп, недобросовестных банкротств с финансовы-
ми потерями для государства Кроме того, закон неэффективно за-
щищает собственника предприятия от злого умысла кредитора, что
позволяет проводить заказные банкротства, лжебанкротствт с целью
передела и захвата собственности.

Резко сократился перечень не подлежащих приватизации стра-
тегических объектов, при этом 2/3 разгосударствленных предпри-
ятий быстро доведены до банкротства и перепрофилированы. В ре-
зультате усиливается сырьевая направленность экономики, слабеет
обороноспособность, потребитель становится заложником импорта,
растет безработица в малых городах, в которых даже среднего раз-
мера предприятие является градообразующим.

В то же время в регионах распространена практика не доводить до
банкротства, а как можно дольше продлевать конкурсное управление
(перманентное банкротство). При этом главные кредиторы, как прави-
ло, не настаивают на завершении процедуры, так как в этом случае
придется платить долги всем кредиторам, в том числе бюджету1

1 Банкротство крупнейшего в России Кузнецкого металлургического комбината
(29 тыс. чел работающих. товарный выпуск — 14 млрд руб) длилось пять лет

8.8 млрд руб. а выручили всего 3.3 млрд руб
Федеральная служба по финансовому мониторингу является го-
сударственным органом по делам о банкротстве Она осуществляет
следующие основные функции непосредственно и через органы и
представителей на соответствующих территориях-

•	разрабатывает и участвует в реализации мероприятий по ре-
структуризации и финансовому оздоровлению неплатежеспособных
предприятий, имеющих определяющее для экономики значение;

•	выступает инициатором приватизации федеральных государ-
ственных унитарных предприятий-должников и продажи находя-
щихся в федеральной собственности акций в уставном капитале
предприятий;

•	принимает решение о ликвидации неплатежеспособных феде-
ральных государственных унитарных предприятий, об освобожде-
нии от занимаемой должности руководителей предприятий, при-
знанных неплатежеспособными, заключает и расторгает соответст-
вующие договоры на управление ими;

•	представляет интересы России в арбитражном суде как собст-
венника предприятия-должника, по обязательным платежам в фе-
деральный бюджет и внебюджетные фонды, осуществляет права
кредитора по денежным обязательствам предприятий-должников
перед государством при решении вопросов об их банкротстве;

•	участвует в деле о банкротстве;

•	реализует процедуру отбора арбитражного управляющего,

•	организует подбор и подготовку специалистов по антикри-
зисному управлению для неплатежеспособных предприятий; утвер-
ждает требования, предъявляемые к физическим лицам, действую-
щим в качестве арбитражных управляющих, лицензирует их дея-
тельность;

•	представляет кандидатуру арбитражного управляющего, в том
числе из числа сотрудников Федеральной службы;

•	организует деятельность межведомственных балансовых ко-
миссий, создаваемых для решения вопросов о реструктуризации и
финансовом оздоровлении предприятий-должников;

•	принимает решение о признании предприятий-должников
неплатежеспособными, дает заключения по вопросам, связанным с
определением несосго1тгепьности (банкротства) и финансовым оз-
доровлением

Коллегия уполномоченных государственных представителей,
образуемая Федеральной службой по финансовому мониторингу,
вырабатывает единую государственную позицию при рассмотрении
арбитражными судами дел о банкротстве.
Распоряжением Федеральной службы утверждены порядок,
формы и показатели финансовых планов проведения процедуры
внешнего управления, конкурсного производства, отчета о резуль-
татах процедуры наблюдения, информирования о ходе внешнего
управления, конкурсного производства, текущей отчетности арбит-
ражных управляющих

4.4. Регулирование фондового рынка

Производство требует соответствующих способов образования
и распределения финансовых ресурсов субъектов хозяйствова-
ния. Временно свободные капиталы постоянно ищут наиболее
выгодное применение и в конечном счете инвестируются. Пере-
распределение средств для более выгодного их приложения осу-
ществляется с помощью финансового рынка. Финансовый рынок
состоит из нескольких сегментов, основным из которых является
фондовый

Фондовый рынок, или рынок ценных бумаг (РЦБ), играет важную
роль в экономике, затрагивает интересы всех предприятий, органи-
заций, миллионов граждан. Он позволяет решать разнообразные
экономические задачи, перераспределять деньги в реальный сектор,
мобилизовывать инвестиции, трансформировать накопления в дос-
тупные для производства финансовые ресурсы, содействовать пред-
приятиям в их выходе на рынок капиталов, вовлекать частные сбе-
режения в экономический оборот, через пакеты акций формировать
активных собственников.

Фондовый рынок оценивает капитализацию предприятия, по-
этому каждая компания стремится выйти на фондовый рынок,
стать активным его игроком Менеджеры следят за ситуацией на
фондовом рынке, стремятся лучше управлять компанией, чтобы ее
акции повышались в цене

В странах с развитым фондовым рынком ценные бумаги служат
основным источником средств для развития промышленности, а
фондовый индекс — главным индикатором изменения ситуации в
экономике.

РЦБ является одновременно объектом государственного регули-
рования и инструментом инвестиционной и монетарной политики.
Государство не только регулирует рынок ценных бумаг, но и явля-
ется активным его участником наравне с частными компаниями,
коммерческими банками. Стратегия и направления политики госу-
дарсгва на РЦБ определены Концепцией развития рынка ценных
бумаг

Различают первичный и вторичный рынки ценных бумаг Пер-
вичный рынок обеспечивает размещение ценных бумаг среди инве-
сторов заранее определенного круга или путем публичной подпис-
ки, реализацию через фондовую биржу и междилерскую систему.
На вторичном рынке ценные бумаги многократно перепродаются,
т.е. обращаются.

Вторичный рынок делится на внебиржевой и биржевой. Вне-
биржевой включает отделы банков, дилеров, брокеров, конторы и
фирмы; биржевой рынок образуют операции с ценными бумагами
на фондовых биржах

Основные действующие лица на фондовом рынке — эмитенты и
инвесторы. Эмитентами (выпускающими ценные бумаги) выступа-
ют* государство, акционерные предприятия, коммерческие банки,
инвестиционные компании и фонды, страховые компании, пенси-
онные фонды, а инвесторами — лица, вкладывающие деньги в по-
купку ценных бумаг.

Инвесторы в зависимости от целей, которые они преследуют,
участвуя в операциях фондового рынка, подразделяются на страте-
гических, институциональных и частных.

Стратегические инвесторы ставят на первое место возможность
воздействия на функционирование акционерного общества Сте-
пень влияния зависит от количества ценных бумаг, принадлежащих
инвестору. Обладание различным их количеством в процентном
отношении к величине оплаченного уставного капитала предостав-
ляет инвесторам неодинаковые права. Стратегические инвесторы
заинтересованы в приобретении достаточно большого пакета акций
(как минимум 25%), с тем чтобы влиять на важные решения ак-
ционерного общества.

Институциональные инвесторы не осуществляют прямых инве-
стиций в производство, а покупают ценные бумаги компаний, фор-
мируя портфель активов, каждый из которых независимо реагирует
на изменение ситуации на фондовом рынке Управляя портфелем,
институциональные инвесторы получают доход от роста процент-
ных ставок и стоимости ценных бумаг. В качестве институциональ-
ных инвесторов выступают банки, инвестиционные и пенсионные
фонды, страховые и другие компании.

Частные инвесторы — население, наиболее многочисленный слои
инвесторов как количественно, так и по инвестиционной мощности

К ценным бумагам относятся долговые (облигация, депозитный
и сберегательный сертификаты) и долевые (акции) бумаги, платеж-
ные документы (вексель, чек), товарно-распорядительный документ
(коносамент, т.е договор морской перевозки груза), банковская
сберегательная книжка на предъявителя, приватизационные ценные
бумаги и др

Средства, получаемые от эмиссии и продажи таких бумаг, как
акции, паи кооперативов, инвестиционные сертификаты, ипотеки
(закладные листы) и их разновидности, предназначаются для обра-
зования или увеличения капитала предприятий

Коммерческие и финансовые векселя, банковские акцепты,
краткосрочные сберегательные боны и депозитные сертификаты
банков, казначейские векселя правительства, коммерческие бумаги
частных предприятий выбрасываются на рынок для заимствования
денег на краткосрочный период. Доход от их покупки и продажи
носит разовый характер и реализуется как разница между продаж-
ной и номинальной ценой Данные ценные бумаги обеспечивают
ускорение реализации товаров, кругооборот денег

По способу передачи при сделках купли-продажи выделяются
ценные бумаги на предъявителя, именные и ордерные. Передача
права собственности ценных бумаг на предъявителя осуществляется
путем их вручения, именных — в порядке, установленном для ус-
тупки требований (цессии), ордерных — путем передаточной над-
писи (индоссамента).

Эмиссионные ценные бумаги могут выпускаться в виде имен-
ной ценной бумаги в бездокументарной или документарной форме
либо в виде ценной бумаги на предъявителя.

В зависимости от вида эмитента ценные бумаги подразделяются
на государственные, муниципальные, корпоративные. Характери-
стика ценных бумаг приведена в табл. 4.2

Государственные ценные бумаги удостоверяют отношения зай-
ма. в которых должником выступает государство, орган государст-
венной власти, государственные предприятия и учреждения С по-
мощью ценных бумаг государство финансирует дефицит бюджета,
внутренний долг, конкретные проекты и программы, воздействует
на процентные ставки, регулирует денежное обращение

Они считаются высоколиквидными, с минимальной степенью
риска, так как государство всегда может ввести дополнительные
условия, найти необходимые для расчета с их владельцами деньги
Не только краткосрочные, но и среднесрочные и долгосрочные
государственные ценные бумаги при снижающейся инфляции ста-
новятся привлекательными и для крупных инвесторов, и для на-
селения.
Таблица 4.2. Характеристика ценных бумаг

Пенсионные и страховые компании, сберегательные банки,
внебюджетные фонды инвестируют временно свободные средства
своих резервов в государственные ценные бумаги с гарантирован-
ной доходностью, что позволяет более эффективно решать задачи
социальной зашиты населения.

Государственными ценными бумагами являются облигации го-
сударственного российского внутреннего займа, облигации россий-
ского внутреннего выигрышного займа; государственные кратко-
срочные бескупонные облигации (ГКО), облигации внутреннего
государственного валютного облигационного займа; облигации го-
сударственного федерального займа (ОФЗ); облигации государст-
венного сберегательного займа (ОГСЗ), облигации государственных
нерыночных займов (ОГНЗ); государственные сберегательные обли-
гации для страховщиков и пенсионных фондов (ГСО); облигации
Банка России (ОБР)

Выпускаются облигации региональных и муниципальных зай-
мов. Зарегистрированы 127 займов субъектов РФ и органов местно-
го самоуправления на сумму 10,9 млрд руб по номинальной стои-
мости. Выпуски осуществлены в 58 субъектах Российской Федера-
ции. Основная часть займов относится к категории мелких и сред-
них (до 100 млн руб.), краткосрочных и среднесрочных.
Выпускаются облигационные займы для инвестиционных це-
лей, финансирования программ развития и дефицита бюджета, ре-
структуризации кредиторской задолженности

Органами исполнительной власти субъектов РФ разрешен выпуск
облигационных внешних займов. Условиями привлечения субъекта-
ми РФ внешних источников финансирования путем размещения об-
лигационных займов на международных финансовых рынках явля-

•	предоставление данных о доходах и расходах бюджета за три
года, предшествующих эмиссии;

•	получение кредитного рейтинга не менее чем от двух рейтин-
говых международных агентств,

•	соблюдение условий погашения внешних облигационных
займов

Кроме того, орган исполнительной власти субъекта РФ обязан
получить разрешение на валютные операции, связанные с движени-
ем капитала- не должно быть нарушений в их финансовой политике

Российские муниципальные займы имели высокую репутацию, са-

ность их составляла 3—7% годовых, период обращения — 35—40 лет
Средства направлялись на строительство городских объектов, раз-

Корпоративные ценные бумаги эмитируют предприятия, банки
и другие хозяйствующие субъекты. Предприятия выпускают акции,
облигации, векселя; коммерческие банки — акции, облигации, век-
селя, депозитные и сберегательные сертификаты1. Рынок корпора-
тивных ценных бумаг представлен популярными акциями предпри-
ятий энергетики, нефтяной промышленности, связи (РАО «ЕЭС
России», Газпром, ЛУКойл, Татнефть, Норникель, Сбербанк). На
«голубые фишки» приходится 95% оборота фондового рынка.

Функционирует и «второй эшелон» эмитентов фондового рынка,
их акции имеют пока невысокую ликвидность, операции проводятся
нерегулярно, иена бумаг может изменяться в несколько раз, однако
ценные бумаги данных эмитентов интересны для портфельных инве-
сторов. Среди них есть компании, мало уступающие «голубым фиш-
кам», — Аэрофлот, Северсталь, АвтоВАЗ и др. Показателем развития

1 В Германии профессиональными участниками РЦБ являются универсальные

дарственные ценные бумаги
фондового рынка служит суммарная рыночная стоимость предпри-
ятий-эмитентов (капитализация), т.е.

Цена акции х Число акций в обращении

Национальный фондовый рынок составляют курсы акций всех
компаний, т е все инвестиции в страну.

Ежедневный оборот мирового фондового рынка составляет око-
ло 1,5 трлн долл, 13 основных центров от Токио до Нью-Йорка
обеспечивают круглосуточное движение финансовых потоков. При
этом только 10% мирового капитала связано с производством, ос-
тальная его часть является по сути спекулятивной и приносит при-
быль. обусловленную разницей курсов.

Главными международными центрами капитала являются Нью-
Йоркская и Лондонская фондовые биржи.

Российский фондовый рынок составляет менее 1% рынка США
и менее 3% рынка развивающихся стран; он меньше фондовых
рынков Германии и Канады в десятки раз

Мировые рейтинговые агентства публикуют списки крупнейших по
капитализации компаний Единицы российских компаний входят в
число 500 крупнейших (порог входа в этот клуб составляет 10 млрд
долл.); немного их и в числе 100 наиболее крупных компаний Восточ-
ной Европы1 Причинами невысокой капитализации российских ком-
паний являются:

•	низкая эффективность производства,

•	отсутствие в составе имущественного комплекса компании
оценки недр,

•	занижение внутренних цен на газ и нефть.

•	использование при купле-продаже акций не рыночной оцен-
ки, а цен, устанавливаемых оценщиками

Для оценки состояния рынка используются индексы по рынку в
целом, группам ценных бумаг, отраслям. Это позволяет судить, ка-
кие акции находятся в лучшем или худшем состоянии по сравне-
нию со средним показателем по рынку.

Наиболее известным является индекс Доу—Джонса Он опреде-
ляется как средняя арифметическая движения курсов акций
30 крупнейших промышленных компаний США. Каждый день ин-

Если акции компании упали, то это не означает, что ее можно купить подешевле,
как только появятся покупатели, продавеи поднимает иену Следовательно, об ис-

разбазаривания национального достояния
деке публикуется в газете «ТИе ^’аП $1геег Лоигпа!» и объявляется на
фондовой бирже Нью-Йорка каждые 30 минут.

В России исчисляются.

•	индекс РТС — определяется по рыночной капитализации ак-
ций 25 эмитентов;

•	индекс КМХ — введен ММВБ и агентством Кешегь, охваты-
вает торговые площадки ММВБ, РТС и Московской фондовой
биржи; это акции 50 эмитентов. Индекс КМХ пересчитывается по-
сте каждой сделки, иена акции устанавливается как средневзве-
шенная последних 10 сделок.

Определяются четыре отраслевых индекса* связь, энергетика,
нефть, машиностроение

Состояние рынка ценных бумаг можно также характеризовать
следующими показателями*

•	немедленность сделки — время до первого исполнения заявки;

•	плотность рынка — средняя за день и по внутридневным ин-
тервалам разность между минимальной ценой заявки на продажу и
максимальной ценой заявки на покупку;

•	активность торгов — число сделок,

•	глубина рынка — характеризует спрос и предложение бумаг к
моменту сделки, сколько бумаг можно купить или продать без зна-
чительного изменения цены

Организатором торговли на РЦБ выступает фондовая биржа,
которая устанавливает правила и процедуры торговли, следит за их
выполнением. На бирже идет торговля ценными бумагами наиболее
крупных корпораций Компьютерное оборудование бирж ускоряет
операции по купле-продаже и биржевом котировке. Вместе с куп-
лей-продажей происходит передача прав собственности с адресно-
стью, правами голоса и получения дивидендов.

На РЦБ действуют как профессиональные (банки, страховые
фонды, инвестиционные компании), так и непрофессиональные
(частные фирмы, физические лица) участники Акции примерно
300 отечественных эмитентов котируются на биржах и около 1000 —
на внебиржевом рынке. При этом 15 компаний контролируют 50%
РЦБ

Основными площадками являются Российская торговая система
(РТС), Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ) и Москов-
ская фондовая биржа (МФБ) Биржевая торговля проходит в основном на
ММВБ и МФБ. На РТС торгуют акциями по единым стандартам опера-
ций с общим информационным обеспечением участников рынка.

Российский фондовый рынок отличает преобладание кратко-
срочного спекулятивного инвестирования Инвесторы рассчитыва-
ют на быструю окупаемость, обогащение за счет других. Это делает
рынок неустойчивым в обе стороны, на него воздействуют мировой
рынок, летучий иностранный капитал, плохие или хорошие ново-

сти политического характера.

Более 50% оборота российского фондового рынка приходится на
компании с участием нерезидентов Мобилизуются незначительные

средства индивидуальных инвесторов, что качественно отличает его
от РЦБ развитых стран

Например, сравнительная структура владения акциями представ-
лена на рис. 4 2

Рис. 4.2. Структура владения акциями: а) США; б) Россия

На Западе именно мелкие инвесторы, средства населения как
долгосрочный ресурс инвестиций придают устойчивость рынку. Си-
туацию могли бы изменить новые эмиссии ценных бумаг, но компа-
нии проводят их редко.

Для населения России не выпущено ни одной ценной бумаги, т.е.
временно свободные деньги можно только вложить в Сбербанк или об-
менять на валюту1 Видимо, у эмитентов нет уверенности, что их бума-
ги будут покупаться

Интерес иностранцев к российскому рынку ценных бумаг подры-
вают последствия 1998 г, частое отсутствие дивидендов, преграды для
проникновения в советы директоров компании, малая прозрачность

ла открытую продажу акций на внутреннем и мировом фондовых рынках Насе-

вители всех социальных слоев, в том числе пенсионеры Капитализация «Рос-
компаний. У населения после непогашенных облигаций, ваучеров,
финансовых пирамид выработался иммунитет против вложения
средств в ценные бумаги

Тем не менее стратегические и портфельные инвесторы верят в
благоприятные перспективы российского фондового рынка. Уже на-
чался этап консолидации капитала, компании интегрируются верти-
кально и горизонтально; идут процессы слияния и поглощения; день-
ги вкладываются на основе серьезного финансового анализа предпри-
ятия (кредитная история, уровень менеджмента и тл.). Крупные игроки
переходят от отдельных размещений к проектам, включающим ряд тра
ншей. Инвесторы перемещают средства из одного сектора в другой
исходя из представлений о ликвидности, доходности, рисках.

Существует возможность роста рынка за счет средств внутренних
инвесторов, особенно инвестиционных и пенсионных фондов.

Государство после кризиса 1998 г возвращается на рынок цен-
ных бумаг и уже занимает главенствующее положение (табл. 4.3).

Таблица 4.3 Текущая структура долгового рынка России		
Вид обшгоций	Валюта помина VI	| Объем рынка.
Государственные	РУ о	170
Федеральные	ЛОЛЛ	46.6
Субфедеральные	руб.	15.3
	ЛОЛЛ	0.8
Муниципальные	руб	
	долл	0
Корпоративные	руб	77,6
	,40 п п.	1.7
Только рыночные долот		

С достижением профицита бюджета меняются принципы заимст-
вований. Государственные бумаги выпускаются не для покрытия те-
кущих бюджетных потребностей и конкуренции с корпоративными
бумагами, прежде всего берется курс на «длинные» бумаги с погаше-
нием в 2008, 2012, 2018 гг. Потребность в краткосрочных инструментах
в случае увеличения рублевого предложения обеспечивается опера-
циями Центрального банка России со своим портфелем гособлигаций,
имеющих рыночные условия выпуска При этом новые виды ценных
бумаг практически не появляются, а совершенствуются условия вы-
пуска прежних бумаг (ГКО. ОФЗ)

Законом «О федеральном бюджете* устанавливгется предел внут-
ренних заимствований В соответствии с ним Правительство РФ ут-
верждает программу выпуска конкретных видов ценных бумаг. Так,
генеральными условиями эмиссии и обращения государственных
краткосрочных бескупонных облигаций предусмотрено:

•	эмитент — Министерство финансов РФ;

•	владельцами облигаций могут быть российские и иностран-
ные юридические и физические лица,

•	генеральный агент по обслуживанию выпусков — Централь-
ный банк России;

•	облигации выпускаются в документарной форме с обязатель-
ным централизованным хранением в депозитариях

Объем обращающихся государственных ценных бумаг составил
217 млрд руб., основными стали ценные бумаги с 6-летним и 10—12-лет-
ними сроками погашения.

Государственные бумаги покупают Сбербанк, коммерческие бан-
ки Самым крупным покупателем стал Пенсионный фонд, им скуп-
лено 80% выпусков ОФЗ. Расчет на то, что «'Длинные» деньги Пен-
сионного фонда пойдут в реальный сектор, пока не оправдываются

Выпускаются также и корпоративные облигации Торги идут как
на биржевом, так и внебиржевом рынке.

В отраслевой структуре эмитентов корпоративных облигаций
преобладают нефтяные компании — 43%, финансовые — 20, теле-
коммуникационные — 8% Компании, получившие кредитный рей-
тинг на уровне суверенного. т.е. государственного, выходят на миро-
вой фондовый рынок, выпуская еврооблигации для привлечения де-
нежных средств на более длительный срок. Их выпуск номинируется
в валютах соответствующих стран.

Российские компании выходят на мировой рынок с помощью
размещения как первичных, так и производных ценных бумаг. Око-
ло 50% зарубежной торговли акциями осуществляется в форме аме-
риканских депозитарных расписок (АЦР) Каждый вид АДР соот-
ветствует определенному пакету акций Обращается более 80 видов
АДР. их доля в общей капитализации компаний составляет около
10%, а у пяти компаний — 40%, т.е близко к контрольному пакету.
Почти все АДР выпушены Вайк об Кеи Уогк и продаются в Нью-
Йорке, Берлине, Франкфурте.

Преимуществ» АДР состоят в следующем

•	предприятие получает доступ на мировые рынки капитала, не
проходя процедуру регистрации на право выхода на зарубежную тор-
говую площадку,

•	западный инвестор приобретает ценные бумаги под гарантии
надежного банка США.

Выпускающий АДР банк (агент-депозитарий) становится собст-
венником эквивалентного им пакета акций, но допускается переда-
ча голосов менеджменту компании-эмитента.
на уже существующие акции АДР первого уровня

лежит регистрации в Комиссии по ценным бумагам США, после
чего они допускаются к обращению на бирже

Реальные новые инвестиции приносят АДР 3-го уровня —

готовительную работу среди потенциальных инвесторов пропа-

В процессе функционирования эмитенты стремятся повысить при-
влекательность акций на рынке, проводя соответствующую дивиденд-
ную политику1, повышая доходность, увеличивая активы компании.
Инвесторы рассчитывают получить либо заданный доход при мини-
мальном риске, либо минимальный доход при заданном риске.
И прежде чем включить ценную бумагу в портфель, они анализируют
положение эмитента, динамику курсовых колебаний. О привлек цель-
ности кампании судят также по показателю отношения капитализации
к сумме прибыли (чем меньше значение показателя, тем надежнее
компания, оптимум составляет 5—7 раз) Каждый инвестор, покупая
ценную бумагу, исходит из своего представления о будущем компании
При этом в нем борются два противоположных начала — страх и
жадность, их равнодействующая и формирует индекс ценных бумаг
В конечном счете они стоят столько, сколько за них готовы запла-
тить при нормальной ситуации на рынке.

В случае паники на рынке механизм саморегулирования переста-
ет действовать, инвесторы устремляются продавать или скупать ак-
ции невзирая ни на какие другие обстоятельства. Восстановить си-
туацию становится возможным лишь с помощью вмешательства го-
сударства

Государственное регулирование фондового рынка имеет целями
реализацию политики привлечения инвестиций в государственный и
частный секторы, неинфяяционное финансирование расходов бюдже-

сп№Ж1, что ожнает запрет на приобретение акций Нередко эмитенты, чтобы под-
иерлатъ интерес инвесторов, платят дивиденды даже при наличии убытков.
та, защиту прав инвесторов и эмитентов, снижение рисков, обеспече-
ние прозрачности эмитентов, улучшение информации о рынках.

Рынок ценных бумаг, как правило, является наиболее регламен-
тированным сектором экономики В США еше в 1933 г. принят
закон о ценных бумагах и создана Комиссия по ценным бумагам и
биржам со своими подразделениями в штатах При этом государст-
венное регулирование все более детализируется в целях развития
конкуренции и снижения риска вложений

Средствами государственного регулирования являются регистрация
выпусков и проспектов эмиссий ценных бумаг; установление обяза-
тельных требований к эмитентам и профессиональным участникам
РЦБ, лицензирование их деятельности и др

Эмитенты размешают ценные бумаги самостоятельно или поль-
зуются услугами профессиональных посредников Посредники
осуществляют управление ценными бумагами на рынке от своего
имени, в интересах их владельца и за вознаграждение

К профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг от-
носятся:

•	брокерская деятельность — совершение гражданско-правовых
сделок с ценными бумагами на основании договоров комиссии или
поручения,

•	дилерская деятельность — совершение сделок купли-продажи
ценных бумаг от своего имени и за свой счет путем публичного объ-
явления цен покупки и продажи ценных бумаг с обязательством их
покупки и продажи по объявленным ценам,

•	депозитарная деятегыюсть — предоставление услуг по хране-
нию сертификатов ценных бумаг или учету прав на ценные бумаги.
Депозитарий обеспечивает безопасность, контроль за законностью опе-
раций, отслеживание всего пути, проходимого ценной бумагой за
период ее существования,

•	деятельность по ведению и хранению реестра акционеров осуще-
ствляет держатель реестра в установленном порядке;

•	расчетно-клиринговая деятельность — определение взаимных
обязательств по поставке (переводу) ценных бумаг и денежных средств
участников в связи с операциями с ценными бумагами;

•	деятельность по организации торгов ш ценными бумагами — пре-
доставление услуг по заключению сделок с ценными бумагами между
профессиональными участниками рынка, включая деятельность
фондовых бирж.

Правд вкладчиков и акционеров обеспечиваются реализацией за-
конодательных, институциональных, организационных мероприятий,
прекращением деятельности организаций, привлекающих денежные
средства граждан и юридических лиц без соответствующих лицензий,
принуждением к выполнению обязательств по решению судов, систе-
мой контроля за деятельностью организаций на финансовом рынке
Приоритет отдается защите населения, мелких инвесторов и коллек-
тивных инвестиций путем охраны собственности (частной, государст-
венной и др). страхования рисков, инвестиций. повышения эффектив-
ности судебной зашиты, усиления контроля за отчетностью участников
РЦБ. Для зашиты эмитентов устанавливаются пределы их ответствен
ности перед инвесторами, регулируются скупки крупных пакетов ак-
ций, раскрывается информация об инвесторах

Проведение государственной политики на фондовом рынке воз-
ложено на Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР Рос-
сии) В регулировании фондового рынка участвуют соответствующие
комитеты и подкомитеты Федерального Собрания, Минфин России,
Банк России, Минэкономразвития России и другие органы. Представи-
тельные органы государственной власти местного самоуправления ус-
танавливают предельные объемы ценных бумаг, эмитируемых органа-
ми ня теги соответствующего уровня.

Федеральная служба по финансовым рынкам в соответствии с
Положением:

•	осуществляет разработку направлений развития рынка ценных
бумаг;

•	утверждает стандарты эмиссии, правила профессиональной
деятельности, связанной с ценными бумагами, порядок ведения
реестра;

•	выдает и аннулирует лицензии на деятельность с ценными
бумагами;

•	координирует деятельность на рынке ценных бумаг и выпол-
няет другие, преимущественно контрольные, функции.

Постановления Федеральной службы по финансовым рынкам в пре-
делах ее компетенции обязательны для федеральных органов исполнитель-
ной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного са-
моуправления. а также профессиональных участников рынка ценных бумаг
и саморегулируемых организаций Нормативные акты по вопросам регули-
рования рынка ценных бумаг принимаются федеральными органами ис-
полнительной власти в пределах их компетенции по согласованию с Фе-
деральной службой по финансовым рынкам.

Федеральная служба по финансовым рынкам имеет региональные
отделения. Они образуются по согласованию с органами исполнитель-
ной власти субъектов РФ и действуют на основании Положения. Ос-
новная задача региональных отделений — обеспечить выполнение норм
и правил функционирования фондового рынка, реализацию принимае-
мых Федеральной службой решений и контроль за деятельностью уча-
стников рынка ценных бумаг.

Региональные отделения контролируют профессиональных участни-
ков фондового рынка, местные предприятия, не являющиеся эмитен-
тами федерального значения, региональные муниципальные займы.
Федеральная антимонопольная служба оценивает конкурентную
среду во всей финансовой сфере (банки, РЦБ, пенсионные и страхо-
вые фонды и др.), контролирует концентрацию капитала на финан-
совом рынке и другие действия, ограничивающие конкуренцию.

Профессиональные участники рынка ценных бумаг на основе
добровольного объединения учреждают саморегулируемые организа-
ции Они разрабатывают обязательные для своих членов правила по-
ведения на рынке ценных бумаг и контролируют их соблюдение.
Федеральная служба по финансовым рынкам выдает разрешение на
деятельность саморегулируемых организаций

Государство в целях либерализации рынка стремится передать
регулирование РЦБ саморегулируемым организациям Уже переда-
на биржам часть функций контроля за представлением информации
эмитентами, соответствием законодательству в течение всего пе-
риода листинга. Но только государство способно создать условия,
чтобы инвесторы были защищены, особенно мелкие, а потери их
при чрезвычайных ситуациях были минимальными.

Для профессиональных участников РЦБ следует упростить про-
цедуру получения разрешений на крупные сделки, процедуры вы-
хода предприятий на рынок и размещения временно свободных
средств, создания компенсационных и страховых фондов

Для инвесторов остается недоступной информация о доходах чле-
нов советов директоров и исполнительных органов того или иного
предприятия. О размере доходов можно судить только по обрззу жиз-
ни, который весьма часто контрастирует с бесприбыльностью компа-
ний-эмитентов.

Государственное регулирование должно быть более результатив-
ным, в полной мере защищать права собственников, стимулировать
инвестиции, снижать и страховать риски Важно, чтобы АО не огра-
ничивались представлением общественности годовых балансов, а зна-
комили инвесторов с полной и достоверной информацией о финан-
совом состоянии предприятия

4.5. Регулирование
денежного обращения

Денежное обращение представляет собой форму движения денег,
в процессе которого они выполняют функции средства обращения и
средства платежа Функцию средства обращения выполняют полноцен-
ные деньги и их заменители в момент обмена товара на деньги. Госу-
дарство выпускает бумажные деньги, устанавливает их курс, но их ре-
альная стоимость не зависит от власти и определяется законами де-
нежного обращения
В обязательствах, погашениях долгов деньги выступают как средство
платежа. Долговое обязательство покупателя перед продавцом, переходя
из рук в руки, становится платежным средством и при прочной га-
рантии (банка) превращается в банкноту или кредитные деньги. Они,
имея первоначально золотое обеспечение, постепенно становятся не-
разменными, сохраняется лишь их кредитное обеспечение.

Не участвующие по каким-либо причинам в обращении деньги нака-
пливаются и концентрируется с помошью банков, которые посредством
кредитования находят им прибыльное применение

Государство может активно вмешиваться в функции денег, в том
числе путем установления цен или косвенного их регулирования, не ус-
танавливая, как пр шило, их номинального уровня.

Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации на-
ходятся денежная эмиссия, валютное регулировгние. основы ценовой
политики Банк России, реализуя денежно-кредитную политику, при-
зван защищать и обеспечивать устойчивость рубля.

Денежно-кредитная политика заключается в воздействии Централь-
ного банка России на денежное обращение и денежную массу, на рынок
денежного капитала, цену денег в интересах социально-экономического
развития

звала одномоментный рост цен (на 300% в январе 1992 г.), который
продолжался и ыюскгдетвин. С середины 1992 г прокригилась вьдача
Банком России кредитов банкам бывших республик СССР В 1993 г об-

Глобализация экономики породиха тенденцию интернациона-
лизации денежной политики, валютной консолидации Для многих
стран своя валюта становится дорогим удовольствием, вызывая ин-
фляцию, девальвацию финансовые кризисы Международной ва-
лютой уже стал евро, вызревает идея единой валюты для стран
Америки Не исключено, что в XXI в. получат хождение в основном
три валюты- для Европы — евро. Америки — доллар. Азии — иена
(юань). Присоединение к международной валюте снимает с госу-
дарства ряд сложных проблем, но вместе с тем лишает его эконо-
мической самостоятельности.

Спустя 10 лет вопрос о восстановлении рублевого пространст-

Дснсжно-крсдитная политика является элементом экономической
политики и не должна ей противоречить. Экономическая политика
формулируется в решениях законодательной и исполнительной власти,
на ее направления влияют интересы крупного капитала
Денежно-кредитная политика во многом определяется также
внешними факторами, зависит от международных финансовых органи-
заций, перспектив рефинансирования и реструктуризации внешнего
долга. Тем не менее имеется достаточно широкое поле для проведения
собственной денежно-кредитной политики.

В России утвердилась денежно-кредитная политика, главной целью ко-
торой было и остается ограничение инфляции. Основными ее инструмен-
тами являются контроль за денежной массой в обращении, процентные
ставки по вкладам и кредитам, рефинансирование коммерческих банков,
нормы обязательного резервирования средств коммерческих банков, опе-
рации на открытом рынке, валютное регулирование1

Денежно-кредитная политика проводится в сочетании с бюджетной
политикой Правительства РФ в сфере ценового, тарифного, таможенно-
го регулирования. Минфин России, обеспечивая профицит бюджета и
перечисляя средства финансового резерва в Центральный банк РФ,
способствует снижению инфляции и одновременно повышению курса
рубля.

«Основные направления единой государственной денежно-кредит-
ной политики» ежегодно представляются Банком России и Прави-
тельством РФ на рассмотрение Государственной Думы.

Регулирование денежного обращения заключается в воздейст-
вии на институты денежно-кредитной системы в целях укрепления
их ликвидности, т.е. способности удовлетворять требования вклад-
чиков и заемщиков, а также в управлении денежной эмиссией в
интересах развития хозяйственной активности.

Глобализация, развитие сетевой экономики усложняют регули-
рование с помощью традиционных инструментов. Интернет, бан-
ковское дело вводят в мир финансов без границ. Каждый решает, ка-
кие финансовые услуги необходимо выполнять на месте, а какие —
импортировать. Если операцию можно совершить с помощью пер-
сонального компьютера, то не нужна и филиальная сеть.

Структура денежно-кредитной системы

В регулировании денежного обращения государство опирается на
банковскую систему, в которую входят Центральный банк, банки с го-
сударственным участием, коммерческие банки, филиалы и представи-
тельства иностранных банков. Центральный банк образует первый
уровень банковской системы, коммерческие банки — второй.

1 На инфляцию влияют и немонетарные факторы, которые в данном случае не
Центральный банк России является денежным властным орга-
ном. контролирующей и кредитной организацне|1 одновременно. Ос-
новные его функции сводятся к следующему:

•	проводит единую государственную денежно-кредитную политику,

•	является эмиссионным центром;

•	организует денежное обращение, определяет порядок ведения
расчетов и платежей;

•	проводит общий надзор за кредитно-финансовыми учрежде-
ниями, регулирует их ликвидность,

•	управляет счетами Правительства РФ и осуществляет зарубеж-
ные финансовые опершим;

•	предоставляет кредиты коммерческим банкам;

•	в качестве агента Правительства РФ организует размещение и
осуществляет погашение государственных ценных бумаг

Банк России контролирует практически все элементы системы безна-
личных и наличных расчетов. Он имеет 1336 расчетно-кассовых центров
(РКЦ), которые обслуживают банки и филиалы, клиентов коммерче-
ских банков, бюджетные организации, представительные и исполни-
тельные органы власти, государственные внебюджетные фонды, клиен-
тов в регионах, где нет кредитных организаций Главной клиентурой
Банка России по операциям как актива, так и пассива являются Минис-
терство финансов РФ (Федеральное казначейство) и коммерческие банки

Банк России контролирует кредитные учреждения по нескольким
направлениям: принимает решение о регистрации новых учрежде-
ний, лицензирует их деятельность, устанавливает экономические нор-
мативы. которые они должны соблюдать, ртзробатывает и вводит регули-
рующие нормы в рамках административного права. В то же время ком-
мерческие банки привлекаются для обслуживания и реализации государ-
ственных инвестиционной и конверсионной программ, государственной
подаержки завоза продукции в районы Крайнего Севера, операций с об-
лигациями государственных займов, драгоценными металлами.

Юридический статус Банка России двойственен. С одной стороны,
он независим от органов государственной власти, не управляется Пра-
вительством, его валютные резервы не являются федеральными.
С другой стороны. Банк России перечисляет прибыль в бюджет, уча-
ствует в управлении государственным долгом, руководитель Банка
России назначается Государственной Думой

Федеральная резервная система (ФРС) США объединяет

12 федеральных резервных банков по регионам страны, чле-

ют государственные банки, во главе их стоит Министерство
юстиции
Согласно законодательству банки — это коммерческие организа-
ции, предприятия, их продукция — обслуживание движения денег.
Банки действуют исходя из интересов увеличения прибыли, размеша-
ют средства там, где это наиболее выгодно.

В мировой практике различают несколько видов банков: уни-
версальные, инвестиционные, ипотечные, работающие с населени-
ем и др. В России специализация коммерческих банков практиче-
ски отсутствует. В Послании Президента РФ парламенту отмечает-
ся, что нужны банки двух типов: расчетные центры и инвестицион-
ные банки. Расчетные центры должны обеспечивать прозрачность
перечислений средств клиентов, налоговые платежи и др., а инве-
стиционные банки — эффективное размещение вкладов, отбор
максимально выгодных проектов. Нужны и государственные банки
с льготными условиями кредитования для выполнения специальных
функций (обслуживание государственного долга и т л X

В стране функционирует около 1300 коммерческих банков; их
активы составляют свыше 100 млрд долл , из них вклады населения
Оцениваются в 30,7 млрд долл. Отношение суммы активов и кредитов
к ВВП признается важнейшим показателем развития банковской сис-
темы. Активы по отношению к ВВП составляют: в России — 35%,
странах Западной Европы — 200—400, Китае — 120, Индии — 50%.
Перечень наиболее крупных банков России приводится в табл. 4.4.

Таблица 4 4 Наиболее крупные банки России на 1.01.06, млрд руб.

Наименование	Собст- венный	Активы	Коммерческие кредиты	ценных бумаг	Средства клиентов	При'ыкъ
Сбербанк Рос-	231.8	2570.6	1875,6	УЛ»	2007,6	63,2
Внешторгбанк	66,2	596,6	311.2	116.3	242.3	13,1
Газпромбанк	36,6	448.8	214.7	103.5	246,1	14.8
Уралсиб	34,2	231.7	129.6	53.1	130,8	10,3
Международный промышленный	27,2	86.9	69,7	0.03	6.9	0.2
Альфа-банк	21.0	254.8	169.5	13.2	144,9	2.6
Банк Москвы	19.7	221.1	161,5	24.4	182,5	45
МДМ-банк	17,6	127,2	76,0		46.3	10,0
Росбанк	17.0	198.8	97,5	15.2	151.7	
Россельхозбанк	113	653	44,4	2.6	21.5	0,3
Совокупный капитал банков страны ненамного превышает капи-
тал не самого крупного банка США.

Государство участвует в банковской системе в различных формах:
учреждает собственные банки, имеет доли в капитале коммерческих
банков, предоставляет гарантии по кредитам.

К банкам с государственным участием относятся те, в которых на
долю государственных организаций и предприятий приходится не ме-
нее 20% акций.

Крупными банками с государственным участием являются Сбер-
банк, Внешэкономбанк, Росэксимбанк, Российский банк развития,
Россельхозбанк.

В настоящее время федеральные органы власти и управления вла-
деют акциями 29 банков Субфедеральные и местные власти участвуют
в капитале 158 банков; предприятия с государственным участием —
в капитале 587 банков. Государственным банкам присущи высокая
концентрация капитала, специализация, наличие «длинных» денег.
Их ниша — долгосрочное инвестирование, участие в крупных госу-
дарственных программах1.

Государство гарантирует сохранность вкладов во всех банках, в
которых ему принадлежит более 50% голосующих акций (сбои в опера-
циях коммерческих банков отражаются на их пайщиках и клиентах)

На Сбербанк, который имеет огромную региональную сеть, прихо-
дится 40% совокупного кредитного портфеля банков и 55% частных
вкладов. Контрольный пакет акций принадлежит Банку России. Ак-
ции торгуются на открытых площадках и конкурируют с «голубыми
фишками».

Около 10% банков имеют в активах долю иностранного капитала,
в том числе в 26 банках она составляет 100%, в 10 — более 50%, в 93
банках контрольный пакет акций принадлежит резидентам. На банки
с иностранным участием приходится около 10% всех банковских ак-
тивов, 8 — капитала, 6% — предоставляемых кредитов. Капитал зару-
бежных банков проникает в страну в основном через дочерние отделе-
ния, участие иностранных банков в капитале банков России. Нерези-
денты могут купить любой пакет, но с разрешения Банка России (ре-
зиденты обязаны согласовывать сделки с пакетами более 20% и уве-
домлять о приобретении 5% акций)

Иностранные банки обладают рядом преимуществ: высокая репу-
тация догеринской организации; приемлемые для клиентов условия
обслуживания; нет ресурсных ограничений при реализации долго-

1 Доли государственных банков в показателях банковской системы составляет: в чис-
тых активах — 32.4%, крспитах предприятиям — 34,2. вложениях в государственные
ценные Сучагн — 75,4. собственных срепствах — 36.5. депозитах населения — 74.4%
срочных (5—7 лет) проектов. Но иностранные бтнки требуют более на-
дежного обеспечения, у них получить кредит отнюдь не легче, чем у оте-
чественных банков.

На российском рынке иностранные банки заняты в основном
обслуживанием фирм с иностранным участием, работающих в стра-
не, и частных иностранных лии

В последние годы развитие банковского сектора ускорилось. По
сравнению с 2002 г. удвоились темпы роста собственного капитала и при-
быль банков. Возросли приток средств населения и размещение их бан-
ками в корпоративных ценных бумагах и потребительских кредитах. В
2005 г- нефинансовому сектору выдано 5,6 трлн руб. кредитов, или на
40% больше, чем в 2004 г.

Реализуется стратегия развития банковского сектора на период до
2008 г. Она предусматривает повышение капитализации коммерческих
банков и их конкурентоспособности, совершенствование б-шковского
надзора со стороны Центрального банка России.

Регулирование денежной массы

Основные задачи регулирования денежной массы заключаются
в оптимизации количеств! денег в обращении, вытеснении денежных
суррогатов, снижении темпов инфляции

В естественных рыночных условиях количество платежных
средств регулируется объемом выпуска продукции и изменением
цен. К. Маркс вывел формулу количества денег в обращении при
равновесии на рынке и продаже за «живые» деньги. Оно определя-
ется как сумма цен товаров минус товары, проданные в кредит,
плюс деньги, необходимые для наступивших платежей, минус взаи-
мопогашающиеся платежи и обратно пропорционально скорости
обращения одноименных денежных единиц.

Количество денег в обращении соответствует реальным эконо-
мическим отношениям. Денег всегда столько, сколько нужно, в за-
висимости от спроса на национальную валюту При наличии спроса
денежная масса растет без дополнительной эмиссии (действие бан-
ковского мультипликатора). Если выпуск денег опережает потреб-
ность товарооборота в деньгах, то сумма цен товаров соответствен-
но увеличивается.

Из формулы рыночного равновесия (уравнение Фишера) можно
вывести основные взаимосвязи факторов изменения количества денег
в обращении:

Л/Г= РС,
где М — масса денег; V— скорость оборота денежной единимы, Р— цены това-
ров: С — объем товарной массы

Из формулы следует, что М = РО/У, те потребность товарообо-
рота в деньгах прямо пропорциональна стоимости товаров и обратно
пропорциональна скорости обращения денег. Замедление скорости
обращения вызывает рост спроса на деньги. К замедлению скорости
обращения ведет сжатие денежной массы, что следует из преобразо-
вания формулы V = Р(1/М

Скорость обращения денег трудно поддается исчислению, для это-
го используются косвенные методы

•	отношение ВНП или национального дохода к денежной массе
выражает взаимосвязь между денежным обращением и экономиче-
ским оборотом;

•	отношение суммы переведенных средств по банковским теку-
щим счетам к средней величине денежной массы характеризует обо-
рачиваемость денег в платежном обороте,

•	отношение суммы поступления денег в кассы учреждений Банка
России к среднегодовой массе денег в обращении характеризует ско-
рость возврата денег в Банк;

•	отношение суммы поступлений к выдаче наличных денег (вклю-
чая обороты почты и Сбербанка) к среднегодовой массе денег в об-
ращении

Для анализа денежного оборота используются показатели состава
и структуры денежной массы, т.е. денежные азиготы. Все денежные
агрегаты выстраиваются в иерархическую систему, где каждый по-
следующий агрегат включает в себя предыдущий. Они отличаются
друг от друга по ликвидности, конвертации в наличность без потери
стоимости актива.

Агрегат МО составляют наличные деньги вне банковской системы

Агрегат М1 — денежная база — отправной денежный агрегат, который
включает наличные деньги, эмитированные Банком России (без учета
наличности в хранилищах), в обращении и кассах банков; средства
коммерческих банков, депонированные в Банке России (обязательные
резервы, деньги на корреспондентских счетах), облигации Банка у кредит-
ных организаций Это самые ликвидные средства, непосредственно
контролируемые Центральным банком. Денежная база характеризует фи-
нансовые масштабы страны; ее динамика определяется Банком России.

М2 — денежная масса, агрегат денежной массы, включающий
наличные и безналичные деньги, в том числе средства юридических
и физических лиц в банках. М2 принят в качестве основного показа-
теля денежного оборота и определяет уровень монетизации экономи-
ки (отношение количества денег в обращении к ВВП). Нормативная
величина М2, исходя из мировой практики, составляет в среднем
60—80% (Швейцария — 138%, США — 120, Япония — 112, Китай —
110, Германия — 67, СССР — 70, Россия — 15%).

Объемы денежной массы регулирует Банк России, используя ин-
струменты денежно-кредитной политики. Банк России и Минфин
России разрабатывают баланс денежной сферы с учетом сводного
баланса коммерческих банков. Баланс в обобщенном вше отражает
динамику денежных потоков, которые должны регулироваться исходя
из потребностей экономики.

М2 увеличивается по мере роста ВВП, экспорта, спроса на
деньги. Основным каналом формирования М2 служит внутренний
кредит Если М2 растет медленнее денежной балы, то это свиде-
тельствует о снижении кредитных возможностей банков. Для обос-
нования роста М2 используется денежный мультипликатор (отно-
шение М2 к денежной базе), характеризующий возможное увеличе-
ние М2 без последствий для уровня цен, инфляции. Основанием
изменения М2 служит доля в денежной базе средств населения и
юридических лиц в коммерческих банках. Если население доверя-
ет банкам и хранит деньги на их счетах, то Центральный банк по-
лучает возможность увеличить М2 Изменение объема денежной
массы может быть результатом и ускорения (замедления) оборота
денег

Структура денежной массы выявляет соотношение между на-
личными и безналичными деньгами (табл 4.5). Около 35% денежной
массы приходится на наличные деньги, что в несколько раз превы-
шает аналогичный показатель в развитых странах (по сравнению с
США — в 4—5 раз). Это свидетельствует, в частности, об использо-
вании юридическими лицами в обороте неучтенных наличных де-
нег. Количество наличных денег растет быстро, на 1 января 2002 г.
оно составляло 623,5 млрд руб., на 1 января 2003 г. — 795 млрд
руб., на I января 2005 г. — 1534,8 млрд руб, на 1 августа 2006 г. —
2290,3 млрд руб Высокая доля наличных денег в составе М2 созда-
ет условия для роста теневого сектора, уклонения от налогов, за-
трудняет регулирование денежных потоков.

Спрос на деньги определяется интенсивностью товарных сделок, опе-
раций с экономическими и финансовыми активами. Товарные сделки
связаны с количеством товаров, ценами на товары и другими факто-
рами хозяйственной деятельности Денег требуется больше в случае
роста либо иен, либо объема товарной массы. Возможен рост цен при
одновременном снижении производства

Согласно теории спрос на деньги обратно пропорционален про-
центным ставкам на финансовые активы В период кризиса фондового
рынка, например, финансовые активы сбрасываются и возникает ажио-
тажный спрос на деньги, иностранную валюту.

Из формулы уравнения обмена следует, что спрос на деньги об-
ратно пропорционален скорости оборота, а скорость оборота прямо
пропорциональна росту цен и объема ВВП При снижении ВВП воз-

растание скорости оборота денег выражает повышение цен

Таблица 4.5. Объем и структура денежного обращения, млрд руб.

Показатель	Годы		
	| 1996	| 2000	| 2004
Наличные деньги в обращении (МО)	83.5	288,6	1534,8
Денежная база (Л/1)	118,8	425,8	1684,8
Безличные деньги в обращении	140,0	438,1	2828.5
Денежная масса (М2)	220,8	704,6	4363.3

Снижение курса национальной валюты порождает устойчивый спрос
на иностранную валюту, что может отрицательно сказаться на состоянии
платежного баланса Национальная денежная единица должна быть
главным ориентиром для субъектов рынка, и спрос на доллары или
евро не должен превышать спроса на рубли

По мере повышения спроса на деньги обостряется ситуация не-
хвттки денег в экономике. В конечном счете она смягчается ресурсной
обеспеченностью экономических субъектов. Наличие материальных
ресурсов повышает обеспеченность рубля, доверие к нему инвесторов

Денежное предложение определяется аиихъдаирй по итикой. Эмис-
сия необходима при любой модели развития Но безопасное для эко-
номики денежное предложение возможно лишь при его соответствии
спросу на деньги Различают три канала эмиссии. ]) кредитование
хозяйства; 2) кредитование Правительства РФ, 3) покупка иностран-
ной валюты.

Эмиссионная политика зависит от избранного варианта денеж-
ной политики. Она, в свою очередь, может быть мягкой или жест-
кой. Мягкая денежная политика предлагает деньги в достатке и не
предполагает их изъятия с рынка С точки зрения мягкой денежной
политики насыщение экономики деньгами полезно, но при наличии
признаков экономического роста В этом случае с ростом М2 ин-
фляция не повышается Жесткая (монетаристская) политика, наобо-
рот, направлена на сжатие денежной массы в целях воспрепятство-
вания росту цен.

Эмиссия во многом оторвалась от реального сектора, денежные
ресурсы в основном обслуживают операции на финансовых рынках.

В последние годы объемы денежного предложения определяются
главным образом операциями Центрального банка с иностранными
валютами. Банк покупает у экспортеров валютную выручку за рубли,
так как нужны ресурсы валюты для платежей по государственному
долгу и других нужд
Средствами увеличения денежного предложения также являются ре-
финансирование коммер юских банков, обеспечение полной инкассации
выручки (прежде инкассировалось почти 100%, теперь — 60—65%), заме-
на наличного оборота безналичным, перекрытие каналов утаивания
доходов, внедрение электронизации платежей и др

Превышение предложения денег над спросом на них открывает
путь к инфляции

Ляфиявдя означает обесценение денег по отношению к реально-
му денежному эквиваленту, т е рост иен и снижение стоимости на-
циональной валюты. Если у покупателей есть деньги, которые можно
направить в производство, но они не обеспечиваются товарами, то это
инфляция спроса. Повышенный спрос могут предъявить население,
предприниматели, госугиретво. Помимо этого, возможна инфляция
издержек (предложения), когда без отдачи растет заработная плата,
повышаются цены на сырье, налоги, а рынок вынужден признавать
рост затрат из-за отсутствия конкуренции Оба вида инфляции есть
результат несбалансированности экономики и проявляются в том, что
растет денежная масса и меняется масштаб цен

В плановой экономике цены удерживаются в заданных параметрах,
и инфляция в открытой форме не проявляется. Следствием подавле-
ния инфляции таким способом становится товарный дефицит. В ры-
ночной экономике в зависимости от масштаба и направления госу-
дарственного регулирования возможны открытая инфляция, вплоть до
гиперинфляции, или умеренная (регулируемая) инфляция Откры-
тая инфляция наступает вследствие манипулирования денежной мас-
сой без контроля за ценообразованием, в результате чего деньги пе-
рестают выполнять свои функции.

Согласно международному стандарту выделяется пять при-
знаков гиперинфляции:

I)	население предпочитает хранить сбережения в неденежной
форме или стабильной иностранной валюте;

2)	национальная валюта немедленно инвестируется для сохра-
нения покупательной способности;

3)	иены указываются в основном в условных единицах;

4)	покупки в кредит производятся по ценам, компенсирующим
предполагаемую потерю покупательной способности;

5)	инфляция за три предшествующих года близка к 100%.

Россия в 2000 г. причислялась к странам с гиперинфляцией, что
требовало, в частности, пересчета активов и пассивов банков с учетом
индекса инфляции с компенсацией за счет прибыли

Умеренная инфляция означает увеличение денежной массы в те-
чение сравнительно продолжительного времени, что способствует
росту инвестиций, сокращению неплатежей, привлечению кредитов,
т е. накоплению предпосылок экономического роста, без чего невоз-
можно увеличение доходов предприятий, а следовательно, и плате-
жей в бюджет. Речь идет о прогнозируемой устойчивой инфляции
1,5—2% в гол

От инфляции выигрывают биржевые спекулянты, финансовые
институты, экспортеры и всегда проигрывает население, теряя как при
росте инфляции, так и от некоторых мер борьбы с ней (отказ от ин-
дексации заработной платы и др) Основной удар оно получает от по-
вышения цен как на отечественные, так и на импортные товары, копа
государство не регулирует продовольственный и валютный рынки Ста-
новятся невозможными инвестиции из-за недоступности кредитов.

Нарушения в денежном обращении могут проявляться и в виде де-
фляции, которая наступает в результате ограничения денежной массы,
расходов бюджета, повышения процентных ставок, усиления налогового
бремени на население. Она ведет к снижению цен, потребительского
спроса, прибылей предприятий. темпов экономического роста, безрабо-
тице, повышению покупательной способности национальной валюты.

О дефляционных процессах свидетельствуют также продажа сы-
рья посредникам по низким ценам с последующим получением пол-
ной цены за рубежом (вывоз капитала); перевод продавцами и поку-
пателями денег в недвижимость, за границу, снижение цен в замас-
кированной форме (неплатежи, бартер, взаимозачеты и другие неде-
нежные расчеты). Поражаемое дефляционным синдромом, населе-
ние откладывает покупки в расчете на дальнейшее снижение цен

Но если фирмы снижают цены, совершенствуя технологии, то
такая дефляция выгодна потребителям, поскольку они могут активи-
зировать покупки, пока цены низкие

В течение всего периода реформ в России причудливо пере-
плетались и чередовались элементы как инфляции, так и дефляции.
В 1992 г. были открыты все каналы для инфляции, которая порой
переходила в гиперинфляцию, вслед за чем вводились меры дефля-
ционного характера. Так, в 1992 г. инфляция составила 2600%, в
1997 г. — 12. а в 1998 г опять поднялась до 84,4%, в 1999 г — 36,5%,
2001 г. — 18, 2002 г. — 15, 2005 г — 11% Реальный сектор находится
в тисках дефляции (отсутствие денег, кредитов), а на потребитель-
ском рынке бушует инфляция — признак того, что экономика нахо-
дится в состоянии кризиса.

Факторы инфляции подразделяются на структурные и монетар-
ные. Первые коренятся в экономической политике правительства, обу-
словливающей снижение эффективности, рост издержек и цен. Вто-
рые определяются состоянием денежного обращения, объемами де-
нежной массы, т е политикой Центрального банка В настоящее вре-
мя базовыми причинами инфляции являются.

•	рост экспортной выручки и покупка ее Банком России за рубли;
•	повышение цен и тарифов на продукцию и услуги естествен-
ных монополий;

•	рост товарного спроса в условиях отсутствия конкуренции про-
изводителей,

•	рост доходов населения, остатков на счетах бюджетных орга-
низаций, расходов на социальную сферу;

•	монетарная политика Банка России, рост валютных резервов
при избыточной ликвидности, профиците бюджета;

•	инфляционные ожидания

Стандартные рекомендации МВФ по борьбе с инфляцией за-
ключаются в сокращении государственных расходов, повышении на-
логов, привязке валютного курса или введении плавающего курса. Од-
нако универсального средства борьбы с инфляцией не существует.
Есть факторы, которые вызывают снижение инфляции однозначно
развитие конкуренции, контроль за субъектами естественных монопо-
лий, изъятие лишних денег (стерилизация, санация), выпуск долговых
ценных бумаг, умеренная денежно-кредитная политика. Другие фак-
торы не столь однозначны воздетютвуя положительно на инфляцию,
они отрицательно влияют на другие экономические параметры Пра-
вительству РФ и Центральному банку приходится выбирать, чему, ка-
ким факторам отдать предпочтение, не выходя за рамки экономиче-
ской стратегии. Например, если усиливать статус России как сырьево-
го придатка, то надо не допускать укрепления рубля, тх. низкой ин-
фляции А если укреплять рубль снижением инфляции, то будут за-
тронуты интересы экспортеров. Повышение ставки рефинансирования
зтмедляет экономический рост, либерализация валютного рынка со-
кращает золотовалютные резервы Центрального банка

Монетарные методы (повышение процентных ставок, норм обяза-

тельных резервов, привлечение руби

и тл.) могут способ-

ствовать снижению инфляции, но их побочное влияние, например на
масштабы кредитования, а значит, и на темпы экономического роста,
налицо. Таким образом, проблематично с точки зрения последствий для
экономики снижение инфляции путем сжатия М2. Увеличение денеж-
ной массы не ведет автоматически к росту инфляции, так как сущест-
вуют противодействующие факторы: поглощение рублей реальным
сектором, рост остатков средств на счетах в Центральном банке, со-
кращение злймов Правительству РФ.

Проблема инфляции заключается не в количестве денежных
знаков, а в непрочности связи денег с производством, долгосроч-
ными проектами; они уходят из экономики, не проведя полезной
работы

Преобразование формулы МУ = РС в Р = МУ/С свидетельству-
ет, что рост цен (Р) обратно пропорционален объему производимой
продукции. Таким образом, сокращение производства повышает ин-
фляцию даже при постоянстве денежной массы.

в борьбе с инфляцией. В странах Организации -консыического сотруд-
ничества и развития (ОЭСР) она не превышает 3°о в год в США — 1.9.

помог -целомический кризис в Японии и финансовый кризис в Юго-

политику при инфляционном давлении без ущерба для 'консмическо-

В борьбе с инфляцией важно переломить психологию субъектов
экономики, избавить их от страха перед обесцениванием сбереже-
ний, предотвратить нагнетание текущего спроса, вызванное подо-
рожанием товаров и услуг. Снижение инфляционных ожиданий
возможно, когда правительство проводит курс на искоренение не-
управляемой инфляции и пользуется доверием большинства насе-
ления В этом случае лимит доверия становится реальной силой,
влияющей на экономическое поведение, способное снизить инфля-
ционные ожидания

Сейчас в денежном регулировании необходимо решить две про-
блемы:

I)	смягчить ограничение денежного предложения, от предложе-
ния под прирост валютных резервов перейти к гибкому денежному
предложению с учетом потребностей производства и через ставку
рефинансирования;

2)	приостановить изъятие денег из производственной сферы и с
рынка путем замораживания их в Стабилизационном фонде, эмис-
сии ОБР, а также из страны; выделить бюджет развития и долго-
срочного кредитования.

Пока у Центрального банка РФ функции изъятия денег из эко-
номики преобладают над функцией ее монетизации, что вовсе не
отвечает его основному назначению.

Кредитование социально-экономического
развития

Производство не может обходиться без кредитов для финансиро-
вания как расширенного воспроизводства, так и текущей деятельно-
сти. Предпосылки для кредитования создаются в самом производст-
венном секторе: у одних предприятий образуются временно свобод-
ные средства, а у других появляется потребность в их заимствовании
на определенное время.

Временно свободные деньги мобилизует и направляет на разви-
тие экономики в виде кредитов банковская система через кредитный
рынок, который подразделяется на денежный рынок и рынок капи-
талов. Денежный рынок обеспечивает потребности в краткосрочных,
а рынок капиталов — в средне- и долгосрочных займах.

Кредиты могут предоставляться за счет бюджетных средств (государ-
ственное кредитование) Государственный кредит имеет черты финансо-
вых и кредитных денежных отношений и выполняет регулирующие и фис-
кальные функции, когда государство выступает в качестве кредитора, за-
емщика и гаранта по кредитам коммерческих банков. Его можно рассмат-
ривать как временную меру попдержкн предприятий в сложный период
С восстановлением утраченных оборотных средств предприятия возвращают
займы, что означает нормальное функционирование кредитной системы.

Банки являются активными участниками экономических и финан-
совых отношений Банки и производство — две стороны медали* банки
нежизнеспособны без производства, а производство не может функциони-
ровать без банков, они заинтересованы в процветании друг друга Одна-
ко связь банков с реальным сектором не означает, что надо стре-
миться к слиянию банковского и промышленного капитала В
большинстве стран оно запрещено законом, так как банки в этом слу-
чае стремятся направлять средства лишь в собственные предпри-
ятия, в то время как основное их назначение — кредитовать.

Кредитование осуществляют государственные (с участием государ-
ства в капитале) и коммерческие банки. В России уч ютие государства
в капитале банков считается вынужденным и допустимым лишь в
переходный период Правительство РФ воздерживается от создания
государственных банков, так как видит в них угрозу экономике и бе-
рет курс на дальнейшее сокращение доли государства и увеличение
участия иностранного капитала в банковской системе.

Распоряжением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г №451 -р
признается необходимым прекращение участия федеральных госу-
дарственных унитарных предприятий и учреждений в уставных ка-
питалах банков с передачей акций и долей в казну. Подлежат про-
даже государственные пакеты акций в размере менее 25% уставного
капитала банка.

Поставлен вопрос о выходе Банка России из всех государствен-
ных загранбанков России Угроза ликвидации висит над Сбербанком*
его монопольное положение Всемирный банк считает важнейшим
недостатком всей банковской системы России, а потому предложе-
но его или приватизировать, или разукрупнить. Все это противоре-
чит мировой практике Наличие государственных банков является
обычным явлением в экономике.
банк (Лондон) и Евробанк (Париж), в Японии правительство помога-
ет проблемным банкам, по существу, их национализируя. За по-
следние пять лет здесь спасают третий проблемный крупный банк,
на сей раз пятый по величине банк страны — К«опа Вапк (два дру-
гих обанкротились и национализированы). Правительство владеет

трольный пакет, что фактически означает национализацию банка
Полную тиквиддцию государственных банков вряд ли нужно вклю-
чать в перечень мер совершенствования банковской системы

Нормативом кредитования экономики принято считать 100% к
ВВП (отношение совокупного объема банковских кредитов, выдан-
ных предприятиям и гражданам, к ВВП составляет: США — 119%,
Германия — 113, Япония — 193, Россия — 11% (по зарубежным рей-
тингам — 49-е место в мире)) В развитых странах доля кредитов в
финансировании затрат производства составляет 30—60%, доля бан-
ков в перераспределении сбережений в инвестиции — 40—50%
В России кредиты нефинансовому сектору и гражданам составляют
1/3 банковских активов, в том числе промышленности — 20%.

Из возможных вложений средств (кредитование производства, пря-
мые инвестиции в реальный сектор, рынки ценных бумаг, межбан-
ковские кредиты, доверительное управление крупными предприятия-
ми) банки выбирают те, которые приносят больше прибыли и менее
рискованны.

В 2002—2005 гг. ускорились темпы кредитования реального секто-
ра, кредиты предприятиям увеличились на 34%, физическим лицам —
на 80% Однако ввиду невысокого исходного уровня коренной пере-
лом в кредитовании еше не наступил.

Структура банковских активов в настоящее время приспособлена
больше к краткосрочному кредитованию. Краткосрочные кредиты
берут торговые, посреднические фирмы, предприятия ТЭК с быстрой
оборачиваемостью средств. Предприятиям, которым в короткий срок
получить прибыль и вернуть долг сложно, банки предоставляют кре-
диты неохотно и под более высокие проценты. Банк предпочитает
предоставить кредит в 100 млн руб. одному предприятию, чем по
1 млн руб. 100 предприятиям Поэтому малые и средние фирмы
давно разочарованы позицией банков.

Долгосрочные кредиты в структуре активов банков составляют
менее 10%. При недостатке долгосрочных ресурсов для кредитова-
ния почт» не практикуется синдицирование объемов кредитных
средств. В результате отечественные банки не в состоянии удовле-
творить запросы таких крупных компаний, как, например, «Газ-
пром» Естественно, что долгосрочное кредитование имеет повы-
шенный риск, предполагает инвестиционную привлекательность
проекта, надежность заемщиков, заимствование под гцпнтии
третьих лиц и т.ц Это вполне решаемые задачи, если коммерческие
банки повернуты лицом к реальному сектору.

Банки не удовлетворяют потребности в кредитах, что обусловливает
рост частных займов за рубежом

Проблемы кредитования порождены и состоянием заемщиков. В
деньгах нуждаются почти все, но не все мо1уг вернуть деньги с процен-
тами. Проценты за кредит остаются высокими, несмотря ни систе-
матическое снижение ставок рефинансирования Центральным бан-
ком-, они выше уровня рентабельности производства. Банки рассчи-
тывают на добросовестных, надежных заемщиков и. не зная их реально-
го финансового состояния, требуют высокого обеспечения в виде залога
недвижимости, ценных бумаг и тл. Банки могли бы больше доверять пред-
ставляемым бизнес -планам, если бы Росстат обеспечивал представление
предприятиями квартальной отчетности

В США функционируют специальные кредитные бюро, они

Складывается противоречивая ситуация- деньги на рынке есть,
об этом свидетельствует наличие собственных средств банков (рост
их депозитов в Центральном банке и нсвострсбованность ими лом-
бардных кредитов) и денег у населения, но они в весьма ограни-
ченных размерах переходят в реальный сектор.

Сальдо операций банков по основным агентам составляет (+ —
в банки; — — из банков), млрд долл :

Население

Собственный капитал

Реальный сектор

Государство

Внешний мир

+19.2
+17,2
-17,8

-9,6
-9,0

Активное сальдо по населению и собственному капиталу лишь
наполовину используется для кредитования реального сектора. В пас-
сивах доля средств предприятий составляет 28,6*8, населения — 21,5%.
Деньги населения самые дорогие, но и более долгосрочные, поэтому
сальдо по деньгам населения наивысшее.

Механизмы регулирования банковской деятельности, используемые в
России на протяжении многих лет, к существенным изменениям не при-
водят. Не решаются не только сложные, но и элементарные вопросы,
например прозрачность собственности, что важно для привлечения ин-
весторов, перегруженность контроля инструкциями, практически не
выявляются проблемные банки Регулирование ориентирует на фор-
мальные критерии, которые банки научились успешно обходить.
Банки должны стать надежным механизмом распределения денежных
средств по отраслям, регионам, временным периодам, предприятиям

Для этого необходимо совершенствование государственного регу-
лирования банковской деятельности, укрепление доверия к банкам.

Чтобы заставить банковскую систему обслуживать реальный сек-
тор, необходимо усилить регулирующие и надзорные функции Цен-
трального банка, особенно по линии совершенствования денежного
предложения, увеличения банковских активов, повышения содержа-
тельности контроля, гарантирования зашиты вкладов населения от
рисков.

В мировой практике важную роль в кредитовании играет про-
центная (учетная) политика, прежде всего рефинансирование ком-
мерческих банков.

Рефинансирование — предоставление Банком России коммерче-
ским банкам краткосрочных кредитов на поддержание финансовой
устойчивости под залог активов и по ставке, имеющей реальный по-
ложительный уровень (по отношению к инфляции)

Предоставлению кредитов предшествует работа по анализу финансо-
вого состояния банка, определению его платежеспособности, проверке со-
блюдения обязательных экономических норм гшвов. Крэдлные ресурсы
выделяют правительственная Комиссия по вопросам финансовой и де-
нежно-кредитной политики и Совет директоров Банка России.

Хотя реальные процентные ставки на кредитном рынке формиру-
ются на рыночной основе с учетом предложения и спроса на деньги, од-
нако на них не может не оказывать влияния ставка рефинансирования
Она имеет ключевое значение в процентной политике, служит верхней
границей процентных ставок на денежном рынке, информацией для
субъектов хозяйствования об оценке инфшяционной ситуации, влияет
на инвестиционное кредитование. инфляцию, номинацию государст-
венного долга, соотношение между реальным и спекулятивным секто-
рами.

Ставка рефинансирования должна быть оптимальной. Чрезмер-
ное ее снижение делает деньги дешевыми, увеличивает кредитную
массу, что может отрицательно сказаться на темпах инфляции и ва-
лютном рынке. Повышение ставки рефинансирования удорожает

ведет к сокращению инвестиций, темпов экономического

деньги.

роста и занятости Обычно ставка повышается или понижается до
тех пор, пока экономика не начинает реагировать (учитывая времен-
ной лаг до одного года). Удорожание кредита используется для ос-
лабления инфляционного давления, компенсации потерь финансо-
вых институтов от инфляции

Процентные ставки должны ориентироваться на уровень рента-
бельности промышленности, быть положительными, те. привязан-
ними к уровням инфляции и валютного курса. Допустимы и отри-
цательные ставки (ниже уровня инфляции)1

процессы. Низкие процентные ставки были использованы Л Эрхардом
при поелгаоеннем восстановлении Германии

В Европе процентные ставки редко где превышают 5% годовых

стоя. А затем банк повысил ставку до 3% (банк Англии — до 5,5%) для
удержания инфляции ниже 2%, что признается уровнем ценовой ста-
бильности Повышение ставки одновременно успокоило финансовый

ставку до 5%. а к концу года — до 25%. Банк Японии опустил ставку
фактически до нуля, а затем поднял до 0,25% годовых в целях смрани-
чения доступности кред ита.

Сейчас на мировых финансовых рынках деньги самые дешевые
за последние 40 лет. Однако экономика не всегда реагирует на сни-
жение процентных ставок ростом реальных инвестиций. Причинами
могут быть:

•	избыток производственных мощностей, нехватка объектов для
вложений, снижение прибылей,

•	затоваривание складов, большие долги и нежелание компаний
их увеличивать новыми кредитами

Тем не менее на Западе следит за каждой долей процента в из-
менении процентных ставок.

В России процентные ставки пока не стали эффективным рычагом
регулирования экономики. Ставка рефинансирования оторвана от ре-
альности, денежный рынок обслуживает больше сам себя, на нее сла-
бо реагируют коммерческие банки. Ее изменение является в основном
следствием сдвигов в инфляции и поэтому незначительно влияет на
инвестиционный рынок.

Дороговизну кредитных денег в России оправдывают интереса-
ми борьбы с инфляцией Но на Западе низкие процентные ставки
стабильно уживаются с инфляцией на уровне не более 2% в год
При разумном использовании денег инфляционные последствия
кредитно-денежной эмиссии сводятся к минимуму и деньги не по-
падают на валютный рынок Направлениями внеинфляционного
использования кредитных денег могут быть.

1 В Китае доля инвестиций в ВВП — 1/3. процентная ставка отрицательная (но-
минальная ставка минус индекс инфляции равняется —10%). В России она прак-
тически сравнялась с инфляцией (12%).
•	прямые государственные расходы на новые объекты общегосу-
дарственного значения;

•	точечные вливания дешевых денег в больших размерах в при-
оритетные направления, под инвестиционные проекты;

•	льготное и целевое потребительское кредитование населения,

•	программы развития машиностроения

Если дешевые кредиты и несколько повысят инфляцию, то это
произойдет с временным лагом, а прежде деньги совершат несколько
полезных для экономики оборотов. Это небольшая плата за эконо-
мический рост.

Государство может использовать процентные ставки в интересах
экономического роста, опираясь на особое положение Сбербанка, ко-
торый мобилизует вклады населения, обладает высоким рейтингом,
развитой филиальной сетью, государственными гарантиями по депо-
зитам. Все это создает благоприятные условия для оживления кредит-
ного рынка Поскольку на процентные ставки Сбербанка ориентиру-
ются другие банки, возможно удешевление кредитов в качестве госу-
дарственной меры в интересах повышения инвестиционной активно-
сти Пусть льготные ставки окажутся ниже инфляции, тем не менее
это гораздо эффективнее, чем возрождать ГКО и занимать деньги за
рубежом.

Раервные требования. Для регулирования кредитных ресурсов
также образуется фонд обязательного резервирования по нормативам
отчислений, суммы которых депонируются коммертескими банками в
Банке России (в процентах к обязательствам кредитной организации, но
не более ’ХКс) Нормативы обязательных отчислений устанавливаются и
по привлеченным банками ресурсам инострчнной валюты.

Снижение нормативов резервов вызывает приток денег в эконо-
мику, так как увеличиваются кредитные ресурсы и банки получают
возможность предоставлять больше кредитов, и наоборот. По резервам
валютных средств такой же результат достигается не снижением, а
повышением нормативов Банки вынуждены продавать валюту, чтобы
не отвлекать ее в резерв Банку России, который для покупки валюты
выпускает рубли. В результате пополняются валютные резервы Банка
России без изменения курса доллара. Количество рублей в обращении
увеличивается, предприятия могут совершать платежи.

Нормативы резервов составляют:

•	7% — по рублевым депозитам населения;

•	10% — по всем другим видам привлечения средств банками.

Сумма фонда обязательных резервов составляет около 180 млрд руб.,
это актив, не приносящий, однако, банкам дохода. В развитых стра-
нах отчисления в аналогичные фонды составляют 0,5—0,3% при-
влеченных средств.

Для укрепления доверия к банкам, что необходимо прежде всего дня
увеличения ими кредитных ресурсов, первостепенное значение имеет
управление рисками. Основными его инструментами являются установ-
ление минимальных резервов капитала банка, введение международных
стандартов отчетности, страхование вкладов.

Центральный банк доводит коммерческим банкам нормативов
деятельности, которые они должны соблюдать в интересах нормально-
го функционирования денежно-кредитной системы

Минимальный размер капитала банка рассматривается как крите-
рий его устойчивости При учреждении банка он должен быть не ниже
суммы, эквивалентной 5 млн евро, дочерней кредитной организации
иностранного банка — 10 млн евро, банка, ходатайствующего о полу-
чении генеральной лицензии на осуществление банковских опера-
ций, — 5 млн евро. Рублевый эквивалент минимального размера ус-
тавного капитала определяется ежеквартально на основании курса ев-
ро по Отношению к рублю, установленного Банком России.

В США не придают большого значения размеру капитала, глав-

<тью покрыть возможные убытки резервами Здесь можно учредить

средних, которые устойчиво работают Ежегодно около 100 банков
учреждаются и банкротятся. 1-1 ото считается нормальным явлением

Международные сг.

(МСФО)

служат инструментом управления рисками, учитывают капитан по
консолидированному отчету и позволяют иметь достоверное отраже-
ние финансового положения на любую дату. Оценка капитала
40 российских банков по методике МСФО увеличила его на 11%
Кардинальных изменений с переходом на МСФО в отчетности не
произойдет Но отдельные банки в них могут не вписаться и уже
сейчас должны позаботиться о капитализации, добровольном
слиянии и тд

Риски можно снизить также через синдицированное кредитова-
ние, создание пулов с участием государства через головные банки
(Сбербанк и др.), введение системы страхования вкладов

Страхование вкладов применяется во многих странах мира
(табл 4.6). В США их защищает федеральная система страхова-
ния депозитов. В Германии, Франции. Австрии, Швейцарии дейст-
вует принцип банковской солидарности, т.е. страховые фонды при-
надлежат банкам — участникам союзов, которые ими управляют,
деньги выдаются, если в каком-либо банке складывается тяжелая
ситуация.
Таблица 4.6 Размеры получаемых вкладчиками средств
при банкротстве банка

Страна	Год введения | еистеыы страхования	Макеича зыюе | страховое покрытие
США	1933	100 тыс. долларов
Турция	1960	3 млн турецких лир
Индия	1962	30 тыс. рупий
Канада	1967	60 тыс канадских долларов
Япония	1971	10 млн иен
Франция	1980	400 тыс франков
Испания	1980	1,5 млн пессет
Великобритания	1982	10 тыс. фунтов стерлингов
	1984	30 тыс швейцарских
		франков
Россия	2006	200 тыс руб

Многое зависит от позиции и активности Центрального банка.
Он не должен оставаться в роли наблюдателя, реагирующего на уже
случившиеся события.

Кредитно-денежный и фондовый рынки взаимосвязаны между
собой и, по существу, конкурируют за финансовые ресурсы. И тот
и другой призваны обеспечивать реальный сектор деньгами, акку-
мулировать их и перераспределять.

Сейчас предприятия не могут брать кредиты дороже 20% в рублях
и 10% в валюте. Но для выхода на РЦБ предприятию надо дорасти,
накопить кредитную историю во взаимоотношениях с банками.

Государственное регулирование должно создавать условия для
использования предприятиями привлеченных и заемных средств
при их оптимальном сочетании.

4.6. Валютное регулирование

Необходимость государственного валютного регулирования обу-
словлена многогранностью валютных отношений в открытом обще-
стве, противоречивостью и разноплановостью интересов участников
валютного рынка. Рыночное регулирование безопасно лишь в узких
пределах соответствия спроса и предложения валюты и его дости-
жение тоже невозможно без государственного регулирования Ва-
лютное регулирование и валютный контроль осуществляются в ко-
нечном счете государством в целях обеспечения развития экономики
и национальной безопасности

Посредством государственного регулирования устанавливается и
поддерживаются определенный валютный режим в стране, правила
экспорта и импорта, покупки и продажи иностранной валюты, ее выво-
за и ввоза из-за рубежа, механизм чгокдения внутри страны, формирует-
ся обменный курс национальной валюты, обеспечивается накопление
золотовалютных резервов.

Валютное регулирование и контроль сосредоточиваются на обеспече-
нии гарантий конвертируемости рубля, расширении использовали .1 его
во внешнеторговом обороте, деполяризации экономики, пресечении спеку-
ляций на рубле, сглаживании резких краткосрочных колебаний спроса на
иностранную валюту. Бизнесу нужны предсказуемая политика валютного
режима и обменного курса, конвертируемая устойчивая валюта Крепкая
валюта — благо для всех, кроме спекулянтов, которым выгодна неопреде-
ленность, кризисность езлуации, скачки обменного курса, поскольку они
не могут зарабатывать при стабильности валютного рынка.

О конвертируемости валюты свидетельствует возможность ее об-
мена на другие валюты. Режим конвертируемости определяется
ст. VIII Учредительного соглашения Устава МВФ, которым на страны —
члены МВФ налагаются обязательства В соответствии с Указом Прези-
дента РФ от 16 мая 1996 г № 721 Россия приняла на себя эти обяза-
тельства. Рубль признан МВФ конвертируемым по текущим операциям,
которые должны осуществляться без ограничений. Правительство РФ и
Банк России реализуют и другие меры, ьытекаюшие из международных
обязательств, придерживаются рекомендаций МВФ1.

Валютное регулирование осуществляется как экономическими,
так и административными методами. Экономические методы (ставки
рефинансирования, интервенции на бирже и тл ) непосредственно
не затрагивают интересы конкретных участников рынка и ориенти-
руют на добровольный выбор. Административные методы предпола-
гают волевое управление рынком с целью удаления с него нежечатель-

1 Согласно формальным требованиям МВФ валюта является конвертируемой.

ния на перевод капитала отменены Это означает, что.

• не ограничиваются расчеты при кредитовании, переводе средств за границу,
пропаже нерезидентам ценных бумаг

вые спецсчета нерезидентов для операций с ценными буквами в России, резер-

Поток «горячих» денег из-за рубежа расширит фондовый рынок, но такие
ных игроков и включают прямые запреты на проведение тех или иных
операций

Государство осуществляет также валютный контроль, который призван
обеспечивать соблюдение законов о валютном регулировании, тх. опре-
деляет соответствие валютных операций нормативным актам, проверяет
выполнение обязательств в иностранной валюте перед государством,
обоснованность валютных платежей, полноту и объективность учета и
отчетности по валютным операциям. Объектами контроля служат права
собственности на валютные ценности, функционирование валютного
рынка, валютные счета и оперший юридических и физических лиц.

Для государственного регулирования валютные операции подраз-
деляются на текущие и капитальные Текущие операции составляют
внешнеторговые сделки по товарам и услугам, открытие счетов, по-
купка валюты Капитальные операции включают долгосрочные инве-
стиции за рубеж или в Россию, предоставление и получение креди-
тов, операции с ценными бумагами между резидентами и нерези-
дентами, списание долгов и т.д.

Получаемая резидентами иностранная валюта зачисляется на
их счета в уполномоченных банках, покупка и продажа се. минуя
уполномоченные банки, не допускается.

Экспортная выручка фиксируется уполномоченными банками и
поступает на транзитные счета предприятий-экспортеров, которые
обязаны в течение трех месяцев возвратить ее в Россию

Во многих странах установлена обязательная продажа валютной
выручки экепортертии как мера административного регулирования.
При этом в 30 странах норма обязательной продажи составляет 100%.
С ее помошью решаются макроэкономические задачи, предотвраща-
ется как отток валюты, так и рост долларизации. Особенно она важна
для стран, выплачивающих большие долги. В России обязательная
продажа экспортерами иностранной валюты за рубли отменена

Для целей импорта валюта переводится за рубеж при предостав-
лении контракта, заключаемого с иностранным партнером.

Документом валютного контроля служит паспорт сделки, кото-
рый заполняется при экспорте и импорте. Контролируется реальное
соответствие внешнеторговых сделок договорным условиям

Вывоз капитала из страны может быть легальным и нелегальным.
Легальный отражается в статьях «Портфельные инвестиции», «Капиталь-
ные трзнсфр™ эмигрантов* платежного баланса, а нелегальный — в
статьях «Непоступление экспортной выручки», «Непоступление товаров
в счет погашения импортных авансов», «Чистые пропуски и ошибки».

В мировой экономике вывоз капитала является обычной
практикой. О его масштабах в 1996 г. свидетельствуют следую-
щие данные, млрд долл. (табл. 4 7)
Страна	Сумма	* ВВП	Страна	Суммо	% * ВВП
США	406.5	5.5	Китай	19.9	0,5
Япония	122.1	4 1	Бразилия		0.1
Германия	135,1	7.8	Индия	1.0	0.1
Россия	50.1	5.1			

Допустимым признается вывоз капитала в размере до 10% ВВП.
Основные формы вывоза валюты из России — выплаты по государ-
ственному долгу, перевод компаниями для организации бизнеса за
рубежом, утечка финансовых средств через офшоры

Причинами (факторами) вывоза капитала могут являться:

•	избыточные сбережения у предприятий и граждан;

•	неблагоприятные условия для вложения, сохранности капита-
ла, в том числе узкие масштабы потребительского спроса;

•	криминальное происхождение капитала

Закон о противодействии отмыванию денег, нажитых преступным
путем, обязывает Правительство РФ утвердить и опубликовать спи-
сок офшорных государств Информация о переводе денег в такие
страны должна представляться банками в Федеральную службу по
финансовому мониторингу (если сумма сделки превышает 600 тыс.
руб.). Оттоку противодействуют приток через инвестиции и другие
механизмы.

Для каждой страны, особенно с высокой долей внешней торгов-
ли в ВВП, важен курс национальной валюты, те. цена иностранной
валюты, выраженная в национальной валюте. Валютный курс служит
барометром состояния экономики, денежной единицы, платежного
баланса.

Различают следующие модели курсообразования"

I)	жесткий фиксированный курс;

2)	управляемый курс;

3)	плавающий курс

Первая модель предусматривает привязку валюты страны к дру-
гой твердой валюте Подобная модель вводится для борьбы с инфля-
цией, контроля за наличностью; обеспечивает сбалансированность
бюджета, устойчивость платежного баланса, наличие валютных ре-
зервов.

Третья модель квалифицируется как рыночное курсообразование

В России валютный рынок пережил режим валютного коридора
(вторая модель), с 6 июля 1995 г. введены пределы колебаний об-
менного курса с возможными отклонениями не более 15% После
17 августа 1998 г. провозглашен переход к плавающему курсу.
Курс определяется на ММВБ как средневзвешенная величина
операций коммерческих банков по покупке и продаже валюты

Банки продают валюту клиентов и вне биржи, те на межбанковском
рынке, доли которого в валютных операциях повышается Но биржа вы-
полняет функции курсообразования. через нее проходит основная часть
экспортно-импортных операций, оборота валютных активов страны

На платежный баланс и валютный курс помимо спроса и пред-
ложения влияют денежная масса, валютные резервы, спекулятивное
движение капитала, а также политическая ситуация и другие неры-
ночные факторы.

Банк России поэтому не отдает курсообраэование полностью во
впасть рыночной стихии Банк России в условиях функционирую-
щего валютного режима не берет на себя обязательств по уровню
курса, но решает задачу создания благоприятных условий для рубля
на валютном рынке, обеспечения экономически обоснованной ди-
намики курса, сглаживания ее в ту и другую сторону, пресечения
угроз дестабилизации национальной валюты.

Рыночный курс, в том числе и с учетом воздействия на него Цен-
трального банка, является нотналъным кураж. Формируется и реаль-
ный курс, который отражает покупательную способность национальной
денежной единицы в сравнении с валютами стран — торговых партне-
ров, разницу в производительности экономик и конкурентоспособно-
сти товаров на рынке. Ориентир на реальный курс означает приори-
тетность экономики как базы развития финансовой сферы, условие
нормального развития Инструментами изменения реального курса
являются немонетарные меры, управление государственным бюдже-
том, снятие ограничений в торговле, сокращение внешнего долга и др.

Реальный курс можно определить по паритету покупательной
способности (ППС). т.е. по отношению номинального ВВП в рублях
к ВВП в долларовой оценке или по соотношению набора одной и
той же корзины товаров и услуг в рублях и долларах. Расчет пра-
вильно отразит курс при нулевом сальдо торгового баланса и конвер-
тируемости национальной валюты При расчете по ППС курс рубля в
1999 г. составлял 7.2 руб./долл., в 2001 г. — 15 руб./долл.

Движение спекулятивного капитала при плавающем курсе откло-
няет номинальный курс от реального, и интервенции Центрального
банка частично компенсируют конъюнктурные колебания

По ППС курс рубля прогнозируется надежнее, чем по спросу и
предложению. Для этого используется динамика цен в России и США
(соотношение цен свидетельствует о курсе) Используется и обратная
зависимость: с повышением курса растут и цены, что обусловлено
влиянием иных факторов (импорт и т.д.).
В последние годы курс рубля к доллару (девальвация) снижается
медленнее, чем растет инфляция (рубли к товарной массе), следова-
тельно, в реальном выражении рубль дорожает.

С рыночных позиций слабый р\бль выгоден для экономим, для Сбе-
режений. Усиливается приток валюты; улфепляется экономика экспортно
ориентированных предприятий, повышается конкурентоспособность обра-
батывающей промышленности, инвестиционная активность. Экспортерам
и производителям, у которых мала доля импортного сырья и комплектую-
щих, выгоден низкий курс рубля, так как повышается конкурентоспособность
отечественной продукции на мировом рынке и падает конкурентоспособ-
ность иностранных фирм на внутреннем рынке России

Удешевление рубля можно обеспечить следующими мерями:

I)	уменьшением притока валюты в страну путем снижения или
отмены нормы обязательной продажи валютной выручки экспортерами;
одновременно это способствует снижению инфляции, так как Цен-
тральный банк сократит выброс денежной массы в обмен на доллары.

Эмиссия осуществляется при активном торговом сальдо, т.е.

требительский (через заработную плату) спрос В результате рост
М2 отстает от индекса потребительских цен. что и определяет ре-
зерв для замедления темпов роста инфляции, сочетание девальва-
ции со снижением темпа инфляции,

2)	выталкиванием валюты за рубеж (бегство от доллара) через
инвестиции, погашение внешнего долга, инициирование спроса на
валюту для наращивания импорта.

Если Центральный банк поддерживает доллар, а не рубль, то это
означает, что он.

•	искусственно вмешивается в свободный рынок, который слу-
жит основой либеральной экономики,

•	не выполняет конституционную обязанность поддерживать на-
циональную валюту.

Последствиями девальвации становятся- парализация фондового
рынка, возрастание угрозы банкротств предприятий и банков; удорожа-
ние государственного долга, номинированного в иностранной валюте;
снижение уровня жизни населения (сокращение импорта дешевых то-
варов) и др. Надобность же в дешевом рубле для экспортеров преуве-
личивается. экспорт зависит больше не от обменного курса, а от мер
США в отношении импорта в страну, от борьбы с ОПЕК на нефтя-
ном рынке. Экспортеры — это еще не вся экономика.

Серьезность таких выводов заставляет Центральный банк не по-
зволять рублю опуститься слишком низко.
Центральный банк объективно заинтересован в сильной нацио-
нальной валюте, он отвечает за денежно-кредитную, а не экономиче-
скую политику. Сильный рубль обеспечивает рост валютных резер-
вов. Правительству нужен сильный рубль для выплаты внешнего
долга, увеличения инвестиций в экономику страны, стимулирования
модернизации технологий

Сильным рубль выгоден населению, так как сдерживает инфля-
цию, удешевляет импорт Кроме того, необходимые отечественные
товары не ухолят за границу. Сильный рубль стимулирует приток
иностранных инвестиций (импорт технологий и оборудования),
уменьшает отток капитала МВФ настаивает на укреплении рубля,
чтобы доказать, что Россия не нуждается в кредитах и списании
долгов.

В реальной жизни действуют фткторы как повышающие, так и по-
нижающие силу рубля.

Рубль укрепляют увеличение притока валюты извне, сброс налич-
ной валюты населением. Спрос на рубли увеличивают и активное тор-
говое сальдо, и приток валюты через инвестиционный капитал Каза-
лось бы, это весьма действенные факторы. Вместе с тем существуют
факторы, противодействующие укреплению рубля

I Правительству больше дивидендов приносит слабый рубль,
внешний долг перестал быть политической проблемой, являясь во-
просом техническим; поэтому ради уплаты внешнего долга нет необ-
ходимости укреплять рубль.

2	Падает конкурентоспособность товаров отечественного произ-
водства на внутреннем рынке; встает задача зашиты рынка таможен-
ными пошлинами (конкретно по каждому товару), что не согласуется
с требованиями ВТО

3	. Расчет на модернизацию за счет импорта оборудования по ме-
ре укрепления рубля не оправдался, доля оборудования в импорте не
выросла.

Стабильный курс — еще не признак того, что в экономике все
нормально, если инфляция продолжает расти. Курс должен обеспе-
чивать эффективность экспорта и не быть запретительным для импор-
та. Нужен предсказуемый обменный курс, чтобы для субъектов хозяй-
ствования сушествовзли четкие ориентиры при планировании доходов
и рзсходов. Этому способствует политика стабильного курса рубля,
т.е курс не должен ни повышаться, ни понижаться.

Среди инструментов политики Центрального банка в отношении
обменного курса первостепенное значение имеют валютные интер-
венции и валютные резервы. Валютные интервенции осуществляются
при наличии в достаточных размерах валютных резервов.
Валютная интервенция — это продажа или скупка Центральным
банком иностранной валюты в целя* понижения, повышения или
стабилизации обменного курса. Для повышения курса рубля Цен-
тральный банк выбрасывает на рынок иностранную валюту, она де-
шевеет, а рубль дорожает.

Валютные резервы необходимы для выполнения Банком России
конституционных функций. Если валютные резервы тратятся на по-
вышение курса рубля, то население, покупатели долларов выигрыва-
ют. так как можно закупить больше импортных товаров и дешевле их
продать, т.е. возможно снижение цен. Сокращение валютных резервов в
результате поддержания курса рубля или погашения внешнего государ-
ственного долга вызывает необходимость их пополнения. Централь-
ный банк выбрасывает на рынок рубли для покупки валюты, в ре-
зультате чего рубль дешевеет В этом случае цены на импортные това-
ры повышаются.

Если сальдо валютных операций на ММВБ равно нулю, то это
означает, что резервы на поддержание рубля не используются и курс
удерживается другими способами.

Валютные резервы нужны также для ослабления давления на
валютный рынок, выплаты государственного долга, на случай паде-
ния цен на экспортные товары и снижения темпов экономического
роста

Валютные резервы растут в результате покупки валютной выручки
у экспортеров, роста иностранных инвестиций, займов российских
компаний за рубежом

Россия входит в число стран с наиболее крупными валютными
резервами. В 2000 г. их сумма в мире составляла 2,12 трлн долл., в
том числе (млрд долл.)'

Япония	360	Испания	37

Китай с Гонконгом	290	Россия	32

США	132	Польша	28

В настоящее время в России валютные резервы превышают
270 млрд долл.

Валютные резервы Центрального банка в основном представлены

в долларах и вложены в государственные ценные бумаги США под 3—
4% годовых.

В совокупных валютных резервах мира доллар занимает 68%, ев-
ро — 12, иена — 15%. В мировой финансовой системе обращается
450 трлн долл., а мировой ВВП составляет лишь 30 трлн долл. По
данным ФРС, выпущено 560 млрд наличных долларов, из них 70%
обращается за пределами США Масса долларов всего мира образует
гигантскую пирамиду ничем не обеспеченных денег (спекулятивный
Оборот фондового рынка служит. пожалуй, единственным реальным обес-
печением доллара)
Мощь доллара базируется на доверии инвесторов разных стран к эко-
номике США; курс удерживается также эскалацией военно-поли-
тической напряженности в мире. Однако оснований для доверия стано-
вится все меньше.

Резервов должно быть достаточно на случай обмена на доллары мак-
симально возможной суммы рублей, т.е. сумма резервов должна быть
равноценна сумме предъявленных к обмену рублей Критической
массой резервов считается сумма, достаточная для нейтрализации
спекулятивных атак на рубль. Другую их часть можно использовать с
большей пользой в реальном секторе1.

Долларизация характерна не только для валютных резервов Цен-
трального банка, но и для наличного денежного оборота: рубль от-
теснен на всем постсоветском пространстве Россия на втором месте
(после США) по обороту наличных долларов. Отношение ввоза на-
личных долларов к сальдо торгового баланса составляет около 60%
Более 70% их суммы приобретают физические лица — резиденты и
нерезиденты, т.е в реальные инвестиции направляются небольшие
суммы. Масштаб замещения рубля долларом настолько велик, что
можно говорить о параллельной системе денежного обращения

Раздробленность рублевого пространства диссонансом выглядит
на фоне координации валютной политики развитых стран. Решения по
курсу валют принимаются не отдельно взятой страной, а в рамках
«большой семерки». международных финансовых организаций. Ме-
жду США и Японией есть договоренность о курсе валют, и неудиви-
тельно две самые крупные экономики взаимосвязаны, развитие од

В отличие от доллара или евро рубль, несмотря на признание
конвертируемости, не является денежной единицей международных
расчетов. Даже в рамках союзного государства Белоруссия — Россия
не удается договориться о единой валюте Для международного при-
знания необходимо, чтобы:

•	экономика страны влияла на внешнюю торговлю и приток
капитала.

•	страна проводила предсказуемую экономическую политике и
защищала свою валюту от девальвации и потрясений;

•	валюта стала инструментом финансового рынка, использова-
лась в портфельных инвестициях.

1 Рост золотовалютных резервов (ЗВР) отражает усилия Банка России по сдер-

.мании размешены 25% ЗВР. номинированных в евро). Однако рейтинги пони-
жаются. в связи с чем проблемы размещения ЗВР нарастают
Основу укрепления рубля составляет развитый внутренний рынок
товаров Главным товаром во внешней торговле России является
нефть. Намечаемое открытие в Москве нефтяной биржи с торговлей
за рубли должно стать важным шагом на пуки признания рубля в
качестве международной денежной единицы.

Вопросы для повторения

1. Перечислите задачи государственного регулирования экономики

5.

на современном этапе.

Каковы основные рычаги государственного воздействия на эко-
номику?

Покажите роль Министерства экономического развития и торгов-
ли РФ в регулировании экономики

Какие показатели используются в государственном регулировании
экономики?

В чем состоит процедура государственной регистрации предприятии?
Какова роль лицензирования деятельности юридических и физи-
ческих лиц4 * * * В

Что представляют собой стандартизация и сертификация’

Какова роль государственных шкаюв в системе регулирования
экономики?

В чем заключаются функции Федеральной службы по финансово-
му мониторингу?

10.	Какие способы антимонопотъного контроля вам известны’

11.	Каким образом осуществляется регулирование цен и тарифов на
продукцию естественных монополий’

12.	Назовите участников фондового рынка.

13.	Охарактеризуйте способы государственного регулирования рынка
ценных бумаг.

14.	Перечислите основных эмитентов корпоративных ценных бумаг

15.	Каковы приоритеты денежно-кредитной политики9

16.	С помошью каких инструментов регулируется количество денег в
обращении?

17.	Как формируется обменный курс рубля?
Управление основными
хозяйственными комплексами

Структура зкокжмги Направления научно-техмяеоой и промыш-
ленной политики Органы управления топливно-знергетичеоии, агро-
промышленным, транспсртньми. оборонным коштлежсамг Реформи-
рование государственных предприятий. Операции с пакетами госу-
дарствен**® акций

Общественная система характеризуется внутренней структурой,
соотношением отдельных ее сфер, секторов, комплексов, отраслей
Условием нормального функционирования системы является обосно-
ванное соответствие между сопряженными частями, которое принимает
количественно устойчивую форму пропорции. Отраслевая структура
делит производство и социальную сферу на межотраслевые комплек-
сы и самостоятельные отрасли.

Межотраслевые пропорции весьма многообразны, между про-
мышленностью и сельским хозяйством, машиностроением и добы-
вающей промышленностью, гражданским и оборонным производст-
вом и тщ

Структура общественной системы одновременно и подвижна и
консервативна Она меняется под воздействием новых технологий,
общественных потребностей, государственного регулирования. В каж-
дой стране структура экономики имеет специфику, соответствующую
конкретным условиям и уровню социально-экономического развития.
В развитых странах в структуре преобладают потребительский сектор,
услуги, высокотехнологичные отрасли (табл. 5.1).

Таблица 5 1 Структура ВВП США, %

Отрасль	1 ж
Промышленность  Горнодобыча  Строительство  Сельское, лесное, рыбное хозяйство  Транспорт  Оптовая и розничная торговля  Финансы, страхование, недвижимость  Услуги- медицинские, юридические и др Прочие	15.9  1.3  8,4 15,9 19.6 21,9 10.9
Таким образом, более 40% приходится на услуги непроизводст-
венного характера.

Формирование рациональной структуры экономики является важ-
нейшей задачей государственного управления. Если страна включена
в систему международного разделения труда и пхпоаствуют транс-
национальные монополии, то она производит то, что требует сегодня
мировой рынок, и снижает производство того, что он поставляет в эту
страну. Для выбора приоритетов остается ограниченное пространство.

Но без выбора и обоснования приоритетов с позиций общегосудар-
ственных интересов, за которыми следуют инвестиции, налоговая, тамо-
женная и другие направления экономической политики, страна рискует
остаться на обочине движения от постиндустриального к информаци-
онному обществу.

Согласно теории развитие идет последовательно от общества,
где большая часть населения занята добычей и производством сырья,
к обществу индустриальному, а затем к постиндустриальному, где даль-
нейший экономический рост связан с перемещением хозяйственной
деятельности в сферу услуг, с информационной индустрией и охра-
ной окружающей среды.

При невмешательстве государства отраслевая структура производ-
ства формируется больше под воздействием стихийных рыночных
механизмов, приспосабливаясь к платежеспособному спросу В резуль-
тате происходят структурные изменения, характеризующиеся значи-
тельным снижением доли машиностроения, строительства, личного
потребления и резким повышением доли сырьевых отраслей и сферы
обращения. Нельзя считать прогрессивным рост непроизводительных
услуг, так как он не повышает эффективности производства.

Нерациональная производственная структура представляет большую
опасность, чем нехватка ресурсов. Поэтому государственное управле-
ние должно быть направлено на внедрение новейших научно-техни-
ческих достижений, более полное использование потенциала, качест-
венное совершенствование производства, государственную поддержку
перспективных отраслей На основе технологической базы более вы-
сокого уровня можно перейти к общенациональной, способной в за-
висимости от ситуации решать и гражданские, и оборонные задачи
промышленности Приоритетами структурной политики для этого долж-
ны быть наука, производства, образующие «точки роста», транспорт,
коммуникации.

В первичном звене экономики — на предприятиях — необходимо
решать комплекс правовых, организационных и экономических про-
блем, связанных с корпоративным управлением, разграничением прав
и ответственности между собственниками и менеджерами, укрепле-
нием договорной дисциплины, ведением бухгалтерского учета в со-
ответствии с международными стандартами.

Государство непосредственно не вмешивается во внутренние дела
частных предприятий. Воздействие на предприятия осуществляется
прежде всего упорядочением законодательства, установлением спра-
ведливых правил экономического поведения на рынке, внедрением
методов регулирования, при которых министерства становятся ответ-
ственными за структурные и институциональные преобразования.
Функциональные органы исполнительной власти взаимодействуют с
отраслевыми органами, являющимися традиционными для экономи-
ческой системы, и становятся штабами, где разрабатываются кон-
цепции развития. направления научно-технической и промышлен-
ной политики, на которые ориентируются все предприятия незави-
симо от форм собственности и способов хозяйствования.

Совершенствование государственного управления включает рас-
ширение прав и повышение ответственности федеральных органов
исполнительной власти за проведение структурной, промышленной,
инновационной, бюджетной, внешнеторговой политики, приоритет-
ное развитие высокотехнологичных и наукоемких производств, уст-
ранение диспропорций между добывающими и обрабатывающими
Отраслями, рыночным и государственным секторами.

Формируются органы отраслевого управления нового типа —
холдинги с контрольным пакетом акций в собственности государст-
ва Наряду с существующими «Газпромом», РАО «ЕЭС России»,
«РЖД» они создаются в атомной, авиационной, химической и других
отраслях промышленности.

5,1. Государственная научная
и промышленная политика

Государственная научная политика

Развитие производительных сил, эффективность экономики, со-
стояние обороны, защищенность личности от неблагоприятных фак-
торов, уровень жизни, духовную культуру народа определяет состояние
науки. Наука должна предвидеть проблемы, которые встанут в ближай-
шее время и в перспективе, выявлять зарождающийся спрос на новые
знания, убеждать практиков, что и как им надо делать. Опыт развитых
стран свидетельствует, что только государство способно аккумулировать
заказы на науку, регулировать технологическое развитие страны, обес-
печивать широкую доступность использования научных достижений
в практических целях.
Научно-техническая политика предусматривает повышение ин-
теллектуального потенциала нации, темпов научно-технического прогрес-
са, укрепление материально-технической базы производства и инфор-
мации с помощью используемых для этого инструментов государствен-
ного управления. Она имеет инновационный характер, т.е. демонстри-
рует готовность осваивать новшества в различных сферах: промышлен-
ности, сельском хозяйстве и т.д. В конечном счете успешная научно-
техническая политика приводит к смене одного технологического
уклада другим.

XX век оставил впечатляющие примеры инновационного раз-

свои конкурентные преимущества и нашедшие перспективные

природных ресурсов дсбилась успехов в производстве сложной

вой рабочей силы и налаживании производств по западным техно-
логиям

псслодрвания проводились интенсивно почти по всем направлениям
науки, около 50% затрат на науку поглощали исслодреамия в сфере

рокого спроса. Между тем на экспорт направлялось 60% выпуска часов

Первого

сто завода в 60 стран мира Автозавод

«Москвич» поставлял автомобили в 80 стран и работал в три с.че-

нируют.

За счет высокого уровня ведущих научных школ, поддержания пре-
стижности труда ученого, полноценного бюджетного финансированы а
отечественной науки СССР во многих областях знаний занимал передо-
вые позиции в мире. Россия стала обп-киггепем огромного количества
внедренных, а также не востребованных пока научных разработок Ин-
теллектуальная собственность страны оценивается в 400 млрд долл.

На Россию все еще приходится 10% ученых всего мира, и научно-
техническая сфера страны — одна из немногих, куда Запад охотно инве-
стирует средства (иностранные источники финансирования составляют
в бюджете науки 10%) Эффективной формой организации научных
исследований выступают наукограды. Они создают интеллектуаль-
ный продукт и доводят его до рыночных кондииий, используя отно-
сительно незначительные бюджетные средства.

Приняты документы и нормативные акты, направленные на активи-
зацию научной деятельности- Доктрина развития нчуки. Закон «О науке
и государственной и научно-технической политике». Концепция ре-
формирования российской науки, совместное решение Совета Безо-
пасности. президиума Госсовета. Совета по науке, технологиям и об-
разованию при Президенте РФ о науке как высшем приоритете и др.

Законом установлен норматив выделения из федерального бюд-
жета средств <4% его расходной части) на финансирование НИОКР
гражданского назначения с ежегодным увеличением по мере стаби-
лизации экономики до уровня, характерного для высокоразвитых
стран За счет этих средств должно обеспечиваться устойчивое фи-
нансирование Российской академии наук и ведущих отраслевых
академий, государственных научных центров и организаций, рабо-
тающих по приоритетным направлениям науки и техники, государ-
ственных университетов, научных библиотек, информационных
центров.

Установлен резерв в размере 2% бюджетных ассигнований на про-
ведение исследований и содействие научно-техническому прогрессу,
которые используются на финансирование фундаментальных и поис-
ковых научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в
составе федеральных целевых программ и других исследований, необ-
ходимость в выполнении которых возникает в течение года. Кроме
того, 0,5% ассигнований, предусматриваемых в федеральном бюджете
Министерству экономического развития и торговли России, направ-
ляются на выполнение прикладных экономических исследований
Образованы внебюджетные фонды содействия развитию малых форм
предприятий в научно-технической сфере, производственных иннова-
ций, фундаментальных исследований

Однако решения о приоритетности развития науки нередко остаются
лишь декларациями Финансирование по статье «Фундаментальные ис-
следования и содействие научно-техническому прогрессу» остается на
рекордно низком уровне — 1,5%, это меньше, чем в 1997 г., — около 3%.

Расходы на гражданские научные исследования и разработки в
России и западных развитых странах в 2000 г. составили. Ч к ВВП:

Швеция	3,5	Исландия	1,8	Россия	0,7

Япония	2,8	Англия	1,6	Португалия	0.6

США	2,3	Италия	1,0	Греция	0,5

Германия	2.2	Испания	0,8

Аналогичный показатель в России в 1990 г. составил 1,99%.

В научные учреждения долгое время не поступало оборудование,
хотя бы в минимально необходимом количестве. Сократились объемы
исследований, платежеспособный спрос промышленности на науч-
ный товар, утрачивается преимущество в численности занятых науч-
ными разработками. В результате Россия занимает в обороте мирового
рынка наукоемкой продукции и высоких технологий лишь 0,3%
(США — 32'п, Япония — 23, Германия — 10%)

По мере увеличения доли внешних источников финансирования
российская наука превращается в филиал западных компаний, кото-
рые определяют развитие фундаментальных и прикладных исследо-
ваний1. хотя до 80% полученных разработок могут иметь двойное
назначение и оборонный потенциал подвергается угрозе.

Ученые и специалисты покидают Россию в поисках лучших усло-
вий работы. За последние годы только в США выехало 135 тыс. чел.
Германия объявила о приглашении 30—35 тыс. чел., упростив для
этого процедуру въезда Среди отъезжающих физики, математики,
программисты, биологи: в возрасте 30—45 лет — 75%, до 30 лет —
|2,5, старше 45 лет — 12,5; кандидатов наук — 50, докторов наук -
25%.

Для изменения сложившейся ситуации государственная полити-
ка в области науки концентрируется на реализации следующих ос-
новных направлений*

•	стимулирование фундаментальных исследований, инновацион-
ной деятельности, сотпание условий для здоровой конкуренции в сфе-
ре науки и техники;

•	защита прав интеллектуальной собственности:

•	обеспечение беспрепятственного доступа к открытой инфор-
мации;

•	создание достойных условий жизни и работы ученых и спе-
циалистов

Государство определяет оратетические направления развития науки,
формирует и реализует федеральные научно-технические программы и
проекты, финансирует научную деятельность из федерального бюджета,
управляет научными организациями федерального значения Гаранти-

повышение квалификации научных работников и специалистов.

Исследования, которые обеспечивают основной вклад в научно-
техническое развитие и достижение текущих и долгосрочных социаль-
но-экономических целей страны, поддерживаются в приоритетном по-
рядке. Правительственная комиссия по научно-технической политике
утверждает перечень приоритетных направлений В него вошли фун-
даментальные исследования, информационные технологии и элек-
троника. производственные технологии, новые материалы и химиче-

отстают, и заказывают и оплачивают нужные себе доработки.
ские продукты, технологии живых систем, транспорт, топливо и
энергетика, экология и рациональное природопользование

Каждое направление конкретизируется набором критических тех-
нологии. При отборе учитываются практическая значимость, влияние
на развитие производства и качество жизни, конкурентоспособность
и другие критерии Использование критических технологий ведет к
появлению принципиально новых машин, услуг, крупным сдвигам в
производстве и социальном развитии Отобраны 15 критических техно-
логий федерального уровня и 7 стратегически важных технологий.

Федеральные целевые программы играют стержневую роль в меха-
низме государственной научно-технической политики. Государст-
венными заказчиками исследований по программам выступают фе-
деральные органы исполнительной власти.

При определении целей и задач программы учитываются пер-
спективные потребности промышленности и других отраслей в
принципиально новых технических решениях для качественного из-
менения параметров производства и выпускаемой продукции.

Федеральное агентство по науке и инноцшпям проводит оценку
финансовых ресурсов, необходимых для реализации программы, рас-
пределяет по исполнителям выделяемые бюджетные средства, контро-
лирует их целевое и эффективное использошние. Реализация про-
граммы осуществляется на основе государственных контрактов (дого-
воров), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями
программных мероприятий, отбираемых на конкурсной основе. Кон-
тракт определяет прдвт и обязанности государственного заказчика и
исполнителя, регулирует их отношения в процессе выполнения кон-
тракта, в том числе условия и прав) на использование полученных ре-
зультатов, порядок приемки завершенных работ

Государственный заказчик отвечает за межотраслевую координа-
цию исполнителей программы, осуществляет взаимодействие с соот-
ветствующими органами исполнительной власти Российской Феде-
рации и субъектов РФ. Текущее управление и координация работ по
программе осуществляются государственным заказчиком и дирекци-
ей программы.

Инновации служат связующим звеном науки с производством
Основными объектами инновационной деятельности являются науч-
ное приборостроение, исследовательские и конструкторские разработ-
ки по новым материалам, биотехнология, химия, оказание высококва-
лифицированных услуг, продажа технологий Ниша России прежде
всего там, где китайская продукция не удовлетворяет по качеству, а
европейская — по иене. Для того чтобы занять данную нишу, необхо-
димы поддержка инновационного сектора по линии определения
приоритетов промышленном политики, защиты прав интеллектуаль-
ной собственности, развитие инновационно-технологических центров
(технопарков), лоббирование на внешних рынках и др.

Государственную научно-техническую политику в отношении
отраслей гражданского назначения осуществляют федеральные
органы власти совместно с Российской академией наук Научно-
техническая политика реализуется соответствующими органами ис-

репюналыгом уровне — органами государственной власти субъектов
РФ с учетом единой государственном научно-технической политики

Органы государственной власти утверждают уставы научных уч-
реждении, контролируют исполь-юеанце предоставленного им в ве-

бот исходя из государственных заданий, профиля научной организа-
ции, научных и экономических интересов Правовой формой отно-

ляется договор на создание, передачу и использование научно-
технической продукции. Правительство РФ и органы власти субъек-

устанавливать ей обязательный государственный заказ на выполне-
ние научных и экспериментальных работ.

причем в каждой из них оно имеет особенности. В США наука управ-
ляется с помшцыо агентств и фондов. В Японии управление наука! и
образованием осуществляет одно министерства В Великобритании для
управления образованы шесть фондов (советов) по следующим на-

экономика, медицина, ядерная физика, окружающая среда. Их коорди-
нирует комитет по науке и технологиям. Во Франции и Италии иссле-

вания). Государства практикуют целевые заказы на научную продук-
цию. Права принятия решений передаются фондам и советам, опи-

Научные идеи и разработки превращаются в рыночные продук-
ты, внедряются в отрасли производства в условиях благоприятной и
эффективной государственной промышленной политики. Она вклю-
чает как макроэкономическое воздействие на реальный сектор в це-
лом. так и системы регулирования по отношению к отдельно взятым
комплексам, отраслям, предприятиям.

Государственная промышленная политика

В стратегическом плане промышленная политика ориентируется на
развитие отраслей, определяющих научно-технический прогресс, рабо-
тающих на удовлетворение внутреннего спроса, экспорт продукции вы-
сокотехнологичных производств, снижение энергоемкости, повышение
производительности труда. Текущими задачами промышленной полита-
ки являются повышение инвестиционной активности и загрузки обору-
дования, улучшение технологической структуры, повышение конкурен-
тоспособности продукции на внутреннем и внешнем рынках. Исполь-
зуются следующие основные рычаги промышленной политики

•	поддержка проектов, базирующихся на новых высокоэффек-
тивных технологиях и наукоемких производствах.

	восстановление мощностей наукоемких и технологичных от-
раслей,

•	развитие экспортных производств с высокой добавленной стои-
мостью, поддержка отечественных экспортеров на мировом рынке;

•	импортозамещение, протекционизм развития обрабатывающей
промышленности, защита внутреннего рынка от недобросовестной
конкуренции зарубежных фирм;

•	создание благоприятного климата для прямых инвестиций, транс-
формации сбережений населения в инвестиции, облегчение налого-
вого бремени реального сектора

Предприятия экспортно ориентированных отраслей (нефть, газ.
лес, алмазы) имеют все возможности и необходимые условия для раз-
вития на собственной финансовой базе и не нуждаются в прямой го-
сударственной поддержке. Наоборот, они могут поделиться с другими
сферами своими доходами, в частности, через механизм заморажива-
ния цен и тарифов естественных монополий, повышение налоговой
нагрузки.

Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциа-
лом и способные в короткие сроки создать конкурентоспособные из-
делия для мирового и внутреннего рынка, — это авиастроение, ра-
кетно-космическое производство, атомная промышленность, воору-
жение, коммуникации, биотехнология. Они представляют собой сек-
тор потенциальных и реальных высоких технологий. При этом при-
оритет получают высокоэффективные проекты, в которых государст-
во участвует на долевых началах с частными инвесторами и реали-
зация которых быстро окупит затраты.

Отрасли с большим техническим отставанием — автомобильное,
транспортное, дорожное и сельскохозяйственное машиностроение,
легкая и пищевая промышленность — не могут самостоятельно при-
способиться к рынку без больших потерь. Поэтому именно машино-
строение должно постоянно быть в центре внимания промышленной
политики.

Машиностроение в целом определяет перспективы индустрии,
составляет содержание научно-технического прогресса. Во всей про-
мышленной продукции доля машиностроения составляет; в Японии —
50%, Германии — 48, США — 40, Франции — 38, Италии — 35%. В
США примерно 1/3 прироста ВВП обеспечивают высокие техноло-
гии. В России от реформ больше других пострадало машиностроение,
его доля в промышленной продукции сократилась до 16'й

Необходимо стимулирование инвестиций в капиталоемкие, с
длинным сроком окупаемости и высокими финансовыми рисками
производства, гарантирование их от некоммерческих рисков, страхо-
вание, кредитование через банк развития Важная роль принадлежит
тарифно-таможенному регулированию. Импортные пошлины на ком-
плектующие для сборочных производств должны быть значительно
ниже пошлин на соответствующие готовые изделия; пошлины на сы-
рье — меньше пошлин на полуфабрикаты, а на ввоз не производимого
в стране оборудования — отсутствовать вовсе.

Проводниками промышленной политики являются федеральные
органы исполнительной власти Решения по выделению бюджетных
средств, кредитов предприятиям, предоставлению льгот принимаются
через посредничество Министерства финансов России, Министерства
экономического развития и торговли России. Отраслевые ведомства
функционируют в сфере естественных монополий, природных ресурсов,
транспорта, а также в непроизводственной сфере Они проводят государ-
ственную промышленную политику в подведомственных отраслях, реали-
зуют целевые программы, размешают заказы на закупку и поставку
продукции для государственных нужд, управляют унитарными пред-
приятиями. За отраслевыми структурами остаются также технология и
конкурентоспособность продукции.

Однако отраслевые органы федерального управления сведены к
минимуму Они не смогут решить стоящие перед промышленностью
задачи, тем более что их деятельность связана преимущественно с ин-
ституциональными преобразованиями, не затрагивающими непосред-
ственно материальные основы производства. Поэтому между Центром
и предприятиями формируется среднее звено управления, которое
выполняет часть функций прежних отраслевых министерств, но нахо-
дится ближе к производству и лучше приспособлено к рыночным ус-
ловиям. Характерными чертами таких управленческих структур явля-
ются соединение промышленного и финансового капитала, наличие в
едином комплексе крупных и малых предприятий разных форм соб-
ственности, страховых компаний и банков

метры конкурентной корпорации.

Оборот, млрд ДОЛЛ.

Чистая прибыть, млн долл.

Численность работающих. тыс. чел.

к собственному капиталу, ед.
Капитализация, млрд долл.
Кроме того, обязательными характеристиками являются ста-
бильный рост продаж, соблюдение стандартов корпоративной
культуры управления оборот акций на международных фщансо-
вых рынках участие в стратегическом альянсе с ТНК. регулярная
выплата дивидендов

В России корпораций мирового класса, способных к конкурен-
ции в глобальном масштабе, которые включаются в основные миро-
вые рейтинги и (или) ценные бумаги которых продаются на ведущих
фондовых площадках, немного. Для большинства характерны низкие
уставные капиталы и рыночная капитализация, малоэффективные
структура собственности, организация финансов, наличие конфлик-
тов между компанией и государством, менеджерами и акционерами и
т.д. В табл. 5.2 приводятся основные типы корпоративных структур.

Таблица 5 2. Основные типы корпоративных структур России		
Тип	Количество	I	Основные  |	представители
I Государственные компании	30	ГКНПЦ им М Хру- ничева, «Росэнерго- атом». «ТВЭЛ», кон- церн «Сплав*
2 Акционерные компании учрежденные государством и приватизированные по планам	40	ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России». РАО «Норильский никель». ОАО «АвтоВАЗ», ОАО «ГАЗ», «Ростелеком»
3 Частные на основе крупных акционерных компаний	50	«Сибирский алюми- ний», «Уралмашзаво- ды», концерн «Крас- ный Октябрь», компа- ния «Балтика»
4 Структуры пол эгидой федеральных ведомств	20	РЖД, Росттсм, Рос- космос. Росконтракт, Росинкор
5 Финансово-промышленные группы (ФПГ де-юре)	80	«Промприбор», «Точ- ность». «Контур».  «Нефтехимпром»
6 Многоотраслевые конгломераты	15	«Интеррос», «Альфа- групп»
7 Российские отделения ТНК	20	АВВ. ОТО. Магз, Сое нСок. РсрзЮо. $1ешепя, 1ВМ. Оаеиоо
Наибольшее правовое обеспечение получили финансово-промыш-
ленные группы

Финансово-промышленная группа (ФПГ) — совокупность юриди-
ческих лиц, действующих как основное и дочерние общества либо пол-
ностью или частично объединивших свои ресурсы.

Состав ФПГ определяется следующими условиями-

•	в ФПГ могут входить коммерческие и некоммерческие (кроме
общественных) организации, в том числе иностранные,

•	участие более чем в одной ФПГ не допускается;

•	среди участников обязательно наличие организаций, дейст-
вующих в сфере производства товаров и услуг, банков или иных кре-
дитных организаций;

•	дочерние хозяйственные общества и предприятия входят в со-
став финансово-промышленной группы только вместе со своим ос-
новным обществом

Участники, подписавшие договор о создании ФПГ, учреждают цент-
ральную компанию, которая является юридическим лицом (хозяйствен-
ное общество, ассоциация) и уполномочена на ведение общих дел. Цен-
тральная компания выступает от имени участников в отношениях, свя-
занных с деятельностью ФПГ, ведет сводный учет и баланс и выполняет
другие функции в соответствии с уставом Входящие предприятия и орга-
низации передают центральной компании пакеты акций или вклады в
имущество и владеют объединением совместно. Государственным уни-
тарным предприятиям — участникам ФПГ предоставлено право вносить
в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое
имущество, находящееся в их хозяйственном ведении и являющееся феде-
ральной собственностью. Центральные компании могут эго имущество
сдавать в аренду и отдавать в залог. Для концентрации собственности в
компаниях разрешено передавать им в доверительное управление закреп-
ленные в федеральной собственности пакеты акций участников ФП Г.

По обязательствам пешрапыкпг кпмгвнии участники ФПГ несут соли-
дарную ответственность. Высшим органом управления ФПГ является совет
управляющих, включающий представителей всех ее участников. Компетен-
ция совета управляющих определяется договором о создании ФПГ

Основной цепью финансово-промышленной группы является техноло-
гическая или экономическая интеграция для реализации инвестиционных
и иных проектов и программ. Деятельность ФПГ осуществляется ее участ-
никами в соответствии с договором и организационным проектом.

Государство оказывает поддержку деятельности флинсоео-промыш-
ленных групп. Их участники получили право самостоятельно спреде-
пять сроки амортизации оборудования и накопления амортизацион-
ных отчислений По решению Правительства РФ предоставляются
инвестиционные кредиты, государственные гарантии для привлечения
инвестиций. Банк России может предоставлять банкам — участникам
ФП Г, осуществляющим в ней инвестиции, льготы по нормам обяза-
тельных резервов и другим нормативам

ФПГ являются эффективным средством реализации приоритетов
структурной политики и концентрации инвестиционных ресурсов. Они
способны сочетать горизонтальную и вертикальную интеграцию (рай-
онные ФПГ) и на этой основе расширять внутренний рынок своей
продукции, а затем выйти на мировой рынок и встать по мощности в
один ряд с крупными зарубежными фирмами

Инструментом государственной промышленной политики являются
также ха динговые ак йены Холдинги централизуют функции управления
дочерними предприятиями. Они сощаютст как со 100%-ным участием
государственного капитала, так и с участием государства в форме вла-
дения крупными пакетами акций входящих в холдинг предприятий

Предприятия объединяются в холдинг для повышения конкурен-
тоспособности производства, технологических прорывов. Холдингу легче
привлечь внутренние и внешние частные инвестиции, так как в дан-
ном случае риск меньше, чем вложения в отдельно взятое предприятие.
В функции холдинга входят также страхование предприятий, лизинг,
недопущение неплатежей Холдинги могут наделяться статусом прави-
тельственного агента при международных переговорах.

Координирует проведение промышленной политики Совет по
промышленной политике при Правительстве РФ Это экспертно-
консультативный орган, обеспечивающий взаимодействие руководите-
лей предприятий, банков, научных организаций с федеральными ор-
ганами управления и консолидацию их усилий для реализации про-
мышленной политики. К работе в Совете привлекаются специалисты
органов государственного управления, везущие ученые, предпринима-
тели России и других стран. Рекомендации Совета при необходимости
реализуются решениями Правительства РФ.

5.2. Управление топливно-
энергетическим комплексом

Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) составляют добывающие,
производящие, перерабатывающие и транспортирующие системы, объ-
единенные по критерию предназначения конечного продукта.
Основными отраслями топливно-энергетического комплекса яв-
ляются энергетика (производство электрической и тепловой энер-
гии), нефтяная и газовая промышленность, угледобыча. Предприятия
ТЭК решают задачу стабильного обеспечения оплаченного спроса на
их продукцию на внутреннем и внешнем рынках.

Отрасли ТЭК занимают лидирующее положение в экономике и
социальной сфере страны, на их долю приходится 40% националь-
ного дохода, 30% доходов консолидированного бюджета, 55% ва-
лютной выручки. На предприятиях ТЭК занято несколько миллионов
человек ТЭК связан со многими смежными отраслями к способен
сообщать им импульс развития.

Отличительной особенностью отраслей топливно-энергетиче-
ского комплекса является тесная взаимосвязь процессов производ-
ства с естественными условиями, использованием недр, отдален-
ность предприятий от традиционных промышленных и культурных
центров, необходимость хозяйственного освоения территорий, по-
вышения плотности населения

ТЭК требует для освоения крупных единовременных вложений.
Они были осуществлены в СССР в 70—80-х гг. XX в. в основном на
территории Западной Сибири. Пока эксплуатируются открытые, изу-
ченные и вовлеченные в оборот месторождения. В течение многих лет
ТЭК надежно обеспечивает потребности внутреннего рынка и многих
стран Европы

У истоков продукции ТЭК находится геологическая разведка. Она
должна обеспечивать номинальный прирост запасов, в два раза пре-
вышающий добычу полезных ископаемых, так как первоначальные
оценки не всегда оказываются верными, а коэффициент извлечения
составляет 0,3—0,4. Прежде теолого-поисковые и разведочные работы
выполняла специальная государственная служба. После приватиза-
ции геолого-разведочные работы выполняются по усмотрению самих
компаний и за их счет.

Природные ресурсы передаются в эксплуатацию на основе ли-
цензии В настоящее время 90% запасов нефти, 80% газа уже переда-
но недропользователям. В руках государства остается незначительный
нераспределенный фонд месторождений в основном в проблемных
регионах. Так, компания «ЛУКойл» обеспечила себя запасами на
33 года. «Юкос» — на 47, ТНК — на 80 лет. Фактически это равно-
ценно приватизации недр

Многие компании, получившие лицензии, не спешат разрабаты-
вать месторождения, неудовлетворительно выполняют лицензионные
соглашения, добывают меньше, чем оговорено в соглашении Только
по 15% выданных лицензий предприятия работают эффективно. «Газ-
пром» ведет добычу по 67 из 126 полученных лицензий, т.е недодает
60 млрд м3 газ», «Юкос» — 6,6 млн т нефти и т.д. Государство недопо-
лучает десятки миллиардов рублей, в то время как на доходах компа-
ний это мало отражается: они стремятся работать на рентабельных
месторождениях, в остальные держат в резерве

В последнее время изменился порядок выдачи лицензий При-
меняется программный, а не заявительный принцип. Основанием
для выдачи лицензии становится программа изучения и освоения
геологических провинций. Выдаются сквозные лицензии на геоло-
гическое изучение, разведку и добычу ископаемых. Потенциальные
инвесторы вначале должны вложить средства, что стимулирует ус-
коренное освоение для возмещения затрат Выдача лицензии увязы-
вается также с решением конкретных экономических, региональных и
других задач.

Россия сохраняет позиции на сырьевых рынках в традиционных для
себя регионах и может рассчитывать на новые рынки Европы, Юго-
Восточной Азии, Китая Доля ЕС в торговом обороте России составляет
35%, по нефти — 53, газу — 62%; доля импорта из России во всем по-
треблении ЕС нефти — 16%, газа — 20%. К 2020 г. Европа будет зависеть
от российских поставок на 70% Между тем производство и добыча
энергоресурсов еще не достигли уровня 1990 г

В последние годы предприятия ТЭК работают в режиме истощения
созданного в советское время запю! прочности Главная причина — в
сокращении капитальных вложений (за 10 лет в три раза). Материаль-
но-техническая база стареет физически и морально, фонды изношены
на 60—80%, половина АЭС нуждается в реконструкции, у 45% угледо-
бывающих предприятий выработан проектный ресурс

Кроме того, взаимозаменяемость топливных ресурсов при отсутст-
вии единого государственного подхода к ценообразованию в ТЭК (це-
ны на газ регулируются государством, а цены на уголь свободные ры-
ночные) обострила проблему оптимизации топливно-энергетического
баланса страны

Дешевизна газа способствовала повышению его доли в энергетике.

На уголь приходится 50% мировой энергетики, в топливно-
энергетическом балансе отдельных стран его доля составляет. %

Польша

Китай

91	Германия

70	Россия

55

(В СССР его доля в ТЭК составляла 56%.)

Дальнейшее развитие ТЭК определяет федеральная программа
«Топливо и энергия» Она включает 28 подпрограмм, охватывающих
важнейшие отраслевые, межотраслевые и межрегиональные пробле-
мы ТЭК. Основные цели данной программы

•	обеспечение надежного энергоснабжения всех потребителей;

•	повышение эффективности использования топливно-энерге-
тических ресурсов,

•	сохранение устойчивого экспорта энергоносителей как ос-
новного резерва валютных поступлений.

Предусмотренные мероприятия носят комплексный характер;
одновременно решаются технологические, социальные и экологиче-
ские задачи. Первостепенное значение придается реализации проек-
тов, обеспечивающих высокую энергоэффективность, стандартиза-
цию, экономический и финансовый механизмы энергосбережения.

Предполагаемые объемы производства и добычи представлены в
табл. 5.3.

Таблица 5.3 Предполагаемые объемы гроизеодства и добычи

Вид ресурса	2015 {проект)	2004

__________________________________________________| {фактически]

Нефть, млн т	нет данных	443

Газ, млрд №	700	633

Уголь, млн т	430	282

Электроэнергия, млрд кВт-ч	1620	932

Потребности инвестирования в добычу газа на период до 20)5 г. со-
ставляют 80 млрд долл , в производство электроэнергии — 50 млрд долл,
на период до 2010 г., а если прирост производства электроэнергии будет
происходить за счет АЭС — 34 млрд долл, на период до 2015 г.

Ставка делается на иностранные инвестиции, повышение цен и
тарифов на продукцию ТЭК. В мировой практике важным источни-
ком инвестиций в ТЭК является эмиссия ценных бумаг для разме-
щения среди населения, что в России пока не используется.

Взаимоотношения ТЭК с государством имеют разноплановый ха-
рактер Концепция эффективного государственного управления ТЭК
еще в полной мере не сложилась.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР
России) призвано осуществлять контроль за недропользованием, а
также непосредственно управлять лесными и водными ресурс «ми.
В настоящее время разрабатывается механизм возмещения вреда пред-
приятиями третьим лицам и государству при недропользовании Ведет-
ся работа по каталогизации месторождений.
Министерство промьппленности и энергетики Российской Федера-
ции (Минпромэнерго России) координирует деятельность предприятий
электроэнергетики, нефтедобывающей и перерабатывающей, газовой,
угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, га-
зоснабжения и других организаций ТЭК. Министерство видит свою
роль в том, чтобы обеспечивать российскому бизнесу новые рынки
сбыта, расширять его производственную базу. Функции по управле-
нию нефтепроводами переданы «Транснефти», электроэнергетикой —
РАО «ЕЭС России» и Росатому и т.д

Ведется Реестр субъектов естественных монополий в ТЭК, в от-
ношении которых осуществляется государственное регулирование и
контроль. В Реестре отражаются географические границы рынков,
объемы оказываемых услуг, источники приобретения ресурсов и дру-
гие показатели Регулирование осуществляется по следующим на-
правлениям' транспортировка газа, нефти и нефтепродуктов по ма-
гистральным трубопроводам, передача электрической и тепловой
энергии, участие государства в капитале компаний; ценообразова-
ние на внутреннем рынке; доступ к недрам

Государство осуществляет энергетический надзор. Подразделения
энергонадзора организуют и проводят обязательные обследования
организаций незгвисимо от их организационно-правовых форм, если
годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более
6 тыс. т условного топлива, а также организаций с годовым потреб-
лением менее 6 тыс. т. условного топлива — по решению органов
исполнительной власти субъектов РФ.

Весь объем добываемых, производимых, перерабатываемых,
транспортируемых, хранимых и потребляемых энергоресурсов под-
лежит обязательному учету, который осуществляется в соответствии
с установленными государственными стандартами и нормами точ-
ности измерений.

Однако влияние государства на производство, экспорт, финансовые
потоки ограниченно, оно почти не вмешивается в механизм хозяйство-
вания. Самые высокодоходные предприятия — бензоколонки — нахо-
дятся ни 70*? в частных руках и государственным регулированием цен
практически не охвачены.

С 1992 г. цены на продукцию промышленности выросли в 6 тыс. раз,
а на продукцию и услуга ТЭК — в |2 тыс. раз, несмотря на то что осуще-
ствляется государственное регулирование и тарифы устанавливаются
(кроме нефти и угля) по формуле: затраты плюс нормативная прибыль.

Энергетическая стратегия, направленная на вывоз сырья, не только
ухудшает топливно-энергетический баланс, но и сдерживает развитие
смежных отраслей Балансовые задания, экспортные пошлины в ка-
кой-то мере позволяют регулировать экспорт нефти, но не гаранти-
руют приоритет внутреннему рынку, так как ограничения для вывоза
практически отсутствуют.

Продолжатся приватизация отраслей, еще сохраняющих значи-
тельные доли государственной собственности. Преобртзовтние госу-
дарственных предприятий в акционерные общества переводит их из
сферы регулирования административного права в сферу акционер-
ного законодательства. Независимо от величины государственного
пакета акций акционерная собственность управляется в соответствии
с Законом «Об акционерных обществах». Это означает, что, напри-
мер, конфликтные ситуации разрешаются судом, а не распоряжениями
органов исполнительной власти.

В мире сформировалась «большая семерка» лидеров (табл. 5 4).
Но передел глобального рынка углеводородов продолжается.

Таблица 5.4. Крупнейшие компании по добыче нефти и газа

Катания	Й  И ;1 I в г	11  11  11	>1  *1	1  1	4	

1. Еххоп/МоЬ|1	315	2.60	10.80	11,50	58	65
2 КО/$Не11	220	2.36	7.69	10.03	60 462	4.0
3 ВР Атосо	207	2,19	6,57	10.14	40 845	
4. То<и1ГтаЕ1Г	112	1.52	3.66	6.27	19081	2.4
6 ЕМ	45	0,76	232	2.88	13 520	0.9
7. Керьо!	2|	0.77	1.74	2.16	12 393	1.2

В 2001 г. корпорация СЬечтоп приобрела компанию Техасо за
35,1 млрд дслл. В результате появляется корпорация СЬечгоп-Техасо,

нию и российских компаний. Уже объединились ВР и ТНК.

Глубинные проблемы ТЭК заключаются в ухудшении со-

шении, износе основных фондов, дефиците инвестиций, цено-
вых диспропорциях на взаимозаменяемые ресурсы. При отсутст-
вин государственной стратегии воспроизводства и рационально*

интернационализация только усилят экспортную направленность
сырьевого сектора Уже сейчас 44% топливно-энергетических ре-
сурсов экспортируется, в том числе нефти — более 50%.

Управление электроэнергетикой

Россия унаследовала единую энергетическую систему (ЕЭС Рос-
сии), не имеющую аналогов в мире1 Она отвечает двум основным
критериям — экономичности и надежности. Единая система высоко-
вольтных ЛЭП перебрасывает в нужное время энергию с запада на
восток и обратно по мере смены времени суток- из областей, где на-
ступает ночь и потребление падает, в области, где, наоборот, насту-
пает день. Это позволяет обходиться минимальными резервными
мощностями

Обычно энергетика функционирует с запасом мощностей 30—40%;
протяженность на 9 часовых поясов позволяет, маневрируя на гигант-
ских расстояниях, обходиться 5—10%. При автономном снабжении
крупных регионов потребовалось бы дополнительно 20 млн кВт
мощности.

Единая энергетическая система экономит капитальные вложе-
ния, обслуживает потребителей с наименьшими технологическими
затратами, оптимизирует баланс производства и потребления элек-
троэнергии в масштабе страны.

Безаварийность базируется на централизации диспетчерского
управления по всей территории страны, если аварии и случаются, то
быстро устраняются. Энергетики США в 1970-е гг изучали уни-
кальный опыт работы безаварийной энергосистемы СССР. Однако
отечественных реформаторов она не устроила, и они реорганизова-
ли ее на свой лад.

Энергетическая система в настоящее время включает-

•	Российское акционерное общество «ЕЭС России» (РАО «ЕЭС
России»),

•	независимые от РАО «ЕЭС России» энергосистемы,

•	региональные энергосистемы.

Субъекты ЕЭС (кроме АЭС) преобразованы в акционерные об-
щества. а для сохранения их управляемости образовано РАО «ЕЭС Рос-
сии» с контрольным пакетом акций, принадлежащим государству.

Великобрнтати или Франции аналогичны сетям «Мое н рп> или «Красноярск-

бывающих отраслей и тяжелого машиностроения
В РАО «ЕЭС России» входят 600 тепловых, 100 гидравлических
электростанций; протяженность основных ЛЭП (магистральные
сети) — 4| тыс. км. Его доля в производстве электроэнергии в
стране составляет 74%, тепловой энергии — 33%

РАО «ЕЭС России» выполняет функции холдинговой компании,
ему принадлежат акиии 72 региональных энергосистем, 36 электро-
станций. 9 банков, около 70 прочих АО. Через владение пакетами
акций РАО контролирует 72,5% генерирующих мощностей регио-
нальных АО-энерго. В большинстве региональных АО-энерго РАО
имеет блокирующие и контрольные пакеты акций, 100% акций РАО —
в 10 электростанциях федерального значения

В число независимых от РАО «ЕЭС России» энергосистем входят:

•	концерн «Росэнергозтом»;

•	энергосистемы Татарской и Башкирской республик. Иркут-
ской и Новосибирской областей;

•	блок-станции крупных предприятий.

Завершают энергосистему распределительные городские и район-
ные сети, которые не принадлежат ни РАО «ЕЭС России», ни регио-
нальным АО-энсрго, а контролируются местным самоуправлением;
они перепродают энергию, доводя ее до потребителей.

Всей энергетической системой технологически управляет Централь-
ное диспетчерское управление (ИДУ) в Москве.

РАО «ЕЭС России» осуществляет управление и комплексное раз-
витие ЕЭС, реализует единую стратегию инвестирования капитала в
отрасль, тем самым способствуя обеспечению общности экономиче-
ского пространства страны РАО «ЕЭС России» координирует дея-
тельность всех субъектов рынка по производству, передаче и потреб-
лению энергии, обеспечивает оперативное ведение и оптимизацию
их работы, составляет плановые балансы электроэнергии и мощно-
стей и выполняет другие функции.

Управление закрепленными в федеральной собственности ак-
циями РАО «ЕЭС России» осуществляет коллегия представителей го-
сударства. Она включает должностных лиц, назначаемых поста-
новлением Правительства РФ.

Для энергоснабжающих организаций независимо от их органи-
зационно-правовой формы введен раздельный учет состава затрат
и объема выпускаемой продукции в натурально-стоимостном вы-
ражении по следующим видам деятельности-

•	производство электрической энергии:

•	производство тепловой энергии;

•	услуги по передаче электрической энергии;

•	услуги по передаче тепловой энергии.
Государство регулирует тарифы на электрическую и тепловую
энергию (на основе Федерального закона от |4 апреля 1995 г. № 4|).

Правительство РФ решает вопросы государственного регулирования
тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую ком-
мерческими организациями за пределы территорий субъектов РФ, на
общероссийский оптовый рынок, с оптового рынка электрической
энергии, в том числе на экспорт. Органы исполнительной власти
субъектов РФ решают вопросы регулирования тарифов на электриче-
скую и тепловую энергию, отпускаемую всеми электроснабжающими
организациями (кроме находящихся в муниципальной собственности,
для которых тарифы устанавливают органы местного самоуправления)
потребителям, расположенным на территории соответствующих субъ-
ектов РФ

В тарифах предусматриваются компенсации обоснованных (объек-
тивно необходимых) зпртт производителей электроэнергии и получе-
ние ими прибыли исходя из необходимости самофинансирования.

не «потянет». Государства берут часть расходов на себя. При изме-

Администрациям регионов Дальнего Востока выделяются средства
на компенсацию акционерным обществам энергетики и электрификтции
тарифов на электроэнергию за счет целевых средств финансовом под-
держки регионов, предусмотренных в федеральном бюджете.

Установлены предельные уровни тарифов на электрическую энер-
гию, гкпребтяеную населением, дифференцированные по субъектам РФ
Для сельского населения и домов, оборудованных электроплитами, дей-
ствует понижающий коэффициент 0,7 В целях защиты малоимущих
слоев населения при повышении тарифов субъекты РФ устанавливают
лимиты отпуска электроэнергии по тарифам ниже минимального уров-
ня (в пределах социально обоснованной нормы месячного потреб-
ления).

За последние 10 лет введено 9 5 млн кВт мощностей те. 4% к их

на 1/4 покрывает потребности воспроизводства, в результате снижают-
ся располагаемые мощности. Производство котлов и турбин в России
проблему наращивания мощностей, ведь электростанцию можно по-

предложено решать через рынок.

Лучшую, по всеобщему признанию, энергетику в мире признано
необходимым реформировать, чтобы она стала еще лучше, чтобы
каждое предприятие, каждая семья могли выбрать себе самого деше-

Уже функционирует федеральный оптовый рынок электроэнер-
гии (ФОРЭМ) (рис. 5.1). Субъектами рынка выступают РАО «ЕЭС
России», Центральное диспетчерское управление, концерн «Рос-
энергоатом», электростанции и другие производители энергии, ак-
ционерные общества энергетики и электрификации, отдельные круп-
ные потребители электроэнергии

Основу рынка составляют линии электропередач, находящиеся в
государственной собственности и являющиеся нейтральными по от-
ношению к производителям и потребителям электроэнергии. Пред-
приятия-потребители заключают договоры с производителями элек-

троэнергии, что создает предпосылки для исключения перепродав-
цов. Но основными покупателями электроэнергии на ФОРЭМ яв-
ляются региональные АО-энерго.

Для доступа на оптовый рынок требуются следующие условия:
•	согласие местной власти; это необходимо, так как затрагива-
ется порядок перекрестного субсидирования;

•	наличие мощности — примерно 20 МВт и 100 млн кВт-ч:

•	отсутствие долгов за энергию.

Поставщики борются за включение своей энергии в плановый
баланс, составляемый Федеральной службой по тарифам, некото-
рые готовы снизить тариф, чтобы продать излишки

Через рынок распределяется почти 30% электроэнергии. Объем
продаж в денежном выражении составляет около 2,5 млрд долл , в
том числе 40% — энергия АЭС Финансовые расчеты осуществляют-
ся на основании договоров, тарифов на электроэнергию, абонент-
ской платы за оказываемые услупг. Региональные энергосистемы,
дефицитные по производству электроэнергии, нормально ею снаб-
жаются с помощью оптового рынка и в соответствии с общероссий-
ским балансом производства и потребления электроэнергии.

Коммерческим оператором торговой системы ФОРЭМ являет-
ся Центр договоров и расчетов (ЦДР). Он учрежден РАО «ЕЭС
России» и «Росэнергоатомом» с долями 80 и 20% в целях форми-
рования баланса электроэнергии, договорных отношений, органи-
зации финансовых расчетов между субъектами рынка. Цены для
двухсторонних договоров формируются на основе аукционов целе-
вых заявок.

Таким образом, налицо прямые договоры, ценообразование на осно-
ве спроса и предложения, частично свободный доступ к сетям произво-
дителя, выбор потребителя (погулять по регулируемому тарифу или по
рыночной цене). Пока рынка в истинном смысле слова, если под ним
понимать средство координации взаимодействия свободных производителей
и потребителей, нет РАО «ЕЭС России» выступает на стороне и спроса и
предложения, т.е. является монополистом, объемы свободной продажи
планируются, причем заключение прямых долгосрочных договоров между
поставщиками и покупателями обязательно, продавцы не всегда находят
покупателей; допускается ценовой сговор между' поставщиками энергии.
Главное, что по-прежнему тормозится снабжение дешевой энергией, а в
этом смысл рынка. Например, «Сибирьэнерпэ» имеет слабые сетевые свя-
зи, не может перебросить дешевую энергию через Казахстан на энергоем-
кий Урал, поэтому работает в автономном режиме, энергия остается не-
востребованной. Ставропольская ГРЭС против прикрепления к ней рес-
публик Северного Кавказа, так как платят они нерегулярно

Оптовый рынок электроэнергии существует в Норвегии и в
незавершенном виде в Великобритании Швеции Финляндии.

дарственной и муниципальной Создана государственная корпора-
ция по эксплуатации магистр

при ней дейст-

электроэнергии на внутреннем и внешнем рынках Емкость оптово-
го рынка — 100 млрд кВт-ч в год, в нем участвуют 50 субъектов.

Для более полного внедрения рыночных отношений в энергети-
ку разработана и реализуется Концепция и программа радикальных
преобразований Правительство РФ в связи с этим приняло ряд
постановлений.

Концепция реформы исходит из того, что тормозом расширения
сферы рынка и конкуренции является статус РАО «ЕЭС России» как
единого юридического лица, ведающего тремя звеньями электроцик-
ла: производством энергии, ее передачей и распределением по потре-
бителям Цикл осуществляют вертикально интегрированные компа-
нии. Поскольку энергокомпании рассматриваются в качестве обычных
коммерческих организаций, нацеленных на получение максимальной
прибыли, их надо поставить в условия горизонтальной рыночной кон-
куренции, т е. вертикаль расчленить на самостоятельные (автономные)
части. Они будут конкурировать между собой за потребителя элеюро-
энергии.

Магистральные сети разделить на части нельзя, поэтому они выде-
ляются в неконкурентный сектор. РАО «ЕЭС России» преобразуется в
сетевую компанию с магистральными линиями электропередач С него
снимается забота о топливе, ремонте и т.д. Будет обеспечена прозрач-
ность деятельности производителей и сбытовиков энергии, что и
должно повысить инвестиционную привлекательность компаний-

Для реализации плана созданы следующие структуры:

•	федеральная сетевая компания ОАО «ФСКЕЭС», которая вклю-
чает магистральные ЛЭП, трансформаторные подстанции и другие
объекты. Уставный капитал формируется на основе переоценки акти-
вов РАО «ЕЭС России»;

•	системный оператор рынка электроэнергии в виде ОАО «Сис-
темный оператор — ЦДУЕЭС» как основа конкурентного рынка, вер-
тикали диспетчерского управления в масштабе страны;

•	администратор торговой сети (АТС) — площадка для торговли
энергией, саморегулирующаяся организация;

•	10 генерирующих компаний (объединение электростанций)

Естественно, что только перекройки прежних структур в новые не-
достаточно, чтобы рынок заработал Производители электроэнергии
могут конкурировать, если к передающим сетям будет обеспечен
равный доступ всем электростанциям, а к дешевым продавцам —
равный доступ всем потребителям электроэнергии.
Для конкуренции в каждом регионе надо иметь хотя бы две энер-
госистемы или превышение предложения над спросом, резервные
мощности, рынок топлива для электростанций, надежный механизм
противодействия росту тарифов.

Создание вместо вертикально интегрированных горизонтальных
компаний выведет из-под государственного контроля энергетику, уси-
лит региональный монополизм, ослабит оперативное и стратегиче-
ское управление энергосистемами, в результате чего единая энергосис-
тема лишится своих преимушеств.

Рыночная капитализация компании РАО «ЕЭС России» заниже-
на неудовлетворительным хозяйствованием во много раз. Разделен-
ная, регионализированная энергетика еще больше ослабнет, будет не
привлекать, а отпугивать стратегических инвесторов.

Управление газовой отраслью

Россия занимает первое место в мире по запасам газа (1/3 миро-
вых запасов)1. Месторождения газа имеют, как правило, стратегиче-
ское значение и включаются в федеральный фонд резервных место-
рождении

Доля газа в энергобалансе страны составляет 50%, в налоговых по-
ступлениях в бюджет — 25% Россия — крупнейший экспортер газа
Газ экспортируется в 16 стран Европы и 8 стран СНГ. Доля России в
потреблении газа европейскими странами составляет 25%. Экспорт
занимает 70% в выручке за газ

Добыча природного газа осуществляется акционерными общест-
вами «Газпром», «Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Сахалинмор-
нефтегаз» и нефтяными компаниями

На долю независимых производителей приходится 10% добы-
ваемого газа, но им принадлежит 30% неосвоенных запасов.

На внутреннем рынке действуют межрегиональная компания по
реализации газа — «Межрегионгаз» (дочернее предприятие ОАО «Газ-
пром») и газораспределительные организации по поставкам газа низко-
го давления — «Росгазификация». «Межрегионгаз» продает газ без по-
средников на территории 62 субъектов РФ Поставки на экспорт осу-
ществляет ООО «Газэкспорт».

1 За Россией следуют Иран. Туркмения На долю России и Туркмении прико-

нссколько лет для опережающего строительства новых трубопроводов и влюб-

российским трубопроводам
В управлении газоснабжением государство сочетает администра-
тивно-правовые и рыночные методы Независимо от форм собствен-
ности составляющих ее предприятий и организаций действуют единые
правовые основы рынка, ценовой политики, требования безопасности
Федеральные органы разрабатывают и реализуют программы газифи-
кации, регулируют использование запасов газа, осуществляют надзор
и контроль за безопасностью объектов газоснабжения, вводят правила
поставок Утверждается плановый баланс добычи и реализации газа,
исходя из ресурсов, прогноза потребности и технических возможностей
системы газоснабжения Устанавливаются принципы формирования
иен и тарифов на газ и услуги по его транспортировке

Правительство РФ вводит на срок не менее трех месяцев оптовые
цены на природный газ, отпускаемый предприятиями ОАО «Газпром»
газораспределительным организациям (кроме поставляемого для реа-
лизации населению), а также непосредственно конечным потребителям;
цены дифференцированы в зависимости от затрат на транспортировку
от мест добычи до потребителей и других факторов.

Оптовые цены на попутный нефтяной газ, широкую фракцию легких
углеводородов, сжиженный газ для бьпочых нужд утверждаются Мини-
стерством экономического развития и торговли Российской Федерации

ОАО «Газпром» и АО «Росгазификация» заблаговременно дово-
дят информацию до конечных потребителей об индексации оптовой
цены промышленности и надбавки к ней, устанавливаемой для пере-
продавцов на предстоящий период.

Регулируются также тарифы на услуги по транспортировке газа,
предоставляемые газотранспортными организациями ОАО «Газпром»
поставщикам газа, не входящим в ОАО «Газпром».

Розничные цены на природный газ, реализуемый населению и жилищ-
но-строительным кооперпмвам. и сжиженный газ, реализуемый нкеле-
нию для бытовых нужд, утверждаются органами исполнительной власти
субъектов РФ с учетом необходимости социальной защиты населения.

Убытки акционерных обществ, реализующих газ населению по
утверждаемым государством ценам, дотируются из бюджета РФ и
бюджетов соответствующих территорий пропорционально долям в
уставных капиталах АО

Преимущественное право на заключение договоров на поставки
газа имеют организации, закупающие газ для удовлетворения госу-
дарственных потребностей и коммунально-бытовых нужд граждан.
Для организации, финансируемых за счет средств федерального
бюджета, обязательно заключение государственных контрактов на
поставки газа в соответствии с порядком поставок продукции для
федеральных государственных нужд.
ОАО «Газпром» контролирует добычу, транспортировку и сбыт
газа. Открытое акционерное общество «Газпром» является мощной
компанией, не имеющей мировых аналогов. В его состав в качестве
дочерних входят предприятия геологоразведки и бурения, обустройства
месторождений, машиностроения, транспортировки, снабжения и дру-
гих видов деятельности Оно обеспечивает транспортировку газа по
трубопроводам протяженностью 150 тыс. км.

образован концерн «Газпром», который в начале приватизации пре-

сударство владеет контрольным пакетом акций и прежняя аббре-
виатура фактически восстановлена — РАО «Газпром»

Так как компания «Газпром» занимает особое положение в эконо-
мике страны, его устав утвержден Правительством РФ Установлены
ограничения на приобретение пакетов акций одним физическим или
юридическим лицом и их аффилированными лицами, а также условия
преимущественного приобретения ОАО своих акций у держателей.

Государственным пакетом акций управляет по трастовому дого-
вору председатель правления ОАО «Газпром». Управляющий голо-
сует пакетом на собрании акционеров, в том числе и по составу со-
вета директоров. По договору ОАО «Газпром» обязано гарантиро-
ванно снабжать газом страну и передавать доходы в бюджет в соот-
ветствии с установленным порядком В договоре предусматривают-
ся стратегические направления и государственные гарантии деятель-
ности ОАО, механизм регулирования цен на газ и другие условия,
обеспечивающие выполнение взаимных обязательств.

ОАО «Газпром» активно диверсифицирует бизнес, проникая в
нефтедобычу, электроэнергетику и другие отрасли Сейчас компа-
ния владеет 70% акций «Сибнефти», имеет акции «Славнефти».
К 2020 г. намечено довести добычу нефти до 80 млн т в год.
В 2005 г. консолидированная выручка компании составила
1231,5 млрд руб., чистая прибыль — 203 млрд руб. За год капитализа-
ция ОАО «Газпром» выросла в 2,5 раза и составила на I июля 2006 г.
около 250 млрд долл, (третье место среди всех компаний мира)

Для обеспечения участия субъектов РФ в управлении АО «Рос-
газификация» внесены 40% акций, принадлежащих Российской
Федерации в этом обществе, в качестве вклада в уставные капиталы
территориальных АО по газификации и эксплуатации газового хо-
зяйства. При этом имущество эксплуатационных баз, газонакопи-
тельных сетей высокого и среднего давления остается в федераль-
ной собственности Представители государства в совете директоров
АО «Росгазификаиия» назначаются Правительством РФ
Цены на газ в России самые низкие в мире, что вполне нор-
мально для страны, имеющей такие запасы газа. В то же время
продажа газа по низким ценам имеет следующие последствия;

•	снижается заинтересованность в экономии, а экономить все-
гда дешевле, чем добывать,

•	нерационально формируется топливно-энергетический баланс
(газ предпочитают всем другим видам источников энергии);

•	создается дефицит средств финансирования развития произ-
водству

•	невыгодно утилизовать попутный нефтяной газ.

Основным потребителем газа внутри страны является промыш-
ленность, на долю населения приходится 7%. Внутренние цены на
газ все же повышаются, и такая тенденция, видимо, сохранится в
ближайшее время Инвестиционная программа обеспечивается при
условии повышения цен для промышленности на 40%, для населе-
ния — на 20%.

При поставке на экспорт контрактная (закупочная) цена привя-
зывается к ценам на жидкое топливо (мазут, газойль) с отставанием
на 0,5 года к мировым ценам на нефть. У границы (после транспор-
тировки на 3—4 тыс. км) газ продается по цене «франко-граница»
оптовым перепродавцам, они прокачивают еще на 200—300 км и
продают конечным потребителям. При этом каждая страна устанав-
ливает свою цену, которая оказывается в 2—3 раза выше, чем в
ОАО «Газпром». Страны-импортеры повышают цены через меха-
низм налогообложения, т.е. Россия низкими экспортными ценами
субсидирует бюджеты зарубежных покупателей газа.

В Европе согласно Директиве ЕС от Ю августа 2000 г, осуществ-
ляется либерализация газового рынка. Потребители получают право
свободного выбора поставщиков, а поставщики — право свободного

планируется увеличить поставки газа из России к 2020 г в два
раза, поднять его долю в энергобалансе с 21 до 27%, а на электростан-
циях — с 23 до 404, Это открывает перед ОАО «Газпром» широ-
кие перспективы

В 1985—1987 гг. освоено крупнейшее в мире Ямбургское газовое

месторождение в соответствии с проектам «таз—трубы» СССР за

Венгрией. Польшей и Болгарией. Страны предоставили кредиты, тех-
нику и оборудование. Правительство компенсировало «Газпрому» за-
траты на добычу и транспортировку газа. Кредиты гасились поставка-
ми газа, за 1989—1999 гг. в счет Ямбургских соглашений поставлено
более 103 млрд м3.
В России газ будущего — это ямальский газ. альтернативы кото-
рому нет Уникально также Ковыктинское месторождение в Иркут-
ской обчисти (1,5 трлн м3. проектная годовая добыча — 40 млрд м3).
Лицензия на разработку выдана ОАО «РУСИАПетролеум». а партие-

«газ—инвестиции»- проектируется энергочосг «Восток—Запад» в
связи с увеличением поставок газа в ЕС Получаемые инвестиции
предполагается использовать в том числе для организации произ-
водства газовых труб в России нужные для «Газпрома» трубы по-
ка не производятся.

ОАО «Газпром» — самая мощная компания России на мировом
рынке. После покупки нефтяных активов ОАО «Газпром» из газовой
превратился в нефтегазовую компанию Повышается мощь ОАО
«Газпром», усиливается влияние государства на газовую отрасль,
корректируется газовая стратегия в направлении увеличения поста-
вок газа на внутренний рынок и развития вертикальной интеграции

Управление нефтяной отраслью

Характерная особенность нефтяной отрасли России состоит в
принадлежности ее частным компаниям по добыче, переработке и

экспорту продукции В 1992

взят курс на создание вертикально

интегрированных компаний с конвертацией акций в единую акцию
компании В результате появились акционерные общества нефтяной,
нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспече-
ния (производственно-коммерческий цикл от геологоразведки до бензо-
колонки), управляемые по типу холдинга, но с большей самостоятель-
ностью дочерних фирм

Несколько крупных компаний фактически поделили и монопо-
лизировали внутренний рынок (табл. 5.5). На долю имеющихся мел-
ких и средних предприятий приходится менее 10% объема добычи.

Таблица 5.5. Крупнейшие нефтяные компании России

___________Наименование

ЛУКойл

Роснефть

ТНК-ВР

Сургутнефтегаз

Сибнефть

ЮКОС

Татнефть

Башнефть

ДрО/ма нефти в 2004г„ шит

86,4

75,0

84.4

64.0

33,5

27,9

25,5
Иностранцы контролируют 33% акций нефтедобывающих ком-
паний В самой крупной компании «ЛУКойл» 18% акций принадле-
жит Сопосо РЬтИтрз (США), 20.6% — топ-менеджерам. 3,9% — физи-
ческим лицам России, остальные акции обращаются на биржах

В государственной собственности остаются акции, представляю-
щие не более 10% нефтедобычи Среди добывающих компаний госу-
дарственными являются «Роснефть», «Татнефть», «Башнефть»

Нефтяная компания «Роснефть» осуществляет поиск, разведку,
добычу, переработку и реализацию нефти и газа, производство и реа-
лизацию нефтепродуктов на основе заключения контракта с уполно-
моченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной
власти. Организационная структура компании приведена на рис. 5.2

Компания работает весьма эффективно.

Из 20 лучших нефтяных компаний мирового уровня 12 нахо-
дятся полностью в государственной собственности. Обладая блоки-
рующими пакетами акций нефтяных компаний, другие государства
эффективно регулируют ситуацию на рынках

Норвегия добывает 170 млн т нефти и 50 млрд м3 газа В Север-

чикает национальное управление нефтегазовым комплексом, участву-

ность иностранных фирм на норвежском шельфе За счет экспорта
нефти создан «нефтяной фонд» в сумме 18—22 млрддолл.

Несмотря на высокие конъюнктурные походы, нефтяная промыш-
ленность в России является примером неэффективной организации,
обусловленной ориентацией отрасли. В 2002 г. Россия вышла на
первое место в мире по суточной добыче нефти - 7,3 млн барр.
Однако после 1990 г производство нефтехимической продукции
сократилось в три раза На 50% освоенных месторождений работы
не ведутся, простаивает 30% скважин Средний дебит скважин упал
с 11,6 до 7,2 т/сутки, что приближается к порогу рентабельности.
Многие месторождения вступили в стадию естественного падения
добычи, не введено в эксплуатацию ни одного крупного месторож-
дения или перерабатывающего предприятия.
Нефтяная компания «Роснефть»

Рис. 5.2 Организационная структура НК «Роснефть»
НПЗ загружены на 60% (оптимальная загрузка — 80—85%), глу-
бина переработки 76%, выход конечных продуктов ненамного пре-
вышает стоимость сырья. Значительная часть нефтепродуктов экс-
портируется.

По производственным покил елям нефтяная отрасль во многом ус-
тупает странам ОПЕК, компаниям мирового уровня. От ведущих зару-
бежных фирм нефтепереработка отстала на Ю—20 лет: заводы устарели,
фонды износились на 60% Нефтехимическая продукция становится все
менее конкурентоспособной на традиционных рынках Германии, Поль-
ши, Чехии, Венгрии На рынок страны активно проникают ТНК нефте-
химии Удорожание сырья и падение рентабельности предприятий пере-
черкивают намерения провести реконструкцию и наверстать упущенное

При экспорте сырой нефти экономика работает вхолостую' продается
нефть, покупается оборудование, чтобы снова добывать и продавать нефть.
При этом экономика лишается потенциальных рабочих мест. Лучше
меньше добывать, а больше перерабатывать — эта аксиома в России не
работает (если нефть стоит |50 долл/т, то мазут — 300 долл, (плюс рабо-
чие места плюс прибыль НПЗ и н итоги в бюджет), изделия нефтехимии —
1000 долл.). По потреблению нефти и нефтепродуктов на душу населе-
ния Россия нтходптся на уровне США 20-х гг. и Европы 60-х гг. XX в.
По добыче страна еще не достигла уровня 1990 г., т.е отрасль 15 лет
как бы стоит на месте.

Стихию нефтяного рынка государство стремится ограничить дого-
ворами, балансовыми заданиями, квотированием дополнительных
объемов экспорта, лимитами на вывоз нефтепродуктов, пропускной
способностью экспортной трубы, налогообложением

Между нефтяной компанией и Министерством промышленности и
энергетики РФ заключается контракт на два года, предусматривающий
взаимную ответственность сторон за хозяйственную деятельность, со-
блюдение государственных интересов. Обязательства компании вклю-
чают объемы геологоразведки, прироста запасов, добычи нефти, бурения
скважин, поставок нефти и нефтепродуктов на внутренний и внешний
рынки Минпромэнерго РФ гарантирует право отгрузки продукции на
экспорт, защиту в органах власти, принятие нормативных актов, не
ухудшающих условия ртботы. За нарушение обязательств компания мо-
жет быть лишена лицензии на добычу, ограничена ее внешнеэкономи-
ческая деятельность.

Балансовые задания используются для гарантирования поставок
нефти на НПЗ и нефтепродуктов внутренним потребителям, обес-
печения армии. Севера, села Такие поставки не приносят больших
доходов компаниям и компенсируются доходностью экспорта.
Балансовые задания причисляют к формам обязательных поста
вок, квотирования, нерыночным мерам регулирования. Альтернати-
вой им является тарифное регулирование (вывозная пошлина вырав-
нивает рентабельность поставок на внутренний и внешний рынки)
Но экспорт все равно остается для компаний предпочтительнее. Пра-
вительство РФ уже отменяло балансовые задания и снова к ним воз-
вращалось.

Квоты на экспорт выдает Комиссия при Правительстве РФ

Квоты противоречат требовтниям ВТО, куда Россия намерена
вступить Но пока существует разнима между внутренними и внеш-
ними ценами на нефть, сохраняется необходимость регулирования
поставок нефти методами, которые больше отвечают интересам эко-
номики страны в целом.

Объектом особого внимания является транспортировка нефти и
нефтепродуктов как сфера естественной монополии Обеспечивающая
ее компания «Транснефть» принадлежит государству (100% голосую-
щих акций) Почти 47 тыс. км магистральных трубопроводов проходят
по территории 53 субъектов РФ и других стран. Нефтепроводы России
являются составной частью мировой транспортной системы, по ним
перекачивается нефть российских добывающих компаний и других
стран СНГ1.

Транспортировка нефти осуществляется в соответствии с порядком,
утвержденным Минпромэнерго России по согласованию с Межведом-
ственной комиссией по регулированию вопросов, связанных с исполь-
зованием системы магистральных нефтепроводов и терминалов в мор-
ских портах для вывоза нефти за пределы Российской Федерации

По снабжению горючесмазочными материалами все субъекты РФ
распределены между нефтяными компаниями с учетом территори-
ального расположения АК «Транснефть» подписывает с субъектами
РФ, по территории которых проходят трубопроводы, договоры о
сотрудничестве Компания помогает в техническом перевооружении
предприятий, обеспечивает гарантированное снабжение ГСМ в пе-
риоды посевных и уборочных работ при их обязательной оплате по
тарифам на перекачку, перевалку и налив нефти. Плата за транспор-
тировку установлена в расчете за I тонно-километр. Субъекты РФ
обязываются содействовать привлечению инвестиций, предоставлять
налоговые льготы и т.д.

При исчислении себестоимости нефти добывающие компании
на транспортировку относят около 20% всех затрат, в том числе на
счет «Транснефти» — 5%, трубопроводов и портов Украины, Литвы,

1 Труба не загружена, так как строилась в СССР в расчете на перекачку 600 млн т
Латвии — 15%, хотя по территории России нефть проходит 3,5 тыс км,
а по территории других государств — значительно меньше. Рас-
ценки за транспортировку по территории России ниже в 4 раза,
чем по территории Балтии, и в 5,4 раза ниже, чем по Украине.
Казахстанская и азербайджанская нефть перекачивается по рос-
сийским тарифам1.

Это в интересах не только других стран, но и частных российских
нефтяных компаний. Хотя рентабельность АК «Транснефть» срав-
нительно высокая, объемы доходов не позволяют выделять сущест-
венные средства на развитие трубопроводного транспорта, поддер-
живать магистрали в нормальном состоянии. Почти 1/3 нефтепрово-
дов имеет возраст 33 года; с дефектами труб — около 40%. Уже сей-
час на замену устаревших труб требуется 18—20 млрд долл Необхо-
димо привлечение средств добывающих компаний, так как у них
концентрируются основные доходы от нефти.

Добывающие компании частично перерабатывают нефть на своих
заводах, а сырье поставляют за рубеж Поэтому на бирже нефтью не
торгуют, что позволяет нефтяникам вольно обращаться с внутренними
ценами. Ценообразование осуществляется в специфическом форме:
потребители ошушают движение цен через нефтепродукты. Они по-
вышаются, в том числе под воздействием экспортных цен, роста за-
трат, отсутствия государственного регулирования2.

Вертикально интегрированные компании используют механизм
расчетных (трансфертных) иен в качестве базы налогообложения (по-
купается нефть у своих дочерних предприятий по внутренней цене,
направляется на экспорт и НПЗ на давальческих началах). Средняя
трансфертная цена оказывается в несколько раз ниже конечной
цены реализации

Налогообложением практически не улавливаются рентные дохо-
ды, так как не учитываются горно-геологические условия Налог на
добычу нефти все платят одинаковый с поправочными коэффициен-
тами на уровень мировых цен и курс рубля.

Между тем Президент РФ в Послании Парламенту РФ отметил,
что надо переходить к рентным принципам налогообложения недро-
пользователей Если не учитывать при налогообложении конкретные
условия, рентабельность, то половина месторождений перестанет раз-

2 Правительство РФ решает задачу открытия нефтяной биржи в Москве в 2007 г
рабатыватъея, возникает дефицит нефти даже для собственного потреб-
ления.

Каждый уровень экспортных цен определяет соответствующее
состояние экономики отрасли и бюджета (табл. 5.6). Экспорт целесо-
образен, если мировая цена покроет издержки, налоги, акцизы и
принесет прибыль.

Таблица 5 6. Зависимость состояния отрасли от уровня экспорп*чх цен

Цена, долл/баррезь	Эконочическое сосзюяиие
10	Нижняя граница рентабельности; выживание за счет сокращения добычи нефти
12	Появляется возможность поддерживать добычу на прежнем уровне
13-14	Можно инвестировать средства в добычу
Более 14	Позволяет инвестировать средства в переработку нефти

Негативные прогнозы цен заставляют пересчитывать балансы про-
изводств  и распределения нефти и искать резервы снижения затрат.
В странах Ближнего Востока из-за колебаний цен на нефть бюджеты
пересчитываются до трех раз в год. В Великобритании нефтяная от-
расль не является бюджетообразующей, но правительство снижало
ряд налогов в преддверии падения цен на нефть

Почти половина добываемой в России нефти экспортируется,
она стала основным бюджетообразующим товаром, доля которого в
экспортной выручке составляет 25%. Повышение цены на I доллар
за баррель выражается суммой в 80 млн долл ежемесячной допол-
нительной прибыли.

Для справедливого распределения доходов от повышения цен между
нефтяными компаниями и государством Правительство РФ применяет
дифференциацию экспортных пошлин. При расчете пошлины за ос-
нову принимается средняя месячная цена нефти марки Чгак1 Базовая
ставка составляет 2,0 евро/т при средней цене |2.5 долл, за баррель
(159 л) Если иена отпускается ниже средней, то пошлина не взима-
ется. Величина пошлины растет с повышением цен на нефть и паде-
нием курса евро к доллару (табл. 5.7)

ти марки Вгеп! Цены рассчитываются исходя и» сообщений информационного
агентства Р1аи$.
Таблица 5.7. Дифференциация экспортных пошлин			
долл/баррель	Экспортная пошлина, еиро/т	долл/баррель	Экспортная пошлина, евро/т
До 12,5	Не взимается	22,5-25,0	20
12.5-15.0	2	25,0-27,5	27
15.0-17.5		27,5-30.0	34
17,5-20.0	9	30,0-32,5	41
20.0-22,5	14	Свыше 32,5	48

Ставка пошлины фиксируется на определенный срок и коррек-
тируется в связи с динамикой экспортных цен1. В виде экспортной
пошлины, если она увеличивается вслед за ростом цен, государство
отсекает долю эффекта в свою пользу. Таким образом, повышение
экспортных цен выгодно компаниям и бюджету, но может отрица-
тельно сказаться на экономике потребляющих нефтепродукты секто-
ров. если компании поднимут и внутренние цены, ведь к выравнива-
нию внутренних и экспортных цен подталкивает именно рыночная
идеология, а в нефтяной отрасли рынок признается полноценным.

На мировом рынке цена на нефть стала чрезвычайно конъюнк-
турной. на нее большое влияние оказывают политические факторы, а
также информация о состоянии запасов топлива в США. Ужесточа-
ется конкуренция, идет передел сфер влияния, формируются
мощные альянсы. ОПЕК проходит новое испытание в связи с
иракским кризисом

России нужны новая нефтяная политика, новые рынки. В бли-
жайшие 10 лет основным поставщиком нефти останется Западная
Сибирь. Будет повышаться роль Тимано-Печорского и Каспийского
регионов Освоение Восточной Сибири позволит выйти на рынок
Китая После распада СССР у России остались только два нефтена-
ливных терминала — в Туапсе и Новороссийске. С вводом Балтий-
ской трубопроводной системы (БТС) страна не будет зависеть от
транзита по территории сопредельных государств.

Управление угледобычей

Уголь является наиболее надежным и социально значимым энер-
гоносителем. Добыча угля отличается повышенной опасностью, капи-

иене нефти около 62 долл /баррель.
талоемкостью, требует периодической реконструкции шахт; отработка
запасов ведет к высвобождению работников, нуждающихся в особых
мерах социальной защиты.

Работы по добыче угля ведутся при обязательном государственном
контроле, горном и промышленном надзоре

Организации по добыче угля независимо от форм собственности
создают горно-спасательные службы или заключают договоры с дей-
ствующими службами. Положение о горно-спасательной службе ут-
верждает Правительство РФ

Государственная политика в углеиндустрии ставит задачу постепен-
ного преодоления сырьевой направленности угольной промышленности
на основе внедрения комплексной переработки угля для получения
электроэнергии, моторного топлива, кокса, кислот, минеральных удоб-
рений и других продуктов и поставки их как на внутренний, так и на
мировой рынок

Для освоения перспективных месторождений, закрытия нерента-
бельных и опасных дли здоровья шахт, социальной поддержки насе-
ления угольных регионов используются бюджетные средства. Под-
держка осуществляется также в форме льготных кредитов, регулиро-
вания тарифов на транспортировку угля, ставок таможенных по-
шлин Строительство новых и модернизация действующих шахт ве-
дутся за счет собственных средств угольных компаний и займов.

Реализуется программа реструктуризации отрасли с помощью
внешних ззймов. В 1996 г. начались угольные займы России у М БРР.
деньги поступали в бюджет при выполнении определенных условий
Выделено 1,3 млрд долл ; кроме того, МБРР сопействовал получению
кредита от Японии на 800 млн долл, на те же цели (тх. связанные кре-
диты) Последний транш в размере 100 млн долл, был получен в 2001 г

Программой намечаете । закрытие 140 убыточных и опасных шахт,
которые добывают около 60 млн т угля в год, или 27% всей подземной
добычи, а поглощают до 40% всех средств господдержки. Кредиты ме-
ждународные банки предоставляют на социальные нужды, а не на раз-
работку новых месторождений или увеличение добычи угля.

Закрытию предшествует принятие упреждающих мер содействия
занятости населения (создание новых нсдотирусмых рабочих мест на
рентабельных шахтах, диверсификация производства, переподготовка
кадров), а также социальной зашиты высвобождаемых работников и
членов их семей, пенсионеров, инвалидов, работавших в угольной
промышленности. Финансируется передача в ведение местного само-
управления находящихся на балансе угольных предприятий объектов
социальной сферы и жилищного фонда в шахтерских городах и по-
селках.
В Великобритании при закрытии шахт вложения в социаль-
ную сферу, переселение переобучение составляли 90 долл, на
I т закрываемой добычи. В России аналогичные затраты не пре-
вышают 6 долл.

В результате реструктуризации добыча угля сократилась с 395 млн т
в 1990 г. до 256 млн т в 2002 г (в 2004 г. добыча несколько выросла —
до 282 млн т), план по закрытию шахт перевыполнен, кредитные
деньги израсходованы на реабилитацию высвобождаемых шахтеров,
т е. базы для возврата долгов нет Для энергетики Сибири и Дальнего
Востока уголь з (возится из Казахстана. в то время как в некоторых
регионах страны его перепроизводство В Приморье, где электро-
станции работают на угле, зткрыты все шахты, что ведет к энергети-
ческим кризисам. Подмосковный бассейн резко сократил добычу, в
Москву уголь завозится из Красноярского края.

Предприятия угольной промышленности преобразованы в акцио-
нерные общества В федеральной собственности на три года закреп-
ляются акции, принадлежащие Российской Федерации. В собствен-
ность субъектов РФ, на территории которых расположены акциони-
руемые предприятия, передается 15% обыкновенных и 5% привилеги-
рованных акций, принадлежащих Российской Федерации.

До 1998 г угольной отраслью управляла государственная компания
«Росуголь» через государственные пакеты акций угледобывающих АО
Кредиторы реструктуризации угольной промышленности потребова-
ли упразднения этого органа управления

После прекращения финансирования из внешних источников
Правите и ьство РФ ввело бюджетное кредитование высокоэффектив-
ных инвестиционных проектов в угледобыче на конкурсной основе.
Кредит возвращается с уплатой процентов в размере 1/3 ставки рефи-
нансирования Банка России Получатели бюджетного кредита заклю-
чают договоры с Минпромэнерго России и Минфином России

Около 60% всего угля и 80% коксующегося угля добывается в Куз-
бассе, те вдали от мест основного потребления Транспортная состав-
ляющая в себестоимости угля — 36%, перевозка его из Кузбасс* в Мо-
сковскую область выше цены угля. Кузбасс теряет рынки за пределами
Западной Сибири из-за роста тарифов на перевозку Необходимо
вмешательство государства в ценовую политику, транспортные тари-
фы, социальные и другие проблемы угольщиков.

Программой развития отрасли до 2020 г. заложено ежегодное
3%-ное увеличение доли угольного топлива в ТЭК и выработке элек-
троэнергии С внедрением технологий обогащения уголь начнет по-
степенно замещать в энергетике природный газ.
5.3. Управление

агропромышленным комплексом

В экономике исключительно важную роль играют подразделения,
связанные с использованием земельных ресурсов и удовлетворением
первоочередных потребностей человека. К ним относятся прежде все-
го сельское хозяйство и обслуживающие его отрасли (производство
средств производства для сельского хозяйства, доведение сельскохо-
зяйственной продукции до конечного потребителя и др.), которые в

совокупности образуют лг

колииекс.

В агропромышленном комплексе (АПК) производится около тре-
ти валового общественного продукта и более 70*6 потребительских
товаров, сосредоточены четверть основных фондов и 30% численно-
сти работников, занятых в материальной сфере.

В результате экономических преобразований в последнее деся-
тилетие на селе утвердилось многообразие форм собственности и хо-
зяйствования. Основу составляют крупные предприятия в организаци-
онно-правовой форме акционерных обществ и сельскохозяйствен-
ных кооперативов. Государственные предприятия функционируют
главным образом в семеноводстве, племенном животноводстве, на-
учной сфере Появилась прослойка фермерских хозяйств, основанных
главным образом на личном труде, однако их доля в объеме сельско-
хозяйственного производства незначительна Стабильными остаются
лишь личные подсобные хозяйства сельского населения.

Основное средство производства — земля — передано в частную
собственность через механизм земельных и имущественных паев по
уравнительному принципу. Пай получили все работники колхозов и
совхозов, их пенсионеры, а также занятые в социальной сфере села.
Каждый получил право выйти из коллективного предприятия с зе-
мельным и имущественным паями, чтобы вести индивидуальное хо-
зяйство. Земельный кодекс РФ узаконил свободную куплю-продажу
земли.

Государство не ставит перед сельскохозяйственными производи-
телями каких-либо задач по производству продукции и обеспече-
нию потребностей населения Земля и другие ресурсы используются
исходя из интересов бизнеса При этом продукция может свободно
продаваться как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Иностран-
ные фермеры также могут продавать свою продукцию на российском
рынке Одновременно государство сняло с себя обязанности по
материально-техническому и финансовому обеспечению сельского
хозяйства и его социальному развитию.
Но сельского производителя больше интересуют не формы соб-
ственности на землю, а реальные возможности работать на ней,
иметь необходимые материальные и финансовые ресурсы, заказы
на поставку продукции по взаимовыгодным ценам. Этого как раз
он и не получил Более того, реорганизация подорвала коллектив-
ное производство, не заменив его индивидуальным. В результате
производство сельхозпродукции по сравнению с 1990 г. резко со-
кратилось.

Ставка на мелкое производство — очередная ошибка аграрной
политики На ее исправление уйдут многие годы. Сельское хозяй-

Природная продуктивность I га пашни в России в среднем ниже,
чем в США, в 2,8 раза, и ниже, чем в Западной Европе, в 2 раза Это
значительно снижает конкурентные возможности сельского хозяй-
ства России Разумная аграрная политика требует прежде всего
государственной поддержки и зашиты отечественного товаропроизво-
дителя на внутреннем и внешнем рынках В развитых странах госу-
дарство регулирует и поддерживает все наиболее важные направле-
ния аграрной деятельности

В США правительство в лице Министерства сельского хозяйст-
ва является крупным покуадтелеи продукции у фермеров; закупает

ночные каналы. Оно помогает создавать фермерские кооперативы
по сбыту продукции и снабжению средствами производства, под-
держивает сбытовые кооперативы, стимулирует аграрный экспорт.
Ни продажные, ни покупные фермерские цены не контролируются,
хотя собирается детальная информация о ценах

Аграрная политика должна предусматривать комплексное ре-
шение проблем производства, переработки и реализации сельско-
хозяйственной продукции в рыночных условиях, наращивание ре-
сурсного потенциала АПК, и в первую очередь плодородия почвы,
племенного животноводства, прогрессивных технологий, развития
инфраструктуры в сельской местности

Государство может способствовать изменениям в агропромыш-
ленном производстве через государственные заказы, применяя аван-
сирование товаропроизводителей, централизованные инвестиции,
концентрируя закупки в зонах с наиболее благоприятными природ-
ными условиями, создавая предпосылки для обеспечения потреб-
ностей регионов, поставок в федеральный фонд и на мировые
рынки.
Рычагами аграрной политики являются формирование рынка
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, креди-
тование, страхование, налогообложение в интересах сельских това-
ропроизводителей, развитие социальной сферы на селе.

В настоящее время особую актуальность приобретает формиро-
вание рынка зерна, являющегося основой всего сельского хозяйства
В 2004 г. сбор зерна превысил 56 млн т, это далеко до доли России в
СССР, но больше, чем в предыдущие годы1

тус импортера зерна. С переходил к рынку государство в соответствии
с рыночной идеологией отказалось закупать зерно, коммерсанты заку-
пают его в основном для вывоза за рубеж. Объем расхода зернофура
жа секретился, в результате вкупе с другими причинами пришло в

вой. мясомолочной промышленности, закрытию рабочих мест.

В мире, как правило зерном торгуют государства, а не сами

Б США при Министерстве сельского хозяйства действует не-

При правительстве Канады функционирует пшеничный коми-
тет Задолго до урожая он определяет цепу, заключает с фермера-
ми контракты. 80% стоимости контракта фермер получает немед-
ленно, остальное — по факту реализации Практически это та же
система государственного заказа от которой отказались в России

Россия — единственный в мире крупный производите п> маслосе-
мян, который ввозит готовый продукт. Из валового производства при-
мерно половина экспортируется. Экспорт маслосемян по сравнению с
1990 г. вырос в 22 раза. В результате внутренний рынок подсолнечного
масла в размере 1,3 млн т обеспечивается импортом 600 тыс т Мощ-
ность маслоэкстракционных заводов — около 3 млн т, а сырья посту-
пает только 1,5 млн т.

Страна должна иметь систему защиты внутреннего рынка, адек-
ватную США и ЕС. Она нужна не только для выравнивания условий
конкуренции, но и для активизации инвестиций в сельское хозяйство,
стимулирования животноводства, развития комбикормовой промыш-
ленности Правительство РФ предпринимает в этом направлении пер-
вые шаги. С 2003 г. вводятся импортные (количественные отраниче-
ния) и тарифные (количественные и таможенные ограничения) кво-
ты на импорт птицы, свинины, говядины

Импортные квоты помогают, например, при ввозе сахара. В СССР
соотношение между собственным и импортным стхяроч составляло
70.30, Россия производила 3 млн т, теперь производит около 1,5 млн т
в год. Протекционизм позволяет сохранить производство сахара хотя
бы в значительно меньшем объеме.

Одновременно следует отменить таможенную пошлину при им-
порте кормового зерна (кукуруза, соевые бобы), недобор денег бюд-
жет компенсирует, когда увеличится производство мяса.

Вводятся защитные меры в отношении импорта товаров тек-
стильной и легкой промышленности, наносящего ущерб российским
товаропроизводтелям, которые выпускают аналогичную продукцию.

АПК нуждается также в финансовой поддержке по линии

•	создания специальных фондов финансирования сельского хо-
зяйства, фермерских и личных подсобных хозяйств, других эффек-
тивных производителей сельскохозяйственной продукции;

•	гарантирования закупочных цен на наиболее значимые про-
дукты, дотирования семеноводства, льноводства, племенного живот-
новодства, овцеводства,

•	компенсации части затрат сельскохозяйственных производи-
телей на покупку удобрений, комбикормов, энергоносителей

В настоящее время выделяются бюджетные средства на безвозврат-
ной основе на строительство, реконструкцию предприятий АПК, ус-
тавный капитал которых сформирован полностью или частично за
счет негосударственных форм собственности, в соответствии с реше-
ниями этих предприятий и на условиях увеличения доли федераль-
ной собственности через пакеты акций

Предоставляются бюджетные ссуды на льготных условиях на се-
зонную закупку сырья, продлеваются сроки возврата ссуд, полученных
предприятиями на закупку сырья и материалов. Формируется льгот-
ный фонд кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве. В него
направляются средства федерального бюджета и средства, поступаю-
щие от сельских товаропроизводителей в погашение задолженности.

При выделении инвестиционных кредитов срок окупаемости про-
ектов устанавливается для предприятий пищевой и перерабаты-
вающей промышленности до трех лет, производственных объектов
сельского хозяйства — до пяти лет.

В агросервисе и перерабатывающей промышленности большин-
ство предприятий являются локальными монополистами Поэтому
сельскохозяйственным производитепям предоставлены дополнитель-
ные права на приобретение на льготных условиях контрольных паке-
тов акций обслуживающих и перерабатывающих предприятий.

Сельхозпредприятия имеют право перейти на единый сельхозна-
лог, призванный заменить различные налоговые платежи- Ставка
налога установлена с I га. Применяется льготное кредитование по
процентной ставке, 2/3 которой банку компенсирует государство, а
заемщик выплачивает 1/3. Претендентов на льготы определяет спе-
циальная комиссия Учитываются объем производства, возможности
осуществления текущих платежей К не попавшим в перечень льгот-
ников подход жесткий. Льготами не смогут воспользоваться хрониче-
ски убыточные предприятия, которые не в состоянии вносить текущие
платежи.

Однако этого, видимо, недостаточно, поскольку финансовое по-
ложение сельского хозяйства сложное и отягощается огромной задол-
женностью. В порядке ее реструктуризации установлены льготы для
возврата долгов.

•	основной долг возвращается равными долями в течение шести лет;

•	пени и штрафы выплачиваются в течение последующих четы-
рех лет (итого на 10 лет),

•	при регулярных платежах по долгам списывается 50% пеней и
штрафов через два года после начала погашения и 100% в случае
выплаты 100% основного долга.

Многим сельхозпредприятиям стали недоступны тракторы, комбай-
ны и другие сельскохозяйственные машины, минеральные удобрения,
строительные материалы. Крупнейшие заводы сельскохозяйственного
машиностроения страны остановились из-за отсутствия спроса.

Частично ситуация улучшается благодаря госудлрственному лизингу
сельскохозяйственной техники, который обеспечивает специальная орга-
низация «Росагролизинг». Кроме того, сельским хозяйством заинтересо-
вался крупный промышленный капитал Некоторые отрасли АПК. осо-
бенно в благоприятных зонах, могут приносить доходы не меньшие, чем
традиционные сферы приложения капитала. Условия для этого на селе
имеются. Ряд промышленных катаний, накопив резервы за счет основ-
ного производства, начали вкл заывать деньги в сельское хозяйство.

В Белгородской области крупные промышленные предприятия
(например. Новооскольский металлургический комбинат) и банки
вкладывают в сельское хозяйство деньги, контролируют их расход,
распоряжаются полученным урожаем При этом выкупаются кон-
трольные пакеты акций сельскохозяйственных предприятий, меня-
ется собственник, назначается новый менеджмент

Эффективной является политика поддержки вертикальной инте-
грации в АПК, что позволяет перераспределять доходы, получаемые
на самых выгодных стадиях агропромышленного производства —
переработки сырья и реализации готовой продукции Интеграция
возможна в масштабе и крупных агрофирм, и отдельно взятого пред-
приятия

В основу государственного управления агропромышленным ком-
плексом заложены:

•	укрепление связи федеральных органов исполнительной вла-
сти с органами власти субъектов РФ;

•	повышение роли и ответственности Министерства сельского
хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) за эффек-
тивное функционирование агропромышленного комплекса;

•	усиление роли органов местного самоуправления и их взаи-
модействия с органами государственного управления.

•	обеспечение эффективности государственных контрольно-
инспекционных служб.

Минсельхоз России является головным органом в управлении аг-
ропромышленным комплексом и продовольственном обеспечении.
Оно осуществляет государственное регулирование, обеспечивает един-
ство системы органов государственного управления агропромышленным
комплексом, взаимодействие и координацию их деятельности

Государственное управление атропромышленным комплексом в
республиках, краях, областях и автономных образованиях осуществляет-
ся министерствами, управлениями (департаментами) сельского хозяйст-
ва, комитетами (департаментами) продовольствия городов Москвы и
Санкт-Петербурга, управлениями (отделами) сельского хозяйства рай-
онов, входящими в структуру соответствующих администраций.

Органы государственного управления АПК субъектов РФ подот-
четны Минсельхозу России по вопросам реализации федеральных про-
грамм и использования федеральных бюджетных средств Назначе-
ние и освобождение от должности руководителей министерств (де-
партаментов, управлений) сельского хозяйства субъектов РФ осуще-
ствляется органами исполнительной власти субъектов РФ по согла-
сованию с Минсельхозом России.

Для проведения аграрной политики, осуществления контроля за
реализацией федеральных программ, исполнением федеральных зако-
нов, других нормативных актов в области агропромышленного ком-
плекса, целевым использованием выделяемых бюджетных средств,
координации работы по управлению и распоряжению подведомствен-
ными предприятиями, организациями и имуществом, закрепленным в
федеральной собственности, вводятся федеральные структуры Мини-
стерства сельского хозяйства Российском Федерации в субъектах РФ с
оплатой труда работников за счет средств федерального бюджета.
В соответствии с Законом «О племенном животноводстве» в со-
ставе Минсельхоза России образован департамент, который выпол-
няет функции специально уполномоченного органа по управлению
племенным животноводством Органы исполнительной власти субъ-
ектов РФ создают государственные органы по управлению племен-
ным животноводством на соответствующей территории.

С сельским хозяйством тесно связано гесное хозяйство. В России
сосредоточено 22% мировых площадей леса (1-е место в мире), леси-
стость территории составляет 50% (в Англии, например, — 10%) Лес
России — это легкие планеты. Потенциал российского леса огромен,
это один из немногих возобновляемых ресурсов

Леса находятся под наблюдением Всемирного фонда дикой при-
роды (У'/’А'Г) С 1995 г крупные покупатели древесины в Европе требу-
ют от поставщиков сертификаты Лесного попечительского совета
(Л ПС)1. Сертификат как бы подтверждает, что лес вырублен не в ущерб
экологической среде

Россия подписала декларацию «Лесные принципы», которая тре-
бует соблюдения определенного порядка в лесопользовании Ос-
новными принципами лесопользования являются:

	соответствие лесного законодательства международным стан-
дартам;

•	четкое определение условий владения и пользования лесами,

•	учет прав местного населения и коренных народов при ис-
пользовании лесов;

•	сохранение биоразнообразия;

•	постоянный мониторинг состояния лесов;

•	добровольная сертификация по международным нормам.

Лесное хозяйство страны делится на три части.

1)	лесоустроительные предприятия — разрабатывают долгосроч-
ные проекты развития и использования лесов;

2)	лесные хозяйства — выполняют планы по охране, восстанов-
лению лесов,

3)	леспромхозы, частные фирмы — занимаются рубкой леса по
планам, устанавливаемым лесхозами

В лесном хозяйстве России занято 220 тыс. чел., в лесозаготовках
и лесопереработке — около 2 млн чел

В 1990 г. заготовки древесины составляли 304 млн м3, в 2004 г. —
112 млн м3 (расчетная лесосека — 550 млн м3) Эффективность лесо-
пользования весьма низкая. С 1 га леса выход древесины составляет
0,18 м3 (в Финляндии, например, — 2,7 м3). На глубокую переработку
идет лишь 20% добываемой древесины (в развитых лесопромышленных
странах — 80%). По данным Всемирного фонда дикой природы, до
30% вырубки лесов осуществляется нелегально.

На мировом рынке конкурируют между собой тысячи российских
экспортеров, опуская цены ниже мировых (в СССР существовала
единая экспортная организация «Экспортлес»). Выручка от экспорта
леса в год составляет около 5.0 млрд долл (Канада — 25. США —
16, Финляндия — 10)

В мире лесное хозяйство организуется таким образом, что цены
на древесину покрывают затраты на выращивание леса и расходы по
его содержанию, т.е оно приносит доход территориям

Рациональное использование, охрану, защиту лесного фонда и вос-
производство лесов должно обеспечивать Федеральное агентство лес-
ного хозяйства (Рослесхоз). Основными его задачами являются реали-
зация государственной политики в области развития лесного хозяй-
ства. обеспечение соблюдения всеми владельцами лесного фонда и
лесопользователями правил ведения лесного хозяйства, федеральных
интересов при лесопользовании. Действуют также вертикально интег-
рированные структуры (холдинги), осуществляющие все стадии про-
мышленной переработки древесины от лесозаготовок до сбыта конеч-
ной продукции

Подведомственные попразаеления в субъектах РФ, лесхозы, лесни-
чества осуществляют государственное регулирование и контроль в об-
ласти использования, воспроизводства, охраны и зашиты лесов, органи-
зуют егерскую службу и ведение охотничьего хозяйства, управляют на-
циональными природными парками, лесными хозяйствами, утверждают
расчетные лесосеки для заготовки древесины, учитывают лесной фонд,
ведут лесной кадастр и мониторинг лесов Они имеют право в пределах
своей компетенции давать обязательные к исполнению указания пред-
приятиям, гражданам, ведущим работы в лесу, по устранению наруше-
ний лесного законодательства, направлять материалы о нарушителях в
суды, назначать административные взыскания за нарушения лесного
законодательства.

Компания «Рослеспром» является коммерческой структурой со
100%-ным государственным капиталом Она наделена управленческими
функциями по отношению ко всем, в том числе и к частным, предпри-
ятиям, осуществляющим лесозаготовки. «Рослеспром» распределяет
бюджетные средства, квотирует и лицензирует экспорт, образует цен-
трализованные фонды за счет отчислений предприятий

В стране функционирует 165 целлюлозно-бумажных комбинатов,
которые могут выпускать более 8,0 млн т лесопродукции в год (в пять
раз больше фактического выпуска). Потенциальная выручка лесного ком-
плекса может достигнуть около 100 млрд долл, в год, тл. больше, чем
приносят нефтяная и газовая отрасли.

5.4. Управление

оборонно-промышленным комплексом

Военная доктрина и Концепция национальной безопасности
ставят организацию оборонно-промышленного комплекса (ОПК) в
зависимость от экономического потенциала, не определяя парамет-
ров военной силы, необходимой для проведения эффективной
внутренней и внешней политики В современных условиях войны в
горячей форме считаются маловероятными, не требующими боль-
шой армии. Понимание характера современных конфликтов предо-
пределяет отношение к оборонному комплексу, промышленности
по производству военной техники и других вооружений как к сфере
обеспечения оборонного заказа, который определяется суженными
потребностями армии и возможностями финансирования.

СССР как сверхдержава имел мощный военно-промышленный
комплекс, полностью обеспечивавший вооруженные силы самым
эффективным оружием, что позволяло занимать прочные позиции
на мировом рынке вооружений С началом перестройки масштабы
ВПК признаны чрезмерными, а на сессии ООН в 1989 г. было за-
явлено о конверсии оборонной промышленности СССР и переводе
оборонных заводов на преобладающий выпуск продукции граждан-
ского назначения1

Под конверсией понимается частичная или полная переориентация
производственных мощностей и ресурсов оборонных предприятий с
военных нужд на гражданские Конверсия предполагает сохранение и
эффективное использов шие производственного, кадрового и иннова-
ционного потенциалов оборонных отраслей путем перепрофилирова-
ния и создания дополнительных рабочих мест в гражданской сфере, а
также внедрения технологий двойного назначения. Основанием для
сокращения или прекращения на оборонном предприятии производ-
ства для военных нужд являются решения органов государственной
власти, а также фактическое сокращение бюджетных расходов на эти

1 Естественно, что конкуренты быстро захватили оставленные сегменты рынка
Высвобождающиеся в процессе конверсии производственные
мощности и ресурсы привлекаются к реализации приоритетных госу-
дарственных целевых программ социально-экономического развития,
использования высоких технологий для производства продукции,
конкурентоспособной на мировом рынке.

Оборонное предприятие самостоятельно на основе исходных дан-
ных (зчкэз на производство, программа развития мобилизационных
мощностей) разрабатывает программу конверсии и перепрофилирова-
ния производства, привлекая для этого прежде всего собственные
средства Государственная поддержка носит целевой характер и преду-
сматривает дотирование предприятий в связи с потерей прибыли, обу-
словленной переподготовкой работников и необходимостью выплаты
выходных пособий, поддержанием социальной инфраструктуры, а так-
же предоставление льготных кредитов Поддерживаются перспективные
производства, проекты, направленные на решение важнейших проб-
лем в сфере транспорта, здравоохранения, безопасности производства
в добывающих отраслях, импортозамещающих технологий

С начала 1990-х гг конверсия дополнилась приватизацией.
Предприятия ОПК подверглись вначале разгосударствлению, затем
акционированию, а во многих завершена приватизация Из общего
числа предприятий ОПК 40% остались в государственной собствен-
ности, 33% акционированы с сохранением государственного пакета
акций, в 25% АО государственных долей нет.

Реорганизация ОПК по двум направлениям ознаменовалась со-
кращением к 2000 г. военного производства в 11 раз, оборонного
заказа — практически до нуля, потерей более 100 видов технологий

На Северном заводе |С-Петербург) выпускали ракеты СС-300
по нескольку штук в день, ценой в сотни тысяч долларов каждая.
Они остаются лучшими ракетами к имеют большой спрос в мире.

и выпускает печки-буржуйки и детские мопеды Ракеты и кожухи

Армия перестала оснащаться новым оружием. Упразднены це-

лые направления обеспечения обороноспособности.

Будучи тесно связанной с ОПК технологически, потери понесла
космическая промышленность. С 1989 г. ее финансирование сократилось
в 15 раз. Основной участник Международной космической станции
(МКС) от России — «Ракетно-космическая корпорация «Энергия*
(РКК—Энергия) существует благодари коммерческим кредитам. строи-
тельство российского сектора на МКС заморожено

В 1990-е гг. Россия потеряла ряд оружейных рынков. Но ОПК вы-
жил, хотя и в урезанном виде, за счет экспортных продаж ннтеллекту-
альной собственности (достижений военной науки). Сейчас оборон-
ный заказ реально может загрузить 15% мощностей ОПК, поэтому
первостепенное значение экспорта военной продукции сохраняется.
Торговля оружием имеет не только экономическое, но и геополи-
тическое значение. Рынок оружия поделен между несколькими
странами (рис 5 3)

Рис 5.3. Главные экспортеры оружия, млрд долл.

Основная статья экспорта — самолеты «Су-27» с модификация-
ми. Россия уверенно закрепилась в Азии (на Китай и Индию при-
ходится 80% экспорта) Спрос определяет прежде всего более низ-
кая, чем у западных экспортеров, цена.

Посредником в торговле оружием является федеральное госу-
дарственное предприятие «Рособоронэкспорт», созданное Указом
Президента РФ от 4 ноября 2000 г. № 1834. Ряд предприятий ОПК
получили право самостоятельно экспортировать свою продукцию
(РСК «МиГ», НПО «Машиностроение» и др )

Законом установлен норматив расходов на оборону и безопас-
ность — 5,1% к ВВП, он близок к фактическим расходам Однако в
настоящее время Россия расходует на оборону несравнимо меньше,
чем США и ряд других стран (рис. 5.4), теряя способность противо-
стоять современным армиям*.

В последнее время приняты меры, направленные на повышение
роли оборонного заказа, совершенствование управления оборонным
комплексом и экспортом оружия С 2006 г начались серийные за-

или Великобритании, в 25 раз меньше, чем в США (Ежегодное послание Прсзи-
купки вооружений для Минобороны России Сумма оборонного за-

каза составит 237 млрд руб., а в 2007 г. — 303 млрд руб.

Рис. 54 Затраты на оборону, млрд долл.

Государственный оборонный заказ имеет силу правового акта,
предусматривающего поставки продукции для федеральных государ-
ственных нужд. В условиях организационной разобщенности обо-
ронный зтказ — единственное средство координации деятельности всех
ведомств, связанных с вооруженными силами и оборонным производ-
ством.

Предпосылками формирования оборонного заказа являются по-
ложения военной доктрины, федеральной программы производства
вооружений и военной техники, программ военно-технического со-
трудничества с другими государствами, мобилизационного плана эко-
номики и некоторые другие документы.

Разработка оборонного заказа осуществляется во взаимосвязи с
прогнозом социально-экономического развития Российской Феде-
рации и проектом федерального бюджета на соответствующий год.
Минэкономразвития России утверждает план-график работ по
формированию оборонного заказа, который доводится до сведения
всех разработчиков.

Основные показатели оборонного заказа утверждаются Прези-
дентом РФ. Ими являются-

•	производство продукции (работы, услуги по видам);

•	работы, обусловленные реализацией международных догово-
ров по ликвидации, сокращению и ограничению вооружений,

•	мероприятия по мобилизационной подготовке экономики;

•	работы по строительству, техническому перевооружению объ-
ектов, предназначенных для нужд обороны;
•	материально-технические ресурсы, по которым поставщикам
устанавливаются квоты их обязательных поставок (государственное
бронирование) государственным заказчикам и исполнителям

В оборонном заказе указываются также сроки поставок, прогно-
зируемая стоимость (цена), перечень государственных заказчиков и
предполагаемых исполнителей и другие условия. В государственном
бюджете предусматриваются расходы по оборонному заказу в составе
защищенных статей, подлежащих финансированию в полном объеме.

По важнейшим видам материально-технических ресурсов для вы-
полнения оборонного заказа Пргвитепьство РФ устанавливает предпри-
ятиям квоты обязательных поставок головному исполнителю оборон-
ного заказа по складывающимся на рынке ценам.

Государственный заказчик отвечает за своевременное доведение
оборонного заказа до исполнителя и целевое использование им вы-
деляемых из бюджета средств. Выполнение оборонного заказа эко-
номически стимулируется ассигнованиями из федерального бюджета
на строительство и освоение новой техники, гарантированием фик-
сированного уровня рентабельности, авансированием работ в раз-
мере не менее 40% их стоимости и другими мерами.

Государственные заказчики совместно с органами исполнитель-
ной власти субъектов РФ проводят конкурсы по размещению обо-
ронного заказа на поставку продовольствия для обеспечения воен-
ных и приравненных к ним спецпотребителей

Закупки и поставки продовольственных товзров для обеспечения
военных и приравненных к ним спецпотребителей по нормам продо-
вольственных пайков осуществляются государственными заказчика-
ми в первоочередном порядке. Объем закупок формируется при раз-
работке государственного оборонного заказа Министерством эконо-
мического развития и торговли России по государственным заказчи-
кам и субъектам РФ на основании предложений органов исполни-
тельной власти и по согласованию с ними.

При заключении государственных контрактов на выполнение
оборонного заказа используются данные органов государственной
статистики об уровне и динамике рыночных цен на сельскохозяйст-
венную продукцию и продовольственные товары с учетом инфляции,
прогнозируемой Министерством экономического развития и торгов-
ли России. При согласовании с поставщиками договорные цены пре-
дусматриваются на уровне не выше среднерыночных, действующих в
соответствующих субъектах РФ Закупки и поставки производятся на
основе прямых договоров, заключаемых с отечественными товаро-
производителями Заказы на продовольственное обеспечение разме-
шаются в субъектах РФ по месту дислокации войск.
Оборонный заказ является обязательным, если его размещение
не приносит убытков при исполнении.

Деятельность, связанную с выполнением оборонного заказа,
направляет Федеральная служба по оборонном}' заказу (Рособорон-
эаказ).

В СССР органом управления предприятиями ВПК было Министер-
ство оборонной промышленности. После 1992 г. основная часть пред-
приятий оказалась в ведении Министерства экономики России Кроме
того, функционировало Российское космическое агентство как заказы-
вающая организация по федеральной космической программе и управ-
ляющая предприятиями авиапрома. В 1997 г. Министерство оборон-
ной промышленности РФ упразднено, а основной формой управления
оборонными предприятиями стали федеральные агентства

В настоящее время часть функций управления ОПК выполняют
Минэкономразвития России (мобилизационный план), Минпром-
энерго России (разработка государственной промышленной полити-
ки) В составе Минобороны России образована Федеральная служба по
военно-техническому сотрудничеству, призванная упорядочить воен-
ный экспорт.

Федеральная программа «Реформирование и развитие оборонно-
промышленного комплекса на период 2002—2006 гг » ориентирует на
формирование вертикально интегрированных холдингов на базе го-
ловных предприятий в рамках сложившейся кооперации по направ-
лениям вооружений В холдинг входят предприятия разных форм
собственности; функции управления возложены на головное пред-
приятие. весь пакет акций которого принадлежит государству Каж-
дый холдинг отличает специфика интеллектуальной собственности и
торговая марка.

В холдинг, созданный для производства самолетов «Су», вошли
ОКБ «Сухой», Таганрогский научно-технический комплекс. Иркут-
ский, Новосибирский. Комсомольский-на-Амуре авиазаводы. После
акционирования 74,5% акций заводов вносится в уставный капитал
холдинга, а 25% закрепляется в управлении РФФИ Выручка за
проданные самолеты распределяется следующим образом: 80% —
заводам, 20% — холдингу на финансирование новых разработок.

На холдинг приходится почти 50% военного экспорта, заключе-
ны контракты на поставку на сумму в 6 млрд долл , объем поставок
до 2010 г. прогнозируется на уровне 17 млрд долл.

Указом Президента РФ созданы также холдинги. ОАО «Такти-
ческое ракетное вооружение», «Новые программы и технологии», «Рос-
сийская электроника», «Созвездие» и др.
5.5. Управление
транспортным комплексом

Транспорт в России является государствообразующей отраслью,
важнейшим фактором целостности и безопасности страны Велико
и его международное значение Во внешнеторговом обороте России
транспортные издержки составляют 14—15%, или 18—20 млрд долл,
(на долю российских перевозчиков приходится пока незначитель-
ная часть).

Около 50% мирового грузопотока приходится на перевозки из Ев-
ропы в Азию и обратно. На них транспортники зарабатывают до 1 трлн
долл в год. Основные транспортные маршруты проходят вне террито-
рии России. Но Россия занимает весьма выгодное географическое по-
ложение для организации более дешевых транспортных коридоров из
Европы, стран Ближнего Востока в страны Азии. Кроме того, чтобы
стать мостом между Европой и Азией по кратчайшему пути и актив-
ным участником международного транспортного рынка. России не
требуется существенных инвестиций, достаточно согласовать интересы
транспортных ведомств ряда стран.

На Второй европейской конференции по транспорту в 1994 г.
определены девять международных транспортных коридоров
(МТК), соединяющих страны Европы и Азии, три из которых про-
ходят по территории России (рис. 5 5).

Рис. 5.5. Схема основных направлений МТК
на территории России
•	Западная Европа—Россия (Транссиб)—Корея—Япония (с от-
ветвлениями на Казахстан, Китай, Монголию);

•	Северная Европа—Россия (Каспийское море)—Центральная
Азия—Иран—Индия;

•	Финляндия—Санкт-Петербург—Москва—Псков—Украина—
Белоруссия.

Магистраль Азия—Европа может быть реализована в двух ва-
риантах.

I)	порты Китая и Южной Кореи—Транссиб—Европа;

2)	восточно-западные границы Китая—Средняя Азия—Кавказ—
Болгария.

Весьма эффективно использование Транссиба как хорошо обо-
рудованной современной магистрали, способной конкурировать с
любым перевозчиком

Заключены соглашения о перевозке грузов с использованием
Транссиба:

•	между Чехией, Польшей, Украиной и Россией о перевозке из
Азии в Европу; при этом Транссиб продлевается до станции Богу мин
(Чехия) с прокладкой широкого полотна (1520 мм, сейчас на пере-
валку грузов ухолят сутки); стоимость проекта — 300 млн долл., доля
России — 26%;

•	между Японией, Кореей и Россией

Сейчас контейнеры из Азии в северо-западную Европу и обрат-
но отправляются морем Индийский океан—Суэцкий канал—
Средиземное море—Ла-Манш—Гамбург. По Транссибу путь короче
в два раза и дешевле на 400-600 долл в расчете на один контейнер.

Расстояние от западных границ до Тихого океана (9 тыс. км) поезд
преодолевает за девять суток, а морской путь из Японии в Централь-
ную Европу требует 35 суток. Возможен транзит из порта Восточный до
белсрусско-польской границы и в порты Балтии, Финляндии за семь
суток, операторы могли бы брать грузы в Японии, Корее, доставлять
их морем до Восточного порта, а затем по Транссибу в Европу и об-
ратно.

Транспортная система включает отрасли транспортного ком-
плекса и трубопроводный транспорт. В транспортный комплекс
входят морской, речной, автомобильный, железнодорожный, авиа-
ционный транспорт

Порядок перевозки грузов любым видом транспорта определен
Федеральным законом «О транспортно-экспедиционной деятельно-
сти» (от 30 июня 2003 г № 87). Правительство РФ утверждает Пра-
вила транспортно-экспедиционной деятельности. Основным доку-
ментом при перевозке является договор транспортной экспедиции
Экспедитору предоставлено право выбора вида транспорта и марш-
рута движения в интересах клиента

В соответствии с Концепцией государственной транспортной
политики разработана и реализуется целевая комплексная програм-
ма «Модернизация транспортной системы России» (на период до
2010 г.). Потребность в инвестициях составляет 150 млрд долл Ос-
новная доля средств направляется в железнодорожный и автомо-
бильный транспорт

Управление железнодорожным транспортом

Железнодорожный транспорт России занимает 2-е место в мире
(после США) по протяженности дорог — 88 тыс. км и 3-е место по
объему перевозок (после США и Китая) На его долю приходится
85% грузовых и 40% пассажирских перевозок в стране.

В сфере железнодорожного транспорта сохраняется тесная инте-
грация стран СНГ и Балтии. Совместно используется инфраструктур*,
действуют единые правила, инструкции по технической безопасности,
тарифное соглашение железнодорожных перевозчиков. Стабильно
работает Совет по железнодорожному транспорту государств, коорди-
нирующий деятельность национальных железных дорог

В системе занято 1,5 млн чел Имущество железнодорожного
транспорта относится к федеральной собственности1 Железные до-
роги, а также объекты и иное имущество железнодорожного транс-
порта, непосредственно обеспечивающие перевозочный процесс и
аварийно-восстановительные работы, включены в хозяйствующий
субъект — открытое акционерное общество «Российские железные
дороги» (ОАО «РЖД») Учредителем ОАО «РЖД» выступает Россий-
ская Федерация, его устав утверждает Правительство РФ Уставный
капитал формируется путем внесения имущества федерального же-
лезнодорожного транспорта. Все акции находятся в собственности
Российской Федерации

Строительство и реконструкция магистральных железнодорожных
линий, приобретение подвижного состава осуществляются за счет
собственных средств ОАО «РЖД»- Строительство линий, вокзалов,
платформ по обслуживанию населения регионов и приобретение
поездов для пригородного сообщения может осуществляться за счет
средств субъектов РФ, местных бюджетов, железных дорог и других
источников.

1 В результате реформирования МПС осуществлено разделение функций гос-

транспортс. выделены государственная сетевая инфраструктура, иентрализован-
Перевозки пассажиров и грузов осуществляются на условиях, ко-
торые определены уставом железных дорог и правилами перевозок.
Предприятия и учреждения железнодорожного транспорта осуществ-
ляют финансово-экономическую деятельность на основе сочетания
государственного регулирования и рыночных отношений Порядок
формирования доходов железных дорог от перевозок устанавлива-
ется с учетом конкретного вклада каждой дороги в перевозочный
процесс

В рыночных условиях железнодорожники ориентируются не на
дополнительные тонны и километры, а на доходы Однако эта цель
не должна достигаться за счет повышения тарифов на услуги

Как инфраструктурная отрасль, система железнодорожного транс-
порта решает задачу поддержания на оптимальном уровне цен и тари-
фов на услуги, чтобы содействовать подъему экономики основного про-
изводства. Предложения по тарифной политике разрабатывает Комис-
сия Правительства РФ по вопросам тарифного регулирования на же-
лезнодсрожном транспорте Решения о тарифах во внутреннем сообще-
нии принимает Федеральная служба по тарифам, в прямом междуна-
родном сообщении при транзите по территории России — Министер-
ство транспорта и связи РФ на основании решений Комиссии. При-
нятие решений об изменении тарифов производится с учетом данных
мониторинга основных ценообразующих факторов, в том числе ры-
ночной конъюнктуры, уровня налогообложения, прогноза цен на
потребляемые железными дорогами ресурсы и др При этом соблю-
даются следующие принципы

•	обеспечение возмещения затрат и получение прибыли;

•	недискриминационный доступ потребителей к услугам-,

•	переход к договорным тарифам;

•	ограничение перекрестного субсидирования одних видов пе-
ревозок за счет других;

•	ведение раздельного учета затрат в монопольном и конку-
рентном секторах транспортных услуг;

•	гласность принятия решений;

•	дифференциация тарифов.

Новый прейскурант делит тариф на грузоперевозки на две части-.

I) плата за пользование инфраструктурой и локомотивами,
2} плата за вагоны (около 15‘< тарифа), которая стимулирует
перевозки в собственных вагонах клиента

В соответствии с Федеральным законом «Об особенностях управ-
ления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»
(от 27 февраля 2003 г № 29) управление железными дорогами пере-
дано ОАО «Российские железные дороги». ОАО отвечает за финанси-
рование и оперативную работу по перевозкам. В свою очередь, для
развития конкуренции ОАО «РЖД» тоже подразделяется на:

•	естественно-монопольные подразделения (пути, технические
и информационные системы и другие объекты инфраструктуры),

•	конкурентные подразделения (перевозки, грузовые термина-
лы, ремзаводы, пассажирские составы и другие услуги)

Для проведения в отрасли государственной политики и осущест-
вления лицензионной деятельности учреждается Федеральное агент-
ство железнодорожного транспорта в составе Минтранса России
(Росжелдор).

Компания-оператор по грузовым перевозкам заключает с Феде-
ральным агентством железнодорожного транспорта договор на пере-
возки по принадлежащим ОАО «РЖД» рельсам, в своих вагонах, ишет
грузоотправителя, обеспечивает его контейнерами, документацией и
доставляет груз от склада до склада (от двери до двери). За эти услуги
компания получает определенную часть тарифа.

На долю частных компаний-оперлорое приходится 20% всех пере-
возимых грузов, в том числе 40% нефтеналивных. 25% минеральных
удобрений. Например, межрегиональная компания-оператор «Север-
стальтранс* обслуживает Череповецкий металлургический комбинат,
является его официальным экспедитором; она выбирает по возможно-
сти оптимальные маршруты, используя разные виды транспорта, пред-
ставляет интересы грузоотправителя и тл

Явные достижения в работе компаний-операторов заметить труд-
но, а отрицательный опыт налицо Появилась проблема гарантии
равного доступа операторов к рельсам и другим элементам инфра-
структуры Чтобы его получить, необходим статус официального
оператора, а для этого нужно обладать собственным парком ваго-
нов. Чтобы обслуживать, например, компанию «Русал», надо иметь
2000 вагонов, цена каждого из них составляет около 25 тыс. долл.
Операторы на эту проблему отреагировали объединением в ассо-
циацию. Кроме того, увеличивается потребность в вагонном парке,
возрастает порожний пробег, добавляется еще одно звено управле-

Реорганизация МПС может угрожать государству потерей конт-
роля над железными дорогами, что затрагивает интересы государст-
венной безопасности, так как мобилизационные планы неотделимы
от распоряжения железными дорогами.

Мировая практика богата попытками приватизации и акциони-
рования железных дэрог, разделения функций содержания инфра-
структуры и эксплуатации подвижного состава (Бразилия, Аргентина

своя». После реформирования в Европарламент обратились Герма-
прежде.

В Великобритании в 1996 г. правительство продало железные
дороги и инфраструктуру частной компании «Рейл трен», выручив
около 2 млрд фунтов. Перевозки осуществляют 28 компаний, они

Участились катастрофы. За несколько лет компания накопи-
ла 3,3 млрд долл, долгов, а в 2001 г объявила об убытках в размере
534 млн фунтов. Государство выделило субсидии на ремонт путей.

Теперь компания возвращается под административное управле-
ние правительства, реорганизуется. В новом уставе целью деятель-
ности провозглашается не прибыль, а надежная работа железных

развитие инфраструктуры

В системе железнодорожного транспорта 1/3 технических средств
уже выработала ресурс. хотя и эксплуатируется В обновление основ-
ных фондов необходимо вложить 25 млрд долл в течение 10 лег. Ин-
вестиционная программа, предусматривающая модернизацию за счет
собственных средств, обеспечивается не более чем на 50%. Повыше-
ние тарифов на перевозки является непопулярной мерой, придется
рассчитывать на коммерческие заимствования

Управление воздушным транспортом

Воздушный транспорт базируется на самой наукоемкой и высоко-
технологичной отрасли — авиационной промышленности, апогеем
развития которой является космическое производство. Роль воздушно-
го транспорта в России огромна, без него страна не может обойтись.

В СССР воздушный транспорт развивался в едином комплексе с
авиационной и космической промышленностью. На долю СССР
приходилось 1/4 мирового выпуска самолетов. Ежегодно по воздуху
перевозилось до 120 млн пассажиров. Россия остается третьей держа-
вой по парку самолетов, а парк грузовых самолетов сопоставим с
общим парком остального мира.

Однако единый комплекс авиационной промышленности и воз-
душного транспорта распадается. За последние пять лег авиапере-
возки сократились до 20 млн пассажиров в год Их осуществляют
сотни мелких, маломощных авиакомпаний, неспособных обновлять
парк и обеспечивать современный сервис.

Пришла в упадок авиационная промышленность, остановились
заводы. На Воронежском авиазаводе мощности позволяют выпускать
до 65 магистральных самолетов в год. а строятся единицы, вместо
воздушных судов выпускаются водные катера и моторные лодки.

Самолеты физически и морально стареют До 2007 г предполага-
ется списать более 3000 машин, в том числе 500 магистральных.
Потребность в замене на ближайшие 15—20 лет испытывают 1200
самолетов.

Но авиаперевозчики предпочитают покупать «Боинги» и «Эрбасы»,
а не российские «Илы» и «Ту-204», хотя они в два раза дешевле, а по
классу ни в чем не уступают Сказываются преимущества западных
лизинговых схем и неэффективность государственной поддержки оте-
чественного авиапрома. В результате заказы уходят за рубеж, а еже-
годные лизинговые платежи российских авиаперевозчиков за им-
портные самолеты уже составляют около 300 млн долл

Несмотря на законодательные ограничения акционированы
242 предприятия авиапрома со следующими пакетами акций в фе-
деральной собственности (табл 5.8)

Таблица 5 8 Государственные пакеты акций в предприятиях
авиационной промышленности

Число предприятий	| Госпакеты акций, %
	Контрольные
87	Блокирующие
16	«Золотая акция»
20	Менее 25,5
94	Нет госакций

Теперь государству принадлежит лишь 30% собственности авиа-
ционной промышленности. Приватизация внесла хаос в управление
авиационной промышленностью, воздушным транспортом, назем-
ными службами.

В сложившихся условиях, чтобы оказывать влияние на авиапром,
государство должно стать крупным заказчиком авиационной техники,
использовать зарубежный опыт консолидации авиастроения, создания
корпораций, способных присутствовать в нескольких рыночных ни-
шах одновременно. Эту задачу могут решать холдинги гражданского и
военного самолетостроения, включающие предприятия независимо от
величины государственного пакета акций.

Государственное управление гражданской авиацией, выполне-
ние специальных контрольных и надзорных функций в этой сфере
осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта Мин-
транса России (Росавиация). Оно устанавливает правила воздушных
перевозок и контролирует их выполнение, обеспечивает безопасность
полетов. Создано унитарное предприятие по организации воздушно-
го движения, основанное на праве хозяйственного ведения (государ-
ственная корпорация), как элемент единой системы управления воз-
душным сообщением.

Уже более года продолжается процесс создания новой структуры
управления авиапромом — Объединенной авиастроительной корпо-
рации (ОАК) с долей государственного участия 75%. Корлортция
должна обеспечить слияние всех финансовых потоков и их перерас-
пределение по перспективным направлениям развития авиатехники,
исключение внутренней конкуренции производителей, объединение
управления военным и транспортным авиастроением

Одновременно формируется второй после «Аэрофлота» авиапере-
возчик А1г Стоп (на базе «КрасЭйр» и других авиакомпаний), что
будет способствовать возрождению прежней роли страны на мировом
рынке авиаперевозок.

Управление водным транспортом

За последние 10—15 лет число морских торговых судов под флагом
России сократилось в пять раз. Судовладельцы контролируют около 920
морских транспортных судов общим дейдвейгом 11,2 млн т, из них под
флагом России ходят 730, причем на суда под чужими флагами прихо-
дится 60% общего тоннажа частного торговою флота. Государство имеет
230 судов с дейдвейгом, который в 1,5 раза больше, чем у частных ком-
паний. Под флагом России ходят малотоннажные суда, выполняющие
каботажные (внутренние) перевозки

Прежде морской торговый флот обеспечивал 65% внешнеторго-
вых перевозок, сейчас — 6%. Кроме того, Россия потеряла почти все
позиции на основных 24 маршрутах, обслуживаемых СССР

Торговый флот СССР имел 16 парохоаств. в России их осталось 11

Балтийское морское пароходство некогда было крупнейшим
предприятием Хотя блокирующий пакет акций принадлежал го-

ходство. имевшее торговый флот стоимостью 800 млн долл.,
практически перестало существовать.

Оставшиеся суда стремительно стареют, а новые практически не
строят ни государство, ни частные фирмы Верфи России могут те-
перь строить гражданские суда водоизмещением до 20 тыс т. По-
строенные на зарубежных верфях на деньги западных кредиторов
суда не приписываются к портам России из-за высокого уровня
налогообложения и возражений кредиторов (банк до момента воз-
вращения кредита является собственником судна и регистрирует
его под удобным для себя флагом).
Отечественные порты уже не могут обеспечить перевалку всех

предъявляемых к перевозке морем грузов, внешнеторговые грузы
перерабатываются в портах сопредельных государств, экспортеры из
России платят за это до 2 млрд долл, в год.

В 1993 г. принята целевая программа «Возрождение торгового флота
России» Распределены заказы на строительство морских судов. Но

реально ситуация в водном транспорте в лучшую сторону не меняется

В России самая протяженная в мире речная сеть, однако речной
транспорт утратил свое значение, им перевозится 4% всех грузов
(в Германии — 19%, Бельгии — 10%}.

Управление автомобильным транспортом

Наибольшей остроты транспортный кризис достиг в строитель-
стве автомобильных дорог

Строительство новых дорог практически прекращено, в 2005 г.
введено лишь 162 км (для сравнения: Китай — 35 тыс. км), даже
Монголия строит больше Дорога Чита—Хабаровск засыпана грави-
ем, а покрытия все нет, машины уже ездят и разбивают ее. Имею-
щиеся дороги деградируют, не ремонтируются. На их содержание
требуется 90 млрд руб в год, в 2005 г. израсходовано 40 млрд, но.

видимо, и эти средства не все потрачены по назначению.

Почему дороги не строят? Государство оправдывается отсутст-
вием денег, а бизнес — отсутствием выгоды, отдачи сразу не дают, а

платные дороги пока не в моде. Но дороги окупаются косвенно и
достаточно быстро (на I рубль вложений — 3 рубля прибыли) за
счет оживления торговли, связей, улучшения условий для бизнеса.

Структура управления транспортным комплексом

Государственное управление транспортным комплексом возглавля-
ет Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс Рос-
сии). Минтранс России — федеральный орган исполнительной власти,
обеспечивающий проведение государственной политики и общее госу-
дарственное управление и регулирование на транспорте. Совместно с
другими ведомствами Минтранс России участвует в разработке страте-
гии развития транспорта и ее реализации на основе федеральных об-

щетранспортных и отраслевых целевых программ

Минтранс России руководит деятельностью своих территориаль-
ных органов и подведомственных государственных унитарных предпри-
ятий, учреждений и организаций, координирует работу организаций
транспортного комплекса в части возложенных на министерство

задач, осуществляет единую научно-техническую политику в транс-

портном комплексе.
Соответствующие виды транспорта управляются федеральными
агентствами Минтранса России-

•	Федеральным агентством воздушного транспорта;

•	Федеральным агентством железнодорожного транспорта;

•	Федеральным агентством морского и речного транспорта;

•	Федеральным дорожным агентством.

Функционирует также Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта. Она выполняет специальные исполнительные, разре-
шительные, контрольные и надзорные функции

Финансирование отраслей транспорта, включая содержание ап-
парата центральных и территориальных органов, организуется от-
дельно по каждой службе в пределах расходов федерального бюдже-
та. Из общей численности работников почти 80% приходится на
территориальные органы и 20% — на центральный аппарат

Для обеспечения безопасного функционирования транспортных
систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций образо-
ван резервный фонд Министерства транспорта Российской Федера-
ции В него зачисляются 10% портовых, корабельных и иных сбо-
ров на морском и речном транспорте, добровольные отчисления
транспортных организаций и другие поступления.

В целях зашиты интересов российских хозяйствующих субъек-
тов, осуществляющих транспортную деятельность, создана Межве-
домственная комиссия по вопросом повышения конкурентоспособно-
сти предприятий и организаций транспорта.

5.6. Управление

государственным имуществом

Государственный сектор служит естественной основой развития все-
го национального хозяйства. Он включает комплекс хозяйственных и
социальных объектов, полностью или частично принадлежащих фе-
деральным, региональным или местным органам власти и контроли-
руемых ими. Его размеры отражают экономическую и социальную
роль государства как организатора производства, инвестора, потреби-
теля конечной продукции. Государственный сектор образуют прежде
всего отрасли, жизненно необходимые для страны, с высокой капи-
талоемкостью, оказывающие населению дешевые услуги

В государственной собственности находятся природные ресурсы
(леса, водоемы, недра), являющиеся базовыми для функционирова-
ния национального хозяйства (недра фиксируются или в государст-
венном фонде, или переданы по лицензиям для изучения и разра-
ботки), железные дороги, трубопроводы, порты, недвижимость и
некоторые другие объекты1.

Государственными являются более 45 тыс. предприятий и учреж-
дении, в том числе около 7,5 тыс. унитарных предприятий; государст-
во участвует в 3900 акционерных обществах, в 2500 из которых ему
принадлежат более 25% акций; в 580 АО используется право «золотой
акции» Россия как правопреемник СССР имеет права на интеллекту-
альную собственность в советских разработках оружия и боевой тех-
ники, его модернизация без участия России неправомерна.

Лля организации управления государственная собственность
разграничена на федеральную, собственность субъектов РФ и муни-
ципальную.

Объекты государственной собственности относятся к тому или
иному уровню собственности независимо от того, на чьем балансе
они находятся, какова ведомственная подчиненность предприятий
Критерии отнесения объектов к федеральной собственности подраз-
деляются на структурные (производственные, непроизводственные,
ценные бумаги) и функциональные (отраслевые, территориальные,
доля в экономике)

Базовый перечень объектов федеральной собственности опреде-
лен Конституцией РФ. Федеральная собственность и управление ею
находятся в ведении Российской Федерации Управление федераль-
ной собственностью осуществляет Правительство РФ* I) 2

Разграничение государственной собственности, владение, пользо-
вание и распоряжение землей. недрами, водными и другими природ-
ными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Феде-
рации и субъектов РФ

Имущество России за рубежом Счетная палата Федерального Соб-
рания оценивает в 400 млрд долл., недвижимость, земельные участки,
пакеты ценных бумаг, драгоценные металлы и другие виды.

После распада СССР новые государства подписали соглашение
о так называемом нулевом варианте. Россия платит за всех долги

ссказываются от претензий на заграничную собственность и место
постоянного члена СБ ООН

собственности, так как их деятельность регулируется Законом об акционерных

I) стратегических интересов страны в области обороны и безопасности, за-

2) деятельности федеральных органов власти, государственных служащих, ра-
В течение нескольких лет затраничным имуществом никто не

лапе ГУП «Госзагрансобственносгь» при Управлении делами Прези-
дента РФ и МИД России.

Целью управления государственным имуществом является удов-
летворение общественных потребностей, выполнение внутренних и
внешних обязательств Правительства РФ и мобилизация доходов в
бюджетную систему. Оно осуществляется на основе законодательст-
ва, указов Президента РФ (по вопросам, по которым не приняты
законы) и включает пользование, сдачу в аренду, отчуждение, пере-
дачу в доверительное управление, в залог и другие операции.

Имущество закрепляется за государственными предприятиями и
учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а также
передается в аренду другим организациям. Незакрепленное имущест-
во (средства бюджетов и др.) составляет государственную казну Рос-
сийской Федерации или субъекта РФ.

Заключение договоров аренды объектов недвижимого имущест-
ва осуществляется, как правило, на конкурсной основе, 10% аренд-
ной платы направляется на финансирование деятельности, связан-
ной с управлением имуществом.

К государственному сектору относят следующие хозяйствующие
субъекты:

•	государственные унитарные предприятия,

•	государственные учреждения;

•	акционерные общества, в которых контрольный пакет голосую-
щих акций находится в государственной собственности (более 50%).

Минэкономразвития России разрабатывает систему показателей
функционирования государственного сектора.

Правительство РФ утверждает план поступления в федеральный бюд-
жет доходов от использования федерального имущества. Минэконом-
развития России осуществляет координацию деятельности федеральных
органов исполнительной власти по выполнению плана Основными
планируемыми источниками доходов являются средства от аренды
федерального имущества, использования имущества, находящегося за
рубежом, дивиденды по акциям в федеральной собственности

Доходы и средства государственного бюджета и внебюджетных фон-
дов размещаются на счетах Федерального казначейства Минфина Рос-
сии. которые открываются в учреждениях Банка России или привле-
каемых для этого на конкурсной основе коммерческих банках

При управлении государственным имуществом применяются ре-
жим хозяйственного ведения и оперативного управления, доверитель-
ное управление, соглашения о разделе продукции.
Управление государственными предприятиями

Государство непосредственно управляет небольшим количест-
вом предприятий, связанных с обороной, естественными монопо-
лиями, проведением закупочных к товарных интервенций, решени-
ем социальных задач и некоторыми другими.

Государственные предг

этся ТОЛЬКО В унитарной фор-

ме Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собст-
венности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному
образованию. Права собственника осуществляют органы государст-
венной власти Имущество унитарного предприятия является недели-
мым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том
числе между его работниками.

Унитарное предприятие действуют в д в у х видах.

I)	на праве хозяйственного ведения — государственные (федераль-
ные, субъектов РФ) и муниципальные предприятия;

2)	на праве оперативного управления — казенные предприятия
(федеральные, субъектов РФ, муниципальные)

Федеральные государственные и казенные предприятия создаются и
ликвидируются по решению Пртвитечьства РФ на основании совмест-
ного представления Минэкономразвития России и федерального органа
исполнительной власти, на который возложены функции координа-
ции и регулирования деятельности в соответствующей отрасли (сфе-
ре управления). Решение подлежит согласованию с органами испол-
нительной власти субъекта РФ. на территории которого р вмешается
предприятие. Если создание предприятия финансируется из федераль-
ного бюджета, то решение о создании принимается на основании
представления Минэкономразвития России, Минфина России и со-
ответствующего федерального органа исполнительной власти. Условия
создания унитарных предприятий приведены в табл. 5.9.

Табл 59 Условия учреждения унитарных предприятий

Государипвелное

Казенное

I. Использование имущества, ири-
вагиэация которого запрещена, в
том числе необходимого для обеспе-

1 Предлагающая или значительная
часть производимой продукции {работ,
услуг) предназначена для федеральных

2. Осуществление

2 Исполыовчние имущества, привати-

проведения закупочных и товарных
интервенций

необходимо для обеспечения безопас-
ности страны, функционирования
воздушного, железнодорожного, вод-
ного транспорта, реализации иных
стратегических интересов страны
3.	Осуществление научной и науч-

раслях. связанных с обеспечением
безопасности страны

3 Осуществление деятельности по
производству товаров (работ, услуг),
реализуемых по установленным госу-
дарством ценам в целях решения
социальных задач

4.	Ра .работка и иивтовленпе отдель-
ных видов прошжции. в том числе
обеспечивающей интересы и без-
опасность страны

5.	Производство отдельных видов
продукции. изъятой из оборота или

4. Разработка и производство отдель-
ных видов продукции, сбеспечиваю-

5 Прсмзвопство отдельных видов про-
дукции, изъятых из оборота пли огра-

6. Осуществление деятельности, преду-
смотренной законом исключительно
для государственных предприятий

6. Осутдеспиетме отдельных видов доти-
руемых видов деятельности и ведение
убыточных производств

дуемотренной законом исключитель-
но для казенных предприятии

Уставы федеральных государственных и казенных предприятии
утверждаются федеральными органами исполнительной власти, на
которые возложены координация и регулирование деятельности в со-
ответствующих отраслях (сферах управления). Уставы после их утверж-
дения представляются в Минэкономразвития России для внесения
сведений в реестр федерального имущества.

Федеральные органы исполнительной власти, координирующие и
регулирующие деятельность в соответствующих отраслях с привлече-
нием при необходимости Минфина России в отношении государствен-
ных предприятий и АО, более 50% акций которых находится в феде-
ральной собственности, осуществляют также следующие действия:

•	утверждают показатели экономической эффективности дея-
тельности;

•	контролируют использование имущества предприятий;

•	анализируют эффективность деятельности предприятий;

•	определяют долю прибыли предприятия, подлежащую пере-
числению в бюджет;

•	рекомендуют размер дивидендов по акциям для голосования
в органах управления АО;

•	представляют Правительству РФ для назначения кандидатуры
представителей в органах управления АО, акции которых закреп-
лены в федеральной собственности, либо кандидатуры физических
лиц, на которых возлагается выполнение этих функций на договор-
ных условиях;

•	заключают, изменяют и расторгают контракты с руководите-
лями предприятий.

Контракты с руководителями предприятий заключаются в соот-
ветствии с нормами гражданского права и не должны ухудшать усло-
вий социального обеспечения по сравнению с трудовым договором.

Обязательными условиями контракта являются

•	продолжительность (не менее трех лет);

•	размер гарантированного вознаграждения;

•	доля руководителя предприятия в прибыли, определяемой по-
сле расчетов с бюджетами всех уровней,

•	компенсация руководителю и членам его семьи при переезде в
другую местность при досрочном расторжении контракта по инициа-
тиве органа власти;

•	социальные гарантии, в том числе в случае потери трудоспособ-
ности,

•	права и обязанности руководителя в связи с управлением пред-
приятием, порядок отчетности, досрочного расторжения контракта;

•	ответственность за результаты работы предприятия, наруше-
ния контракта.

Руководитель предприятия представляет ежеквартальный отчет
по утвержденной форме в федеральный орган исполнительной власти,
заключивший с ним контракт, и ежегодный доклад о финансово-
хозяйственной деятельности с предложениями по ее улучшению.

Производственно-хозяйственная деятельность казенного пред-
приятия осуществляется в соответствии с планом-заказом и планом
развития. Уполномоченный орган доводит предприятию согласо-
ванный с Минэкономразвития России и Минфином России и обя-
зательный для исполнения план-заказ с учетом плана развития.
План-заказ уточняется после утверждения федерального бюджета
на соответствующий год. В плане-заказе устанавливаются.

•	объем поставок продукции в натуральном выражении, ассор-
тимент, требования к качеству, сроки поставки, цены;

•	фонд оплаты труда и норматив его уменьшения при невыпол-
нении плана-заказа (увеличение оплаты производится за счет прибы-
ли по установленным уполномоченным органом нормативам),

•	лимит численности работников;

•	объем и условия предоставления средств из федерального
бюджета

По соглчсованию с уполномоченным органом разртбяпявасгся
план развития предприятия, предусматривающий мероприятия, необ-
холимые для обеспечения его устойчивой работы, а также задания по
вводу в действие и выводу производственных мощностей, созданию и
освоению новых видов продукции, подготовке и переподготовке кад-
ров, финансовые затраты и источники их покрытия.

Фонд оплаты труда определяется на основе тарифной сетки, а в от-
ношении руководителей предприятия — на контрактной основе. Фор-
мы оплаты, размеры ставок, соотношения между отдельными катего-
риями работников по оплате, система премирования определяются
руководителем в соответствии с Положением об оплате труда работ-
ников; структура и штатное расписание утверждаются руководителем в
пределах фонда оплаты и лимита численности. Предприятие обязано
поддерживать численность работников в пределах, установленных
Правительством РФ (уполномоченным им органом), регулировать за-
нятость, обеспечивать безопасные условия труда.

Продукция, произведенная предприятием в соответствии с пла-
ном-заказом, на которую не распространяется государственное регу-
лирование йен, реализуется по иенам, устанавливаемым уполномочен-
ным органом Продукция, произведенная в порядке самостоятельной
хозяйственной деятельности, реализуется по ценам, устанавливаемым
предприятием, или на договорной основе.

За счет доходов от реализации продукции осуществляется финан-
сирование. необходимое для выполнения плана-заказа, планов разви-
тия. производственного и социального развития, мероприятий по мо-
билизационной подготовке При нехватке собственных средств они вы-
деляются предприятию из федерального бюджета после представления
уполномоченным органом сведений в Минэкономразвития России и
Минфин России об их расходовании и результатах деятельности за
предыдущий год Решение о выделении средств из бюджета прини-
мает Правительство РФ

Прибыль казенного предприятия направляется на финансиро-
вание мероприятий, обеспечивающих выполнение плана-заказа,
плана развития, на другие производственные цели, а также социаль-
ное развитие по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномо-
ченным органом. Свободный остаток прибыли изымается в доход
бюджета. Часть доходов от ведения самостоятельной хозяйственной
деятельности предприятие может использовать самостоятельно.

Руководит предприятием директор, действующий на принципах
единоначалия

Федеральный орган осуществляет контроль за выполнением пла-
на-заказа и плана развития, получая статистическую и бухгалтерскую
отчетность установленной формы о выполнении планов, целевом
использовании выделенных бюджетных средств, а также амортиза-
ционных отчислениях.
Статус казенного предприятия не является раз и навсегда данным
если потребность в соответствующем виде продукции отпадает, то гос-
заказ снимается и предприятие переходит в разряд государственного
или приватизируется Особенно эффективны казенные предприятия в
оборонном комплексе благодаря использованию технологий двой-
ного назначения

Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228
утверждены «Правила разработки и утверждения программ деятель-
ности и определения подлежащей перечислению в федеральный
бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных
предприятий» Программы ежегодно утверждают федеральные орга-
ны исполнительной власти, на которые возложены функции коорди-
нации и регулирования деятельности в соответствующих органах
(сферах) управления Для анализа эффективности деятельности под-
ведомственных предприятий образуется комиссия федерального ор-
гана исполнительной власти

Однако одни федеральные унитарные предприятия реорганизу-
ются, на базе других создаются казенные предприятия, третьи переда-
ются в собственность субъектов РФ, в том числе в счет причитаю-
щихся им трансфертов. В ведении отраслевых министерств и ве-
домств остается небольшое количество государственных предпри-
ятий, необходимых для решения стратегических задач

Управление пакетами государственных акций

В результате преобразования государственного предприятия в ак-
ционерное общество с закреплением части акций в федеральной соб-
ственности государство наделяется правами акционера. Сохранение в
руках федеральных и региональных органов власти крупных пакетов
акций во многих случаях является более целесообразным, чем немед-
ленная их продажа. Оно позволяет оказывать влияние на производ-
ство, в том числе и частный сектор.

Закрепление акций в федеральной собственности или использо-
вание права «золотой акции» осуществляется по следующим видам
деятельности-

•	добыча, переработка, сбыт нефти, газа и угля, геологоразведка;

•	трубопроводный транспорт:

•	газовое хозяйство,

•	производство и распределение электроэнергии;

•	морской и речной транспорт, связь,

•	объекты национальной безопасности;

•	разработка и производство вооружений, космической техники,

•	производство и сбыт сортовых семян, хранение зерна;
•	производство детского питания.

В настоящее время основными формами управления пакетами го-
сударственных акций являются:

•	назначение представителей государства в органы управления АО;

•	передача акций в доверительное управление или в залог;

•	продажа и покупка акций

Права акционера от имени России в акционерных обществах с
государственными пакетами акций осуществляют Федеральное агент-
ство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и
Российской фонд федерального имущества (РФФИ). Представление
интересов государства поручается определенным лицам. Представи-
те №Ш1 государства могут быть государственные служащие, назна-
чаемые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными орга-
нами исполнительной власти, а также иные граждане на основании
договоров на представление интересов государства, заключаемых в
соответствии с гражданским законодательством

ГПредставление интересов государства по акциям крупных АО в феде-
ральной собственности осуществляет коллегия представителей России-

ской Федер шин Пр<

ствуют в соответствии с единой пози-

цией. выработанной большинством членов коллегии и оформленной ее
решением Члены коллегии избираются в совет директоров АО.

Представители в письменной форме согласовывают с ведомствами,
от имени которых выступают, проекты решений органов управления
предприятия, которые они намерены вносить и поддерживать, а также
свое будущее голосование по проектам, предлагаемым другими члена-
ми органа управления Представители на заседании совета директоров
могут поставить вопрос об обновлении состава совета. Органы испол-
нительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, служащие
которых являются представителями государств! в АО. могут досрочно
прекращать полномочия руководителей АО при нарушениях законода-
тельства о выплате зар«ботвой платы, наличии недоимок по налоговым
платежам и в некоторых других случаях

Директивы для голосования в стратегически наиболее важных
АО с государственным пакетом акций визирует непосредственно
Председатель Правительства РФ

Представители государства готовят для соответствующих феде-
ральных органов исполнительной власти не реже двух раз в год отче-
ты о деятельности по установленной форме. Министерства осуществ-
ляют координацию и организационное обеспечение их деятельности,
представляют в Правительство РФ по результатам годовых общих соб-
раний АО отчеты об управлении закрепленными пакетами акций, а
также о деятельности должностных лиц. преястадпяющих интересы го-
сударства в АО и избранных в советы директоров и их исполнительные
органы Представители несут ответственность за нарушение установлен-
ного порядка участия в управлении вплоть до увольнения с государст-
венной службы. Назначение официальных представителей, не являю-
щихся руководителями и работниками предприятия, и наделение их от
имени Правительства РФ полномочиями по управлению контрольным
пакетом акций имеют особое значение для повышения эффективно-
сти управления стратегически важными предприятиями.

Финансирование расходов, связанных с управлением находящи-
мися в федеральной собственности акциями, осуществляет Минфин
России по фактическим затратам на эти цели в размере не более по-
ступивших в бюджет дивидендов. Деятельность представителей госу-
дарства в органах управления АО не оплачивается, однако они могут
получать вознаграждение от суммы начисленных на федеральный па-
кет акций дивидендов

Утвержден типовой договор об учреждении траста на пакет ак-
ций, находящихся в государственной собственности. Бенефициаром
по договору выступает федеральный бюджет Доверительный собст-
венник осуществляет права, связанные с владением акциями, на об-
щих собраниях АО. получает дивиденды по акциям и перелает их
бенефициару Форма траста получила развитие в виде доверитель-
ного управления.

Доверительное управление государственными акциями АО отличает-
ся от административного управления через государственных служа-
щих Оно осуществляется на конкурсной основе специально подго-
товленными для этого управляющими. Доверительный управляю-
щий должен обладать необходимой профессиональной подготовкой
и квалификацией Процедура доверительного управления осуществ-
ляется следующим образом Объявляется конкурс доверительных
управляющих В состав конкурсной комиссии включаются и пред-
ставители органов исполнительной власти субъектов РФ, на терри-
тории которых находятся соответствующие предприятия После ре-
гистрации договора доверительного управления государственными
акциями управляющему выдается доверенность, подтверждающая
его полномочия на представление интересов государства

Обязанности доверительного управляющего по представлению
интересов государства заключаются в том, что он лично участвует в
работе органа управления АО; направляет учредителю управления на
согласование проекты решений органа управления На соответст-
вующие министерства возложены разработка заданий доверительного
управления и контроль за выполнением условий договора довери-
тельным управляющим Задачи перед доверительным управляющим
ставятся в зависимости от типа и производственного направления
предприятий. Доверительный управляющий не наделяется правом
распоряжения переданными ему акциями

Размер вознаграждения, порядок и условия компенсации затрат
доверительного управляющего определяются договором При этом
учитываются величина уставного капитала АО и количество акций,
закрепленных в федеральной собственности.

Пакеты акций крупных предприятий передаются также в залог для
получения кредита. Такая форма управления введена в целях использова-
ния пакетов государственных акций и покрытия дефицита федерального
бюджета, она помогает сбалансировать интересы государства и пред-
принимателей Одновременно это эффективная форма кредитования

В функции управления государственными акциями входят так-
же продление закреп гения их в федеральной собственности, продажа в
связи с истечением срока закрепления, принятие решений о дос-
рочной продаже или ее запрещении.

Утвтрждсн перечень АО, созданных в процессе приватизации, ко-
торые производят продукцию стратегического назначения, а также
перечень акционерных обществ, гае величина государственных пакетов
акций, находящихся в федеральной собственности, позволяет влиять на
деятельность предприятий Акции данных предприятий, закрепленные
в федеральной собственности, не подлежат досрочной продаже или в
ближайшие годы не будут продаваться.

В соответствии с новой концепцией управления государственным
сектором Правительство РФ намерено продать акции тех АО, в кото-
рых государству принадлежат сколько-нибудь значительные пакеты,
и сохранить учютие не более чем в 500 из них В 2004 г. выставлялось
на продажу около 600 пакетов акций АО В перспективе государствен-
ные пакеты акций останутся только в предприятиях естественных
монополий

Между тем за рубежом государственные пакеты акций рассматри-
ваются в качестве эффективного рычага государственного управления
на предприятиях и с небольшими пакетами В органы управления
таких АО тоже делегируются представители государства (в совет ди-
ректоров или ревизионную комиссию). Представители государства
получают подготовку по профилю деятельности АО Они обеспечи-
вают соответствие отчетов реальному финансовому положению, без
чего нельзя рассчитывать на дивиденды в пользу государства.

Приватизация и национализация государственного имущества

Для формирования класса собственников средств производства,
развития индивидуального и коллективного предпринимательства про-
водится приватизация государственного и муниципального имущества.
Под привапииациеи понимается отчуждение имущества России,
субъектов РФ или муниципальных образований в собственность фи-
зических или юридических лиц.

Исходя из возможности приватизации государственное имущест-
во подразделяется на виды:

•	имущество. приватизация которого запрещена.

•	имущество, которое закрепляется в государственной собственно-
сти до принятия решения о прекращении его закрепления;

•	имущество, приватизируемое с установлением запрета на уча-
стие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц,
а также резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве учре-
дителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физиче-
ских и юридических лиц;

•	имущество, приватизируемое по решению Правительства РФ,

•	имущество, приватизируемое по решению федерального органа
по управлению государственным имуществом по согласованию с фе-
деральными органами исполнительной власти, в компетенцию кото-
рых входят координация и регулирование деятельности в соответст-
вующих отраслях экономики.

Приоритеты, ограничения и порядок приватизации государственно-
го имущества, а также основы приватизации муниципального имущест-
ва устанавливаются программой приватизации, р-орабтгываемой Прави-
тельством РФ

На первом этапе приватизации ставилась задача разрушить монопо-
лию государственной собственности, внедрить социально-экономические
отношения на базе частной собственности; безвозмездно передать госу-
дарственное имущество гражданам путем раздачи приватизационных
чеков (ваучеров) на уравнительных началах.

На втором этапе приватизация осуществляется преимущественно с
использованием рыночных цен на государственное имущество, инвести-
ционной ориентации продаж, возможностей концентрации собственно-
сти. Кроме того, полнее учитываются интересы госущ рства, предприятий,
территорий На этом этапе приватизация не является массовой, а прово-
дится по индивидуальным проектам с учетом сгецифики каждого пред-
приятия.

В отношении любого предприятия, за исключением предприятий,
приватизация которых запрещена, может быть принято решение о про-
даже При этом в единый комплекс предприятия входят основные сред-
ства, другие долгосрочные вложения, оборотные средства, финансовые
активы и пассивы, имущественные права, зечечьные участки. Объекты
социально-культурного и коммунально-бьпоЕого назначения, как пра-
вило, передаются в муниципальное управление.
Содержание не включенных в состав приватизированного имуще-
ства объектов социально-культурного и жилищно-бытового назначе-
ния, как временно состоящих на балансах приватизированных предпри-
ятий, так и переданных в муниципальную собственность, обеспечивает-
ся в пределах норм финансирования, утвержденных органами местно-
го самоуправления, на территории которых они находятся

На содержание и эксплуатацию переданных объектов предусмат-
риваются средства из федерального бюджета, платежи потребителей
услуг жилишно-коммунального хозяйства, средства предприятий для
финансирования капитального ремонта жилищного фонда. Источни-
ком финансирования являются также дивиденды по акциям, закреп-
ленным в государственной собственности. Они аккумулируются на
счетах муниципальных структур, управляющих данными объектами

Продажу федерального имущества осуществляет специализирован-
ное учреждение (в лице назначенных им представителей), которое*

•	владеет переданными ему объектами приватизации до момента
их продажи, в том числе осуществляет полномочия акционера (уча-
стника) в хозяйственных обществах;

•	осуществляет продажу переданных ему объектов приватизации,

•	выступает учредителем хозяйственных обществ;

•	ведет отчетность о денежных средствах, полученных в результате
приватизации, а также учет подлежащих приватизации акций, принад-
лежащих Российской Федерации;

•	получает и перечисляет денежные средства от приватизации в
соответствии с установленными нормативами;

•	обеспечивает перечисление дивидендов и иных доходов по ак-
циям акционерных обществ, в которых специализированное учреж-
дение осуществляет полномочия акционера,

•	выпускает государственные ценные бумаги, удостоверяющие пра-
во приобретения находящихся в федеральной собственности акций
акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Специализированное учреждение может создавать в субъектах РФ
свои отделения.

В настоящее время функции специализированного учреждения вы-
полняет РФФИ Его роль сугубо техническая: продать государствен-
ное имущество, а затем новый собственник распоряжается им по
своему усмотрению.

Продажу государственного имущества субъектов РФ осуществляют
юридические лица, которым органами государственной власти субъек-
тов РФ предоставлены соответствующие полномочия. Органы местного
самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципально-
го имущества.
Министерству обороны Российской Федерации предоставлено
право реализации высвобождаемого военного имущества (кроме воо-
ружений) через специализированные государственные хозрасчетные
предприятия при Минобороны России, как правило, на биржах и аук-
ционах, а на внешнем рынке — через управление внешнеэкономиче-
ских связей Минобороны России Продажу контролирует РФФИ и
территориальные агентства Росимущества

Способом улучшения или преодоления неблагополучной ситуа-
ции в экономике является национализация, которая также предпола-
гает смену собственника.

Национализация проводится на основе соотвстствуюшего закона и
при наличии у государства средств для выкупа частного имущества
(в специфических российских условиях начала XX в. национализация
осуществлялась без выкупа, те путем экспроприации).

В развитых странах национализация служит мерой решения эко-
номических задач и нс имеет никакой идеологической окраски На-
блюдается процесс перехода собственности из одной формы в другую:
частная собственность национализируется и становится государствен-
ной, государственная собственность приватизируется и становится част-
ной Интенсивность смены форм собственности повышается в период
общественно-экономического переустройства или в случаях суще-
ственного ухудшения работы предприятий.

Хотя Конституция РФ провозглашает принцип многоукладности
экономики, взят курс на полный демонтаж государственной собст-
венности Поскольку класс собственников за счет присвоения на-
родного достояния создан, а в фиске бюджет не нуждается, то пред-
логом для продолжения приватизации стал тезис о якобы неэффек-
тивности государственной собственности Однако эффективность
производств» зависит не от формы собственности, а от менеджмента,
качества управления

Не государство вообще, а современное Российское государство являет-
ся неэффективным собственником и управляющим. Именно неэффектив-
ное управление — причина того, что федертльная собственность приносит
весьма скромные доходы

И государственная, и частная собственность одинаково нужда-
ются в администрировании, но на частном предприятии его осуще-
ствляют менеджеры под контролем собственника, а за государст-
венной собственностью должный контроль отсутствует. Неспособ-
ность управлять федеральные органы подменяют приписываемой
ущербностью государственной собственности.

Распродажа государственного имущества продолжается, хотя, ка-
залось бы, и продавать больше нечего. Особенно нелогичным выгля-
лит стремление быстрее распродать государственные пакеты акций,
ведь контрольные пакеты государство имеет в небольшом числе АО*.

Общество по ряду причин не может нормально развиваться, если
в государственной собственности находится менее 10—15% основных
средств.

Во-первых, государство обязано удовлетворять потребности в об-
щественных товарах (благах). Они потребляются коллективно, сообща
и даже вопреки желанию отдельно взятого человека, индивидуальные
потребности в них выделить невозможно. Кроме того, потребление об-
щественных товаров (благ) равно предложению, а цена равна сумме на-
логов, поступающих в государственный бюджет Эго общественный
товар, его предложение и сбалансированность может обеспечить толь-
ко государство. Невысокое государственное потребление — признак
слабости государства, его неспособности выполнять элементарные
функции.

Во-вторых, при отсутствии госуд ретвенной собственности власть
становится вассалом крупных олигархов, которце получают возможность
оказывать влияние на формирование органов власти в своих интересах.
Обеспечить же финансовую мощь без собственных средств производства
может лишь очень сильная государственная власть.

В-третьнх, объекты государственной собственности являются сим-
волами нации, гарантией справедливости, отсутствия социальной
розни, дискриминации. Без них нарушается гражданское самосозна-
ние и согласие в обществе. Не следует забывать, что социальное са-
мочувствие служит основным барометром государственной политики
и власть не может долго игнорировать его показатели.

Не случайно закономерностью мирового развития является по-
стоянный рост доли государственных расходов на производство
ВВП, в конце XIX в. она составляла 8%, а в конце XX в. — 47%.
Мир идет в направлении обобществления, социализации3.

дарство пролает в этот период все пакеты акций менее 25% и более 50% устав-
ного капитала, государственные унитарные предприятия гражданской авиации.

41,3 млрд руб , в 2005 г — 43,0 млрд руб..

капитализации. В Ёжсгчаном послании Президента РФ парламенту, в частности.

и получению позитивного экономического, социального и бпажетного эффек-
В Японии 163 производственные государственные компании;
функциионирует государственная корпорация железных дорог;
рынок ипотечного кредитования жилья на 40% контролирует госу-
дарственная компания. Государственные институты финансируют
малый бизнес, зарубежные проекты. В условиях финансового кри-
зиса часть государственных компаний решено приватизировать в
соответствии с долгосрочным планом. Срок приватизации корпо-
рации шоссейных д орог определен в 50 лет.

Во Франции ведущие отрасли представлены крупнейшими госу-
дарственными компаниями «Рено» — автомобили. «Юзинор-
Сасилор» — металлургия «Тайсон» — электроника. «Рон-Пуленк» —
химическая промышленность «СНЕКМА» — а'рсжосмос

В Италии государственный холдинг ИРП контролирует чер-
ную металлургию, электротехнику, судостроение, шоссейные до-
роги, телефонные линии, воздушный транспорт, телекомпанию.

долл.), а государственное потребление федерального уровня, штатов
и местных органов — 32% ВВП. Правительство США имеет в собст-
венности небольшую долю имущества, но обладает такой финансо-
вой нощью, что экономика на 1/3 работает по заказам государства.
те социализирована.

Приватизация с самого начала преследовала идеологические цели,
которые в целом и были достигнуты: производство разгосударствлено,
каждый почувствовал себя владельцем кусочка государственной собст-
венности (ваучера), советский менеджмент перешел на сторону капи-
тализма. Выросшие на этой почве новые собственники не стали эф-
фективными (такое требование к ним и не предъявляется), хотя про-
дают продукцию по мировым ценам, а труд наемных работников оп-
лачивается не по мировым ставкам.

Органом исполнительной власти, координирующим деятельность
иных органов в сфере использования и распоряжения федеральной
собственностью, является Федеральное агентство по управлению фе-
деральным имуществом (Росимущество), которое.

•	проводит единую государственную политику в области имуще-
ственных отношений,

•	управляет и распоряжается федеральным имуществом, кроме
лесного и водного фонда,

•	координирует деятельность органов исполнительной власти в
области имущественных отношений;

•	представляет Правительству РФ проект программы приватиза-
ции, организует и контролирует ее выполнение;

•	принимает решения о приватизации федерального имущества и
передает объекты приватизации для продажи,

•	осуществляет преобразование государственных унитарных пред-
приятий в открытые акционерные общества;
•	является учредителем открытых акционерных обществ, созда-
ваемых в процессе приватизации;

•	осуществляет права акционера в АО. акции которых находятся в
федеральной собственности;

•	создает комиссии по приватизации федерального имущества;

•	организует учет федерального имущества и ведение его реестра

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
получает от министерств, ведомств, предприятий необходимую ин-
формацию по вопросам, ккаюшимся пользования и распоряжения
имуществом, находящимся в собственности Российском Федерации.
Оно может делегировать министерствам и ведомствам полномочия в
отношении подведомственных им предприятий. В субъектах РФ Фе-
деральное агентство по управлению федеральным имуществом созда-
ет свои территориальные органы и может нацелить орган по управле-
нию имуществом субъекта РФ правами и полномочиями террито-
риального агентства.

Орган по управлению имуществом субъекта РФ подчиняется:

•	по вопросам управления и распоряжения имуществом края, об-
ласти — главе администрации, представительному органу,

•	по вопросам приватизации объектов собственности края, облас-
ти — Федеральному агентству по управлению федеральным имуще-
ством, главе администрации и представительному органу;

•	по вопросам приватизации, распоряжения и управления объек-
тами федеральной собственности — Федеральному агентству по
управлению федеральным имуществом.

Принципы формирования, распоряжения и управления муници-
пальной собственностью устанавливаются законодательством субъек-
тов РФ. В муниципальную собственность перелаются объекты, полу-
ченные при разграничении объектов государственной собственности
и созданные или приобретенные за счет бюджета РФ, внебюджетных и
валютных фондов или в результате хозяйственной деятельности пред-
приятий. являющихся собственностью субъектов РФ, а также по
иным основаниям.

В соответствии с уставами муниципальных образований по ре-
шению представительных органов местного самоуправления созда-
ются органы по управлению муниципальным имуществом.

Местные органы власти обязаны предоставлять органу по управ-
лению имуществом всю информацию по объектам федеральной, тер-
риториальной и муниципальной собственности, расположенным на
подведомственной им территории.
Федеральное агентство по управлению федеральным имущест-
вом и комитеты по управлению имуществом соответствующего уров-
ня являются держателями реестра собственности Основаниями для
включения или исключения объектов из реестра являются, законы
или иные акты Федерального Собрания; решения Правительства РФ,
органов власти субъектов РФ; договоры купли-продажи государст-
венных (муниципальных) предприятий, представляемые продавцами
собственнику. Федеральному агентству или его органам на местах: ре-
шения суда. Все министерств) и ведомстве, местные органы власти и
управления обязаны предоставлять данные держателям реестра с необ-
ходимой периодичностью или по запросам.

Организационные и технические решения Федерального агентст-
ва по вопросам ведения реестра обязательны для предприятий и ор-
ганизаций, представляющих данные для реестр!

Пользователями реестра собственности являются органы государ-
ственного управления, территориальные фонды имущества, предпри-
ятия и организации, отечественные и иностранные инвесторы, участ-
ники аукционов и конкурсов.

В функции министерства входит отраслевое (вертикальное) управ-
ление государственным сектором с учетом специализации государствен-
ных предприятий и учреждений, которое осуществляется прежде всего в
нерыночном секторе и подкрепляется административным ресурсом. От-
раслевые министерства частично распоряжаются имуществом государст-
венных предприятий, контролируют содержательную и результативную
сторону их деятельности, совместно с Федеральным агентством по упртв-
лению федеральным имуществом назначают и аттестуют руководителей.

Механизм эффективного управления государственными предпри-
ятиями предполагает обязательную разработку и выполнение бизнес-
планов, введение строгой периодичной отчетности руководителей,
доведение отраслевым министерствам и ведомствам планов по полу-
чению доходов на государственные пакеты акций, передачу акций в
доверительное управление высококлассным управляющим

Концепция управления государственным сектором предусматри-
вает сокращение числа государственных предприятий до уровня, обес-
печивающего национальную безопасность, функционирование воз-
душного, железнодорожного и водного транспорта, реализацию стра-
тегических интересов. Остальные предприятия передаются в регио-
нальную или муниципальную собственность, акционируются либо
ликвидируются
Вопросы для повторения

I.	Назовите основные хозяйственные комплексы страны

2.	Как осуществляется государственное управление научными уч-
реждениями"’

3.	Каковы приоритеты современной промышленной политики?

4.	В чем состоят преимущества финансово-промышленных групп9

5.	Охарактеризуйте основные направления топливно-энергети-
ческой политики.

6.	Какова структура единой энергетической системы страны (ЕЭС
России)9

7.	Рассмотрите программу реструктуризации и санации угольной
промышленности.

8.	В чем заключаются функции Министерства промышленности и
энергетики РФ?

9.	Как происходит реформирование сельского хозяйства и каковы
его результаты?

10.	Перечислите функции Министерства сельского хозяйства РФ

II.	Рассмотрите структуру органов государственного управления от-
раслями транспортного комплекса.

12.	Каков порядок формирования оборонного заказа9

13.	Как происходит приватизация государственных и муниципаль-
ных предприятий9

14.	Какие формы управления государственным имуществом вам из-
вестны?

15.	Как осуществляется представление интересов государства в ор-
ганах управления акционерных обществ?
Глава о----------------------

Региональное управление

Общие принципы регионального управления Компетещия субъ-
ектов РФ Федеральные округа Основные направления государ-
ственной региональной политики «Северная» политика Муници-
пальные образования Наукограды Закрытые административно-
территориальные образования. Свободные и особые экономиче-
ские зоны Управление региональными финансами

Под регионам понимается часть территории, характеризующаяся
общностью природных, социально-экономических, национально-
культурных и иных условий. Региональное деление может не совпадать
с администрап1вно-территориальным и национально-территориальным
Регион может находиться в границах субъекта федерации либо объ-
единять территории нескольких субъектов федерации Несовпаде-
ние эон ответственности органов административного управления с
подведомственностью территорий финансовым, судебным, силовым
структурам обеспечивает большую независимость представительств
центральных органов от местных властей.

Регионализация государственного управления имеет объектив-
ные политические (демократия) и экономические (рынок) основы.
Федеративное устройство государства, природные, хозяйственные
различия между регионами предопределяют актуальность региональ-
ного управ гения, поиска оптимального варианта разграничения прав
и ответственности между федеральным центром и регионами Ус-
пешное проведение реформ возможно лишь при активной государ-
ственной политике, учитывающей специфику каждого региона Не-
приемлемы ни чрезмерный централизм, не способный учесть мно-
гообразие местных условий, традиций, ни местничество, игнори-
рующее общенациональные интересы. Приоритет той или другой
стороны может быть лишь временной мерой, обусловленной скла-
дывающимися конкретными обстоятельствами.

Федеральный центр обеспечивает общность экономического и
политического пространства единством системы управления, де-
нежной, бюджетной, налоговой политики Регион вправе приме-
нять свою тактику реформ в рамках единого правового поля с со-
блюдением общегосударственных интересов и без нанесения пря-
мого или косвенного ущерба другим регионам На региональном
уровне успешнее решаются многие вопросы использования при-
родных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого
предпринимательства.
Субъектами общественных отношений выступают организации,
предприятия и граждане, принимающие хозяйственные и другие
решения исходя из своих интересов в рамках установленных общих
для всех правил. Тем не менее с органов государственной власти и
управления регионов не снимается обязанность регулирования эко-
номического и социального развития на своей территории, исполь-
зования имеющихся рычагов воздействия.

В пределах своей компетенции регионы предоставляют пред-
приятиям независимо от формы собственности заказы на коммер-
ческой основе, льготы по уплате налогов в местный бюджет, по та-
рифам за пользование электрической и тепловой энергией, по
арендной плате Они участвуют инвестициями в сооружении объек-
тов федеральной собственности, в федеральных программах. Центр
тяжести реализации социальной политики переносится на регио-
нальный уровень, особенно в части жилищно-коммунального хо-
зяйства. бытового обслуживания, образования, здравоохранения,
социальной защиты уязвимых слоев населения, повышения занято-
сти Расширяются их возможности в регулировании оплаты труда
на основе соглашений между объединениями профсоюзов, работо-
дателей и органами исполнительной власти

Региональное управление базируется на принципах обеспечения
целостности страны, единства системы государственной власти,
разграничения предметов веления между органами власти Россий-
ской Федерации и субъектов РФ. Оно предполагает регулирование
экономического и социального развития с помошью активной ре-
гиональной политики.

6.1. Государственная региональная
политика

Для России региональная политика имеет приоритетное значе-
ние. От ее эффективности зависит единство, целостность, стабиль-
ность государства, использование потенциала межрегионального
обмена, социальное благополучие населения

Главными задачами государственной региональной политики
являются создание благоприятных макроэкономических условий
для саморазвития каждого региона, предпосылок для наиболее пол-
ного использования природно-сырьевого и производственного по-
тенциала. преодоление существенных различий по факторам роста,
уровню жизни Их решение предполагает использование государст-
венных рычагов воздействия с учетом общегосударственных инте-
ресов и территориальных аспектов развития
При разработке и реализации региональной политики учитыва-
ются предпосылки и факторы долговременного характера и склады-
вающаяся текущая ситуация в регионах

К долговременным фткгорчм относятся природно-климатические
условия, геополитическое и транспортно-географическое положение
регионов, социально-исторические особенности и характер расселения,
уровень экономического развития. Оцениваются природно-ресурсный и
производственный потенциал, демографическая ситуация, инвестици-
онный, научно-технический и экспортный потенциалы

Текущая ситуация характеризуется прежде всего наличием со-
циальных проблем. Решение социальных задач является залогом
прочности политических и экономических устоев всего государства.
Социальные обязательства возлагаются на регионы, федеральный
Центр, субъекты хозяйствования.

В краткосрочном периоде обязательства государства сводятся к вы-
равниванию бюджетных доходов во имя социальной справедливости по
критерию государственных стандартов Федеративное государство не
может нормально функционировать при глубоких различиях в уровне
жизни между регионами. Другие задачи социальной политики решают в
основном органы власти субъектов РФ и местного самоуправления

Выравнивание экономического и социагъного развития

регионов

В региональной политике необходимо, с одной стороны, сохра-
нять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стратегиче-
ское значение, стимулировать развитие городов и районов с круп-
ным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точ-
ками роста» экономики; предприятий, являющихся основой жизне-
деятельности местного населения. С другой стороны, требуются
специальные методы регулирования в отношении регионов со
сложными условиями хозяйствования, экологического состояния, с
высоким уровнем безработицы, миграционными проблемами.

Уровень развития регионов определяется в основном относи-
тельными (в расчете на душу населения) показателями производст-
ва валового регионального продукта (ВРП), промышленной и сель-
скохозяйственной продукции Минэкономразвития России исполь-
зовало для этого 12 производственных и социальных показателей с
выведением усредненного показателя в баллах1.

можно произвести в саном регионе, а реализовать в гцлточ и там оставить потов
После 1992 г. различия в уровне социально-экономического
развития регионов увеличились, в связи с чем среди них выдели-
лись депрессивные регионы, нуждающиеся и не нуждающиеся в
государственной поддержке, доноры и реципиенты, проблемные и
преуспевающие, а между ними — прослойка регионов-середняков,
из которых одни ближе к богатым, а другие — к бедным

Соотношение между 10 самыми богатыми и самыми бедными ре-
гионами в 1990 г. составляло 2,3 раза, в 1998 г. — 16,6, в 2000 г. —
20,7 раза В ассоциации «Большая Волга» различия между региона-
ми составляют по производству ВРП 40 раз, численности н<тселения —
20, территории — 7 раз. Доходы концентрируются в небольшом
числе регионов. На 12 регионов-доноров приходится 66% налого-
вых поступлений, при этом 1/3 остается на месте. Бюджетная обес-
печенность, например, Ханты-Мансийского автономного округа и
Тувы в расчете на одного жителя соотносится как 25 . I.

Основным критерием депрессивности регионов признано рас-
четное превышение расходов над доходами. В доходы включаются
собственные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в рас-
ходы — оплата труда в бюджетной сфере, детские пособия, стипен-
дии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной
сферы К депрессивным отнесены 28 регионов, в первую тройку
вошли Дагестан, Бурятия, Тува.

Проблемными стали регионы, где сосредоточены предприятия
ВПК, легкая промышленность, металлообработка, регионы с экс-
тремальными природно-климатическими условиями, небольшие
поселения

Богатство и нищета регионов сейчас в решающей степени предо-
пределяются наличием и освоением природных ресурсов, так как об-
рабатывающая промышленность находится в кризисном состоянии

В советское время были освоены природные ресурсы Сибири,
построены крупнейшие предприятия Доходы от них поступали на
нужды всего народа. Либеральная экономическая политика теперь не
препятствует перераспределению от бедных к богатым и от богатых к
еще более богатым. В результате доходами от вложенных в прежние
годы средств пользуются несколько регионов и олигархических
групп И только инстинкт самосохранения нации все же вынуждает
частично перераспределять доходы в обратном направлении.

Тем не менее региональная политика становится более осмыс-
ленной и реализуется с учетом региональной специфики. Регио-
нальный фактор перестал быть дестабилизирующим, потерял поли-
тическую окраску и перешел в экономическую сферу, где каждый
регион формирует хозяйственный механизм в рамках единой госу-
дарственной социально-экономической политики.
Этому способствовали следующие основные мероприятия

•	приведение регионального законодательства в соответствие с
федеральными законами;

•	преобразование Совета Федерации, его состава;

	создание федеральных округов и изменение политико-геогра-
фической карты страны;

•	концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете для
последующего их перераспределения.

В настоящее время проблемы взаимоотношений между Центром
и регионами не сводятся, как прежде, к очередному перераспреде-
лению полномочий (т.е. борьбе за власть), доходных статей феде-
рального бюджета. Во главу угла ставятся реальные потребности
выравнивания экономического и социального развития регионов.

В новых условиях государство может полнее сосредоточиться на
решении экономических и социальных проблем развития регионов,
распределяя обязательства и ответственность за региональную поли-
тику между федеральными и региональными органами власти Феде-
ральный центр берет на себя формирование в приоритетном порядке
элементов единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь,
информатика), организует хозяйственное освоение новых террито-
рий, регулирует размещение производительных сил путем создания
специальных фондов регионального развития, содействует эффек-
тивной специализации регионов, стимулирует их экономическую
активность системой льготного кредитования и налогообложения
Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением фе-
деральных средств, если их значимость выходит за пределы регионов.

В социальной сфере федеральные органы управления принима-
ют меры по обеспечению гарантированных условий и качества жиз-
ни во всех регионах и устранению неоправданных различий в воз-
можностях их социального развития, по предотвращению ухудше-
ния демографической ситуации, регулированию рынка труда, внут-
ренней и внешней миграции, возрождению малых городов, круп-
ных рекреационных зон.

В сфере экологии государство берет на себя задачи по ликвида-
ции последствий природных катастроф, комплексному развитию
регионов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспече-
нию санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уст-
ранению кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагрузками
на природную среду

Федеральные программы

Формой непосредственного участия государства в регулирова-
нии развития регионов являются федеральные региональные про-
граммы, финансируемые на долевых началах из федерального бюд-
жета, особо важные инвестиционные проекты структурного харак-
тера. заказы на поставку продукции для общегосударственных нужд
и др. Программы экономического и социального развития регионов
выделякл приоритетные направления В программы включаются
меры государственной поддержки социально-экономического раз-
вития регионов.

Решения Правительства РФ по поддержке регионов (не связан-
ные с единовременной помощью) оформляются соответствующими
актами об утверждении федеральных программ развития регионов.
Для реализации наиболее крупных федеральных региональных про-
грамм создаются специальные фонды, например фонд финансиро-
вания программы социально-экономического развития Республики
Бурятия На Центр федеральных программ при Правительстве РФ
возлагаются функции единого заказчика федеральных целевых про-
грамм развития регионов

Правительственная комиссия по государственной поддержке раз-
вития регионов координирует деятельность федеральных и регио-
нальных органов власти по стимулировтнию инвестиционной актив-
ности в регионах, эффективности использования выделяемых мм
бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций
всех форм собственности для решения первоочередных проблем эко-
номического и социального развития Комиссия готовит предложе-
ния по определению приоритетных направлений развития регионов,
совершенствованию мониторинга социально-экономического разви-
тия, оказанию помощи в реализации целевых программ

Инициаторами разработки программ выступают, как правило,
региональные власти Они оценивают состояние региональной эко-
номики, сопоставляют показатели с другими регионами, составляют
реестры инвесторов. В настоящее время утверждено около 50 про-
грамм, но большая их часть финансируется не в полной мере.

Особое внимание обращается на скорейшее освоение террито-
рий с наиболее благоприятными условиями экономической дея-
тельности. В таких регионах активнее используется частный капи-
тал. Например, утверждена программа «Стабилизация и развитие
экономики Кабардино-Балкарской Республики (КБР)» Сейчас
республика дотационна, хотя, занимая лишь 12.5 тыс. км2 плошали,
имеет выгодное географическое положение, благоприятные при-
родные условия, транспортные коммуникации и разнообразные
минерально-сырьевые ресурсы Она обладает запасами ресурсов
мирового значения для производства вольфраммолибденовой про-
дукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, золота, богаты-
ми гидрологическими ресурсами Предусмотрено привлечение ино-
странных кредитов под гарантии Правительства РФ.

Реализуются программы преодоления кризисов в депрессивных
регионах, программы развития средних и малых городов.

Мерами политики в отношении кризисных территорий являются'

•	структурная перестройка производственного комплекса;

•	уменьшение зависимости от внсрсгиональных поставок, им-
порта с замещением собственным производством,

•	перенесение налогового бремени с производства на социаль-
но избыточное потребление, на сверхприбыль;

•	создание региональных инвестиционных и инновационных
фондов,

•	реконструкция предприятий.

Основным источником средств для этого является террито-
риальная рента, возникающая в регионах с более благополучными
условиями и льготными государственными капиталовложениями в
предыдущие годы. Средства поддержки используются через совмест-
ные программы на паритетных началах с регионами.

Улучшение положения в малых и средних городах положитель-
но влияет на все население. Малые и средние города могут более
эффективно использовать прежде всего собственные природные,
трудовые и хозяйственные ресурсы. Федеральная комплексная про-
грамма развития малых и средних городов предусматривает реше-
ние проблем развития 3066 городских поселений России с населе-
нием до 100—150 тыс. чел. и поселков городского типа с общей
численностью около 45 млн чел.

Мероприятия по ускорению развития малых и средних городов
включают совокупность подпрограмм федерального, регионального
и городского значения с учетом финансовых возможностей всех
трех уровней. Основные источники финансирования изыскиваются
в регионах Учитываются специфические особенности монопро-
фильных промышленных поселений, городов и научных центров

Привлечение субъектов РФ к управлению федеральной
собственностью

Региональная политика предусматривает также привлечение
субъектов РФ к управлению федеральной собственностью при за-
ключении соглашений о взаимодействии с соответствующими орга-
нами власти субъектов РФ.

При осуществлении правомочии собственника принадлежащих
государству акций в уставных капиталах акционерных обществ (АО)
и иных предприятий смешанной формы собственности в число
представителей государства в органах управления указанных пред-
приятий включаются должностные лица исполнительной власти
субъектов РФ. на территории которых данные предприятия разме-
шаются. Проекты решений Правительства РФ о ликвидации феде-
ральных государственных предприятий подлежат согласованию с
органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории ко-
торых они размешаются.

При образовании финансово-промышленных групп субъекты
РФ могут выступать их учредителями, обменивая пакеты акций
включаемых в финансово-промышленную группу предприятий, ко-
торыми владеют фонды нмушсства, на акции центральных управ-
ляющих компаний.

Находящиеся в федеральной собственности и подлежащие про-
даже акции АО, образованных в процессе приватизации, перелаются
субъектам РФ. Предложения о передаче готовят уполномоченные
органы власти субъектов РФ и согласуют их с федеральными органа-
ми исполнительной власти, на которые возложены функции коорди-
нации и регулирования в соответствующей отрасли. В документах
указываются* наименование АО и предприятия до его преобразова-
ния, регистрация проспекта эмиссии, стоимость акций, сведения о
задолженности федерального бюджета, в зачет которой перелаются
акции. Акции передаются на основе решения Правительства РФ.
Уполномоченный орган власти субъекта РФ принимает акции и
обеспечивает их последующую продажу в соответствии с планами
приватизации предприятий. Передача производится при условии
обеспечения органами власти субъектов РФ продажи этих акций на
аукционах.

Стоимость указанных акций засчитывается как поступление
средств от приватизации и расходы федерального бюджета по вза-
имным расчетам и другим передаваемым в бюджеты субъектов РФ
средствам. Продажная цена акции не может быть меньше, чем цена
соответствующих акций, складывающаяся на фондовом рынке. Ис-
пользуя механизм расчетов с бюджетами субъектов РФ федеральной
собственностью. Правительство РФ погашает свои долги перед ни-
ми и снимает ответственность за реализацию пакетов государствен
ных акций.

При передаче федеральных государственных предприятий в соб-
ственность субъектов РФ средства, перечисляемые из федерального
бюджета субъектам РФ, уменьшаются на сумму стоимости переда-
ваемых предприятий, которая определяется в соответствии с зако-
нодательством, регулирующим оценочную деятельность Согласно
постановлению Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366
стоимость передаваемых предприятий подлежит учету' как доходы
федерального бюджета от имущества в государственной собствен-
ности и как расходы федерального бюджета по взаимным расчетам

Укрупнение субъектов РФ

Важным направлением региональной политики становится объ-
единение субъектов РФ. Началом явились проведенные референду-
мы в «матрешечных» регионах (Красноярский край. Пермская об-
ласть), в соответствии с которыми упраздняются три субъекта РФ;
на очереди другие В одних случаях экономически сильные авто-
номные округа объединяются с менее обеспеченными, в других —
наоборот Однако экономика — вряд ли главная причина сокраще-
ния количества субъектов РФ, которых действительно много. Надо
же когда-то устранять эту несуразность наследия 1990-х гг, восста-
навливая статус-кво.

В условиях глобализации даже сильные государства не могут
развиваться, рассчитывая только на собственные силы Стремление
их к сохранению самостоятельности сочетается с интеграцией в
рамках единого экономического, политического, культурного про-
странства. Эта объективная закономерность проявляется постоянно
и в разных формах. ЕС, ОАГ, Лига арабских стран, ОПЕК

После распила СССР сразу же возродились идеи межгосудар-
ственных объединений СНГ. Центрально-Азиатский союз. Союз
России и Белоруссии и др При создании СНГ превалировало
стремление к независимости, поэтому СНГ стал, с одной сторо-
ны, механизмом развода республик СССР, а с другой — их инте-
грации на новой основе

В настоящее время СНГ представляет собой аморфное объедине-
ние. Но это не значит, что не появится более серьезная объединяю-
щая идея, способная привести к политическому и экономическому
единению государств, входящих и не входящих в СНГ. Например,
привлекательными для многих стран являются принципы евразий-
ского союза- единая оборона-, режим наибольшего благоприятствова-
ния в сфере земельных, жилищных, трудовых, социальных отноше-
ний, признание русского языка языком межнационального общения,
свобода перемещения, наднациональные органы управления

При отсутствии государственной монополии на внешние связи
регионы ищут свое место внутри не только российского, но и меж-
дународного разделения труда До распада СССР пограничными
являлись II субъектов РФ, в настоящее время — 35, а вместе с
прибрежными — 43 Регионы выходят на внешний рынок, развивая
экономическое сотрудничество, приграничную торговлю, что уси-
ливает регионализацию общероссийского рынка
Возрастает опасность экономической (а затем и политической)
дезинтеграции страны Дело в том, что народно-хозяйственный
комплекс СССР был создан по принципу замкнутой самодостаточ-
ности и под мощным военным шитом Эго вызывало дополнитель-
ные транспортные издержки, но компенсировалось эффектом кон-
центрации ресурсов. Для предприятий эти издержки не были обре-
менительными благодаря соответствующей государственной тариф-
ной политике.

В условиях рынка регионально-экономическая интеграция не
признает государственных границ. Обмен товарами между европей-
ской и азиатской частями становится невыгодным частному капи-
талу На Камчатку зерно лучше ввозить из США, чем с Кубани,
Чукотку выгоднее снабжать с Аляски и г.д.

При отказе от государственного регулирования стихийно фор-
мируемые новые мирохозяйственные связи приграничных регионов
неизбежно приведут к появлению у них иных государственно-
политических ориентиров Несогласные с этим тезисом ставят в
пример США. где северные штаты тесно интегрированы с Канадой,
Калифорния — с Мексикой и ничего не случается Однако в Рос-
сии иная геополитическая ситуация.

Север как объект управления

История России — это непрерывные и настойчивые попытки
обжить Север, Сибирь, Дальний Восток. Самый амбициозный в
мире геополитический проект начался в XVI в. с присоединения
восточных земель. Апогей его реализации проявился в форме соз-
дания величайшей сверхдержавы — СССР.

После его распада Россия пополнила ряд северных стран в пря-
мом и переносном смысле Районы Севера и приравненные к ним
территории занимают около 2/3 площади страны в 27 субъектах
РФ, в них проживает около 10 млн чел Здесь расположено 70 горо-
дов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений.
В мире 12 городов с населением более 100 тыс. чел, расположен-
ных на Крайнем Севере, из них 11 — в России

Ученые считают, что из 17 млн км2 территории России II млн км2
являются малопригодными для жизни (средняя температура ниже
2°С. высота над уровнем моря более 2000 м), около 15% территории
вообще пока не затронуты цивилизацией

В США, Канаде, Дании при районировании для выявления тер-
риторий, которые действительно можно считать северными, ис-
пользуют методологию географа Л. Амдена. Она учитывает природ-
ные, социально-экономические факторы (всего 10 параметров)*
толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в
году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная дос-
тупность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой
методике Архангельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302,
остров Врангеля — 800, Земля Франна-Иосифа — 875

Север включает территории и Европейской части, и Сибири, и
Дальнего Востока. Территории Сибири и Дальнего Востока нахо-
дятся в более южных широтах и благоприятнее северных, но также
являются труднодоступными для освоения. Так, Дальний Восток
Остается одним из самых малонаселенных регионов Земли, как Ти-
бет или Сахара.

Однако Россия живет за счет Севера, хотя это далеко не все
осознают. Север — это газ, нефть, никель, рыба, пресная вода, дре-
весина и т.п; 80% добываемой нефти, 100% газа, 15% каменного
угля, 90% олова, 50% деловой древесины, основная часть пушнины,
речной и морской рыбы приходится на районы Севера. Важно, что
запасы располагаются концентрированно; 92% разведанных запасов
газа — на небольшой площади Надым-Пур-Тазовского месторожде-
ния; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую об-
ласть. Здесь же 46% мировых внетролических лесов, запасы пре-
сной воды.

Происходившее в 1965—1985 гг. освоение Западной Сибири не
имеет аналогов в мире по объемам вложений и полученным резуль-
татам За годы освоения выросли поколения, которые считают Се-
вер своей родиной и гордо называют себя северянами. Создана ма-
териальная база для многих поколений, которой Россия пользуется
уже почти 15 лет без существенных новых вложений.

тельную административно-территориальную единицу Освоение

Севера СССР осуществлялось тоже под эгидой единой организа-

координировала работу 17 наркоматов (министерств), так или
иначе связанных с освоением. Сейчас вносятся предложения о

северными территориями

С переходом к рынку, те. экономической анархии, государст-
венная политика в отношении Севера изменилась и базируется на
следующих основных положениях

•	Север и рыночные отношения не согласуются: дотации Севе-
ру препятствуют проведению реформ, затраты на обустройство тер-
риторий делают продукцию нерентабельной;

•	Север перенаселен (80% мирового населения Арктики прихо-
дится на российские территории), что требует чрезмерных бюджет-
пых расходов на завоз топлива, продовольствия, содержание ин-
фраструктуры,

•	участие государства в регулировании экономической деятель-
ности и социального развития должно быть минимально: выполне-
ние ряда целевых программ, завоз топлива и некоторые другие на-
правления.

Методы освоения, используемые в СССР, объявлены не только
невозможными в условиях рынка, но и ошибочными. В 1992 г. утвер-
ждена Концепция социально-экономического развития Севера, в
1996 г. принят Закон «Об основах государственного регулирования
социально-экономического развития Севера Российской Федера-
ции» и т.д. Однако они не стали государственной стратегией экс-
плуатации ресурсов и развития Севера и приравненных к нему тер-
риторий, развития их потенциала, не помешали свертыванию про-
изводства и утрате того позитивного, что накоплено за период ос-
воения Севера. Одна из причин заключается в том, что деньги вы-
делялись на реализацию программ не созидания, а закрытия объяв-
ленных нерентабельными производств и переселения людей с Се-
вера, в том числе на деньги зарубежных кредиторов. Другая причи-
на кроется в рыночных транспортных тарифах, которые разорвали
единое экономическое пространство, вытолкнули из него Север,
отделили Дальний Восток от Центра.

В результате сложилась весьма нерадужная картина — закрытые
угольные, алмазные, золотодобывающие, оборонные предприятия;
развалившиеся коллективные сельхозпредприятия; расформирован-
ные приграничные гарнизоны; деградация социальной сферы, пе-
реданной предприятиями как «балласт» местному самоуправлению.
Функционируют в основном лишь нефтяные, газовые, металлурги-
ческие предприятия, где людей много не надо, а прибыли от экс-
порта продукции гарантированы Работы стало не хватать даже для
сокращающегося местного населения1.

Мировое сообщество мало волнует, во что превратится Россия
без Севера, но оно вряд ли допустит, чтобы Сибирь стала необи-
таемой. Интернационализация Севера России уже началась. Ряд
стран активизировали деятельность в Арктике США озаботились
проблемой «северной безопасности», контролируют все возможные
пути выхода к Северному полюсу Канада взяла под контроль вся-

Магаданской области — в два рай. Чукотки — в три раза Видимо, российские
территории освобождаются для заселения другими народами и государствами
кую деятельность на Севере, поощряются вложения в Арктику на-
логовыми освобождениями, государственными гарантиями по инве-
стициям Германия и Япония заявили о применении к Северному
Ледовитому океану Конвенции по морскому праву, в том числе на
разработку природных ресурсов Арктики

Причины возросшей активности государств — как экономиче-
ские, так и геополитические Северный морской путь, судоходство
по которому ограничивается тремя месяцами в году, тем не менее
считается самым коротким и выгодным путем между странами За-
падной Европы и Тихоокеанского региона

Геополитические причины заключаются в «смене вех» российским
руководством, ослаблении экономической и военной мощи страны, ее
неспособности поддерживать в надлежащем состоянии коммуникации
и службы, связанные с использованием ресурсов Севера.

В СССР по Севморпути перевозили около 6 млн т грузов в

паемости нужно перевозить 3,0—4.5 млн т Севморпуть пока жив
за счет ОАО «Норникель» и разведки нефти на шельфе Барен-
цева моря

Сибирь и Дальний Восток по плошали превышают Европу и
США, вместе взятые. Подходить к проблемам этих регионов с
обычными рыночными схемами нельзя. Тут даже меры государст-
венного вмешательства должны быть неординарными

Так, северный завоз, его организация затрагивают всех жителей
северных регионов и могут характеризовать эффективность регио-
нальной политики. Он требуется для 163 административных рай-
онов в 28 субъектах РФ, где проживают около 3,5 млн чел. В 1990 г.
потребности Севера в продукции (товарах) на 90% обеспечивались
за счет бюджета. В 1998 г. Правительство РФ сократило свое уча-
стие в нем до 5%, при этом объем завоза снизился в два раза Од-
нако жизнь заставила все же усилить роль государственного регули-
рования.

Заметно улучшается финансирование и организация северного
завоза. На эти цели в бюджете выделяются долгосрочные и кратко-
срочные бюджетные ссуды, половина их суммы включается в пре-
доставляемые регионам трансферты в целях повышения ответст-
венности регионов за их использование Поставщики продукции
Определяются на основе конкурса. Органы власти регионов заклю-
чают прямые договоры с компаниями, на которые возложена ответ-
ственность за снабжение того или иного региона Возможны по-
ставки и со складов Росрезерва Следующим шагом в улучшении
организации северного завоза должна стать централизация выде-
ляемых средств вместо раздачи их по субъектам РФ Это позволит
избавиться полностью от посредников и удешевить продукцию для
конечного потребителя

Реформаторы, придя к власти, объявили Байкало-Амурскую ма-
гистраль (БАМ) ошибочным, ненужным проектом, большевистской
глупостью И готовая к эксплуатации дорога была заброшена, при-
станционные поселки строителей обезлюдели, освоение сибирских
кладовых вдоль БАМа не началось. Сейчас все грузы в Якутию дос-
тавляются речным и воздушным транспортом. Но и здесь ситуация
меняется к лучшему Правительство РФ рассматривает целесооб-
разность строительства железной дороги БАМ—Якутск, в результате
чего перевозки подешевеют в три раза, а продолжение ветки до Ма-
гадана позволит продолжить прерванное преобразование Сибири
Но если Россия не предпримет адекватных мер, то скоро предпри-
имчивые дельцы разберут рельсы БАМа и продадут их Китаю

Президент РФ образовал ртбочую группу Госсовета по проблемам
развития Сибири и Дальнего Востока. Возможно, результаты ее работы
убедят отказаться от созерцания, ожидания частных инвесторов и на-
чать действовать амбициозно и эффективно. Россия не должна оста-
ваться единственной северной страной, которая по существу не приме-
няет протекционизм по отношению к своим северным территориям.

Еще в царское время широко применялись преференции
восточным регионам Существовал так называемый челябинский
перелом: до Челябинска один железнодорожный тариф, а дальше
другой — в 2 раза ниже, таможенная пошлина тоже ниже Это
стимулировало инвестиции в Сибирь.

ный банк накопил стройные валютные резервы за счет продажи
природных ресурсов Сибири Минфин РФ за счет того же ис-
точника создал фонд «излишних» для экономики денег в сумме,
исчисляемой триллионами рублей Почему бы Сибири не воз-

числе и через транспортные тарифы?

6.2. Организационные формы
регионального управления

Проведение региональной политики требует соответствующих
организационных форм, учитывая, что в Российской Федерации
утвердились три независимых друг от друга уровня власти Терри-
ториальные органы федеральных органов исполнительной власти не
представляют все ветви федеральной власти, являясь ведомствен-
ными органами по определению. Действовавшие в течение почти
10 лет представители Президента РФ в субъектах РФ ничем себя не
проявили, мало кто знал о их существовании.

В результате произошло ослабление федеральной власти на мес-
тах, во многих регионах сложились замкнутые режимы, что подта-
чивало политическое и экономическое единство страны, питало
региональный сепаратизм в различных формах его проявления На-
пример, правовой сепаратизм привел к принятию субъектами РФ
около 30% нормативных правовых актов, противоречащих Консти-
туции РФ и федеральным законам. Многие губернаторы контроли-
ровали местные СМИ и придавали политической жизни односто-
роннее направление.

Между тем Центр не в меньшей степени отвечает за развитие
любого региона и нс может допускать бесконтрольности, формиро-
вания внесистемных центров управления, своеобразного федераль-
ного и регионального двоевластия.

Федеральные округа

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г № 849-

•	утвержден перечень семи федеральных округов;

•	институт полномочных представителей Президента РФ в
субъектах РФ преобразован в институт полномочных представите-
лей Президента РФ в федеральных округах,

•	установлен порядок размещения территориальных органов фе-
деральных органов исполнительной власти по согласованию с пол-
номочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

Перечень федеральных округов и их основные показатели при-
водятся в табл. 6.1. Состав федеральных округов приводится в при-
ложении 7.

Таблица 6.1. Основные показатели федеральных округов

Округ	Поля по отнгц/екию к Роаийскт Федерации в цемч. %	
	ыкеген	Л	1	прамыш.кнногп  производства
Центральный	26,5	21,2
Северо-Западный	9.8	12.7
Южный	|4,4	6,3
Приволжский	22,2	23.0
Уральский	8,7	16,6
Сибирский	13.4	14.5
Дальневосточный	5.0	5,7
Целями реорганизации территориального управления являются.

•	обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий,

•	повышение эффективности федеральных органов государст-
венной власти,-

•	совершенствование контроля за исполнением решений орга-
нов управления;

•	упрочение единого правового пространства на всей террито-
рии страны

Полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реа-
лизацию конституционных полномочий главы государства, прези-
дентскую вертикаль Федеральные структуры в регионах выводятся
из-под влияния региональных властей, при этом исполнительная
власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспре-
деляются. Меняется управленческая структур-! без изменения пол-
номочий региональных органов.

Федеральный округ — не субъект РФ и не новая административ-
но-территориальная единица, он не имеет окружного правительства.
Эго территориальное деление с целью совершенствования федераль-
ного и регионального управления. С созданием федеральных округов
двухзвенная структура государственного территориального управле-
ния (центр—регион) заменяется трехзвенной (центр—федеральный
Округ—регион), а губернаторы как субъекты политики перестают
быть единственными представителями регионов.

Организационной формой управленческой деятельности феде-
рального округа являются советы, куда входят главы законодатель-
ной и исполнительной власти субъектов РФ. представители всех
федеральных структур на территории округа Совет наделяется ис-
полнительными функциями, контролирует выполнение принятых
решений Рассматриваются не только текущие дела, но и перспек-
тивные планы. Кроме того, при полномочном представителе рабо-
тает коллегия, при необходимости на ее заседание приглашаются
члены Правительства РФ.

Текущая деятельность в федеральных округах осуществляют фе-
деральные инспекторы. Основными направлениями их деятельно-
сти являются

•	анализ ситуации в регионе, выявление проблем;

•	разработка технологий и нормативных актов, призванных оп-
тимизировать управление на уровне региона,

•	организационная работа по налаживанию взаимодействия с
внешними структурами, реализации целевых программ и решению
других задач.

В федеральных округах создаются антикризисные центры, кото-
рые пресекают попытки силового разрешения споров, гасят кон-
фликты. связанные с переделом собственности, электротеплоснаб-
жением, финансовыми нарушениями.

Решаются конкретные задачи, и результаты оцениваются не по
принятым программам, числу проведенных совещаний, а по социаль-
но-экономической ситуации в регионах, по уровню цен на рынках.

Полномочные представители способствуют восстановлению
полной правоспособности государства, укреплению стабильности.
Однако решить кардинальные проблемы, сгладить резкие различия
в уровнях развития регионов они не в состоянии, так как для этого
надо иметь все атрибуты власти и управления, в том числе собст-
венный бюджет. Подобная надзорная структура обходится недеше-
во' у каждого по два первых заместителя в ранге министров, назна-
чаемых Президентом РФ, а всего заместителей — 6 9 человек.
Общий штат при полпреде составляет около I ОО человек.

Алексей Михайлович разработал план деления России на восемь
обширных военных округов. Петр I своим указом разделил стра-
ну на восемь губерний' Московскую, Санкт-Петербургскую, Ки-
евскую. Смоленскую. Архангелогородскую. Казанскую, Азов-

трализацию управления и ввела новое администр<
территориальное деление, в 1781 г было уже 40 губерний

конце царствования Александра I Вводились наместники в окру-
га включавшие 3—5 губерний. В их обязанности входило «еже-

ния» без права прямого вмешательства в прерогативы местных
властей. Николай I прекратил этот эксперимент.

К началу XX в. половина территории страны приходилась на
формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Вар-

Кавказское наместничество, Великое княжество Финляндское), а

территориальные единицы.

на 80 губерний и другие административно-

нии количества губерний и образовании крупных областей и
краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, восемь
военных округов. С 1934 г начался процесс разукрупнения об-
ластей и краев

экономически обособленных территорий Вначале было образо-
вано 11 совнархозов в том числе семь на территории современ-
ной России В то время существовали мощные рычаги централи-

Сегодня укрепление вертикали президентской власти способству-
ет утверждению законности, защите от местничества, что отвечает
интересам рядового человека. Поэтому реформа не несет в себе воз-
врат к унитарному государству, возрождение имперских наместни-
ков, очередному переписыванию Конституции. Никакого перерас-
пределения власти глав субъектов РФ в пользу назначенных пред-
ставителей Президента РФ не происходит; не отменяются ни статьи
Конституции РФ, ни Федеративный договор. Но только будущее по-
кажет, является ли создание федеральных округов ошибкой или бла-
гом для России

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ.
городов «других территориальных единиц

Ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ, городов
и других территориальных единиц является формой межрегиональ-
ной интеграции, объединяет регионы по экономическим интересам,
концентрирует материальные, технологические, финансовые ресур-
сы, инициирует инвестиции, восстанавливает разрушенные связи.
Тем самым она сохраняет общее экономическое и социальное про-
странство. помогая сообща преодолевать трудности.

Правовой основой деятельности ассоциации являются поста-
новление Правительства РФ «О некоторых вопросах организации и
деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономиче-
ского взаимодействия субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления» от |6 сентября 1993 г. № 918 и Закон от
17 декабря 1999 г № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и
деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъек-
тов Российской Федерации».

Ассоциация функционирует на основании устава, утверждаемо-
го Минюстом России. Высшим органом управления является Коор-
динационный совет межрегиональной ассоциации (КСМА), воз-
главляемый председателем или президентом ассоциации В него
входят главы законодательной и исполнительной власти субъектов
РФ; исполнительный орган совета — генеральная дирекция. Соз-
даются координирующие органы для реализации региональной по-
литики, в каждый из которых входят представители соответствую-
щих субъектов РФ. Руководителям ассоциаций предоставлено право
участвовать в заседаниях Правительства РФ Заместители Председа-
теля Правительства РФ участвуют в заседаниях и других мероприя-
тиях ассоциаций, проводимых в регионах.

Основными функциями ассоциации являются реализация со-
вместных научно-технических, производственных, экономических и
социальных программ, развитие местных рынков капитала, товаров,
рабочей силы. Например, ассоциация «Центральная Россия» разра-
батывает проекты и программы, способные оказать большое влил-
ние на социально-экономическую ситуацию в регионе программы
поддержки текстильной промышленности, производителей и пере-
работчиков льна, программы эколого-экономических мероприятий
на территории побережья Рыбинского водохранилища, проект в
области телекоммуникаций в рамках федеральной программы соз-
дания единого информационного пространства. Проводится также
конкурсный отбор приоритетных проектов, поступающих от субъ-
ектов РФ — членов ассоциации.

Уральская ассоциация разработала концепцию регионального
рынка ценных бумаг Концепцией заложено построение модели рынка
ценных бумаг, интегрированного в общероссийский, т.е. модели, отве-
чающей интересам региона, обеспечивающей преимущества привлече-
ния инвестиций в Уральский регион вследствие опережающего разви-
тия этого рынка. Концепция содержит стратегии региональных орга-
нов власти по различным сегментам рынка ценных бумаг. Взаимодей-
ствие комиссий по ценным бумагам субъектов осуществляется через
межрегиональную координационную группу Ассоциация «Чернозе-
мье» приняла решение о создании комплекса по производству мине-
ральных удобрений и обеспечению ими субъектов РФ

В форме ассоциации найдена межрегиональная структура
управления, взявшая на себя ряд функций, которые прежде выпол-
нял лишь федеральный центр.

Было учреждено восемь ассоциаций* Дальневосточная, «Сибир-
ское соглашение». Уральская, «Северо-запад». Северо-Кавказская,
«Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия» Например,

ассоциация «Центральная Россия» охватывает

центрально-

европейских областей, Москву и Калининградскую область

Создание федеральных округов юридически не затрагивает ста-
тус ассоциаций. Однако главная роль отводится федеральным окру-
гам, а их границы с ассоциациями почти совпадают. В связи с этим
возникает вопрос о перспективах ассоциаций, растворятся ли они в
федеральных округах или обретут второе дыхание, учитывая, что
главы регионов теперь не входят в Совет Федерации.

Логичнее было бы создание федеральных округов в границах
ассоциаций, которые уже накопили опыт работы.

Поиск новых механизмов хозяйствования осуществляется также
в свободных и особых экономических зонах Решениями государст-
венной власти их наделяют дополнительными полномочиями в ре-
гулировании прежде всего экономической деятельности
Свободная экономическая зона

Свободная экономическая зона (СЭЗ) — это ограниченный уча-
сток территории, в пределах которого устанавливается особый ре-
зким предпринимательской деятельности для коммерческих органи-
заций, зарегистрированных в данной зоне СЭЗ создается главным
образом для привлечения иностранного капитала, передовых техно-
логий, развития экспортного потенциала.

СЭЗ подразделяются на следующие типы:

1)	зоны экспортного производства — участники зоны вывозят за
пределы страны более 50'6 товаров своего производства (продукция
обрабатывающих отраслей);

2)	свободные таможенные зоны производственного типа — соз-
даются в местах с развитой производственной и транспортной ин-
фраструктурой или другими благоприятными условиями;

3)	зоны торгового типа — создаются в портах, на железнодо-
рожных узлах, в аэропортах и других пунктах, через которые регу-
лярно перевозятся экспортно-импортные грузы;

4)	другие зоны — технико-внедренческие, трансграничного ока-
зания услуг, банковские офшорные центры.

Решение о создании СЭЗ принимается Правительством РФ, им
же утверждается Положение о свободной экономической зоне

В СЭЗ для иностранных инвесторов и предприятий устанавли-
вается льготный налоговый режим, пониженные ставки платы за
землю и природные ресурсы, особый таможенный режим, упро-
шенный порядок въезда и выезда граждан, регистрации предпри-
ятия. В федеральном бюджете в составе целевых средств по оказа-
нию финансовой поддержки регионам учитываются средства, на-
правляемые на обеспечение функционирования СЭЗ.

Согласно западным стандартам для обустройства 1 км2 экспортно-
производяшей зоны требуется 40 45 млн долл Поэтому большая
часть производственных зон ограничена пределами предприятий и
производственных комплексов вблизи городов, обеспеченных объек-
тами инфраструктуры, и рынков сбыта; площадь промышленно-
производственной зоны обычно составляет не более 10 км2 Зоны,
представляющие город или район, встречаются редко. В основном это
небольшие участки, где выгодно заниматься предпринимательством.

тала для выпуска экспортно ориентированной продукции на
льготных условиях*

•	подоходный налог по ставке 15%;
•	при реализации проектов на 10 и более лет — освобожде-
ние от налога на два года с начала получения прибыли, следую-
щие пять лет — 50% подоходного налога,

производства налог взимается по ставке 10%. Местным органам
власти предоставлено право устанавливать в зонах свои налоги,
сборы, пошлины

В СССР было открыто 18 СЭЗ. несколько зон создано после
1992 г

Особая экономическая зона

В отдаленных и находящихся в специфических геополитических
условиях регионах осуществляется государственное управление в
режиме особой жонмшческой зоны (ОЭЗ)

Полномочия по вопрос гм функционирования ОЭЗ осуществляют
органы представительной и исполнительной власти субъекта РФ,
администрация субъекта РФ выполняет функции администрации
ОЭЗ.

В ОЭЗ устанавливается льготный режим инвестиций и предпри-
нимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической. Ад-
министрация ОЭЗ вправе проводить прямые переговоры с российски-
ми и иностранными инвесторами и предпринимателями для заключе-
ния договоров по реализации зональных инвестиционных проектов

Уполномоченные органы субъекта РФ, на территории которого
образована ОЭЗ, вправе заключать соглашения об экономическом,
научно-техническом, культурном и спортивном сотрудничестве со
штатами, провинциями, землями и другими административно-
территориальными образованиями иностранных государств, которые.
Однако, не могут рассматриваться как международные договоры РФ.

В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей,
в том числе налогов, уплачиваемых при таможенном оформлении
ввозимых и вывозимых товаров, ОЭЗ рассматривается как находя-
щаяся в режиме свободной таможенной зоны.

Землепользование иностранным юридическим и физическим
лицам на территории ОЭЗ предоставляется на основании договоров
аренды без права выкупа.

В особой экономической зоне не требуется лицензирование
предпринимательской деятельности, за исключением случаев, пре-
дусмотренных законодательством

Создание СЭЗ (ОЭЗ) не должно сводиться к получению допол-
нительных льгот, когда благополучие достигается за счет недоплат
другим регионам. Нередко предприниматели регистрируются в СЭЗ,
а производственно-финансовую деятельность ведут в другом регионе
В Калмыкию, например, стекались налоги со всей России Видимо,
регистрацию нужно сохранять только тем предприятиям, которые
фактически функционируют на территории СЭЗ

Оценивая перспективы СЭЗ в России, нужно учитывать, что их
основное назначение — быть островами экономической свободы —
потеряло актуальность. Вся Россия является экономически свобод-
ной страной Правительство взяло курс на создание особых эконо-
мических зон с учетом современных требований Основными их ти-
пами являются, промышленно-производственные, технико-внедрен-
ческие, портовые, туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на ос-
нове конкурсов, которые объявляются среди регионов. Учреждены
две промышленно-производственные и четыре технико-внедрен-
ческие зоны, на их обустройство бюджет выделил на 2006 г 8 млрд руб
В структуре органов власти образовано Федеральное агентство по
управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) Особые
условия следует создавать там, где это еще необходимо, например
для развития фундаментальной, прикладной науки и технического
прогресса.

Наукоград

Статус наукограда присваивается Указом Президента РФ в целях
создания условий для развития научно-технического потенциала.

Статус наукограда присваивается с определением приоритетных
научных направлений.

Наукоград — это муниципальное образование со статусом город-
ского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с
градообразующим научно-производственным комплексом (НПК)
Статус наукограда подтверждается следующими критериями:

•	не менее 15% работающих муниципального образования за-
няты в НПК;

•	не менее 50% всей продукции хозяйствующих субъектов му-
ниципального образования по стоимости произведено в НПК;

•	не менее 50% всех основных фондов хозяйствующих субъек-
тов муниципального образования (кроме ЖКХ и объектов социаль-
ной сферы) принадлежит НПК.

В НПК входят производственные организации, у которых доля
наукоемкой продукции в предыдущие три года составляет не менее
50%,, а также зарегистрированные научные организации, вузы, ин-
новационные, экспериментальные организации.

В настоящее время статус наукограда Российской Федерации имеют
муниципальные образования* г Обнинск Калужской области, города
Королев. Дубна, Реутов, Фрязино Московской области, п. Кольцово
Новосибирской области, г. Мичуринск Тамбовской области
Наукограды призваны быть опорными точками развития при-
оритетных направлений науки и техники. В наукограде государство
берет под защиту определенную территорию, оказывает государст-
венную поддержку и гарантирует востребованность научной про-
дукции И это нужно не столько данному городу, сколько всей
стране.

Объем субвенций для финансирования дополнительных расхо-
дов наукоградов Российской Федерации на 2006 г определен в
сумме 749.0 млн. руб. с учетом продолжения финансирования ме-
роприятий, реализуемых в 2005 г., в последующие годы — исходя
из коэффициентов индексации

В наукограде выделяются два направления деятельности:

I)	решение научных проблем федерального уровня, оно оплачи-
вается государством и не связано с производством города;

2)	создание инновационных фирм научно-технической ориен-
тации, они призваны обеспечивать основную часть поступлений в
бюджет города.

Управление наукой остается прерогативой государства (Россий-
ской академии наук). Правительство РФ определяет приоритетные
направления научной и инновационной деятельности наукограда, а
также программу развития города в качестве наукограда. Применяет-
ся территориальный, а не отраслевой подход к управлению Исполь-
зуются новые формы управления: городские научно-технические со-
веты, венчурные фонды. Организуются комплексные исследования
нескольких крупных научно-исследовгггечьских институтов (напри-
мер, в Обнинске их 12) по разным направлениям знаний

Учреждения РАН обеспечивают технологические решения и
производство научного продукта.

Городское самоуправление создает условия для развития науч-
ного творчества, поддерживает на должном уровне социальную
сферу Для финансирования конкретных проектов заключаются
соглашения Научные организации освобождены почти от всех на-
логов, поступления от них в местный бюджет незначительны По-
этому наукограды были и остаются дотационными

В стране 69 муниципальных образований, которые могут стать
наукоградами, в них проживает 2.5 млн чел

Закрытое административно-территориальное образование

Интересы государства (военная безопасность и др.) требуют созда-
ния в определенных регионах закрытых ад^1шистршпивн-»-террипюри-
алъных образовшшй {ЗАТО) Порядок их функционирования определен
Законом «О закрытом апминистративно-территориальном образовании»
(с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1996 г № 144-ФЗ).
Местное самоуправление на территории ЗАТО имеет статус го-
родского округа. Эта территория может не совпадать с границами
субъекта РФ

Предложение о создании ЗАТО вносит Правительство РФ по
согласованию с органами государственной власти субъекта РФ, в
ведении которого находится соответствующая территория. Решение
о создании ЗАТО принимает Президент РФ.

Первоначально ЗАТО создавались для поддержки оборонных
предприятий и военной науки. В настоящее время 30 ЗАТО нахо-
дятся в системе Минобороны России1. Деятельность федеральных
органов, связанную с функционированием ЗАТО» координирует
Минэкономразвития России. Некоторые ЗАТО являются по суще-
ству наукоградами, хотя и не имеют этого статуса. В ЗАТО сосредо-
точены уникальные кадры ученых и инженеров, имеется высокая
техническая оснащенность, существуют возможности творческого

Земли, занимаемые предприятиями, по виду деятельности кото-
рых создано ЗАТО, находятся в федеральной собственности и пере-
даются предприятиям в постоянное (бессрочное) пользование Соз-
дание на территории ЗАТО предприятий с иностранными инвести-
циями допускается по решению органов местного самоуправления,
согласованному с Правительством РФ В ЗАТО поддерживается по-
рядок обеспечения особого режима безопасности предприятий и
объектов.

Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ,
производят отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного фи-
нансирования программ по экологии и здравоохранению в размере
1% от объема финансирования. На сельскохозяйственных произво-
дителей, снабжающих население ЗАТО продовольствием, распро-
страняются меры государственной поддержки, предусмотренные
для предприятий АПК

Налоговые и иные поступления от юридических лиц, находя-
щихся в границах ЗАТО, направляются в местный бюджет Эти
средства используются на создание новых рабочих мест, социальное
развитие, инфраструктуру, экологию, на уменьшение дотаций из
федерального бюджета

Закрытым административно-территориальном образованиям с
учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с
особым режимом безопасного функционирования, выделяются
компенсации (Постановление РФ от 18 апреля 2005 г №232). Де-

1 Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. 508 утвержден пере-
чень. включаюший 42 ЗАТО
фицит бюджета ЗАТО покрывается за счет средств федерального
бюджета

Межбюджетные трансферты обеспечивают меры социальной
зашиты населения в условиях ограничения права ведения хозяйст-
венной деятельности, владения, пользования и распоряжения зем-
лей. природными ресурсами, недвижимым имушеством.

Объем дотаций бюджетам ЗАТО на 2006 г определен в сумме
9620,7 млн руб. Распределение указанных средств между бюджетами
ЗАТО осуществляется исходя из численности населения и с учетом
удорожающих или удешевляющих факторов стоимости предостав-
ления бюджетных услуг в субъектах РФ.

Кроме того, предусматривается оказание финансовой помощи
из федерального бюджета на переселение граждан, утративших
производственную, служебную связь с организациями (объектами),
расположенными на территории ЗАТО, и на развитие социальной и
инженерной инфраструктуры.

Средства на переселение граждан на 2006 г в сумме 1088,1 млн руб.
распределяются исходя из количества поставленных в ЗАТО на учет
граждан, которые могут выехать на новое место жительства, сред-
ней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья в Рос-
сийской Федерации, установленных жилищным законодательством
социальных норм жилья

Объем средств, предоставляемых на развитие социальной и ин-
женерной инфраструктуры, распределяется с учетом доведения уров-
ня фактической обеспеченности объектами образования, здравоохра-
нения. культуры, жилищного строительства, коммунальной инже-
нерной инфраструктуры до уровня, установленного нормативами.

Бюджеты муниципальных образований, имеющих статус ЗАТО,
включаются в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Вместе
с тем они не учитываются при распределении межбюджетных
трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ

Все вопросы деятельности ЗАТО, кроме находящихся в ведении
федеральных органов и органов местного самоуправления, решают-
ся администрацией субъекта РФ.

Указом Президента РФ от 29 января 1998 г № 109 для обес-

лигона} «Радуга» и населения создано закрытое администра-
тивно-территориальное образование — г. Радужный Владимир-
ской области. Общая площадь ЗАТО — 11 302 га протяженность
городской черты — 70 км

В городе действует особый режим безопасности; существуют
ограничения на въезд и постоянное проживание граждан, на по-
леты над территорией летательных аппаратов, контролируемые и
запретные зоны
6.3.	Местное самоуправление

Конституция РФ предоставляет населению право на организа-
цию местного самоуправления. Местное самоуправление — это
форма народовластия, признак демократического строя, наличия
гражданского обшества Местное самоуправление завершает систе-
му органов власти страны. Это то последнее звено, где должны ис-
полняться законы и решения государственной власти. Реальная
жизнь людей на 3/4 связана с местным самоуправлением, поэтому
оно — самая близкая к человеку власть, постоянно решающая
множество вопросов в его интересах.

Насколько эффективно действует местное самоуправление, су-
дят о дееспособности государства в целом. Поэтому так важен авто-
ритет этого звена власти.

ские корни. До 1917 г там где функционировало земство, госу-
дарственная власть доходила до волости, ниже начиналась сфера

низшим ее уровнем были городские, районные и сельские сове-

ственной власти, превратив поселения и территории районов в
объекты местного самоуправления

В (998 г Россия ратифицировала Европейскую хартию местного
самоуправления.

Местное самоуправление выступает средством удовлетворения
насущных потребностей людей, воплощения форм национально-
культурного развития народов страны, поддержания политической
и социальной стабильности в обществе, активизации граждан.
Компетенция местного самоуправления устанавливается по прин-
ципу возложения на него таких полномочий, которые оно в со-
стоянии выполнять при наличии необходимых материальных и фи-
нансовых ресурсов.

Самоуправление осуществляется гражданами путем прямого во-
леизъявления на референдумах, выборах, собраниях и через форми-
руемые выборные и другие органы власти

Государственная власть гарантирует местному самоуправлению
граждан право на судебную защиту, компенсацию расходов, вы-
званных решениями органов государственного управления, запре-
том на его ограничение Регулирование местного самоуправления
осуществляется правовыми методами, наделением его полномочия-
ми и компетенцией, обеспечением гарантий самостоятельности и
государственной поддержки.

Органы государственной власти Российской Федерации и субъек-
тов РФ создают необходимые организационные, материальные и
финансовые предпосылки развития местного самоуправления и ока-
зывают содействие населению в реализации прав на самоуправление.
Для этого они наделены следующими полномочиями.

•	принятие и изменение федеральных законов об общих прин-
ципах самоуправления, законов субъектов РФ о местном само-
управлении и контроль за их соблюдением;

•	обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о
местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законо-
дательству;

•	регулирование порядка передачи объектов федеральной соб-
ственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собст-
венность;

•	наделение органов местного самоуправления отдельными
полномочиями Российской Федерации и субъектов РФ и передача
им материальных и финансовых средств для осуществления этих
полномочий;

•	установление и обеспечение государственных социальных
стандартов,

•	регулирование отношений между федеральным и местными
бюджетами: отношений между бюджетами субъектов РФ и местны-
ми бюджетами; обеспечение сбалансированности местных бюдже-
тов на основе нормативов бюджетной обеспеченности;

•	принятие федеральных и региональных программ развития
местного самоуправления;

•	компенсация местному самоуправлению дополнительных рас-
ходов, возникших в результате решений органов государственной
власти Российской Федерации и субъектов РФ,

•	соблюдение права граждан на местное самоуправление, в том
числе судебную защиту;

•	обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест-
ного самоуправления, избирательных прав граждан при выборе ор-
ганов и должностных лиц местного самоуправления.

•	установление ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления за нарушение законов. Принятие законов
субъектов РФ об административных правонарушениях, связанных с
осуществлением местного самоуправления;

•	регулирование особенностей местного самоуправления на
приграничных территориях, в закрытых административно-террито-
риальных образованиях, наукоградах. Установление порядка обра-
зования, преобразования, упразднения муниципальных образова-
ний, изменения их границ и наименований; регулирование местно-
го самоуправления с учетом исторических и иных местных тради-
•	установление порядка регистрации уставов муниципальных
образований;

•	регулирование основ муниципальной службы и законодатель-
ство о муниципальной службе.

Объектом местного самоуправления является муниципальное об-
разование. Определение уровня, на котором создаются муниципаль-
ные образования, может быть различным и зависит от особенно-
стей тех или иных субъектов РФ, исторических и иных местных
традиций. Не допускается подчинение одних муниципальных обра-
зований другими.

Муниципальные образования выделяются по поселенческому
(город, село) или территориальному (район) принципу Законом
установлены три типа муниципальных образований.

I)	поселение;

2)	городской округ;

3)	муниципальный район

Муниципальными образованиями являются и города с населе-
нием 1 млн чел, и поселки, где проживают до 1 тыс. чел.

Ведется федеральный реестр муниципальных образований в со-
ответствии с постановлением Правительства РФ «О федеральном
реестре муниципальных образований» от 19 января 1998 г № 65.
Положение о реестре утверждено Минфедерацией России 22 декаб-
ря 2000 г. № 49.

В реестр включаются следующие данные:

•	наименование муниципального образования;

•	адрес административного центра;

•	перечень документов — оснований для включения в реестр,

•	регистрационный номер;

•	лата регистрации

В России насчитывается около 14 тыс муниципальных образо-
ваний1 Естественно, что если все города, поселки, села заявят о
переходе на самоуправление в соответствии с Законом «Об основ-
ных принципах организации местного самоуправления», то их чис-
ло резко (в 2,0—2,5 раза) возрастет, что увеличит и расходы на
управление.

Образуются представительные и исполнительные органы муни-
ципальной власти. Высшим должностным лицом в муниципальном
образовании является глава муниципального образования, который
избирается населением или депутатами представительного органа

1 Во Франции, где численность населения в несколько раз меньше, насчитыва-
власти, но одновременно депутатом быть не может Законы субъек-
тов РФ. устав муниципального образования регулируют конкретные
вопросы статуса депутата, члена выборного органа (замещение вы-
борных муниципальных должностей, порядок осуществления пол-
номочий выборных лиц, отзыв и др).

Глава администрации муниципального образования — это му-
ниципальный служащий, чиновник. В то же время глава админист-
рации может быть назначен по конкурсу и работать по контракту в
качестве менеджера (контрактный менеджмент) Одновременно он
не может заниматься предпринимательством, быть директором
коммерческого предприятия. Контракт может заключаться и с му-
ниципальным служащим В рамках контракта менеджеру предос-
тавляется полная самостоятельность в использовании имущества,
получения программируемого дохода.

Органы местного самоуправления выполняют властные и хозяйст-
венно-управленческие функции, которые тесно взаимосвязаны и. как
правило, представлены соответствующими службами и должностными
лицами. Властные функции реализуются прежде всего представитель-
ными органами местного самоуправления Они не могут быть переда-
ны наемному лицу другой организации и в очень большой степени
влияют на экономическую и социальную ситуацию в муниципальном
образовании Например, отвод земель под застройку предпринима-
тельским структурам, установление платы за аренду недвижимости,
проведение аукционов и конкурсов, в том числе по размещению му-
ниципальных заказов, можно осуществить открыто, честно, с макси-
мальной пользой для местного бюджета, или. напротив, келейно, с
занижением норм оплаты, среди приближенных; в результате почти на
тех же законных основаниях в казну попадут символические средства.

Хозяйственно-управленческие функции выходят за рамки тра-
диционной вертикали с иерархической соподчиненностью, здесь
вертикаль не соподчинения, а ответственности. В муниципальном
образовании имеется широкое поле производственной деятельно-
сти; оно организует хозяйство, необходимое для удовлетворения
коллективных потребностей населения, представлено разнообраз-
ными предприятиями муниципальной, частной и других форм соб-
ственности, общественными или профессиональными организа-
циями От государственного муниципальное хозяйство отличается
более широкими правами в распоряжении собственными ресурса-
ми, а от частного — общественным характером использования ре-
зультатов деятельности

Муниципальному хозяйственному управлению вовсе не чужд
дух предпринимательства, так как оно тоже ориентируется на по-
требителя, клиента, стандарты обслуживания Но на основе тради-
ционной муниципальной службы добиться высоких конечных ре-
зультатов стало сложнее. Как правило, муниципальный служащий
концентрирует внимание на расходовании средств, менеджера же
прежде всего заботит их приращение, что возможно в муниципаль-
ном предприятии, действующем в обшей для всех конкурентной,
рыночной среде. Сейчас даже самые рентабельные муниципальные
предприятия перечисляют не более 10% прибыли в муниципальную
казну. Совершенствование управления сделает эти отчисления зна-
чительно выше.

Местное самоуправление решает вопросы местного значения
самостоятельно, под свою ответственность. Органы местного само-
управления управляют муниципальной собственностью, формиру-
ют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные на-
логи и сборы, охраняют общественный порядок. Они устанавлива-
ют условия использования земель, создают муниципальные пред-
приятия. организации, банки, выпускают ценные бумаги, регули-
руют предпринимательство, занятость, цены и тарифы, прогнози-
руют и планируют развитие территории Органы местного само-
управления могут наделяться отдельными государственными пол-
номочиями и получать необходимые для их осуществления матери-
альные и финансовые средства

Для выполнения возложенных на них функций органы местного
самоуправления создают необходимые структурные подразделения
В городских муниципальных образованиях основными из них яв-
ляются

•	комитеты и фонды имущества;

•	земельные комитеты;

•	комитеты (отделы) по инвестиционной политике;

•	отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых техно-
логий,

•	отделы цен, тарифов, налогов;

•	отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;

•	службы регистрации, лицензирования;

•	отделы труда и занятости

Ниже, в табл. 6.2, приводится пример структуры исполнитель-
ной власти г Твери.

Внутренний регламент определяет распорядок работы руководи-
телей, заседаний коллегии, приема граждан, документооборота
Пресс-служба и РК представляют публичную информацию, обоб-
щают результаты рассмотрения жалоб, заявлений и предложений
граждан. Законом пока не урегулирован перечень информации, ко-
торая должна быть доступна населению в обязательном порядке.
Контрольные функции сосредоточиваются на проверке исполнения
законов, нормативных актов, использования всех видов ресурсов

Таблица6.2. Структура исполнительной власти г. Твери

Руководитель	Курируемые подразделения
	1	2
Глава администрации города	Управление информационно-анали- тического обеспечения  Отдел административных органов Полномочный представитель в го- родской Думе  Отдел мобилизационной подготовки Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Советник по внешним экономиче- ским связям  Общественная приемная Пресс-секретарь
министраиии города (по разви- тию города)	Комитет по управлению имуществом  Комитет по земельным ресурсам и землеустройству  Отдел администрирования недвижимо-  Отлел информации  Управление муниципального заказа Финансовое управление Репктрацпонная палата
Первый заместитель главы ад- министрации города (по соци- альной политике)	У правление здравоохранения  Управление образования  Управление по социальной защите населения  Комитет по делам молодежи  Комитет по делам культуры, спорту и  туризму  Городской центр жилищных субсидий
Заместитель главы администра- ции города (по строительству и архитектуре)	Управление архитектуры и градо- строительства  Отдел по координации строительного комплекса  Жилищный отдел
Заместитель главы администра- ции города — председатель ко- митета по экономике и прогно- зированию	Комитет по экономике и прогнози- рованию  Комитет потребительского рынка и услуг населению
Окончание табл. 6.2	
1	1	2	
Заместитель главы администра-	Системный администратор
пни города — руководитель ап-	Отдел организационно-контрольной
парата администрации	и к игровой службы  Юридический отдел  Отдел по работе с документами  Архивный отдел  Отдел ЗАГС  Пресс-служба администрации
Заместитель главы администра-	Отдел транспорта и связи
ции города (по жизнеобеспече-	Управление жилишно-коммуналвного
НИЮ)	хозяйства
Заместитель главы администра- ции города — глава администра- ции Заволжского района  Заместитель главы администра-	Комитет по охране окружающей среды
пии города — глава администра- ции Московского района Заместитель главы администра- ции города — глава администра- ции Пролетарского района Заместитель главы администра-	
ции города — глава администра-  ции Центрального района	

Местное самоуправление принимает стратегический план, ко-
ординирующий усилия власти, бизнеса, гражданского общества Он
служит договором общественного согласия, в котором каждая сто-
рона берет на себя обязательства и учитывает интересы всех сторон,
но нацеливается на повышение качества жизни населения

В Твери действует координационный совет по стратегическому
планированию. Это постоянно действующий консультационный
орган Он согласует действия власти, бизнеса, сообществ, всех за-
интересованных организаций, рассматривает, обсуждает, оценивает
предложения с позиций стратегических целей и приоритетов разви-
тия, разрабатывает рекомендации, представляет стратегический
план на утверждение в городскую Думу

Состав совета утверждает глава города, он же является его пред-
седателем, а заместитель совета — заместитель главы администрации.

Одним из значимых направлений плановой работы является
формирование и размещение муниципального заказа. Управление
муниципального заказа формирует и размещает все его виды в со-
ответствии с развитием хозяйства и инфраструктуры, обеспечивает
эффективное использование средств бюджета на основе конкурсно-
го отбора поставщиков товаров, услуг, а также контроль за испол-
нением заказа.

Для выполнения своих функций местному самоуправлению ну-
жен эффективный механизм воспроизводства источников финанси-
рования.

Финансовая база местного самоуправления определяется в про-
цессе бюджетного планирования В доходы местных бюджетов на-
правляются поступления от собственных налогов, отчисления от
федеральных и региональных налогов, финансовая помощь из вы-
шестоящих бюджетов. По действующему порядку к местным нало-
гам относятся;

•	земельный;

•	на имущество физических лиц.

Поступления от местных налогов незначительны, поэтому за
местными бюджетами закрепляются доходы от других источников.
Но местных и закрепленных налогов тоже недостаточно, приходит-
ся оказывать финансовую помощь за счет федерального и регио-
нальных бюджетов

Приведенные в табл. 6.3 данные свидетельствуют о коренных раз-
личиях в финансовом механизме муниципалитетов России и Европы.

Таблица 6 3

>ных образований

Источник	| Российская ФоИрацая	| Страны Европы
Местные налоги		31
Закрепленные налоги	15	55
Прочие доходы	81	14
Итого	100	100

Низкая доля собственных доходов фактически означает, что мест-
ными бюджетами управляют субъекты РФ Осуществляемая рефор-
ма местного самоуправления не меняет существенно сложившийся
порядок

Устанавливается закрытый перечень муниципального имущест-
ва как экономической и финансовой основы муниципальных обра-
зований, что исключает возможность осуществлять хозяйственную
деятельность органами местного самоуправления в не свойственных
для них рыночных сферах. Муниципальные образования получают
недостаточно собственных источников доходов, отсутствуют стиму-
лы для их увеличения Местные бюджеты предполагается формиро-
вать за счет закрепляемых на постоянной основе (с учетом расход-
ных полномочий) долей отчислений от местных, региональных и
федеральных налогов, а также средств, поступающих в результате
выравнивания бюджетной обеспеченности.

Механизм выравнивания включает определение обшей по субъ-
екту РФ и каждому муниципальному образованию бюджетной обес-

печенности по закрепленным доходам в расчете на одного жителя.
Выравнивание осуществляется по средней по субъекту РФ бюджет-
ной обеспеченности в расчете на одного жителя муниципальные
образования, где она ниже средней, получают дотации с доведением
до средней обеспеченности, у муниципальных образований, где
бюджетная обеспеченность более чем в 1,3 раза превышает среднюю
по субъекту РФ, изымается 50% суммы этого превышения. Пример
расчета бюджетной обеспеченности приведен в табл 6 4

Таблица 6.4 Пример расчета бюджетной обеспеченности

	Суббект РФ	Муниципальное образование	
		А	
1 Бкяжетнзя обеспеченность на одною жителя до выравнивания. р>6.	50	20	120
2 Дотация (+}. изъятие ( ) на одного жителя, руб.		+30	-27.5
3 Бюджетная обеспеченность на одного жителя после выравнива-	50	50	92,5

Для финансового обеспечения деятельности муниципальных
образований за основу взят принцип разделения полномочий
Функции, которые целесообразно или невыгодно выполнять на бо-
лее низком уровне, передаются на более высокий уровень. Напри-
мер, сбор мусора надо организовывать в каждом населенном пунк-
те, а его переработку — в одном месте района.

В сфере управления муниципальными образованиями не допус-
кается совмещение постов первых лиц представительной и испол-
нительной власти, кроме муниципальных образований с населени-
ем до 1 тыс чел. Для защиты интересов населения, а также в чрез-
вычайных ситуациях допускается временное исполнение части пол-
номочий местного самоуправления органами государственной вла-
сти. Нормы закона позволяют конкретно подходить к каждому му-
ниципальному образованию. Для одних его положения означают
усиление государственного регулирования, понижение финансовой
независимости, а для других — наоборот, повышение финансовой
самостоятельности.

К местному самоуправлению неприемлем односторонний под-
ход. Оно должно повышать общественное представительство, само-
организацию населения, предоставлять гражданам право самим ре-
шать вопросы местной жизни. Пусть люди голосуют за местный
налог, чтобы на собранные дополнительно деньги отремонтировать
школу или больницу. Вместе с тем нельзя принижать и представи-
тельство государства на муниципальном уровне, исключать обязан-
ность исполнения здесь государственных функций

Конгресс муниципальных образований (КИО) координирует
деятельность муниципальных образований на федеральном уровне,
обеспечивает их взаимодействие с федеральными органами, участ-
вует в подготовке проектов федерального бюджета, законов, про-
грамм, нормативных актов по вопросам местного самоуправления

При Правительстве РФ действует Совет по местному само-
управлению в качестве центра по разработке мер, направленных на
реализацию государственной политики в области местного само-
управления

В мировой практике встречаются самые разнообразные формы
местного самоуправления, опыт других стран может быть востребо-
ван при дальнейшем реформировании местной власти в России.

В США в органах местного самоуправления занято более 55%
всех работников государственного сектора. Оно строится по ад-

делятся на 3 тыс. графств Органом самоуправления в графстве
является совет (комитет, управление), избираемый населением
или формируемый из выборных чиновников органов самоуправ-
ления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на

кие городки, поселки, фермы (ГошпзЫр, ч111аде), охватывающие в
основном сельские территории, где население избирает муници-
пальные советы Видом административно-территориальных еди-

них проживает 2/3 населения страны Органом самоуправления
здесь является выборный муниципальный совет Для выполнения
ряда функций создаются специальные округа, часто не совпа-

Во Франции выделены 26 регионов В рамках региона осу-
ществляются перспективное планирование, политика инвести-
ций, развития предпринимательства экономические и социаль-

мента Департаменты (их 95) делятся на округа, последние — на
кантоны Низовой административной единицей является город-
ская или сельская коммуна Департамент и коммуна имеют ста-
тус самоуправляющихся территориальных единиц со своими вы-
борными органами — генеральными советами коммун. В округе.

В Италии имеются 20 областей с правами административной
автономии, включая право издания законов областного значения.

включают 8 тыс городских и сельских коммун Действуют орга-
ны местного самоуправления — областные, провинциальные и
коммунальные советы

В Великобритании 53 графства, они делятся на округа, в ко-

Крупный город, находясь б округе, своих органов управления не
имеет. Низовая ячейка в округе — приход (община), выполняю-

6.4.	Межбюджетные отношения

Для выполнения своих функций органам власти субъектов РФ и
местного самоуправления необходимы финансовые ресурсы Ис-
точником финансовых средств является экономическая деятель-
ность. Органы власти осуществляют собственную экономическую
деятельность в незначительных масштабах и не могут рассчитывать
на высокие доходы по этому каналу поступления средств. Поэтому
установлен порядок, по которому основную часть доходов они по-
лучают за счет поступлений налогов и перечислений из вышестоя-
щих бюджетов Соответственно экономическая база финансовых
ресурсов субъектов РФ складывается из.

•	имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

•	средств бюджетов субъектов РФ и территориальных государ-
ственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

•	имущественных прав субъекта РФ.

В собственности субъекта РФ может находиться имущество для
осуществления полномочий, обеспечения деятельности органов вла-
сти, гражданских служащих, работников ГУПов и госучреждений

Бюджеты служат способом формирования доходных источников
и удовлетворения расходных потребностей.

В настоящее время из территориальных бюджетов финансирует-
ся 70% расходов на народное хозяйство, 80 — на образование, 88 —
на здравоохранение. 70% — на социальное обеспечение За их счет
создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюд-
жетной сфере
При этом устанавливаются взаимоотношения между всеми
уровнями бюджетов: между федеральным и региональными, между
региональным и местными. Региональные и местные вместе рас-
сматриваются как территориальные бюджеты. Межбюджетные от-
ношения становятся стержнем регионального управления

Ежегодно на основе единых правил и нормативов разрабатыва-
ются бюджеты всех уровней власти, доходные и расходные статьи,
определяется бюджетная обеспеченность населения регионов, раз-
меры дотаций бюджетам для ее выравнивания, первичное распреде-
ление и конечное (после перераспределения) использование фи-
нансовых ресурсов. Первичные доходы территориальных бюджетов
формируются на основе поступлений налогов, а также других соб-
ственных доходов, а конечные — после их перераспределения через
бюджет более высокого уровня. Размеры перераспределения зависят
в основном от объема расходных полномочий бюджета каждого
уровня, т.е. того объема услуг, оказание которых возложено на со-
ответствующий уровень управления.

Основными категориями, определяющими сущность межбюджет-
ных отношений, являются расходные, доходные (налоговые) полномо-
чия, бюджетная обеспеченность, финансовая помощь бюджетам.

Расходные полномочия — это права и обязанности соответствую-
щего органа власти регулировать и финансировать бюджетные рас-
ходы Они обусловлены перечнем функций, выполнение которых
возложено на этот орган. Функции распределяются между уровня-
ми управления, допускается делегирование выполнения функций с
обязательным финансовым обеспечением.

Определены объекты, финансируемые исключительно из феде-
рального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов
муниципальных образований, а также совместно из бюджетов раз-
ных уровней Объемы финансирования определяются прямым сче-
том, а также по нормативам, которые дифференцируются с учетом
объективно обусловленных географических, природно-климати-
ческих и социально-экономических особенностей. Бюджетные
нормативы используются для расчетов объема финансовой помоши
региону и в значительной мере предопределяют уровень и структуру
бюджетных расходов субъектов РФ Например, для обоснования
бюджетных потребностей субъектов РФ и муниципальных образо-
ваний служат нормативы расходов на жилищно-коммунальное хо-
зяйство, начальное и общее среднее образование, здравоохранение,
государственное управление, пособия на детей, общественный
транспорт, правоохранительную деятельность, учреждения культу-
ры, другие нормативы.

Расходные полномочия формируют бюджетную потребность в
средствах для их финансирования, те. финансовые обязательства.
Бюджетный кодекс требует единства расходных полномочий и ис-
точников их финансирования, т.е. доходных полномочий, основу
которых составляет распоряжение налоговыми поступлениями

Доходные полномочия регионов заключаются в мобилизации нало-
говых и неналоговых поступлений в свои бюджеты Собственные
налоговые и неналоговые поступления покрывают небольшую долю
расходных потребностей территориальных бюджетов. Основная часть
их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов.
Для этого они расщепляются по принципу: один налог — три бюд-
жета. Это позволяет выравнивать доходы бюджетов, но лишь в опре-
деленных пределах, так как нормативы отчислений единые, а нало-
гооблагаемая база в каждом регионе складывается по-разному. На-
пример, от налога на прибыль в региональный бюджет направляется
17,5%. Для одного субъекта РФ данная сумма поступлений может
оказаться недостаточной, а для другого — чрезмерной

При этом даже экономически сильные субъекты являются по-
лучателями средств (на детские пособия, выплаты ветеранам, зара-
ботную плату работникам бюджетной сферы и др ).

Сопоставление расходных и доходных полномочий выявляет
уровень бюджетной обеспеченности региона. Она имеет незначитель-
ное отношение к реальным потребностям региона как территори-
альной единицы или к стоимости потребительской корзины, так
как указывает только на финансовое обеспечение за счет бюджет-
ных средств и используется для определения объема финансовой
помощи бюджетам.

Регионы, не получающие никаких дотаций, считаются донора-
ми, их немного — 10—12 (число по годам незначительно меняется).
Но с территории 35—40 субъектов РФ, где проживает 2/3 населе-
ния, в федеральный бюджет поступает больше, чем возвращается из
него в регионы Следовательно, фактически доноров больше. Одна-
ко абсолютное большинство регионов получает дополнительные
средства. Иному бюджету для финансирования расходных полно-
мочий не хватает налоговых поступлений в пропорции 90 : 10

Сейчас доля территориальных бюджетов в доходах бюджетной
системы в России больше, чем в других федеративных государствах.
Но это следствие не демократизации межбюджетных отношений, а
перегрузки территориальных бюджетов «федеральными мандатами»,
те. обязательствами Она и требует дополнительных доходов в виде
отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи Без
учета этого обстоятельства бюджетное устройство выглядит крайне
централизованным даже по меркам унитарных государств И это
объективно обусловлено действующей налоговой системой в ог-
ромной стране с существенными различиями в размещении произ-
водств» по регионам. Почти 50% всех налогов собирается на терри-
тории 10 субъектов РФ, где проживает 22% населения Чтобы иметь
примерно равную обеспеченность населения хотя бы бюджетными
средствами, нужно в федеральном бюджете концентрировать не ме-
нее 85% налоговых доходов, в том числе 50% для перераспределе-
ния. Альтернативным решением этой задачи может быть только
дифференциация налоговых ставок по субъектам РФ

В последние годы тенденция централизации налоговых поступ-
лений обозначилась явно. Доходные источники закрепляются по
уровням власти все более в пользу Центра, т.е. реализуется модель:
обший доход из Центра расщепляется по бюджетам уровней власти.

Б классической форме метод единого котла использовался в
СССР: региональные и местные власти не имели сколько-нибудь
значимой бюджетной самостоятельности- Территориальные бюд-

кого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность с

После распада СССР наступил период либеральной эйфории и в
межбюджетных отношениях Однако первые же попытки внедрить

фицитносги региональных бюджетов, встречных финансовых пото-
ков, дифференциации субъектов РФ по уровню налоговых доходов.

нежных средств между регионами и местными бюджетами, что и
требует их концентрации в федеральном бюджете, при отсутст-
вии дифференциации налоговых ставок.

Кроме того, нет никаких оснований полагать, что регионы луч-
ше выполняют государственные функции, чем Центр. Как раз на-
оборот, явная неэффективность расходования средств регионами
вынудила Центр поднять долю средств, концентрируемых в феде-
ральном бюджете. При этом на федеральный уровень подняты и
соответствующие финансовые полномочия.

Централизация средств в федеральном бюджете на субъектах-
реципиентах существенно не отражается, они привыкли к дотациям
в любом случае. В дотационных регионах бюджетов хватает только
на выплату заработной платы. Финансирование программ и проек-
тов сокращается до минимума.

У регионов-доноров налоговые поступления могут сократиться,
и чтобы удержаться на прежнем уровне финансирования, им при-
дется изыскивать резервы. Они имеются. Главный резерв — разви-
тие производства, местного бизнеса Это сложно, но иначе нельзя
упрочить налоговую базу.
Централизация налоговых поступлений, естественно, имеет и нега-
тивные стороны Ограниченные налогово-бюджетные полномочия
субъектов РФ и местного самоуправления позволяют перекладывать на
Центр ответственность за сбалансированность бюджетов и состояние
социальной сферы, поскольку финансовая помощь регионам предна-
значается в основном для удовлетворения социальных нужд. Денег у
губернаторов не хватает, постоянно возникают напряженные ситуации
Зависимость от центра лишает их возможности маневра, заставляет дей-
ствовать как пожарная команда, снижает политический вес.

Правительство РФ на протяжении многих лет ведет поиск более
совершенных форм межбюджегных отношений В настоящее время
ставится задача, чтобы финансовые обязательства обеспечивались
из одного бюджета или в виде целевой финансовой помощи. Для
этого необходимо упорядочение как расходных, так и налоговых
полномочий регионов: сокращение сферы совместного финансиро-
вания, четкое разграничение функций между уровнями власти, по-
вышение доли собственных налогов в доходах.

Чтобы обпадиъ достаточной автономией в финансово-экономи-
ческой сфере и полностью отвечать за расходные полномочия, каж-дому
бюджетному уровню необходимо иметь свои налоги. За местными бюд-
жетами целесообразно закреплять налоги, взимаемые с немобильной
базы, а также поступления, которые напрямую зависят от благосостоя-
ния плательщиков на данной территории (налог на имущество, налог с
продаж, оплата коммунальных услуг), за региональными — налоги на
доходы физических лиц, за пользование общераспространенными при-
родными ресурсами; за федеральным бюджетом — косвенные налоги,
на прибыль, на пользователей природными ресурс тми

При любой модели межбюджетных отношений, с одной стороны,
не должны покрываться непроизводительные нецелевые расходы и
тем самым поощряться иждивенчество, индивидуализация нормати-
вов, а с другой — нельзя игнорировать имеющиеся различия между
регионами по условиям формирования налогооблагаемой базы Ни-
когда все налоги не будут оставаться там, где они уплачены, или
концентрироваться в одном центральном фонде для перераспределе-
ния, это невозможно ни экономически, ни технически, поэтому все-
гда должен быть механизм перераспределения, чтобы как расходные,
так и доходные полномочия могли реализовываться в интересах оп-
тимизации финансового баланса территорий.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности, доступа населе-
ния к основным социальным гарантиям необходимы различные
формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, имеющие не
только выравнивающее, но и стимулирующее значение. Так. феде-
ральный бюджет предоставляет регионам средства на:
•	дорожное строительство;

•	неотложную финансовую помощь (стихийные бедствия, чрез-
вычайные ситуации и тл.),

•	помощь ЗАТО;

•	ссуды на кассовые разрывы;

•	пролонгацию задолженности субъектов РФ;

•	расчеты с субъектами РФ по жилью и объектам социальной
сферы и другие цели

Источники средств для финансовой помощи концентрируются в
бюджетных фондах*

•	финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);

•	регионального развития (ФРР);

•	реформирования региональных финансов (ФРРФ),

•	рефинансирования социальных расходов;

•	компенсаций

ФФПР — форма трансферта*. Средства фонда предназначаются
для дотаций на выравнивание уровней бюджетной обеспеченности
субъектов РФ.

В основу расчетов трансфертов положены валовой региональ-
ный продукт, налоговый потенциал, социальные стандарты.

Вазовой региональный продукт (ВРП) — сумма вновь созданной
стоимости и чистых налогов на продукцию (разница между выпус-
ком и промежуточным потреблением), т.е. региональный аналог
ВВП Территориальные различия в ВРП на душу населения доста-
точно стабильны, поэтому он может быть использован как фактор
налогового потенциала региона

Налоговый потенциал зависит от объема и структуры ВРП Он
сопоставляется с бюджетными расходами, необходимыми для ока-
зания бюджетных услуг по социально значимым элементам (жи-
лищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение,
культура, транспорт, социальная зашита, управление). Определяется
стоимость условной единицы бюджетных услуг. Она корректируется
с учетом расселения по территории (фактор освоенности), креди-
торской задолженности региона и других факторов

Бюджетная обеспеченность исчисляется на основе сравнения
индексов бюджетных расходов и налогового потенциала3 Регионам

шя отражены в разделах «Субсидии и

задание фактических доколов и раскопов за отчетный период и прогнозируемых

показателей доходов и расколов, что вряд ли можно признать оправданным
гарантируется в расчетах определенный уровень бюджетной обеспе-
ченности.

Регионы, применяя те же принципы, выравнивают бюджетную
обеспеченность муниципальных образований.

Трансферт напрямую связан с собираемостью налогов в регио-
не: чем она выше, тем меньше сумма трансферта, чем меньше доля
собственных доходов в консолидированном бюджете, тем больше
его зависимость от поступления средств из федерального бюджета и
тем больше влияет сокращение трансфертов на ухудшение финан-
совой обеспеченности региона. Учет налогового потенциала при
распределении трансфертов заставляет регионы более сдержанно
относиться к предоставлению налоговых льгот (на сумму льгот мо-
жет уменьшиться трансферт).

Многие вертикально интегрированные и другие компании, ра-
ботая в регионах и пользуясь их инфраструктурой, налоги платят в
Москве, офшорных зонах и других благоприятных для себя местах.
Без изменения порядка регистрации юридических лиц трудно обес-
печить финансовую самодостаточность каждого региона.

Инвестиционная поддержка развития регионов осуществляется
из ФРР. который представляет собой совокупность соответствую-
щих частей федеральных программ, региональных программ, про-
грамм и проектов отраслевого финансирования и иных капитало-
вложений. Фонд консолидирует расходы федерального бюджета,
которые направлены на создание инфраструктуры, необходимой
для реализации установленных законодательством России социаль-
ных гарантий. Распределение средств осуществляется с учетом объ-
ективно обусловленных различий в бюджетных потребностях ре-
гионов по основным направлениям бюджетных расходов. Опреде-
ляется количество объектов социальной инфраструктуры, которые
должны существовать на территории каждого субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, претендующие
на получение средств ФРР, заключают с Министерством экономи-
ческого развития и торговли Российской Федерации соглашение о
плане инвестиционной деятельности по развитию социальной ин-
фраструктуры региона. При этом доля федерального бюджета не
может превышать 50% общего объема финансирования проекта
(программы).

С целью оздоровления бюджетов субъектов РФ создан Фонд
реформирования региональных финансов (ФРРФ) Источниками
средств фонда служат кредиты международных финансовых орга-
низаций, а также другие средства Право на получение средств
ФРРФ (на возвратной основе) имеют регионы, активно проводя-
шие экономические и финансовые реформы, бездотационные и
низкодотационные.

Размеры финансовой помоши территориям приводятся в табл, 6.5.

Таблица 6 5 Межбюджетные трансферты из федерального бюджета, млрд руб.		
Наименование	2005	2006
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов	189.9	228.2
Фонд софинансирования социальных расходов  Фонд реформирования региональных и мунилипаль-	22.9	26,2
ных финансов	0.6	
Фонд компенсаций  Дотации на обеспечение сбалансированности	33.4	72,8
бюджетов	19.5	25.0
Прочие	61.8	И 8.8
Итого	308.0	443.5

В свою очередь, регионы оказывают финансовую помощь му-
гипальным образованиям (табл. 6 6).

Таблица 6 6 Межбюджетные трансферты

из Московского областного бюджета на 2006, млрд руб

Наименование	| Сумма
Кредитный фонд Московской области для предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам на покрытие времен- ных кассовых разрывов с уплатой 1% годовых	14,1
Предельный объем фонда финансовой поддержки бюджетов муниципальных районов (горокругов) на выравнивание бюд- жетной обеспеченности	5.4
В том числе заменяются дополнительными нормативами от- числений налога на доходы физических лиц	4,6
На развитие наукоградов Московской области	0.5
Предельный объем фонда софинансирования социальных рас- ходов	
Предельный объем фонда компенсаций	11,5
Фонд муниципального развития	0,1

Межбюджетные отношения контролируются соответствующими

федеральными и региональными органами. Устанавливается пре-
дельный уровень дефицита и задолженности территориальных бюд-
жетов с целью гарантии выполнения ими обязательств перед насе-
лением. кредиторами, бюджетными организациями

Получающие финансовую помощь на выравнивание бюджетной
обеспеченности ограничиваются в части расходования средств. При
получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме более 50%
расходов его консолидированного бюджета в обязательном порядке
проводится ревизия

В субъектах РФ на срок до одного года по ходатайству Прави-
тельства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может
вводиться временная финансовая администрация. Основанием для
принятия такой меры является просроченная задолженность субъ-
екта РФ более 30*5» собственных доходов бюджета в отчетном году,
если она возникла вследствие решений, действий или бездействия
органа власти субъекта РФ

В целях восстановления платежеспособности временная адми-
нистрация принимает меры по реструктуризации просроченной за-
долженности

Вопросы для повторения

I.	Перечислите принципы регионального управления

2.	Перечислите цели и основные положения региональной поли-

3.	Охарактеризуйте методы регулирования регионального развития.

4.	Каков порядок финансовой поддержки дотационных регионов?

5.	В чем заключается участие субъектов РФ в управлении феде-
ральной собственностью?

6.	Что представляет собой местное самоуправление в структуре
органов власти’

7.	Покажите взаимодействие органов государственного и муници-
пального управления.

8.	Назовите принципы функционирования свободных и особых
экономических зон

9.	В чем состоят особенности управления в наукоградах’

10.	Охарактеризуйте основные направления совершенствования меж-
бюджетных отношений.
Глава 7

Власть и бизнес

Формы и содержа*® взаимодействия власти и бизнеса Основные
направления и методы влияния власти на бизнес. Основные на-
правления влияния бизнеса на власть. Бизнео-структуры и их взаи-
моотношения с властью. Цивилизованное и нецивилизованное лоб-
бирование. Партнерство власти и бизнеса

Государственная политика, имея разнообразные формы прове-
дения, реализуется в двух направлениях — экономическом и соци-
альном. Экономическая политика воздействует на производство
материальных и духовных благ, являющееся базисом общества. Со-
циальная политика призвана обеспечить нормальное и свободное
развитие личности, воспроизводство трудовых ресурсов как главной
производительной силы общества. Ее эффективность в решающей
степени зависит от способов производства, распределения и при-
своения производимого национального продукта, а также склады-
вающихся в этой связи производственных отношений

Капиталистический способ производства (по современной терми-
нологии — рыночная экономика) зиждется главным образом на част-
ном предпринимательстве (корпоративном и индивидуальном), органи-
зации собственного дела; его движущей силой является получение при-
были. Такой тип предпринимательства получил название бизнеса.

Бизнес в качестве поставленного дела включает как минимум три
функции: владение (собственность), организация доходного производ-
ства тс® 1ров и услуг (предпринимательство), управление (менеджмент).
В зависимости от масштабов дела указанные функции могут выпол-
няться одним лицом или распределяться между различными лицами

Собственник — это владелец средств производства, капитала, со-
средоточивший в своих руках экономическую власть на уровне пред-
приятия, объединения, региона, страны или в международном масшта-
бе Тенденцией развития экономики является концентрация капитала,
собственности в руках сравнительно небольшой социальной группы
при одновременном расширении ее влияния на мир. Она достигается
в результате не только расширенного воспроизводства, но и путем ус-
тановления долговременных связей, систем участия.

В России концентрация капитала и собственности осуществляется в
специфических условиях и формах, средства производства на основе
приватизации собственники получили фактически бесплатно, олигархи-
ческий капитал накапливается через финансовые потоки, не контроли-
руемые государством В настоящее время завершается гигантская кон-
центрация собственности. Восемь финансово-промышленных групп
контролируют денежные потоки, сопоставимые с государственным
бюджетом России.

Предприниматель — организатор производства — ищет пути дос-
тижения поставленных целей, используя собственные, заемные,
арендованные для этого средства, те. предпринимательство может
осуществляться на базе любой формы собственности, в том числе и
государственной. Функции предпринимателя синтезируются с функ-
циями как собственника, так и менеджера. Чем меньше фирма, тем
важнее сочетание функций предпринимателя и менеджера. Если пред-
приниматель не может выполнять функции управления, го поручает
их менеджеру (с согласия собственника или без согласования с ним).

В СССР инициативная деятельность развивалась в форме госу-
дарственного предпринимательства, хотя само это понятие не ис-
пользовалось, а частное предпринимательство фактически было под
запретом

Менеджер — это специалист, владеющий методами управления,
умеющий внедрять все новое, прогрессивное; он обеспечивает планиро-
вание, организацию процессов, принимает решения, прогнозирует раз-
витие ситуации. Определяющими чертами статуса менеджера являются:

•	работа по договору найма, т.е. менеджер не является собст-
венником предприятия, которым он управляет;

•	осуществление деятельности преимущественно в негосударст-
венном предприятии (хотя для работы на государственном пред-
приятии нет никаких преград);

•	наличие в подчинении штата работников

Менеджер использует практически те же методы работы. что и
предприниматель, но не получает от собственника властных полномо-
чий В отличие от предпринимателя он управляет в определенных рам-
ках, у него меньше свободы, но больше профессионализма. На крупных
предприятиях менеджеры играют главную роль, они должны так вести
дело, чтобы все участники производства имели выгоду.

В СССР тип руководитеад-хозяиственника соотвеклвовал со-
временному содержанию понятия «менеджер», он же выступал и

водства Замена государственного предпринимательства акционер-

водства но способствовала вымыванию и деградации наукоемких
Для реализации целей бизнеса не имеет значения, кто осуществляет
его функции, важно только наличие возможности извлечения прибыли.
Бизнесу (капиталу) присуща энергия высокого напряжения по выраже-
нию К. Маркса, если при 3% доходности он дремлет, при 30% оживает, то
при 300% нет такого преступления, которое он не мог бы совершить. В ре-
альной лейстнпельносги бизнес действует по обстоятельствам, учитывая
складывающуюся конъюнктуру внутренней и внешней среды. В бла-
гоприятных условиях энергия бизнеса положительно сказывается на темпах
экономического роста и социальном климате в стране. В сложных условиях
он ищет и находит выгодное применение своему капиталу, не считаясь с
национальными интересами страны пребывания Больше всего бизнес опа-
сается политических рисков, классовой солидарности наемного персонала,
принуждения к социальной ответственности.

В российском бизнесе образовались два направления, ориенти-
рованные на:

I)	национальный рынок (отечественный капитал), что предпола-
гает развитие новых, наукоемких производств и поставку продукции
на внутренний и мировой рынки с учетом национальных интересов;

2)	мировой рынок; генеральной линией при этом признается
повышение капитализации с помощью фондового рынка, скупка
активов для того, чтобы при необходимости дороже продать пред-
приятие, обменять российские активы на твердую валюту; создается
инфраструктура для вывоза ресурсов и капитала; игнорируются ин-
тересы инновационного технологического развития страны

Россия лишь недавно стала открытой как для крупного, так и для
мелкого бизнеса. Первое десятилетие ушло на приватизацию, раздел и
частное присвоение общенародной собственности, что и привело к тя-
желым последствиям для страны. С переменами начала 1990-х гг. были
связаны большие надежды миллионов людей, однако ни власть, ни
бизнес не оправдали этих надежд Более того, некоторые представители
этих сообществ, пренебрегая нормами закона и нравственности, пере-
шли к беспрецедентному в истории нашей страны личному обогащению
за счет большинства граждан1. Власть и бизнес в унисон считали воз-
можным не учитывать интересы работников и нарушать их права. Биз-
нес экономил на заработной плате, инвестициях и не мог рассчитывать
на авторитет в обществе

Во втором десятилетии предпринимаются попытки цивилизованно-
го созидания Общество доверило государственной власти регулировать
бизнес так, чтобы его деятельность, развитие частной инициативы отве-
чали интересам всех или большинства населения Речь идет об опреде-
лении миссии, места бизнеса в обществе, осознании им ответственно-
сти перед страной в настоящем и будущем, взаимоотношениях с вла-
стью и другими политическими силами

7.1- Основы взаимодействия
власти и бизнеса

Власть и бизнес порождены обществом. Общество целенаправ-
ленно формирует власть. Бизнес ответствен перед обществом и вла-
стью, выполняя присущие ему функции Власть обязана действо-
вать в общенациональных интересах. Бизнес целиком и полностью
базируется на частном интересе, который может совпадать или не
совпадать с общенациональными интересами В глобальном изме-
рении интересы государства и бизнеса имеют одну и ту же направ-
ленность Бизнес невозможен без платежеспособного населения.
В повышении доходов населения заинтересована и власть, так как
ей легче управлять социально благополучным обществом. А соци-
альное благополучие предопределяется состоянием экономики

В экономической сфере бизнесу принадлежит ведущая роль, так
как в его распоряжении находятся материальные, финансовые и
трудовые ресурсы Правильно организованный, национально ори-
ентированный бизнес — основа благополучия государства (рабочие
места, наполнение бюджета и тл.).

Заинтересованность власти и бизнеса друг в друге является ос-
новой их взаимодействия в рамках негласного договора Только сов-
местными усилиями можно обеспечить единое экономическое про-
странство, благоприятный деловой климат, сформировать средний
класс как политическую опору государства и основу платежеспособ-
ного спроса, повысить авторитет страны на международной арене
Социальное партнерство и социальный мир не обрести без совмест-
ных усилий власти и бизнеса

Содержание взаимодействия власти и бизнеса весьма многооб-
разно: оно охватывает круг вопросов начиная со стратегии развития
страны, реализации общественно полезных программ и заканчивая
распределением доходов. Особой актуальностью отличаются такие
направления взаимоотношений, как роль государства в управлении
экономикой, налоговая нагрузка на бизнес, социальная ответствен-
ность бизнеса В той мере, в какой бизнес действует в интересах об-
щества, государство его поддерживает, идет навстречу в вопросах ли-
берализации экономики, стимулирования малого и среднего бизнеса.
оптимизации налоговой нагрузки, не вторгается в сферу рынка. Доверие
власти к бизнесу может проявиться и в передаче ему некоторых саморе-
гулируемых управленческих функций. Все это возможно при усло-
вии, если бизнес поддерживает государственные приоритеты, выгоду
ищет не только для себя, но и для общества, готов делить с властью от-
ветственность за реформы В такой ситуации дилеммы, кто кого дол-
жен контролировать, власть бизнес или бизнес власть, не существует.

Однако реальность может быть иной. Бизнес действует в опреде-
ленной среде, характеризующейся историческими традициями, соци-
альной структурой, состоянием гражданского общества Основной
интерес бизнеса заключаются в максимизации прибыли, обеспечивае-
мой не только законными способами С одной стороны, для крупно-
го капитала характерна тенденция давления на власть, а с другой — у
власти всегда не хватает денег и требования к бизнесу могут повы-
шаться с целью выкачивания из него как можно больше средств По-
этому в повседневной практике интересы власти и бизнеса реализу-
ются путем разрешения постоянно возникающих противоречий

Сущность противоречий заключается в том, что власть поддерживает
бизнес при соблюдении определенных условий Власть устанавливает
правила поведения для бизнеса, контролирует их выполнение с точки
зрения соблюдения социальной ответственности бизнеса перед общест-
вом, государством, наемными работниками Для власти важен не про-
межуточный, а конечный, общественно значимый эффект. Если он не
обеспечивается, то под контроль берутся товарные и финансовые потоки.

Бизнес в свою очередь не безропотно воспринимает любое ущем-
ление своих интересов со стороны власти, не сидит сложа руки, он
активно стремится влиять на власть, чтобы обеспечить достижение
своих целей. При ослаблении власти бизнес набирает силу и старает-
ся навязать свои принципы; при усилении власти бизнес ведет себя
незаметно. В интересах самосохранения одна или други! сторона
идет на уступки, и баланс сил таким образом восстанавливается

Устанавливая взаимоотношения с бизнесом, власть ориентируется
на собственников предприятий, компаний. Собственники или сами
имеют дело с властью, или уполномочивают на это предпринимателей,
менеджеров. Со стороны власти в отношения с бизнесом также всту-
пают посредники в лице государственных служащих, чиновников гос-
аппарата.

Чиновничество действует под конгропем власти, но имеет широ-
кое поле для маневра в отношениях с бизнесом При приоритете об-
щих, государственных интересов оно может проводить разумную поли-
тику. Если конеппуционная норма о приоритете государственных ин-
тересов отсутствует, то частные интересы становятся ограничителями
государственной политики, она проходит проверку на соответствие
частным интересам. И государственные интересы реализуются, если
соответствуют частным интересам посредников.

Взаимоотношения власти и бизнеса подразделяются на формаль-
ные и неформальные, коллективные и индивидуальные, гласные и
непрозрачные (скрытые), общественно значимые и частные.

Формальные взаимоотношения проявляются в участии бизнеса в
генеральном соглашении, заключаемом Правительством РФ, объеди-
нениями работодателей и профсоюзами; в диалоге с властью специ-
альных организаций, соамвтемых бизнес-сообществами, и в некото-
рых других структурах1 Неформальные взаимоотношения не полу-
чают организационного, документально оформленного обеспечения;
преимущества в них на стороне бизнеса, он идеологически монолитен
(если не считать корпоративных разногласий по несущественным во-
просам), обладает экономическими, в том числе финансовыми, ресур-
сами и связями на мировых рынках.

Взаимоотношения между властью и бизнесом являются много-
уровневыми Формируется бизнес-иерархия, в которой каждому отво-
дится определенное место, зависящее от экономического веса биз-
несмена и наличия у него автономных политических ресурсов.
Высшее звено — бизнес-элита, которая решает вопросы в контакте
с представителями высших эшелонов власти. Для этого использу-
ются следующие формы

•	регулярные запросы Администрации Президента РФ в адрес
компаний о текущей ситуации;

•	сопровождение бизнесменами визитов, поездок руководитепей
высших органов власти РФ.

•	встречи Президента РФ с руководителями — представителями
бизнес-сообшеств,

•	персональные встречи бизнесменов с руководителями выс-
ших органов власти РФ.

В ближний круг бизнесменов входят члены Совета по предпри-
нимательству при Правительстве РФ, члены бюро РСПП и некото-
рые другие предприниматели. Бизнесмены второго и более низкого
уровней, представляющие отрасль, компанию, предприятия, практи-
куют письма-обращения к Президенту. Правительству, парламенту,
министрам, публикуемые в открытых СМИ В них обычно ставится
какая-то конкретная проблема и содержится просьба помочь в ее ре-

представите.тей власти и бизнеса в рамках ассамблеи по развитию делового со-

ло теме «Административная реформа Новая коииспиия участия государства в
шении Например, директора ряда крупных мясокомбинатов просят
Президента усилить государственное регулирование ввоза мясосы-
рья из-за рубежа, чтобы поддержать отечественное животноводство.

Результатом взаимоотношений обычно является соответствую-
щий документ, нормативный акт, открывающий или закрывающий
дорогу к каким-то действиям сторон в целях удовлетворения (не-
удовлетворения) интересов другой стороны. До 2000 г. характерным
был прямой контакт Президента РФ, Председателя Правительства
РФ, чиновников высокого ранга с представителями бизнеса. В на-
стоящее время реализуется принцип равноудаленности бизнесме-
нов от власти. Он проявляется в том, что встречи Президента
происходят с представителями как крупного, так и малого бизне-
са, у бизнес-элиты сокращаются политические ресурсы и автоно-
мия, она интегрируется в реформируемую систему власти Инициати-
ва переходит к власти, которая предпринимает шаги по восстанов-
лению общегосударственных приоритетов.

Общество и по его поручению власть не отдают частному бизнесу
все экономические прерогативы, он действует на общем правовом поле,
накладывающем определенные и необходимые отраничсния — линии
зависимости бизнеса от власти, затрагивающие глубинные его интере-
сы. Бизнес, естественно, рассчитывает на благоприятное отношение к
себе власти по тем позициям, где он нуждается в ее поддержке и за-
щите Они охватывают не только экономическую сторону отношений,
но и затрагивают вопрос о роли и месте бизнеса в обществе

Наиболее опасным для обществ» порождением неформальных от-
ношений представителей власти и бизнеса является коррупция. За
2005 г. Россия по уровню коррупции переместилась с 95-го на 126-е
место в мире. Конвенция ООН против коррупции подписана 30 страна-
ми, в том числе и Россией. В ней содержится 20 видов коррупционных
преступлений, т.е. не только подкуп чиновников, но и злоупотребление
служебным положением, влияние в корыстных целях и тл.

Коррупция среди чиновничества переходит в новую стадию, новое
качество. В непосредственном виде она становится опасной (взятка
уголовно наказуема, возможна в условиях непрозрачности отношений,
это все же отклонение от нормы) Безопаснее и надежнее паразитиро-
вать на самом крупном бизнесе, те «делать бизнес» на администра-
тивном ресурсе В этом случае безвозмездное предоставление админи-
стративных услуг становится исключением, а возмездное — нормой
отношений висли и бизнеса. В этом качестве чиновники — те же
бизнесмены, но не предприниматели, а рантье, они не развивают эко-
номику, а паразитируют на ней.
Сведение государственной службы к бизнесу характерно больше
для среднего эшелона чиновничества, правоохранительных и судебных
органов. На этом уровне не решаются стратегические задачи страны,
но это его представителям и не нужно Им важно, чтобы верхний
эшелон не препятствовал обогащению за счет присвоения админист-
ративной ренты, которая выступает платой за услуги по переделу соб-
ственности через процедуру банкротства, угрозу банкротства и с ис-
пользованием других методов.

Доходность административного бизнеса весьма высока. Еще в 1990-с гг.
государственные служащие выглядели обделенными, обойденными вни-
манием За первое пятилетие нового века многие из них стали вторыми
после бизнесменов по масштабам обладания крупной собственностью.

Чем больше раундов по переделу собственности, тем шире круг пре-
тендентов на административную ренту Ее масштабы начинают тяготить
бизнес, он пытается найти противоядие, но без ущерба для своих инте-
ресов. Естественно, что прежде всего надежды возлагаются на совер-
шенствование уголовного законодательства, принятие закона о проти-
водействии коррупции (попытки предпринимаются в течение 10 лет)

Радикальными мерами борьбы с коррупцией во всех ее проявле-
ниях были бы возврат государственной монополии на ТЭК, алко-
голь, табак; введение статьи о конфискации имущества в уголовное
право; запрет чиновникам на владение собственностью и открытие
счетов за рубежом. Однако на такие меры не готовы пойти ни власть,
ни бизнес Поэтому появляются проекты, имитирующую борьбу с
коррупцией.

основной очаг коррупции связан с выдачей паспортов, регистраци-
ей иностранцев и т.п. Минэкономразвития предлагает ввести ад-

ствия чиновников: сколько можно держать посетителя в очереди за
услугой, как определить плату за нее и т.д

7.2. Влияние власти на бизнес

Производственная сфера является основой прогресса и источ-
ником роста уровня жизни населения В обществе формируются
отношения по поводу как производства, так и распределения и
присвоения материальных и духовных благ Субъектами производ-
ства выступают корпоративные организации и индивидуальные
предприниматели Распределение осуществляется в соответствии с
капиталом чем крупнее его размеры, тем больше средств производ-
ства и рабочей силы приводится в движение, реализуется продукции
и дохода. На всех стадиях — от производства до конечного потребле-
ния — присутствует государство, что позволяет участвовать в при-
своении всем членам общества Власть, выступая от имени всего об-
щества. а не определенных классов, социальных слоев и групп, с од-
ной стороны, создает условия для развития бизнеса, а с другой —
ожидает и требует от него полновесного выполнения обязательств
перед страной независимо от того, зафиксированы они в норматив-
ных актах или сложились с учетом деловой и социальной практики,
традиций, нравственной культуры

Влияние власти на бизнес предопределяется конституционным
устройством общества, полномочиями и функциями государства в
экономике и социальной сфере, эффективностью деятельности орга-
нов государственного управления на федеральном и региональном
уровнях Функции власти и бизнеса в экономике реализуются по
принципу сообшающихс  сосудов, чем эффективнее функционирует
рынок, тем меньше экономических функций берет на себя государст-
во, и. наоборот, влияние власти сильнее там, где бизнес еще не набрал
нужного веса, устойчивости. Однако влияние власти не должно опус-
каться ниже определенного порога, за которым следует нарастание
угроз национальной безопасности. Например, для поддержания соци-
ального мира власть должна снижать соотношение в доходах 10% са-
мых богатых и 10% самых бедных слоев населения. Этот критерий
распространяется на все формы и направления регулирования,
включая принуждение к исполнению бизнесом социальных обяза-
тельств, в каких бы фермах оно ни осуществлялось. Так, если госу-
дарство ограничивается минимальными бюджетными инвестициями,
то для обеспечения темпов экономического роста и социального раз-
вития необходимые средства должен предложить частный бизнес.

Позитивным показателем влияния власти на бизнес является
создание условий для свободного его развития Оно включает ши-
рокий набор мер, начиная от первоначального накопления капитала
и кончая зашитой интересов бизнеса на внутреннем и внешнем рын-
ках Российская власть создала благоприятные предпосылки для раз-
вития бизнеса, особенно на этапе первоначального накопления ка-
питала

После распада союзного государства приняты базовые законы, ре-
гулирующие отношения собственности, которые приобрели для бизнеса
первостепенное значение «О приватизации», «Об акционерных обще-
ствах», «О банкротстве», поддерживается малый бизнес и сдерживают-
ся монополистические тенденции В развитие законодательства ис-

полнительной властью провалится

экономическая.

налоговая, денежная и валютная политика Однако класс капиталистов
образовался не в результате продолжительного эволюционного разви-
тия, а стал итогом присвоения общенародной собственности.

К моменту раздачи народного имущества бизнес-сообщество еще
не сложилось и не могло влиять на власть. Почему новая власть доб-
ровольно осуществила такую акцию — будущий объект всестороннего
научно-исторического исследования. Согласно официальной доктри-
не государство должно обладать только той собственностью, которая
необходима для обеспечения его полномочий (при этом сами чинов-
ники и определяют их объем)1.

Как образно выразился еженедельник «Спектэйтор». комбинат
«Норильский никель», обеспечивающий 40% мирового производст-
ва палладиума. 24% платины. 20% никеля, был продан за коробку
конфет.

(1/3

ОАО «Боксит Тимана» Около

75% его акций находится в собственности холдинга «СУАЛ», а блоки-
рующий пакет (25%) — у государства, в том числе и правительства
Республики Коми В январе 2003 г. зарегистрирована дополнительная

Республики Коми, не было денег (видимо, и жеъания) на покупку до-

начает что блокирующий пакет отдан «СУАЛу» бесплатно.

Бизнес получил от власти и другие «подарки», в частности самые
низкие среди развитых стран налоговые ставки, право выкупа земли
под предприятиями по низкой, почти символической, цене, при
том что ее рыночная стоимость составляет около 100 млрд долл.

Крупный бизнес использует в своих интересах государственную
бюрократию. Это помогает ему осуществлять экспансию в отноше-
нии слабо защищенных предприятий всех форм собственности.

Однако забота власти о бизнесе пока не приносит стране нужных
дивидендов. Самостоятельно определяя степень участия в решении
общегосударственных проблем, бизнес мирится с деградацией высо-
котехнологичных производств, ВПК, прохладно относится к идее
ускорения экономического роста, неактивно действует на рынках
СНГ, отдавая пальму первенства другим странам, не горит желанием
открывать больше рабочих мест, уводя доходы за рубеж или направ-

ятия, научные и социальные объекты, перечень объектов государственной соб-

автомобилями для служебного пользования, компьютерами, бумагой и ручками
ляя их на сверхпотребление В Ежегодном послании парламенту
Президент РФ пожелал бизнесу быть более патриотичным, на что
ясного ответа пока не последовало. Даже либералы обеспокоены:
если российский бизнес не возьмет отеетегеенность за будущее стра-
ны, то повторятся события 1917 г

Зарубежный бизнес в российской экономике ведет себя не лучше
отечественного: недобросовестно использует лицензии, тормозит про-
изводство в целях сохранения выгодной ему конъюнктуры мировых
цен и тл

ского месторождения меди (в зоне БАМа разведанные запасы со-
ставляют 20 млн т) выдана компании из США, ей принадлежит

блокировала разработку месторождения под предлогом перепро-

перевались вывозить только концентрат тл без всякой обработки
на месте Лицензия отозвана и передана отечественной компании,
но потеряно шесть лет

Слабый интерес бизнеса к общегосударственным проблемам
имеет объяснение. Российская власть до сих пор не осознала и не
сформулировала национальные интересы, подразумевая, очевидно,
что они совпадают с интересами бизнеса и нс нуждаются в особой
идентификации. Бесполезно пытаться заставлять частного собст-
венника соблюдать интересы государства, если правительство не
заявляет жестко о национальных интересах. Кроме того, глобализа-
ция ослабляет власть внутри страны. На ней лежит ответственность
перед своим народом, но ее возможности относительно сокращаются.
ТНК. международные неправительственные организации затрудняют
проведение государственной политики, управление отечественными
компаниями

Однако, отдав бизнесу экономическую власть, государство не мо-
жет не оставить за собой власть политическую, а политика не может
не первенствовать, не налагать на бизнес соответствующих обяза-
тельств, не регулировать и не контролировать соответствующих направ-
лений его деятельности Любая власть от бизнеса ожидает, чтобы

•	капитал вкладывался в экономику в размерах, обеспечиваю-
щих стране место среди экономически развитых держав;

•	компании достойно оплачивали труд наемных работникоа, уве-
личивали число рабочих мест и брали на себя социальную ответст-
венность,

•	предприниматели платили все налоги и сборы в установлен-
ных размерах и своевременно.
•	рынок формировал цены по правилам добросовестной конку-
ренции,

•	сделки отличались прозрачностью, этичностью

В зависимости от складывающейся конкретной социально-эконо-
мической ситуации требования власти к бизнесу могут ужесточаться
или понижаться, т.е. он получает меньше или больше экономической
свободы. Во многом это зависит от поведения бизнеса, его направ-
ленности по отношению к общегосударственной политике, а также
уровня бюрократизации общественных и деловых отношений.

В настоящее время отсутствие значимых экономических и соци-
альных достижений в обществе ведет к необходимости ограничения
аппетитов бизнеса. Президент РФ высказался за рентное обложение
и против снижения налогов: «Мы подошли к той черте, после ко-
торой снижать налоги нельзя».

Бизнес, ориентируясь на частные, корпоративные интересы, мыс-
лит глобально, даже оставаясь в национальных границах. При этом
Он стремится использовать влияние на власть независимо от того,
чьи потребности удовлетворяет, и, не страшась обвинений в непат-
риотизме, при необходимости защищает себя, опираясь на правосу-
дие и корпоративную солидарность.

7.3. Влияние бизнеса на власть

Целью бизнеса является получение прибыли, на которую влияет
много факторов, в том числе и не в последнюю очередь расположе-
ние власти, что и заставляет бизнес искать пути и средства влияния
на власть

Современный бизнес располагает необходимыми предпосылка-
ми для открытых отношений и равноправного разговора с властью,
чтобы довести до нее свои предложения, проекты, программы, а
при необходимости и требования. Благополучие экономики теперь
полностью определяется функционированием частного сектора
В настоящее время 2/3 доходов страна получает от использования
природных ресурсов, они отданы в распоряжение бизнеса, который
взял на вооружение экспортно-сырьевую модель развития Не толь-
ко экономическая, но и политическая ситуация, в том числе в ре-
гионах, все больше определяется столкновением частных интересов,
борьбой за ресурсы. Обзаведясь крупными состояниями, бизнесме-
ны теперь смотрят на экономику с более широких позиций, раз-
мышляя о том, что они могут приобрести или потерять, если, на-
пример, власть возьмет ориентир на преимущественное развитие
обрабатывающей промышленности
В руках бизнеса находится экономическая власть, конкурентоспо-
собность страны, производительность труда Он участвует в разработке
государственной экономической политики. Во многом от него зависит,
преодолеет ли Россия негативные тенденции или останется сырьевой
провинцией. Все это предопределяет возможность влияния бизнеса на
власть и общество по многим направлениям

Влияние бизнеса на власть может быть мягким и радикальным,
прямым и косвенным, открытым и теневым. Мягкое влияние укладыва-
ется в рамки парламентаризма и безопасно для демократической ис-
полнительной власти Радикальное влияние приводит, как правило, к
перестановкам в управленческой иерархии и даже смене курса.

Радикальное влияние может привести к установлению диктату-
ры или тоталитаризма (опыт Германии, Италии) или использова-
нию военной силы для достижения экономических целей (опыт
США) Прямое влияние бизнеса на власть осуществляется через
адресуемые обществу и власти декларации, обращения, заявления
бизнес-сообществ по кардинальным вопросам развития экономики,
подписание совместных с органами власти документов, организуе-
мые в СМИ РК-кампании в защиту собственных интересов. Здесь
бизнес действует жестко и сплоченно, забывая о внутриотраслевой
конкуренции Даже неосторожные высказывания государственных чи-
новников, затрагивающие интересы бизнеса, могут стать поводом для
открытой кампании против официального органа, липа или для пуб-
личного протеста.

работника МНС России, в котором обвиняют чиновника в нагнетании

высказывания по поводу возможного увеличения налогов на пивова-

осторожны в высказываниях в отношении столь высокодоходных

Председатель наблюдательного совета компании «Базовый эле-

сти вступления России в ВТО, квалифицировав вопрос ошибочно
приоритетным, поскольку его место во втором десятке зедач страны.

Бизнес, естественно, не довольствуется декларациями и при необ-
ходимости осуществляет давление на власть, понуждая ее к конкрет-
ным действиям. Для этого используются в основном косвенные, в том
числе теневые, методы влияния. Косвенное влияние осуществляется
через посредников (лоббирование), делегирование своих представи-
телей во властные структуры (в сенаторы, депутаты, губернаторы, ми-
нистры и тд), неформальные личные связи с государственными чи-
новниками. Лоббирование, особенно связанное с «покосами во
власть», естественно, требует от бизнеса дополнительных затрат Фи-
нансовые возможности позволяют это делать, тем более что расходы
сторицей окупаются.

Бизнесу нужна полностью адекватная его интересам экономиче-
ская система, при которой каждая сторона делает свое дело: власть
создает условия для бизнеса, а бизнес организует производствен-
ные процессы и платит налоги Поэтому бизнес стремится макси-
мально сузить границы участия государства в экономике.

В период накопления (концентрации) капитал свободнее себя
чувствует в обстановке анархии, неразберихи, произвола В России
это первая половина 1990-х гг

Окрепнув и идентифицируясь, капитал нуждается в стабильности,
гарантиях неприкосновенности частной собственности, порядке. Биз-
несу необходим монолитный центр. И власть перестраивктся в сторо-
ну централизации, формирует нужное бизнесу единое экономическое
пространство, ограничивает прерогативы региональных лидеров.

Бизнесу нужно право свободного распоряжения своим капиталом
внутри страны и за рубежом, т.е. снижение бюрократической нагруз-
ки Этому препятствуют, в частности, меры валютного регулирова-
ния. поэтому оно либерализуется и почти полностью отменяется

Бизнес добивается от власти также реализации государственных про-
грамм развития инфраструктуры как необходимого условия функциониро-
вания капитала, повышения конкурентоспособности, мер по борьбе с
бедностью, имея в виду опасность вькоюй доли среди бедных слоев насе-
ления лиц с высшим образованием, технической интеллигенции.

Главное для бизнеса — все же налоги. Снижение налоговой на-
грузки — основное направление влияния бизнеса на власть. Для этого
используются:

•	лоббирование в парламенте законопроектов, предусматривающих
снижение налогов, власть на это обычно идет под предлогом необхо-
димости стимулирования экономического роста, хотя вовсе не обяза-
тельно, что средства, полученные от экономии платежей, предприятия
направят в инвестиции,

•	выбор в рамках законодательства этически неприемлемых схем
налоговых платежей (офшоры, искусственно создаваемые посред-
ники. фирмы с работниками-инвалидами и др.);

•	откровенные махинации криминального характера, связанные
с сокрытием прибыли, искажением финансовой отчетности и т.д.

Лазейки для ухода от налогов используют как мелкие предпри-
ниматели, так и крупные корпорации.
ОАО «Газпром» поручил поставку газа из Туркмении в Украину
посреднику — фирме Епга] Тгапз Сав, учрежденной и зарегистри-
рованной в венгерской деревне четырьмя гражданами. Выбор пал на
эту фирму ввиду льготного сближения прибыли — 3% (в России —
24%. Украине — 30%) Цдинсгвенным условием такого обложения

лату своих услуг газ и от своего имени его продавать, тогда ее доход
может составить около 1 млрд долл, в год, а бюджет России не дос-
читывается сотен миллионов долларов упущенной выгоды

Руководители многих градообразующих предприятий так миними-
зируют налоговые платежи, что население городов лишается возможно-
сти пользоваться элементарными жилищно-коммунальными услугами.

Бизнес добился поворота общественного мнения в сторону при-
знания чрезмерности налоговой нагрузки, а также открытых заявле-
ний органов власти о необходимости снижения налогов. В конечном
счете он побеждает, налоги снижаются или переносятся с производ-
ственного сектора на потребителей

Знаковой победой бизнеса стало почти полное снятие с него со-
циальной ответственности без создания правовых основ для контро-
ля со стороны трудовых коллективов за распределением доходов, от-
током прибыли и капитала в теневой сектор и за рубеж Уходу биз-
неса от социальной ответственности способствует ряд законов:

•	о передаче при приватизации предприятий объектов их соци-
альной инфраструктуры в ведение местных органов власти;

•	о введении плоской шкалы взимания подоходного налога с
физических лиц, что не позволяет направлять часть сверхдоходов биз-
несменов на помощь социально незащищенным гражданам;

•	о минимальном размере оплаты труда, который никак не увязы-
вается даже с прожиточным минимумом Хотя минимальный размер за-
ртбопюй платы получают лишь около 3% работающих по найму, собст-
венники и руководители (менеджмент) предприятия ориентируются на
МРОТ, а не на цену труда, искусственно завышая (но публично не
оглашая) прибыль и расходуя ее в узкокорпор пивных и личных целях.
Фонд оплаты формируется субъективно и в малой степени зависит от
конечных результатов. Даже квалифицированные работники нередко
получают заработную плату лишь на уровне прожиточного минимума1.

Влияние бизнеса на власть проявляется и в том, что бизнес-элита
участвует на всех этапах формирования властных структур, предопре-

1 О социальной ответственности бизнеса судят по многим показателям (их около

да. к ним относятся качество производимой продукции, зашита окружающей
деляя тем самым формы последующего сотрудничества с властью. Она
контролирует, чтобы нужные ей порядки сохранялись незшисимо от
того, какие лица стоят у власти. А выборы самого что ни на есть попу-
лярного политика нередко означают лишь укрепление прежней или
приход новой элиты, которая реально и формирует власть.

При необходимости дня усиления влияния на власть бизнес
может инициировать административные реформы При этом ста-
вится цель устранения имеющихся барьеров, ограничивающих эко-
номическую свободу.

7.4.	Взаимодействие власти
с бизнес-структурами

Подчиняясь в процессе функционирования общим диалектиче-
ским закономерностям, бизнес приобретает двойственно-проти-
воречивую природу. По своей сути капитал эгоистичен, утверждает
свою индивидуальность в жесткой конкурентной борьбе. Естест-
венно, что его действия вызывают в обществе негативную ответную
реакцию, порождают агрессивность среды по отношению к бизнесу
Бизнес вынужден выстраивать систему самозащиты, используя в том
числе и возможности власти. Чувство классового сознания подсказы-
вает, что в интересах самосохранения следует выступать не разроз-
ненно, каждый за себя, а объединившись в соответствующие струк-
туры, способные формировать консолидированные позицию и точку
зрения Поэтому повсюду в мире действуют бизнес-организации и
бизнес-сообщества

В России фермами консолидации бизнеса стали: Совет по пред-
принимательству при Правительстве РФ. Российский союз промыш-
ленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленная па-
лата (ТПП), Ассоциация приватизированных и частных предприятий
(ВАПЧП). «Ледовая Россия», Объединение предпринимательских
организаций России (ОПОРа). Федерация товаропроизводителей Рос-
сии. «Круглый стол» бизнеса России и др.

Совет по пре

при Правительстве РФ имеет в

своем составе 28 человек, включая председателя Совета (Председа-
тель Правительства РФ), руководителей ФАС России, представите-
лей крупного бизнеса, руководителей компаний и холдингов. Основ-
ная работа Совета заключается в подготовке предложений при разра-
ботке экономической политики государств!, активизации взаимодей-
ствия бизнеса и власти Многие экономические инициативы, зако-
нопроекты зарождаются в Совете. Для Правительства РФ деятель-
ность Совета является одновременно формой обратной связи при
реализации принятых решений.

Основным участником переговоров по любой экономической
проблеме является Российский союз промышленников и предпринимате-
лей (РСПП), образованный в 1990 г. (имел название Научно-промыш-
ленный союз СССР и представлял в перестроечных условиях интере-
сы директорского корпуса в органах власти СССР)1 В РСПП непо-
средственно входят 11 тыс. предприятий, 317 тыс. индивидуальных
членов, его влиянием охватывается 60% реального сектора, предпри-
ятия которых производят около 80% ВВП страны. РСП П имеет ши-
рокую филиальную сеть, которая, помимо прочего, выполняет и ин-
формационно-просветительные функции, доводя до обшества пози-
ции работодателей по разным вопросам. С участием РСПП создан
Координационный совет отечественных работодателей (КСОР),
представляющий бизнес в трехсторонней комиссии наряду с Прави-
тельством РФ и профобъединениями

Возникнув как организация «красных директоров», РСПП со-
вершил метаморфозу, став полезным и для всех, кто занимается биз-
несом, и для власти Сейчас РСПП выполняет роль коллективного
посредника между бизнесом и властью, т.е. лоббистской организа-
ции, вырабатывающей правила игры со стороны бизнеса. Это посто-
янно действующая площадка для переговоров по сложным эконо-
мическим проблемам. Но власти РСПП нужен не только для диалога
с бизнесом, но и как рычаг управления и при необходимости кор-
ректировки действий бизнеса

РСПП через свой орган — бюро — взаимодействует с Президен-
том РФ, Советом по предпринимательству при Правительстве РФ'
Законодательные инициативы РСПП через Совет согласовываются с
Правительством РФ (ряд членов бюро РСПП входят в Совет по
предпринимательству). РСПП отстаивает интересы не отдельно взя-
той компании, а бизнеса в целом. Его аналитики выявляют тенден-
ции в экономике и с их учетом подвергают экспертизе проекты нор-
мативных правовых актов органов власти При их прохождении в
парламенте и правительстве, органах региональных властей РСПП
осуществляет цивилизованный лоббизм

ной промышленности

по версии Г<иЬ$. в

строчках ।

людей Каждый отвс-
Члены РСПП имеют разнообразные контакты в высших эшелонах
власти. Рассматриваются общие направления отношений с бизнес-
сообществом, вопросы экономического развития страны, состояние
законодательства в сфере государственного регулирования экономики
Это форма прямого влияния бизнеса на власть и власти на бизнес.

По одним вопросам решения принимаются оперативно, немед-
ленно, и бизнес узнает, в какой мере власть пошла ему навстречу;
по другим — даются поручения по более глубокой проработке и
подготовке нормативного акта

У РСПП есть свои варианты промышленной политики, налого-
вой, балансовой, пенсионной, административной реформ Как пра-
вило, он находит общий язык с Правительством РФ, хотя по от-
дельным направлениям экономической политики и реформ предла-
гает иные варианты РСПП за более внятную стратегию развития с
четко обозначенными приоритетами. Его больше не устраивают
экстенсивный характер развития, противоречащий мировой тен-
денции, разрыв в рентабельности нефтегазового сектора (40%) и
остальной промышленности (9%), недоступность для малого и
среднего бизнеса инвестиционных источников

В концепции промышленной политики РСПП выделяются два
направления Первое — продолжение приватизации, передел соб-
ственности, в основном путем перепродажи акций с подчинением
предприятий крупным ФПГ Кандидатов на продажу поставляет
РФФИ, с которым РСПП и намерен теснее сотрудничать После
реформирования «Газпрома» предлагается повышение цен на газ,
выделение транспортирующей компании в самостоятельное под-
разделение, допуск независимых газодобытчиков к экспортной
трубе

Второе направление — использование возможностей государства
для повышения конкурентоспособности предприятий, включая под-
держку отдельно взятых компаний на внутреннем и внешнем рын-
ках, финансирование инвестиционных проектов за счет бюджета в
ключевых точках Эго линия на поддержку не отрасли, а компаний,
холдингов, и не слабых, а сильных, путем налоговых и таможенных
льгот, льгот по тарифам естественных монополий, приобретению но-
вых активов, передачи сильным компаниям предприятий-банкротов.
Все это должно позволить отечественным производителям закрепить-
ся на внутреннем и внешнем рынках.

Предлагаются жесткие критерии отбора для поддержки’ котировки
акций, качество топ-менеджмента, репутация, доля профильных акти-
вов, рыночная доля продукции, создание новых рабочих мест и др. Им
могут соответствовать не более 200 компаний Но и это можно считать
шагом вперед, ведь Правительство РФ против финансовой поддержки,
в основном из-за опасения роста коррупции. Правда, игнорирование
РСПП отраслевого подхода не способствует технологическому про-
грессу страны в целом Например, исключаются из числа претен-
дентов даже такие предприятия, как «Авиастар» (г. Ульяновск),
способный выпускать «Ту-204». В промышленной политике РСПП
заметно стремление поставить ресурсы государства на службу биз-
несу В этом не было бы ничего предосудительного, если бы инте-
ресы бизнеса и государства совпадали во всем.

РСПП берет на себя управленческие функции, структурно в ря-
де случаев копируя подразделения Правительства. Члены бюро
РСПП включены в советы, комиссии, комитеты, созданные при
Правительстве и Президенте РФ. Создано 15 собственных комитетов
и рабочих групп, в том числе по реформам в энергетике, газовой от-
расли, железнодорожном транспорте, административной реформе
Имеются специальные управленческие структуры. Национальный со-
вет по корпоративному управлению, Межрегиональная саморегули-
руемая организация профессиональных арбитражных управляющих.
Комиссия по корпоративной этике

Национальный совет по корпоративному управлению создан од-
новременно с ТПП и ФСФР, в него вошли представители ведущих
компаний страны. Совет работает в контакте с комитетом по деловой
этике РСПП и органами власти Совместно с Минэкономразвития
России подготовлены поправки к ряду законов, касающихся корпо-
ративного управления, слияния и поглощения предприятий в про-
цессе конкурентной борьбы

Межрегиональную саморегулируемую организацию профессио-
нальных арбитражных управляющих учредили 14 наиболее известных
бизнесменов. Это орган РСПП по банкротству В арбитражных судах
находятся десятки тысяч дел о банкротстве Организация призвана
ввести процедуру банкротства в цивилизованное русло, прекратить
банкротство любой ценой, оказывать помощь попавшим под бан-
кротство предприятиям, налаживать, а не прекращать их деятель-
ность. Привлекаются крупные банки для финансирования санации
предприятий

Комиссия по корпоративной этике учреждена в соответствии с
принятой РСПП в 2002 г. Хартией деловой и корпоративной этики
в качестве механизма разрешения корпоративных конфликтов.
Члены Комиссии (арбитры, эксперты) избираются на заседании
РСПП без ограничения срока полномочий Необходимость такого
подразделения обусловлена ростом конфликтных ситуаций хозяйст-
вуюших субъектов и неспособностью судебной системы оперативно
на них реагировать. Деловая этика сведена к восьми заповедям (спо-
собствовать укреплению основ института собственности; не оказы-
вать незаконного влияния на решения судебных, правоохранитель-
ных органов, строить бизнес, «основываясь на принципах добропо-
рядочности, справедливости, честности» и тл.) В случае конфликта
стороны обращаются в Комиссию Ее решениями (не имеющими
юридической силы) могут быть примирение, общественное порица-
ние, внесение в список неблагонадежных партнеров, исключение из
членов бюро РСПП. Деловая репутация сейчас очень дорого стоит,
попав в «черный список», можно потерять все. Поэтому предприни-
матель много раз взвесит, стоит ли рисковать, совершая этически
уязвимую сделку

Только само бизнес-сообщество способно поддерживать высоко-
нравственный порядок в собственном цехе, принуждать компании
следовать правилам честного корпоративного управления. РСПП
выступил с инициативой о заключении бизнесменами антикорруп-
ционной конвенции, налагающей на них обязательства не давать
взяток чиновникам, не подкупать их в любой форме, не проталки-
вать во власть с помощью денег своих людей. Таким образом, речь
идет о соблюдении общечеловеческих морально-этических норм (ко-
торые почему-то оказались в дефиците), а не о введении каких-то
новых правил

Нью-Йоркская фондовая биржа контролирует соблюдение пра-
вил корпоративного управления: ни одна компания не будет рабо-
тать на бирже, пока не докажет свою честность. Крупнейшие компа-
нии учредили институт разрешения споров; через него проходит до
10 тысяч дел в год

РСПП из «профсоюза» олигархов превратился в полностью то-
яльную власти организацию. Принята концепция развития РСПП,
в которой разделяется обеспокоенность государства по ключевым
проблемам экономики и социальной жизни. Члены РСПП не скры-
вают, а подчеркивают свою лояльность, так как это помогает ре-
шать проблемы бизнеса.

Формой самоорганизации в основном среднего и малого бизне-
са является Торгово-промышленная палата РФ ( ТПП). Она включает
региональные палаты, союзы и ассоциации по направлениям дея-
тельности предприятий ТПП по возможностям лоббирования усту-
пает РСПП, но стремится расширить полномочия, взять на себя ряд
государственных функций* регистрацию предприятий, подготовку
кадров для предприятий и др
Объединение предпринимательских организаций России (ОПОРа)
создано для зашиты в органах власти интересов субъектов среднего
и малого бизнеса и включает 66 региональных отделений. В объе-
динении представлены все основные виды реального бизнеса

Аналогичные бизнес-структуры существуют во многих странах.
В Германии связующими звеньями между властью и промышлен-
ностью выступают Федеральный союз германской промышленно-
сти (ФСГП) и Объединение немецких торгово-промышленных па-
лат ФГСП объединяет отраслевые союзы и ассоциации; представи-
тели ФГСП являются членами различных консультативных органов

Власть провозгласила принцип равноудаленности бизнесменов от
власти независимо от ранга. Он означает, в частности, недопущение
борьбы бизнеса и власти на политическом поле, влияния бизнеса на
большую политику, установление контактов бизнеса с властью толь-
ко через формальные организации Все это предопределяет неизбеж-
ность повышения роли, расширения сферы деятельности создавае-
мых бизнесом организационных структур.

Президент РФ с 2000 г. практикует встречи с представителями
сначала крупного, а затем и среднего и малого бизнеса. До 2003 г.
они были частыми и регулярными, а в последние годы их число со-
кратилось до одной встречи в год, но важность их не утрачена Тема-
тика встреч изменилась, уменьшился и перечень приглашаемых лиц
(почти в два раза). Это результат утраты остроты во взаимоотноше-
ниях бизнеса и власти Прежде бизнесмены приходили и просили
что-то, высказывали жалобы на притеснение со стороны органов
государственного управления. Теперь бизнес стремится идти на-
встречу государству, участвовать в его проектах, прежде всего соци-
альных В таком ключе прошла встреча 29 марта 2006 г. с представи-
телями РСПП, ОПОРы, «Деловой России»

Одновременно участились открытые (публикации в СМИ) обра-
щения представителей бизнес-сообшества, отдельно взятых компа-
ний непосредственно к Президенту РФ с просьбами о помощи в ре-
шении их деловых проблем. Например, виноделы и торговцы просят
защитить их от действий Главного санитарного врача страны, запре-
тившего продажу недоброкачественной алкогольной продукции,
«взять под личный контроль сложившуюся ситуацию, а также дать
указание соответствующим министерствам провести проверку' право-
мерности распоряжения Главного санитарного врача». Вряд ли авто-
ры обращения не понимают, что оно и не по адресу, и смехотворно,
но идут на такой шаг, надеясь на эффект РВ.
7.5.	Лоббирование

Лоббирование — это наиболее распространенный способ влияния
бизнеса на впасть, приспособления государственной политики к
корпоративным или личным интересам. Оно обусловливается не
полномочиями, а положением, статусом юридического или физиче-
ского липа (лоббиста), порождающим возможность давления Дви-
жущим мотивом лоббирования является соблазн добиваться роста
бизнеса, перераспределения в свою пользу государственных ресурсов,
льготных кредитов, лицензий, квот и других преференций благодаря
лишь тесным связям с уполномоченными органами власти или госу-
дарственными служащими. Диапазон объектов и целей лоббирования
весьма широк — от принятия нужных нормативных правовых актов,
проникновения на рынок государственных закупок со своими това-
рами до прямых финансовых выгод в сфере обращения

Весьма широкое распространение лоббизма в мировой практике
объясняется его высокой результативностью для конкретных бизнес-
сообществ или отдельно взятых компаний Получение преимуществ,
естественно, не обходится без финансовых затрат для лоббирующих
компаний, но они окупаются в случае урегулирования проблем с по-
мощью власти. Всякой фирме присуще продвижение своих интере-
сов в открытой или закамуфлированной форме (под отраслевые, ре-
гиональные и даже государственные интересы). Применяется и кол-
лективное лоббирование общих интересов нескольких компаний,
нередко оно позволяет добиваться больших успехов, чем в одиночку.
Лоббирование осуществляют непосредственно сотрудники предпри-
ятия, специально подбираемые для этого организации и лица —
профессиональные лоббисты, представители органов власти.

Деятельность профессионального лоббиста требует особого мыш-
ления, системности, долготерпения, быстрого реагирования и не тер-
пит суеты Повседневная работа лоббистов проявляется в регулярном
мониторинге решений органов власти, получении от них выходящих
документов, прогнозировании действий власти в недалеком будущем и
их оценке. Следующим шагом становится установление тесных лич-
ных контактов с людьми из власти. Оно подкрепляется приглашением
чиновников на проводимые мероприятия и презентации

Различают легальное и нелегальное, цивилизованное и внеправо-
вое лоббирование. Легальное лоббирование выражается в деятельно-
сти представителей коммерческих и государственных структур, депу-
татов, направленной на одобрение проектов, отражающих интересы
определенных отраслей, регионов, слоев общества, лиц Оно считает-
ся нормальным процессом взаимодействия, особенно при доведении
интересов бизнеса до общественности

При цивилизованном лоббировании власть взаимодействует с
бизнесменами открыта — через организации или непосредственно
Кроме того, функции лоббирования могут осуществлять партии в
парламенте, программы которых отвечают интересам компаний. При
этом подкуп чиновников или депутатов не подразумевается.

В развитых странах функционируют системы контор и агентств
крупных компаний при законодательной и исполнительной власти
Они регистрируются, имеют официальные кабинеты с соотвстствую-
шими вывесками на дверях, платят налоги В мире ежегодно утвер-
ждаются более 2000 организаций и групп, которые привлекаются для
Обсуждения документов, затрагивающих их интересы (в Германии
свои интересы лоббирует даже общество велосипедистов)

Нелегальное, нецивилизованное лоббирование находится за пре-
делами правового поля, но отличить его от легального весьма слож-
но, внешне они могут иметь одни и те же формы. Подкуп представи-
телей власти считается главной отличительной чертой нецивилизо-
ванного лоббирования. При нелегальном лоббировании лоббист пред-
лагает плату за выгодное для клиента решение вопроса. Предостав-
ление услуг чиновником за деньги принято называть коррупцией.

В СССР интересы отраслей защищали в Госплане министерства
и регионы, интересы предприятий — их руководители в министер-
ствах и ведомствах Но они не могли добиваться сколько-нибудь су-

С началом реформирования были упразднены многие контроль-
ные функции государства, что создало благоприятные условия для
лоббирования В качестве лоббистов стали выступать ответственные
лица государственных, коммерческих, политических структур, регио-
нальные лидеры, бизнес-структуры. Руководители компаний считают
вправе лоббировать свои экономические интересы открыто. Едва ли
не штатными лоббистами выглядят депутаты парламента, политиче-
ские партии, представленные в нем. Некоторые партии заявляют о
поддержке тех или иных направлений бизнеса, компаний. Так, СПС
активно поддерживает крупный капитал, имея своих представителей
и в правительственных учреждениях В ответ бизнес поддерживает
политические партии и движения, но осторожно, не напрямую, а
участием собственников бизнеса и сотрудников Организованными
лоббистами выступают нефтяные компании, их ставленники имеют
прочное положение во всех звеньях управления.

Лоббисты оказывают давление на законодателей и чиновников
следующими способами:
•	обсуждение проектов законов, других нормативных актов с
участием бизнес-союзов и ассоциаций, отражающих консолидиро-
ванное мнение большинства предприятий;

•	поддержка бизнесом кандидатов на должности в федеральные
и региональные органы власти, кандидатов в депутаты законодатель-
ных органов, прикрепление депутатов к компаниям;

•	проникновение представителей бизнеса во власть (через депу-
татов, губернаторов и другие должности);

•	публичное выражение бизнесменами позиции по общенацио-
нальным вопросам

Все способы опосредуются установлением личных уний с пред-
ставителями власти и СМИ

Например, при подготовке нового Таможенного кодекса РФ

РСПП, не ограничиваясь

положений.

предложил его новую редакцию. В результате получился документ

Наиболее продуктивным для бизнеса является влияние на фор-
мирование кадрового состава органов власти, обеспечение высокого
уровня представительства своих людей путем финансирования изби-
рательных кампаний, выдвижения собственных кандидатов, перехода
успешных бизнесменов во власть, в комиссии и советы при органах
власти. Поэтому тенденцией последних лет является повышение до-
ли представителей бизнеса в органах власти.

В Государственной Думе немало выходцев из предприниматель-
ских структур. Бюджетный процесс превращается в соревнование де-
путатов-лоббистов за статьи, особенно федеральной инвестиционной
программы. Почти 1/3 сенаторов не имеет никакой связи с представ-
ляемыми ими регионами И это устраивает многих руководителей,
посылающих таких представителей в Совет Федерации, так как им
нужны лица, обладающие связями в эшелонах власти и бизнеса, т.е.
лоббисты. Такой практике способны противодействовать выборы чле-
нов Совета Федерации (избиратели могут не пропустить во впасть слу-
чайных или нужных только определенным труппам и лицам людей)

Лоббирование все больше входит в моду, количество лоббистских
Организаций растет (как политических организаций, так и бизнес-
структур). Например, Российская объединенная промышленная пар-
тия (РОПП) зарегистрирована как партия, открыто ставящая целью
создание «промышленного» лобби в Государственной Думе В орга-
низационном построении она близка к РСПП (в высший совет пар-
тии входят члены правления РСПП)

Собственными возможностями в лоббировании располагают
крупные банки (квалифицированные эксперты, деньги). Ассоциаци-
ей российских банков (АРБ) создан Национальный фонд развития
банковской системы для цивилизованного лоббирования нужных
АРБ законопроектов, их прозрачного финансирования Заинтересо-
ванным банкам предложено перечислять взносы в фонд для финан-
сирования разработки и экспертизы нормативных актов.

Большое значение придается дипломатическому сопровождению биз-
неса. Оно выражается в том, что через каналы МИД России осуществля-
ется презентация компаний в стране пребывания посла. Его поддержка
проекта компании в стране-импортере является свидетельством государ-
ственной поддержки (дипломатического сопровождения). Она осуществ-
ляется на своей и иностранной территории при условии встраивания ин-
тересов отдельно взятых компаний в общенациональные интересы.

Рамочным документом, определяющим содержание дипломати-
ческого сопровождения, является Соглашение о сотрудничестве между
МИД РФ и РСПП.

Лоббирование приносит неплохие дивиденды тем, кто его заказывает
и осуществляет Однако в масштабе всей экономики его вред очевиден.
Во-первых, подрываются основы свободной конкуренции, она заменяет-
ся связями с властью. Во-вторых, сама власть становится источником
дохода, в крайней форме проявляющемся в перекачке бюджетных средств
в пользу крупных частных компаний. В-третьих, наносится вред мелкому
бизнесу, неспособному организационно защищать свои интересы.

7.6. Партнерство власти и бизнеса

Если цели и интересы совпадают, то устанавливается партнерство
власти и бизнеса. Партнерство предполагает стремление более эф-
фективно реализовывать общие интересы, готовность одной стороны
сделать максимум возможного для другой. В советский период на-
блюдалось единство власти и собственности После 1991 г оно раз-
рушилось, собственность через приватизацию отделилась от власти,
появился класс частных собственников. Получив собственность,
бизнес устанавливает отношения с властью, стремясь к единению
уже в новых формах.

Партнерство бизнеса и власти должно быть диалогом равных и ис-
ключать крайности сервилизма (государство оказывает лишь услуги
бизнесу) и дирижизма (государство проникает во все сферы общест-
венной жизни) Усиление государства возможно, но не в форме совет-
ской модели, а в результате повышения конкурентоспособности эко-
номики. Там, где Россия может составить конкуренцию на мировом
рынке, государство пойдет на любые шаги по поддержке бизнеса, в
том числе концентрацию ресурсов, создание корпораций мирового
уровня Партнерство с бизнесом такого уровня предполагает, что надо
производить то. что можно производить на современном уровне1.

При определенных условиях партнерство может трансформиро-
ваться и принимать форму сращивания власти и бизнеса. В этом
случае граница между властью и бизнесом становится незаметной,
впасть легко конвертируется в бизнес, а бизнес — во впасть. Бизнес
близок к власти, поддерживает партию власти на выборах. Власть в
свою очередь выстраивает соответствующую интересам крупного
бизнеса экономическую политику.

Бизнес выступает не только как сообщество, но и опосредует от-
ношения с властью личностными факторами Во взаимоотношениях
представителей бизнеса и власти решаются конкретные вопросы
экономической деятельности Для получения конкурентных преиму-
ществ, концентрации капитала бизнес стремится как можно полнее
использовать административный ресурс, а также установить непро-
зрачные для общественности неформальные отношения с властью.
Для всех видов демократий, в том числе «образцовых», характерны
выход представителей власти и бизнеса за рамки нравственно-
этического или даже правового поля, склонность чиновников к ис-
пользованию административного ресурса в корыстных целях.

Основой сращивания власти и бизнеса выступает союз предста-
вителей властных структур с крупным капиталом, экономической
элитой Соединение силы власти и силы крупного капитала порож-
дает олигархический капитал. Эго особый тип капитала, основное
назначение которого — укрепление экономических и политических
основ господствующего строя путем государственного регулирования
в интересах крупного капитала. Честная конкуренция, при которой
хозяйствующие субъекты ставятся в равные условия, исключается и
подменяется состязанием административных ресурсов олигархов.
Успех в большей степени определяет уже не деловая хватка или про-
фессионализм, а близость к высшей власти.

Наличие олигархической прослойки может иметь определенное
положительное значение для развития страны Если олигархи ото-
ждествляют свои интересы с интересами национального развития,
выражаемыми высшей государственной властью, то исчезает почва
для конфликта интересов на высшем элитарном уровне и создаются
условия для консолидации обшества. Олигархи стремятся улучшить
свой имидж в глазах общественности выходят с предложениями о
перспективах развития страны, больше внимания уделяют реальному
сектору, объявляют о принятии на себя доли социальной ответствен-

1 ДА Медведев (Российская газета. — 2006. — 3 июля)
ности Олигархия способна противостоять бесконечным войнам раз-
личных группировок в Центре и на местном уровне.

Поскольку олигархия получает от преобразований больше других,
она объективно заинтересована в укреплении порядка, стабильности
того, что образовалось в результате передела собственности, сведении
на нет политических рисков.

Однако в настоящее время сращивание власти и крупного капи-
тала угрожает негативными последствиями Олигархический капитал
тормозит развитие страны, практически закрывая пути, ведущие к
модернизации.

Главной социальной задачей обществ) считается формирование
среднего класса как опоры государства. В развитых странах он пре-
обладает в численности населения, налоговых поступлениях в бюд-
жет. Например, вокруг заводов Форда в Детройте около 1500 мелких
и средних предприятий, их владельцы рчботают на патрона как на-
емные рабочие, но на другой территории Законодательство России
благоприятствует развитию малого бизнеса, но на практике в выиг-
рышном положении оказывается крупный бизнес. За два последних
года численность занятых на предприятиях среднего и малого бизнеса
сократилась на несколько миллионов человек

Олигархи прибирают к рукам остатки государственной собствен-
ности, в том числе объекты инфраструктуры, покупают активы за
рубежом, вместо того чтобы строить новые предприятия на высокой
технологической базе1.

Опасность для будущего страны несет инициируемая олигархами
продажа активов российских компаний иностранцам, придание им
международного статуса. Преподносимые обществу в качестве пока-
зателя роста иностранных инвестиций, такие операции часто не име-
ют с ними ничего общего, становясь обычной сделкой купли-
продажи акций, смены собственника.

На региональном уровне власть взаимодействует с экстерритори-
альным и местным бизнесом И тот и другой вполне осознают важ-
ность благоприятствующих взаимоотношений с региональными вла-
стями Но крупный бизнес (сырьевой, металлургический) экономи-
чески разделил территорию страны на сферы влияния. Каждая круп-
ная компания доминирует в соответствующем регионе

газового месторождения, не построено ни олной крупной электростанции, же-

атомкос машиностроение, гражданское самолетостроение, космическая, легкая
На положение дел в регионе бизнес стремится влиять через фор-
мирование представительных и исполнительных органов власти
субъектов РФ Компании не только инвестируют в выборы, но и ре-
шают, кого избирать Нередко региональные выборы превращаются
в локальные воины олигархов. В результате на местах формируется
бизнес-элита, действующая в рамках промышленных и финансовых
групп и в союзе с региональными властями.

Исторический опыт свидетельствует, что власть позволяет себя
контролировать лишь до определенного предела, за которым обстоя-
тельства вынуждают ее брать рычаги управления в свои руки

Власть в конечном счете способна нейтрализовать любое влияние,
и бизнес понимает, что последнее слово всегда остается за властью и
объективно ему полезнее следовать в русле политики власти Вместе с
тем власти тоже выгоднее иметь дело со свободным бизнесом в каче-
стве опоры, субъекта правового порядка, при котором отношения ре-
гулируются законом. Но только от политической воли власти зависит,
удастся ли стране не встать на олигархический путь развития и реали-
зовать то общее, что объединит власть и бизнес.

Социальная ответственность должна стать основой деятельности
и чиновников, и представителей бизнеса1.

Вопросы для повторения

1.	Какова роль бизнеса в обществе?

2.	Охарактеризуйте содержание взаимодействия власти и бизнеса

3.	Как классифицируются формы взаимоотношений власти и биз-

4.	По каким направлениям власть влияет на бизнес?

5.	Каких уступок добивается бизнес от власти?

6.	С какой целью бизнес создает спои организации9

7.	Перечислите функции Российского союза промышленников
и предпринимателей и Торгово-промышленной палаты.

8.	Какие формы принимает лоббистская деятельность бизнеса?

9.	Каковы положительные и отрицательные проявления партнер-
ства власти и бизнеса?

1 Из Ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию, май 2006 г
Раздел

Социальное управление

Глава 8 Управление социальной сферой

Глава 9. Управление жилищно-коммунальным
комплексом

Глава 10. Управление конфликтными
и чрезвычайными ситуациями
Глава О --------------------------

Управление социальной сферой

Обществам» назначение социальной Сферы Демографическая
ситуация в России Содержание политики социатьного государства.
Социальные приоритеты Политика в области завттостм Развитие
системы социальных служб Управление здравосхренешем, культу-
рой. образованием.

Социальная сфера обшества удовлетворяет материальные и ду-
ховные потребности человека как физического лица и гражданина
В экономической сфере блага создаются, в социальной — они расхп-
дуютсз и потребляются. Объектом социального управления является
все население, но осуществляется оно с помощью индивидуального
подхода к классу, социальному слою, семье, человеку с учетом спе-
цифики потребностей каждого. Через рычаги социального управле-
ния государство воздействует на общественные отношения, связан-
ные с использованием материальных и духовных бла<, создает пред-
посылки для цивилизованного разрешения противоречий, неизбеж-
ных в этой жизненно важной сфере.

Социальные потребности многогранны и иерархичны, их можно
разделить на потребности первого, второго, третьего и следующих уров-
ней; потребности, которые требуют обязательного удовлетворения и
которые могут быть отложены, потребности в предметах первой необ-
ходимости и предметах роскоши. Действует закон возвышения по-
требностей С развитием обшества изменяются как структура потреб-
ностей, так и способы их удовлетворения, увеличивается спрос на
услуги и повышаются требования к их качеству

Стратегическая цель социального управления состоит в сбереже-
нии народа Достижению данной цели не должны препятствовать ни
национальные, ни религиозные, ни идеологические предрассудки
Она должна лимитироваться только экономическими возможностя-
ми. которые в немалой степени зависят и от социального благополу-
чия. В этом проявляется диалектическая взаимосвязь между эконо-
мическим и социальным управлением.

Материальную основу социальной сферы составляют предпри-
ятия и учреждения, оказывающие людям разнообразные услуги. Чем
они экономически мощнее, тем надежнее и качественнее оказывае-
мые ими услуги.
Наиболее общим показателем эффективности управления социаль-
ной сферой является демографическая ситуация в стране Она характе-
ризуется показателями рождаемости, смертности, прироста или убыли
населения, половозрастной структуры, занятости, продолжительности
жизни и др. Биологические основы рождаемости и смертности во всех
странах одинаковы, и естественный прирост (убыль) населения зависит
в основном от социально-экономических факторов и национальных,
географических и религиозных особенностей.

Прирост населения создает предпосылки для экономического роста в
основном на экстенсивной основе, требует больше инвестиций в жилищ-
но-коммунальное хозяйство, строительство дорог и тл Сокращение насе-
ления ведет к нецонспользованию природных ресурсов и служит зашитой
от неблагоприятных фткторое внутренней и внешней среды Во всех слу-
чаях государство обязано заботиться об улучшении качественного состава
населения и рационализации использования трудовых ресурсов.

В России сложилась неблагоприятная демографическая ситуа-
ция. По показателю обшей численности населения Россия уступает

уже многим странам Снижат

юсть, растет смертность.

стареет население. В России ежеминутно трое рождаются, а пятеро
умирают. Коэффициент рождаемости снился до 1,34 при норме
2,14 Средняя продолжительность жизни в 2000 г составила 65 лет,
в том числе мужчин — 58,9, женщин — 72,2 года

В структуре населения происходят глубокие сдвиги (табл. 8.1).

Таблица 8.1. Структура населения России, %

Показатель	I 1988 1  I (СССР! |	1995	| 2004	1 2015  I прогноз
Занятые, всего	47,0	41,0	47,0	42,0
В том числе в-				
производстве	31,0	15,0	18,5	5,0
государственном				
управлении	10,5	7,0	7,5	5.0
сфере услуг	5 5	19,0	21.0	32,0
Пенсионеры	14,0	20,0	26.1	18,0
Дети и школьники	24,0	22,0	22.5	20,0
Неработающие	15,0	17,0	4,4	20,0
Итого	100.0	100,0	100.0	100,0

Повышается доля пенсионеров и занятых в сфере услуг. Возможно
прохождение точки невозвртга как по численности, гак и по качествен-
ному составу населения, что грозит исчезновением России с карты мира
через несколько поколений. Веськп неутешительны долгосрочные прог-
нозы обшей численности населения По данным Росстата, население
убывает почти на 0,8 млн чел. в год и составит в 20)6 г 134 млн чел, в
2030 г. — 100 млн чел., в том числе экономически активное население
— 40.5 млн чел Падает физическое и духовно-нравственное здоровье
нации. Прогнозируется резкое падение занятости в основном произ-
водстве и увеличение занятости в сфере услуг. Хотя это и соответству-
ет мировой тенденции, однако не способствует освоению богатых ре-
сурсами территорий страны.

8.1. Социальная политика государства

По масштабам выполнения социальных функций государства под-
разделяются на патерналистские (возлагает на себя максимум соци-
альных обязательств) и субсидиарные (ответственность за благосос-
тояние делят с гражданами). В законодательстве ряда стран утверж-
дается статус социального государства, требующий от органов масти
проведения соответствующей социальной политики.

Обязательства социального государства базируются на положениях
Всеобщей декларации прав человека, других международных актах,
получающих развитие в национальном законодательстве. Социаль-
ные государства Европы реализуют социал-демократическую модель
развития. Она характеризуется широкой демократией, парламентариз-
мом, развитыми местным самоуправлением и гражданским общест-
вом, социально ориентированной экономикой, эффективным государ-
ственным сектором и регулированием Государственные решения
принимаются после предварительной и обязательной экспертизы
на предмет их социальных последствий.

Социальная ответственность делится между государством, бизне-
сом и гражданским обществом при определяющей роли государства.
Финансирует сошяльную сферу прежде всего государство, взимая не-
обходимые средства через налогообложение бизнеса и граждан1 При
этом социальные рюходы рассматрив потея не как непродуктивные
вычеты из фонда накопления и прибыли предпринимателя, а как по-
тенциальный источник роста

К решению социальных вопросов государство привлекает ком-
мерческие и общественные организации, передавая им часть функ-
ций и при необходимости финансовые ресурсы^.

1 В США.

кместве пережитка социализма. преодолевается. Многим компаниям, особенно

за образовательные учреждения, а кто-то — за подготовку олимпийского резерва.
Социальная ответственность бизнеса диктуется не только интере-
сами сгмомщиты, но и убеждением в том, что нельзя быть счастли-
вым среди бедных людей, что солнце должно светить для всех, а не
только для избранных. Социальная ответственность проявляется в
соблюдении законодательства о труде, поощрительной его оплате, га-
рантировании занятости, обеспечении социального, в том числе пен-
сионного, страхования и других инициативах.

Конституция РФ провозглашает Россию социальным государст-
вом, политика которого направлена на создание условий, обеспечи-
вающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Но страна
пока не готова ратифицировать Европейскую социальную хартию,
которая гарантирует гражданам государств, входящих в Совет Европы,
социальную стабильность, защиту прав, касающихся трудоустройства,
здравоохранения, условий труда1. Межпарламентская ассамблея стран
СНГ одобрила Хартию социальных прав граждан Она включает обя-
зательства государств в сфере обеспечения занятости, миграции; тру-
довых отношений; безопасности, гигиены производственной среды;
Охраны здоровья, семьи и материнства, социального обеспечения;
быта; прав профсоюзов.

Социальная политика успешно реализуется при наличии силь-
ной государственной власти (всех ее ветвей) и общественных инсти-
тутов, согласования интересов субъектов социальных отношений,
регулируемого рынка труда. В качестве инструментов объективно
обусловленной социальной политики используются гарантии, соци-
альные стандарты, потребительские бюджеты и другие рычаги

Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной осно-
ве, фиксирующей обязанности и ответственность как государства
перед гражданами, так и граждан перед государством, а также на ос-
нове партнерства, согласия между властью и населением по вопросам
потребления, накопления, оплаты и производительности труда.

Минимальные социальные гарантии образуют первый уровень
системы социальных стандартов и предназначаются для удовлетво-
рения потребностей за счет бюджетов. Другим уровнем являются
стандарты, обеспечиваемые за счет собственных средств населения,
а при их недостатке — за счет адресной социальной помощи.

Социальные стандарты разрабатываются на единой правовой базе
с учетом общих методических принципов. Основой служат законы о
прожиточном минимуме, потребительском бюджете и минимальной
оплате труда, рекомендации по определению потребительской корзины

тельства планировать и обеспечивать достойный уровень жизни, а не набор ми-
и другие нормативные акты Социальные стандарты определяют объем
бюджетных средств, необходимых для реализации основных конститу-
ционных прав граждан, включают наиболее важные обобщающие и
долговременные социальные показатели (денежные доходы, пособия,
бесплатные и частично оплачивземые услуги и др )

В разное время узаконены нормативы бюджетных средств, на-
правляемых на развитие отраслей социальной сферы:

•	не менее \0сс национального дохода — на образование;

•	не менее 3% расходной части федерального бюджета — на выс-
шее образование;

•	не менее 4% расходной части федерального бюджета — на науку;

•	не менее 2% расходной части федерального бюджета — на
культуру;

•	не менее 0.2% расходной части федерального бюджета — на
кинематографию.

Органы власти территорий вправе устанавливать региональные
и местные дополняющие социальные стандарты при условии их
обеспечения за счет собственных средств.

В периоды кризиса социальное управление выполняет прежде
всего функции зашиты населения, а также более справедливого
распределения его бремени без ущерба для стимулирования пред-
принимательской деятельности экономически активных граждан
При недостатке средств имеющиеся ресурсы сосредоточиваются на
первоочередных направлениях, обеспечение прожиточного мини-
мума для всех нуждающихся; развитие социальной инфраструктуры;
социальная адресная поддержка.

Все инструменты социальной политики должны в конечном сче-
те поддерживать и повышать уровень жизни населения Это целевая
функция и одновременно сердцевина социальной политики. Уровень
жизни — интегрированный показатель, формирующийся под воздей-
ствием многих факторов Среди них, в частности, необходимо выде-

•	валовой внутренний продукт и фонд потребления.

имушесгЕенные накопления

денежные до;

населения;

•	занятость;

•	состояние образования, здоровья нации, окружающей среды;

•	социальная дифференциация, доля малоимущих в структуре на-
селения;

•	продолжительность жизни (ожидаемая и фактическая);

•	права человека.

Об уровне жизни можно судить прежде всего по потреблению
материальных и духовных благ, их структуре и стоимостном соот-
ношении с получаемыми доходами. Уровень жизни растет, если
повышается потребление животноводческой продукции, если сни-
жается доля расходов на продовольствие и увеличивается доля рас-
ходов на промышленные товары и услуги. Стоимостная оценка
уровня жизни может быть проведена различными методами Ыпюп
Вапк оГ &УПгег1апс1 (СВ5) определил стоимость корзины из 111 то-
варов и услуг (вплоть до развлечений} и стоимость набора из 39 про-
дуктов в 58 крупнейших городах мира.

В качестве оценки служит сопоставление производительности
труда, его оплаты и цен на предметы потребления Так, чтобы купить
продукты (I кг), надо отработать, мин 1

______Хлеб_____________Рис

Токио	14	15

Берлин	10	11

Лондон	6	8

Париж	17	20

Мадрид	9	9

Варшава	21	23

Шанхай	103	47

Москва	25	152

Уровень жизни дифференцируется по классам, социальным груп-
пам населения. В социальном государстве по численности населения
преобладает средний класс 2 как источник финансовых ресурсов госу-
дарства и представляет потребительский спрос большинства граждан

Социальная политика СССР исходила из принципа социальной
справедливости при относительно высоком уровне гарантий всему
населению.

После 1991 г. основным принципом социальной политики госу-
дарства стало предоставление гражданам равных возможностей в обес-
печении собственного благосостояния. Его реализация предполагает
индивидуальное присвоение практически всей величины необходимо-
го продукта, упразднение общественных фондов потребления, ком-
мерциализацию социальной сферы, адресную поддержку социально
уязвимым слоям населения Социальные функции государства в свя-

ванный рабочий класс, доходы которого существенно не отличались от доходов

класса связывают с ростом предпринимательской прослойки (людей, имеющих
зи с этим сокращаются, стоимость социальных услуг повышается,
бремя их оплаты населением возрастает

Ослабление позиций государства в социальной сфере противо-
речит его статусу социального государства и европейской державы.
Кроме того, в сознании большинства населения живы еще стандар-
ты советской социальной политики, и оно болезненно с ними рас-
стается. В этих условиях перераспределять социальные обязательст-
ва от государства к гражданам и уходить из социальной сферы
преждевременно.

На социальные нужды из всех источников финансирования на-
правляется около 18*? ВВП Государство берет на себя финансирова-
ние социальных программ, бесплатное образование и здравоохране-
ние определенного уровня, обеспечение жильем малоимущих граждан,
гарантирование минимума доходов, пенсионное обеспечение, соци-
альное страхование через специальные фонды.

Реальные возможности решения социальных задач появляются по
мере экономического развития, которое служит основой для повышения
доходов, занятости, расширения налоговой базы. Чем более производи-
телен труд, тем выше доходы работающих и тем легче обеспечить суще-
ствование еще или уже не работающих. При этом использование зем-
ли, недр, инфраструктуры — всего, что приносит рентный доход, —
должно поступать в распоряжение всего общества. Стимулирование
экономического роста, регулирование деятельности субъектов естест-
венных монополий, управление инфляцией — все это объекты государ-
ственного вмешательства, и именно они определяют, какой будет соци-
альная ситуация

Однако плоды экономического роста становятся доступными всем
слоям населения лишь при выборе государством соответствующей мо-
дели социального развития1. Она предпочитает проведение активной
социальной политики по следующим основным направлениям.

•	упорядочение трудовых отношений наемных работников и
работодателей;

•	сокращение безработицы и стабилизация занятости.

В 2000-е гг. наступила

обшее состояние социальной сферы повлияют в малой степени Но. возможно.

венных изменений, позволят Правительству РФ отработать механизм проектного
•	создание правовых предпосылок повышения уровня жизни
населения, прежде всего наименее обеспеченной его части,

•	сдерживание роста цен и тарифов на социальные услуги;

•	совершенствование оплаты труда в бюджетной сфере.

Ключевыми звеньями социальной политики становятся оплата
труда, занятость, трансферты, т.е. в конечном счете — доходы на-
селения. Для того чтобы производство развивалось, нужен плате-
жеспособный спрос, которым обладают только покупатели с день-
гами. Денежные доходы, в свою очередь, определяются главным
образом заработной платой в реальном секторе и бюджетной сфе-
ре и пенсионными выплатами. Для повышения оплаты в бюджет-
ной сфере и трансфертов государство мобилизует финансовые ре-
сурсы, те перераспределяет первичные доходы субъектов хозяйст-
вования и населения.

8.2. Регулирование доходов населения

Источником личных доходов населения является националь-
ный продукт, фонд потребления, из которого каждый получает
некую долю в результате первичного и вторичного перераспреде-
ления. При этом доходы могут быть получены в различных формах:
доходы от трудовой деятельности, занятости в домашнем хозяйстве,
использования собственности и капитала, бюджетные трансферты,
прочие

Доходы имеют две формы: номинальные и реальные. Реальные
доходы образуются как результат деятельности, приносящей доход,
располагаемые суммы для удовлетворения потребностей, они мень-
ше номинальных доходов на величину налогов, других обязатель-
ных платежей, потерь от инфляции

Регулирование денежных доходов осуществляется в единстве,
непосредственной связи с расходами Государство оказывает влия-
ние на доходы и расходы в целях оптимизации баланса доходов и
расходов населения. В сводном виде баланс свидетельствует об
объемах и структуре доходов к расходов, покупательной способно-
сти населения. Основные статьи доходов, отражаемые в балансе:
Оплата труда наемных работников, доходы от собственности и
предпринимательской деятельности, социальные трансферты Ста-
тьи расходов: покупка товаров и оплата услуг, обязательные платежи
и добровольные взносы, покупка иностранной валюты, ценных бу-
маг и др. (табл. 8.2)

Основным источником доходов является оплата труда Доходы от
предпринимательства и собственности составляют почти 20%, что соот-
ветсгвуег уровню стран с развитой рыночной экономикой. Однако это
следствие не соотношения форм собственности, а нормы предпринима-
тельской прибыли, в России ртботоддгели частного сектора ориентиру-
ются на 80—120со прибыли, а на Западе довольствуются 10—30*5»

Таблица 8.2. Структура доходов и расходов населения России

Доходы, Ч		Расходы, %	
Оплата труда	65.6	Покупка товаров и оплата услуг	80,0
Предпринимательство		Обязательные платежи и взносы	6,4
От собственности	7.2	Прирост сбережений	
Трансферты	13.4	Покупка иностранной валюты	7,1
Прочие	1.2	Прочие	2.4
Итого	100.0	Итого	100.0

Оплата труда призвана выполнять воспроизводственные и стиму-
лирующие функции, обеспечивать связь между количеством, качест-
вом труда и уровнем благосостояния Основу оплаты составляет та-
рифная система, с помощью которой осуществляется дифференциация
заработка работников различных категорий Она включает тарифные
ставки (оклады), тарифные разряды (коэффициенты), тарифные сетки.
Отнесение видов труда к тарифным разрядам осуществляется на ос-
нове тарификации работ.

Присвоение тарифных разрядов работникам производится с уче-
том Единого тарифно-квалификационного справочника работ и
профессий рабочих (ЕТКС), Единого квалификационного справоч-
ника должностей руководителей, специалистов, служащих (ЕКС)

Тарифная система для работников организаций, финансируе-
мых из бюджетов всех уровней, является гарантией их оплаты Та-
рифная система оплаты работников других организаций может оп-
ределяться коллективными договорами, соглашениями с учетом
единых тарифно-квалификационных справочников и государствен-
ных гарштий по оплате труда Генеральным соглашением между об-
щероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ
предусмотрено придание ЕТКС и ЕКС статуса, обязательного для
применения предприятиями независимо от организационно-
правовой формы

Выбор тарифных ставок (окладов) во внебюджетной сфере уста-
навливается предприятием самостоятельно и закрепляется в кол-
лективных договорах и соглашениях Тарифная система оплаты
труда работников на любом предприятии не должна быть ниже
уровня государственных гарантий по оплате труда
Государственные гарантии по оплате труда работникам независимо
от сферы занятости опираются на принципы и нормы международно-
го права и призваны обеспечивать своевременную и в полном объеме
выплату заработной платы, достойное существование семьи. Государ-
ственными гарантиями являются:

•	минимальный размер оплаты труда;

•	минимальный размер тарифной ставки (оклада! работников
организаций бюджетной сферы;

•	меры, обеспечивающие повышение реального содержания за-
работной платы;

•	ограничение перечня оснований и размеров удержания из за-
работной платы по распоряжению рэбогаителя, размеров налогообло-
жения заработной платы»

•	сроки и очередность выплаты заработной платы;

•	получение работником заработной платы в случае неплатеже-
способности и прекращения деятельности работодателя;

•	государственный надзор и контроль за реализацией гарантий
по оплате труда.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается на всей тер-
ритории страны в качестве социального стандарта. Он периодически
пересматривается с учетом роста стоимости жизни и социально-
экономического положения в стране Поставлена задача повышения
минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума.
В коллективных договорах и тарифных соглашениях могут устанав-
ливаться минимальные тарифные ставки и оклады выше минималь-
ного размера оплаты.

Повышение уровня реального содержания заработной платы осу-
ществляется в виде ее индексации в связи с ростом потребительских
цен на товары и услуги Индексация призвана полностью или часгич-

но ВОЗМ1

ние. поддержать покупательную способность де-

нежных доходов. Для бюджетных организаций индексация проводится
на основе закона и иных нормативных правовых актов, в организаци-
ях небюджетной сферы порядок индексации определяется коллек-
тивными договорами или нормативными актами организации

В бюджетной сфере государство регулирует как общий уровень
оплаты, так и соотношения в оплате между категориями работни-
ков, отраслями, регионами с помощью тарифной системы, финан-
совой поддержки и других рычагов Оплата труда в бюджетной сфере
не должна опускаться ниже 80—85% средней заработной платы в
промышленности, оклады руководителей устанавливаются в кратном
отношении к ставке основного работника организации Кратность
определяется органом исполнительной власти. Единая тарифная
сетка (ЕТС), утвержденная постановлением Правительства РФ для
бюджетных организаций, содержит 18 разрядов1

Под эгидой Международной организации труда разработана
«Стратегия сокращения бедности в России» Для индексации заработ-
ной платы бюджетникам рекомендовано использовать средства, полу-
чаемые в результате как экономического роста, так и совершенство-
вания механизма распределения национального дохода.

В частном секторе государство ограничивается незначительным вме-
шательством в организацию оплаты, и основным регулятором здесь вы-
ступают коллективные договоры и соглашения. Стороны трудового дого-
вора имеют свободу выбора в установлении размеров оплаты труда. Оп-
лата зависит ст квалификации, сложности выполняемой работы, количе-
ства и качества затраченного труда, ее максимальный предел не уста-
навливается Ограничение размера опиаты труда снизу не имеет для
предприятий практического значения, так как не участвует в реальных
расчетах по оплате труда. Не является надежным регулятором и коллек-
тивный договор работников с работодателем, их заключают далеко не все
предприятия; на многих из них отсутствуют профсоюзные организации.

Оплата труда в реальном выражении в 2004 г. все еще оставалась
ниже уровня 1990 г.2: 60% занятых в сельском хозяйстве, сферах
культуры и здравоохранения имеют доходы ниже прожиточного
минимума, а средняя оплата лишь в 1,5 раза превышает прожиточ-
ный минимум и в несколько раз ниже пособия по безработице в раз-
витых странах.

В целом государственное регулирование распределительных отноше-
ний неэффективно. Оплата труда стала больше зависеть от факторов,
не имеющих отношения к количеству и качеству труда, работодате-
ли в основном руководствуются принципом «по результатам собе-
седования».

В развитых странах фонд оплаты определяется по фиксированным
часовым ставкам, выделяются обязательные и дополнительные эле-
менты оплаты, оптимально сочетаются гарантированный и возможный

1 ЕТС не распространяется на государственных служащих. оплачиваемых на

партамента в министерстве) выплачивается денежное содержание, оно включает

ставка 1-го разряда ЕТС — I ТОО руб в месяц, 18-го разряда — 4950 руб., в Мо-
скве — соответственно 2500 и 11,4 тыс руб. (при средней зар ботной плате в

2005 г 17,3 тыс. руб.) Средняя начисленная заработная плата в феврале 2006 г
составила 9.1 тыс руб В 1990 г она равнялась 180 руб. на эти деньги можно
заработки, большое значение придается премированию руководителей
и специалистов. Обязательные элементы оплаты фиксируются в кол-
лективном или индивидуальном договоре; в минимальную ее часть
включаются расходы по оплате кщргиры, содержанию автомобиля,
домашние расходы, отпускные и некоторые другие статьи

Основными мерами дополнительного стимулирования являются:

•	повышение заработной платы с учетом результатов труда;

•	краткосрочные премии по результатам работы,

•	надбавки за сложность, условия труда, стаж,

•	социальные выплаты (страховка и др.);

•	повышение по должности с большей ответственностью,

•	участие в управлении,

•	владение акциями компании;

•	прочие формы (надбавки за инициативность, личные дости-
жения, участие в сбыте, снижении затрат, премии за рационализа-
торские предложения и т.д)

В США в основе оплаты — требования к выполняемой работе и
результаты ее выполнения; в Японии придается важное значение
анкетным данным работника, его возрасту; в Европе прежде всего
учитывают квалификацию и сроки профессиональной подготовки.

Верхняя граница заработной платы находится в зависимости от
степени напряженности и ответственности труда, затрат физической
и умственной энергии и других факторов. Она определяется пре-
дельной производительностью труда по той оценке, которую дают
главы фирм. Ни один из них не станет платить работнику больше
того дохода, который он приносит предприятию.

При определении нижней границы заработной платы как модифи-
цированной стоимости рабочей силы на первый план выдвигаются не
только прожиточный минимум, но и налог на доходы и прочие налоги
на физических лиц. рост платности услуг.

Если заработная плата будет определяться только себестоимостью
рабочей силы, т.е. физическими, интеллектуальными и другими зтгрч-
тами, имевшими место в процессе трудовой деятельности, то ее хва-
тит лишь на компенсацию этих затрат и простое возобновление спо-
собности к труду. А нужны средства на развитие рабочей силы (повы-
шение образовательного, информационного, культурного уровня, ква-
лификации), содержание нетрудоспособных членов семьи.

Средняя равнодействующая оплата устанавливается в конечном
счете с учетом состояния рынка труда, спроса и предложения рабо-
чей силы.

Научно-технический прогресс, рост производительности труда ве-
дут к сокращению потребности в рабочей силе, но не обязательно — к
экономии на заработной плате в той же пропорции, так как занятые
работники вправе рассчитывать на повышение оплаты в результате
прогресса. Становится ли это реальностью, зависит от политики биз-
неса и состояния рынка труда

В России бизнес еще молодой, и немало его представителей, пре-
бывая в эйфории от вседозволенности, не вспоминают о социальной от-
ветственности. Государство должно экономически и административно
напоминать им о необходимости увеличения фондов потребления и
накопления, учета социальных последствий своей деятельности

Оптимизация фондов потребления и накопления требует введения
механизма повышения оплаты труда в реальном секторе за счет со-
кращения предпринимательского дохода, не используемого на нужды
накопления В соответствии с рекомендациями, подготовленными
Институтом социальной политики Академии труда и социальных от-
ношений, для ретуширования предпринимательского дохода устанав-
ливается государственный норматив заработной платы, который обя-
заны соблюдать все работщители. Норматив оставляет предпринима-
тельский доход в остатке, при необходимости его ограничивает в ин-
тересах соблюдения нормы или накопления, или потребления. При
убыточности производства накапливается долг по заработной плате.
Конкуренция должна не позволить поднимать цены с целью ком-
пенсации снижения предпринимательского дохода.

В России политика регулирования доходов населения должна учи-
тывать региональную дифференциацию социально-экономического
развития. Базовые условия жизни не должны существенно зависеть
от места проживания Грамотная социальная политика особенно не-
обходима в сельских районах, депрессивных регионах, северных тер-
риториях

Положение сельских жителей значительно ухудшилось в результате
ликвидации колхозно-совхозной системы, неразвитости фермерского
хозяйства, деградации социальной инфраструктуры села. В депрессив-
ных регионах не работают многие предприятия, не создаются новые
рабочие места, отсутствуют условия для развития предпринимательства,
что повышает социальную напряженность. Из северных территорий,
которые ранее интенсивно заселялись и благоустраивались, идет отток
населения из-за паления производства и уровня жизни

Выравнивание региональных производственных различий в первую
очередь зависит от устремлений частного капитала и возможно лишь в
Отдаленном будущем. Пока же у бизнеса есть более привлекательные Объ-
екты для вложения средств. Государство ©риентарует капитал на освоение
тех или иных территорий лишь в целях повышения потенциала по экс-
порту сыры). В таком случае полнее должны использоваться возможности
бюджетного территориального выравнивания, учитывая всевозрастающую
конценгршпю финансовых ресурсов в федеральном бюджете.
Финансовые ресурсы федерального бюджета позволяют увеличить
расходы на жизнеобеспечение регионов и зон с особо сложными усло-
виями хозяйствования и проживания, демографическими и миграци-
онными проблемами, оказавшихся в неблагоприятной социально-
экономической ситуации. Инструментами реализации такого направ-
ления региональной политики являются целевые трансферты, суб-
венции на образование, здравоохранение, социальную защиту насе-
ления, федеральные и региональные программы привлечения инве-
стиций и структурной перестройки

Принята федеральная целевая программа «Сокращение различий

до 2015 г.)». Целью программы является сокращение различий по

регионами (сейчас различия в десятки раз). Чтобы реализовать эту
программу, должны создаваться условия для развития регионов,
социально-экономические показатели которых ниже средних по
стране, создаваться благоприятная среда для предпринимательства и

субъектов РФ

66.3 млрд руб. в течение 14 лет, из них средства федерального и ре-
гионального бюджетов — 27,5 млрд руб., или около 40% Причем ис-
полнителями программы назначены субъекты РФ и организации, оп-
ределяемые на конкурсной основе Они же несут ответственность за

8,3. Государственная политика
в области занятости

Главным элементом и фактором производства является труд.
Взаимодействие рабочей силы, орудий и предметов труда характери-
зует состояние производительных сил и производственных отноше-
ний, конкретного способа производства.

В соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право свободно
распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятель-
ности и профессию. Гражданин имеет право на труд в условиях, отве-
чающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за
труд, защиту от безработицы, профессиональную консультацию и ори-
ентацию, повышение квалификации, на отдых Работающему по тру-
довому договору гарантируются установленные законом продолжи-
тельность рабочего времени, выходные и праздничные дни. оплачи-
ваемый ежегодный отпуск. Принудительный труд запрещен. Добро-
вольная незанятость не может служить основанием для привлечения
к административной и иной ответственности.
В плановой системе государство является основным работодате-
лем, и спрос на рабочую силу удовлетворяется путем организован-
ного набора. В рыночных условиях рабочая сила превращается в
товар, продается и покупается с учетом законов стоимости, спроса
и предложения и других факторов; сфера приложения труда расши-
ряется, используются различные формы занятости без участия госу-
дарства (индивидуальная трудовая деятельность, фермерство, до-
машнее хозяйство).

Функционирует рынок труда, где продавцами выступают собст-
венники рабочей силы, а покупателями — работодатели Отноше-
ния между продавцами и покупателями рабочей силы характеризу-
ются добровольностью выбора, свободой найма и цены рабочей
силы, а также непрерывной борьбой по поводу условий ее купли-
продажи.

Рабочая сила — особый товар. На ее формирование и воспроиз-
водство оказывают влияние не только общественные, но и естествен-
но-биологические факторы Использование рабочей силы в процессе
труда дополняется издержками на ее подготовку и восстановление,
которые общество обязано нести, чтобы не подорвать основу своего
существования Поэтому рынок труда не рассматривается в качестве
обычного товарного рынка и регулируется государством

Рынок труда имеет соответствующую инфраструктуру, т.е. сово-
купность организаций, учреждений, способствующих удовлетворению
требований кзк продавцов, так и покупателей. Инфраструктур! вы-
полняет своеобразные функции управления через нормативно-
правовое регулирование, службы занятости, систему профориента-
ции и профподготовки.

Современный рынок труда характеризуется гибкостью форм заня-
тости, найма и увольнения, регулирования рабочего времени, заработ-
ной платы, методов социальной зашиты работников. Эго позволяет
создавать рабочие места, удовлетворяющие требованиям различных
категорий работников, реализовывать свой трудовой потенциал, под-
держивать квалификацию Развитие трудовых отношений способствует
повышению экономической эффективности предприятий, увеличению
занятости и благосостояния населения

Рынок труда предоставляет возможность, но не гарантирует сво-
бодного выбора производительной и высокооплачиваемой работы
Все определяется соотношением предложения и спроса на рабочую
силу, уровнем конкуренции на рынке

Экономически активное население предъявляет спрос на рабочие
места (обратная сторона предложения рабочей силы) Он может быть
удовлетворен (занятые) и неудовлетворен (безработные). Экономиче-
ски неактивное население не ищет работу (обучающиеся с отрывом от
производства, занятые в домашнем хозяйстве и др).

Размеры предложения рабочей силы определяются демографи-
ческой ситуацией (вступление в трудоспособный возраст, естест-
венная убыль), масштабами сокращения рабочих мест (высвобож-
даемые работники поступают на рынок труда), миграцией и други-
ми факторами.

Например, структурная перестройка, реорганизация убыточных
предприятий выявляют производства, не представляющие инвести-
ционного интереса. Сохраняющиеся на них рабочие места имеют
повышенный риск сокращения. Причинами безработицы являются
ограниченные финансовые возможности предприятий и государства,
банкротства Армию безработных пополняют уволенные в запас в
связи с реформой армии военнослужащие, выпускники средних и
высших учебных заведений

Безработица порождает целый комплекс проблем При ее росте
теряются квалифицированные кадры, снижается уровень жизни, по-
вышается социальная напряженность в обществе.

Ситуацию на рынке труда можно охарактеризовать следующими
показателями (табл. 8.3).

Таблица 8 3. Поквзатегм, испсгьзуеыые для анализа рынка труда

Показатель	’	Порядок исчисления
	1	2_	
1. Уровень занятости населения	Опчштенте численности занятых к обшей численности населения
2. Уровень общей безработицы	Отношение численности безработ- ных к численности экономически активного населения1
3. Уровень регистрируемой	Отношение численности зарегистри-
безработицы	рованных в органах службы занятости в качестве бе-работных к численности экономически активного населения
4. Доля безропотных более 1 гада	Отношение численности безработ- ных. ищущих работу 12 и более ме- сяцев, к общей численности безра- ботных

явной работы и активно ее ишушис (кроме пенсионеров). Не полностью заня-
456	III. Социальное управление	
Окончание табл. 8.3		
1	1	2		
5 Доля работающих неполное рабочее время  6. Коэффициент напряженно- сти на рынке труда		Отношение численности работаю- щих неполное рабочее время и на- ходящихся в административных отпусках по инициативе админист- рации (по крупным и средним предприятиям) к обшей численно- сти работников этих предприятий  Отношение обшей численности без- работных к количеству вакансий в крупных и средних предприятиях
Как свидетельствуют данные табл 8 4, в России за 12 лет безра- ботица увеличилась с 5,2 до в.З'п В последние четыре года числен- ность экономически активного населения увеличивается		

Таблица 8.4 Численность занятых, млн чел.

Показатель	|	1992 |	2000	| 2004
Экономически активное население	74,9	71,5	73,3
Занятые	71,0	64,5	67,2
Незанятые	3,9	7,0	6,1
В том числе зарегистрированные службой занятости	0.6	1,0	1.9

Однако в стране насчитывается 467 городов и 332 поселка городско-
го типа, признанных градообразующими, в них проживает 25 млн чел
Занятость здесь полностью зависит от одного-двух предприятий, мно-
гие из которых бездеиствуют С точки зрения достоверности статисти-
ческих данных размеры безработицы преуменьшены. Это обусловлено
наличием скрытой безработицы. когда на предприятиях не платят ра-
ботникам заработную плату, но не увольняют их, а потому они не реги-
стрируются в службе занятости.

Наряду с количественными анализируются также и качественные
характеристики рабочей силы на рынке труда.

Качество рабочей силы, согласно методике института «Вел»
(Швейцария), представляет собой средневзвешенную величину из
четырех параметров с соответствующими весами

I)	трудовое законодательство и тарифные соглашения — 30 баллов,

2)	соотношение между производительностью труда и оплатой
труда — 30 баллов;
3)	трудовая дисциплина и отношение к труду — 25 баллов,

4)	уровень квалификации — 15 баллов.

Максимальное количество баллов — I ОО

В некоторых странах оценка составляет, баллов.

Сингапур	82

Япония	77

США	69

Германия	64

Китай	41

Россия	36

Расчет среднего балла по России приведен в табл. 8 5.

Таблица 8.5. Оценка качества рабочей силы

Номер показате т |	Оценка показате /я |	Вес	| Сумма
	45	30	•3.5
2	20	30	6.0
3	33	25	>
4	53	1.-	8.2
Итого	—	100	*36,0

Таким образом, по показателю качества рабочей силы Россия усту-
пает многим странам. Престиж квалифицированного труда и рабочих
профессий вообще невысок. При незначительной потребности предпри-
ятия мало заботятся о подготовке квалифицированных кадров

В развитых странах на подготовку и переобучение кадров предпри-
ятия тратят более I ()"<', а в фирмах «Дженерал моторе», «Сони» и ряде
других — 15—20% к фонду оплаты труда; на предприятиях Самарской
области — 0,05% Поэтому, видимо, доля рабочих высшей квалификации,
или синих воротничков», рабочей ариспэкртгии составляет в США 43%,
Германии — 57, в Самарской области — 6—8%.

Наличие армии лишних людей свидетельствует, что перестройка
хозяйства все же идет, но не на высоком техническом уровне. По
мере активизации структурной перестройки безработица будет воз-
растать одновременно со спросом на квалифицированную рабочую
силу. Следовательно, уже сейчас должна разрабатываться программа
массовой переподготовки кадров рабочих профессий

Государство регулирует рынок труда в целях оптимизации предло-
жения и спроса на рабочую силу, сдерживания роста и сокращения
периода безработицы, обеспечения свободного перемещения работаю-
щих по стране, смягчения социальной напряженности в Обществе.
Проводится политика содействия занятости, развертывания инфра-
структуры рынка, выравнивания условий жизни, социального обес-
печения временно неработающих.
Наиболее общими предпосылками ее реализации являются тесная
увязка экономической и социальной политики, осуществление эффек-
тивной инвестиционной и финансово-кредитной политики, улучше-
ние размещения производительных сил, повышение мобильности тру-
довых ресурсов, поддержка трудовой и предпринимательской активно-
сти граждан

Роструд Миниравсоцразв|гтия России, Минэкономразвития России
совместно с органзми исполнительной власти субъектов РФ, исходя из
отраслевых и регтюнмьных приоритетов, раэртбтгывают генеральную
схему, а также отраслевые и региональные программы воспроизводства,
сохранения и создания рабочих мест с учетом ситуации на рынке труда.

В них предусматриваются меры по улучшению использования
имеющихся рабочих мест, развитию малых предприятий, соедине-
нию материальных и трудовых ресурсов на основе льготной аренды
производственных объектов, в том числе входящих в состав моби-
лизационных мощностей Ликвидация неэффективных рабочих мест
сочетается с вводом новых рабочих мест, профессиональной подго-
товкой и трудоустройством высвобождающихся работников в раз-
вивающихся отраслях и регионах

Новые рабочие места с высоким заработком открываются на ос-
нове определения приоритетных направлений развития экономики и
потенциала регионов в интересах стабилизации рынка труда, особен-
но в районах со сложным социально-экономическим положением и
экстремальными условиями проживания. Вводится обязательная экс-
пертиза федеральных инвестиционных проектов в Роструде по крите-
рию обеспечения сохранения и увеличения новых рабочих мест.

Федеральные органы участвуют в сфере занятости в районах кон-
центрации государственных организаций, относящихся к отраслям
естественных монополий и ОПК, а также в регулировании высвобож-
дения в тех регионах, где из-за структурных особенностей или изме-
нений государственной экономической политики складывается острая
ситуация с занятостью, для изменения которой местных возможно-
стей недостаточно

Региональные службы занятости подключаются к единому феде-
ральному банку данных о вакансиях, налаживают связи с работодате-
лями, поощряя обустройство рабочих мест, обучение новым профес-
сиям; помогают тражданам переселяться в другие регионы, на село

Конкретными мерами содействия занятости являются.

•	поддержка и поощрение работодателей, сохраняющих и создаю-
щих новые рабочие места;

•	профессиональная подготовка и профориентация;
•	поддержка самозанятости, временной занятости, общественных работ;

•	поддержка граждан с особыми потребностями (с ограниченной
трудоспособностью, уволенных с военной службы, длительно безра-
ботных, женщин, молодежи, освобожденных из мест заключения),

•	регулирование миграционных потоков;

•	зашита отечественных производителей от внешней конкуренции

За счет федерального бюджета финансируются:

•	содействие трудоустройству (проведение ярмарок вакансий, ин-
формирование о положении на рынке труда, общественные работы,
временное трудоустройство, содействие самозанятости),

•	профобучение и профориентация безработных,

•	социальная поддержка (пособие и др.)

Разработаны критерии отнесения регионов к территориям с на-
пряженной ситуацией на рынке труда и массового высвобождения ра-
ботников.

К территориям с напряженной ситуацией на рынке труда (соглас-
но постановлению Правительства РФ от 21 ноября 2000 г № 875) от-
носятся субъекты РФ, у которых коэффициент напряженности на
рынке труда превышает средний по России в 1,5 раза Такие террито-
рии определяет на основании расчетов Роструд, он же формирует их
перечень и утверждает его по согласованию с Минэкономразвития
России и Росстатом Перечень направляется федеральным и регио-
нальным органам исполнительной власти для принятия мер по стаби-
лизации положения на рынке труда

Критериями массового высвобождения работников являются:

I)	ликвидация предприятия с численностью работающих 15 че-
ловек и более,

2)	сокращение численности работников предприятия:

•	50 человек и более в течение 30 календарных дней,

•	200 человек и более в течение 60 календарных дней,

•	500 человек и более в течение 90 календарных дней.

3)	увольнение \% общего числа работающих в течение 30 календар-
ных дней в регионе с обшей численностью занятых менее 5 тыс. чел.

Для содействия занятости в условиях массового высвобождения
образуются комиссии экстренной помощи; в комиссию входят пред-
ставители работодателя, службы занятости, профорганы

Напряженная ситуация снимается как текущими целевыми дей-
ствиями по социальной поддержке населения, так и реализацией
специальных программ экономического развития

Меры по предотвращению массового высвобождения могут быть
обязательными (установленными нормативно для работодателей) и
инициативными.
Возможности предприятий по прежптра

совых увольне-

ний определяются организационными и финансовыми факторами. Фи-
нансовые факторы — это наличие ресурсов у работодателя, которые
можно использовать на эти цели. Организационные факторы — это
позиция органов местного самоуправления и службы занятости, жела-
ние работсшатепя сохранять или увеличивать количество рабочих мест.

Одной из обязательных мер является разработка предприятиями
социальных планов. В план включаются следующие разделы*

А Общие сведения и анализ причин, вызывающих массовые
увольнения

Б. Численность подлежащих увольнению работников (персо-
нальный состав, сроки, очередность увольнения).

В Меры по ограничению увольнения:

•	отказ от сверхурочных работ, работ в выходные дни

•	ограничение (запрет) приема иностранной рабочей силы;

•	приостановление найма, пока не будут трудоустроены все вы-
свобождаемые работники предприятия;

•	отказ от услуг субподрядчиков с целью заполнения рабочих мест
своими работниками,

•	внутрипроизводственные перемещения работников в те струк-
турные подразделения, где не заполнены рабочие места;

•	временный перевод отдельных структурных подразделений или
работников на неполное рабочее время;

•	опережающая профессиональная подготовка работников, под-
лежащих высвобождению, повышение их квалификации;

•	предоставление работникам с их согласия отпуска без сохране-
ния заработной платы,

•	добровольный уход работников пенсионного возраста

Указанные меры могут быть также предусмотрены в коллективных
договорах и соглашениях.

Во Франции предприятия всех форм собственности составляют со-
циальные планы и утверждают их в органе местного управления. Пока
план не утвержден предприниматель не имеет права уволить работ-
ника в связи со структурной перестройкой или перепрофилированием.

Работодатели получают от органов службы занятости бесплатную
информацию о состоянии рынка труда, данные об учебно-
производственной базе на соответствующей территории, перечень
профессий, пользующихся устойчивым спросом, о возможностях се-
зонных и общественных работ, работ вахтовым методом и т.д. Работо-
датели в свою очередь предоставляют органам службы занятости и
профоргану информацию о возможных массовых увольнениях.

Органами исполнительной власти предоставлено право бюджетно-
го финансирования поэтапного высвобождения и возмещения расхо-
дов работодателю на проведение мероприятий по содействию занято-
сти в форме льготных кредитов, субсидий, рассрочек при уплате нало-
гов и др. Решению об оказтнии финансовой помощи предшествует
проверка экономического состояния предприятия, анализ местного
рынка труда, оценка целесообразности сохранения рабочих мест.

Органы исполнительной власти на местах определяют допусти-
мый уровень безработицы с учетом необходимой социальной под-
держки безработных, возможность смягчения последствий длитель-
ной (более одного года) безработицы При повышении уровня безра-
ботицы осуществляются специальные меры по ограничению ее роста.

В качестве одного из самых доступных видов увеличения заня-
тости используются общественные работы

Общественными рчботами признаются виды трудовой деятель-
ности, не требующей, как правило, предварительной профессио-
нальной подготовки, имеющей социально полезную направлен-
ность и вводимой для обеспечения временной занятости граждан,
ищущих работу Общественные работы организуются исполнительной
властью субъектов РФ, местным самоуправлением при участии служ-
бы занятости на предприятиях, в учреждениях и других организациях
независимо от форм собственности

Органы исполнительной влтсти и службы занятости в регионах
ежегодно определяют объемы и виды общественных работ с учетом
количества и состава незанятого населения. В случаях массового вы-

свобождения работников

>ные (район-

ные, городские) программы организации общественных работ и вре-
менных рабочих мест. Органы службы занятости информируют граж-
дан о видах организуемых общественных работ, условиях, режиме,
оплате труда, направляют их в организации для выполнения общест-
венных работ Преимущественным правом на участие в обществен-
ных работах пользуются безработные граждане, не получающие по-
собие по безработице и состоящие на учете в органах службы занято-
сти свыше шести месяцев

С лицами, желающими участвовать в общественных работах, рабо-
тодатель заключает трудовой договор на срок до шести месяцев. На
занятых на общественных ртботах распространяется законодательст-
во о труде и социальном страховании. Оплата производится за факти-
чески выполненную работу, но не ниже минимального размера опла-
ты труда Производится доплата к заработку в размере причитавше-
гося этим гражданам пособия по безработице.

Финансирование общественных работ осуществляется за счет
средств предприятий, в которых организуются эти работы; при необ-
ходимости привлекаются средства субъектов РФ
Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют це-
ленаправленные меры по организации общественных работ, созда-
нию специализированных предприятий для их проведения, предостав-
ляют льготы по налогам предприятиям, активно содействующим ор-
ганизации общественных работ

На принципах общественных работ реализуется совместная
программа (Роструд, Росстрой) по строительству ьетомобильных дорог.
Деньги, предназначенные на выплату пособий безработным, перечис-
ляются в строительную фирму, которая выполняет общественные ра-

В рамках программ поддержки предпринимательства, разрабаты-
ваемых органами исполнительной власти субъектов РФ и местного
самоуправления, организуется обучение незанятого населения пред-
принимательской деятельности Направление на учебу осуществляет-
ся органами по труду и занятости, органами образования и фондами
поддержки малого предпринимательства. Финансирование обучения
незанятых граждан, зарегистрированных в службе занятости в каче-
стве безработных, производится за счет средств, находящихся в рас-
поряжении региональных органов службы занятости, а других граж-
дан — за счет средств предприятий, организаций, фондов поддержки
малого предпринимательства, личных средств граждан и других ис-
точников.

Малый бизнес может быстрее востребовать те категории работни-
ков, которые высвобождаются в процессе структурной перестройки и
связанного с ней вывода ряда предприятий, а также их закрытия и
перепрофилирования. Малые фирмы способствуют повышению адап-
тивности работников к овладению смежными специальностями или
параллельному выполнению ими ряда разнородных функций Наибо-
лее перспективны инновационные малые и средние фирмы

Для нормального функционирования рынка труда необходима
подвижность населения Но трудовая миграция может стать факто-
ром развития экономики лишь при грамотном управлении ею Внут-
ренняя миграция рабочей силы сдерживается неразвитостью ипотеки
для покупки жилья на новом месте, привязанностью бюджетных
трансфертов к региону Внешняя миграция требует надежного право-
вого и административного регулирования, иначе она становится не-
легальной и дезорганизует рынок труда.

«Основами пограничной политики Российской Федерации», ут-
вержденными Президентом РФ. Председателем Совета Безопасно-
сти РФ 5 октября 1996 г., демографическая экспансия рассматрива-
ется в числе возможных угроз национальным интересам.
Основные принципы государственной политики в сфере внеш-
ней трудовой миграции рассмотрены в табл. 8.6.

Таблица 8.6. Основные принципы государственной политики
в сфере внешней трудовой миграции

Привкчение и использование
иностранной рабочей силы

I.	Уповлегворенис пстребностеи
российского рынка труда в необ-
ходимой рабочей силе

2.	Обеспечение на национальном
рынке труда приоритетного права
граждан России на трудоустройство

3	Предотвращение нелегальной
трудовой миграции

Трудовая миграция граждан
России за границу

I Обеспечение и защита прав и за-
конных интересов граждан России на
всех стадиях трудовой миграции
2. Развитие международного со-
трудничества, заключение меж-
дународных договоров с государ-
ствами — главными импортерами
российской рабочей силы

Для предотвращения нелегальной трудовой миграции и защиты
отечественного рынка труда приняты меры к усилению иммиграци-
онного контроля Введено квотирование приглашений на въезд в
Россию иностранных граждан с целью трудовой деятельности. Размер
квоты утверждает Правительство РФ на основе заявок субъектов РФ
Они направляют свои предложения на каждый год с учетом:

•	приоритетного использования национальных грудовых ресурсов;

•	ситуации на рынке труда,

•	возможностей по обустройству иностранных грчждан.

Утвержденную квоту Роструд совместно с МВД России и Мин-
экономразвития России распределяют по субъектам РФ. Между субъ-
ектами РФ они мо1ут по взаимному согласию перераспределяться.

Иммиграционный контроль проводится в пунктах пропуска через
государственную границу, которые являются структурными подраз-
делениями миграционной службы. Функции федерального органа
исполнительной власти по миграции переданы в МВД России, мигра-
ционная служба является его подразделением

Для использования иностранной рабочей силы работодатель
должен получить разрешение, а иностранный гражданин — иметь
подтверждение на право занятия трудовой деятельностью. С работо-
дателей взимается плата за каждого привлекаемого иностранного ра-
ботника. В случаях, не требующих разрешения на привлечение ино-
странной рабочей силы, за выдачу подтверждения на право трудовой
деятельности иностранным гражданам с работодателей взимается
плата в размере 15-кратной минимальной месячной оплаты труда на
дату выдачи подтверждения Работодатели несут ответственность за
привлечение иностранной рабочей силы без соответствующего разре-
шения Иностранные граждане, въехавшие на территорию России и
принятые на работу с нарушением установленных правил, подлежат
выдворению органами М ВД за счет средств работодателя

Работа с мигрантами требует индивидуального подхода к каждому
человеку. В мировой практике решающую роль в управлении мигра-
цией играют общественные организации Особенно эффективны об-
щественные организации самих мигрантов. В Германии обществен-

деляемых на обустройство мигрантов

Ня рынке труда продавцы рабочей силы оказываются малоза-
шищенной и наиболее уязвимой стороной Кроме государства, их
поддерживать некому Поэтому оно вводит определенные гарантии
работникам для обеспечения занятости независимо от формы собст-
венности предприятия. Так, законодательно установлена поддержка
неконкурентоспособных граждан, молодежи, лиц предпенсионного
возраста, уволенных с военной службы, инвалидов, женшин Для
нуждающихся в социальной защите устанавливаются особые усло-
вия приема на работу и увольнения, обучения по специальным
программам

При продаже предприятия в условия конкурса включается обяза-
тельное требование сохранения числа рабочих мест, если оно является
градообразующими. К градообразующим отнесены предприятия-

•	на которых занято не менее 30% общего числа работающих на
территории города (поселка),

•	имеющие на балансе объекты социально-коммунальной сферы
и инженерной инфраструктуры, обслуживчющие не менее 30% насе-
ления города (поселка).

Гражданам, признанным безработными, разрешено оформлять пен-
сию по возрасту на два года раньше.

В коллективные договоры включаются и работодателями осуще-
ствляются мероприятия по обеспечению занятости*

•	сокращение рабочего времени без сокращения численности;

•	льготы и компенсации, предоставляемые сверх установленных
законодательством;

•	профессиональная подготовка, переподготовка и повышение ква-
лификации высвобождаемых работников до наступления срока растор-
жения трудового договора;

•	заключение договоров коллективною страхования рабочих и
служащих на счучай потери работы;

•	временное приостановление найма на вакантные рабочие места.
Работодатели несут ответственность за повышение квалификации
работников, с которыми находятся в трудовых отношениях Мини-
мальные нормативы затрат на эти цели для предприятий, учрежде-
ний независимо от организационно-правовых форм и форм собст-
венности, а также порядок использования финансовых средств ус-
танавливаются Правительством РФ.

В социально-трудовых отношениях используете г принцип три-
партизма. Три стороны — рабочие, работодатели, государство —
образуют поле социального партнерства. Рабочих представляют
профсоюзы, работодателей — их ассоциации, государство — прави-
тельство и его органы Ассоциации и отраслевые союзы работодателей
при участии РСПП учредили Координационный совет отечественных
работодателей (КСОР) Правительство РФ утверждает состав предста-
вителей в Российскую трехстороннюю комиссию по регулированию
социально-трудовых отношений (30 человек). Средством обеспечения
партнерства служит договорной механизм. Функционируют трехсто-
ронние комиссии, обеспечивающие подготовку и заключение догово-
ров и соглашений, служба по урегулированию коллективных трудовых
споров.

Актом, устанавливающим обшие принципы и условия согласо-
ванного проведения социально-экономической политики, является
генералыам соглашение. Участниками генерального соглашения явля-
ются Правительство РФ, общероссийские объединения профсоюзов
(иные уполномоченные работниками общероссийские представитель-
ные органы), работодатели (их объединения), которым делегированы
права на ведение переговоров и заключение соглашений.

Генеральное соглашение регулирует социально-трудовые отноше-
ния на федеральном уровне, совместные действия сторон по их реали-
зации и признается сторонами обязательным для выполнения. Каждая
сторона после подписания генерального соглашения разрабатывает
комплекс мер. необходимых для реализации принятых обязательств
В течение срока действия генерального соглашения стороны прини-
мают все зависящие от них меры по урегулированию возникающих
трудовых конфликтов.

Содержание генерального соглашения определяется Российской
трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых
соглашений на основе предварительных консультаций между сторо-
нами.

В области развития социального партнерства предусматривается
обеспечение прав и гарантий профсоюзной деятельности, контроль за
соблюдением законодательства о труде, содействие заключению на мес-
тах соглашений и коллективных договоров. Намечается ратификация
конвенций МОТ, касающихся основных вопросов социальной поли-
тики, регулирования трудовых отношений, социального партнерства.

Генеральное соглашение ограничивает уровень безработицы в среднем
по Российской Федерации1. В целях обеспечения реализации догово-
ренностей генерального соглашения Правительство РФ разрабатывает и
утверждает план мероприятий Ответственными исполнителями его яв-
ляются федеральные органы власти. Информация о ходе выполнения
плана ежеквартально представляется в Роструд, на который возложен
контроль за реалимцней плана. Информация о выполнении плана
представляется в Российскую трехстороннюю комиссию по регулиро-
ванию социально-трудовых отношений.

Отраслевое (тарифное) шшшаше отражает направления социаль-
но-экономического развития отрасли, оплату и условия труда, социаль-
ные пфТнтии, регулирует вопросы занятости работников отрасли (про-
фессиональной группы) Содержание соглашения определяется отрас-
левой комиссией, которая формируется на принципах паритетного и
полномочного представительства сторон. Отраслевые соглашения
подписываются министром или его заместителем, которому делегиро-
вано это право. Для урегулирования разногласий в ходе коллективных
переговоров стороны используют примирительные процедуры.

Контроль за выполнением отраслевых соглашений осуществляет-
ся подписавшими их сторонами Каждая из сторон разрабатывает
комплекс необходимых мер для выполнения обязательств.

Региональное соглашение устанавливает общие принципы регули-
рования социально-трудовых отношений на уровне субъекта РФ, в
частности условия труда, социальные гарантии и льготы, связанные с
территориальными особенностями города, района, другого админи-
стративно-территориального образования (табл. 8.7)

Таблица 8 7 Участники социально-трудоаых соглашений	
Вид соглашения	Стероны соглашения
1	1	2	
1 Генеральное	На федерально» уровне  Общероссийские объединения профсоюзов Общероссийские объединения рчботадателей Правительство РФ (Федеральное Собрание)

безработицы нс более 9.4% к численности экономически активного населения и
1	1	2	
2. Отраслевое	Соответствующие общероссийские профсою-
(межотраслевое)	зы и их объединения  Общероссийские объединения работодателей Федеральная служба по труду и занятости
3. Профессиональное	Соответствующие профсоюзы и их объеди-
тарифное	нения; объединения работодателей; органы по труду
На уровне субъектов РФ	
и администрат	ивно-терринориальных образований
1. Региональное	Соответствующие профсоюзы и их объеди- нения  Объединения работодателей  Органы исполнительной власти субъектов РФ
2. Отраслевое (межотрас-	Соответствующие профсоюзы и их объеди-
левое) тарифное, про-	нения
фессиональное тарифное	Объединения работодателей  Орган по труду субъекта РФ
3. Территориальное	Соответствующие профсоюзы и их объеди- нения  Объединении работодателей  Соответствующий орган местного салюугравления

Государственный надзор и контроль за соблюдением законодатель-
ства о труде осуществляет инспекция труда при Роструде Ей подве-
домственны инспекции труда в субъектах РФ, районах и городах, отрас-
левые инспекции труда, в совокупности образующие единую систему
контроля за соблюдением законодательства о труде на предприятиях
всех форм собственности

Контролируется соблюдение законодательства о труде, охране тру-
да, возмещении вреда, причиненного здоровью работника, социальном
страховании, занятости, банкротстве предприятий, коллективных дого-
ворах и соглашениях Инспекция защищает работников от незаконных
действий работодателей и должностных лиц. Инспекторы труда вправе
беспрепятственно посещать в любое время суток предприятия в целях
надзора и контроля, налагать штрафы на руководителей и должност-
ных лиц предприятий, виновных в нарушении трудового законода-
тельства, приостанавливать работу подразделений и оборудования
при выявлении нарушений правил охраны труда, которые создают
угрозу жизни работников.
Суммы взысканных штрафов за нарушение законодательства о
труде направляются на бюджетный счет Роструда и используются
на улучшение условий и охраны труда, предупреждение производ-
ственного травматизма и профессиональных заболеваний

Роструд оценивает состояние и прогнозирует перспективы заня
тости, разрабатывает и реализует целевые программы содействия за-
нятости, помогает гражданам в трудоустройстве, а работодателям — в
подборе нужных работников, организует подготовку и повышение
квалификации безработных, выплачивает пособия по безработице.
В каждом субъекте РФ имеется территориальный орган службы заня-
тости, который не входит в структуру органов исполнительной вла-
сти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Он анализирует ситуацию на рынке труда, разрабатывает меры по
предупреждению массового высвобождения, содействует в поддержке
малого бизнеса.

В городах и районах образованы отделы занятости в качестве струк-
турного подразделения службы занятости, действующей в субъекте
РФ, которые ведут непосредственно работу' с населением.

Регулирование отношений в сфере занятости могут также осуще-
ствлять профсоюзы, объединения работодателей, общественные ор-
ганизации. Обращение граждан в негосударственные организации
содействия занятости не влечет за собой каких-либо взаимных обяза-
тельств граждан и государства.

Создаются координационные комитеты содействия занятости из
представителей объединений профсоюзов, работодателей, органов
службы занятости и других заинтересованных органов, общественных
объединений.

Деятельность по содействию занятости населения лицензируется.
Лицензии выдают органы исполнительной власти субъектов РФ при
наличии заключения службы занятости. Лицензируется также деятель-
ность по трудоустройству граждан за пределами территории России

Введен всероссийский мониторинг социально-трудовой сферы как
государственная система непрерывного наблюдения социально-эконо-
мических процессов для предупреждения и устранения негативных тен-
денций. Объектом мониторинга являются коллективы предприятий, дру-
гих организаций всех форм собственности, регионы, отрасли, группы
населения Ведение мониторинга возложено на Роструд и Росстат

Эффективность реализуемых мероприятий по повышению заня-
тости измеряется отношением численности безработных, снятых с
учета в органах службы занятости, к приросту численности зарегист-
рированных безработных Чем больше значение показателя, тем ре-
зультативнее политика повышения занятости
Куда девать лишних, в том числе и молодых, людей? Капита-
лизм может использовать технический прогресс, но с решением
социальных проблем запаздывает Социалисты Франции пыта-
лись урезать рабочую неделю, чтобы работы хватало всем. Сей-
час наступает время временной занятости: в мире 70% рабочих
мест занимают люди, с которыми не заключено никаких трудо-
вых договоров.

8.4.	Управление отраслями
социальной сферы

Отрасли социальной сферы призваны удовлетворять культурные,
образовательные, медицинские, духовные потребности, а также завер-
шать процесс создания материальных благ и их доведение до потреби-
теля. Они предъявляют большой спрос на рабочую силу, различные
машины и оборудование, материалы, финансовые ресурсы, и в этом про-
является их связь с материальным производством. В свою очередь,
высокий уровень развития социальной сферы оказывает огромное
влияние на формирование человека — работника с активной жизнен-
ной позицией, на повышение производительности общественного труда.

Концепция устойчивого развития к важнейшим составным час-
тям национального капитала относит образование, науку, культуру
Приоритетное их развитие считается определяющим для экономи-
ческого роста.

Государство регулирует деятельность учреждений и предприятий
социальной сферы с помощью правовых, финансовых и администра-
тивных рычагов. Во многих случаях в социальной сфере не допуска-
ется приватизация или коммерциализация. Необходимые расходы по
содержанию объектов в интересах гарантирования конституционных
прав граждан покрывает государство.

Полномочия в области управления отраслями социальной сфе-
ры разделены между федеральными, региональными и муниципаль-
ными органами власти. Большинство вопросов развития отраслей со-
циальной сферы решаются местными органами Федеральные орга-
ны обосновывают направления государственной политики в кон-
кретных отраслях, устанавливают порядок лицензирования деятельно-
сти по социальному обслуживанию, решают крупномасштабные и
острые социальные проблемы.

Основными отраслями социальной сферы являются культура, обра-
зование, здравоохранение. Каждая из них удовлетворяет специфические
потребности человека — как духовные, так и материальные, которые не
являются взаимозаменяемыми. Характерными чертами их развития яв-
ляются высокая капиталоемкость и фондоемкость; долгосрочная оку-
паемость вложений; стабильно возрастающий спрос на количество и
качество услуг, обязательность активного государственного участия

Управление сферой культуры

Долгосрочные пели политики государства в сфере культуры за-
ключаются в формировании нравственных основ демократического
строя, создании условий для воспроизводства и развития творческого
потенциала общества, сохранения разнообразия национальных тра-
диций народов страны, доступности услуг учреждений культуры1.

Усилия направляются на преодоление разрыва между культур-
ными потребностями общества и возможностями их удовлетворе-
ния из-за слабой материально-технической базы учреждений куль-
туры, повышение эффективности выделяемых на развитие культуры
ресурсов. Доходы учреждений культуры за счет оказания платных
услуг ограничиваются ее общественным назначением. Поэтому ре-
шающую роль играют государственная поддержка, многоканальное
финансирование, в том числе благотворительность. Законодательст-
вом определен норматив финансирования культуры за счет государ-
ства (2% расходной части федерального бюджета). Государственное
финансирование кинопроизводства из федерального бюджета должно
составлять не менее 0,2% его расходной части и не более, как правило,
70% сметной стоимости производства и проката фильма. Средства вы-
деляются продюсеру, прокатчику, демонстратору по договору с орга-
ном исполнительной власти.

Реализуется федеральная целевая программа «Культура России»
(2006—2010 гг) Основными ее направлениями являются обеспече-
ние сохранности историко-культурного наследия, поддержка отече-
ственных производителей культурных благ и их продвижение на
мировые рынки, обновление оборудования организаций сферы
культуры и массовых коммуникаций, развитие системы художест-
венного образования и художественного творчества, адресная под-
держка профессионального искусства.

Объемы финансирования программы на пять лет составят 64,1 млрд
руб., из них за счет федерального бюджета — 54,3 млрд руб., в том
числе на 2006 г. — 11,0 и 9,8 млрд руб. соответственно

Другие направления развития культуры обеспечиваются разработ-
кой и финансированием региональных и муниципальных программ

1 Основные учреждения культуры — театры, мухи, массовые библиотеки, архи-
Управление культурой осуществляется на основе взаимодейст-
вия как государственных, так и негосударственных организаций куль-
туры, фондов, творческих союзов.

Органом федеральной власти, участвующим в управлении культу-
рой, является Министерство культуры и массовых коммуникаций Рос-
сийской Федерации (Минкультуры России) Министерство отвечает за
финансирование из федерального бюджета развития и сохранения
культурного наследия, подготовку творческих кадров высшей квали-
фикации, обеспечение деятельности особо ценных объектов культуры,
развитие международного и межрегионального культурного сотрудни-
чества. Органы исполнительной власти субъектов РФ реализуют ре-
гиональные программы с учетом местных, национальных и других
особенностей, содействуют развитию культуры в муниципальных обра-
зованиях. поддерживают культуру малочисленных народов.

Управление сферой образования

Главной целью образования является гармоничное развитие лич-
ности и творческих способностей человека, повышение интеллекту-
ального и культурного потенциала страны.

Образование вооружает человека знаниями о природе, обществе,
себе самом, учит, как можно больше производить материальных и
духовных благ, повышать качество жизни. Классическое образование
формирует и специалиста и человека как личность

Установлено, что объем знаний удваивается за каждые 10 лет. Не
хватит всей жизни, чтобы их освоить. Технический прогресс позволяет
перевести знания в электронную форму, справочники, используемые
по мере необходимости Поэтому образование не сводится только к
усвоению суммы знаний — важно не только то, что человек знает, но
и может ли он ориентироваться в ситуациях, самообучагься, творчески
решать задачи.

Государство провозглашает гуманистический характер образова-
ния. общедоступность и адаптивность его к особенностям развития
обучающихся, светский характер государственных и муниципальных
образовательных учреждений, плюрализм в образовании и демокра-
тизм в управлении им.

Государственная сеть образовательных учреждений создается в
соответствии с потребностями городского и сельского населения, с
учетом национальных и региональных особенностей. Среднее профес-
сиональное образование ориентируется на запросы населения и ме-
стные рынки труда. Система высшего профессионального образова-
ния учитывает потребности в специалистах и интересы отдельной
личности.
Образование базируется на государственных образовательных стан-
дартах, включающих федеральный и национально-региональный ком-
поненты. Они являются основой объективной оценки квалификации
выпускников независимо от форм получения образования. Федераль-
ные компоненты, определяющие обязательный минимум содержания
образовательных программ и требования к уровню подготовки выпуск-
ников, устанавливают федеральные органы государственной власти

Образовательная деятельность является лицензируемой Лицен-
зия выдается государственным органом управления образованием
или органом местного самоуправления на основе заключения экс-
пертной комиссии, создаваемой этими органами

Право образовательного учреждения на выдачу выпускникам
документа государственного образца о соответствующем уровне об-
разования возникает после его государственной аккредитации Го-
сударственная аккредитация проводится федеральными и ведомст-
венными государственными органами управления образованием и
удостоверяется свидетельством о государственной аккредитации,
подтверждающим государственный статус учреждения, соответствие
качества подготовки выпускников требованиям государственных
образовательных стандартов.

Аттестация образовательного учреждения проводится один раз в
пять лет Она является основной формой государственно-общест-
венного контроля за образовательной деятельностью. Ее целью слу-
жит установление соответствия содержания и качества обучения тре-
бованиям государственных образовательных стандартов. Положи-
тельное таключение аттестационной комиссии служит основанием
для получения образовательным учреждением государственной аккреди-
тации. Основанием для отктзз в государственной аккредитации может
быть несоответствие заявленных в учредительных документах типа, ви-
да, категории образовательного учреждения требованиям и критериям,
предъявляемым к ним

Состояние образования небезразлично для каждого гражданина, ка-
ждой семьи, так как от него зависит будущее сегодняшних детей и бу-
дущее страны Поэтому население всегда готово участвовать в его про-
блемах вплоть до финансирования учебного процесса. Для бизнеса тоже
важно качество будущей рабочей силы, ее интеллектуальный уровень.
Всеобщая заинтересованность в развитии образования наглядно реали-
зуется стимулированием государством семейных, корпоративных, спон-
сорских вложений льготами по налогам на доходы и прибыль.

Россия поддерживает достаточно высокий уровень обрвзоыния
нации. Обеспечивается общедоступное, в том числе гарантированное.
бесплатное образование на всех ступенях и уровнях системы образо-
вания, а на конкурсной основе — бесплатность среднего профессио-
нального, высшего и послевузовского образования в государственных
и муниципальных образовательных учреждениях

Финансирование осуществляется на основе государственных и мест-
ных нормативов, определяемых в расчете на одного обучающегося по
каждому типу и виду учреждений. Нормативы финансирования него-
сударственных образовательных учреждений не могут быть ниже нор-
мативов аналогичных государственных и муниципальных учреждений
на данной территории Негосударственные учреждения после их ак-
кредитации получают право на государственное или муниципальное
финансирование.

Учебные центры Минобрнауки России и профессиональные курсы
обучения и переподготовки населения предоставляют услуги по дого-
ворам и на конкурсной основе Заказчиками подготовки выступают
службы занятости, союзы предпринимателей, отдельные предприятия.
ГПУ преобразуются в профессиональные лицеи (начальное профобра-
зование) и передаются для управления на региональный уровень

Образовательные учреждения могут оказывать платные дополни-
тельные образовательные услуги, не предусмотренные соответствую-
щими образовательными программами и государственными стандар-
тами. Доходы от такой деятельности реинвестируются в образователь-
ное учреждение по его усмотрению. Такая деятельность не относится
к предпринимательству. Платные образовательные услуги не могут
оказываться вместо образовательной деятельности, финансируемой
бюджетом. Заработанные таким способом средства изымаются в бюд-
жет Негосударственные образовательные учреждения вправе взимать
плату с обучающихся за образовательные услуга, в том числе за обуче-
ние в пределах государственных образовательных стандартов. Взаимо-
отношения негосударственного образовательного учреждения и обу-
чающегося, его родителей (представителей) регулируются договором

Дополнительное финансирование обеспечивается, например, дея-
тельностью попечительных советов. Родители и работодатели, пред-
ставляя потребности рынка, оказывают влияние на учебные програм-
мы, устанавливают доплаты учителям из внебюджетных источников.

Однако провозглашение образования приоритетом, базовой
демократической ценностью не подкрепляется в полной мере
практическими делами На обучение одного ученика общеобразо-
вательной школы расходуется в год 70% средств от минимальной
потребности. Средняя заработная плата учителя едва превышает
прожиточный минимум, незначительные периодические ее повыше-
ния и надбавки не решают проблемы Система профессионального
образования сократила обучение с 1200 до 250 профессий, в основ-
ном из-за невостребованности рынком, а государственный заказ от-
менен.

Функции Министерства образования и науки РФ ограниченны,
управленческая вертикаль не действует Управление образованием
построено на государственно-общественных началах. Федеральные
органы управления образованием мо!уг инспектировать образова-
тельные учреждения и любой орган управления образованием в по-
рядке надзора, но не могут самостоятельно принимать к рассмотре-
нию вопросы, отнесенные к компетенции органов управления обра-
зованием субъектов РФ и местных органов управления В то же вре-
мя законом об образовании школе предоставлена широкая автономия.

Деятельность органов управления образованием в целом направлена
на обеспечение федеральной программы развития образования, выпол-
нение государственных образовательных стандартов и функционирова-
ние системы образования Однако она не имеет достаточного матери-
ального и финансового обеспечения.

Ряд стран ставит в сфере образования весьма высокие задачи.
Финляндия добивается, чтобы не менее 60% представителей каждого
поколения получали высшее обрчзовтние Япония намерена перейти
ко всеобщему высшему образовтнию. В России еще жива традиция
ставить амбициозные задачи, в том числе и в образовании. Чтобы сделать
образование доступным, качественным и эффективным, предстоит в
первую очередь поднять социальный статус учителя, укрепить матери-
альную и финансовую базу образовательных учреждений.

Управление здравоохранением

Право на здоровье является важнейшим достижением цивилизации.
Социальное государство не только проводит политику охри м здоровья,
но и берег на себя ответственность за демографическую ситуацию в
стране Согласно концепции Всемирной организации здравоохранения
здоровье не является объектом рыночных отношений ВОЗ реализует
глобальную стратегию «Здоровье для всех», предусматривающую гарантии
и доступность медицинской помощи.

Систему здравоохранения образуют лечебно-профилактические,
научно-исследовательские, аптечные, образовательные и другие уч-
реждения, предприятия по производству медицинской техники, ле-
карств и органы управления здравоохранением. Кроме государст-
венного развивается муниципальное и частное здравоохранение.

В мире 50% медицинских услуг приходится на долю муниципаль-
ных бюджетов, 40% — на долю государственных и 10% — на долю част-
ных. Услуги оплачиваются из государственных (муниципальных) бюд-
жетов, фонда обязательного медицинского страхования или средства-
ми пациентов.

Задачей здравоохранения является более полное удовлетворе-
ние потребностей населения в качественной доступной медицин-
ской и лекарственной помощи, создание условий для здоровой, ак-
тивной жизни людей, конкуренции лечебно-профилактических учре-
ждений независимо от форм собственности, свободного выбора граж-
данами медицинского учреждения.

Наиболее общим показателем развития здравоохранения служит
доля ассигнований на медицинскую помощь по отношению к ВВП
В России они составляют 2%, что значительно меньше, чем во многих
других странах (например, США — 14%, Германия — 10; Венгрия — 7;
Польша — 6; в СССР этот показатель равнялся 5%)

Расходы на здравоохранение в расчете на душу населения состав-
ляют’ в США — 3900 долл., странах Западной Европы — 2000—2500,
России — 300 долл в год.

Показателями деятельности учреждений здравоохранения являют-
ся объемы медицинской помощи (количество посещений амбулаторий и
поликлиник, дней лечения в стационаре, койкодней, вызовов «ско-
рой помоши» и тл) Разрабатываются нормативы медицинской по-
мощи в расчете на 1000 человек, обслуживаемых учреждением здраво-
охранения в гол

Объем финансирования медицинских учреждении зависит от ко-
личества персонала и койкомест Используются нормы финансирова-
ния здравоохранения, отражающие размеры затрат по предоставле-
нию бесплатной медицинской помоши в расчете на человека.

За счет бюджетных средств должна оплачиваться гарантирован-
ная бесплатная медицинская помощь при условии сохранения ее
доступности для всех граждан

Большие надежды возлагаются на обязательное медицинское стра-
хование (ОМС). Оно обеспечивает защиту интересов пациентов не
только медицинскими учреждениями, но и страховыми компаниями
Средства обязательного и добровольного медицинского страхования
расходуются на оплату услуг (использовать их на развитие матери-
альной базы не разрешается). Их доля в общем объеме финансиро-
вания составляет 1/3.

Платными могут быть услуги в виде профилактической, лечеб-
но-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и
зубопротезной помощи, осуществляемые по договорам с гражданами
или организациями Деятельность по оказанию лечебно-профилак-
тическими учреждениями платных медицинских услуг, являющихся
дополнительными к гарантированному объему бесплатной медицин-
ской помощи, регулируются государством независимо от ведомст-
венной подчиненности и форм собственности данных учреждений.
Контролируются их организация, качество оказания медицинских
услуг, правильность взимания платы

ются из налогов, 18% составляют отчисления, производимые работо-
дателями. Оплата врача напрямую зависит от количества обслужи-
вания пациентов Стоматологическая помощь работающим оплачи-
вается в размере 40% стоимости, а бесплатно оказывается детям до
16 лет. школьникам и студентам, беременным и женщинам имею-
щим детей в возрасте до одного года, людям старше 60 лет. пенсио-
нерам. инвалидам ветеранам войны, безработным, низкооплачивае-
мым и получающим социальную помощь. Все эти категории граждан
получают лекарства по рецептам бесплатно, остальные платят за любое

Федецзльным органом исполнительной власти, проводящим госу-
дарственную политику и осуществляющим управление в области охра-
ны здоровья, является Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России).

Минздравсоцразвития России решает комплексные проблемы
здравоохранения: профилактика заболеваний, медицинская помощь,
проблемы инвалидности, медицинская экспертиза; обеспечение санитарно-
эпидемиологического благополучия населения. охрана семьи, мате-
ринства, отцовства и детства; контроль качества лекарственных препа-

ратов и медицинской техники; подготовка кадров

научно-

исследовательская деятельность; медицинское страхование.

Предприятия и учреждения здравоохранения могут выполнять свои
функции только при наличии лицензии на избранный вид деятельно-
сти Лицензии выдаются на основе сертификата соответствия условий
их деятельности установленным стандартам лицензионными комис-
сиями, создаваемыми органами государственного управления субъекта
РФ или местной администрацией по их поручению.

ранг национальных проектов Но при пом дополнительное их
финансирование составляет незначительную величину по отно-
шению к традиционным бюджетным расходам

Национальные проекты, видимо, предполагают не преобразова-

ных вопросов эффектных по внешнему оформлению И это каса-

учителям.
Например, в здравоохранении на оснащение всех лечебных уч-
реждений выделяется 10% отпущенных средств, а львиная доля —
на строительство 15 гигантских медицинских объектов За 12 лет в

но гибель фармакологии, видимо, мало кого волнует К проблемам

кредиты для оплаты за учебу. Компания «Норникель» подключится
к возрождению ПТУ. В жилищно-коммунальном комплексе все сво-
дится к покупке жилья в частную собственность, в том числе с по-
мощью кредитов И неизвестно, сможет ли средний гражданин
просто снять квартиру на любой срок за приемлемую плату

8.5,	Социальная защита населения

Мир разделен на «золотой миллиард» и остальные 5/6 населе-
ния, между которыми существует огромный разрыв по уровню
жизни. На богатых и бедных делятся не только страны, но и граж-
дане в пределах отдельно взятой страны, хотя в понятие зажиточно-
сти вкладывается везде разное содержание

Из обшей численности 50% населения планеты существуют на
2 долл. в день, в том числе I млрд чел. — менее чем на I долл. Чер-
та бедности в развитых странах определяется по прожиточному мини-
муму для семьи из 4 человек (родители и двое детей). Например, в США
к бедным относят семьи с годовым доходом не более 16.6 тыс. долл., их
доля в населении составляет 17%.

К числу богатых в мире принято относить людей, активы кото-
рых. включая недвижимость, превышают 1 млн долл; их число со-
ставляет 7,2 млн чел, а состояние оценивается в 27 трлн долл К сверх-
богатым относятся владеющие активами в размере более 30 млн
долл., их число 57 тыс., а состояние 8,4 трлн долл. В США и Канаде
2.5 млн миллионеров, в Европе — 2,3 млн В мире 20% богатых по-
требляют более 80% всей продукции и услуг, 58% энергии

По данным ООН, в России 70% населения живет менее чем на
2 долл , те по уровню жизни Россия находится в ряду среднераз-
витых стран Африки1.

1 Вместе с тем в России стремительно растет численность долларовых миллио-
Одни и те же социально-экономические факторы по-разному
влияют на положение богатых и бедных Например, рыночный
«инфляционный налог» почти целиком ложится на бедные слои
Доходы состоятельных переводятся в твердую валюту и не подвер-
гаются инфляции, при обесценении валюты их богатство еше бо-
лее растет в отношении товаров внутреннего рынка.

Обобщающим показателем пропасти между богатыми и бедны-
ми является децильный коэффициент, исчисляемый отношением
доходов 10% самых богттых. к доходам 10% самых бедных. Динамика
децильного коэффициента показывает, какие слои больше выигры-
вают от экономического роста, технического прогресса, куда дви-
жется общество — к социальной однородности или социальному
расколу. В США децильный коэффициент составляет 9:1, Европе —
7—8 :1, в Китае — 3,5: 1 В СССР в течение 50 лет он был на уровне
4:1В России, поданным официальной статистики, он составляет 14,5:1,0.
Критическим для социальной стабильности признается величина ко-
эффициента 10 1.

Социальное государство контролирует децильный коэффици-
ент, доводя его до экономически обоснованного и оправданного
соотношения. Для этого используется механизм перераспределения
денежных доходов через государственный бюджет и другие методы
регулирования Государство обязуется бороться с бедностью, гаран-
тировать ктждому право на жизнь.

Обеспечение прожиточного минимума

Для выявления и регулирования дифференциации доходов на-
селения рассчитываются показатели прожиточного минимума,
стоимости фиксированного набора потребительских товаров и ус-
луг. минимального набора продуктов питания.

Прожиточный минимум составляют стоимостная оценка потреби-
тельской корзины и обязательные платежи и сборы. Его величина ис-
числяется на душу населения по основным социально-демографи-
ческим группам (трудоспособные, пенсионеры, дети) по России в це-
лом и в субъектах РФ ежеквартально на основании данных государст-
венной статистики об уровне цен и утверждается Пргвительством РФ
(в субъектах РФ — их органами исполнительной власти) В табл. 8.8
приводится динамика прожиточного минимума по России в среднем.

Согласно Декларации прав и свобод человека и гражданина,
принятой ООН в 1991г, даже пенсии, пособия и другие виды со-
циальной помоши должны обеспечивать уровень жизни не ниже
установленного прожиточного минимума.
Таблица 8.8 Прожиточный минимум, рубТмес. надушу населения'					
	I 2000 |	2001 |	2002 |	2003 |	2004
Все население	1210	1500	1808	2112	2376
В том числе трудоспособные	1320	1629	1968	2304	2602
пенсионеры	909	1144	1379	1605	1801
дети	1208	1499	1799	2090	2326
Соотношение среднедуше- вых денежных доходов на- селения с прополочным минимумом.%	188.5	204.1	218.3	244.8	266.9

Показатель прожиточного минимума используется для*

•	оценки уровня жизни при разработке и реализации социаль-
ной политики;

•	обоснования минимального размера оплаты труда, пенсий,
стипендий,

•	формирования бюджета на очередной год.

Прожиточный минимум официально определяет черту бедности
и предполагает введение социальных технологий, обеспечивающих
защиту наиболее уязвимых слоен населения, а также попавших н
трудную жизненную ситуацию, которую они не могут преодолеть
самостоятельно: преклонный возраст, болезнь, инвалидность, без-
работица и т д.

Ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливается со-
отношение между минимальными размерами оплаты труда и пен-
сии по старости и величиной прожиточного минимума. Семья,
среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного ми-
нимума, установленного в субъекте РФ, считается малоимущей и
имеет право на получение государственной социальной помощи.

Для компенсации удорожания прожиточного минимума госу-
дарство использует различные методы, в том числе адресную целе-
вую бюджетную поддержку, потребительский кредит, индексацию
оплаты труда, пенсий, пособий и др

В соответствии с Законом «О прожиточном минимуме в Рос-
сийской Федерации» федеральные органы исполнительной власти с
участием профсоюзов разрабатывают методические рекомендации
по определению потребительской корзины, которая положена в
основу прожиточного минимума.

1 В 2005 г Правительством РФ прожиточный минимум по стране не устанавли-
Потребительская корзина включает минимальный набор про-
дуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходи-
мых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизне-
деятельности Она устанавливается для основных социально-
демогра-фических групп населения по России и субъектам РФ не
реже одного раза в пять лет; по России — федеральным законом, в
субъектах РФ — их законодательными (представительными) орга-
нами с учетом природно-климатических условий, национальных
традиций и местных особенностей потребления

При формировании набора продуктов питания используются дейст-
вующие в России нормы физиологических потребностей в пищевых
веществах и рекомендации Всемирной организации здравоохранения.
Удовлетворение потребностей в непродовольственных товтргх инди-
видуального и общесемейного пользования предусматривается с уче-
том возрастных особенностей и зициты организма от неблагоприят-
ных воздействий окружающей среды, а также для организации быта.
Набор услуг включает удовлетворение потребностей в жилье (с учетом
федердтьного стандарта социальной нормы площади жилья на одного
члена семьи из трех и более человек), организации быта, передвижении
на платной основе. Отопление, холодное и горячее водоснабжение и во-
доотведение, газо- и энергоснабжение включаются исходя из отраслевых
норм расхода воды, газа, электроэнергии на бытовые нужды и расхода
энергии на отопление жилья. Бытовые услуги (бани, ремонт одежды,
прачечные и тп ) включаются исходя из данных статистических обследо-
ваний. Услуги здравоохранения, образования, культуры, социального об-
служивания в минимальный набор не включаются, так как преимущест-
венно предоставляются населению бесплатно (за счет бюджетов различ-
ных уровней и государственных внебюджетных фондов).

Продукты питания объединяются в группы* хлебопродукты; кар-
тофель, овощи и бахчевые; фрукты свежие; сахар и кондитерские из-
делия; мясопродукты; рыбопродукты; молоко и молокопропукты; яй-
ца; масло растительное, маргарин и другие жиры; прочие продукты.
К непродовольственным товарам индивидуального пользования отне-
сены одежда и обувь, школьно-письменные товары для детей, товары
общесемейного пользования — постельное белье, предметы первой
необходимости, санитарии и лекарства, товары культурно-бытового и
хозяйственного назначения. Непродовольственные товтры общесе-
мейного пользования определяются в расчете на среднестатистическую
семью.

Наборы продуктов питания, непродовольственных товаров, ус-
луг в субъектах РФ формируются на основе зонирования территории
России в зависимости от факторов, влияющих на особенности по-
требления населением. Выделяются 16 зон по формированию набора
продуктов питания. 3 зоны — непродовольственных товаров индиви-
дуального пользования, 3 зоны — услуг; при этом зоны выделены
согласно географическому делению и синоптическим наблюдениям с
учетом продолжительности отопительного периода и светового дня

В потребительскую корзину включены 33 вида продуктов питания
и 79 непродовольственных товаров, затраты на услуги определены в
размере 1/4 всего прожиточного минимума Сравнение с прежней по-
требительской корзиной свидетельствует, что планка минимальных
потребностей опустилась ниже, она меньше по калорийности на 12%,
по белку — на 15. жирам — на 12, углеводам — на 10% Введены пти-
ца и рыба в качестве компенсации сокращения потребления мяса.
Состав потребительской корзины по ряду продуктов питания, непро-
довольственных товаров и услуг приводится в табл. 8.9

Таблица 8.9 Потребительская корзина России

Вид продукции (устуг)	Единмип измерения	Объемы пет	ребюшя на 1 нее	
		Трудоспо- собные	спонеры	Дети
		3	4	5
Хлебопродукты	кг в год	152,0	119,0	96
Картофель	то же	123,6	90,0	118
Овощи и бахчевые		89,4	96,8	108,1
Фрукты свежие		16.7	13,6	41
Сахар и кондитерские изделия	.	20,3	18.8	23.9
Мясопродукта!		31.5	22.7	28.5
Рыбопродукты		13.7	14.7	11.2
Молоко и молокопродукты		210.7	199.5	295.6
Яйца	шт в год	165,6	90,0	169.8
Масло растительное, другие	кг в год	12.0	10.2	10,3
Прочие (соль, чай и др.)	то же	4,9	4.15	3.6
Верхняя пальтовая группа	шт. в год	3	3	3
Верхняя костюмно-платьевая группа	то же	8	Р	п
белье			10	
Чулочно-носочные изделия			4	6
Головные уборы и галантерея		5		
Обувь	пар в год	6	6	
Школьно-письменные товары	шт. в гол	—	—	27
Постельное белье	то же	14	14	14

Предметы первой необходи-

мости

61	61	61
1	|2|3|4|5				
Товары культурно-бытового назначения  Жилье	м2 обшей	19	19	19
	плошали	18	и.	।
Центральное отопление  Холодное и горячее водоснаб-	Гкал в год	б,7	6.7	6,7
жение	л в сут	285	285	285
Газоснабжение	м3вмес	10	10	10
Энергоснабжение	кВг/ч в мес	50	50	50
Транспортные усчуги	поездок	619		396
Другие виды услуг	% общих расходов на услуга в месяц	15	15	15

Расчет стоимости фиксированного набора потребительских то-
варов и услуг проводится для межрегионального сопоставления по-
купательной способности населения (по 83 наименованиям), в нем
выделяется стоимость минимального набора продуктов питания
(для мужчин трудоспособного возраста).

В 2004 г стоимость фиксированного набора составила по стране
4710 руб./мес , минимального набора — 1349 руб./мес., средняя за-
работная плата — 8550 руб. в мес О дифференциации показателей
по регионам свидетельствуют данные табл. 8.10.

Таблица 8.10 Дифференциация показателей
по некоторым регионам {рубУмес.)

Показатель	Реслубтка Марий-Э1	Чукотский сняпономный
Фиксированный набор потребительских	3 740	10 133
товаров и услуг		
Прожиточный минимум	2 305	7 383
Минимальный набор продуктов питания	1 157	4 320

Дня анализа взяты два региона с наиболее дешевым и дорогим
набором товаров и услуг. Таким образом, максимальный разрыв по
стране составляет по покупательной способности 2,7 раза, дорого-
визне прожиточного минимума — 3,2 раза, минимального набора
продуктов питания — почти 3,8 раза
Новая потребительская корзина принята Государственной Думой в
марте 2006 г. и оценена в 2635 руб./мес. При этом продовольственная
часть оценивается в 46% (1212 руб.), непродовольственная — 20%
услуги, включая квартплату — 24% Предусмотрено потребление мяса
больше на 22% (37 кг при средней норме 50—60 кг), рыбы — 15. мо-
лока — 10, свежих фруктов — 39%

Потребительская корзина указывает на объем минимального по-
требления, т е ориентируется на малоимущие спои населения В об-
ществе, кроме того, существуют слои, которым доступно сверхпо-
требление, включая дорогие предметы роскоши. К ним прежде всего
относятся долларовые миллиардеры По версии журнала ГогЬз, в Рос-
сии их численность составляет 33 человека (за 2005 г. увеличилась на
7 человек), это второе место в мире после США. Обогащение части
общества осуществляется за счет роста иен на нефть и капитализации
фондового рынка, что не имеет никакого отношения к повышению
эффективности отечественной экономики (цены на нефть определяет
мировая конъюнктура, а операции фондового рынка обусловлены
притоком в страну спекулятивного капитала)

Система социального страхования

Важнейшим средством социальной зашиты населения является
формирование системы социального страхования включающей
пенсионное обеспечение, пособия при временной потере трудоспо-
собности и другие выплаты по страховым случаям. Основная на-
грузка по образованию фондов страхования приходится на работо-
дателей, меньшая — на работников и государство.

По источникам выплат пенсионное обеспечение может быть госу-
дарственным и частным, которое, в свою очередь, подразделяется на
обязательное и добровольное По способу выплат различают накопи-
тельную и распределительную пенсионные системы При накопи-
тельной системе каждый работник имеет личный пенсионный счет,
как бы сберегательную книжку, куда в обязательном порядке ежеме-
сячно перечисляет часть заработка. На вклады начисляются процен-
ты, превышающие темп инфляции Государство гарантирует сохран-
ность накапливаемых средств, даже если они управляются частными
пенсионными фондами.

Пенсионные накопления через систему контролируемых государ-
ством пенсионных фондов вкладываются в перспективные доходные
проекты и увеличивают инвестиционный потенциал экономики. Пен-
сионные фонды благодаря такой системе становятся крупнейшими
инвесторами.

В Чили ежемесячно работники перечисляют 1/10 заработка (по

мере 11% сверх уровня инфляции За 20 лет объем средств в част-
пых пенсионных фондах достиг 50% ВВП, что обеспечивало долгое
время темп экономического роста 7% в год До 20% средств пенсион-
ных фондов разрешено вывозить за рубеж.

Накопительная система не решает проблему пенсионного обес-
печения тех, кто уже на пенсии, и требует надежных гарантий сохран-
ности пенсионных денег. Ее эффективность во многом зависит от
направления вложении пенсионных средств.

В России пенсионеры составляют более 20% обшей численно-
сти населения. Сумма выплат по пенсиям достигает 8% ВВП. Бюд-
жет Пенсионного фонда (ПФ) только на 50% меньше федерального
бюджета. Полномочия по назначению и выплате государственных
пенсий закреплены за Пенсионным фондом и его территориальны-
ми органами Пенсионный фонд вкладывает средства в ценные бумаги,
в том числе в рублевые государственные облигации и иностранные
бумаги.

В качестве первоочередных мер. направленных на повышение
уровня жизни пенсионеров, намечается обеспечить соответствие
размера минимальной пенсии величине прожиточного минимума
пенсионера, осуществлять индексацию пенсий с учетом роста цен
и среднемесячной заработной платы Вводятся система дополни-
тельных фондов, формируемых за счет средств работодателей и
граждан, персонифицированный (индивидуальный) учет страховых
взносов, ответственность работодателя и работника за формирова-
ние средств пенсионного обеспечения

Установлены обязательные нормы социального обеспечения безра-
ботных.

Безработным гражданам гарантируются бесплатные профессио-
нальная ориентация, подготовка, повышение квалификации по на-
правлению органов службы занятости, медицинское обслуживание,
возможность участия в оплачиваемых общественных работах с уче-
том возрастных и иных особенностей Высвобождаемым в связи с
сокращением численности или штата в соответствии с заключае-
мыми коллективными договорами (соглашениями) гарантируются
сохранение очереди на получение жилья, пользование лечебными,
детскими дошкольными учреждениями на равных условиях с рабо-
тающими в данной организации.

Пособие безработным выплачивается в процентном отношении
к среднему заработку за последние три месяца работы, если они в
течение 12 месяцев перед началом безработицы имели оплачиваемую
работу не менее 26 недель. В остальных случаях оно устанавливается
в размере минимальной оплаты труда. Размер пособия составляет- в
первые три месяца — 75% среднемесячного заработка, в следующие
четыре месяца — 60%, в дальнейшем — 45%, но не ниже установ-
ленного законом минимального размера оплаты и не выше уровня
средней заработной платы, сложившейся в субъекте РФ.

Продолжительность выплаты пособия в каждом периоде безра-
ботицы не может превышать 12 месяцев в суммарном исчислении в
течение 18 календарных месяцев. Органы государственной власти субъ-
ектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать
более продолжительные сроки выплаты пособий за счет средств
соответствующих бюджетов.

Поддержка семьи

Семья выполняет воспроизводственные, экономические, воспита-
тельные функции. Между государством и семьей устанавливаются парт-
нерские отношения, включающие разделение ответственности за семью
Семья тем лучше выполняет свои функции, чем прочнее ее материаль-
ное положение, которое определяется гарантиями занятости, получени-
ем жилья, доступностью общеобразовательной и профессиональной
подготовки молодежи, медицинской помощи и другими факторами.

Наиболее уязвимыми являются многодетные и неполные семьи.
Среди семей, имеющих детей, доля бедных составляет 50%, среди
молодежных семей — 60% Поэтому основными направлениями
государственной политики в отношении семей являются создание
необходимых условий для сочетания трудовой деятельности с вы-
полнением семейных обязанностей, увеличение помощи нетрудо-
способным членам семьи, поддержка семьи как естественной среды
жизнеобеспечения детей, безопасного материнства.

Формами социальной поддержки выступают пособия, компенса-
ции, другие выплаты при соблюдении принципа адресности, т.е. тем,
кто действительно нуждается. При этом учитываются численность се-
мьи, наличие источников дохода, степень трудоспособности и само-
обслуживания, форма требуемой помощи и другие факторы.

Действует единая система пособий для поддержки материнства,
отцовства и детства Пособия подразделяются на пять видов, по
беременности и родам; женщинам, вставшим на учет в медицин-
ских учреждениях в ранние сроки беременности, при рождении ре-
бенка; на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им
возраста 1,5 лет; пособие на ребенка. Порядок назначения и выпла-
ты указанных пособий устанавливаются Правительством РФ Выпла-
ты осуществляются за счет средств Фонда социального страхования,
федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ

Разработан национальный план действий по защите детей, ко-
торый реализуется через федеральные программы, направленные на
улучшение их положения Наиболее важное значение имеет прези-
дентская программа -Дети России».

Социальная защита иных категорий граждан

Установлены компенсационные выплаты на питание обучающих-
ся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреж-
дениях, учреждениях начального профессионального и среднего про-
фессионального обрззовтния (в процентах от минимального уровня
оплаты труда).

Мем.в действенная комиссия по вопросам улучшения положения
женщин в стране разрабатывает предложения по приоритетным на-
правлениям государственной политики в отношении женшин. обеспе-
чивает взтимодействие с неправительственными женскими организа-
циями, движениями, объединениями

Основой государственной политики в области социальной за-
щиты инвалидов является обеспечение им равных с другими граж-
данами возможностей в реализации экономических, политических
и других прав и свобод в соответствии с общепризнанными прин-
ципами и нормами международного права

Федеральные органы власти вводят государственные стандарты
на услуги, технические средства реабилитации, средства связи, ус-
танавливают нормы и правила, обеспечивающие доступность для
инвалидов среды жизнедеятельности, создают объекты реабилита-
ционной индустрии и управляют ими, определяют налоговые и дру-
гие льготы для предприятий, инвестирующих средства в сферу со-
циальной защиты инвалидов. Органы государственной власти субъ-
ектов РФ создают учреждения медико-социальной экспертизы,
управляют объектами социальной защиты инвалидов, находящими-
ся в их ведении

Утвержден федеральный перечень гарантированных социальных
услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста, инвалидам и
веко порым другим категориям пасе кипя государственными и муни-
ципальными учреждениями социального обслуживания.

Бесплатное социальное обслуживание (в объемах, определенных го-
сударственными стандартами) оказывается гражданам, чей среднедуше-
вой доход ниже прожиточного минимума, установленного для региона,
где они проживают; находящимся в трудной жизненной ситуации (безра-
ботные. пострадавшие в результате катастроф и др.), несовершеннолетним
детям (инвалидность, сиротство, малообеспеченность и др.).

При оказании услуг на платной основе государственные соци-
альные службы заключают с гражданами или их представителями
договор. Тарифы на услуги устанавливают органы исполнительной
власти субъектов РФ
Учреждения социального обслуживания
и социально-экономический мониторинг

Учреждения социального обслуживания делятся на государствен-
ные, муниципальные и частные, стационарные и нестационарные.

Различают учреждения социального обслуживания семьи и де-
тей, престарелых и инвалидов, территориальные центры социально-
го обслуживания, отделения социальной помощи на дому, учрежде-
ния в небольших городах, в сельской местности. Приоритетным
является социальное обслуживание в нестационарных учреждениях.

Государственные учреждения социального обслуживания явля-
ются юридическими лицами, не подлежат приватизации и пере-
профилированию Частная деятельность по социальному обслужива-
нию подлежит государственному лицензированию.

В учреждение стационарного обслуживания, где проживает пен-
сионер, разница между назначенной и выплачиваемой пенсией пере-
числяется органом, назначающим и выплачивающим пенсию. Адми-
нистрация учреждения социального обслуживания разрабатывает ме-
роприятия по целевому использованию средств (смету' расходов).

При повышении инфляции, удорожании социальных услуг наибо-
лее уязвимым становится продовольственное обеспечение В ртзвитых
странах граждан, по каким-либо причинам не способных обеспечить
себе полноценное питание, берет на довольствие государство. Напри-
мер, в США беднякам выдают по талонам продуктовые наборы.

Осуществляется мониторинг социально-экономического поло-
жения семьи. Изучаются данные уровня жизни разных типов семей
с учетом трудоспособности, образовательного и профессионального
потенциала членов семьи, ее состава и иждивенческой нагрузки,
факторы благосостояния, возможности адаптации к изменяющимся
социально-экономическим условиям

Границу бедности на практике провести очень сложно, одних
показателей прожиточного минимума дня этого недостаточно Иссле-
дования свидетельствуют, что расходы бедных семей на 30—40% вы-
ше декларируемых за счет неучтенных доходов (огород, дача и тд).
Реализуются пилотные проекты для выявления критериев бедности,
которые будут использованы при введении новой системы адресной
социальной помощи

Федеральные органы государственной власти регулируют сферу
социального обслуживания, реализуют федеральные социальные
программы, лицензируют деятельность по социальному обслужива-
нию, принимают государственные стандарты социального обслужи-
вания, управляют федеральными учреждениями социального об-
служивания. Органы государственной власти субъектов РФ осуше-
ствляют собственное регулирование социального обслуживания вне
полномочий федеральных органов, устанавливают порядок оказа-
ния гражданам материальной помощи' денежной, продовольствен-
ной, топливом, одеждой, а также порядок выдачи транспортных и
технических средств инвалидам.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляю-
щим единую государственную политику в области труда, занятости
и социальной защиты населения, является Министерство здраво-
охранения и социального развития Российской Федерации. В соот-
ветствии с возложенными на него задачами Минздравсоцразвития
России выполняет функции в следующих сферах деятельности: ре-
шение комплексных проблем социального развития; повышение
уровня жизни и доходов населения, оплата, условия и охрана труда;
социальное партнерство в трудовых отношениях; занятость населе-
ния, социальное страхование и пенсионное обеспечение; социаль-
ная зашита и обслуживание населения

Министерство правомочно принимать постановления, давать разъ-
яснения по применению нормативных актов в области труда, занято-
сти и социальной зашиты населения

Вопросы для повторения

1.	Охарактеризуйте задачи социального управления на современ-
ном этапе.

2.	Каковы роль и порядок применения социальных стандартов’

3.	В чем заключаются особенности социальной политики в депрес-

сивных регионах?

4.	Какими методами

социальное партнерство?

5.	Каковы особенности финансирования отраслей социальной сферы?

6.	Как осуществляется государственный контроль за качеством здра-
воохранения и образования?

7.	Что такое прожиточный минимум и каков порядок его установ-
ления и использования’

8.	Назовите социально уязвимые слои населения

9.	Как и кому оказывается адресная социальная поддержка?

10.	Каковы функции Министерства здравоохранения и социального
развития РФ’
Глава 9

Управление жилищно-коммунальным
комплексом

Модели построения жилищно-коммунального комплекса Способы
решения жилищной проблемы Регулирование строительного рын-
ка и рынка жилья. Особенности жилищных и коммунальных услуг
Муниципальное и частное жилищно-коммунальное обслуживание.
Экономическое обоснование и органы регулирования тарифов на
услуги Фтансовая поддержка малоимущих граждан Федераль-
ные органы управления ЖКК. Управляющие компании Товарище-
ства собственников жилья

Жилищно-коммунальное хозяйство традиционно является во-
просом местного значения Однако в последние годы оно преврати-
лось в приоритетное направление социально-экономического раз-
вития страны. Активизация действий обусловлена сменой курса
жилищной политики после 1991 г., сконцентрированной на инсти-
туциональных преобразованиях.

Одобренная Указом Президента РФ программа реформирования
жилищно-коммунального хозяйства направила усилия на трансфор-
мацию источников финансирования жилищно-коммунального хо-
зяйства. Вместе с Законом о приватизации жилищного фонда созда-
валась правовая основа для передела собственности, сокращения
функций государства в жилищно-коммунальном комплексе Мери-
лом успешности преобразований избран переход на КМИЬ-ную оплату
жилищно-коммунальных услуг потребителями. При этом на второй
план отодвигались вопросы модернизации жилищно-коммунального
комплекса и улучшения жилищных условий населения

К 2005 г. указанные задачи формально были решены, объявлено
о прекращении дотирования жилищно-коммунальных предприятий
при сохранении регулирования тарифов на коммунальные услуги
Однако на фоне достижений более заметными оказались нерешен-
ность главных проблем, деградация жилищного фонда, низкие тем-
пы его наращивания.

Поэтому закономерным является переход к новому этапу пре-
образований, затрагивающему все звенья жилищно-коммунального
комплекса Он должен завершить его рыночную трансформацию,
включая жилищное строительство, жилищно-коммунальное обслу-
живание. управление жилищным фондом, коммунальной инфра-
структурой Для этого вводятся жилищное самоуправление, концес-
сионные соглашения, создаются условия, способствующие привле-
чению частных компаний на рынок жилищно-коммунальных услуг
и инвестиций

Жилищно-коммунальное хозяйство прежде функционировало
на основе модели, при которой затраты на воспроизводство несло
государство при минимальном участии населения. Государство
обеспечивало решение жилищной проблемы по приемлемым нор-
мам количества и качества жилья, предоставление жилищно-
коммунальных услуг по социально низким ценам.

С переходом страны на иную социально-экономическую систему
жилье и социальные услуги превратились в обычный товар, объект
купли-продажи со всеми вытекающими из этого последствиями Кон-
ституционное право на жилище хотя и не отменено, но и ничем не
гарантировано, кроме рынка недвижимости, где оно является не толь-
ко товаром, но и финансовым инструментом, объектом спекуляций.

Если прежде содержание жилищно-коммунального хозяйства за
счет общественных фондов считалось естественным и нормальным,
то теперь к нему предъявлены иные требования: конкурентоспо-
собность, самоокупаемость, бездотаиионность, привлекательность
для частного капитала и тл

Наличие огромного унаследованного жилого фонда позволяло
не ставить проблему его наращивания, переведя стрелку в сторону
перераспределительных финансовых отношений Решались чисто
фискальные задачи бюджетного финансирования.

Игнорирование воспроизводственных шгч, особенно в части
коммунальной инфраструктуры, привело к тяжелым последствиям.
Возрождение жилищно-коммунального хозяйства теперь возведено
в ранг национального проекта

9.1.	Концепция преобразований
в жилищно-коммунальном комплексе

В СССР жилищно-коммунальное хозяйство отличалось наи-
большей устойчивостью. В этой жизненно важной сфере десятиле-
тиями ничего не менялось, государство выполняло все необходимые
функции, не привлекая население к решению задач ЖКХ. У людей
была лишь одна забота — ждать, когда подойдет очередь на получе-
ние квартиры1

1 Критики советского опыта объявляют старшее поколение иждивенцами, позу-

ятин предоставляли квартиры с учетом трудовых заслуг Сегодня жилье является
Преобразования в жилищно-коммунальном комплексе начались
в конце 1980-х гг. В 1989 г. принято постановление Правительства
РФ «О переходе жилищно-коммунального хозяйства на хозяйствен-
ный расчет и самофинансирование».

Другим шагом явилась передача в соответствии с постановлени-
ем Верховного Совета РСФСР (1991, № ЗОЮ) из ведения местных
советов и разгосударствляемых предприятий в муниципальную соб-
ственность государственного и ведомственного жилищного фонда,
объектов инженерной инфраструктуры, ремонтно-строительных
организаций Создавалась основа децентрализованной муниципаль-
ной системы управления жилищным фондом.

К началу 1990-х гг стала проявляться несовместимость прежней
организации жилищно-коммунального комплекса с новыми усло-
виями хозяйствования. Господство государственной собственности,
высокая централизация управления, дотационность предприятий
сдерживали, как казалось, мотивацию поведения граждан и хозяй-
ствующих субъектов, перед которыми открывались возможности
предприимчивости, быстрого и неограничиваемого ничем, кроме
конкурентов, зарабатывания денег.

Основные концептуальные подходы к реформированию ЖКХ
определены Законом «Об основах федеральной жилищной пол гпи-
ки» (1992) и принятыми в последующие годы нормативными пра-
вовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Рыночное хозяйствование априори представляется как более
эффективное*, все, что функционировало до него, попадает в разряд
методов, подлежащих замене на основе реформирования. Больше
всего подкупает надежда на расставание с доминировавшим затрат-
ным механизмом, так как рынок объективно нацелен на миними-
зацию затрат Хотя убедительных доказательств эффективности нет.
кроме ссылок на зарубежный опыт развитых стран, перестройка
сферы ЖКХ активизируется

Приватизация государственного и муниципального жилищного
фонда позволила многим гражданам оформить квартиры в собст-
венность в качестве дара, благотворительной акции власти, с пра-
вом полного распоряжения, включая его куплю-продажу на рынке
жилья. Снятие ограничений, расширение прав по распоряжению
жильем, развязывание узлов, возникавших при переходе жилья из
рук в руки, предоставили возможность некоторым семьям улучшить
жилищные условия, купить или построить жилье за счет собствен-
ных средств

Жилищный фонд теперь подразделяется на приватизированный,
неприватизированный и введенный в эксплуатацию на рыночной
основе после 1992 г Каждая из этих частей обеспечивается разны-
ми методами жилищно-коммунального обслуживания.

Приватизация сама по себе как правовая норма не влечет пря-
мых экономических последствий, не имеет отношения к жилищной
проблеме и качеству жилищно-коммунальных услуг Разделение
государственного и муниципального жилищного фонда породило
лишь рынок потенциально емкого, вначале первичного, а затем
частично и вторичного жилья Жилье и жилищно-коммунальные
услуги перестали быть просто общественным благом и стали таким
же товаром, как хлеб или колбаса, за потребление которого надо
платить.

Однако не определены четко отношение и ответственность соб-
ственников жилых помещений к общему имуществу и содержанию
мест общего пользования в многоквартирных домах. Функции вла-
дельца, собственника в целом по-прежнему выполняет местное са-
моуправление. на чьем балансе находятся дома, а интерес к прива-
тизации жилья угасает по мере обострения проблемы обслуживания
и ремонта частных квартир.

Концепция дальнейшего реформирования сводится к тому, что
рыночные методы вводятся на всех стадиях жизненного цикла жи-
лищно-коммунального комплекса, а государство прекращает его
финансирование и не вмешивается в процессы решения граждана-
ми жилищных проблем, за исключением адресной поддержки ма-
лоимущих

Конституционное право на жилище трансформируется в созда-
ние условий доступности жилья, удовлетворения потребности в нем
в зависимости от платежеспособности нуждающихся в нем граждан
через куплю-продажу на свободном рынке Реализация данного
подхода означает соединение в одном лице собственника и нанима-
теля жилья в противовес модели разделения собственника и нани-
мателя.

Государство отказывается участвовать в строительном рынке
жилья. Строительство жилья практически полностью взяли в свои
руки частные компании. Они строят жилье для тех, кто за него за-
платил заранее или гарантирует заплатить вскоре, т.е. для инвесто-
ров. которые становятся собственниками новых квартир

Рынок недвижимости делает ставку на куплю-продажу жилья, а
не на коммерческий найм, так как это приносит высокие доходы и
быструю окупаемость Он лишает нуждающихся в улучшении жи-
лищных условий альтернативы покупке в собственность. Концеп-
ция обеспечения нуждающихся жильем на основе соединения в
одном лице статусов собственника и нанимателя жилья активно
пропагандируется и реализуется.
Однако на рынке жилья проявляется иная тенденция, которая
становится особенно заметна на московском рынке недвижимости
Квартиры в новостройках становятся источником выгодного вло-
жения средств (цены на жилье неуклонно растут, за год капитал,
вложенный в недвижимость, можно удвоить). Ведь свободный ры-
нок не допустит, чтобы предложение обгоняло спрос. В состав ин-
весторов входит крупный олигархический капитал Таким образом,
недалек тог момент, когда собственники начнут сдавать купленные
дома в коммерческий наем

Такой поворот развития событий неизбежен. Поскольку не все
нуждающиеся в жилье могут стать собственниками квартир, т.е
купить жилье, будет расти спрос и на арендуемое жилье, что под-
нимет плату за наем до достаточно высокого для вложения капита-
ла уровня. Следовательно, должны рано или поздно появиться соб-
ственники-домовладельцы.

Крупные вложения капитала в недвижимость преобразуют жи-
лищные отношения в конфигурацию, когда на одной стороне нахо-
дятся крупные собственники жилых домов, а на другой — миллио-
ны снимающих у них квартиры. Это не исключает сосуществования
с ними других собственников-домовладельцев, в том числе органов
государственной и муниципальной власти, товариществ, кооперати-
вов. Но государство как практически единственный собственник
жилого фонда в городах заменяется множеством собственников до-
мов, среди которых несколько крупных компаний или финансовых
магнатов, сосредоточивших в частной собственности значительную
часть послеприватизанионного жилищного фонда Новое жилищ-
ное строительство в таких условиях не облегчает нуждающимся
гражданам получение жилья, которые по разным причинам теряют
возможность его приобретения.

Люди, для которых жилье является основной жизненной по-
требностью и не признанные малоимущими, вынуждены противо-
стоять тем, для кого оно — источник доходов на вложенный капи-
тал Капиталист, приобретающий жилье для перепродажи или сдачи
в коммерческий наем, становится посредником между строителями
и гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий.
Расцвет такого бизнеса вряд ли в их интересах, так как он порожда-
ет ценовой барьер в приобретении жилья. Если ставка на собствен-
ника жилья исчерпает себя, то альтернативой ей останется коммер-
ческий наем с собственным механизмом формирования квартирной
платы. Не исключается, что для регулирования рынка коммерче-
ского найма потребуется или строительство муниципального жилья
того же назначения, или предоставление адресных бюджетных суб-
сидий нанимателям коммерческого жилья.
Фактически проблема обеспечения населения жильем, хотя и в
урезанном виде, поставлена лишь в 2005 г. в связи с презентацией
четырех национальных проектов, в том числе проекта «Доступное
жилье». В течение 10 лег решались вопросы финансирования и ор-
ганизации жилищно-коммунального хозяйства. Внимание концен-
трировалось на том, кто, сколько и как должен платить за жилищ-
но-коммунальные услуги и поддержание в нормальном состоянии
имеющегося жилищного фонда

Государство не устраивает прежняя система финансирования
ЖКХ за счет бюджетных средств. Это обосновывается тяжестью
бремени расходов для бюджета, тем более что он платит и за бога-
тых и за бедных. Поэтому взята на вооружение стратегия постепен-
ного повышения платежей населения за ЖКУ и их последующего
скачкообразного роста в целях выполнения федеральных стандартов
платежей При этом гарантируется адресность государственной по-
моши малоимущим семьям, прекращается дотирование граждан,
имеющих доходы, достаточные для оплаты жилишно-коммуналь-
ных услуг (ЖКУ). Сейчас бюджет устойчив, как никогда, но курс
реформы не меняется.

Государственная поддержка ЖКХ увязывается с фискальными
целями реформы Так. в соответствии с реализуемым в масштабе
страны проектом Всемирного банка регионы получают гранты на
развитие ЖКХ при условии выполнения ими определенных обяза-
тельств. Регионы, в которых стоимость ЖКУ превышает федераль-
ные стандарты, в качестве претендентов на гранты не рассматрива-
ются Преодолевается также стремление местных органов занижать
тарифы под предлогом заботы о населении*. Так, Минфин Москов-
ской области приостановил предоставление средств на капитальные
вложения, дотаций из фонда финансовой поддержки муниципаль-
ных образований и бюджетных кредитов на покрытие сезонных
разрывов в расходах бюджетов тем муниципальным образованиям,
которые не приняли решение о переходе на 90%-ную оплату стои-
мости услуг населением. При этом вопрос о модернизации ЖКХ
фактически не ставится, тарифы на ЖКУ повышаются за счет доли
платежей потребителей и относительно сокращается бюджетное
финансирование

дан, предъявляющих спрос на более комфортные условия проживания. Теперь

дели его эксплуатации и обслуживания Они покупают дорогие квартиры в ус-
Фискальная часть преобразований ЖКК практически выполне-
на. Государство на минимальном уровне участвует в жилищном
строительстве и модернизации коммунальной инфраструктуры, на-
селение полностью оплачивает стоимость жилищно-коммунальных
услуг по экономически обоснованным нормативам, при этом мало-
имущим предоставляются для этого бюджетные субсидии. Пред-
приятия ЖКХ получают деньги за оказанные услуги по тарифным
ставкам, прямые дотации из бюджетов исключаются Все это спо-
собствует оздоровлению государственных и муниципальных финан-
сов, хотя не освобождает полностью бюджеты от финансирования
ЖКХ (остаются субсидии, льготы, капитальные вложения).

Простая замена источника финансирования (бюджетного фи-
нансирования платежами населения) глубинных проблем ЖКК не
решает и, более того, отрицательно скажется, если фискальные
усилия приведут к абсолютному сокращению финансовых ресурсов
в ЖКХ из-за урезания бюджетных поступлений, которые прежде
направлялись в виде дотаций предприятиям ЖКХ При критиче-
ском состоянии отрасли вряд ли разумно экономить бюджетные
средства по этой статье и направлять их на другие нужды.

Хотя замена источников финансирования ЖКХ не принесла
существенной экономии бюджетам и не привела к модернизации,
тем не менее эта мера вместе с монетизацией льгот рассматривается
в качестве завершающего этапа стабилизации, полной подготовки
ЖКХ к рынку в 2008—2010 п.

Поэтому направления преобразований не выходят за рамки те-
зисов об углублении рыночных отношений по всей цепочке ЖКК,
хотя и включают некоторые элементы регулирования рынка, стиму-
лирование государством предложения и платежеспособного спроса
на жилье, демонополизацию обслуживания и ресурсообеспечения
жилищного фонда, реструктуризацию государственных и муници-
пальных организаций ЖКК, выбор способа управления жилыми
помещениями, привлечение подрядных исполнителей работ незави-
симо от форм собственности, а также частных инвестиций в ком-
мунальную инфраструктуру. Но истинно рыночное реформирова-
ние связывается с окончательным приходом частных операторов в
ЖКХ.

К настоящему времени уже созданы некоторые предпосылки
для рыночного хозяйствования Осуществлено деление общества на
классы по имущественному признаку, что позволяет капиталу легче
ориентироваться в конъюнктуре рынка. Элитное жилищное строи-
тельство и коммунальное обслуживание отделено в территориально-
географическом и финансовом отношении от социального жилья
для малоимущих с иным уровнем обслуживания1 Даже земля под
домом делится на крохотные доли, чтобы усилить чувство частной
собственности1 2

Введена система социальной зашиты потребителей ЖКУ в це-
лях обеспечения их платежеспособности

В низовом управлении — местном самоуправлении — набирает
силу демуниципализация, которая тоже расчищает поле деятельно-
сти для частного капитала Вначале она проявляется в разделении
функций заказчика и подрядчика в рамках местной администрчиии,
затем — в разделении функций между собственниками жилищного
фонда (государственного, муниципального и частного), управляю-
щими компаниями (заказчиками) и подрядными жилищными орга-
низациями (подрядчиками — исполнителями муниципального згка-
за на обслуживание и капитальный ремонт жилищного фонда). От
лица собственника государственного и муниципального жилищного
фонда выступают специализированные подразделения или структу-
ры органов власти. Частные собственники могут быть представлены
юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности
жилищный фонд, товариществами собственников жилья, жилищно-
строительными кооперативами или другими организациями, объе-
диняющими непосредственно собственников жилых и нежилых по-
мещений в жилых зданиях

Разделение функций управления, представление службой заказ-
чика интересов жильцов должно при конкурентном отборе подряд-
чиков способствовать снижению затрат на услуги при одновремен-
ном повышении их качества.

Наконец, последней стадией демуниципализации становится
преобразование муниципальных предприятий в иные организаци-
онно-правовые формы, поскольку считается, что в этом статусе они
препятствуют созданию конкурентной среды. Одни из них акцио-
нируются. другие продаются по конкурсу, убыточные ЖЭК. ДЕЗ

1 До 1917 г в Московской сблаетн водопровод был в девяти городах, но и там.

подпишись из одной артезианской скважины в водоналивной бак. прннадлежа-

2 Жилой дом разрушится когда-то. а земля останется. Впоследствии городские

земля, но частники будут торговаться за каждый квадратный сантиметр (как.
ликвидируются, их имущество перелается частным компаниям в
управление.

Жияишно-коммунальные услуги выбрасываются на рынок, раз-
рушая монополизм МУП. ЖЭК, ГУП Жильцам предоставлено
право самим управлять домами и выступать в качестве заказчиков
ЖКУ, они объединяются в товарищества пользователей (или собст-
венников) жилья с тем, чтобы защищать общие интересы при за-
ключении договоров с предприятиями жилищно-коммунального
хозяйства, вплоть до снижения тарифов на услуги.

Уже 17% жилищно-коммунальных услуг оказываются частными
операторами (в том числе водоканализация — 46%, электроснабже-
ние — 37, теплоснабжение — 12%), среди них ОАО «РКС», «Меж-
региональные коммунальные системы», «Межрегионтеплоэнерго»
(дочерняя компания ОАО «Газпром») Около 1% услуг оказывают
компании с иностранным капиталом. Пока объекты коммунальной
инфраструктуры передаются частным компаниям в долгосрочную
аренду, но четко выраженного запрета на переход жилищно-
коммунальных объектов в частную собственность в згконодлепьст-
ве нет1.

Проведению институциональных преобразований способствуют и
бюджетные ограничения. Их давление развивает инициативу мест-
ных властей, вынуждает действовать самостоятельно, используя та-
кой инструмент, как региональная и муниципальная программа
конкретных действий с учетом финансовых и других особенностей
и возможностей.

Недалеко то время, когда государство и местное самоуправление
полностью оставят хозяйственную деятельность в ЖКК частному
бизнесу, что должно обеспечить простор для конкуренции, которая
в рыночных условиях считается единственным двигателем прогрес-
са. Показателями прогресса применительно к ЖКК служат надеж-
ность, качество и цена услуг

Есть ли основания надеяться на победное шествие конкурен-
ции? Есть ли гарантия, что так будет лучше’ И кому лучше, кому
хуже по сравнению с тем. когда наниматель государственного и му-
ниципального жилья освобождался от каких-либо забот по его со-
держанию?

Государство утратило культуру реализации масштабных, про-
рывных проектов (равных индустриализации, освоению космоса и
тл ). Отсутствуют комплексный и системный подходы, персональ-

1 Практика богата причерачи приватизации стратегических объектов, в том чис-
пая ответственность, национальные проекты реализуются как бы на
общественных началах или отдаются на откуп частному бизнесу.

Итоги предыдущих этапов реформирования, реализации задан-
ных федеральными органами параметров концепции преобразова-
ний вряд ли можно признать утешительными для реально нуждаю-
щихся в улучшении жилищных условий Жилья остро не хватает
Рынок жилья превращен в базар. Цены растут, съедают ипотечные
деньги и однажды рухнут, спровоцировав социально-политический
кризис. Пока реформирование преуспело в одном направлении —
росте тарифов на оплату ЖКУ населением

Это стало возможным на фоне культивируемых в обществе ми-
фов об ущербности общественной собственности, превосходстве
частного капитала, в том числе и по уровню затрат

Если конкуренцию связывать только с частным капиталом, то
для его прихода в ЖКК действительно надо создавать условия. Но
почему за счет муниципальных предприятий, которые тоже являют-
ся коммерческими9 Ведь не доказано, что при прочих равных усло-
виях они работают хуже частных. Пусть частный капитал развивает-
ся на своей собственной основе и доказывает преимущества в кон-
куренции с муниципальными предприятиями. Бизнес пока не спе-
шит скупать объекты ЖКХ Однако приходу частного бизнеса пре-
пятствуют не муниципальные образования, а изношенность жилого
фонда и инженерных сетей, долги коммунальных предприятий, та-
рифное регулирование.

Согласно Конституции РФ все формы собственности равны и
защищаются государством. Президент РФ неоднократно заявлял,
что передела собственности не будет. Видимо, чиновники привати-
зацию не считают переделом и демонстрируют к государственной и
муниципальной собственности уничижительное отношение Боль-
шинство муниципальных предприятий давно приватизировано, но
никакой революции не произошло, об успехах новых собственни-
ков ничего не известно. Тем не менее подготовлена новая програм-
ма приватизации, продавать сети, трубы, водоканалы нельзя, а все
остальное можно Но как продать котельную без труб и сетей9

Второй миф повествует об эффективности частного обслужива-
ния, которое приведет к снижению затрат. Действительно, такой
стимул характерен для бизнеса Но это не ведет к автоматическому
снижению тарифов для потребителей Может быть все наоборот’
монополист — частный собственник заменит монополиста муници-
пального и, используя ослабление государственного контроля, не-
медленно поднимет тариф, шантажируя власть и население отклю-
чением горячей воды или отопления.
Третий миф связан с масштабами участия государства своими
средствами в модернизации ЖКХ. Отчетливо видна тенденция
обойтись малыми вложениями, переложить бремя расходов на на-
селение и частный капитал. Похвально, конечно, если производст-
во не зависит от бюджетов, где всегда нет или не хватает денег (да-
же при наличии огромных накопленных за счет недофинансирова-
ния резервов) Но почему частник представляется богаче государст-
ва, откуда у него деньги? В немалой степени от эксплуатации при-
ватизированного народного имущества, а в большей мере за счет
продажи продукции и услуг по ценам без учета социальной значи-
мости. Государственное и муниципальное жилищно-коммунальное
обслуживание базировалось все же несколько на ином принципе
Каким же должен быть уровень тарифов, чтобы частные собствен-
ники безбоязненно вкладывали свой капитал в ЖКК?

Изношенность жилого фонда к настоящему времени составляет
около 70%, а коммунальных систем — 65% Вряд ли их модерниза-
ция возможна без государственного финансирования. Бюджет сей-
час устойчив, что создает предпосылки для корректировки курса
реформирования. Необходимо реально оценить сложившуюся си-
туацию. От передела собственности и роста рыночного оборота ко-
личество квадратных метров жилья не прибавляется, сколько бы раз
они не перепродавались Объявлять о доступности комфортного
жилья и сносе «хрущевок», высмеивая опыт советского массового
жилищного строительства, ничего пока не сделав для среднестати-
стического гражданина, нуждающегося в жилье, есть чистый попу-
лизм Вместо того чтобы ждать прихода частных инвесторов, лучше
заняться модернизацией ЖКК, не откладывая это на будущее, ко-
гда окончательно победит непредсказуемый рынок. В развитых
странах коммунальное хозяйство находится в общественной собст-
венности и от этого не становится ущербным или неполноценным.

Сама по себе финансовая стабилизация ни о чем не говорит
Важно, на каком уровне она устанавливается, какие материальные
ресурсы вовлекаются в оборот Если речь идет о временных гори-
зонтах, то только на реорганизацию управления городскими служ-
бами и коммунальными сетями нужно нс менее пяти лет, на мо-
дернизацию и реконструкцию инженерной инфраструктуры потре-
буются десятки лет и миллиарды долларов Чтобы население платило
в полном и достаточном объеме, необходимо поддерживать прирост
доходов на уровне 10—15% в год, а с учетом роста цен на электро-
энергию и газ — не менее 20%

Для решения более сложных проблем, которые имеются в
ЖКК. фискальные методы ничем помочь не могут. Нужен учет
объективных и субъективных интересов всех участников жилищных
отношений, превращение жителей из объектов и жертв реформы в
ее равноправных субъектов.

Эффект можно получить при условии, что все факторы будут
использованы во взаимосвязи, управление, финансирование, инве-
стиции. тарифная политика и т.д Ав конечном счете только разви-
тие экономики, рост доходов населения и местных бюджетов при
социально ориентированной государственной политике спасут
ЖКК от дальнейшей деградации

9.2.	Жилищно-коммунальное строительство

Конституция РФ провозглашает право человека на жилище Ор-
ганы государственной власти и местного самоуправления создают
условия для его осуществления. Граждане по своему усмотрению и
в своих интересах реализуют принадлежащие им жилищные права
Прежде всего они свободно выбирают жилые помещения для про-
живания в качестве собственников, нанимателей или на иных ос-
нованиях. Для этого органы государственной власти и местного са-
моуправления:

•	содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной
сфере;

•	используют бюджетные средства и иные источники денежных
средств для улучшения жилищных условий, в том числе путем пре-
доставления субсидий для приобретения или строительства жилья,

•	предоставляют гражданам жилые помещения по договорам
социального найма или договорам найма жилых помещений госу-
дарственного или муниципального жилищного фонда;

•	стимулируют жилищное строительство.

Объектом жилищных прав являются жилые помещения Сово-
купность всех жилых помещений образует жилищный фонд Рос-
сийской Федерации. В зависимости от формы собственности он
подразделяется на частный (в собственности граждан и юридиче
ских лиц), государственный (в собственности Российской Федера-
ции и субъектов РФ); муниципальный (собственность муниципаль-
ных образований). По назначению и использованию жилищный
фонд подразделяется на следующие категории:

•	социальный;

•	специализированный;

•	индивидуальный;

•	коммерческий.
Жилые помещения социального фонда предоставляются граж-
данам по договорам социального найма за счет государственного и
муниципального жилищного фонда Жилые помещения специали-
зированного жилищного фонда предназначаются для проживания
отдельных категорий граждан также за счет государственного и му-
ниципального жилищных фондов. Индивидуальный жилищный
фонд используется гражданами — частными собственниками жилья
для своего проживания, проживания членов семьи и иных граждан
на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими
лицами — собственниками жилья для проживания граждан на тех
же условиях. Коммерческий жилищный фонд используется собст-
венниками жилья для проживания граждан на условиях возмездно-
го пользования, по иным договорам, для предоставления во владе-
ние или пользование

Рис. 9 1 Структура использования жилищного фонда

Основные фонды жилищно-коммунального хозяйства подразде-
ляются на две группы. I) жилищный фонд; 2) коммунальные
(технологические) фонды

Жи.а1щный фонд включает недвижимое имущество с установлен-
ными правами владения, пользования и распоряжения им К не-
движимому имуществу относят земельные участки и прочно связанные
с ними жилые дома с жилыми и нежилыми помещениями, хоэяйст-
венные приусадебные постройки, зеленые насаждении с многолетним
циклом развития; жилые дома, квартиры, иные жилые помещения
в жилых домах и других строениях, пригодные для постоянного
и временного проживания, сооружения и элементы инженерной
инфраструктуры жилищной сферы.

Техно югичтсие фонды включают в себя коммунальную инженер-
ную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очист-
ные сооружения, водозаборы и т п )

Балансовая оценка жилищно-коммунальной недвижимости со-
ставляет 4,1 трлн руб, основные фонды коммунальных предпри-
ятий — 0.7 трлн руб. Здесь функционирует около 50 тыс предпри-
ятий, занято 4 млн человек, в том числе на ведущих предприятиях —
1,5 млн человек Наметилась тенденция снижения численности за-
нятых в ЖКХ в связи с развитием промышленности, увеличением
числа рабочих мест с относительно высокими заработками в других
сферах экономики.

На поддержание жилищно-коммунальной сферы расходуется
почти 4% валового внутреннего продукта, до 30% общих расходов
бюджетов территорий.

Жилищный фонд составляет более 2,9 трлн м2, что на 20% боль-
ше аналогичного показателя 1990 г. (табл. 9 I), в том числе в муни-
ципальной собственности находится менее 600 млн м2, при этом
муниципальный фонд остался почти неизменным, а государствен-
ный сократился на 85%. Городское жилье составляет около 72%,
сельское — 28%.

Таблица 9 1 Жилищный фонд России, млн м2

Общий жилищный фонд	1990	2002	2004
I	2	3	4
Общий жилищный фонд	2425	2853	2917
В том числе’			
частный	791	1993	2145
государственный	1011	186	161
муниципальный	611	643	586
общественных организаций	Г	2	
Городской жилищный фонд	1720	2069	2115
В том числе.			
частный	353	1314	1444
государственный	765	157	137
муниципальный	594	575	515
общественных организаций	8		1
Сельский жилищный фонд	705	784	802

В том числе.

частный	438	679	701

государственный	381	29	24

муниципальный	246	68	71

общественных организаций	17	I	0,5

На государственное жилье приходится лишь около 5°6 жилищно-
го фонда, на муниципальное — 20%. Около 60% общественного (го-
сударственного и муниципального) жилья приватизировано; включая
продажу, это составляет почти 1,9 млрд м2. В 1995 г. ветхого и ава-
рийного жилья было 37,7 млн м2, в 2003 г. — 91,3 млн м2. Более
800 .млн м2 жилых зданий, построенных в 1950—70-е гг метолом
индустриального типового крупнопанельного домостроения, не от-
вечает требованиям по причине морального и физического старения

В соответствии с действующими нормами потребность в еже-
годном капитальном ремонте жилищного фонда составляет
230 000 м2, или 1,5% общего объема жилищного фонда Ремонтиру-
ется всего лишь 20 000 м2, или 9% от потребности.

В соответствии с существующими нормативами текущий ремонт
должен осуществляться с периодичностью 3—5 лет, т.е ежегодно
должно ремонтироваться около 20% жилищного фонда Ремонтиру-
ется же не более 5%.

С начала 1990-х гг. в стране фактически прекратилось перспек-
тивное планирование развития коммунальной инфраструктуры
электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и т.д.

Строительство объектов коммунального хозяйства ведется в не-
значительных объемах. Особенно низки темпы сооружений водо-
провода и канализации, ввод по ним ниже уровня 2002 г.
(табл 9.2).

Городской жилищный фонд обеспечен водопроводом и центра-
лизованным отоплением на 87%, горячей водой — на 77%, на селе
эти показатели соответственно составляют 41 и 19%. В домах без
газа, электроплит, канализации, горячей воды живет 1/3 семей.

Уровень надежности инжен-рных коммуникации в России в 2,5—3 раза
ниже, чем в Европе. К началу 2004 г. степень износа основных
фондов коммунального хозяйства составила- по теплоснабжению —
63,8%, водоснабжению — 54, электрических сетей — 68. канализаци-
онных сетей — 62, очистных сооружений — 56%.
Таблица 9.2. Динамика ввода объектов коммунального хозяйства

Показатель	2000	2002	|	2004
Водопровод.  тыс. м2 воды в сутки	489.2	1232.6	360,6
Водоводы и сети, км Канализация.	1340.7	2647.3	1136,9
тыс. м-' сточных вод	647,6	1018.2	325,5
Коллекторы и сети, км  Теплоснабжение, Гкал	249,6	491,6	179,5
в час	2031.7	4794,2	2478.8
Тепловые сеги, км	205.0	544.9	282,7
Газовые сеги, км	24.4	19,9	21,2

Обеспеченность жильем характеризуется рядом показателей,
среди которых наиболее важными являются площадь жилья в рас-
чете на одного жителя и средний размер квартиры По уровню
обеспеченности населения качественным жильем оценивается сте-
пень благосостояния общества Хотя темпы предоставления жилья
очередникам резко снизились, некоторые механизмы ломоши в его
приобретении после 1992 г. были введены:

•	выплаты гражданам субсидий на приобретение и строительст-
во жилья;

•	предоставление определенным категориям граждан государст-
венных жилищных сертификатов и жилищных кредитов.

В результате сократилось количество семей в очереди на получе-
ние жилья Показатель обеспеченности жильем вырос за 1992—2002 гг.
и в 2004 г составил около 20 м2 на человека (это в 2—3 раза мень-
ше, чем в Европе и США). Средний размер вновь построенных
квартир повышается и составляет более 85 м2 на одну квартиру (в
1990 г. — 59.1 м2)1

Темпы ввода жилья после 1990 г. начали резко снижаться. Об-
щий жилищный фонд начиная с 1991 г увеличивался всего на 1.5%
в год. В США темп воспроизводства жилья составляет 3%, в Европе —
|0% Среднегодовой ввод жилья по сравнению с советским перио-
дом сократился в 2 раза В 2005 г. введено 40 млн м2, это меньше
на 33%. Ввод в расчете на жителя — 0,28 м2, в Казахстане, напри-
мер, — 1 м2 При этом около 50% жилья вводится на селе (коттед-
жи, дачи), не затрагивая потребности массового спроса. Стоимость

1 Средний размер квартиры возрос за счет ввода элитного жилья, а число по-

жилья 70% причлпится на индивидуальное строительство, включающее более
такого жилья ниже, чем в многоквартирных домах, ввиду незначи-
тельных затрат на инфраструктуру Однако оно не увязывается с
развитием производственного сектора и не может иметь широкой
перспективы1.

В России только за 1970—1980 гг. население увеличилось на
8,5 млн чел., построено 146 городов. За 1991—1995 гг. введено в экс-
плуатацию (в значительной мере на заделах советского периода)
220 млн м2 жилья, а за 1996—2000 гг. — лишь 160 млн м2, из них бо-
лее 50% составляют элитные дома и коттеджи. При этом исчезли
13 тыс деревень, в городах свернуты работы по ремонту и реконст-
рукции жилых домов.

В стране 28 млн семей, или 60% их общего количества, хотели
бы улучшить жилищные условия, из них: 14,3 млн проживает в не-
благоустроенных квартирах, аварийных и ветхих домах; 10 млн се-
мей живет в панельных домах постройки 1950—60 гг., срок эксплуа-
тации которых давно истек Общая потребность в жилье, по данным
Росстроя, составляет 1570 млн м2, что означает увеличение имею-
щегося жилищного фонда на 46% Для удовлетворения потребности
необходимо довести ввод до уровня 1990 г., т.е. удвоить, и под-
держивать его на протяжении 20 лет

Бремя для решения жилищной проблемы государством во мно-
гом упущено Но модно стало бросать тень на советскую власть,

му сроку, но своих обещаний не выполнила Так ли это?

В 1986 г принята государственная программа СССР «Жилье-
2000», которой предусматривалось в течение 15 лет предоставить
каждой семье отдельную квартиру или жилой дом. За 1986—
1990 гг построено 343,4 млн м~ жилья, в последующие 10 лет пла-
нировалось ввести I млрд м2, что реально подкреплялось опере-
жающим развитием производственной базы строительства и мощ-

Благодаря массовому жилищному строительству повысился жи-
лищный стандарт, квартира на семью стала массовым явлением не-

задачи обеспечения каждой семьи отдельной квартирой. Помешала
это сделать смена общественно-политического строя

СССР практически решил жилищную проблему России пере-
дано 4,5 млн очередников, т.е. 10% семей правда, не выполнено
обещание предоставить всем нуждающимся квартиру к 2000 г., но

1 Рынок жилья заставляет иначе подходить к опенке ряда традиционных помзагт-

показагсом отражали обеспеченность жильем Теперь их нужно корректировать с
эта претензия уже к новой России, которая функционирует с
1992 г.

В СССР жилье на 80% строилось за счет бюджетных средств
Государство как бы покупало жилье у строителей и передавало его

ственные фонды потребления, которые представляли собой часть
продукта для себя, те. часть заработка на руки не выдавалась, а на-

жмлье, образование, здравоохранение и т.д. были для населения
бесплатными и доступными.

В апреле 2005 г. после еще большего обострения жилищной
проблемы на Президиуме Госсовета рассмотрен проект «Доступное
и комфортное жилье — гражданам России» Поставлена задача, что-
бы к 2010 г. каждый третий мог купить квартиру, в том числе с по-
мощью ипотеки. Возможность получения социального жилья ото-
двигается на более длительный срок Для этого надо построить
около 400 млн м2 и довести ежегодный ввод жилья до 80 млн м2.

Таким образом, советские масштабы строительства и ввода жи-
лья в эксплуатацию урезаны спустя 20 лет: годовой объем — со
130 140 млн м2 до 80 млн м2.

Теперь государство предоставляет бесплатное жилье гражданам,
признанным по закону малоимущими, и некоторым другим катего-
риям нуждающихся Все остальные для решения жилищных про-
блем приглашаются на рынок жилья.

Концепцию рыночного обеспечения жильем разделяют все ветви
власти. Она сводится к тому, что жилья надо строить столько, сколь-
ко его могут купить1, пусть это определяют спрос и предложение
При этом административно цены на жилье регулировать не нужно,
но следует ввести повышенный налог на имущество, чтобы ограни-
чивать покупки двух-трсх и более квартир Застройщики и инвесторы
могут создавать ассоциации для защиты своих интересов2.

Формирующийся в отсутствие государственного регулирования
рынок жилья приобретает специфические, порой парадоксальные,
черты, что вовсе не способствует удовлетворению спроса на жилье.
Платежеспособный спрос весьма велик в крупных городах и толка-
ет цены на жилье высоко вверх при практически стабильном объе-
ме ввода квадратных метров Как появляется такой спрос при не-
высоких в целом доходах населения’ Прежде всего, это результат 1 2

1 П Шелищ (Госдума). В. Яковлев (Минрегион России) в телепередаче «Народ

2 Как минимум одна ассоциация готова к формированию — ассоциация обману-
глубокого социального расслоения Одни способны заплатить за
жилье любые деньги, чем и пользуются строители, сдерживая его
предложение Для других оно стало финансовым инструментом,
способом удачного вложения капитала (доход во много раз больше,
чем по банковским депозитам). С одной стороны, искусственно
повышается спрос (ложный спрос), с другой — строительная моно-
полия ограничивает предложение. Такой рынок не имеет ничего
общего с удовлетворением потребности в жилье Наивно ждать уси-
ления конкуренции на нерегулируемом рынке, который всегда
стремится к монополизации, чтобы и впредь иметь максимальную
рентабельность за счет повышения цен. а не массы реализуемого
товара

В какой-то мере для повышения цен на жилье существуют объ-
ективные причины.

•	исчерпаны возможности точечной застройки, когда можно
было подсоединять дома к уже имеющейся инженерной инфра-
структуре;

•	массовая застройка микрорайонов требует параллельного
строительства школ, поликлиник, детских садов и других социаль-
ных объектов;

•	дефицит земельных участков, электроэнергии, газа, воды, т е.
сказываются результаты приватизации* землю, отданную бесплатно
или за бесценок, придется выкупать по рыночным ценам.

Но основная причина кроется в искусственно вызванной дис-
пропорции между спросом и предложением. В стране излишек
нефтедолларов, и потенциальные инвесторы, видимо, не представ-
ляют, куда еше их употребить.

По данным Ассоциации строителей России, средняя себестои-
мость строительства 1 м2 в Москве равна 500 долл , с учетом сетей —
850 долл., цена I м2 даже на окраинах уже больше 2 тыс. долл.
В Европе себестоимость строительства I м2 — 1250 долл., а средняя
стоимость в крупных городах — 1,5—2,5 тыс. долл. Прибыль у рос-
сийских строителей в 1.5—2,0 раза больше, чем у иностранных.

Рынок не только взвинчивает цены на жилье и делает его не-
доступным для реально нуждающихся, но и усиливает иррацио-
нальность размещения населения по территории страны. Жилищ-
ное строительство концентрируется в г. Москве, отвлекаются ги-
гантские инвестиционные ресурсы в элитное жилье. Вместо одной
квартиры в Москве можно построить четыре в Орле — городе, где
условия для проживания не хуже столичных

Сам по себе рынок не уравновесится на иных, более приемле-
мых параметрах спроса и предложения, не гарантирует получения
жилья. Необходимо, чтобы на рынок вышли те, кто сейчас не обла-
дает платежеспособным спросом, а предложение жилья росло опе-
режающими темпами

Социально ориентированное государство на деле, а не только
по конституции вмешивается в рыночные процессы, регулируя как
платежеспособный спрос, так и предложение. Оно не может не реа-
гировать на спекулятивные сверхдоходы, закрытие доступа на
строительный рынок, на превышение спроса над предложением под
предлогом, что нельзя ограничивать рыночные цены

Без вмешательства государства как косвенного (нормативное ре-
гулирование), так и прямого (участие бюджетными средствами)
вряд ли можно обойтись

Для регулирования рынка жилья государство может применять
нормативно-прйЕоеые методы, т.е. законодательные акты, регистра-
цию прав, учет и тл., а также прямое финансовое участие, строи-
тельство жилья, инфраструктурных объектов, субсидии определен-
ным группам населения Регулирующие меры должны уравновеши-
вать спрос и предложение на уровне доступности жилья для основ-
ной части дееспособного населения.

Национальный проект «Доступное жилье» предусматривает госу-
дарственное регулирование предложения жилья и спроса на жилье.

Потребность в государственном вмешательстве в предложение
жилья при буме спроса на него вызвана рядом причин, в том числе
сокращением государством непосредственного участия в процессах
воспроизводства и распределения жилья. Бюджетные инвестиции в
ЖКК доведены до критически низкого уровня; за счет государст-
венных средств вводится не более 20% нового жилья.

Государственные обязательства в настоящее время отражаются
наиболее полно в федеральной целевой программе -Жилище», яв-
ляющейся базовой и для национального проекта «Доступное жи-
лье» На программу в 2006 г выделено 18,5 млрд руб. из федераль-
ного бюджета и столько же из территориальных бюджетов.

Предложение жилья требует развития строительной индустрии,
разработки генеральных планов застройки, оперативности в реше-
нии вопросов по отводу земельных участков, возведения инженер-
ных сетей на площадках массовой застройки, демонополизации
строительного рынка.

За генеральные планы застройки отвечает местное самоуправле-
ние. Градостроительный кодекс обязывает городские власти гото-
вить площадки и передавать их под строительство.

Регулирование земелькой собственности, отвод земельных участ-
ков под застройку, создание инженерной инфраструктуры в жи-
лищном строительстве выходят на первый план Распоряжение зем-
лей становится мощным ресурсом и рычагом воздействия, находя-
щимся в распоряжении муниципального образования. Земельные
участки становятся предметом острой конкурентной борьбы, земля
дорожает, особенно в крупных городах Идет тяжба между регио-
нальными, местными и федеральными органами власти из-за не-
разграниченности основной части земель, являющихся объектом
государственной собственности. Около 2/3 земель находится в фе-
деральной собственности. Для отвода земельного участка его надо
включить в черту поселения, однако такая процедура законом не
урегулирована, что создает условия для злоупотреблений со сторо-
ны чиновников.

Кроме того, для опережающей инженерной подготовки терри-
тории и выполнения других, менее доходных, административно-
зависимых работ (инвентаризации ветхих объектов, разработки про-
ектной и разрешительной документации, проведения земляных ра-
бот, экспертизы) нужны бюджетные средства.

Поэтому жилищный конвейер может функционировать при тес-
ном взаимодействии местных органов власти и строительных ком-
паний на основе инвестиционных договоров, в которых стороны
принимают обязательства Администрация отвечает за:

•	безвозмездное предоставление под застройку земельного уча-

•	обеспечение инженерной инфраструктурой (теплосети, водо-
снабжение и тл) за счет областного и местных бюджетов;

•	расходы на архитектурное проектирование зданий

В совокупности эти затраты не меньше, чем на возведение до-
ма. Строители берут обязательства по гарантии предельной стоимо-
сти 1 м2 жилья Подбор инвесторов и подрядчиков осуществляется
на конкурсной основе, что позволяет оптимально определять долю
муниципального образования в инвестиционном проекте по расхо-
дам и доходам

Муниципалитеты, заинтересованные в увеличении объемов жи-
лищного строительства, должны обеспечивать предложение земель-
ных участков для жилищного строительства, обустроенных базовой
инженерно-коммунальной инфраструктурой Средства можно час-
тично получить за счет продажи прав на земельные участки и уста-
новление прозрачного регулируемого муниципалитетами тарифа за
подключение к инфраструктуре. Предоставление средств на инфра-
структуру там, где намечается строительство, приведет к снижению
иен на жилье

Без государственной финансовой поддержки тем не менее не
обойтись. Федеральный центр объявил конкурс на отбор земельных
участков под строительство жилья для предоставления застройщикам в
собственность. Получение их до начала строительно-инвестиционного
процесса обеспечит возможность привлечения кредитных ресурсов
под залог земельных участков и возводимого жилого дома. Строи-
телям оказывается помощь в форме государственных гарантий и
субсидирования процентных ставок по кредитам банков Это озна-
чает, что они берут кредиты для подготовки площадок с возвратом
не позже 2—5 лет продажей готовых квартир

Важно на аукцион выносить не земельный участок, а готовый
проект строительства дома Это снимет возникающие противоречия
между строительными компаниями и организациями, отводящими
участки под застройку1

На реализацию программы государственных гарантий и субси-
дирования в 2006 г. выделяется 14,2 млрд руб., в 2007 г. —
22,5 млрд руб.

Регионы направляют заявки на получение средств, в которых
указывают*

•	расположение запланированного под застройку участка (го-
род, микрорайон), его площадь,

•	количество предполагаемого ввода жилья;

•	наличие проектно-сметной и инженерно-разрешительной до-
кументации;

•	стоимость реализации проекта.

Проблемы жилищного строительства не исчерпываются новым
строительством Необходимо приостановить критический износ
жилого фонда, обеспечить поддержание его в нормальном техниче-
ском состоянии, в каком он находился хотя бы до 1990 г В комму-
нальном хозяйстве тоже нужно не латание ржавых труб, а полно-
масштабная модернизация, энергосберегающие технологии, иначе
могут начаться необратимые процессы

Мировой опыт свидетельствует, что в период обострения жи-
лищной проблемы приоритетным становится сохранение имеюще-
гося фонда по сравнению с новым строительством и надлежащее
обслуживание жилья Это означает повышение внимания к капи-
тальному ремонту. Состояние жилых помещений позволяет выде-
лить следующие варианты капитального ремонта (табл. 9.3)

1 Противоречия порождаются господством частной собственности на средства

ном народно-хозяйственном плане подобных противоречий нс было строились
целые города с полным социальным и коммунальным обустройством
Таблица 9 3 Варианты капитального ремонта жилья		
Стадия (вариант}	Стоимость	Доля жиюго фонда, требующего ремонта, %
1 Ремонт ветхого жилья  2. Основательная	Сопоставима со строи- тельством нового жи-  70% стоимости нового	3,0
реконструкция  3 Выборочный ре-	строительства  15% стоимости нового	9,0
МОНТ	строительства	43.0

Всего на капитальный ремонт необходимо около 3 трлн руб.
Жильцам такую сумму мобилизовать невозможно, а без помощи
государства жилые дома будут приходить в непригодное для про-
живания состояние, и придется взамен предоставлять социальное
жилье.

Аварийный и ветхий фонд составляет 93 млн м2 При средней
стоимости жилья 500—600 долл./м2 нужно затратить 55 млрд долл.
(1,5 трлн руб ) на его замену. С 2002 г реализуется подпрограмма
«Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья». За 2002—
2004 гг. заменено 630 тыс. м2 при плане 2,5 млн м2. Средства выде-
ляет в основном федеральный бюджет, они незначительно допол-
няются средствами региональных и местных бюджетов.

Пока пропорция вложений 6:1, т.е. налицо явное преоблада-
ние бюджетных средств.

Распорядителем подпрограммы является Росстрой, ему предос-
тавлено право приостанавливать финансирование, если субъект РФ
не выполняет своих обязательств.

По мере перехода от точечной застройки к микрорайонам будет
усиливаться бремя расходов на создание I м2 коммунальной инфра-
структуры. Сейчас даже в Московской области вода, электроэнергия
и т.д. в дефиците

Сердцевиной коммунальной инфраструктуры является энергетика,
которая все более дорожает В расчете на I м2 жилой площади в сред-
нем по стране потребление энергии в 2—3 раза выше, чем в Западной
Европе. На отопление I м2 расходуется 80 л условного топлива в год
(в Швеции — 14—|8л) Такая разница обусловлена не только иными
климатическими условиями. Причина кроется в низкой эффективно-
сти процесса производства тепловой энергии, техническом несовер-
шенстве систем теплоснабжения, больших потерях тепла.
По оценкам специалистов, срок окупаемости ресурсосберегаю-
щих проектов муниципального уровня составляет 3—5 лет Однако
большинство муниципальных образований не располагает средст-
вами для их реализации. Отсутствие у предприятий коммунальной
энергетики средств на модернизацию ключевых элементов инфра-
структуры при высокой степени изношенности основных фондов
не позволяет обеспечить требуемые параметры и надежность тепло-
снабжения.

Для обновления основных фондов коммунального хозяйства
требуется около 2 трлн руб. Никакой более или менее серьезной
государственной программы для этого не принято Более того.
Минрегион России считает, что единственным источником финан-
сирования могут быть средства частных инвесторов1.

Тем не менее учреждена государственная транснациональная
финансово-промышленная группа (ТФПГ), которая финансирует
создание систем жизнеобеспечения новых микрорайонов, ренова-
цию территорий с ветхим жильем, строительство жилья и выпуск
стройматериалов. Компания включает:

•	финансовый блок — коммерческие банки, инвестиционная
группа, союз потребительских кредитных кооперативов граждан и др.;

•	блок застройщиков-заказчиков — компании, владеющие зе-
мельными участками;

•	промышленно-строительный блок, объединяющий ДСК,
производителей стройматериалов и генподрядчиков.

Государство более 10 лет экономит на ЖКХ, сейчас есть финан-
совые возможности отдать ему должное

Характер и масштабы спроса на жилье определяются дифференци-
рованно по категориям нуждающихся Можно выделить по крайней
мере пять категорий граждан, заявляющих о потребности в жилье-

•	могут купить жилье на рынке в собственность за наличные
деньги или с привлечением обеспеченного кредита;

•	могут приобрести жилье в собственность при условии финан-
совой помоши за счет бюджета или льготного кредита;

•	очередники и льготники;

•	не могут приобрести жилье в собственность даже при условии
финансовой и кредитной помоши;

•	претендующие на коммерческий наем.

1 Ю. Тартышов. Известия КО. 26.01 05. Такая позиция ведет к тому, что в ко-

возлолсны на население, как это уже реализовано в отношении содержания
ЖКХ
Спрос на жилье прежде всего зависит от доступности, а доступ-			
ность, в свою очередь, определяется предложением жилья и его це- ной, семейным доходом нуждающихся Хотя доступность жилья увязывается с рынком, тем не менее формируется она за пределами рынка. Применительно к рынку термин «доступное» неуместен. На рынке реализуется платежеспособный спрос определенного контин- гента покупателей. Другие нуждающиеся в жилье на рынок вообще не выходят, так как не обладают платежеспособным спросом. Ры- нок — только один из способов удовлетворения потребности в жи- лье. Каждый способ характеризуется своими критериями доступно- сти приобретения жилья (табл. 9.4)			
Таблица 9 4 Критерии доступности жилья			
Форма поручения	Условия получения (предоапавюния')	Критерии доступности	
		Первый  уровень	Второй уровень
Предоставление государством для проживания (в СССР)	Неудовлетворительные жилищные условия	Нормативный	Очередь
Предоставление государством (муниципалите- том) для прожи- вания	Неудовлетворител ьные жилищные условия	Имущественное положение	Очередь
Предоставление государством отдельным кате ториям нуждаю- щихся для про- живания	Неудовлетворительные жилищные условия	Нормативный	Очередь
Коммерческий	Заключение договора найма	Предложение жилья на рынке	Плата за проживание
Покупка на рынке	Договор купли- продажи	Цена продавца	Цена поку- пателя

Прежде основным критерием доступности жилья была очередь,
она и теперь не потеряла своего значения, но дополнилась такой
существенной преградой, как имущественное положение. Жилье по
имущественному критерию доступно для зажиточных и малоиму-
щих и менее доступно для среднего слоя.

Для части нуждающихся в жилье теряет свое значение механизм
получения жилья, поскольку оно не распределяется, а приобретает-
ся с учетом имущественного положения Открытый рынок форми-
рует условия доступности, которым должен соответствовать семей-
ный бюджет, и удовлетворяет не потребность в жилье, а платеже-
способный спрос на него. Граждане с достаточным платежеспособ-
ным спросом решают жилищную проблему через рынок жилья

При этом они выступают во многих случаях не только покупа-
телями, но и инвесторами жилищного строительства. За их счет
возводятся многоквартирные и индивидуальные дома. Строитель-
ные фирмы (застройщики) до начала строительства нуждаются в
деньгах для оплаты проекта и земельного участка При отсутствии
собственных средств застройщик может взять кредит, но на креди-
тора налагается солидарная ответственность с застройщиком, по-
этому банк дает деньги только проверенным заемщикам. В связи с
этим получило широкое распространение финансирование гражда-
нами строительства, начиная с самых первых стадий, на долевых
началах. Договор купли-продажи будущих квартир оформляется
после получения разрешения на строительство Среди дольщиков и
действительно нуждающиеся в жилье, и подставные лица, скупаю-
щие его в спекулятивных целях.

Дольщикам и застройщику выгодно вложить средства на ранней
стадии строительства, правилом стала оплата будущего жилья до
начала строительных работ Это, однако, создает возможность зло-
употреблений со стороны застройщика и требует ограничений прав
застройщиков на привлечение денежных средств физических лиц
В случае применения подобных ограничений увеличивается поступ-
ление на вторичный рынок готовых домов, находящихся в собст-
венности строительных компаний

За рубежом запрещена |00%-ная оплата на ранних стадиях
строительства, поэтому деньги привлекаются поэтапно Если за-
стройщик по каким-либо причинам не может достроить объект, его
«сменщику> не придется оплачивать то, что уже оплатили дольщики*
он просто «добирает» деньги на финансирование следующих стадий

Покупка квартиры в кредит позволяет жить в ней уже сегодня.
Банки предлагают ипотечные кредиты, учитывая индивидуальные
особенности кредитора. Это позволяет гарантировать доступность и
своевременный возврат заемных средств.

Удовлетворение такого потенциального спроса зависит от пред-
ложения реального жилья на рынке и доступности ипотечных кре-
дитов.
Сама по себе ипотека — рыночный инструмент кредитования',
имеющий плюсы и минусы. Обе стороны при ипотечном кредито-
вании несут риски Банк при инфляции 10% не предоставит кредит
на длительный срок (25—30 лет) и ужесточит условия кредитования
(не на всю сумму расходов клиента, под 15% годовых, максимум на
10 лет) Такие условия пользования кредитом становятся для мно-
гих неприемлемыми. Жилье покупают те, кому оно доступно, поку-
пают немногие, следовательно, большинству оно недоступно.

Пока только 10—12% нуждающихся семей могут купить жилье
на свои деньги или в кредит. Если, например, рыночная стоимость
I м2 составляет 25 тыс. руб, а заработная плата — 10 тыс. руб в
месяц, то говорить о доступности жилья не приходится: за год
можно заработать на 2 м2 и не более У основной части нуждаю-
щихся в жилье отсутствуют средства на покупку квартиры даже по
себестоимости.

С ростом платежеспособности населения и снижением цены
1 м2 доступность жилья повышается Если стимулировать платеже-
способный спрос, то преодолевается барьер в виде цены I м2. жи-
лье становится более доступным, хотя и не более дешевым.

Через регулирование рынка можно уравновесить спрос и пред-
ложение на уровне, удовлетворяющем потребности основной части
нуждающихся со средней платежеспособностью

Стимулирование рыночного спроса осуществляется с помощью
сочетания ипотеки с различными формами финансовой поддержки
участников ипотечных программ. В результате ипотека приобретает
социальные черты, повышается востребованность кредитов.

Правовые и экономические основы социальной ипотеки фор-
мируются в регионах с учетом принятых законов о формировании
рынка жилья и конкретных показателей платежеспособности насе-
ления, которые обусловливают выбор модели ипотечного кредито-
вания

На практике применяются следующие основные варианты со-
циальной ипотеки:

•	дотирование процентных ставок по кредиту;

•	субсидии на часть стоимости жилья и кредита, на первона-
чальный взнос;

	снижение цены жилья до уровня себестоимости.

на постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г Ипотека регулируется
В софинансировании за счет бюджетов особенно нуждаются
стоящие в очереди на бесплатное жилье, молодые семьи, граждане
в сельских и депрессивных районах. Если хотя бы 15—20% более
обеспеченных решат участвовать в программе социальной ипотеки,
то легче обеспечить жильем остальных, укоротить живую очередь,
которая после принятия нового Жилищного кодекса может превра-
тится в «мертвую».

Например, в Москве численность очередников составляет
190 тыс чел. и увеличивается ежегодно на 7 тыс. Право на получе-
ние жилья, улучшение жилищных условий за счет города имеют
граждане, у которых стоимость имущества (дача, гараж, автомо-
биль, исключая квартиру, все вместе или что-то одно) при продаже,
получении кредита и покупке квартиры не позволяет выплатить
кредит за 20 лет.

Установлены нормы предоставления площади.

•	на одного человека — 18 м2;

•	на семейную пару — I-комнатная квартира от 36 до 44 м2;

•	на семью из двух человек (несупругов) — 2-комнатная квар-
тира от 36 до 50 м2;

•	на семью из трех человек, включая семейную пару, —
2-комнатная квартира от 54 до 62 м2;

•	на семью из трех человек без супругов — 3-комнатная квар-
тира от 62 до 74 м2;

•	на семью из четырех и более человек — квартира из расчета
18 м2 на человека.

Город предоставляет очередникам субсидии на покупку жилья*
если срок пребывания в очереди составляет 5 лет, то субсидируется
5% стоимости недостающей площади, а если 15 лет, то 70%. Если
размер субсидии превышает 70%, то город покупает пня очередника
квартиру, исходя из норм предоставления жилья.

Выделяются целевые субсидии на поддержку отдельных катего-
рий граждан, нуждающихся в жилье: выезжающих из районов
Крайнего Севера, военнослужащих и др. В полной мере государство
сохраняет обязательства перед малоимущими, которые не могут
быть субъектами рынка жилья.

Малоимущими являются граждане, признанные таковыми орга-
ном местного самоуправления в порядке, установленном законом
соответствующего субъекта РФ с учетом дохода, приходящегося на
каждого члена семьи, и стоимости имуществ I, находящегося в собст-
венности членов семьи и подлежащего налогообложению Бесплат-
ное жилье малоимущим предоставляется в порядке очередности ис-
ходя из времени принятия на учет и включения в списки.
Обеспечение жильем малоимущих государство возложило на ме-
стное самоуправление, предоставив муниципалитетам право за счет
своих средств улучшать положение отдельных категорий граждан и
определять условия предоставления жилья по договору социального
найма.

В соответствии с Жилищным кодексом РФ бесплатная привати-
зация жилья, полученного после I марта 2005 г, прекращается1
Новые претенденты на собственное жилье должны обладать доста-
точным капиталом.

Для собственников жилья важны размеры налога на недвижи-
мость, который предполагается исчислять исходя из рыночной, а не
балансовой стоимости, налога на землю под жильем, величина от-
числений на капитальный ремонт дома, осуществляемый за счет
собственников квартир. Собственник жилья, возможно, тем не ме-
нее чувствует себя комфортнее, чем квартиросъемщик.

Однако многие не хотят или не могут приобретать жилье в собст-
венность, и вместе с тем их нельзя отнести к разряду малоимущих
Для них достаточно снять жилье по «божеским» иенам. Они могут по-
пасть в весьма затруднительную ситуацию, когда человек не может
купить квартиру и стать собственником и не может получить квартиру
в наем в частном многоквартирном доме из-за монопольно высокой
платы

За рубежом предоставляется выбор между покупкой жилья
(строительством индивидуального дома) и коммерческим наймом.
Не только малоимущие, но и средний класс, как правило, не
имеют собственного жилья, а являются нанимателями жилого по-
мещения и никакой ущербности в этом статусе не ошушают В
Париже, Лондоне далеко не все живут в собственных домах и
квартирах.

Жилье для предоставления в наем обычно строят муниципали-
теты. Например, в Германии собственные квартиры имеет 40% на-
селения, остальные арендуют муниципальное жилье, получая жи-
лищные пособия, поэтому такое жилье обходится для нанимателя
дешевле Даже минимальная заработная плата позволяет работнику
арендовать жилье.

приватизацию полученного бесплатно после I марта 2005 г. жилья, но подтвер-

ную Думу представлен законопроект о продлении срока приватизации до 1 ян-
варя 2010 г
Ставка на собственника жилья и курс государства на уход из
строительной индустрии жилья оставляет Открытым вопрос, кто и
как должен строить коммерческое и социальное жилье1

Порядок обеспечения жильем через местное самоуправление
нормативно не определен, если исключить Указ Президента РФ от
24 декабря 1993 г «О разработке и внедрении внебюджетных форм
инвестирования жилищного строительства», согласно которому му-
ниципальным образованиям предоставлено право на создание фон-
дов жилищной сферы для финансирования строительства жилья,
объектов ЖКХ и социальной инфраструктуры.

В настоящее время средства на строительство муниципального
жилья местные органы власти изыскивают по-разному, с учетом воз-
можностей собственного финансирования и привлечения внебюд-
жетных средств. Как правило, образуются целевые фонды программ
строительства В них поступают средства от реализации коммерче-
ского жилья, за счет которых осуществляются финансирование
строительства бесплатного и ликвидация ветхого жилья, переселение
из пятиэтажек, вывод за городскую черту промышленных предпри-
ятий Кроме того, используются квотирование за отвод земельного
участка под застройку и другие источники пополнения внебюджет-
ных фондов.

При этом вряд ли можно обойтись без создания государственных
строительных компаний Они мо!уг выступать в качестве генераль-
ных подрядчиков строительства муниципального жилья; строить бо-
лее дешевое жилье, принуждая частные компании снижать цены;
переходить на строительство дорогого элитного и индивидуального
жилья В этом случае реально заработают ипотека и другие меры,
направленные на удовлетворение спроса на жилье

ляли всем желающим квартиры на условиях найма В Европе такие лома

съемщиков.

но не для чисто коммерческого использования В Жилищном кодексе РФ по-

развития в решениях Правительства РФ. которые ориентируют нуждающихся
9.3. Жилищно-коммунальное обслуживание

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) включает около
30 видов деятельности. Подотраслями являются техническое обслу-
живание жилья; благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство,
озеленение, саночистка и утилизация отходов); ресурсоснабжение
(тепло, электричество, вода, канализация, газ); бытовое обслужива-
ние (гостиницы, бани, прачечные, ритуальные услуги) и т.д.

Каждая подотрасль представлена совокупностью жилищно-
коммунальных предприятий, санитарно-технических, энергетиче-
ских, транспортных, по внешнему благоустройству

К санитарно-техническим относятся предприятия по обслужи-
ванию и эксплуатации водопроводных и канализационных систем,
предприятия по уборке территорий населенных мест и санитарной
очистке домовладений, прачечные, бани, купально-плавательные
сооружения

Энергетические предприятия — электрические, газовые и тепло-
фикационные распределительные сети, отопительные котельные,
ТЭЦ и электростанции, газовые заводы, обслуживающие населен-
ные пункты.

Транспортные предприятия — городской общественный пасса-
жирский транспорт (метрополитен, трамвай, троллейбус, фуникуле-
ры, канатные дороги, автобусы, такси), водный транспорт местного
назначения.

К сооружениям внешнего благоустройства населенных мест, ко-
торые входят в состав коммунального хозяйства, относятся дороги и
тротуары, мосты и путепроводы, подземные и наземные транспорт-
ные пешеходные переходы и эстакады, сооружения и сети ливневой
(водосточной) канализации, набережные, различные гидротехниче-
ские сооружения, предназначенные для предотвращения оползней
и затопления территорий, их осушения, берегоукрепления, зеленые
насаждения общего пользования, уличное освещение и др.

Предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и
промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией,

Ведущими являются предприятия водоснабжения, водоотведе-
ния и очистки сточных вол, теплоснабжения, многоотраслевые
предприятия, организации внешнего благоустройства (дорожно-

1 В зависимости от местных условий промышленные предприятия имеют и соб-
мостового хозяйства, озеленения, санитарной очистки и утилизации
отходов), гостиничные предприятия.

Наиболее распространенная организационно-правовая форма
хозяйствующих субъектов в жилищно-коммунальном хозяйстве —
муниципальные унитарные предприятия. Преобладающей хозяйст-
венной структурой в жилищно-коммунальном обслуживании явля-
ются многоотраслевые предприятия

Отрасли ЖКХ по конкурентному потенциалу делятся на три
сектора. 1) локально-монопольные. 2) потенциально конкурентные:
3) рыночные

Лоызл№ые 1ионопогии — отрасли и предприятия, где по экономиче-
ским, технологическим, экологическим, естественно-территориальным
причинам невозможна конкуренция К ним относятся не только
предприятия-поставщики (тепло-, водо-, газо-, электроснабжение,
водоотведение), но нередко и организации, обслуживающие жи-
лищное хозяйство, в частности организации лифтового хозяйства.
Затраты на выполнение услуг по технической эксплуатации и ре-
монту лифтов в общей стоимости жилищных услуг составляют в
среднем по России свыше 10% и существенным образом влияют на
общую величину их стоимости.

Потенциально конкурентные отрасли становятся конкурентными
по мере изменения системы управления, приватизации, внедрения
договорных отношений между собственниками жилья, управляющи-
ми компаниями и подрядными жилищными организациями Так, в
коммунальном хозяйстве потенциально конкурентными являются.

•	управление и обслуживание объектов коммунального хозяйства,

•	привлечение организаций, использующих альтернативные
формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автоном-
ные системы жизнеобеспечения и объекты, не связанные с сетевой
инженерной инфраструктурой (крышные котельные, газоснабжение
от емкостного и баллонного газа и др V,

•	выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов
коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора

•	проектно-изыскательские и строительные работы по разви-
тию объектов коммунального назначения.

Вполне рыночной, конкурентной отраслью является жилищное
хозяйство, прежде всего внутридомовое обслуживание

Жилищные и коммунальные услуги (ЖКУ) обеспечивают реше-
ние задач по сохранению в надлежащем состоянии жилого фонда и
созданию благоприятных условий для проживания людей. Они от-
личаются высокой социальной значимостью, принадлежностью к
группе жизнеобеспечения; практически невзаимозаменяемы и не
могут запасаться впрок, т.е. производство услуг совпадает с их по-
треблением Объем и качество услуг непосредственно влияют на
уровень благосостояния населения, бытовые условия жизни, сани-
тарно-гигиенические условия, чистоту водного и воздушного бас-
сейнов, уровень производительности труда

Годовой объем жилищно-коммунальных услуг составляет около
750 млрд руб., или 7.6% ВВП Рынок ЖКУ стабилен и всегда вос-
требован.

Жишщные усуги — это комплекс работ, обеспечивающих нор-
мальное функционирование жилого дома и благоустройство придо-
мовой территории Перечень жилищных услуг утверждается феде-
ральными органами и включает*

•	содержание общего имущества жилого дома (включая подва-
лы, чердаки, подъезды и крыши) и придомовой территории;

•	вывоз бытовых отходов;

•	работы, выполняемые при проведении технического осмотра
и обхода отдельных помещений жилых домов, включая устранение
незначительных неисправностей в системах водоснабжения, кана-
лизации. центрального отопления, горячего водоснабжения и элек-
тротехнических устройств и другие работы,

•	работы, выполняемые при подготовке жилых зданий к экс-
плуатации в весенне-летний и осенне-зимний период;

•	ремонт общего имущества, общих коммуникаций, техниче-
ских устройств и технических помещений жилого дома, объектов
придомовой территории;

•	другие виды работ (обслуживание лифтов и т.д.).

Яоммуяацлые усуги предоставляются в виде доведенных до по-
требителей материальных носителей с определенными качествен-
ными показателями.

В состав коммунальных услуг включаются:

•	холодное и горячее водоснабжение;

•	водоотведение и очистка сточных вод,

•	электроснабжение,

•	газоснабжение, в том числе в баллонах,

•	отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого
топлива при печном отоплении):

•	утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов.

Для коммунальных услуг характерными чертами являются*

•	привязка сложной инженерной инфраструктуры к территории,

•	неразрывность, строгая последовательность процесса произ-
водства, транспортировки и потребления услуг;
•	услуги не накапливаются, недопроизводство не компенсиру-
ется более интенсивным производством в другой период.

•	процесс потребления услуг непрерывный, отказ от потребле-
ния на значительный срок, как правило, невозможен

В силу технологических особенностей отрасли и условий форми-
рования систем жизнеобеспечения территорий большинство комму-
нальных предприятий (в первую очередь связанных с сетевой постав-
кой ресурсов) занимают монопольное положение на обслуживаемой
территории (локальные монополии). При этом географические грани-
цы товарных рынков определяются административными границами
городов и районов, за исключением межрайонных электрических, во-
допроводных сетей и ряда других объектов межрайонного значения.

При отсутствии приборов в многоквартирном или жилом доме
устанавливаются нормативы потребления коммунальных услу| и
ресурсов (холодной и горячей воды, сетевого газа, электрической и
тепловой энергии) для определения размера оплаты ЖКУ.

Нормативы устанавливаются по инициативе уполномоченных
органов или ресурсоснабжающих организаций едиными для домов,
имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры и
степень благоустройства Срок действия нормативов составляет не
менее трех лет.

Общие правовые и экономические условия жилищно-коммунального
обслуживания, функциональные обязанности хозяйствующих субъек-
тов всех форм собственности определяются муниципальным заказом

В рамках муниципального заказа разрабатываются объемы, па-
раметры качества и надежности обслуживания жилищного фонда и
предоставления коммунальных услуг; финансирование ЖКУ, доли
оплаты потребителей и компенсации бюджетом, комплекс догово-
ров на выполнение закал.

Критерии качества, надежности и устойчивости поставок ЖКУ
определяются в соответствии с правилами предоставления жилищ-
но-коммунальных услуг Они опираются на установленные стандар-
ты (ГОСТы, СНиПы, нормативы потребления, регламенты выпол-
нения работ и др.), гарантирующие минимально необходимый уро-
вень обслуживания. Реальное обеспечение такой гарантии подкреп-
ляется финансовыми ресурсами.

Традиционное обслуживание базируется на ключевой роли мест-
ного самоуправления в организации и исполнении ЖКУ Местное
самоуправление выступает в качестве представителя и потребителей
ЖКУ и их поставщиков.

Муниципальные организации отвечают за выполнение всего
комплекса работ по содержанию, эксплуатации и ремонту объектов
инженерной инфраструктуры и внешнего благоустройства, обеспе-
чению коммунальными услугами населения, проживающего в му-
ниципальном жилишном фонде Прочие потребители заключают
договоры поставки услуг непосредственно с предприятиями.

Жилищный фонд передается на баланс муниципальных предпри-
ятий. Под руководством администрации местного самоуправления они
планируют объем работ, выполняют работы, взимают плату за оказывае-
мые услуги Управляющими подразделениями администрации являются
жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), дирекции единого заказ-
чика (ДЕЗ) и др. Жилишно-эксплуатаиионные организации принимают
плату населения за тепло, холодную и горячую воду, электроэнергию,
вывоз мусора и т п и перечисляют деньги поставщикам ресурсов.

В жилищно-коммунальном обслуживании одновременно проис-
ходит смена организационных форм взаимодействия между органа-
ми власти, потребителями и поставщиками услуг Используются
более совершенные методы обслуживания, основанные на разделе-
нии функций, укреплении договорных отношений, конкурсном от-
боре подрядных организаций. Прежде всего это относится к обслу-
живанию жилищного фонда, которое отличается высоким потен-
циалом конкуренции на стороне как заказчиков, так и подрядчиков

Вначале разделение функций заказчика и подрядчика происхо-
дит в структуре администрации местного самоуправления Функции
заказчика выполняют структурные подразделения администрации
местного самоуправления, жилищно-эксплуатационные или много-
отраслевые предприятия ЖКХ, обеспечивающие как обслуживание
жилых домов, так и их тепло-, электроснабжение Создается служба
единого заказчика, которая привлекает ремонтно-эксплуатационные
предприятия или разделяется на несколько управляющих компаний,
которые на конкурсной основе привлекают подрядные организации
для обслуживания жилищного фонда. При этом в производстве жи-
лищных услуг формируется конкурентная среда, рынок коммуналь-
ных услуг регулируется муниципальным заказом независимо от фор-
мы собственности коммунальных предприятий. РКЦ осуществляет
сбор платежей с потребителей и перечисляет собранные средства
предприятиям в соответствии с заключенными договорами.

Нередко местное самоуправление передает муниципальный заказ
на весь комплекс работ многоотраслевому предприятию ЖКХ, которое
становится единым генеральным подрядчиком В этом случае отсутст-
вуют специальные муниципальные учреждения или предприятия как
посредники между муниципалитетом и подрядчиком, получающие
деньги из бюджета за размещение заказа на выполнение ЖКУ Если
функции службы заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные
предприятия, то они совмещают их с функциями подрядчика.
Службы заказчика созданы в более чем половине субъектов РФ
Они реализуют идею муниципального заказа как эффективной формы
расходования бюджетных средств и концепцию освобождения местно-
го самоуправления как уровня власти от хозяйственных функций

Отношения между администрацией города (района) и заказчи-
ком оформляются муниципальным контрактом на организацию ра-
бот по оказанию жилишно-коммунальных услуг населению и дру-
гим потребителям, об управлении жилищным фондом и технологи-
ческой частью с указанием источников и размеров финансирования
услуг. В муниципальном контракте определяются основные задачи
организации предоставления жилишно-коммунальных услуг всем
потребителям и содержание объектов ЖКХ в соответствии с дейст-
вующими нормами и правилами

Администрация передает заказчику жилищный фонд на обслу-
живание, оставляя за собой функции

•	контроля за соблюдением нормативно-технических требова-
ний к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной
инфраструктуры;

•	обеспечения соответствующего уровня финансирования для
содержания принадлежащей ему недвижимости;

•	разработки и заключения договоров найма или аренды жилых
и нежилых помещений.

Заказчик отвечает за поддержание жилищного фонда в надле-
жащем состоянии

Затраты на производство жилишно-коммунальных услуг вклю-
чают в себя материальные затраты, в том числе расходы на сырье
и материалы, топливо, энергию, затраты на оплату труда; отчисле-
ния на социальные нужды; амортизацию основных средств; про-
чие затраты Администрация осуществляет финансирование заказ-
чика в виде ассигнований на заработную плату и дотаций на убыт-
ки, в том числе и на погашение разницы в тарифах, благоустройст-
во. капитальный ремонт

В себестоимости услуг предприятий локальных естественных
монополий большой вес занимают продукция и услуги других
предприятий-монополистов. Предприятие не в состоянии влиять
самостоятельно на тарифы и цены своих основных поставщиков,
поскольку рост тарифов одного предприятия-монополиста почти все-
гда вызывает цепную реакцию роста цен и тарифов всей отрасли.

В функции службы заказчика входят ведение договорных отноше-
ний на всех уровнях оказания услуг, формирование муниципального
заказа на услуги ЖКХ, организщия предоставления субсидий населе-
нию по оплате услуг, контроль за предоставлением услуг и их оплатой.
Заказчик заключает договоры с предприятиями — исполните-
лями услуг и поставщиками ресурсов (рис. 9.2). Их работа органи-
зуется по направлениям*

•	обслуживание жилищных объектов и благоустройство терри-
тории;

•	предоставление услуг коммунального хозяйства.

Рис. 9 2 Схема договорных отношении в ЖКХ:

-------финансовые потоки;

- договорные отношения
Проводится конкурсный отбор подрядчиков для текущего об-
служивания жилищного фонда, проведения капитального ремонта,
определения поставщиков услуг и ресурсов. С поставщиками ком-
мунальных услуг заключается соглашение, при этом со стороны
продавца выступает коммунальное предприятие, а со стороны по-
купателя — заказчик и администрация муниципального образова-
ния. Причем заказчик несет ответственность перед подрядчиком в
пределах платежей населения, а администрация муниципального
образования — в пределах сумм бюджетного дотирования комму-
нальных услуг.

Служба заказчика может функционировать без наличия управ-
ляющей компании или при ее учреждении. При отсутствии управ-
ляющей компании ее функции исполняет служба заказчика. При
наличии управляющей компании служба единого заказчика обес-
печивает'

•	соблюдение нормативно-технических требований по содер-
жанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфра-
структуры;

•	необходимый уровень финансирования для содержания не-
движимости;

	заключение договора с выбранной на конкурентной основе
либо созданной организацией по управлению муниципальным жи-
лищным фондом, а также предоставление других услуг коммуналь-
ного назначения;

•	систематический контроль за реализацией договоров.

На управляющую компанию, в свою очередь, возлагаются*

•	поддержание в надлежащем состоянии и модернизация не-
движимости;

•	выбор подрядчиков на выполнение работ во вверенном ей в
управление жилищном фонде,

•	заключение договоров и контроль их выполнения;

•	сбор платежей за ЖКУ с населения.

Органы местного самоуправления обязаны создавать равные ус-
ловия для предоставления жилищно-коммунальных услуг всем ор-
ганизациям независимо от форм собственности В частности, важно
привлечение частных управляющих и подрядных организаций для
преодоления монополизма муниципальных подразделений, разви-
тия конкуренции на рынке ЖКУ

Частные организации появляются на рынке ЖКУ в результате:

•	преобразования государственных и муниципальных предпри-
ятий ЖКХ,

•	создания новых хозяйствующих субъектов;
•	развития государственно-частного и муниципально-частного
партнерства.

Преобразование государственных и муниципальных предпри-
ятий ЖКХ осуществляется в форме приватизации, акционирования
или поглощения (банкротства). Все указанные направления преоб-
разований регулируются федеральным законодательством и отвеча-
ют принятому курсу на максимально возможное сокращение доли
муниципальной собственности и соответственно муниципальных
предприятий Поскольку этап массовой приватизации давно прой-
ден, речь идет о приватизации предприятий, непосредственно об-
служивающих жилищный фонд, а также приватизации управления
ЖКХ Утвержден перечень объектов ЖКХ. которые не подлежат
приватизации. Данный перечень включает в основном коммуналь-
ное имущество, потеря контроля над которым считается социально
опасной.

Объектами приватизации управления ЖКХ становятся ЖЭКи,
ДЕЗы и другие муниципальные управленческие структуры1.

Поскольку объекты коммунальной инфраструктуры являются,
как правило, локальными монополиями, они акционируются с со-
хранением в собственности местного самоуправления 100% акций
Затем акции выставляются на конкурс и по его результатам пере-
даются в доверительное управление управляющей компании-
инвестору на срок не менее срока окупаемости инвестиций в мо-
дернизацию основных фондов. Управляющей компании в довери-
тельное управление перелается количество акций не менее 50%
плюс I акция и не более 75% минус I акция.

Акционирование осуществляется под контролем органов власти
субъектов РФ. В Чувашской Республике и Татарстане, например, при-
няты решения о полном акционировании жилищно-коммунальных
предприятий в жесткие сроки План акционирования краевых госу-
дарственных предприятий реализуется в Ставропольском крае. Ак-
ционированные коммунальные предприятия включаются в регио-
нальные акционерные общества (холдинги) по направлениям дея-
тельности. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе
образована Югорская теплоэнергетическая компания

Если муниципальные предприятия акционируются и привати-
зируются, то организация электро-, газо-, теплоснабжения и водо-
отведения не перестает быть вопросом местного значения, так как

1 Они рассматриваются в качестве пережитка и даже реликта плановой экономи-

следует помнить, что частные управляющие — не альтруисты, работающие бес-
иное противоречило бы Закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления».

Поглощение — следствие конкурентной борьбы предприятий на
открытом рынке. В жилищно-коммунальном хозяйстве конкурент-
ная борьба такой острой стадии не достигла, но поглощения и здесь
имеют место. Его осуществляют кредиторы на основе процедур бан-
кротства, когда имущественные комплексы муниципальных пред-
приятий продаются за долги. Однако долги предприятий ЖКХ — не
основание для поглощения и смены собственника, так как они —
результат огромного недофинансирования, экономического дисба
ланса; их следует урегулировать путем реструктуризации.

Преобразование предприятий, меняя лишь их организационно-
правовую форму, никак не влияет на изменение конкурентной сре-
ды, так как не вовлекаются ни дополнительные ресурсы, ни новые
хозяйствующие субъекты

Кроме того, далеко не все муниципальные предприятия в вос-
торге от преобразований; одни из них опасаются лишиться под-
держки местных администраций, другие не уверены в предсказуе-
мости тарифной политики, которая при приватизации может изме-
ниться.

Появление на рынке новых, в том числе частных, операторов
ЖКУ как следствие углубления рыночных преобразований, капита-
листических отношений реально меняет ситуацию и поэтому при-
ветствуется как органами местного самоуправления, так и при оп-
ределенных условиях потребителями услуг. Жилищный кодекс РФ
ввел положения, создающие благоприятные условия для привлече-
ния частного капитала в ЖКХ. Ключевым моментом здесь является
введение жилищного самоуправления, передача управления жилы-
ми домами в руки жильцов, которые получают право на выбор пе-
речня услуг, подрядчиков и оплату их по факту предоставления

Частные фирмы охотно берут подряды на обслуживание жилых
домов, пока осуществляется бюджетное финансирование Важно,
чтобы этот рынок был привлекателен и при отмене дотаций, воз-
можном росте платежей при повышении тарифов на услуги. Если
не будет условий и возможностей получать высокие доходы, бума
частного капитала в ЖКХ ожидать не приходится Пока имущест-
венные отношения до конца не отрегулированы, горизонт тарифно-
го регулирования короток Не располагает к долгосрочным инве-
стициям в ЖКХ и частая смена руководителей муниципальных об-
разований, дробление районов на мелкие самостоятельные поселе-
ния Правда, в ФАС поступают заявки на передачу коммунальных
сетевых объектов в собственность или аренду. Ставка, видимо, де-
лается на будущие доходы после смятения тарифного регулирова-

Учитывается и имеющийся опыт коммунального обслуживания
на основе муниципально-частного партнерства в форме концесси-
онных соглашений, предусматривающих привлечение капитала в
ЖКХ, его модернизацию

Концессия — это договор долгосрочной аренды между государст-
вом (муниципалитетом) и юридическим (частным) лицом, сопровож-
даемый инвестиционными условиями. Объект передается в управле-
ние, однако право собственности остается за государством (муници-
палитетом) Концедентом выступает муниципальное образование
в лице органа местного самоуправления, а концессионером — ин-
дивидуальный предприниматель или юридическое лицо Решение
о заключении концессионного соглашения принимается концеден-
том на основе открытого или закрытого конкурса, с победителем
оговариваются все детали соглашения, сроки эксплуатации, размер
платы, права и обязанности сторон и тл Расторгнуть соглашение
в одностороннем порядке можно только по решению суда.

Договоры могут заключаться в расчете на различные условия
взаимоотношений и выполнения работ Так, в одних договорах пре-
дусматриваются условия:

•	о выполнении работ (оказании услуг) с использованием объ-
екта государственной (муниципальной) собственности;

•	об управлении объектом государственной (муниципальной)
собственности, в частности доверительном управлении или аренде
объектов

Другие договоры отражают направления использования постро-
енных объектов. К ним относятся договоры по моделям:

•	строительство — передача (ВТ);

•	строительство — эксплуатация — передача (ВОТ),

•	строительство — передача — эксплуатация (ВТО);

•	строительство — владение — эксплуатация — передача (ВООТ).

Можно передавать в концессию автодороги, объекты железно-
дорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные пор-
ты, аэродромы и аэропорты, гидротехнические сооружения, метро-
политен и другой общественный транспорт, объекты ЖКХ, здраво-
охранения, образования, культуры, спорта, туризма Органы власти
заинтересованы в том, чтобы частные инвестиции пришли в пока
невостребованные, ныне отстающие, но перспективные отрасли.

Новые структуры сочетают производственную деятельность с ин-
вестированием и управлением. Инвестор не только вкладывает капи-
тан в новые технологии, но и финансирует текущую деятельность
Федеральное агентство по строительству и жилишно-коммунальному
хозяйству подписало соглашения с рядом крупных компаний и бан-
ков по вопросам взаимодействия в сфере коммунальной инфра-
структуры.

Наиболее активную концессионную деятельность развернула
ОАО «Российские коммунальные системы» (ОАО «РКС»)*, образо-
вавшее дочерние акционерные обшества в 27 регионах Российской
Федерации. РАО «ЕЭС России» как основной учредитель ОАО
«РКС» заключило соглашения с администрациями более 20 регионов
(подписаны председателем правления РАО «ЕЭС России» как пред
ставителем одной стороны и губернаторами и главами региональ-
ных представительных органов власти как представителями другой)
о передаче под управление ОАО «РКС» предприятий ЖКХ (элек-
тро- и теплоснабжающих предприятий, водоканалов и ряд других).

Предприятия «Газэнерго» (подразделения ООО «Межрегион-
газ») эксплуатируют муниципальные котельные и соответствующие
тепловые сети, рассматривая этот процесс как более глубокую пе-
реработку своей же продукции — газа. Для них это оправданно, так
как даже в условиях недостаточных платежей более глубокая пере-
работка сырья, в данном случае газа, приносит дополнительные
финансовые ресурсы, которые являются источником дальнейших
инвестиций

Реализация проектов в различных регионах и городах приведет
к снижению субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспреде-
лению высвобождаемых средств на производство других комму-
нальных услуг

В настояшее время в ЖКХ много проблем, в решении которых
мог бы с большой пользой поучаствовать частный бизнес Самым
неотложным является прекращение деградации жилищного фонда и
коммунальных инженерных сетей. Формальная эксплуатация жи-
лья, несоблюдение нормативов по ремонту и обслуживанию прово-
цируют разрушение жилищного фонда и рост потребности в жилье
(так неразрывно связаны жилищно-коммунальное обслуживание и
строительство) Ввиду высокого уровня износа инженерных сетей
планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-
восстановительным работам, затраты на которые в 2—3 раза выше
Огромное недофинансирование обычных домов резко контрастиру-

1 ОАО «РКС» зарегистрировано 29 мая 2003 г. Уставный капитал — 1.0 млрд руб,

уголь», «Ренова», «Евразммшинг», «Еврофинанс». У первых двух компаний пакеты
по 25%, у пяти других — по 10% акций
ет с чрезмерной роскошью обслуживания элитных городских и за-
городных элитных квартир и загородных домов1.

В финансово благополучных регионах за счет бюджетных средств
могут провести капитальные ремонт жилищного фонда, чтобы
управляющие компании могли начать работу с чистого листа.
В других регионах потребность в средствах не покрыть даже с помо-
шью повышения платежей населения. Понятно и рыночно оправ-
данно стремление бизнеса идти туда, где можно больше заработать
Но для чего больше, если абстрагировтгъся от социальной ответст-
венности?

В результате приватизации промышленные, сельскохозяйствен-
ные и другие предприятия передали объекты жилищного фонда и
социально-культурного назначения в ведение местного самоуправ-
ления. Процесс передачи жилья в муниципальную собственность
продолжается, намечается передать еще 160,4 млн м2, или почти 6%
общего фонда жилья. Неясно, за счет каких источников местные
бюджеты будут его обслуживать, если субвенции из вышестоящих
бюджетов выделяются лишь на жилищные субсидии и льготы насе-
лению.

Теперь становится ясно, что освобождение бизнеса от социаль-
ной ответственности — недостаточно обоснованное решение. Сей-
час время принять меры к частичному исправлению ошибки, в рам-
ках которых следует возложить на приватизированные предприятия
ответственность за обслуживание хотя бы своего бывшего фонда жи-
лья и других социальных объектов. Ведь новые собственники пред-
приятий в каждом городе хорошо известны.

9.4.	Тарифное регулирование

Проводимая с 1992 г. либерализация цен долгое время не затра-
гивала уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для на-
селения. В начале 1990-х гг. тарифы поддерживались на низком
уровне, платежи граждан составляли около 3% среднего дохода се-
мьи рабочего и служащего Истоки этого важнейшего завоевания
надо искать в начале XX века

В 1918 г. вводится квартирная плата с учетом классовой при-
надлежности: рабочие платили в 10 раз меньше за единицу площа-
ди, чем люди свободных профессий, и в 30 раз меньше, чем так

1 В СССР при скромных объемах финансирования ЖКХ средства использовались
более рационально, управление ими децентрализовалось вплоть до каждого лома.
называемые нетрудовые элементы Ввиду обесценивания рубля опе-
рации по взиманию денег за жилье и коммунальные услуги потеря-
ли смысл, и в 1920 г для рабочих и служащих квартплата была от-
менена.

В связи с введением в модель социализма товарно-денежных
отношений была предпринята попытка восстановить оплату жилья,
которая встретила устойчивое нежелание основной массы населе-
ния оплачивать текущий ремонт, эксплуатацию и коммунальные
услуги. Принято решение, назначив плату чисто символическую,
увеличивать ее с каждым годом на 50% постепенно «приучая» та-
ким образом жителей к необходимости этих расходов. Последнее
повышение было в 1926 г, а далее, начиная с 1927 г, величина
квартплаты приобрела ярко выраженный политический оттенок На
протяжении почти всей советской истории взималась только незна-
чительная ее часть и осуществлялись государственные дотации в жи-
лищную сферу.

В большинстве случаев тарифы обеспечивали лишь минимальный
по объему и качеству уровень работ и услуг, без которых нельзя под-
держивать жилищный фонд и жизнедеятельность населения. Дополни-
тельными источниками финансирования ЖКХ были субаренда, всту-
пительный взнос в кооператив, самообложение. Но все это составляло
незначительную сумму, а основные расходы несло государство.

В мировой практике квартплата служит основным источником
средств на возмещение расходов ЖКХ Но круто изменить тариф-
ную политику одномоментно нельзя по многим причинам, в том
числе социальным. В 1997 г., т е. накануне принятия решения о
переходе на новый порядок платежей, опросы показывали, что
только 4% опрошенных считают размер платежей для своего бюд-
жета необременительным; для 40% уровень платежей находился на
грани финансовых возможностей.

Местные органы власти сдерживали рост тарифов вплоть до
2005 г., опасаясь неплатежей и протестных настроений, хотя были
уверены, что коррективы в тарифную политику рано или поздно
придется вносить1 в связи с изменением экономической модели
развития страны. Тарифы не возмещали расходов предприятий
ЖКХ на предоставление услуг, и их убытки покрывались дотация-
ми из бюджетов.

Правительство РФ настойчиво решало задачу повышения доли
платежей потребителей в расходах на ЖКУ и завершило эту кампа-

1 Опыт показал, что единовременное «обвальнее» повышение тарифов увеличм-
нию переходом на 100%-ную оплату услуг населением Процесс
перехода сопровождался общим ростом тарифов, замещением бюд-
жетных расходов платежами потребителей, ростом субсидий мало-
имущим гражданам на оплату услуг (табл. 9.5).

Соответственно изменились источники финансирования затрат
предприятий ЖКХ Прежде они включали:

а)	из бюджетов:

•	возмещение убытков в связи с применением регулируемых
тарифов,

•	возмещение расходов на предоставление льгот и компенсация

•	жилищные субсидии для оплаты услуг населением,

б)	по тарифам для потребителей (для населения с учетом льгот
и за вычетом субсидий).

Таблица 9 5. Динамика доли платежей потребителей в расходах на ЖКУ

Год	Средняя по России с юимостъ ЖКУ на /а2 жилья {руб в месяц}	Фактическая доля насе/ения е опла- те ЖКУ (%)	Расходы населения на 1м1 жигья (р>б.)
1997	8.2	42	3,44
1998	9,2	50	4,60
1999	Н,5	50	5,75
2000	12,-	53	6,78
2001	14,2	58	8,24
2002	19,1	67	12,80
2005	41,6	100	41.60
(стандарт)			

Новая схема финансирования:

а)	из бюджетов предприятиям ЖКХ’

•	возмещение убытков в связи с применением регулируемых
тарифов.

•	возмещение расходов на предоставление льгот;

б)	из бюджетов субсидии на оплату жилья и коммунальных ус-
луг средства:

•	перечисляются на банковский счет,

а доставляются на дом.

•	выдаются через кассу;

в)	по тарифам для потребителей: оплата жилья и коммунальных
услуг (тариф включает субсидии за вычетом льгот).
Многие считают переход на 100%-ную оплату преждевременным,
так как для этого средняя заработная плата должна составлять 12—
14 тыс руб в месяц, а не 9,0 тыс руб., как это было в 2005 г Более
того, после достижения такого важного рыночного рубежа тарифы не

замораживаются, они будут повышаться и далее, и оплачивать их
полностью будет население без бюджетных дотаций предприятиям
ЖКХ. Однако рост расходов на оплату ЖКУ сокращает потребитель-
ский спрос в пользу потенциального инвестиционного спроса.

Законодательно доля платежей за ЖКУ в семейном бюджете огра-
ничена 22%, фактически она составляет около 10% В некоторых стра-
нах плата за жилье по отношению к семейному бюджету составляет, %:

Дания	9,0

Франция	9,9

Швеция	10,0

Нидерланды 15,3

Германия	17,5

Финляндия	20,0

Канада	23,5

При сравнении надо учитывать, что на Западе до 50% комму-
нальных платежей возмещает государство (содержание сетей). Кро-
ме того, уровень оплаты труда в России значительно ниже, на при-
обретение товаров требуется 70—75% общего бюджета, т.е. в 2 раза
больше, следовательно, казалось бы, небольшая тарифная нагрузка
ощущается тяжелее, особенно семьями с небольшим достатком1

Порядок установления цен и тарифов на жилищные и комму-
нальные услуги имеет различия

Согласно Жилищному кодексу РФ стоимость жилищных услуг не
регулируется и определяется на основе договорных цен для каждого
конкретного многоквартирного дома. Лишь в домах со 100%-ной
муниципальной собственностью, а также в тех случаях, когда собст-
венники не договорились о плате за содержание и ремонт жилья,
тарифы устанавливает местная власть.

В жилищном хозяйстве цены и тарифы определяются на сле-
дующие виды услуг:

•	наем жилья государственного и муниципального фонда;

•	содержание жилья (общего имущества жилого дома), техоб-
служивание общих коммуникаций и технических устройств, вывоз
бытовых отходов, благоустройство придомовой территории.

1	В России возродилась классовая структура обшества по имущественному кри-

дарство нс сдерживает поляризацию доходов с помощью налоговой или жилиш-
• ремонт жилья (ремонт общего имущества, общих коммуника-
ций, технических устройств жилого дома, объектов придомовой
территории).

Жилишныс услуги в их конкретном проявлении сводятся к
уборке территории, подъездов, лестничных проемов, обслуживанию
лифтов, освещению, управлению домом и тл Для проживающих в

муниципальных домах такие услуги оплачиваются как плата за жи-

лье (в том числе наем жилья), для собственников квартир — как
техническое обслуживание Кроме того, собственники квартир оп-
лачивают капитальный ремонт и налог на имущество (табл. 9.6).

Таблица 9 6. Оплата ЖКУ нанимателем жилого помещения и собственником жилья	
Наниматель жилого помещения	Собственник жилья в многоквартирной доме
1	Плата за пользование жилым по- мещением (плата за наем)  2	Плата за содержание и ремонт жилого помещения, включая плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержа- нию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме	1. Плата за содержание и ре- монт жилого помещения, вклю- чая плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном

Оплата коммунальных услуг осуществляется гражданами, кото-
рые проживают в жилых помещениях, относящихся к жилищному
фонду, независимо от форм собственности, по единым правилам,
условиям и тарифам, действующим на территории муниципального
образования, в зависимости от степени благоустроенности жилых
помещений и домов с учетом надбавок к тарифам для потребителей.

Размер платы за коммунальные услуги определяется как произ-
ведение тарифов на объемы потребленных ресурсов по показаниям
приборов учета. При отсутствии приборов учета объем потребления
коммунальных услуг принимается равным нормативам потребле-
ния, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Решение о тарифе принимает тот уровень власти, который со-
ответствует масштабу рынка данного предприятия ЖКХ. На феде-
ральном уровне тарифы устанавливаются как предельные, они ори-
ентируют органы власти субъектов РФ изыскивать резервы их не-
повышения и одновременно являются антиинфляционной мерой.
Обратной их стороной является рост дотаций жилищно-комму-
нальным предприятиям Тем не менее они препятствуют стремле-
нию увеличивать затраты, перекладывать на население издержки
энергетиков, коммунальщиков н тщ

На федеральном уровне регулируются тарифы предприятий
ОАО «Газпром». РАО «ЕЭС России», «Транснефть», «Росэнерго-
атом», ОАО «РЖД» и тщ Тарифы на электрическую и тепловую
энергию устанавливаются в соответствии с Законами «О государст-
венном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энер-
гию», «Об электроэнергетике», «О газоснабжении», «О естествен-
ных монополиях». Основами ценообразования в отношении элект-
рической и тепловой энергии и Правилами государственного регу-
лирования и применения тарифов на электрическую и тепловую
энергию

Тарифы на всех уровнях устанавливаются в иерархической после-
довательности (сверху вниз) и на фиксированный срок Например,
цена на газ, устанавливаемая для ОАО «Газпром» на федеральном
уровне, будет влиять на стоимость электрической и тепловой энергии,
вырабатываемой дочерними предприятиями РАО «ЕЭС России», регу-
лирование которых осуществляется на уровне субъектов РФ В свою
очередь, тарифы на электрическую и тепловую энергию непосредст-
венно влияют на фактические затраты муниципальных предприятий
ЖКХ Ограничителем тарифа является конечный потребитель — насе-
ление. Около 65% стоимости жилишно-коммунальных услуг фактиче-
ски определяются федеральным центром.

Субъекты РФ регулируют тарифы на водоснабжение, водоотве-
дение и очистку вод, утилизацию твердых бытовых отходов в слу-
чае, если потребители находятся в границах нескольких городских
округов, поселений, расположенных в нескольких муниципальных
районах, и потребители каждого муниципального образования по-
требляют не более 80% услуг данной коммунальной организации.

Постановлением Правительства «О совершенствовании оплаты
жилья и коммунальных услуг..» от 2 августа 1999 г. № 887 к веде-
нию субъектов РФ отнесена координация изменений ставок и та-
рифов на жилищно-коммунальные услуги, устанавливаемые на му-
ниципальном уровне.

В субъектах РФ в установлении тарифов участвуют следующие
службы и организации:

•	экономическое подразделение администрации;

•	управление жилищно-коммунального хозяйства,

•	региональная энергетическая комиссия (РЭК), энергетиче-
ский комитет;

•	независимая экспертиза;
•	подразделения местных администраций.

На муниципальном уровне регулируются тарифы предприятий,
которые создаются местными органами власти для решения вопро-
сов местного значения, управляющих компаний объектами муни-
ципальной собственности (независимо от формы собственности
управляющих компаний), а также предприятий, оказывающих услу-
ги на монопольных муниципальных рынках.

Местное самоуправление регулирует тарифы на холодное водо-
снабжение, водоотведение, вывоз и утилизацию твердых бытовых
отходов, если потребители соответствующего муниципального обра-
зования потребляют более 80% услуг этих организаций; цены на
содержание, ремонт жилья и тарифы на коммунальные услуги в
жилых помещениях.

В соответствии с Законом №122 органами местного самоуправ-
ления поселений устанавливаются нормативы потребления комму-
нальных услуг, цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых
помещений в государственном и муниципальном жилищных фон-
дах, цены и тарифы на некоторые коммунальные услуги.

Тарифы на отопление устанавливаются на каждое предприятие
или на группу предприятий ЖКХ после независимой экспертизы и
вводятся через энергетические компании

В части коммунальных платежей органы местного самоуправления

	утверждают программу комплексного развития коммунальной
инфраструктуры, инвестиционные программы организаций комму-
нального комплекса;

•	устанавливают надбавки к тарифам для потребителей;

•	согласовывают производственные программы организаций
коммунального комплекса;

•	осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;

•	устанавливают тарифы для организаций коммунального ком-
плекса и надбавки за услуги;

•	заключают договоры с организациями коммунального ком-
плекса в целях развития коммунальной инфраструктуры.

Тарифная политика на этапе рыночного ценообразования, с од-
ной стороны, сохраняет некоторые прежние черты, а с другой —
приобретает новые направления. Так, сохраняется прямое государ-
ственное регулирование тарифов естественных и локальных моно-
полий В целом бюджетная поддержка ЖКХ сохраняется Она осу-
ществляется по линии не предложения, а спроса на ЖКУ. Бюджет-
ные деньги непосредственно включаются в тарифы через жилищ-
ные субсидии малоимущим и льготным категориям населения

Искусство тарифного регулирования в новых условиях сводится
к сбалансированию темпов изменения тарифов и бюджетной под-
держки населения. Всякое повышение тарифов по инициативе хо-
зяйствуюших субъектов увеличивает число претендентов на субси-
дии и потребность в бюджетной поддержке отдельных категорий
плательщиков за ЖКУ.

Постановлением Правительства «Об утверждении основ ценооб-
разования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» от 17 фев-
раля 2004 г. № 89 введено понятие экономически обоснованных
тарифов (расходов), определен состав затрат по видам ЖКУ

Экономически обоснованные тарифы на услуги жилищно-
коммунального хозяйства складываются из себестоимости единицы услуг
и прибыли организаций — производителей услуг. Прежде всего формует-
ся полная себестоимость услуг, фиксируется ее уровень, что в дальнейшем
позволяет регулировать тарифы с учетом инфляции и ряда других факторов.

Органы власти субъектов РФ при установлении региональных
стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг и органы местного
самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт
жилья, а также тарифов на коммунальные услуги в жилых помеще-
ниях должны исходить из необходимости возмещения экономиче-
ски обоснованных зттрат организаций на предоставление жилищ-
но-коммунальных услуг с учетом заключения независимой экспер-
тизы и стандартов качества таких услуг.

С точки зрения предприятия ЖКХ. функционирующею в рыноч-
ных условиях, жилищно-коммунальные услуги являются обычным
товаром, который должен пролавтгься по экономически обоснован-
ным ценам, те по ценам, на которые воздействуют только спрос и
предложение. Однако для потребителей жилищно-коммунальные ус-
луги не являются обычным товаром, который можно покупать или
не покупать. ЖКУ удовлетворяют повседневные социальные по-
требности, что предопределяет необходимость модификации и их
предложения, и спроса на них

В конечном виде экономически обоснованный тариф объектив-
но отражает равновесие спроса и предложения Спрос выражается в
объеме и качестве услуг, обеспеченных финансовыми возможно-
стями средней семьи и местного бюджета, предложение — в вели-
чине тарифа, обеспечивающей возмещение затрат и получение не-
обходимой прибыли При этом важно на стадии расчетов объективно
выявить как реальную потребность в услугах, так и платежеспособ-
ный спрос. На протяжении какого-то незначительного периода воз-
можны и недопоставка услуг, и неплатежи за потребленные услу-
ги. Однако впоследствии придется все равно компенсировать
ущерб от недопоставок и погасить накопившуюся задолженность
по платежам

Поскольку спрос и предложение в ЖКХ подвергаются модифи-
кации, жилищно-коммунальные услуги являются объектом регули-
рования органами государственной власти и местного самоуправле-
ния. При этом объективной опенке подвергаются как элементы за-
трат, так и уровень доходности ЖКУ Следовательно, и после пере-
хода на 100%-ную оплату затрат населением тарифы определяет не
стихия рынка, а государственное регулирование Элементы стихии
допустимы лишь при предоставлении жилищных услуг.

Прежде предприятия получали дотации из бюджетов, и поэтому
сумма прибыли, закладываемая в тарифы, не имела для них ре-
шающего значения. Уровень рентабельности чаще всего устанавли-
вался в качестве норматива, единого или дифференцированного в
зависимости от вида деятельности Норматив не учитывал в полной
мере потребность в средствах для инвестиций, обслуживания и по-
гашения кредитов. Узким местом нормативного планирования рен-
табельности является отсутствие заинтересованности предприятия в
снижении затрат, так как это ведет к уменьшению иены услуги и
суммы прибыли при реализации антизатратного плана.

Теперь при расчете тарифа учитывается необходимость включе-
ния в его состав инвестиционной составляющей, обеспечивающей
возмещение затрат на реконструкцию и новое строительство объек-
тов, проведение мер по ресурсосбережению и замене изношенных
фондов1. В сумме эти средства (амортизация; часть ремонтного
фонда; часть прибыли, остающаяся в распоряжении предприятий
после уплаты налогов и сборов и направляемая в фонд накопления,
и т.д) представляют собой фонд развития предприятия, который
характеризует его инвестиционный потенциал.

Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов орга-
низаций коммунального комплекса» предусматривает в структуре
тарифа в качестве обязательного компонента инвестиционную со-
ставляющую в виде надбавки к иене с учетом производственных и
инвестиционных программ, утверждаемых муниципалитетом.

Обоснование тарифа оплаты ЖКУ осуществляется с двух сто-
рон: со стороны предприятия ЖКХ и со стороны потребителя ус-
луг. Для этого предприятие анализирует фактические затраты за

стнииих. чтобы ориентировать предприятия на долгосрочные кредиты и не пе-

обеспечения гарактаров1нного финансирования мер по поддержанию наделно-

сурсосбережекия. установки приборов учета и других факторов, сокращающих
предыдущие периоды, определяет планово-нормативные затраты и
прибыль для включения в тариф Расчеты в качестве предложения
предприятия направляются в регулирующий орган. Одновременно
потребителями осуществляется оценка потребностей, спроса, в
том числе платежеспособного, при обеспечении средних стандар-
тов качества Сбалансированность предложения предприятия и
финансовых возможностей потребителей достигается с учетом
бюджетного финансирования в основном через предоставление
населению субсидий для оплаты ЖКУ по экономически обосно-
ванным тарифам

Экспертиза тарифов позволяет оценить возможность и целесо-
образность снижения себестоимости или ее отдельных элементов,
выявить непроизводительные затраты и резервы снижения себе-
стоимости выполнения конкретных технологических процессов,
необходимость включения в себестоимость дополнительных работ,
которые в настоящее время не выполняются или финансируются не
полностью.

Например, ремонтный фонд зачастую в недостаточном объеме
учитывается в себестоимости услуг. Предприятия не планируют затра-
ты на аварийно-восстановительные работы, в то время как количество
тварий за последние годы увеличилось. Ликвидация их последствий
ведется за счет средств, предназначенных на текущий и капитальный
ремонт, что стимулирует перераспределение (увеличение) ремонтных
работ, проводимых в аварийном режиме, т.е. более дорогих

Оценка платежеспособности основана на сравнении расходов
средней семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг с их пре-
дельным уровнем (22%).

Рассчитываются расходы на ЖКХ в структуре потребительского
бюджета семьи, анализируются другие показатели, характеризующие
структуру потребительских расходов и затраты городского бюджета
на социальную поддержку населения* доля затрат на услуги ЖКХ в
доходе семьи, доля семей, претендующих на субсидии, средний раз-
мер предоставляемой субсидии; сумма средств на предоставление
субсидий; соотношение дополнительных затрат на выплату субсидий
с дополнительным доходом от повышения тарифов. Анализ показа-
телей позволяет оценить готовность потребителей оплачивать услуги
по проектируемому тарифу Последующий мониторинг социально-
экономических условий и последствий его применения позволит
оценить обоснованность тарифной политики органа власти.

В таблице 9.7 приведена группировка полномочий разных уров-
ней власти по регулированию тарифов на коммунальные услуги.
Таблица 9 7 Полномочия органов власти в области регулирования тарифов на коммунальные услуги		
Просил ' гы гво РФ	,	РФ	Органы честного самоуправ гения
•	I	2		
Утверждает прави та	Определяют метод регули-	Утверждают в соответст- вии с документами терри- ториального планирова- ния муниципальных обра- зований программу ком-
фов, а также надба- вок к тарифам на товары и услуги ор-	и услуги организаций ком-	
		
нального комплекса	критериев для определения	тем коммунальной мн-
и надбавок к ценам (тарифам) для потре- бителей	доступности для потреби- телей товаров и услуг орга- низаций коммунального	фра структуры  Утверждают ннвестици-
Утверждает правила, обязательные при заключении и ис- полнении ими дого- воров, заключаемых при подключении к системам комму- нальной инфраструк- туры  Определяет феде- ральный орган ис- полнительной влд-	комплекса	очные программы по
	Согласовывают производ- ственные программы орга-	нальной инфраструктуры
	комплекса  Устанавливают тарифы на	к ценам (тарифам) для потребителей
	товары и услуги организа- ций коммунального ком- плекса  Публикуют информацию о тарифах на товары и услуги	Устанавливают систему критериев, используемых для определения доступ- ности для потребнтстей товаров и услуг организа- ций коммунального ком- плекса
ный осуществлять	го комплекса, произвиаст-	
контроль в Области	низаний коммунального комплекса, а также о ре- зультатах мониторинга	ствснные программы ор-
фов и надбавок		комплекса
Определяет порядок взаимодействия ор- ганов государствен-	венных программ этих организаций  Осуществляют мониторинг выполнения произведет-	Утверждают технические задания по разработке инвестиционных про- грамм организаций ком- мунального комплекса.
РФ, осуществляющих		
фов на товары и ус- луги организаций	Привлекают организации	систем коммунальной инфраструктуры
плекса, с органами местного сэмоуправ-	обоснованности проектов производственных про-	Р.ссчттривают проекты инвестиционных про-
ления. осуществляю- щими регулирование	грамм, проверки обосно- ванности расчета тарифов.	грамм организаций ком- мунального комплекса
542		III. Социальное управление
		Окончание табл. 9.7
	1	2	
тарифов и надбавок	а также для определения	Уч «ствуЮТ в разрКмлке
организаций комму-	доступности для потреби-	проектов договоров, за-
нального комплекса	тетей товаров и услуг Орга-	ключаемых в целях разви- тия систем коммунальной
Устанавливает поря- док определения	комплекса	инфраструктуры
условий деятельно-	Принимают решения и	Заключают с организа-
сти организаций	выдают предписания в	днями коммунального
коммунального ком- плекса. изменение	пределах своих полномо- чий, которые обязательны	комплекса договоры в
		
которых влияет на	Д1я исполнения организа-	коммунальной инфра-
стоимость товаров и	циями коммевасьного ком-	структуры, определяющие
услуг этих орта низа-	плекса	условия выполнения ин-
пни		вестициониых программ
	Запрашивают информацию	организаций коммуналь-
Осуществляет иные	•		 п г 1ДЙ коммуналь-	него комплекса
полномочия в соот-	него комплекса, пролу-	
нетствии с законе да	смотренную законодатель-	Осуществляют монито-
тельством Росеий-	ством	ринг выполнения произ-
ской Федерации		водствеиных и инвести- ционных программ  Привлекают организации  зы обоснованности про- ектов производственных программ, проверки обос- нованности расчета соот- ветствующих им тарифов, а также для определения доступности для потреби- телей товаров и услуг организаций коммуналь- ного комплекса  Принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномо- чий, которые обязательны для исполнения органи- зациями коммунального комплекса

Процедура определения, обоснования и экспертизы тарифов

проходит при непосредственном участии органов местного само-

управления, роль которых существенно повышается.
Предприятие коммунального хозяйства разрабатывает производ-
ственную и инвестиционную программы. Производственная про-
грамма включает прогноз объема и качества услуг, план мероприя-
тий по повышению эффективности производства Инвестиционная
программа разрабатывается в соответствии с программой комп-
лексного развития коммунальной инфраструктуры на основании
технического задания, утвержденного главой администрации

Орган регулирования муниципального образования проверяет
соответствие проекта инвестиционной программы условиям техни-
ческого задания и обоснованность расчета потребности в финансо-
вых ресурсах При расхождениях орган регулирования может воз-
вратить проект для устранения несоответствий. При выявлении не-
доступности услуг для потребителей орган регулирования может
предложить изменить техническое задание или частично обеспечить
финансовые потребности за счет местного бюджета.

Представительный орган утверждает инвестиционную програм-
му коммунальной организации и устанавливает надбавку к цене
(тарифу) для потребителей. После этого орган регулирования уста-
навливает надбавку к тарифам на услуги коммунальной организа-
ции После установления всех тарифов и надбавок органы местного
самоуправления заключают с коммунальной организацией договор
в целях развития коммунальной инфраструктуры, определяющей
условия реализации инвестиционной программы

Орган тарифного регулирования проводит мониторинг выпол-
нения производственной и инвестиционной программ.

Основанием для досрочного изменения органом регулирования
тарифов на услуги коммунальной организации являются.

•	объективное изменение условий деятельности организации,
влияющих на стоимость услуг;

•	нарушение коммунальной организацией производственной
программы;

•	предписание органа федеральной исполнительной власти,
уполномоченного выполнять функции контроля и надзора за зако-
нодательством в сфере конкуренции на товарных рынках.

В случае объективного изменения условий деятельности комму-
нальной организации и решения органа регулирования о доступно-
сти услуг для потребителя тарифы подлежат досрочному пересмотру

Инвестиционная программа и сроки ее реализации могут быть
пересмотрены по инициативе коммунальной организации, органа
регулирования, представительного органа, если*

•	по результатам мониторинга будет установлено, что рента-
бельность коммунальной организации значительно выше (ниже)
уровня, принятого при утверждении инвестиционной программы;
•	объективно изменились условия деятельности коммунальной
организации, влияющие на стоимость услуг

Надбавки для потребителей могут изменяться с изменением ин-
вестиционной программы коммунальной организации, но не чаще
одного раза в год Основанием для досрочного пересмотра предста-
вительным органом муниципального образования надбавки к цене
(тарифу) для потребителей являются:

•	изменение инвестиционной программы коммунальной орга-
низации,

•	досрочный пересмотр надбавки к тарифу на услуги комму-
нальной организации.

ФСТ имеет право получать от органов местного самоуправления
необходимые материалы и проводить проверки обоснованности ус-
тановления и изменения тарифов и надбавок

Для защиты потребителей предусмотрена обязанность органов
местного самоуправления при установлении цен на содержание,
ремонт жилья, тарифов на коммунальные услуги использовать за-
ключение независимой экспертизы

Экспертная группа анализирует договорные отношения, струк-
туру и динамику себестоимости, финансовые потоки, технологиче-
ские параметры предприятия, определяет соответствие стоимости
услуг платежеспособности населения

Заключение независимой экспертизы содержит*

•	оценку экономической обоснованности расходов, приведен-
ных в предложениях по установлению цен и тарифов,

•	оценку финансового состояния и уровня технического осна-
щения организации;

•	анализ экономической обоснованности величины прибыли,
необходимой для функционирования и развития организации,

•	анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;

•	сравнительный анализ динамики расходов и величины при-
были по отношению к предыдущему расчетному периоду.

Экспертизы проводятся местной администрацией, антимоно-
польными органами, независимыми фирмами, хозяйствующими
субъектами. Экспертные организации аккредитуются при Росстрое
специальными постановлениями.

Предмет и цели проводимых проверок предопределяются теми,
кто осуществляет соответствующие экспертизы. Местная админист-
рация заинтересована в выявлении резервов на предприятиях ЖКХ
(сокращение потерь) Как правило, проводимые представителями
местной администрации экспертизы отражают существующую та-
рифную политику. Проверки, проводимые территориальными ан-
тимонопольными органами, направлены на выявление нарушений
по отношению к уже действующим тарифам на жилищные и ком-
мунальные услуги Проведение экспертизы самим хозяйствующим
субъектом осуществляется с целью выявления финансовых долгов
предприятия, причин неустойчивого финансового положения

Предприятие ЖКХ в соответствии с договором обслуживания
гарантирует должное качество и объем работ, а заказчик оговари-
вает это условием обеспечения своевременного и полного финан-
сирования.

Предусмотрен механизм зашиты от некачественной работы
предприятия ЖКХ. Если услуги оказываются с нарушением их пе-
речня, объемов и качества, то должен производиться перерасчет
размеров оплаты

Порядок и условия снижения оплаты услуг при их некачествен-
ном или в неполном объеме предоставлении определяется «Прави-
лами предоставления коммунальных услуг», утвержденными поста-
новлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1099 (с из-
менениями) и Правилами оплаты гражданами жилья и коммуналь-
ных услуг, утвержденными постановлением Правительства РФ от
30 июля 2004 г. № 392.

Несмотря на наличие нормативных актов, не находит однознач-
ного решения вопрос о структуре платежей за жилишные услуги
Законодательно установлен принцип дифференциации оплаты жи-
лишно-коммунальных услуг в государственном и муниципальном
жилищном фонде на основе установления платы за наем в зависи-
мости от благоустройства, качества и местоположения жилья Тем
не менее, как правило, в оплату жилищных услуг включаются:

•	содержание и техническое обслуживание жилищного фонда;

	текущий ремонт;

•	аварийно-диспетчерское обслуживание;

•	расходы на управление домом

Плата за наем в качестве самостоятельного платежа не выделя-
ется, хотя сегодня это единственный платеж, который может быть
дифференцирован в зависимости, например, от местоположения.
Редко проводится дифференциация оплаты жилья в зависимости от
его качества, а также более полной оплаты общих площадей жилых
помещений, превышающих социальную норму, и сверхнорматив-
ные услуги для нанимателей и собственников, имеющих второе и
последующее жилье.

Как следует из данных табл 9 8 (по Раменскому району Мос-
ковской области на 2006 г.), выделяются три статьи оплаты за жи-
лое помещение, одна из них дифференцируется с учетом некоторых
показателей благоустройства Существенное влияние на размер оп- латы оказывает наличие в доме лифта (плата за содержание жилья повышается почти на 40%) Учет других показателей благоустройст- ва недостаточно конкретизирован.  Таблица 9 8. Тарифы для муниципальных предгриятмй на обслуживание жилищного фонда				
Вид благоустройства жишх домов	Размер платы в руб. за 1 и* общей п ющади жилого помещения в месяц (включая НДС)			
	Содержание жи- лья (включая обсгумивоние лифтов, вывоз и захоронение ТБО)	Текущий ремонт	Усчуги  управ- лению	Всего
Многоэтажные, ка- питальные жилые дома, имеющие все виды благоустройст- ва, включая лифт и мусоропровод (1 кат.)	16,07	1,03	0,45	17,55  Жилые дома, имею- щие все виды благо- устройства, кроме лифта (11 кат.)	11,73	1,03	0,45	13,21  Жилые дома, имею- щие все виды благо- устройства, кроме лифта и мусоропро- вода (III кат.)	10,66	1,03	0,45	12,14  Жилые дома, имею- щие не все виды бла- гоустройства (IV кат.)	9,38	1,03	0,45	10.86  Жилые дома, отно- сящиеся к категории ветхих и аварийных (Укат)	8,92	1,03	0,45	10,40				

Долгое время тарифообразование по существу было оторвано от

условий функционирования и финансирования предприятий, по-

требительских предпочтений и качества услуг.
Зчтраты не являлись важным критерием формирования тари-
фов. Недофинансирование искажало реальную потребность в рас-
ходовании ресурсов на содержание и ремонт жилья и объектов
коммунальной инфраструктуры. Завышены или занижены издержки
в ЖКХ — можно было выявить только по косвенным показателям
и на конкретных предприятиях.

Новый порядок тарифного регулирования базируется на сочета-
нии затратного и параметрического методов ценообразования За-
тратный метод предполагает расчет тарифа (цены) по формуле* се-
бестоимость плюс прибыль. При этом величина прибыли может варь-
ировать в зависимости от рыночной стратегии предприятия Элементы
себестоимости определяются на основе прямого счета или норма-
тивно. Производственные затраты рассматриваются как ограничи-
тельный фактор, ниже которого тариф опуститься не может (за ис-
ключением политики демпинга цен). Недостатком данного метода
является возможность включения в себестоимость непроизводи-
тельных зигрчт. что завуалирует рост тарифов. Нивелирует такую
возможность рыночная конкуренция, если данный вид услуг не мо-
нополизирован Цена продавца услуг всегаа есть лишь цена пред-
ложения, она не обязательно должна соответствовать цене покупа-
теля, цене состоявшейся сделки купли-продажи

Параметрический метод исходит из того, что затраты материаль-
ных и других ресурсов изменяются, как правило, при корректировке
технико-экономических параметров, что позволяет выявлять коэффи-
циенты зависимостей и распространять их на ценовые соотношения.

С введением 100%-ной оплаты ЖКУ населением у местных ор-
ганов сузилось пространство для маневрирования, они не могут
рассчитывать на покрытие убытков предприятий дотациями.

Все это ставит тарифообразование на более объективную осно-
ву, а проблему жилищно-коммунальных платежей перемешает в ос-
новном в сферу субсидирования малоимущих слоев населения.

9.5.	Субсидирование жилищно-
коммунальных платежей

Переход на 100%-ную оплату стоимости ЖКУ повышает значи-
мость социальной защиты малоимущих граждан. Тарифы на оплату
жилищно-коммунальных услуг для всех категорий потребителей
едины, в том числе для всех слоев населения независимо от их
имущественного положения Население в целом оплачивает 100%
тарифных ставок, но платежи могут разделяться на две части:

•	оплата собственными деньгами;

•	оплата бюджетными деньгами через механизм субсидий и льгот.
Выделение субсидий (компенсаций) основано на принципе,
согласно которому семья за проживание в жилище, определенном
как социальное по площади и набору жилищно-коммунальных
услуг, должна платить не более определенного процента от семей-
ного дохода. Жилищная субсидия есть разница между платежом за
жилищно-коммунальные услуги по нормам и нормативам и уста-
новленным максимально допустимым процентом платежа от се-
мейного дохода.

Субсидии предоставляются в обезличенной и индивидуальной
(персонифицированной) формах. Обезличенные субсидии пред-
ставлены перекрестным субсидированием, которое резко сокраща-
ется ввиду того, что сказывается на развитии экономики, уменьшая
конкурентоспособность отечественных производителей1.

Индивидуальные субсидии назначаются на все виды услуг, ука-
занные в платежном документе. Для жителей частного сектора суб-
сидия назначается на те виды услуг, которыми они пользуются.
Субсидии тесно связаны с платежеспособностью населения, поэто-
му проводятся социальные исследования для определения реальной
потребности в них

Субсидия выплачивается тем, у кого расходы на оплату услуг
ЖКХ в пределах социальной нормы плошали жилья и нормативов
потребления коммунальных услуг выше 22% общего дохода семьи
(федеральный стандарт).

Право на субсидии имеют* 2:

	пользователи государственного и муниципального жилья и
наниматели жилого помещения по договору социального найма;

•	наниматели по договорам найма в частном жилом фонде;

•	члены жилищных и жилищно-строительных кооперативов,
товариществ собственников жилья;

•	собственники жилых помещений (квартиры, жилого дома).

Субсидии не предоставляются семьям, трудоспособные члены ко-
торых не работают и не состоят в Центре занятости населения на уче-
те как ищущие работу, кроме женщин, имеющих детей до 7 лет, инва-
лидов 3-й группы, трудоспособных граждан, которые ухаживают за
детьми-инвалидами до 16 лет, инвалидами 1-й и 2-й групп, людьми

меньше горожан и т.д.

2 Введено постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 с учетом
Жилищного кодекса РФ и в связи с отменой постановления Правительства РФ от
30 ав|уста 2004 г 444.
старше 80 лет, временно нетрудоспособных по состоянию здоровья с
предоставлением медицинской справки

Не имеют права на получение субсидии граждане:

•	проживающие в жилом помещении на основании договора
найма, заключенного с собственниками жилых помещений частно-
го жилого фонда, или договора поднайма, заключенного с нанима-
телями;

•	проживающие в общежитии;

•	проживающие в государственном жилищном фонде, закреп-
ленном за федеральными органами исполнительной власти, в кото-
рых предусмотрена военная служба;

•	заключившие договор безвозмездного пользования жилым
помещением.

Субсидии предоставляются на оплату услуг по электроснабже-
нию. газоснабжению (в том числе в баллонах), водоснабжению, во-
доотведению (канализация), горячему водоснабжению, отоплению,
приобретению и доставке твердого топлива, вывозу бытовых отходов.

Новые нормативные правовые акты внесли в действующую сис-
тему социальных льгот отдельным категориям граждан значитель-
ные изменения. Основная их суть заключается в замене мер соци-
альной поддержки, предоставляемых в натуральном виде, на ежеме-
сячные денежные выплаты и компенсации В то же время не преду-
смотрено изменений в предоставлении мер социальной поддержки
гражданам в части, касающейся жилищно-коммунальных услуг
Они по-прежнему предоставляются в натуральном виде

Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг на получение
субсидии не влияют При предоставлении льгот в виде денежной
компенсации расходы на оплату жилья и коммунальных услуг
уменьшению не подлежат Но размер предоставляемой субсидии не
может превышать фактических расходов семьи на оплату услуг
ЖКХ в пределах социальной нормы площади жилья (для отдельных
категорий граждан — с учетом имеющейся дополнительной жилой
площади, предоставляемой по состоянию здоровья) и нормативов
потребления жилищно-коммунальных услуг

Субсидии населению на оплату услуг ЖКХ введены в 1998 г.
С 2005 г., после монетизации льгот, они остаются наиболее значи-
мой формой финансовой поддержки социально незащищенных
слоев населения. Субсидии не зависят от уровня тарифов и связаны
только со стандартом, ограничивающим платежи населения Созда-
на универсальная и гибкая система защиты пенсионеров, инвали-
дов и низкооплачиваемых работников.

С учетом других льгот по платежам за услуги ЖКХ субсидиями
пользуются 42% населения. В 1998 г субсидии получали 3% граж-
дан, в 2004 г. — 13,5% (прогноз на 2007 г. — 17%). Сумма выплат
составила 36 млрд руб., в том числе из федерального бюджета —
3,5 млрд руб., а 16 млрд руб. бюджеты недоплатили предприятиям
ЖКХ в порядке компенсации субсидий и льгот

Регионам предоставлено право самостоятельно принимать ре-
шения о формах поддержки с учетом федерального законодательст-
ва при условии недопущения ее снижения. При этом применяются
прямые и косвенные методы: стандарты, сдерживание роста тари-
фов, их экспертиза, введение денежных и натуральных льгот по
платежам за ЖКУ.

Например, в Московской области доля льготируемого населе-
ния составляет 40%. Прежняя система льгот охватывает 2,6 млн чел.
на сумму 3,1 млрд руб. (100 руб. на одного человека в месяц). К ней
добавляется новая система (субсидии), их получают около 220 тыс чел
на 800 млн руб. (300 руб. на одного человека в месяц). В соответст-
вии с нормативными правовыми актами Московской области мало-
обеспеченные жители области, в том числе пенсионеры, имеющие
доход ниже установленного прожиточного минимума, оплачивают
стоимость предоставленных жилищно-коммунальных услуг за счет
собственных средств в размере 50 руб. в месяц за чел. Остальная
часть компенсируется за счет средств областного и муниципального
бюджетов

Основными получателями льгот являются ветераны труда и
войны, сотрудники силовых ведомств Объем средств для реализа-
ции льгот определяется на основе данных о затратах предприятий
ЖКХ по форме статнаблюдения № 26-ЖКХ с учетом стандарта
платежей населения для проживающих в муниципальных домах.
Средства предусматриваются в федеральном бюджете (фонд компен-
саций) для региональных бюджетов В местные бюджеты эти средст-
ва направляются из регионального бюджета в виде субвенций

Правительство РФ утвердило Правила предоставления средств
из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на
частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ на предос-
тавление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных
услуг, а также дотаций предприятиям ЖКХ, возмещение прочих
региональных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг от-
дельным категориям населения по оплате ЖКУ

Минфин России разработал рекомендации по предоставлению
местным бюджетам субвенций на эти цели.

частичное возмещение расколов бюллстов субъектов РФ на предоставление гра-

нь 70 (Собрание законодательства РФ 2005 № 8 Ст 652)
При определении размеров финансовой помоши, оказываемой
бюджетам субъектов РФ и закрытых административно-территориальных
образований за счет средств федерального бюджета, расходы на содер-
жание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных
услуг рассчитываются исходя из федеральных стандартов предельной
стоимости предоставляемых ЖКУ в расчете на 1 м2 обшей площади

По регионам стандарт дифференцируется (в Тюмени разрешено
требовать с жильцов платежи до 63,7 руб. за 1 м2 в месяц, в Москве —
40,8 руб., а в Орле — 24 руб ) Региональные стандарты оплаты жи-
лья и коммунальных услуг применяются для расчета объема меж-
бюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов РФ
бюджетам поселений

Федеральный стандарт стоимости предоставления услуг ЖКХ на
1 м2 общей плошади жилья рассчитывается на основе стандартного
набора соответствующих услуг (содержание и ремонт жилья, вклю-
чая капитальный ремонт: теплоснабжение, водоснабжение; канали-
зация: газоснабжение: электроснабжение) с учетом средних норм
потребления, а также средней по экономическим районам стоимо-
сти предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства, ин-
декса цен на услуги населению к предыдущему году1.

В переходный период федеральный бюджет предоставляет жи-
лищные трансферты с учетом процента оплаты ЖКУ населением На
основании федеральных стандартов по регионам определяются рас-
ходы на ЖКХ, в том числе покрываемые населением (стандарт доли
оплаты известен). Регионам с высоким процентом платежей населе-
ния размеры финансовой помощи не уменьшаются Регионам с про-
центом платежей населения ниже федеральных стандартов сумма
финансовой помощи не увеличивается Первая группа территорий
получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вто-
рая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной
сферы дополнительные средства бюджета

Более высокие фактические затраты на 1 м2 обшей плошади жи-
лья по сравнению со стандартом не признаются и вышестоящим
бюджетом не компенсируются, а сэкономленные средства остаются в
распоряжении местного самоуправления Финансово успешные ре-
гионы выделяют на поддержку населения больше средств, чем преду-
сматривается стандартами, чтобы смягчить последствия перехода на
100%-ную оплату стоимости услуг. Прежде это достигалось доплатой
предприятиям ЖКХ до полной себестоимости с учетом средней при-
были, теперь — субсидированием населения для оплаты экономиче-

1 Пособие по формированию экономически обоснованных тарифов на услуги

России от 13 ноября 1998 г № 23-16/2 и согласованное с Министерством эко-
номики России от4августа 1998 г Ив ША-950/42-352
ски обоснованных тарифов на ЖКУ Например, Москва1 доплачива-
ет за население 30%, а менее зажиточное население Ингушетии пла-
тит 100%.

Расходы региональных и местных бюджетов на услуги предпри-
ятий ЖКХ определяются на основе стандартов предельной стоимо-
сти предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на I м* 2 обшей
площади полностью благоустроенного жилья в месяц (с учетом за-
трат на капитальный ремонт жилищного фонда), а также льгот и
компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг
населением.

Региональный стандарт стоимости жилишно-коммунальных услуг —
сумма стоимости содержания и ремонта жилого помещения, а также
отопления, приходящаяся на плошадь, равную региональному стандарту
нормативной плошали жилого помещения, и стоимости коммунальных
услуг исходя из установленных нормативов потребления2

Региональный стандарт стоимости жилишно-коммунальных услуг
дифференцируется по муниципальным образованиям одного и того же
субъекта РФ Региональные стандарты нормативной площади жилого
помещения и максимально допустимой доли расходов граждан на оп-
лату жилого помещения и жилищно-коммунальных услуг в совокуп-
ном доходе семьи устанавливаются, как правило, едиными по всей
территории субъекта РФ3. Местное самоуправление может применить
отличные от региональных стандарты, но без ухудшения положения
для граждан, получивших субсидии, и за счет средств муниципального
бюджета

Для семей с душевым доходом ниже прожиточного минимума
максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответст-
вии с поправочным коэффициентом, который исчисляется делени-
ем среднедушевого дохода семьи на прожиточный минимум Для
граждан, проживающих по иным, кроме социального найма, осно-

ло 10%.

2 Для домов с печным отоплением в региональный стандарт стоимости жнлнш-

равной региональному стандарту нормативной мешали жилого помещения

Оргаяы местного самоуправления муниципальных образований вправе

ломнс установлена доля, равная 15%. в Ленинском и Каширском районах — 18,
Шатурском районе — 20%
ваниям, используются те же региональные стандарты стоимости
жилищно-коммунальных услуг, что и для нанимателей жилых по-
мещений по социальному найму.

Региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных услуг
устанавливается исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых
для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и
коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального
найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах,
уровень благоустройства и технические параметры которых соответ-
ствуют средним условиям в муниципальном образовании

Определяется жилой дом, соответствующий средним условиям в
муниципальном образовании, и наиболее типичный:

а)	уровень благоустройства дома — наличие инженерных систем
предоставления коммунальных услуг: холодного и горячего водо-
снабжения, водоотведения, электро- и газоснабжения (в том числе
газобаллонных установок), отопления (теплоснабжения), в том чис-
ле печного отопления; оборудование лифтом и мусоропроводом, а
также степень благоустройства придомовой территории,

б)	конструктивные и технические параметры дома — степень
износа, этажность, материал стен и кровли.

Не допускается определение для муниципальных образований ка-
ких-либо «средневзвешенных» жилищных условий, равно как и уста-
новление «средневзвешенных» иен, тарифов и нормативов при уста-
новления размера стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Для одного муниципального образования может устанавливать-
ся региональный стандарт стоимости жилищно-коммунальных ус-
луг отдельно для многоквартирных домов, находящихся в различ-
ных жилищных фондах, и жилых домов индивидуального жилищ-
ного фонда, т.е в одном муниципальном образовании могут быть
установлены один дом (жилой или многоквартирный) или два дома
(жилой и многоквартирный), соответствующие средним условиям в
муниципальном образовании

Тем не менее дифференцированные федеральные стандарты не
учитывают внутрирегиональных различий, определяемых особенно-
стями ЖКХ, набором услуг, технологией систем тепло- и водо-
снабжения. По муниципальным образованиям разный состав за-
трат, расходы на управление жилищным фондом финансируются
или за счет тарифов, или напрямую из местного бюджета. Доля
платежей населения зависит от уровня и структуры доходов, тари-
фов, которые, в свою очередь, обусловлены объективными факто-
рами (климат, места добычи топлива и др )
Внутрирегиональные различия более существенны, чем межре-
гиональные. Однако федеральные стандарты часто без изменений
воспроизводятся в виде региональных стандартов на местном уров-
не. Это порождает избыточные финансовые потоки, усиливает фи-
нансовое неравенство и регионов, и муниципальных образований
В результате одни города безболезненно переходят на 100%-ную
оплату, а другие, особенно малые, не могут этого сделать без ущер-
ба для местного бюджета

Объем субсидий устанавливается на основе соотношения расхо-
дов на жилищно-коммунальные услуги и доходов населения, рас-
считанных исходя из сведений о среднемесячной заработной плате
и социальных выплатах работникам крупных и средних предприятий,
согласно данным государственного статистического наблюдения
(форма П-4), скорректированных на удельный вес нетрудоспособ-
ного населения в общей численности населения муниципального
образования Население распределяется по уровню среднедушевых
доходов

Объем субвенций V; /-му муниципальному образованию на вы-
плату субсидий определяется по следующей формуле:

0.5Л.12Н).	% = р^Норм,

где Я;

Норм

среднемесячные расходы на жилищно-коммунальные
услуги в расчете на душу населения в планируемом
году по г-му муниципальному образованию,
численность населения, имеющего право на субси-
дию, в 1-м муниципальном образовании;

региональный стандарт предельной стоимости предос-
тавления жилишно-коммунальных услуг на I м2 об-
щей площади жилья в месяц по г-му муниципальному
образованию,

установленный субъектом РФ на очередной финан-
совый год уровень платежей граждан за предоставле-
ние жилищно-коммунальных услуг;

установленный субъектом РФ норматив обеспечен-
ности жилой площадью (социальная норма площади
жилья на одного человека).

При этом средний размер подушевой субсидии (0.5Я,) предпо-
лагает равномерное распределение по доходам граждан, имеющих
право на субсидию в г-м муниципальном образовании
Порядок предоставления субсидий непосредственно населению
определен постановлением Правительства РФ «О предоставлении
субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» от
|4 декабря 2005 г № 761, Положением, утвержденным постановле-
нием Правительства РФ от 20 августа 2004 г № 441.

При решении вопроса о субсидии принимаются во внимание.

•	расходы граждан на оплату жилья и коммунальных услуг,
рассчитанные исходя из региональных стандартов: нормативной
площади жилья, используемой для расчета субсидий, и стоимости
жилищно-коммунальных услуг;

•	доля расходов граждан на оплату в доходе семьи

В орган местного самоуправления для назначения субсидии
предоставляются:

•	заявление;

•	документы о составе семьи и правовых основаниях владения
и пользования жилым помещением;

•	документы, подтверждающие доходы заявителя и всех чле-
нов семьи за шесть месяцев, предшествующих подаче заявления;

•	документы, содержащие сведении о платежах за жилье и
коммунальные услуги, начисленных за последний перед подачей
заявления месяц, и о наличии (отсутствии) просроченной задол-
женности по оплате жилья и коммунальных услуг;

•	копии документов, подтверждающих право на льготы или
компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг заявителя и
всех членов семьи;

•	копии документов, удостоверяющих гражданство Россий-
ской Федерации заявителя и членов его семьи

В расчет принимаются вилы доходов семьи согласно Закону
«О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и
дохода одиноко проживающих граждан для признания их мало-
имущими и оказания им государственной социальной помощи»1.

Нормативы потребления и ставки оплаты услуг ЖКХ для расче-
та субсидий утверждаются органами местного самоуправления

Для определения размера субсидии вначале рассчитывается нор-
матив оплаты ЖКУ (пример расчета представлен в табл 9.9).

тельства РФ от 20 августа 2003 г № 512 (Собрание законодательства РФ 2003
Мв 34 Ст 3374)
Таблица 9.9. Расчет норматива оплаты ЖКУ в Московской области

№	Наименование услуг	Месячный нор- матив понрео- ления	Стояки оплаты для населения	Стоимать на 1 чел, РУб-
	Содержание и ре- монт жилого фонда	Социальная норма дтя трех человек — 54 м1	12,54 руб./м2	677,16
2	Отопление	0,016 Гкад/м2	8.96 руб./м2	483.84
4	Газопсгреб пение  Холодное водо-	8 м3/чел.	11,09 руб./чел.	33,27
	снабжение	9,12м3/чел	106,34 руб./чел.	319,02
5	Канализация	9,12м3/чел	74,05 руб./чел	222,15
6  7	Вывоз мусора  Горячее водоснаб-	0,131 м3	23,00 руб./чел	69,00
	жение	0,17 Гкал/чел	95,20 руб./чел	285,60
8 Электроэнергия ИТОГО начислено.		30 кВт-ч/чел	1,28 руб/кВт-ч	115,20  2205.24

Следовательно, максимально допустимый доход семьи на одно-
го человека для получения субсидии составляет 10,0 тыс. руб
(2205,24 : 22 х 100 = 10 023,82).

Далее размер предоставляемых субсидий рассчитывается по
двум вариантам: при среднедушевом доходе семьи выше или ниже
установленного прожиточного минимума.

При среднедушевом доходе семьи выше прожиточного миниму
ма размер субсидии определяется по формуле

С, = ОСН - (МДДф’Д)/100,

ОСН МДЦф	—	размер субсидии, руб.;  начисленная плата за жилье и коммунальные услуги;  —	максимально допустимая доля собственных расходов се- мьи на оплату жилья и коммунальных услуг, определен- ная федеральным стандартом (22%);
д	— совокупный доход семьи, руб.

При среднедушевом доходе семьи ниже прожиточного миниму-
ма размер субсидии определяется по формуле

С2 = ОСН - (МДДф  Д - Ю/100,
где С-2 — размер субсидии, руб..
К — поправочный коэффициент, рассчитанный по формуле

К - сд/пм,

где СД — среднедушевой доход семьи, руб.;

ПМ— величина прожиточного минимума на момент обращения за
субсидией, руб.

Размер начисленных платежей за жилье и коммунальные услу-
ги, подлежащие оплате получателем субсидии, уменьшается на раз-
мер субсидий С переходом на полное возмещение гражданами
экономически обоснованной стоимости жилищно-коммунальных
услуг субсидии перечисляются на персонифицированные счета гра-
ждан, т.е за услуги платят сами жильцы.

Субсидии предоставляются из расчета социальной нормы жи-
лья, за излишки жилой плошади плата осуществляется без льготи-
рования. Социальная норма устанавливается решением региональ-
ной власти Если одинокий пенсионер проживает в комнате пло-
щадью 30 м2, то за 12 м2 ему придется платить по полному тарифу.
Это вынуждает малообеспеченных граждан переселяться в малога-
баритное жилье1.

Экономия бюджетных средств от повышения доли оплаты затрат
на ЖКУ населением возможна, если выигрыш от повышения тари-
фов превысит дополнительные расходы на выплату субсидий насе-
лению. прирост безнадежных неплатежей, неизбежно возникающий
при каждом повышении тарифов В противном случае исполнение
стандарта приведет лишь к усилению бюджетной нагрузки

Увеличение числа получающих субсидии свидетельствует, что
далеко не всем под силу постоянно растущие платежи.

В связи с этим первостепенное значение приобретает оценка
платежеспособности населения по ЖКУ, она важна для реализации
программ субсидирования и предотвращения неплатежей. При не-
правильной оценке нейтрализуется адресность социальной под-
держки, являющейся узловым моментом перестройки субсидирова-
ния. Платежеспособность определяется не только доходами граж-
дан, но и ставками тарифов за услуги. Платить могут только те, кто
имеет для этого средства, несмотря на то что 100%-ная оплата
предполагает установление экономически обоснованных тарифов.

1 Практика не знает примеров строительства квартир площадью до 18 м*. Жиль-

комнатной квартире, на что местные чиновники отвечают: «Нельзя!», хотя это
Например, в Якутии, Корякии тарифы давно превышают федераль-
ные стандарты, а собираемость платежей не превышает 40—50%

Переход на 100%-ную оплату расходов ЖКХ населением пред-
полагает управляемое повышение тарифов Потребитель обязан
платить за все, что предъявляет к оплате поставщик услуг. А удоро-
жание услуг может быть обусловлено и более суровыми климатиче-
скими условиями, и ростом цен на энергоносители, и ростом по-
требности в ремонтах. И это ставит на повестку дня серьезные соци-
ально-экономические проблемы.

В СССР существовало социальное равенство в масштабе
всей страны и не было необходимости в социальной поддержке

новном за трудовые достижения. Теперь равенство существует
только в рамках класса, социальной группы, а общество резко
дифференцируется на социальные группы по доходам

В элитном доме жильцы сравнимого достатка могут нанять
любую управляющую компанию и платить за услуги по любым
расценкам А если в многоквартирном доме проживают люди с
разным достатком, то чем выше тарифы, тем труднее приходится
жильцам с фиксированным невысоким доходом Они становятся
кандидатами на финансовую поддержку В то же время гражда-

чивают услуги ЖКХ в пределах социальной нормы Худшее по

Эксплуатационные расходы на содержание ветхого жилого фон-
да, домов с более высокой плотностью проживающих на один квад-
ратный метр значительно выше, чем издержки на содержание ново-
го жилого фонда. Соответственно размер платы за проживание на
«'квадратном метре» оказывается в несколько раз выше, чем за ана-
логичную площадь обычных благоустроенных квартир, а в послед-
них — соответственно выше, чем в квартирах «элитного» жилого
фонда.

Ситуация еще больше обостряется с возложением обязанности
капитального ремонта на собственников жилья. Очевидно, что ос-
новная тяжесть ляжет на собственников приватизированных квар-
тир, а не элитных построек последних лет

Вместе с тем дома массовой жилой застройки советского перио-
да (пятиэтажные «хрущевки») «отработали» уже два срока и нако-
пили гигантский амортизационный фонд в качестве источника фи-
нансирования Но за последние 10—15 лет ЖКХ явно недофинан-
сировалось, что ускоряло обветшание жилищного фонда. В допол-
нение к этому бремя платежей за ЖКУ в связи с переходом на
100%-ную оплату единовременно поднялось на 40% (в 2004 г доля
платежей населения составляла 70%).

Все это означает, что государство должно взять на себя значи-
тельную долю оплаты по экономически обоснованным нормативам и
тарифам через субсидии населению и по другим каналам. Справед-
ливо предложение о том, чтобы за счет бюджетных средств привести
жилищный фонд в состояние, соответствующее хотя бы уровню
1990 г. (деньги требуются в основном на капитальный ремонт и ре-
конструкцию), а потом в полной мере открыть дорогу экономически
обоснованным тарифам.

Кроме того, есть достаточно оснований для использования диф-
ференциации тарифов по различным критериям. Она будет способ-
ствовать стабилизации финансирования ЖКХ за счет средств насе-
ления, повышению инвестиционной привлекательности отрасли

За рубежом проблемы малоимущих решаются на основе
принципа «богатые платят за бедных». Государство перераспре-

ние (ставки налогов на доходы физических лиц доходят до 35% и

9.6. Организационные структуры
управления жилищно-коммунальным
комплексом

Материально-техническая база жилищно-коммунального ком-
плекса жестко привязана к местным условиям и призвана удовлетво-
рять потребности одного и того же состава потребителей Поэтому
модели управления предполагают передачу функции распоряжения
ресурсами ЖКХ, в том числе и денежными, на местный уровень. Ос-
новная часть расходов по предоставлению жилишно-коммунальных
услуг обеспечивается местными хозяйствующими субъектами и му-
ниципальными бюджетами

Жилищное строительство переведено на рыночную основу с
привлечением незначительных объемов бюджетных средств Такая
же перспектива ожидает обеспечение потребности в жилье, доступ
к которому опосредуется преодолением рыночных барьеров.

Организационные структуры управления формируются главным
образом непосредственно собственниками жилья, обслуживающими
и снабжающими предприятиями
Функции государства в управлении ЖКК сводятся к законода-
тельному регулированию жилищных отношений и прав на недви-
жимость, градостроительной деятельности, установлению техниче-
ских регламентов, обеспечению социальных гарантий, утверждению
стандартов финансовых нормативов и др.

На местное самоуправление возлагаются прежде всего создание
условий для жилищного строительства и развития коммунального
хозяйства, содержание жилищного фонда социального назначения

Жилищный кодекс РФ установил компетенцию в области жи-
лищных отношений органов государственной власти Российской
Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления
(табл. 9.10)

Таблица 9.10. Компетенция органов власти в области жилищных
отношений

/Ъсолкъся Федерация	1 Сибьеыпы РФ	Мее •тек  1 сомоупра&ееиие
1	2	3		
Определение порядка госу- дарственного учета жилищ- ного фонда  Установление требований к содержанию жилых помете-	Государственный учет	Учет муниципального
	субъекта РФ  Определение порядка предоставления жи-	Установление размера дохода, приходящего- ся на каждого члена
Определение оснований при-	циализированиого	имущества, находите-
знания малоимущих граждан нуждающимися в жилье Определение порядка пре- доставления жилых по.меще-	субъекта РФ  Установление порядка определения размера	членов семьи и под- лежащего налогооб- ложению. в целях
ний по договорам социаль- ного найма	дохода, приходящего- ся на каждого члена	малоимущими Ведение в установ- ленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жи-
Определение иных категорий граждан в целях предостав-	имущества, находите-	
ленмя им жилых помещений жилищного фонда Россий-	членов семьи и под- лежащего налогооб- ложению. в целях	
ской Фстертцни  Определение основании предоставления по догово- рам найма специализиро-		Определение порядка
	малоимущими  Определение иных	лых помещений му- ниципального спе-
		ииализированного
	им жилых помещений	
	из жилищного фонда субъекта РФ	
1	12	13		
Определение порядка органи- зации и деятельности ЖК и	Определение порядка предоставления жи- лых помещений жи- лищного фонда субъ- екта РФ  Признание ЖИЛЫХ	Предоставление в
		установленном поряд- ке малоимущим граж- данам по договорам
положения членов таких коо-		
рядка предоставления им		жилых помещений
ЖИЛИЩНЫХ и жилишно-	помещений жилищ- ного фонда субъекта	лишнего фонда
строительных кооперативов  Определение порядка орта-	РФ непригодными для проживания Опрсветцние порядка ведения учета траж-	Принятие решений о переводе жилых по-
низании и деятельности		
ТСЖ. определение правово-		помещения и нежи-
го положения членов ТСЖ  Определение условий и по- рядка переустройства и пе- репланировки живых поме-	дан. нуждающихся в	пых помещений в
	Осуществление кон-	Согласование лере-
шеннй	нием и сохранностью	устройства и перепла- нировки ЖИЛЫХ ПО-
	субъекта РФ. соответ- ствием жилых поме-	мешений
		Признание жилых
для проживания  Установление правил поль-	пений требованиям законодательства	пального жилищного
		для проживания
НИЯМИ	сенные к компстсн-	
Определение оснований.  порядка и условий выселе-	ции органов государ- ственной власти субъ- ектов РФ	Осуществление кон- троля за использова- нием и сохранностью
ния граждан  Правовое регулирование		муниципального жи- лищного фонда, соот-
отдельных видов сделок с		мешений требованиям
Установление структуры		законодательства
платы за жилое помещение и		Иные вопросы, отне-
коммунальные услуги, по- рядка ее расчета и внесения		ции органов местного
Осуществление контроля за		самоуправления
стыо жилищного фонда Рос- сийской Федерации		
к компетенции органов госу-		
дарственной власти России ской Федерации		
Местное самоуправление

Исходным является положение о том, что за состояние жилищ-
ного фонда отвечают его собственники. Они формируют порядок
управления жилищным фондом, заключают договоры найма и
аренды жилья, финансируют его содержание.

Муниципальные органы в управлении ЖКХ сочетают админи-
стративные и хозяйственные функции, административный ресурс и
договорные отношения Они управляют и распоряжаются жилищ-
ным фондом, ведомственным и муниципальным коммунальным
хозяйством; обеспечивают действие хозяйственных механизмов в
жилищной сфере и договорные отношения в ЖКХ.

С 2006 г федеральные и региональные органы власти снимают
с себя ответственность за коммунальные службы, функции финан-
сирования и контроля в основном переходят к муниципальным об-
разованиям На них ложится основная нагрузка по управлению и
эксплуатации ЖКХ. Функции местного самоуправления по видам
муниципальных образований приведены в табл. 9 11

Таблица 9.11. Функции местного самоуправления
в сфере жилищно-коммунального хозяйства

	Посекния	Мунииишмыше 1 районы	|	1 Городские округа
«	1	1	1	4

А Жи/шшно-коммуналы/ая деятельность
Владение, пользование

и распоряжение жилишно-

Создание условий для

Утверждение генеральных
планов застройки

Выдача разрешений
на строительство и ввод
объектов

Организация строительст-
ва и содержание муниии
пильного жилья
Обеспечение малоимущих
социальным жильем
Организация электро-.

жения. водоотведения
Организация освещения
улиц и установки указате-
лей с названием улиц
и домов

Снабжение населения

топливом

воза бытовых отходов
и мусора

Организация сбора, выво-
за, утилизации и перера-
ботки бытовых и про-
мышленных отходов

Организация утилизации
и переработки бытовых

Организация благоустрой-

тории

Обеспечение первичных
мер пожарной безопасно-
сти в границах населен-
ных пунктов

Б Градостроительная деятельность

Подготовка и утверждение
документов территориаль-

Утверждение местных
нормативов градострои-
тельного проектирования
Утверждение правил зем-

Введение информацион-
ных систем обеспечения
градостроительной дея-
тельности

На местное самоуправление непосредственно возлагается орга-
низация* *

• управления муниципальными жилыми домами, помеще-
ниями (учет жилья, перевод жилых помещений в нежилые и обрат-
но, согласование переустройства и перепланировки жилья, призна-
ние жилья непригодным для проживания, контроль за использова-
нием и сохранностью жилищного фонда);

•	управления специализированным жилищным фондом, в том
числе служебным жильем, общежитиями, маневровым фондом, до-
мами социального обслуживания, домами для беженцев и пересе-
ленцев,

•	управления обшим имуществом в многоквартирных домах
на праве собственника помещений1;

•	конкурсного отбора управляющих организаций.

Органы местного самоуправления обязаны создавать условия для
эффективного управления многоквартирными домами, а именно:

•	обеспечивать равные условия деятельности управляющих
организаций независимо от организационно-правовых форм,

•	предоставлять (по возможности) управляющим домами
бюджетные средства на капитальный ремонт;

•	обучать дни, осуществляющих управление домами.

Управление многоквартирным домом, как правило, осуществля-
ется путем заключения договора с управляющей организацией, вы-
бираемой по результатам открытого конкурса или, если такой кон-
курс признан нссостоявшимся, без его проведения

Муниципальные управляющие организации выступают в виде
службы заказчика, другого муниципального учреждения, многоот-
раслевого или специализированного предприятия. Жилищный фонд
передается в управление муниципальным унитарным предприятиям
на правах хозяйственного ведения или муниципальным учреждени-
ям на праве оперативного управления. При этом заключение дого-
воров на управление необязательно Технологические фонды (ин-
женерная инфраструктура) коммунального хозяйства передаются с
правом оперативного управления муниципальному учреждению.
Службы заказчика сочетают административные и хозяйственные
функции. Районные (городские) службы заказчика административ-
но подчинены главе администрации, а в ряде мест — областной
службе заказчика.

В городах используются отраслевой и территориальный прин-
ципы управления ЖКХ В сельских населенных пунктах действуют

лифты и шахты, к<т>ндоры; лестничные площадки и лестницы, чердаки

Придомовая земля оформляется в собственность на основе межевания Ис-
пояь овить сс можно только по своему прямому назначению, в частности нельзя
многоотраслевые предприятия ЖКХ по территориальному (посе-
ленческому) принципу. Здесь разделение заказа и подряда нецеле-
сообразно во избежание конфликта интересов, когда управление
домом заинтересовано в минимизации потребления тепла, воды и
т.д , а производители (поставщики) — в максимизации их продажи.
Это не исключает создания двух предприятий: по управлению до-
мами и снабжению ресурсами с открытием участков в населенных
пунктах

Местное самоуправление, выступая в роли «единого заказчика»,
предлагает подряды на обслуживание жилых домов, устанавливает
плату подрядчикам за обслуживание Подрядные организации бо-
рются за подряд, что способствует снижению тарифов

Орган местного самоуправления должен ежегодно созывать об-
щее собрание собственников жилых помещений для принятия ими
решения о способе управления жилым домом либо для подтвер-
ждения полномочий управляющей компании, выбранной органом
местного самоуправления.

Право собственности на квартиру оформляется свидетельством.
Пока хотя бы 50% собственников его не получили и нс провели
собрание, управление домом регулирует местное самоуправление.
После избрания жильцами формы управления местное самоуправ-
ление прекращает свои функции по управлению домом Однако
жильцы могут поручить управляющей компании заключить с мест-
ным самоуправлением договор о взаимодействии.

В случае если жильцы не определятся с выбором, то местное
самоуправление назначает управляющую компанию на основе про-
ведения конкурса

Многоквартирные дома не имеют, как правило, единого собствен-
ника и находятся в хозяйственном ведении жилищных предприятий.
Выделяется и муниципальная доля, которая учитывается на балансе
городской казны, управления ЖКХ Местное самоуправление может
заключить договор с управляющей компанией на управление муници-
пальным жилищным фондом, как и другие собственники.

По линии обеспечения нуждающихся в жилье местному само-
управлению поручен наиболее сложный участок — определение
контингента малоимущих граждан и изыскание и предоставление
им жилья. В этих целях местное самоуправление.

•	устанавливает уровень дохода семьи для признания граждан
малоимущими.

•	учитывает нуждающихся в жилье на условиях социального
найма;

•	определяет порядок предоставления жилья муниципального
специализированного жилищного фонда;
•	предоставляет малоимущим жилье по договору социального
найма б муниципальном жилом фонде

Управление ЖКК на уровне субъектов РФ

Управление государственным жилищным фондом и коммуналь-
ной инфраструктурой осуществляется исключительно органами го-
сударственной власти В структуре управления субъектов РФ созда-
ются департаменты, комитеты или министерства жилищно-
коммунального хозяйства, формирующие собственную норматив-
ную базу проводимых преобразований на основе разработанных на
федеральном уровне законодательных и нормативных документов.
Решения региональной власти в сфере управления ЖКХ являются
для местного самоуправления рекомендательными. Наряду с этим
на уровне субъекта РФ функционируют государственные организа-
ции, обслуживающие жилищно-коммунальное хозяйство муници-
пальных образовании

Так, в жилищно-коммунальный комплекс Московской области
входит около 1500 предприятий разных форм собственности и заня-
то более 160 тыс чел Предприятия жилищно-коммунального ком-
плекса по специализации подразделяются на:

•	многоотраслевые — 395;

•	водопроводно-канализационного хозяйства — 133;

•	электроснабжения — 67;

•	вывоза твердых и жидких бытовых отходов — 27;

•	жилищного хозяйства — 134;

•	ритуальных услуг — 78;

•	теплоснабжения — 207;

•	механизированной уборки территорий — 18;

•	озеленения — 13;

•	осуществляющих капитальный и текущий ремонт жилого
фонда — 290,

•	банно-прачечного хозяйства — 50.

Непосредственно в ведении областных органов находятся наи-
более крупные государственные организации для обслуживания
жилищно-коммунальных нужд муниципальных образований, пере-
чень и предмет деятельности которых представлен в табл. 9 12

С июня 2004 г функционирует Министерство жилищно-
коммунального хозяйства Московской области

В структуру министерства входят пять управлений и четыре само-
стоятельных отдела-

•	Управление по обеспечению деятельности министерства,

•	Управление координации и развития инженерной инфра-
структуры.
•	Управление жилищного фонда и внешнего благоустройства;  •	Финансово-экономическое управление;  •	Управление перспективного технического развития;  •	Отдел оперативного контроля;  •	Отдел межбюджетных отношений и взаиморасчетов;  •	Отдел мобилизационной и кадровой работы;  •	Отдел бухгалтерского учета и отчетности.  Таблица 912. Государственные организации жилищно-коммунального хозяйства	
Название	Предмет деятельности
	I	2	
ГП «Московское областное про- изводственное управление вос- точной системы водоснабжения* ГУП УЕЗ по строительству объ- ектов коммунального назначе-  ГОУ «Московский областной учебно-курсовой комбинат жи- лищно-коммунального хозяйст-  ГУП по эксплуатации канализа- ционного коллектора Егорьевск —  Воскресенск и головной КНС  ГУП Специализированный ре- монтно-строительный участок по проектированию, монтажу, наладке, обслуживанию катод- ной защиты сооружений	Водоснабжение населения и пред- приятий восточной части области  Выполнение функций заказчика по проектированию, строительству, ре- конструкции и техническому пере- вооружению объектов коммунально- го хозяйства, вспомогательных про- изводственных и инженерных объек- тов по договорам с инвесторами  Профессиональная подготовка и пе- реподготовка рабочих, а также по- вышение квалификации руководя- щих работников и специалистов на договорной основе с предприятиями жилищно-коммунального хозяйства, другими юридическими лицами  Эксплуатация канализационного кол- лектора и головной канализационной насосной станции, объектов систем питьевого водоснабжения и водоотве- дения городских и других поселений Зашла стальных ки-алрукшО и трубо- проводов от электрохимической корро- зии, выполнение цроектно- изыекательскич, строгнельно-монтажных и ремонтных работ по устройству элек- троззшигных установок, контроль режи- ма работы электрскишптых установок, их обслуживание и ремонт
568	III. Социальное управление	
Окончание та&1. 9.12		
1	1	2		
ГУП Московский областной институт по проектированию капитального ремонта и рекон- струкции объектов жилишно- гражданского назначения  ГУП МО «Управление домами»		Разработка проектной документации на реконструкцию и капитальный ремонт жилых домов, объектов об- разования, здравоохранения, соц- культбыта и других зданий и соору- жений городского хозяйства, а так- же на городские инженерные сети  Содержание и эксплуатация зданий и инженерных коммуникаций, находя- щихся на балансе министерства;  обеспечение организаций-арендаторов коммунальными услугами

Штатная численность министерства составляет около 100 человек.

Министерство разрабатывает основные направления техниче-
ского развития ЖКХ и коммунальной энергетики, повышения ка-
чества и надежности предоставляемых жилишно-коммунальных
услуг, проводит государственную политику в сфере ЖКХ и ком-
мунальной энергетики, содействует созданию условий, обеспечи-
вающих эффективное функционирование предприятий ЖКХ, уча-
ствует в финансировании и ценообразовании, разработке и реали-
зации областных целевых программ развития жилищной сферы.

Министерство координирует деятельность органов власти и го-
сударственных учреждений в жилищной сфере, осуществляет свою
деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с дру-
гими органами государственной власти и местного самоуправления

Федеральное управление ЖКК

В СССР большое значение придавалось централизованному
управлению жилищно-коммунальной сферой, так как ЖКК финанси-
ровалось преимущественно за счет бюджетных средств. Правда, на
VII Всероссийском съезде Советов в 1919 г. был принят официальный
курс на децентрализацию управления городским хозяйством. В качест-
ве административной единицы приняты территориальные общности
населения, которым независимо от размера (губернии, уезды, волости,
города, деревни) присвоили единое название «коммуна».

Их хозяйственная деятельность была обозначена как «комму-
нальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководившие ими,
были названы «коммунотделами» Но жизнь заставила строить
управление на других принципах

В течение 50 лет существовало министерство жилищного и
коммунального хозяйства (под разными наименованиями) После
ликвидации Минжилкомхоза РСФСР в 1990 г. образован Комитет
по жилищно-коммунальному хозяйству при Совете Министров
РСФСР, а в 1991 г. — Госкомитет ЖКХ, преобразованный в 1992 г. в
Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 г. вновь образо-
ван Комитет по коммунальному хозяйству Российской Федерации
(Роскоммунхоз). а в 1994 г на базе Росстроя и Роскоммунхоза — Ми-
нистерство 1рхитектуры, строительства и жилищно-коммунального хо-
зяйства.

Подразделение по управлению ЖКХ до недавнего времени вхо-
дило в структуру Минпромэнерго России, а сейчас в качестве Фе-
дерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству (Росстрой) — в Министерство регионального разви-
тия РФ.

Министерство регионального развития РФ не имеет полномо-
чий непосредственной организации жилищно-коммунального хо-
зяйства Органом исполнительной власти, осуществляющим функ-
ции управления государственным имуществом в сфере строительст-
ва, градостроительства, промышленности стройматериалов и жи-
лищно-коммунального хозяйства, является Росстрой Бюджет Рос-
строя на 2006г. составляет 65 млрд руб, кроме того, агентство
управляет кредитами ЕБРР и Всемирного банка на сумму
120 150 млн долл в год Деньги расходуются на строительство,
жилищные сертификаты для военнослужащих и другие цели В фи-
нансовом управлении участвует также Агентство по ипотечному и
жилищному кредитованию (АИЖК) В бюджете АИЖК на 2006 г.
предусмотрено 14 млрд руб. гарантий по кредитам и 3,7 млрд руб
на увеличение уставного капитала.

Функции контроля в жилищной сфере выполняют Главная государ-
ственная жилищная инспекция России (ГЖИ) и ГЖИ субъектов РФ

Общеизвестно, что не везде качество строительства жилья нахо-
дится на должном уровне, отсутствует ответственность собственни-
ков за содержание индивидуальных домов и общего имущества
многоквартирных домов (свою квартиру содержат в чистоте и по-
рядке, а в коридорах грязь, стены разрисованы, двери не закрыва-
ются). Рублем не наказываются ни граждане. ни компании, ули-
ченные в причиненном вреде, строительном браке.
ГЖИ призваны контролировать состояние жилищного фонда,
благоустройства территории, инициировать принятие мер по устра-
нению выявленных нарушений и недостатков1.

В целом государственное управление ЖКК разобщено, админи-
стративная вертикаль не работает. Местные органы претензии адре-
суют Центру, прежде всего по поводу урезания трансфертов, так
как местные финансы во многом зависят от них. Политика феде-
ральной власти в отношении управления ЖКК противоречива С
одной стороны, на местное самоуправление возлагаются дополни-
тельные обязательства, а с другой — его монополия на управление
разрушается Центральные органы не справляются в должной мере
даже с обеспечением экономически обоснованными нормативами,
например по предоставлению социального жилья, классификации
жилишно-коммунальных услуг, их оплате и т.д Вместе с тем есть
претензии и к муниципальным органам, особенно в отношении
затрат на управление: даже создание службы заказчика чиновники
склонны рассматривать как возможность получения дополнитель-
ных ставок, а не как инструмент повышения эффективности ЖКХ.

Жилищное самоуправление

Жилищный кодекс РФ ввел принципиально иные формы управ-
ления ЖКК, базирующиеся не только на децентрализации, но и на
жилищном самоуправлении. Прежде жильцы платили небольшие
деньги, а государственные и муниципальные организации обеспечи-
вали весь комплекс услуг Теперь большинство жильцов стали собст-
венниками со всеми вытекающими последствиями, ответственность
за состояние дома возлагается на них. Организованные собственники
определяют, кому доверить управление своей недвижимостью и об-
служивание квартир, за какую сумму или управлять самим.

Для домов частного жилого фонда предлагается выбор из трех
вариантов.

•	домовой комитет из состава жильцов на условиях прямой
демократии (домком);

•	профессиональная управляющая компания на условиях
найма (УК);

•	товарищество собственников жилья на правах некоммерче-
ской организации (ТСЖ).

квартплаты меняется не чаше одного раза в 5 лет При продаже житья дороже

затрат в улучшение или ремонт За спекуляцию недвижимостью наказывают
В таблице 9 13 приведена сравнительная характеристика органи-
зационных основ способов управления многоквдртирными домами

Таблица в.13 Формы управления многоквартирными домами

Функции и параметры	Товарищество собственников жилья	Управгякнцая компания	Домовый комитет
	2	3	4
Распоряжение	Избранное	Компания, назна-	Уполномоченный
деньгами жиль-	жильцами	ценная собранием	тома, избранный
цов	правление	жителей	жителями
Заключение	Правление от	Компания от име-	С коммунальны-
договоров на обслуживание дома	имени жильцов	ни жильцов	ми компаниями — жильцы; по ремон- ту, уборке дома подписывает боль- шинство жгпелей
Контроль каче- ства услуг	Комиссия ТСЖ	Управляющая ком- пания	Прямое взаимо- действие жителя и поставщика услуг
Проведение расчетов	ТСЖ	Управляющая ком- пания	ЕИРЦ
Получение пла-	Общий счет	Управляющая ком-	Поставщики ус-
тежей за ЖКУ	ТСЖ	пания	луг
Контроль за	На усмотрение	Управляющая ком-	По желанию
потреблением	большинства ЖИЛЬЦОВ	пания	жильца квартир ные счетчики или при их отсутст- вии оплата по нормативам
Ответственность Совместная (если существует за-			Индивидуальная
жильцов	долженность по		расчеты, отклю-

жильцов, то от услуг отключается

чение отдельных

Заключение
договоров с ор-
ганизациями —
поставщиками
ЖКУ

весь дом) Расчет по нормативу или неплательщиков
общему счетчику

ТСЖ. ЖК с ор- Управляющая ком- На коммунальные

пания с поставит- услуги с каждым

ганизациями —
поставщиками
ЖКУ

ками ЖКУ

собственником
помещения от-
дельно, на по-
ставку жилищных
услуг — одной
стороной догово-
ра выступают все
собственники
	Продолжение табл. 9.13		
	1	2	1	з	1	4
Заключение	С каждым соб-	С каждым собст-	Договор не тре-
договора управ- ления много- квартирным домом	ственником, если такое ре- шение принято на общем соб- рании Заклю- чение догово- ров необяза- тельно (функ- ции по управ- лению домом отражены в Уставе ТСЖ и протокаче об- щего собрания собственников)	венником отдельно	буется
Обучение пер-	Необходимо,	Не предусматрива-	Может потреби-
сонала	если в органы управления вы- браны лица — не профессио- налы в области управления многоквартир- ным домом	ется, так как  управляющие ком- пании работают на профессиональной основе	ваться, если соб- ственники выбе- рут из своего со- става представи- теля по доверен- ности для веде- ния дел
Содержание штата управле-	Необходимо	Необходимо	Нет
Защита прав и	Необходима,	Необходима, если	Собственники
законных инте-	если функция	функция зашиты	помещений в
ресов собствен-	зашиты прав и	прав и законных	доме осуществ-
ников	законных инте- ресов собст- венников отра- жена в уставе Органы управ- ления ТСЖ либо сами представляют интересы соб- ственников, либо нанимают для этого спе- циалистов	интересов собст- венников отражена в договоре управ- ления	ляют защиту сво- их прав и закон- ных интересов лично либо через представителей
	Окончание таВя. 9.13
	1	2	I	3	1	4
Резервы сниже-	Оказание услуг Выбор управляю- Рчсходы на
ния затрат на	собственными щей компании, управление до- силами (двор- предоставляющей мом отсутствуют ники, сантех- услуги по ценам.  ники, уборщи- удовлетворяющим цы); содействие интересы собст- органов мест- венников него само-  управления в виде предос- тавления бюд- жетных средств на капиталь- ный ремонт и обучение пер- сонала. осуще- ствление ком- мерческой дея- тельности
обслуживание дома	

Жилищное самоуправление несет выгоду государству и муници-
палитетам в части:

•	снижения бюджетной нагрузки;

•	передачи части рисков негосударственному сектору;

•	повышения эффективности контроля над затратами (кон-
троль сверху заменяется контролем снизу потребителями, который
по существу не требует затрат).

Однако предпринимателю безразлично, кто платит ему за услу-
ги: государственная, муниципальная организация, управляющая
компания или непосредственно жильцы.

Управляющая компания. Общее собрание жильцов для управле-
ния домом может выбрать по конкурсу или пригласить специаль-
ную компанию, способную решать все необходимые управленче-
ские задачи, т.е. управляющую компанию.

К деятельности управляющей компании предъявляются сле-
дующие основные требования:

•	неделимость муниципального имущества;

•	повышение качества услуг;

•	недопущение роста тарифов;

•	прозрачность процесса управления

Компания обеспечивает управление, внедрение новых техноло-
гий, снижение издержек. Контроль за тарифами оставляет за собой
местное самоуправление В контракте, заключенном между мест-
ным самоуправлением и управляющей компанией, оговариваются
все условия передачи управления и формы контроля за исполнени-
ем соглашения.

Управляющая компания может работать по двум вариантам:

•	берет на себя управление и эксплуатацию домов;

•	создает менеджерскую группу, которая только управляет, а
для эксплуатации ломов привлекает другие подрядные организации
(аутсорсинг)

При первом варианте необходимы единовременные расходы на
приобретение техники, наем значительного числа работников, что
связано с риском. Вариант оправдает себя при обслуживании цело-
го микрорайона При втором варианте технические функции пере-
даются на аутсорсинг, управляющая компания только организует
работы и распределяет финансовые потоки. Недостатком данного
варианта является зависимость от подрядчиков

При разделении функций управления и исполнения услуг
управляющая компания от имени жильцов заключает договоры с
предприятиями на поставку коммунальных услуг и обслуживание
жилья, собирает с жителей плату и расплачивается с поставщиками
за предоставленные услуги, т.е. выполняет функции службы заказчи-
ка, расчетно-кассового центра, социальной зашиты населения, заказ-
чика-застроишика, координирует работу жилищно-коммунальных
предприятий. В качестве посредника между управляющей компани-
ей и конкретным жилым домом может быть назначен управляющий
домом (управдом). Ему выделяется определенная сумма на мате-
риалы и оплату труда. С учетом потребности управдом набирает
штат работников, обеспечивает текущее содержание и обслужива-
ние дома и придомовой территории, поддерживает связи с жильца-
ми по вопросам платежей и качества услуг

Для учреждения управляющей компании нужно иметь немалый пер-
воначальный капитал, представление о размерах которого дает табл 9 14.

Таблица 9.14. Расходы на учреждение управляющей компании

7~I Ориентировочная
Статья ршмюов	,

________________________________________ стоимость, тыс. <70,1.1.

Разработка бизнес-плана

Регистрация

Сайт и полиграфия

Аренда офиса 50 м2 (400 долл./м2)

Комплектация мебелью, оргтехникой

Менеджеры

Реклама

Типовая регламентация бизнес-процеесав

5.0

0.3

5.0

20,0 в год

4,0

120,0 в гол

10,0

10,0
Годовые издержки вместе с другими расходами (стартовыми,
непредвиденными и т.д.) составят 150 175 тыс. долл., а с учетом
долгосрочных вложений — 220—230 тыс долл

Для получения гарантированного дохода надо брать на обслу-
живание не менее 10 домов. При платежах в 24 тыс. долл, на один
дом в год выручка составит 240 тыс долл, срок окупаемости —
5 лет. При обслуживании новостроек затрат требуется меньше
(деньги нужны на первый месяц работы, а потом для финансирова-
ния используются платежи за ЖКУ).

Сравнение экономической и социальной эффективности управ-
ляющей компании с ЖЭК или ДЕЗ можно провести по следующим
показателям:

•	количество поступавших от населения жалоб по поводу об-
служивания,

•	экономия (перерасход) средств;

•	соотношение капитальных и текущих ззтрчт;

•	внедрение приборов учета и регулирования расхода энер-
гии. воды и др.,

•	уровень тарифов на обслуживание населения.

Кроме того, надо учесть риски, которые не все формы управле-
ния несут в равной мере Так, на рынке уже действуют крупные
компании, обслуживающие элитные дома, дома бизнес-класса, при
этом обслуживание, как правило, осуществляют «дочки» девелопе-
ров. Элитные дома поделены между крупнейшими участниками
рынка. Доступ новичкам практически закрыт. Для новых участни-
ков рынка остаются дома эконом-класса, массовой застройки. До-
ходность управления здесь низка. К тому же малой управляющей
компании и весьма сложно обеспечить качественное обслуживание
современных инженерных сетей и оборудования.

Б обслуживании домов эконом-класса управляющие компании
могли бы конкурировать с ЖЭКами и ДЕЗами. Но, с одной сторо-
ны, такие недорогие подряды частным компаниям невыгодны (что-
бы заработать, надо брать на обслуживание много домов), а с дру-
гой — к малоизвестным управляющим компаниям существует на-
стороженное отношение заказчиков (если бизнес, то неизбежен об-
ман), а репутация зарабатывается долгое время

Для управляющей компании главное — сохранить жилье в над-
лежащем состоянии, тогда потребуется меньше средств на ремонт.
Но чтобы обеспечить сохранность, как раз и нужно проводить
своевременно ремонты и техобслуживание.

Кроме того, управляющая компания несет риски, связанные с
льготированием платежей населения за ЖКУ. Льготы должны быть
компенсированы за счет бюджета, иначе льготники окажутся не-
плательщиками. Вероятность, что частная управляющая компания
получит компенсацию льгот, меньше1

Поэтому исключение муниципальных структур из числа потен-
циальных управляющих компаний преждевременно. Муниципаль-
ные управляющие компании конкуренции в принципе не мешают
Не нужно однопорядковые формы противопоставлять. Муници-
пальный ЖЭК выполняет функции не хуже частной управляющей
компании. Управляющую компанию можно считать перспективной
формой управления, существующей наряду с его другими формами.

Тм

ов жилья (ТСЖ) идеально подходит на

роль организованного собственника жилья.

ТСЖ учреждается как некоммерческая организация. На общем
собрании за это должно проголосовать более 50% жильцов. Член
ТСЖ должен быть собственником помещения в многоквартирном
доме независимо от места жительства. Членство, вступление, выход
из товарищества могут быть только добровольными

В ТСЖ может участвовать местное самоуправление как собст-
венник дома или отдельных квартир. Внося в уставный капитал
свою часть жилого фонда, местное самоуправление оставляет за
собой ответственность за оплату ЖКУ и содержание домов

ТСЖ формирует имущество и может заниматься предпринима-
тельством.

При учреждении ТСЖ проводится инвентаризация жилищного
фонда с целью определения домов, более 50% площади которых
находится в собственности физических и юридических лиц, для
создания на их базе товариществ собственников жилья

ТСЖ интенсивнее создаются на базе новостроек с участием мест-
ного самоуправления. Уже при покупке квартиры подписывается
договор о вступлении в кондоминиум. Это обусловливается тем, что
в новостройках жильцы сравнимы по доходам, и, кроме того, про-
блемы с капитальным ремонтом отсрочены во времени

ТСЖ снимают с местных органов власти большую долю ответ-
ственности за состояние и перспективы развития ЖКХ, одновре-
менно добиваясь снижения стоимости услуг, повышения требова-
ний к подрядчикам. Поэтому органы власти способствуют органи-
зации ТСЖ по линии упрощения регистрации, получения прав на
нежилые помещения, земельные участки под дома и придомовые
территории, возмещения дотаций, льгот, субсидий.

1 Потери могут быть возмещены коммерческим использованием свободных
ТСЖ получает дом в управление на основе решения органа мест-
ного самоуправления после окончания его строительства Для об-
служивания дома ТСЖ нанимает собственный штат работников или
заключает договор с жилищно-эксплуатационной организацией. Во
втором случае договор заключается с каждым собственником квар-
тиры. В обоих случаях жильцы имеют дело с подрядчиками, т.е
исполнителями работ.

С правовой точки зрения никаких серьезных препятствий для
развития ТСЖ нет. Федеральный зткон »О товариществах собствен-
ников жилья» от 15 июня 1996 г гарантирует им право на бюджет-
ные дотации, а малообеспеченным членам ТСЖ — еще и право на жи-
лищные субсидии Однако на практике возникают проблемы как до,
так и после регистрации Для жильцов они заключаются в том, что

•	возможны большие сложности с регистрацией прав собст-
венности на землю, передачей на баланс ТСЖ зданий и нежилых
помещений, гарантированным законом бесплатным оформлением
земельных участков, входящих в состав кондоминиумов;

•	дом исключается из планов капитального и текущего ре-
монтов;

•	необходимо вести бухгалтерский баланс, платить налоги;

•	на ТСЖ удобно переложить управление ветхим жильем, т.е.
осуществить своего рода жилишно-коммунальную приватизацию

Чтобы зарегистрировать ТСЖ в Москве, надо согласовать вопрос
в 22 городских комитетах и ведомствах, заполнить около 150 форм и
документов. Процедура растягивается на 7—9 месяцев вместо ме-
сячного срока согласно Закону Обязательным условием при этом
является наличие поэтажного плана здания, составление которого
стоит недешево. Органы санэпидемконтроля, пожарного надзора и
другие инспекционные службы, как правило, оставаясь равнодуш-
ными к нарушениям в домах муниципального фонда, сразу же на-
чинают проявлять принципиальность в отношении вновь создан-
ных ТСЖ. Оснащение бывшего муниципального дома в соответст-
вии с предъявляемыми требованиями обходится членам товари-
ществ в значительную сумму.

Прообразом ТСЖ можно считать жилищные товарищества,
возникшие в 1920-е гг. Согласно декрету «О жилищных товари-

ду В 1924 г. в Москве действовало 9358 товариществ, они зани-
мали около 30% жилых домов. В 1927 г. в Москве было 11 200 то-
вариществ (общее число жилых зданий — 27 000) В современ-
ной Москве 1,5 тыс. ТСЖ, или 4% жилых помещений
Простая замена субъекта управления ничего не изменит на
рынке жилишно-коммунальных услуг, если не появятся новые уча-
стники рынка В противном случае муниципальную монополию
заменит частная монополия, свободная от социальной ответствен-
ности. Поэтому для развития конкуренции на рынке ЖКУ необхо-
димо присутствие управляющих компаний разных форм собствен-
ности.

Вопросы для повторения

I. В чем заключаются принципиальные различия между советской

5.

и современной российской формами организации ЖКК’
Каковы основные направления реформирования ЖКК’
Перечислите основные методы государственного регулирования
рынка жилья

Какова роль муниципальных органов управления в организации
рынка жилищно-коммунальных услуг?

Какие формы предпринимательства в предоставлении жилиш-
но-коммунальных услуг вам известны?

К каким конкретным мероприятиям сводится реформирование
порядка финансирования ЖКК?

7.	Перечислите принципы и органы регулирования тарифов на
жилищно-коммунальные услуги.

8.	На каких уровнях власти формируются стандарты предоставле-
ния ЖКУ?

9.	Рассмотрите порядок расчетов и предоставления субсидий на
оплату ЖКУ населением

10.	Какова компетенция федеральных, региональных и муници-
пальных органов власти в сфере жилищных отношений?

11.	Дайте понятие концессионных соглашений в ЖКК.

12.	Назовите формы жилищного самоуправления.
Управление конфликтными
и чрезвычайными ситуациями

разрешение конфликтов, чрезвычайное положение и чрезвычайный
бюджет. Обеспечение ядерной. экологической и других видов без-
опасности Федеральные и региональные органы по предупреждение
и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Стремление общества к наиболее полному удовлетворению матери-
альных и духовных потребностей связано с необходимостью защиты
человека и территорий от неблагоприятных воздействий и угроз обще-
ственного, техногенного и природно-экологического характера Только
в условиях устойчивого развития возможно сбалансированное решение
проблем экономического роста и сохранения благоприятной окружаю-
щей среды

Характер угроз меняется в результате развития производственных от-
ношений и пропзвошггельнььх сил. Человечество постепенно преодолева-
ет голод и эпидемии, но разрастаются очаги военных конфликтов и тер-
роризма Не становится меньше техногенных и природных катастроф.

Национальная безопасность остается приоритетной целью для лю-
бого государства. Угрозы в сфере национальной безопасности возрас-
тают на фоне идущего переустройства мира Появилось множество
новых проблем, с которыми реально сталкивается страна. Эти угрозы
менее предсказуемы, и уровень их опасности в полной мере не осоз-
нан В целом очевидна тенденция к расширению в мире конфликтно-
го пространства и распространению его на зону жизненно важных ин-
тересов страны. Защитить территорию, сберечь жизни и имущество
граждан, гарантировать их безопасность — главная функция органов
государственной власти всех уровней

Безопасности общества прежде всего угрожают наличие и острота
конфликтных и чрезвычайных ситуаций Усилия органов государст-
венного управления должны быть направлены на их предупреждение и
ликвидацию неблагоприятных последствий и ущерба Как свидетель-
ствует практика, управлять рисками конфликтов, чрезвычайных си-
туаций и катастроф можно, несмотря на их непредсказуемость и фа-
тальность.
10.1. Управление

конфликтными ситуациями

Конфликт служит формой выражения жизненных противоречий
и проявляется в столкновении, противоборстве сторон, сил, мне-



сипцация возникает в результате накапливания в

течение длительного времени неразрешенных экономических, соци-
альных, межэтнических, религиозных и других форм общественных
противоречий между лицами, объединениями граждан, организация-
ми. При определенных условиях, например в случаях ненадлежащего
управления или нарушения верховенства закона, конфликтная си-
туация обостряется, перерастает в чрезвычайную (особую), в том
числе с применением оружия (вооруженный конфликт).

Поляризшия и интеграция сторон и сил при конфликте имеют
Отрицательные и положительные моменты. Отрицательная сторона
конфликта выражается в опасности нестабильности, раскола общест-
ва, внутренних беспорядков. Позитивным в конфликте выступает воз-
можность устранения устаревших отношений, правил и норм, дости-
жения необходимого равновесия на более высокой ступени развития.

Основными формами общественных конфликтов являются- со-
циальные взрывы, национальная и религиозная вражда, терроризм,
экстремизм, вооруженные столкновения.

Социальный кпифзиюп выражает осознанное противоречие в средст-
вах достижения целей, удовлетворения потребности, интереса и явля-
ется следствием нарастания напряженности в обществе, трудовом кол-
лективе. Причинами напряженности могут быть нерешенность поли-
тических проблем, высокий уровень преступности, необеспеченность
предметами потребления и т.д Наибольшее распространение получа-
ют конфликты, связанные с нарушением социальных и экономиче-
ских прав граждан, зицита которых обеспечивается государством.
В трудовом коллективе социальную напряженность провоцируют стаг-
нация производства, отсутствие связи заработной платы с результата-
ми труда и др.

В период проведения реформ, если регулирующие функции го-
сударства ослабевают, поле для нестабильности и конфликтов рас-
ширяется, особенно в сфере трудовых отношений Непопулярные
решения или действия властей, собственников или руководителей
предприятий вызывают конфликты между населением и властями,
работниками и работодателями.

Так, участились конфликты, связанные с переходом прав собст-
венности на предприятие, сменой руководителей предприятий, отка-
зом собственников решать социальные проблемы работников, про-
блемы охраны труда, утратой профсоюзами правозащитных функций.

Неудовлетворительное выполнение органами власти функций,
связанных с зашитой человека, создает потенциальную угрозу ста-
бильности и может привести к акциям социального протеста, отка-
зу от гражданской ответственности.

Особая осторожность необходима в международной политике
Россия не может уходить от ответственности за разрешение межго-
сударственных конфликтов, затрагивающих ее интересы. Но прежде
чем вступать в конфликт, необходимо тщательно проанализировать
характер отношений со сторонами конфликта, объем необходимых
ресурсов, степень поддержки власти населением.

Конфликт включает несколько стадий — от зарождения до раз-
решения. Главное состоит в том, чтобы предотвратить конфликт на
стадии выявления его ранних симптомов Вмешательство на пред-
конфликтной стадии позволяет предупредить, не допустить его раз-
растания или разрешить конструктивными средствами с минималь-
ными негативными последствиями. В зависимости от эффективно-
сти вмешательства конфликт может быть локализован и разрешен
на ранней стадии или получить острое развитие. Роль государст-
венного управления при этом сводится к выявлению порога, за
пределами которого вероятность конфликта возрастает; созданию
условий, позволяющих добиться разрешения конфликта, возвраще-
ния ситуации к исходному состоянию, принятию новых правил по-
ведения. способствующих достижению мира и согласия.

Нельзя рассчитывать на саморазрешение конфликта, возмож-
ное замораживание ситуации создает угрозу нового обострения,
взрыва

Урегулирование конфликта цивилизованными методами возможно
при сильных институтах государственной власти, ответственном пред-
ставительстве сторон Оно проявляется в компромиссном разрешении
спора, которое позволяет сторонам достичь некоторых или всех перво-
начальных целей. Для этого используются различные формы и методы.

Наиболее эффективным способом урегулирования конфликта
являются переговоры Процесс переговоров включает три стадии:

1)	предварительная сделка, т.е. обсуждение условий, на которых
стороны согласны их начать;

2)	выяснение существа спора, подготовка удовлетворяющего сто-
роны соглашения,

3)	имплементация, т е оформление и толкование достигнутого в
ходе переговоров соглашения

Успешные переговоры завершаются согласованием, компромис-
сом, арбитражным решением. Важную роль в переговорах играет по-
средник, в качестве которого выступают органы управления, проф-
союзы, третейские суды и др.

В зависимости от степени охвата территорий, предприятий, работни-
ков, нкеоения конфликты разрешаются на местом, региональном уров-
нях, или дня этого требуются меры общегосударственного масштаба.

Управление конфликтными трудовыми отношениями

Одним из главных источников конфликтности являются трудо-
вые и корпор пивные отношения. Участниками трудовых отношений
выступают работники и работодатели Основную роль в трудовых
отношениях призван играть рынок рабочей силы

Государство участвует в согласовании интересов сторон трудо-
вых отношений, формировании цивилизованного рынка труда,
достижении социального партнерства, а в случаях его нарушения —
в защите общества от негативных последствий конфликта

Коиективны'И трудовым споров (конфликтом) являются неуре-
гулированные разногласия между работниками и работодателями по
вопросам цены и условий найма, занятости, социальных гарантий,
выполнения коллективных договоров и соглашений. Конституцией РФ
предоставляется право на индивидуальные и коллективные трудовые
споры с использованием установленных законом способов их раз-
решения, включая забастовку.

Порядок разрешения коллективных трудовых споров регулирует-
ся Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 175. Он предусмат-
ривает право выдвижения требований работниками, их рассмотрение,
применение примирительных процедур, участие посредников, исполь-
зование трудового арбитража, оформление соглашения по результатам
разрешения коллективного трудового спора Обязательным является
несудебный порядок рассмотрения требований трудового коллекти-
ва или профсоюза, отклоненных администрацией.

Предполагается участие государственного органа, содействую-
щего разрешению коллективного трудового спора Орган действует
в соответствии с Положением о службе по урегулированию коллек-
тивных трудовых споров, оказывает методическую помощь сторо-
нам на всех этапах разрешения трудового спора, готовит посредни-
ков и трудовых арбитров, финансирует примирительные процедуры.

В случае необходимости сроки, предусмотренные для проведе-
ния примирительных процедур, могут быть продлены по согласова-
нию сторон.

Забастовка как способ разрешения коллективного трудового
спора применяется, если примирительные процедуры не привели к
его разрешению либо работодатель уклоняется от примирительных
процедур, не выполняет достигнутого соглашения. Примерный по-
рядок проведения забастовок привадится в табл. 10.1.
Таблица 10.1 Порядок проведения забастовок

Процедура	| Коитестеодней	|	Испотение

Направление требований работодателю	После принятия их на собрании (конференции}
Рассмотрение требований	До 3 рабочих  работодателем, принятие	дней  решения и сообщение о нем в письменной форме пред- ставителю работников	Со дня получения тре- бований
Формирование примири-	До 3 рабочих  тельной комиссии	дней	С момента начала коллек- тивного трудового спора
Рассмотрение спора прими- До 5 рабочих ригельной комиссией	дней	С момента издания приказа о ее создании
Исполнение решений ко-	По решению  миссии	комиссии	С момента принятия решения
Выбор кандидатуры посред- До 3 рабочих ника	дней	С момента обращения в службу
Рассмотрение спора с уча-	До 7 каленааргах  стисм посредника	дней	С момента его наэначе-
Формирование трудового	Не подшее  арбитррка	3 рабочих дней	С момента окончания рассмотрения спора при- мирительной комиссией или посредником
Рассмотрение спора в тру-	До 5 рабочих  ловом арбитраже	дней	Со дня его Создания
Письменное предупрежде- Не более чем ние работодателя о преду-	за 3 рабочих дня  предительной забастовке	До ее начала
Часовая предупредительная После 5 кален- забастовка	дарных дней	С начала работы при- мирительной комиссии
Письменное предупрежде-	Не позднее  ние работодателя о забое-	10 календарных  товке	дней	С момента принятия ре- шения об объявлении забастовки
Определение минимума не- За 5 рабочих обходимых работ	дней	Тоже
Окончание табл. 10.1

1	|	2	I	3		
Прекрашение забастовки	Не позднее следующего дня	Посте вручения копии решения суда органу, воз- главляющему забастовку
Приостановление ззбзстов-	До 30 календар- ных дней	До начала или во время забастовки
непосредственной угрозы жизни и здоровью людей		
Приостановление забастов- ки Президентом РФ и Пра-	До 10 календар- ных дней	Тоже
вопроса судом		

В период забастовки работодатель, органы исполнительной вла-
сти, местного самоуправления и орган, возглавляющий забастовку,
обязаны принять зависящие от них меры для обеспечения общест-
венного порядка, сохранности имущества, а также работы машин,
остановка которых представляет угрозу жизни и здоровью людей

В соответствии с Федеральным законом от б ноября 2001 г.
№ 142 федеральные органы исполнительной власти устанавливают
для своих отраслей перечень минимума работ (услуг), которые
предприятия обязаны выполнять в период забастовок.

Судом может быть признана незаконной забастовка, если она
объявлена без учета сроков, процедур и требований, предусмотрен-
ных законом. Забастовка является также незаконной, если создает
угрозу основам конституционного строя и здоровью других лиц,
обороне страны и безопасности государства. В этом случае решение
по коллективному трудовому спору' принимает Президент РФ в
10-дневный срок В случаях, имеющих особое значение для обеспе-
чения жизненно важных интересов страны или отдельных терри-
торий, Президент и Правительство РФ вправе приостановить за-
бастовку до решения вопроса соответствующим судом, но не более
чем на 10 календарных дней

Примером наиболее значимого конфликта является забас-
товка на заводе ЗАО «Форд мотор компании» (российская
«дочка» Рогф во Всеволжске (Ленинградская область), на ко-
тором занято около 1600 рабочих. В 2005 г. на заводе собрано
Забастовщики выдвинули следующие требования.

•	повысить заработную плату на 30%,

кации при выполнении одинаковой работы,

•	допустить профсоюз к распределению средств фонда со-
циального страхования

Второе и третье требования администрацией удовлетворены
быстро, а за повышение заработной платы борьба продолжалась
долго забастовка при этом прекращалась и возобновлялась. В ко-
нечном счете конфликт разрешен, заработная плата повышается на
14,5%, что фиксируется в коллективном договоре сроком на 3 года

Среди автомобильных заводов оплата на Всеволжском заводе

10,0, Северсталь-Авто — 8,0 тыс руб) Основанием для выдви-
жения требования о повышении заработной платы был сущест-

ние этого требования обойдется администрации в 4 млн руб.
ежемесячно.

В России наметилась явная тенденция затухания забастовочной
активности В 2005 г зафиксированы протесты на предприятиях с
общей численностью около 84 тыс. чел. (2600 забастовок), это незна-
чительная величина по сравнению с другими странами В 2006 г. за-
бастовочное движение сходит на нет, снижается социальная напря-
женность, протестные настроения. Причиной такого поворота стало,
в частности, упорядочение взаимоотношений между работниками и
работодателями в рамках социального партнерства. Так, количество
подписанных коллективных договоров увеличилось с 162,7 тыс в
2000 г. до 207,0 тыс в 2005 г. Однако имеют место социальные кон-
фликты в других формах: пикетирование государственных учрежде-
ний, перекрытие автомобильных дорог, голодовки.

Органы регуп/роб

-трудовых отношений

I Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социаль-
но-трудовых отношений. Положение о Комиссии утверждает Прези-
дент РФ В ее состав входят представители трех сторон- федераль-
ных органов государственной власти, общероссийских объединений
профсоюзов, общероссийских объединений работодателей, т.е. она
формируется на основе принципов паритетности и равноправия
сторон, полномочное™ представителей. Это постоянно действую-
щий орган системы социального партнерства Каждой стороне выде-
лено по 30 мест. Для формирования представительства профсоюзное
объединение сообщает данные о своей численности и соответственно
получает определенное количество мест от профсоюзной стороны. Пра-
вительственная сторона формируется из представителей федеральных
органов государственной власти (Правительство РФ, Государствен-
ная Дума, Совет Федерации)

Президент РФ утверждает координатора Комиссии, который не
является ее членом и не вмешивается в оперативную деятельность сто-
рон, не участвует в голосовании, он организует работу Комиссии, пред-
седательствует на заседаниях, подписывает ее решения. Каждая из
сторон для оперативного взаимодействия с другими сторонами изби-
рает координатора стороны и его заместителя. Координаторы сторон и
их заместители являются членами комиссии.

Основные цели Комиссии заключаются в выработке общих
принципов согласованного проведения социально-экономической
политики, укреплении социального партнерства, содействии урегу-
лированию коллективных трудовых споров (конфликтов). Комиссия
призвана проводить коллективные переговоры, готовить к заключе-
нию генеральное соглашение, контролировать его выполнение, ре-
гулировать разногласия при заключении и реализации отраслевых
(тарифных) соглашений, не допускать в соглашениях нарушения
социальных гарантий, установленных законодательством.

Комиссия вправе рекомендовать органам государственной власти
принятие нормативных актов в области социально-трудовых отно-
шений

К работе по урегулированию коллективных трудовых споров Ко-
миссия может привлекать работодателей, руководителей и специали-
стов федеральных органов исполнительной власти, объединений
профсоюзов, независимых экспертов. Она вправе вносить предложе-
ния о привлечении к ответственности лиц, не обеспечивших выполне-
ние мероприятий по реализации генерального соглашения.

2	Сгужба по урегушрованию коллективных трудовых споров. В сис-
тему Службы входят Департамент по урегулированию коллективных
трудовых споров Роструда, территориальные органы того же назначе-
ния. В систему Службы по согласованию с Органами исполнительной
власти субъектов РФ также могут входить соответствующие подраз-
деления этих органов, на которые возложены функции по урегулиро-
ванию коллективных трудовых споров.

Служба является государственным органом, содействующим раз-
решению коллективных трудовых споров путем организации прими-
рительных процедур и участия в них Работники службы пользуют-
ся правом беспрепятственного посещения организаций в целях уре-
гулирования коллективных трудовых споров, выявления и устране-
ния причин, их порождающих.

3	Правительственная комиссия по предотвращению критических
ситуаций на рынке труда в отдельных регионах. Материально-техни-
ческое обеспечение комиссии осуществляет служба занятости. Дейст-
вует также оперативная Комиссия Правительства РФ по рассмотре-
нию социальных конфликтных ситуаций.

Установлена ответственность как работодателя, так и работников
за нарушение законодательства о коллективных трудовых спорах.

Профсоюзы защищают коллективные права и интересы работ-
ников независимо от их членства в профсоюзах в случае наделения
их полномочиями на представительство В этих целях они добива-
ются расширения производства, развития малого бизнеса, прогно-
зируют ситуацию на рынке труда, вместе с органами власти и рабо-
тодателями разрешают споры. Профсоюзы и их органы защищают
индивидуальные права членов профсоюзов, связанные с трудовыми
отношениями. Особенно въкно защитить работников на небольших
предприятиях, где нет профсоюзных организаций Здесь первосте-
пенную роль должен играть контроль со стороны за соблюдением
трудового законодательства.

Управление корпоративными конфликтами

Корпоративные конфликты чаше всего возникают в связи с
переделом собственности и сфер влияния на рынках. В процессе
конкурентной борьбы более эффективные предприятия вытесняют
менее успешные, которые или уходят с рынка, или поглощаются
более сильной компанией, которая таким образом увеличивает
свои активы Это нормальная практика рыночных отношений —
они жесткие, но справедливые, если осуществляются в рамках за-
конодательства, способствуют централизации и концентрации ка-
питала. Государство лишь следит за тем, чтобы не монополизиро-
вались рынки Предприятие, легитимным способом обеспечиваю-
щее перераспределение активов, выступает в роли рыночного «чис-
тильщика».

2005 год был рекордным по слияниям и поглощениям* 1285 сде-
лок на 59 млрд долл. (2004 г. — 32 млрд). В них участвуют и госу-
дарственные компании, которые, в частности, установили контроль
над предприятиями стоимостью 17,4 млрд долл, (например, «Газ-
пром» приобрел 75% акций «Сибнефти»)

Однако конкуренция бывает не только добросовестной, не всех
устраивает достижение превосходства более эффективной работой,
к которой нелегко быстро прийти Появляется соблазн добиться
нужных результатов кратким путем, демонстрацией силы связей с
сильными мира сего, ложного лидерства. Внешне претензии потен-
циальных лидеров выглядят легитимно, формально законно В дей-
ствительности используется несовершенство, противоречивость за-
конодательства в расчете на поддержку органов управления и лиц.
так или иначе могущих влиять на конфликтную ситуацию в пользу
одной стороны

В данном случае ставка делается в основном тоже на поглоще-
ние, но не с помошью более эффективного производства по крите-
риям цены и качества, а посредством юридических манипуляций с
слабозашишенным в правовом отношении объектом, криминально-
го, в том числе силового, захвата. Такое явление на рынке получило
название рейдерства Захват, как правило, осуществляется группой
лиц, выступающих от имени какой-либо организации. Объектом
захвата являются ключевые позиции в управлении другой организа-
цией с целью изменения ее экономической политики или удаления
с рынка как конкурента. В отличие от добросовестной конкурен-
ции, рейдеры поглощают эффективные предприятия, т.е, демонст-
рирующие стабильный рост, доходность, социальную ответствен-
ность, законопослушность и тщ Перспектива недружественного
поглощения угрожает всякому успешно работающему предприятию,
конкурентоспособному, имеющему квалифицированный менедж-
мент. Для рейдеров они становятся лакомыми кусками

Захват осуществляется на основе создания незаконными мето-
дами формально законного правового поля. Представляются фаль-
шивые документы. Налоговые и регистрационные органы на их
основе выдают новые правоустанавливающие документы (по закону
они не обязаны проверять подлинность первичных документов).
Новый собственник с помощью наемной силы берет объект под
свой контроль. Правоохранительные органы не вмешиваются, ква-
лифицируя данную операцию как спор хозяйствующих субъектов. В
конечном счете незаконность захвата чужой собственности выявля-
ется, но до той поры обычно проходит много времени, при этом
сам процесс захвата может продолжаться годами.

«Черное» рейдерство приобрело массовый характер. За пять
лет (2000—2005 гг.) произошло около 5 тыс. незаконных поглоще-
ний, в 2005 г захвачено 1900 компаний, стоимость которых со-
ставляет около 200 млрд руб. Но возбуждено лишь 346 уголовных
дел На федеральном уровне рассмотрено более 60 публичных
корпоративных конфликтов, в основном в них включаются пред-
приятия машиностроения — отрасли, которая развивается весьма
медленно, рейдерство еще больше ее дезорганизует, подрывает ре-
путацию страны в среде потенциальных инвесторов, в том числе
иностранных

Основной мишенью при захватах являются земля, недвижимость.
Новые собственники меняют руководство, перепрофилируют произ-
водство, сокращая реальный сектор экономики
Легче захватываются предприятия, где основным акционером
является трудовой коллектив, чему способствует распыленность
акций, отсутствие реального собственника и дивидендов, легкость,
с которой акционеры расстаются со своими долями акций Тем не
менее ключевую роль играет позиция представителей судебной
власти.

Экономический терроризм становится возможным только бла-
годаря покровительству отдельных чиновников и судей Арбитраж-
ного суда, необъяснимому с точки зрения нормальной логики, но
укладывающемуся в формальные процедуры разрешения споров.
Нет надобности объяснять, чем обусловливается избирательная за-
интересованность.

Полтора года прсдохжае-гся рейдерская атака на предпри-
ятие мирового уровня ОАО «Тольяттиазот». Директор работает
несколько десятков лет. То, что предприятие процветает — его
заслуга. Но против него сумели возбудить уголовное дело про-
водятся постоянные выемки документов, делаются попытки изъ-
ятия реестра акционеров. Ни Центр, ни местные власти ничего
не замечали, пока на защиту предприятия (оно государственное)
твердо не встал его коллектив оказавшийся один на один с рей-
дерами Проведен митинг на площади в Самаре после этого с
требованиями о защите предприятия к Президенту РФ обрати-
лись коллектив предприятия, городская дума г. Тольятти. Самар-
ская губернская дума

Государство должно поставить заслон рейдерству Только со-
вершенствованием законодательства проблему не решить Пока
вольготно чувствуют себя коррупционеры в рядах чиновников и
судей, усилия такого рода будут сводиться на нет. Тем не менее
действия рейдеров необходимо квалифицировать как пиратство
XXI века, проявление организованной преступности

Московское правительство для борьбы с рейдерством сформи-
ровало Управление по экономической безопасности. Оно взяло
под контроль направления хозяйственной деятельности, не подпа-
дающие под юрисдикцию органов МВД и ФСБ (банкротство, воз-
врат долгов, инвестиции, слияние и др), которые являются по-
тенциальными источниками недружественных поглощений. Ос-
новное внимание Управление по экономической безопасности
сосредоточивает на профилактике и предотвращении криминаль-
ных хозяйственных операций, поиске цивилизованных инвесторов
(девелоперов).
10.2.	Управление общественными
чрезвычайными ситуациями

Чрезвычайные ситуации ( ЧС) в обществе возникают по мере на-
копления неразрешенных противоречий в стране в целом или в от-
дельных ее регионах. Благоприятной средой для обострения ситуа-
ции является кризисное состояние общества.

Чрезвычайные ситуации уменьшают ресурсный потенциал, вы-
зывают дополнительные материальные затраты, угрожают сущест-
вованию государственной системы, экономическому и социальному
устройству

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций в общественной
жизни государство выявляет наиболее вероятные угрозы националь-
ной безопасности; обеспечивает устойчивое функционирование объ-
ектов, гарантирующих безопасность; образует специальные органы
управления государственной безопасностью; разрабатывает количест-
венные (пороговые) параметры безопасности Первостепенное вни-
мание уделяется экономической и военной безопасности

Минэкономразвития России ежегодно доводит до федеральных
органов исполнительной власти прогнозы социально-экономиче-
ского развития страны, пороговые и качественные параметры крите-
риев экономической безопасности. Федеральные органы исполни-
тельной власти организуют мониторинг и прогнозирование факто-
ров, определяющих возникновение угроз, ведут поиск оптимальных
путей их преодоления, создают систему обеспечения безопасности

Критериями пороговых показателей являются способность эко-
номики функционировать в режиме расширенного воспроизводства,
состояние импорта, уровень внутреннего и внешнего долга и воз-
можности его погашения и другие параметры.

Правительством РФ установлен перечень мер по предотвраще-
нию угроз экономической безопасности.

1	Сокращение имущественной дифференциации населения в целях
обеспечения относительного баюнса социальных интересов, в том
числе:

•	предотвращение расслоения общества на узкий круг богатых
и преобладающую массу бедных,

•	снижение локальной концентрации бедных сдоев населения;

•	ликвидация задержек выплаты заработной платы и социаль-
ных пособий;

•	сокращение разрыва между минимальной оплатой труда и
прожиточным минимумом.
2 Предотвращение дальнейшего деформирования структуры эко-
номики. в том числе:

•	увеличения доли продукции низкой степени обработки.

•	повышения материале- и энергоемкости продукции;

•	отставания прироста запасов полезных ископаемых от объе-
мов их добычи,

•	снижения результативности и разрушения технологического
единства научных исследований;

•	завоевания иностранными и отечественными юридическими
и физическими лицами монопольного положения на рынке;

•	приобретения иностранными юридическими и физическими
лицами российских предприятий для вытеснения отечественной
продукции;

•	роста внутреннего и внешнего долга.

3 Предо першение возрос пинии н равномерности социально-экономи-
ческого развития регионов, в том числе:

•	роста различий в социально-экономическом развитии регионов;

•	нарушения производственно-технологических связей между
предприятиями отдельных регионов,

•	увеличения разрыва в уровне национального дохода на душу
населения по субъектам РФ

4. Выявление и устранение причин, приводящих к криминализации
общества и хозяйственной деятельности.

Чрезвычайные ситуации возможны в масштабе страны, регионов,
отрасли или сферы деятельности Меры по выходу из чрезвычайной
ситуации принимаются в зависимости от ее сложности, продолжи-
тельности, территориального охвата как федеральными, так и регио-
нальными органами власти.

Наиболее радикальным способом выхода из чрезвычайной си-
туации является введение чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение вводится как временная мера в целях ско-
рейшей нормализации обстановки, исключительно в интересах обеотс-
чения безопасности граждан и охраны конституционного строя страны

Согласно Федеральному закону «О чрезвычайном положении» от
30 мая 2001 г № 3 чрезвычайное положение означает особый право-
вой режим деятельности органов власти, организаций независимо от
форм собственности и их должностных лиц

Чрезвычайное положение на всей территории страны или в от-
дельных местностях вводится указом Президента РФ, который под-
лежит незамедлительному официальному опубликованию, а затем
рассмотрению на заседании Совета Федерации Указ вступает в силу
после его утверждения Советом Федерации. Срок действия чрезвы-
чайного положения не может превышать 30 суток, а в отельных мест-
ностях — 60 суток.

Основаниями для введения чрезвычайного положения могут быть:

•	попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мя-
теж, массовые беспорядки, межнациональные конфликты и другие
события аналогичного характера,

•	чрезвычайные ситуации природного и техногенного характе-
ра. эпидемии, стихийные и иные бедствия, требующие масштабных
аварийно-спасательных работ.

В период действия чрезвычайного положения могут вводиться
приостановление полномочий органов исполнительной власти субъ-
ектов РФ, усиление охраны общественного порядка, объектов жизне-
деятельности и функционирования транспорта; ограничения на свободу
передвижения, перемещения товаров, финансовых средств, проведе-
ние митингов и других массовых мероприятий; запрещение забасто-
вок и другие меры В случае угрозы конституционному строю в чис-
ло ограничительных мер могут включаться введение комендантского
часа, предварительной цензуры средств массовой информации; при-
остановление деятельности политических партий и др.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются
силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной
системы, органов безопасности, внутренних войск, органов МЧС
России, а в исключительных случаях — Вооруженные Силы, другие
воинские формирования.

На территории, где введено чрезвычайное положение, указом
Президента РФ вводится особое управление. Для координации дей-
ствий может быть создан объединенный оперативный штаб. Органом
управления становится временный специальный орган. Ему могут
быть переданы полномочия органов исполнительной власти субъек-
тов РФ и местного самоуправления Если создание временного
специального органа не обеспечивает достижение целей чрезвычай-
ного положения, то может быть создан федеральный орган управ-
ления территорией.

Органы особого управления издают в пределах своих полномочий
обязательные для исполнения приказы и распоряжения по вопросам
обеспечения режима чрезвычайного положения

Финансирование работ по устранению причин и последствий чрез-
вычайного положения определяется Правительством РФ за счет
средств федерального бюджета.

Чрезвычайное положение обычно становится основанием для вве-
дения чре вычайногп бюджета. В этом случае расходование средств
производится в режиме секвестра Чрезвычайный режим расходова-
ния вводится и в случае, если дефицит бюджета не покрывается раз-
мещением государственных ценных бумаг.

Главное управление специальных программ Президента РФ
(ГУСП) обеспечивает готовность к функционированию в условиях
чрезвычайного положения объектов мобилизационного назначения,
федеральных органов государственной власти, контроль за системами
связи в сети пунктов управления органов исполнительной власти
Российской Федерации и субъектов РФ и специальных объектов

Для преодоления чрезвычайной ситуации вводится также прямое
президентское правление- Президент РФ и Правительство РФ в соот-
ветствии с Конституцией РФ. федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами осуществляют свои полномочия
по обеспечению на территории законности и правопорядка, функ-
ционирования экономики и социальной сферы с использованием
временной системы органов исполнительной власти.

В качестве временных органов исполнительной власти указом
Президента РФ образуется администрация региона, на территории
которого вводится прямое президентское правление. Глава админи-
страции назначается на должность и освобождается от должности
Президентом РФ, подотчетен и подконтролен Президенту РФ и Пра-
вительству РФ и осуществляет полномочия исполнительной власти
Деятельность администрации контролирует полномочный представи-
тель Президента РФ в федеральном округе. По согласованию с ним
глава администрации формирует органы исполнительной власти, ад-
министрации районов и населенных пунктов. Во временную систему
органов исполнительной власти вхоаяг также территориальные орга-
ны федеральных органов исполнительной власти.

Прямое президентское правление вводилось в Чеченской Респуб-
лике. где в результате деятельности террористических организаций
сложилась чрезвычайная ситуация, были парализованы государст-
венно-правовые институты. Действовала временная система органов
исполнительной власти в целях защиты конституционного строя,
прав и свобод человека на территории республики, создания условий
для восстановления ее правовых институтов, экономики, социальной
сферы. Специальный консультативный орган, включающий уважае-
мых людей разных тейпов, обеспечивал связи администрации с об-
щественностью республики

При чрезвычайной экономической ситуации принимаются особые
меры в сфере производства, распределения, финансов, цен; в ком-
плексе они обеспечивают режим национальной мобилизации. Основ-
ной целью чрезвычайных экономических мер является создание наи-
лучших условий для развития реального сектора экономики, измене-
ние народно-хозяйственных пропорций в пользу фонда накопления
Эгому способствуют введение централизации и регулирования дохо-
дов, ограничение обращения и конвертируемости иностранных валют;
целевая эмиссия, направленная на увеличение инвестиций; жесткая
экономия бюджетных средств вплоть до нормированного потребления
по карточной системе; замораживание тарифов на электроэнергию,
коммунальные услуги, перевозки; запрет на вывоз капитала Инвентари-
зируются товарные и финансовые потоки, резервы оптовых складов,
хранилищ зерна, нефти и другого сырья. Органы власти в регионах
принимают чрезвычайные меры и программы, юридически оформляя
их в виде местных нормативных актов, проводят фискальные провер-
ки. при необходимости лишают лицензий и др

В случае преодоления чрезвычайной ситуации государствен-
ный контроль постепенно ослабевает и восстанавливается нор-
мальная жизнь.

в чрезвычайных условиях является опыт США в 1930-е гг Про-
грамма «Новый курс»1, объявленная президентом Ф.Д. Рузвельтом,

том на усиление государственного вмешательства в экономику

коны «О восстановлении национальной промышленности», «О регу-
лировании сельского хозяйства», устанавливался контроль над круп-

В соответствии с указом президента подверглись ревизии все банки,
открылись вновь лишь те из них, чьи бухгалтерские балансы были вне

коммерческих Прекращался обмен бумажных денег на золото, что уси-
лило инфляцию и одновременно стимулировало рост промзвомтгеа. Госу-

нятость. организовало федеральную службу помощи нуждающимся.
Фермеры получали право продажи зерна по паритетным ценам.

Высокую эффективность мобилизационных мер продемонстри-
ровали также ФРГ. Япония (после Второй мировой войны) Индия

Модели мобилизационной экономики различаются по жесткости
используемых механизмов, что, в свою очередь, определяется постав-
ленными перед ней целями. Как правило, целями мобилизационной
экономики становятся выход из кризиса и других экстремальных ус-

пса 1929-1933 гг
ловий, преодоление опасного для существования государства отста-
вания, отражение агрессии и т.д.

При мобилизационной экономике главное — сформировать ин-
вестиционный механизм, внутренний рынок, обеспечить приоритет
общенациональных интересов над частными, корпоративными,
увеличить государственное потребление.

В России на фоне разразившегося в 1990-е гг. всеобщего кризи-
са периодически возникали локальные чрезвычайные ситуации: не-
добор налогов, невыплата пенсий, вооруженные конфликты и т.д
Несмотря на сложность обстановки, связанной с террористически-
ми угрозами, страна остается в конституционном поле, не прибегая
к чрезвычайным мерам

10.3.	Управление в природных

и техногенных чрезвычайных ситуациях

Россия входит в первую пятерку стран с высоким природным
риском, т.е. природные явления, вызывающие чрезвычайные ситуа-
ции, повторяются в России чаше, чем в других странах. Около 20%
территории страны занимают зоны повышенной сейсмической
опасности. Площадь наводнений достигает 400 тыс. км2, создавая
угрозу для 750 городов и нескольких тысяч населенных пунктов.

По данным Международного независимого эколого-политоло-
гического университета, в России зонами экологической катастро-
фы можно объявить 25 регионов. Около 45 тыс объектов являются
потенциально опасными, так как используются изношенное обору-
дование. отслужившие срок трубопроводы и другие коммуникации

В условиях низкой технологической дисциплины, хронической
нехватки средств для поддержания в нормальном состоянии основ-
ных фондов возрастает вероятность массовых аварий, техногенных
катастроф и других чрезвычайных ситуаций, особенно на транспорте
и в жилишно-коммунальном хозяйстве.

Все это обусловливает значительное превышение уровня риска
для человека по сравнению с допустимым. В опасных зонах прожи-
вает 30% населения, в чрезвычайно опасных — 10%.

Структурт чрезвычайных ситуаций. % к итогу.

•	пожары и взрывы — 34.

•	аварии в жилишно-коммунальном хозяйстве — 31;

•	аварии на магистральных трубопроводах и химических объек-
тах — 10;
•	обрушение знаний, сооружений — 5;

•	прочие — 20.

В каждом стихийном бедствии тем не менее можно обнаружить
закономерности, что позволяет намечать меры, направленные на
предотвращение повторения последствий.

Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1094
утверждено «Положение о классификации чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера». Оно предназначено для уста-
новления единого подхода к их оценке, определения границ чрезвы-
чайных ситуаций и адекватного реагирования на них.

Чрезвычайные ситуации подразделяются на природные, техно-
генные и экологические (рис 10.1)

			Аварии			Изменения	
			геооакге характера			характера	
				X”"			(деградация пока,
	сн »>*• лавины)						
	мвтворолиинеекиа			епмншоВмпи			сода.напично вредных
	6УРИ.СМ.РМЙ)			“аи^б^отх80’			
	пиролошчыжив			на гидродлввелеои			
	наганы, цуне»")						
	природныеоояеры			(млеаоодхмк**.			
							л. —р-р|||
							
				а коымуиагьно-			
							

Рис. 10.1 Классифажнция чрезвычайных ситуаций

Чрезвычайные ситуации природного характера весьма разнооб-
разны по источникам, причинам происхождения. Техногенные
чрезвычайные ситуации имеют тенденцию к росту в связи с услож-
нением производства и падением производственной дисциплины
Наибольшую опасность представляют радиационные и транспорт-
ные аварии, аварии с выбросом химически и биологически опасных
веществ, взрывы и пожары, гидродинамические аварии, аварии на
электроэнергетических объектах и очистных сооружениях. В резуль-
тате ряда аварий Россия стала загрязненной радиоактивными веще-
ствами страной. Суммарная площадь территорий с острой экологи-
ческой ситуацией в несколько раз превосходит площадь природных
заповедников и заказников.

Экологические чрезвычайные ситуации имеют природный харак-
тер, но могут вызываться деятельностью человека. Различают чрезвы-
чайные экологические С|пу.щии и экологические бедствия. Террито-
рия объявляется зоной чрезвычайной жоюгической ситуации указом
Президента РФ на основании заключения государственной экологи-
ческой экспертизы, если в ней в результате хозяйственной и иной дея-
тельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окру-
жающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоя-
нию генетического фонда растений и животных.

Участки территории, где в результате хозяйственной тибо иной
деятельности произошли глубокие необратимые изменения окру-
жающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухуд-
шение здоровья населения, нарушение природного равновесия,
объявляются зонами экоюгического бедствия.

По масштабу и тяжести последствий (численность пострадавше-
го населения, нарушение условий жизнедеятельности, размер мате-
риального ущерба, границы зон распространения поражающих фак-
торов) чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, мест-
ные, территориальные, региональные, федеральные и трансгранич-
ные (табл. 10.2).

В целях решения задач по защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов РФ реализуются
меры по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных
ситуаций, сокращению ущерба от них, социальной поддержке по-
страдавшего населения

Первостепенное значение придается предотвращению, предупре-
ждению, повышению устойчивости хозяйствующих субъектов к при-
родным и техногенным аномалиям

Проблемы предупреждения до последнего времени в основном
рассматривались применительно к чрезвычайным ситуациям, ха-
рактерным для военного времени. В современных условиях на пер-
вое место вышли проблемы предупреждения чрезвычайных ситуа-
ций мирного времени, особенно техногенного характера, и созда-
ния условий для быстрейшей ликвидации их последствий.
Таблица 10.2. Классификация чрезвычайных ситуаций

по масштабам распространения и тяжести последствий

Вид чрезвычайной ситуации	Чиао постра- дав иих	Кашче-  с нару- шенными уеловия-  недея-  тельно-	матер з а юного ущерба,  МРОТ на день воз- никнове- ния ЧС	Размеры зоны ЧС (пределы территории)	Выде/ение сил и средств для твадоции ЧС
Локальная	510	5 100	5 1	Объект произ- водственного или социального назначения	Объект
Местная	10-50	100-300	1-5	Населенный пункт, город, район	Органы местно- го самоуправ- ления
Территори					
альная	50-500	300-500	5-500	Субъект РФ	Субъект РФ
Региональная	50-500	500-1000	500-5000	Два субъекта РФ	Субъект РФ
Федеральная	>500	> 1000	>5000	Более двух субъектов РФ	Субъект РФ
Трансгранич-	ЧС, поражающие факторы которой выходят за пределы России, либо ЧС, которая произошла				Правитыьспю РФ

Под предупреждением чрезвычайных а/туации понимается ком-
плекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на
максимально возможное уменьшение риска их возникновения, а так-
же на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окру-
жающей среде и материальных потерь в случае их возникновения

Для получения необходимой исходной информации создана сеть
наблюдения и контроля, включающая около 7 тыс. различных учреж-
дений Непосредственное руководство подведомственными учрежде-
ниями осуществляют соответствующие министерства, ведомства и
организации, включенные в ее структуру

Наблюдение за загрязнением окружающей среды всей террито-
рии Российском Федерации в режиме повседневной деятельности осу-
ществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды (Росгидромет) Основными структурными эле-
ментами системы являются территориальные и региональные управ-
ления и центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды.

Особое внимание уделяется наблюдению за радиационной об-
становкой. Ядерные материалы подлежат государственному учету и
контролю на федеральном, региональном и ведомственном уровнях.
Уполномоченные на то федеральные органы исполнительной вла-
сти вводят в действие нормы и правила использования атомной энер-
гии, осуществляют надзор за их выполнением, проводят экспертизу
ядерных установок, применяют меры админисгрггивного воздейст-
вия и выполняют другие функции, связанные с обеспечением без-
опасности при использовании атомной энергии.

Оценка воздействия на окружающую среду большинства опасных
объектов, включая атомные станции, другие сооружения с ядерными
реакторами, а также многие промышленные объекты, в соответствии
с Международной конвенцией ООН 199) г, подписанной Россией,
должна производиться с учетом трансграничного переноса вредных
воздействий Здесь вступает в силу принцип государственной поли-
тики в сфере техногенной и экологической безопасности, состоящий
в непричинении ущерба окружающей среде за пределами юрисдик-
ции государства и неотвратимости ответственности за экологические
последствия трансграничных воздействий

Россия подписала также Конвенцию ООН об изменении клима-
та. Цель Конвенции заключается в том, чтобы добиться стабилизации
концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, кото-
рый не допускал бы опасного антропогенного воздействия на клима-
тическую систему. Реализуемая федеральная целевая программа
«Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных
последствий» должна обеспечить выполнение обязательств России
по Конвенции ООН Организационно-методическое, программно-
математическое и научно-информационное обеспечение программы
осуществляет Росгидромет

Информация, полученная в результате мониторинга состояния
среды, становится основой для прогнозирования чрезвычайных ситуа-
ций, планирования ликвидации их последствий, принятия на всех
уровнях решений, уменьшающих или исключающих последствия
чрезвычайных ситуаций. Ученые, однако, не могут точно предсказать
наступление чрезвычайного события без дорогостоящей техники и
спутниковых снимков, без наличия сети снеголавинных станций и
других средств наблюдения. Сход ледника Колка в Северной Осетии в
сентябре 2002 г., повлекший многочисленные жертвы, можно было
предсказать при наличии снимков из космоса.

В целях заблаговременного проведения мероприятий по преду-
преждению чрезвычайных ситуаций и максимально возможного сни-
жения ущерба и потерь в случае их возникновения и обеспечения
мер по ликвидации ЧС осуществляется планирование с учетом эко-
номических, природных и иных характеристик, особенностей терри-
тории и степени реальной опасности возникновения ЧС. Объем и со-
держание планируемых мероприятий определяются исходя из прин-
ципа необходимой достаточности и максимально возможного ис-
пользования имеющихся сил и средств

Основными разделами плана действий органов управления по
предупреждению и ликвидации ЧС являются: календарный план ме-
роприятий при угрозе и возникновении аварии, катастрофы или сти-
хийного бедствия, план по защите населения (эвакуация, укрытие,
обеспечение средствами индивидуальной, медицинской и биологиче-
ской защиты); схема организации оповещения, управления и связи
при ЧС; расчет сил и средств, привлекаемых для проведения перво-
очередных аварийно-спасательных и других неотложных работ

Чрезвычайные ситуации ликвидируются- локальная — силами и
средствами предприятия, организации; местная — силами и средст-
вами органов местного самоуправления; территориальная — силами
и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ,- регио-
нальная и федеральная — силами и средствами органов исполни-
тельной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной си-
туации. Ликвидация трансграничной чрезвычайной ситуации осуще-
ствляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами
международного права и международными договорами

При недостаточности имеющихся сил и средств в установленном
порядке привлекаются силы и средства федеральных органов ис-
полнительной власти. В отдельных случаях для ликвидации ЧС и ее
последствий может быть образована правительственная комиссия.

Заблаговременно формируются необходимые резервы. Система
резервов включает в себя запасы материальных ценностей для обес-
печения первоочередных работ при ликвидации ЧС, формируемых в
составе госрезерва (федеральный резерв), зшасы материальных ре-
сурсов федеральных органов исполнительной власти (ведомственные
резервы), органов исполнительной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления (местные резервы), предприятий, учрежде-
ний и организаций (объектовые резервы). Они создаются соответст-
венно решениями правительств, органов исполнительной власти —
федеральных и субъектов РФ, местного самоуправления и админист-
рации предприятий.

Потребность в резервах определяется с учетом видов и масштабов
прогнозируемых чрезвычайных ситуаций, размеров потенциального
ущерба от них, природных, экономических и иных особенностей тер-
риторий. характера и предполагаемого объема работ по ликвидации
ЧС, необходимой достаточности и максимально возможного исполь-
зования имеющихся сил и средств, величины ассигнований, выде-
ленных на создание соответствующего вида резервов.

Продукция в федеральные и ведомственные резервы материаль-
ных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций поставляется
в соответствии с Законом «О поставках продукции для государст-
венных и муниципальных нужд». Поставки оплачиваются за счет
средств федерального бюджета, а также целевых внебюджетных ис-
точников Резервы органов исполнительной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления создаются за счет их бюджетов и
средств предприятий и учреждений

Резервы размешаются как на объектах, специально предназна-
ченных для их хранения и обслуживания, так и (на договорной осно-
ве) на базах и складах промышленных, транспортных, сельскохозяй-
ственных, снабженческо-сбытовых, торгово-посреднических и иных
предприятий и организаций, где гарантирована их безусловная со-
хранность и откуда возможна их оперативная доставка в зоны ЧС

МЧС России совместно с Федеральным агентством по государст-
венным резервам (Росрезерв) ежегодно определяет перечень предпри-
ятий-поставщиков в государственные резервы материальных и про-
довольственных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций
При этом таможенное оформление товаров при их ввозе и вывозе
осуществляется в приоритетном порядке.

Распределяет материальные ресурсы, поступающие из резервов,
тот орган, которому они предоставляются, а контроль за их распре-
делением и использованием осуществляет орган, создавший эти ре-
зервы. Он же решает вопросы их восполнения

Росстроем проводятся обследования пострадавших объектов, ко-
миссия принимает решение — поддается или нет объект восстанов-
лению Степень повреждения определяется по совокупности двух
факторов: а) наличие разрушений, б) наличие физического износа
сохранившихся частей конструктивных элементов. При необходимо-
сти по решению Росстроя для частично поврежденных объектов и
признанных подлежащими восстановлению производится расчет
стоимости восстановления

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных си-
туаций природного и техногенного характера производится за счет
средств предприятий, учреждений и организаций независимо от их
организационно-правовой формы, находящихся в зонах чрезвычайных
ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соот-
ветствующих бюджетов, страховых фондов и других источников

Финансирование последующих мероприятий по восстановлению
объектов экономики и территорий, пострадавших в результате чрез-
вычайных ситуаций, осуществляется за счет собственных средств ор-
ганизаций, соответствующих бюджетов и других источников.

При отсутствии или недостаточности указанных средств федераль-
ные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти
субъектов РФ могут обратиться в Правительство РФ с просьбой о вы-
делении средств из резервного фонда Правительства РФ по предупре-
ждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий сти-
хийных бедствий

Основанием для выделения средств из резервного фонда является
решение Правительства РФ, в котором указываются размер ассиг-
нований и их целевое расходование Средства из резервного фонда
выделяются органам исполнительной власти Российской Федера-
ции и субъектов РФ для финансирования аварийно-спасательных,
аварийно-восстановительных работ, закупки материальных ресурсов
для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения,
оказания единовременной материальной помощи, погашения госу-
дарственных жилищных сертификатов и некоторых других нужд

В целях повышения слерпивности в проведении неотложных ме-
роприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций на бюджетный счет
МЧС России зачисляется оперативный резерв финансовых средств в
размере не менее 0,1е? установленного в федеральном бюджете объема
резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвида-
ции чрежычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий Сред-
ства оперативного резерва расходуются по целевому назначению

При ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий про-
изводятся экстренные поставки материальных ресурсов. Для этого
используются средства банков под гарантию Правительства РФ при
расчетах за формирование, закупку, доставку, хранение и страхова-
ние материальных ценностей, предназначенных для ликвидации чрез-
вычайных ситуаций От имени Правительства РФ гарантии по воз-
врату средств банкам предоставляет Минфин России в пределах ас-
сигнований на эти цели, предусмотренных в федеральном бюджете

Гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных си-
туаций и стихийных бедствий, выдаются государственные жилищные
сертификаты Сертификат является именной необращающейся цен-
ной бумагой и отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Вы-
пуск сертификатов осуществляется в течение двух месяцев с момента
чрезвычайной ситуации на основании решения Правительства РФ,
данных МЧС России и органа исполнительной власти субъекта РФ,
на территории которого сложилась чрезвычайная ситуация. Органы
исполнительной власти субъектов РФ должны предоставить жилье
гражданам, лишившимся его в результате чрезвычайных ситуаций, в
трехмесячный срок со дня получения ими жилищного сертификата
Срок предъявления сертификата для получения жилья устанавлива-
ется в течение года с даты его выдачи

Погашение государственных жилищных сертификатов осуществля-
ется за счет средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном
бюджете в составе резервного фонда Правительства РФ по предупреж-
дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихий-
ных бедствий. Минфин России компенсирует органу исполнительной
власти субъекта РФ стоимость обшей плошали жилья, предоставляе-
мой владельцу сертификата. Сумма компенсации определяется исходя
из размера предоставляемой площади и сложившейся в регионе на
момент выпуска сертификатов средней стоимости I м2 обшей плоша-
ли. Вынужденным переселенцам выдается долговременная беспро-
центная возвратная ссуда на строительство или приобретение жилья

Обязательным должно быть страхование рисков потенциально опасных
объектов с системой перестрахования отраслевого финансового резервного
фонда. Государство может выступать гарантом по регулированию отноше-
ний в области страхования рисков и ответственности организаций, экс-
плуатирующих опасные объекты, по обязательствам, возникающим вслед-
ствие причиненного ими вреда жизни, здоровью и имуществу.

10.4.	Система предупреждения

и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных си-
туаций усилия органов управления всех уровней и хозяйствующих
субъектов объединяет единая структура — Российская система преду-
преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Она имеет
функциональные подсистемы и территориальные координирующие
органы (рис 10.2). Функциональные подсистемы представлены феде-
ральными органами исполнительной власти по сферам деятельности.
Ведущим среди них является Министерство Российской Федерации по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Рис. 10 2 Структура единой системы предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций (РСЧС)

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим руководство и координацию работ в области граждан-
ской обороны, предупреждения и ликиилдции чрезвычайных ситуаций.
вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, сти-
хийными бедствиями и применением возможным противником средств
поражения, проведения подводных работ особого назначения

МЧС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии
с федеральными органами исполнительной власти, органами ис-
полнительной власти субъектов РФ, а также органами местного
самоуправления.

Основными подразделениями министерства являются департаменты
предупреждения и ликвидации ЧС; защиты населения и территорий от
ЧС; международного сотрудничества; подготовки войск ГО и других
формирований; материально-технического обеспечения и вооружения,-
инвестиций и эксплулпщии основных фондов, а также управления, на-
учно-техническое. связи и оповещения, авиации, медицинское и др

Свои задачи МЧС России решает непосредственно силами централь-
ного аппарата и через подведомственные ему учреждения, предприятия и
организации: региональные центры, органы управления по делам траждан-
ской обороны и чрезвычайным ситуациям, создаваемые при органах ис-
полнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, а
на уровне объектов — отделы (секторы или специально назначенные лица)
по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям1

МЧС России проводит мониторинг и прогнозирование чрезвы-
чайных ситуаций. Прогнозируются не только события, но и возмож-
ные их последствия (сколько может пострадать людей, какие понадо-
бятся силы и средств < для ликвидации последствий), т.е. разрабатыва-
ется сценарий реагирования Разработана технология обследования зда-
ний и сооружений. В городах создаются единые дежурно-диспетчерские
службы (ЕДДС), координирующие действия при ликвидации послед-
ствий чрезвычайных ситуаций.

Подсистема обращения с ядерными материалами функционирует
на базе Министерства обороны Российской Федерации (Минобороны
России) и Федерального агентства по атомной энергии (Росатом)

При потере управления источником ионизирующего излучения
(по разным причинам) может наступить радиационная авария. Орга-
низации, в которых возможно возникновение радиационных аварий,
обязаны иметь план мероприятий по защите работников и населения,
согласованный с органами местного самоуправления и Ростехнадзора. а
также средства для ликвидации последствий аварии

1 Прикаюч МЧС России от 16 августа 2000 г № 436 утверждено Примерное

ным ситуациям в составе или при органе исполнительной власти субъекта РФ и
Для повышения эффективности контроля за использованием атом-
ной энергии и исключения дублирования функций органы, призван-
ные обеспечивать ядерную, радиационную, техническую и пожарную
безопасность, заключают соглашения о взаимодействии

Всероссийская служба медицины катастроф организует и свое-
временно оказывает пострадавшему населению необходимую меди-
цинскую помошь, обеспечивает санитарно-эпидемиологическое бла-
гополучие населения в чрезвычайных ситуациях. В Службу функцио-
нально входят соответствующие подразделении федеральных органов
исполнительной власти Формируются региональные и территори-
альные центры медицины катастроф.

В составе Федеральной службы воздушного транспорта (Росавиа-
ция) образована Служба поискового и аварийно-спасательного обес-
печения полетов гргжланской авиации. Она осуществляет специаль-
ные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные
функции по организации и проведению поискового, аварийно-
спасательного и противопожарного обеспечения полетов

Координирующими органами РСЧС являются.

•	на федеральном уровне — Межведомственная комиссия по пре-
дупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (МВК) и ведом-
ственные комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС) в федераль-
ных органах исполнительной власти,

•	на региональном уровне, охватывающем территории нескольких
субъектов РФ, — региональные центры по делам гражданской оборо-
ны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий МЧС России,

•	на территориальном уровне (субъект РФ) — комиссии по чрез-
вычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов РФ;

•	на местном уровне (район, город, район в городе) — комиссии по
чрезвычайным ситуациям органов местного самоуправления;

•	на уровне объектов (территория организации или объекта) —
комиссии по чрезвычайным ситуациям

В состав Межведомственной комиссии включены представители
федеральных министерств и ведомств в ранге заместителей минист-
ров, в компетенцию которых входит решение вопросов, связанных с
зашитой населения и территорий от катастроф природного и техно-
генного характера.

Решения МВК обязательны для исполнения всеми федеральны-
ми министерствами и ведомствами, входящими в ее состав. Органами
исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию)

Комиссии по чрезвычайным ситуациям включают ответственных
представителей соответствующих органов государственной власти и
местного самоуправления, что позволяет заблаговременно реализовать
меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций, а в экстремальных
условиях — оперативно мобилизовать ресурсы соответствующей тер-
ритории и эффективно ликвидировать ЧС. Комиссии возглавляются
заместителями руководителей органов исполнительной власти. Рабо-
чими органами комиссий являются комитеты, управления, отделы по
делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям Они функ-
ционируют на всех уровнях до сельского района включительно.

Органами повседневного управления являются пункты управле-
ния (центры управления в кризисных ситуациях), оперативно-
дежурные службы органов управления по делам гражданской обо-

роны

чрезвычайным ситуациям всех уровней, дежурно-

диспетчерские службы и специализированные подразделения феде-
ральных органов исполнительной власти и организаций

По своему функциональному предназначению, предоставляе-
мым услугам, а также по структуре МЧС России сходно с системой
Федерального агентства по управлению в чрезвычайных ситуациях
США. Сравнительная характеристика систем управления в чрезвы-
чайных ситуациях России и США приведена в табл. 10.3.

Таблица 10.3 Системы управления в чрезвычайных ситуациях  России и США1		
Хороктристики системы ьпровзения	Россия	США
1	1	2	1	3
1. Федеральный орган	Министерство Российской	Федеральное агентство
исполнительной вла-	Федерации по лемм граж-	по управлению в чрезвы-
сти, ответственный за	данСкой обороны, чрезиы-	ч тязых стпудатях (Ее-
организацию управле-	чтйным с пуаьатям и лик-	йега! Етещепсу Мапа-
ния в ЧС, год сома-	видации последствий сти-	(>етеп1 А^епсу, РЕМА),
НИЯ	чийных бедствий (МЧС  России), 1990 г	1979 г.
2. Основные задачи	Руководство и координа- ция работ в области ГО. предупреждения и ликви- дации ЧС. вызванных ава- риях и. кптклрофами. спктлг- ными бедствиями и при- менением вожтожным про- тивником средств псра*е- ния. проведение подводных работ особого назначения	Защита населения и на- циональных ресурсов, под- держка непрерывности  период военного време- ни. стихийных бедствий, техногенных катастроф, координация мобилиза- ционных приготовлений В экономике

1 Воробьев Ю.Л. к ар Катастрофы и человек: Книга I Российский опыт противо-
действия чрезвычайным ситуациям — М -АСТ-ЛТД, 1997
		
Продолжение табл. /0.3		
1	1	2	1	3		
3. Государственная система управления в ЧС	Единая госуп. рствениая система предупреждения и ликиипшш чрезвычайных ситуации (РСЧС), 1992 г	Национальная система управления США в чре вычтйных условиях, 1934 г
	Центр управления в кри- исныч ситуациях (ЦУКС1.  г Москва	Кризисный информаци- онный и координацион- ный центр, г Вашингтон
	Центральный командный пункт (ЦКП МЧС России), Московская область	Дублирующий кризис- ный информационный и косрщиациотмяй центр, штат Виргиния
	Региональные центры (РЦ МЧС России) в семи ре- гионах  Вычислительный центр (ВЦ). Московская область	Региональные центры в 10 регионах  Вычислительные центры  (г. Олни. Шарлопес- вилл), Специальный  ВЦ ГЕМА
4. Основные функ- циональные элемен- ты государственной системы управления вЧС	Подвижные пункты управ- ления МЧС России  Автоматизированная информации ио- управляюшая система (АИУСРСЧС)	Пцщмжные полевые средства  Интегрированная ин- формационная система «травления в чрезвы- чайных ситуациях и 32 автономные инфор- мационные системы ГЕМА
	Зап юные пункты управления (ЗПУ) субъектов РФ	ного взаимодействия с системами вооруженных сил и других ведомств
		управления на уровне правительств штатов и местных органов власти
Окончание табл. Ю,3

Национальный центр		
	Аналог отсутствует	сетевых операций для постоянного контроля функционирования всех информационных ресурсов  Центральный аппарат РЕМА — около 490 че- ловек, в органах управления штатов — 1500 человек; в органах управления местного уровня — 5500 человек
5 Штатная числен- ность персонала	Центральный аппарат МЧС России — около 1000 че- ловек, региональные цен- тры — около 930 человек	

В зависимости от обстановки, масштаба прогнозируемой или во>
никшей чрезвычайной ситуации решением соответствующих органов
исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправ-
ления в пределах конкретной территории устанавливается один из
следующих режимов функционирования РСЧС:

•	режим повседневной деятельности — при нормальной произ-
водственно-промышленной, радиационной, химической, биологиче-
ской (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической
обстановке, при отсутствии эпидемий и эпизоотий;

•	режим повышенной готовности — при ухудшении указанной
обстановки, прогнозе возможности возникновения ЧС;

•	режим чрезвычайной ситуации — при возникновении и лик-
видации ЧС.

Интересы ликвидации ЧС предъявляют к системе управления
требования по структуре, технической оснащенности и методам дея-
тельности. Управление должно быть оперативным, устойчивым,
непрерывным, а в отдельных случаях скрытым (в условиях военных
конфликтов) Реализация данных требований должна обеспечить чет-
кость управления в любой обстановке, максимальное использова-
ние возможностей привлекаемых к ликвидации ЧС сил и выполне-
ние ими поставленных задач в установленные сроки.

Введение административных режимов является одним из основ-
ных условий обеспечения безопасности населения и территорий, в
первую очередь от таких масштабных катастроф, как взрыв на Чер-
нобыльской АЭС Только с помощью четко идентифицированного
режима можно локализовать опасную ситуацию и реализовать про-
грамму действий по выходу из кризисной ситуации.
Например, в зоне экологической чрезвычайной ситуации на вре-
мя преодоления ее последствий приостанавливается работа предпри-
ятий, учреждений. цехов, оборудования, оказывающих неблагоприят-
ное влияние, ограничиваются отдельные виды природопользования,
проводятся оперативные меры по воспроизводству природных ресур-
сов. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяй-
ственных объектов (кроме связанных с обслуживанием местного на-
селения), запрещается строительство новых объектов, существенно
ограничиваются все виды природопользования

Функционирование РСЧС осуществляется на каждом уровне за
счет соответствующего бюджета и средств предприятий, его органи-
зационно-методическое руководство обеспечивает МЧС России.

Вопросы для повторения

Назовите органы регулирования социально-трудовых отношений
Что такое коллективный трудовой спор?

В чем состоит роль государственных органов в разрешении кол-
лективных трудовых споров?

Какие критерии классификации и вилы чрезвычайных ситуаций

5.	Назовите органы государственного регулирования по ядерной,
технической, экологическом безопасности

6.	Каков порядок ликвидации чрезвычайных ситуаций и их послед-
ствий’

7.	Рассмотрите структуру единой государственной системы пре-
дупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

8.	Какими параметрами характеризуется общественная безопас-

9.	Каков механизм предотвращения угрозы экономической без-
опасности?
Библиографический
список

2  3  6  7  8  9	Копс штуивя Российской Федерации. 1995  Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, 2001—2006 гг  Антонов В А. Система государственного управления: Учебное пособие. — М ГУУ, 2000.  Аншшца ЕГ и ар Основы местного самоуправления — М ИНФРА-М, 2000  Атаманчук Г В. Государственное управление — М Экономика, 2000  Аноманкк ГВ. Теория государственного управления — М Юридическая литература, 1997 /юдоова Н.П. Система государственного управления Учебник - М ЮНИТИ-ДАНА, 2002  ЕвенкоЛ И и др Государство и управление в США. — М Мысль, 1985 Гусейнов В. История экономики России. — Новосибирск ЮКЭЛ, 1998.
10	Корпорант ное управление / Под ред М Хесселчя — М • Джон Уайли энд Сана, 1996.
12  13  14	Ложков Ю М Путь к эффективному государству — М Изд-во МГУ. 2002 Макроэкономика/ Под ред Н.П Николаевой. — М.. Финстатинформ 1999.  Общая теория управления Курс лекций — М * РАГС. 1994.  Парсаданов Г.А., Егоров В.В Прогнозирование национальной экономики  Учебник. — М • Высшая школа, 2002.
15  16	По готическое управление. Курс лекций.— М-. РАГС, 1999.  Праеитезе^вю/. министерства и ведомства в зарубежных странах — М * Юри- дическая литератур I, 1994.
17	Про позирование и планирование в условиях рынка / Под ред Т Г. Морозовой. А.В Пикулькин». — М. ЮНИТИ-ДАНА, 2003
18  19  20	Прохоров А.П и др. Русская модель управления // Эксперт — М , 2002.  Российский статистический ежегодник. - М., 2005.  Роесищкая экономика в 2005 году. Тенденции и перспективы // Институт экономики п рсчпаного периода — Вып 27 — М., 2006
21  22  23  24  25  26  27	Саймон Г и др. Менеджмент в организации —М Экономика. РАГС, 1998.  Сакс Л. Макроэкономика. Глобальный подход. — М.: Дело. 1996  Самумная/ П Экономика* В 2 т — М Алтон, 1994.  Сере ина С.Ф. Роль государства в экономике — М Дело и Сервис, 2002  Сорос Дж Кризис мирового капитализма — М - ИНФРА-М. 1999.  Соыиаэыям менеджмент / Под ред Д.В. Валового М Бизнес-школа, 2000.  Стозяроеа В.А Функции и оценка труда работников аппарата управления //  Проблемы теории и практики управления — 1996. — № 1
28  29  30  31	Сырых В.М Теория пхудтрсгва и права. Учебник. — М. Бизнес-школа, 1999  Федера юм Энциклопедический словарь. — МИ НФРА-М, 1997  Чиркин Е.В. Государственное управление — М Юристъ, 2001  Якинскцз Г.А Перспективы России — М, 2006.
Приложения

Приложение 1

Перечень самостоятельных подразделений
Администрации Президента РФ

Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации (на правах
управления)

Аппараты полномочных представителей Президента Российской Фе-
дерации в федеральных округах (на правах управления)

Аппарат советников Президента Российской Федерации

Государственно-правовое управление Президента Российской Феде-
рации

Канцелярия Президента Российской Федерации (на правах управления)
Контрольное управление Президента Российской Федерации
Референтура Президента Российской Федерации (на правах управления)
Секретариат Руководителя Администрации Президента Российской
Федерации (на правах управления)

Управление Президента Российской Федерации по внешней политике
Управление Президента Российской Федерации по внутренней политике
Управление Президента Российской Федерации по кадровым вопро-
сам и государственным наградам

Управление Президента Российской Федерации по вопросам госу-
дарственной службы

Управление Президента Российской Федерации по обеспечению
конституционных прав граждан

Управление информационного и документационного обеспечения
Президента Российской Федерации

Управление Президента Российской Федерации по работе с обраще-
ниями граждан

Управление пресс-службы и информации Президента Российской
Федерации

Протокольно-организационное управление Президента Российской
Федерации

Экспертное управление Президента Российской Федерации

Управление Президента Российской Федерации по межрегиональ-
ным и культурным связям с зарубежными странами
Приложение 2

Комиссии и советы при Президенте РФ

Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества с иностран-
ными государствами

Специальная комиссия по вопросам ввоза на территорию Российской
Федерации облученных тепловыделяемых сборок зарубежного производ-

Комиссия по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести
Комиссия по вопросам федеративных отношений и местного самоуправ-
ления

Комиссия по вопросам гражданства

Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности
судей федеральных судов

Комиссия по государственным наградам

Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий

Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления

Совет по реализации приоритетных национальных проектов

Совет по борьбе с коррупцией

Совет по культуре и искусству

Геральдический совет

Совет по вопросам совершенствования правосудия

Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законода-
тельства

Совет по науке, технологиям и образованию

Совет по взаимодействию с религиозными объединениями

Совет по физической культуре и спорту

Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и
правам человека

Приложение 3

Комитеты и комиссии Совета Федерации

Руководство Совета Федерации

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству

Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам

Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной поли-

Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления

Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности

Комитет Совета Федерации по бюджету
Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обра-
щению

Комитет Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Рос-
сийской Федерации

Комитет Совета Федерации по международным делам

Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Госу-
дарств

Комиссия Совета Федерации по регламенту и организации парламент-
ской деятельности

Комиссия Совета Федерации по методологии реализации конституцион-
ных полномочий Совета Федерации

Комитет Совета Федерации по социальной политике

Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здраво-
охранению и экологии

Комиссия Совета Федерации по делам молодежи и спорту

Комитет Совета Федерации по экономической политике, предпринима-
тельству и собственности

Комитет Совета Федерации по промышленной политике

Комиссия Совета Федерации по естественным монополиям

Комитет Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружаю-
щей среды

Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике

Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов

Комиссия Совета Федерации по информационной политике

Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности

Совета Федерации

Члены Совета Федерации, не входящие в комитеты и комиссии Совета
Федерации

Приложение 4

Комитеты и комиссии Государственной Думы

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству
и государственному строительству

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбит-
ражному и процессуальному законодательству

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам

Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финан-
совым рынкам

Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпри-
нимательству и туризму

Комитет Государственной Думы по собственности

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и
наукоемким технологиям
Комитет Государственной Думы по энергетике, транспорту и связи

Комитет Государственной Думы по обороне

Комитет Государственной Думы по безопасности

Комитет Государственной Думы по международным делам

Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых

государств и связям с соотечественниками

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной
политике

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления

Комитет Государственной Думы по регламенту и организации работы
Государственной Думы

Комитет Государственной Думы по информационном политике

Комитет Государственной Думы по охране здоровья

Комитет Государственной Думы по образованию и науке

Комитет Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природополь-
зованию

Комитет Государственной Думы по экологии

Комитет Государственной Думы по культуре

Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и
религиозных организаций

Комитет Государственной Думы по делам национальностей

Комитет Государственной Думы по физической культуре и спорту

Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока

Комитет Государственной Думы по делам ветеранов

Комитет Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам
депутатской этики

Счетная Комиссия Государственной Думы

Комитет Государственной Думы по противодействию коррупции

Комитет Государственной Думы по рассмотрению расходов федерально-
го бюджета, направленных на обеспечение обороны и государственной
безопасности РФ

Комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения терро-
ристического акта в городе Беслане Республики Северная Осетия—

Алания 1—3 сентября 2004 года

Комитет Государственной Думы по проблемам Северного Кавказа

Комитет Государственной Думы по вопросам практики применения из-
бирательного законодательства Российской Федерации

Комитет Государственной Думы по изучению практики обеспечения
прав человека и основных свобод, контролю за их обеспечением в ино-
странных государствах

Комитет Государственной Думы по техническому регулированию
Приложение 5

Перечень полных и сокращенных наименований
федеральных органов исполнительной власти

I. Руководство деятельностью осуществляет

Президент Российской Федерации

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Федеральная миграционная служба

Министерство Российской Федерации по делам граждан-
ской обороны, чрезвычайным ситуациям н ликвидации по-
следствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел Российской Федерации

Министерство обороны Российской Федерации

Федеральная служба по военно-техническому
сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному
контролю

Федеральное агентство специального строительства

Мигпстерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний
Федеральная регистрационная служба
Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской

Федерации

Служба внешней разведки Российской Федерации

Федеральная служба Российской Федерации по контро-
лю за оборотом наркотиков

Федеральная служба охраны Российской Федерации

Главное управление специальных программ Президента
Российской Федерации

МВД России
ФМС России

МЧС России

МИД России

Минобороны
России

ФСВТС России

Гособоронзаказ

ИСТОК России

Сгпжлрон России

Мииосг Росой
ФСИН России

Рэсрсптстрадия
ФССП РОССИИ

ГФС России

СВР России

ФСКН России

ФСО России

ГУСП

Управление делами Президента Российской Федерации

II Федеральные министерства, руководство которыми осу-
ществляет Правительство Российской Федерации
Министерство здравоохранения и социального развития
Российской Федерации

Минздравсоц-
развития Рос-

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека

Роспотребнад-
Федеральная служба по надзору в сфере зравоохране- Росздравнад-

ния и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и соци-

альному развитию

Федеральное агентство по высокотехнологичной ме-
дицинской помоши

Роструд

Министерство культуры и
сийской Федерации

ммупиканий Рос-

Федеральная служба по надзору за соблюдением за-
конодательства в сфере массовых коммуникаций и
охране культурного наследия

Федеральное архивное агентство

Росздрав

Минкультуры
России

Росохранкуль-

тура

Росархив

Федеральное агентство по культуре и кинематографии Роскультура

Федеральное агентство по печати и массовым комму-
никациям

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная счужбч по интеллектуальной собствен-
ности. патентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования
и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Роспечать

России

Роспатент

Рособрн адзор

Митстерство природных ресурсов Российской Федера1
Федеральная служба по надзору в сфере природо-
пользования

Федеральное агентство водных ресурсов

Роснаука
Рособразова-

МПР России
Росприрод-
надзор

Росводресур-

Рослесчоз
Роснедра

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики Российской
Федерации

Федеральное агентство по техническому регулирова-
нию и метрологии

Федеральное агентство по энергетике

Министерство регионального развития Российской Феде-
рации

Федеральное агентство по строительству и жилищно-
коммунальному хозяйству

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Минпромэнерго
России

Ростехрегулиро-
вание

Росэнерго

Минрегион
России

Росстрой

Минсельхоз

России
Федеральная служба по ветеринарному и фитосани- тарному надзору  Министерство транспорта Российской Федерации	Россельхоз- надзор Минтранс России
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта	Ространснад-
Федеральное агентство воздушного транспорта  Федеральное дорожное агентство  Федеральное агентство железнодорожного транспорта  Федеральное агентство морского и речного транспорта	Росавиация Росавтодор Росжелдор Росморреч-
Федеральное агентство геодезии и картографии	Роскартогра-
Федеральная служба по надзору в сфере связи  Федеральное агентство по информационным техно- логиям  Федеральное агентство связи  Министерство финансов Российской Федерации	Мининформ- связи России Россвязьнадзор Росипфор «тех- нологии Россвязь Минфин Рос-
Федеральная налоговая служба  Федеральная служба страхового надзора  Федеральная служба финансово-бюджетного надзора  Федеральная служба по финансовому мониторингу	ФНС России ЕЪссграхнддюр Росфиннадзор Росфинмони торинг
Федеральное казначейство	Казначейство
Министерство экономического развития и торговли Рос- сийской Федерации	Минэконом- развития Рос-
Федеральное агентство по государственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижи- мости  Федеральное агентство по управлению федеральным  имуществом  Федеральное агентство по управлению особыми эко- номическими зонами	Росрезерв Роснсдвижи- мость  Росимущество  РосОЭЗ

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руко-
водство которыми осуществляет Правительство Россий-
ской Федерации

Федеральная таможенная служба

Федеральная антимонопольная служба

ФТС России

ФАС
Федеральная аэронавигационная служба

Росаэронави-
гаоия

ФСТ России

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и монито-
рингу окружающей среды

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по экологическому, технологиче-

скому и атомному надзору

Федеральное агентство по атомной энергии

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по туризму

Росгидромет
Росстат

ФСФР России

Ростехнадзор
Росатом
Роскосмос
Ростуризм

Приложение 6

Структура Аппарата Правительства Российской
Федерации

Административный департамент Правительства Российской Федерации
Департамент государственного управления и местного самоуправления
Департамент массовых коммуникаций, культуры и образования
Департамент международного сотрудничества

Департамент оборонной промышленности и высоких технологий

Департамент отраслевого развития

Департамент приоритетных национальных проектов

Департамент регионального мониторинга

Департамент социального рашития и охраны окружающей среды

Департамент экономики и финансов

Правовой департамент

Департамент делопроизводства и контроля

Департамент управления делами

Приложение 7

Состав федеральных округов

Центральный федеральный округ: Белгородская область. Брянская
область. Владимирская область. Воронежская область. Ивановская об-
ласть, Калужская область. Костромская область. Курская область. Липец-
кая область, Московская область, Орловская область. Рязанская область,
Смоленская область. Тамбовская область. Тверская область, Тульская об-
ласть, Ярославская область, г. Москва.

Центр федерального округа — г Москва.
Северо-Западньй федеральный округ Республика Карелия. Рес-
публика Коми, Архангельская область. Вологодская область, Калинин-
градская область. Ленинградская область, Мурманская область. Новго-
родская область. Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий
автономный округ.

Центр федерального округа — г. Санкт-Петербург.

Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Респуб-
лика Дагестан. Республика Ингушетия. Кабардино-Балкарская Респуб-
лика, Республика Калмыкия — Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Рес-
публика. Республика Северная Осетия — Алания. Чеченская Республика.
Краснодарский край. Ставропольский край. Астраханская область. Вол-
гоградская область. Ростовская область.

Центр федерального округа — г. Ростов-на-Дону.

Приволжский федерагъный округ: Республика Башкортостан, Рес-
публика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татар-
стан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика — Чаваш республи-
ки, Кировская область. Нижегородская область. Оренбургская область.
Пензенская область. Пермская область. Самарская область. Саратовская
область. Ульяновская область. Коми-Пермяцкий автономный округ'.

Центр федерального округа — г Нижний Новгород.

Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская
область. Тюменская область. Челябинская область, Ханты-Мансийский
автономный округ. Ямало-Ненецкий автономный округ

Центр федерального округа — г- Екатеринбург.

Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бу
рятия. Республика Тува, Республика Хакасия. Алтайский край. Красно-
ярский край. Иркутская область. Кемеровская область. Новосибирская
об1ясть. Омская область. Томская область. Читинская область, Агинский
Бурятский автономный округ. Таймырский (Долгано-Ненецкий) авто-
номный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Эвен-
кийский автономный округ

Центр федерального округа — г Новосибирск.

Дальневосточньй федеральный округ: Республика Саха (Якутия),
Приморский край. Хабаровский край. Амурская область. Камчатская об-
ласть. Магаданская область. Сахалинская область. Еврейская автономная
область. Корякский автономный округ. Чукотский автономный округ.

Центр федерального округа — г Хабаровск

ский край
Краткий словарь
терминов и понятий

Автаркия — политика сознания замкнутого обособленного хозяйства, вклю-
чающая введение искусственных препятствий для ввоз:! и вывоза товаров с дру-
гих территории, чтобы удовлетворять все потребности за счет местных ресурсов.

Автократия самовластия — форма правления с неограниченным бескон-
трольным полновластием одного липа (империя, абсолютная монархия и ар.)

Автономная область — национально-государственное образование Россий-
ской Ф-лершпи. имеет свой устав и законодательство; субъект РФ В составе
Российской Федерации одна автономная оопаеть — Еврейская АО.

Автономный округ — административно самоуправляемое государственное об-
разование; субъект РФ; имеет свой устав и закснодательство, форма реалиынии
малыми народностями н этническими труппами своей национальной государст-
венности. В состав Российской Федерхшпт входят 10 автономных округов:
Агинский Бурятский. Коми-Пермяикий1. Корякский. Ненецкий. Таимърскии

скин. Эвенкийский. Ямало-Ненецкий.

Авторитаризм — система управления, базирующаяся на атрибутах лич-
ной власти.

Агропромышленный комплекс (АПК) — совокупность отраслей, обеспечи-
вающих производство конечной продукция из сельскохозяйственного сырья на
основе межотраслевой интеграции, включает три сферы I) отрасли, произво-
дящие машины, удобрения и другие средства производства для сельского хозяй-

дуги), 3) отрасли, обеспечивающие переработку и реализацию сельскохозяист-

Акция — эмиссионная ценная бумага. закрепляющая права ее владельца на

и на часть имущества, остающегося после его ликвидации.

Анархизм — общественно-политическое течение, отрицательно относя-
щееся ко всякой власти и государству, философской основой являются ин-

Бегство капитала — перевод капитала в страны с более благоприятным
инвестиционным климатом с целью избежания высокого налогообложения и
рисков.

Безработные — лица, которые в сои: внешни со стандартами МОТ удовле-
творяют следующим критериям: нс имеют работы (доходного занятия), занимаются
поиском работы, готовы приступить к работе, определяются на основе обслеаова-
нна населения органами государственной статистики Численность зарегистриро-
ванных безработных учитывается поданным Рбструда.

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств для
обеспечения функций органов государственной власти.

Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) — форма образования и
расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и
функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ

Бюрократизм — система управления с помощью аппарата, оторванного от
народа и стоящего над ним

Валовой внутренмл продукт — совокупная стоимость (в рыночных ие-

Валовой национальный продукт — совокупная стоимость (в рыночных

изводственных). произведенных в стране В отличие от валового внутреннего
продукта включает также сальдо платежного баланса, т.е. результат внешнеэко-
номической деятельности государства

Валютная интервенция — проводимая центральным (эмиссионным) бан-
ком продажа или скупка иностранных платежных средств путем искусствен-
ного повышении или понижения курса своей валюты, создает спрос (или
предложение) на валюту данной страны. Стремясь повысить курс своей ва-
люты, банк выбрасывает на рынок иностранную, в этом случае ее курс сни-
жается, а курс валюты своей страны повышается, и наоборот

Валютный курс — цена денежной единицы одной страны, выраженная в
денежной единице другой. Установление валютного курст называется коти-
ровкой

Власть государственная — способность и возможность оказывать опреде-
ляющее воздействие на людей с помощью политического господства, системы
специальных органов и других средств.

Волюнтаризм в управлении — стремление решать проблемы волевым ме-
тодом. не считаясь с реальными условиями и возможностями. Является
следствием недостатка знаний об объективных процессах и закономерно-
стях развития, не зависящих от сознания людей. Волюнтаристские решения
могут приниматься при сознательном игнорировании познанных законов и
принципов.

Геопотытика — политическая доктрина, оправдывающая действия государ-
ства данными экономической и политической географии, географической
обусловленностью.

Г осу дарственная монополия — монополия, сазмнтя в соответствии с зако-
нодательством. определяющим товарные границы монопольного рынка, субъекта
монополии, формы контроля и регулирования его деятельности.

Государсгвеьыая тайна — защищаемые государством сведения в области
военной, внешнеполитической, экономической и некоторых других видов
деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности
страны

Государственное регупфованне гроизверргва — устанавливаемый зако-
ггвукяцич

производства

продукции (например.

этилового спирта и алкогольной продукции)

Государственное управление —деятельность государства по практиче-
ской реализации законов общественного развития, организации общест-
венных отношений в целях обеспечения государственных интересов и про-
водимой государством политики

Государственный аппарат — совокупность государственных органов,
осуществляющих функции государства представительные исполнительные,
судебные органы, прокуратура, армия и др.

Государственный долг — общая сумма задолженности государства по
непогашенным займам и не выплаченным по ним процентам: подразделя-
ется на внутренний и внешний в зависимости от сферы размещения.

Государсгвеиый заказ — средство решения общегосударственных за-
дач. воздействия на развитие экономики, гарантии удовлетворения важ-
нейших потребностей обществ!. Размещается на конкурсной основе среди

ресурс тми

Государственный заказчик — федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий заказы на поставку продукции для государствен-
ных нужд.

Государственный контракт — договор, заключенный государственным
заказчиком с исполнителем, предусматривающий обязательства сторон и их
ответственность за выполнение государственного заказа.

Государственный оборонный заказ — правовой акт. предусматривающий
поставки продукции в целях поддержания необходимого уровня обороно-

Государственный резерв — особый федеральный запас материальных
ценностей, предназначенный для использования в установленном порядке

последствий чрезвычайных ситуаций, оказания регулирующего воздействия
на рынок и др ).

Государство —основное орудие политической власти Признаками Г яв-
ляются наличие механизма органов и учреждений, осуществляющих функции
власти; системы правовых норм, определенной территории, на которую рас-
пространяется его юрисдикция

Гражданское общество — форма и способ функционирования общества,
жизни и деятельности человека, включая организацию семьи, классов, отно-
шения собственности и распределения, совокупность общественных связей.

Губерния — основная ад.чинистрзтивно-территориальная единица в Рос-
сии до 1917 г. делилась на уезды После 1923 г вместо |уберний образованы
края и области. В ряде субъектов РФ в соответствии с местными нормлпшны-
ми актами высшие руководители исполнительной власти называются губерна-
торами.

Девальвация — уменьшение золотого содержания денежной единицы
страны или снижение ее курса по отношению к валютам других стран,
осуществляемое в официальном порядке (противоположное — ревальва-
Демократия — форма власти, политической организации общества,
официально провозглашающая принцип подчинения меньшинства боль-
шинству, признающая свободы и равноправие граждан Л " я Д характерно
наличие парламентаризма, тх. разделение законодательной и исполнитель-
ной ветвей власти

Демонопстызации—система мер по преодолению монополизма в произ-
водстве и реализации продукции, работ, услуг, в управлении и других сферах
деятельности; снижение концентрации производства товаров и создание
необходимых условий для развития конкуренции на рынках

Демпинг — продажа товара по цене ниже нормальной для данного рын-
ка, если это причиняет ущерб торговле, или по цене ниже издержек произ-
водства в стране-изготовителе (экспортере).

Денационализация — передача в частную собственность государственной
собственности, возникшей в результате национализации или созданной
самим государством.

Денежные расходы населения — расходы на покупку товаров и оплату

ванию. взносы в общественные и кооперативные организации, возврат бан-
ковских ссуд, проценты за товарный кредит и др.), покупка иностранной
валюты, пополнение сбережений во вкладах и ценных бумаги.

Департамент — основная административно-территориальная единица в
ряде стран (Франция и др.): отдел высшего административного учреждения

Депрессия — одна из стадий эконоыичежего цикла, характеризующаяся про-
должительным спадом деловсм. в том числе инвестиционном, активности

Дефляция — ограничение денежной массы в обращении, приведение ее в
соответствие с потребностями рынка товаров и услуг, изъятие из обращения
денег, выпущенных в период инфляции; ведет к повышению курса денежных

ных вложений, росту безработицы; образующийся дефицит денежных знаков
преодолевается государственным регулированием в установленных пределах

Диверсификация — расширение видов деятельности, номенклатуры про-
дукции. превращающее фирмы в многосторонние сложные комплексы,
подразделения которых не связаны между собой технологически; способст-
вует применению безотходных технологий, повышает устойчивость фирм в
условиях рынка.

Дивиденд — часть прибыли акционерного обшества. распределенная
между акционерами в соответствии с количеством и видом акций, находящих-
ся в их владении.

Диспропорция — нарушение обоснованных соотношений между отрас-
лями, видами деятельности, процессами общественной жизни. Является
следствием просчетов в управлении народным хозяйством, ослабления ис-
полнительской дисциплины, ошибок в осуществлении политики

Договор социального найма жилого помещения — соглашение, по кото-
рому собственник государственного или муниципального жилищного фонда
либо управомоченное им лицо (наймодатель) предоставляет во владение и
пользование гражданину (нанимателю) благоустроенное жилое помещение.
как правило, в виде квартиры, в пределах нормы площади жилого помеще-
ния. а наниматель обязуется использовать его для проживания и своевре-
менно вносить плату за жилое помещение.

Доктрина — руководящий теоретический или политический принцип,
система официальных взглядов и положений, устанавливающая направле-
ния. способы и формы развития, вырабатывается политическим руково-
дством государства.

Должностное лигр — выборное либо, работающее по контракту (трудовому
логаиору), лицо, выполняющее орпзн11зацтюнно-распорядительнь1е функции в
органе управления.

Дотация — государственное пособие организациям, предприятиям для
покрытия убытков или для других целей, доплата: помощь

Естественная монополия — монополия, при которой создание конку-
рентной среды на товарном рынке независимо от уровня спроса невозможно
или экономически неэффективно при существующем уровне научно-
технического прогресса.

Жилищная сфера — отрасль народного хозяйства, включающая строи-
тельство и реконструкцию жилищного фонда, сооружений и элементов ин-
женерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом,
его содержание и ремонт.

Закон общественного развития — существенное, устойчивое, повторяю-
щееся отношение между явлениями; выражтет связи, присущие всем явлени-
ям данного рода, класса, имеет объективный характер, т.е существует неза-
висимо от сознания людей. Познание и использование законов общественно-
го развития является необходимым условием эффективного государственного
управления.

Застройщик жилья — физическое или юридическое тицо. которое органи-
зует строительство, реконструкцию и ремонт жилых домов (с комплексом ин-

венного проживания. предоставления в наем, аренду либо для продажи.

Золотоеапотные (международные) резервы — величина резервных акти-
вов Центрального банка и Минфина: включают монетарное золото, спе-
циальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ли-
квидные валютные активы

Идеология — система взглядов и идей: политических. правовых, нравст-
венных. эстетических и т.д. И. является истинным или ложным отражением
деистипс.чьности

Иерархия — рэсположсние частей или элементов целого в порядке от низ-
шего к высшему, социальная структура общества: принцип управления, по-
строения аппарата управления

Инвестиции — долгосрочные вложения средств в дело (экономику) в целях
получения дааи; на макроуровне — совокупные расходы на закупку товаров и
услуг (оборудование, материальные запасы и др). не предназначенных для
потребления Различают И. финансовые (покупка ценных бумаг) и И реаль-
ные (вложение средств в производство)

Инвестиционная политика — составная часть экономической политики,
предусматривающая рациональное распределение ресурсов для обеспечения
эффективной структуры производства, решения федеральных и региональ-
ных задач Основным рычагом И. п являются капитальные вложения

Инвестициои* й проект — обоснование экономической целесообразности,
объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необхо-
димая проектно-сметная документация, а также перечень мероприятий по
осуществлению инвестиций (бизнес-план).

Индексация доходов населения — механизм частичного или полного воз-
мещения населению удорожания потребительских товаров и услуг, компен-
сации потерь, вызванных инфляцией (повышением розничных цен), сред-
ство социальной зашиты граждан государством, особенно социально уяэви-

Инсгитуционализм— одна из школ государствоведения, рассматриваю-
щая политическую организацию общества как комплекс различных объе-
динений (институций) граждан, при этом государство квалифицируется
как одна из институций (другие институции* партия, профсоюз, семья
и т.п.); в холе реформ проводятся институциональные преобразования.

государственной власти прежней системы.

Инфляция — переполнение каналов обращения избыточной по сравне-
нию с потребностями товарооборота мкхой бумажных денег; обесценение

вышение товарных цен В результате И национальное богатство перерас-

Капитализм — общественно-экономическая формация, характеризую-
щаяся частной собственностью на средства производства и эксплуатацией
наемного труда.

Капитальные вложения — инвестиции в основной капитал (основные сред-

Картель—объединение предпринимателей на монополистической ос-
нове, участники которого договариваются о размерах производства, рынках
сбыта, условиях продажи, иенах и тщ. сохраняя при этом производственную
и финансовую самостоятельность.

Кибернетика — наука о системах управления в технических устройствах,
живой природе, обществе, базируется на взаимодействии наук (математиче-
ской логики, теории вероятностей, информатики и др.), общности функций
и структур у живых организмов и искусственных устройств, поддающихся
математическому описанию.

Кодекс — единый законодательный акт, систематизирующий какую-
либо область права: совокупность правил, норм, убеждений

Коьпенсащм (субсидии) — средства, предоставляемые гражданам в каче-
стве поыошп для оплаты жилья и коммунальных услуг, строительства жилья
или его покупки

Компетенция — принадлежность по праву, круг полномочий, предостав-
ленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или долж-
ностному лицу; совокупность полномочий органа государственной власти по
предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятым в соот-
ветствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.
Конверсия оборонной промышленности — частичная или полная переори-
ентация в установленном порядке высвобождаемых производственных
мощностей оборонных и сопряженных с ними предприятий с военных на
гражданские нужды

Кондоминиум — единый комплекс недвижимого имущества, который
включает в себя земельный участок в установленных границах и раслочожен-

тором отдельные предназначенные для жилых или иных целей части (помеще-
ния) находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах
собственности, а другие части (обшее имущество) являются объектом обшей

Конечный обществен**, продукт — экономический показатель, опреде-
ляется как разница между валовым общественным продуктом и матери-
альными затратами на производство (без амортизации). Превышает на-
циональный доход на сумму начисленной за год амортизации производст-
венных фондов.

Конституция — основной закон или совокупность наиболее важных за-
конов государства, обладающих высшей юридической силой, закрепляющих

организации и деятельности органов государственной власти, судов, управ-

Контроль — функция управления, обеспечивающая проверку исполне-
ния решений, достижения определенного результата. Государственные ор-
ганы контролируют соблюдение законов, выполнение постановлений, про-
грамм. использование собственности федеральной и субъектов РФ

Конфедерация — союз, объединение государств, сохраняющих неззви-

по военным и внешнеэкономическим вопросам: сознает наднациональные

щими государствами. Финансовые средства образуются из взносов входя-
щих государств.

Концепция — определенный способ понимания, трактовки каких-либо
явлений, основная точка зрения, руководящая идеи для освещения, конст-
руктивный замысел, принцип различных видов деятельности.

Корпорация — в ряде стран (США. Канаде и др ) широко используемая
форма акционерного общества, группа лиц, объединяемая общностью
профессиональных или сословных интересов

Кредитные деньги — платежные средства и средства обращения (банк-
ноты. векселя, чеки): замешают золото и бумажные деньги в обращении,
банкнота в настоящее время — основной вид бумажных денег

Лизинг — долгосрочная форма аренды машин и оборудования, источник
формирования инвестиционных ресурсов.

Лицензия — разрешение на право ведения определенной хозяйственной
деятельности, выдаваемое государственными органами, форма государствен-
ного регулирования деятельности предприятий, организаций, граждан

Лондонский клуб — международное объединение предстзвитетей крупнейших
частных коммерческих банков, сформировавшееся в 1980-е гг для решения
проблем, возникающих в связи с неспособностью развивающихся стран
регулярно погашать платежи по внешней задолженности, входят представи-
тели 600 банков развитых стран мира. В отличие от Парижского Лондон-
ский клуб занимается вопросами задолженности частным банкам по непра-
вительственным и негарантированным правительственным кредитам.

Международный валютный фонд (МВФ) — международная финансовая ор-
ганизация, учрежден в 1944 г для упорядочения валютно-финансовых
отношений между странами, поддержания валютных курсов. В 1971 г
после прекращения действия системы обменных курсов МВФ взял на себя
фудеции международного экономического консультационного агентства
для стран, попавших в тяжелое финансовое положение Предоставляет
льготные кредиты в обмен на выполнение странами-должниками его реко-
мендаций

Менеджер — специалист по управлению производством, собственника-
ми предприятий М передаются функции управления с предоставлением
самостоятельности в административно-хозяйственной деятельности.

Миграция — совокупность территориальных перемещений населения,
сопровождающихся изменением места жительства

Моптгорог—наблюдение, оценка и прогноз состояния явлений в
связи с хозяйственной деятельностью человека.

Монопогыстическая деятельность — противоречащие антимонопольному
законодательству действия хозяйствующих субъектов или органов нспол-

ранение конкуренции

Монополия — исключительное право, принадлежащее какому-либо
субъекту; крупное объединение предпринимателей, сосредоточивших в сво-
их руках большую часть производства и продажи товара, положение на
рынке, при котором доступ на него ограничен и осуществляется контроль

Мугалишмотор — коэффициент, отр-ъкающий отношение прироста до-
хода к изменению совокупных расходов. М используется для прогнозиро-
вания результатов инвестиционной политики и в других случаях макроэко-

Муниципальное образование — населенная территория, в пределах кото-
рой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собст-
венность, местный бюджет и выборные органы.

Национализм — проповедь национальной обособленности, исключитель-
ности. недоверия к другим нациям и межнациональной вражды. Н. выступает
в двух формах: великодержавного шовинизма господствующей нации и мест-
ного национализма, тяготеющего к национальной замкнутости.

Нация — исторически сложившаяся форма общности людей: территори-
альной. языковой, культурной и др.

Но<л*гапем>е денежные доходы населения — оплата по труду, пенсии, по-
собия. стипендии и другие социальные выплаты, поступления от продажи
продуктов сельского хозяйства, доходы от собственности (проценты по вкла-
дам. ценным бумагам, дивиденды), доходы предпринимателей, страховые
возмещения, ссуды, доходы от продажи иностранной валюты и др
Норма обязательных резервов банков — процентное отношение суммы
обязательных резервов, образуемых по отдельным статьям банковских пасси-
вов. к объему обяз 1тельств по соответстаучяцим статьям

Норма правовая — общеобязательное государственное предписание по-
стоянного пли временного характера, рассчитанное на многократное при-
менение.

Нормативный правовой акт — письменный официальный документ, при-
нятый в определенной форме правотвортесхим органом в пределах его компе-
тенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых
норм

Общественный строй — имеет два начала* а) экономическое — отноше-
ния собственности, б) политическое — характер политического режима.

Обязательные резервы банков — средства коммерческих банков и других
кредитных организаций, которые они обязаны хранить в Центральном банке в
качестве обеспечения некоторых своих операций.

Олигополия —форма господства на рынке, когда несколько крупных кон-
курирующих фирм монополизируют производство и сбыт основной массы
продукции отрасли.

Открытая экономика — последовательно интегрированная в систему ми-

внешнеэкономические операции, участие иностранных юридических и фи-

соответствии с законодательством и международными договорами.

Отрасль народного хозяйства — совокупность предприятий и объедине-
ний. выполняющих однотипные функции в системе общественного разде-
ления труда Отрасли, участвующие в создании общественного продукта и
национального дохода, составляют сферу материального производства.

Парижем й клуб — межправительственный институт ведущих стран-
крешггоров, цель которого — разработка условий внешних займов разви-
вающимся странам для избежания одностороннего моратория Создан в
1956 г.

Патриотизм — любовь и преданность отечеству, гордость за его прошлое и
настоящее, стремление защитить интересы родины; привязанность к родной
земле, языку, традициям

План — замысел, проект, заранее намеченный порядок, последователь-
ность осуществления какой-либо программы, выполнения работы, проведе-
ния мероприятий.

Планирование директивное — установление государством или органом
хозяйственного управления плана производства в натуральной форме, цен
на продукцию, определение поставщиков и потребителей.

Ппггцюваые э*юно*лнеского и социального развития страны — метод
осуществления хозяйственно-организаторской функции государства и эко-

его реализации и контроль за выполнением. С его помошью государство
управляет процессами производства, распределения и обмена .материаль-
ных благ
Плата за содержание жилья — плата, взимаемая с собственника хи-
лого помещения, нанимателя жилого помещения по договору социаль-
ного найма жилого помещения или договору найма жилого помещения,
за услуги по содержанию общего имущества жилого дома (в том числе
подвала, чердака, подъезда, крыши) и техническому обслуживанию об-
щих коммуникаций, технических устройств и технических помещений
жилого дома.

Плата за ремонт жилья — плата, взимаемая с собственника жилого
помещения, нанимателя жилого помещения по договору социального
найма жилого помещения или договору найма жилого помещения, за

новленным Правительством РФ перечнем связанных с таким ремонтом

Плата за наем жилого помещения — плата, взимаемая собственником
жилья с нанимателя жилого помещения по договору социального найма
жилого помещения или договору найма жилого помещения и являющаяся

Покупательная способность денежных доходов — товарный эквивалент
разных видов товаров и услуг, которые можно приобрести на среднедуше-
вой доход.

Политика — основные направления внутренней и внешней деятельности
государства; подразделяется на экономическую, социальную, культурную.

шениями между социальными группами общества Основой П является
получение, использование и удержание государственной власти

Политика демографическая — воздействие государства на население стра-

механизм экономического стимулирования, укрепление семьи, охрану мате-

участвуют общественные организации.

Политика дисконтная — повышение или понижение учетных ставок, проводи-
мые Центральным банком в целях везде гствия на спрос и прсдложени- денежных

Погтюмочия органа государственной власти — права и обязанности органа
государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуще-
ствления иных государственно-властных действий.

Потребительская корзина — набор продуктов питания, промышленных
товаров и услуг, обеспечивающий нормальное существование человека в
данном обществе

Право — совокупность общеобязательных правил поведения, установ-
ленных государством, возведенная в закон воля народа, класса, социальной
группы Соблюдение норм П обеспечивается добровольно или принуди-
тельной силой государства.

Право частное — часть системы действующего права, которая регулирует от
ношения граждан, их объединений, предприятий и иных хозяйственных гашртз-
делений на основе договора между равноправными сторонами
Предмет ведения Российской Федерации (субъекта Российской федера-
ции) — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено
Конституцией РФ к компетенции Российской Федерации (субъектов РФ)

Предмет совместного ведения — сфера общественных отношений, рсгу-

ской Федерации, и к компетенции субъектов РФ

Предгригулгатегъство государственное — инициативная деятельность

ние прибыли. Осуществляется непосредственно собственником имущества
или управляющим, которому собственник предоставляет право хозяйствен-
ного ведения на основе договора (контракта)

Представительный орган — выборный орган управления, обладающий правом

Приватизация — переход объектов. принадлежащих государству, в собст-
венность гргжлдн. их объединений и негосударственных предприятий; явля-

имущества, развития инициативы людей Осуществляется по решению упол-

рование. конкурс, аукцион и др

Прогноз — предвидение. суждение о состоянии какого-либо явления в

Прогнозирование — разработка прогноза, перспектив развития, конкре-
тизация научного предвидения в какой-либо сфере Взаимосвязано с пла-
нированием. программированием, проектированием

Программа — содержание и план деятельности, работы, изложение ос-
новных положений и целей деятельности.

Программирование — система государственного регулирована экочомиьи на
основе комплексных программ, отражающих предпочтительные вгрицпы раз-
вития и стратегическую концепцию социально-экономической политики Ба-
зируется на применении программно-целевого метода, увязывающего цели с
рссурстми с помощью программ. Каждая программа включает комплекс
мероприятий по реализации одной или нескольких целей, упорядоченных в
виде «дерева целей»

Прожиточный минимум — стоимостная оценка минимального научно
обоснованного набора продуктов питания, непродовольственных товаров и
услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его
жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы

Производственные отношения — объективные, не зависящие от сознания
людей отношения в обществе, которые складываются в процессе производ-
ства и распределения продукта.

Пропорции народно-хозяйственные — количественные соотношения меж-
ду подразделениями экономики на народно-хозяйственном уровне: задачей
государственного управления является достижение оптимальной пропорцио-
нальности, сбалансированности, которая решается на основе осуществления

ношений.
Протекционизм — защита от иностранной конкуренции посредством
прямого и косвенного ограничения ввоза товаров в целях поощрения раз-
вития собственной экономики

Равновесие денежного рынка — состояние, при котором суммарный
спрос на деньги равен предложению. Государство влияет на Р. д р. через
норму банковского процента и денежную эмиссию. По М. Фридмену, усло-
вием долгосрочного равновесия денежного рынка является постоянный
среднегодовоп темп роста предложения денег в размере темпов увеличения
ВНП и неинфляционного роста цен

Разгосударствление — освобождение государства от функций прямого

приятиям, коллективам, гражданам. Р. может осуществляться без измене-

Реальная процентная ставка — номинальная процентная ставка, скоррек-
тированная на индекс инфляции (потребительских цен).

Реальные расгкэигаеьые денежные доходы — номинальные доходы за

корректируются на



Ревальвация — официальное повышение валютного курса по отношению
к валютам других стран; делает выгодным вывоз капитала из страны, так как

вальвация используется для борьбы с инфляцией и сдерживания экспорта

Регистрация предприятий — фиксирование правомочности функциони-
рования предприятия в соответствии с действующим законодательством,
осуществляется государственными и муниципальными органами по месту

Регулирование рынка — применение государством системы экономиче-
ских, юридических, административных и других мер для обеспечения функ-
ционирования рыночных отношений, предупреждения их отрицательных
социальных последствий, развития конкуренции Р. р. осуществляется с по-

Регулцюеаииеэкономического и социального развития — поддержание посто-
янства пли необходимое изменение, осуществляемое управляющими воз-
действиями на общественные процессы, система организационно-

экономических мероприятий, обеспечивающих развитие в соответствии с
поставленными целями и задачами

Рекреация — восстановление и развитие физических и духовных сил лю-
дей. израсходованных в процессе труда; рекреационное обслуживание стано-

Республика — государственное образование в составе Российской Федерации,
субъект РФ; имеет свою конституцию и законодательство. В состав РФ входят

Бурятия, Республика Дагестан. Республика Инпшетия, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия — Хитьмг Тангч, Картчхоо-Черкссская Рес-
публика. Республик Карелия. Республика Коми, Республика Марий Эл. Респуб-
лика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия —
Алания. Республика Татарстан. Республика Тува. Удмуртская Республика, Рес-
публика Хакасия. Чеченская Республика, Чувашская Республика — Чаеаш рес-
публики

Республика вправе устанавливать свой государственный язык наряду с
государственным языком РФ

Реструктуризащы — изменение порядка, создание новой системы, по-
зволяющей сохранять свойства и целостность при внешних и внутренних
воздействиях, коренная перестройка предприятий для создания эффектив-
ного производства, решения социально-экономических проблем, обеспече-
ния защиты природной среды

Рефинансирование — инструмент кредитной политики, позволяющий
изъятые у банков разными методами деньги ссужать им под процент, уста-

ются привязывать свои ставки к ставке Центрального банка, которая являет-
ся единой.

Рынок — форма экономических связей производителей и потребителей. сфера
обмена товаров путем свободной куппи-прозажи. Р устанавливает равновесие ме-
жду спросом и предложением товаров, распределяет труд по отраслям и террюоря-
ям. стимулирует снижение издержек производства и повышение качества про-
дукции. Функционирует в виде национального и регион ьтьных рынков товаров.

Рынок рабочей силы — совокупность экономических отношений между соб-
ственниками рабочей силы и ее покупателями: предусматривает свободу выбо-
ра вида деятельности, найма работника предпринимателем, движения зара-
ботной платы

Рынок финансовый — совокупность экономических отношении между
продавцами и покупателями в валютно-финансовом сфере, включает рынок
ценных бумаг (фондовый рынок), кредитный, валютный.

Санация — система мерси

ых с помощью государства.

банков для предотвращения банкротства предприятий.

Секвестр — запрещение или ограничение, налагаемое государствттной
властью на пользование или распоряжение каким-либо имуществом

Сертификация продукции — система объективной оценки качества про-
дукции. проводится государственными испытательными центрами.

Служба занятости — система государственных учреждений и организа-
ций, обеспечивающих реализацию политики занятости населения, оказания
содействия в трудоустройстве и контроль за соблюдением прав граждан на
труд

Собственность государственная — имущество, принадлежащее на праве

ектам РФ (собственность субъекта РФ), закрепляется за государственными
предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.

ждениями. составляет государственную казну Российской Федерации и казну
субъектов РФ.

Собственность муниципальная — имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселениям, а также другим муници-
пальным образованиям; закрепляется за муниципальными предприятиями и
учреждениями во владение, пользование и распоряжение; не закрепленное
за муниципальными предприятиями и учреждениями имущество составляет
казну муниципального образования.

Совокупный (валовой) общественный продукт — совокупность материальных
благ, произведенных в течение года в стране; сумма продукции всех предпри-
ятий; используется на потребление населением, возмещение использованных
материальных ресурсов и накопление По натурально-вещественному составу
представляет собой произведенные за год средства производства и предметы
потребления, по стоимости рзспздается на фонд возмещения и националь-
ный доход Объем совокупного общественного продукта зависит от масшта-
бов производства, численности занятых в материальном производстве и про-

Социализм — общественная формация, основанная на общественной
(государственной, кооперативной) собственности на средства производства

Социальная защита — система обеспечения государством прав человека на

индивидуального подхода к ।



Социальная норма площади жилья - размер площади жилья, приходящейся

саций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных хелхт.

Сочетание отраслевого и территориального управления — вэаимодейст-

взаимозависимость, огр клевое управление всегда сочетается с территориаль-
ным, но в различных формах. Для использования в полной мере преиму-
ществ общественного разделения труда, специализации регионов создается
оптимальная система управления Территориальное управление предопреде-
ляется федеративным устройством и административно-территориальным де-
лением страны, включая районы, города, поселки, села. Любая трудовая
деятельность на какой-либо территории имеет свою специализацию, отрас-
левую направленность, что требует отраслевого управления

Спрос и предложение — категории товарного производства, находятся в

складывается стихийно при отсутствии государственного регулирования про-

Ставка рефинансирования — процентная ставка, которую использует
Центральным банк при предоставлении кредитов коммерческим банкам в
порядке рефинансирования

Стагфляция — состояние экономики, при котором застои в производст-
ве сопровождается инфляцией С. возникает в результате кризиса и усиле-
ния господства монополий: в условиях спада монополиям выгоднее не
снижать цены, а уменьшать объемы производства и повышать цены для
компенсации возросших затрат

Стихийность — общественное развитие, когда его законы не осознаются
Структурная политика — система мер государства по совершенствованию струк-
туры общественного производства, межотраслевых и внутриотраслевых пропорций,
развития отраслей, определяющих научно-технический прогресс.

Субвенция — вид государственной финансовой помоши местным орга-

влаепт или отдельным отраслям

предоставляемой

(в отличие от дотации) на определенные цели

Субъекты Российской Федерации — территориально-национальные и ад-
министративно-территориальные единицы, составляющие Российскую Феде-
рацию; равноправны согласно Конституции РФ во взаимоотношениях с фе-
деральными органами госудтрственной власти и между собой

Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией рес-
публики; статус края, области, города федерального значения, хвтономной облас-
ти. автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответст-
вующего субъекта РФ Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному
согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Границы между субъектами
РФ могут быть изменены с их взаимного согласия Принятие в Российскую
Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ осуществляется в
порядке, устанавливаемом федеральным конституционным законом. Указом
Президента РФ от 13 мая 2000 г Мб 849 все субъекты РФ распределены между

Суверенитет — независимость, самостоятельность государства в веде-
нии внутренних и внешних дел (внутренней и внешней политики), ува-
жение С является основным принципом современных международных
отношений

Таможня — государственная служба, обеспечивающая соблюдение зако-
нодательства об импорте, экспорте и транзите товаров и взимающая в этой
связи пошлины и налоги.

Территориально-прсиэеодствемдяй комплекс — форма территориально-
отраслевой организации производства; совокупность промышленных, сель-
скохозяйственных. строительных и других предприятий, расположенных на

кации, склады и др ); может совпадать или не совладать с границами эко-
номического района. Создается на базе месторождений нефти, газа, деше-
вой электроэнергии

Т -л к. способствуют быстрому и комплексному освоению природных
ресурсов, росту производительных сил страны. Территориальная организа-
ция производства преодолевает ведомственные барьеры

Территориальное управление — часто отождествляется с региональным, и

личия Региональным является управление на любой территории вне связи с
административно-территориальными границами При региональном управ-
лении в отличие от территориального, как правило, отсутствует единая сис-
тема органов управления.

Товарищество собственников жилья — некоммерческая организация, соз-
данная домовладельцами в целях совместного управления единым комплексом
недвижимого имущества кондоминиума и обеспечения его эксплуатации, а
также в целях владения, пользовании и в установленных зисоншытельстпом
прилетах распоряжения общим имуществом кондоминиума
Тоталигаризм — тип политической системы, форма государственного
управления, характеризующаяся контролем власти нал всеми сферами жизни
общества в жесткой или относительно мягкой форме.

Управление — функция организованной системы, обеспечивающая сохра-
нение ее определенной структуры. поддержгние режима деятельности, реализа-
цию программ и целей. Социальное У подразделяется на сознательное (осуще-
ствляется общественными институтами и организациями) и стихийное (воааей-

Федеральные государственные нужды — потребности Российской Федера-
ции в продукции, неооходимой для жизнеобеспечения, обороны и безопас-
ности страны и для реализации федеральных целевых программ

Федеральной отрут — совокупность субъектов РФ. образованная для обеспе-

ких полномо шй Президента РФ на соответствующей территории

Федерация — форма государственного устройства, образуется путем
объединения государственных образований (республик, штатов и т п ), об-
ладающих юридической и политической самостоятельностью, в единое го-
сударство. Территории государственных образований составляют террито-
рию Ф Субъект Ф имеет свою конституцию, органы власти Полномочия
между субъектами Ф и Центром разграничиваются на основе федеративной

нежная единица, экономическое пространство. Народы имеют право на
самоопределение в составе Ф.

Фондовый рынок — совокупность экономических отношений по поводу
продажи и покупки ценных бумаг; рынок фиктивного капитала, представ-
ленного в виде ценных бумаг, приносящих доход их владельцам, торговля
ценными бумагами регулируется законодательством

Функция — роль, которую выполняет спреаеленный общественный инсти-
тут, или процесс по отношению к целому.

Холдинг — компания, капитал которой инвестируется в контрольные
пакеты акций других компаний, становящихся подконтрольными холдинг-
компании с помощью системы участия Как форма концентрации капитала
холдинги слоайлцсь в результате развития и выделения из банковских струк-
тур специальных отделов, компаний.

Целевая программа — программа разипия, охватывающая группы отраслей,
регионов в масштабе страны (федеральная программа) или территории (регио-

тер, т.е. предусматривает разностороннее и пропорциональное развитие произ-
водства и нецхжзведстеенной сферы, мероприятия кономического. социально-
го и демографического направлений.

Централизация— сосредоточение чего-либо в одном месте, в одних ру-
ках. в одном центре: рост размеров капитала путем объединения несколь-

Эволюция и революция — стороны развития, ссогветству!

(революция) Движение включает и количественную постепенность, те. эволю-
цию, и ее перерыв, те революцию, которая является объективным процес-
сом. а не вызывается какой-либо случайностью. Эволюционное развитие в
широком смысле слова включает и количественные и качественные изме-
нения

Экспорт (импорт) — вывоз (ввоз) товаров, работ, услуг, результатов ин-
теллектуальной деятельности за границу (из-за границы) без обязательства
об обратном ввозе (вывозе).

Экспроприация — принудительное отчуждение имущества (частично
оплачиваемое или безвозмездное)

Эмиссия денег — выпуск денег в обращение для обеспечения потребно-
стей народного хозянства. ведущий к увеличению денежно» массы, выпуск
государством денет, не обеспеченных реальными экономическими ресурса-

Эмиссия ценных бумаг — установленная последовательность действии
эмитента по размещению ценных бумаг.

Эмитент — юридическое лицо или орган исполнительной вл.кти. несу-
щие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг.

сударства в жизни общества; политика посуд трственного капитализма.

Юрисдикция — правовая сфера, на которую распространяются полно-
мочия данного государственного органа.
Оглавление

Введение

Раздел I. Научные основы и организация государственного
управления

Глава 1. Научные основы системы государственного управления

1.1.	Понятие и предмет системы государственного управления

1	2 Система государственного управления и формы
государственного устройства

I 3 Функции государства и государственного управления

1.4.	Виды и методы государственного управления

I 5 Государственное управление за рубежом

1.6.	Государственное управление в России

Глава 2. Органы государственной власти

2.1.	Президент Российской Федерации. Органы обеспечения
президентской власти

2.2.	Органы законодательной власти (Федеральное Собрание)

2.3.	Органы исполнительной власти

2.4.	Органы судебной власти

2.5	Разграничение предметов ведения и полномочий между
федеральными органами власти и органами власти
субъектов РФ

2.6	Органы государственной власти субъектов РФ

Глава 3, Формирование н 

государственной политики

3.1	Факторы и направления государственной политики

3.2	Принятие нормативных правовых актов

3.4.	Ртзработка политических решений

3.5	Реализация государственной политики

3.6.	Государственная служба

3.7.	Государственный контроль

Раздел П. Экономическое управление

Глава 4. Государственное регулирование Э1

4.2. Методы государственного регулирования экономики

4 3 Регулирование материального производства

4.4. Регулирование фондового рынка

4.6. Валютное регулирование

Глава 5. Уцшвлетие основными хбзяктветымн кошлексамн

5.1.	Государственная научная и промышленная политика

9

10

10

19

36

49

62

70

79

80

88

95

103

121

132

134

141

151

156

162

167

187

188

188

199

221

243

256

277

287

289
5.2.	Управление топливно-энергетическим комплексом

5.3.	Управление агропромышленным комплексом

5.4.	Управление оборонно-промышленным комплексом

5.5	Управление транспортным комплексом

5.6.	Управление государственным имуществом

Глава 6. Регноняллое управляйте

6.1	Государственная региональная политика

6.2	. Организационные формы регионального управления

6.3	. Местное самоуправление

6	4 Межбюджетные отношения

Глава 7. Власть и бизнес

7	.1. Основы взаимодействия власти и бизнеса

7	3. Влияние бизнеса на власть

7	4. Взаимодействие власти с бизпес-структурами

7.5.	Лоббирование

Раздел П1- Социальное управление

Глава 8. У|фавленне социально 1 сферой

8	I Социальная политика государства

8.2.	Регулирование доходов нчсспсния

8.4.	Управление отраслями социальной сферы

8 5 Социальная зашита населения

Глава 9. У|фавление жилищно-коммунальным комплексом

9 I Концепция преобразований в жилищно-коммунальном

комплексе

9 2 Жилишно-коммунальное строительство

9.3. Жилищно-коммунальное обслуживание

9 4 Тарифное регулирование

9.5. Субсидирование жилищно-коммунальных платежей

9 6 Организационные структуры управления

Глава 10. Угтравл

и чреэвьп



10 1 Управление конфликтными ситуациями

10 2 Управление общественными чрезвычайными ситуациями

10 3 Управление в природных и техногенных чрезвычайных
ситуациях

10 4 Система предупреждения и ликвидации чрезвычайных
ситуаций

Библиографический список

Приложения

299

325

333

339

348

367

368

380

392

402

411

414

418

422

426

432

435

439

440

442

447

453

469

477

489

490

500

519

531

547

559

579

580

590

595

603

611

612

621