Н.А. Сахаров

в современном
мире

•ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА'
МОСКВА
1994

............. А

■

Н.А. САХАРОВ

' (Ѵ'г 9/
ізя?-х
ИНСТИТУТ
ПРЕЗИДЕНТСТВА
В СОВРЕМЕННОМ
МИРЕ
1

Москва
“Юридическая литература”
1994

67
С 22

2015172854

С 22

Сахаров Н.Л.
Институт президентства в современном мире. - М.:
Юрид. лит., 1994. - 176 с.
ISBN 5-7260-0713-1
В работе впервые в отечественной литературе дается обзор
президентской власти в различных странах и регионах мира. В ней
раскрывается правовой статус президента при парламентарной,
полупрезидентской и президентской системах правления, его осо­
бая роль как лидера и арбитра в политической жизни страны, его
отношения с кабинетом министров и партиями. Первостепенное
внимание уделяется взаимоотношениям между президентом и пар­
ламентом. Показаны многочисленные политические ситуации, в
которых приходится действовать современным президентам.
Для работников исполнительных органов власти, политичес­
ких деятелей, научных сотрудников, преподавателей и студентов
юридических вузов и факультетов, а также для широкого круга чи­
тателей.

1201000000-005
3 ------------------------КБ-24/25-6-1993
012(01)-94

67

5-7260-0713-1

© Издательство «Юридическая литература»
Администрации Президента Российской
Федерации, 1994

ВВЕДЕНИЕ

Учреждение в системе государственной власти
Российской Федерации поста президента значительно
усилило внимание в нашем обществе к институту пре­
зидентства в различных политических системах. Вве­
дение этого института открыло новый этап в разви­
тии российской государственности. Между тем, из
183 стран, входивших в начале 1993 г. в ООН, более
130 имеют в своем государственном устройстве пост
президента. С одной стороны, эта цифра отражает
масштабность распространения президентства в со­
временном мире, но с другой - важно отметить, что в
разных странах президенты имеют разный объем
полномочий.
В нашей печати и в научных работах часто упот­
ребляются такие выражения, как “президентская
форма правления”, “парламентарная (или парламен­
тская) форма правления” и т.п., хотя принято счи­
тать, что существуют две основные формы правле­
ния - республиканская и монархическая. На наш
взгляд, традиционное толкование понятия “форма
правления” вполне приемлемо и в современном государствоведснии. Представляется, что более коррек­
тно с точки зрения научной терминологии говорить о
президентской, полупрезидентской, парламентарной
(или парламентской) системах правления, отличая их
тем самым от форм правления. В данной работе мы
будем придерживаться подобного разграничения.
При исследовании феномена президентской влас­
ти невозможно ограничиться только анализом отно­
сящихся к президентству конституционных и других
правовых норм. Не менее важно и определение соот­
ношения этих норм с политической практикой прези­
дентов. Очевидно и то, что само по себе учреждение
поста президента в той или иной стране еще не озна­
чает одномоментного возникновения института пре­
3

зидентства с присущими ему законодательными и ад­
министративными актами, хорошо разработанной
структурой различных подразделений, тесными взаи­
мосвязями с другими политическими институтами и
обществом в целом. Становление института прези­
дентства - это достаточно длительный исторический
процесс, и при его формировании полезен учет богатого
зарубежного опыта функционирования президентской
власти в различных странах.

Раздел I
СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ
ПРЕЗИДЕНТСТВА

7.

Историческое происхождение поста президента
и его современная политическая география

Термин “президент” происходит от латинского Ргаезісіепз, что буквально означает “сидящий впереди”. Видимо,
в античные времена президентами называли председатель­
ствующих на различных собраниях. От этого первоначаль­
ного значения слова “президент” впоследствии возникла та­
кая должность, как, например, президент сената. Однако в
его нынешнем понимании как главы государства термин
“президент” не употреблялся ни во времена греческой и
римской республик, ни в периоды существования ранних
буржуазных республик в Англии и Нидерландах. Так, в Ан­
глии, ставшей на короткое время республикой, исполни­
тельную власть вместо свергнутого монарха на первых
порах осуществлял Государственный совет. В Нидерландах
полномочия исполнительной власти также имел высший
коллегиальный орган.
В русле европейской республиканской практики перво­
начально проходил и процесс формирования исполнитель­
ной власти в Соединенных Штатах Америки. На первом
этапе американской государственности не только законода­
тельная, но и исполнительная власть были сосредоточены в
одном представительном органе - Континентальном Кон­
грессе. Единоличного главы государства в ту пору не суще­
ствовало, а Конгресс выбирал из числа своих членов прези­
дента, функции которого ограничивались лишь председа­
тельствованием на заседаниях.
Весьма скоро большинство политических деятелей мо­
лодой американской республики пришли к выводу о неэф­
фективности деятельности Конгресса по исполнению им за­
конов и о необходимости разделения законодательной и ис­
полнительной властей. При этом делегаты Конституцион­
ного конвента, собравшиеся в 1787 году в Филадельфии для
принятия федеральной Конституции США, сделали истори­
ческий выбор между монархией и республикой. Большин­
ство американцев, только что покончив с господством бри5 .

тайской монархии, были решительно настроены против
создания у себя высшей исполнительной власти в лице мо­
нарха, пусть даже с ограниченными полномочиями. В силу
этого поиски формирования наиболее приемлемой формы
исполнительной власти пошли на конвенте на основе рес­
публиканизма, предусматривающего выборность всех дол­
жностных лиц.
После долгих дебатов среди творцов американской
Конституции возобладало представление о том, что высшая
исполнительная власть должна быть единой, т.е. сосредото­
читься в руках одного, а не нескольких должностных лиц.
Таким образом, в построении федеральной исполнительной
власти США изначально утвердился принцип едйноначалиа_Глава федеральной исполнительной власти в стране
стал именоваться, согласно Конституции, Президентом Со­
единенных Штатов Америки. Такое наименование главы
государства было связано не только с тем, что президент
ассоциировался с республиканской формой правления, но и
с тем, что в ряде американских штатов в то время главы ис­
полнительной власти назывались президентами, а не губер­
наторами.
В итоге США стали первой страной в мире, где возник­
ла должность президента, объединившая в одном лице гла­
ву государства и главу правительства. Кроме того, именно в
США зародился институт президентства как один из важ­
нейших институтов политической системы. В отличие от
других государств того времени, где исполнительная власть
повсеместно имела монархический, наследственный харак­
тер, в США главу государства стали избирать в ходе всеоб­
щих выборов.
Первыми последовали примеру США в установлении
президентской системы правления страны Латинской Аме­
рики. Уже в первой половине XIX века под влиянием могу­
щественного северного соседа во многих южноамерикан­
ских странах был учрежден пост президента. В Европе эта­
лоном государственного устройства стала Великобритания,
и в ряде европейских стран утвердилась парламентарная,
или кабинетная, система правления, при которой монарх
оставался главой государства, но исполнительная власть
осуществлялась премьер-министром и его кабинетом ми­
нистров, а правительство становилось ответственным перед
парламентом. Первыми же европейскими странами, где бы­
ла введена должность президента как главы государства,
6

стали в 1848 году две республики - Франция и Швейцария.
Помимо них, другие государства Европы (не говоря уже об
Азии и Африке) до конца ХЕХ в. оставались монархиями.
В XX веке такие грандиозные по своим масштабам по­
трясения, как революции, мировые войны, распад колони­
альных империй, привели к образованию множества новых
независимых государств. Далеко не все они стали президен­
тскими республиками, но в подавляющем их большинстве
был учрежден пост президента страны. Так, в Европе после
окончания первой мировой войны президенты стали выс­
шими должностными лицами в Австрии, Веймарской рес­
публике, Чехословакии, Польше, Эстонии, Литве, Латвии,
Турции. В 30-40-е годы институт президентства стал рас­
пространяться и в Азии; его ввели у себя Филиппины, Си­
рия, Ливан. После второй мировой войны в число западно­
европейских государств, возглавляемых президентами,
вошли Италия, Греция, Португалия, Исландия и Мальта. В
Азии пост президента был учрежден в Южной Корее, Юж­
ном Вьетнаме, Тайване, Индии, Пакистане, Бангладеш,
Ираке, Иране, Афганистане.
Однако наибольшее распространение модель президен­
тского правления получила в Африке. Этот процесс" начатт
ся с конца 50-х - начала 60-х гг., и в настоящее время во
главе почти всех африканских стран стоят президенты. По­
казательно, что установление поста президента происходи­
ло не только в капиталистических и развивающихся стра­
нах, но и в ряде бывших социалистических государств, та­
ких, как Социалистическая Федеративная Республика
Югославия, Чехословацкая Социалистическая Республика,
Социалистическая Республика Румыния, Корейская Народ­
но-Демократическая Республика.
Фундаментальные изменения, происходящие на миро­
вой арене с конца 1980-х гг., стимулировали дальнейшее
распространение института президентства. Почти во всех
бывших республиках СССР, республиках бывшей СФРЮ
(за исключением Боснии и Герцеговины), а также в Че­
хии и в Словакии был учрежден президентский пост.
Этот же пост ввела у себя Монголия. Сегодня президент­
ство - неотъемлемый элемент политических систем мно­
гих стран Европы, Азии, Африки, Северной и Южной
Америки. В то же время каждая страна сама определяет,
какую роль должен играть президент в ее политической
жизни.
7

■ Весьма распространено представление о том, что круп­
ными по территории государствами можно эффективно уп­
равлять только посредством системы президентского правле­
ния. Между тем в крупнейших странах мира - США (площадь
9,3 млн.кв.км) и Бразилии (8,5 млн. кв.км) действует система
президентского правления, а в Канаде (9,9 млн.кв.км) и Ав­
стралии (7,7 млн.кв.км) - система парламентарного правле­
ния. В Китайской Народной Республике (9,6 млн.кв.км) в
условиях однопартайной системы официально провозглашен
принцип коллективного руководства страной.
С другой стороны, некоторые небольшие по размерам
государства - Кипр, Гондурас, Уругвай, Бенин, Малави,
Гамбия и др. - установили у себя президентскую систему
правления, а такие крупные европейские страны, как Феде­
ративная Республика Германия, Испания, Швеция, Италия,
являются парламентарными республиками или монархия­
ми. Таким образом, отсутствует прямая зависимость между
размерами территории того или иного государства и из­
бранной им системой правления, хотя, конечно, крупные
страны особенно нуждаются в сильной государственной
власти.

2. Конституционный статус и предназначение
президента в политической системе
Полномочия президента, его роль и статус в политичес­
кой жизни той или иной страны определяются прежде всего
соответствующими конституционными нормами. Конститу­
ция Италии (ст. 87) гласит: “Президент Республики являет­
ся Главой Государства...” Аналогичным образом определен
статус президента и в Конституции Венгрии (ст. 29.1): “Гла­
вой государства Венгрия является Президент республики...”
В конституциях ряда стран специально подчеркнуто, что
президент является главой исполнительной власти. Соглас­
но ст. II. 1 Конституции США, “исполнительная власть пре­
доставляется Президенту Соединенных Штатов Америки”.
В том же духе сформулирована ст.80 Конституции Мекси­
ки: “Осуществление верховной исполнительной власти воз­
лагается на лицо, именуемое “Президент Мексиканских Со­
единенных Штатов”.
В вышеупомянутых конституциях США и Мексики пря­
мо не определено, что президенты этих стран являются
8

одновременно и главами правительств, и главами госу­
дарств. Такой дуализм статуса президента в данных прези­
дентских республиках - явление как бы само собой разуме­
ющееся, тем более, что ни Конституция США, ни Консти­
туция Мексики нс предусматривают отдельного поста гла­
вы правительства. В тех же странах, где наряду с постом
президента существует пост главы правительства, пробле­
ма конституционного разграничения их полномочий реша­
ется по-разному. Конституция Италии является одной из
тех современных Конституций, где достаточно четко про­
ведено разделение полномочий между президентом и гла­
вой правительства. Если президент - глава государства, то,
в соответствии со ст. 95, “Председатель Совета Министров
руководит общей политикой правительства и несет за нее
ответственность”. Таким образом, конституционное право
Италии наделяет исполнительной властью прежде всего
главу правительства, а не главу государства - президента.
Примерно так же решается проблема разграничения
полномочий президента и главы правительства в Конститу­
ции ФРГ. Правда, в конституционном праве Федеративной
Республики Германия нет нормы о том, что президент - это
глава государства; его статус определен лишь в ст. 59.1:
“Федеральный президент представляет Федерацию в меж­
дународно-правовых отношениях”. В то же время в Консти­
туции ФРГ четко обозначен конституционный статус главы
правительства - канцлера: “Федеральное правительство со­
стоит из Федерального канцлера и федеральных минис­
тров” (ст. 62). Эта правовая норма прямо указывает на то,
что президент не является главой исполнительной власти и
таким образом не возникает никакой правовой неопреде­
ленности в разграничении полномочий между главой госу­
дарства и главой правительства.
В конституциях некоторых других стран эта проблема
формально не разрешена. Так, в Конституции Финляндии
сказано, что высшая исполнительная власть доверена пре­
зиденту, хотя в действительности правительство возглавля­
ет не президент, а премьер-министр. Несколько другая по
форме правовая конструкция содержится в Конституции
Австрии. Там в ст. 19.1 сказано: “Высшими органами ис­
полнительной власти являются Федеральный президент,
федеральные министры и государственные секретари, а
также члены правительств земель”. Это определение не со­
держит разграничений между полномочиями главы государ­
9

ства - Федерального президента и главы правительства - Фе­
дерального канцлера. Подобное разграничение достигается в
Конституции Австрии за счет достаточно подробного пере­
числения прерогатив Федерального президента, из которого
вытекает, что он является лишь номинальным главой испол­
нительной власти.
Подобное несоответствие формального статуса прези­
дента его реальному месту в политической системе харак­
терно и для Конституции Индии. В этой Конституции фор­
мально самые широкие полномочия принадлежат Прези­
денту Республики. В частности, согласно ст. 53.1, “исполни­
тельная власть в Республике принадлежит Президенту и
осуществляется им либо непосредственно, либо через дол­
жностных лиц, подчиненных ему в соответствии с настоя­
щей Конституцией”. В реальности большинство своих пол­
номочий президент осуществляет только с согласия главы
правительства - премьер-министра, который и является
должностным лицом в структуре высших исполнительных
органов страны, наделенным наибольшими властными пол­
номочиями.
Вообще в тех странах, где существуют президент и
премьер-министр, неизбежно возникают проблемы соотно­
шения их полномочий. Даже в таком устойчиво правовом
государстве, как Франция, они далеко не однозначно разре­
шены на уровне конституционного права. Конституционная
модель V Республики изначально заложила основы для по­
тенциального конфликта между президентом и председате­
лем Совета министров. В отличие от, скажем, Конституции
Италии или Венгрии, в Конституции V Республики нет от­
дельного положения, прямо определяющего президента
как главу государства. Правда, это вытекает из всего духа
Конституции, но специальная правовая норма как таковая
отсутствует. В ст. 9 сказано: “...Президент председатель­
ствует в Совете Министров” и в то же время в ст. 21 обо­
значено: “...Премьер-министр руководит деятельностью
Правительства”. Такой очевидный дуализм конструкции
французской высшей исполнительной власти в Конститу­
ции дает юридические основания и президенту, и премьерминистру претендовать на руководство правительством.
Как будет показано ниже, степень взаимодействия между
президентом и премьером в руководстве французским пра­
вительством зависит от целого ряда партийно-политичес ­
ких факторов, и между главой государства и премьер-ми­
нистром вполне возможны политические разногласия.
10

Так или иначе, но в странах Европы, а также в США,
Мексике и странах Латинской Америки функции главы го­
сударства осуществляет одно лицо, и его статус в этом ка­
честве не вызывает никаких сомнений. В то же время в не­
которых странах, особенно относящихся к “третьему ми­
ру”, президент формально является единоличным главой
государства, но, помимо него, существует некий высший
коллегиальный орган. Так, в Ираке высшая власть принад­
лежит Совету Революционного командования, а нынешний
лидер Ирака С. Хусейн прежде всего является председате­
лем этого Совета, а уж затем президентом страны. В Сирии
X. Асад возглавляет аналогичный высший государствен­
ный орган - Совет Революционного командования и вместе
с тем он - президент страны. В Турции президент является
главой государства, но в то же время он состоит членом Со­
вета национальной безопасности. Этому коллегиальному
органу, согласно Конституции страны, принадлежит право
давать заключения по законам, принимаемым парламен­
том, и в него, помимо президента, входят премьер-министр,
министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, на­
чальник генштаба турецкой армии и командующие всеми
видами вооруженных сил. Очевидно, что подобные колле­
гиальные органы могут существенно ограничить единолич­
ный статус главы государства.
Еще более он ограничен в такой специфической модели
государственного устройства, которая установилась в Ис­
ламской Республике Иран (ИРИ). В ней верховную власть
осуществляет высший религиозный иерарх, который имеет
титул Руководителя Исламской Республики Иран. В свою
очередь президент Ирана и все другие органы государ­
ственной власти, по крайней мере формально, подчинены
Руководителю ИРИ.
Следует отметить и то, что в ряде азиатских и африкан­
ских стран вся полнота власти фактически принадлежит ру­
ководящему органу правящей партии, который определяет
кандидатуру на пост президента страны, а в дальнейшем на­
правляет его действия. Подобная ситуация была характерна
и для ряда бывших социалистических стран Восточной Ев­
ропы, учредивших у себя пост президента. Все принципи­
альные решения по вопросам внутренней и внешней поли­
тики принимались в этих странах на заседаниях высших ор­
ганов правивших коммунистических партий. Во главе пар­
тийных органов стоял Генеральный секретарь, который к
11

тому же был президентом страны. Очевидно, что при такой
модели партийно-государственной власти решения, офор­
млявшиеся как исходящие от президента, предварительно
обсуждались в кругу партийного руководства.
Помимо определения правового статуса президента как
главы государства или как главы высшей исполнительной
власти, многие конституции содержат ряд общественно
важных морально-политических и гражданских обяза­
тельств, которым должен следовать президент на протяже­
нии всего срока своих полномочий. Прежде всего от него
требуется, чтобы во всех своих действиях он неуклонно
соблюдал Конституцию и другие законы своей страны. Так,
в Италии при вступлении в должность президент приносит
присягу не только на верность Республике, но и на соблю­
дение Конституции. Президент Финляндии в своей присяге
заявляет: “...находясь в должности Президента, я буду чес­
тно и верно соблюдать и сохранять в силе Конституцию и
законы республики...” В том же ключе выдержаны и прися­
ги: президента Португалии (“Клянусь честью... защищать и
проводить в жизнь Конституцию Португальской Республи­
ки”); президента Индии (“...сделаю все, что в моих силах,
для сохранения, защиты и охраны Конституции и зако­
на...”); президента ФРГ (“...клянусь...блюсти и охранять Ос­
новной закон и законы Федерации...”); президента США
(“Я торжественно клянусь, что... в полную меру своих сил
буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Со­
единенных Штатов”). Конституция Франции также закреп­
ляет за главой государства обязанность следить за соблюде­
нием Конституции (ст. 5).
При всей своей декларативности торжественное обяза­
тельство, даваемое президентом перед лицом своего наро­
да, при всех обстоятельствах соблюдать Конституцию и
другие законы своей страны, имеет большое общественнополитическое значение. Это обязательство является одним
из ключевых элементов легитимности всего института пре­
зидентства, неотъемлемым условием доверия народа к гла­
ве государства и важным моральным ограничителем для
президента, если он окажется перед искушением нарушить
те или иные правовые нормы.
Согласно конституциям многих стран, президент в силу
своего должностного статуса обязан также быть гарантом
суверенитета, национальной независимости, территориаль­
ной целостности и безопасности государства. Такие поло12

жения закреплены, в частности, в конституциях Франции,
Польши, Румынии, Греции. Кроме того, Конституция Ита­
лии обязывает президента представлять национальное
единство (ст. 87).
Конституции некоторых стран закрепляют за главой
государства роль арбитра между различными силами в го­
сударстве и обществе. По Конституции Франции, “прези­
дент... обеспечивает своим арбитражем нормальное фун­
кционирование публичных властей” (ст. 5). Аналогичную
роль отводит главе государства и современная Конституция
Румынии: “президент... обеспечивает соблюдение Консти­
туции и нормальное функционирование публичной власти.
С этой целью президент действует в качестве посредника
между органами государственной власти, а также между го­
сударством и обществом” (ст. 80.2).
( Конституционные нормы многих стран предусматрива­
ют, что президент в своей деятельности должен не защи­
щать интересы каких-то отдельных социальных групп и
слоев, а добиваться достижения блага всего общества. В
этом плане характерен официальный текст присяги, кото­
рую произносит президент Финляндии при своем вступле­
нии в должность. Он обязуется “... прилагать все свои силы
для содействия успеху народа Финляндии”. Президент Гре­
ции также обязуется “... защищать права и свободы греков
и служить общим интересам и прогрессу греческого народа”УМ, наконец, от президентов ожидается, что они при вы­
полнении своих служебных обязанностей будут соблюдать
высокие этические нормы. Например, президент ФРГ обя­
зуется при вступлении в должность "... добросовестно ис­
полнять свои обязанности и соблюдать справедливость по
отношению к каждому”. В свою очередь президент Ав­
стрии клянется, что он будет “выполнять свои обязанности,
используя все знания и следуя доброй совести”.
. Такого рода обязательства и официально установлен­
ные стандарты деятельности президента направлены на
всемерное укрепление авторитета и достоинства поста гла­
вы государства. Как известно, далеко не всегда президенты
в своей политической практике выдерживают эти обяза­
тельства и стандарты, и в этих случаях в условиях демокра­
тии различные политические институты, средства массовой
информации и общественное мнение в целом подвергают
их обоснованной критике. Если же президент, вопреки взя­
тому на себя обязательству, допускает серьезное наруше13

ние конституции или законодательства, то в отношении его
на вполне законных основаниях могут быть применены
различные санкции, вплоть до отстранения от должности.
Поэтому вполне оправданны те высокие общественно-по­
литические обязательства и морально-этические нормы,
соблюдения которых требует от президента конституцион­
ное право многих стран.

3. Полномочия президента при президентской,
полупрезидентской и парламентарной
республиках

Возникновение тех или иных систем правления в раз­
личных странах обусловлено многими факторами. Значи­
тельный отпечаток на этот процесс накладывают особен­
ности исторического развития страны, специфика ее поли­
тической культуры, традиции государственности, соотно­
шение различных политических сил в период разработки и
принятия конституции. Большую роль в выборе системы
правлецця может сыграть субъективный фактор в лице ве­
дущего политического лидера, под которого в значитель­
ной степени выстраивается вся конструкция государствен­
ной власти и управления. В силу этого в одних странах ут­
вердилась парламентарная система правления, при которой
функции главы государства исполняет конституционный
монарх или президент, но реальная исполнительная власть
сосредоточена в руках правительства, подотчетного парла­
менту, а в других - возобладала линия на создание сильной
президентской власти, уравновешенной другими политичес­
кими институтами или превосходящей по своим полномочи­
ям законодательную и судебную власти. На современной
политической карте мира есть и такие страны, которые во­
обще обходятся без поста президента, что еще раз подтвер­
ждает все многообразие форм государственности.
Как уже отмечалось, институт президентства зародился
в США. Введя у себя пост президента, “отцы-основатели”
заложили фундамент для формирования модели, которую
можно с уверенностью назвать американской моделью пре­
зидентства. Как показали последующие два столетия, эта
модель в законченном виде осталась явно специфической и
в своем полном объеме она воплотилась только в США, хо­
тя многие ее элементы были заимствованы политическими
системами других стран.
14

Творцы Конституции США создали не просто сильную,
но единоличную президентскую власть, совместив в одном
лице полномочия и главы государства, и главы правитель­
ства. Одновременно для того, чтобы воспрепятствовать
превращению единой исполнительной власти в режим лич­
ной власти, чреватой диктатурой и произволом, “отцы-ос­
нователи” закрепили принцип разделения законодательной,
исполнительной и судебной властей, дополнив его системой
взаимных “сдержек” и “противовесов” этих властей в отно­
шении друг друга. На практике американская модель прези­
дентства по своим основным параметрам выглядит следуюІЦтягббразом:
1. Президент, избираемый на всеобщих выборах, не за­
висит от Конгресса США, члены которого избираются от
штатов и избирательных округов. Таким образом, прези­
дент получает мандат на осуществление своих полномочий
от всех граждан, а не от парламента. Конгресс не вправе пу­
тем вотума недоверия отправить администрацию (прави­
тельство) президента в отставку, но и президент не имеет
права распустить Конгресс США и назначить внеочеред­
ные парламентские выборы.
2. Правительство формируется президентом, но его
персональный состав утверждается одной из палат Кон­
гресса - сенатом. Только президент имеет право назначать
на высшие должности в аппарате исполнительной власти.
Однако ни один из назначенцев президента (за исключени­
ем сотрудников его личного аппарата) не может вступить в
свою должность без утверждения его кандидатуры сенатом
Конгресса США.
3. Вся законодательная власть принадлежит Конгрессу
США. Законы, принятые Конгрессом, обязательны для бе­
зусловного исполнения всеми должностными лицами, начи­
ная с президента. Со своей стороны, президент может стать
противовесом законодательной власти в том случае, если
он наложит вето на закон, принятый Конгрессом, а Кон­
гресс при повторном голосовании не сможет набрать требу­
емые Конституцией две трети голосов для отклонения пре­
зидентского вето. В свою очередь, Верховный суд США
вправе признать неконституционным любой закон, приня­
тый Конгрессом и подписанный президентом, и тем самым
отменить его.
4. Президент - полномочный глава всей федеральной
исполнительной власти. Все государственные служащие
)
15

обязаны неукоснительно выполнять его решения. Кабинет
министров имеет лишь совещательный статус при главе го­
сударства и правительства. Со своей стороны, Конгресс по­
стоянно, в осуществление своей контрольной функции над
деятельностью исполнительной власти, следит за тем, как
администрация президента исполняет законы и расходует
ассигнованные Конгрессом средства.
------ 5. Президент имеет право издавать исполнительные
приказы (указы), которые касаются главным образом сфе­
ры деятельности органов федеральной исполнительной
власти. Конгресс не вправе отменять указы президента, но
Верховный суд США полномочен аннулировать их, если со­
чтет, что они не соответствуют Конституции.
6. Важнейший инструмент президентской власти - госу­
дарственный бюджет. Только президент имеет право еже­
годно представлять проект госбюджета на рассмотрение
Конгресса. Однако окончательный вариант госбюджета
принимается высшим законодательным органом страны.
7. Президент - верховный главнокомандующий воору­
женными силами. Он руководит армией и флотом, но право
объявления войны и заключения мира принадлежит Кон­
грессу, который к тому же утверждает все расходы на со­
держание вооруженных сил и на все программы вооружений.
8. Президент представляет страну в сфере международ­
ных отношений и подписывает международные договоры,
но эти договоры утверждаются или отклоняются сенатом
Конгресса США.
9. Президент может по своему усмотрению использо­
вать внутренние войска и вооруженные силы для обеспече­
ния общественного порядка, но он имеет право вводить по
всей стране чрезвычайное положение только с санкции
Конгресса.
10. Верховный суд может признать неконституционным
любой закон, принятый Конгрессом, и любой указ, издан­
ный президентом, но действует он не по своей инициативе,
а только в ответ на апелляцию по поводу решения нижесто­
ящей судебной инстанции, уже определившей свое отноше­
ние к действиям законодательной или исполнительной
власти. Судебная власть, согласно Конституции, независима
от законодательной. Президент может повлиять на дея­
тельность Верховного суда путем назначений на появивши­
еся в нем вакансии сторонников своего политического кур­
са. В свою очередь Конгресс может принять закон или
16

предложить поправку к Конституции, изменяющие юрис­
дикцию Верховного суда.
11. Президент может уволить в отставку любого члена
{ своей администрации, но он не полномочен увольнять в от­
ставку высших лиц исполнительной власти штата или мес­
тных органов власти, избранных местными избирателями.
12. Конгресс не может уволить в отставку кого-либо из
должностных лиц исполнительных органов власти, но он
вправе путём процедуры импичмента отстранить от дол' жности президента и других должностных лиц, включая фе­
деральных судей.
13. Срок полномочий президента ограничен 4 годами, и
он может переизбираться только один раз. Члены сената
Конгресса США избираются на 6 лет, а члены палаты пред­
ставителей - на 2 года, и они могут переизбираться на
новый срок. Члены Верховного суда назначаются пожиз­
ненно. Таким образом, высшие должностные лица всех
трех ведущих органов государственной власти имеют раз­
личные, не совпадающие между собой сроки полномочий и
не зависят друг от друга.
Такова в общих чертах американская модель президент
тского правления. Как видно, президент по этой модели на­
делен широкими и разнообразными полномочиями, но он
действует лишь в пределах федеральной исполнительной
власти и в силу конституционного принципа разделения
властей не может единолично управлять всем государствен­
ным аппаратом. Его полноправными партнерами и проти­
вовесами в этой сфере выступают не зависимый от прези­
дента Конгресс и не менее независимый Верховный суд.
При всей силе своей власти, помноженной йа личную ак­
тивность, ни один президент США не был в состоянии до­
биться сколько-нибудь значительных перемен во внутрен­
ней и внешней политике американского государства без
поддержки высшего законодательного органа страныГПолитическая система США позволяет сильному президенту
сосредоточить в своих руках огромную власть, но только
при одном условии: его должно поддерживать большинство
членов Конгресса. В этой тесной зависимости президен­
t тской политики от позиций и действий парламента - одно
из важнейших отличий американской модели президент-,
ства от авторитарных моделей президентской власти.___ ___
Можно спорить о степени демократичности американ­
ской политической системы в целом, но бесспорно, что и
17

президент, и Конгресс, и Верховный суд постоянно испыты­
вают на себе давление со стороны самых разнообразных
общественно-политических сил - предпринимателей, фер­
меров, профсоюзов, других многочисленных и влиятельных
общественных организаций. Кроме того, мощное воздей­
ствие на политику американского президента оказывает
межпартийное противоборство и наличие эффективной оп­
позиции в Конгрессе. В действия президента может неза­
медлительно вмешаться Верховный суд. К тому же каждый
публичный шаг главы государства находится под присталь­
ным вниманием средств массовой информации, чья свобода
от правительственной цензуры узаконена Конституцией. В
целом над деятельностью президента со стороны различ­
ных политических и общественных институтов в США
осуществляется весьма серьезный контроль. ,
В силу всех этих достаточно надежных ограничителей и
противовесов президентская власть в США, независимо от
субъективных желаний того или иного президента, не может
превратиться в режим личной власти. Любые стремления на­
рушить баланс властей в свою пользу получают эффектив­
ный отпор. Наиболее четко этот механизм саморегулирова­
ния американской политической системы сработал тогда,
когда президент Р. Никсон попытался резко усилить прерога­
тивы высшей исполнительной власти и ослабить контроль
над правительством со стороны высшей законодательной
власти. Такие действия президента, усугубленные грубыми
нарушениями законности, допущенными рядом сотрудников
его администрации, а также яростная борьба оппозиции про­
тив ряда инициатив Никсона во внутренней и внешней поли­
тике, сплотили в мощную антиниксоновскую коалицию Кон­
гресс, Верховный суд, прессу и различные общественные
группы. В результате президент Никсон оказался перед ре­
альной угрозой импичмента и в 1974 году был вынужден уйти
вртставку.
Будучи единоличным главой исполнительной власти,
президент США не располагает какими-то явно силовыми
рычагами воздействия на Конгресс, оппозиционную и свою
собственную партию, прессу, органы власти в штатах и на
местах. Президент Г. Трумэн как-то высказался в том смысле, что у президента США нет никакой иной власти, кроме
власти убеждения Конгресса, партий, прессы, широких кру­
гов общественности в правильности его политики. Это ут­
верждение Трумэна явно упрощает сложную и многогран18

ную модель президентской власти, в арсенале которой име­
ется достаточно эффективных средств политического, эко­
номического и морального воздействия и на сторонников, и
на противников президента. Однако в то же время очевид­
но, что благодаря самой конституционной конструкции по­
литической системы США и ее дальнейшей эволюции глава
американского государства по существу обречен искать и
находить взаимодействие и с Конгрессом, и с оппозицион­
ной партией, и с различными общественно-политическими
группировками.
Американская модель президентства также отличается
своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду
других стран дуализм исполнительной власти, при котором
президент и премьер-министр часто соперничают за преоб­
ладающее влияние на правительственную политику. Кроме
того, эта модель доказала свою высокую степень устойчи­
вости с точки зрения преемственности президентской влас­
ти. За всю историю США, несмотря на различные полити­
ческие и экономические кризисы, войны и другие потрясе­
ния, президентские выборы в этой стране ни разу не были
отменены или перенесены и всегда проводились в установ­
ленные Конституцией США срокцЗВ случае внезапной
смерти того или иного президента правовой механизм пере­
дачи власти также срабатывал неизменно четко. Даже
убийство нескольких президентов США нс создало в стране
политического вакуума, смуты или борьбы за власть. В слу­
чае смерти того или иного президента его место незамедли­
тельно занимал вице-президент, и его легитимность ни у
когр не вызывала сомнений.
' Американская модель президентства не допускает и
возникновения двоевластия в политической системе США,
когда президент проводит свою политику, а Конгресс осу­
ществляет свой курс. Система разделения и баланса властей
даже в условиях, когда президент представляет одну пар­
тию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозицион­
ной партии, обеспечивает единство государственной поли­
тик^ Результатом любого, даже самого острого, полити­
ческого противоборства в этой стране является принятие
того или иного закона, который иногда вступает в силу
против воли президента или многих парламентариев, но с
этого момента его исполнение становится обязательным
для всех - от президента и его министров до законодателей
и рядовых граждан. При этом и должностные лица, и аме19

риканское общество в целом признают и соблюдают кон­
ституционные и иные правовые нормы, определяющие
объем и пределы полномочий президентства и других поли­
тических институтов в этой стране. Наконец, специфика
политической культуры в США такова, что американцы
привыкли рассматривать своего президента не как всемогу­
щего “отца нации”, единолично правящего страной и отве­
чающего за все, что в ней происходит. В то же время прези­
дент воспринимается в Соединенных Штатах как глава фе­
деральной исполнительной власти, который должен быть
ведущим общенациональным политическим лидером, про­
являть инициативность в осуществлении государственной
политики и обеспечивать эффективное руководство прави­
тельством.
Президентская модель, сформировавшаяся в США, по
многим своим атрибутам была внедрена и в ряде стран Ла­
тинской Америки. Там так же конституционно утверждена
республиканская форма правления, президент совмещает
функции главы государства и главы правительства, законо­
дательная власть представлена Конгрессом, а судебная Верховным судом. В то же время латиноамериканская мо­
дель президентства существенно отличается от модели
президентского правления в США.
Прежде всего в латиноамериканских странах институт
президентства явно доминирует над всеми остальными, а
парламенты этих стран не имеют того контроля над испол­
нительной властью, каким располагает Конгресс США. В
отличие от президента США латиноамериканские главы
государств по собственному усмотрению формируют свои
правительственные кабинеты, и утверждение парламентом
президентских назначений на правительственные посты в
конституциях этих стран не предусмотрено. Несмотря на
то, что несколько латиноамериканских стран по форме сво­
его государственного устройства провозгласили себя феде­
рациями, президенты в этих странах имеют узаконенную
возможность осуществлять так называемые федеральные
интервенции в дела субъектов федерации, вплоть до смеще­
ния губернаторов штатов, чего нс вправе делать президент
США. Значительно больше власти у президентов латино­
американских стран и в сфере экономической политики го­
сударства. Это обусловлено тем, что для многих латиноаме­
риканских стран характерно наличие большого количества
20

государственных компаний, находящихся под прямым кон­
тролем правительств, возглавляемых президентами.
Несмотря на то, что в большинстве стран Латинской
Америки еще в XIX веке установилась президентская сис­
тема правления, легитимность и статус президентской влас­
ти неоднократно нарушались в результате многочисленных
военных переворотов. В политической истории практичес­
ки всех стран этого континента более-менее продолжитель­
ные периоды президентского правления прерывались воен­
ными переворотами, в результате которых армейская
верхушка свергала законно избранных президентов, пере­
давала власть военной хунте, один из членов которой про­
возглашался президентом. И в прошлом, и в настоящем Ла­
тинской Америки бывали такие случаи, когда президенты
сами становились во главе государственного переворота,
разгоняли парламенты и устанавливали режим личной дик­
татуры. В целом для политических систем стран Латинской
Америки до сих пор характерна большая зависимость всех
политических институтов, и в том числе института прези­
дентства, от армии и генералитета.
Вместе с тем в современной латиноамериканской модели
президентства есть несколько важных демократических эле­
ментов. Во-первых, в ряде стран этого континента президент
избирается на один срок и лишен права на переизбрание, что
сужает возможности для установления режима личной влас­
ти. Во-вторых, во многих латиноамериканских странах
издавна действуют многопартийные системы, что создает
условия для возникновения парламентской и внепарламен­
тской оппозиции президентской власти. В-третьих, судебная
власть явно усиливает свою независимость, и убедительным
свидетельством тому стало недавнее отстранение от власти
по решению парламентов и судебных властей президентов
Бразилии и Венесуэлы. Импичмент этих президентов на ос­
нове соответствующей правовой процедуры создает новый
важный прецедент в Латинской Америке, где президентов
обычно смещали лишь путем военных переворотов.
Еще одним существенным признаком демократизации
президентской власти и усиления ее правового статуса в
Южной Америке является повышение ее контроля над во­
енными. Со своей стороны, военная верхушка, оставаясь до
сих пор одной из ведущих политических сил в латиноамери­
канских странах, демонстрирует в последнее время боль­
шую лояльность по отношению к законно избранным пре21

зидентам. В целом в Южной Америке прочно утвердилась
президентская система правления в ее латиноамериканском
варианте (см. табл. 1).
Во многих государствах Азии и Африки также сложи­
лась не парламентарная, а президентская модель правления
(см. табл. 1). Афро-азиатская модель (за редким исключе­
нием) отличается еще большим авторитаризмом, нередко
принимающим формы откровенно тоталитарного режима.
Президенты в большинстве этих стран не только объединя­
ют в своих руках функции главы государства и главы пра­
вительства, но и являются лидерами правящих партий. Са­
ми эти партии во многих африканских и азиатских странах
являются или единственными, или господствующими в по­
литической жизни этих стран, что позволяет президентам
формировать из числа своих сторонников не только прави­
тельство и местные органы власти, но и парламенты. Сами
парламенты во многих афро-азиатских странах по существу
не играют самостоятельной роли и фактически не облада­
ют реальными законодательными полномочиями. Вследст­
вие этого они не только не являются противовесом прези­
дентской власти, но и безропотно поддерживают все его ре­
шения, оформляя их в виде законов. Конституционно пар­
ламенты не защищены от произвола правящего президента
и могут быть распущены по его указанию.
Правительство при афро-азиатской модели президент­
ства также не обладает самостоятельностью в своих дейст­
виях, хотя во многих странах Азии и Африки наряду с по­
стом президента существует и пост премьер-министра. Пре­
мьер назначается президентом из особо доверенных ему
лиц и подотчетен только ему, а не парламенту. И премьер,
и любой другой член правительства, как и каждый государ­
ственный чиновник, может быть в любой момент уволен
президентом.
Судебная власть, так же как и законодательная, сильно
зависит от президента, который лично назначает судей и
контролирует их деятельность. Кроме того, для афро-ази­
атской модели президентства характерен суперцентрализм
исполнительной власти, при котором президент ставит
во главе местных администраций своих наместников, при­
званных проводить президентскую политику. Автономия
же местных властей от всемогущего центра крайне незна­
чительна.
22

Таблица 1
Президентские, полупрезидентские и парламентарные
республики в современном мире *
Президентские
республики

США
Мексика
Аргентина
Бразилия
Уругвай
Перу
Эквадор
Венесуэла
Чили
Парагвай
Колумбия
Боливия
Суринам
Сальвадор
Гватемала
Гондурас
Панама
Коста-Рика
Республика
Корея
Доминиканская Республика
Никараі-уа
Кипр
Сирия
Ирак
Бангладеш
Филиппины
Индонезия
Египет
Алжир
Тунис
Гамбия
Сейшельские
острова
Нигерия
Камерун
Габон

Полупрезидентские
республики
Конго
Франция
Ангола
Италия
Заир
Португалия
Кот-д’Ивуар
Турция
Сенегал
Финляндия
Гана
Польша
Кения
Чехия
Танзания
Болгария
Замбия
Румыния
Мозамбик
Сербия
Мадагаскар
Литва
Бенин
Эстония
Бурунди
Украина
Малави
Азербайджан
Армения
Зимбабве
Ботсвана
Молдова
Гвинея
Монголия
Джибути
Тайвань
Коморские
Пакистан
острова
Ливан
Мали
Нигер
Руанда
Того
Уганда
Центральноафриканская Республика
Чад
Экваториальная
Гвинея
Южно-Африканская
—■ '
Республика

Парламентарные
республики
ФРГ
Австрия
Греция
Швейцария
Ирландия
Исландия
Венгрия
Словакия
Латвия
Израиль
Индия
Кабо-Верде
Вануату
•

* В таблицу 1 включены не все современные страны, посколь­
ку политическая система многих новообразовавшихся государств
находится в процессе становления.
23

Президентская власть во многих странах Азии и Афри­
ки не терпит никакой, даже легальной, оппозиции. Для этих
стран обычным делом является ситуация, когда президент
объявляет чрезвычайное положение на территории всей
страны или в отдельных ее регионах, распускает парламент
и правит посредством не законов, а собственных указов.
Вообще ставка на неприкрытую силу и подавление любых
форм протеста является одним из главных инструментов
многих президентов в Азии и Африке, которые опираются
прежде всего на репрессивный аппарат в проведении своей
политики.
В результате афро-азиатская модель президентства в
большинстве случаев становится режимом личной власти.
Президенты-диктаторы, благодаря их заслугам в нацио­
нально-освободительной борьбе за независимость своих
стран или под воздействием массированной официальной
пропаганды, приобретают статус “отцов нации” с полномо­
чиями, которые можно сравнить с полномочиями неограни­
ченного монарха. При этом президенты нередко стремятся
превратить собственные семьи в правящие династии, назна­
чая на многие ключевые правительственные посты своих
родственников. К тому же они всеми силами пытаются до­
биться принципа несменяемости своей власти, и многие из
них правят своими странами не одно десятилетие, до тех
пор, пока они имеют поддержку правящих элит. В условиях
господства режима личной власти перевыборы президента
нередко превращаются в плохо прикрытый фарс, а в неко­
торых африканских странах до недавнего времени стояв­
шие у власти президенты были объявлены пожизненными
президентами.
Сами президенты-диктаторы обосновывают установ­
ленные ими режимы лютой и неограниченной власти низ­
ким уровнем общественного, экономического и социальнополитического развития их стран, острейшими конфликта­
ми на этнической и региональной почве между различными
народностями. Они утверждают, что если государственная
власть в их странах будет выстроена по образцу западных
демократий, то эти страны неминуемо будут низвергнуты в
пучину анархии и гражданской войны. С этих позиций пре­
зидентское правление в форме режима личной власти
объявляется единственной панацеей от хаоса и безвластия.
Между тем в целом ряде стран Азии и Африки автори­
тарный и даже тоталитарный тип президентства не спасает
24

ни от социальных взрывов, гражданских войн, ни от других
тяжелых потрясений. За последние 30 лет более 30 прези­
дентов в странах Азии и Африки были насильственно сме­
щены со своих постов и многие из них погибли в ходе воен­
ных переворотов. Правда, в ряде афро-азиатских стран инс­
титут президентства вполне вписался в политическую сис­
тему, приобрел устойчивый легитимный характер и выдер­
жал проверку временем. В Азии это - Индия, Израиль,
Кипр, Республика Корея, Тайвань, Сирия, Ирак, Индоне­
зия. В Африке президентская власть приобрела прочную
преемственность в таких странах, как Египет, Тунис, Сене­
гал, Заир, Танзания, Замбия, Бенин, и некоторых других.
При характеристике президентской власти в Азии и
Африке необходимо отметить, что в ряде стран на этих
континентах (Индии, Израиле, Ливане) возникли такие сис­
темы президентского правления, которые более соответст­
вуют европейской модели президентства.
В Западной Европе возобладал не американский и тем
более не афро-азиатский вариант президентской власти.
Здесь сформировалась сугубо европейская модель в форме
или полупрезидентской, или парламентарной системы
правления.
Обе эти системы предполагают более ограниченные
прерогативы президента, чем при американской, латино­
американской и афро-азиатской моделях президентской
власти. При полупрезидентской модели президент - глава
государства, но он, как правило, не является главой прави­
тельства и не занимает пост премьер-министра. В то же
время президент и при полупрезидентской системе распола­
гает рядом'важных-полномочий, позволяющих ему воздей­
ствовать на политику правительства. ЯІрожце всего прези­
дент может председательствовать на заседаниях совета ми­
нистров, или это заседание может быть созвано по его
просьбе для рассмотрения того вопроса, который глава го­
сударства считает первоочередным. К тому же президент
( обладает прерогативой утверждать декреты и постановле­
ния, принятые правительством, и у него есть правовая возможность в случае несогласия вернуть эти декреты и поста­
новления на повторное рассмотрение правительства. Далее,
президент обладает правом вето на законы, принятые пар­
ламентом и поддержанные правительством, и в этом каче­
стве он выступает в роли арбитра в отношениях между ве­
дущими политическими институтами. При определенных
25

і • обстоятельствах президент может распускать парламент и
назначать новые парламентские выборы, рассчитывая, что
их исход может привести к смене правительства.
В условиях полупрезидентской республики президент
по должности является верховным главнокомандующим во­
оруженными силами. Кроме того, ему принадлежит веду­
щая роль в определении и проведении внешней политики.
Если же ко всем этим полномочиям добавить также право
президента при определенных условиях вводитъ чрезвычай­
ное положение в стране, а также право проводить по своей
инициативе общенародный референдум, то можно с пол­
ным основанием утверждать, что президент в полупрези­
дентской республике - влиятельная и активная сила, спо­
собная оказывать значительное воздействие на государст­
венную политику.
Вместе с тем, по сравнению с президентской властью
американского образца, модель полупрезидентского прав­
ления в Европе не допускает обладания всей полнотой исI' полнительной власти. При этой модели президент не толь­
ко не является главой правительства, но само правительст­
во фактически формируется в зависимости от соотношения
■ партийных фракций в парламенте. Правда, в конституциях
многих европейских стран провозглашено, что премьера
назначает президент. Однако глава государства полностью
отдает себе отчет, что он может назначить на пост главы
правительства только такого деятеля, который, сформиро. вав кабинет министров, получит вотум доверия в парламен­
те. Ясно, что представитель фракции меньшинства, если он
не заручится поддержкой других фракций, шансов на полу­
чение вотума доверия не имеет. В итоге свобода выбора
президента в отношении кандидатуры премьера всегда ог­
раничена парламентом. В тех же елучаях, когда какая-то
оппозиционная партия располагает прочным парламент­
ским большинством, у президента просто не остается иного
выбора, как назначить главу этой партии премьером.
Важным ограничителем президентской власти в ее полупрезидентском варианте служит также то, что прави— тельство ответственно не перед президентом, а перед пар­
ламентом. Конечно, если президент и парламентское боль­
шинство принадлежат к одной партии, то соответственно и
кабинет министров формируется из рядов этой же партии.
В таком случае президент обладает гораздо большим влия­
нием на деятельность правительства вплоть до увольнения
26

премьер-министра в отставку и замены его другой фигурой,
более устраивающей и самого президента, и руководство
его партии. Если же большинство в парламенте состоит из
оппозиционной партии, которая получает таким образом
возможность сформировать правительство, президент не
имеет права по собственному усмотрению увольнять в от1 ставку премьера или кого-то из членов его кабинета. С дру­
гой стороны, парламент всегда может выразить вотум не­
доверия правительству независимо от того, принадлежит ли
это правительство к партии президента или к оппозицион­
ной ему партии, и тогда премьер-министр обязан подать
I президенту прошение об отставке. Однако в любом случае
правительство при полупрезидентской системе правления
обладает большой независимостью от президента, посколь­
ку оно опирается на парламентское большинство. В итоге
премьер оппозиционной президенту партии не подчинен
президенту, и глава государства может оказаться в роли
“генерала без армии”. В то же время президент хотя и не
ответствен за действия правительства, но обладает целым
' набором прерогатив по воздействию на правительственную
политику.\£акое сочетание президентской и парламентар­
ной систем правления й образует полупрезидентскую мо­
дель.
Достоинства этой модели состоят в том, что президент
имеет многие реальные властные полномочия, премьер и
кабинет министров руководят исполнительной властью и в
—то же время правительство ответственно перед парламен­
том. Однако, в отличие от американской модели президент­
ства, в полупрезидентской модели изначально заложен по­
тенциальный конфликт между главой государства и главой
правительства за преобладающую роль в определении пра­
вительственной политики. Этот конфликт может приобре­
сти форму серьезного противоборства в том случае, если
президент и премьер опираются на разные партии и другие
политические силы. Однако данное противоборство может
происходить строго в конституционных рамках, если Ос­
новной закон той или иной страны предусматривает четкое
разграничение прерогатив президента, правительства, пар­
ламента п судебных властей.
Полупрезидентская модель государственной власти по­
лучила свое наибольшее воплощение в конституционном
устройстве V Республики во Франции. В настоящее время с
определенными вариантами эта модель присутствует в ряде
27

других стран, включая также недавно возникшие государст­
ва, фундаментально реформировавшие свои политические
системы (см, табл. 1).
При парламентарной системе государственного прав­
ления, предусматривающей наличие поста президента, по­
следний является конституционным главой государства.
Это означает, что правительство и его деятельность прак­
тически выведены из сферы прерогатив президента. И хотя
формально он, согласно конституции, наделен такими важ­
ными полномочиями, как назначение главы правительства,
объявление о роспуске парламента и назначении даты оче­
редных или внеочередных парламентских выборов, а также
представительство в сфере международных отношений, но
фактически все эти и другие полномочия президент должен
осуществлять только по согласованию с главой правитель­
ства, ответственным не перед ним, а перед парламентом. В
результате такого распределения прерогатив главой испол­
нительной власти при парламентарной системе является
премьер-министр (в ФРГ и Австрии - канцлер), который и
имеет необходимые властные полномочия для осуществле­
ния правительственной политики. Премьер и его прави­
тельство подотчетны высшему законодательному органу и
могут быть уволены парламентом в отставку в случае вы­
несения им вотума недоверия. Президент же в условиях
парламентарного правления не ответствен за действия пра­
вительства и остается надпартийной фигурой, гарантом
правопорядка, олицетворением незыблемости конституци­
онного строя.
Весьма распространено представление о том, что при
парламентарной системе правления президент обладает
лишь символическими полномочиями, подобно полномочи­
ям конституционного монарха, который царствует, но не
правит. Считается также, что в этом случае деятельность
президента сводится лишь к сугубо церемониальным и
представительским функциям. Подобные стереотипы не
раскрывают полностью потенциал главы государства при
парламентарной системе. В условиях западной демократии
и присущей ей специфической политической культуры пре­
зидент, даже не обладая реальной политической властью,
может иметь высокий конституционный статус и большой
моральный авторитет в обществе, выступая в качестве сво­
его рода “первого гражданина”. Глава государства может
или в правительственном кругу, или публично высказывать
28

свое мнение по наиболее животрепещущим вопросам теку­
щей политики. Правда, в любом случае предполагается, что
его высказывания должны носить лояльный характер по
отношению к действиям правительства, но они могут сфо­
кусировать внимание общественности на главных пробле­
мах, стоящих перед страной. Президент может также со­
вершать государственные визиты за рубеж и содействовать
тем самым осуществлению внешнеполитической линии
правительства. Наконец, в моменты острых политических
кризисов, таких, как отставка правительства или обостре­
ние противоборства между различными общественно-поли­
тическими группировками, именно глава государства вы­
ступает в качестве высшего должностного лица, способст­
вующего сохранению преемственности власти, поддержа­
нию спокойствия в обществе и соблюдению всеми гражда­
нами законности. Важная стабилизирующая сила президен­
тского поста при полупрезидентской и парламентарной сис­
темах правления состоит в том, что премьер-министры и их
кабинеты приходят и уходят, а главы государств имеют
конституционное право оставаться на своих постах до кон­
ца срока своих полномочий.
Наиболее типичными парламентарными республиками
во главе с президентами являются ФРГ, Швейцария, Ирлан­
дия, Венгрия и ряд других европейских и азиатских стран
(см. табл. 1).
ѵ.Ниже дается сопоставление прерогатив президента при
различньпГсиСтемах правления (см. табл. 2).
При классификации стран по той или иной системе
правления возникают объективные сложности. Так, кон­
ституционное устройство США воплощает в себе основопо­
лагающие характеристики президентской республики. В
свою очередь конституционная модель современной Фран­
ции содержит наиболее характерные атрибуты полупрези­
дентской республики. В то же время в ряде стран системы
правления приобрели разнообразные гибридные формы.
Италия считается парламентарной республикой, но прези­
дент этой страны имеет право вето и может распустить
парламент. Индию также можно по целому ряду критериев
отнести к парламентарным республикам, однако там прези­
дент может созвать обе палаты парламента на совместное
заседание. В Эстонии глава государства обладает многими
полномочиями, присущими президенту при полупрезидент­
ской республике, но руководство вооруженными силами
29

Таблица 2
Полномочия президента
при президентской, полупрезидентской
и парламентарной республиках
Президентская
республика Л ІН ІХ

Полупрезидентская
республика СИ1 а
/

Парламентарная
республика

Президент -- глава государства и глава правительства.

Президент - глава го­
сударства, разделяет
высшую исполнитель­
ную власть с главой
правительства.

Президент - глава го­
сударства. Исполни­
тельная власть принад­
лежит главе прави­
тельства.

Правительство ответ­
ственно перед прези­
дентом и не отвстствеино перед парламен­
том.

Правительство ответ­
ственно перед парла­
ментом и частично
перед президентом.
Президе?гг не ответст­
вен за действия прави­
тельства.

Правительство ответ­
ственно только перед
парламентом. За дей­
ствия правительства
ответствен не прези­
дент, а глава прави­
тельства.

Президент назначает
членов правительства.

Президент назначает главу правительства, как
правило, из числа лидеров наиболее влиятельных
партийных политических фракций в парламенте
и по рекомендации главы правительства назнача­
ет других членов правительства.

Президент по собст­
венному усмотрению
увольняет членов пра­
вительства.

Президент может уво­
лить главу правитель­
ства при определенных
условиях. По рекомен­
дации главы правитель­
ства президент уволь­
няет членов правитель­
ства.

Президент имеет пра­
во на законодательную
инициативу или право
вносить предложения
по законодательству.

Президент имеет пра­ Президент имеет право вносить предложе­ * во на законодательную
ния по законодательст­ инициативу, согласо­
ванную с правительст­
ву.
вом.

Президент не может
по собственному ус­
мотрению уволить гла­
ву правительства. По
рекомендации главы
правительства прези­
дент увольняет членов
правитсл ьства.

Президент обладает правом промульгировать законы, принятые парла­
ментом.

Президент имеет право вето на законы, принятые парламентом.

30

Президент не имеет
права вето на законы,
принятые парламен­
том.

Продолжение
Президентская
республика

Полупрезидентская
республика

Парламентарная
республика

Президент имеет пра­
во по собственному ус­
мотрению издавать
указы, имеющие силу
закопа.

Президент имеет пра­
во издавать указы, по­
лучившие;, санкцию
правительства.

Президент имеет пра­
во отдавать распоря­
жения, согласованные
с правительством.

Президент по должности является верховным
главнокомандующим вооруженными силами.

Президент формально
может быть верхов­
ным главнокомандую­
щим, но фактически
руководство воору­
женными силами осу­
ществляет министр
обороны, подотчетный
главе правительства.

Президент по своему
усмотрешпо определя­
ет внешнеполитиче­
ский курс своего пра­
вительства.

Президент имеет ши­
рокие полномочия в
сфере внешней поли­
тики, но учитывает
внешнеполитические
позиции правительст­
ва.

Президент представля­
ет государство в сфере
внешней политики и со­
гласовывает свои дей­
ствия с внешнеполити­
ческим курсом прави­
тельства.

Президент имеет пра­
во на созыв внеочеред­
ной сессии парламента
по своему усмотрению.

Президент имеет (или не имеет) право на созыв
внеочередной сессии парламента по своему ус­
мотрению.

Президент имеет (или
не_имест) право распу­
скать парламент и на­
значать досрочные
парламентские выбо­
ры.

Президент имеет ог­
раниченное или неог­
раниченное право рас­
пускать парламент и
назначать досрочные
парламентские выбо­
ры.

Президент имеет пра­
во распускать парла­
мент и назначать вне­
очередные выборы
главным образом в тех
случаях, когда парла­
мент выражает недо­
верие правительству.

Президент имеет (или
не_имсст) право на про­
ведение референдума
по собственному ус­
мотрению.

Президент имеет пра­
во при определенных
условиях проводить
референдум.

Президент нс имеет
права на проведение ре­
ферендума.

Президент имеет ограниченное или неограни­ Президент не имеет
ченное право вводить чрезвычайное положение права на введение чрез­
в стране.
вычайного положения
в стране.

31

Продолжение
Президентская
республика

Полупрезидентская
республика

Парламентарная
республика

Президент имеет право помилования, награждений, предоставления граж­
данства и решения ряда других персональных дел.

Президент является
главой правящей пар­
тии и руководствуется
ее курсом.

Президент не является
главой правящей пар­
тии и формально не
связан с ней.

Президент в своей дея­
тельности не зависит
от партий.

фактически осуществляет не он, а премьер-министр и ми­
нистр обороны. В силу этого в классификации стран, пред­
ложенной в табл. 1, есть элемент определенной условности.
Президентская, полупрезидентская, парламентарная и
другие системы правления, действующие в различных стра­
нах, имеют свои достоинства и недостатки. Каждая из этих
систем может функционировать достаточно эффективно,
но именно как система, т.е. с соблюдением присущих ей
внутренней логики, баланса и взаимодействия между всеми
ее элементами.

Раздел II
КОГО И КАК ВЫБИРАЮТ В ПРЕЗИДЕНТЫ

7. Специфика президентских выборов
В современной мировой практике существуют два ос­
новных типа президентских выборов - прямые и непрямые.
В свою очередь прямые президентские выборьтяогут про­
ходить или в виде всеобщих выборов, или в виде референ­
думов. Непрямые выборы президента проводятся в трех ви­
дах: 1) парламентом; 2) парламентом и представителями
штатов, провинций, различных общественно-политических
сил; 3) коллегией выборщиков (см. табл.З).
Таблица 3
Современные системы президентских выборов
Выборы прези­
дента через ре­
ферендум

Выборы прези­
дента на всеоб­
щих прямых вы­
борах

Выборы прези- Выборы прези­
дента парламен- дейта коллегией
том и другими выборщиков
представитель-с
ными органами

Сирия
Египет

Франция
Австрия
Ирландия
Исландия
Португалия
Польша
Румыния
Сербия
Украина
Литва
Эстония
Азербайджан
Армения
Туркменистан
Монголия
Кипр
Республика Корея
Шри-Ланка
Сингапур
Мексика
страны Латинской Америки
(см. табл.1)
страны Африки
(см. табл.1)

Италия
,
ФРГ
Швейцария
Греция
Турция
Мальта
Венгрия
Чехия
Словакия
Болгария
Союзная
Республика
Югославия
Латвия
Молдова
Узбекистан
Кыргызстан
Индия
Пакистан
Индонезия
Ливан
Тайвань
Израиль
ЮАР

США
Финляндия*

* Согласно поправке к Конституции Финляндии, с 1994 года в этой
стране должны проходить прямые президентские выборы.

2—3091

33

В большинстве стран, где введена президентская систе­
ма правления, выборы президента проходят на всеобщих
прямых выборах. Правда, исключение составляют США это своего рода классическая президентская республика, и
Индонезия. В США проводятся всеобщие президентские
выборы, но президента выбирают коллегией выборщиков.
В Индонезии президента избирает Национальный консуль­
тативный конгресс.
Прямые президентские выборы присущи и многим
странам с полупрезидентской системой правления, таким,
как Франция, Португалия, Польша, Румыния, Монголия,
Республика Корея и др. В то же время в Чехии, Болгарии,
Турции, где действует та же система правления, президента
выбирают путем голосования депутатов парламента. Что
касается парламентарных республик, то для них также наи­
более характерно избрание президента путем голосования
в парламенте, как это происходит, например, в ФРГ, Ита­
лии, Швейцарии, Венгрии, Латвии. Впрочем, и здесь есть
некоторые исключения: прямые президентские выборы
проводятся в таких сугубо парламентарных республиках,
как Ирландия, Исландия, Австрия.
В целом прослеживается достаточно большая зависи­
мость типа президентских выборов от формы государствен­
ной системы правления. В президентских республиках гла­
ва государства и его правительство независимы от парла­
мента. Президент как бы получает от народа собственный
мандат на руководство страной, избираясь на всеобщих пре­
зидентских выборах. В значительной степени независим в
своих действиях и глава государства в условиях полупрези­
дентской республики, но правительство при этой форме
власти подотчетно парламенту. Соответственно, президен­
та избирают прямым или непрямым путем. А при парла­
ментарной республике, где прерогативы президента факти­
чески отделены от полномочий правительства, парламент и
выбирает главу государства, и по существу утверждает со­
став правительства.
Выборы президента на всеобщих прямых выборах но­
сят демократический характер и предоставляют избирате­
лям реальную возможность выбора только тогда, когда не
одна, а по крайней мере несколько политических сил в той
или иной стране имеют более или менее равные условия
для участия в предвыборной борьбе. Практически во всех
странах, где существует пост президента, конституционно
34

введены определенные нормы, которым должны соответ­
ствовать кандидаты в президенты (подробнее см.§ 2 настоя­
щего раздела), и большинство их вполне оправданно и при­
емлемо для всех претендентов на президентский пост. Ре­
альным же препятствием для участия различных сил в пре­
зидентских выборах является, в частности, отсутствие мно­
гопартийной системы.
В США, западноевропейских и большинстве латиноаме­
риканских стран прямые президентские выборы превраща­
ются в очередное состязание ведущих партий за голоса изби­
рателей. В итоге побеждает тот кандидат, который, по мне­
нию большинства избирателей, предложил более привлека­
тельную политическую программу и как личность больше,
чем его соперники, подходит для выполнения обязанностей
президента. В то же время во многих азиатских и особенно
африканских странах, где до сих пор господствует однопар­
тийная система, у кандидатов оппозиции практически нет
шансов победить на президентских выборах. При этом в ряде
африканских стран выборы официально проводятся на без­
альтернативной основе, и единственным кандидатом на этих
выборах фигурирует, как правило, находящийся у власти
президент, являющийся одновременно главой правящей пар­
тии. Так проходили, по крайней мере до недавнего времени,
президентские выборы в Кении, Анголе, Мозамбике, Конго
и некоторых других странах африканского континента. На­
пример, президент Алжира Ш. Бенджедид был единственным
кандидатом на президентских выборах 1979, 1984 и 1988 гг.
Аналогичный характер имеют и президентские выборы, ко­
торые внешне проходят в такой демократичной форме, как
всенародный референдум. Нынешний президент Египта X.
Мубарак, возглавляющий правящую Народно-демократиче­
скую партию, трижды побеждал на всенародных референду­
мах - в 1981, 1987 и 1993 годах, но во всех случаях в полном
соответствии с египетской Конституцией он был единствен­
ным кандидатом, не имевшим никакой оппозиции. При этом
в ходе референдума 1987 года кандидатуру X. Мубарака под­
держали, согласно официальным данным, 97% избирателей,
принявших участие в референдуме.
В тех же африканских странах, где в последние годы
президентские выборы стали проходить на многопартийной
основе, оппозиционные силы находятся далеко не в равном
положении с правящей партией. Например, в Кении в нача­
ле 1993 года состоялись первые за последние 26 лет прези35

дентские выборы на многопартийной основе. Основными
соперниками на этих выборах были лидер правящей партии
Африканский национальный союз, президент Д.А. Мои, ко­
торый правит этой страной на протяжении 14 лет, и один из
лидеров оппозиции К. Мотиба. В ходе этих выборов канди­
датам оппозиции чинились всяческие препятствия: им за­
прещали выступать на массовых митингах в ключевых рай­
онах страны, против них были мобилизованы контролируе­
мые правительством средства массовой информации, а мно­
гие из них подверглись физическим нападениям. К тому же
около 1 млн. граждан были лишены удостоверений лично­
сти, без которых невозможно принимать участие в голосо­
вании на выборах. Не обошлось и без подкупа пропрези­
дентскими должностными лицами избирателей.
В итоге, согласно официальным результатам, прези­
дент Мои получил на 550 тыс. голосов больше, чем его ос­
новной соперник, и в очередной раз был переизбран прези­
дентом. Однако оппозиция категорически отказалась при­
знать результаты выборов и потребовала новых выборов.
В ответ президент Мои обвинил оппозицию в намерении
развязать в стране гражданскую войну и объявил, что он
предпримет против противников его режима самые жест­
кие методы.
В другой африканской стране - Нигерии - в 1993 году
также состоялись президентские выборы, в которых сопер­
ничали между собой кандидаты от разных партий. Когда
же один из них победил, правящий президент И. Бабангида
добился от Верховного суда решения об аннулировании ре­
зультатов этих выборов. Правда, через некоторое время он
все же ушел в отставку, но пост главы государства занял
другой представитель правящей верхушки, а не победитель
на президентских выборах.
Такой исход не является, однако, всеобщим для прези­
дентских выборов, проходящих в последние годы в Африке
на многопартийной основе. Так, в Замбии в 1991 году впер­
вые за 20 лет прошли многопартийные выборы президента.
На этих выборах кандидат оппозиции Ф. Чилуба, возглав­
лявший Замбийский конгресс профсоюзов, победил самого
“отца нации” К. Каунду, который с 1973 года правил этой
страной. Каунда признал свое поражение, и Чилуба сменил
его на посту президента Замбии.
Большинство кандидатов на президентских выборах в
различных странах являются или лидерами партий, или их
36

представителями. Именно они располагают самыми реаль­
ными шансами победить на выборах, поскольку ведущие
партии оказывают доминирующее влияние на избирателей.
В то же время степень демократичности той или иной изби­
рательной системы в значительной степени измеряется и
наличием (или отсутствием) узаконенной правовой возмож­
ности для выдвижения и самовыдвижения независимых
кандидатов, не связанных ни с какой партией. При автори­
тарных президентских режимах такая возможность прак­
тически исключена, однако в демократических странах не­
зависимые кандидаты вполне могут активно участвовать в
президентских выборах.
Так, в США кандидат от любой, даже самой немного­
численной, партии или же независимый кандидат для уча­
стия в президентских выборах должны зарегистрировать­
ся. В силу федеративного устройства государства регист­
рация кандидатов в президенты США происходит на уров­
не властей штатов. При этом в одних штатах кандидат
должен представить соответствующую петицию, подпи­
санную определенным количеством местных избирателей.
Например, в южном и весьма консервативном штате
Джорджия любой, кто хочет внести свою фамилию в из­
бирательный бюллетень на президентских выборах, дол­
жен собрать подписи 40 тыс. избирателей этого штата. В
других же штатах требуется меньше подписей под пети­
цией. Есть в США и такие штаты, где в избирательные
бюллетени без всяких петиций вносятся те кандидаты, ко­
торые, по мнению властей, имеют широкую известность и
поддержку в стране.
Закономерно, что таковыми оказываются прежде всего
кандидаты двух ведущих партий в США - республиканской
и демократической. Впрочем, все эти процедуры не явля­
ются непреодолимым препятствием для тех кандидатов в
президенты, которые баллотируются не от ведущих пар­
тий. Так, на президентских выборах 1980 года в избиратель­
ных бюллетенях во всех 50 штатах наряду с кандидатом де­
мократов Дж. Картером и кандидатом республиканцев Р.
Рейганом фигурировали независимый кандидат Дж. Андер­
сон и кандидат от Либертарианской партии Э. Кларк. Прав­
да, оба они с самого начала были аутсайдерами и не имели
шансов на победу, но тем не менее и Андерсон, и Кларк
провели свои предвыборные кампании в масштабах всей
страны, ознакомили избирателей со своими предвыборны37

ми платформами, и в итоге Андерсон получил 6,5 млн. го­
лосов, а за Кларка проголосовало около 1 млн. избирателей.
В ряде европейских стран также предусмотрено са­
мовыдвижение кандидатов. Так, в Польше достаточно со­
брать под соответствующей петицией 100 тыс. подписей из­
бирателей, чтобы быть зарегистрированным официальным
кандидатом в президенты. В 1990 году лидер профсоюзного
движения “Солидарность” Л. Валенса без труда набрал
нужное количество подписей, а затем победил на выборах и
стал президентом Польши. Для сравнения отметим, что в
другой европейской стране - Португалии - для выдвижения
кандидата на президентских выборах требуется значитель­
но меньшее число граждан. Статья 127.1 Конституции Пор­
тугалии гласит: “Право выдвижения кандидата на пост пре­
зидента Республики принадлежит минимум 7500 и макси­
мум 15 000 избирателей”.
В последние годы в некоторых латиноамериканских
странах буквально накануне президентских выборов созда­
вались новые партии или реанимировались старые специ­
ально для того, чтобы их кандидаты могли завоевать пост
президента. В Бразилии в 1989 году Ф. Коллор, опираясь на
малоизвестную Партию национальной реконструкции, су­
мел победить на выборах и стать президентом. В Перу за
год до президентских выборов была создана совершенно
новая коалиция “Перемена-90”, и в 1990 году ее лидер А.
Фухимори неожиданно для многих выиграл президентские
выборы. Однако в целом на президентских выборах победу
одерживают преимущественно кандидаты от ведущих пар­
тий, имеющих массовую поддержку в электорате и нала­
женные партийные машины.
Во многих странах всеобщие и прямые президентские
выборы могут проводиться в один и в два тура. Для того
чтобы, быть избранным президентом после первого тура в
Австрии и Финляндии, кандидату достаточно набрать более
половины голосов всех участвовавших в голосовании изби­
рателей, а во Франции требуется абсолютное большинство
поданных голосов. Если же ни один из кандидатов не полу­
чает предусмотренного Основным законом числа голосов в
первом туре, то тогда проводится второй тур президентских
выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие
наибольшее число голосов в первом туре. Победитель вто­
рого тура и становится президентом страны.
38

Так, III. де Голль смог повторно стать главой француз­
ского государства лишь по результатам второго тура прези­
дентских выборов 1966 года. Л. Валенса также был избран
президентом Польши только после второго тура президен­
тских выборов в 1990 году.
Особенно часто президентские выборы в два тура про­
ходят в странах с множеством партий. Так, в Гватемале, где
легально действует 8 партий, на президентских выборах
1988 года было зарегистрировано 12 кандидатов, и ни один
из них не набрал нужного количества голосов в первом ту­
ре в ноябре 1988 года. Второй тур состоялся в январе 1989
года и выявил победителя.
В некоторых странах (Боливии, Чили и др.) во втором
туре президента избирают не на всеобщих выборах, а лишь
путем голосования в парламенте. Именно так был избран
нынешний президент Эстонии Л. Мери, когда во втором ту­
ре на выборах 1992 года за него проголосовало большинст­
во депутатов Государственного собрания.
В то же время в США президентские выборы в подав­
ляющем большинстве случаев проводятся в один тур, так
как там действует мажоритарная избирательная система
относительного большинства. Победителем оказывается
тот, кто получил наибольшее по сравнению с другими кан­
дидатами число голосов избирателей, а также наибольшее
число выборщиков. Дело в том, что в США проводятся все­
общие, но не прямые президентские выборы. Это означает,
что в день выборов избиратели голосуют по штатам за кан­
дидатов в президенты и вице-президенты и за выборщиков,
избираемых от каждого штата в количестве, соответствую­
щем числу представителей этого штата в обеих палатах
Конгресса США. После проведения подсчета голосов изби­
рателей по каждому штату становится ясно, в каком штате
тот или иной кандидат получил большинство. Затем через 6
недель в столицах своих штатов голосуют выборщики каж­
дого штата и при этом предполагается, что в каждом штате
все выборщики должны отдать свои голоса за того канди­
дата, который в их штате набрал наибольшее количество
голосов. В данном случае срабатывает формула: “Победи­
тель получает все”. Окончательные итоги президентских
выборов определяются тогда, когда на специальном заседа­
нии Конгресса США подсчитываются голоса выборщиков
и кандидат, набравший абсолютное большинство голосов
выборщиков, официально становится президентом США.
39

Именно поэтому кандидаты стремятся прежде всего побе­
дить в наиболее многочисленных штатах - Калифорнии,
Нью-Йорке, Техасе, Огайо, Флориде и некоторых других,
так как от этих штатов в Коллегию выборщиков избирает­
ся наибольшее количество представителей.
I Система относительного большинства неоднократно
порождала в США ситуацию, при которой на пост прези­
дента избирался кандидат, получивший меньше половины
голосов избирателей страны. Так, на президентских выбо­
рах 1980 года победил кандидат республиканцев Р. Рейган.
Он получил 51% голосов избирателей, участвовавших в
этих выборах, и 489 голосов выборщиков. Если же исхо­
дить из общего числа всех избирателей в США, имевших на
президентских выборах право голоса, то оказывается, что
за Рейгана проголосовало менее 30% всех избирателей
страны, а более 45% вообще не пожелали принять участие
в голосовании. Во Франции, где для победы в первом туре
требуется абсолютное большинство поданных голосов,
кандидат с количеством голосов, отданных за Рейгана на
выборах 1980 года, никогда бы не смог стать президентом
страны и потребовался бы второй тур голосования. Однако
нормы американской демократии вполне допускают, чтобы
президентом США становился человек, за которого прого­
лосовало чуть больше четверти всех избирателей страны.
Что касается распространенной во многих европейских
странах процедуры избрания президента депутатами парла­
мента, то она более или менее одинакова везде. Например,
в Италии президент избирается на совместном заседании
обеих палат парламента. Кандидатуры в президенты обыч­
но выдвигаются от парламентских фракций. При этом в го­
лосовании принимают участие не только члены сената и
Палаты депутатов, но и по 3 делегата от каждой из обла­
стей страны. Выборы президента проводятся тайным голо­
сованием. Для его избрания необходимо получить две трети
голосов. Если никто из кандидатов в президенты не набира­
ет нужного количества голосов в первых трех турах, то в
последующих турах для его избрания достаточно абсолют­
ного большинства.
В ФРГ для избрания президента созывается Федераль­
ное собрание. Согласно ст. 54.3 Конституции ФРГ, “Феде­
ральное собрание состоит из членов Бундестага и равного
числа членов, избираемых народными представительствами
земель на началах пропорциональности”. Кандидатуры на
40

пост президента предлагаются ведущими партиями, и, как
оговорено в Конституции, в ходе этих выборов в Федераль­
ном собрании не допускаются какие-либо прения. “Избран­
ным считается лицо, получившее большинство голосов
членов Федерального собрания. Если в двух турах голосо­
вания такое большинство не собрано, избранным считается
тот, кто в следующем туре соберет наибольшее число голо­
сов” (ст. 54.6).
В Венгрии в голосовании на выборах президента прини­
мают участие только члены Государственного собрания. В
Конституции определено, что “на основе первого голосо­
вания избранным на Пост Президента республики счита­
ется кандидат, набравший две трети голосов депутатов”
(ст. 29 Б.2).
Как видно, повсеместно конституционные нормы, регу­
лирующие порядок избрания президента парламентом, до­
пускают несколько туров голосования. Число таких туров в
Италии или Венгрии конституционно не ограничивается. В
то же время Конституция Греции, имея в виду возможный
парламентский тупик на выборах президента, предусматри­
вает, что если в третьем туре голосования ни один кандидат
не получает квалифицированного большинства голосов, то
Палата депутатов, полномочная избирать президента стра­
ны, автоматически распускается и назначаются новые пар­
ламентские выборы. Именно так и произошло в середине
80-х годов, когда Палата депутатов греческого парламента
оказалась не в состоянии избрать президента в трех турах.
В федеративных азиатских государствах, где президен­
та избирают не на прямых президентских выборах, а через
парламент, такие выборы проходят с участием представи­
телей законодательных собраний всех штатов (в Индии)
или всех провинций (в Пакистане).
В Индонезии введен специфический конституционный
механизм избрания президента. Его выбирают на заседании
Национального консультативного конгресса, который со­
бирается раз в 5 лет специально для избрания президента и
вице-президента. В Конгресс входят все члены парламента,
а также представители ряда общественно-политических
групп. Депутаты Конгресса образуют 5 фракций, входящих
в правящую коалицию, называемую Организацией функци­
ональных групп (Голкар). Одной из ведущих фракций Кон­
гресса является фракция вооруженных сил, от которой во
многом и зависит, кого избирают президентом.
41

Важным элементом систем президентских выборов яв­
ляется продолжительность срока, на который избирается
президент. В разных страна^ предусмотрены различные
сроки полномочий главы государства (см. табл. 4).
Таблица 4
Сроки президентских полномочий
1 год

4 года

5 лет

Швейцария Исландия
ФРГ
Румыния
Греция
Иран
Португалия
Зимбабве
Чехия
Монголия
Словакия
СШЛ
Польша
Боливия
Венгрия
Коста-Рика
Болгария
Гондурас
Республика
Доминиканская Корея
Республика
Израиль
Колумбия
Индонезия
Эквадор
Мальдивы
Чили
Пакистан
Индия
Сенегал
Кот-д’Ивуар
Бенин
ЮЛР
Венесуэла
Бразилия
Уругвай
Перу
Панама
Сальвадор

6 лет

7 лет

Пожизненно

Австрия
Франция Малави
Финляндия Италия
Филиппины Ирландия
Ливан
Турция
Сирия
Тайвань
Египет
Мадагаскар
Мали
Аргентина
Мексика
Никарагуа
Гі”

Впервые ограничение срока полномочий президента
было введено в Конституцию США в 1787 году. Эта право­
вая норма стала одним из крупных достижеішй респуб­
ликанизма, особенно на фоне европейских и азиатских
монархий того времени, где срок правления того или иного
правителя мог быть ограничен только его собственной
смертью или насильственным отстранением от власти. В
Конституции США был закреплен еще один важный ре­
спубликанский принцип: президент имеет право на переизб­
рание, но не больше чем еще на один срок. Эти две нормы ограничение нахождения президента у власти определен­
ным сроком и ограничение количества сроков его пре­
бывания в должности - стали важным правовым барьером,
препятствующим превращению президентской власти в
многолетнюю личную диктатуру.
42

Как видно из табл. 4, в настоящее время в конституциях
многих стран содержатся статьи о сроках президентских пол­
номочий. Наибольшее распространение получили сроки в 4
или 5 лет, а в ряде стран президент находится у власти не ме­
нее 6 или 7 лет. Своего рода крайностями в этой амплитуде
президентских сроков является избрание президента на 1 год
и пожизненное пребывание в должности президента.
Так, согласно Конституции Швейцарии, исполнитель­
ную власть в этом государстве осуществляет коллегиаль­
ный орган - Федеральный совет, из состава которого пар­
ламент ежегодно выбирает на 1 год главу государства и
правительства - президента Швейцарской Конфедерации.
Избранный президент продолжает оставаться одним из фе­
деральных советников и в этом качестве возглавляет одно
из министерств. Так, в 1993 году президентом Швейцарской
Конфедерации был А. Оги, и он одновременно исполнял
обязанности министра транспорта. Президент Швейцарии
не имеет никаких особых полномочий, которыми обладает
президент в условиях президентской или полупрезидент­
ской республики. Его прерогативы сводятся главным обра­
зом к председательствованию на заседаниях Федерального
совета и представительским функциям. Кроме президента,
парламент ежегодно избирает на тот же срок и вице-прези­
дента, который, как правило, через год избирается новым
президентом. Такова уникальная модель президентства, без
перебоев действующая в Швейцарии.
Не менее уникальным для современной эпохи является
конституционно оформленное пожизненное президентство.
На сегодняшний день только в одной стране мира Основной
закон предусматривает такую норму. Это - африканское
государство Малави, глава которого Х.К. Банда занял пост
президента в 1966 году. Впрочем, сравнительно недавно в
мире было несколько государств, главы которых были про­
возглашены пожизненными президентами. Такой статус
имели президент X. Бургиба в Тунисе, президент Сукарно в
Индонезии, президент И. Амин в Уганде, президент Ж.Б.
Бокасса в Центральноафриканской Республике и некото­
рые другие диктаторы. Все они со временем были свергну­
ты, а их преемники уже не претендовали на конституцион­
ное закрепление за ними статуса пожизненного президент­
ства.
Однако и в сегодняшнем мире немало президентов, ко­
торые, если не пожизненно, то по крайней мере в течение
43

десятилетий, правят своими странами. Так, фактически по­
жизненным президентом стал глава СФРЮ И.Б. Тито, ко­
торый до самой своей смерти осуществлял жесткое руко­
водство югославской федерацией. Сукарно президентствовал в Индонезии более 20 лет, с 1945 по 1967 гг. Не одно де­
сятилетие удерживали в своих руках президентскую власть
Г.А. Насер в Египте, Л. Сангор в Сенегале, К. Каунда в За­
мбии, Чан Кайши на Тайване, А. Секу Туре в Гвинее и не­
которые другие африканские и азиатские лидеры. Да и для
многих сегодняшних президентов этих континентов харак­
терно достаточно длительное пребывание у власти, значи­
тельно превышающее сроки полномочий президентов в
США, Мексике, Латинской Америке и странах Европы.
Как показывает политическая практика, во многих
странах Азии и Африки конституционное определение сро­
ка президентства не сопровождается ограничением количе­
ства допустимых сроков пребывания у власти. В результате
на вполне законных основаниях президент западно-афри­
канского государства Кот-д’Ивуар Ф. Уфуэ-Буаньи был в
1990 году переизбран в седьмой раз на пятилетний срок. В
Сирии президент X. Асад также в полном соответствии с
Конституцией страны был в 1992 году переизбран в ходе
всенародного референдума в четвертый раз на семилетний
срок, а президент Индонезии Сукарно в 1993 году был пере­
избран в шестой раз на пятилетний срок.
Подобная практика никогда не могла бы осуществиться
в США и многих европейских странах. Конституции этих
стран предусматривают пребывание в должности президен­
та не более двух или трех (как в Португалии) сроков. Иск­
лючение составляла Финляндия, где президент мог переиз­
бираться на своем посту каждые 6 лет без всяких ограниче­
ний. Это позволило У.К. Кекконену переизбираться 4 раза
и пробыть на посту президента Финляндии 26 лет, с 1956 по
1982 гг. В настоящее время, согласно Конституции Фин­
ляндии, президент может переизбираться только на один
срок.
В США лишь один президент - Ф. Рузвельт переизби­
рался на свой пост три раза. Такое отступление от правил
было связано с чрезвычайными для Соединенных Штатов
обстоятельствами - участием этой страны во второй миро­
вой войне. Показательно, что в дальнейшем в США была
принята XX поправка к Конституции, которая исключила
возможность повторения прецедента, установленного Ф. Руз44

вельтом: “Ни одно лицо не может быть избрано на долж­
ность Президента более чем два раза”.
В Аргентине, Мексике, Бразилии*, Боливии, Чили, Ко­
ста-Рике, Ливане президент избирается на один срок и не
имеет права на переизбрание. В Венесуэле президент не
может баллотироваться на второй пятилетний срок подряд,
а должен уступить свой пост новому президенту. В силу
этой нормы К.А. Перес, занимавший в первый раз пост
президента в 1974-1979 гг., во второй раз смог выставить
свою кандидатуру только на президентских выборах 1988 го­
да. Примерно такая же норма действует и в Португалии:
там по истечении второго срока президентства президент
может быть избран на третий срок только через 5 лет. И,
наконец, в США, где пребывание на посту президента огра­
ничено двумя сроками, не обязательно занимать эту долж­
ность два срока подряд. Правда, этой возможностью вос­
пользовался лишь один президент США - Г. Кливленд, ко­
торый возглавлял в первый раз федеральную исполнитель­
ную власть в 1883-1887 гг., а во второй - в 1891-1895 гг.
Таким образом, президентские выборы наиболее часто
происходят в Швейцарии, где каждый год переизбирают гла­
ву государства и правительства. Однако их рутинная и ком­
пактная по времени парламентская процедура разительно
отличается от многомесячных и подчас бурных президент­
ских кампаний в США или в странах Латинской Америки.

2. Конституционные и политические нормы
для кандидата в президенты
Конституции практически всех стран требуют, чтобы
кандидат в президенты в обязательном порядке был граж­
данином своей страны. При этом в некоторых странах обя­
зателен тот или иной ценз оседлости. Так, кандидат в пре­
зиденты США должен проживать на территории страны не
менее 14 лет. Однако в соседней с США Мексике для кан­
дидата в президенты требуется всего лишь проживание в
стране в течение одного года, предшествующего дню выбо­
ров. В Монголии кандидат в президенты также должен про* В настоящее время в Бразилии рассматривается предложе­
ние о конституционной реформе, предусматривающей, в частно­
сти, возможность повторного избрания президента сразу же по ис­
течении его первого срока.

45

живать в своей стране. В то же время в Польше на прези­
дентских выборах 1990 года был официально зарегистриро­
ван и участвовал в качестве одного из кандидатов прожи­
вавший в Канаде С. Тыминьский, который одновременно
был гражданином Канады, Польши и Перу.
В некоторых странах для кандидатов в президенты вве­
ден национально-этнический ценз. Так, в ФРГ президентом
может стать каждый немец (т.е. тот, кто обладает немец­
ким гражданством), а в Португалии - только гражданин
португальского происхождения. В Греции кандидат в пре­
зиденты должен иметь греческое гражданство по меньшей
мере в течение 5 лет и отца-грека. В Мексике не только
отец, но и мать кандидата в президенты должны быть мек­
сиканцами по рождению, а в Монголии президентом может
стать лишь коренной монгол в трех поколениях.
В отдельных странах Азии и Африки официальный или
неофициальный национально-этнический ценз для кандида­
тов в президенты совмещается с территориально-регио­
нальным цензом. В Индонезии сложилась устойчивая поли­
тическая традиция избирать главу государства и других вы­
сших должностных лиц из числа выходцев с Явы - одного
из крупнейших островов архипелага, на котором располо­
жена эта страна. В Нигерии, где, как и во многих других
африканских странах, происходит острое противоборство
между различными этническими группами и региональны ­
ми общностями, одна из Конституций этой страны предус­
матривала, что кандидат в президенты и кандидат в вицепрезиденты не могут представлять одну и ту же этническую
группу или регион.
В Бурунди высшая власть в стране всегда была в руках
представителей этнического меньшинства тутси. В июне
1993 г. президентом этой страны впервые был избран пред­
ставитель народа хуту, составляющего 85% населения Бу­
рунди, М. Ндадайе. Однако уже в октябре 1993 г. офицерыпутчисты, принадлежащие к тутси, убили его, чем развяза­
ли в стране кровавую межэтническую резню.
В европейских странах и в США президентом теорети­
чески может быть избран любой гражданин этих стран не­
зависимо от его национально-этнического и расового про­
исхождения. Однако в США, несмотря на постоянный рост
в структуре населения американцев латиноамериканского
или азиатского происхождения, никто из них, равно как и
никто из числа черных американцев, до сих пор не смог
46

прорвать монополию белых американцев англо-саксонско­
го происхождения на пост главы американского государст­
ва. На выборах 1988 года кандидат в президенты от демок­
ратической партии М. Дукакис проиграл еще и потому, что
он - американец греческого происхождения.
Вообще же, по Конституции США, на пост президента
страны не может быть избран натурализованный гражда­
нин, и главой американского государства становится лишь
гражданин США по рождению (ст. П.1). В Финляндии пре­
зидент также избирается только из среды урожденных
граждан этой страны (ст. 23). Трудно себе представить и то,
что президентом Франции или Италии в обозримом буду­
щем может стать кто-то из натурализованных граждан.
С другой стороны, в Латинской Америке в последнее вре­
мя наблюдается более терпимое отношение к кандидатам в
президенты, не принадлежащим к коренному большинству
населения. Нынешний президент Аргентины К.С. Менем аргентинец сирийского происхождения. На посту президен­
та Перу в настоящее время находится перуанец японского
происхождения - А. Фухимори. Правда, его избрание на
пост главы перуанского государства на выборах 1990 года
стало сенсацией даже для латиноамериканского континен­
та, где в целом достаточно мирно сосуществуют различные
национально-этнические и расовые группы.
і Среди требований, предъявляемых к кандидатам в пре­
зиденты за рубежом, немаловажную роль играет их при­
надлежность к религии. В большинстве стран Запада и Во­
стока президенты - верующие люди. В США, например,
почти все президенты принадлежали к тому или иному на­
правлению протестантизма. Единственным исключением
стал 35-й президент США Дж. Кеннеди, который был като­
ликом, и для него приверженность своей религии стала од­
ним из главных препятствий на пути в Белый дом. В Арген­
тине, напротив, каждый кандидат в президенты обязатель­
но должен быть католиком, что вполне объяснимо, по­
скольку Аргентина - преимущественно католическая стра­
на. Однако в наибольшей степени религиозный фактор
применительно к президентству проявляется в Ливане, где
вся политическая система построена на конфессиональной
основе. Согласно Конституции Ливана, президентом стра­
ны обязательно должен быть представитель христиан-меронитов, составляющих самую большую религиозную груп­
пу в этой стране. В свою очередь, на пост премьер-минист47

ра президент должен назначить только мусульманина-сун­
нита, а глава парламента избирается исключительно из чис­
ла мусульман-шиитов. Впрочем, такая жесткая конфессио­
нальная регламентация политического руководства Ливана
оказалась не в состоянии предотвратить многолетнюю
гражданскую войну в этой стране между различными рели­
гиозными общинами.
В целом же президентов в различных странах избира­
ют, как правило, с учетом их принадлежности к преоблада­
ющей в данной стране конфессии.
В конституциях ряда стран закреплена норма, согласно
которой кандидаты в президенты должны обладать пассив­
ным или активным избирательным правом. Так, в ФРГ
кандидат в президенты должен обладать правом избрания в
нижнюю палату германского парламента - бундестаг. Ана­
логичная норма содержится и в Конституции Австрии, где
президентом может стать только тот гражданин, который
имеет право участвовать в выборах в нижнюю палату авст­
рийского парламента - Национальный совет. Практически
идентична конституционным нормам ФРГ и Австрии статья
Конституции Индии, согласно которой президентом страны
становится лицо, обладающее классификацией для избра­
ния в нижнюю палату индийского парламента - Народную
палату.
Более широкая правовая норма содержится в Конститу­
ции Италии. Согласно ст. 84, президентом страны может
стать любой гражданин, пользующийся гражданскими и по­
литическими правами. В том же духе выдержана и одна из
норм Конституции Венгрии, в соответствии с которой
“Президентом Республики может быть избран любой обла­
дающий избирательным правом гражданин...” (ст. 29 А.2).
Положение, согласно которому кандидаты в президенты
должны соответствовать требованиям, предъявляемым к
кандидатам для избрания в высший законодательный орган,
характерно для тех стран, где главу государства избирают
не на всеобщих президентских выборах, а путем голосова­
ния в парламенте.
Во многих странах кандидаты в президенты не должны
состоять на действительной военной службе. Другими
словами, глава государства должен быть гражданским ли­
цом. Как известно, в США в 1953 году президентом стал ге­
нерал Д. Эйзенхауэр, а во Франции в 1958 году - генерал Ш.
де Голль. Но и тот, и другой к моменту выдвижения их кан48

дидатур в президенты уже давно не состояли на действи­
тельной военной службе и, следовательно, были граждан­
скими лицами. Эта норма стала органической частью поли­
тической культуры на Западе, хотя она и не закреплена в
конституциях стран Западной Европы и США. В то же вре­
мя в Мексике, в истории которой случались военные пере­
вороты, в Конституцию включено следующее положение:
“Чтобы стать Президентом, необходимо...не состоять на
действительной военной службе в течение шести месяцев
до дня выборов” (ст. 82.V). Такое ограничение явно непри­
емлемо для президентов многих стран Азии, Африки и Ла­
тинской Америки, которые приходили к власти в результа­
те военных переворотов и продолжали числиться на воен­
ной службе и после вступления в должность главы государ­
ства.
В Конституции Мексики есть и довольно необычная
норма, касающаяся кандидатов в президенты. Пункт IV ст.
82 гласит о том, что президент не должен иметь духовного
звания и быть служителем какого-либо религиозного куль­
та. Видимо, эта норма введена для усиления принципа отде­
ления государства от церкви. В недавней мировой истории
был случай, когда президент одновременно являлся и вы­
сшим иерархом церкви. Это был президент Республики
Кипр архиепископ Макариос. Однако такое совмещение
постов крайне редко для института президентства.
В странах Западной Европы и в США, где уже не одно
столетие функционирует система, объединяющая профес­
сиональных чиновников государственной службы, они, как
правило, не становятся кандидатами в президенты. Во вся­
ком случае, до настоящего времени, чиновники, работаю­
щие в системе государственной службы, не претендовали на
выдвижение своих кандидатур на пост главы государства. В
то же время такие должностные лица, как мэр города или
губернатор штата, могут принимать участие в президент­
ской кампании в США или во Франции. Так, на президент­
ских выборах 1966 года во Франции одним из кандидатов
был мэр г. Марселя Г. Дефевр, и среди претендентов от де­
мократов на ранних этапах президентской кампании 1980
года фигурировал губернатор штата Калифорния Э. Браун.
В Мексике подобное исключено, поскольку ст. 82.VI требу­
ет, чтобы по меньшей мере за 6 месяцев до дня президент­
ских выборов никто из кандидатов в президенты не зани­
мал следующие должности: Государственного секретаря
49

(т.е. министра) или его заместителя; начальника или главы
административного департамента; Генерального прокурора
Республики;губернатора штата.
Подавляющее большинство кандидатов на президент­
ских выборах являются лидерами или представителями тех
или иных партий. Впрочем, как уже отмечалось ,во многих
странах допускается самовыдвижение кандидатов в прези­
денты, и при этом они могут участвовать в предвыборной
борьбе как независимые кандидаты, не связанные ни с од­
ной партией. Однако такая возможность практически иск­
лючена в некоторых странах Азии и Африки, где кандидат
в президенты обязательно должен быть лидером правящей
партии. А в Анголе, Мозамбике, Конго, по крайней мере до
недавнего времени, согласно конституциям этих стран, пост
президента мог занимать только лидер правящей партии.
В некоторых странах в настоящее время действует
опосредованный вариант зависимости кандидата в прези­
денты от правящей партии. В Тунисе официально регистри­
руется только тот кандидат в президенты, который имеет
официально оформленную поддержку не менее 30 парла­
ментариев и не менее 30 мэров крупных городов. Однако
если учесть, что все они на сегодняшний день состоят в пра­
вящей партии Демократическое конституционное объеди­
нение, то для других партий возможность выдвигать своих
кандидатов практически отсутствует.
В современном законодательстве Монголии увязка кан­
дидата в депутаты с партиями носит менее жесткий харак­
тер: там он должен быть членом любой из партий, пред­
ставленных в парламенте. Примерно такая же правовая
норма введена и в новый закон о выборах президента в
Бразилии, но в нем оговорено, что право на выдвижение
своего кандидата в президенты имеют только те партии,
которые представлены в парламенте страны не менее чем
15 депутатами. Наконец, в такой парламентарной республи­
ке, как современная Венгрия, право на выдвижение канди­
дата в президенты по Конституции имеют не партийные
фракции в парламенте, а группы парламентариев. Однако
при этом численность той или иной группы депутатов, вы­
двигающей кандидата в президенты, должна быть не менее
50 человек (ст. 29 Б. 1).
И, наконец, во многих странах для кандидатов в прези­
денты установлен тот или иной возрастной ценз. Наиболее
распространенной является норма, согласно которой прези50

дентом можно стать по достижении 35-летнего возраста. Та­
кой возрастной ценз для главы государства установлен в
США, Мексике, Австрии, Венгрии, Португалии, Ирландии,
Исландии, Индии. Для президентов ФРГ и Греции этот воз­
растной порог выше и составляет 40 лет. В Монголии прези­
дентом можно стать лишь в 45 лет, а кандидату на пост гла­
вы итальянского государства должно быть не менее 50 лет.
Обращает на себя внимание то, что в странах, где уста­
новлена минимальная возрастная планка для вступления в
должность президента, не определяется максимально допу­
стимый возраст для пребывания в этой должности*. Обыч­
но президентами в Западной Европе и в США становятся
люди старше 50 лет. Однако стоит напомнить, Ш. де Голль
вступил на пост президента Франции в возрасте 68 лет и
был им 11 лет. Д. Эйзенхауэр был избран президентом
США в 62 года, а Р. Рейган стал президентом на 70-м году
своей жизни. Характерно, что большинство американских
избирателей одобрили их деятельность на посту президента
и оба они были переизбраны на второй срок. Отметим так­
же, что в Индии вообще принято избирать на пост главы
государства пожилых, заслуженных и авторитетных людей.
Правда, при этом надо учитывать, что объем полномочий и
степень нагрузки президента Индии значительно меньше,
чем у главы государства при президентской системе правле­
ния, когда президент является одновременно и главой госу­
дарства, и главой правительства.

3. Процедуры вступления президента
в должность
После подведения итогов президентских выборов и
официального объявления об их результатах в президент­
ских республиках наступает период, в течение которого
происходит завершение работы правительства прежнего
президента, а избранный президент готовится к вступлению
в должность. Этот период может быть сравнительно корот­
ким - от 1 месяца в Никарагуа и до 2 месяцев в Венесуэле или достаточно продолжительным, длящимся 3 месяца, - в
США.
* В 1993 году в Конституцию Азербайджана была внесена по­
правка, отменившая запрет на занятие должности президента в
этой стране лицом старше 65 лет.
51

Видимо, самый большой разрыв во времени между
окончанием президентских выборов и днем вступления но­
вого президента в должность существует в Аргентине. В
этой стране в 1989 году президентские выборы прошли 4
марта, а инаугурация нового президента должна была со­
стояться только 10 декабря, т.е. спустя 7 месяцев после вы­
боров.
Достаточно длительная пауза между президентскими
выборами и началом деятельности нового президента обус­
ловлена прежде всего тем, что нужно какое-то время для
остывания в стране политических страстей, вызванных
предвыборным противоборством между партиями и канди­
датами. В то же время необходимо дать возможность уходя­
щему в отставку президенту и его правительству завершить
свою деятельность и ввести нового президента и его “ко­
манду” в курс наиболее неотложных государственных дел.
С другой стороны, только что избранному президенту так­
же необходимо определенное время, чтобы подготовиться
к вступлению в столь ответственную должность.
В старейшей по продолжительности своего функциони­
рования республике - Соединенных Штатах Америки - за
200 лет ее существования отшлифовались все процедуры
переходного периода, продолжающегося от дня президент­
ских выборов и до дня инаугурации нового президента. Как
только становятся известными окончательные итоги всеоб­
щих выборов, проигравший президент направляет своему
преемнику поздравительную телеграмму, и с этого момента
между ними устанавливается официальное согласие на весь
переходный период. Проигравший на выборах президент
продолжает в течение оставшихся 3-х месяцев быть главой
государства и правительства, сохраняя весь объем своих
полномочий, а избранный, но еще не вступивший в долж­
ность президент, как правило, не делает каких-либо заявле­
ний и действий, которые могут осложнить работу того, ко­
го он сменит в Белом доме. Оба президента проводят встре­
чу, на которой завершающий свою деятельность президент
информирует своего.преемника о самых важных проблемах
и действиях в сферах внутренней и внешней политики. В
свою очередь сотрудники обоих президентов вступают
между собой в тесный контакт, обеспечивая слаженную пе­
редачу государственных дел от одной администрации к дру­
гой.
Избранный президент на всем протяжении переходного
периода не имеет никаких полномочий главы государства и
52

правительства, но он вправе официально объявить о своих
кандидатурах на посты министров, руководителей других
ведомств и сотрудников аппарата Белого дома. Обычно ко
дню инаугурации новый президент завершает формирова­
ние своего кабинета, и таким образом в момент передачи
полномочий от одного президента к другому новое прави­
тельство готово приступить к руководству федеральным
аппаратом исполнительной власти.
В ходе процедуры инаугурации рядом с новым прези­
дентом находится уходящий в отставку президент, что сим­
волизирует преемственность президентской власти и при­
верженность всех партий и политических лидеров консти­
туционным основам политической системы страны. Легитамность процесса передачи власти и наделения нового
президента всей полнотой прерогатив главы государства и
правительства воплощается в том, что присягу вступающе­
го в должность президента принимает председатель Вер­
ховного суда США. Эта присяга публично приносится пре­
зидентом на трибуне, пристроенной к фасаду Конгресса
США, что также имеет важный символический смысл, по­
скольку при инаугурации президента как бы соединяются
воедино все три ветви государственной власти в США - ис­
полнительная, законодательная и судебная. Это единение
во имя сохранения и упрочения всей политической системы
страны еще больше подчеркивается присутствием на цере­
монии вступления нового президента в должность членов
Конгресса США, членов Верховного суда и других феде­
ральных судей, а также ведущих деятелей как победившей
на выборах партии, так и партии, перешедшей в оппози­
цию. В целом инаугурация президента в США - это не
только торжественная и красочная церемония, но и важный
общественно-политический акт, знаменующий собой и пре­
емственность, и обновление государственной власти.
Подобный упорядоченный процесс перехода власти от
одного президента к другому не характерен для стран, где
политическая культура нацелена не на соблюдение цивили­
зованных процедур, достижение взаимных компромиссов и
установление консенсуса, а на жесткое противоборство
между соперничающими за власть силами, которое продол­
жается и на президентских выборах, и после их завершения.
Например, в 1990 году в ходе инаугурации В. Чаморро,
вступавшей на пост президента Никарагуа, группировки по­
бедившей коалиции и проигравших сандинистов, несмотря
53

на официальный и торжественный характер этой церемо­
нии, швыряли друг в друга камни и пакеты с водой. К тому
же на инаугурации выступил уходящий в отставку прези­
дент Д. Ортега, который использовал свою последнюю
публичную речь в качестве главы государства для нападок
на пришедшую к власти коалицию. В такой накаленной ат­
мосфере открытой враждебности ведущих политических
сил крайне трудно рассчитывать на преемственность вы­
сшей исполнительной власти и сохранение ее высокого об­
щественного авторитета.
Слишком долгий промежуток времени между избрани­
ем нового президента и его вступлением в должность иног­
да порождает опасный паралич власти. Когда в 1989 году на
президентских выборах в Аргентине победил кандидат оп­
позиционной партии К.С. Менем, страна переживала ост­
рейший политический и экономический кризис. Чрезвы­
чайные меры уходящего президента Р. Альфонсина не при­
несли ожидаемого результата, и он счел необходимым до­
срочно, т.е. не дожидаясь окончания 7-месячного переход­
ного периода, уйти в отставку, ускорив тем самым вступле­
ние в должность Менема.
В тех же странах, где президент избирается не на всеоб­
щих выборах, а путем голосования в парламенте, вступле­
ние нового президента в должность происходит незамедли­
тельно. Так, в Греции президент вступает в должность на
следующий день после своего избрания депутатами Палаты
депутатов греческого парламента. Так же оперативно при­
ступают к исполнению своих обязанностей президенты
Италии, ФРГ, Индии, Латвии. Церемония принятия ими
присяги и вступления в должность происходит на специаль­
ном заседании в парламенте, в торжественной обстановке, с
соблюдением тщательно разработанного официального
протокола. На этом завершается в данном случае короткий
переходный период, началом которого являются президент­
ские выборы.

Раздел Ш
ПРЕЗИДЕНТ И ПАРТИИ

7.

Президенты партийные и надпартийные

Среди некоторых политологов и журналистов бытует
мнение о том, что при президентской республике партии иг­
рают второстепенную роль. С их точки зрения, в условиях
парламентарной системы правления партии в значительно
большей степени влияют на формирование государствен­
ной политики, в то время как при президентской системе
власти роль партий сводится лишь к обеспечению победы
их кандидатов на президентских выборах. В действительно­
сти взаимоотношения между президентами и партиями но­
сят гораздо более сложный характер. Существует специфика
этих взаимоотношений, вытекающая из природы института
президентства.
Прежде всего отметим, что в целом ряде стран прези­
дент является одновременно главой правящей партии. Та­
кое соединение государственной и партийной власти в од­
ном лице особенно характерно для афро-азиатской модели
президентства (см. табл. 5).
Таблица 5
Президенты - главы правящих партий
(начало 90-х гт.)
Страна

Президент

Египет

X. Мубарак - председатель Национал-демократической партии

Заир

Мобуту Сесе Секо - председатель партии
Народное движение революции (НДР)

Зимбабве

Р. Мугабе - президент и первый секретарь пар­
тии Африканский национальный союз Зимбаб­
ве - Патриотический фронт (ЗАНУ-ПФ)

Кот-д’Ивуар

Ф. Уфуэ-Буаньи - председатель Демократиче­
ской партии Кот-д’Ивуара

Кения

Д.А. Мои - лидер партии Национальный союз
африканцев Кении (КАНУ)
55

Продолжение

Страна

Президент

Тунис

3. бен Али - председатель партии Демократи­
ческое конституционное объединение

Ангола

Ж. душ Сантуш - председатель партии
Народное движение за освобождение Анголы Партии труда (МПЛА-ПТ)

Мозамбик

Ж. Чиссано - председатель Партии Фрелимо

ЮАР

Ф. де Клерк - председатель Националистиче­
ской партии

КНДР

Ким Ир Сен - генеральный секретарь ЦК
Трудовой партии Кореи

Тайвань

Ли Дэнхуэй - председатель Националистиче­
ской партии (Гоминьдан)

Сирия

X. Асад - генеральный секретарь Партии араб­
ского социалистического возрождения (ПАСВ)

Ирак

С. Хусейн - генеральный секретарь Партии
арабского социалистического возрождения
(Баас)

Число президентов, возглавляющих правящие партии,
гораздо больше, чем приведено в таблице, но и данный спи­
сок позволяет достаточно полно охарактеризовать афро­
азиатскую модель президентства. Президенты в этих стра­
нах возглавляли или возглавляют правящие партии, при­
чем в ряде случаев эти партии являются единственными ле­
гальными. При авторитарном типе политического режима
президентская власть многократно усиливается и дополня­
ется партийной властью, контролирующей все сферы об­
щественной жизни. Президентские партии могут быть до­
статочно многочисленными. Так, в Сенегале с момента об­
разования этой страны как независимого государства у вла­
сти находится только Социалистическая партия Сенегала.
В настоящее время ее Генеральным секретарем является
А. Диуф и в силу этого он одновременно занимает пост пре­
зидента Сенегала. Численность правящей партии - более
полумиллиона человек, что делает ее самой массовой поли­
тической силой в стране с населением более 8 млн. чело­
век. В своей деятельности Социалистическая партия Сене56

гала обеспечивает широкую общественную поддержку сво­
ему лидеру - президенту Сенегала.
Еще более массовой была до последнего времени пре­
зидентская партия в Заире. Ее основатель, президент Мобу­
ту, распорядился включить в состав Народного движения
революции (НДР) все взрослое население этой многомил­
лионной страны. В результате все должностные лица, не
говоря уже о простых гражданах, стали членами президент­
ской партии, обязанными подчиняться решениям ее руко­
водства.
Каковы же взаимоотношения между президентом и
возглавляемой им же правящей партией? С одной стороны,
ясно, что в таких условиях эта партия неизбежно приобре­
тает статус государственной. Через партию и ее структуры
президент контролирует армию, службы безопасности, ми­
нистерства, парламент, судебные власти, средства массовой
информации. С другой стороны, контроль за правящей пар­
тией значительно усиливает возможности президента в под­
держании контроля над всем обществом, нейтрализации и
подавлении оппозиции со стороны антипрезидентских сил.
В целом, в условиях авторитарных режимов правящая пар­
тия играет важную роль в реализации президентского курса
и является одной из главных основ политической власти
президента. Означает ли это, что при авторитарной модели
президентства правящая партия остается лишь послушным
инструментом в руках президента? Во многих случаях - да,
но в ряде африканских и азиатских стран отношения между
партией и ее лидером не исчерпываются только соподчи­
ненностью первой второму. Например, в Зимбабве в конце
80-х годов после долгих и сложных переговоров произошло
слияние двух соперничавших партий в одну под руководст­
вом ее лидера - Р.Мугабе. С немалым трудом добившись
межпартийного согласия, Мугабе принял во внимание та­
кую новую политическую реальность, как наличие в руко­
водстве объединенной партии его недавних оппонентов.
Поэтому, вступая в 1987 году на пост президента страны, он
особо подчеркнул, что намеревается проводить не свой соб­
ственный курс, но курс своей партии.
Даже в Заире, где режим президента Мобуту воплоща­
ет в себе многие характерные черты режима личной вла­
сти, его отношения с правящей партией, да и вообще роль
этой партии в структуре власти были более сложными,
чем они выглядели на поверхности. Вот какие оценки да57

вала хорошо осведомленная французская газета “Монд
дипломатик”: “Центральный комитет (НДР)... не является
простой палатой для регистрации решений. Благодаря ис­
кусному подбору членов с учетом районов, этнических
групп, идейных течений, поколений в нем объединились
сильные личности, которые, не колеблясь, выражают свое
мнение до того, как глава государства скажет свое послед­
нее слово”.
В политической системе такой азиатской страны, как
Тайвань, руководство правящей партии Гоминьдан облада­
ет большим политическим влиянием в высших сферах госу­
дарственной власти. Нынешний президент Тайваня Ли Дэнхуэй, вступив на свой пост в 1988 году, потратил немало сил
для того, чтобы с помощью сложных политических манев­
ров добиться поддержки верхушки Гоминьдана. Правда,
правящая партия избрала его своим председателем, но не­
которые фракции в ее руководстве занимают более консер­
вативные позиции, чем президент Ли, проявивший себя как
сторонник модернизации архаичной политической системы
страны, созданной еще “отцом-основателем” Тайваня Чан
Кайши. Во всяком случае отбор кандидатур на пост премье­
ра и другие назначения в правительстве президент Ли про­
водит, тщательно учитывая мнения различных группировок
в руководстве правящей партии.
Одним из важнейших политических испытаний для пре­
зидента Тайваня являются партийные съезды Гоминьдана,
на которых избирается его руководство и определяются ус­
тановки в сферах внутренней и внешней политики. На пар­
тийном съезде президенту необходимо заручиться поддерж­
кой руководства правящей партии, без чего он просто не
сможет осуществлять свой политический курс. В целом по­
литический опыт Тайваня свидетельствует о том, что в ус­
ловиях господства правящей партии на политической арене
страны важнейшим противовесом для президента может
стать не парламент, а руководство собственной партии.
Иной характер носят взаимоотношения между прези­
дентом и партиями в латиноамериканской модели прези­
дентства. В странах этого континента и в тяготеющей к не­
му Мексике президентами часто становятся не официаль­
ные руководители партий в лице ее председателей или ге­
неральных секретарей, а политические деятели, выдвинув­
шиеся на лидерские позиции. Таким образом, многие лати­
ноамериканские президенты не совмещают в себе главу го58

сударства и правительства и высшего партийного функцио­
нера. При этом сохраняется высокая степень зависимости
президента от партийной верхушки той партии, которая
своей поддержкой обеспечила его избрание на пост главы
высшей исполнительной власти. Особенно эта зависимость
проявляется в Мексике, где, начиная с конца 20-х годов, у
власти находится только одна партия — Институционно-ре­
волюционная партия (ИРП), и все ее кандидаты в президен­
ты неизменно становятся президентами. Несмотря на нали­
чие в Мексике многопартийной системы правящая партия
полностью контролирует распределение государственных
должностей и деятельность всего государственного аппара­
та. Эта же партия доминирует в парламенте, а глава испол­
нительной власти проводит прежде всего курс, одобренный
руководством ИРП.
С другой стороны, в условиях президентской республи­
ки латиноамериканского образца должностной статус гла­
вы исполнительной власти может быть достаточно высо­
ким для того, чтобы он занял сравнительно независимую
позицию от позиции руководства собственной партии. Ис­
пользуя свои широкие конституционные прерогативы, пре­
зидент может попытаться предпринять действия, которые
не устраивают всех партийных руководителей его партии,
но которые могут получить широкую поддержку и в парла­
менте, и среди общественности. К тому же в парламентах
Латинской Америки нередко большинство составляют
представители партии или блока партий, находящихся в оп­
позиции к президенту и его партии. В этих условиях прези­
дент вынужден искать и находить компромиссы не только
со своей партией, но и с оппозиционными партиями, к чему
нс привыкли многие президенты в Африке и Азии. К тому
же период значительного политического влияния президен­
та в его собственной партии весьма ограничен, так как во
многих латиноамериканских странах президенты не имеют
права переизбираться на второй срок. В целом в Латинской
Америке президенты зависят от партий, к которым они
принадлежат, и в то же время располагают определенной
независимостью от них.
В еще большей степени такая двойственность в отно­
шениях между президентами и партиями характерна для
США. Дело в том, что в ведущих партиях этой страны от­
сутствуют руководящие партийные органы с полномочия­
ми высших инстанций, как во многих европейских, азиат59

ских или латиноамериканских партиях. Национальные ко­
митеты республиканской и демократической партий не
вправе отдавать директивы нижестоящим партийным орга­
низациям и не решают вопрос о кандидатах на пост прези­
дента США. Эти партийные органы занимаются главным
образом сбором средств и организацией предвыборных
кампаний, а претенденты на президентский пост опираются
на собственные команды сторонников и политических со­
юзников. Поэтому ни один кандидат на пост президента от
республиканской или демократической партии не занимал
какого-либо поста в партийном аппарате и зависит от него
только на заключительном этапе президентской кампании,
в период между утверждением его кандидатуры на партий­
ном съезде и днем президентских выборов.
После выборов в соответствии с американскими поли­
тическими традициями новый президент назначает на пост
главы Национального комитета своей партии доверенного
человека, который от имени президента контролирует дея­
тельность этого органа. В то же время партийные органи­
зации штатов, графств и городов обладают самостоятель­
ностью в своих действиях, и они вправе поддерживать или
не поддерживать политический курс президента и линию
Национального комитета своей партии. Точно так же неза­
висимы от президента партийные фракции в сенате и пала­
те представителей Конгресса США. Члены этого высшего
законодательного органа избираются, опираясь не на под­
держку президента или центрального партийного аппарата,
а на своих сторонников на местах. При этом нередки такие
ситуации, когда кандидат в президенты и кандидат, напри­
мер, в сенат Конгресса США от одной и той же партии мо­
гут вести свои предвыборные кампании, отстаивая разные
политические позиции.
В силу специфики партийной системы в США прези­
дент этой страны может быть номинальным или реаль­
ным лидером своей партии, но он никогда не возглавляет
лично ее руководящий партийный аппарат. К тому же воз­
можности последнего обеспечивать единую партийную
дисциплину и поддержку президента весьма ограничены.
Конечно, каждый президент США стремится заручиться
поддержкой ведущих лидеров своей партии, но при этом у
него нет никаких уставных партийно-административных
рычагов воздействия на них, тем более что у республикан­
цев и у демократов нет партийного устава. Президент мо60

жет только просить и убеждать своих коллег по партии,
идти с ними на компромиссы и политические сделки. По­
скольку президент - глава федеральной исполнительной
власти, у него есть весьма эффективный набор средств
воздействия на тех, в чьей поддержке он нуждается. Одна­
ко часто всех этих средств политического прессинга не
хватает для того, чтобы склонить на сторону президента
конгрессмена или сенатора из собственной же партии.
Несколько раз в Конгрессе США терпели поражение
даже те президенты, которые представляли ту же партию,
что и большинство законодателей в обеих палатах Конг­
ресса. Так, в президентство Дж. Кеннеди Конгресс прова­
лил президентскую инициативу о введении общенациональ­
ной системы медицинского страхования, а в период прези­
дентства Дж. Картера Конгресс отклонил президентское
вето на ассигнования, выделенные под строительство ново­
го атомного авианосца. В обоих случаях консервативно на­
строенные демократы пренебрегли призывами своих номи­
нальных партийных лидеров в Белом доме и проголосовали
против них вместе с большинством законодателей из оппо­
зиционной партии республиканцев.
В то же время президентская система правления, осо­
бенно в ее американском варианте, предусматривает нали­
чие большой независимости президента от собственной
партии. Эта партия не может выразить вотум недоверия
президенту и отправить его и его администрацию в отстав­
ку. Правда, в резерве остается процедура импичмента, но к
ней могут прибегнуть не партийные функционеры, а толь­
ко члены высшего законодательного органа. Таким обра­
зом, теоретически президент США может проводить поли­
тический курс, совершенно независимый от программных
установок собственной партии.
Однако на практике ни один американский президент
не совершал такой акт политического самоубийства, так
как государственное устройство США с его принципом раз­
деления властей побуждает все ветви власти к сотрудниче­
ству и компромиссам. И все же для США нередки такие си­
туации, когда президент входит в конфликт с некоторыми
группировками внутри собственной партии, которые бло­
кируют его политику. В этих случаях президент через голо­
вы этих партийных группировок может апеллировать не­
посредственно к народу за поддержкой своих инициатив и
призывать избирателей оказать давление на тех сенаторов
61

и конгрессменов, которые противодействуют президенту.
Впрочем, это - крайняя мера, и президенты стараются все­
ми силами не допускать открытого раскола в собственной
партии. Однако важно отметить, что в принципе президен­
ты США в своих действиях не связаны какими-либо реше­
ниями руководящих органов своих партий и они могут при­
бегать к различным политическим комбинациям,'включая
привлечение на свою сторону видных деятелей из оппози­
ционной партии.
Тем не менее в целом американская модель президент­
ства предполагает, что, во-первых, президент во имя реали­
зации своей политической программы должен быть партий­
ным президентом и добиваться сплочения собственной пар­
тии вокруг его программы; во-вторых, главе государства и
правительства необходимо постоянно взаимодействовать с
влиятельными политическими группировками и лидерами
оппозиционной партии, которая к тому же может состав­
лять большинство в Конгрессе. Только в этом случае он
может рассчитывать на то, что его предложения и инициа­
тивы будут претворены в жизнь. Именно поэтому лоббист­
ский аппарат Белого дома неустанно использует самые раз­
нообразные формы и методы для привлечения на сторону
президента ведущих деятелей и той партии, к которой при­
надлежит сам президент, и оппозиционной партии.
В Европе, где в ряде стран утвердилась полупрезидент­
ская система правления, президент взаимодействует со
своей партией и в то же время дистанцируется от нее. Та­
кой характер отношений был в высшей степени присущ
“архитектору” французской модели полупрезидентской ре­
спублики - президенту III. де Голлю. Он выступал против
верховенства партий в политической системе V Республики
и неоднократно заявлял, что президент должен быть над
партиями, выполняя функции арбитра между различными
силами в обществе. Когда образовалась голлистская партия
“Союз в защиту новой республики” (ЮНР), то де Голль ка­
тегорически отказался иметь с ней какие-либо формальные
связи и, тем более, входить в ее руководство. Правда, позд­
нее де Голль активно поддерживал кандидатов ЮНР на пар­
ламентских выборах, а эта партия выдвинула его кандида­
туру для переизбрания на президентских выборах 1965 года.
Та же голлистская партия ЮНР располагала большин­
ством в Национальном собрании на всем протяжении пре­
зидентства де Голля, что позволило ему уверенно осуществ62

лять свой политический курс. Опираясь на это большинст­
во, президент неоднократно менял премьеров в правитель­
стве, и авторитет его был настолько высок, что партийное
руководство ЮНР не смело открыто противостоять тем
или иным действиям главы государства. Таким образом,
свобода деятельности де Голля во внешней и внутренней
политике страны обеспечивалась только благодаря сохра­
нению голлистской партией большинства в парламенте.
В той же манере строили свои отношения с собственны­
ми партиями преемники де Голля на посту президента
Франции, включая и нынешнего главу французского госу­
дарства Ф. Миттерана. До избрания на этот пост Миттеран
был первым секретарем Французской социалистической
партии, и в этом качестве он баллотировался на пост прези­
дента в 1980 году. Однако став президентом, Миттеран не­
замедлительно покинул кресло руководителя своей партии.
В дальнейшем он проводил политику, многие элементы ко­
торой вытекали из программных документов социалистиче­
ской партии. Вместе с тем президент не считает себя свя­
занным установками своей партии и проводит президент­
ский курс, соответствующий его собственному видению.
Миттеран находится в постоянном контакте с руководством
социалистов, но, как отмечает французская печать, у него
весьма сложные отношения с собственной партией, и часто
он предпочитает оставаться “над схваткой”. Однако в лю­
бом случае во Франции, как и в других странах, где прези­
дентство имеет устойчивую институциональную основу,
глава государства, опираясь на свой статус и полномочия,
имеет реальную возможность не только быть партийным
президентом, но и действовать относительно самостоятель­
но от различных партий, в том числе и от собственной пар­
тии.
Именно так и поступил в октябре 1993 года президент
Эстонии Л. Мери, когда он, выступая по телевидению, под­
верг достаточно резкой критике правительство, состоящее
из представителей той же партии “Отчизна”, которая в свое
время выдвинула его кандидатом в президенты.
Вместе с тем в условиях многопартийных систем прези­
денты вынуждены постоянно общаться со многими оппози­
ционными партиями и находить с ними взаимодействие по
магистральным направлениям государственной политики.
Следует отметить, что отказ от совместительства пре­
зидентского и высшего партийного постов является устой63

чивой европейской традицией. В Турции даже введена спе­
циальная статья в Конституцию, согласно которой полити­
ческий деятель, избранный президентом, должен оставить
руководящий пост в своей партии. В Финляндии неписаная
политическая традиция идет еще дальше и предполагает,
что тот, кто становится президентом, выходит из той пар­
тии, в которой он раньше находился. Добровольно стал бес­
партийным и нынешний президент Португалии М. Соареш,
ранее возглавлявший Португальскую социалистическую
партию. Свое решение Соареш мотивировал тем, что он
хочет быть президентом всех португальцев, независимо от
их политических убеждений.
Такой порядок обусловлен определенными нормами по­
литической этики и самой ролью президента как арбитра
между различными политическими институтами при полу­
президентской системе правления. При этом считается, что
глава государства не должен отдавать предпочтение какойто одной партии. На практике подобное условие далеко не
всегда выдерживается президентами. В Турции президент
Т. Озал хотя и ушел с поста председателя созданной им
Партии Отечества, но продолжал присутствовать и высту­
пать на ее партийных съездах. Правда, в ходе выборов но­
вого председателя партии он провозгласил свой нейтрали­
тет, зато жена президента, занимавшая пост руководителя
партийной организации в турецкой столице, проявила боль­
шую политическую активность.
В постсоциалистических государствах Восточной Евро­
пы, где повсеместно был сделан выбор в пользу полупрези­
дентской системы правления, президенты вынуждены осваи­
вать непривышіую для этих стран роль лидеров без партий.
В Польше Л. Валенса, пришедший к власти при поддержке
широкой коалиции во главе с профсоюзным движением “Со­
лидарность”, в дальнейшем порвал с “Солидарностью”. В на­
стоящее время президент Республики Польша не связан ни с
одной партией, и лишь в последнее время под его эгидой был
создан Беспартийный блок поддержки реформ.
Аналогичная ситуация сложилась и в Болгарии, где Ж.
Желев был избран парламентом на пост президента благо­
даря тому, что являлся лидером Союза демократических
сил (СДС) - самой многочисленной фракции в высшем за­
конодательном органе страны. Став президентом, он ушел
со своего руководящего поста в СДС и заявил о намерении
быть президентом всего общества, а не только той партии,
64

которая выдвинула его на этот пост. Спустя некоторое вре­
мя президент вошел в острый конфликт с СДС и отказался
поддерживать правительство, сформированное из предста­
вителей той самой партии, которая вознесла его на пост
президента.
Нынешний президент Румынии И. Илиеску первона­
чально был бесспорным лидером широкой коалиции, на­
звавшей себя “Фронт национального спасения” (ФНС). Ло­
гика политической борьбы привела ее к расколу. В резуль­
тате Илиеску все же был переизбран на пост президента, но
поддерживающая его группировка не получила абсолютно­
го большинства в парламенте, и румынскому президенту
приходится искусно маневрировать между различными по­
литическими силами.
В Чешской Республике ее глава - президент В.Гавел - в
своей концепции президентства выступает в качестве еди­
номышленника президента Болгарии Ж.Желева. Он зая­
вил, что президент может максимально полно выполнить
свое предназначение, только будучи независимым от пар­
тий, правительства и парламента. Такая независимость дей­
ствительно расширяет свободу действий президента, но од­
новременно ограничивает степень его влияния на государ­
ственную политику.

2. Внепартийные президенты
Итак, взаимоотношения между президентами и партия­
ми определяются прежде всего той или иной системой госу­
дарственной власти. Большую роль в этих взаимоотноше­
ниях играют также собственные представления президен­
тов о том, каковы их роль и место в политической структу­
ре общества. Например, практически исключено самоуст­
ранение из партийной политики президента США, полити­
ческий курс которого формируется в русле основополагаю­
щей доктрины его партии. При полупрезидентской системе
правления глава государства во Франции, Польше или Че­
хии сам решает, в какой степени ему следует согласовывать
свои действия с партийными функционерами той партии,
которая выдвигала его в президенты. Однако при парла­
ментарной системе власти у президента по существу нет та­
кого выбора, поскольку он лишен полномочий оказывать
прямое воздействие на правительство и парламент. В силу
3—3091

65

этого в парламентарной республике от президента ожида­
ется неуклонное следование внепартийной линии во всех
его официальных действиях.
Правда, и в парламентарной республике кандидат на
пост президента выдвигается той или иной партией. Так,
нынешний президент Ирландии М. Робинсон была выдви­
нута Ирландской лейбористской партией, а президент Авс­
трии К. Вальдхайм баллотировался от Австрийской народ­
ной партии. От этих политических деятелей не требуется
обязательный выход из своих партий. В парламентарных
республиках этот акт совершается на добровольной основе.
Именно так поступил президент Израиля X. Герцог. Впер­
вые вступив в должность главы государства в 1983 году, он
вышел из Партии труда.
Президенты с ограниченными полномочиями должны
соблюдать соответствующие правовые нормы и не вме­
шиваться в борьбу партий, происходящую в парламенте и
правительстве. Только таким образом они могут осуществ­
лять свою деятельность без нарушения конституционных
норм.
Внепартийным президентом является президент ФРГ. В
этой стране с момента ее образования сложилась политиче­
ская традиция, в соответствии с которой кандидатуру пре­
зидента предлагает одна из партий правящей коалиции,
опирающейся на большинство в бундестаге. При канцлере
социал-демократе В. Брандте на пост президента был вы­
двинут, а затем утвержден кандидат от Социал-демократи­
ческой партии Г. Хайнеман. Когда же социал-демократы
ушли в оппозицию, а правительственную коалицию соста­
вил блок партий ХДС-ХСС и свободных демократов, то на
открывшуюся в 1984 году вакансию поста президента ФРГ
был выдвинут представитель партии ХДС Р. фон Вайцзек­
кер, который и был избран главой государства.
Как уже отмечалось, в парламентарных республиках
президенты должны в своем политическом поведении оста­
ваться лояльными по отношению к правительству, находя­
щемуся у власти, а также партиям, представленным в пар­
ламенте. В политике эта лояльность оказывается немало­
важной. Так, для социал-демократа В. Брандта была важ­
ной морально-политическая поддержка, которую ему ока­
зывал в некоторых напряженных внутриполитических ба­
талиях его коллега по партии Г. Хайнеман. При этом Хай­
неман выступал как федеральный президент, что придало
66

его поддержке действий правительства В. Брандта большой
политический вес.
В некоторых странах, недавно избравших для себя мо­
дель парламентарной республики, могут быть определен­
ные отступления от канонов, устоявшихся в ряде западноев­
ропейских государств. В 1993 году в Республике Латвия был
избран президентом Г. Ульманис. На встрече с журналиста­
ми после своего вступления в должность он заявил, что на­
мерен установить паритетные отношения со всеми 8 пар­
тийными фракциями в латвийском Сейме, но в то же время
он собирается продолжить сотрудничество с Крестьянским
союзом, который выдвинул его на пост президента.
Однако в любом случае президент в парламентарной
республике не играет той активной роли в партийной поли­
тике, которая естественна для главы государства и прави­
тельства при президентской системе правления.

3*

Раздел IV
ПРЕЗИДЕНТ
И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
1. Прерогативы президента
по формированию состава правительства
Роль, место и полномочия президента в управлении гос­
аппаратом определяются той или иной системой государст­
венной власти. Как уже отмечалось, при президентской сис­
теме президент является главой исполнительной власти, ко­
торый непосредственно или через назначаемого им главу
кабинета министров руководит правительством. При полу­
президентской системе президент обладает полномочиями,
позволяющими ему оказывать воздействие на деятельность
правительства, но самим правительством руководит пре­
мьер-министр. В условиях парламентарной системы прези­
дент фактически не имеет права вмешиваться в деятель­
ность правительства.
При американской модели президентства президент
США, будучи главой правительства, лично ответствен за
действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей
полнотой полномочий в руководстве федеральным прави­
тельством - от назначений на правительственные посты до
единоличного принятия правительственных решений. Сам
президент не в состоянии лично руководить огромным бю­
рократическим аппаратом правительства, и он осуществля­
ет общий контроль, делегируя значительную часть своих
полномочий различным должностным лицам. Кабинет ми­
нистров имеет статус совещательного органа при президен­
те, и его решения не подлежат обсуждению в процессе раз­
работки и осуществления правительственной политики. Ес­
ли кто-то из членов правительства и других ведомств феде­
ральной исполнительной власти не согласен с политикой
президента, то он сам подает в отставку или президент
увольняет его.
Огромную роль в обеспечении контроля президента
США над федеральным правительством играет реализация
главой правительства его конституционного полномочия
назначать должностных лиц в различные органы исполни­
тельной власти. Это полномочие принадлежит исключи68

тельно президенту, и высший законодательный орган не
имеет права ни при каких обстоятельствах выдвигать ка­
кие-либо кандидатуры в органы исполнительной и судеб­
ной власти. Таким образом, у президента есть реальная воз­
можность в осуществлении своей кадровой политики сфор­
мировать приемлемый для него состав федерального пра­
вительства.
Современный аппарат федерального правительства
США составляет более 2 млн. человек. Сам президент не
назначает лично каждого из этой массы должностных лиц,
но за его подписью производятся назначения на руководя­
щие посты в федеральных органах исполнительной власти
(см. табл. 6).

Таблица 6

Посты в органах федеральной
исполнительной власти США, назначения на которые
производит лично президент
1. Министры и их заместители.
2. Сотрудники аппарата Белого дома.
3. Руководители подразделений Исполнительного управле­
ния президента (Директор Административно-бюджетного
управления, председатель Совета экономических кон­
сультантов при президенте и др.).
4. Главы федеральных ведомств.
5. Председатель и члены совета управляющих Федеральной
резервной системы (Центрального банка США).
6. Председатель Экспортно-импортного банка США.
7. Директор Федерального бюро расследований.
8. Директор Центрального разведывательного управления.
9. Председатель Комитета начальников штабов.
10. Высший офицерский состав всех родов войск.
11. Послы США за рубежом и представители США в между­
народных организациях.

В общей сложности из примерно 11 тыс. руководящих
лиц в исполнительном аппарате федерального правительст­
ва президент США лично'назначает около 1000 человек.
, Почти все они подлежат утверждению сенатом Конгресса
США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в
Белом доме американский президент имеет право форми­
ровать по собственному усмотрению, без какого-либо со­
гласования с Конгрессом.
69

Системы президентского правления в Мексике, странах
Латинской Америки, Азии и Африки наделяют главу госу­
дарства и правительства всей полнотой власти в назначени­
ях на правительственные посты. Президенты в этих стра­
нах определяют состав своих правительств, а парламенты
не имеют полномочий препятствовать президентской воле.
При этом в Мексике и в странах Латинской Америки прези­
денты, как правило, лично руководят кабинетами минист­
ров и председательствуют на их заседаниях. В некоторых
африканских странах (Замбии, Мадагаскаре, Тунисе, Танза­
нии) президент назначает из числа министров премьер-ми­
нистра. Это так называемый административный премьерминистр, который подотчетен только президенту и может
от лица президента руководить кабинетом, но при этом не
является главой правительства. Одна из немногих африкан­
ских стран, где премьер и его кабинет подотчетны не
только главе государства, но и парламенту, - это неболь­
шое островное государство Кабо-Верде. В других же стра­
нах Азии и Африки с президентской системой правления
наличие поста премьера отнюдь не ограничивает единолич­
ную власть президента над правительством. Показатель­
ным в этом плане является государственное устройство
Ирака, где специальная поправка к Конституции предоста­
вила С. Хуссейну право одновременно занимать пост пре­
мьер-министра.
При полупрезидентской системе европейского образца
право президента на назначение членов правительства но­
сит более ограниченный характер по сравнению с анало­
гичным правом при президентской модели. Это ограниче­
ние обусловлено тем, что, во-первых, конституции тех ев­
ропейских стран, которые предусматривают посты прези­
дента и премьер-министра, исключают возможность для
главы государства одновременно возглавлять правительст­
во. Во-вторых, при полупрезидентской системе президент
может лично назначить только главу правительства, да и то
с учетом расстановки сил в парламенте. Так, во Франции,
если президент опирается на партию, имеющую парламент­
ское большинство, он беспрепятственно назначает на пост
главы правительства того представителя этой партии, ко­
торый будет осуществлять именно президентский курс. В
президентство Ш. де Голля премьер-министрами были вид­
ные голлисты - М. Дебре, Ж. Помпиду, К. де Мурвиль. В
свою очередь, президент Ф. Миттеран назначал на пост
70

правительства таких деятелей социалистической партии,
как Л. Фабиус, М. Рокар, Э. Крессон, П. Бсреговуа. Вообще
правительство, состоящее из членов партии президента,
принято называть президентским правительством.
В то же время полупрезидентское правление не исклю­
чает и такую расстановку политических сил, когда в ре­
зультате парламентских выборов большинство в высшем
законодательном органе страны переходит к оппозицион­
ной президенту партии. В этом случае у президента фор­
мально остается свобода выбора в назначении премьера, но
если он проигнорирует интересы парламентского большин­
ства, то эта кандидатура неминуемо будет провалена в На­
циональном собрании. В силу политической необходимости
президенту приходится назначать на пост премьера того де­
ятеля, которого парламентское большинство назовет в ка­
честве своего кандидата. Именно поэтому после парламен­
тских выборов 1986 года, когда победил блок правоцентри­
стских партий, президент-социалист Миттеран был вынуж­
ден назначить на пост главы правительства председателя
партии Объединение в поддержку республики (ОПР) Ж.
Ширака (между прочим, во Франции и во многих других
странах отсутствует запрет на совмещение государственно­
го поста с руководящей должностью в партии). В такой же
ситуации Миттеран оказался и после выборов 1993 года,
когда блок оппозиционных социалистам партий снова заво­
евал парламентское большинство и у президента не оказа­
лось другого выбора, кроме как назначить премьером их
кандидата Э. Валадюра. Правительство, состоящее из оппо­
нентов президента, часто называют парламентским прави­
тельством.
В аналогичном положении находятся президенты и в
других странах с полупрезидентской системой правления.
Так, в Пакистане после выборов 1988 года самой большой
партийной фракцией в Национальном собрании стала
фракция Пакистанской народной партии, и президенту И.
Хану пришлось назначить на пост премьера своего полити­
ческого противника, лидера этой партии Б. Бхутто. В слож­
ной политической ситуации неоднократно оказывались
президенты Италии и Республики Польша. В последние го­
ды в парламентах этих стран были представлены многие
партии, и ни одна из них не имела даже относительного
большинства. В этих условиях президентам приходилось
проводить длительные консультации с лидерами партийных
71

фракций в поисках такой кандидатуры на пост главы пра­
вительства, которая получила бы поддержку большинства
законодателей. Именно поэтому результатом подобных
консультаций и соглашений становятся многопартийные
правительства, и они находятся у власти не благодаря под­
держке президента, а до тех пор, пока сохраняется та или
иная коалиция большинства из различных партийных фрак­
ций в парламенте.
В некоторых полупрезидентских республиках, где в ре, зультате парламентских выборов ни одна партия не получа­
ет сколько-нибудь значительного большинства в высшем
законодательном органе, выход может быть найден на пу­
тях создания беспартийного правительства. В других случа­
ях эта политическая проблема решается путем назначения
президентом на пост главы правительства деятеля, не свя­
занного с руководством той или иной партии. Именно так
поступил президент Румынии И. Илиеску, назначив на пост
премьер-министра Н. Вэкэрою, имевшего репутацию тех­
нократа, специалиста в области экономики. И хотя в стра­
нах с полупрезидентской системой правления президент в
большинстве случаев назначает на пост премьер-министра
лидера партии, являющегося одновременно депутатом пар­
ламента, не исключен и вариант назначения на этот пост
специалиста, не имеющего депутатского мандата.
В странах с парламентарной системой правления прези­
денты также имеют конституционное право назначения
премьер-министра, но это право носит формальный харак­
тер, поскольку вопрос о назначении на пост главы прави­
тельства фактически решают лидеры ведущих партий в за­
висимости от исхода парламентских выборов или измене­
ния состава правящих коалиций в высших законодательных
органах. Таким формальным правом обладают, в частно­
сти, президенты ФРГ, Австрии, Израиля, Исландии, Ирлан­
дии, Индии.
Так, в ФРГ, согласно Конституции (ст. 63.1,2), прези­
дент назначает федерального канцлера, но им неизбежно
становится лидер той партии (или блока партий), которая
на выборах в бундестаг завоевала наибольшее число мест.
Президент же своим назначением лишь утверждает вступ­
ление канцлера в должность. Возможен и другой вариант
смены главы правительства, имевший место в 1982 году.
Тогда правящая коалиция распалась после того, как свобод­
ные демократы покинули кабинет канцлера Г. Шмидта и
72

присоединились к оппозиционному блоку ХДС-ХСС. Новое
парламентское большинство в бундестаге выразило недове­
рие канцлеру Шмидту и тут же проголосовало за избрание
канцлером своего кандидата - Г. Коля. Эта смена прави­
тельства произошла по воле ведущих партий, а роль прези­
дента ФРГ К. Карстенса свелась лишь к назначению Коля
главой правительства.
Вместе с тем могут возникать такие сложные политиче­
ские ситуации, когда даже ограниченные полномочия пре­
зидента при парламентарной республике играют немало­
важную роль в назначении главы правительства. В Индии в
1990 году после ухода в отставку правительства П. Сингха
президент Р. Венкатарама предложил пост премьера лидеру
крупнейшей парламентской фракции ИНК(и) Р. Ганди. Но
тот отклонил это предложение, предпочтя в тот момент не
становиться во главе правительства. Тогда президент Ин­
дии предложил лидерам партии Бхаратия джаната парти
сформировать правительство, но те также отказались, на­
стаивая на том, чтобы президент объявил о роспуске парла­
мента, и проведении досрочных выборов. Президент вос­
пользовался своими конституционными полномочиями и
отказался пойти на подобный шаг. Он обратился к лиде­
ру еще одной партии - Джаната дал (социалистической)
У. Шекхару, и тот, получив поддержку от партийной фрак­
ции Р. Ганди, был назначен главой государства на пост пре­
мьер-министра. Соответственно, и парламент большинст­
вом голосов утвердил это назначение.
*• Что касается назначений министров и других высших
правительственных руководителей, то во всех странах с по­
лупрезидентской и парламентарной системами правления
это право президента может быть реализовано только по
согласованию с премьер-министром. Так, в ст. 8 Конститу­
ции Франции сказано: “...по представлению премьер-мини­
стра Президент назначает других членов Правительства...”
Аналогичная норма заложена в Конституции Италии (“Пре­
зидент Республики назначает Председателя Совета Мини­
стров и по его предложению министров”. - Ст. 92), в Кон­
ституции Португалии (“Президент Республики... назнача­
ет... членов правительства по представлению Премьер-ми­
нистра”. - Ст. 136. ж) и в Основных законах ряда других
стран. На практике это означает, что кабинет министров и
другие высшие органы исполнительной власти формируют­
ся при участии президента, но ведущую роль в подборе вы73

сших кадров играет премьер-министр. Это вполне оправ­
данно, так как именно он осуществляет непосредственное
руководство правительством, и ему необходима слаженная
и высокопрофессиональная команда.
Так, в Турции в 1993 году президент С. Демирель назна­
чил на пост премьер-министра своего преемника на посту
лидера Партии верного пути Т. Чиллер и поручил ей сфор­
мировать кабинет министров. Она провела переговоры с
лидерами Социал-демократической народной партии и до­
говорилась с ними о составе коалиционного кабинета. Со
своей стороны, представители президента Демиреля офи­
циально заявили прессе, что глава государства не будет
вмешиваться в процесс формирования нового правительст­
ва и подпишет тот список министров, который ему вручит
премьер Чиллер.
В ряде полупрезидентских и парламентарных респуб­
лик назначение президентом премьера и формігрование ка­
бинета министров еще не означает, что правительство уже
получило властные полномочия. В той же Турции, Польше
и других странах каждый новый кабинет министров может
приступить к выполнению своих обязанностей только по­
сле того, когда он представит в парламент или его нижнюю
палату свою программу действий и получит вотум доверия
от большинства законодателей. В целом в условиях демок­
ратии и при президентской, и при полупрезидентской, и при
парламентарной системах правления президент должен тес­
но сотрудничать с высшим законодательным органом в
процессе формирования кабинета министров.
В полупрезидентской или парламентарной республике
по согласованию с премьер-министром президент назначает
других должностных лиц. В соответствии со ст. 13 Консти­
туции Франции президент “... назначает на гражданские и
военные должности государства. Государственные советни­
ки, великий канцлер ордена Почетного легиона, послы и
чрезвычайные посланники, старшие советники Счетной па­
латы, префекты, представители Правительства в заморских
территориях, генералы, ректоры университетов, директора
центральных ведомств назначаются в Совете Министров”.
Другими словами, президент Франции может назначить ко­
го-либо на вышеупомянутые посты после обсуждения его
кандидатуры в Совете министров и только по согласованию
с главой правительства. В этом - один из реальных источ­
ников независимости главы правительства от главы госу74

дарства, и в то же самое время эти высшие должностные
лица в системе исполнительной власти должны постоянно
взаимодействовать между собой. ]
В Австрии президент имеет право назначать федераль­
ных служащих, включая офицеров и прочих должностных
лиц Федерации, а также присваивать им служебные звания
(ст. 65.2.а). При этом неуклонно действует и другая консти­
туционная норма: “Все решения Федерального президен­
та... должны быть скреплены подписью Федерального кан­
цлера или компетентного федерального министра”. Как
видно, в отличие от президентской системы в США, где
президентские назначенцы подлежат утверждению сена­
том, в полупрезидентских и парламентарных республиках
назначения президентов достаточно согласовать с прави­
тельством без одобрения их парламентом.
Министры, главы различных исполнительных ведомств
и другие высокопоставленные должностные лица образуют
ближайшее политическое окружение президента, на кото­
рое он в первую очередь опирается в проведении своего
курса. Однако они представляют собой лишь незначитель­
ную часть многочисленного государственного аппарата, от
степени эффективности которого зависит в конечном счете
и вся правительственная политика. Остальные же назначе­
ния происходят в соответствии с нормами и процедурами
системы государственной службы, получившей на Западе
название “гражданская служба”.
В отличие от политических назначенцев президента
США - министров, их заместителей, сотрудников аппарата
Белого дома и др. — должностные лица, поступившие на ра­
боту в правительственный аппарат по линии гражданской
службы, становятся так называемыми несменяемыми чи­
новниками. Это профессиональные бюрократы, находящи­
еся на государственной службе в течение многих десятиле­
тий. Их принимают (часто - на конкурсной основе) на пра­
вительственную службу не президенты и не министры, а
специальные подразделения гражданской службы, занима­
ющиеся кадровой политикой. О том, каково соотношение
между политическими назначенцами президента и несменя­
емыми чиновниками, свидетельствуют данные по Государ­
ственному департаменту США. В его аппарате заняты при­
мерно 25 тыс. человек, и из них только около 440 были на­
значены президентом или государственным секретарем
США. Все остальные сотрудники - это несменяемые чинов75

ники, работающие на постоянной основе в системе граж­
данской службы. Они обязаны безусловно выполнять все
распоряжения президента и своих непосредственных на1 пальников, но президент не вправе уволить их со служ­
бы, если они не совершили каких-либо должностных про­
ступков.
Вообще объем полномочий президента, касающихся
увольнения членов правительства и других должностных
лиц в аппарате исполнительной власти, соответствует
объему президентских полномочий в сфере назначений на
правительственные должности. Так, при президентской си­
стеме власти глава государства и правительства обладает
не только правом назначения, но и правом увольнения чле­
нов своей администрации. Это право президента носит дис­
кретный характер, т.е. оно принадлежит всецело главе ис­
полнительной власти, и в Данном случае также жестко дей­
ствует принцип разделения властей применительно к прези­
дентской системе правления. Тем не менее в США Конг­
ресс неоднократно пытался сузить право президента на
увольнения в органах исполнительной власти. Свои дейст­
вия законодатели обосновывали тем, что, поскольку сенат
утверждает назначения президента, он же должен контро­
лировать и увольнения из правительственного аппарата. В
1867 году был даже принят специальный закон, по которо­
му президенту вменялось в обязанность не только назна­
чать, но и увольнять должностных лиц с согласия сената
Конгресса США.
Тогдашний президент США Э. Джонсон категорически
отказался следовать этому закону, расценивая его как недо­
пустимое покушение на дискретное право президента
увольнять членов своей администрации. После того как
Джонсон уволил своего военного министра, между прези­
дентом и Конгрессом началась острейшая конфронтация,
результатом которой явилось возбуждение в Конгрессе де­
ла об импичменте президента. При голосовании в сенате не
хв; тило всего одного голоса для того, чтобы отстранить
президента от должности. Однако в итоге президенту
Э.Джонсону удалось отстоять право главы правительства
на увольнение своих назначенцев. Более того, в 1926 году
Верховный суд США признал закон 1867 года противореча­
щим Конституции США, утвердившей принцип разделения
властей. Это судебное решение окончательно закрепило за
президентом безусловное право на увольнение должност76

ных лиц в исполнительных органах власти без какого-либо
вмешательства со стороны Конгресса. Это право в макси­
мальном объеме было реализовано в 1979 году президен­
том Дж. Картером, когда он потребовал отставки всего ка­
бинета для реорганизации его состава. Такое требование
президента никем не было оспорено, и каждый министр
вручил Картеру прошение об отставке.
В то же время американское право предусматривает и
два существенных ограничения в реализации президентом
США права на увольнение должностных лиц. Одно из них
касается, как уже отмечалось выше, той категории феде­
ральных бюрократов, которая работает в системе граждан­
ской службы. Ни один из чиновников этой службы не мо­
жет быть уволен президентом, если он не достиг пенсион­
ного возраста или не совершил такой должностной просту­
пок, за который положено увольнение.
Второе ограничение президентских полномочий отно'■ сится к главам ряда федеральных ведомств, которые в
США входят в категорию так называемых агентств. Эти ве­
домства регулируют различные сферы государственной по­
литики Соединенных Штатов. К ним относятся, в частно­
сти, Федеральная комиссия по связи, Комиссия по регули­
рованию использования ядерной энергии, Национальный
научный фонд, Информационное агентство США, Феде­
ральная резервная система и др. Каждым из этих независи­
мых агентств руководит совет управляющих, члены кото­
рого назначаются президентом и утверждаются сенатом.
Согласно соответствующему законодательству, для каждо­
го совета управляющих установлены те или иные сроки
полномочий их членов. Так, члены руководства Федераль­
ной торговой комиссии назначаются на 7 лет, а члены
совета управляющих Федеральной резервной системы - на
14 лет.
В отличие от членов своей администрации президент не
имеет права досрочно уволить в отставку никого из состава
руководства независимых агентств, даже того, кого он сам
назначил на эту должность. Когда же некоторые американ­
ские президенты все же увольняли кого-то из членов сове­
тов управляющих этих правительственных ведомств, то
Верховный суд США отменял данные президентские реше­
ния.
В целом же, за исключением двух указанных выше ог­
раничений, президент США имеет неограниченное право
77

увольнять членов правительства, а Конгресс не имеет пра­
ва вмешиваться в эти прерогативы главы государства и
правительства. Такая логика президентской модели прав­
ления не соблюдается в ряде стран Латинской Америки.
Так, в Коста-Рике министр может быть уволен решени­
ем 2/3 голосов членов парламента, а в Чили парламенту
достаточно простого большинства голосов для того, что­
бы обвинить его в нарушении конституции и заставить
президента уволить своего министра. В Уругвае парла­
мент может в определенных случаях выразить недоверие
министрам, в Перу в случае вотума недоверия министру в
парламенте президент обязан заменить его. В Венесуэле
введена норма, согласно которой парламент одобряет на
совместном заседании палат программу правительства,
возглавляемого президентом.
Такие нормы, предусматривающие (по крайней мере потенциально) право парламента на отказ в поддержке
правительству (а также его право на инициативу в уволь­
нении министров), более органичны не для президентской,
а для полупрезидентской или парламентарной системы
правления. При этих системах правительство ответствен­
но перед парламентом, и отсюда вытекает право парла­
мента путем вотума недоверия отправлять правительство
в отставку. Правда, не всегда это право реализуется неза­
медлительно, поскольку в процессе смены правительства
президенту принадлежит немаловажная роль.
В тех случаях, когда при полупрезидентской или пар­
ламентарной системе правительство теряет поддержку
большинства парламента (а точнее - той палаты, которая
обладает полномочиями выносить вотум недоверия каби­
нету министров), глава этого правительства обязан вру­
чить президенту прошение о коллективной отставке. По­
лучив этот официальный документ, президент имеет пра­
во выбрать один из двух вариантов действий: 1) принять
отставку правительства и назначить нового премьер-мини­
стра, поручив ему сформировать кабинет министров; 2) рас­
пустить парламент, не принимать отставку кабинета и по­
ручить ему продолжать выполнение своих обязанностей
до внеочередных парламентских выборов, которые назна­
чаются президентом в пределах установленных законом
сроков. Так или иначе, но в большинстве случаев парла­
ментский вотум недоверия приводит к смене правительст78

ва, даже если это правительство активно поддерживается
президентом.
Может ли президент при полупрезидентской системе
сместить премьер-министра? Во Франции может, но толь­
ко при том условии, что большинство в парламенте под­
держивает президента, и при этом партийное руководство
парламентского большинства не возражает против заме­
ны главой государства главы правительства. Наличие та­
ких условий позволяет президентам Франции смещать
премьер-министров и назначать их преемников. Однако в
Конституции Франции есть исключительно важное поло­
жение о том, что президент "... прекращает его (премьерминистра. - Н.С.) полномочия по заявлению последнего
об отставке Правительства” (ст. 8). На практике это озна­
чает, что если премьер такого заявления не подает, то
президент по собственному усмотрению не может уволить
его. За внешне формальной процедурой стоит конституци­
онное ограничение права главы государства на увольнение
главы правительства.
Дело в том, что когда премьер и его правительство
представляют партию (или блок партий), оппозиционную
президенту и опирающуюся на парламентское большинст­
во, то они по собственной инициативе не будут подавать
президенту прошение об отставке. В такой ситуации лю­
бые персональные перестановки в кабинете министров
вплоть до замены премьер-министра происходят не по во­
ле президента, а по решению партийного руководства пар­
ламентского большинства. Вот почему в настоящее время
президент-социалист Ф. Миттеран не вправе уволить по
собственному усмотрению премьера Э. Валадюра, по­
скольку тот имеет доверие парламентского большинства,
оппозиционного партии президента. В этом принципиаль­
но важном ограничении полномочий президента при полу­
президентской модели проявляется еще один из принци­
пов независимости главы правительства от главы государ­
ства.
Показательна в этом отношении ситуация, возникшая
в 1981 году в высших эшелонах власти в Финляндии. Тогда
из-за обострившихся межпартийных разногласий прези­
дент У. Кекконен попытался заставить уйти в отставку
правительство во главе с премьер-министром М. Койвисто. Однако Койвисто, в ответ на открытое давление со
79

стороны президента, выступил по телевидению и заявил,
что, поскольку его правительство сохраняет за собой под­
держку парламентского большинства, он не будет уходить
в отставку. В результате Кекконену пришлось смириться с
тем, что Койвисто остался премьер-министром.
Президент Польши обладает прерогативами вносить в
Сейм предложение об отстранении от должности Предсе­
дателя Совета министров. Этой прерогативой воспользо­
вался президент Л. Валенса, когда он в 1992 году заявил в
Сейме об утрате доверия к премьеру Я. Ольшевскому и
предложил его правительству уйти в отставку. Предложе­
ние президента поддержал Сейм, который принял отстав­
ку кабинета Ольшевского, после чего началось формиро­
вание нового правительства.
Увольнение президентом премьер-министра лишь при
согласии парламентского большинства присуще полупре­
зидентской республике демократического образца. В ус­
ловиях же авторитарного политического режима прези­
дент может уволить главу правительства, несмотря на под­
держку этого правительства парламентом. В 1990 году
президент Пакистана И. Хан объявил о своем решении
уволить в отставку премьер-министра Б. Бхутто и одно­
временно распустить нижнюю палату парламента - Наци­
ональную ассамблею. При этом президент сместил пре­
мьера, невзирая на то, что правительство Бхутто имело
поддержку парламентского большинства. Во Франции
аналогичное действие президента было бы квалифициро­
вано как явное превышение главой государства его полно­
мочий и игнорирование им воли парламента.
При парламентарной системе правления президент по
существу лишен права по собственной инициативе уволь­
нять главу правительства. Он принимает прошение пре­
мьера об отставке в том случае, когда парламент выносит
его кабинету вотум недоверия или когда глава правитель­
ства добровольно покидает свой пост. Что касается уволь­
нений членов кабинета министров, то их президент при
полупрезидентской и парламентарной моделях осуществ­
ляет только по рекомендации и с согласия главы прави­
тельства.
'
В целом от объема полномочий президента в назначе­
нии и увольнении министров и других высокопоставлен­
ных правительственных деятелей зависит степень его кон­
троля над всем аппаратом исполнительной власти.
80

2. Президент, кабинет министров
и другие органы исполнительной власти
В структуре высших исполнительных органов центр тя­
жести по государственному управлению при всех моделях
власти неизменно падает на правительство. В свою очередь
соотношение полномочий между президентом и правитель­
ством, как было показано выше, определяется той или иной
системой правления.
При президентской системе в странах Азии и Африки
президент сам или через назначенное им доверенное лицо
(вице-президента или премьер-министра) руководит повсе­
дневной работой правительства. В США президент сам ве­
дет заседания кабинета министров и утверждает их повест­
ку дня. Кабинет министров в этой стране не является кол­
легиальным органом с точки зрения принципа принятия ре­
шений на его заседаниях. Обсуждение различных вопросов
государственной политики может носить коллективный ха­
рактер, но все решения на заседаниях кабинета принимают ­
ся единолично президентом, даже если против этих реше­
ний выступает большинство членов кабинета.
Такой единоличный принцип принятия решений суще­
ственно отличает президентскую модель от полупрезидент­
ской и парламентарной, где решения на заседаниях кабине­
та министров принимаются более или менее коллегиально,
а премьер-министр хотя и имеет наиболее значительный
политический вес, но все же остается лишь “первым среди
равных” по отношению к другим членам кабинета.
В США только в экстраординарных случаях заседание
кабинета министров проводит не президент. В других пре­
зидентских республиках кабинет министров иногда заседает
без президента, но тем не менее последний сохраняет конт­
роль над деятельностью этого высшего правительственно­
го органа. В Конституции Танзании сказано: “Президент
присутствует на заседаниях Кабинета и руководит ими. В
случае отсутствия Президента руководит Вице-президент, а
в случае отсутствия Вице-президента - Министр, назначен­
ный для этой цели Президентом” (ст. 16.3). Естественно,
что при этой системе правления практически не возникает
такой ситуации, когда президент отменяет постановления
правительства, поскольку он имеет единоличное право ру­
ководить правительством.
81

Гораздо сложнее обстоит дело при полупрезидентской
системе правления, когда правительство возглавляет пре­
мьер-министр. Во Франции президент председательствует
на заседаниях Совета министров, но конституционно не
имеет права единолично принимать правительственные де­
креты. Правда, ст. 13 гласит: “Президент Республики под­
писывает ордонансы и декреты, обсужденные Советом Ми­
нистров”. Однако ст. 19 Конституции определяет, что все
акты президента контрассигнуются премьер-министром
или соответствующим министром. Исключение из этой
конституционной нормы составляют лишь акты президента
о назначении им премьер-министра, о введении чрезвычай­
ного положения в стране и некоторые другие, специально
оговоренные в Основном законе.
Таким образом, с одной стороны, президент во Фран­
ции имеет право или подписать правительственный де­
крет, или вернуть его на дополнительное рассмотрение в
Совете министров. С другой стороны, большинство прави­
тельственных постановлений требует совместной подписи
президента и премьера (или кого-то из министров). В ито­
ге и президент, и кабинет министров как бы уравновеши­
вают в своих прерогативах друг друга, и им необходимо
каждый раз приходить к компромиссному согласию для
того, чтобы осуществить то или иное правительственное
решение.
Особенно сложным становится положение президента,
когда кабинет министров и премьер представляют партию,
оппозиционную партии президента. В этих условиях прези­
денту приходится уступать позиции кабинета министров.
Так было, например, в 1986-1988 гг. во Франции, когда пра­
вительство правоцентристских партий во главе с Ж. Шира­
ком осуществило денационализацию ряда государственных
компаний и президент-социалист Ф. Миттеран был лишен
возможности воспрепятствовать ревизии своего же собст­
венного курса, которую проводило предыдущее правитель­
ство социалистической партии, имевшей ранее парламент­
ское большинство. В аналогичной ситуации президент Мит­
теран оказывается и при нынешнем кабинете министров
под руководством Э. Валадюра, представляющего оппози­
ционный социалистам блок партий.
В Италии президент также имеет право не подписать
постановление парламента, с которым он не согласен. В
этом случае Совет министров оформляет данное постанов82

ление в виде законопроекта, который затем направляется
правительством в парламент. Аналогичная правовая норма
предусмотрена в так называемой Малой Конституции
Польской Республики, принятой в 1992 году. “Президент
может, перед подписанием постановления, имеющего силу
закона, вернуть его в Совет Министров в течение 14 дней.
Постановление, возвращенное Президентом, может быть
внесено в Сейм Советом Министров в форме законопроек­
та” (ст. 23.7). Таким образом, резервирование за президен­
том права поддерживать или не поддерживать решения ка­
бинета министров дает ему важный инструмент воздейст­
вия на правительственную политику.
В Финляндии президент тоже обладает конституцион­
ным правом не соглашаться с той или иной позицией, заня­
той кабинетом министров. Устав финского парламента со­
держит на этот счет следующее положение: “Президент Ре­
спублики может отменить предложение правительства, ес­
ли на это имеются основания” (ст. 28). Однако на практике
президент Финляндии поддерживает почти все предложе­
ния Государственного совета (т.е. правительства), и редкие
возражения, которые у него возникают, обычно касаются
той или иной кандидатуры на правительственную долж­
ность.
Как отмечалось выше, у президента Франции остается
право принимать по собственному усмотрению ряд указов,
не подлежащих контрассигнации со стороны премьер-мини­
стра. Подобное право есть и у президента Финляндии, но
это полномочие также ограничено соответствующими кон­
ституционными положениями. В соответствии со ст. 28
Конституции Финляндии президент имеет право,“... если
это право не предоставлено Государственному совету, изда­
вать указы по вопросам, которые ранее регулировались ад­
министративными постановлениями; он также имеет право
издавать указы, уточняющие предписания об исполнении
важнейших законов, указы о ведении государственного
имущества, а также указы об организации и деятельности
административных ведомств и общих учреждений”. В дан­
ной статье содержится еще одна важная оговорка: “В указ
не следует включать положения, содержащие изменения
закона”.
Что касается всех других постановлений финляндского
правительства, то в соответствии со ст. 34 президент “... при­
нимает свои решения в Государственном совете по пред83

ставлению того министра, в компетенцию которого входит
данный вопрос. Для вступления в силу решения Президента
подлежат подписанию Президентом и тем министром, ко­
торый вопрос докладывал”. Как видно, и в Финляндии для
принятия того или иного правительственного решения в
большинстве случаев требуется, чтобы это решение было
утверждено не только президентом, но и кабинетом мини­
стров. В этом - еще одно важное отличие полупрезидентского устройства от президентской модели, при которой ре­
шения высшей исполнительной власти принимаются едино­
лично главой государства и правительства.
В других странах с полупрезидентской системой правле­
ния президент имеет право выступить с инициативой прове­
дения внеочередного заседания кабинета министров по то­
му вопросу, который он считает первоочередным и неот­
ложным. В Польше в соответствии со ст. 31.2 Конституции
по вопросам, имеющим особое значение, президент может
созывать заседания Совета министров и председательство­
вать на них. Такое же право имеет и президент Ливана. В
Конституции Греции оговорено: “При исключительных об­
стоятельствах Президент республики может созвать Совет
Министров под своим председательством” (ст. 38.3). В ст. 39
Конституции Финляндии определено: “Председателем Го­
сударственного совета является Премьер-министр... Рас­
смотрением дел руководит Президент, если в Государствен­
ном совете представляются дела, относящиеся к его дея­
тельности”.
Более ограниченным правом обладает глава государст­
ва Португалии: “Президент председательствует в Совете
Министров по просьбе Премьер-министра ” (ст. 136). Важ­
ными (хотя и не оговоренными в Конституции Эстонской
Республики) прерогативами в отношении заседаний кабине­
та министров располагает и президент этой страны. В 1993 го­
ду ими воспользовался глава Эстонской Республики Л. Ме­
ри, когда по его просьбе собрался на экстренное заседание
кабинет министров для обсуждения поправок президента к
уже принятому парламентом закону об иностранцах.
Важной и общепринятой нормой взаимоотношений
между президентом и правительством при полупрезидент­
ской системе является обязанность премьер-министра регу­
лярно информировать главу государства об основных на­
правлениях деятельности правительственных органов. В
частности, в Польше право президента на получение такого
84

рода информации закреплено в Малой Конституции: “Пре­
мьер-министр обязан информировать Президента о всех
важнейших действиях Совета Министров “ (ст. 38.2).
Таким образом, при полупрезидентской системе прав­
ления глава государства имеет ряд важных прав и полномо­
чий для воздействия на деятельность кабинета министров.
В то же время правительство сохраняет свою самостоятель­
ность и отнюдь не находится на положении президентской
канцелярии, послушно оформляющей решения сверху.
В парламентарных республиках, пожалуй, наиболее су­
щественными правами в отношении кабинета министров
располагает президент Индии. Согласно ст. 78 Конституции
Индии, премьер-министр обязан сообщать президенту “о
всех решениях Совета Министров, относящихся к управле­
нию делами Союза и законодательным предположениям”, а
также “предоставлять такую информацию... которую мо­
жет затребовать Президент...” Кроме того, у президента
Индии есть одно важное право: по его требованию пре­
мьер-министр обязан поставить на рассмотрение Совета
министров любой вопрос, по которому было внесено реше­
ние одним из министров, но который не рассматривался на
заседании кабинета (ст. 78.с).
Кроме того, так же как и президенты Франции, Италии,
президент Индии имеет право не соглашаться с тем или
иным решением, принятым кабинетом министров. Он мо­
жет вернуть его на повторное рассмотрение. Однако если
кабинет подтвердит свое прежнее решение, то президент
обязан ему следовать.
В Латвии президент имеет право созывать и вести чрез­
вычайные заседания кабинета министров, устанавливая по­
рядок дня этих заседаний (ст. 46). В ФРГ, согласно регла­
менту Федерального правительства, в заседаниях прави­
тельства, как правило, принимает участие начальник канце­
лярии Федерального президента, однако тот же Регламент
предусматривает, что канцлер вправе ограничить число
участников заседания правительства только федеральными
министрами.
В другой парламентарной республике - Израиле прези­
дент вправе занимать те или иные позиции по различным
вопросам государственной политики, но от него ожидается,
что он не будет делать каких-либо публичных заявлений,
чреватых осложнением положения правительства. Харак­
терно в этом плане описание своего статуса, сделанное пре85

зидентом Израиля X. Герцогом в 1992 году: “Многие вопро­
сы я поднимаю публично, но тс, по которым разворачива­
ются политические дебаты, я не затрагиваю. Свое мнение я
излагаю премьер-министру и членам кабинета, с которыми
мы регулярно встречаемся. Но от публичных высказыва­
ний воздерживаюсь”.
В целом в соответствии со статусом президента в усло­
виях парламентарной республики глава государства практи­
чески не вмешивается в работу правительства. Однако он
получает регулярную информацию о деятельности кабине­
та министров.
При президентской системе правления глава государст­
ва и правительства вправе затребовать отчет о своей дея­
тельности от главы любого ведомства в системе высшей ис­
полнительной власти. Под непосредственным руководством
президента могут находиться не только его собственный
аппарат сотрудников, но и различные президентские сове­
ты, президентские комиссии и другие государственные или
государственно-общественные органы. Все они имеют кон­
сультативный статус и подчинены непосредственно прези­
денту. Так, в США президент лично контролирует деятель­
ность Совета национальной безопасности и председательст­
вует на его заседаниях. В этот правительственный орган по
должности входят вице-президент США, государственный
секретарь США, министр обороны, а также, как правило,
директор ЦРУ, председатель Комитета начальников шта­
бов и министр юстиции США.
В другой президентской республике - Мексике - одна
из статей Конституции определяет, что под непосредствен­
ным руководством президента находится Совет по вопро­
сам всеобщего здравоохранения, распоряжения которого
обязательны на всей территории страны (ст. XVI, 1). Выде­
ление этого ведомства из общей министерской структуры и
его прямое подчинение президенту обеспечит принятие не­
замедлительных мер в случае возникновения в стране вспы­
шек эпидемий.
При полупрезидентской системе правления глава госу­
дарства, как правило, не руководит каким-либо органом го­
сударственной власти, но может председательствовать в та­
ких важных ведомствах, как Высший совет обороны или
Высший совет магистратуры, формирующих судейский
корпус. Президент Финляндии, согласно ст.32 Конституции,
“...может... требовать информацию от руководства ве86

домств и учреждений, а также назначать ревизии”. Важно
отметить, что президентское право проводить ревизии в го­
сударственных учреждениях носит дискретный характер и,
в отличие от многих других решений президента Финлян­
дии, оно не требует контрассигнации со стороны премьерминистра или какого-либо министра.
Полупрезидентская система правления предполагает
также, что глава государства может официально обращать­
ся к тем или иным правительственным ведомствам для
принятия определенных мер. Например, президент Румы­
нии И. Илиеску в 1993 году направил свое послание на имя
генерального прокурора, в котором призвал все ветви госу­
дарственной власти принять меры для энергичного отпора
росту активности неофашистов в стране. В начале 90-х го­
дов президент Италии Ф. Коссига также обращался к пра­
вительственным ведомствам с призывом усилить борьбу с
мафиозными группировками. Эти призывы и обращения не
являются обязательными для исполнительных ведомств, но
они имеют большой морально-политический вес, посколь­
ку исходят от самого главы государства. Впрочем, в Румы­
нии генеральный прокурор страны в ноябре 1993 г. офици­
ально отклонил просьбу президента Илиеску запретить
продажу в Румынии книги Гитлера “Майн кампф”, заявив,
что он не считает распространение этой книги преступной
пропагандой фашизма. В парламентарных же республиках
президенты, как правило, не обращаются конкретно к ка­
кому-то определенному правительственному ведомству, и
их заявления адресованы ко всем политическим институтам
и широким кругам общественности.
В процессе управления нередко возникает потребность
в совершенствовании структуры правительственных учреж­
дений. При авторитарных моделях президентства президен­
ты по собственному усмотрению ликвидируют одни мини­
стерства, учреждают новые ведомства, изменяют функции
и структуры существующих органов исполнительной вла­
сти. В демократических странах те или иные реорганизации
правительственного аппарата относятся к совместной ком­
петенции исполнительных и законодательных органов. Так,
в США ни одно федеральное министерство не может быть
учреждено без соответствующего закона, принятого Конг­
рессом и подписанного президентом. Помимо министерств,
многие другие ведомства исполнительной власти, включая
Совет национальной безопасности и Совет экономических
87

консультантов при президенте США, также были учрежде­
ны законодательными актами.
В то же время президент США имеет достаточную сво­
боду действий для проведения реорганизаций структуры
федеральной исполнительной власти. На основании соот­
ветствующего закона ему на определенный срок предостав­
ляется право на проведение таких реорганизаций по собст­
венной инициативе. Однако при этом Конгресс оставляет за
собой право в течение 60 дней после обнародования прези­
дентского плана реорганизации органов исполнительной
власти не утвердить этот план в случае своего несогласия с
ним. Так, в 1970 году Конгресс не возразил против реорга­
низационного плана президента Р. Никсона, что позволило
ему преобразовать Бюджетное управление в Администра­
тивно-бюджетное управление и создать Совет по внутрен­
ней политике в Исполнительном управлении президента.
Однако когда в 1971 году Никсон выдвинул более обшир­
ный план реорганизации всей министерской структуры фе­
дерального правительства и слияния ряда министерств в не­
кие суперминистерства, высший законодательный орган
выступил против такого усиления централизации исполни­
тельной власти. В итоге эта инициатива президента оста­
лась нереализованной. Не поддержал Конгресс и намерение
президента Р. Рейгана ликвидировать, федеральные мини­
стерства образования и энергетики. За все 8 лет своего пре­
зидентства Рейгану так и не удалось добиться упразднения
этих министерств. Как видно, значительная перестройка
структуры правительства требует в США взаимного согла­
сия между президентом и Конгрессом.

3. Полномочия вице-президента
Как уже неоднократно отмечалось, одно из коренных
отличий президентской республики от других систем прав­
ления состоит в том, что она предполагает единоличную, а
не коллегиальную форму управления исполнительной вла­
стью. Вместе с тем в ряде государств наряду с постом пре­
зидента учрежден пост вице-президента (см. табл. 7).
Как видно из этой таблицы, пост вице-президента су­
ществует, главным образом, в странах с президентской
системой правления. Исключение составляют, в частности,
полупрезидентская система в Болгарии и парламентарная
88

Таблица 7
Страны, в которых учрежден пост вице-президента
Европа

Азия

Африка

Северная и
Южная Америки

Швейцария
Болгария

Сирия
Ирак
Иран
Бангладеш
Индия
Филиппины
Индонезия
КНДР
Казахстан
Кыргызстан

Ботсвана
Кения
Танзания
Сьерра-Леоне
Зимбабве
Замбия

США
Мексика
Панама
Доминиканская
Республика
Никарагуа
Сальвадор
Гватемала
Суринам
Гайана
Аргентина
Боливия
Перу
Эквадор
Уругвай

система в Индии и Швейцарии. Что касается Швейцарии, то
там парламент выбирает на один год президента и вицепрезидента, и через год вице-президент становится прези­
дентом.
В разных странах вице-президенты имеют различные
функции и полномочия, и даже их число неодинаково. Так,
в США, Мексике, Аргентине, Боливии, Зимбабве только
один человек занимает пост вице-президента. В то же вре­
мя в Сирии - 3 вице-президента, в Корейской НародноДемократической Республике - 2 вице-президента, а в Аф­
ганистане при режиме президента Наджибулы было 4 вицепрезидента. В некоторых латиноамериканских и африкан­
ских странах учрежден пост первого вице-президента и
вице-президента. Такой вице-президентский тандем дейст­
вует в Гайане, Перу, Танзании, Сьерра-Леоне. Разница в
количестве вице-президентов в той или иной стране отра­
жает различия в их полномочиях и статусе.
Впервые пост вице-президента возник одновременно с
постом президента в США. Конституция этой страны до­
статочно четко и недвусмысленно определяет статус этого
должностного лица. Он избирается на всеобщих президент­
ских выборах одновременно и по одному избирательному
89

списку с президентом. Вице-президент США не является
полномочным заместителем президента, чьи прерогативы
неделимы и принадлежат только главе государства и прави­
тельства. В рамках американской политической системы
вице-президент лишь выполняет те или иные поручения
президента и не должен занимать политические позиции,
отличные от позиции своего непосредственного шефа. Тем
более вице-президент не имеет права предпринимать какиелибо действия, не совпадающие с курсом президента.
Вот как описывал статус и положение вице-президента
занимавший этот пост при президенте Дж.Буше Д.Куэйл:“... от Вице-президента ожидается, что он будет состав­
ной частью рабочей группы Президента. Вице-президент
должен быть и советником Президента, и его представите­
лем во взаимоотношениях с членами кабинета, с Конгрес­
сом и в бесчисленных рабочих группах, создаваемых адми­
нистрацией”.
В целом вице-президент США по своему должностному
положению обязан быть абсолютно лояльным помощни­
ком президента, максимально содействующим реализации
его политики, и при этом он не имеет никаких властных
полномочий в системе высшей исполнительной власти.
Единственное конституционное полномочие, которым
обладает вице-президент США, состоит в том, что он яв­
ляется председателем сената, т.е. имеет право председа­
тельствовать на заседаниях этой палаты высшего законо­
дательного органа страны. Однако в действительности
большинство заседаний сената ведет сенатор, выбранный
своими коллегами на пост временного председателя сена­
та, или кто-то из законодателей, временно замещающий
его. Вице-президенты пользуются своими прерогативами
председателя сената в тех случаях, когда проводится голо­
сование по особо важному для президента и его админист­
рации вопросу. Если голоса “за” и “против” разделятся по­
ровну, то тогда вице-президент может проголосовать в
числе сторонников предложения президента и тем са­
мым обеспечить победу президентского курса в сенате.
Например, летом 1993 года, когда в сенате происходило
голосование по экономической программе администрации
Б. Клинтона, именно голос, поданный вице-президентом
А. Гором, обеспечил ее принятие. Добавим, что в здании
Конгресса США у вице-президента имеется свой офис, и
он часто встречается с законодателями, добиваясь от них
90

поддержки курса президента. Когда же вице-президент
председательствует на заседаниях сената, он не имеет пра­
ва принимать участие в парламентских дебатах и может
только голосовать.
В последние десятилетия в США проявляется устойчи­
вая тенденция к повышению роли вице-президента в прави­
тельственной политике. Как правило, вице-президент воз­
главляет несколько правительственных комиссий, много
ездит по стране, совершает зарубежные визиты и во всех
своих официальных действиях представляет позиции и ин­
тересы президента. Сам он ничего не решает, но, имея пря­
мой выход на президента, дает ему советы и рекомендации
по текущей и перспективной политике. В свою очередь
президент часто приглашает вице-президента на важней­
шие совещания в узком кругу высших должностных лиц.
Важно отметить и то, что все последние президенты США
на всякий случай информировали своих вице-президентов о
сверхсекретном коде, с помощью которого американским
вооруженным силам может быть отдан приказ о примене­
нии ядерного оружия.
Особая доверительность президента к вице-президенту
в такой ключевой сфере государственной деятельности, как
военная политика, вызвана тем, что по Конституции США
именно вице-президент должен вступить на пост главы го­
сударства и правительства в случае смерти президента или
его отставки. Американская Конституция предусматривает
также, что президент может временно передать вице-пре­
зиденту свои полномочия.
Следует подчеркнуть, что в США даже тогда, когда
президент находится в поездке по стране, за рубежом или в
отпуске, вице-президент не становится его заместителем.
Объем должностных обязанностей вице-президента опре­
деляет исключительно сам президент. Все действия и заяв­
ления вице-президента должны полностью совпадать с по­
зициями президента. В случае возникновения разногласий
между президентом и вице-президентом президент не мо­
жет уволить его в отставку, так как тот был не назначен, а
избран на свой пост на всеобщих выборах. В таких случаях
президент вправе лишить вице-президента доступа к важ­
нейшим государственным делам. Так, президент Л. Джон­
сон на несколько месяцев лишил вице-президента Г. Хэмф­
ри права посещать заседания Совета национальной без­
опасности из-за того, что Хэмфри позволил себе в узком
91

кругу высших правительственных деятелей выразить со­
мнение в правильности вьетнамской политики Джонсона.
Если вице-президент США считает для себя невозмож­
ным поддерживать политику президента, то по американ­
ским политическим традициям он должен уйти в отставку.
В истории США такой случай произошел лишь однажды,
когда в 1832 году вице-президент США Дж. Кэлхун вышел
в отставку из-за непримиримых разногласий с политикой
президента Э. Джексона. Кроме того, в отношении вицепрезидента США применима процедура отстранения от
должности в форме импичмента.
Не имея никаких властных полномочий в системе феде­
ральной исполнительной власти, вице-президент США яв­
ляется в то же время одним из самых информированных
должностных лиц в правительстве, а его разнообразные
функции дают ему возможность приобрести ценный опыт
государственной деятельности в масштабах общенацио­
нальной политики. Президент и другие высокопоставлен­
ные деятели оказывают вице-президенту большое внима­
ние, поскольку потенциально вице-президент может стать
президентом, и он должен быть готов для выполнения фун­
кций главы государства и правительства.
В других странах вице-президент имеет иной должност­
ной статус. В Панаме в целях ограничения единоличного
характера президентской власти в Конституцию была
включена поправка, по которой был образован Националь­
ный законодательный совет в составе президента, двух ви­
це-президентов, председателя Законодательной ассамблеи
(парламента) и государственных министров. Этому органу
наряду с Законодательной ассамблеей принадлежит законо­
дательная власть.
В южноамериканской стране Гайана глава государства
и правительства - президент. Помимо него, в этой стране
существует пост премьер-министра, который одновременно
становится первым вице-президентом; заместитель пре­
мьер-министра совмещает свой пост с постом вице-прези­
дента. Как видно, в некоторых странах вице-президенты
имеют руководящие правительственные должности, но в
любом случае предполагается, что они являются проводни­
ками курса президента.
Тем не менее на практике между президентами и вицепрезидентами случаются серьезные политические конф­
ликты. Когда на Филиппинах президентом была К. Акино,
92

то вице-президент С. Лаурель, занимавший одновременно
посты премьер-министра и министра иностранных дел, воз­
главил оппозиционную коалицию, начавшую политиче­
скую борьбу против президента. В Болгарии в 1993 году
вице-президент В. Димитрова публично выступила против
политического курса президента Ж. Желева, а затем подала
в отставку. Однако подобные конфликты в тандеме прези­
дент - вице-президент происходят в мировой практике срав­
нительно редко.
Обращает на себя внимание то, что в странах с полу­
президентской системой правления повсеместно отсутству­
ет пост вице-президента. Во Франции, Италии, Греции,
Португалии, Турции президент единолично осуществляет
свои полномочия. Правда, в этих странах президент непос­
редственно не руководит правительством и не так глубоко
вовлечен в законодательную деятельность, как президент
США. Последний часто использует вице-президента как
своего важного помощника, давая ему различные прави­
тельственные поручения.
4. Президент и высшие судебные инстанции

Взаимоотношения между исполнительной и судебной
властями определяются тем, насколько полно в том или
ином государстве осуществляется принцип разделения вла­
стей. В одних странах судебные инстанции находятся под
более или менее жестким контролем и даже диктатом ис­
полнительной власти, в других судебная власть является до­
статочно самостоятельной и независимой от исполнитель­
ных органов. В то же время принцип разделения властей
предполагает и постоянное взаимодействие между судеб­
ной, исполнительной и законодательной ветвями государст­
венного аппарата.
В президентских республиках глава государства и пра­
вительства официально не имеет права вмешиваться в пре­
рогативы судебных инстанций. В частности, он не может по
своей инициативе возбудить судебное дело в отношении
юридического или физического лица и определять меру
уголовного наказания. Вместе с тем президент обладает
правом помилования наряду с другими правами в сфере
персональных прав граждан.
Важнейшим рычагом воздействия президента на дея­
тельность судов является его право назначать должностных
93

лиц в высшие судебные инстанции. В президентских ре­
спубликах это право повсеместно закреплено за главой
государства и правительства. Однако утвердить эти назна­
чения должен высший законодательный орган. Так, в Мек­
сике президент обладает правом назначать своих мини­
стров без согласия парламента, но в отношении высших
федеральных судей Конституция установила, что президент
назначает членов Верховного суда Республики и представ­
ляет эти назначения на утверждение Палаты сенаторов
(ст. 89. XVIII).
В США только президент назначает членов Верховного
суда и других федеральных судей. Все президентские назна­
чения подлежат одобрению сенатом Конгресса США.
На свою должность члены Верховного суда США на­
значаются пожизненно. В этом - важная конституционная
гарантия их независимости от президента и Конгресса. Пре­
зидент не имеет права уволить в отставку члена Верховно­
го суда или кого-либо из федеральных судей. Свой пост
член Верховного суда может покинуть только по собствен­
ному желанию или в результате импичмента, процедура ко­
торого распространяется на всех федеральных судей.
При таком должностном статусе членов Верховного су­
да США президент имеет возможность осуществлять свои
назначения в эту высшую судебную инстанцию только
в случае открывшейся вакансии. Поэтому Л. Джонсону за
5 лет его президентства удалось назначить лишь одного
члена Верховного суда, президенту Р. Рейгану за 8 лет пре­
бывания в Белом доме - троих судей, а в период президент­
ства Дж. Картера не было ни одной вакансии.
Определяя кандидата на должность члена Верховного
суда США или другого федерального судьи, президент при­
нимает во внимание не только уровень его профессиональ­
ной квалификации, но и направленность его политических
позиций. Каждый президент стремится к тому, чтобы иметь
в федеральной судебной системе как можно больше своих
политических союзников. При этом президент в США в со­
ответствии с одной из устойчивых политических традиций
перед тем, как назначить федерального судью в том или
ином судебном округе, запрашивает мнение сенатора того
штата, на территории которого находится этот округ. В ре­
зультате назначенцы президента на должность федераль­
ных судей (а их в США насчитывается более 500) в своем
большинстве являются сторонниками или назначившего их
94

президента, или соответствующих членов сената США, ко­
торый имеет право утвердить или отвергнуть кандидатуры,
представленные главой государства и правительства.
Однако влияние президента на суды через назначения
отнюдь не беспредельно. Прежде всего президент нс может
за время своего пребывания в Белом доме полностью сме­
нить весь состав Верховного суда США или весь корпус фе­
деральных судей. Самое же главное состоит в том, что фе­
деральные судьи, имеющие большой авторитет и престиж в
американском обществе, достаточно защищены своим вы­
соким статусом от возможного давления со стороны прези­
дента и его администрации. В этом плане показателен вер­
дикт Верховного суда, поддержавшего в 1974 году решение
федерального окружного суда о том, что президент Р. Ни­
ксон должен передать правосудию магнитофонные пленки
с записями его разговоров с сотрудниками, которые под­
тверждали причастность президента к “Уотергейтскому де­
лу”. И хотя в то время 4 из 9 членов Верховного суда, вклю­
чая его председателя У. Бергера, были назначены именно
Никсоном, свой вердикт, предопределивший отставку пре­
зидента, суд вынес единогласно.
Независимость Верховного суда США от президента
Соединенных Штатов проявилась и в том, что в 1935 году
этот высший орган конституционного надзора аннулировал
несколько важных законов, инициированных президентом
Ф. Рузвельтом в русле его программы “нового курса”. В
1952 году Верховный суд признал противоречащим Консти­
туции исполнительный приказ (указ) президента Г. Трумэ­
на, установившего в ходе войны США в Корее контроль
федерального правительства над ведущими сталелитейны­
ми предприятиями.
С другой стороны, во множестве случаев Верховный
суд и другие судебные инстанции поддерживают политику
того или иного президента США, но эта поддержка не явля­
ется автоматической. В ряде конкретных ситуаций прези­
дент или по его поручению министр юстиции может неофи­
циально обратиться к тому или иному федеральному или
местному судье и попросить его принять судебное решение
в интересах главы Белого дома. Одни судьи могут не под­
даться президентскому нажиму, другие могут проявить ус­
тупчивость, третьи постараются найти какое-то компро­
миссное решение. В общем независимость судебной власти
от исполнительной в США не является абсолютной, но все
95

же судебные инстанции в подавляющем большинстве выно­
сят вердикты, основанные не на политической целесооб­
разности, а на нормах права.
Среди тех обязанностей, которые по Конституции возла­
гаются на президента США, имеется, в частности, следую­
щая: “Он (президент. - Н.С.) заботится о том, чтобы законы
добросовестно исполнялись...” (ст. II. 3). Это принципиально
важное конституционное положение обусловлено прежде
всего самим предназначением исполнительной власти, предо­
ставленной президенту. В то же время возлагаемая на пре­
зидента обязанность обеспечивать неуклонное исполнение
законов требует от него и его правительства твердого осуще­
ствления и правоприменительных полномочий. Данные пол­
номочия президент делегирует министру юстиции США,
который обязан, используя аппарат своего министерства,
добиваться выполнения всех федеральных актов - законов,
принятых Конгрессом, указов, изданных президентом, и су­
дебных решений, вынесенных федеральными судами.
В составе федерального министерства юстиции имеется
военизированное подразделение судебных исполнителей.
Их в Соединенных Штатах называют маршалами США. Бу­
дучи представителями высшей исполнительной власти, они
призваны обеспечивать (иногда - посредством силы) вы­
полнение физическими и юридическими лицами судебных
предписаний. Решение об использовании судебных испол­
нителей во исполнение решений судебных органов прини­
мается министром юстиции после получения соответствую­
щей санкции от президента. Так, в 1962 году губернатор
штата Миссисипи отказался подчиниться решению феде­
рального суда, запретившему отказывать черным амери­
канцам в поступлении в местный университет. После безре­
зультатных переговоров с губернатором президент Дж.
Кеннеди направил в этот университет, ставший из-за мест­
ных расистов ареной беспорядков, судебных исполнителей
и переведенные в его распоряжение подразделения нацио­
нальной гвардии. Так президент осуществил свои правопри­
менительные полномочия и обязанности, добившись с по­
мощью прерогатив исполнительной власти исполнения ре­
шений судебной власти.
В Конституции Франции установлено: “Президент Ре­
спублики является гарантом независимости судебных орга­
нов...” (ст. 64). Следовательно, он обязан не только неукос­
нительно выполнять все судебные предписания,'но и лично
96

гарантировать их независимость от других органов государ­
ственной власти, включая президентскую власть. Вместе с
тем Конституция Франции предоставляет президенту ряд
важных полномочий в отношении формирования судебных
инстанций. Именно глава французского государства по дол­
жности возглавляет Высший совет магистратуры (ст. 65).
Этот государственный орган уполномочен предлагать кан­
дидатуры на высшие посты в судебной иерархии. Помимо
президента, в Высший совет магистратуры входит также по
должности министр юстиции, который является вице-пред­
седателем этого органа.
До последнего времени президент Франции имел право
назначать 9 членов этого Совета. В 1993 году по предложе­
нию президента Ф. Миттерана французский парламент при­
нял поправку к Конституции, лишающую главу государства
права назначений в этот орган. В данном случае произошел
редкий случай в мировой политической практике, когда
президент выступил инициатором уменьшения своих преро­
гатив. Такая инициатива президента вызвала большую под­
держку среди французской общественности как важный
шаг в направлении укрепления независимости судов. И хотя
эта независимость провозглашена в Конституции, согласно
опросам, проведенным в 1993 году, 82% французов считали,
что судебная власть находится под контролем политиче­
ской власти.
Так или иначе, но глава французского государства оста­
ется председателем Высшего совета магистратуры и про­
должает оказывать определенное влияние на процесс под­
бора кандидатов на различные судебные должности в стра­
не. Еще одной важной прерогативой президента является
то, что он назначает трех членов (включая председателя)
Конституционного совета, который во Франции выполняет
функции высшего конституционного надзора. Остальных
членов этого Совета на паритетной основе назначают пред­
седатель сената и председатель Национального собрания
французского парламента (ст. 56).
В американской модели президентства процедура на­
значения принципиально отличается от вышеописанной.
Там принцип разделения властей трактуется таким обра­
зом, что только исполнительная власть в лице президента
обладает правом назначения в органы исполнительной и су­
дебной власти, а Конгресс лишен такого права. Однако при
полупрезиДентской модели во Франции в формировании со4—3091

97

става Конституционного совета на равных участвуют и пре­
зидент, и председатели обеих палат высшего законодатель­
ного органа.
В другой стране - Италии, которая по своему устройст­
ву занимает промежуточное положение между полупрези­
дентской и парламентарной республикой, президент, со­
гласно Конституции, также по должности возглавляет Вы­
сший совет магистратуры (ст. 87). Кроме того, глава госу­
дарства назначает 5 из 15 членов Конституционного суда,
который уполномочен обеспечивать конституционную за­
конность в этой стране (ст.ст. 135, 137).
В таких сугубо парламентарных республиках, как ФРГ
и Австрия, президент назначает федеральных судей. Одна­
ко в данном случае это конституционное право носит пре­
имущественно формальный характер, поскольку кандида­
туры в судьи выдвигаются правительством, и президент на­
значает их по представлению министров (см. ст.ст. 60 и 95
Конституции ФРГ и ст. 86.1 Конституции Австрии). В це­
лом же зарубежное конституционное право провозглашает
принцип невмешательства президента и вообще исполни­
тельных, а также законодательных органов в прерогативы
судебной власти. Однако в политической практике этот
принцип выдерживается отнюдь не всегда, и суды часто ис­
пытывают на себе ощутимое политическое давление со
стороны других ветвей государственной власти.

5.Президент и местные органы власти и управления

Отношения между президентом и местными органами
управления являются органическим элементом комплекса
взаимоотношений между центральной и местной властями.
Характер этих отношений в большой степени зависит от
того, является ли государство федеративным или унитар­
ным, демократическим или авторитарным, представляет ли
оно собой президентскую, полупрезидентскую или парла­
ментарную республику. Для всех демократических стран,
независимо от формы их государственного устройства и си­
стемы правления, характерны высокая степень автономии
и значительные права местных выборных органов власти.
В то же время авторитарным политическим системам свой­
ственны жесткий контроль центра над местными властями
и ограничение прав местного самоуправления. Под воздей98

ствием всех этих факторов и формируются полномочия
президента в отношении органов местного самоуправления.
Прежде всего выясним вопрос о том, есть ли прямая
связь между формой государственного устройства и систе­
мой правления. В настоящее время в мире насчитывается
■ около 20 государств, провозгласивших себя федеративны­
ми. Из них многие относятся к президентским республикам.
Это - США, Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла. В
то же время Пакистан, также считающийся федерацией,
входит в число полупрезидентских республик. Немало и
таких федераций, которые являются парламентарными
республиками. Среди них - ФРГ, Австрия, Швейцария, Ин­
дия, Союзная Республика Югославия.
С другой стороны, большинство стран, в которых уч­
режден пост президента — это унитарные государства, такие
как Франция, Италия, Финляндия, Португалия, Греция,
Польша, Литва, Эстония, Турция, Израиль, Египет и мно­
гие другие. Они также разделяются между собой на прези­
дентские, полупрезидентские и парламентарные республи­
ки. Отсюда можно с полным основанием сделать вывод об
отсутствии в современном мире прямой зависимости между
системой правления и формой государственного устройст­
ва. Вместе с тем федеративная форма государственности
предполагает большее ограничение прерогатив централь­
ных исполнительных органов, включая президентскую
власть, чем в условиях унитарного государства. Однако еще
более важную роль играет общее соотношение полномо­
чий центральной и местной властей в политической системе
того или иного государства в целом.
Особенно отчетливо это проявляется в объеме полно­
мочий президента в сфере назначений должностных лиц
различных уровней местной власти. В США, ФРГ, Швейца­
рии, Австрии одним из ключевых атрибутов суверенитета
' субъектов федерации является выборность всех органов
местного самоуправления. Так, в США в каждом штате гу­
бернатор, члены законодательного собрания штата, мэры
городов избираются местными жителями и ответственны
прежде всего перед своими избирателями. Президентская
республика в США предусматривает как наличие сильной
'президентской власти, так и децентрализацию властных
полномочий исполнительных органов американской феде­
рации. Власти штатов, графств, городов обладают больши­
ми полномочиями и реальной независимостью от центра,
4’

99

хотя они обязаны соблюдать федеральную конституцию и
федеральные законы. При этом практически в каждом аме­
риканском штате находятся относящиеся к федеральной
собственности ведомства, объекты и территории, которые
управляются федеральными чиновниками. В то же время в
США отсутствует институт представителей президента в
штатах.
В Индии губернаторы штатов не избираются местным
населением, а назначаются президентом. Правда, при осу­
ществлении этих и других прерогатив президент согласовы­
вает свои действия с главой индийского правительства. В
стране с обширными пространствами, сложной этнической
структурой гигантского населения, напряженными отноше­
ниями между различными религиозными общинами и дру­
гими острыми социально-экономическими проблемами та­
кие полномочия центральной федеральной власти закреп­
лены в Конституции.
г.
По мнению многих ведущих деятелей в политическом
руководстве Индии, назначение президентом губернаторов
штатов, во-первых, обеспечивает контроль центрального
правительства над штатами, во-вторых, предотвращает
сепаратизм, способный подорвать единство страны, и,
в-третьих, не дает губернаторам превращаться только в
ставленников местных интересов, пренебрегающих обще­
государственными целями и задачами.
Президент назначает губернаторов и в Финляндии, счи­
тающейся по всем своим параметрам одной из типич­
ных стран западной демократии. Глава этого унитарного
государства назначает губернаторов провинций как полно­
мочных представителей президентской администрации на
местах, где действуют местные выборные органы самоуп­
равления. Во Франции вплоть до 1982 года существовал ин­
ститут правительственных префектов, которых назначал в
департаменты президент страны после обсуждения их кан­
дидатур в правительстве.|В настоящее время префектов
сменили другие правительственные назначенцы - комиссары
республики, однако и они наделены полномочиями осуще­
ствлять определенный контроль над местными властями. В
частности, эти комиссары взяли на себя полицейские функ­
ции, ранее принадлежавшие префектам.
В другом европейском унитарном государстве - Поль­
ше - главы воеводств - округов, входящих в структуру госу­
дарственной исполнительной власти, также назначаются из
100

центра. Как и во Франции, в этой полупрезидентской ре­
спублике представители местной власти подчиняются не
президенту,а правительству.
Более жесткий контроль над выборными местными
властями осуществляет президент Египта, который назна­
чает в губернаторства страны своих представителей. А в
другой африканской стране - Нигере назначенцами прези­
дента являются даже мэры городских коммун. В Индонезии
вначале каждый местный представительный орган выбира­
ет несколько кандидатов на пост губернатора провинции и
мэра города. Из этого круга кандидатов министр внутрен­
них дел отбирает тех, кого он рекомендует президенту, а
затем сам глава государства производит назначения на ру­
ководящие посты в местных администрациях. В странах Ев­
ропы местные власти являются выборными.
В Мексике губернаторы штатов также избираются пу­
тем прямого голосования избирателей этих штатов. Однако
в федеральном округе, на территории которого расположе­
на столица государства - г. Мехико, - введено прямое пре­
зидентской правление. В соответствии со ст. 73.ѴІ.1 Кон­
ституции Мексики, “управление Федеральным округом осу­
ществляет Президент Республики, который действует че­
рез посредство органа или органов, указанных в соответст­
вующем законе". В соответствии с этим полномочием пре­
зидент Мексики имеет конституционное право назначать и
смещать по своему усмотрению губернатора и генерально­
го прокурора Федерального округа (ст. 89.П). Вообще в
латиноамериканских государствах президенты стремятся
осуществлять особенно жесткий контроль над властями
столиц.
В США столица г. Вашингтон тоже выделена в отдель­
ную административно-территориальную единицу - Феде­
ральный округ Колумбия. Управление этим округом дли­
тельное время осуществлял специально созданный комитет
Конгресса США. В 1972 году жители Вашингтона добились
от федеральных властей введения у себя местного самоуп­
равления, и в настоящее время они имеют право избирать
мэра и членов городского совета. Однако Конгресс США
до сих пор может отменять постановления вашингтонских
городских властей. Кроме того, правительственные учреж­
дения, посольства, государственные музеи и парки охраня­
ются полицией Федерального округа Колумбия. Наконец,
судебные власти округа не избираются местными жителя101

ми, а назначаются президентом США с последующим ут­
верждением их сенатом Соединенных Штатов.
В тех странах, где президенту предоставлено право на­
значать губернатора, он же имеет и право на увольнение
этого должностного лица. Правда, в Конституции Индии
не регламентированы основания для отстранения губерна­
тора от должности. Тем нс менее в политической жизни
этой страны сложилась традиция, согласно которой прези­
дент не должен злоупотреблять этим правом и может им
воспользоваться только в случаях совершения губернато­
ром таких тяжких преступлений, как взяточничество и
другие формы коррупции, измена или нарушение Основ­
ного закона. В Кении контроль над местными органами
власти осуществляется министерством местного управле­
ния и президент делегирует главе этого министерства пра­
во по собственному усмотрению распускать местные орга­
ны управления.
Такого рода действия центральных органов исполни­
тельной власти исключены в условиях федеративного уст­
ройства США. Там губернаторов, мэров или членов город­
ских советов, избранных местным населением, не могут
уволить в отставку ни президент США, ни высший законо­
дательный орган этой страны. Сместить местных должно­
стных лиц могут только сами избиратели, а также предста­
вительные органы на местах либо местные или федераль­
ные судебные власти.
Федеративная модель в Австрии в принципе предусмат­
ривает право центральной исполнительной власти распу­
ститъ земельный ландтаг - законодательное собрание того
или иного субъекта федерации. Формально право роспуска
ландтага принадлежит федеральному президенту, но этим
правом глава австрийского государства может воспользо­
ваться только по представлению федерального правитель­
ства и с согласия Федерального совета - верхней палаты
парламента Австрии, являющейся органом представитель­
ства земель (ст. 100). Таким образом, по существу в австрий­
ской федерации вопрос о роспуске законодательного орга­
на субъекта федерации не может быть решен федеральны­
ми исполнительными органами без поддержки этого реше­
ния Федеральным советом.
Что касается деятельности местных органов самоуправ­
ления, то в демократических странах, как уже отмечалось,
они обладают большой автономией от президента и цент102

ральных властей и действуют вполне самостоятельно в пре­
делах своей компетенции. В силу разграничения полномочий
между федеральными органами, региональными властями и
местным самоуправлением западные модели федерации нс
предусматривают налитая единой вертикали исполнительной
власти с ее системой соподчинеішя. Другими словами, в США
и западноевропейских федерациях президент и правительство
не имеют полномочий отдавать какие-либо административ­
ные распоряжения губернаторам штатов, премьер-министрам
земель или кантонов, мэрам городов и другим должностным
лицам в исполнительных органах местной власти. Те, в свою
очередь, не обязаны подчиняться решениям федеральных ис­
полнительных властей, но должны действовать строго в рам­
ках федерального и местного законодательства при соблюде­
нии приоритета федеральных законов. Если же местные ис­
полнительные власти нарушают законы и совершают другие
противоправные действия, то на них в первую очередь воз­
действуют федеральные и местные судебные инстанции, а
также местные представительные органы.
В то же время конституциями ряда государств в исклю­
чительных случаях предусмотрено прямое вмешательство
центрального правительства в действия местных органов
власти. Крайней формой этого вмешательства является
применение чрезвычайных мер, право на которые закреп­
лено за президентом во многих странах. Так, в США прези­
дент при определенных условиях может направить в тот
или иной штат федеральные войска.
Кроме того, в Шри-Ланке президент имеет право вето
по отношению к провинциальным законам, касающимся
налогообложения и распределения бюджета. В Индии пре­
зидент может отклонить тс законы, принятые законода­
тельными собраниями штата, которые губернатор этого
штата направляет на усмотрение главы государства. В Мек­
сике при регулировании в штатах вопросов, связанных с зе­
мельной собственностью, большую роль играет Консульта­
тивный совет, состоящий из 5 лиц, назначаемых президен­
том страны.
В США, Франции, Италии или ФРГ президент непос­
редственно не вмешивается в текущую деятельность мест­
ных властей. Однако в этих и других унитарных и федера­
тивных государствах высшие исполнительные, законода­
тельные и судебные власти осуществляют контроль над
действиями органов местного самоуправления. При этом
103

высшие судебные инстанции следят за тем, чтобы местные
власти не нарушали Основной закон и другое общенацио­
нальное законодательство.
В процессе формирования государственной политики
на местном уровне большая роль принадлежит президенту,
если он возглавляет правительство или если он имеет кон­
ституционные полномочия оказать воздействие на деятель­
ность высших исполнительных органов. От президента и
правительства во многом зависит, будет ли принята парла­
ментом государственная программа помощи в развитии то­
го или иного региона или местности. В разработке этих
программ самое активное участие принимают губернаторы,
мэры и другие ведущие представители местных органов
исполнительной и законодательной властей, взаимодейст­
вующих с президентом и правительством.
Без этого взаимодействия ни один президент, особенно
тогда, когда он одновременно является главой правительст­
ва, не может рассчитывать на успех своего политического
курса. В определении этого курса президент обязательно
должен учитывать интересы и позиции различных регио­
нов, областей и местностей. Только в этом случае програм­
ма президента будет иметь общенациональную поддержку,
а сам он сможет приобрести себе обширную политическую
базу по всей стране.

Раздел V
ПРЕЗИДЕНТ И ПАРЛАМЕНТ

7. Правовые основы взаимоотношений
президента и парламента

Соотношение полномочий исполнительной и законода­
тельной властей является одной из основополагающих ха­
рактеристик любого политического режима. В условиях де­
мократии оно представляет собой определенный баланс
властей, при авторитарном режиме полномочия исполни­
тельной власти значительно усилены за счет ущемления
прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм пред­
полагает лишение парламента реальной самостоятельности
и превращение его в орган, жестко контролируемый испол­
нительными органами государства.
Впрочем, даже в тех странах, где конституционно за­
креплен баланс полномочий исполнительной и законода­
тельной властей, предусматривающий их независимость
друг от друга и в то же время взаимный контроль, доста­
точно часто происходит превышение полномочий то со сто­
роны правительства, то со стороны парламента. Обе ветви
власти ревностно относятся к защите своих собственных
прерогатив и при этом нередко выходят за правовые рамки,
разграничивающие их полномочия. Такое явление скорее
не исключение, а характерная черта современной государ­
ственности во многих демократических странах, несмотря
на то, что в конституциях этих стран закреплен принцип
разделения властей. Многое зависит и от личных политиче­
ских амбиций и представлений правительственных деятелей
и законодателей, однако нередко конфликты между испол­
нительной и законодательной властями порождаются объек­
тивной сложностью многих общественных проблем, с кото­
рыми сталкивается современная государственная политика.
Во взаимоотношениях между президентами и парламен­
тами определяющую роль играет тип системы государст­
венного правления. При президентской системе в ее демок­
ратическом варианте глава государства и правительства
непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотно­
шений с высшим законодательным органом. Полупрезиден­
тская модель, с одной стороны, ограничивает прерогативы
президента в законодательном процессе, но с другой - наде105

ляет его полномочиями по роспуску парламента. В услови­
ях парламентарной системы президент может оказать лишь
опосредованное воздействие на деятельность парламента
(см. табл.8).
Таблица 8

Конституционные полномочия
президента и парламента при различных
системах правления
Полномочия президента

Полномочия парламента

Обладает правом законодательной
инициативы или правом выдвигать
законодательные предложения

Депутаты парламента обладают пра­
вом законодательной инициативы

утверждает и промульгирует зако­
ны

принимает законы

имеет право вето на законы, при­
нятые парламентом

имеет право отклонить вето прези­
дента

имеет право издавать указы

имеет право принять закон, отме­
няющий или ограшгшвающий пра­
во президента издавать указы

имеет право составлять ежегодный
проект госбюджета

имеет право утверждать или откло­
нять президентский проект госбюд­
жета

имеет право направлять парламенту послаіпія

имеет право обсуждать послания
президента и принимать по ним ре­
шения

имеет право присутствовать на за­
седаниях парламента и принимать
участие в обсуждении текущих во­
просов

имеет право вызывать на слушания
в парламенте членов правительст­
ва, возглавляемого президентом, и
запрашивать информацию по теку­
щей политике правительства

имеет право назначений на прави­
тельственные должности

имеет право утверждать или откло­
нять назначения президента

имеет право заключать междуна­
родные договоры

■имеет право утверждать или откло­
нять международные договоры

имеет право объявлять о проведе­
нии всенародного референдума

имеет право давать или не давать
согласия на проведение референду­
ма

106

Продолжение
Полномочия президента

Полномочия парламента

имеет право отдавать приказ об ис­
пользовании вооруженных сил

имеет право объявлять войну и за­
ключать мир, а также утверждает
или не утверждает приказ прези­
дента об использовании вооружен­
ных сил

имеет право вводить чрезвычайное
положение в стране

имеет право санкционировать или
не санкционировать введение прези­
дентом чрезвычайного положения

имеет право открывать и закры­
вать сессию парламента

процедуры и сроки открытия и за­
крытия сессии парламента могут
регулироваться законом и опреде­
ляться парламентом

имеет право созывать парламент
на внеочередную (чрезвычайную)
сессию

имеет право на созыв внеочеред­
ной (чрезвычайной) сессии по соб­
ственной инициативе

имеет право роспуска парламента и
объявления досрочных парламент­
ских выборов

имеет право отстранить президента
от должности посредством импич­
мента

имеет право на “привилегию ис­
полнительной власти“ не предо­
ставлять парламенту некоторые
сведения о действиях своего прави­
тельства

имеет право осуществлять конт­
роль над деятельностью правитель­
ства, возглавляемого президентом

Следует подчеркнуть, что ни одна из существующих
ныне систем правления, предусматривающих пост прези­
дента, не содержит в полном объеме всех тех полномочий
президента и парламента, которые перечислены в табл. 8.
Каждой из них присущ определенный и обусловленный
именно данной системой комплекс прерогатив высших ор­
ганов исполнительной и законодательной властей. Поэтому
необходимо отдельно рассмотреть вышеуказанные полно­
мочия президента и парламента применительно к той или
иной системе правления, а также с учетом их реализации в
условиях различных политических режимов.

2.

Роль президента в законодательном процессе

В современную эпоху принцип разделения властей,
предполагающий, в частности, отделение исполнительной
власти от законодательной, декларирован в конституциях
107

многих стран. Правда, сама по себе эта норма автоматиче­
ски не обеспечивает реального разделения властей, однако
в основных законах большинства стран провозглашено, что
законодательные полномочия принадлежат парламенту. В
то же время при описании государственного устройства не­
которых стран используется формулировка о том, что зако­
нодательная власть принадлежит и парламенту, и президен­
ту. Кроме того, характеризуя полномочия президента, час­
то упоминают о его активной роли в процессе формирова­
ния законодательства. Возникает вопрос: насколько такие
утверждения соответствуют прерогативам президента как
главы исполнительной власти?
Положение о том, что законодательная власть принад­
лежит парламенту и президенту, без каких-либо оговорок
применимо к таким странам, как Танзания. Статья 22.1.
Конституции этой африканской страны гласит: “Парламент
состоит их двух частей: одну часть образуют члены Нацио­
нального собрания..., другая часть представлена Президен­
том”. Пункт 2 этой же статьи определяет: "... вопрос счита­
ется решенным и рассмотренным, если он решен членами
Национального собрания и Президентом”. Таким образом,
в Танзании президент по Конституции обладает и исполни­
тельной, и законодательной властью. В свою очередь, парла­
мент Танзании фактически лишен права независимо от пре­
зидента осуществлять свои законодательные полномочия.
Правовое положение парламента Танзании в его взаи­
моотношениях с исполнительной властью по-своему уни­
кально. Государственное устройство Финляндии основыва­
ется на совершенно других принципах. Там однопалатный
парламент состоит исключительно из выборных депутатов.
Вместе с тем ст. 2 Конституции этой страны устанавливает:
“Законодательная власть осуществляется Парламентом
вместе с Президентом Республики”. Используя именно та­
кую формулировку, творцы финской Конституции надели­
ли президента рядом прерогатив в сфере законодательства.
Прежде всего он обладает правом законодательной инициа­
тивы. Далее, любой закон, принятый парламентом, счита­
ется вступившим в силу только после того, как он будет
подписан президентом. При этом президент имеет право на­
ложить вето на тот закон, с которым он не согласен. Кроме
того, президент Финляндии вправе издавать указы, кото­
рые имеют статус подзаконных актов и касаются главным
образом осуществления принятых парламентом законов.
108

Как видно, Конституция Финляндии под понятием “за­
конодательная власть Президента” подразумевает опреде­
ленный круг его полномочий, касающихся законодатель­
ной сферы. Однако между законодательными полномочия­
ми президента и законодательными полномочиями парла­
мента существуют важные различия.
Право на законодательную инициативу. Таким пра­
вом обладает глава государства и правительства во многих
президентских республиках в Латинской Америке, Азии и
Африке. Типичной в этом плане является следующая кон­
ституционная норма в Мексике: “Право законодательной
инициативы принадлежит: I. Президенту республики; II.
Депутатам и сенаторам Федерального Конгресса; III. За­
конодательным органам штатов” (ст. 71). Наделение пре­
зидента таким правом при президентской системе правле­
ния обосновывается тем, что в качестве главы исполни­
тельной власти он должен принимать активное участие в
формировании государственной политики и при этом вно­
сить на рассмотрение парламента свои законодательные
инициативы.
В то же время, как это ни парадоксально, в такой клас­
сической президентской республике, как США, президент
формально не располагает правом законодательной иници­
ативы. Конституция США предоставляет это право исклю­
чительно высшему законодательному органу страны - Кон­
грессу США, а точнее, членам обеих его палат. Показа­
тельно, что именно с этого положения и начинается Основ­
ной закон Соединенных Штатов: “Все законодательные
полномочия, сим установленные, предоставляются Конг­
рессу Соединенных Штатов...” (ст. 1.1). Данная конституци­
онная норма означает, что только сенаторы или члены па­
латы представителей Конгресса США вправе вносить зако­
нопроекты. Президент США, министры федерального пра­
вительства, губернаторы штатов и иные должностные лица
таким правом не обладают, и в этом состоит один из важ­
нейших принципов разделения властей по-американски.
С другой стороны, Конгресс законодательно делеги­
ровал президенту важнейшее полномочие ежегодно вно­
сить на рассмотрение Конгресса проект очередного феде­
рального бюджета. Кроме того, президент США выдвигает
законодательные предложения своей администрации по
всем направлениям внутренней и внешней политики. В ито­
ге он играет самую активную, а часто - ведущую роль в за109

конодательном процессе, хотя при этом не обладает кон­
ституционным правом на законодательную инициативу.
В большинстве полупрезидентских республик президен­
ты также не имеют такого права. Характерным для этой
системы правления является следующая конституционная
норма, действующая во Франции: “Законодательная иници­
атива принадлежит Премьер-министру и членам Парламен­
та” (ст. 39). Как видно, президент Франции таким правом не
обладает, что вполне соответствует типу полупрезидент­
ской системы, в условиях которой исполнительная власть
принадлежит главным образом правительству. Право на за­
конодательную инициативу отсутствует также у президен­
тов Чехии, Болгарии, Румынии.
Правда, в некоторых полупрезидентских республиках у
президента все же такое право есть. Согласно Малой Кон­
ституции Польской Республики, “право законодательной
инициативы принадлежит депутатам (Сейма. - Н.С.), Сена­
ту, Президенту и Совету Министров” (ст. 15.1). Что касает­
ся соответствующих прерогатив президента в Финляндии,
то ст. 18 ее Конституции гласит: “Президент использует
свое право законодательной инициативы путем внесения
Парламенту предложений с законопроектами. Предложе­
ния о проектах готовит Государственный Совет”.
Таким образом, право президента Финляндии на зако­
нодательную инициативу ограничено полномочиями прави­
тельства. На практике президент подписывает правительст­
венные законопроекты, направляемые в парламент, но эти
законопроекты готовятся в кабинете министров и отража­
ют согласованные позиции президента и правительства.
При парламентарной системе правления президент, как
правило, не обладает даже ограниченным правом на зако­
нодательную инициативу. Исключением из этого правила
являются Латвия, где президенту принадлежит право на за­
конодательную инициативу (ст. 47), и Венгрия.
Согласно Конституции Венгерской Республики право
на законодательную инициативу имеют: президент; прави­
тельство; каждый комитет парламента и каждый член пар­
ламента (ст. 25). В то же время Конституция во многом
классической парламентарной республики - ФРГ таким
правом президента не наделяет, а в законодательном про­
цессе участвуют только парламент и правительство.
Полномочие утверждать законы. Это полномочие
президента относится к числу его основных прерогатив. Ха110

рактсрно, что оно присуще президенту при всех системах
правления. Располагая им, президент завершает процесс
принятия закона, придавая ему силу правового акта, обяза­
тельного к исполнению для всех граждан. В том, что парла­
мент принимает законы, а президент их утверждает, в оче­
редной раз обнаруживается внутреннее единство государст­
венной власти и проявляется тесное взаимодействие зако­
нодательной и исполнительной властей.
В разных странах существуют свои процедуры утверж­
дения президентом законов, одобренных высшим законода­
тельным органом. В Греции президент утверждает, про­
мульгирует и публикует законы, принятые парламентом в
течение месячного срока со дня их принятия. В Польше
президенту также предоставляется 30 дней для утверждения
направленных к нему парламентом законов, но этот срок
отсчитывается со дня их поступления к главе государства, а
не со дня их принятия. В США президенту для данной про­
цедуры дается 10 дней за вычетом воскресных дней. Гораз­
до больше времени отводится президенту Финляндии: “Закон
подлежит утверждению в том виде, в каком он был принят
Парламентом, в течение трех месяцев с того (дня. - Н.С.),
как он был передан Президенту на утверждение” (ст. 19).
В президентских, а также и в некоторых полупрезидентских республиках президент единолично подписывает по­
ступающие к нему от парламента законы. В Словакии зако­
ны подписываются председателем Национального совета
(парламента), президентом и премьер-министром (ст. 87.2).
В Чешской Республике законы также подписываются тре­
мя должностными лицами - председателем палаты депута­
тов, президентом и премьер-министром (ст. 51).
Право вето на закон, принятый парламентом. Полу­
чив из парламента закон на подпись, президент может ут­
вердить или не утвердить его, если он имеет право вето. В
ФРГ президент такого права не имеет и он обязан утверж­
дать все законы, принятые парламентом и представленные
ему на подпись канцлером, возглавляющим правительство.
В то же время конституции президентских, полупрезидентских и даже некоторых парламентарных республик на­
деляют президента правом вето. Тем самым президенту
предоставляется один из наиболее эффективных инстру­
ментов воздействия на деятельность парламента. Обладая
этим правом, президент получает возможность быть не пас­
сивным участником законодательного процесса, а активно
Ш

воздействовать на его содержание и направленность. Полу­
чая тот или иной закон на подпись, президент имеет право
выбора: или поддержать этот закон и утвердить его, или
попытаться не допустить его вхождения в силу, наложив па
него свое вето.
В США Конституция предусматривает, что президент
должен в течение 10 дней или подписать направленный ему
из Конгресса закон, или вернуть его законодателям, т.е. ре­
ализовать свое право вето. В случае использования этого
права президент обязан представить в Конгресс письменное
мотивированное заключение с обоснованием своего отказа
от утверждения закона. Причем президент может наложить
свое вето только на весь закон, а не на какую-то его часть.
Эта правовая норма значительно затрудняет принятие им
решения об использовании права вето, поскольку часто
президента в том или ином законе не устраивают лишь не­
которые положения. В последние десятилетия некоторые
американские президенты пытались добиться принятия по­
правки к Конституции США, дающей право на так называ­
емое постатейное вето, что позволило бы главе исполни­
тельной власти налагать вето на отдельные статьи закона,
и прежде всего закона о государственном бюджете. Однако
до сих пор попытки федеральной исполнительной власти в
США не увенчались успехом.
Возражая против закона, принятого Конгрессом, прези­
дент США может действовать или активно, или пассивно. В
первом случае он возвращает закон в Конгресс для повтор­
ного рассмотрения, а во втором - он может просто в тече­
ние отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Та­
кой пассивный отказ от подписи по истечении 10-дневного
срока приводит к автоматическому введению закона в силу,
и президент при этом как бы “умывает руки”, возлагая всю
ответственность за данный закон на законодателей.
Президентское право вето в США может быть и абсо­
лютным, и ограниченным. Если Конгресс направляет пре­
зиденту закон менее чем за 10 дней до окончания работы
своей сессии, а президент не хочет его утверждать, то тогда
глава исполнительной власти намеренно задерживает его у
себя и не возвращает со своими возражениями парламента­
риям, т.е. использует предусмотренное Конституцией право
так называемого “карманного вето”. В подобных ситуаци­
ях, когда до конца парламентской сессии остается меньше
положенных для решения президента 10 дней, время рабо112

тает против законодателей, и “карманное вето” президента
становится не относительным, а абсолютным. Другими сло­
вами, если “под занавес” сессионного цикла президент не
хочет подписывать тот или иной закон, у Конгресса не ос­
тается временных возможностей для проведения повторно­
го голосования по этому закону. В результате он отклоня­
ется, по крайней мере до следующей сессии высшего зако­
нодательного органа.
Если же президент в установленные сроки возвращает
со своими возражениями неподписанный закон обратно в
Конгресс и у законодателей достаточно времени для ответ­
ных действий, то тогда начинает действовать другая норма
конституционного права США. Для того чтобы преодолеть
президентское вето, депутаты обеих палат Конгресса долж­
ны повторно проголосовать за отвергнутый им закон, но
уже не простым, а квалифицированным большинством. В
большинстве случаев сторонникам закона, против которого
выступает президент, не удается собрать 2/3 голосов в обе­
их палатах, и тогда президентское вето остается в силе.
Об эффективности этого президентского полномочия в
США свидетельствует то, что зачастую президенту доста­
точно лишь объявить о своем намерении наложить вето на
неугодный ему закон, как парламентарии, не дожидаясь его
действий, идут на компромисс с главой исполнительной вла­
сти. Как показывает американская практика, наличие в
Конституции США нормы, требующей отклонения прези­
дентского вето только квалифицированным большинством
законодателей в обеих палатах, вооружает главу исполни­
тельной власти мощным оружием в его борьбе за влияние в
законодательном процессе и в формировании государствен­
ной политики вообще.
В отличие от США, Польши и Чехии, где парламент
может отклонить президентское вето лишь при наличии
квалифицированного большинства голосов (при повторном
голосовании), в ряде других стран установлены менее за­
труднительные для законодательной власти правовые нор­
мы. Так, в Болгарии вето президента может быть отклоне­
но простым большинством голосов от числа депутатов На­
ционального собрания (ст. 101.2). Действующая Конститу­
ция Румынии не оговаривает какие-либо особые условия
повторного принятия закона в случае, если президент нало­
жил на него вето (ст. 77.3). Это означает, что и в данном
случае законодателям румынского парламента достаточно
5—3091

113

собрать обычное большинство для того, чтобы преодолеть
сопротивление президента и обеспечить вступление закона
в силу.
Президент Франции обладает полномочием налагать
постатейное вето на закон, поступивший к нему из парла­
мента. В соответствии с Конституцией он может до истече­
ния срока в 15 дней, отведенного для промульгирования за­
кона, потребовать от парламента нового обсуждения при­
нятого им закона или некоторых его статей (ст. 10). Такая
правовая норма дает французскому президенту больше воз­
можностей для политического маневра в его взаимоотно­
шениях с высшим законодательным органом. Аналогич­
ным правом постатейного вето обладает и президент Пор­
тугалии.
В разных странах установлены различные условия по­
вторного рассмотрения парламентом закона, на который
президент наложил вето. В США Конгресс может учесть
возражения, выдвинутые президентом, и таким образом из­
менить этот закон, чтобы президент согласился подписать
его. Однако на практике американские законодатели в
большинстве случаев стараются не изменить закон, а до­
биться отклонения президентского вето. В Эстонии в 1993
году депутаты Государственного собрания пошли навстречу
президенту Л. Мери и вклюшіли в первоначально отвергну­
тый ими закон об иностранцах ряд положений, рекомендо­
ванных главой государства. У парламентариев Чешской Ре­
спублики такая возможность политического компромисса с
президентом отсутствует, поскольку ст. 50 Конституции за­
прещает при повторном рассмотрении закона вносить в не­
го какие-либо поправки.
Если парламенту удается при повторном голосовании
отклонить президентское вето и тем самым подтвердить
принятый им ранее закон, этот закон вступает в силу неза­
висимо от несогласия с ним президента. Последний обязан
подписать и промульгировать его. Однако если законодате­
лям не удается преодолеть президентское вето, то в США
отклоненный закон исключается из повестки текущей пар­
ламентской сессии. Его инициаторы могут внести этот за­
кон только на следующей сессии Конгресса, причем в фор­
ме законопроекта, т.е. они должны начать заново весь за­
конодательный процесс. При таком порядке исключается
сама возможность, при которой президент в течение одной
парламентской сессии может несколько раз накладывать
114

вето на один и тот же закон. Аналогичный порядок закреп­
лен и в нынешней Конституции Румынии: “Перед промуль­
гированием закона президент может только один раз попро­
сить Парламент заново рассмотреть этот закон” (ст. 77.2).
Право на запрос о конституционности принятого за­
кона. Помимо права вето президенты в ряде европейских
стран имеют также право запрашивать высшие органы
конституционного надзора о конституционности того или
иного закона, принятого парламентом и направленного на
подпись главе государства. Таким правом обладают, в част­
ности, президенты в некоторых полупрезидентских респуб­
ликах - Франции, Польше, Румынии. В соответствии со
ст. 61 Конституции Французской Республики законы до их
промульгации могут быть направлены президентом в Кон­
ституционный совет, "... который высказывается об их со­
ответствии Конституции”. Впрочем, помимо президента,
таким же правом во Франции наделены премьер-министр,
председатели обеих палат парламента, а также группы се­
наторов или депутатов, если численность этих групп состав­
ляет не менее 60 парламентариев.
В том случае, если Конституционный совет принимает
решение о соответствии направленного ему закона Консти­
туции, президент обязан подписать и промульгировать его.
Если же закон или какое-то его положение объявляются не­
конституционными, они не могут быть ни промульгирова­
ны главой государства, ни введены в действие решением
парламента. Статья 62 французской Конституции одно­
значно определяет: “Решения Конституционного Совета не
подлежат обжалованию. Они обязательны для публичных
властей и всех органов администрации и юстиции”.
Аналогичные полномочия предоставляет президенту
нынешняя Конституция Румынии. Там президент может в
течение отведенного ему срока или наложить вето на на­
правленный ему парламентом закон, или отослать его в
Конституционный суд. То или иное решение этого органа
конституционного надзора становится обязательным и для
президента, и для парламента (ст. 77.3).
Иную правовую силу имеют решения Конституционно­
го трибунала Польши. В этой стране президент также мо­
жет послать направленный ему на подпись закон в этот ор­
ган конституционного надзора. Если Конституционный
трибунал не выдвигает возражений против закона, прези­
дент обязан подписать его. Однако в том случае, когда дан5*

115

ная судебная инстанция принимает решение о неконституционности закона, такое решение не является обязатель­
ным и окончательным для польского Сейма (ст. 33а.2 поло­
жений Конституции Польши 1952 года, включенных в Ма­
лую Конституцию 1992 года). В данном случае Конституци­
онный трибунал представляет свое решение на рассмотре­
ние парламента. В свою очередь Сейм в течение 6 месяцев
должен или поддержать решение Трибунала и тем самым
аннулировать закон, признанный неконституционным, или
проголосовать за резолюцию, отклоняющую решение Три­
бунала. Эта резолюция должна быть принята квалифици­
рованным большинством в две трети голосов при присутст­
вии не менее половины депутатов, т.е. при соблюдении тех
же условий, которые необходимы для принятия поправок и
дополнений к польской Конституции. Таким образом, в со­
временной Польше высший орган конституционного надзо­
ра не обладает той полнотой власти, которую имеет Кон­
ституционный совет во Франции или Конституционный суд
в Румынии. Такое сужение его полномочий приводит к ог­
раничению возможностей президента добиться при поддер­
жке этой судебной инстанции аннулирования закона, в от­
ношении которого у главы государства могут быть возра­
жения или сомнения.
Полномочия издавать указы. Законодательный про­
цесс включает в себя нс только принятие парламентом за­
конов, но и издание исполнительной властью указов, декре­
тов, постановлений, имеющих силу закона. Объем этого
права президента и условия его осуществления во многом
зависят от типа политического режима.
При тоталитарных и авторитарных режимах президен­
ты наделены самыми широкими полномочиями в издании
указов, заменяющих собой законы. В современной полити­
ческой истории многих стран Азии, Африки и Латинской
Америки президенты неоднократно распускали высшие за­
конодательные органы и осуществляли правление не в рам­
ках законности, а опираясь на свои собственные указы. Та­
кое ничем не ограниченное право подрывает конституцион­
ные и другие правовые нормы. Президент же фактически
узурпирует всю власть в своих руках, присваивая себе как
исполнительные, так и законодательные полномочия. Так,
в июне 1993 года находившийся у власти в Нигерии прези­
дент И. Бабангида своей властью аннулировал результаты
состоявшихся в стране президентских выборов, издал указ о
116

том, что суд не имеет полномочий их пересматривать, а
также закрыл газеты и журналы, выступавшие с критикой
его действий.
В условиях демократических режимов и осуществления
принципа разделения властей президенты также наделяют­
ся правом издавать указы, постановления и принимать дру­
гие решения в пределах своих полномочий. Однако, во-пер­
вых, многие акты президента имеют не силу закона, а явля­
ются подзаконными по своему статусу. Во-вторых, сфера
действия президентских актов носит ограниченный харак­
тер, и они отнюдь не подменяют собой законодательство, а
тем более конституционные нормы.
В США президент обладает правом издавать указы, ко­
торые называются исполнительными приказами. Примеча­
тельно, что само это право специально не оговорено в Кон­
ституции США и оно возникло на основе прецедентного
права. Президент США постоянно использует данное пол­
номочие, но оно применяется главным образом в сфере де­
ятельности федерального правительства. Президентские
указы могут касаться реорганизации различных органов ис­
полнительной власти, издания правительственных дирек­
тив, определения условий труда в учреждениях, относящих­
ся к федеральной собственности, и т.п. Некоторые прези­
дентские указы или прокламации могут вводить чрезвычай­
ные экономические меры, такие, как временное закрытие
коммерческих банков или введение государственного конт­
роля над ценами и заработной платой. Наконец, посредст­
вом исполнительных указов президент США оформляет
свои решения по использованию военной силы в случае
возникновения экстренных ситуаций.
Указы, прокламации и другие исполнительные акты,
изданные президентом США, имеют силу закона. Они не
подлежат отмене Конгрессом США, но могут быть аннули­
рованы Верховным судом США, если тот сочтет эти акты
не соответствующими американской Конституции. Именно
Верховный суд как высшая инстанция конституционного
надзора в Соединенных Штатах определяет, превысил ли
президент свои полномочия, издав тот или иной указ. При
этом на решения самого Верховного суда большое воздей­
ствие оказывает конкретная общественно-политическая
обстановка, в условиях которой президент издал свой указ.
Так, в 1863 году, в разгар Гражданской войны между Севе­
ром и Югом, президент А. Линкольн пошел на беспрецеден117

тное расширение полномочий главы исполнительной вла­
сти, издав Прокламацию об отмене рабства. Этот шаг пре­
зидента нашел широкую поддержку в американском обще­
стве, и Верховный суд ни разу не ставил под сомнение кон­
ституционность его Прокламации. Когда же в 1952 году
президент Р. Трумэн издал указ о национализации ряда ста­
лелитейных предприятий, то Верховный суд постановил,
что этот акт президента противоречит Конституции, и ан­
нулировал его.
В таких полупрезидентских республиках, как Франция,
Финляндия, Польша, президент также обладает правом из­
давать указы, но почти все они носят подзаконный админи­
стративный характер. Кроме того, президентские указы
могут войти в силу только при наличии второй подписи
премьер-министра или того министра, в ведении которого
находится сфера применения указа. В Турции Конституция
предоставляет президенту право издавать в периоды чрез­
вычайного положения указы, имеющие силу закона. В Ре­
спублике Корея соответствующая конституционная норма
также предусматривает право президента на издание указов
в условиях экономического кризиса или угрозы националь­
ной безопасности. Однако после их издания высший зако­
нодательный орган страны должен одобрить или отклонить
акты, подписанные президентом. Так, летом 1993 года бы­
ла созвана внеочередная сессия южнокорейского парламен­
та для того, чтобы принять решение относительно антикор­
рупционного указа президента Ким Ен Сама о введении си­
стемы обязательной идентификации личностей и организа­
ций при финансовых операциях.
В парламентарных республиках возможность президен­
та влиять на законодательный процесс посредством указов
сведена к минимуму. Правда, Конституция Индии предус­
матривает: “Президент имеет право законодательствовать
путем издания указов в то время, когда немедленное приня­
тие парламентом закона по данному вопросу не представля­
ется возможным” (ст. 123). Это означает, что президент
Индии имеет право издавать указы во время перерывов в
работе парламента. Однако его право на издание подобных
указов носит формальный и ограниченный характер. Та же
Конституция страны определяет, что свои указы президент
должен издавать только с согласия кабинета министров, и
прежде всего премьер-министра. К тому же президентские
указы имеют временное действие, поскольку они должны
118

быть представлены на утверждение парламенту на его бли­
жайшей сессии. В свою очередь высший законодательный
орган Индии вправе утвердить или отменить любой указ
президента.
В таких парламентарных республиках, как ФРГ и Авст­
рия, право президента на издание указов еще более ограни­
ченно. Их акты касаются главным образом назначений, на­
граждений, помилования и т.д. Кроме того, так же как и в
полупрезидентских республиках, большинство решений
президентов ФРГ и Австрии подлежит контрассигнации со
стороны федеральных канцлеров и соответствующих мини­
стров этих стран. В целом акты, издаваемые главой госу­
дарства в ФРГ, не тождественны по своей правовой силе за­
конам и являются административными актами.

3. Взаимодействие
исполнительной и законодательной властей
в назначениях на правительственные должности
В разделе IV принципы формирования правительства
были рассмотрены главным образом с точки зрения преро­
гатив президента. В то же время необходимо отдельно про­
анализировать и полномочия высшего законодательного
органа в процессе осуществления кадровой политики пре­
зидента и правительства. От того, в какой степени парла­
мент участвует в этом процессе, в значительной степени оп­
ределяются и система государственной власти, и тип поли­
тического режима.
Как уже отмечалось, при авторитарных режимах прези­
дент единолично формирует свой кабинет министров и
увольняет членов правительства. В настоящее время прези­
денты в странах Азии, Африки и Латинской Америки осу­
ществляют кадровую политику в исполнительных органах
власти по собственному усмотрению. При авторитарной
модели президентства парламент фактически полностью
отстранен от процесса формирования правительства.
Президентская республика в США предполагает необ­
ходимость утверждения почти всех назначений главы госу­
дарства и правительства одной из палат Конгресса - сена­
том (подробнее см. табл. 6). Таким образом, президент и за­
конодатели выступают в роли более или менее равных пар­
тнеров в формировании состава исполнительных органов
119

федерального правительства, причем право назначения
принадлежит исключительно президенту, а право утверж­
дения или отклонения кандидатур президента - исключи­
тельно сенату.
При такой конституционно закрепленной норме испол­
нительная и законодательная власти на федеральном уров­
не в США неизбежно должны сотрудничать и взаимодейст­
вовать друг с другом. В соответствии с одной из давних аме­
риканских политических традиций президент, производя то
или иное назначение, предварительно и неофициально вы­
ясняет мнение сенаторов из штата, выходцем из которого
является его кандидат. В свою очередь сенаторы в случае
открытия вакансий на те или иные правительственные дол­
жности обращаются к главе исполнительной власти и его
аппарату сотрудников с просьбами о назначении на вакант­
ные места своих политических союзников, а иногда и родст­
венников. Особенно тесное взаимодействие в сфере назна­
чений осуществляется между президентом и теми сенато­
рами, на поддержку которых глава федеральной админист­
рации рассчитывает при прохождении его законодательной
программы в Конгрессе.
В большинстве случаев по каждой из кандидатур прези­
дента на пост министра и другие высшие посты в админист­
рации в сенате проводятся слушания. Эти слушания осуще­
ствляет комитет, который курирует соответствующую сфе­
ру правительственной деятельности. Каждому члену коми­
тета предоставляются краткие данные о биографии и пред­
шествующей деятельности кандидата на правительствен­
ный пост. В течение одного или нескольких дней он отвеча­
ет на вопросы сенаторов; кроме того, на эти слушания в ко­
митетах приглашаются общественные и политические дея­
тели, которые знают кандидата и могут охарактеризовать
его личные и профессиональные качества. Сами слушания
открыты не только для законодателей, но и для прессы и
всех желающих, а по их завершении сенатский комитет на
своем заседании путем голосования решает, рекомендовать
или нет сенату утвердить кандидатуру, предложенную пре­
зидентом на пост министра, посла или федерального судьи.
На заседании сената кандидатуры президента, как пра­
вило, почти не обсуждаются, и сенаторы ориентируются
главным образом на письменное заключение соответствую­
щего сенатского комитета. В итоге простым большинством
голосов члены этой палаты утверждают или отклоняют кан120

дидатуру, представленную главой государства и правитель­
ства. После вступления нового президента в должность
процесс утверждения всех его кандидатов на правительст­
венные посты растягивается на несколько месяцев, и в те­
чение этого периода назначенные им правительственные
деятели осуществляют свои полномочия в качестве испол­
няющих обязанности на той или иной должности.
Право сената утверждать президентских назначенцев
является одним из наиболее важных в системе парламент­
ского контроля над деятельностью президента и его прави­
тельства. И хотя случаи отклонения кандидатур происходят
в сенате весьма редко, важно то, что Конституция США из­
начально закрепила за сенаторами право отвергнуть лю­
бую из них. Потенциал этого права настолько велик, что в
большинстве случаев те назначенцы президента, которые
уже на стадии слушаний в комитетах сталкиваются с оппо­
зицией большинства их членов, предпочитают снимать свои
кандидатуры, не дожидаясь отклонения их в ходе голосова­
ния. В последние десятилетия в США сняли свои кандидату­
ры претенденты на такие высокие посты, как министр обо­
роны, директор ЦРУ, министр юстиции. Помимо этого, в
разное время сенат Конгресса США отклонил кандидату­
ры, предложенные президентами на посты министра торг­
овли и члена Верховного суда США. В то же время нельзя
не отметить и то, что абсолютное большинство кандидатур
утверждается сенаторами. В общем в двухпартийной систе­
ме США налажено устойчивое взаимодействие между ис­
полнительной и законодательной властями в сфере назна­
чений на правительственные должности.
При полупрезидентской и парламентарной системах
правления президент еще более тесно взаимодействует с
парламентом, поскольку назначенный им премьер и сфор­
мированное главой кабинета правительство должны полу­
чить в высшем законодательном органе вотум доверия.
При наличии многих партийных фракций и отсутствии од­
нопартийного парламентского большинства исполнитель ­
ной власти значительно труднее создать устойчивое прави­
тельство. Именно с учетом такой партийной фрагментации
депутатского корпуса в современной Польше ее Малая
Конституция предусматривает различные варианты дейст­
вий президента и Сейма. Согласно ст. 57, президент назна­
чает премьер-министра, и тот формирует Совет министров,
который подлежит утверждению абсолютным большинст­
вом депутатов Сейма.
121

О том, как политическая арифметика влияет на выбор
президентом кандидатуры на пост главы правительства,
свидетельствуют действия президента Л. Валенсы после
парламентских выборов в Сейм осенью 1993 года. На этих
выборах партия президента проиграла, а наибольшее число
мест (171 из 460) завоевал Союз левых демократических
сил (СЛДС). Не добившись абсолютного большинства в
Сейме, Союз тем не менее стал влиятельной силой в про­
цессе формирования нового коалиционного правительства.
Именно лидеру СЛДС А. Квасьневскому Валенса предо­
ставил право предложить главе государства на выбор 3 кан­
дидатуры на пост премьер-министра. Затем президент оста­
новил свой выбор на В. Павляке - лидере Крестьянской
партии, которого он назначил на пост председателя Совета
министров.
Если же Сейм не оказывает премьеру, назначенному
президентом, и всему правительству вотума доверия, то
тогда наступает очередь Сейма предложить своего кандида­
та на пост главы кабинета министров. Затем президент дол­
жен утвердить назначение правительства, получившего до­
верие депутатов (ст. 58).
В Конституции Польши предусмотрена и возможность
провала второй попытки сформировать правительство.
Статьи 59 и 60 предоставляют и президенту, и Сейму воз­
можность еще раз выдвинуть своих кандидатов на пост гла­
вы правительства, причем за парламентариями остается
последнее слово: в ходе четвертого тура голосования они
вправе избрать премьера и правительство простым боль­
шинством голосов, а президент обязан утвердить эту канди­
датуру.
Крайней формой воздействия президента на парламент,
отказывающийся утвердить новый состав кабинета ми­
нистров, является роспуск главой государства высшего за­
конодательного органа и назначение новых парламентских
выборов. Таким правом наделен президент в ряде полупрсзидентских и парламентарных республик, включая ФРГ,
Чехию, Болгарию, Румынию.
Таким образом, в тех странах, где у президента и парла­
мента имеются совместные полномочия в процессе форми­
рования правительства, от исполнительной и законодатель­
ной властей требуется высокая степень взаимной ответст­
венности и согласия.
122

4. Право президента
на созыв и роспуск парламента
Право на созыв сессии парламента. Одной из основ
парламентаризма является особый статус парламента в по­
литической системе. Будучи не только высшей законода­
тельной инстанцией, но и высшим представительным орга­
ном всего общества, парламент - это постоянно действую­
щий политический институт. Свой статус парламент сохра­
няет даже тогда, когда в его сессиях происходит перерыв
или когда парламент распущен вследствие новых парламен­
тских выборов. Во многих странах у парламента есть право
собраться на внеочередную или чрезвычайную сессию и
принять решения, обязательные для всех граждан, должно­
стных лиц и органов государственной власти. Созыв парла­
мента происходит, как правило, после парламентских выбо­
ров, когда новый состав депутатского корпуса приступает к
своим обязанностям. При этом во многих странах сложи­
лась политическая традиция, ставшая конституционной
нормой, согласно которой очередную сессию парламента
открывает глава государства, т.е. президент или монарх.
Этот акт символизирует легитимность высшего предста­
вительного органа и взаимодействие законодательной и ис­
полнительной властей.
Типичная процедура открытия президентом сессии пар­
ламента предусмотрена Уставом парламента Финляндии.
Статья 26 этого Устава гласит: “Время открытия сессии
Парламента объявляется по решению Президента Респуб­
лики: оно должно состояться не позднее третьего рабочего
дня после созыва Парламента.
В назначенный день члены Парламента собираются по­
сле богослужения в здании Парламента, где Президент при­
ветствует их и объявляет сессию Парламента открытой. С
ответной речью от имени Парламента выступает Председа­
тель Парламента”.
В Польше президент имеет право созывать на первое за­
седание членов вновь избранных Сейма и сената (ст. 47.1).
Вместе с тем в ст. 9 Малой Конституции Польской Респуб­
лики оговаривается: “Первое заседание вновь избранного
Сейма созывается Президентом в течение 30 дней после
выборов”. Таким образом, президент созывает новую сес­
сию парламента не по собственному усмотрению, а в преде123

лах срока, обусловленного датой прошедших парламент­
ских выборов.
В США дата начала очередной сессии Конгресса никак
не связана с каким-либо актом президента. Конституция
США установила следующую норму: “Конгресс собирается
по меньшей мере один раз в год, и таковая сессия начинает­
ся в полдень 3-го дня января, если только Конгресс законом
не назначит другой день” (Поправка XX, разд. 2). Таким об­
разом, в Соединенных Штатах высший законодательный
орган не зависит от президента в регламентировании своей
деятельности, включая дату открытия и закрытия сессии
Конгресса.
Право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии
парламента. Этим правом обладает президент во многих
странах при всех системах правления, начиная от президен­
тской и кончая парламентарной. Важно отметить, что дан­
ное полномочие является дискретным, т.е. президент мо­
жет по своему усмотрению принять такое решение без ка­
ких-либо согласований с правительством или руководством
парламента. Например, в Конституции Греции определено,
что президент созывает Палату депутатов на чрезвычай­
ную сессию каждый раз, когда он сочтет это нужным. В
Конституции США также предусмотрено, что президент
может в чрезвычайных случаях созвать обе палаты Конг­
ресса или любую из них (ст. II.3). Со своей стороны и Конг­
ресс США может по собственному усмотрению провести
свою внеочередную сессию.
Правом на созыв специальной сессии обладает также
президент Венгрии. При этом он в своем решении должен
указать причину, по которой он намерен созвать Парла­
мент, указать дату созыва специальной сессии и ее повестку
(ст. 22.3). В Болгарии право на созыв внеочередной сессии
принадлежит не только президенту и правительству, но так­
же председателю парламента и 1/5 его депутатов (ст. 78).
Во Франции внеочередные сессии парламента открыва­
ются и закрываются декретом президента (ст. 30). В то же
время право на созыв этих сессий принадлежит не прези­
денту, а большинству депутатов Национального собрания
или премьер-министру (ст. 29). В целом право на созыв вне­
очередных или чрезвычайных сессий парламента является
одним из важных средств воздействия президента на вы­
сший законодательный орган в тех случаях, когда прези­
дент хочет добиться принятия каких-либо экстренных зако124

нодательных мер и к тому же мобилизовать общественное
мнение в стране в пользу своих инициатив.
Право на роспуск парламента. Парламентаризм пред­
полагает не только неприкосновенность парламента как
высшего законодательного и представительного органа,
но и право исполнительной власти на его роспуск. В том
случае, если это право осуществляется в строгих правовых
рамках и за роспуском парламента незамедлительно сле­
дуют новые парламентские выборы, сам по себе роспуск
не подрывает правового статуса этого политического инс­
титута. В современной практике парламентаризма испол­
нительная власть довольно часто прибегает к своему пра­
ву роспуска парламента, что ведет к внеочередным парла­
ментским выборам и избранию парламента нового соста­
ва. Покушение на суверенитет парламента происходит
только тогда, когда вслед за его роспуском вообще на не­
определенный срок прерывается работа высшего законо­
дательного органа, и тогда роспуск парламента президен­
том по существу означает разгон этого органа государст­
венной власти. Такие ситуации могут время от времени
происходить в странах Азии, Африки и Латинской Амери­
ки, но они практически исключены в США и европейских
странах. В США глава государства и правительства вообще
не имеет права на роспуск Конгресса, что отвечает внут­
ренней логике американской модели президентства, ибо у
Конгресса отсутствует право на смещение правительства.
Иной правовой принцип действует при полупрези­
дентской и парламентарной системах правления.
Как известно, в Великобритании премьер-министр, опи­
рающийся на парламентское большинство, может в любой
момент выступить с инициативой роспуска палаты общин,
и по его предложению конституционный монарх объявляет
досрочные парламентские выборы. Таким же правом обла­
дают президенты во многих полупрезидентских и парла­
ментарных республиках. Там право президента, монарха
или премьер-министра на роспуск парламента уравновеши­
вается правом парламента на смещение правительства пу­
тем оказания ему вотума недоверия. В том случае, если пар­
ламент состоит из двух палат, исполнительная власть в
большинстве стран может распустить только нижнюю па­
лату, а верхняя палата не подлежит роспуску, продолжая
осуществлять свои парламентские полномочия. Кроме то­
го, во многих странах президент не имеет права распускать
125

парламент в периоды, когда осуществляется режим чрезвы­
чайного положения.
Можно назвать три варианта условий, при которых пре­
зидент реализует свое право на роспуск нижней палаты при
полупрезидентской и парламентарной системах. Во-первых,
президент может распустить нижнюю палату парламента
тогда, когда придет к выводу о том, что политическая об­
становка в стране или в отношениях между исполнительной
и законодательной властями достигла кризисного состоя­
ния. Во-вторых, президент может использовать свое право
роспуска, когда парламент выражает недоверие правитель­
ству, находящемуся у власти. И, в-третьих, глава государст­
ва обладает этим правом в том случае, если после несколь­
ких туров голосования его кандидат на пост главы прави­
тельства не набирает парламентского большинства, необ­
ходимого для утверждения.
Неограниченное право на роспуск Национального со­
брания имеет президент Франции. Такое право предостав­
ляет ему сг. 12 Основного закона Французской Республики.
Правда, данная конституционная норма предусматривает,
что он должен предварительно запросить консультацию на
роспуск этой палаты у председателей обеих палат парла­
мента. Однако мнение председателей палат не является для
него обязательным, и он вправе распустить Национальное
собрание даже вопреки их возражениям. Так, в 1981 году
придя к власти, президент-социалист Ф. Миттеран распу­
стил Национальное собрание, в котором большинство при­
надлежало к оппозиционному социалистам блоку партий.
При этом он рассчитывал на внеочередных парламентских
выборах добиться изменения состава этой палаты в пользу
социалистов. В итоге Миттеран добился своей цели, и после
выборов он смог опираться на парламентское большинство,
состоящее из представителей социалистической партии.
Аналогичным, по существу неограниченным правом
роспуска парламента обладает и президент Турции. Эту
страну в 1980 году захлестнула волна политического терро­
ризма, а ожесточенное противоборство между различными
партийными фракциями в парламенте заблокировало дея­
тельность правительства. Такую тупиковую кризисную си­
туацию разрешило лишь командование вооруженными си­
лами Турции, совершив в 1980 году государственный пере­
ворот и взяв власть в свои руки. Затем в 1982 году была
принята новая Конституция Турции, наделившая президен126

та более широкими полномочиями. В частности, ему было
предоставлено право распускать парламент и назначать
внеочередные парламентские выборы. Впрочем, до послед­
него времени президент Турции ни разу не воспользовался
этим своим “запасным” полномочием.
Вообще конституции ряда стран допускают возмож­
ность роспуска парламента президентом в случаях, когда
законодательный орган оказывается не в состоянии в тече­
ние длительного времени принимать те или иные решения.
Так, в Польше президент имеет право распускать Сейм, ес­
ли нижняя палата польского парламента в течение 4-х ме­
сяцев не утверждает представленный ей правительством
проект госбюджета на очередной финансовый год (ст. 21.4).
В Чешской Республике президент может распустить
Палату депутатов в случае, когда депутаты в течение трех
месяцев не утверждают законопроект, внесенный прави­
тельством и настолько важный для него, что оно предлага­
ет рассматривать голосование по этому законопроекту как
вотум доверия кабинету министров (ст. 35). Такие полномо­
чия президента в Польше и Чехии создают для него воз­
можность оказания сильного политического давления на
парламент в интересах правительственного курса.
Конституционное право роспуска парламента имеется
также у главы государства в Италии: “Президент Республи­
ки может, заслушав Председателей палат, распустить обе
Палаты или одну из них” (ст. 88). Как видно, Италия при­
надлежит к числу тех стран, где президент может распу­
стить обе палаты парламента. В то же время президент Ита­
лии не имеет права распустить парламент в последние 6 ме­
сяцев своего пребывания в должности главы государства.
В Греции аналогичное конституционное право в отно­
шении ее однопалатного парламента имеется у президента,
однако оно оговорено формулировкой о том, что глава го­
сударства может распустить Палату депутатов лишь для
разрешения вопросов исключительной национальной важ­
ности. Свое решение о проведении досрочных парламент­
ских выборов президент принимает только по предложе­
нию правительства.
Зависимость решения президента о роспуске парламен­
та от позиции правительства характерна и для ряда других
стран с полупрезидентской или парламентарной системами
правления. В Португалии президент должен предваритель­
но согласовать такое решение с Государственным советом.
127

В этот консультативный орган под председательством пре­
зидента входят: премьер-министр, председатель парламен­
та, президент Конституционного суда, генеральный проку­
рор, главы администраций автономных регионов, а также
бывшие президенты. Кроме того, членами Государственно­
го совета являются 5 граждан, назначенные президентом, и
5 представителей парламентских фракций, состав которых от­
ражает соотношение между этими партийными фракциями.
В Финляндии вплоть до начала 80-х годов право главы
государства на роспуск парламента было неограниченным,
и к этому праву неоднократно прибегал президент У. Кек­
конен. Однако по инициативе президента М. Койвисто в
1991 году было принято следующее добавление к ст. 27
Конституции: "... Президент может по обоснованной иници­
ативе премьер-министра, заслушав председателя Парламен­
та и разные фракции Парламента,... распустить Парламент
во время легислатурного периода, назначая новые выборы”.
Таким образом, в одних странах президент имеет неог­
раниченное право роспуска парламента по своему усмотре­
нию, а в других странах это право ограничено позициями
правительства, руководства парламента, парламентских
фракций и некоторыми другими условиями.
Конституции ряда стран наделяют президента полномо­
чием распустить парламент в случае, когда парламент вы­
ражает вотум недоверия правительству. Например, в Кон­
ституции Венгрии предусмотрено, что если в течение 12 ме­
сяцев высший законодательный орган по меньшей мере 4
раза выражал недоверие правительству, то президент мо­
жет распустить парламент (ст. 27.3.а).
В Конституцию ФРГ введена намеренно усложненная
норма, направленная на сохранение стабильности государ­
ственной власти. Она предоставляет президенту право на
роспуск бундестага в том случае, если по инициативе канц­
лера ставится на голосование вопрос о доверии главе пра­
вительства, и большинство парламентариев ему в этом до­
верии отказывают. Тогда по предложению канцлера прези­
дент распускает бундестаг и назначает новые парламент­
ские выборы. Однако если бундестаг, выразив недоверие
канцлеру, тут же большинством голосов избирает нового
главу правительства, президент утрачивает право на рос­
пуск этой палаты германского парламента (ст. 68.1).
В Польше ныне действующая Конституция закрепляет
за Сеймом право выражать недоверие правительству, после
128

чего премьер-министр должен подать президенту прошение
об отставке (ст. 64.4). Президент же, получив это проше­
ние, имеет право выбора в своих действиях: он может или
принять отставку и назначить другое лицо на пост премье­
ра, или распустить Сейм и назначить внеочередные парла­
ментские выборы (ст. 65.1). Располагая такой свободой вы­
бора, президент Л. Валенса в 1993 году предпочел не прини­
мать отставку правительства Х.Сухотской, которой Сейм
выразил недоверие, а распустить Сейм.
Кроме того, у президента Польши и ряда других стран
имеется право роспуска нижней палаты парламента тогда,
когда Сейм после 4-х туров голосования оказывается не в
состоянии утвердить ни кандидатуры на пост премьера,
предложенные президентом, ни кандидатуры на пост главы
правительства, выдвинутые самими же депутатами. В этой
ситуации президент Польши может или распустить Сейм,
или назначить своей властью премьер-министра и членов
его кабинета сроком не более чем на 6 месяцев (ст. 62). Дан­
ные полномочия президента позволяют разрешить кризис
власти и не допустить длительного отсутствия дееспособно­
го правительства.
Конституция Чехии также предоставляет президенту
право распустить нижнюю палату парламента в том случае,
если она выразит недоверие тому недавно назначенному
правительству, глава которого был назначен президентом
по рекомендации председателя этой палаты (ст. 35.1). По­
казательно, что даже в такой парламентарной республике,
как ФРГ, где полномочия президента особенно ограничен­
ны, глава государства имеет право распустить бундестаг в
том случае, если парламентарии после 3-х туров голосова­
ния по кандидатуре нового канцлера оказываются не в со­
стоянии выбрать главу правительства (ст. 35.1).
Весьма необычны условия роспуска президентом пар­
ламента в Латвии. Президент этого государства может
только выдвинуть предложение о роспуске Сейма, но затем
это предложение выносится на всенародный референдум.
Если большинство граждан на референдуме поддержит
предложение президента, то парламент подлежит роспуску
и объявляются внеочередные парламентские выборы. Од­
нако если предложение президента не набирает на рефе­
рендуме большинства, то тогда в отставку должен уйти сам
глава государства (ст.ст. 48,50).
129

Конституции ряда стран предусматривают ряд сущест­
венных ограничений права президента на роспуск парла­
мента. Как уже отмечалось, президент Италии нс может рас­
пустить парламент в последние 6 месяцев своего пребывания
у власти. Аналогичное ограничение в отношении действий
президента содержится и в Конституции Румынии (ст. 89.3).
Конституция Чешской Республики запрещает президенту
распускать палату депутатов в последние 3 месяца срока ее
полномочий (ст. 35.2). В Конституции Румынии определено,
что парламент не может быть распущен более одного раза
в течение одного года (ст. 89.2). Согласно ст. 29 Конститу­
ции Австрии, президент может распустить Национальный
совет, но только один раз по одной и той же причине в те­
чение всего срока своих полномочий.
Важно отметить, что конституции Франции, Румынии,
Польши и ряда других стран запрещают президенту рос­
пуск парламента в том случае, когда глава государства
объявляет о введении в стране чрезвычайного положения.
Более того, если парламент в этот момент нс заседает, он
тут же, в соответствии с конституционной нормой, возоб­
новляет свою деятельность.
В целом реализация права президента на роспуск парла­
мента дает реальную возможность главе государства актив­
но способствовать преодолению ряда тупиковых ситуаций,
которые могут возникать при взаимоотношениях между
парламентом и правительством.

5. Формы коммуникаций
между президентом и парламентом
Степень успеха политической программы президента и
его законодательных инициатив находится в прямой зависи­
мости от степени его взаимодействия с высшим законода­
тельным органом. Это взаимодействие предполагает нали­
чие целой структуры коммуникаций президента с парла­
ментом, которые имеют самые разнообразные формы, на­
чиная от официальных встреч и кончая неофициальными
контактами.
Главным средством общения между президентом и пар­
ламентом являются президентские послания. В США это
предусмотрено Конституцией: “Президент периодически
дает Конгрессу информацию о положении Союза и реко130

мендует к его рассмотрению такие меры, которые он со­
чтет необходимыми и целесообразными...” (ст. П.З). В соот­
ветствии с этой конституционной нормой все президенты
США, начиная с первого главы федеральной исполнитель­
ной власти - Дж.Вашингтона, ежегодно в начале работы
каждой сессии Конгресса направляют в высший законода­
тельный орган страны послание “О состоянии Союза” (у
нас его часто называют посланием “О положении страны”).
Свое послание президент США лично зачитывает на совме­
стном заседании обеих палат Конгресса, и оно транслирует­
ся по ведущим каналам американского телевидения. В по­
слании “О состоянии Союза” глава государства и прави­
тельства подводит итоги минувшего года, определяет ос­
новные направления внутренней и внешней политики пра­
вительства, а также дает развернутую программу законода­
тельных приоритетов своей администрации на текущий год.
После обнародования этого президентского послания оно
не подлежит немедленному обсуждению: законодатели не
имеют права задавать какие-либо вопросы президенту, и
он, согласно ритуалу, покидает здание Конгресса.
Следует подчеркнуть, что конституционное право пре­
зидента США обращаться к Конгрессу с посланиями яв­
ляется не только его полномочием, но и обязанностью,
поскольку президент должен ежегодно информировать за­
конодателей о своих намерениях и инициативах. Помимо
послания “О состоянии Союза” президенту вменяется так­
же в обязанность ежегодно представлять в Конгресс еще
два послания. По закону 1946 года “О полной занятости”
президент обязан представлять в Конгресс послание, кото­
рое называется “Экономический доклад президента”. В
этом документе президент должен дать анализ экономиче­
ского состояния США и изложить экономическую полити­
ку своей администрации. Кроме того, законом 1974 года “О
контроле за бюджетом и замораживанием федеральных
фондов” президент обязан до первого вторника февраля
каждого года представить высшему законодательному ор­
гану проект государственного бюджета на очередной фи­
нансовый год. Экономический доклад президента. сго бюд­
жетное и все другие послания направляются Конгрессу в
письменном виде, и брошюры с текстами этих президент­
ских документов предоставляются каждому члену обеих па­
лат Конгресса, а также становятся доступными для журна131

листов и всех заинтересованных граждан, если они нс носят
закрытого характера.
Президент США не присутствует на заседаниях палат
Конгресса и не выступает в ходе парламентских дебатов,
поскольку это противоречит американской доктрине разде­
ления исполнительной и законодательной властей. В США
считается, что непосредственное участие президента в об­
суждении парламентариями текущего законодательства
представляет собой покушение на суверенитет высшего за­
конодательного органа и попытку оказать на него полити­
ческое давление. В то же время президент США вправе в
любой момент, который он сочтет для себя подходящим,
явиться в Конгресс и выступить на его совместном заседа­
нии по тому или иному вопросу.
Обычно американские президенты пользуются этим
правом для того, чтобы сфокусировать внимание законода­
телей и всего американского общества на необходимости
принятия решений по тем или иным президентским инициа­
тивам. Так, в мае 1961 года президент Дж.Кеннеди высту­
пил в Конгрессе с обширной программой своей администра­
ции по освоению космического пространства, включавшей
полет американских астронавтов на Луну. Президент Р.Рей­
ган в апреле 1983 года обратился к законодателям на совме­
стном заседании Конгресса с призывом поддержать полити­
ку его правительства в отношении Никарагуа и других
стран Центральной Америки. Точно так же в сентябре
1993 года президент Б.Клинтон выступил перед членами
обеих палат Конгресса со своими предложениями по ре­
форме системы здравоохранения в США.
Президент, закончив свое выступление, покидает зал
заседаний Конгресса, и законодатели имеют полную свобо­
ду в высказывании своих позиций по поводу предложений
главы федеральной исполнительной власти.
В практике американских президентов бывали случаи,
когда они встречались с законодателями в Конгрессе и по­
мимо своих выступлений на совместных заседаниях. Так,
президент В.Вильсон в начале первого срока своего прези­
дентства счел необходимым лично прибыть в Конгресс и
выступить на заседании одного из комитетов Конгресса,
призывая законодателей проголосовать за предложение ад­
министрации об изменении тарифной политики США. Это
повышенное внимание самого президента к законодателям
в стенах парламента оказало на них ожидаемый эффект, и
132

большинство парламентариев поддержали инициативу Виль­
сона. Такого же результата добился и президент Р.Рейган,
когда в 1985 году он явился в Конгресс и за закрытыми две­
рями выступил перед законодателями от своей партии в па­
лате представителей, добиваясь от них поддержки новых
налоговых инициатив администрации.
В целом же личные контакты с законодателями прези­
дент США осуществляет главным образом в своей офици­
альной резиденции - Белом доме. В стенах же Конгресса от
имени президента предельно активно действуют различные
представители его администрации и прежде всего вице-пре­
зидент, который наделен правом председательствовать на
заседаниях сената Конгресса США и имеет в Конгрессе
свой офис. Постоянно общаются с законодателями и со­
трудники специального отдела аппарата Белого дома по
связям с Конгрессом. Отслеживая политическую позицию
буквально каждого парламентария, они используют самые
разнообразные методы воздействия на законодателей, до­
биваясь от них поддержки курса президента и его админист­
рации. В лоббистскую деятельность в пользу правительства
непосредственно вовлечены также министры, их заместите­
ли, руководители различных ведомств федеральной испол­
нительной власти. Эти правительственные деятели часто
встречаются с конгрессменами и сенаторами, выступают на
слушаниях в комитетах Конгресса, стремятся согласовать
действия правительства и намерения высшего законода­
тельного органа.
Много времени и сил взаимодействию с Конгрессом
уделяет и сам президент США. Каждую неделю в своей ре­
зиденции он проводит регулярные совещания с лидерами
Конгресса, руководителями партийных фракций, председа­
телями ключевых парламентских комитетов. На этих сове­
щаниях высшие представители обеих ветвей государствен­
ной власти обсуждают текущую политику, уточняют ин­
тересы и позиции друг друга, стремятся преодолеть возни­
кающие противоречия путем взаимоприемлемых компро­
миссов.
Далеко не всегда взаимоотношения президента и Конг­
ресса носят характер сотрудничества и согласия. Нередко
по тем или иным вопросам они становятся конфликтными и
предельно напряженными. Однако даже в самых острых,
конфронтационных ситуациях президент и Конгресс сохра­
няют этику официальных отношений и не прерывают офи133

циальные и неофициальные каналы коммуникаций друг с
другом.
Чуть ли не ежедневно президенты ведут телефонные
разговоры с законодателями, убеждая их поддержать зако­
нодательные инициативы правительства. В соответствии с
устоявшейся политической традицией, в Белом доме ежегод­
но проходят приемы, которые президент и его супруга устра­
ивают для членов Конгресса и их жен. Особенно активно
президенты контактируют с парламентариями в периоды из­
бирательных кампаний в Конгресс, когда они лично поддер­
живают своих политических союзников и вместе с ними
выступают на предвыборных митингах. Членов Конгресса
постоянно приглашают на торжественные церемонии в Бе­
лом доме, будь то подписание президентом закона или прием
иностранного главы государства. Не ограничиваясь этими
официальными контактами, президенты нередко общаются
с ведущими законодателями на неофициальных обедах и
ужинах в Белом доме, а президент Л.Джонсон, славившийся
своим особым умением воздействовать на парламентариев,
даже принимал их на своем ранчо в родном штате Техас.
Все эти усилия президента, его помощников, министров
и других членов правительства по поддержанию постоян­
ных взаимосвязей с законодателями являются одним из
ключевых элементов в деятельности федеральной исполни­
тельной власти. Без такого интенсивного взаимодействия с
Конгрессом ни один президент США не смог бы добиться
осуществления своих главных политических целей.
Иной тип отношений сложился между президентом и
парламентом во Франции. Как уже отмечалось, там премьерминистр и Совет министров осуществляют правительствен­
ную политику, и к тому же именно премьер-министру, а не
президенту, принадлежит право на законодательную иници­
ативу. Соответственно, главными партнерами парламента
во взаимоотношениях между законодательной и исполни­
тельной властью выступают премьер-министр и другие ми­
нистры. Эти должностные лица находятся в постоянном
контакте с руководством обеих палат парламента и други­
ми парламентариями. Они часто выступают на заседаниях
Национального собрания с правительственными заявления­
ми и обязаны отвечать на запросы законодателей.
В отличие от премьер-министра и других министров
| президент Франции в силу самой конституционной модели
V Республики дистанцируется от парламента и практически
134

не входит в прямой контакт с этим политическим институ­
том. Основную форму коммуникаций президента и парла­
мента определяет ст. 18 Конституции: “Президент Респуб­
лики сносится с обеими палатами Парламента посредством
посланий, которые зачитываются от его имени и не сопро­
вождаются обсуждением”.|Таким образом, в отличие от
президента США, который лично зачитывает в Конгрессе
свои ежегодные послания “О состоянии Союза”, а также
время от времени выступает перед законодателями на со­
вместном заседании палат, президент Франции практически
не появляется в стенах парламента. Он лишь направляет ту­
да свои послания, которые оглашаются его представителя­
ми и не становятся предметом немедленных парламентских
дебатов. Вообще во Франции, как и в других полупрезидентских и тем более парламентарных республиках, ответст­
венность за действия высшей исполнительной власти несет
перед парламентом преимущественно кабинет министров и
его глава, а не президент. В силу этого президент Франции,
по крайней мере, внешне не проявляет такой активности во
взаимоотношениях с законодателями, как это свойственно
президенту США.
|Тем не менее французский президент также уделяет до­
статочно много внимания взаимодействию с законодателя­
ми.! Показательна в этом отношении практика президента
Ш. де Голля, который при всей своей неприязни к парла­
ментской политике отнюдь не игнорировал важность кон­
тактов с парламентариями. В 1965 году, обозревая свое пре­
бывание на посту президента, глава французского государ­
ства, в частности, сообщил, что он 78 раз принимал в своем
кабинете председателей палат парламента и более 100 раз председателей или докладчиков парламентских комиссий, а
также руководителей различных парламентских фракций. /
Конституции Италии, Болгарии, Румынии и Польши
также наделяют президента правом обращаться к парла­
менту посредством посланий. При этом Малая Конституция
Польши содержит правовую норму, идентичную норме
Конституции Франции и предусматривающую, что посла­
ния президента не должны быть предметом парламентских
дебатов (ст. 39). Что касается тематики и процедуры прези­
дентских посланий, то Конституция Румынии в самой об­
щей форме определяет, что президент направляет послания
парламенту по главным общенациональным политическим
135

вопросам (ст, 88), и эти послания должны быть заслушаны
на совместном заседании обеих палат (ст. 62.2).
Конституции Чехии, Словакии и Венгрии специально
оговаривают, что президент может присутствовать на засе­
даниях парламента. В Основном законе Чешской Респуб­
лики за главой государства закреплены следующие права:
“Президент... имеет право принимать участие в сессиях обе­
их палат парламента и в заседаниях их комитетов и комис­
сий. Когда бы он ни попросил слова для выступления, ему
должна быть предоставлена такая возможность” (ст. 64.1).
Этим правом воспользовался президент В.Гавел, когда в
октябре 1993 года он выступал на заседании палаты депута­
тов и призвал парламентариев дать согласие на вступление
Чехии в НАТО. Аналогичным правом на выступление в
парламенте обладают также президенты Словакии и Венг­
рии.
В целом для президентской республики американского
типа характерно интенсивное личное общение и взаимодей­
ствие между президентом и законодателями. В то же время
он не принимает личного участия в заседаниях высшего за­
конодательного органа.) Президент Франции/гакже ще при­
сутствует на заседаниях парламента, но довольно часто
встречается с законодателями в своей официальной резиденции.}В то же время в государствах Восточной Европы и
странах СНГ глава государства нередко лично участвует в
обсуждении текущего законодательства на заседании пар­
ламента. Однако в любом случае исполнительная и законо­
дательная власти, если они действуют в условиях демокра­
тии и разделения властей, зависят друг от друга. В силу это­
го президент, правительство и парламент используют раз­
нообразные формы коммуникаций в процессе формирова­
ния и осуществления единой государственной политики.
6. Парламентский контролъ
над деятельностью президента

В условиях разделения властей каждая ветвь государст­
венной власти имеет свои прерогативы, статус и права по
взаимоотношениям друг с другом. Те судебные инстанции,
которые обладают функцией конституционного надзора,
призваны контролировать законодательную и исполни­
тельную власти. В свою очередь исполнительная власть на136

делена исключительной компетенцией осуществлять пра­
вительственную политику. Особый статус имеет парла­
мент, который, будучи не только высшим законодатель­
ным, но и высшим представительным органом, обладает
конституционными полномочиями контроля над высшей
исполнительной властью.
Принято считать, что правительство ответственно пе­
ред парламентом лишь при парламентарной системе прав­
ления, которая предусматривает право парламента отправ­
лять правительство в отставку путем вотума недоверия.
Между тем принцип ответственности правительства перед
парламентом сохраняется и в условиях полупрезидентской
системы правления. Президентская республика формально
не предусматривает ответственности правительства перед
парламентом, поскольку при этой системе высший законо­
дательный орган не обладает правом на вотум недоверия
исполнительной власти. Однако если президентская респуб­
лика основана на демократических конституционных прин­
ципах и в ней последовательно осуществляется принцип
разделения властей, то парламент располагает широкими
полномочиями по осуществлению своего контроля над дея­
тельностью президента и его правительства.
Особенно эффективно свои контрольные прерогативы
в отношении исполнительной власти осуществляет в усло­
виях президентской республики Конгресс Соединенных
Штатов Америки (см. табл. 9).

Таблица 9

Парламентский контроль
над деятельностью президента
при президентской системе правления
(на примере США)
Конгресс:
1. Утверждает кандидатуры назначенцев президента на прави­
тельственные и судебные посты.

2.

3.
4.

Контролирует финансовые ресурсы правительства через ут­
верждение госбюджета, проект которого предлагается прези­
дентом.
Осуществляет контроль над расходованием правительствен­
ными органами бюджетных ассигнований.

Получает информацию от президента и других членов его ад­
министрации, заслушивает представителей правительства в
ходе парламентских слушаний.
137

5.

Поддерживает или не поддерживает предложения президента
в сфере законодательства, утверждает или не утверждает
международные договоры, заключенные президентом.

6.

Санкционирует или запрещает использование президентом
вооруженных сил в военных и иных действиях.

7.

Контролирует изменения в структуре исполнительных орга­
нов власти, законодательно утверждает создание новых мини­
стерств и ведомств.
Проводит расследования деятельности правительственных ве­
домств.
Продолжает свою деятельность в периоды чрезвычайного по­
ложения, введенного президентом.

8.
9.

10. Имеет право отстранить президента от должности путем про­
цедуры импичмента.

Американские законодатели, как уже отмечалось, в зна­
чительной степени контролируют кадровую политику пре­
зидента, поскольку без санкции сената Конгресса США ни
один из президентских назначенцев на правительственные
посты не может вступить в свою должность. Еще более эф­
фективным средством контроля в руках Конгресса стало
его конституционное полномочие утверждать госбюджет,
проект которого предлагается президентом. Конгресс в
полной мере использует свою “власть кошелька”, и от того,
сколько именно бюджетных средств он выделит тому или
иному министерству или под ту или иную правительствен­
ную программу, зависит не только получение президентом
финансовых ресурсов для осуществления своего курса, но и
направленность государственной политики. Кроме того,
высший законодательный орган США через действующее
при нем Главное контрольно-финансовое управление осу­
ществляет постоянный финансовый контроль над органами
исполнительной власти и проводит периодические ревизии
правительственных ведомств по расходованию ассигнован­
ных им Конгрессом бюджетных средств.
Другими эффективными рычагами контроля над дейст­
виями президента и его администрации являются полномо­
чия Конгресса принимать или отвергать предложения гла­
вы государства и правительства в сфере законодательства,
утверждать или отклонять международные договоры, под­
писанные президентом, санкционировать или запрещать ис­
пользование президентом вооруженных сил в военных и дру138

гих действиях. Помимо этого, под общим контролем парла­
ментариев находится вся структура органов исполнитель ­
ной власти, поскольку учреждение каждого нового мини­
стерства и другого правительственного ведомства требует
не только согласия президента, но и соответствующего за­
конодательного акта Конгресса.
Важным полномочием Конгресса в отношении феде­
ральной исполнительной власти в США является также
право законодателей запрашивать и получать от прави­
тельства информацию о его деятельности. Это полномочие
реализуется в. различных формах, включая ежегодные по­
слания президента Конгрессу, а также вызов на слушания в
комитеты обеих палат министров, их заместителей и других
высокопоставленных правительственных деятелей. Самого
президента США в соответствии с американскими полити­
ческими традициями законодатели не вызывают на свои
парламентские слушания, но члены его администрации
практически ежедневно участвуют в этих слушаниях, где
они разъясняют политику правительства, информируют за­
конодателей о текущих и предстоящих действиях своих ве­
домств и отвечают на многочисленные вопросы парламен­
тариев. Отказ членов правительства от участия в парламен­
тских слушаниях, равно как и предоставление ими законо­
дателям ложной или неполной информации рассматрива­
ются в США как “неуважение к Конгрессу”, чреватое уго­
ловной ответственностью.
Контроль Конгресса США над Федеральным правитель­
ством осуществляется также и в виде расследований, кото­
рые время от времени проводят различные комитеты Конг­
ресса в отношении органов исполнительной власти. Эти
расследования касаются конкретных действий правительст­
венных ведомств, и по их завершении Конгресс может при­
нять или новый законодательный акт, или поправку к дей­
ствующему законодательству для того, чтобы скорректиро­
вать деятельность исполнительных органов. Во время рас­
следований от проверяемых правительственных инстанций
должна поступать вся запрашиваемая законодателями ин­
формация.
В то же время президент США имеет право на так на­
зываемую “привилегию исполнительной власти”. Она со­
стоит в том, что под предлогом конфиденциального харак­
тера той или иной информации о деятельности его прави139

тельства, разглашение которой, по его мнению, нанесет
ущерб государственным интересам, президент вправе отка­
заться предоставлять Конгрессу какие-то сведения. Амери­
канские президенты довольно часто прибегают к “привиле­
гии исполнительной власти”, чтобы ограничить доступ за­
конодателей к информации о спорных действиях прави­
тельственных органов и отдельных должностных лиц. Со
своей стороны парламентарии нередко оспаривают право­
мерность использования президентами этого права, и тогда
конфликт между исполнительной и законодательной вла­
стью разрешается в судебном порядке.
Контрольные функции Конгресса над деятельностью
президента включают в себя и применение такой крайней
меры, как отрешение главы государства и правительства
посредством процедуры импичмента. Здесь мы лишь отме­
тим, что в США Конгресс правомочен своей властью без
каких-либо действий со стороны Верховного суда США от­
странить президента от должности. В целом, высший зако­
нодательный орган в Соединенных Штатах располагает
широкими полномочиями, позволяющими ему в достаточ­
ной степени контролировать деятельность президента и его«
администрации, не нарушая при этом принцип разделения
властей и сохраняя независимость исполнительной власти в
пределах ее компетенции.
Парламентский контроль над деятельностью президен­
та в условиях полупрезидентской республики имеет свою
специфику, так как за деятельность правительства в пер­
вую очередь отвечает перед законодателями глава кабине­
та министров. Но и при полупрезидентской республике гла­
ва государства не остается вне сферы парламентского конт­
роля (см. табл. 10).
Таблица 10

Парламентский контролъ
над деятельностью президента
при полупрезидентской системе правления
(на примере Франции)
Парламент:
1. Контролирует деятельность президента через представителей
парламентских фракций, входящих в правительство.

2.
140

Имеет право выразить вотум недоверия премьер-министру,
назначенному президентом.

3.

Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на
страну и принятия президентом ответных мер.

4.

Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные
премьер-министром и поддержанные президентом.

5.

Продолжает свою деятельность в период чрезвычайного по­
ложения, объявленного президентом, утверждает или не ут­
верждает продление чрезвычайного или осадного положения.

6.

Имеет право выдвинуть против президента обвинения в со­
вершении действий, которые могут привести к его отставке.

И во Франции, и в других странах с аналогичной систе­
мой государственной власти парламент вправе выразить во­
тум недоверия главе кабинета, которого назначил прези­
дент. Как и при президентской республике, парламент пол­
номочен утверждать или отклонять законопроекты, под­
держанные президентом, и только парламент объявляет о
начале войны. С другой стороны, при полупрезидентской
республике у парламента появляются дополнительные воз­
можности для контроля над деятельностью главы государ­
ства через находящееся у власти правительство. В силу то­
го, что в кабинет министров входят представители партий­
ных фракций, располагающих большинством в парламенте,
они постоянно согласовывают свои действия с позициями
этих депутатских фракций. В итоге законодатели могут че­
рез своих представителей в правительстве контролировать
многие действия президента, поскольку большинство его
указов должно быть контрассигновано премьер-министром
или скреплено подписями других министров.
В тех же случаях, когда президент своим указом вводит
в стране чрезвычайное положение, он лишается права рос­
пуска парламента, который продолжает свою деятельность
в течение всего этого периода. Наконец, при полупрезиден­
тской республике парламент обладает правом выдвигать
против президента обвинения в совершении действий, за
которые тот может быть отрешен от должности.
В условиях парламентарной республики контроль пар­
ламента над действиями президента осуществляется с уче­
том ограниченных полномочий главы государства. Так, в
ФРГ президент заключает международные договоры с дру­
гими государствами, но эти договоры должны быть одобре­
ны бундестагом. Кроме того, законодатели вправе предъя­
вить главе государства обвинения, которые если их поддер141

жит Федеральный конституционный суд, становятся осно­
ванием для отстранения президента от должности.
Как видно, при всех демократических системах государ­
ственной власти деятельность президента находится под
прямым или опосредованным парламентским контролем.
Однако этот контроль отнюдь не означает командование
над президентом со стороны высшего законодательного ор­
гана. В условиях разделения властей у главы государства
остаются неотъемлемыми его властные функции в рамках
конституционных правовых норм, введенных в той или
иной стране.

Раздел VI
ПРЕЗИДЕНТ В СФЕРАХ ВНЕШНЕЙ
И ВОЕННОЙ ПОЛИТИКИ
7. Внешнеполитические
прерогативы президента
Сфера внешней политики принадлежит к числу важней­
ших направлений в деятельности государства, и закономер­
но, что в ней роль главы государства особенно значительна.
Уже по своему конституционному статусу президент явля­
ется главным представителем государства в сфере между­
народных отношений и наделен соответствующими полно­
мочиями. В условиях разделения властей формирование
внешней политики осуществляется и законодательной, и
исполнительной властями, и все же инициатива здесь в
большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.
Показательно, что глава государства располагает важ­
ными внешнеполитическими прерогативами не только при
президентской системе. В условиях полупрезидентской, а
также парламентарной систем правления, при которых
функции президента во внутренней политике государства
весьма ограниченны, его внешнеполитические прерогати­
вы достаточно обширны (см. табл. 11).
Таблица 11

Полномочия президента
в сфере внешней политики
(обобщенный вариант)
Президент:
1. Осуществляет общее руководство внешней политикой.
2. Ведет международные переговоры.
3. Заключает межгосударственные договоры.
4. Решает вопросы войны и мира.
5. Расходует по своему усмотрению средства из бюджетных ас­
сигнований на внешнеполитические акции.
6. Руководит внешнеэкономической политикой.
7. Назначает послов и других представителей страны за рубе­
жом.
' х
8. Принимает верительные грамоты у аккредитованных при нем
послов.

143

9. Принимает решение об установлении дипломатических отно­
шений с другим государством или о вступлении в международ­
ную организацию.
10. В соответствии с дипломатическим протоколом встречает и
провожает глав государств, посещающих страну с официаль­
ным визитом.

Общее руководство внешней политикой. При прези­
дентской республике внешнеполитические полномочия гла­
вы государства и правительства особенно велики. Именно
президент, опираясь на рекомендации своих официальных и
неофициальных советников, а также на разработки различ­
ных внешнеполитических ведомств, непосредственно опре­
деляет внешнеполитические цели правительства. Повы­
шенное внимание к сфере внешней политики присуще всем
президентам США после второй мировой войны, когда Со­
единенные Штаты стали одной из сверхдержав. Характерно
в этом плане высказывание президента Дж.Кеннеди, кото­
рый, учитывая реалии ядерной эпохи, неизменно отдавал
приоритет внешней политике перед внутренней и как-то
сказал: “Существует большая разница между отклонением
законопроекта и уничтожением страны”.
В каждом государстве выполнение внешнеполитиче­
ских функций осуществляют министерство иностранных
дел и другие ведомства. Вместе с тем при президентской си­
стеме ответственность за все действия государственных ор­
ганов во внешнеполитической сфере несет прежде всего
глава высшей исполнительной власти - президент. Он дол­
жен быть постоянно в курсе различных акций, предприни­
маемых внешнеполитическими ведомствами, и осуществ­
лять эффективный контроль за их работой. Однако глав­
ная ответственность, которая ложится на плечи президента,
состоит в том, что при президентской системе только он
принимает окончательные решения в отношении внешне­
политических акций своего правительства. При всем мно­
жестве высокопоставленных должностных лиц, ведающих
теми или иными направлениями внешней политики, никто
из них не имеет права предпринимать какие-либо действия
или делать какие-либо официальные заявления без санкции
президента. Таким образом, президентская система власти
предусматривает, что руководство внешней политикой цен­
трализовано в руках президента и эти полномочия прези­
дент не может делегировать никому из своих подчиненных
144

в государственном аппарате. С другой стороны, при прези­
дентской системе правления никто из правительственных
деятелей не разделяет с президентом прерогативы по руко­
водству внешней политикой и не оспаривает его полномо­
чия высшего должностного лица в этой и других сферах го­
сударственной политики.
При полупрезидентской системе внешнеполитические
полномочия главы государства также отличаются особой
значимостью. Так, во Франции со времен президента ІИ. де
Голля сложилась политическая традиция, отдающая пер­
венство в сфере внешней политики главе государства, а не
главе правительства. Правда, при так называемом разде­
ленном правлении, когда президент и премьер-министр от­
носятся к разным идейно-политическим группировкам,
между ними возможны трения, разногласия и даже проти­
воречия по тем или иным направлениям внешней политики.
Тем не менее в любом случае у президента остается право
на внешнеполитические инициативы, а также реальная воз­
можность предпринимать важные шаги в сфере междуна­
родных отношений независимо от позиции правительства.
Так, в 60-х годах президент Финляндии У.Кекконен высту­
пил с инициативой превратить Север Европы в зону, сво­
бодную от ядерного оружия, а в 90-е годы президент Фран­
ции Ф.Миттеран выдвинул план объединения Европы на
конфедеративных началах.
И все же внешнеполитические полномочия президента
при полупрезидентской системе ограничены прерогативами
кабинета министров, который при этой системе непосред­
ственно осуществляет внешнюю и внутреннюю политику
правительства. Эти ограничения президентской власти ус­
тановлены, в частности, в Конституции Финляндии. В ст. 33
провозглашено: “Отношения Финляндии с иностранными
государствами направляются Президентом...” Однако в той
же статье сказано: “Предоставление информации иностран­
ным государствам или посланникам Финляндии за границей
должно передаваться через того министра, в сферу компе­
тенции которого входят иностранные дела”.
Аналогичные ограничения внешнеполитических преро­
гатив президента содержатся и в Малой Конституции Поль­
ши. Пункт 1 ст. 32 Конституции гласит: “Президент осуще­
ствляет общий контроль над сферой международных отно­
шений”. В то же время п. 3 той же статьи определяет: “От­
ношения с зарубежными государствами и с дипломатиче6—3091

145

скими представителями Польши за рубежом осуществля­
ются через соответствующего министра, ведающего ино­
странными делами”.
При парламентарной системе президент имеет высокий
статус главы государства, но ограниченные полномочия во
внешнеполитической сфере государственной политики. Со­
гласно п. 1 ст. 59 Конституции ФРГ, “Федеральный прези­
дент представляет Федерацию в международно-правовых
отношениях”. Однако в ст. 65 той же Конституции недвус­
мысленно определено, какое должностное лицо формирует
направления государственной политики, включая внешне­
политическое: “Федеральный канцлер определяет основ­
ные направления политики и несет за них ответственность.
В пределах этих основных направлений каждый Федераль­
ный министр самостоятельно под свою ответственность ве­
дет дела своей отрасли”.
Ведение международных переговоров. Эту прерогативу
особенно активно осуществляют президенты при президент­
ской системе правления. Президент может консультиро­
ваться со своими внешнеполитическими советниками и дру­
гими должностными лицами, но только он окончательно
решает, кого из представителей других государств он будет
принимать на официальном или неофициальном уровне.
Точно так же президент, вступая в непосредственные кон­
такты с главами других государств, сам договаривается или
поручает своим представителям определить дату своего ви­
зита в ту или иную страну, а также согласовать повестку
переговоров.
На те переговоры, которые проводит он лично, прези­
дент, как правило, приглашает министра иностранных дел и
других высокопоставленных правительственных деятелей,
которые ведают вопросами, поднимаемыми на этих перего­
ворах. Однако в принципе президент имеет право вести эти
переговоры единолично и в конфиденциальной обстановке.
Во многих случаях президент проводит международные пе­
реговоры на двух уровнях: он может встречаться с зарубеж­
ным главой государства или премьер-министром “с глазу на
глаз”, а также продолжать обсуждение затрагиваемых воп­
росов в расширенном составе, т.е. возглавляя участвующую
в переговорах делегацию своей страны. Так, президент
США имеет всю полноту полномочий для ведения между­
народных переговоров по своему усмотрению, и в то же
время на его позиции и действия в сфере внешней политики
146

оказывают значительное воздействие многие влиятельные
круги как в правительстве, так и вне его.
При полупрезидентской системе правления президент
как глава государства полномочен вести переговоры с гла­
вами других государств, осуществлять официальные визи­
ты в другие страны и делать официальные заявления по
различным международным проблемам. Он учитывает, что
его точка зрения может не совпадать с точкой зрения пре­
мьер-министра и министра иностранных дел и здесь многое
зависит от того, в состоянии ли глава государства и глава
правительства согласовать свои действия и проводить еди­
ную линию во внешней политике. В одних случаях этим вы­
сшим должностным лицам исполнительной власти удается
действовать совместно, а в других случаях между главой го­
сударства и главой правительства могут возникать серьез­
ные разногласия по тем или иным направлениям внешнепо­
литического курса. Президент Ф.Миттеран и премьер-ми­
нистр Э.Валадюр в 1993 году совместно представляли
Францию на очередном раунде международных перегово­
ров между странами Европейского сообщества и проводили
единую линию, несмотря на то, что они принадлежат к раз­
личным партийно-политическим группировкам внутри
своей страны. В то же время между президентом Польши
Л.Валенсой и премьер-министром Я.Ольшевским возникли
острые разногласия, когда во время визита президента в
Москву в 1992 году правительство Ольшевского предприня­
ло действия, чреватые осложнениями в польско-российских
отношениях.
Полупрезидентская система правления допускает доста­
точную свободу действий президента в ходе проведения
международных переговоров. Например, президент Фран­
ции может, но не обязан информировать премьер-министра
и главу МИДа о всех своих переговорах с главами других
государств. К тому же французский президент часто совер­
шает личные официальные визиты за рубеж без участия в
них премьер-министра или министра иностранных дел. Это
дает возможность президенту проявлять крупномасштаб­
ные инициативы в сфере внешней политики, что оказывает
морально-политическое воздействие на внешнеполитиче­
ские акции правительства и парламента.
При парламентарной системе правления президент при­
нимает глав иностранных государств и других высокопо­
ставленных лиц зарубежных стран, но основные перегово6

147

ры с ними ведут глава правительства и министр иностран­
ных дел. Глава государства в условиях парламентарной сис­
темы может совершать официальные визиты за рубеж, но
на встречах с зарубежным руководством должен излагать
не свою точку зрения, а позицию правительства. Примеча­
тельно, что в такой парламентарной республике, как Ир­
ландия, президент не имеет права покинуть пределы собст­
венной страны без соответствующего решения парламента.
Вместе с тем президент, даже в рамках ограничений,
присущих парламентарной системе, может сыграть важную
роль в создании более благоприятного представления о
своей стране за рубежом. Так, в 1985 году президент ФРГ
Р. фон Вайцзеккер по случаю 40-ой годовщины окончания
второй мировой войны неоднократно выступал на тему об
окончательном преодолении Германией ее нацистского
прошлого и приверженности немецкого народа к миру.
Кроме того, у главы государства есть возможность высту­
пать с речами на международные темы, которые укладыва­
ются в русло общей линии находящегося у власти прави­
тельства, но по тем или иным политическим соображениям
не могут быть произнесены главой правительства.
Как известно, внешнеполитические переговоры осуще­
ствляются и по линии межпарламентских связей. Высшие
законодательные органы многих стран регулярно обмени­
ваются визитами делегаций парламентариев, а также часто
принимают представителей иностранных государств, вклю­
чая президентов. Эти контакты и переговоры являются
важной составной частью внешнеполитического курса той
или иной страны.
Заключение международных договоров. Конституции
многих стран содержат схожие между собой положения о
том, что в прерогативы президента входит заключение
международных договоров. Такими конституционными
полномочиями глава государства обладает и при президент­
ской, и при полупрезидентской, и при парламентарной ре­
спубликах. Одцако в реальности право президента заклю­
чать или ратифицировать межгосударственные договоры,
как и многие другие его прерогативы, обусловлено той или
иной системой правления.
При президентской системе правления в США прези­
дент (или другое уполномоченное президентом должност­
ное лицо правительства) предварительно подписывает
договор, что еще не придает этому документу международ148

но-правовой силы. Затем президент направляет этот дого­
вор на утверждение высшего законодательного органа или
одной из его палат. (В США и Мексике право на утвержде­
ние или отклонение международного договора имеет толь­
ко сенат.)
Для утверждения любого межгосударственного догово­
ра в США Конституция требует согласия не менее двух тре­
тей присутствующих на заседании членов сената. Сам сенат
не ратифицирует договор, а участвует в процессе ратифи­
кации. Этот процесс окончательно завершается лишь тог­
да, когда после утверждения сенатом договора президент
подписывает ратификационные грамоты и обменивается
ими с главой государства - партнера по договору. Таким об­
разом, процесс ратификации международного договора в
США представляет собой совместную и неразделимую ак­
цию президента и сената. Это предусмотрено положением в
Конституции США, по которому президент "... имеет право
по совету и с согласия сената заключать международные
договоры...” (ст. II. 2).
Важно подчеркнуть, что до первоначального подписа­
ния того или иного международного договора президент
США не обязан согласовывать его содержание с сенатом.
Как правило, президенты предварительно консультируются
с руководством сената, членами сенатского комитета по
иностранным делам и другими видными сенаторами относи­
тельно перспектив утверждения этой палатой подписывае­
мых ими (президентами) договоров. Однако сенат не имеет
конституционных полномочий вмешиваться в переговор­
ный процесс или ограничивать президента в его конститу­
ционном праве подписывать договор по своему усмотре­
нию. Парламентарии могут оказать свое воздействие на со­
держание международного договора лишь после того, как
он подписан президентом (или от имени президента) и на­
правлен главой государства и правительства на рассмотре­
ние сената.
Со своей стороны, сенат полномочен, как уже отмеча­
лось, полностью одобрить или отвергнуть подписанный
президентом договор, а также имеет право обусловить его
вступление в силу поправками, оговорками, толкованиями,
декларациями, заявлениями и интерпретациями. Совмест­
ные изменения, внесенные сенатом в договор, иногда ста­
вят президента и иностранную сторону в трудное положе­
ние, поскольку они могут нарушить согласованные в ходе
149

переговоров договоренности сторон. В такой ситуации пре­
зидент США должен или дополнительно согласовать эти
изменения, внесенные законодателями с государством партнером по договору, или же отказаться подписать рати­
фикационную грамоту.
На практике президент, активно выступающий за при­
нятие того или иного международного договора и затратив­
ший много усилий для его согласования с другой договари­
вающейся стороной, с не меньшей энергией добивается от
законодателей его одобрения. Если же парламентарии вы­
двигают какие-либо поправки и дополнения, неприемлемые
как для президента, так и для государства, с которым за­
ключается договор, то президент использует все имеющие­
ся у него возможности для того, чтобы большинство зако­
нодателей отвергло эти поправки и дополнения. Если же
президент оказывается не в состоянии воспрепятствовать
значительному искажению законодателями содержания до­
говора по сравнению с тем текстом, который он или его
представитель подписали в предварительном порядке, то у
главы американского государства и правительства есть ре­
зервная возможность отозвать этот договор из сената на
любой стадии его обсуждения законодателями.
При полупрезидентской республике порядок ратифика­
ции международных договоров в принципе идентичен вы­
шеизложенному, но с той разницей, что эти договоры под­
писывают, как правило, не президенты, а главы прави­
тельств, министры иностранных дел или другие высокопо­
ставленные правительственные деятели. Следует отметить,
что президент Франции хотя и ведет переговоры о догово­
рах, подлежащих утверждению парламентом, но сам дого­
воры этой категории не подписывает.
Такого рода договоры подписываются премьер-минист­
ром или министром иностранных дел и затем передаются от
имени правительства на рассмотрение парламента. Прези­
дент же Франции подписывает, как правило, те договоры,
соглашения, декларации и другие международные акты, ко­
торые не требуют утверждения в. парламенте. Он же ра­
тифицирует все договоры, одобренные законодателями.
Таково реальное содержание конституционной нормы в
Основном законе Франции: “Президент... ведет переговоры
о заключении договоров и ратифицирует их” (ст. 52).
Располагая правом ратификации, президент Франции
имеет также конституционное полномочие передать полу150

ценный от парламента международный договор на заклю­
чение Конституционного совета, который полномочен вы­
нести решение о соответствии этого договора Конституции.
В этом случае право президента ратифицировать или не ра­
тифицировать договор будет зависеть от решения высшего
органа конституционного надзора.
При парламентарной республике ведущая роль в про­
цессе ратификации международных договоров принадле­
жит парламенту. Так, в Конституции Венгрии к компетен­
ции высшего законодательного органа относится, в частно­
сти, ратификация международных договоров (ст. 19.3.а).
Что касается полномочий президента в этом процессе, то,
согласно Конституции, он заключает международные дого­
воры и соглашения от имени Республики Венгрия. При
этом оговаривается, что если содержание договора или со­
глашения относится к сфере компетенции законодательст­
ва, то до заключения президентом этих международных ак­
тов требуется предварительное согласие парламента (ст. 30
А. 16). Кроме того, еще одна конституционная норма пре­
дусматривает, что подпись президента при заключении
международного договора или соглашения должна быть
контрассигнована подписью премьер-министра иди другого
министра, в сферу компетенции которого входит данный
договор или соглашение (ст. 30 А.2). Таким образом, в ФРГ,
в Венгрии и других парламентарных республиках предста­
вители правительства подписывают договоры, которые при
согласии депутатского большинства парламент ратифици­
рует и передает на утверждение президенту. Глава государ­
ства практически не имеет права не утверждать тот или
иной договор, одобренный правительством и ратифициро­
ванный парламентом.
Помимо международных договоров, требующих одоб­
рения высшим законодательным органом, президент имеет
право подписывать межгосударственные договоры и согла­
шения, не требующие санкции законодателей. Право на
подписание такого рода международных актов конституци­
онно закреплено за президентом и при президентской, и
при полупрезидентской, и при парламентарной системах
правления. Так, п.1 ст. 65 Конституции Австрии предусмат­
ривает, что федеральный президент имеет право заключать
межгосударственный договор и отдавать распоряжение о
его исполнении на основании издания простого администра­
тивного постановления в том случае, если содержание это151

го договора не подпадает под действие ст. 50. В свою оче­
редь, ст. 50 определяет, что политические договоры, а так­
же иные договоры, если они изменяют или дополняют дей­
ствующее в Австрии законодательство, могут заключаться
лишь с одобрения Национального совета, т.е. нижней пала­
ты парламента этой страны. Таким образом, сфера дейст­
вия межгосударственных договоров, подписываемых прези­
дентом и не требующих санкции парламента, явно ограни­
чена. Такие же оговорки содержатся и в Конституции ФРГ,
которая предусматривает право президента заключать меж­
государственные соглашения административного характера
(ст. 59.2).
В США президент и другие высшие представители ис­
полнительной власти могут заключать так называемые ис­
полнительные соглашения. Эти соглашения вступают в си­
лу без санкции Сената, причем в отличие от соглашений,
подписываемых президентом Австрии или ФРГ, сфера их
действия достаточно обширна. В последние десятилетия пу­
тем исполнительных соглашений президенты США неодно­
кратно договаривались с другими государствами о неглас­
ных взаимных обязательствах. Лишь в последнее время се­
нат добился введения такого порядка, при котором прави­
тельство должно информировать сенаторов о содержании
исполнительных соглашений после их заключения.
Право президента на заключение международного до­
говора предусматривает и его право предложить денон­
сировать этот договор. Вместе с тем Конституция США не
содержит какой-либо правовой нормы, регулирующей про­
цедуру денонсации. В истории США бывали случаи, когда
президент расторгал международный договор без согласия
сената.
Решение вопросов о войне и мире. Ответственность за
принятие одного из наиболее ответственных решений в сфе­
ре внешней политики - объявить войну другому государст­
ву - разделена в демократических странах между исполни­
тельной и законодательной властями. Принцип разделения
властей предусматривает, что в том случае, если президент
является одновременно верховным главнокомандующим,
он обязан принять незамедлительные меры для отражения
нападения на его страну. Затем президент или члены парла­
мента выносят на рассмотрение высшего законодательного
органа вопрос об объявлении войны государству, совер­
шившему нападение. Право на принятие окончательного
152

решения о том, объявлять или не объявлять войну другому
государству, закреплено в конституциях демократических
стран не за исполнительной властью, а за парламентом.
Точно так же не правительство или президент, но парла­
мент принимает решение о заключении мирного договора с
этим государством после окончания войны.
Характерно, что в такой президентской республике,
как США, Конституция этой страны изначально закрепила
право на объявление войны за Конгрессом, в то время как
президент Соединенных Штатов таким правом не обладает.
Правда, в качестве верховного главнокомандующего он
вправе отдать приказ о посылке американских войск за ру­
беж для участия в тех или иных операциях. Условия реали­
зации военных полномочий президентом США и их соотно­
шение с правом на объявление войны будут рассмотрены в
§ 2 данного раздела.
В Польше право объявления войны другому государст­
ву принадлежит Сейму. Однако Конституция предусматри­
вает, что если на страну совершено военное нападение, а
Сейм в этот момент не проводит свою сессию, то президент
имеет право объявить войну государству, напавшему на
Польшу (ст. 24).
Полупрезидентская система правления в Болгарии так­
же допускает, что если в работе парламента наступил пере­
рыв, а страна подверглась военному нападению, то тогда
президент имеет право объявить войну агрессору. В то же
время Конституция определяет, что это решение президен­
та должно быть незамедлительно подтверждено Нацио­
нальным собранием (ст. 100.5).
Использование выделенных правительству бюджет­
ных средств на внешнеполитические акции. Государствен­
ные бюджеты различных стран предусматривают выделение
определенных средств, которые президент, правительство и
другие органы государственной власти могут расходовать
по своему усмотрению. Размеры этих средств сравнительно
невелики по сравнению с общим объемом бюджетных
ассигнований, однако даже эти весьма ограниченные фи­
нансовые ресурсы позволяют исполнительной власти пред­
принимать определенные действия, выходящие за рамки
парламентского контроля над бюджетной политикой пра­
вительства. Так, в США отдельной статьей ежегодного го­
сударственного бюджета ассигнуются средства в один из
президентских фондов, которые президент вправе расходо153

вать без санкции Конгресса на “непредвиденные нужды в
обеспечении национальных интересов, безопасности и обо­
роны” США. Размер бюджетных ассигнований в этот пре­
зидентский фонд невелик - 1 миллион долларов (для срав­
нения: ассигнования на различные внешнеполитические
программы США составляют около 20 миллиардов долла­
ров). Но президент США может использовать по своему ус­
мотрению и бюджетные средства других правительствен­
ных ведомств, поскольку в законах об ассигнованиях на
оборону и иностранную помощь содержатся оговорки, по­
зволяющие главе Белого дома переводить средства, выде­
ленные по одной расходной статье, для расходования по
другой статье.
В результате таких манипуляций президентам США уда­
валось, в частности, осуществлять дополнительную военную
помощь ряду стран, обеспечить расширенное финансирова­
ние иностранных военных специалистов, а также выделить
средства на некоторые секретные акции ЦРУ за рубежом.
Таким образом, “власть кошелька”, которой обладает Кон­
гресс США в отношении правительственных расходов, не
абсолютна, и президент имеет реальную возможность тра­
тить по своему усмотрению определенные суммы, расходо­
вание которых не регламентировано законодателями.
Следует, однако, подчеркнуть, что все свободные от пар­
ламентского контроля средства, расходуемые в США пре­
зидентом и его администрацией, заложены в закон о бюд­
жетных ассигнованиях, ежегодно принимаемый Конгрес­
сом. Тем самым законодатели сами предоставляют главе
исполнительной власти определенную свободу маневра в
использовании бюджетных средств. Сам же президент не
имеет никаких полномочий и реальных возможностей для
того, чтобы своим административным распоряжением дать
указание о выделении из государственной казны каких-то
средств, предположим, на осуществление внешнеполитиче­
ских или военных акций правительства. На этот счет в Кон­
ституции США существует правовая норма: “Не должны
выдаваться деньги из Казначейства иначе как на основе ас­
сигнований, предписанных законом; сообщения и отчеты о
поступлениях и расходах всех государственных денег долж­
ны периодически публиковаться” (ст. 1.9).
В целом, в США полномочия президента в отношении
государственных средств достаточно жестко регламентиру­
ются бюджетным процессом, над которым осуществляется
154

весьма эффективный парламентский контроль. В этом одно из коренных отличий института президентства в США
от президентской власти в некоторых азиатских, латино­
американских и других странах, где президенты нередко
расходуют крупные суммы из государственной казны без
какой-либо санкции парламента.
Полномочия в сфере внешнеэкономических отношений.
При президентской системе правления президент в качест­
ве главы правительства обладает важными полномочиями
и возможностями и в такой сфере внешней политики, как
внешнеэкономические связи. В США эти полномочия деле­
гированы ему Конгрессом посредством принятия соответст­
вующих законодательных актов, которые на определенный
срок предоставляют исполнительной власти право опера­
тивно принимать внешнеэкономические решения.
В США в структуре президентской администрации дей­
ствует Управление представителя США на международных
торговых переговорах. Глава этого Управления подчиняет­
ся непосредственно президенту и получает от него инструк­
ции о том, какие позиции следует занимать американской
делегации на переговорах по тарифам, экспортным и им­
портным квотам, двусторонним и многосторонним торго­
вым соглашениям.
На практике делегирование Конгрессом США полномо­
чий президенту в сфере внешней торговли воплотилось, в ча­
стности, в Законе о развитии торговли, принятом в 1962 го­
ду. Президенту было предоставлено право в течение 5 лет
лично снижать до 50% тарифы на экспортные товары в том
случае, если торговые партнеры США в той же пропорции
снизят тарифы для американской продукции за рубежом.
Такое гибкое и широкое дополнительное полномочие по­
зволило президенту Л.Джонсону через назначенного им
представителя США на международных торговых перего­
ворах заключить в 1967 году важное соглашение с рядом
других государств о взаимном сокращении тарифов.
Конгресс США также делегировал законодательным
путем президенту и федеральному правительству право на
осуществление контроля над товарами и технологиями, по­
ставляемыми американскими частными компаниями за ру­
беж. Реализуя эти полномочия, президент может ввести эм­
барго на все торговые отношения между США и другой
страной. Например, в течение почти 30 лет сохраняется эм­
барго, введенное американским правительством на торгов-

155

лю с Вьетнамом (ранее - Демократической Республикой
Вьетнам). Кроме того, президент США вправе использо­
вать делегированные ему Конгрессом полномочия и для на­
ложения эмбарго на отдельные поставки американских ком­
паний за границу, как это было, например, в начале 80-х го­
дов, когда администрация Р.Рейгана запретила одной из
крупнейших американских корпораций “Дженерал элект­
рик” продать трубы бывшему Советскому Союзу для газо­
провода.
Наконец, в соответствии с Законом 1974 года о торго­
вой реформе президенту США было дано право решать
вопрос о предоставлении режима наибольшего благоприят­
ствования в торговле с США тому или иному государству в
зависимости от того, насколько это государство обеспечи­
вает свободу эмиграции для своих граждан. Правда, при
этом президент должен направить в сенат Конгресса США
специальное послание с изложением фактов, подкрепляю­
щих его позицию. Как показала практика, американские за­
конодатели во всех случаях поддерживали позицию главы
правительства по данному вопросу и не возражали против
решений нескольких президентов США не предоставлять
бывшему СССР, КНР и Румынии режим наибольшего бла­
гоприятствования в торговле с Соединенными Штатами.
Федеральная исполнительная власть в США располага­
ет также возможностями воздействовать на сферу внешне­
экономических связей через кредиты или правительствен­
ные гарантии кредитов. Общеизвестно значительное влия­
ние, которое имеют США в таких крупнейших финансовых
организациях, как Мировой банк и Международный валют­
ный фонд. Кроме того, многие американские правительст­
венные учреждения владеют достаточно крупными финан­
совыми ресурсами для подобных операций. Среди них Экспортно-импортный банк, Агентство по международно­
му развитию, министерство сельского хозяйства, другие ми­
нистерства. Все они располагают финансовыми средствами,
ассигнованными им Конгрессом, и имеют большую свободу
в расходовании этих средств для финансирования различ­
ных внешнеэкономических программ.
Решения о выделении правительственных кредитов или
гарантий под кредиты принимаются не только на ведомст­
венном уровне, но и на уровне высшего политического ру­
ководства, причем президент США вправе отменить любое
ведомственное решение.
156

Однако основная часть финансов из госбюджета США,
расходуемых на внешнеэкономические цели, поступает по
линии так называемой иностранной помощи. Каждый год
обе палаты Конгресса США рассматривают предложения
президента и его администрации по оказанию финансовой
поддержки той или иной стране. Со своей стороны законо­
датели вносят свои поправки, урезают или увеличивают
правительственные заявки. В итоге принимается решение,
которое оформляется в виде специального закона об ино­
странной помощи, одобренного обеими палатами и подпи­
санного главой государства и правительства. В этом законе
подробно расписаны все объемы финансового содействия
США другим государствам по странам и программам на
очередной финансовый год.
И еще один важный канал активно используется прези­
дентами различных стран в сфере внешнеэкономических
связей. Располагая уникальной возможностью устанавли­
вать прямой контакт с главами иностранных государств и
другими зарубежными высокопоставленными лицами, пре­
зиденты нередко на неформальном уровне общения актив­
но содействуют заключению той или иной коммерческой
сделки, в которой заинтересована какая-то компания его
собственной страны. Впрочем, выступая в роли лоббистов
интересов отечественного бизнеса, президенты подвергают
себя политическому риску, поскольку такого рода функции
не предусмотрены ни дипломатическим протоколом, ни
правовыми нормами, регламентирующими полномочия гла­
вы государства.
Назначение послов и других полномочных представи­
телей государства за рубежом. Это право в условиях пре­
зидентской республики вытекает из общего полномочия
президента осуществлять назначения на различные долж­
ности в органах исполнительной власти. Наряду с минист­
ром иностранных дел, другими высокопоставленными дея­
телями внешнеполитического ведомства президент назна­
чает также послов, консулов, представителей государства в
международных организациях и союзах, членов делегаций
на международных переговорах и конференциях.
В США и Мексике президент назначает дипломатиче­
ских представителей с согласия сената. Это означает, что в
США президент представляет кандидатуру на дипломатиче­
ский пост в ту палату парламента, которая обладает полно­
мочиями утверждать назначения главы государства и пра157

вительства. Затем кандидатура президентского назначенца
рассматривается сначала в сенатском комитете по ино­
странным делам, а затем на пленарном заседании сената.
Парламентский комитет после проведения слушаний может
рекомендовать или не рекомендовать сенату утвердить кан­
дидата на дипломатический пост, но вне зависимости от ре­
шения комитета сенат вправе рассмотреть данный вопрос и
поставить его на голосование.
В США бывали случаи, когда сенат отвергал кандида­
тов президента на посольские должности. Так случилось в
1975 году, когда президент Дж.Форд назначил на пост посла
США в Испании П.Флэнигэна, бывшего специального по­
мощника президента Р.Никсона. Уже на слушаниях в сенат­
ском комитете по иностранным делам стало очевидно, что
большинство его членов будет голосовать против того, что­
бы рекомендовать Флэнигэна на этот дипломатический
пост. Тот предпочел сам снять свою кандидатуру, а прези­
дент вынужден был предложить сенату другого кандидата.
Однако подобные случаи отказа законодателей утвердить
президентских назначенцев в США крайне редки, и в целом
каждый президент Соединенных Штатов имеет реальные
возможности существенно обновить персональный состав
американских дипломатических представителей за рубе­
жом. Вопрос же об отставке кого-либо из этих представи­
телей президент решает лично, и ни государственный де­
партамент США, ни сенат Конгресса Соединенных Штатов
не вправе воспрепятствовать главе исполнительной власти
уволить того или иного посла или другого дипломатическо­
го представителя.
В полупрезидентских и парламентарных республиках
президент также имеет конституционное право назначать и
отзывать других дипломатических представителей государ­
ства за рубежом, однако это право обусловлено не санк­
цией парламента, а решением правительства. Характерна в
этом отношении конституционная норма в Румынии: “По
рекомендации правительства президент аккредитует и от­
зывает дипломатических представителей Румынии и утвер­
ждает образование, закрытие или изменение в уровне дип­
ломатических миссий” (ст. 91.2). В Польше ст. 32 Малой
Конституции также закрепляет за президентом право на
назначение и отзыв полномочных представителей Респуб­
лики Польша в зарубежных странах, в то же время ст. 46
определяет, что это и ряд других полномочий главы госу158

дарства должны получить одобрение премьер-министра или
соответствующего министра (в данном случае - министра
иностранных дел).
Аккредитация при президенте иностранных диплома­
тических представителей. Данным полномочием традици­
онно обладает глава государства во всех странах мира. Имен­
но это должностное лицо исполнительной власти принима­
ет верительные грамоты у послов и чрезвычайных послан­
ников, после чего, согласно дипломатическому протоколу,
глава государства проводит краткую беседу с каждым из
них. Таким образом, президент становится первым высоко­
поставленным представителем государственной власти, ко­
торый устанавливает официальные взаимоотношения с
прибывшим в страну послом или посланником иностранно­
го государства.
Установление дипломатических отношений с другими
государствами. Принятие решения об установлении дипло­
матических отношений с субъектом международного права
относится также к компетенции исполнительной власти.
Конечно, парламент может официально выразить свою по­
зицию по этому вопросу, но эта позиция не является обяза­
тельной для правительства и носит рекомендательный ха­
рактер. В свою очередь правительство, перед тем как при­
нять решение об установлении или восстановлении дипло­
матических отношений с зарубежным государством, прово­
дит широкие консультации с экспертами и политиками,
включая законодателей. Их мнение тщательно учитывает­
ся, но ответственность за принятие решений об установле­
нии дипломатических отношений ложится на исполнитель­
ную власть, а в условиях президентской республики - на
президента.
В ряде случаев активная личная позиция президента
становилась решающим фактором во внешнеполитических
акциях, имеющих далеко идущие последствия. Например, в
1933 году под непосредственным воздействием президента
Ф.Рузвельта США установили дипломатические отношения
с СССР. В конце 70-х годов при деятельном участии прези­
дента Дж.Картера были установлены дипломатические от­
ношения между США и КНР.
Что касается принятия решения о вступлении в ту или
иную международную организацию, то это решение прини­
мается не по собственному усмотрению президента или гла­
вы правительства, а на основании соответствующего меж159

дународного договора, подлежащего рассмотрению и ут­
верждению парламентом. Например, вступление США в
ООН и в НАТО стало возможным лишь после того, как се­
нат Конгресса США утвердил договоры о присоединении
Соединенных Штатов к этим организациям.
Пребывание США в ООН позволило администрации
Б.Клинтона решить без санкции сената вопрос о членстве
Соединенных Штатов в одной из организаций, действующих
под эгидой ООН. В сентябре 1993 года президент Клин­
тон объявил о том, что Соединенные Штаты решили вер­
нуться в ряды ЮНЕСКО, из которой они вышли в 1984 го­
ду. Это решение готовила специально созданная группа экс­
пертов в госдепартаменте США, которая и рекомендовала
президенту Клинтону возвратить Соединенные Штаты в
ЮНЕСКО.
В полупрезидентских и парламентарных республиках
президент также участвует в процессе принятия решения об
установлении дипломатических отношений с зарубежным
государством, однако он должен согласовывать свои дейст­
вия с позицией правительства. Так, в августе 1991 года пре­
зидент Финляндии М.Койвисто на чрезвычайном заседании
Государственного совета (правительства) объявил о своем
решении установить дипломатические отношения между
Финляндией и Эстонией, Латвией и Литвой. При этом он
действовал в полном соответствии со ст. 33 Конституции
страны, согласно которой “отношения Финляндии с други­
ми государствами направляются Президентом...”, а также
со ст. 34: “Президент принимает свои решения на заседании
Государственного совета по представлению того министра,
в компетенцию которого входит данный вопрос. Для того
чтобы решения Президента вступили в силу, они подлежат
подписанию Президентом и заверению тем министром, ко­
торый вопрос поставил”. Таким образом, решение прези­
дента Койвисто об установлении дипломатических отноше­
ний с Прибалтийскими государствами было согласовано с
правительством.
Протокольные обязанности президента в сфере внеш­
ней политики. Общепринятой нормой в мировой практике
стала привилегия и обязанность президента встречать и
провожать равного ему по официальному статусу главу
другого государства, посещающего страну с официальным
визитом. Эти церемониальные акты могут происходить или
в аэропортах и вокзалах, или в официальной резиденции
160

президента. Как и при всех других случаях публичного по­
явления президента, ему оказываются положенные по про­
токолу почести, которые в случае приема им иностранного
главы государства распространяются и на высокого офици­
ального гостя.

2. Президент и вооруженные силы
Конституции многих стран предусматривают в числе
важнейших обязанностей президента обеспечение незави­
симости, суверенитета и безопасности своего государства.
Отсюда органически вытекает принцип совмещения одним
и тем же должностным лицом поста главы государства и
поста верховного главнокомандующего вооруженными си­
лами. Однако реальный объем властных полномочий пре­
зидента в отношении армии находится в прямой зависимо­
сти от его общего статуса в системе высших органов испол­
нительной власти.
Характер взаимоотношений между президентом и ар­
мией определяется типом политического режима. В демок­
ратическом обществе, где установлен незыблемый конт­
роль гражданской власти над вооруженными силами, армия
не посягает на конституционные прерогативы президента.
При авторитарном и тоталитарном режимах пребывание
президента у власти нередко прямо зависит от того, имеет
ли он поддержку армии и ее руководства. Однако при лю­
бом политическом режиме армия остается одним из веду­
щих институтов государственной власти, и ни один прези­
дент не может не считаться с се позициями и настроениями.
Президент - верховный главнокомандующий. Как уже
отмечалось, при президентской республике глава государ­
ства и правительства одновременно является верховным
главнокомандующим вооруженными силами. Этот высший
пост в руководстве армии президент занимает вне зависи­
мости от того, является ли он военным или гражданским
лицом. Следует отметить, что в демократических странах
президент не может одновременно находиться на действи­
тельной военной службе и иметь какое-либо воинское зва­
ние. Он сугубо гражданское лицо, и, будучи верховным
главнокомандующим, не носит звание генерала, маршала
или генералиссимуса. Это - один из важных атрибутов
гражданского контроля над армией в демократическом об161

ществе. В то же время при авторитарных режимах в стра­
нах Азии, Африки и Латинской Америки президенты не­
редко присваивали себе высшие воинские звания. Так, пре­
зидент Заира Мобуту Сесе Секо имеет звание маршала, а
президент Парагвая А.Стресснер, правивший этой страной
более 20 лет, был генералом, как и многие другие прези­
денты-генералы в Центральной и Латинской Америке. Ха­
рактерно, что именно в Латинской Америке родилась пого­
ворка о том, что самое высшее звание в армии - это звание
президента.
При президентской системе правления президент едино­
лично руководит вооруженными силами. Ему как верховному
главнокомандующему подчинены все военнослужащие - от
рядовых до генералов, не говоря уже о министре обороны,
назначаемом главой государства и правительства. При этом
неукоснительно соблюдается следующий порядок: президент
принимает решение, которое дублируется соответствующим
приказом министра обороны. При президенте США действу­
ет Совет национальной безопасности, но это - сугубо совеща­
тельный орган, который только консультирует президента и
не имеет каких-либо собственных властных полномочий. Ко­
митет начальников штабов, выполняющий в структуре аме­
риканских вооруженных сил функции генштаба, также под­
чиняется непосредственно президенту и действующему по его
указанию министру обороны. Вообще в вооруженных силах
США действует принцип единоначалия, и ни один военнослу­
жащий не вправе отказаться выполнять приказ президента верховного главнокомандующего. Кроме того, военнослужа­
щим запрещено публично критиковать президента, не соглас­
ные с его действиями должны подать в отставку или же они
увольняются.
При полупрезидентской системе президент также, как
правило, одновременно является верховным главнокоман­
дующим. Однако в отличие от главы государства в услови­
ях президентской республики он не обладает единоличны­
ми полномочиями в руководстве вооруженными силами. Так,
во Франции “президент Республики является главой воору­
женных сил” (ст. 15). В той же статье сказано: “Он предсе­
дательствует в советах и высших комитетах национальной
обороны”. В то же время ст. 21 Конституции Франции оп­
ределяет, что ответственность за национальную оборону
несет премьер-министр. Как видно, руководство вооружен­
ными силами в условиях полупрезидентского правления
162

разделено между несколькими высшими должностными ли­
цами высшей исполнительной власти, и прежде всего меж­
ду президентом и главой правительства. К тому же в состав
Совета национальной обороны во Франции входят не толь­
ко президент и премьер-министр, но и ряд членов Совета
министров - министр иностранных дел, министр вооружен­
ных сил, министр внутренних дел, министр экономики и фи­
нансов, а также представитель высшего военного руковод­
ства армии, занимающий пост начальника генерального
штаба.
В аппарате президента Франции есть должность воен­
ного адъютанта главы государства и подразделение из во­
енных, консультирующих президента по вопросам военной
политики. Однако в отличие от президента США президент
Франции не имеет конституционных полномочий лично от­
давать какие-либо распоряжения вооруженным силам, а
должен согласовать их с премьер-министром, министром
вооруженных сил, Советом национальной обороны в це­
лом. Правда, на практике президент III. де Голль часто при­
нимал военные решения единолично, но следует учитывать,
что он имел твердую поддержку своего правительства и
парламентского большинства в Национальном собрании,
состоявшего из голлистов. В условиях же нынешнего так
называемого разделенного правления во Франции прези­
дент Ф.Миттеран практически не имеет возможности еди­
нолично руководить вооруженными силами, не получив со­
гласия со стороны премьер-министра и министра вооружен­
ных сил, представляющих другую партию.
Конституция Республики Польша также наделяет пре­
зидента этой страны полномочиями верховного главноко­
мандующего (ст. 35.1), но при этом определяет, что все на­
значения в военном руководстве армии президент может
осуществлять только с согласия министра обороны (ст. 35.2).
Президенты Италии и Турции, являясь верховными главно­
командующими, председательствуют в органах, осуществ­
ляющих руководство армией. В Италии это - Верховный
совет обороны, а в Турции - Совет национальной безопас­
ности. Решения в этих органах принимаются коллегиально,
что существенно ограничивает властные полномочия пре­
зидента в руководстве вооруженными силами.
Президент исполняет обязанности верховного главно­
командующего и в некоторых парламентарных республи­
ках, таких, как Индия, Венгрия, Словакия, Латвия. Однако
163

фактическое руководство армией при парламентарных сис­
темах осуществляют премьер-министр и министр обороны,
а президент лишь номинально является верховным главно­
командующим. Следует отметить, что Конституция ФРГ
вообще не предоставляет президенту каких-либо полномо­
чий в руководстве армией, но наделяет главу военного ве­
домства следующими прерогативами: “Федеральный мини­
стр обороны обладает правом издавать приказы и командо­
вать вооруженными силами” (ст. 65).
Специфический характер в ряде стран Центральной и
Латинской Америки носят президентские полномочия, от­
носящиеся к армии. В принципе, и в этих президентских
республиках вооруженные силы обязаны подчиняться пре­
зиденту как главе государства. Однако, например, в Ника­
рагуа и в Чили армией руководит представитель генерали­
тета. В Никарагуа он занимает пост главнокомандующего
армией, а в Чили - пост главнокомандующего сухопутными
силами. Такого рода двоевластие в полномочиях президента
и военного командования порождает значительную напря­
женность во взаимоотношениях между главой государства
и армией.
Право президента назначать министра обороны. В ус­
ловиях президентской республики президент располагает
правом назначать министра обороны, равно как и всех дру­
гих членов своего правительства. Там, где принцип разделе­
ния властей осуществляется в полном объеме, кандидат
президента на пост министра обороны подлежит утвержде­
нию высшим законодательным органом. Такой порядок
конституционно закреплен в США. На протяжении послед­
них десятилетий сенат Конгресса США неизменно утверж­
дал после соответствующего обсуждения кандидатуры всех
назначенцев президентов на пост министра обороны. Един­
ственным исключением стала кандидатура Дж.Тауэра,
предложенная президентом Дж.Бушем на пост главы воен­
ного ведомства. Большинство сенаторов выступило против
этого назначения, и президенту пришлось предложить сена­
ту другую кандидатуру. Президент США вправе уволить
министра обороны (как и любого члена своей администра­
ции) без согласия сената.
В соответствии с принципом гражданского контроля
над вооруженными силами все министры обороны США гражданские лица. Среди них за последние 40 лет были:
правительственные деятели, крупные промышленники,
164

банкиры, юристы, ученый-атомщик, конгрессмены. Все
они, находясь во главе министерства обороны, выполняли
прежде всего административно-управленческие функции и
обеспечивали проведение политической линии президента в
военном ведомстве. Отметим также, что во всех странах За­
падной Европы министр обороны является гражданским
лицом и профессиональным политиком.
В тех президентских республиках, где формирование
кабинета является исключительной прерогативой прези­
дента, он назначает министра обороны по собственному ус­
мотрению. В некоторых африканских и других странах пре­
зидент для упрочения своей власти принимает на себя одно­
временно функции министра обороны.
В полупрезидентских республиках назначение министра
обороны президент осуществляет в общем порядке, т.е. с
согласия и по рекомендации премьер-министра, формирую­
щего весь кабинет. Так же ограничен в своем праве назна­
чать и увольнять министра обороны и президент в условиях
парламентарного правления.
Право президента назначать и освобождать от долж­
ности военное командование. Оно является одним из самых
важных властных полномочий президента в отношении во­
оруженных сил. В США именно президент присваивает те
или иные офицерские звания. Затем назначения в офицер­
ском корпусе подлежат утверждению сенатом, и в принци­
пе эта палата Конгресса США может не утвердить то или
иное назначение президента в вооруженных силах. В боль­
шинстве случаев такого рода утверждения носят в сенате
формальный характер, и законодатели голосуют по целым
спискам, высказывая доверие решениям президента. В то
же время сенаторы проявляют повышенное внимание при
рассмотрении кандидата президента на пост председателя
Комитета начальников штабов, назначаемого из числа вое­
начальников высшего ранга.
В Мексике Конституция содержит норму, по существу
идентичную с конституционной нормой в США. Согласно
ст. 89, президент назначает с одобрения сената полковни­
ков и других высших офицеров национальной армии, воен­
но-морского и военно-воздушного флота, а также всех дру­
гих офицеров в соответствии с законами.
Президент США может освободить от должности лю­
бого генерала или офицера. Таким образом, глава амери­
канского государства и правительства, являясь одновремен165

но верховным главнокомандующим, вправе в любой мо­
мент уволить любого военнослужащего, отказывающегося
выполнять его приказы и не подчиняющегося ему. Как пра­
вило, президент США старается не злоупотреблять своим
полномочием увольнять военных, но оно всегда остается у
него в запасе.
В иной ситуации в настоящее время находятся прези­
денты Никарагуа и Чили. В Никарагуа президент В.Чаморро
заявила в 1993 году о своем намерении уволить в отставку
главнокомандующего армией У.Ортегу, который является
братом лидера оппозиционных президенту сандинистов
Д.Ортеги. Однако в соответствии с никарагуанским законо­
дательством назначение и смещение главнокомандующего
армией относится к прерогативам нс президента, а самого
военного командования. Со схожей проблемой столкнулся
и президент Чили П.Эйлвин. Его попытки привлечь к от­
ветственности военных, виновных в массовых репрессиях в
период диктатуры А.Пиночета, и вообще установить граж­
данский контроль над армией до последнего времени ус­
пешно блокировались самим Пиночетом, который в 1993
году продолжал оставаться главнокомандующим сухопут­
ными силами Чили, фактически контролировавшим все во­
оруженные силы страны.
В Конституциях многих полупрезидентских и парламен­
тарных республик за президентом закреплено право при­
сваивать генеральские и адмиральские звания, но каждый
указ главы государства о производстве в высшие офицер­
ские звания требует контрассигнации премьер-министра
(ст. 63 Конституции Чешской Республики, ст.ст. 94.6 и 99.2
Конституции Румынии и т.д.). В свою очередь Малая Кон­
ституция Республики Польша устанавливает, что президент
может назначать на должности начальника генерального
штаба вооруженных сил, его заместителей, а также ко­
мандующих родами войск и командующих военными окру­
гами только с согласия министра национальной обороны
(ст. 35.2).
Роль президента в формировании военного бюджета,
принятии военных программ и утверждении военной док­
трины. При президентской республике президент как гла­
ва исполнительной власти играет ведущую роль в выработ­
ке ежегодного государственного бюджета, в том числе и
его военных статей. Посредством своей бюджетной поли­
тики президент может инициировать уменьшение или уве166

личение расходов на военные программы, оказывая тем са­
мым значительное воздействие на общее положение воору­
женных сил. В США, где Конгресс поддерживает или кор­
ректирует бюджетную заявку президента, от законодате­
лей в конечном счете зависит объем и направленность во­
енных программ. В то же время президент, обладая правом
на внесение в высший законодательный орган проекта
бюджета, изначально устанавливает финансовые парамет­
ры военной политики, в рамках которых обычно и происхо­
дит процесс взаимодействия между исполнительной и зако­
нодательной властями.
Среди важных прерогатив президента США, делегиро­
ванных ему Конгрессом, следует отметить полномочие рас­
пределять между различными штатами и военно-промыш­
ленными компаниями правительственные заказы на про­
граммы вооружений, строительство военных объектов и
поставки вооруженным силам. Это полномочие президента
не является абсолютным, поскольку главе американского
государства и правительства приходится постоянно учиты­
вать позиции и интересы законодателей и военно-промыш­
ленного комплекса. Однако достаточно большая свобода,
предоставленная федеральной исполнительной власти в
распределении средств между различными подрядчиками
министерства обороны, вооружает президента важным
средством политического воздействия как на законодате­
лей, так и на деловые круги, профсоюзы и все те заинтере­
сованные силы, которые так или иначе вовлечены в сферу
военной политики государства.
Вообще стратегические направления американской
внешней и военной политики обсуждаются в различных
структурах президентской администрации: в Совете нацио­
нальной безопасности, министерстве обороны США, Коми­
тете начальников штабов, Центральном разведывательном
управлении. Президент может участвовать в обсуждении на
различных этапах, но в любом случае ему принадлежит
право (и ответственность) принимать окончательное реше­
ние о содержании и направленности военной доктрины
страны. Со своей стороны, Конгресс США может внести в
нее определенные коррективы, используя главным образом
свои прерогативы по утверждению военного бюджета.
При полупрезидентской республике степень влияния
президента на формирование военного бюджета и разра­
ботку военной доктрины зависит от того, имеет ли он под167

держку правительства и парламентского большинства. При­
нято считать, что президент Франции обладает особенно
большими полномочиями в сфере военной политики. Это
действительно так, поскольку он осуществляет высшее ру­
ководство вооруженными силами. Однако степень конкрет­
ного участия президента Франции в формировании и осу­
ществлении военной политики, включая сферу военного
бюджета, определяется расстановкой партийно-политиче­
ских сил в парламенте и правительстве. Если же правитель­
ство опирается на поддержку парламентского большинства,
то именно оно в конечном итоге формирует и военный бюд­
жет, и военную доктрину, причем правительственные ре­
шения в этих сферах государственной политики могут рас­
ходиться с позициями президента.
При парламентарной системе правления президент фак­
тически не участвует в процессе принятия важнейших ре­
шений по военной политике. Он может высказать свое мне­
ние на заседаниях кабинета министров, т.с. в узком кругу
высших правительственных деятелей, но окончательные
решения принимают правительство и парламент.
Право президента на проведение мобилизации воору­
женных сил. Данное право в принципе вытекает из общих
прерогатив президента в том случае, если он является вер­
ховным главнокомандующим. Однако не во всех странах,
где президент по конституции руководит вооруженными си­
лами, он может проводить их мобилизацию по своему ус­
мотрению. Так, в США президент в тех случаях, когда он
считает, что необходимо повысить потенциал армии или
продемонстрировать военную мощь, имеет право объявить
о частичной или всеобщей мобилизации военнослужащих.
Тем не менее в 1961 году, после того как была воздвигнута
стена между Восточным и Западным Берлином, президент
Дж.Кеннеди предпочел запросить от Конгресса полномо­
чие (которое и было ему предоставлено) на призыв в ар­
мию резервистов. Это было сделано для того, чтобы зару­
читься поддержкой законодателей в проведении президент­
ской акции, хотя глава Белого дома был вправе предпри­
нять ее по своему усмотрению.
В то же время в Болгарии президент, будучи по Консти­
туции главнокомандующим, может объявить всеобщую или
частичную мобилизацию военнообязанных только по ре­
комендации Совета министров и в соответствии с законом
(ст. 100.4). В Румынии президент также является командую168

щим вооруженными силами и возглавляет Высший совет
обороны. Однако он вправе объявить частичную или всеоб­
щую мобилизацию лишь с согласия парламента. Правда, в
исключительных случаях Конституция Румынии предусмат­
ривает право президента на принятие такого решения и без
санкции высшего законодательного органа. Однако прези­
дент обязан получить от парламента поддержку его прика­
за о мобилизации в течение 5 дней после того, как он при­
нял такое решение (ст. 95.2).
Право президента на ведение военных действий. Как
уже отмечалось, правом на объявление войны в демократи­
ческих странах обладает не исполнительная власть, а вы­
сший законодательный орган. В то же время конституции
многих стран вменяют президенту в обязанность предпри­
нимать все необходимые меры для отражения любого воен­
ного нападения извне. В силу этого глава государства (тем
более если он к тому же - верховный главнокомандующий)
обладает правом отдать приказ вооруженным силам неза­
медлительно начать военные действия против агрессора.
Вместе с тем он должен сразу же представить законодате­
лям отчет с обоснованием этого приказа. Характерной в
этом плане является конституционная норма в Румынии: “В
случае вооруженной агрессии против страны президент Ру­
мынии принимает меры для отражения агрессии и немед­
ленно посредством послания информирует парламент” (ст.
92.3). Далее уже высший законодательный орган решает,
объявлять или не объявлять войну государству, совершив­
шему вооруженное нападение, со всеми вытекающими от­
сюда последствиями для вооруженных сил.
Во время войны президент продолжает исполнять обя­
занности верховного главнокомандующего. Так, президент
Ф.Рузвельт и сменивший его президент Г.Трумэн на всем
протяжении участия США во второй мировой войне остава­
лись одновременно верховными главнокомандующими, с
которыми согласовывали все свои военные операции Ко­
митет начальников штабов и командующие родами войск.
В то же время конституции ряда стран с полупрезидент­
ской системой правления предусматривают на период вой­
ны право назначения президентом командующего воору­
женными силами. Например, Конституция Финляндии уста­
навливает: “Президент является верховным главнокоманду­
ющим военными силами Финляндии, но во время войны он
может передать эту функцию другому лицу” (ст. 30). Такое

169

решение принимается президентом Финляндии по согласо­
ванию с правительством и заверяется представителем прави­
тельства в соответствии с другой конституционной нормой
в этой стране: “Относительно представления дел, относя­
щихся к военным приказам и к назначениям на должности
военных, а также заверения решений, принятых по этим
вопросам Президентом, постановляется особо” (ст. 34).
В Польше президент также может в период войны на­
значать и смещать командующего вооруженными силами
(ст. 35.3). Однако это полномочие президента, как и многие
другие в условиях полупрезидентской республики, требует
согласия со стороны правительства (ст. 46).
Помимо использования вооруженных сил в ходе войны,
многие государства в современном мире время от времени
направляют свои воинские подразделения за рубеж для уча­
стия в боевых, миротворческих или гуманитарных акциях.
Решение о посылке войск за рубеж при тоталитарных и ав­
торитарных режимах принимается президентом единолич­
но, а в условиях демократии - совместно с парламентом.
Как уже отмечалось, президенты США, максимально
широко трактуя свое полномочие верховного главнокоман­
дующего, неоднократно направляли американские войска
за рубеж без всякой санкции со стороны Конгресса. В ре­
зультате Соединенные Штаты оказывались втянутыми во
многие боевые операции, которые иногда превращались в
необъявленные войны наподобие вьетнамской. Однако тя­
желый опыт вьетнамской войны заставил американское об­
щество и многих его представителей в высшем законода­
тельном органе страны ввести ограничения на право прези­
дента направлять американские войска за границу.
В 1973 году, вопреки вето президента Р.Никсона, при
повторном голосовании был принят Закон о военных пол­
номочиях (официально он называется “Резолюция о воен­
ных полномочиях”). Этот закон предусматривает, что пре­
зидент должен консультироваться с Конгрессом до введе­
ния вооруженных сил США в зоны заграничных военных
действий. Отныне президент во всех случаях, когда при от­
сутствии объявления войны он посылает войска за рубеж,
обязан представить Конгрессу в течение последующих
48 часов соответствующий отчет о своих действиях. Далее
Закон обязал президента использовать американские воо­
руженные силы за рубежом только в течение 60 дней.
170

Правда, президенту было предоставлено право по собствен­
ному усмотрению продлить еще на 30 дней их пребывание
за границей при условии, что он обоснует в своем послании
Конгрессу необходимость этого продления. После же окон­
чания 60-дневного или 90-дневного периода президент США
не имеет права использовать вооруженные силы США за
рубежом без законодательного решения Конгресса США.
Со своей стороны, Конгресс вправе утвердить или не утвер­
дить предложение президента о продлении пребывания аме­
риканских войск за рубежом без объявления войны друго­
му государству.
В целом принятие Закона о военных полномочиях огра­
ничило право президента США на использование войск за
пределами страны определенным временным лимитом, а
также обязало его заранее информировать Конгресс о сво­
ем намерении послать войска за границу. В рамках этих ог­
раничений все последние президенты США, от Дж.Форда
до Б.Клинтона, направляли подразделения вооруженных
сил в Гренаду, на Кипр, в Ливан, Сомали и другие страны и
регионы. Как показала практика, глава Белого дома, как и
раньше, может по собственному усмотрению направить аме­
риканские войска за границу, но теперь он должен получать
санкцию Конгресса в случае продолжительности их пребы­
вания за рубежом.
В европейских странах президенты не имеют права ис­
пользовать вооруженные силы для участия в тех или иных
операциях за рубежом без согласия парламента. Типичной
в этом отношении является норма, содержащаяся в нынеш­
ней чешской Конституции: “Посылка вооруженных сил за
пределы Чешской Республики разрешается только с одоб­
рения обеих палат парламента” (ст. 43.2).
Особая ответственность президентов ядерных де­
ржав. Наличие у той или иной страны ядерного оружия на­
лагает на руководство этой страны колоссальную ответст­
венность за его хранение и применение, В настоящее время
среди западных держав президенты двух стран - США и
Франции - обладают доступом к так называемой “ядерной
кнопке”, т.е. к кодовому устройству, посредством которого
может быть приведено в действие ядерное оружие. Это пол­
номочие президент США в качестве верховного главноко­
мандующего может использовать по своему усмотрению,
без консультаций с Конгрессом, министром обороны и выс­
шими военачальниками.
171

Кроме того, президент США имеет право единолично
принимать решение о начале, возобновлении или прекра­
щении испытаний ядерных вооружений. Это полномочие
дает ему исключительную возможность оказывать непос­
редственное воздействие как на процесс осуществления
различных военных программ, так и на процесс ограниче­
ния производства ядерных вооружений.
Президент Франции также принимает решения в отно­
шении испытания ядерного оружия, но по согласованию с
премьер-министром. Так, в 1993 году президент Ф.Миттеран
и премьер-министр Э.Валадюр в совместном заявлении вы­
разили готовность Франции воздержаться от возобновле­
ния испытаний ядерного оружия в том случае, если другие
ядерные державы проявят подобную сдержанность.
Президент, полномочный отдавать приказы ядерным
силам, во всех, даже в самых острых международных ситуа­
циях, должен проявлять особую мудрость, выдержку, пси­
хологическую устойчивость и ответственность не только за
свою страну, но и судьбы всего мира. В свою очередь всем
избирателям и партиям, выдвигающим того или иного кан­
дидата на пост президента ядерной державы, обязательно
надлежит помнить о праве возможного главы государства
“нажать ядерную кнопку”.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Зарубежная практика президентской власти убедитель­
но свидетельствует о важности этого института в тех или
иных политических системах. По сравнению со всеми дру­
гими высшими должностными лицами президент обладает
особым статусом, полномочиями и ответственностью. Его
прерогативы позволяют президенту играть важную роль в
общественно-политической жизни.
В данной работе были рассмотрены далеко не все из
ключевых характеристик президентской власти. Специаль­
ного анализа требуют такие ее проявления, как особые
полномочия президента в условиях чрезвычайного положе­
ния, взаимоотношения главы государства с различными об­
щественно-политическим группами и средствами массовой
информации, стили политического поведения президентов
и нормы их ответственности за свои действия. Большую
практическую значимость представляет рассмотрение оп­
тимальных вариантов организации работы аппарата прези­
дента, процедуры передачи властных полномочий от одно­
го президента к другому, профессиональных и личностных
характеристик президентов. Вообще проблематика, связан­
ная с анализом института президентства-, обширна и много­
образна, явно нуждается в дальнейших исследованиях.
Несмотря на то, что статус главы государства достаточ­
но универсален, функционирование целого ряда моделей
президентства выявляет их зависимость от различных по­
литических режимов и разных систем государственного
правления. При авторитарных и тем более тоталитарных
режимах президентская власть часто приобретает многие
черты режима личной власти. В демократических странах
глава государства служит одним из ведущих гарантов не­
зыблемости конституционных основ политической системы.
Не менее важно и то, что каждому типу государствен­
ного правления соответствует определенный тип президен­
тства с его особыми ролевыми функциями. В условиях пре­
зидентской республики президент, совмещая полномочия
173

главы государства и главы правительства, должен быть эф­
фективным политическим лидером, который непосредствен­
но руководит правительственной политикой. При полупре­
зидентской республике президент, не будучи главой прави­
тельства, нередко выступает в ответственной роли арбитра
в отношениях между кабинетом министров и парламентом.
Парламентарная республика наделяет президента статусом
“первого гражданина”, имеющего высокий моральный ав­
торитет и представляющего свою страну во многих офици­
альных актах государственной власти. Однако при любых
моделях президентства на главе государства лежит особая
ответственность за сохранение законности, согласия и ста­
бильности в обществе.
Пост президента является основополагающим, но лишь
одним из составных элементов института президентства. Для
того чтобы этот институт занял подобающее ему место в по­
литической системе, необходимы прежде всего прочная кон­
ституционная база президентства и широкая общественнополитическая поддержка президентской власти. В Основ­
ном законе и других правовых нормах должны быть макси­
мально четко и полно определены статус главы государст­
ва, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание
президентской власти институционального характера не­
возможно без тщательной правовой регламентации взаимо­
отношений президента с правительством, парламентом, ме­
стными органами власти. Институт президентства предпо­
лагает также наличие отлаженной организационно-управ­
ленческой структуры президентского аппарата, эффектив­
ной процедуры принятия решений, устойчивых моральноэтических норм для тех, кто занимает высший официаль­
ный пост в государстве.
Оставаясь в рамках своих конституционных полномо­
чий, президент может активно использовать весь потенциал
своего поста и эффективно решать многие насущные про­
блемы общественного развития. Опыт института президентст­
ва в разных странах и многие его правовые нормы, которые
проявили свою целесообразность в зарубежной практике,
несомненно, полезны в процессе формирования новой по­
литической системы в России.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Раздел I. СОВРЕМЕННЫЕ МОДЕЛИ
ПРЕЗИДЕНТСТВА
1. Историческое происхождение поста
президента и его современная политическая
география
2. Конституционный статус и предназначение
президента в политической системе
3. Полномочия президента при президентской,
полупрезидентской и парламентарной
республиках
Раздел II, КОГО И КАК ВЫБИРАЮТ
В ПРЕЗИДЕНТЫ
1. Специфика президентских выборов
2. Конституционные и политические нормы
для кандидата в президенты
3. Процедуры вступления президента в должность
Раздел III. ПРЕЗИДЕНТ И ПАРТИИ
1. Президенты партийные и надпартийные
2. Внепартийные президенты
Раздел IV. ПРЕЗИДЕНТ И
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ
1. Прерогативы президента по формированию
состава правительства
2. Президент, кабинет министров и другие
органы исполнительной власти
3. Полномочия вице-президента
4. Президент и высшие судебные инстанции
5. Президент и местные органы властй иуправления

Раздел V. ПРЕЗИДЕНТ И ПАРЛАМЕНТ
1. Правовые основы взаимоотношений президента
и парламента
2. Роль президента в законодательном процессе
3. Взаимодействие исполнительной и
законодательной властей в назначениях
на правительственные должности
4. Право президента на созыв и роспуск парламента

3

5
8
14

33
45
51

55
65

68

81
88
93
98

105
107
119
123

175

5. Формы коммуникаций между президентом
и парламентом
6. Парламентский контроль над деятельностью президента

130
136

Раздел VI. ПРЕЗИДЕНТ В СФЕРАХ
ВНЕШНЕЙ И ВОЕННОЙ ПОЛИТИКИ
1. Внешнеполитические прерогативы президента
2. Президент и вооруженные силы

143
161

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

173

Николай Анатольевич Сахаров
“Институт президентства
в современном мире”
Редактор Л.А. Могусева
Обложка художника В.И. Пантелеева
Художественный редактор Э.П. Батаева
Корректор Л.А. Перовская
ИБ № 2736

Лицензия ЛР № 010152 от 26 декабря 1991 г.
Сдано в набор 16.11.93. Подписано в печать 21.12.93.
Формат 84x108 1/32. Бумага офсетная. Гарнитура “Таймс”.
Печать высокая. Объем: усл. печ.л. 9,24, учет.-изд. л. 9,71.
Тираж 10000 экз. Заказ № 3091
Издательство “Юридическая литература"
Администрации Президента Российской Федерации.
121069, Москва, ул. Качалова, д. 14.

Государственное ордена Октябрьской Революции,
ордена Трудового Красного Знамени
Московское предприятие “Первая Образцовая типография"
Министерства печати и информации Российской Федерации.
113054, Москва, Валовая, 28.

Учреждение поста Президента в Российской
Федерации вызывает повышенный интерес об­
щественности к институту президентства. В
предлагаемой читателю книге дается обзор
президентской власти в различных странах и
регионах мира.
Читатель имеет возможность сравнить моде­
ли президентства в США и Франции, странах
Азии и Африки, Латинской Америки и Восточной
Европы.
Центральное место в работе отведено показу
полномочий президента при парламентарной,
президентской и полупрезидентской системах
правления. Большое внимание уделяется взаимо­
отношениям президента с парламентом и
судебными инстанциями, его прерогативам во
внешней политике и обеспечении безопасно­
сти государства.
Книга рассчитана на работников исполни­
тельных органов власти, политических деяте­
лей, научных сотрудников и на широкий круг
читателей. Может служитъ пособием для сту­
дентов и преподавателей высших и средних
специальных учебных заведений.