СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ
ГОСУДАРСТВО
ИЗДАТЕЛЬСТВО
„МЫСЛЬ"


АКАДЕМИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК при ЦК КПСС
КАФЕДРА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ
ГОСУДАРСТВО
СУЩНОСТЬ, ФУНКЦИИ И ФОРМЫ
ИЗДАТЕЛЬСТВО «МЫСЛЬ» Москва — 1976


34М11
С 69
РЕДАКЦИИ НАУЧНОЙ И УЧЕБНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ВПШ и АОН при ЦК КПСС
Редакционная коллегия: доктор юридических наук И. П. ИЛЬИНСКИЙ, чл.-корр. АН СССР Д. А. Керимов, доктор юридических наук Н. В. ЧЕРНОГОЛОВКИН
С
11030-080
004(01 )-76
■42-76
© Издательство «Мысль». 1976


Предисловие
Усиление социальной роли государства в эпоху становления коммунистической формации — объективная закономерность. Она обусловлена усложнением и масштабностью задач, которые история ставит перед социалистическим обществом. Поэтому марксистско-ленинские партии проявляют неослабное внимание к теоретическим и практическим вопросам государства, государственной власти на всех этапах борьбы за коммунизм.
Особенно возрастает социальная роль государства в развитом социалистическом обществе. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии Л. И. Брежнев указал: «Важным направлением всей нашей работы по коммунистическому строительству является всестороннее развитие политической системы советского общества. Речь идет о совершенствовании социалистической государственности, о дальнейшем развитии социалистической демократии, об укреплении правовой основы государственной и общественной жизни, об активизации деятельности общественных организаций» Ч
Отсюда вытекают важнейшие политические задачи, которые носят комплексный характер, требуют реализации широкой программы мероприятий во всех сферах жизни современного советского общества. Сила социалистического государства определяется множеством факторов. Это прежде всего научное руководство государством со стороны Коммунистической партии, экономический потенциал страны и техническая оснащенность народного хозяйства СССР, уровень развития культуры, укрепление социальной однородности общества, прочность международных позиций, военное могущество. Кроме того, происходят другие процессы, которые способствуют укреплению социалистического государства. Мы имеем в виду дальнейшее развитие демократических основ и народной 1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и оче¬
редные задачи партии в области внутренней и внешней политики.
Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года. М., 1976, стр. 99.
3


сущности государства, его функций, форм и механизма, в первую очередь системы органов народного представительства, методов государственной деятельности.
В современных условиях открываются новые возможности для дальнейшего активного участия народных масс в управлении делами государства и общества, всемерного развертывания социалистической демократии, расширения и обеспечения демократических прав и свобод граждан и коллективов. В. И. Ленин писал, что государство «сильно сознательностью масс. Оно сильно тогда, когда массы все знают, обо всем могут судить и идут на все сознательно» *.
Поэтому вопросы дальнейшего развития социалистической государственности и социалистической демократии, политической системы развитого социализма требуют всестороннего исследования.
Настоящая монография посвящена именно этим процессам социально-политического развития. Она состоит из трех разделов.
В разделе I — «Сущность и функции социалистического государства» — рассматриваются вопросы исторической преемственности диктатуры пролетариата и общенародного государства, общих признаков и особенностей двух этапов развития социалистического государства. В нем анализируются функции социалистического государства на различных этапах развития. Особое внимание уделено некоторым новым направлениям деятельности социалистического государства в современный период, в частности государственному руководству вопросами охраны природы и рационального использования природных ресурсов, а также роли государства в формировании правосознания граждан.
Раздел II — «Формы социалистического государства» — посвящен проблемам развития форм правления и форм государственного устройства социалистического государства. На основе анализа федеративной природы СССР, компетенции Союза ССР и союзных республик раскрывается связь формы и функций социалистического государства. Подробно рассматривается демократический централизм как принцип национально-государственного строительства и развитие этого принципа в советской федерации на современном этапе.
1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 35, стр. 21.
4


В разделе III — «Коммунистическая партия — руководящая сила социалистического государства» — раскрываются вопросы партийного руководства деятельностью социалистического государства, основные направления совершенствования партийного руководства государственными органами. При этом особо выделены проблемы партийного руководства высшими органами государственной власти и местными Советами.
Названные вопросы излагаются на основе опыта государственно-правового строительства Советского Союза и некоторых других социалистических государств.
Монография подготовлена коллективом аспирантов и преподавателей кафедры теории государства и права Академии общественных наук при ЦК КПСС, а также представителями других учебных и научных учреждений. В разделе I глава 1 написана доктором юридических наук, профессором И. П. Ильинским, глава 2 — доктором юридических наук Н. В. Черноголовкиным, глава 3 — аспирантом О. Амархуу (МНР), глава 4 — аспирантом В. В. Эглитисом; в разделе II глава 5 написана доктором юридических наук, профессором Д. Л. Златопольским, глава 6—аспирантом О. В. Берендеевым, глава 7 — аспирантом Р. Пюро (ПНР); в разделе III глава 8 написана кандидатом юридических наук М. П. Лебедевым, глава 9 — кандидатами юридических наук В. Гжелецом (ПНР) и Т. М. Шамба, глава 10 — аспирантом В. Ф. Кирилловым.


Раздел I
СУЩНОСТЬ И ФУНКЦИИ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
Глава 1
Историческая преемственность государства диктатуры пролетариата и общенародного государства
С победой социалистической революции возникает высший исторический тип государства — социалистическое государство. Оно выступает как политическая организация трудящихся во главе с рабочим классом, как главное орудие строительства нового общества — социализма и коммунизма.
Марксизм-ленинизм глубоко раскрыл сущность социалистического государства, его коренное отличие от эксплуататорских типов государства, его социальное назначение и роль в обеспечении общественного прогресса. Практика строительства нового общества в СССР и других странах социалистического содружества, их коллективный опыт полностью подтвердили великую жизненную силу и непреходящую ценность марксистско-ленинского учения о социалистическом государстве.
Опыт строительства нового общества показал, что социалистическое государство проходит в своем развитии два главных этапа: 1) этап государства диктатуры пролетариата и 2) этап общенародного государства. Между этими этапами существует глубокая органичная связь. Общенародное государство есть прямое продолжение государства диктатуры пролетариата и вместе с тем качественно новый этап в развитии высшего исторического типа государства.
Государство диктатуры пролетариата: демократическая сущность, исторические рамки, тенденции развития
Строительство социализма представляет начальный этап становления коммунистической формации, На этом 6


этапе основная задача государства состоит в том, чтобы обеспечить революционное преобразование эксплуататорского общества в социалистическое, упразднить частную капиталистическую собственность на средства производства, ликвидировать эксплуатацию человека человеком. Эта задача решается рабочим классом и его союзниками в условиях острой классовой борьбы, когда силы старого общества оказывают упорное сопротивление созданию новых общественных отношений. Построить социализм можно только через пролетарскую диктатуру, ибо сломить сопротивление эксплуататоров и организовать строительство новой жизни, как говорил В. И. Ленин, «больше некому и иным путем нельзя» 4. Вот почему установление диктатуры пролетариата является общей закономерностью, присущей всем странам, которые вступают на путь социалистического развития, хотя формы этой диктатуры могут быть разнообразными.
Однако В. И. Ленин подчеркивал, что насилие является не единственной и даже не главной чертой диктатуры пролетариата1 2, что главная цель ее состоит в творческой и созидательной работе, в построении социализма3. С переходом власти в руки рабочего класса решающее значение приобретает экономическое и культурное строительство. Социалистическое государство во всевозрастающем объеме выполняет функции хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной работы. В самой природе социалистического государства заложены черты, делающие его основным рычагом, организующим экономическое и культурное развитие общества.
Конечно, в условиях сопротивления эксплуататоров социалистическому строительству организационные и воспитательные задачи диктатуры пролетариата в отношении всех трудящихся неразрывно связаны с классовой борьбой против буржуазии. Кроме того, поскольку крестьянство, кустари, ремесленники сохраняют еще двойственную социальную природу (с одной стороны, труженик, а с другой — собственник), руководство рабочего класса в отношении этих классов и слоев также связано с дальнейшим укреплением пролетарской власти, с организующим влиянием рабочего класса на массы 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 88.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 39, стр. 13.
3 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 38, стр. 385—386.
7


трудящихся в целях создания социалистических форм экономики, труда, культуры и быта.
Но классовая борьба не заслоняет основных целей государства пролетарской диктатуры. Подавляя сопротивление эксплуататоров, это государство проводит курс на социалистическое преобразование экономики и социальной структуры общества, 'подъем народного хозяйства, налаживание новых организационных отношений по планомерному производству и распределению продуктов, на развитие науки, образования и культуры, повышение жизненного уровня широких народных масс. Как внутренняя политика государства диктатуры пролетариата, так и его внешняя политика, направленная на защиту революционных завоеваний, укрепление мира и международного сотрудничества, отражает чаяния огромного большинства населения.
Отличительная черта государства диктатуры пролетариата состоит в том, что оно является «по-новому демократическим (для пролетариев и неимущих вообще) и по-новому диктаторским (против буржуазии)»1. Диктатура рабочего класса означает отрицание или ограничение демократии для эксплуататорского меньшинства, но по отношению к трудящемуся большинству она с самого начала представляет собой широчайшую демократию. Пролетарская демократия дает «невиданное в мире развитие и расширение демократии именно для гигантского большинства населения...»1 2. Она последовательно выражает коренные интересы не только рабочего класса, но и всех других слоев трудящихся, избавляя их от социального гнета и эксплуатации, на деле обеспечивает широким народным массам возможность пользоваться социальными и политическими правами и участвовать в управлении делами государства и общества.
Демократическая сущность диктатуры пролетариата выражается, в частности, в том, что, осуществляя государственное руководство обществом, рабочий класс выступает в союзе со всеми слоями трудящихся, привлекая их к участию в управлении государством. В. И. Ленин подчеркивал, что диктатура пролетариата есть особая форма классового союза рабочего класса с другими трудовыми слоями населения в целях построения социализма, что высшим ее принципом является союз рабочего 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 35.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 37, стр. 256.
8


класса с трудовым крестьянством при руководящей роли рабочего класса !. Этот союз необходим как для рабочего класса, так и для других слоев трудящихся. Массы трудящихся могут освободиться от капиталистического угнетения только под руководством рабочего класса, а рабочий класс может осуществить социалистические преобразования лишь в союзе с непролетарскими трудящимися массами.
С момента своего возникновения социалистическое государство выступает как выразитель интересов и воли подавляющего большинства общества, руководимого рабочим классом. Его руководство по отношению к трудовым слоям осуществляется путем убеждения, воспитания, на основе товарищеской помощи, примера.
Таким образом, уже с момента своего зарождения диктатура пролетариата, будучи демократией для трудящегося большинства, несет в себе черты всенародной социалистической демократии. По мере строительства социализма эти черты все более усиливаются и после его полной победы становятся определяющими. Углубление и совершенствование демократии составляют одну из важных тенденций развития социалистического государства и на его первом этапе.
Диктатура пролетариата в нашей стране обеспечила победу социализма: были ликвидированы эксплуататорские классы и эксплуатация человека человеком, утвердилась общественная собственность на средства производства, созданы социалистическая экономика и культура.
Вместе с тем в процессе строительства социализма диктатура пролетариата сама претерпевала изменения. С ликвидацией эксплуататорских классов отмирает функция подавления их сопротивления, всестороннее развитие получают главные функции социалистического государства — хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Пролетарская демократия все более превращается во всенародную социалистическую демократию, начинается процесс перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародную организацию тружеников социалистического общества.
Характерная черта этого процесса, как показывает опыт, — его постепенность. Перерастание государства 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 38, стр. 377; т. 44, стр. 47.
9


диктатуры пролетариата в общенародное государство происходит в течение более или менее длительного периода в зависимости от ряда внутренних и международных факторов.
Дело в том, что предпосылки перерастания вызревают постепенно, что после построения социализма в основном остается ряд важных задач по завершению социалистического строительства, по созданию развитого социалистического общества. В этот период наряду с нарастанием черт общенародного государства действуют и некоторые черты деятельности государства пролетарской диктатуры, которая, как указывал В. И. Ленин, необходима «в целях окончательного создания и упрочения социализма»
Историческая миссия диктатуры пролетариата не исчерпывается социалистическим преобразованием экономики, обобществлением средств производства. Для завершения социалистического строительства необходимо обеспечить укрепление и развитие сформировавшихся социалистических производственных отношений, особенно в кооперативном секторе экономики, последовательно внедрять социалистические формы производства и труда, достигнуть высокого уровня развития новой экономической структуры.
Миссия диктатуры пролетариата состоит не только в ликвидации эксплуататорских классов, в создании новой социальной структуры общества, но и в социалистическом перевоспитании выходцев из нетрудовых слоев населения. В. И. Ленин связывал цель построения социализма с задачей «сделать всех членов общества трудящимися...»1 2. Решение этой задачи требует значительного времени и после социалистического преобразования экономической и социальной структуры в силу живучести традиций старого общества.
Диктатура пролетариата призвана создать гарантии, исключающие возможность реставрации капитализма. Только с исчезновением опасности такой реставрации В. И. Ленин связывал прекращение диктатуры пролетариата3. В условиях существования мировой системы социализма эта задача решается в международном масштабе. Как отметило международное Совещание комму- 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч.» т. 38, стр. 377.
2 См. там же, стр. 385.
3 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 44, стр. 211.
10


мистических и рабочих партий 1969 г., «защита социализма — интернациональный долг коммунистов» *.
Таковы основные объективные факторы, определяющие исторические рамки диктатуры пролетариата и обусловливающие ее необходимость вплоть до построения развитого социализма. Конкретные пути и сроки перерастания государства пролетарской диктатуры в общенародное в отдельных странах могут быть неодинаковыми, каждая страна имеет в этом отношении собственную специфику, однако главное в том, что существует общность основных линий этого процесса, позволяющая говорить о закономерностях эволюции социалистической государственности.
По сравнению с Советским Союзом, который строил социализм в капиталистическом окружении, другие социалистические страны ведут строительство нового общества в более благоприятных условиях.
Существование мировой социалистической системы, взаимная поддержка -братских стран облегчают строительство нового общества в каждой из них. Но это не ведет к автоматическому решению всех проблем социалистического развития. Эволюция социалистической государственности не может опережать объективные процессы укрепления социалистических производственных отношений и воспитания всех слоев населения в духе социализма. В программных документах братских партий завершение процесса перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное связывается с построением развитого социалистического общества1 2.
Победа социалистических производственных отношений и создание новой социальной структуры означают важный рубеж в развитии государства диктатуры пролетариата, когда все шире проявляются элементы всенародной демократии. Это находит свое отражение в конституционном законодательстве. Если конституции, принятые на этапе строительства основ социализма, предусматривали революционную перестройку отношений собственности вплоть до безвозмездного отчуждения, то конститу1 «Международное Совещание коммунистических и рабочих партий». Документы и материалы. Москва, 5—17 июня 1969 г. М., 1969, стр. 303.
2 См., например, Программу Болгарской коммунистической партии; Программное заявление Венгерской социалистической рабочей партии.
11


ции, принятые в период строительства развитого социализма, допускают отчуждение собственности лишь при адекватном возмещении. Если в первых конституциях социалистических стран содержались прямые указания на ограничение и вытеснение капиталистических элементов, то конституции периода развитого социализма гарантируют представителям всех слоев населения равные права и возможности.
В ходе послевоенного развития в Советском Союзе были успешно решены задачи дальнейшего укрепления, развития и совершенствования социалистических производственных отношений и материально-технической базы социализма. Окончательно были решены задачи перевоспитания в духе социализма крестьян, ремесленников, служащих, интеллигенции, с тем чтобы они, как и рабочий класс, стали выразителями коммунистических духовных стремлений. Постепенно развивались и совершенствовались черты всенародной социалистической демократии. Аналогичные задачи решаются сейчас в братских зарубежных странах, построивших основы социализма.
В послевоенный период произошли коренные изменения в международном положении СССР. Образование мировой социалистической системы, укрепление экономической и оборонной мощи Советского государства изменили соотношение сил на мировой арене в пользу социализма, создали прочную гарантию от реставрации капитализма, обеспечили полную и окончательную победу нового строя в СССР.
В результате в нашей стране было построено развитое социалистическое общество. Это составило главный итог революционной преобразующей деятельности советского народа под руководством Коммунистической партии. Тем самым были созданы экономические, политические, социальные и духовные предпосылки для развертывания коммунистического строительства. Одновременно завершился процесс перерастания государства диктатуры рабочего класса в общенародное государство.
Подобно тому как Советское государство диктатуры пролетариата раскрыло общезначимые черты государства социалистического типа первого этапа развития, Советское общенародное государство раскрывает характерные черты второго его этапа — государства развитого социализма.
12


Общенародное государство — преемник государства диктатуры пролетариата
В настоящее время Советское государство находится на новом этапе своего развития. «Обеспечив полную и окончательную победу социализма — первой фазы коммунизма, — говорится в Программе КПСС, — и переход общества к развернутому строительству коммунизма, диктатура пролетариата выполнила свою историческую миссию и с точки зрения задач внутреннего развития перестала быть необходимой в СССР. Государство, которое возникло как государство диктатуры пролетариата, превратилось на новом, современном этапе в общенародное государство, в орган выражения интересов и воли всего народа» Г
Общенародное государство — качественно новый этап в развитии государства трудящихся. Он обусловлен существенными изменениями в жизни общества, где построен развитой социализм. Этот этап характеризуется дальнейшим укреплением социалистической системы хозяйства, практически полным устранением частнособственнических отношений, высоким уровнем развития социалистических производственных отношений и материально-технической базы нового строя. Произошли новые сдвиги в социально-классовых отношениях, сделан крупный шаг по пути к социальной однородности общества. Социальная структура последнего характеризуется ныне не только отсутствием эксплуататорских классов и одинаковым отношением всех трудящихся к основным средствам производства, но и подлинно социалистическим обликом трудящихся классов и социальных групп, их постепенным сближением.
Проводя работу по всестороннему развитию политической системы советского общества, партия исходит «из того, что в нашей стране построено развитое социалистическое общество, постепенно перерастающее в коммунистическое, — отмечал Л. И. Брежнев в Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии, — из того, что наше государство является общенародным государством, выражающим интересы и волю всего народа. Мы исходили и исходим из того, что у нас сложилась
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза». Принята XXII съездом КПСС. М., 1962, стр. 100—101. 13


новая историческая общность — советский народ, в основе которой лежит нерушимый союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции при ведущей роли рабочего класса, дружба всех наций и народностей страны»1.
Перерастание государства диктатуры пролетариата в общенародное государство не означает исчезновения руководящей роли рабочего класса, ибо его историческая миссия не завершается с построением развитого социализма. Естественно, что и на этапе строительства коммунизма рабочий класс продолжает осуществлять свою руководящую роль, оставаясь передовым и наиболее организованным классом. Руководящая роль рабочего класса — важнейший признак социалистического государства, сохраняющийся на обоих главных этапах его развития.
Однако руководящая роль рабочего класса в обществе, строящем коммунизм, уже не требует его диктатуры над какими-либо классами или социальными группами внутри этого общества. В условиях развитого социализма нет эксплуататорских классов, все классы и социальные слои являются носителями социалистических отношений и заинтересованы в построении коммунизма. В развитом социалистическом обществе нет каких-либо социальных групп, которые противились бы строительству коммунизма и к которым в связи с этим было бы необходимо применять насилие для подавления их сопротивления. И хотя в общенародном государстве принуждение сохраняется, оно уже не направлено против каких-либо классов или слоев населения. Ведь задачи построения коммунизма решаются не в условиях антагонистических столкновений между классами, а в условиях морально-политического единства общества.
Перерастание государства диктатуры пролетариата в общенародное государство не означает ни устранения, ни ослабления классового союза рабочего класса с трудовым крестьянством и другими трудовыми слоями населения. Цели этого союза не исчерпываются построением развитого социализма, они охватывают и строительство высшей фазы коммунизма. Политическую основу развитого социалистического общества по-прежнему состав1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 99—100.
14


ляет союз рабочего класса и колхозного крестьянства. Укрепился союз рабочих и крестьян с трудовой интеллигенцией. Как и государство диктатуры пролетариата, общенародное .государство опирается на классовый союз рабочего класса с другими слоями трудящихся. Этот классовый союз также составляет важный сущностный признак социалистического государства, присущий обоим главным этапам его развития.
Вместе с тем в развитом социалистическом обществе союз рабочего класса с крестьянством и другими социальными слоями населения поднимается на более высокую ступень. В переходный период от капитализма к социализму союз рабочих и крестьян есть союз трудящихся классов, социальная природа которых еще имеет существенные различия. Если рабочий класс является последовательно социалистическим классом, то крестьянство в переходный период остается классом мелкобуржуазным, имеющим двойственный характер. Ленин писал, что прошлое крестьянства «влечет его к буржуазии, его будущее к пролетариату. Его рассудок — тяготеет к последнему, его предрассудок (по известному выражению Маркса) к первой» L В условиях развитого социализма союз рабочего класса с крестьянством есть союз между классами, однотипными по своей социальной природе. Это относится и к союзу этих классов с интеллигенцией. Кроме того, рамки союза рабочего класса с трудовыми слоями населения еще более расширяются: если раньше ими охватывалось большинство, то в условиях развитого социализма ими охвачено практически все общество, в котором уже нет эксплуататорских классов.
Со вступлением социалистического государства в стадию общенародного еще более, таким образом, расширяется его социальная база, государство становится орудием общенародной воли. При этом оно сохраняет классовый характер, будучи орудием классового единства всех трудящихся во главе с рабочим классом.
В литературе подвергнута справедливой критике трактовка общенародного государства как государства, утратившего свое классовое содержание. Эта трактовка игнорирует реальные процессы развития государства, которое неизбежно остается классовым до тех пор, пока со1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 34, стр. 40.
15


вершенно не исчезает деление общества на классы, а вместе с ним и государственная власть.
Общенародное государство не перестает быть государством рабочего класса. Оно становится всенародным не в силу отхода от позиций рабочего класса, а в результате того, что все слои населения переходят на позиции рабочего класса. При этом руководящая роль рабочего класса в развитом социалистическом обществе не только не ослабевает, а, напротив, усиливается, ибо именно он выступает решающей силой экономического, политического и социального прогресса.
Далее. Пока сохраняются классовые различия, социалистическое государство должно учитывать в своей деятельности как общие, так и специфические интересы классов и социальных групп общества, разрешать возможные неантагонистические противоречия между ними, согласовывать их, направляя в общее русло.
Наконец, переставая быть орудием классовой борьбы внутри общества, поскольку таковая исчезает, общенародное государство остается орудием классовой борьбы на (международной арене. Социалистическое общенародное государство проводит в международных делах последовательную классовую политику в интересах рабочего класса и всех трудящихся, ведет борьбу против происков империалистической буржуазии.
Таким образом, общенародное государство является по своей сущности политической властью трудящихся во главе с рабочим классом. Эта формула — «политическая власть трудящихся во главе с рабочим классом» — целиком и полностью применима и к государству диктатуры пролетариата. Следовательно, она выражает сущность социалистического государства как государства высшего исторического типа на всех этапах его развития. В этом прежде всего и выражается историческая преемственность государства диктатуры пролетариата и общенародного государства. Это, разумеется, не означает того, что не существует различий между государством диктатуры пролетариата и общенародным государством. Но вместе с тем нельзя не видеть, что в начале становления коммунистической формации различия в этапах развития общества являются более существенными, чем различия в этапах развития государства.
Общество переходного периода от капитализма к социализму есть переходное общество, в экономическом 16


строе которого, по выражению В. И. Ленина, «есть элементы, частички, кусочки и капитализма, и социализма...»1. В этом обществе еще сохраняются антагонистические классы, происходит классовая борьба. Что касается государства переходного периода, то это государство не переходное к социалистическому, а государство социалистического типа, открывающее возможность для трудящихся масс «принять деятельнейшее участие в самостоятельном строительстве нового общества...»1 2. На всех этапах развития главным критерием всех государственных мероприятий были и остаются интересы трудящихся масс.
Между государством диктатуры пролетариата и общенародным государством нет непроходимых граней, напротив, первое постепенно перерастает во второе, которое выступает как естественное развитие первого. Общенародное государство, является прямым преемником государства пролетарской диктатуры в решении всемирно-исторических задач социального прогресса. «Оно продолжает дело диктатуры пролетариата — строительство коммунизма, совместно с другими социалистическими государствами ведет классовую борьбу против империализма на международной арене»3.
Будучи преемнико;м государства диктатуры пролетариата по классовой сущности и социальному назначению, общенародное государство сохраняет и роль главного орудия общественных преобразований. Но эта роль выполняется на более высоком уровне: если государство диктатуры пролетариата выступало главным орудием строительства социализма, то общенародное государство является главным орудием строительства высшей фазы коммунистической формации. Оно призвано обеспечивать решение триединой задачи: строительство материально-технической базы коммунизма, преобразование социалистических общественных отношений в коммуни- стйческие, воспитание нового человека. Дальнейшее развитие получают основные функции социалистического государства, в которых выражается его социальное назначение и сущность.
1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 295.
2 См. там же, стр. 171.
3 «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции». Постановление Пленума ЦК КПСС. — Тезисы ЦК КПСС. М., 1967, стр. 39.
17


Для глубокого понимания исторической преемственности государства диктатуры пролетариата и государства общенародного важное значение имеет рассмотрение эволюции основных политических институтов, утверждающихся с победой социалистической революции. Как свидетельствует опыт Советского государства, для всех этапов его развития характерно наличие таких основных институтов, как Коммунистическая партия, Советы, массовые общественные организации, система которых преобразовалась из системы диктатуры пролетариата в в систему общенародной власти под руководством рабочего класса.
Коммунистическая партия была и остается основной руководящей и направляющей силой в системе политической организации общества. В условиях развитого социализма руководящая роль партии, становящейся партией всего народа, еще более возрастает. Основой государственного аппарата, как и раньше, являются Советы— всеохватывающая организация широчайших масс трудящихся, которая сосредоточивает важнейшие функции государственного руководства. Процесс перерастания этих организаций из органов диктатуры пролетариата в органы общенародной власти в СССР проявился в пре- образовани иСоветов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. В развитом социалистическом обществе, как и раньше, активно действуют общественные организации трудящихся. Их роль повышается, усиливается их взаимодействие с государственными учреждениями.
Очевидна, таким образом, общность основных политических институтов как для этапа государства диктатуры пролетариата, так и для этапа общенародного государства. Из такой общности исходят и программные документы братских партий зарубежных социалистических стран. Сближение и усиление 'взаимодействия основных институтов социалистической политической организации составляют основу ее постепенного перерастания в будущем в единую систему общественного коммунистического самоуправления.
Историческая преемственность общенародного государства и государства диктатуры пролетариата позволяет применять к ним общие категории социалистического типа государства — основные функции, механизм, формы. Это не исключает того, что на определенном эта18


пе развития могут быть особые функции, не свойственные другому этапу, но главные функции являются общими Что касается формы государства, т. е. специфики его организационных институтов, то здесь дело обстоит несколько иначе.
Прежде всего следует подчеркнуть, что понятие «формы социалистического государства» — категория иного рода, чем этап его развития. Поэтому неправомерно рассматривать государство диктатуры пролетариата и общенародное государство как различные формы социалистического государства.
С перерастанием государства диктатуры пролетариата в общенародное происходит не коренное изменение, а развитие сущности социалистического государства, но общенародное государство есть не его особая форма, а особый этап. В принципе нельзя, конечно, исключать, что с вступлением в стадию общенародного социалистическое государство может принять новую форму, но это не составляет общей закономерности. С принятием Конституции СССР 1936 г. изменилась форма правления Советского государства, но форма государственного устройства (федерация) осталась прежней.
Опыт зарубежных стран социализма показывает, что изменения в форме государства пе обязательно связаны с переходом к новому этапу развития. Очевидно и то, что основные признаки формы правления, свойственные Советскому государству после победы социализма, явились характерными для ряда зарубежных социалистических государств на этапе диктатуры пролетариата.
Таким образом, категория формы государства должна применяться к социалистическому государству как к новому историческому типу в целом, а не к отдельным этапам его развития. Следует при этом отметить, что как государство пролетарской диктатуры, так и общенародное государство в разных социалистических странах могут выступать в различных формах.
Главное направление в развитии социалистической государственности на этапе строительства коммунизма — это «всестороннее развертывание и совершенствование социалистической демократии, активное участие всех граждан в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством, улучшение
1 Подробнее см. гл. 2 настоящей работы. 19


работы государственного аппарата и усиление народного контроля над его деятельностью...» L Здесь отчетливо видно продолжение той магистральной линии, которая четко проявилась уже на этапе государства пролетарской диктатуры и в период его перерастания в общенародное государство1 2. С момента установления диктатуры пролетариата трудящиеся привлекаются «к постоянному и непременному, притом решающему, участию в демократическом управлении государством»3. Таким образом, углубление и совершенствование социалистической демократии представляют процесс, характерный для обоих основных этапов развития государства нового типа.
Социалистическая демократия имеет два главных этапа развития: этап пролетарской демократии и этап общенародной демократии. Между ними существует в принципе та же историческая преемственность и те же различия, что и между двумя основными этапами развития социалистического государства.
Опираясь на научный анализ общественного развития и учитывая потребности коммунистического строительства, КПСС держит курс на всестороннее развертывание и совершенствование социалистической демократии. Это выражается в повышении роли и активизации деятельности Советов, их депутатов и комиссий, в расширении их общественного актива, в возрастании значения общественных организаций и трудовых коллективов в решении вопросов производственной, социальной и духовной жизни. Проекты важнейших государственных решений выносятся на широкое общественное обсуждение, развиваются демократические начала в управлении.
Руководящая роль марксистско-ленинской партии в развитии социалистического государства обеспечивает последовательное выполнение исторической миссии рабочего класса. «...Успешное строительство социализма и коммунизма возможно только под руководством марксистско-ленинской партии, вооруженной передовой теорией, закаленной в борьбе, пользующейся доверием тру1 См. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», стр. 101.
2 В программных документах братских партий зарубежных стран социализма развертывание и совершенствование демократии определяются как главное направление развития государственности в период строительства зрелого социалистического общества.
3 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 37, стр. 500.
20


дящихся, умеющей выражать настроения масс и влиять на них» *. Руководство партии — одна из главных закономерностей социалистического развития.
Марксистско-ленинская партия представляет собой ядро как системы диктатуры пролетариата, так и системы общенародной власти. Партия вырабатывает генеральную перспективу развития общества, правильную политическую линию и организует трудящихся на ее претворение в жизнь. Это отражает усиление воздействия политической надстройки на развитие общества в условиях, когда его эволюция происходит не стихийно, а на основе научного познания и сознательного использования объективно действующих законов.
1 «К 100-летию со дня рождения Владимира Ильича Ленина». Тезисы Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза. М., 1969, стр. 24.


Глава 2
Соотношение сущности и функций социалистического государства
Классовая сущность социалистического государства как государства нового, высшего типа определяет его функции.
Воплощение сущности социалистического государства в живую практику строительства социализма и коммунизма происходит по различным каналам. Сущность государства связана с его деятельностью через разветвленный многоступенчатый «передаточный механизм», каждое звено которого выступает по отношению к сущности государства как явление. К ним нужно отнести такие узловые понятия (категории) учения о государстве, как форма государства, его аппарат, методы деятельности и т. д. Однако самое непосредственное и развернутое выражение сущность социалистического государства получает в его функциях. Этим определяются значение и место функций государства в системе категорий марксистско-ленинской теории государства и права Ч
Функции государства дают «классово-сущностную» характеристику его деятельности. Из этого следует, что только сущность государства может придавать функциям государства соответствующую социально-политическую и морально-ценностную определенность, которая в свою очередь переносится на практическую деятельность. Цепь «сущность — функции — деятельность» государства образует основное направление научного поиска функциональных особенностей социалистического государства, вскрывает его превосходства над государством эксплуататорским.
1 Связь с сущностью социалистического государства — один из квалифицирующих признаков его функций. В литературе этот признак неизменно включается в определение самого понятия функций социалистического государства. Приведем одно из них: «Функции социалистического государства — это основные направления (и стороны) его деятельности, в которых выражаются его классовая сущность, служебная роль, задачи и цели по построению социализма и коммунизма» («Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство». М., 1972, стр. 125).
22


Подчеркивая связь между функциями и классовой сущностью государства, нельзя, однако, отождествлять эти понятия *. В понятийном аппарате марксистско-ленинской общей теории государства и права функции государства располагают своим, строго определенным местом. В цепи «сущность — функции — деятельность» при любых ее характеристиках функции государства — связующее звено.
Как известно, функции социалистического государства не существуют изолированно одна от другой. Взаимодействуя друг с другом, основные функции государства выступают -в качестве элементов единой системы. Каждая из них представляет собой одно из главных направлений, сторон деятельности государства. В то же время изменения, которые происходят в содержании одной из основных функций социалистического государства, влекут изменения в других ее функциях, а также в системе функции в целом. Для рассматриваемой проблемы соотношения функций и классовой сущности социалистического государства системный анализ дает несомненный эффект. Любая отдельно взятая основная функция социалистического государства выражает лишь часть, сторону его сущности. Только система функций способна выразить в целом классовую сущность социалистического государства, как государства нового, высшего типа. Впрочем, «в целом» не означает «полностью», «до конца». Эта оговорка обосновывается, во-первых, тем, что целям выражения классовой сущности социалистического государства служат не только его функции, но, как уже отмечалось, и другие государственно-правовые категории (формы государства, его механизм и т. д.); во-вторых, что социалистическое государство находится в непрестанном развитии. Постоянно развивается и его сущность.
В главе 1 настоящей работы раскрыто направление развития сущности социалистического государства — от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству — и при этом подчеркнута их историческая преемственность. Здесь нам хотелось бы показать, как историческое развитие (и соответственно различия между государством пролетарской диктатуры и общенародным государством) и их историческая преемственность 1 См. Г. Н. Манов. Государство и политическая организация
общества. М., 1974, стр. 144.
23


(и соответственно их классовое единство) выражаются в системе функций социалистического государства.
Социалистическое государство как исторический тип: соотношение сущности и функций
Чтобы глубже раскрыть сущность социалистического государства и его функции, целесообразно обратиться к понятию типа государства. Методологически это оправдано тем, что среди многочисленных научных категорий общей теории государства и права категория исторического типа государства наиболее адекватна его сущности.
В марксистско-ленинской теории государства и права под типом государства понимается совокупность существенных черт (признаков) государства, характеризующих определенность его классовой сущности и экономической основы Ч В логическом плане тип государства — это научная абстракция (обобщение), которая охватывает общие черты, свойственные всем государствам соответствующего типа государства.
Однако тип государства является более общей категорией лишь по отношению к конкретному государству. В то же самое время по отношению к государству вообще тип государства — более конкретное понятие, что и позволяет придать последнему классово-историческую определенность. Значение марксистско-ленинского учения об исторических типах государства тем самым состоит в том, что оно совершило переход от разговоров о государстве вообще к конкретно-историческому исследованию различий между государствами, притом различий качественных (сущностных), а не формальных.
Во все досоциалистические исторические эпохи государство выступает по своей сущности как организация экономически господствующего класса, как его диктатура, как орудие подавления трудящихся масс. В этом то общее, что объединяет государства всех эксплуататорских типов между собой. Разумеется, в прежних классово антагонистических формациях существовали государства различных классов (рабовладельцев, феодалов, капиталистов). Им соответствуют три исторических типа государства: рабовладельческое, феодальное, буржуаз-
1 См., например, «Теория государства и права». М., 1974, стр. 67. 24


ное. Однако, как ни велики различия между ними, они не умаляют общих черт досоциалистических исторических типов государства. Экономически их «роднит» одно- порядковость производственных отношений, прежде всего частная собственность на основные средства производства. Социально-политически все они представляют собой государства эксплуататорских классов, организацию политического господства, насилия, эксплуатации и угнетения трудящихся классов.
С особой силой общность эксплуататорской природы рабовладельческого, феодального и буржуазного государства проявилась с появлением на исторической арене социалистического государства как государства нового, высшего типа.
Марксистско-ленинская теория обосновала, а революционная практика подтвердила, что социалистическое государство — это не только новый (по времени) и не только высший (по развитию) исторический тип государства, но это и особое государство. Классики марксизма- ленинизма неоднократно указывали, что, беря в свои руки государственную власть, пролетариат превращает государство в «полугосударство». Как отмечал В. И. Ленин, государством «в собственном смысле слова» является эксплуататорское государство Ч В противоположность ему социалистическое государство уже не есть, следовательно, государство «в собственном смысле», не есть «обычное», исторически «традиционное» государство.
Нельзя забывать, что трудящиеся классы относились к государству как к явлению глубоко чуждому и даже враждебному по отношению к ним, ибо представления людей о государстве в течение тысячелетий складывались на основе практики эксплуататорских государств. Естественно, что социалистическая революция по-новому поставила вопрос об отношении к государству, но уже к другому, социалистическому государству, которое стало не средством подавления масс, а средством их освобождения. В разъяснении массам новой роли пролетарского государства как орудия революционных преобразований общества на началах социализма и коммунизма В. И. Ленин, как известно, видел одну из важнейших задач своей книги «Государство и революция».
1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 33, стр. 18, 42, 90.
25


Сущность социалистического государства «представляет собою внутреннее единство многих глубинных сторон и внутренних связей той власти, которая составляет его содержание...» L Это связь государства с экономическим строем общества, классовая природа и социальное назначение государства1 2. При этом связь с экономическим строем характеризует в равной мере всю политикоидеологическую надстройку, а классовая природа и социальное назначение более определенно отражают специфику государства. Поэтому, чтобы конкретно выразить сущность государства, необходимо дать ответ по меньшей мере на два вопроса: а) в руках какого класса находится государственная власть; б) во имя каких идеалов (целей) эта власть используется. Единство этих двух сторон, «моментов», первый из которых можно условно назвать «структурным», а второй — «функциональным», и образует сущность государства3.
Отвечая на поставленные вопросы применительно к социалистическому государству, его сущность в общих чертах следует определить как политическую власть трудящихся во главе с рабочим классов и его марксистско- ленинской партией, служащую целям строительства социализма и коммунизма.
Наиболее рельефно классовая сущность государства социалистического типа воплощается в системе его функций. Именно в них выступает новая, революционно-творческая природа государства социалистического типа.
Социалистическое государство на всех этапах его развития осуществляет внутренние и внешние функции. К числу внутренних функций относятся: хозяйственноорганизаторская — как экономическая функция; регулирование меры труда и меры потребления — как социальная функция; культурно-воспитательная — как идеологическая функция; охрана социалистического правопорядка — как политико-правовая функция. Оборона страны, взаимопомощь и сотрудничество с другими государ1 См. «Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Основные институты и понятия». М., 1970, стр. 205.
2 См. там же, стр. 204—213.
3 Следует отметить, что некоторые авторы (И. С. Самощенко, А. П. Глебов) выводят понятие функций государства из его социального назначения. Думается, что такой прием вполне допустим, хотя и вызывает возражение разъединение классовой сущности государства и его социального назначения, поскольку последнее — момент сущности государства.
26


ствами мирового социалистического содружества, поддержка национально-освободительного движения и сотрудничество с развивающимися странами, борьба за мир и мирное сосуществование с капиталистическими странами являются основными внешними функциями социалистического государства.
Особое место в системе функций социалистического государства занимает функция подавления сопротивления эксплуататорских классов. Специфическая черта этой функции — ее временный, преходящий характер. Составляя необходимый признак диктатуры пролетариата, эта функция осуществляется социалистическим государством лишь на некоторых этапах его развития. Государство развитого социалистического общества такой функции не знает.
Следует отметить, что социалистические государства, проходящие одни и те же исторические рубежи, осуществляют одинаковые основные функции, поскольку совпадение систем основных функций социалистических государств между собой определяется общностью их экономической основы, классовой природы и социального назначения.
Совершенно очевидно, что функциональные характеристики государства развитого социализма и социалистического государства на предшествующих зрелому социализму этапах его развития не могут совпадать по всем пунктам. Новые задачи, новая социально-историческая роль социалистического общенародного государства предполагают его особый динамизм, свойства и черты.
Видимо, эти обстоятельства побудили некоторых ученых конструировать систему функций социалистического общенародного государства как новую систему, а не как прямое продолжение и развитие системы функций государства диктатуры пролетариата. Это получило выражение в предложениях о выделении в системе функций общенародного государства функций, не известных якобы государству диктатуры пролетариата и присущих только государству развитого социализма (например, функция социальных услуг и др.). Появилось и отрицание функциональной преемственности между общенародным государством и государством диктатуры пролетариата
1 См. А. В. Рыбин. Функции социалистического общенародного государства. — «Ученые записки» Пермского гос. ун-та № 238, [«Государство, право, законность», вып. 2]. Пермь, 1970, стр. 73.
27


Действительно, между этапами развития социалистического государства и его функциями существует самая тесная связь. Тем не менее не следует и абсолютизировать связь функций социалистического государства с этапами его развития. В прошлом подобная абсолютизация имела место, что в какой-то мере тормозило разработку теории функций социалистического государства как относительно самостоятельного раздела марксистско-ленинской науки о государстве и праве.
Тем самым представляется, что квалификация системы функций социалистического государства как совершенно новой системы, присущей только данному этапу развития нашего государства, является неприемлемой. Новые функциональные черты и особенности общенародного государства, о которых речь пойдет дальше, возникают не на «пустом месте» и не «вдруг». Они прямой результат предшествующих революционных социалистических преобразований общества.
Из сказанного следует вывод, что функции Советского государства на современном этапе его развития не представляют собой новой системы. Система функций социалистического общенародного государства есть более высокий этап в развитии его функций, так же как и само общенародное государство — более высокий этап в развитии государства социалистического типа.
Развитие классовой сущности и системы функций социалистического государства
Система функций социалистического государства отражает не только единство классовой сущности государства, но и ее развитие.
Как понимать развитие классовой сущности социалистического государства? Изменяется ли сущность социалистического государства в процессе его развития? Какие изменения при этом претерпевает система функций социалистического государства?
Об изменении сущности социалистического государства в процессе строительства социализма и коммунизма в правовой литературе говорится с достаточной определенностью.
Однако некоторые авторы полагают, что общенародное государство не представляет собой совершенно нового государства, а потому и не может отличаться по свозе


ей сущности от государства диктатуры пролетариата. Отвергая мысль об изменении сущности социалистического государства в процессе его развития, они говорят об изменении его содержания и формы Ч
То, что развитие сущности социалистического государства не ведет к созданию «совершенно нового государства», бесспорно. Ученые социалистических стран, как известно, единодушно отвергли квалификацию общенародного государства как государства нового типа по сравнению с государством диктатуры пролетариата.
На наш взгляд, вопрос сводится к разному пониманию слов «изменение сущности». Действительно, можно говорить об изменении сущности в смысле замены другой сущностью, когда то или иное явление перестает существовать и возникает другое явление. Вместе с тем можно говорить об изменении в сущности, когда данное явление действительности сохраняется, но происходит его развитие, переход сущности па новую ступень, раскрытие ее новых сторон1 2.
В данном случае речь идет лишь о развитии и изменении социалистической сущности государства, а не об отрицании этой сущности и замене ее другой. Напротив, в определенных исторических границах происходит всемерное накапливание и все более полное раскрытие черт общенародной государственности, внутренне присущих социалистическому государству как государству нового, высшего типа.
Таким образом, о применении первого из описанных выше вариантов изменения сущности к такому феномену, как социалистическое государство, речи быть не может. В то же время второе понимание изменения сущности (как ее естественное продолжение и развитие) вполне допустимо. Разумеется, при этом недозволительно выходить за рамки социалистического типа государства, единого, как уже отмечалось, по своей классовой сущности.
В свете сказанного обращает на себя внимание расчлененное понятие сущности применительно к государству и праву: «сущность — классовая сущность — кон1 См., например, А. И. Куфтырев. Политическая организация социалистического общества. Общетеоретические вопросы. М., 1973, стр. 76.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 29, стр. 227.
29


кретная классовая сущность»1. Вряд ли можно согласиться с подобным толкованием сущности. Прежде всего совершенно очевидно, что у государства (как и у права) не может быть другой сущности, кроме классовой, что предопределено уже их происхождением. Понятие «конкретная классовая сущность» также не представляется удачным. В отличие от сущности, которая служит целям обозначения исторического типа государства, конкретная классовая сущность вводится А. И. Королевым для обозначения особенностей государства и права в отдельные исторические этапы. Последняя развивается, изменяется, утверждает он, сущность же остается неизменной 1 2. Но ведь «общее» не существует вне «конкретного», не может проявить себя отдельно от «конкретного».
У социалистического государства независимо от этапа его развития одна сущность — это власть трудящихся во главе с рабочим классом3. Она характеризует и социалистическое государство как исторический тип (единство сущности), и его отдельные этапы — этап государства диктатуры пролетариата и этап общенародного государства (развитие сущности).
Каковы же особенности системы функций социалистического общенародного государства?
Прежде всего в системе функций нашего государства получают всестороннее развитие его творческие, созидательные функции. В проекте новой Конституции СССР, как отмечал Л. И. Брежнев, наряду с руководством народным хозяйством целесообразно отразить «роль государства в духовной жизни общества, в обеспечении условий для развития науки, народного образования, культуры. Тем самым мы подчеркнем гуманистический характер социалистического государства, как государства, ставящего перед собой цель строительства коммунизма во имя интересов трудящегося человека, во имя интересов всего народа»4.
1 См. Л, И. Королев. О понятиях сущности, содержания и формы государства и права. — «Правоведение», 1973, № 4.
2 См. там же, стр. 10-11.
3 См. А. И. Денисов. Ленинское учение о социалистической демократии и современность.—«Советское государство и право», 1974, № 1, стр. 8.
4 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 106.
30


На одно из первых мест в системе функций общенародного государства выдвигается управление социальными процессами, в центре которых стоит человек с его растущими потребностями. Возросший экономический потенциал зрелого социализма сделал возможным и необходимым более глубокий поворот к решению многообразных задач, связанных с повышением уровня жизни трудящихся, удовлетворением их потребностей. В связи с этим в структуре функции регулирования меры труда и меры потребления большое развитие получила, в частности, деятельность государства по социальному обслуживанию населения, по оказанию ему различных услуг.
Для системы функций социалистического общенародного государства характерно дальнейшее усиление взаимодействия и взаимозависимости ее компонентов (основных внутренних и внешних функций).
Взаимосвязи и взаимозависимости внутри системы функций государства развитого социалистического обще* ства протекают на различных ее уровнях.
Первый уровень: взаимосвязи и зависимости между группами основных функций социалистического государства (например, его внутренними и внешними функциями). Различия между этими двумя группами (подсистемами) функций заключаются в специфике их социального назначения. Внутренние функции социалистического государства лежат в области его внутренней политики, они имеют целью решение внутренних задач строительства социализма и коммунизма. Содержание внешних функций социалистического государства составляет его внешняя политика. Их цель — обеспечить наиболее благоприятные условия для строительства социализма и коммунизма внутри страны и во всем социалистическом содружестве.
Внешняя политика, как известно, представляет собой продолжение внутренней политики. Это положение с полным основанием может быть распространено на характеристику взаимосвязи внутренних и внешних функций социалистического государства. Внешние функции (как и внешняя политика) в свою очередь оказывает активное воздействие на его внутренние функции. Практика современных международных отношений, особенно’их нового типа, утвердившегося внутри социалистического содружества, говорит об усилении указанных обратных
31


связей. Здесь имеется в виду функция взаимопомощи и братского сотрудничества социалистических государств. Эта важнейшая внешняя функция социалистических государств призвана служить целям объединения усилий и координации в осуществлении всех их функций, как внешних, так и внутренних. Наглядный пример тому — социалистическая экономическая интеграция.
Второй уровень: взаимосвязи и зависимости между отдельными основными функциями социалистического государства, и прежде всего его главными функциями — хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной. Например, известно, что культурное строительство на всех его участках — образование, наука, литература, искусство и т. д. — нуждается в материальной базе, которая создается в результате производственной деятельности членов общества. Именно успешное осуществление программы создания материально-технической базы коммунизма дает советскому обществу и социалистическому государству материальные средства для решения задач воспитания нового человека.
С другой стороны, решение экономических и социальных проблем в строительстве коммунизма неразрывно связано, как указывал В. И. Ленин, с воспитанием и образованием «всесторонне развитых и всесторонне подготовленных людей...»1. В зрелом социалистическом обществе, как и на этапе его строительства, «благодаря научно-техническому прогрессу происходит интеллектуализация труда... формируются новые черты участников производства, обусловленные повышением их производственной и общей культуры...»1 2. Эти тенденции влекут за собой не только возрастание объема и усложнение структуры культурно-воспитательной функции, но и усиление ее воздействия на другие функции социалистического государства.
Третий уровень: взаимосвязи и зависимости между отдельными структурными элементами разных основных функций социалистического государства. В результате возросшего взаимодействия отдельных структурных звеньев разных функций, которое в ряде случаев приобретает интегративный характер, возникают новые комплексные направления и стороны деятельности социали1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 41, стр. 33.
2 Е. М. Чехарин. Научно-техническая революция и социальный прогресс. —«Советское государство и право», 1970, № 4, стр. 30.
32


стического государства («комплексные функции»). В условиях развитого социализма в такие «комплексные функции» интегрируется государственное руководство научно-техническим прогрессом, охрана окружающей среды и др.
В то же время в системе функций социалистическою общенародного государства происходят не только интеграционные процессы, но и процессы дифференциации, вычленения новых видов функций государства. Так, наряду с отмеченными выше «отраслевыми» и «комплексными» функциями в правовой литературе называют и ряд других видов функций государства. В частности, стал подчеркиваться управленческий аспект (характер) функций социалистического государства («функции управления»). Это повлекло за собой вычленение в системе функций социалистического государства таких их видов, как «функции-задачи» и «функции-способы» \ «линейные (объектные) функции» и «операционные (процессуальные) »1 2.
Поэтому приобретает научную актуальность проблема соотношения системы функций государства и их классификации. Связь между этими понятиями настолько тесная, что иногда классификация рассматривается как вид системы. Действительно, классификация предметов направлена на их систематизацию, т. е. объединение путем установления существенных связей между ними. В отличие от системы, представляющей собой объективное единство взаимодействующих предметов, явлений, знаний, классификация — это логическая операция, посредством которой изучаемые предметы могут быть систематизированы или приведены в систему.
Из сказанного видно, что «система» и «классификация» — категории хотя и отличные друг от друга, но связанные между собой. Не случайно порой допускается их некоторое смешение применительно к функциям государства. Мы отнюдь не хотим сказать, что такое смешение ничем не оправдано. Теория функций социалистического 1 См. В. Г. Афанасьев. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М., 1973, стр. 207; М. И. Пискотин. Функции социалистического государства и аппарат управления. — «Советское государство и право», 1973, № 10, стр. 8.
2 См. Б. П. Курашвили. О системе функций государства. — «Проблемы государства и права». (Труды научных сотрудников [Института государства и права АН СССР]), вып. 9. М., 1974, стр. 29.
2—1902
33


государства как система достоверных знаний должна более или менее соответствовать системе функций как объективной реальности. Поэтому при построении системы функций государства допустимо и необходимо прибегать к их классификации, которая выражает также объективные системные связи этих функций.
В то же время, на наш взгляд, столь же необходимо избегать подмены понятия системы функций государства, направленного на объективную классово-сущностную характеристику его деятельности, т. е. преимущественно социально-политическую проблему, логической систематизацией (классификацией) функций государства, руководствуясь целями удобства их практического осуществления и управления соответствующими социальными процессами, т. е. преимущественно организационно- технической проблемой. Наконец, не следует сбрасывать со счетов и возможность постановки вопроса о нескольких видах систем функций государства.
Таковы некоторые особенности и новые черты функциональной характеристики государства на этапе развитого, зрелого социализма.


Глава 3
Охрана природы в системе функций социалистического государства
В современную эпоху проблемы охраны и рационального использования природных богатств приобрели большое экономическое, социальное и политическое значение. Они затрагивают интересы всех народов и государств.
Охрана природы и рациональное использование наличных природных ресурсов — это одна сторона воздействия человека на окружающую среду. Другую сторону составляют преобразование природы, ее обогащение1. Ф. Энгельс писал, что «существеннейшей и ближайшей основой человеческого мышления является как раз изменение природы человеком, а не одна природа как таковая, и разум человека развивался соответственно тому, как человек научался изменять природу»* 2 3 4.
Воздействие человека на природу может оказывать и положительное и отрицательное влияние как на жизнь человеческого общества, так и на саму природу.
Природоохранительная деятельность в функциональной системе социалистического государства
Пути решения проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов определяются характером общественного строя.
’ Капиталистическое общество с присущими ему антагонистическими противоречиями не способно обеспечить 1 Ю. А. Жданов выделяет в структуре воздействия человека на природу следующие его виды:
«1) использование готовых природных форм и процессов;
2) изменение природных объектов, влекущее за собой создание форм, аналогичных естественным;
3) придание предметам новых черт, не вытекающих непосредственно из их внутреннего саморазвития;
4) наложение на предметы и явления черт, присущих человеку» (см. Ю. А. Жданов. Учение о биосфере в свете диалектической концепции развития. — «Человек и биосфера». Ростов-на-Дону, 1973, стр. 17—18).
2 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 20, стр. 545.
2* 35


рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Причина этого кроется в экономической системе капитализма, в частной собственности на средства производства, что ведет к эксплуатации природных ресурсов в интересах капиталистических собственников. В условиях капитализма ставятся кратковременные цели в использовании природных ресурсов, отсутствует плановое природопользование.
Характеризуя социально-экономические последствия капиталистической индустриализации, К. Маркс писал: «Чем более известная страна, как, например, Соединенные Штаты Северной Америки, исходит от крупной промышленности как базиса своего развития, тем быстрее этот процесс разрушения... Капиталистическое производство, следовательно, развивает технику и комбинацию общественного производства лишь таким путем, что оно подрывает в то же самое время источники всякого богатства: землю и рабочего»1. Ф. Энгельс говорил о загрязнении воздуха, плохом водоснабжении, нехватке жилищ, ущербе, наносимом капиталистическим строем здоровью рабочих, как о социальном убийстве — скрытом, коварном, предумышленном1 2. Охрана природы выдвигается в число наиболее острых социальных проблем капиталистического мира.
Реальная возможность охраны природы и рационального, комплексного использования естественных ресурсов открылась с победой социалистической революции. К- Маркс писал: «...коммунизм... есть подлинное разрешение противоречия между человеком и природой...»3
В социалистическом обществе нет частной собственности на природные богатства и природа не является объектом хищнической эксплуатации. Решение проблемы окружающей среды является при социализме, во- первых, крупной народнохозяйственной, природоведческой и технологической задачей; во-вторых, связано с развитием социалистического сознания трудящихся; в-третьих, выступает как важная сторона совершенствования социальных отношений.
Советское государство уделяет большое внимание изучению окружающей среды, ее рациональному исполь1 К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 23, стр. 515.
2 См. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 2, стр. 330.
3 К. Маркс и Ф. Энгельс. Из ранних произведений. М., 1956, стр. 588.
36


зованию и охране. «Хозяйское, рачительное использование естественных ресурсов, забота о земле, о лесе, о реках и чистом воздухе, о растительном и животном мире— все это наше кровное коммунистическое дело, — отмечал Л. И: Брежнев.—Мы должны сохранить и украсить нашу землю для нынешних и будущих поколений советских людей.
Чем разумнее мы будем использовать богатства природы, чем больших успехов добьются промышленность, сельское хозяйство, наука, чем выше станет производительность общественного труда, тем богаче, краше и культурнее будет жизнь советских людей»1.
Курс Коммунистической партии и Советского государства на защиту окружающей среды, охрану природы нашел отражение в решениях XXIV съезда КПСС, ряде последующих партийных и государственных актов.
20 сентября 1972 г. Верховный Совет СССР восьмого созыва на своей четвертой сессии принял постановление «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов». В нем подчеркивается, что «рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов, бережное отношение к природе — составная часть программы строительства коммунизма в СССР» 1 2. Постановлением предусмотрены мероприятия по строгому соблюдению законодательства об охране земли, ее недр, лесов и вод, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и по совершенствованию планирования, направленного на рациональное использование природных ресурсов и охрану природы, по усилению ответственности министерств, ведомств, предприятий и организаций за осуществление мероприятий по предотвращению загрязнения почвы промышленными отходами и ядохимикатами, водоисточников промышленными и коммунально-бытовыми сточными водами, атмосферного воздуха промышленными выбросами и выхлопными газами автотранспорта и за безусловное соблюдение санитарно-гигиенических норм и правил, а также по созданию государственного контроля за правильным использованием природных ресурсов и охраной природы и т. д.
Особое значение для охраны природы имеет постанов1 Л. И. Брежнев. Ленинским курсом. Речи и статьи, т. 2. М., 1973, стр. 103—104.
2 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1972, № 39, ст. 346.
37


ление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»1, наметившее широкую программу конкретных и неотложных природоохранительных мероприятий.
На третьей сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 9 июля 1975 г. были приняты постановление «О мерах по дальнейшему усилению охраны недр и улучшению использования полезных ископаемых» и закон СССР «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» (введены в действие с 1 января 1976 г.) 1 2.
В своем докладе на XXV съезде партии Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев особое внимание обратил на необходимость подходить к сельскому хозяйству, как и к промышленности, под углом зрения охраны окружающей среды. Он сказал: «. . .использовать природу можно по-разному. Можно — и история человечества знает тому немало примеров — оставлять за собой бесплодные, безжизненные, враждебные человеку пространства. Но можно и нужно, товарищи, облагораживать природу, помогать природе полнее раскрывать ее жизненные силы. Есть такое простое, известное всем выражение «цветущий край». Так называют земли, где знания, опыт людей, их привязанность, их любовь к природе поистине творят чудеса. Это наш, социалистический путь»3.
В странах социалистического содружества охрана природы и рациональное использование природных ресурсов являются важнейшими общегосударственными задачами, делом всего народа.
Это дает основание по-новому взглянуть на природоохранительную деятельность социалистического государства, в частности выделив ее в самостоятельную основную функцию социалистического государства4. При этом 1 См. СП СССР, 1973, № 2, ст. 6.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1975, № 29, ст. 434, 435.
3 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и оче^ редные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 65.
4 См. Н. Д. Казанцев. О некоторых вопросах кодификации природоохранительного законодательства. — «Вестник Московского университета», серия XII «Право», 1971, № 6, стр. 14; «Марксистско-
38


обнаруживаются разные подходы к функциональной характеристике охраны природы и рационального использования природных ресурсов в социалистическом государстве.
Так, Н. Д. Казанцев считает, что «природоохранительная функция Советского государства возникла со времени победы Великой Октябрьской социалистической революции...» L Большинство же авторов связывают возникновение природоохранительной функции как основной функции социалистического государства с этапом развитого социализма. По мнению, например, В. С. Шевцова, развитие государства в условиях зрелого социалистического общества характеризуется, во-первых, дальнейшим обогащением содержания основных традиционных направлений его деятельности (хозяйственно-организаторская и др.), изменением удельного веса каждой из них и соотношения между ними. Во-вторых, «по мере возникновения новых задач в развитом социалистическом обществе этот процесс приводит и к появлению у общенародного государства новых функций, характеризующих существенное возрастание его роли в социально-бытовой сфере, стимулировании научно-технического прогресса, охране окружающей среды. Указанные направления деятельности общенародного государства постепенно превращаются в его основные функции»* 1 2.
Поэтому охрана природы и рациональное использование природных ресурсов в полной мере обладают признаками, совокупность которых образует понятие основной функции социалистического государства.
Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов представляют собой одну из важнейших общегосударственных задач.
ленинская общая теория государства и права. Социалистическое государство», стр. 173—174; Н. В, Черноголовкин. Функциональная характеристика социалистического государства. (Некоторые аспекты).— «Советское государство и право», 1973, № 7, стр. 16—17; Г. А. Аксе- ненок. Юридические аспекты охраны природы и рационального использования природных ресурсов в СССР. — «Правоведение», 1974, № 5, стр. 10—11; И. И. Бергхольцас. Советское государство и охрана природы. —«Вестник Московского университета», серия XII «Право», 1975, № 1, стр. 83, и др.
1 «Вестник Московского университета», серия XII «Право», 1971, № 6, стр. 14.
2 В. С. Шевцов. КПСС и государство в развитом социалистическом обществе М., 1974, стр. 92—93 (курсив мой. — О. Л.).
39


Сохранение, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов осуществляются не ради самой природы. В центре природоохранительной деятельности социалистического государства стоит человек с его эастущими материальными и духовными потребностями. В этом глубоко общественный и гуманистический характер охраны природы и рационального использования природных ресурсов, ее социальное назначение в условиях социализма.
Деятельность по охране природы в рамках своей компетенции осуществляют все звенья механизма социалистического государства, все его органы. В некоторых социалистических государствах создаются специальные органы управления по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Большую роль в деле охраны природной среды играют Советы депутатов трудящихся и их постоянные комиссии по охране природы.
В социалистических странах быстро развивается законодательство, регулирующее отношения по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, как целостная комплексная система. Советское законодательство об охране природы базируется на Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик. Многие нормы, регулирующие природоохранительную деятельность, содержатся в Основах земельного законодательства, Основах водного законодательства, Основах законодательства о недрах, а также в земельных и водных кодексах союзных республик. В 1957—1960 гг. в союзных республиках приняты специальные законы об охране природы.
Природоохранительная деятельность социалистического государства характеризуется спецификой своего объекта, своей сферы приложения.
В советской правовой литературе система основных внутренних функций социалистического государства строится в соответствии с основными сферами общественной жизни: экономической, политической, идеологической, социальной. В связи с этим возникает вопрос: имеет ли природоохранительная деятельность свой объект и свою сферу приложения, отличные от объектов и сфер воздействия других внутренних функций социалистического государства? При общем положительном ответе на поставленный вопрос представляется необходимым 40


сделать некоторые оговорки. Прежде всего следует иметь в виду, что при всей близости понятий объекта государственного воздействия и сферы деятельности государства они не тождественны. Отмеченная выше связь отдельных функций социалистического государства с однородными группами общественных отношений носит преимущественный, а не абсолютный характер. Поэтому в конкретной сфере может осуществляться не одна, а две или несколько функций государства. Точно так же одна и та же функция может проявить себя в различных сферах государственной деятельности, включая как внутреннюю, так и внешнюю сферу.
Таким направлением и стороной деятельности социалистического государства, которые «пронизывают» собой все основные сферы общественной жизни, и выступают, по нашему мнению, охрана природы и рациональное использование природных ресурсов. Иначе говоря, природоохранительная деятельность так или иначе воздействует на отношения, входящие во все основные общественные сферы. Это значит, что объект ее воздействия носит комплексный «разнородный»), но в то же время целостный характер. Подтверждением последнего вывода является введение в народнохозяйственных планах социалистических стран особого раздела — «Охрана природы».
В свете сказанного представляется неоправданным ставить под сомнение наличие особого объекта природоохранительной деятельности социалистического государства. Особенности же объекта природоохранительной деятельности (точнее говоря, совокупности ее направлений и сторон) не могут служить препятствием для выделения этой деятельности в самостоятельную функцию социалистического государства. Поэтому природоохранительную функцию можно определить как выражающее классовую сущность и социальное назначение основное направление (и сторону) его деятельности по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, составляющее часть программы строительства социализма и коммунизма.
Как и другие функции социалистического государства, природоохранительная функция носит системный характер. Это значит, что в ее пределах можно выделить обособленные стороны государственной деятельности, ко торые в своем взаимодействии направлены на охрану 41


природы и рациональное использование природных ресурсов.
В связи с этим следует различать объект природоохранительной функции и объекты, подлежащие государственной охране. Как уже отмечалось, объект природоохранительной функции связывает ее с определенными сферами общественной жизни. Когда же говорят об объектах государственной охраны, то имеют в виду природные ресурсы, подлежащие государственному регулированию и охране со стороны государства. К их числу относятся: почвы (земля), недра, поверхностные и подземные воды, леса и иная естественная растительность, а также зеленые насаждения в городах и других населенных пунктах, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, т. е. места, связанные с памятными событиями, ценные и редкие растения, памятники природы, курортные местности, животный мир, атмосферный воздух.
Исходя из этого в пределах природоохранительной функции социалистического государства можно выделить его деятельность по организации и руководству охраной и рациональным использованием почвы, недр, воды, леса, атмосферного воздуха и т. д. Природоохранительной функцией охватывается деятельность социалистического государства по планированию и управлению охраной природы и рациональным использованием природных богатств.
Как уже отмечалось, для охраны природы и рационального использования природных ресурсов характерно проведение широкого комплекса мероприятий: экономических, политических, социальных и идеологических. Этим определяется тесная связь и активное взаимодействие природоохранительной функции социалистического государства с другими его функциями.
В основе осуществления функции охраны природы и рационального использования природных богатств лежат следующие основные принципы:
природные богатства составляют исключительную государственную собственность и могут предоставляться только в пользование;
природные богатства подлежат охране со стороны государства независимо от того, вовлечены ли они в хозяйственный оборот или нет;
использование природных богатств должно быть ра42


циональным, соответствующим государственным планам развития народного хозяйства, а также научно-техническим правилам и нормам, несоблюдение которых влечет за собой установленную законом ответственность;
вовлечение природных богатств в хозяйственный оборот осуществляется при условии воспроизводства тех из них, которые могут быть воспроизведены в пределах, необходимых для удовлетворения повседневных нужд народного хозяйства и населения;
воспитание у трудящихся, особенно у молодого поколения, чувства бережного отношения к природным богатствам и навыков правильного их использования;
неукоснительное соблюдение природоохранительного законодательства и строгая ответственность за его нарушение.
Проведение этих принципов обеспечивает целенаправленность природоохранительной функции па решение задач, стоящих перед социалистическим государством в области охраны природы и рационального использования природных богатств. Вместе с тем претворение в жизнь указанных принципов дает как теоретически, так и практически возможность отграничить природоохранительную функцию от других функций социалистического государства, определить ее место в системе основных функций социалистического государства.
Некоторые вопросы охраны природы и рационального использования природных богатств в МНР
Социалистическое государство на всех этапах своего развития осуществляет природоохранительную деятельность, это в полной мере относится к Монгольской Народной Республике.
По нашему мнению, охрана природы и рациональное использование природных ресурсов на демократическом этапе народной революции в Монголии (1921 —1940 гг.) еще не составляли содержания самостоятельной функции государства, а выступали как одно из направлений (сторон) хозяйственно-организаторской деятельности. Как известно, к 1940 г. в МНР в основном завершился первый этап народной революции и начался период постепенного перерастания демократической революции в 43


социалистическую’. На социалистическом этапе народной революции в Монголии (1940—1960 гг.) совершенствуется механизм нового государства, развивается законодательство по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, вырабатываются наиболее целесообразные методы воздействия государства на общественные отношения, связанные с охраной окружающей человека среды. Эти процессы обеспечили постепенное оформление и развитие охраны природы и рационального использования природных ресурсов как самостоятельной основной функции МНР.
Проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов постоянно находятся в центре внимания Монгольской народно-революционной партии и правительства Монгольской Народной Республики. Огромные природные богатства, которыми обладает МНР, используются для удовлетворения потребностей социалистического общества и обеспечения благоприятных условий жизни трудящихся.
Уже в первой Программе МНРП, принятой в 1921 г., содержались положения о необходимости использования земли, лесов, животных и других богатств только в интересах государства и народа в соответствии с принятым законодательством, о недопустимости расточительства в отношении природных богатств страны В ней подчеркивалась нетерпимость к хищническому использованию земли, водных ресурсов и богатств недр Монголии иностранными поработителями и монгольскими феодалами.
Успешно выполнив задачи охраны природы на демократическом этапе революции, государство перешло к решению более сложных природоохранительных задач. На социалистическом этапе революции в МНР широкое развитие получили сельское хозяйство, промышленность, строительство, транспорт и связь, торговля, культура и наука. В связи с этим возросла степень использования природных богатств и повысились требования по охране природы. Охрана природы и рациональное использование природных богатств становятся составной частью программы завершения строительства материально-технической базы социализма в стране.
1 См. «XV съезд Монгольской народно-революционной партии». (Улан-Батор, 7—11 июня 1966 года). М., 1966, стр. 4.
44


Задачи в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов, стоящие перед МНР на современном этапе ее развития, определены в Программе МНРП, принятой на ее XV съезде в 1966 г., в решениях XVI съезда МНРП, состоявшегося в 1971 г., а также в ряде законодательных актов.
«...Правильное использование земли как главного средства производства и основного условия сельскохозяйственного производства с целью получения максимального количества продукций животноводства и земледелия!;
неуклонное повышение культуры ведения земледелия, обеспечение роста урожайности сельскохозяйственных культур, для чего необходимо широко внедрять передовые приемы агротехники, организовать борьбу с эрозией почвы, на научной основе организовать семеноводство и т. д. ...» 1 — так определила Программа МНРП задачи в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов.
Сложные климатические условия, характерные для Монголии, диктуют необходимость особенно внимательного отношения к вопросам охраны природы и рационального использования ее ресурсов. Почвенные покровы постоянно подвергаются ветровой эрозии; в условиях небольшого количества осадков, суровой зимы и жаркого лета ветры сдувают самый плодородный слой почвы и рассеивают его. В среднем в Монголии выпадает всего 200—220 мм осадков, а засушливая гобийская зона занимает примерно 2/3 территории страны. Сильные ветры со скоростью 15 м/сек и более продолжаются от десяти дней подряд в некоторых северных районах страны до месяца в степной части и более месяца в гобийской зоне.
По данным Института географии и мерзлотоведения АН МНР и Института земледелия и растениеводства при Министерстве сельского хозяйства МНР, на пахотных участках госхозов «Дархан», «Орхон», «Алтанбулак», «Ероо», «Жаргалант», «Зуун-Хара», «Эрэнцава» и др. наблюдается ветровая эрозия почв. На отдельных участках старопахотных территорий госхоза «Жаргалант» вследствие ветровой эрозии мощность гумусового слоя 1 «XV съезд Монгольской народно-революционной партии», стр. 181 — 182.
45


уменьшилась на 8—10 см. На посевной площади /осхоза «Зуун-Хара» ежегодно ветром сдувается с 1 га 30—50 т земляной массы, в том числе значительный гумусовый слой1.
Расчеты монгольских ученых и специалистов показывают, что если своевременно не проводить противоэро- зионные мероприятия, то интенсивность ветровой эрозии все больше будет возрастать.
МНР располагает значительными водными ресурсами в виде озер, рек и родников. В стране протекают две реки протяженностью свыше 1000 км, шесть рек — 700 км, семнадцать — 500 км. В Монголии зарегистрировано 5777 родников, половина из которых обладает довольно значительным дебитом воды 1 2.
Однако во многих случаях эти источники воды еще подвергаются загрязнению производственными и коммунальными сточными водами.
Программа МНРП ставит задачу осуществления «широких водохозяйственных мероприятий по удовлетворению растущих потребностей страны, охране и увеличению водных ресурсов; развертывание работ по обводнению пастбищ на основе перспективных государственных планов, с тем чтобы в недалеком будущем полностью решить проблему водоснабжения для животноводства...» 3.
В Монгольской Народной Республике имеется 7 видов хвойных, свыше 10 видов лиственных пород и в целом около 140 видов древесных и кустарниковых растений. Без саксаула и зарослей кустарников общая площадь лесного фонда составляет 10,5 млн. га, т. е. около 7% территории страны4. В основном это лиственница, кедр, сосна, береза и тополь.
По данным Института биологии АН МНР, среднегодовой прирост леса ориентировочно равен 5 млн. куб. м. Между тем в стране ежегодно заготовляется почти 2 млн. куб. м древесины, что означает ежегодную вырубку леса на площади 200 тыс. га. В этой связи совершен1 См. «Материалы VI сессии Великого Народного Хурала МНР седьмого созыва». Улан-Батор, 1972, стр. 35 (на монгольском языке).
2 См. там же.
3 См. «XV съезд Монгольской народно-революционной партии», стр. 181.
4 См. «Материалы VI сессии Великого Народного Хурала МНР седьмого созыва», стр. 38.
46


но очевидно дальнейшее совершенствование организации правильной выборочной вырубки деревьев и воспроизводства лесов. Необходимо усилить борьбу с лесными пожарами и вредителями лесов.
В МНР произрастают 2090 видов высших растений, из которых свыше 500 видов растений кормовых, 500 видов лекарственных й 194 вида сорных < Но запасы некоторых из этих видов растений уменьшаются. Программа МНРП так определила задачи партии в области сельского хозяйства: «...обеспечение охраны, защиты и правильной эксплуатации лесных богатств страны, содействие естественному возобновлению лесов и проведение необходимых лесокультурных мероприятий...» 1 2.
Программа партии придает большое значение правильному использованию естественных запасов охотничьей фауны и обеспечению ее нормального воспроизводства, развитию среди населения промысловой и спортивной охоты и рыболовства 3.
Она указывает также на необходимость выявления и увеличения промышленных запасов минерального сырья и топлива, в частности цветных металлов, сырья для химической промышленности и обеспечения на этой основе неуклонного развития соответствующих отраслей добывающей и перерабатывающей промышленности4.
Большое внимание делу охраны природы и рационального использования природных ресурсов уделил XVI съезд МНРП, утвердивший Директивы по пятому пятилетнему плану развития народного хозяйства и культуры МНР на 1971—1975 гг. В своем докладе на съезде Ю. Це- денбал сказал: «В настоящее время требуются совершенствование и регулирование трудовых отношений, улучшение действующих законодательств в области... землепользования, охраны природы и рационального использования природных богатств»5.
В соответствии с Директивами МНРП в последние годы в стране принят ряд новых законодательных актов, 1 См. «Материалы VI сессии Великого Народного Хурала МНР седьмого созыва», стр. 38.
2 См. «XV съезд Монгольской народно-революционной партии», стр. 182.
3 См. там же.
4 См. там же, стр. 180.
5 «Материалы и документы XVI съезда Монгольской народнореволюционной партии» (7—11 июня 1971 года). Улан-Батор, 1971, стр. 99.
47


направленных на регулирование отношений в /Ьбласти охраны природы и рационального использования земельных, водных и лесных ресурсов и т. д. Так, в 1971 г. Великим Народным Хуралом принят Закон о землепользовании МНР, в 1972 г. — Закон об охоте МНР, в 1974 г. — Лесной закон МНР и Водный закон МНР. Этими и другими актами в Монгольской Народной Республике создана прочная законодательная основа для эффективного осуществления функции охраны природы и рационального использования ее богатств.
Крупной вехой в развитии природоохранительного законодательства МНР явилось постановление «О задачах улучшения работы по охране и использованию лесных богатств и охотничье-промысловой фауны», принятое VI сессией Великого Народного Хурала МНР в 1972 г. В постановлении подчеркивается, что «правильное, научно обоснованное решение проблемы охраны, восстановления и рационального использования почв, вод, воздуха, растительного и животного мира, которые служат благом жизни и здоровью человека, является одной из важнейших задач практического значения, стоящих перед нашим обществом... Будущее нашего подрастающего поколения во многом зависит от того, насколько люди нашего поколения будут разумно обращаться с природой и как будут бороться с нарушениями законодательства об охране природы»1.
В постановлении определялись ближайшие и перспективные задачи в области охраны природы. VI сессия Великого Народного Хурала МНР объявила охрану природы всенародным делом и постановила ежегодно проводить дважды по всей стране месячники охраны природы, призвала всех трудящихся, подрастающее поколение, пионеров и школьников, детей как зеницу ока охранять природу и каждому внести свой вклад в умножение этого всенародного достояния.
Сессия постановила заново образовать постоянные комиссии по охране природы в Великом Народном Хурале и местных народных хуралах; признала необходимым усилить исследовательскую работу по созданию научных основ охраны природы и рационального использования ее богатств. Сессия Великого Народного Хурала поручи1 «Материалы VI сессии Великого Народного Хурала МНР седьмого созыва», стр. 52.
48


ла Совету Министров МНР разработать специальное положение о строительстве новых предприятий по проектам, предусматривающим необходимые условия для предотвращения загрязнения воздуха, воды и окружающей местности промышленными отходами, и указала на необходимость создать в стране Общество охраны природы, товарищества пионеров и школьников, содействующие охране растительности и охотничьих богатств1.
В постановлении сессии Великого Народного Хурала предусмотрены многочисленные мероприятия по охране лесов и промысловых животных, правильному и рациональному их использованию, а также меры по борьбе против эрозии почв, сорняков, защите от болезней и вредителей сельскохозяйственных культур. Местным исполнительным органам народных хуралов сессия поручила постоянно разъяснять трудящимся значение охраны природы и рационального использования ее богатств, политику и решения партии и правительства в этой области, проводить конкретные идеологические и организационные мероприятия по усилению контроля за выполнением природоохранительного законодательства.
Охрана природы и рациональное использование природных богатств являются не только проблемой национальной, но и глобальной и потому требуют согласованных усилий государств и народов. Человечество способно избежать конфликта с природой только в условиях мирного сосуществования государств с различным социальным строем на основе международного сотрудничества.
Как показывает практика современных международных отношений, охрана природы и рациональное использование природных ресурсов являются перспективной сферой международного сотрудничества.
В последнее время проблеме охраны природы и рационального использования ее богатств уделяется большое внимание странами — членами СЭВ. В соответствии с Комплексной программой дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития социалистической экономической интеграции стран — членов СЭВ ими в 1971 г. подписано, в частности, соглашение о научно-техническом сотрудничестве по проблеме «Разработ1 В МНР Общество охраны природы создано в 1974 г.; многочисленные кружки по охране природы насчитывают в настоящее время более 400 тыс. пионеров и школьников.
49


ка мероприятий по охране природы». Исследования по этой проблеме включают комплексное изучение многих актуальных вопросов: защита атмосферы от загрязнения вредными веществами, гигиенические аспекты охраны окружающей среды, охрана экосистем (биогеоценозов) и ландшафта, ликвидация и утилизация промышленных и бытовых отбросов, социально-экономические, организационно-правовые и педагогические аспекты охраны природы. В решении этих проблем принимают участие ряд постоянных комиссий СЭВ и научно-исследовательских учреждений L
Вопросам охраны природы и рационального использования природных ресурсов уделила много внимания XXIX сессия Совета Экономической Взаимопомощи, состоявшаяся в июне 1975 г. в Будапеште. На сессии при рассмотрении доклада Исполнительного комитета о деятельности СЭВ между XXVIII и XXIX сессиями и проекта плана многосторонних интеграционных мероприятий стран — членов СЭВ на 1976—1980 гг. одним из направлений сотрудничества стран СЭВ названы охрана природы и улучшение состояния окружающей среды. XXIX сессия СЭВ продолжила разработку совместных мероприятий стран — членов СЭВ по оказанию содействия МНР в ускорении развития ее народного хозяйства. Особо следует отметить подписанное странами — членами СЭВ соглашение об учреждении международной геологической экспедиции для работы в отдельных районах МНР. Решением сессии СЭВ на эту экспедицию возложено проведение комплексных геологосъемочных и поисково-оценочных работ на все виды полезных ископаемых и предварительная разведка (месторождений, представляющих особый интерес. Работы экспедиции будут осуществляться под руководством геологической службы МНР и финансироваться странами—членами СЭВ безвозмездно1 2.
Проведение отмеченных решений XXIX сессии СЭВ окажет неоценимую помощь делу дальнейшего развития охраны природы и рационального использования природных ресурсов в Монгольской Народной Республике.
1 См. Б. Горизонтов. Сотрудничество стран СЭВ в охране окружающей среды и использовании природных ресурсов. — «Вопросы экономики», 1974, № 9, стр. 74.
2 См. «Коммюнике о XXIX сессии Совета Экономической Взаимопомощи». — «Правда», 27 июня 1975 г.


Глава 4
Социалистическое государство и формирование правосознания граждан
Социалистическое общенародное государство с помощью идеологических учреждений практически решает задачи поднятия уровня культуры, образования, роста сознательности и духовной зрелости советского народа. «Сила нашего строя в сознательности масс, — говорил Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев в докладе на XXV съезде. — И партия считает своей постоянной заботой воспитание коммунистической сознательности, готовности, воли и умения строить коммунизм»1.
Воспитание нового человека — задача комплексная. На ее достижение нацелены все функции Советского государства, но преимущественно эта задача решается в процессе осуществления культурно-воспитательной функции. Современный этап коммунистического строительства характеризуется возрастанием роли и масштабности культурно-воспитательной функции, усложнением ее структуры. Все более важным структурным компонентом культурно-воспитательной функции социалистического государства становится правовое воспитание трудящихся.
Культурно-воспитательная функция и правовое воспитание трудящихся
Коммунистическая партия сформулировала важные задачи в области социально-политического и культурного развития страны: воспитание коммунистического мировоззрения и коммунистического отношения к труду, борьба против буржуазной и ревизионистской идеологии, развитие творческой активности трудящихся и социалистической демократии, укрепление социалистической законности и усиление правового воспитания.
1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 88.
51


В общенародном социалистическом государстве происходит изменение содержания, форм и методов осуществления культурно-воспитательной функции.
Во-первых, в процессе научно-технической революции происходит превращение науки в непосредственную производительную силу. Этот процесс обусловливает повышение требований к работникам, к их общей и профессиональной подготовке.
Во-вторых, необходимой предпосылкой социального прогресса является коммунистическая сознательность трудящихся. Это достигается путем целенаправленной идеологической работы, которая составляет главное содержание всех звеньев культурно-воспитательной функции государства.
В-третьих, в условиях мирного сосуществования государств с различным общественным строем, претворения в жизнь Программы мира, принятой XXIV съездом КПСС, и углубления процесса разрядки международной напряженности важнейшей задачей становится борьба с буржуазной идеологией.
В-четвертых, быстрое развитие некоторых направлений и сторон идеологической работы приводит к тому, что в рамках культурно-воспитательной функции они приобретают относительно самостоятельный характер. Сказанное можно с полным основанием отнести к организации и руководству правовым воспитанием трудящихся.
Правовое воспитание трудящихся составляет одну из таких сторон деятельности социалистического общенародного государства, которое во взаимодействии с другими сторонами культурно-воспитательной функции направлено на организацию, управление и руководство духовной жизнью общества, на коммунистическое воспитание советского человека. На встрече с избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы 13 июня 1975 г. Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев говорил: «В конечном счете решающей предпосылкой нашего продвижения вперед во всех направлениях является именно рост идейной убежденности, политической сознательности трудящихся» Г
Проблема соотношения культурно-воспитательной 1 Л. И. Брежнев. Во имя мира и счастья советских людей. Речь на встрече с избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы 13 июня 1975 г. М., 1975, стр. 18.
52


функции социалистического государства и правового воспитания как одного из ее направлений включает в себя ряд аспектов.
Как сама сущность социалистического государства, так и его культурно-воспитательная функция находятся в постоянном движении и развитии, одни задачи после успешного их решения отпадают, вместо них возникают новые. «...Государство ни в каком случае не есть нечто инертное, — писал В. И. Ленин, — оно всегда действует и действует очень энергично, всегда активно и никогда пассивно...» 1
Может возникнуть вопрос: если функция или ее сторона как явление со временем исчезает или изменяется, не говорит ли это о том, что прежние направления деятельности вообще были не нужны государству? Любая функция государства или ее сторона на каждом этапе его развития выражают сущность государства, а это значит, что они были необходимы. Изменение функций государства происходит согласно закону отрицания отрицания; функции изменяются как бы по спирали, причем новая функция удерживает положительные элементы старой функции1 2. То же самое можно сказать об изменении отдельных сторон, направлений в рамках функции.
Наиболее распространенным аспектом соотношения функций социалистического государства с восходящими в них направлениями и сторонами деятельности является их внутреннее подразделение по сферам (объектам) отношений.
Культурно-воспитательная функция охватывает весьма широкую сферу деятельности социалистического государства. В нее включаются прежде всего организация и руководство в области народного образования, науки, литературы, искусства, средств массовой информации, физкультуры и спорта. При такого рода «объектной» характеристике культурно-воспитательной функции выделить в ее структуре правовое воспитание оказывается чрезвычайно сложным, поскольку оно прослеживается во всех участках культурно-воспитательной деятельности, как бы пронизывает собой каждый из них. 1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 1, стр. 369.
2 См. X. П. Пулатов. Коммунизм, государство, культура, личность. Строительство коммунизма и проблемы культурно-воспитательной функции общенародного социалистического государства. Ташкент, 1971, стр. 31.
53


Тем самым делу правового воспитания трудящихся служат все структурные элементы рассматриваемой функции.
Такое сквозное направление правового воспитания в культурно-воспитательной функции, на наш взгляд, обеспечивает наиболее полное использование закономерностей и богатых возможностей, имеющихся в целом в культурно-воспитательной функции. Возможности науки, литературы, искусства, телевидения и других средств массовой информации в комплексном воздействии на человека дают необходимый эффект.
Выше отмечалось, что целям воспитания нового человека служат все функции Советского государства. Правовоспитательная деятельность также выходит за рамки культурно-воспитательной функции. На правовое воспитание и, скажем шире, формирование правосознания и правовой культуры трудящихся влияют все основные функции социалистического государства. В относительно большей мере это относится к функции охраны социалистического правопорядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан. Между социалистического культурой и социалистическим правопорядком существует тесная взаимосвязь. Не только культура, в особенности правовая, активно воздействует на укрепление социалистической законности, уровень правопорядка, но и прочность, устойчивость, стабильность правопорядка в свою очередь влияют на развитие культуры. В. И. Ленин указывал, что без законности «ни о каком создании культурности не может быть и речи» 4.
В этой связи в полной мере подлежат применению специфические средства, формы и методы правового воспитания, которыми располагают органы охраны социалистического правопорядка. При этом существенное значение имеет координация усилий различных субъектов правового воспитания. В 1972 г. был урегулирован вопрос о координации работы всех государственных органов и общественных организаций, которые занимаются правовым воспитанием. Согласно Положению о Министерстве юстиции СССР, утвержденному Советом Министров СССР, такая координация возложена на межведомственный координационно-методический совет при этом министерстве1 2. Координационная деятельность по 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 199.
2 См. СП СССР, 1972, № 6, ст. 32, п. 15.
54


правовому воспитанию включает согласование текущих и перспективных планов работы, совершенствование тематической направленности и профессионального содержания правовых материалов, проведение совместных научно-практических конференций по юридическим вопросам, создание учебников, программ и методических пособий, а также обобщение и распространение положительного опыта по формированию социалистического правосознания.
Отношение к своей социалистической стране, другим братским социалистическим государствам, коммунистическое отношение к труду, к общественному долгу, к человеку, к семье, пролетарский интернационализм, бережное отношение к материальным, духовным ценностям, природе, отношение к закону — все это составляет содержание, цели воспитания, определенные Коммунистической партией.
На достижение названных целей направлены не одна лишь культурно-воспитательная, а все функции социалистического государства. Цели воспитания имеют объективные предпосылки в социальной среде, порождаются потребностями общественного прогресса и интересами строительства коммунизма. Целевая структура функции, отражая тенденцию совершенствования всей общественной структуры, сосредоточивает внимание государства па определенном участке. Так, например, в связи с целевым функциональным отношением к труду как важнейшему фактору роста общественного богатства социалистическое государство все больше внимания уделяет принятию мер, направленных на укрепление трудовой дисциплины, рациональное использование рабочего времени, слаженную работу всего народного хозяйства.
Выполнению этой цели в системе «государство — предприятие — трудящийся» служит деятельность государства, обеспечивающая правильное сочетание общественных и личных интересов, профессиональную ориентацию и экономическую учебу. Регулирование названных сфер, непосредственно влияющих на укрепление трудовой и производственной дисциплины, осуществляет также социалистическое государство.
Каждое направление культурно-воспитательной функции имеет несколько целей, из которых можно выделить ближайшие, перспективные и конечные. Перспек- 55


гивная цель правового воспитания была сформулирована на XXIV съезде КПСС. Она заключается в том, чтобы сделать уважение к праву, к советскому закону личным убеждением каждого советского гражданинаГ
Соотношение целей в культурно-воспитательной функции позволяет, на наш взгляд, определить уровни таких процессов, как формирование уважения к праву, формирование правосознания и правовое воспитание. На формирование уважения к праву и формирование правосознания воздействуют культурно-воспитательная функция социалистического государства, другие его функции и вся политическая система общества, т. е. происходит целенаправленное влияние различных субъектов, с одной стороны, и окружающей социальной среды— с другой.
Правовое воспитание граждан осуществляют многие государственные органы. В зависимости от характера и направления деятельности, которую реализует государство по правовому воспитанию, различаются: а) правоохранительные органы (суд, прокуратура, милиция, органы юстиции, народного контроля, государственной безопасности, арбитража, государственные инспекции); б) государственные органы, в ведении которых находятся школы и другие учебные заведения, включая сеть повышения квалификации; в) органы, выполняющие определенную деятельность по воспитанию (например, Государственный комитет Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли, который организует издание литературы, в частности, по юридическим вопросам).
Центральное место в организации правового воспитания занимают правоохранительные органы. Повышение правосознания граждан возможно только при условии тесного сотрудничества прокуратуры с судом, органами Министерства внутренних дел и другими организациями, призванными заниматься правовым воспитанием граждан1 2. В практике выработался ряд форм и методов такого сотрудничества: разработка единых планов мероприятий по развертыванию правового воспитания в административно-территориальной единице; принятие совместных решений, рекомендаций и информаци1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС». М., 1971, стр. 80—81.
2 См. «Организация работы районной (городской) прокуратуры». М., 1974, стр. 141.
56


онных писем; проведение объединенных совещаний работников правоохранительных органов; организация дней юриста, вечеров вопросов и ответов с участием представителей правоохранительных органов; объявление открытых творческих конкурсов на правовые темы и др. Это сотрудничество различных правоохранительных органов в правовом воспитании обеспечивает партийное руководство.
Возрастающая активность различных органов Советского государства в сфере правового воспитания призвана значительно поднять значение права, общественное мнение о праве, престиж юридических профессий, что в конечном итоге ведет к формированию отношения к праву как социальной ценности, призванной направлять поведение личности не из-за боязни негативных санкций, а в силу внутреннего убеждения.
Тем самым последовательное осуществление культурно-воспитательной функции государства развитого социализма служит целям правового воспитания, формирования социалистического правосознания и уважительного отношения к советскому праву, социалистической законности и правопорядку.
Формирование правосознания
и социальная среда
Формирование правосознания граждан охватывает весь комплекс целенаправленного и опосредованного воздействия социальной действительности, усвоения правовой информации и выработки ценностных ориентаций по отношению к предписаниям государственной власти. Становление индивидуального правосознания обусловлено воздействием двух диалектически взаимосвязанных факторов: социальной среды и целенаправленной идеологической деятельности.
Социальная среда включает материальные и идеологические отношения, объективные и субъективные условия. Эти отношения и условия всегда выступают как заранее данное, которое каждый человек находит в наличии. Социальная среда, окружающий человека чувственный мир, писали К. Маркс и Ф. Энгельс, «есть продукт промышленности и общественного состояния, притом в том смысле, что это — исторический продукт, результат деятельности целого ряда поколений, каждое 57


из которых стояло на плечах предшествующего, продолжало развивать его промышленность и его способ общения и видоизменяло в соответствии с изменившимися потребностями его социальный строй» А.
Личность, как правило, испытывает влияние социальной среды в целом, будучи одновременно включенной во все се части. В то же время воздействие всех элементов среды на личность не является одинаковым.
Социальная среда личности может быть разделена на общую, особенную и микросреду. К общей социальной среде относятся система социалистических производственных отношений, политическая власть в лице Советов депутатов трудящихся, руководство КПСС во всех областях жизни общества, научная идеология и социальная психология. В особенную среду входят разнообразные трудовые коллективы государственных, кооперативно-колхозных и общественных предприятий и организаций, территориальные социальные образования и групповое сознание. Микросреду образуют коллективы участков, бригад, звеньев, отделов, секторов, семья, спортивные команды, кружки, а также сознание соответствующей группы.
Каждый структурный уровень среды содержит предметную и межличностную стороны. Предметная сторона социальной среды выражает отношения людей к объектам материальной и духовной культуры. Межличностная сторона заключается в общении людей в процессе трудовой или иной деятельности1 2.
Влияние социальной среды на сознание личности зависит от степени преобладания общих, особенных и единичных условий.
Общие условия, существующие в социалистическом государстве, закреплены в Конституции, других актах высших органов государственной власти и органов государственного управления. Эти акты не только устанавливают политическую и экономическую основы государства, но и регулируют множество других общественных отношений и государственно-правовых вопросов. Основополагающие политические и государственно-правовые предписания государства выступают как общие по отношению к личности и выдвигают единые правовые требо1 См. К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 3, стр. 42.
2 Подробно об этом см.: В. Т. Ефимов. Социальный детерминизм и мораль. М., 1974, стр. 118 и след.
58


вания ко всем гражданам. Они являются социальноправовыми ценностями, которые направлены на регулирование общественных отношений. Свое выражение они находят в нормах.
В качестве норм, регулирующих человеческую деятельность, выступают социальные и технические нормы. Социальные нормы регулируют отношения между людьми в процессе производства, распределения материальных благ и общения, образуя нормативную среду, которая пронизывает общую, особенную и микросреду.
Личность на всех уровнях является не только объектом воздействия нормативной среды, но она и субъект, принимающий активное участие в создании этой среды. На высшем «по вертикали» уровне это — участие в правотворчестве представительных органов, в разработке принципов и норм права. На уровне особенной социальной среды личность участвует в управлении предприятиями, разработке социально-экономических планов их развития, осуществлении правоприменительной и правоохранительной деятельности.
Личность как субъект нормативной среды выполняет различные роли. Каждая роль исходя из требований, предъявляемых нормативной и социальной средой, представляет собой идеально моделированный способ поведения, который воплощается в практическое волевое поведение. Одни роли отличаются от других степенью формализации согласованных действий, характером и направленностью деятельности личности.
Выполнение ролей личностью в социалистическом государстве характеризуется, во-первых, четким определением взаимных прав и обязанностей; во-вторых, предвидением социальных последствий деятельности; в-третьих; направленностью ролей на решение задач коммунистического строительства.
Права и обязанности закрепляются в правовых нормах. В государственно-правовой сфере осуществляется наиболее жесткая регламентация прав и обязанностей. В случае неисполнения действующих правовых норм возникает возможность государственного вмешательства. Устанавливая права и обязанности граждан, социалистическое государство стремится тем самым развивать должное поведение участников будущих правоотношений.
Особенная социальная среда сочетает в себе опосредованные и непосредственные формы влияния на 59


личность, ее правосознание. Основным звеном особенной социальной среды является трудовой коллектив. Его опосредованное влияние на личность заключается в перенесении на соответствующий уровень общих закономерностей развития производства, идеологической деятельности партии и государства, в результате чего создается атмосфера идейного единства и сплоченности советского общества. Непосредственно коллектив влияет на правосознание личности прежде всего тем, что в нем находит осуществление принцип социализма «от каждого — по способностям, каждому — по труду». В коллективе удовлетворяются материальные и духовные потребности каждого члена коллектива в зависимости от степени его участия в трудовой деятельности.
Социалистический трудовой коллектив — сложная социальная общность, выполняющая различные функции: производственные, политические, воспитательные, социально-психологические. Трудовой коллектив в современных условиях становится центром идейно-воспитательной работы. «В общественно-политической жизни, в коммунистическом воспитании трудящихся, — отмечалось в Резолюции XXIV съезда КПСС., — велика роль трудового производственного коллектива. Забота коллектива о каждом труженике, внимание к его нуждам, взаимная помощь и взыскательность — неотъемлемые черты нашего образа жизни, которые необходимо укреплять и развивать»1. В постановлении ЦК КПСС «О работе по подбору и воспитанию идеологических кадров в партийной организации Белоруссии» (1974 г.) указывается на необходимость разработки путей и методов активизации трудовых коллективов в коммунистическом строительстве, создания системы взаимодействия технико-экономических, организационных и идеологических факторов, действующих в трудовом коллективе.
Трудовая деятельность является решающим социальным фактором, формирующим личность и ее сознание. Она требует соблюдения определенных технических и социальных норм со стороны работающего. В труде отражаются взаимоотношения общества и личности, коллектива и личности; в труде приобретаются навыки и опыт групповой деятельности и общения. Труд воспитывает дисциплинированность, коллективизм, чувство обществен1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 205.
60


ного долга, бережливое отношение к государственной, общественной и личной собственности.
В. И. Ленин уделял огромное внимание воспитанию коммунистического отношения к труду. Успехи в строительстве нового общества может принести только дисциплина, основанная на самодеятельности и инициативе масс во всех областях общественной жизни. В. И. Ленин указал, что социализму предстоит задача создания новой трудовой дисциплины, которая «требует самого длительного, самого упорного, самого трудного героизма массовой и будничной работы» Ч
В Советском общенародном государстве задача, поставленная В. И. Лениным, успешно решается. В сегодняшних условиях идеологическая деятельность партии и государства направлена на воспитание в советских людях коммунистического отношения к труду. Это достигается правильным сочетанием принципов материального и морального стимулирования трудящихся, широкой организацией социалистического соревнования, использованием экономических знаний в работе. «Надо стремиться к тому, — говорится в «Обращении Центрального Комитета КПСС к партии, к советскому народу», — чтобы каждый трудился старательно, творчески, соблюдал трудовую, государственную дисциплину, проявлял высокую требовательность к себе и своим товарищам»1 2.
Итак, трудовая деятельность является тем важным объективным фактором, посредством которого достигается уважение личности к установленному государством трудовому законодательству, правам и обязанностям советских граждан, ко всей государственно-правовой сфере.
Производственная деятельность в коллективе не является единственной связью человека с обществом. В трудовом коллективе трудящийся реализует целый ряд других социальных связей. Коллектив обеспечивает личности реализацию ее познавательной, коммуникативной, правоохранительной деятельности. Как правило, трудовой коллектив развивает эти виды деятельности опосредованно, путем вовлечения своих членов в общественные массовые и общественные самодеятельные организации.
На формирование положительных правовых взглядов личности кроме производственной деятельности влияет 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 39, стр. 17—18,
2 «Правда», 4 января 1975 г.
61


деятельность в партийной организации, деятельность в качестве члена общественных массовых организаций (профсоюза, комсомола), деятельность в составе общественных самодеятельных организаций по охране общественного порядка (добровольной народной дружины, товарищеского суда, координационного центра по охране общественного порядка и предупреждению правонарушений, совета общественности при трудовой колонии, добровольной пожарной дружины, совета детских комнат милиции и др.).
Широко вовлекается общественность в работу государственных органов, призванных охранять социалистический правопорядок.
Названные формы деятельности личности составляют более узкую систему по сравнению с общей социальной средой. В такого рода систему личность включается вследствие свободного волеизъявления, обязуясь выполнять требования и нормы уставов, положений и соответствующих законодательных актов. В основе этого волеизъявления личности лежит ее потребность и интерес к определенной активности, которая может быть обусловлена политическими мотивами (вступление в Коммунистическую партию), потребностью удовлетворения профессиональных интересов (творческие союзы), а также принятием целей государства, направленных на содействие охране общественного порядка и повышение уровня правосознания граждан.
Конечные цели личности и социалистического государства в правоохранительной деятельности совпадают. Они заключаются в формировании факторов социальной среды, совершенствовании правовых институтов как средства управления общественными процессами и создании условий для искоренения правонарушений и преступлений, для замены правовых предписаний нормами коммунистического общества. В результате реализации этих целей в будущем «сложатся единые общепризнанные правила коммунистического общежития, соблюдение которых станет внутренней потребностью и привычкой всех людей» L
В то же время личность в правоохранительной деятельности преследует различные ближайшие цели. Они
1 «Программа Коммунистической партии Советского Союза: стр. НО.
62


определяются степенью зрелости мировоззрения, сознания общественного долга, интересом к юридическим профессиям. Участие граждан в правоохранительной деятельности по-разному действует на формирование их правосознания. У одних такое участие в деятельности государственных и общественных органов по охране правопорядка формирует положительные правовые взгляды и необходимость в собственном правомерном поведении. Исходя из личного интереса, лежащего в основе выбора личностью вида деятельности, вполне допустимо, что интерес к правоохранительной деятельности может не стать определяющим моментом в процессе выбора варианта правомерного или противоправового поведения.
Деятельность личности является фактором, который определяет реальное место личности в коллективе, государстве, обществе. Создавая материальные предметы и духовные ценности, она обеспечивает социальный прогресс, развитие производства, воспитание нового человека, в том числе формирование его правосознания.
Важным фактором воспитания правосознания граждан является участие их в управлении делами общества. Миллионы советских людей привлекаются к работе в Советах депутатов трудящихся, народном контроле, к разработке планов социально-экономического развития, к управлению предприятиями через постоянно действующие производственные совещания. Любая функция по управлению помогает лучше понять политический и правовой механизмы государства, свою роль в совершенствовании этого механизма. Практическое участие в управлении обществом повышает коммунистическую сознательность, воспитывает бережливое отношение к народному добру, помогает предупреждению правонарушений и преступлений. Участвуя в управлении делами общества, личность ближе и непосредственно знакомится с государственно-правовой практикой.
Низший «по вертикали» уровень социальной среды составляет микросреда. Существуют два понятия микросреды. В ее расширительном понимании в микросреду, по мнению одних авторов, включаются государственные органы и общественные организации, учебные заведения, учреждения культуры и коммунально-бытового обслуживания, трудовые коллективы, различные творческие союзы и т. д. В понимании других авторов, микросреда — это непосредственное окружение в труде, быту и от-
63


дыхе. «Микросреда, — отмечает один из этих авторов, Ю. В. Сычев, — это объективная социальная реальность, представляющая собой совокупность материальных, политических, идеологических и социально-психологических факторов, непосредственно взаимодействующих с личностью в процессе ее жизни и практической деятельности» L Эта точка зрения нам представляется наиболее правильной.
Если микросреду рассматривать как один из уровней социальной среды, всей общественной системы, то структурное ее оформление находит себя в малой социальной группе. Люди объединяются в малую социальную группу в связи с деятельностью, вызванной общими потребностями, интересами, целями, установками. Малая группа непосредственно взаимодействует с личностью через объективно сложившиеся в ней материальные и идеологические условия.
Малая группа, испытывая влияние всей социальной среды, сама оказывает воздействие на общественные отношения и формирует свои групповые нормы поведения, свой психологический климат; в ней действуют законы социальной психологии. Каждая группа вырабатывает систему норм поведения, заключающуюся в возможности применения поощрения, давления и принуждения к членам группы. Эта система служит средством достижения группового конформизма. Соблюдение норм поведения, в том числе и правовых, во многом зависит от правильно поставленного социального контроля в группе.
Нормы поведения, принятые в группе, приобретают значительную устойчивость. Поэтому в практической воспитательной работе первостепенное значение имеет перенос норм и принципов социалистического права в малую группу.
На микросреду оказывает значительное влияние макросреда, ибо «отдельное не существует иначе как в той связи, которая ведет к общему»1 2. Раскрывая далее диалектику общего и отдельного, В. И. Ленин отмечал, что всякое общее есть частичка отдельного3. Это значит, что, будучи частью социальной среды, микросреда оказывает также свое влияние на социальную среду.
1 Ю. В. Сычев. Микросреда и личность. Философские и социологические аспекты. М., 1974, стр. 13.
2 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 29, стр. 318.
3 См. там же.
64


В формировании правосознания личности в социалистическом обществе переплетаются различные социальные факторы, объективные и субъективные условия, однако в конечном счете определяющим является влияние социальной среды.
Правовое воспитание как важное и существенное направление и сторона деятельности государства в рамках его культурно-воспитательной функции должно быть нацелено на достижение соответствующего уровня знания действующего советского права, ценностное отношение к праву на основе внутренней убежденности, на активную правовую практику личности.
Само знание действующего права составляет необходимую основу, при помощи которой лицо может осуществлять деятельность в отношениях, урегулированных нормативными предписаниями государства. В зависимости от возраста, образования, профессии, занимаемой должности, служебного положения люди имеют далеко не одинаковое знание законодательства.
Конечно, нет прямой связи между суммой знания нормативно-правовых актов и тем, как будет вести себя человек. Правовые знания не детерминируют поведение личности, они «являются предпосылкой свободы выбора, но сами по себе они еще не определяют выбор варианта поведения, действия. Всякое познание, в том числе и правовое, лишь подводит человека к принятию решения» А.
Правовое воспитание направлено на то, чтобы предписанные законом модели поведения реализовались в практические действия. Для законопослушного поведения надо иметь не только минимум знания о праве, о законе, еще необходимы сознательность, идейная убежденность. Совокупность этих факторов, а также воздействие объективных условий социальной среды обеспечивают выбор варианта действия. Сами по себе правовые знания, таким образом, недостаточны, для того чтобы можно было судить об эффективности правового воспитания. Составляя фундамент воспитания, правовые знания должны подкрепляться идеологической направленностью на идеи марксизма-ленинизма и принципы социалистического права как права нового, высшего историче- ского типа.
1 И. Ф. Покровский. Формирование правосознания личности (вопросы теории и практики). Л., 1972, стр. 89.
3—1902
65


"Суть деятельности социалистического государства по формированию правосознания заключается в переводе обыденных знаний в рациональное отношение к праву, в подходе к поведению через положительную правовую установку, представляющую собой основу действия личности. Правовые знания сами по себе не прямо ведут к правомерному поведению. Между ними существует третий элемент — положительная установка как отображающая положительное отношение личности к правопорядку.
Правовоспитательная деятельность государства должна быть направлена на формирование установки, в свою очередь выступающей связующим элементом между активностью личности и социальной средой.
Практика свидетельствует о том, что большая часть советских людей в своем поведении руководствуется ценностями, заключенными в праве, общими интересами общества. По данным исследования, проведенного Институтом государства и права АН СССР, Всесоюзным научно- исследовательским институтом советского законодательства, среди рабочих 42,4% и среди колхозников 40,1% сознательно руководствуются названными критериями при выборе варианта своего поведения в сфере действия права L
Обеспечение объективных и субъективных условий для правовой практики советских людей является одной из важных гарантий укрепления социалистического правопорядка. Правовая практика обеспечивает перевод знания в деятельность, которая направлена на удовлетворение определенных правовых потребностей личности. В этом переводе юридических знаний в практику раскрывается воспитательная функция самих знаний, всей системы социалистического права. Правовая практика, осуществляемая в соответствии с законом, является своего рода результатом сознательного уважительного отношения к праву, всей общественной системе.
В правовой практике как деятельности, регулируемой или опосредуемой правом, участвуют должностные лица и граждане. Деятельность должностных лиц и граждан взаимосвязаны, правовоспитательная деятельность госу-
1 См. «Формирование уважения к социалистическому праву». (Социологические аспекты). — «Советское государство и право», 1975, № 4, стр. 44.
66


дарства должна привести к совершенствованию правоотношений, упрочению социалистического правопорядка. В укреплении социалистической законности, отмечал Л. И. Брежнев, есть две стороны: во-первых, нужна строжайшая охрана прав граждан, недопущение проявлений произвола со стороны должностных лиц; во-вторых, все граждане должны строжайше соблюдать советские законы *.
Социально-политическое и идейное единство всех классов и социальных групп в условиях развитого социализма позволяет государству использовать правосознание как важное средство в укреплении социалистической законности и правопорядка.
1 См. Л. И. Брежнев. Все для блага народа, во имя советского человека. Речь на встрече с избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы 14 июня 1974 г. М., 1974, стр. 14.


Раздел II
ФОРМЫ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
Глава 5
Федеративная природа СССР и ее влияние на функции государства
Как было показано выше, функции социалистического государства неразрывно связаны с его сущностью. Вместе с тем функции государства связаны и с его формой. В особенности это относится к федеративной форме государственного устройства социалистического государства, которая оказывает особое воздействие на воплощение функций государства в жизнь, в живую практику государственного строительства. Рассмотрим эти вопросы на примере советской федерации — Союза ССР.
Ленинская теория советской федерации и разрешение национального вопроса
Советская социалистическая федерация — Союз ССР есть федерация нового, высшего типа. Она оказала важное влияние на разрешение национального вопроса.
В социалистической революции национальный вопрос— это вопрос о становлении и развитии национальных отношений нового типа, о ликвидации фактического неравенства наций, о создании и развитии новых, социалистических наций на основе принципа пролетарского интернационализма, о строительстве многообразных форм национальной государственности — национальных государств и национальных государственных образований, о сближении, а в будущем и о слиянии всех наций.
Научные основы разрешения национального вопроса заложены в работах В. И. Ленина, написанных задолго до Великой Октябрьской социалистической революции, а также в Программе РСДРП, в последующих программах партии и других ее документах.
68


Основа решения национального вопроса — программное положение Коммунистической партии о праве наций на самоопределение, которое означает, что каждая нация сама может решить вопрос о формах своей государственности. Она имеет право устроить свою жизнь на началах автономии или вступить с другими нациями в федеративные отношения. Она имеет право совершенно отделиться. Каждая нация суверенна, и все нации равноправны.
Партия всегда рассматривала право на самоопределение как путь не к отделению наций, а к их братскому объединению. Коммунистическая партия, В. И. Ленин решали национальный вопрос в России, исходя из интересов пролетариата в классовой борьбе, в социалистической революции, на основе всестороннего учета исторических, политических и экономических условий страны. «...Мы должны, — писал В. И. Ленин, — связать революционную борьбу за социализм с революционной программой в национальном вопросе» L
После Октябрьской революции партия развивает далее марксистско-ленинскую теорию по национальному вопросу. Ее существенной частью были программные положения о создании советской федерации и автономии, о национально-государственном строительстве.
Теорию советской социалистической федерации создал В. И. Ленин. Дальнейшее развитие она получила в программных документах КПСС. В произведениях, написанных после Октябрьской революции, В. И. Ленин сформулировал принципы советской социалистической федерации. В важнейшем документе Великой Октябрьской социалистической революции — «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» В. И. Ленин выдвинул и обосновал ряд принципов советской федерации: построение ее на базе Советов; по национальному признаку; на началах полной добровольности1 2. В. И. Ленин сформулировал и обосновал и такие принципы федерации, как равноправие объединяющихся республик и демократический централизм.
Ленинские принципы советской социалистической федерации имели и имеют непреходящую историческую и социальную значимость. Значение ленинских принципов советской федерации заключается также и в том, что на 1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 27, стр. 62.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 35, стр. 221—223.
69


их основе, в тесной связи с ними сформулирована теория В. И. Ленина о государственном суверенитете федерации Союза ССР и ее субъектов — союзных республик.
Подвергнув критике идею «автономизации», В. И. Ленин предложил принципиально новое решение вопроса— объединение республик на основе добровольности и равноправия в новое федеративное государство — Союз ССР. «...Мы, — писал В. И. Ленин 26 сентября 1922 г.,— признаем себя равноправными с Украинской ССР и др. и вместе и наравне с ними входим в новый союз, новую федерацию...» 1
Впоследствии, развивая основные положения советской национальной политики, в труде «К вопросу о национальностях или об «автономизации»» Ленин вновь выступил против «автономизации», за государственный суверенитет объединяющихся в Союз ССР советских республик.
Идея В. И. Ленина о государственном суверенитете всей социалистической федерации (Союза ССР) и о государственном суверенитете ее субъектов (союзных республик) была воплощена в действительность.
Созданная на основе ленинских принципов советская федерация стала государственным средством разрешения национального вопроса. Образование и развитие Союза ССР в течение нескольких десятилетий убедительно доказали правильность ленинской теории.
Именно благодаря существованию советской федерации было ликвидировано недоверие между нациями, существовавшее в период царизма и активно насаждавшееся царским правительством; было уничтожено также неравноправие наций и установлено их полное правовое равенство, ставшее великим завоеванием социалистической революции.
Развитие советской федерации, однако, не ограничилось этим. Была решена кардинальная проблема национальных отношений — вопрос о фактическом равенстве наций. Л. И. Брежнев подчеркнул: «...мы имеем все основания сказать, что национальный вопрос в том виде, в каком он достался нам от прошлого, решен полностью, решен окончательно и бесповоротно»1 2.
1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 211.
2 Л. И. Брежнев. Ленинским курсом. Речи и статьи, т. 4. М., 1974, стр. 50.
70


Советской федерации принадлежит важное место в политической системе и государственном строительстве развитого социалистического общества.
Советское общенародное государство, как и государство пролетарской диктатуры, сохраняет федеративную форму своего устройства. Разумеется, сама эта форма не есть нечто застывшее. Если Союз ССР создали 4 суверенные республики, то к моменту построения социализма их стало 11, а в настоящее время—15. За годы социалистического строительства произошло всестороннее укрепление как Союза ССР, так и входящих в его состав союзных республик. Видоизменилась и социально- политическая роль советской федерации. Ныне она представляет важное государственно-правовое средство регулирования национальных отношений в нашей стране.
Как отметил Л. И. Брежнев, «национальные отношения и в обществе зрелого социализма — это реальность, которая постоянно развивается, выдвигает новые проблемы и задачи. Партия постоянно держит эти вопросы в поле зрения, своевременно решает их в интересах всей страны и каждой отдельной республики, в интересах коммунистического строительства» Г
Важную роль в решении этих проблем играет советская федерация. В советской федерации, построенной на основе ленинской теории государственного суверенитета, суверенитет СССР гармонически сочетается с суверенитетом составляющих его государств — союзных республик. Это предопределяет своеобразие осуществления функций Советского государства в целом.
Суверенитет и компетенция СССР и союзных республик: взаимодействие и связь с функциями государства
Государственный суверенитет СССР, как и всякого другого государства, находит свое воплощение в компетенции.
Компетенция СССР представляет собой совокупность полномочий, т. с. прав и обязанностей государства, а также его предметов ведения, или, что то же самое, сфер его деятельности. В практике государственного строительства права и обязанности нередко совпадают. Например, права Союза ССР утверждать народнохозяйственный 1 Л. И. Брежнев. Ленинским курсом, т. 4, стр. 63.
/1


план СССР и общесоюзный государственный бюджет есть вместе с тем и обязанности Союза ССР. Это же относится и к праву всей федерации осуществлять руководство денежной и кредитной системой СССР, равно как и ко многим другим правам государства.
Что же касается предметов ведения, то они представляют собой конкретные отрасли государственной деятельности, отрасли (или сферы) деятельности государства.
Отрасли государственной деятельности могут быть различными по объему и содержанию. Можно ставить вопрос, например, о такой отрасли государственной деятельности, как экономическая деятельность государства, существенная особенность которой состоит в том, что она включает в себя целый ряд других отраслей государственной деятельности: финансирование, планирование, сельское хозяйство, машиностроение и т. д. Функции государства часто связывают с тремя сферами деятельности государства: экономической, политической и идеологической. Подобная постановка вопроса представляется в основном правомерной. Однако порой связь между функциями государства и столь широкими сферами государственной деятельности оказывается более сложной.
Так, если обратиться к такой внешней функции Советского государства, как укрепление и развитие братского сотрудничества и взаимопомощи с социалистическими странами, то можно обнаружить, что в ее осуществлении имеется ясно выраженный экономический аспект — развитие экономической социалистической интеграции, здесь существует и политический аспект — взаимное согласование с социалистическими странами наиболее важных политических акций СССР, направленных на защиту государственного суверенитета стран социализма; естественно, в данном случае имеется и совместное решение идеологических проблем, способствующее более успешному осуществлению данной функции государства.
Аналогичное следует сказать и о внутренних функциях государства. Такая функция Советского государства, как контроль за мерой труда и мерой потребления, или такая функция, как охрана правопорядка, прав и законных интересов граждан, тоже имеют экономический, политический и идеологический аспекты, хотя, само со72


бой разумеется, каждый из них по-разному выражен в различных функциях государства.
При исследовании компетенции государства и ее связи с функциями государства представляется целесообразным пользоваться более узкими сферами деятельности этого государства, такими, например, как здравоохранение, социальное обеспечение, машиностроение, сельское хозяйство и т. п. Указанные сферы деятельности государства близки к характеристике его компетенции, а именно его прав и обязанностей в определенной сфере деятельности.
При анализе компетенции СССР и союзных республик следует учитывать довольно распространенное в правовой литературе положение о том, что в советской федерации существуют три вида компетенции: союзная, союзно-республиканская и республиканская.
Это положение не является новым, напротив, оно давно утвердилось. Тем не менее указанная позиция вызывает возражения.
Дело в том, что, как уже отмечалось, компетенция государства — это определенная сфера государственной деятельности, а также его конкретные права и обязанности. Именно поэтому, на наш взгляд, совместной компетенции Союза ССР и союзных республик в большинстве случаев не существует.
Так, законодательство в области уголовного права является, как известно, общей сферой деятельности, общим предметом ведения Союза ССР и союзных республик. Однако полномочия у Союза ССР и республик при этом различны: первый устанавливает Основы уголовного законодательства, вторые принимают уголовные кодексы. То же самое относится и к любой другой отрасли законодательства: гражданского, трудового и т. д. И здесь Союз ССР устанавливает Основы гражданского законодательства, Основы законодательства о труде, а каждая союзная республика принимает гражданский и трудовой кодексы. Следовательно, и в этих случаях у Союза ССР и у союзных республик имеются общие сферы деятельности: гражданское законодательство, трудовое законодательство, — а конкретные полномочия в каждой из этих сфер у Союза ССР и у союзных республик различны.
Не случайно поэтому даже сторонники существования в советской федерации трех видов компетенции: союзной, 73


союзно-республиканской и республиканской — вынуждены делать оговорки, которые фактически опровергают их позицию. Так, В. А. Кирин, исследуя уголовный закон, подчеркивает, что «разделение положений Общей части общесоюзного уголовного законодательства по вопросам, относящимся к союзной или к союзно-республиканской компетенции, представляет известную сложность» L
Правильность данного положения автора, несомненно, подтверждается последующим изложением им этого вопроса. В самом деле, он приходит к неизбежному выводу о том, что «лишь незначительное число вопросов особенной части уголовного законодательства разрешается иногда совместно Союзом и республиками» 1 2.
Практика государственного строительства свидетельствует о том, что установление уголовной ответственности за конкретные преступления осуществляется либо Союзом ССР, либо союзными республиками. И все же, несмотря на отсутствие, как правило, совместной компетенции СССР и союзных республик, в отдельных немногих случаях такая общая компетенция федерации и ее субъектов имеется.
Если обратиться, например, к такой общей сфере государственной деятельности Союза ССР и союзных республик, как гражданство, то можно обнаружить, что прием в гражданство СССР имеет право осуществлять как Союз ССР в лице Президиума Верховного Совета СССР, так и любая союзная республика в лице Президиума ее Верховного Совета. Здесь, следовательно, существует общая компетенция Союза ССР и союзных республик, потому что имеется, во-первых, общая сфера государственной деятельности и, во-вторых, общее полномочие, общее право приема в гражданство СССР. Однако следует подчеркнуть, что на этом общая компетенция Союза ССР и союзных республик в области гражданства СССР заканчивается. Как известно, лишение гражданства СССР составляет полномочие Союза ССР и осуществляется Президиумом Верховного Совета СССР; союзная республика не вправе решать вопрос о лишении гражданства СССР.
Такова связь между государственным суверенитетом и компетенцией государства. Однако дело не ограничи1 В. А. Кирин. Союзный и республиканский уголовный закон. М., 1970, стр. 116.
2 Там же, стр. 138.
74


вается этим. Существует определенная связь между государственным суверенитетом и функциями государства.
В реальной практике государственного строительства государственный суверенитет неотделим от функций государства. В самом деле, суверенитет СССР есть свойство Советского государства самостоятельно и независимо от власти других государств, в соответствии с волей народа осуществлять свои функции внутри страны и за ее пределами, в международном общении.
Отсюда следует весьма важный вывод о том, что только суверенное государство способно самостоятельно осуществлять функции государства. При этом важным условием осуществления функций государства является установление, законодательное закрепление компетенции государства, которое имеет место в конституции и находит дальнейшее развитие в конституционных законах. Только суверенное государство может законодательно закрепить свою собственную компетенцию.
Вместе с тем функции государства находят свое конкретное воплощение в практике государственного строительства при помощи компетенции, осуществляемой государственными органами данного государства.
Компетенция и функции федеративного государства — Союза ССР
Осуществление функций государства в федерации имеет свои весьма существенные особенности, которые определяются особенностями федерации как сложного государства.
t Федерация есть объединение двух или более государств в одно новое государство. В социалистической федерации— Союзе ССР 15 госулаоств (союзных республик) добровольно объединяются в одно государство — СССР. Ввиду того что в состав советской социалистической федерации—Союза ССР входят другие государства (союзные республики), функции государства осуществляются не только федерацией — Союзом ССР, но и субь- ектами данной федерации (союзными республиками). В этом состоит главная особенность осуществления функций государства в советской федерации — Союзе ССР.
Другая особенность осуществления функций государства в федерации заключается в том, что каждая функ75


ция в федерации (Союзе ССР) осуществляется наряду и вместе с соответствующей функцией в союзных республиках. При этом связь и зависимость функций государства определяются взаимной связью и зависимостью между компетенцией СССР и компетенцией союзных республик. Это означает, что при исследовании функций государства во всей федерации и в ее союзных республиках, а равно и при анализе компетенции СССР и союзных республик необходимо исходить из органического единства функций государства и его компетенции. В силу того же фактора при характеристике компетенции СССР и союзных республик основным началом будут функции этих государств.
Такое решение вопроса, с одной стороны, дает критерий для характеристики их компетенции, так как функции государства проявляются в конкретной деятельности его государственных органов, осуществляющих принадлежащие им полномочия. С другой стороны, именно указанная постановка вопроса дает возможность преодолеть сложившуюся в нашей литературе некоторую абстрактность в анализе функций Советского государства, когда характеристика каждой функции нс наполняется достаточно конкретным материальным содержанием.
Совершенно очевидно, что ряд полномочий Союза ССР имеет универсальный характер, и потому исполнение каждого из них означает осуществление либо всех, либо ряда функций государства. Так, например, принадлежащие Союзу ССР права: устанавливать народнохозяйственные планы, утверждать единый государственный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать налоги и доходы, поступающие на образование бюджетов союзного, республиканских и местных, — несомненно, способствуют осуществлению всех функций государства, и прежде всего хозяйственно-организаторской, а также культурно-воспитательной.
Особая роль в осуществлении компетенции СССР и, следовательно, функций государства принадлежит законодательству. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии не случайно поэтому указывалось, что партия постоянно занималась вопросом «совершенствования нашего законодательства, укрепления социалистического правопорядка. Разработка партийными и правительственными органами и принятие Верховным Советом СССР, Верховными Советами республик законов по 76


некоторым главным проблемам нашей жизни имеют крупное социально-политическое значение» *.
Необходимо прежде всего подчеркнуть, что Конституция и законы, принимаемые Союзом ССР, формируют саму компетенцию Союза ССР, т. е. учреждают, а также изменяют ее. Особая роль законодательства заключается также в том, что оно служит осуществлению функций государства. При этом отдельные отрасли законодательства Союза ССР содействуют осуществлению либо одной, либо нескольких функций государства. Так, устанавливая основные начала пользования землей, ее недрами, лесами и водами, Союз ССР тем самым осуществляет хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную функции Советского государства, а равно и функцию охраны социалистической собственности.
Союз ССР устанавливает основные начала в области просвещения и здравоохранения. Пользуясь этим полномочием, Советское государство осуществляет не только культурно-воспитательную функцию, но и функцию охраны правопорядка, прав и законных интересов граждан. Последняя функция осуществляется Союзом ССР и тогда, когда он устанавливает основы законодательства о браке и семье, а также основы законодательства о труде. Принятие основ законодательства о труде, а равно законов и других актов по этому вопросу означает осуществление государством функции контроля за мерой труда и мерой потребления.
В отдельных случаях основы законодательства по некоторым отраслям права в силу их особой значимости представляют собой одновременное воплощение в жизнь всех внутренних и некоторых внешних функций государства. Это относится, например, к законодательству в области уголовного и гражданского права и процесса.
Союз ССР обладает также полномочиями в области судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного права (как материального, так и процессуального) : он устанавливает основы законодательства в этих отраслях права.
Принимая указанные основы законодательства, Союз ССР тем самым осуществляет все внутренние функции государства.
1 Л. И. Брежнев: Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 100.
77


Союз ССР, принимая названные акты, тем самым создает необходимые условия для осуществления функции обороны страны. Например, не вызывает сомнения, что суд, на основе уголовного закона карающий шпионов, охраняет военную мощь Советского государства.
Наконец, воплощая в действительность исключительную компетенцию — законодательство о союзном гражданстве и правах иностранцев, Союз ССР тем самым осуществляет не только внутреннюю функцию охраны правопорядка, прав и законных интересов граждан, но и вместе с тем внешние функции Советского государства.
Союзу ССР принадлежит исключительное право осуществлять контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивать соответствие конституций союзных республик Конституции СССР. Эго право Союза хотя и не относится к законодательству, но тем не менее, по своей природе весьма близко ему, так как тесно связано с законодательной деятельностью союзных республик. Пользуясь этим правом, Союз ССР может оказывать влияние на характер функций, осуществляемых входящими в его состав государствами — союзными республиками.
К компетенции Союза ССР относится: управление банками, промышленными и сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, а также торговыми предприятиями общесоюзного подчинения; общее руководство промышленностью и строительством союзно-республиканского подчинения; управление транспортом и связью общесоюзного значения. Реализуя эту компетенцию, Союз ССР тем самым осуществляет хозяйственно- ооганизаторскую функцию Советского государства.
Верховный Совет СССР 2 октября 1965 г. принял закон «Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления», который способствовал дальнейшему развитию хозяйственно-организаторской деятельности Советского государства.
Различные, иногда значительно отличающиеся друг от друга полномочия Союза ССР могут быть связаны с осуществлением какой-либо одной функции государства. Союзу ССР принадлежит право организации государственного страхования, а также право издавать общесоюзные акты об амнистии; пользуясь этими совершенно различными полномочиями, Союз ССР осуществляет одну и ту же функцию Советского государства — функ78


цию охраны правопорядка, прав и законных интересов граждан.
Отдельные полномочия Союза ССР столь значительны, что их реализация связана с целым рядом функций Советского государства. Использование принадлежащего Союзу ССР права организации единой системы народнохозяйственного учета, несомненно, связано с осуществлением всех внутренних функций государства. Еще большее значение имеет другое полномочие Союза ССР — руководство денежной и кредитной системой. Осуществление этого полномочия связано со всеми функциями Советского государства, не только внутренними, но и внешними.
Союз ССР обладает целым рядом полномочий, при помощи которых воплощаются в жизнь внешние функции государства. Так, функция обороны страны осуществляется высшими органами государственной власти и государственного управления СССР, которые решают вопросы войны и мира, организации обороны Союза ССР, руководства всеми его вооруженными силами, установления руководящих основ организации войсковых формирований союзных республик, охраны государственной безопасности.
К компетенции Союза ССР в области внешних сношений относится представительство СССР в международных сношениях, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР с другими государствами, внешняя торговля на основе государственной монополии, предоставление займов. Союз ССР также устанавливает общий порядок во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами.
Указанные полномочия Союза ССР в своей совокупности служат осуществлению всех внешних функций Советского государства, такую же роль могут играть отдельные полномочия Советского Союза. Так, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР с другими государствами в зависимости от содержания конкретного договора могут служить осуществлению всех внешних функций Советского государства, одной, двух или трех из них.
Наконец, необходимо отметить, что некоторые полномочия, которыми обладает Союз ССР, не прямо, а косвенно связаны с функциями государства; реализация этих полномочий есть предпосылка для осуществления 79


всех остальных функций государства. К числу таких полномочий Союза ССР относятся: принятие в состав СССР новых союзных республик; утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик.
Функции государства воплощаются в жизнь, в практику государственного строительства государственными органами СССР, и прежде всего высшими органами. Функции государства становятся реальной действительностью тогда, когда эти государственные органы осуществляют компетенцию СССР. Именно поэтому особую значимость приобретает вопрос о государственных органах, воплощающих в жизнь компетенцию Советского Союза.
Компетенция СССР осуществляется Верховным Советом СССР, Президиумом Верховного Совета СССР, Советом Министров СССР, его государственными комитетами, а также министерствами и ведомствами СССР. Именно такая точка зрения является господствующей в правовой литературе.
Между тем, на наш взгляд, она нуждается в уточнении. Дело в том, что наряду с перечисленными органами государства в осуществлении компетенции СССР, несомненно, принимают участие также Верховный Суд СССР и Генеральный прокурор СССР; вместе с Комитетом государственной безопасности при Совете Министров СССР они осуществляют охрану государственной безопасности, что предусмотрено п. «и» ст. 14 Конституции СССР. Кроме того, необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. ИЗ Конституции СССР Генеральный прокурор СССР осуществляет высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами. Не может вызывать сомнений, что эта его деятельность представляет собой своеобразное участие в осуществлении компетенции Союза ССР.
Первостепенную роль в осуществлении компетенции СССР, а следовательно, и функций государства играет Верховный Совет СССР — носитель суверенитета советского народа, выразитель его воли. Осуществление компетенции СССР является невозможным без законодательной деятельности Верховного Совета. Эго подтверждается практикой работы высшего государственного органа Советского Союза.
80


Компетенция и функции субъектов федерации — союзных республик
Наряду с Союзом ССР функции государства выполняются и союзными республиками.
Каждая союзная республика имеет свои высшие органы государственной власти — Верховный Совет и Президиум Верховного Совета республики. Верховный Совет является высшим представительным органом народа союзной республики, носителем его суверенитета и выразителем его воли. Высшие органы государственной власти во всей своей деятельности выражают интересы союзной республики, в том числе национальные чаяния и нужды ее населения. Эта деятельность осуществляется, в частности, путем издания законов и других актов как нормативного, так и ненормативного характера.
Союзная республика имеет свое правительство, стоящее во главе всех органов государственного управления, — Совет Министров, свой высший судебный орган, возглавляющий систему судов,—Верховный суд, а также стоящего во главе системы органов прокуратуры прокурора республики. Все указанные государственные органы, осуществляя свои полномочия, издают нормативные и другие акты, строго при этом руководствуясь принципом социалистической законности.
Союзная республика располагает своей территорией. Союзная республика имеет внутреннюю границу, отделяющую ее от других республик, и внешнюю, отделяющую ее от иностранных государств. Внешняя граница союзной республики вместе с тем является государственной границей СССР, и потому она определяется международными договорами и соглашениями СССР с иностранными государствами.
Территория союзной республики представляет собой пространственный предел власти государства, т. е. исключительную область проявления властных полномочий государственных органов, устанавливающих на этой территории определенный правопорядок. Государственные органы союзной республики распространяют свою власть на территорию всей союзной республики.
Союзная республика имеет свое гражданство. При этом в некоторых союзных республиках — РСФСР, Узбекской ССР, Грузинской ССР и Азербайджанской 81


ССР — наряду с гражданством союзной республики имеется также гражданство автономной республики.
Союзная республика принимает свою конституцию, которая законодательно определяет общественное и государственное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов и их компетенцию, основные права и обязанности граждан, избирательную систему. В конституции закрепляется также правовой статус республики как суверенного государства, входящего в состав СССР и являющегося субъектом федерации.
Суверенитет союзной республики, а равно и ее компетенция вытекают из правовой природы Советского союзного государства, которая в свою очередь определяется социалистической сущностью советской федерации. Союз ССР представляет собой суверенное государство. Союзная республика — субъект этой федерации — также является суверенным государством. В полном соответствии с основными законами СССР и союзных республик вне пределов ст. 14 Конституции СССР она осуществляет государственную власть самостоятельно (ст. 15 Конституции СССР, ст. 13 Конституции РСФСР, ст. 13 Конституции Белорусской ССР и др.).
Суверенное государство, независимая советская республика, вступив в Союз ССР и став союзной республикой, ограничила не свой суверенитет, а свою компетенцию. Вступив на началах равноправия и добровольности в состав Советского Союза, каждая республика добровольно передала ряд своих прав Союзу ССР (например, внешнюю торговлю, руководство денежной и кредитной системой, организацию обороны страны, руководство ее вооруженными силами).
Важнейшая особенность суверенитета союзных республик заключается в том, что он неразрывно связан, гармонически сочетается с суверенитетом СССР. Главным фактором, обусловившим это сочетание, является единая сущность, социалистическая природа добровольно объединившихся в Союз ССР государств.
Иначе говоря, гармоническое сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик обусловлено и формой государственного устройства СССР.
Сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик обусловлено также единством Конституции СССР и конституций субъектов этой федерации, ко82


торые разрабатываются и принимаются на основе общесоюзной Конституции. Сочетание суверенитета СССР и союзных республик, наконец, обусловлено тем, что между закрепленной в общесоюзной Конституции компетенцией СССР, с одной стороны, и компетенцией союзных республик, закрепленной в их основных законах, с другой стороны, имеется неразрывная связь; суверенитет же находит свое конкретное воплощение именно в компетенции, и прежде всего в составляющих ядро этой компетенции суверенных правах государства.
Сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик повлекло за собой неразрывную связь и сочетание компетенции всей федерации с компетенцией ее субъектов — союзных республик. Такое положение сложилось исторически. При создании Союза ССР между Союзом и республиками произошло размежевание компетенции, когда ряд важных полномочий был передан в ведение федеративной власти, а также определены полномочия, которые остались за союзными республиками.
Функции государства, как уже отмечалось, находят свое конкретное, реальное 'воплощение в компетенции этого государства, осуществляемой его государственными органами. Именно поэтому анализ функций союзной республики как государства тесно связан с характеристикой компетенции этой республики.
Союзная республика, являясь суверенным государством, обладает значительными полномочиями. Основы компетенции союзной республики закреплены в Конституции СССР и других общесоюзных законах, например законе о гражданстве. Наиболее полно компетенция союзной республики по осуществлению государственной власти и государственного управления регламентируется Конституцией союзной республики.
Объем и характер полномочий союзной республики обусловлены федеративной природой СССР. Союзная республика, обладая обширными полномочиями, не имеет ряда прав, входящих в исключительную компетенцию СССР (например, права руководства денежной и кредитной системой). Осуществляя законодательную деятельность по тем или иным вопросам, союзная республика руководствуется соответствующими основами законодательства, устанавливаемыми Союзом ССР. Это относится к законодательству о труде, о судопроизводстве, о судоустройстве и т. д.
83


Союзная республика, как и Союз ССР, обладает рядом полномочий универсального характера; исполнение каждого из них означает осуществление либо всех, либо целого ряда функций государства. Это относится прежде всего к законодательной деятельности. Союзная республика имеет обширные полномочия в области законодательства: она принимает кодексы законов по различным отраслям права (гражданскому, уголовному, трудовому, семейному и т. д.), процессуальные кодексы (уголовный и гражданский), а также многие другие законы. Принятие гражданского и трудового кодексов, например, означает осуществление не только хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной функций Советского государства, но и других его функций: охраны социалистической собственности, контроля за мерой труда и мерой потребления, охраны правопорядка, прав и законных интересов граждан.
Законодательная деятельность союзной республики, несомненно, связана не только с внутренними, но и с некоторыми внешними функциями государства. Принимая уголовный кодекс, союзная республика тем самым подобно Союзу ССР осуществляет не только ряд внутренних функций Советского государства, но и такую внешнюю ее функцию, как оборона страны.
В осуществлении компетенции республики и, следовательно, функций государства исключительную роль играет Конституция союзной республики, составляющая юридическую базу для текущей законодательной деятельности. Союзная республика самостоятельно принимает свою Конституцию, вносит в нее дополнения и изменения, а также утверждает конституции автономных республик, входящих в ее состав.
Принятие Конституции союзной республики означает осуществление всех внутренних и внешних функций социалистического государства; аналогичный вывод можно сделать, характеризуя не отдельные кодексы и законы, а все законодательство союзной республики в целом.
Союзная республика утверждает народнохозяйственный план и государственный бюджет республики, а также отчет о его исполнении, руководит делом народнохозяйственного учета; устанавливает в соответствии с законодательством СССР государственные и местные налоги, сборы и неналоговые доходы, руководит исполнением бюджетов автономных республик и местных бюд84


жетов. Эта деятельность республики, несомненно, способствует осуществлению всех внутренних функций социалистического государства, прежде всего хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной.
Две последние функции получили особенное развитие в союзных республиках, что находит выражение в принадлежащей им компетенции. Хозяйственно-организаторская функция проявляется в том, что союзная республика управляет банками, промышленными, сельскохозяйственными и торговыми предприятиями и организациями республиканского подчинения, руководит промышленностью и строительством союзно-республиканского и местного подчинения, осуществляет контроль и наблюдение за состоянием и управлением предприятий союзного подчинения, руководит дорожным строительством, транспортом и связью.
Союзная республика осуществляет культурно-воспитательную функцию, как и другие функции, не только в результате законодательной деятельности, но и в процессе управления; она руководит делом здравоохранения, социального обеспечения, начального, среднего и высшего образования, культурно-просветительными и научными организациями и учреждениями, управляя теми из них, которые имеют общереспубликанское значение. Культурно-воспитательная и другие функции государства получают огромное развитие и в результате осуществления таких, например, полномочий, принадлежащих союзной республике, как руководство жилищным и коммунальным хозяйством, жилищным строительством и благоустройством городов и иных населенных мест.
Некоторые полномочия союзной республики, иногда значительно отличающиеся друг от друга, могут быть связаны с осуществлением какой-либо одной функции государства. Руководя страховым и сберегательным делом, осуществляя прием в гражданство республики, амнистию и помилование граждан, осужденных ее судебными органами, союзная республика выполняет преимущественно одну и ту же функцию государства—функцию охраны правопорядка, прав и законных интересов граждан.
Являясь суверенным государством, союзная республика осуществляет все внешние функции государства; в этом, однако, у республики имеются заметные отличия от Союза ССР. Характер компетенции союзной республики и, в частности, ее полномочий в области обороны и 85


внешних сношений определяется тем, что она входит в состав Советского Союза, является субъектом этой федерации. Поэтому в отличие от Союза ССР союзная республика обладает лишь некоторыми полномочиями в области обороны и внешних сношений.
Каждая союзная республика имеет право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями; исходя из этого, государственные органы союзной республики устанавливают представительство республики в международных сношениях. Каждая союзная республика имеет право создавать свои республиканские войсковые формирования; исходя из этого, государственные органы союзной республики устанавливают порядок образования войсковых формирований республики.
Союзная республика обладает некоторыми полномочиями в области государственного строительства, которые не прямо, а лишь косвенно связаны с функциями государства; реализация этих полномочий есть предпосылка для более успешного и эффективного осуществления функций государства. К числу таких полномочий относятся: образование новых автономных республик и автономных областей и представление актов об их создании на утверждение Верховного Совета СССР; утверждение границ и районного деления автономных республик и автономных областей; установление своего административно- территориального деления — краевого, областного, границ и районного деления краев и областей (в республиках с областным делением), а также установление административно-территориального деления и границ районов, городов, поселков и сел (в республиках с районным делением).
Таковы наиболее важные аспекты осуществления функций государства советской федерацией — Союзом ССР и ее субъектами — союзными республиками.


Глава 6
Демократические основы советской социалистической федерации
Принципы организации и деятельности социалистической федерации
Коммунистическая партия постоянно указывает на необходимость дальнейшего укрепления Союза Советских Социалистических Республик, добиваясь полнейшего расцвета всех социалистических наций и их дальнейшего постепенного сближения1.
В этой связи очевидна важность исследования теоретических вопросов советской социалистической федерации, принципов ее организации и путей развития.
Принципами советской социалистической федерации являются: национально-территориальный, добровольность объединения, равноправие субъектов, единство суверенитета Союза и союзных республик, а также демократический централизм. Причем, если первые четыре — демократическая основа федерации, гак сказать, принципы «национальные», направленные на всестороннее развитие и расцвет каждой из союзных республик в братской семье народов, то последний, демократический централизм, — принцип «интернациональный», направленный, кроме того и главным образом, на развитие и укрепление всей федерации в целом.
Такое разделение принципов, конечно, условно. Поэтому при характеристике принципов социалистической федерации следует исходить из того, что они действуют в системе и могут быть поняты лишь в этом взаимодействии. Каждый из них необходим и играет вполне определенную роль, но не может действовать вне системы, вне связи с другими принципами.
Построение советской федерации по национально-территориальному принципу было осуществлено впервые в мировой истории. Национально-территориальный принцип построения социалистической федерации делает ее в корне отличной от буржуазной федерации, являющейся средством решения региональных проблем. Специфиче1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 76, 203.
87


ской же особенностью советской социалистической федерации (как и других социалистических федераций) является ее построение по национальному признаку. Тем самым социалистическая федерация представляет собой государственно-правовую форму разрешения национального вопроса, углубления и развития национальных отношений, сближения и постепенного слияния наций.
В Союзе ССР насчитывается в настоящее время больше 100 национальностей и народностей. Большинство из них имеют в той или иной форме свою национальную государственность. В рамках союзной федерации существуют 53 национальных государства и национальных государственных образования, среди которых 35 государств (15 союзных и 20 автономных республик) и 18 национальных государственных образований (8 автономных областей и 10 национальных округов).
Многие ранее угнетаемые и бесправные национальности царской России создали свою государственность, успешно развиваются и вносят достойный вклад в общее дело коммунистического строительства.
Необходимо подчеркнуть тесную связь национально- территориального принципа с принципом демократического централизма. В. И. Ленин, разрабатывая принципы советской социалистической федерации, в первую очередь имел в виду общую, интернациональную цель — строительство социализма и коммунизма. Поэтому он не абсолютизировал национальный момент при всем значении национально-территориального принципа, а говорил о необходимости подчинения его общим интересам укрепления диктатуры пролетариата, политического, экономического и культурного развития каждой нации1. В соответствии с ленинскими указаниями партия при решении практических вопросов построения национальной государственности всегда исходила из обеспечения экономической целостности национальной территории.
Коммунистическая партия признает только такую межгосударственную и межнациональную связь, которая основана на добровольности. Принцип добровольного объединения закреплен как конституционный принцип советской федерации в ст. 13 Конституции СССР. Добровольность объединения союзных республик гарантируется правом свободного выхода из федерации.
1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 24, стр. 149.
88


Социалистический федерализм предполагает развитие национальной государственности при полном и эффективном использовании выгод крупного государства. В таком государстве легче осуществлять разделение труда и специализацию производства в зависимости от природных и исторических условий, трудовых и материальных ресурсов и т. д. Здесь несравненно больше возможностей для быстрого развития науки и скорейшего внедрения ее достижений в производство. Только в крупном централизованном государстве возможны такие капиталовложения в промышленность, сельское хозяйство или их отдельные отрасли, которые способны в короткое время буквально преобразовать определенные районы страны, лишь здесь есть возможность перемещения больших масс людей, часто необходимое для освоения этих районов.
Специализация производства вызывает необходимость скорейшего развития сети транспортных линий, а это в свою очередь способствует наиболее полному и рациональному использованию всех тех благ, которые дает человеку природа.
Эти и другие выгоды крупного государства позволяют быстрыми темпами развивать экономику как федерации в целом, так и составляющих ее элементов. Достаточно сослаться на темпы роста общего объема продукции промышленности, которые в 1974 г. по сравнению с 1940 г. увеличились, например, по РСФСР в 15 раз, по УССР — в 11,7 раза, по БССР — в 20,1, по Молдавской ССР — в 39 раз, по Киргизской ССР — в 28,9 раза, по Армянской ССР — в 30,3 раза 1 и т. д. За этими цифрами стоит очень многое. Обратимся, например, к Советской Белоруссии. Ущерб, причиненный фашизмом за время вой- нь!, отодвинул республику в промышленном отношении за уровень 1913 г. Осенью 1943 г. правительство СССР выделило Белоруссии 429 млн. руб., большое количество машин, станков и оборудования, строительных материалов. Постоянная помощь Коммунистической партии и Советского правительства, напряженный труд людей позволили уже к концу 1944 г. восстановить и пустить в ход 196 машиностроительных предприятий1 2, а через несколько лет достичь и превысить довоенный уровень развития.
1 См. «Известия», 30 апреля 1975 г.
2 См. «Промышленность Белоруссии», 1974, № 7, стр. 3.
89


Разумеется, вне союза республик Белоруссия не смогла бы развиваться столь быстрыми темпами.
Сочетание выгод крупного государства с преимуществами национальной государственности в советской социалистической федерации дает возможность наряду с экономическим развитием быстро решать проблемы, связанные с расцветом наций: воспитание национальных кадров, патриотизма, чувства причастности к решению государственных вопросов и ответственности за них, подъем культуры, национальной по форме, социалистической по содержанию. Все это ускоряет процессы самосознания наций и их сближения.
Здесь мы видим тесную и закономерную связь между принципами добровольности объединения и демократического централизма в советской социалистической федерации.
Главное в принципе добровольности В. И. Ленин и партия видели в том, чтобы донести идею необходимости и целесообразности объединения до широких масс трудящихся различных национальностей. В. И. Ленин выступал против попыток административного решения сверху вопросов объединения, подчеркивая при этом, что добровольный союз «нельзя осуществить сразу; до него надо доработаться с величайшей терпеливостью и осторожностью, чтобы не испортить дело, чтобы не вызвать недоверия...»1. При создании федерации закавказских республик он предложил «поставить вопрос о федерации пошире на обсуждение партии ^.рабочих и крестьянских масс, энергично вести пропаганду за федерацию и провести ее через съезды Советов каждой республики...»1 2.
Точно так же и идея образования Союза Советских Республик широко обсуждалась в массах трудящихся, на съездах Советов и получила полную, единодушную поддержку. Это было следствием огромной пропагандистской работы партии в массах, высокого авторитета партии. «Образование СССР явилось результатом теоретической и политической работы партии, разностороннего опыта советских народов и отражало их чаяния... Массы трудящихся всех национальностей выразили непреклонную волю и решимость сплотить свои силы и ресурсы 1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 40, стр. 43.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 44, стр. 255.
90


для достижения общей цели — построения социализма и коммунизма» Ч
Особое внимание В. И. Ленин и партия уделяли вопросам национального равноправия. Равноправие субъектов федерации выражается в их широком и равном представительстве в высших органах власти федерации, в том, что каждая республика принимает свою Конституцию, имеет свою территорию, гражданство, одинаковую с другими республиками компетенцию.
ЦИК СССР состоял из двух палат — Союзного Совета и Совета Национальностей. В последней из них были представлены интересы национальностей. Ныне Совет Национальностей Верховного Совета СССР является органом такого национального представительства. В Совете Национальностей ЦИК каждая союзная республика была представлена 5 депутатами- В соответствии с Конституцией 1936 г. это представительство в Совете Национальностей Верховного Совета СССР расширилось до 25 депутатов, а в 1966 г. оно было увеличено до 32 от каждой союзной республики1 2.
Все председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик являются по должности заместителями Председателя Президиума Верховного Совета СССР, а председатели Советов Министров — членами правительства Союза ССР.
Во время выборов в Верховный Совет СССР девятого созыва в обе его палаты были избраны депутаты 61 национальности, а в Верховные Советы республик и местные органы власти — 'представители всех проживающих на территории СССР национальностей и народностей.
Характеризуя следующий принцип советской социалистической федерации — единство суверенитетов Союза ССР и союзных республик, следует сказать, что многие авторы не считают суверенитет отдельным принципом, а рассматривают его лишь в связи с принципами добровольности объединения и равенства субъектов.
Действительно, суверенитет субъектов федерации — союзных республик тесно связан с добровольностью вступления в Союз и равенством в нем, но по своей значимости должен быть, на наш взгляд, выделен в самосто1 «О подготовке к 50-летию образования Союза Советских Социалистических Республик». Постановление ЦК КПСС от 21 февраля 1972 года. М., 1972, стр. 10, 11.
2 См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1966, № 12, ст. 171.
91


ятельный принцип. Если исходить из определения суверенитета как верховенства высшей государственной власти и независимости ее от любой власти вне страны, то вопрос о суверенитете Союза ССР полностью ясен. Не вызывает сомнений также и то, что суверенитет Союза ССР не состоит из частей суверенитета, уступленных союзными республиками, а есть новое качество.
Вопрос же о суверенитете союзных республик в силу их членства в федерации решается сложнее. Одни считают суверенитет союзных республик ограниченным1, другие признают суверенитет союзных республик полны/м и неограниченным. Доводы последних представляются убедительными. С. Р. Вихарев, например, при определении суверенитета союзных республик предлагает учитывать особенности и состояния их членства в Союзе ССР. «...В реальной действительности, — пишет он, — это состояние означает, что государственная власть СССР и власти отдельных союзных республик по отношению к государственной власти данной, конкретно взятой республики, и наоборот, не являются и не могут быть внешними (в смысле иностранных). Отношения этих властей между собой являются внутрифедеральными, т. е. внутригосударственными...
Все это говорит о том, что суверенитет отдельных союзных республик по отношению к Союзу ССР в целом и к другим республикам должен характеризоваться не с точки зрения внешнеполитического, а с точки зрения его внутригосударственного аспекта, т. е. верховенства высшей власти союзных республик в пределах их границ»1 2.
Анализ ст. 14 и 15 Конституции СССР, а также соответствующих статей конституций союзных республик свидетельствует о добровольной передаче республиками части своих прав в ведение СССР для осуществления тех целей, во имя которых произошло объединение республик в федерацию.
Передача прав, осуществление которых совместными усилиями (республикой и Союзом) наиболее отвечает интересам федерации в целом и каждого ее субъекта, укрепляет суверенитет союзных республик. В постанов1 См., например, И. П. Цамерян. Теоретические проблемы образования и развития Советского многонационального государства. М., 1973, с.тр. 120.
2 С. Р. Вихарев. В. И. Ленин о суверенитете союзных республик. Минск, 1969, стр. 36.
92


лении ЦК КПСС «О подготовке к 50-летию образования Союза Советских Социалистических Республик» подчеркивается, что «добровольное вхождение советских республик в Союз ССР явилось ярким выражением их социалистического суверенитета и обеспечило его надежные гарантии» *.
Передачу республиками части прав можно рассматривать как поручение суверенных государств Союзу ССР выполнения определенных полномочий в интересах каждой республики и всей федерации в целом.
Суверенитет нельзя рассматривать вне компетенции государства, но эти понятия не следует и отождествлять, ибо суверенитет не сводится к праву устанавливать компетенцию. Поэтому расширение или сужение прав республик не означает расширения или сужения их суверенитета.
Правом определять круг своих полномочий, т. е. компетенцию, обладают как Союз ССР, так и союзные республики. Однако изменять компетенцию союзной республики можно лишь в соответствии с Конституцией СССР. С другой стороны, все союзные республики участвуют в определении объема компетенции Союза ССР. Такая взаимозависимость, которая выражает сущность социалистической федерации, построенной на подлинном демократизме и интернационализме, позволяет взаимно координировать права республик и Союза в целях наиболее эффективного решения вопросов коммунистического строительства. Для советской социалистической федерации характерно не стремление к расширению компетенции Союза за счет компетенции республик и наоборот, а совершенствование компетенции Союза ССР и союзных республик, гарантированность, расширение сферы их совместных действий.
Таким образом, суверенитет союзных республик не ограничен. Вместе с тем следует подчеркнуть, что в условиях федерации суверенитеты Союза и союзных республик не могут существовать обособленно, они постоянно взаимодействуют, дополняют друг друга и представляют неразрывное единство, обусловленное принципами пролетарского интернационализма, сущностью общественного строя республик, общностью идеологии, задач, 1 «О подготовке к 50-летию образования Союза Советских Социалистических Республик», стр. 11.
93


интересов и целей !. Взаимозависимость Союза ССР и каждой из союзных республик, а также республик между собой проявляется, с одной стороны, в самоограничении республиками некоторых своих прав, а с другой — в их участии в деятельности высших органов власти Союза ССР, в осуществлении общесоюзной компетенции. Г. К. Орджоникидзе, говоря о взаимоотношениях республик Закавказской Федерации между собой и с другими советскими республиками, подчеркивал: «Мы понимаем независимость этих республик как абсолютнейшую независимость от контрреволюции, но мы считаем также абсолютно невозможной независимость советских республик друг от друга... Интересы советских республик безраздельно переплетены между собой»1 2.
Это единство национального и интернационального получило свое выражение в устройстве советской социалистической федерации, во всех ее принципах, и в особенности в принципе демократического централизма.
Демократический централизм и перспективы развития федерации
Нисколько не умаляя значения каждого из принципов советской социалистической федерации, можно в то же время отметить особое назначение демократического централизма как принципа, благодаря которому наиболее полно раскрываются и обеспечиваются другие принципы.
Обеспечивая «полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни»3, демократический централизм составляет одну из основ подлинного суверенитета и равноправия союзных республик в составе Союза ССР.
Демократический централизм, будучи организационным принципом партии, впервые в истории стал принципом федеративной государственной организации. Коммунистическая партия считала, что при действительно 1 См. А. И. Лепешкин. Конституционное развитие Советского союзного государства. — «Советское государство и право», 1962, № 12, стр. 32.
2 Г. К. Орджоникидзе. Статьи и речи в двух томах, т. 1. М., 1956, стр. 214.
3 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 152.
94


демократическом советском государственном строе федерация будет надежным средством политического объединения различных национальностей. Партия последовательно проводила курс на развитие и укрепление Советского государства на основе демократического централизма. Более чем полувековой опыт существования Союза ССР — убедительное подтверждение правильности этого курса.
Планирование всего народного хозяйства, точное исполнение законов на всей территории федерации, руководство в области административно-политической неизбежно требуют централизации. Централизм советской федерации является средством укрепления нашего государства.
Демократический централизм, высшая форма государственной централизации, обеспечивается пролетарским интернационализмом, общественным и государственным строем союзных республик, единством их задач и проведением государственной политики, отвечающей интересам народных масс.
Характеризуя пролетарский централизм, В. И. Ленин писал: «Ну, а если пролетариат и беднейшее крестьянство возьмут в руки государственную власть, организуются вполне свободно по коммунам и объединят действие всех коммун в ударах капиталу, в разрушении сопротивления капиталистов, в передаче частной собственности на железные дороги, фабрики, землю и прочее всей нации, всему обществу, разве это не будет централизм? разве это не будет самый последовательный демократический централизм? и притом пролетарский централизм?» 1
В условиях советской федерации демократический централизм предполагает централизм в основных вопросах управления государством, содержащих общие интересы всех народов и республик. Он означает самостоятельность союзных республик в решении вопросов национальных, местных, участие трудящихся различных национальностей в управлении государством, во всей государственной жизни.
Это социалистическое содержание демократического централизма было раскрыто В. И. Лениным в статье «Как организовать соревнование?» и в ряде других ра-
1 В. И. Ленин, Поли. собр. соч., т. 33, стр. 53.
95


бот. Он писал, что демократический централизм не имеет ничего общего с шаблонизированием и установлением единообразия сверху. Он обеспечивает единение в функционировании государственных и общественных организаций. «...Централизм, понятый в действительно демократическом смысле, предполагает в первый раз историей созданную возможность полного и беспрепятственного развития не только местных особенностей, но и местного почина, местной инициативы, разнообразия путей, приемов и средств движения к общей цели» А.
Демократический централизм, таким образом, представляет собой один из принципов советской социалистической федерации, который регулирует во взаимодействии с другими принципами в ходе коммунистического строительства отношения между союзными республиками и Союзом ССР в направлении эффективного использования политических и экономических преимуществ крупного централизованного государства на основе привлечения широких народных масс к управлению государством и учета национальных и местных особенностей.
Отстаивая принцип демократического централизма, В. И. Ленин решительно выступал против централизма бюрократического. Он считал, что только тот централизм способен обеспечить широкую инициативу масс, который основан на советской социалистической демократии, т. е. демократический централизм. В. И. Ленин указывал: «Единство в основном, в коренном, в существенном не нарушается, а обеспечивается многообразием в подробностях, в местных особенностях, в приемах подхода к делу, в способах осуществления контроля, в путях истребления и обезврежения паразитов (богатых и жуликов, разгильдяев и истеричек из интеллигенции и т. д. и т. п.)»1 2.
На основе демократического централизма строятся все социалистические государства. Но в условиях многонациональной страны этот принцип имеет специфическое выражение. Э. В. Тадевосян пишет, что эта специфика заключается в единстве для всех наций и народностей коренных целей, интересов и задач, закономерностей строительства социализма и коммунизма, в своеобразии форм и методов социалистического и коммунистического строительства в республиках, в подчиненности нацио- 1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 152.
2 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 35, стр. 203.
96


налыю-особенного интернационально-общему в рамках органического единства в многонациональном социалистическом государстве, в гармоническом сочетании интернационального и национального, общего и особенного в развитии всего многонационального государства и каждой республики Г
В ходе развития федерации формы и методы обеспечения демократического централизма пе оставались неизменными. Главный вопрос здесь — степень централизации отраслей политической, экономической и культурной деятельности. На степень централизации влияют, с одной стороны, уровень политического, экономического и культурного развития республик, наличие или отсутствие национальных кадров, значение той или иной отрасли народного хозяйства и ее характер (железнодорожный, морской, воздушный транспорт, например, может нормально функционировать лишь в самой высокой степени централизации); с другой — международное положение, научность подхода к этой проблеме и т. д. Но в любом случае, на любой стадии развития нашей федерации эти вопросы были подчинены выполнению основных функций социалистического государства, обеспечению наиболее эффективного единства действий всех звеньев государственной власти и управления для успешного решения стоящих перед Советским многонациональным государством задач.
По поводу изменения форм и методов осуществления принципа демократического централизма в советской федерации в литературе существуют различные взгляды.
Одни авторы считают, что расширение прав субъектов — прямое следствие развития демократии, закономерность развития федерации1 2. Они рассматривают принцип демократического централизма как объединение двух начал: демократизма и централизма, тогда как демократия и централизм здесь находятся в органическом единстве и образуют единый принцип — демократический централизм.
Сущность демократического централизма заключается в централизованном руководстве важнейшими 1 См. Э. В. Тадевосян. Советская национальная государственность. М., 1972, стр. 135.
2 См., например, С. М. Равин. Исторический опыт советского
федерализма. — «Советское государство и право», 1957, № 11,
стр. 83.
4—1902
97


ключевыми вопросами развития, в обеспечении творческого участия широчайших масс трудящихся в их решении. В многонациональной советской федерации, основанной на единстве целей и добровольности объединения субъектов, специфичность демократического централизма проявляется, с одной стороны, в строгом соблюдении общегосударственных федеративных интересов, в преодолении проявлений национализма и местничества, а с другой — в полном обеспечении на всех этапах национальных интересов, в постоянном участии представителей республик в разработке основных вопросов развития федерации. Интересы субъектов федерации, таким образом, обеспечивались социалистической демократией на всех этапах развития.
Рассмотрение же принципа демократического централизма как объединения двух начал ведет к отрицанию не только этого принципа в федерации, но самой федерации вообще. Действительно, если подходить к принципу демократического централизма социалистической федерации с точки зрения «чего больше, чего меньше» — централизма или демократии в тот или иной период развития, то постепенно с учетом постоянного развития социалистической демократии вообще все права (и организационные и юридические) будут переданы субъектам федерации, ибо права Союза ССР не безграничны, федерация исчерпает себя, останутся лишь отдельные государства 4.
Другие авторы сущность изменения форм и методов демократического централизма в советской социалистической федерации связывают с понятиями «централизм» и «децентрализация», не противопоставляя их друг другу и понятию демократии1 2. Представляется убедительным применение термина «децентрализация» для характеристики совершенствования форм органов управления народным хозяйством.
Для характеристики же отношений в советской федерации этот термин, видимо, не является подходящим. В. И. Васильев, отстаивая термин «децентрализация», пишет, что В. И. Ленин и Коммунистическая партия, бо1 См. Д. Л. Златопольский. СССР — федеративное государство. А\., 1967, стр. 327.
2 См., например, В. И. Васильев. Демократический централизм в системе Советов. М., 1973; Э. В. Тадевосян. Советская национальная государственность. М., 1972.
98


рясь с первых дней Советской власти против анархических крайностей в понимании принципа демократического централизма, выступали против гиперболизации централистских начал, что «для построения социалистического и коммунистического общества нужна не абсолютно, а относительно централизованная государственная организация...»1. Это совершенно верно. Но этим требованиям целиком и полностью отвечает принцип демократического централизма, без которого В. И. Ленин не представлял себе социалистической федерации. Гиперболизацию же централизма В. И. Ленин видел в механическом копировании, шаблонизировании работы центральных органов и решительно выступал против этого копирования.
В. И. Ленин, Коммунистическая партия не выставляли требования децентрализации применительно к социалистической федерации, но они всегда твердо стояли за демократический централизм, который в полной мере обеспечивает самостоятельность местных органов. Прав для этого у субъектов федерации достаточно. Гарантия пользования ими заключена в самом общественном и государственном строе, в том, что власть повсюду в стране принадлежит трудящемуся народу в лице Советов депутатов трудящихся.
В советской социалистической федерации изменение форм и методов осуществления демократического централизма следует рассматривать как совершенствование этого принципа в целях достижения наиболее эффективных результатов, как «вопрос о правильном сочетании централизации с правами, инициативой и ответственностью местных органов...»1 2, но не как децентрализацию.
- «Демократический централизм как принцип федерации раскрывает содержание отношений именно между Союзом ССР и союзными республиками, а не между центром и местами вообще»3, обеспечивая наиболее эффективное единство действий всех звеньев государственной власти, творческое участие всех субъектов федерации в решении главных задач коммунистического строи1 В. И. Васильев. Демократический централизм в системе Советов, стр. 20.
2 См. Л. И. Брежнев. Ленинским курсом. Речи и статьи, т. 1. ЛА., 1970, стр. 211.
3 Д. Л. Златопольский. СССР — федеративное государство, стр. 71.
4*
99


тельства, сохраняя за ними и обеспечивая все их широкие права и возможности. В этом, в частности, заключается особенность социалистической федерации, которую не могут не признать и некоторые буржуазные государствоведы. Так, французский автор А. Жаллон пишет, что капиталистическая федерация не в состоянии предоставить своим членам реальной самостоятельности, которая в современных условиях стала «совершенно относительной». Главная цель ее заключается в обеспечении децентрализации. Федерализм тем самым теряет здесь «свою специфичность». (В самом деле, к чему объединяться, если постоянно стремиться к разделению?) И далее указывается: превосходство социалистического федерализма в том, что он «в отличие от капиталистического нацелен не на самостоятельность членов федерации», главное в нем — «закон участия». Марксистская интерпретация «превосходно совпадает с историческим моментом», обеспечивает «гармоническое сочетание», «права народов» и «требования сильной государственной власти». Такая концепция представляет «определенный интерес для федерализма в будущем как на Востоке, так и на Западе»1.
Политика Коммунистической партии предусматривает всестороннее развитие каждой из советских республик и дальнейшее постоянное сближение наций и народностей нашей страны. «Это сближение, — отметил Л. И. Брежнев, — происходит в условиях внимательного учета национальных особенностей, развития социалистических национальных культур. Постоянный учет как общих интересов всего нашего Союза, так и интересов каждой из образующих его республик — такова суть политики партии в этом вопросе»1 2. Подчеркивая важность расширения прав союзных республик, Программа партии вместе с тем предусматривает необходимость еще более тесной взаимосвязи и взаимопомощи республик, объединения и согласования их трудовых усилий, правильного сочетания интересов всего государства с интересами каждой республики3.
Гарантией в этом является последовательное осуществление принципа демократического централизма. В 1 A. Jallon. Le Federalisme. Paris, 1971, p. 117.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 76.
3 См. «Программа Коммунистической партии Советского Союза: стр. 114.
100


этой связи представляются правильными высказывания о том, что в современный период первостепенное значение имеет не столько проведение разграничительных линий, сколько должная координация усилий общесоюзных и республиканских органов при решении общих задач
Применительно к законодательству это находит свое выражение во всемерном развитии сотрудничества Союза и союзных республик в области правотворчества, направленного на устранение неоправданных различий в правовом регулировании. Национальные особенности в области права все более и 'более уходят в прошлое. Сейчас порой уже трудно найти различия между кодексами союзных республик, которые выражали бы чисто узбекские, белорусские, казахские, грузинские или иные национальные особенности. Наиболее устойчивы особенности регулирования некоторых семейно-брачных отношений, отношений по охране природы, но в важнейших отраслях права (государственном, гражданском, хозяйственном, уголовном праве и процессе) существующие различия обусловлены не столько национальными особенностями, сколько поисками в разных республиках наилучших решений.
Важной формой сотрудничества Союза и республик в области законодательства является практика консультирования проектов законов и кодексов союзных республик консультативными группами при Президиуме Верховного Совета СССР. В свою очередь все имеющие важное значение проекты законов Союза ССР предварительно посылаются на отзыв соответствующих органов союзных республик. Такая практика позволяет обеспечить, с одной стороны, учет интересов каждой республики в законах СССР, а с другой — принципиальное единство в содержании важных законодательных норм, принимаемых республиками самостоятельно. Тем самым достигается единство интернационального и национального в развитии законодательства каждой союзной республики и Союза в целом.
Расширение пределов совместного ведения Союза и республики, согласование республиками принципиальных сторон законодательного регулирования ведут ко 1 См., например, М. А. Шафир. Компетенции СССР и союзной республики (конституционные вопросы). М., 1968, стр. 224.
101


все большей унификации законодательства в наиболее важных вопросах правового регулирования. Примером может служить развитие хозяйственного законодательства, где почти все главные акты, регулирующие отношения между организациями, являются общесоюзными. Это полностью отвечает развитию советской экономики, сложившейся как единый хозяйственный организм на основе общности целей и интересов всех наций и народностей L
Одним из важнейших правовых институтов, обеспечивающих сотрудничество республик и их участие в решении общесоюзных вопросов, является совместная компетенция Союза ССР и союзных республик, значение которой в современных условиях все более возрастает.
Происходящий в федерации процесс сближения субъ< ектов в решении вопросов в сфере законодательства и других важен не только сам по себе, но и как тенденция к повышению социальной эффективности реализуемых полномочий. Это еще раз подчеркивает значение принципа демократического централизма в социалистической федерации.
Вопрос о перспективах советской социалистической федерации важный и сложный, для его исследования необходимы совместные усилия юристов, философов, историков, этнографов, лингвистов и других ученых, ибо нельзя правильно понять будущее федерации, не рассматривая всего комплекса проблем, связанных с развитием социалистических наций, их постепенным сближением и слиянием.
Если обратиться к истории национальной государственности в СССР, то можно увидеть, что политика Коммунистической партии в этом вопросе была строго последовательной.
В. И. Ленин и партия решительно выступили за социалистическую федерацию, за объединение советских национальных государств, основанное на демократическом централизме. Именно советская федерация, построенная в соответствии с принципом демократического централизма, обеспечила гармоническое сочетание интернационального единства и суверенитета всех входящих в нее национальных государств. В Программе партии, принятой VIII съездом РКП (б) по докладу В. И. Лениi См. Л. И. Брежнев. Ленинским курсом, т. 4, стр. 58.
102


на, федерация отмечалась как одна из переходных форм на пути к полному единству трудящихся различных наций. Формирование новой исторической общности людей — советского народа как общности политической (общее мировоззрение и цель), экономической (общее социалистическое хозяйство), культурной (общие черты в духовном облике и психологии) и лингвистической (общий в межнациональном общении русский язык) не идентично полному единству трудящихся разных наций, а лишь одна (разумеется, весьма существенная) ступень на пути к этому единству.
Таким образом, выполнив свои функции содействия прочному объединению различных национальностей России, советская социалистическая федерация продолжает оставаться переходной формой на пути к полному единству трудящихся разных наций.
Процесс стирания граней между нациями определяет основное содержание современного этапа развития национальных отношений в нашей стране, когда интенсивно идет формирование интернациональных черт советских наций и народностей. Но сближение и постепенное слияние наций — исторически длительный, объективный процесс, и КПСС, руководствуясь марксистско-ленинским учением, не допускает субъективного к нему подхода. «Партия против того, чтобы его искусственно форсировать, — в этом нет никакой нужды, этот процесс диктуется всем ходом нашей советской жизни. В то же время партия считает недопустимыми какие бы то ни было попытки сдерживать процесс сближения наций... искусственно закреплять национальную обособленность...»1
На современном этапе борьбы за коммунизм советская федерация (как и советская автономия) является лучшей, оптимальной государственной формой дальнейшего сближения наций и подготовки условий для их слияния.
1 Л. И. Брежнев. Ленинским курсом, т. 4, стр. 63-64.


Глава 7
Развитие формы правления социалистического государства
О понятии формы социалистического государства
В современную эпоху вопрос о форме социалистического государства становится все более важным. Форма социалистического государства должна обеспечивать трудящимся возможность активно участвовать в повседневном управлении страной, создавать условия для раскрытия творческих способностей народа, объединения разных наций в строительстве социализма.
По мере достижения успехов в строительстве социализма и коммунизма значение формы социалистического государства возрастает. Действительно, правовое выражение принципов организации государства имеет огромное практическое значение, ибо структура (форма правления и форма государственного устройства) и методы осуществления государственной власти (политический режим) юридически закрепляются в конституции.
Поэтому в последние годы советские ученые и ученые других социалистических стран уделяют этой проблеме значительное внимание. При этом в отличие от буржуазных идеологов, которые утверждают, что форма любого государства имеет лишь юридическое и техническое содержание, марксистско-ленинская теория исходит из того, что форму государства определяет прежде всего ее классовое содержание.
В настоящее время по вопросу об определении формы социалистического государства в юридической литературе существует несколько точек зрения. Сторонники одного направления, являющегося доминирующим в социалистическом государствоведении (В. С. Петров, Г. Н. Манов, Б. А. Стародубский, В. Е. Чиркин, Т. Лангер, Е. Ковальски, А. Лопатка), исходят из того, что понятие формы государства составляют: форма правления, форма государственного устройства и политический режим.
104


Большая группа ученых утверждает, что форма государства, в том числе форма социалистического государства, должна рассматриваться в узком и широком смысле. Этот взгляд выражен, в частности, А. И. Денисовым, который пишет: «Под формой государства понимается в широком смысле образ правления и государственного устройства, а в узком смысле — только форма правления»1.
Что касается политического режима, то некоторые авторы связывают этот институт не с формой, а с сущностью государства, рассматривая его при этом как отдельное явление. Так, А. Г. Лашин считает, что понятие «политический режим» «имеет более непосредственное отношение к характеристике сущности государства...»1 2. С его точки зрения, форма государства (в частности, социалистического) — это лишь единая система органов государства снизу доверху3. А. И. Денисов тоже утверждает, что «термин политический режим в теории государства и права применяется для обозначения либо классовой сущности государства, и в этом смысле он тождествен термину диктатура, либо того или иного метода осуществления классового господства (режим парламентаризма, режим демократии, ре* жим фашизма и т. п. режимы)»4.
На наш взгляд, включение в характеристику формы государства политического режима позволяет полнее и глубже проанализировать и раскрыть не только структурную, но и функциональную сторону государственной власти. И наоборот, исключение из характеристики формы государства политического режима как метода осуществления государственной власти вызывает определенные трудности при анализе сходных форм правления и государственного устройства, т. е. политико-территориальной структуры государства. Однако этот вывод требует одной существенной оговорки.
Политический режим характеризует деятельность всей системы политической организации общества, всего механизма диктатуры определенного класса, а не только 1 А. Денисов. Сущность и формы государства. М., 1960, стр. 13.
2 См. А. Г. Лашин. Возникновение и развитие форм социалистического государства. М., 1965, стр. 342.
3 См. там же, стр. 341—342.
4 А. Денисов. Сущность и формы государства, стр. 17.
105


государства. В силу этой причины он не может быть включен полностью в качестве элемента в понятие формы государства4. В этой связи думается, что прав В. Е. Чиркин, который пишет: «...для характеристики формы государства существенное значение имеет только определенная часть политического режима: та его сфера, которая связана с государственной деятельностью, с методами осуществления государственной власти. Данную сторону политического режима можно назвать государственным или государственно-политическим режимом»2. Польский автор Т. Лангер также считает, что политический режим шире, чем государственная деятельность, хотя последняя составляет его существо3.
В понятие государственно-политического режима как одного из элементов формы государства входят методы осуществления государственной власти при регулировании объема прав и свобод населения, а также политических отношений в связях «общество — государство — коллектив — личность». Таким образом, государственнополитический режим — это конкретный способ выражения демократии, состояние демократии в государстве.
По сравнению с формой правления и политико-территориальной структурой государства государственнополитический режим имеет «более эластичный» и «более динамичный» характер4. Это объясняется тем, что как форма правления, так и политико-территориальная структура государства носят преимущественно юридический характер и формируют организационную форму государства. Режим — это политическая категория, которая не всегда находит свое отражение в правовых нормах.
Процесс перемен в государственно-политическом режиме идет быстрее, чем в форме правления и политикотерриториальной структуре государства. О режиме нужно говорить не как о постоянной совокупности одинаковых методов осуществления власти, а как о совокупности, возникающей и действующей под влиянием строго опре1 См. В. Е. Чиркин. Формы социалистического государства. М., 1973, стр. 26.
2 Там же, стр. 27—28.
3 Т. Langer. Z problematyki teoretycznej poj§cia formy panstwa.— “Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny”, 1969, nr 4, str. 12 i nast.
4 Там же, стр. 15—16.
Ж


деленных обстоятельств и в строго определенном времени. Однако это не означает, что в каком-то продолжительном промежутке времени политический режим не характеризуют постоянные принципы, обусловленные типом государства.
Режим может подвергаться изменению в рамках той же формы правления и политико-территориального строя государства, но это не является обязательным.
Естественно, что с уровнем развития демократии в государстве тесно связаны особенности и других сторон формы государства: организации высшей и местной власти, политико-территориальной структуры государства. Каждая из этих сторон формы государства связана с его классовой сущностью и классовым содержанием, имеет самостоятельное значение.
Существующее до сих пор понятие формы социалистического государства как совокупность трех элементов: формы правления, формы государственного устройства и государственно-политического режима — подвергается сомнению. Поэтому некоторые государствоведы высказываются за необходимость нового определения формы
Форма государства зависит не только от его классо-' вого содержания, но и от конкретно-исторических условий. Разное соотношение классовых сил в социалистических государствах в период перехода от капитализма к социализму явилось причиной различных форм их государственной организации.
Фактором, влияющим на специфику формы государства, являются исторические традиции народа, его национальный состав. Как известно, распространенной государственной формой решения национального вопроса в социалистическом обществе является федерация. В какой-то степени форма государства зависит от политической культуры общества, выражающейся в существовании определенных ценностей, взглядов, идей и доктрин.
На форму государства влияют также территориаль-
1 Например, А. Лопатка на международной научной конференции в Варшаве в 1973 г., посвященной формам социалистического государства, подчеркнул, что применяемое в теории до сих пор понятие «форма государства» учитывает только политическую сторону деятельности государства. Между тем следует стремиться к созданию такого понятия, которое будет также охватывать хозяйственную, социальную, просветительную, научную, информационную и воспитательную активность социалистического государства (“Panstwo i рга- wo” 1974, nr 2, str. 144).
107


ное расположение и географическая среда, в которых существует государство. Немаловажным фактором является также международное положение.
В процессе экономического и социального развития общества форма социалистического государства закономерно изменяется. Несомненно, что такие изменения претерпевает форма государства с построением развитого социализма.
Изменения формы социалистического государства обусловлены главным образом необходимостью совершенствования механизма власти в соответствии с задачами данного этапа развития, новыми условиями повышения уровня жизни внутри социалистического общества в области как материальных условий, так и духовных. И поэтому рядом с традиционно признаваемыми факторами, влияющими на форму социалистического государства, надо учитывать новые L
Развитие формы правления Польской Народной Республики
С точки зрения принципов организации и деятельности власти форма правления социалистического государства выступает как социалистическая демократическая республика, где все органы власти избираются трудящимися (всем народом) или подотчетны им.
Но понятие формы правления социалистических государств нельзя сводить лишь к способу формирования и деятельности высших органов государственной власти. Социалистическая республика характеризуется наличием единой системы высших и местных органов государственной власти, имеющих широкие полномочия и образующих основу всего государственного механизма. Через всю систему органов государственной власти типа Советов депутатов трудящихся (народные советы, национальные советы, национальные комитеты) осуществляется подлинное полновластие трудового народа.
В основе взаимоотношений органов государственной власти лежит принцип демократического централизма. Он предполагает сочетание централизации основных
1 Например, А. Лопатка такими новыми факторами считает социалистическую интеграцию, научно-техническую революцию, развитие общественной сознательности, технические средства, выступающие в качестве элементов управления (“Panstwo i prawo”, 1974, пг 2, str. 144). 108


полномочий государственной власти в высших органах с широкими полномочиями органов власти на местах.
Рассмотрим развитие формы правления социалистического государства на примере ПНР. Польские авторы различают два главных этапа в развитии формы правления ПНР: первый — с момента возникновения народной власти до принятия Конституции ПНР (22 июля 1944 — 22 июля 1952 г.); второй — с момента вступления в силу Конституции 1952 г. Первый этап делится на два периода: от принятия Июльского манифеста до выборов в Законодательный Сейм (1944—1947 гг.) — период Край- овой Рады Народовой (КРН), 1947—1952 гг. — период Законодательного Сейма L
Требование создания новой формы строя возрожденного и преобразованного польского государства — демократической республики, основанной на принципах народной демократии, передовые общественные силы, сосредоточенные вокруг ППР, начали реализовывать еще в период немецко-фашистской оккупации, образуя зачатки государственного аппарата в форме Крайовой Рады Народовой, Армии Людовой и подпольных народных советов.
Создание КРН было провозглашено в «Манифесте демократических, политических и военных организаций» от 15 декабря 1943 г. Крайова Рада Народова была сформирована 31 декабря 1943 г., когда состоялось ее первое заседание. На этом заседании КРН приняла ряд важных актов, в числе которых «Программная декларация» и «Временный устав народных советов».
Первым актом, принятым Крайовой Радой Народовой, выступавшей в качестве высшего органа государственной власти, был закон от 21 июля 1944 г. о создании Польского комитета национального освобождения (ПКНО), который в своем основном политико-правовом документе — «Манифесте к польскому народу» от 22 июля 1944 г. — наметил программу строительства польской государственности.
В «Манифесте» подчеркивалось, что организация и деятельность государственного аппарата должны основываться на принципах (но не на тексте in ekstenso) Конституции 1921 г., которые должны быть обязатель-
1 S. Zawadzki. Proba periodyzacji ustroju politycznego PRL w latach 1944—1974. — “Panstwo i prawo”, 1974, nr 7, str. 26 i nast.
109


ними наравне с новыми нормативными Актами, изданными народной властью. /
Ссылка на основные положения Конституции 1921 г. выражала, с одной стороны, историческую преемственность польского государства, с другой стороны — общественное и политико-правовое отрицание буржуазно-эксплуататорской республики. Участие политических сил в управлении государством в рассматриваемый период основывалось на одобрении программных положений широким демократическим фронтом, выраженном в «Манифесте» пкно.
Крайова Рада Народова стала первым парламентом в освобожденной стране. «Манифест» ПКНО определил КРН как «временный парламент польского народа» и как «единственный легальный источник власти в Польше». Ее законодательная и контрольная роль, а также принципы организации и функционирования были подробно раскрыты самой Крайовой Радой Народовой в законе от 11 сентября 1944 г. об организации и сфере деятельности народных советов.
Во главе Крайовой Рады Народовой был председатель. Он руководил заседаниями Рады, а также выполнял другие функции, предусмотренные Конституцией от 1921 г. для маршала Сейма. Председатель КРН возглавлял и Президиум КРН. Президиум был коллегиальным органом, который назначался КРН, имел в составе кроме председателя двух его заместителей, верховного главнокомандующего Войска Польского и других членов; в общем, в состав Президиума входило 5—7 человек.
В период между сессиями КРН Президиум исполнял почти все функции, которые принадлежали Раде. Однако этот принцип не касался законодательства и образования временного правительства. Деятельность Президиума между сессиями имела особенное значение для обеспечения постоянного контроля за деятельностью исполнительных органов и местных народных советов.
Законодательные правомочия КРН не были ограничены в пользу какого-либо другого государственного органа, однако, как временный орган, КРН не считала себя уполномоченной принять конституцию.
Институт президента республики не восстанавливался вплоть до 1947 г. В то же время уже в законе от 11 сентября 1944 г. о правомочиях председателя КРН ему было поручено исполнение «в порядке заместительства
110


президента республики» функций главы государства. 31 декабря 1944, г. председателю КРН было дано звание президента были расширены полномочия — он
получил право назначения членов правительства.
Должность президента КРН существенно отличалась от должности президента республики по Конституции 1921 г. Президент по Конституции 1921 г., назначаемый Народным собранием, не зависел от парламента и в принципе не мог быть лишен своих полномочий до истечения их срока. Президент КРН не получил права созыва, отсрочки и прекращения сессии парламента, а также права роспуска КРН. Как таковой, он отвечал перед парламентом и мог быть в любой момент освобожден от своей должности. Однако президент КРН не только выполнял функции главы государства, но одновременно был и председателем парламента (КРН).
Исполнительным органом КРН был Польский комитет национального освобождения (ПКНО). Как определял закон от 21 июля 1944 г., он назначался для руководства освободительной борьбой народа, завоевания независимости и восстановления польской государственности. Несмотря на то что этот орган фактически осуществлял функции первого правительства Народной Польши, его создание не было равнозначно образованию временного правительства, предусмотренного Временным уставом народных советов. Задачу сформирования такого правительства КРН выполнила 31 декабря 1944 г., приняв закон об образовании временного правительства.
Смешение элементов прошлого законодательства с новым имело также место в области организации местных органов государственной власти. Как известно, еще в период оккупации были созданы народные советы как зачатки формы государственного аппарата.
Временный устав, на который опиралась организация власти на местах, создавал из народных советов единую систему во главе с Крайовой Радой Народовой.
Декретом ПКНО от 21 сентября 1944 г. на местах наряду с народными советами были образованы органы правительственной администрации — воеводские учреждения и повятовые староства, возглавлявшиеся соответственно воеводами и старостами. Следующий декрет от 23 ноября 1944 г. восстановил территориальное самоуправление.
111


Тем временем в государственном строе/Полыни происходили дальнейшие прогрессивные перемены. Они были связаны с такими важными событиями политикохозяйственной жизни страны, как выборы 19 января 1947 г. в Сейм, разгром миколайчиков^кой ПСЛ, борьба за торговлю, принятие трехлетнего пдйна восстановления страны, объединение рабочего движения и другие, которые интенсифицировали процесс перерастания народно- демократической революции в социалистическую.
Развитие формы польского государства в этот период проходило на основе принципов, определенных так называемой «Малой конституцией» — конституционного закона об устройстве и сфере действий высших органов Польской Республики. Этот закон был принят Законодательным Сеймом 19 февраля 1947 г. «Малой конституцией» отношения между верховными органами государства были определены, в общем, в соответствии с принципами разделения полномочий. С точки зрения конституционных правомочий Сейм был определен как «орган верховной власти польского народа». Высшими органами в сфере исполнительной власти были: президент, Государственный совет и правительство, а в сфере правосудия — независимые суды. Отношения между главой государства (президентом), парламентом и правительством были основаны на взятых из Конституции 1921 г. принципах парламентарно-правительственной си- стемы. Законодательный Сейм избрал президента, который юридически не отвечал перед Сеймом и не мог быть им отозван.
Влияние правовых принципов, взятых из Конституции 1921 г., проявилось в период Законодательного Сейма как в структуре, так и в отношениях между верховными органами государства намного отчетливее, чем в период КРН.
Встает вопрос: почему в этот период произошло определенное возвращение к правовым институтам Конституции 1921 г.? Причина этого кроется в сложной политической ситуации, в частности в существовании оппозиции. Над всем этим периодом тяготела проблема «обязывания» Конституции 1921 г., которая тогда была единственным закрепленным в общественном сознании образцом демократических решений вопросов государственности. Определенное влияние оказал также тот факт, что, несмотря на широко развернувшийся уже в то время


процесс общественно-экономических перемен, определение характера народного государства как диктатуры пролетариата и генеральное формулирование программы социалистического \троительства произошло несколько позже (на I съезде ПОРП в декабре 1948 г.). Это стало основой нового направления поисков в области правовых решений, что четко обозначилось во многих законодательных актах 1950 г. неособенно в Конституции 1952 г.
Тем не менее следует Заметить, что уже в самом тексте «Малой конституции^ имелись определенные элементы, знаменовавшие некоторые отступления от традиционных схем в пользу новых решений, характерных для образования народной государственности этого периода. К ним надо отнести: сднопалатность парламента; более широкое определение роли и сферы деятельности Сейма (нашедшее отражение особенно в функции «установления основного направления политики государства» (ст. 3)); ответственность депутатов перед избирателями и др. Новым элементом структуры местной власти были народные советы, которые «Малая конституция» приз- знала постоянным звеном политического строя государства.
Развитие институтов, характерных для социалистического государства, осуществлялось также путем принятия обыкновенных законов. Основное значение имел здесь закон от 20 марта 1950 г. о местных органах единой государственной власти. Ликвидируя отдел государственной администрации и учреждения территориального самоуправления, закон превращал народные советы, которые до того времени осуществляли преимущественно функции общественного контроля, в органы государственной власти. Президиумы народных советов стали ис- полнительпо-управляющими органами.
В процессе социалистического строительства становилось ясно, что определенные «Малой конституцией» формы осуществления народной власти не являются адекватными условиям и требованиям нового строя. Поэтому 22 июля 1952 г. была принята первая в истории Польши Конституция, соответствующая по своему содержанию основным чертам социалистического конституционализма. Четко определяя форму государства, Конституция объявила, что Польская Народная Республика есть государство народной демократии, т. е. народно-демократическая республика.
113


Принятие Конституции ПНР было ли!иь первым шагом на пути дальнейшего развития формы государства вообще и формы правления в особенности, соответствующего принципам социалистического демократизма.
По Конституции ПНР 1952 г. органами государственной власти являются Сейм, а такж/ народные советы на местах. В состав этих органов Конституция включает, кроме того, Государственный собет как высший орган власти, подчиненный Сейму. Эти органы устанавливают общие и наиболее важные приь^ципы общественной жизни в масштабе всего государства или его территориальных единиц. Сейм не только осуществляет законодательство (которое он реализует в полном объеме и ни с кем не делит), но и принимает основные акты хозяйственного и финансового планирования, избирает Государственный совет, назначает и отзывает правительство Польской Народной Республики, а также определяет направление деятельности других государственных органов и осуществляет контроль за ними. Некоторые из государственных органов подотчетны Сейму непосредственно (Государственный совет, правительство, Верховная контрольная палата). Другие органы ПНР — Верховный Суд, Генеральный прокурор — связаны с Сеймом через посредство Государственного совета.
В декабре 1957 г. в Конституцию была включена новая глава — «Верховная контрольная палата», в соответствии с которой функции государственного контроля возлагались не на правительственный орган, а на орган, подчиненный Сейму. Выделение Конституцией ПНР из системы органов государственного управления органов государственного контроля является особенностью формы правления Польской Народной Республики.
Верховная контрольная палата ПНР осуществляет контроль за хозяйственной, финансовой и организационно-административной деятельностью высших и местных органов государственного управления, а также общественных организаций, учреждений с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. Существенной функцией Верховной контрольной палаты является ежегодное представление Сейму заключений о выполнении государственного бюджета и народнохозяйственного плана, а также предложений по вопросу об одобрении деятельности правительства.
С момента возникновения Крайовой Рады Народовой 114


как первого социалистического парламента Польши положение Сеймам ПНР в системе социалистической демократии подвергалось изменениям. Его организация и деятельность определялись и определяются тремя основными общественно-политическими принципами: верховенством трудящихся масс; верховенством Сейма в системе государственных органов; руководящей ролью ПОРП, реализуемой вурамках трехпартийной системы.
В свое время наблюдалась определенная недооценка общественно-политической роли Сейма, что приводило на практике к принижению его значения, особенно в период 1953—1955 гг. В это время Сейм принял всего 8 законов (для сравнения отметим, что в период 1971 — 1973 гг. Сеймом было принято 77 законов) Г
В настоящее время Сейм имеет широкие возможности для реализации своих функций, определенных Конституцией. В соответствии с нею Сейм сосредоточил в своих руках законодательную деятельность, которая особенно активизировалась после 1970 г. В то же время деятельность Государственного совета по изданию декретов, имеющих силу закона после их утверждения Сеймом, значительно уменьшилась. Об этом свидетельствуют следующие данные. Из 840 декретов, изданных Государственным советом в 1944—1973 гг., 833 относятся к 1944—1957 гг., тогда как на 1958—1973 гг. приходится всего лишь 7 декретов1 2.
В системе органов государственной власти ПНР важное место принадлежит народным советам. Эти местные органы государственной власти ПНР избираются населением на четыре года. В соответствии с программными установками VI съезда ПОРП (декабрь 1971 г.) приняты существенные меры с целью улучшить работу всех звеньев государственной власти. Эти меры проводятся по двум важнейшим взаимосвязанным линиям: с одной стороны, расширяется участие трудящихся в управлении страной, с другой — последовательно проводится в жизнь принцип демократического централизма.
В 1972—1975 гг. в Польше осуществлена реформа административного деления страны и реформа местных органов государственной власти. В результате реформы в стране созданы постоянно действующие руководящие 1 J. Bafia. Rozwdj ustawodawstwa w trzydziestoleciu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. — “Panstwo i prawo”, 1974, nr 7, str. 7.
2 См. там же.
115


органы народных советов — президиумы/в состав которых входят председатель народного совета, его заместители и председатели постоянных комиссий.
На основе рекомендаций I Всеполвской конференции ПОРП (октябрь 1973 г.) на посты п/едседателей президиумов воеводских народных советов, а по мере возникновения для этого надлежащих /условий и тминных народных советов обычно избираются первые секретари соответствующих комитетов /ПОПР. Это способствует повышению авторитета представительных органов государства, укреплению общественного контроля над аппаратом, обеспечивает руководящую роль партии в системе представительных органов.
Были также образованы новые местные органы администрации, во главе которых стоят: в гминах — начальники, в городах — начальники или президенты, в воеводствах — воеводы. Они выступают как местные органы государственного управления и как исполни- тельно-управляющие органы народных советов. Как местные органы управления, они остаются в служебной зависимости от органа управления высшей ступени и действуют в сфере государственного управления на основе закона и в соответствии с курсом, определенным вышестоящими органами. В то же время, выполняя функции исполнительных и управляющих органов народных советов, они подотчетны советам в пределах их компетенции и ответственны перед советами.
Советы как представительные органы власти на местах наделены нормотворческими и контрольными функциями, которые они выполняют через президиумы и комиссии, через депутатов. На руководителей местной администрации (начальников гмин и городов, воевод и т. д.) теперь возложены управленческо-исполнительные функции. Реформа местных органов власти призвана также до минимума упростить процедуру рассмотрения личных заявлений граждан, расширить в этом плане компетенцию первичных звеньев администрации.
С целью проведения выборов в соответствии с новой организацией советов Сейм дополнил положение о выборах 1957 г. Новелла от 23 сентября 1973 г., в частности, четко сформулировала платформу выборов в народные советы, которая опирается на программу Фронта единства народа (ФЕН), а также определила роль комитетов Фронта единства народа в решении вопроса о внесении 116


в списки кандидатов и в других вопросах проведения избирательной ^кампании.
Все эти мероприятия привели к положительным результатам. Первой секретарь ЦК ПОРП Э. Терек на XVII Пленуме ЦК\ПОРП сказал: «Много еще надо сделать, чтобы эти перемены наполнить соответствующим содержанием и полупить полный эффект. Однако уже сейчас можно сделать вывод, что благодаря им были созданы лучшие условия для реализации общественноэкономической политики, начертанной VI съездом. Что касается местных государственных властей, то произошло значительное улучшение их деятельности, повысились их мастерство и оперативность; лучше решаются социальные проблемы. Укрепилась роль общественного представительного фактора, расширилось демократическое участие трудящихся масс в решении общественных проблем» L
Этот положительный опыт создал условия для подготовки и проведения третьего этапа реформы. Решения, связанные с этим этапом реформы, были приняты Пле- нумом ЦК ПОРП 12 мая 1975 г. и вступили в силу 1 июня 1975 г. после принятия Сеймом соответствующих правовых актов. Нынешний этап реформы заключается в том, что существовавшая до сих пор трехступенчатая структура органов власти и государственной администрации (воеводство — повят — гмина) была заменена двухступенчатой структурой (воеводство — гмина). В связи с этим произошли также существенные изменения в территориальном делении страны. Были ликвидированы прежние повяты, а также деление на 17 воеводств и на 5 городов-воеводств. Вместо них создано 49 новых воеводств- Деление на гмины осталось прежним.
Оценивая значение проведенной реформы, VII съезд ПОРП отметил, что «реформа местных органов власти и государственного управления создала лучшие условия для работы народных советов, их комиссий и депутатов, способствует развитию общественной инициативы. Введение двухступенчатой системы местных органов власти создало возможность для повышения роли гмин и городов как основных единиц»1 2.
1 “Trybuna Ludu”, 13.V.1975.
2 “VII zjazd Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej”. 8—12 grudnia 1975. Podstawowe materialy i dokumenty. Warszawa, 1975, str. 261.


Раздел III
КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ — РУКОВОДЯЩАЯ СИЛА /
СОЦИАЛИСТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
Глава 8
Политика партии — основа деятельности социалистического государства
Важнейшей объективной потребностью общественного развития, порождаемой социалистическим строем, является потребность в едином, централизованном, планомерном, научно обоснованном руководстве. Без него социалистическая система не может нормально функционировать и развиваться.
Одно из важнейших назначений руководства социалистическим обществом как высшего уровня управления им заключается в том, чтобы обеспечить правильное познание и оптимальное сочетание интересов всех классов и социальных групп. Л. И. Брежнев подчеркивал, что точный учет как интересов всего народа, так и интересов составляющих его классов и социальных групп, направление их в одно общее русло представляют собой необходимое условие успешного политического руководства4.
В качестве основных субъектов руководства обществом выступают наиболее влиятельные и мощные организации, основные институты политической организации социализма. Ими являются коммунистическая партия н социалистическое государство. При этом партия от имени рабочего класса и всех трудящихся осуществляет политическое руководство обществом, государство же выступает как непосредственный организатор процесса строительства социализма и коммунизма и орган защиты социалистических завоеваний.
Партия и государство в социалистическом обществе
Политическое руководство социалистическим обществохм на современном этапе исторического развития требует 1 См. «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 72.
118


анализа разнообразных условий, учета многочисленных факторов. Опыт строительства социализма в СССР и в других социалистических странах свидетельствует о том, что задачу политического руководства на пути к социализму и к коммунизму в состоянии выполнить только революционная партия рабочего класса — партия коммунистов, марксистов-ленинцев.
Марксисты-ленинцы подвергли решительной и острой критике взгляды буржуазных идеологов, антикоммунистов, правых и левых ревизионистов, пытающихся опровергнуть или извратить руководящую роль коммунистической партии при социализме.
Один из лидеров социал-демократической партии Австрии, австрийский федеральный канцлер Бруно Крайский, в интервью журналу «Шпигель» бросил коммунистам упрек в том, что у них есть ответ на все. «Там, где его не дает Маркс, его дает Ленин или же партия, которая якобы видит намного сильнее, потому что у нее тысячи глаз.
Мы же, — признается далее Крайский, — не скрываем от молодежи, что не можем дать ей готовые ответы» L
Марксистско-ленинская партия действительно имеет ответы на основные, кардинальные вопросы общественно-исторического развития. Но эти ответы не родились в готовом виде. Они — результат огромной работы по творческому применению и развитию марксистско-ленинской теории. Это — итог обобщения опыта революционной борьбы трудящихся и революционно-преобра- зующей деятельности по созданию нового, социалистического общества. Коммунисты дают ответы на острые вопросы, поставленные жизнью на основе анализа и обобщения опыта миллионных масс, а затем проверяют правильность своих ответов в практике революционно- преобразующей деятельности масс.
День прихода к власти и создание социалистического государства вовсе не означают автоматического перехода общества к коммунизму. Этот момент — только начало колоссальной преобразующей и созидательной работы по созданию нового общества. При этом социалистическое строительство связано с преодолением таких трудностей, с какими никогда не сталкивалось ни одно другое общество.
1 “Der Spiegel”, 28.11.1973, S. 109.
119


«Практика показала, — говорится в Основном документе международного Совещания коммунистических и рабочих партий, состоявшегося в Москве в июне 1969 г.,— что социалистические преобразования, строительство нового общества представляют собой сложный и длительный процесс и что в первую очередь от коммунистических и рабочих партий, стоящих у руководства, от их способности по-марксистско-ленински решать проблемы социалистического развития зависит использование огромных возможностей, открываемых новым строем» \ В этой связи становится очевидным значение политики партии. Но в проведении политики партия опирается прежде всего на государство, использует его как весьма эффективный, необходимый инструмент управления обществом. Партия считает государство главным орудием в руках трудящихся для построения социализма и коммунизма и защиты их революционных завоеваний 1 2.
Поэтому является актуальной и необходимой дальнейшая разработка вопроса о роли и назначении государства при социализме, о его взаимоотношениях с партией.
Отстаивая и развивая выводы марксизма по вопросам социалистической революции и диктатуры пролетариата, В. И. Ленин показал необходимость государства как классовой организации пролетариата в переходный к социализму период, раскрыл его значение и роль на пути к коммунизму. «Выяснение пролетариату задач такого государства, — способного как закрепить вообще завоевание революции, — подчеркивал он, — так и обеспечить наиболее мирный и планомерный переход к социализму, — должно составить одну из главных задач пролетарской партии...»3
Какие же качества, свойства, признаки делают именно государство, а не другую организацию орудием строительства социализма, почему партия опирается на государство в процессе строительства социализма и коммунизма, заботится о его укрепенииг*
Признаки, отличающие государство от всех других институтов, входящих в политическую организацию со1 «'Международное Совещание коммунистических и рабочих партий», стр. 303.
2 См. «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции», стр. 39.
3 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 54, стр. 484—485.
120


циалистического общества, назывались неоднократно. Попытаемся рассмотреть их с точки зрения того, насколько они отражают объективную потребность в государстве в условиях зрелого социализма, позволяют партии при посредстве государства решать задачи, стоящие перед обществом на современном этапе.
В отличие от всех других организаций государство располагает самыми широкими возможностями вовлечения граждан в управление страной. Через свои прежде всего представительные органы (в нашей стране — это Советы депутатов трудящихся) государство вовлекает трудящиеся массы в управление делами общества.
Если все другие организации практически могут привлекать к управлению делами общества только своих членов, то государство обладает потенциально такой возможностью в отношении всего населения.
Для коммунистической партии государство служит важнейшим средством укрепления прямой и обратной связи с широкими массами трудящихся, оказания на них руководящего воздействия и политического влияния, с одной стороны, а с другой — информации об их настроениях, стремлениях, мыслях.
Далее, государство выступает как носитель и выразитель суверенитета народа. В этом смысле все другие организации, действующие на территории государства, подвластны ему. При этом государство в своих актах выражает суверенную волю народа. Оно имеет возможность широко использовать механизм выявления и формирования потребностей, интересов, воли трудящихся через различные общественные организации и, конечно, систему своих представительных органов.
В свою очередь партия стремится к тому, чтобы руководящие государственные акты как можно правильнее, точнее выражали коренные интересы рабочего класса и остальных трудящихся, обеспечивали их учет и гармоническое сочетание. Через свои первичные партийные организации, а также партийные группы в Советах депутатов трудящихся и их исполкомах партия добивается повышения эффективности принимаемых государством актов.
Государство выступает не только носителем народного суверенитета, но и субъектом общенародной собственности на основные средства и орудия производства. Государство— это также непосредственный организатор про-
121


изводства и распределения всей продукции на основе единого плана и бюджета, организатор экономическом, социальной и духовной жизни общества. В связи с этим оно обладает сложным аппаратом управления, имеющим квалифицированные кадры, основательную материальную базу. vj
В современных условиях совершенствование планового управления экономикой приобретает главное значение. При наличии у нас правильной политической линии, как подчеркивалось па XXV съезде КПСС, «решающим звеном становится организация, то есть дальнейшее совершенствование управления экономикой в самом широком смысле слова» 4.
Государство как носитель и выразитель суверенной власти располагает, как уже отмечалось, возможностью издания общеобязательных предписаний. Эти предписания равно обязательны для всех граждан и всех организаций страны.
Соответствие государственных актов политике партии, интересам народа обеспечивает их активную поддержку широкими массами, организациями трудящихся. Партийные органы и организации показывают пример неуклонного соблюдения законов и иных государственных предписаний.
Только * государство располагает возможностью использовать в необходимых случаях меры принуждения, устанавливаемые и регламентируемые нормами права, издаваемыми полномочными государственными органами. Это важная черта и одно из оснований его сохранения, поскольку необходимость применения принуждения к отдельным антиобщественным элементам, нарушителям предписаний государства, установленного в нем порядка сохранится еще длительное время. В отличие от государства ни партия, ни массовые общественные организации возможностью применения принуждения в таком виде и в таких (масштабах не обладают. Они могут применять определенные меры воздействия только по отношению к своим членам, причем высшая из этих мер — исключение из партии или из числа членов общественной организации.
1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и оче« редные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 71.
122


Но партия направляет политику государства, стремится осуществлять неуклонный контроль за государственными органами, уполномоченными применять принуждение.
Наконец, нужно отметить и такой отличительный признак государства, как значительно более сложная его структура по сравнению со структурой других организаций. Это связано с громадным разнообразием конкретных задач, которые решают органы, организации и учреждения социалистического государства в отраслевом и территориальном разрезе.
Государство в силу большого объема и разнообразия выполняемых им конкретных задач и вытекающей отсюда чрезвычайной сложности организационной структуры обладает относительной самостоятельностью в системе политической организации социалистического общества.
В. И. Ленин придавал особенно большое значение тому, чтобы не допускать действий государственной организации, государственной машины вопреки воле и требованиям партии1. Для того чтобы социалистическое государство смогло полностью выполнить свое социальное назначение в интересах всех трудящихся, во имя торжества коммунизма, необходимо постоянное и неуклонное политическое руководство им со стороны коммунистической партии.
При этом партия с первых дней Советской власти последовательно ведет курс на недопустимость подмены, мелочной опеки государственных и общественных организаций со стороны партийных органов. «Мы стремились, — подчеркивает Л. И. Брежнев в Отчетном докладе ЦК XXV съезду КПСС, — способствовать всестороннему развитию собственной активности государственных органов и общественных организаций, всемерно стимулировать их инициативу»1 2.
Выражая коренные интересы рабочего класса и всего трудового народа, обеспечивая правильное сочетание интересов всех классов и социальных групп, партия руководит социалистическим государством политически. При этом она осуществляет политическое руководство 1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 86.
2 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 100.


как одно целое, как единая монолитная организация. Политическая линия партии, выступающая в виде ее генеральной линии и политических директив по отдельным вопросам, вырабатывается в результате ее широкого обсуждения. Она становится обязательной для партии, для каждой ее территориальной или первичной организации, для каждого коммуниста. С этой позиции все партийные организации осуществляют политическое руководство и политический контроль за государственными органами и организациями.
В. И. Ленин очень четко выразил это назначение коммунистов в государственных органах. «Необходимо наблюсти — хотя бы для начала в очень немногих учреждениях— за переразмещением коммунистов внутри сов- учреждений,— писал он,— стремясь к тому, чтобы коммунисты занимали исключительно такие должности (как в самом верху, так и в самом низу иерархической лестницы), которые позволяют им действительно проверять ход работы, действительно бороться с бюрократизмом и волокитой...» 1
На этих принципиальных ленинских положениях основывается и партийное руководство в отдельных государственных органах и организациях, и партийный контроль.
Во всех остальных отношениях положение коммунистов, какую бы работу в государственных организациях они ни выполняли, какую бы должность ни занимали, ничем не отличается от положения беспартийных. Они также выполняют предписания государственных органов, также подчиняются назначенным или избранным руководителям-единоначальникам, также несут ответственность за допущенные промахи, нарушения, проступки.
Здесь партия неуклонно руководствуется ленинским требованием о недопустимости снижения ответственности коммунистов, в том числе и перед судами. «Подтвердить всем губкомам, — категорически требовал В. И. Ленин,— что за малейшую попытку «влиять» на суды в смысле «смягчения» ответственности коммунистов ЦК будет исключать из партии»1 2.
Таковы некоторые особенности взаимоотношений партийного и государственного руководства.
1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 45, стр. 155.
2 Там же, стр. 53; см. также т. 44, стр. 243, 563.
124


Основные функции партии и государства
Для правильного понимания функций партии и государства необходимо исходить из их роли и назначения в социалистическом обществе. Функции характеризуют объективную потребность общества в определенной организации и деятельности.
Объективная потребность политической системы социализма в марксистско-ленинской партии как руководящем ядре и возрастание ее роли находят выражение в основных функциях партии. Основными функциями партии в политической системе социализма, в которых раскрывается ее руководящая роль, являются, на наш взгляд, программная, организационно-массовая и идеологическая1.
Естественно, что эти функции реализуются в процессе конкретной деятельности партии по осуществлению политического руководства в социалистическом обществе. Так, программная функция партии находит выражение не только в разработке и принятии научно обоснованной программы развития общества, его политической системы и самой партии на целую историческую эпоху, но и в выработке политической линии на определенном этапе исторического развития, а также руководящих политических директив. В директивах определяются основные направления (концепции) развития как социалистического общества и государства в целом, так и основных сфер или участков их жизнедеятельности.
Организационно-массовая функция партии заключается в проведении в жизнь предначертаний ее програм1 В последние годы исследованию вопроса о функциях коммунистических и рабочих партий уделяется много внимания. Несмотря на некоторое различие подходов к перечню отдельных функций, все авторы подчеркивают, что партия определяет основные направления развития общества и разрабатывает основные политические директивы, организует их проведение в жизнь и осуществляет широкую идеологическую деятельность (см., например, А. К. Белых. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы развития. Л., 1972, стр. 86; И. Н. Рожко. Партия в развитом социалистическом обществе. — «Роль государства и права в решении задач коммунистического строительства на современном этапе». М., 1972, стр. 45—50; Г. X. Шахназаров. Социалистическая демократия. Некоторые вопросы теории. М., 1974, стр. 112—121; В. С. Шевцов. КПСС и государство в развитом социалистическом обществе, стр. 53—73).
125


мы, политической линии и политических директив прежде всего через партийные организации и коммунистов, работающих в отдельных органах, учреждениях и организациях. Она находит воплощение в таких, например, направлениях деятельности партии, как подбор и расстановка руководящих кадров, осуществление партийного контроля за проведением в жизнь политической линии, директив партии и основанных на них государственных решений. Организационно-политическим основанием указанной функции и юридической базой для ее реализации служит положение Конституции СССР о том, что партия представляет руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся.
Что касается идеологической функции партии, то она выражается в обширной деятельности как по выработке научных основ своей политики, так и в распространении марксистско-ленинского мировоззрения в широких массах трудящихся. Важными направлениями реализации этой функции являются агитационно-пропагандистская деятельность, организация информации коммунистов и широкой общественности о внутреннем и международном положении, мотивах и основаниях принятия принципиальных партийных и государственных решений, а также борьба с враждебными и чуждыми марксизму-ленинизму взглядами, теориями, концепциями.
Социалистическое государство в современных условиях подобно партии является политической организацией. Но его политический характер проявляется по-иному. Уже отмечалось, что оно может успешно выполнить свое назначение — главного орудия строительства социализма и коммунизма — только при условии политического руководства им со стороны марксистско-ленинской партии. Государство по своему характеру — это организация политического властвования, в которой политическая деятельность органически сочетается с организационнохозяйственной, культурно-воспитательной. Кроме того, государство в большом объеме выполняет охрану общественного и государственного строя, прав и свобод трудящихся.
Следовательно, социалистическое государство выполняет в политической системе социализма иное социальное назначение по сравнению с партией. Поэтому основные функции государства не могут не отличаться от основных функций партии.
126


Об основных функциях государства говорилось в плане задач, которые оно решает на том или ином этапе своего развития, в плане основных направлений деятельности государственных органов. Но для характеристики социального назначения социалистического государства в политической системе социализма этого недостаточно. Не следует смешивать задачи, стоящие перед социалистическим государством, и его функции *. Надо также подчеркнуть, что на каждом крупном историческом этапе перед обществом встают определенные задачи, которые являются общими и для партии, и для государства, и для всех общественных организаций. Например, строительство коммунизма, как уже отмечалось, выдвигает перед обществом следующие три программные задачи: создание материально-технической базы коммунизма, развитие социалистических общественных отношений и постепенное преобразование их в коммунистические, воспитание нового человека Но решаются эти общие задачи каждой организацией по-своему, в соответствии со своим социальным назначением и основными функциями.
В этом аспекте основными направлениями деятельности социалистического государства в политической системе общества, как представляется, следует считать: государственное руководство обществом, непосредственное управление, охранительную деятельность.
При этом государственное руководство обществом осуществляется путем принятия уполномоченными органами руководящих решений, которые имеют по общему правилу нормативный характер. Такого рода решения выступают в виде законов и подзаконных актов общего характера. Они разрабатываются в соответствии с политическими директивами партии.
В’ законах и подзаконных актах выражается государственная воля советского народа, возглавляемого рабочим классом и руководимого партией. Такая воля отличается от других видов волеизъявлений народа целым рядом особенностей, главной из которых является ее властный характер1 2. Имеются и некоторые другие отличительные черты государственной воли3.
1 См. Д. Чесноков. Развитие советской социалистической государственности. - «Коммунист», 1965, № 17, стр. 15.
2 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 32, стр. 340.
3 См. об этом подробнее: «Управление, социология, право». М., 1971, стр. 79—84.
127


Здесь мы отмечаем только одну особенность руководящих государственных решений, а именно то, что неотъемлемый элемент их содержания образуют правовые нормы —устанавливаемые государственной властью общеобязательные правила поведения, призванные от имени государства регулировать важные виды общественных отношений, носящие формально определенный характер и снабженные указанием на меры государственного принуждения в случае их несоблюдения.
Таким образом, правовые нормы и основанное на них правовое регулирование органически присущи государственному руководству обществом и являются важнейшим инструментом в руках государства для воздействия на общественные отношения, сознание и поведение людей.
Справедливо замечает В. С. Шевцов, что «широкое использование права является объективной необходимостью социалистического общества прежде всего потому, что лишь через право может быть достигнута высокая организованность общественной жизни, всестороннее развитие демократии, реальное обеспечение прав и свобод трудящихся, без чего социализм как общественная формация вообще немыслим»
Непосредственное управление включает в себя многообразную организаторскую деятельность по непосредственному налаживанию и управлению многообразными сферами жизни социалистического общества. Функция непосредственного управления — это та сложная и многообразная деятельность, которую принято называть государственным управлением в узком или собственном смысле или же исполнительно-распорядительной деятельностью государственных органов.
К осуществлению непосредственного управления в тех или иных пределах причастны все государственные органы. Однако основную часть этого рода деятельности выполняют исполнительно-распорядительные органы социалистического государства. Именно на них ложится ответственность за организаторскую работу на конкретных участках. При этом они принимают решения властного характера, в том числе и такие, в которых содержатся нормативные положения, включая юридические
1 В. С. Шевцов. КПСС и государство в развитом социалистическом обществе, стр. 90.
128


нормы. Однако общеобязательность многих из этих решений в отличие от законов и иных руководящих государственных решений носит не общегосударственный, а ведомственный, отраслевой характер Ч
Особое место занимает охранительная деятельность социалистического государства, характерная именно для государства. Она осуществляется присущими ему средствами и методами в установленных организационных и процессуальных формах.
Охранительная деятельность направлена на защиту существующего социалистического общественного и государственного строя, социалистической системы отношений, революционных завоеваний трудящихся.
Таким образом, деятельность партии и государства имеет единую основу — социально-экономическую систему социализма. Она реализуется в целях решения общих для партии и государства задач. В то же время по своему характеру она различна, в чем отражается особенность положения партии и государства в политической системе социализма. С этим связано своеобразие их подходов к управлению социалистическим обществом— политического руководства со стороны партии и управления со стороны государства.
Совершенствование партийного руководства государственными органами в развитом социалистическом обществе
Условия развитого социализма характеризуются возросшей сложностью всех социальных процессов, более высокими требованиями к организации и осуществлению общественного управления. Это связано со значительным ростом общей культуры и образования трудящихся, возросшими возможностями для развития социалистической демократии, необходимостью использования достижений научно-технической революции в сочетании с преимуществами социалистической системы хозяйства. При принятии социальных управленческих решений теперь приходится учитывать значительно больше различных факто-
1 См. А. Ф. Ноздрачев. Место ведомственных актов в иерархии нормативных актов Советского государства. — «Ученые записки Всесоюзного научно-исследовательского института советского законодательства», вып. 19. М., 1969, стр. 79.
5—1902
129


ров по сравнению с предыдущими периодами развития нашего общества.
Все это требует дальнейшего совершенствования партийного руководства органами социалистического общенародного государства. Партия принимает все меры, направленные на обеспечение наиболее эффективного выполнения органами государства своего назначения, более квалифицированного и ответственного решения возложенных на них задач.
Партия стремится находить такие пути воздействия на государство и его организации, которые позволяют, не связывая инициативу последних, направлять их внимание на достижение наиболее высоких результатов.
В своих документах партия дает оценку состояния государственной организации в целом или в отдельных ее звеньях, определяет главные направления развития и основные задачи государственных органов на современном этапе. Наглядным примером этому могут служить материалы XXIV съезда КПСС.
Съезд установил, что главным направлением деятельности по дальнейшему укреплению Советского государства и совершенствованию всей политической организации общества является дальнейшее развитие социалистической демократии.
XXV съезд партии, продолжая намеченную линию, установил критерий нашей демократии и смысл ее развития. На съезде было со всей определенностью подчеркнуто, что «демократично для нас то, что служит интересам народа, интересам коммунистического строительства. То, что противоречит этим интересам, мы отвергаем, и никто не убедит нас в том, что это неправильный подход. Мы твердо знаем, в каком направлении идем, совершенствуя нашу политическую систему. Мы полностью убеждены в правильности выбранного нами курса»1.
XXV съезд КПСС подвел итоги выполнения решений XXIV съезда, касающихся повышения роли Советов депутатов трудящихся как основы социалистического государства и наиболее полного воплощения его демократического характера. Были отмечены ощутимые результаты принятия и проведения в жизнь закона «О статусе 1 Л. И, Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и оче- •едные задачи партии в области внутренней и внешней политики. 1оклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 105.
130


депутатов Советов депутатов трудящихся в СССР», значительное повышение звания и значения избранников народа в Советах. «По инициативе депутатов Советов сейчас выдвигается и решается много важных вопросов, — подчеркнул Л. И. Брежнев. — Надо прямо сказать, что предложения, вносимые депутатами на основании наказов избирателей, отражают потребности и нужды нашего народа, нашей жизни в целом»1.
Забота партии о повышении роли Советов депутатов трудящихся представляет собой важнейшее направление совершенствования партийного руководства государством и обеспечения того, чтобы представительные органы государственной власти полностью выполняли свое назначение в деле развертывания социалистической демократии и повышения уровня государственного управления обществом на пути к коммунизму.
Направлением совершенствования партийного руководства органами государства в развитом социалистическом обществе является повышение внимания партии к организации и деятельности аппарата государственного управления.
Советский государственный аппарат представляет собой особую систему органов, которые
— подчинены и подконтрольны представительным органам государственной власти;
— выполняют исполнительно-распорядительную деятельность по практическому осуществлению функций государства на основании и во исполнение законов;
— наделены для этого соответствующей компетенцией, т. е. четко определенным кругом прав и обязанностей и необходимой властью для их осуществления;
— состоят из работников, имеющих специальную подготовку, профессией которых является управленческая деятельность.
В развитом социалистическом обществе к аппарату государственного управления предъявляются новые, значительно более высокие, чем прежде, требования. Это связано с усложняющимися задачами коммунистического строительства. Например, на предыдущих этапах исторического развития советского общества в процессе 1 Л. Я. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 100.
5*
131


планирования народного хозяйства можно было ограничиться составлением годовых и пятилетних экономических планов. Это было вполне понятно и оправданно. Планировалось по преимуществу экономическое развитие. Исходной базой соотношения очередного плана служил достигнутый уровень выполнения плана предыдущего.
В настоящее время возникает необходимость составления планов на длительную перспективу— 10, 15, 20 и более лет. Такая необходимость связана с особенностями научно-технической революции, более длительными сроками полного освоения того или иного научного или технического открытия, потребностью проблемно-комплексного подхода к планированию с учетом всех последствий составляемых планов: не только экономических, но и социальных, политических и т. д. В свою очередь это предполагает совершенно другой уровень прогностической работы, иные, более совершенные формы сотрудничества аппарата управления с научными учреждениями, более полное использование электронно-вычислительной техники, моделирования, системного и структурного анализа.
В целях усиления концентрации производства партией взят курс на создание крупных объединений и комбинатов, которые в перспективе должны стать основными хозрасчетными звеньями общественного производства. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. «О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью» определены конкретные шаги по укрупнению предприятий, созданию производственных объединений, а также по переходу в промышленности на двух- и трехзвенную систему управления, более четкому разграничению прав и обязанностей между отдельными звеньями управления промышленностью. Составной частью работы по совершенствованию хозяйственного механизма является усиление материального стимулирования, сочетание директивных заданий центральных органов с такими рычагами, как хозрасчет, цена, прибыль, кредит.
Но совершенствование работы государственного аппарата управления с точки зрения его технической оснащенности, производственной, профессиональной подготовленности государственных служащих и т. д. — это только одна сторона дела.
132


Коренное отличие социалистического аппарата государственного управления заключается в том, что он не оторван от народа, не стоит над ним, а все теснее сближается, сливается с трудящимися. Поэтому, говоря о совершенствовании государственного аппарата, о высокой культуре его работы, следует всегда помнить о необходимости его постоянной, тесной связи с гражданами. «В нашем понимании культура управления,— указывал Л. И. Брежнев,— органически включает в себя и внимательное, заинтересованное отношение к нуждам и заботам трудящихся, оперативное рассмотрение их обращений и просьб. Атмосфера благожелательности, уважения к человеку должна царить в каждом нашем учреждении» !.
В условиях развитого социализма эти две стороны: высокая профессиональная подготовка, квалификация, техническая оснащенность аппарата и теснейшая связь с трудящимися, социалистический демократизм — неразрывно между собой связаны.
«Совершенствование нашей социалистической демократии, — указывал Л. И. Брежнев в Отчетном докладе ЦК КПСС XXV съезду партии, — мы понимаем, прежде всего, как неуклонное обеспечение все более широкого участия трудящихся в управлении всеми делами общества, как дальнейшее развитие демократических основ нашей государственности, как создание условий для всестороннего расцвета личности. В этом направлении партия работала и будет работать впредь»1 2.
Имеются и другие важные направления, на которые обращает внимание партия в процессе ее руководства органами социалистического государства. К ним относятся, например, дальнейшее развитие и укрепление системы народного контроля, повышение заботы партии о соблюдении социалистической законности, укреплении правопорядка, о правовом воспитании населения, в особенности государственных служащих и должностных лиц.
В процессе партийного руководства государством и его органами в развитом социалистическом обществе неуклонно совершенствуются формы и методы этого руководства. Главное внимание на заседаниях пленумов 1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 78.
2 Л. И. Брежнев, Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 105.
133


и бюро партийных комитетов теперь уделяется вопросам, которые имеют или могут приобрести политическое значение, касаются оценки и распространения передового опыта государственной работы, организации творческой дискуссии по тому или иному вопросу. Партийные комитеты стали уделять больше внимания использованию методов социологических и иных исследований, конкретным мерам по укреплению социалистической законности, по дальнейшему развитию социалистической демократии в работе государственных органов.
Забота об углублении научной обоснованности как самого партийного руководства, так и деятельности государственных органов, внимание к вопросам повышения эффективности партийной и государственной деятельности все более характеризуют ленинский стиль партийной работы при руководстве социалистическим государством. «А ленинский стиль, — отмечал на XXV съезде партии Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев, — это стиль творческий, чуждый субъективизму, проникнутый научным подходом ко всем общественным процессам. Он предполагает высокую требовательность к себе и другим, исключает самодовольство, противостоит любым проявлениям бюрократизма и формализма»1.
Трудно найти такой участок государственной, хозяйственной, общественной и культурной жизни, где бы не ощущалось постоянного руководящего влияния и заботы партии. Поэтому Центральный Комитет КПСС сформулировал научно обоснованный вывод о том, что «важнейшей объективной закономерностью развития социалистического общества является возрастание руководящей роли Коммунистической партии» и что «эта закономерность проявляется с еще большей силой на этапе построения коммунизма»1 2 3.
1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и оче¬
редные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 83—84.
3 «О 70-летии II съезда РСДРП». Постановление Центрального Комитета КПСС от 4 апреля 1973 г. М., 1973, стр. 9.


Глава 9
Партийное руководство высшими органами власти социалистических государств
Основные направления партийного руководства работой высших органов государственной власти в СССР
В партийном руководстве социалистическим государством важное место занимает деятельность партии по руководству высшими органами государственной власти, к которым относятся Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик; вместе с местными Советами депутатов трудящихся они представляют политическую основу Советского государства. Ведущее место в этой системе занимает Верховный Совет СССР, являющийся, согласно Конституции СССР, высшим органом государственной власти в СССР.
В главе III Конституции СССР определен круг полномочий Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР принимает решения по основным направлениям внешней и внутренней политики страны. Только ему принадлежит право вносить изменения в Основной закон СССР — Конституцию, издавать общесоюзные законы, избирать Президиум Верховного Совета СССР, формировать правительство СССР, избирать высший судебный орган — Верховный Суд СССР, назначать Генерального прокурора СССР, утверждать Государственный народнохозяйственный план и Государственный бюджет СССР.
Конституция СССР наделяет большими правами и полномочиями также Верховные Советы союзных и автономных республик. Эти права закреплены в IV главе Конституции СССР, посвященной высшим органам государственной власти союзных республик, и в главе VII, посвященной высшим органам государственной власти автономных советских социалистических республик.
Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных и автономных республик имеют наиболее широкую сферу деятельности, охватывающую самые различные области жизни страны, и поэтому нуждаются в целе135


устремленном руководстве, которое и осуществляет Коммунистическая партия Советского Союза.
Направляя деятельность представительных органов государственной власти, партия исходит из того, «что по уровню работы Советов население нередко судит о всей политике Советского государства, о его демократическом характере, что все, что связано с Советами, с Советской властью, было и остается делом всей партии»1.
Непреходящее значение для совершенствования деятельности партии и высших органов государственной власти, их взаимоотношений, творческой разработки этих вопросов имеют труды В. И. Ленина, его мысли и идеи о назначении и роли Советов, о функциях партии и государства в социалистическом обществе. Он всегда указывал на неразрывную связь между партией большевиков и Советами, постоянно призывал к умелому сочетанию усилий этих двух важнейших политических организаций революционного народа для достижения единой цели. В. И. Ленин строго и требовательно следил за тем, чтобы партия осуществляла политическое руководство высшими органами государственной власти, всемерно укрепляла и совершенствовала всю систему органов государственной власти, но не допускала подмены. Вот почему в Уставе КПСС сказано: «Партийные организации не подменяют советские, профсоюзные, кооперативные и другие общественные организации трудящихся, не допускают смешения функций партийных и иных органов, ненужного параллелизма в работе...»1 2.
Научно обоснованная программа деятельности высших органов социалистического государства содержится в Программе КПСС, в которой сказано, что социалистическое государство «призвано организовать создание материально-технической базы коммунизма, преобразование социалистических отношений в коммунистические, осуществлять контроль за мерой труда и мерой потребления, обеспечивать подъем благосостояния народа, охранять права и свободы советских граждан, социалистический правопорядок и социалистическую собственность, воспитывать народные массы в духе сознательной 1 См. «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся». Постановление Центрального Комитета КПСС, 5 марта 1971 г. — «Справочник партийного работника», вып. 11. М., 1971, стр. 353.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 225.
136


дисциплины и коммунистического отношения к труду, надежно обеспечивать оборону и безопасность страны, развивать братское сотрудничество с социалистическими странами отстаивать дело всеобщего мира и поддерживать нормальные отношения со всеми странами» Ч
Задачи, сформулированные в Программе партии, конкретизируются в решениях съездов, пленумов, постановлениях ЦК КПСС, в которых определено принципиальное содержание нормотворческой деятельности органов государственной власти.
На всех этапах социального развития партия уделяла пристальное внимание вопросам формирования, структуры и деятельности высших органов государственной власти. Так, идея о создании двухпалатной структуры высшего органа Советского Союза нашла свое отражение в решениях XII съезда партии. В резолюции съезда «По национальному вопросу» говорилось о необходимости учреждения в системе высших органов Союза специального органа представительства всех без исключения национальных республик и областей на началах равенства, с возможным учетом представительства всех национальностей этих республик1 2. Вопросы о названии и месте этого органа, его составе, формировании, правах, компетенции рассматривались в июне 1923 г. на совещании ЦК РКП (б) с ответственными работниками национальных республик и областей3. В последующем эти партийные решения получили свое законодательное закрепление в Конституции СССР (1924 г.).
Задачи, возникающие перед Советским общенародным государством в развитом социалистическом обществе, потребовали качественного изменения деятельности всех органов государственной власти снизу доверху, совершенствования их деятельности. В этих условиях партия уделяет все большее внимание высшим представительным органам Советского государства. Она выступает главным инициатором и организатором большой работы по повышению активности и авторитета Верховного Совета СССР, улучшению всех сторон его деятельности.
В соответствии с Программой партии Центральный 1 См. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», стр. 101.
2 См. «КПСС о работе Советов». Сборник документов. М., 1959, стр. 121.
3 См. там же, стр. 135—137.
6—1902
137


Комитет КПСС ведет большую работу, направленную на повышение эффективности использования полномочий высших органов государственной власти в реализации своих обязанностей. На XXIII съезде КПСС было признано необходимым активизировать деятельность депутатов, усилить работу по развитию законодательства, проверке исполнения. При этом указывалось, что решению данной задачи может способствовать образование новых постоянных комиссий палат Верховного Совета СССР1.
Эти указания партии успешно реализуются в деятельности высших органов государственной власти. На первой сессии Верховного Совета СССР седьмого созыва каждая из его палат образовала по 10 комиссий (планово-бюджетные, по промышленности, транспорту и связи, по строительству и промышленности строительных материалов, по сельскому хозяйству, по здравоохранению и социальному обеспечению, по народному образованию, науке и культуре, по торговле и бытовому обслуживанию, законодательных предположений, по иностранным делам, мандатные). В этих постоянных комиссиях работали 700 депутатов.
В Положении о постоянных комиссиях Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР определены принципы организации и деятельности этих ко- миссий, порядок их образования, вопросы ведения, права и обязанности, порядок работы.
Верховный Совет СССР последующих созывов продолжил работу по дальнейшему развитию и активизации деятельности постоянных комиссий. В палатах Верховного Совета СССР восьмого созыва было образовано по 13 постоянных комиссий, Верховный Совет СССР девятого созыва образовал в каждой из палат по 14 постоянных комиссий, в которых работают 1000 депутатов.
Отмечая значение этой работы высших органов государственной власти, Л. И. Брежнев в Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду партии подчеркивал: «Увеличение числа постоянных комиссий, более планомерная организация их деятельности позволяют депутатам проявлять больше инициативы, глубже вникать в работу исполнительных органов, активнее участвовать в подготовке законопроектов»1 2.
1 См. «Материалы XXIII съезда КПСС». М., 1966, стр. 77.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 77.
138


Одной из характерных особенностей современного периода является интенсивное развитие законодательства. Законодательная деятельность высших органов государственной власти, содержание принимаемых ими законов определяются партийными директивами, решениями съездов и пленумов. В основе советских законов лежат руководящие идеи и принципы, сформулированные в решениях съездов и пленумов ЦК КПСС. Ряд законов принят Верховным Советом, после того как выдвинутые партией важнейшие вопросы хозяйственного и культурного строительства были всесторонне изучены и обсуждены в партийных органах в центре и на местах и затем рассматривались на пленумах ЦК КПСС.
Руководящие деятели партии непосредственно возглавляют работу комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР. Кроме того, партия использует разнообразные формы партийного руководства правотворческой деятельностью Советского государства в условиях развитого социалистического общества.
Законодательная деятельность высших органов государственной власти включает в себя, во-первых, непосредственное рассмотрение и принятие законопроектов на сессиях Верховного Совета СССР; во-вторых, рассмотрение и утверждение указов нормативного характера, принимаемых Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями.
На XXIII съезде КПСС Верховному Совету СССР и Верховным Советам союзных республик рекомендовалось «усилить работу по развитию советского законодательства, проверке исполнения законов...»!, на XXIV съезде КПСС подчеркивалось, что «партия придает большое значение совершенствованию советского законодательства»1 2. Верховный Совет СССР строит свою законодательную деятельность, исходя прежде всего из этих указаний партии.
Вопрос о дальнейшем совершенствовании нашего законодательства, укреплении социалистического правопорядка занял важное место на XXV съезда КПСС. Подчеркнув крупное социально-политическое значение принимаемых Верховными Советами законов по главным проблемам нашей жизни, Генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев отметил, что «настало время из1 См. «Материалы XXIII съезда КПСС», стр. 77.
2 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 77.
6;
139


дать свод законов Советского государства. Это будет способствовать повышению стабильности всего нашего правопорядка. Это сделает наши законы более доступными для всех советских граждан»1.
Как уже указывалось, решения партии непосредственно определяют содержание законодательной деятельности высших органов государственной власти. Центральный Комитет КПСС рассматривает подготовленный законопроект, высказывает по нему свое мнение, вносит необходимые коррективы. Эта традиция возникла в первые годы Советской власти. Сошлемся на такой пример, связанный с разработкой Советской Конституции.
В апреле 1918 г. ВЦИК образовал Конституционную комиссию, которая за три месяца подготовила и представила в ЦК и во ВЦИК проект Конституции РСФСР. Этот проект было поручено рассмотреть специальной комиссии ЦК партии под председательством В. И. Ленина. Комиссия ЦК переработала и дополнила ряд статей, включила в проект Конституции Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Отредактированный комиссией ЦК проект Конституции был внесен на рассмотрение V Всероссийского съезда Советов, который 10 июля 1918 г. принял первую Советскую Конституцию.
Другим примером подобного взаимоотношения партии и высших органов государственной власти может служить связь между постановлением февральского (1935 г.) Пленума ЦК ВКП(б) и правовыми нормами, получившими отражение в Конституции СССР 1936 г.
Постановление Пленума ЦК указывало на необходимость «некоторых изменений в Конституции Союза ССР в направлении:
а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных — прямыми, открытых — закрытыми,
б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в СССР...»1 2.
Это постановление Пленума определило направление 1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 101.
2 «КПСС о работе Советов», стр. 335.
140


работы Конституционной комиссии, Президиума ЦИК СССР и Чрезвычайного VIII съезда Советов Союза ССР. Принятая Конституция СССР (1936 г.) закрепила новую избирательную систему, упрочила полновластие Советов, расширила права и свободы советских граждан.
Наша страна вступила в период развитого социалистического общества и практического решения задач коммунистического строительства. В этих условиях предстоит решить вопрос о подготовке проекта новой Конституции СССР. Л. И. Брежнев в этой связи на XXV съезде партии отмечал, что «работа эта ведется тщательно, без спешки, с тем чтобы по возможности точнее взвесить каждую возникающую проблему и затем вынести проект на всенародное обсуждение. Но здесь, на съезде, хотелось бы сказать о некоторых главных моментах, из которых мы исходим в этой работе.
В новом проекте конституции, видимо, следует отразить великие победы социализма, зафиксировать не только общие принципы социалистического строя, выражающие классовую сущность нашего государства, но также и основные черты развитого социалистического общества, его политической организации»
Принятие новой Конституции Союза ССР будет большим историческим событием в жизни нашего государства.
Внимательно изучая деятельность высших органов государственной власти, партия дает оценку законодательной деятельности Верховного Совета СССР на своих съездах и в решениях пленумов.
Значительное внимание партия уделяет вопросам формирования высших представительных органов государственной власти — Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных и автономных республик. Февральско-мартовский (1937 г.) Пленум ЦК ВКП(б) в постановлении «Подготовка партийных организаций к выборам в Верховный Совет СССР по новой избирательной системе и соответствующая перестройка партийно-политической работы» указал на необходимость полностью обеспечить руководящую роль партии в выбо- рах верховных органов страны1 2. В период предвыборной 1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 106.
2 См. «КПСС о работе Советов», стр. 338,
141


кампании партия выступает со специальными обращениями к избирателям \ в которых подводит итог деятельности высших органов государственной власти за отчетный период, определяет основные направления, задачи их работы, призывая избирателей поддержать блок коммунистов и беспартийных, олицетворяющий нерушимое единство партии и народа, монолитную сплоченность советского общества. В соответствии с Конституцией СССР и Положением о выборах партийные организации наряду с другими общественными организациями и коллективами трудящихся принимают активное участие в выдвижении кандидатов в депутаты органов власти.
Все это обеспечивает достойное представительство всех классовых и социальных слоев, наций и народностей во всех звеньях Советов, в том числе в Верховном Совете СССР, Верховных Советах союзных и автономных республик. Состав этих органов наглядно демонстрирует реализацию курса партии на совершенствование социалистической демократии, на широкое и реальное участие масс в осуществлении власти и управления.
В составе Верховного Совета СССР, избранного 16 июня 1974 г., 498 рабочих (32,8%), 271 колхозник (17,9%), 475 женщин (31,3%), депутатов в возрасте до 30 лет 279 (18,4%). В составе Верховного Совета СССР девятого созыва депутаты 61 национальности1 2. В составе Верховных Советов союзных республик, избранных 15 июня 1975 г., 1929 рабочих (31,6%), 1151 колхозник (18,9%), 2158 женщин (35,4%), депутатов в возрасте до 30 лет 1118 (18,3%) 3.
Партия обращает внимание на необходимость систематического обновления состава депутатов представительных органов власти, заботится о постоянном вовлечении новых сил в состав высших органов государственной власти. Это программное требование партии находит свое реальное воплощение при каждых выборах. Так, в составе Верховного Совета СССР девятого созыва избранных впервые депутатов 55,8%. Регулярное обновле1 См., например, «Обращение Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза «Ко всем избирателям, гражданам Союза Советских Социалистических Республик»».—«Правда», 18 мая 1974 г.
2 См. «Верховный Совет СССР девятого созыва» (Статистический сборник). М., 1974, стр. 26—29, 32, 33.
3 См. «Правда», 21 июня 1975 г.
142


ние состава депутатов положительно отражается на деятельности Верховных Советов, свидетельствует о том, что к управлению государством привлекаются новые слои трудящихся.
При формировании высших органов государственной власти партия проявляет заботу об укреплении их партийного ядра. В высшем органе государственной власти СССР 72,2% депутатов — члены и кандидаты в члены КПСС, именно через них партия проводит свою политическую линию. Укрепление партийного ядра в руководящих органах государственной власти, повышение ответственности коммунистов в них — одно из направлений партийного руководства Советами.
Значительную роль в проведении политической линии партии играет партийная группа Верховного Совета СССР, подчиняющаяся непосредственно ЦК КПСС. В ее составе депутаты обеих палат, являющиеся членами и кандидатами в члены КПСС. Партийная группа в предварительном порядке рассматривает вопросы, связанные с составом Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и других органов, формируемых Верховным Советом СССР, вырабатывает по ним свое мнение.
За последнее время активизировали свою работу партийные группы Верховных Советов союзных и автономных республик. Они призваны усилить влияние партии в проведении ее политики среди беспартийных, в укреплении партийной и государственной дисциплины. «По всем вопросам,— сказано в ст. 69 Устава КПСС,— партийные группы обязаны строго и неуклонно руководствоваться решениями руководящих партийных органов» Ч
Одним из важнейших принципов деятельности высших органов государственной власти социалистического государства является их тесная и неразрывная связь с массами и подотчетность народу, их избравшему. В. И. Ленин указывал, что «масса должна иметь право выбирать себе ответственных руководителей. Масса должна иметь право сменять их, масса должна иметь право знать и проверять каждый самый малый шаг их деятельности»1 2.
Эти ленинские указания неуклонно претворяются в жизнь. Согласно ст. 142 Конституции СССР, депутаты 1 «Материалы XXIV съезда КПСС», стр. 232.
2 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 157.
143


отчитываются перед избирателями о своей работе, а также о работе того органа государственной власти, который они представляют. Как правило, депутаты Верховных Советов отчитываются не реже одного раза в год, но фактически многие из них отчитываются чаще. Распространенным в последнее время стало выступление депутатов по радио, телевидению, в печати.
Посредством отчетов депутатов партия осуществляет руководство и контроль за их деятельностью. Партийные органы добиваются того, чтобы непосредственное участие в контроле за деятельностью депутатов принимали широкие массы. Кроме того, партия помогает высшим органам государственной власти в организации контроля над подчиненными органами и теми организациями, работа которых проходит под их руководством. Немало делается по выполнению партийных директив об усилении контроля со стороны высших органов государственной власти за работой министерств и ведомств, положением дел на основных направлениях экономического и культурного строительства. В последние годы заметно активизировали контрольную деятельность Верховный Совет СССР, его Президиум, постоянные комиссии Совета Союза и Совета Национальностей Ч
Некоторые организационные формы партийного руководства деятельностью Сейма в ПНР
Коммунистические (рабочие) партии братских стран уделяют большое внимание совершенствованию форм и методов политического руководства высшими представительными органами социалистического государства.
После VIII Пленума ЦК ПОРП (1971 г.) по инициативе Политбюро ЦК были приняты меры, направленные на повышение роли партийных органов в руководстве органами государственной власти. Внимание партии было сосредоточено на определении важнейших направлений политики государства, а также на проведении их в жизнь. В 1971 г. был создан отдел по Сейму ЦК ПОРП, являющийся рабочим органом ЦК партии по всем вопросам деятельности Сейма — высшего органа государст1 См. М. Георгадзе. Советы — органы общественной власти. — «Известия», 4 ноября 1976 г.
144


венной власти республики. В результате повысилась четкость организаторской работы органов государственной власти, расширилась в них коллегиальная и личная ответственность за решение социальных и экономических проблем1.
Основной организационной формой партийного руководства Сеймом является депутатский клуб ПОРП. Согласно пункту 59 Устава ПОРП, его образуют все коммунисты — депутаты Сейма. Клуб действует на основе регламента, утвержденного Центральным Комитетом партии, и под его руководством.
В задачи клуба ПОРП входит: обсуждение вопросов, являющихся предметом деятельности Сейма и его органов; организация помощи своим членам в ознакомлении с политической, социальной и экономической жизнью страны в связи с деятельностью Сейма; образование в необходимых случаях специальных групп для рассмотрения отдельных вопросов социальной и экономической жизни; направление деятельности членов клуба, согласно политической линии партии; сотрудничество с территориальными партийными комитетами и организациями по вопросам депутатской работы на местах. Такие же задачи осуществляют и партийные группы в местных народных советах.
Клуб руководит работой депутатов-коммунистов, его решения и постановления имеют обязательную силу для всех членов партии в Сейме.
В соответствии с регламентом клуба ПОРП депутаты-коммунисты обязаны соблюдать клубную дисциплину. Она выражается в обязанностях активного участия в работе клуба, выполнении задач, намеченных его органами, соблюдении его директив и постановлений, а также в предварительном согласовании или информировании президиума клуба о содержании представляемых в Сейм законопроектов или предложений, пожеланий, запросов.
Дело в том, что по некоторым вопросам деятельности Сейма возникает необходимость выработки общей позиции, особенно тогда, когда выявляются разные точки зрения. Такие решения принимаются президиумом 1 См. «VI съезд Польской объединенной рабочей партии», 6—11 декабря 1971 г. Основные материалы и документы. М., 1972, стр. 50. См. также С. Завадский. Из опыта Сейма Польской Народной Республики.—«Советское государство и право», 1972, № 5, стр. 106—107.
145


или общим собранием клуба, на котором каждый депутат-коммунист вправе представлять и защищать свои взгляды. В ходе дискуссии и вырабатывается общая позиция. Но после того, как по определенному вопросу принято решение органами клуба или партийными органами, тогда депутаты-коммунисты обязаны соблюдать это решение и поддерживать его на пленарных заседаниях Сейма. Несоблюдение решений вызывает партийную ответственность депутатов.
С помощью депутатского клуба партия воздействует на деятельность представительных органов, и поэтому принадлежность к клубу является обязанностью партийных депутатов. Наличие клуба существенно влияет на положение депутатов-коммунистов, они выступают не только как представители избирателей отдельных округов, но одновременно и как представители партии.
Обязанность соблюдения партийной дисциплины и принципиальные указания партии по некоторым вопросам отнюдь не сковывают инициативу и активность депутатов Сейма и народных советов в выработке наилучших форм реализации политики партии государственными органами. Депутаты-коммунисты могут и даже должны представлять президиуму клуба и партийным органам свои оценки и предложения, которые будут помогать партии лучше знать жизнь страны.
В соответствии с регламентом органами клуба являются общее собрание всех его членов и президиум. Общее собрание утверждает регламент и планы работы клуба, обсуждает и принимает решения по важнейшим вопросам, находящимся в центре внимания Сейма и клуба. В то же время президиум направляет текущую работу клуба, а также представляет клуб в Сейме и вне его. Президиум клуба избирается в составе председателя, двух его заместителей, секретаря и 11 членов.
Клубы в Сейме имеют также Объединенная крестьянская партия (ОКП), Демократическая партия (ДП).
Партийные клубы не являются органами Сейма; высший представительный орган народа не влияет ни на их формирование, ни на содержание и порядок их функционирования. Деятельность и роль клубов определяются не Сеймом, а только политическими партиями, которые они представляют. Рамки их функционирования определяют в некоторой мере партийные и парламентские традиции. Признание регламентом Сейма статуса партий146


ных клубов означает одновременно признание партий как основного фактора организации и функционирования Сейма.
Наряду с партийными клубами, охватывающими всех депутатов Сейма от данной партии, имеются и партийные группы в его внутренних вспомогательных органах — комиссиях (в некоторых социалистических странах — комитетах).
Партийные группы, действующие в отдельных комиссиях Сейма, возглавляют парторги, которые одновременно являются председателями или заместителями председателей этих комиссий. Назначением этих групп является обеспечение реализации политики партии по вопросам, отнесенным к компетенции комиссий Сейма; организация активной деятельности депутатов-коммунистов в комиссиях; обеспечение поддержки мероприятий ПОРП депутатами других политических партий и беспартийных депутатов на основе Фронта единства народа; информирование партийных органов о существенных проблемах работы комиссии или о результатах наблюдений на местах.
Целью работы партийных групп является обеспечение правильной инициативной и контрольной деятельности комиссий Сейма. Они выступают как форма и средство влияния партии на деятельность комиссий Сейма и органов, контролируемых ими (министерств, ведомств). Партийные группы поддерживают тесную связь с соответствующими отделами ЦК ПОРП.
Формой координации и направления работы депутатов на местах являются территориальные группы депутатов Сейма, которые состоят из всех депутатов данного воеводства независимо от их политической принадлежности. Партия обеспечивает влияние на их деятельность тем, что везде председателями выступают первые секретари воеводских комитетов, а секретарями — члены ПОРП. Основной целью воеводских групп является постоянная помощь депутатам в их повседневной деятельности, особенно в организации встреч с избирателями, поддержании связей с местными партийными, государственными и общественными органами и организациями и обеспечении эффективности депутатских предложений.
Одной из важнейших задач депутатского клуба ПОРП, как и партийных групп в высших представительных органах государственной власти в других социали- 147


СТйческйх странах, является выступление с инициативой разработки важнейших актов социалистического государства.
В Сейме ПНР кроме депутатских клубов, создаваемых по признаку партийной принадлежности, допускается образование с согласия президиума Сейма депутатских групп и объединений. В настоящее время в Сейме имеются три группы католических депутатов: «Знак» (5 депутатов), «Христианское социальное объединение» (2 депутата) и «Пакс» (5 депутатов). В то же время беспартийные депутаты могут присоединиться к одному из клубов. Подавляющее большинство беспартийных депутатов добровольно объединились в самостоятельную группу — «Клуб беспартийных депутатов» — при депутатском клубе ПОРП. Члены этой группы не связаны дисциплиной клуба ПОРП, однако они посещают собрания клуба, высказывают там свое мнение и предложения по обсуждаемым вопросам, участвуют в выработке общей с членами ПОРП позиции по ряду вопросов.
Среди разных форм межпартийного сотрудничества особого внимания заслуживают те, которые связаны с деятельностью высшего органа государственной власти.
В ПНР проводятся совместные заседания президиумов депутатских клубов Сейма или их представителей. На этих заседаниях представители депутатов от различных партий обмениваются мнениями по вопросам текущей работы Сейма, особенно по наиболее сложным, а иногда и спорным проблемам, возникающим в процессе разработки постоянными комиссиями Сейма проектов законов и постановлений. Обмен мнениями способствует выработке общей позиции по принципиальным вопросам.
Партийные клубы выступают в ряде случаев с совместными предложениями по вопросам, рассматриваемым Сеймом. В частности, они выдвигают предложения по кандидатурам при формировании Сеймом других высших органов государства, своих собственных внутренних руководящих и вспомогательных органов и т. д.
Сотрудничество партийных клубов осуществляется также посредством представительства во внутренних руководящих и вспомогательных органах Сейма (например, в президиуме и конвенте старейшин). В состав президиума Сейма входят представители всех трех политических партий, а с 1972 г. также представитель беспартийных депутатов. Традиционно, кроме начального периода народ148


ной власти в Польше, маршалом Сейма избирается представитель Объединенной крестьянской партии.
Конвент старейшин в Сейме ПНР формируется в основ- ном по принципу представительства от различных политических партий. Основной задачей конвента старейшин является координация деятельности партийных клубов депутатов. Руководящее ядро конвента составляет президиум Сейма; кроме того, в его состав входят председатели депутатских клубов или их заместители. Регламент Сейма (п. 1 и 2 ст. 23) допускает кооптацию конвентом старейшин в свой состав и других (кроме представителей партийных клубов) депутатов. В соответствии с этим положением в настоящее время в состав конвента старейшин кроме председателей клубов ПОРП, ОКП и ДП входят председатели групп католических депутатов «Знак», «Христианское социальное объединение» и «Пакс».
Конвент старейшин выполняет совещательные функции при президиуме Сейма по обеспечению надлежащего хода работы Сейма и сотрудничества клубов и групп депутатов по вопросам, связанным с деятельностью высшего законодательного органа. В частности, конвент старейшин рассматривает вопросы о сроках и повестке дня отдельных заседаний Сейма, предложения о выборах Сеймом своих органов, о порядке обсуждения отдельных пунктов повестки дня, иные вопросы, переданные на его обсуждение президиумом Сейма. Конвент старейшин не является постоянно действующим органом, а созывается только перед отдельными пленарными заседаниями Сейма для обмена мнениями по вопросам повестки дня и согласования основных позиций по ним.
За последнее время партия уделяет много внимания активизации работы Сейма. Это нашло отражение в решениях ,VI съезда ПОРП, которые нацеливают на повышение роли и авторитета Сейма и деятельности его комиссий, соблюдение принципов представления правительством на рассмотрение Сейма генеральных направлений работы на отдельных участках деятельности государственного аппарата, включая обсуждение этих вопросов на пленарных заседаниях Сейма L
По инициативе депутатского клуба ПОРП были выработаны предложения по совершенствованию деятель-
1 См. «VI съезд Польской объединенной рабочей партии», стр. 250.
149


ности Сейма. Эти предложения приняты депутатскими клубами ОКП и ДП, а затем обсуждены на совместном заседании Совета Министров, председателей партийных клубов и президиума Сейма и признаны директивами, которыми обязаны руководствоваться во время работы Сейма шестого созыва все клубы. Предложения касаются прежде всего дальнейшего совершенствования деятельности Сейма по осуществлению его правотворческих и контрольных задач, а также задач, связанных с народнохозяйственным планом и бюджетом государства.
В соответствии с предложениями по осуществлению правотворческих задач Сейма главное внимание должно быть сосредоточено на обеспечении эффективности принимаемых законов, стройности правовой системы и ее стабильности. В предложениях подчеркивается: необходимость тщательного анализа как Сеймом, так и правительством целесообразности каждого закона; необходимость комплексного характера законов и уменьшения количества исполнительных актов; целесообразность регулирования законами всех вопросов, имеющих принципиальное значение, и регулирования исполнительными актами более конкретных проблем, подвергающихся частным изменениям.
В предложениях указывается на необходимость того, чтобы проекты законов, имеющие большое политическое, социальное и экономическое значение, передавались на общественное обсуждение. Комиссии Сейма должны разрабатывать проекты законов с представителями соответствующих профсоюзных органов, общественных организаций, научно-исследовательских учреждений или специалистами !.
В результате принятых мер активизировалась контрольная и законодательная деятельность Сейма. В последнее время Сейм рассмотрел ряд докладов правительства, касающихся важных сторон его деятельности. Комиссии Сейма более тщательно анализируют работу ведомств и их планы на будущее, а также формулируют свои предложения и требования. Восстановлено значение депутатских запросов как одной из форм контроля Сейма над деятельностью правительства. Важные законопроекты перед их принятием подвергались широкому общественному обсуждению. Комиссии Сейма шире при-
1 “Wnfoski w sprawie dzialalnosci Sejmu PRL”. Warszawa, 1971, str. 7—8.
150


влекают экспертов и представителей общественных организаций для участия в работе над законопроектами.
Депутаты-коммунисты призваны обеспечить, чтобы программа партии была превращена Сеймом в содержание политики государства. В решении VI съезда ПОРП подчеркивается, что успешное осуществление руководящей роли партии по отношению к представительным органам государственной власти «зависит в первую очередь от ее членов, работающих в органах народного представительства...»
Успешное выполнение депутатами своих задач во многом зависит от знания ими проблематики текущей внутренней и внешней политики партии и государства. Отсюда постоянной заботой президиума депутатского клуба ПОРП, центральных и воеводских партийных органов является обеспечение депутатам наиболее широкой информации о политических, хозяйственных, социальных и культурных вопросах жизни страны.
Тесная связь между депутатами и органами клуба, партийными группами при комиссиях Сейма и соответствующими отделами ЦК, между воеводскими депутатскими группами и местными партийными органами представляет собой существенную предпосылку активизации Сейма и условие действительного участия депутатов-коммунистов в формировании политики партии.
Польская объединенная рабочая партия рассматривает укрепление позиций Сейма как действенное средство дальнейшего совершенствования всей системы социалистической демократии. «Важной предпосылкой развития социалистической демократии, — говорится в решении VII съезда ПОРП, — партия считает укрепление авторитета Сейма Польской Народной Республики. Практика последних лет углубила и развила традиции социалистического парламентаризма... Партия и дальше будет проявлять заботу о полном осуществлении конституционных функций Сейма»1 2.
1 См. «VI съезд Польской объединенной рабочей партии», стр. 250.
2 «VII zjazd Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej», str. 260— 261.
151


Глава 10
Партийное руководство деятельностью местных Советов депутатов трудящихся
Партийное руководство — источник силы Советов депутатов трудящихся
Закономерностью становления и развития социалистического общества является руководящая роль рабочего класса и его Коммунистической партии. Одним из важнейших проявлений этой закономерности служит руководство партии представительными органами власти — Советами депутатов трудящихся.
Руководство партии Советами сложилось исторически. Оно прямо вытекало из той роли, которую приобрели первые Советы рабочих и крестьянских депутатов, созданные в ходе революции 1905 г. Возникнув как органы революционной борьбы масс, как органы восстания против царизма, Советы не могли выполнить эту свою роль без повседневного внимательного руководства подлинно революционной партии большевиков.
Уже в ноябре 1905 г. В. И. Ленин в работе «Наши задачи и Совет рабочих депутатов» писал: «Вопрос о значении и роли Совета рабочих депутатов стоит теперь на очереди дня...»1 В феврале 1906 г. В. И. Лениным были подготовлены проекты резолюций «Тактическая платформа к объединительному съезду РСДРП», в которых была определена руководящая роль партии по отношению к Советам. «Мы признаем и предлагаем съезду признать:
1) что в беспартийных Советах рабочих депутатов Российская социал-демократическая рабочая партия должна участвовать, образуя непременно возможно более сильные группы членов партии внутри каждого Совета и направляя деятельность этих групп в строгой связи с общей деятельностью партии;
2) что создание таких организаций, в целях расширения и углубления влияния социал-демократии на пролетариат и пролетариата на ход и исход демократиче1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 12, стр. 61.
152


ской революции, может быть, при известных условиях, задачей местных организаций нашей партии...»1
Предостерегая партию от ошибок в отношении Советов, В. И. Ленин основное внимание обращал на два момента: во-первых, рабочие должны составлять сильное ядро в Советах; во-вторых, представители большевиков должны олицетворять собой боевой союз всех сил революционной демократии, добиваться проведения подлинно революционной линии партии в Советах. Перед членами РСДРП, входящими в Советы, ставилась задача проводить четко классовую линию — убеждением масс в правильности своих лозунгов, неустанной пропагандой марксистских идей добиваться упрочения и расширения своего влияния в Советах. Именно этими идеями была проникнута резолюция VII (Апрельской) Всероссийской конференции РСДРП (б) (1917 г.) «Об отношении к Временному правительству». В ней говорилось: «Необходима длительная работа по прояснению классового пролетарского сознания и сплочению пролетариев города и деревни против колебания мелкой буржуазии, ибо только такая работа обеспечит успешный переход всей государственной власти в руки Советов рабочих и солдатских депутатов... Для такой деятельности необходима всесторонняя работа внутри Советов рабочих и солдатских депутатов, увеличение их числа, укрепление их силы, сплочение внутри их пролетарских, интернационалистских групп нашей партии»1 2. Партия вела эту работу под лозунгом «Вся власть Советам!», который В. И. Ленин выдвинул на конференции в докладе по текущему моменту в качестве ближайшей задачи партии.
Основываясь на опыте двух русских революций, В. И. Ленин открыл республику Советов как политическую форму первого в мире социалистического государства. Рожденная революцией власть Советов является властью народа и для народа, она открыла широкие возможности для участия трудящихся в управлении государственными, производственными и общественными делами.
После победы пролетарской революции Коммунистическая партия становится правящей партией, руководителем рабочего класса и его классовых союзников, составляющих большинство общества и поддерживающих 1 В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 12, стр. 231.
2 «КПСС в резолюциях...», т. 1. М., 1970, стр. 441.
153


все мероприятия Коммунистической партии по строительству социализма и защите завоеваний революции.
Во вторую Программу партии вошли «Десять тезисов о Советской власти», которые В. И. Ленин в марте 1918 г. доложил VII съезду РКП (б). Эти тезисы раскрывают сущность, преимущества и необходимость укрепления и развития «Советской власти, как формы, — опытом уже проверенной, массовым движением и революционной борьбой выдвинутой формы, — диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства (полупролетариев)»
Следуя ленинским принципам, партия большевиков уже в самые первые годы существования Советской власти принимает конкретные меры, направленные на установление правильных взаимоотношений между партией и Советами. УШ съезд РКП (б) в 1919 г. в резолюции «По организационному вопросу» подчеркнул, что «Коммунистическая партия ставит себе задачей завоевать решающее влияние и полное руководство во всех организациях трудящихся: в профессиональных союзах, кооперативах, сельских коммунах и т. д. Коммунистическая партия особенно добивается проведения своей программы и своего полного господства в современных государственных организациях, какими являются Советы» 1 2.
Съезд конкретизировал пути решения поставленной задачи: образование во всех советских организациях партийных фракций, строжайше подчиняющихся партийной дисциплине; выдвижение на все советские посты наиболее стойких и преданных членов партии; завоевание для себя безраздельного политического господства в Советах и фактического контроля над всей их деятельностью практической, повседневной, самоотверженной работой посланцев РКП; не прибегать к мелкому опекунству над Советами, не смешивать функции партийных коллективов с функциями государственных органов3.
Весь ход общественного развития с убедительной силой подтверждает правоту марксистско-ленинского положения о руководящей роли партии в социалистическом государстве. В. И. Ленин во всей своей деятельности исходил из марксизма, творчески развивая его примени1 См. В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 36, стр. 71—72.
2 «КПСС в резолюциях...», т. 2. М., 1970, стр. 76.
3 См. там же, стр. 77. ■
154


тельно к новым условиям. В противоположность оппортунистическим и сектантским взглядам на роль пролетарской партии он показал, что рабочему классу необходима высшая политическая организация, вырабатывающая научно обоснованную политику, указывающая пути и способы достижения намеченной цели, определяющая стратегию и тактику его борьбы. В. И. Ленин всесторонне раскрыл и научно обосновал возрастание руководящей роли Коммунистической партии как общеисторическую закономерность, как целостный, единый процесс, развивающийся по восходящей линии и охватывающий все этапы борьбы рабочего класса, всех трудящихся за победу социалистической революции, за построение социализма и коммунизма.
История развития нашего государства убедительно подтвердила, что именно в партийном руководстве источник силы Советов, гарантия их неразрывной связи с массами, залог прочности Советской власти, нерушимой дружбы народов СССР. Характеризуя этот важнейший источник жизненности Советов, М. И. Калинин говорил, что «сами по себе Советы есть ничто, если они не опираются на связь с широкими массами трудящихся и если они не возглавляются Коммунистической партией. Руководящая роль Коммунистической партии по отношению к Советам имеет решающее значение... Чем решительнее и последовательнее Советы проводят в жизнь генеральную линию партии, тем полнее и эффективнее работа Советов»
Руководящая роль Коммунистической партии получила полное признание масс в Советском государстве. Это нашло свое отражение в ст. 126 Конституции СССР, где сказано, что Коммунистическая партия представляет «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных».
В современных условиях Коммунистическая партия, оставаясь авангардом рабочего класса, стала ведущей силой всего народа в строительстве коммунизма. Это свидетельствует о возрастании руководящей роли партии, опирающейся на добровольную, сознательную поддержку всех классов и социальных слоев развитого социалистического общества, воспринявших мировоззрение и идеологию рабочего класса — марксизм-ленинизм.
1 М И. Калинин. Избр. произв. в четырех томах, т. 2. М., 1960, стр. 512.
155


Возрастание руководящей роли КПСС обусловлено огромным масштабом и сложностью внутренних и международных задач, встающих перед обществом, строящим коммунизм, ростом политической зрелости и творческой активности масс, расширением социалистической демократии и повышением требований к социальному управлению. Оно вытекает также из необходимости улучшать коммунистическое воспитание трудящихся и постоянно обогащать марксистско-ленинскую теорию, которая указывает верный путь движения вперед, позволяет избегать ошибок и субъективистских решений Ч
В ходе строительства социализма и коммунизма получают дальнейшее развитие основные принципы руководства Коммунистической партии в системе политической организации социализма, совершенствуются формы и методы партийного руководства Советами депутатов трудящихся.
Партия выступает идейным и политическим руководителем рабочего класса и всех трудящихся. Поэтому ее руководство распространяется в равной мере на все организации трудящихся, как общественные, так и государственные.
В своей повседневной деятельности партия опирается на опыт народных масс, постоянно советуется с рабочими, колхозниками, интеллигенцией, внимательно прислушивается к их предложениям и критическим замечаниям. Проведение таких мероприятий, как широкое обсуждение общественностью законопроектов по вопросам государственного, хозяйственного и культурного строительства, обсуждение перспективных планов развития народного хозяйства СССР, обращения ЦК КПСС к трудящимся по важнейшим проблемам жизни социалистического государства, стало системой в работе партии.
В развитом социалистическом обществе приобретает важное значение дальнейшее улучшение партийного руководства деятельностью Советов депутатов трудящихся. В этом заключается решающее условие повышения организованности всего народа, мобилизации его творческих сил на решение задач строительства коммунистического общества.
1 Gm. М. А. Суслов. Избранное. Речи и статьи. М., 1972, стр. 659.
156


Формы партийного руководства местными Советами депутатов трудящихся
Одним из основных путей обеспечения партийного руководства Советами является определение в соответствии с политикой партии главного направления деятельности Советов и выработка по всем важнейшим вопросам соответствующих директив, которые проводятся в жизнь прежде всего коммунистами, работающими в(Советах и подчиненных им государственных органах.
Большую роль в деле партийного руководства местными Советами играют постановления пленумов ЦК КПСС, в которых решаются крупные вопросы внутренней и внешней политики государства. Постановления пленумов ЦК КПСС служат основой для принятия Советами и другими государственными органами своих решений, которыми проводится в жизнь политика партии. Исходя из указаний Центрального Комитета, партийные органы на местах соответственно направляют деятельность Советов по важнейшим вопросам политической жизни, хозяйственного и социально-культурного строительства, дают Советам и их исполнительным комитетам рекомендации, определяющие характер и принципиальное направление работы государственных органов.
В речи перед избирателями Бауманского избирательного округа г. Москвы Л. И. Брежнев подчеркнул: «...мы должны настойчиво добиваться дальнейшего повышения роли и ответственности советских органов, дальнейшего развития и углубления демократических принципов их работы»
Особо важное значение для Советов депутатов трудящихся и их исполнительных органов имеют руководящие указания партии по вопросам их организации и деятельности. Так, XX съезд КПСС указал на необходимость укрепления связи Советов с избирателями, строгое соблюдение всех положений Конституции СССР, определяющих важнейшие формы этих связей. Обращалось внимание на необходимость улучшения работы государственного аппарата на всех участках социалистического строительства. В соответствии с этим была поставлена задача перед партийными организациями — быть ближе к советскому аппарату, вести организаторскую и идейно-воспитательную работу среди советских работников, не допуская при этом
1 Л. И. Брежнев. Во имя мира и счастья советских людей, стр. 20. 157


какого-либо смешения функций партийных органов с функциями государственных органов.
Обобщив практику работы по выполнению этих указаний, XXII съезд партии отметил, что необходимо еще выше поднять роль Советов в руководстве хозяйственным и культурным строительством, в привлечении масс к управлению социалистическим государством. XXIII съезд партии подчеркнул необходимость того, чтобы Советы в полном объеме использовали свои полномочия в осуществлении задач хозяйственного и культурного строительства, проявляли больше инициативы в решении плановых, финансовых, земельных вопросов, в руководстве предприятиями местной промышленности, бытовым и культурным обслуживанием населения и т. д.
В докладе Генерального секретаря ЦК КПСС Л. И. Брежнева на XXV съезде партии вновь было отмечено, что в общенародном государстве одной из главных задач остается развитие активности и инициативы государственных органов и общественных организаций. «В области государственного строительства особое внимание партия уделяет работе Советов»1. Эта деятельность принесла ощутимые результаты. Были приняты законы, которые расширили права и материальные возможности сельских и поселковых, районных и городских Советов, работа местных Советов получила новое дыхание. XXV съезд констатировал, что для дальнейшего совершенствования всей системы местных органов государственной власти партия и далее будет развивать это направление своей деятельности.
За последние годы ЦК КПСС принял ряд важных постановлений, которые направлены на повышение роли Советов в руководстве экономическими и социальными процессами в обществе, в их числе: «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.). Они послужили основой для целого ряда важнейших государственных решений — законов Союза ССР и союзных республик, 1 Л. И. Брежнев. Отчет Центрального Комитета КПСС и очередные задачи партии в области внутренней и внешней политики. Доклад XXV съезду КПСС 24 февраля 1976 года, стр. 100.
158


указов Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик, постановлений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, в которых намечены меры, направленные на активизацию деятельности местных органов власти, создание условий для наибольшей эффективности их работы. Благотворное влияние оказала перестройка руководства местными Советами со стороны вышестоящих органов, осуществленная в соответствии с решениями мартовского и сентябрьского (1965 г.} Пленумов ЦК КПСС.
Координируя усилия всех элементов политической организации социалистического общества, партия обеспечивает помощь и поддержку Советам со стороны массовых общественных организаций, органов общественной самодеятельности и всех граждан. Партийные органы устанавливают связь Советов и профсоюзных комитетов в решении вопросов производства, помогают взаимодействию Советов и комсомола в деле воспитания подрастающего поколения, участия молодежи в производственной деятельности, организации досуга юношей и девушек, привлечения их к работе Советов. Показательно, что количество молодых депутатов и комсомольцев в Советах всех ступеней все более возрастает. Учитывая роль комсомольцев и молодежи в жизни страны, ЦК КПСС в постановлении «О работе Красноярской краевой партийной организации по руководству комсомолом» (1968 г.) указал, что в составе депутатов местных Советов мало комсомольцев. С тех пор на каждых выборах количество молодых людей, облеченных доверием избирателей, возрастает. В 1971 г. в местные Советы молодых депутатов было избрано 554 560 человек. Их удельный вес по сравнению с 1967 г. увеличился с 16,4 до 25,6%. В 1973 г. количество молодых депутатов увеличилось до 28,2 %!. Среди депутатов местных Советов, избранных 15 июня 1975 г., 664 833 человека в возрасте до 30 лет, или 30,1%, из них 413 356, или 18,7%, члены ВЛКСМ1 2.
Предметом постоянного внимания партийных органов является расширение актива местных Советов, развитие общественных начал в их деятельности. В 1973 г. в ис-
1 См. «Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депутатов трудящихся 1973 г.» (Статистический сборник). М., 1973,
стр. 244—245.
2 См. «Правда», 21 июня 1975 г.
159


полкомах местных Советов функционировало 7272 внештатных отдела. В этих отделах на общественных началах работали 63 050 человек. Кроме того, в штатных отделах и управлениях исполкомов Советов на общественных началах работали 396 522 инструктора и инспектора1.
Поддержка Советов партийными органами в работе по широкому вовлечению в государственную деятельность общественности, охвату разных слоев населения, внедрению в массы навыков государственной работы имеет существенное значение для эффективной деятельности органов власти. Это особенно важно сейчас, в условиях научно-технической революции, когда от Советов требуется большее укрепление связей с производственными коллективами, дальнейшая активизация работы депутатов на производстве. В свете этих задач, безусловно, неоценимы роль и авторитет партийных органов, их умение объединить усилия советских, хозяйственных организаций для достижения поставленных целей.
В практической жизни и взаимосвязи партийных и государственных органов существенную роль играют совместные решения местных партийных и советских органов. Сама по себе форма принятия совместных решений оправдана, особенно когда речь идет о важных, имеющих принципиальное значение мероприятиях, в осуществлении которых участвуют и местные Советы, и общественные организации. В этих случаях совместное решение может иметь координирующее значение. Однако ЦК КПСС осудил необоснованно широкое распространение подобной практики в случаях, когда совместное решение принимается по вопросам, целиком относящимся к компетенции Советов и их исполкомов1 2.
Важным каналом партийного влияния на работу Советов является правильный подбор, расстановка и воспитание руководящих кадров Советов и их исполкомов. Именно через кадры Советов партия проводит свою политику по «государственной линии». В свое время М. И. Калинин говорил: «...распределение работников, их оценка, их дальнейшее передвижение являются непосредственной прерогативой партии»3. Следовательно, одна из 1 См. «Советы депутатов трудящихся», 1974, стр. 74.
2 См. «Вопросы организационно-партийной работы КПСС». Сборник документов. М., 1973, стр. 238.
3 7И. И. Калинин. Вопросы советского строительства. Статьи и речи (1919—1946). М., 1958, стр. 150.
160


важнейших сторон партийного руководства Советами заключается 'в инициативе выдвигать на руководящую работу в Советах того, кто умеет организовать труд людей и правильно управлять ими.
В 1973 г. в Советах страны только в качестве председателей, заместителей председателей и секретарей исполкомов работало более 150 тыс. человек1. Значительно больше людей работают руководителями отделов и управлений исполкомов. Это как раз те люди, которые осуществляют непосредственное руководство политическим, хозяйственным, культурным строительством на местах, заботятся о развитии жилищного и коммунального хозяйства, организуют торговое и бытовое обслуживание трудящихся.
В условиях научно-технической революции, когда неизмеримо вырос экономический потенциал страны, государству и обществу нужны руководители, которые хорошо знают свое дело, обладающие умением глубоко анализировать общественные явления.
Успешная работа Советов в целом зависит не только от состава руководящих кадров исполнительных органов, но в первую очередь и от состава депутатов, от деловых и личных качеств каждого из них. Поэтому, для того чтобы в Советы приходили люди, отвечающие необходимым требованиям, нужно при выдвижении кандидатов в депутаты в производственных коллективах, в общественных организациях обеспечить обстановку делового, принципиального обсуждения, при которой было бы возможно всесторонне и объективно оценить все качества кандидата.
, Важное значение для обеспечения квалифицированного управления со стороны Советов и их исполкомов имеет постоянное обновление состава кадров государственных органов. В этом направлении КПСС проводит большую работу. На каждых выборах состав депутатов обновляется примерно наполовину. Например, в 1973 г. в Красноярском крае состав депутатов обновился на 50,3%', в Приморском крае—на 58,7, в Якутской АССР— на 59%'. Это требование соблюдается и в отношении состава исполкомов, руководителей отраслевых и функциональных органов. Разумеется, сменяемость и обновление 1 См. «Итоги выборов и состав депутатов местных Советов депу¬
татов трудящихся 1973 г.», стр. 5.
161


состава руководящих кадров в государственных органах власти, и в частности в Советах, должны разумно сочетаться с преемственностью кадров, что также необходимо для обеспечения рационального руководства деятельностью Советов.
Правильный подбор, расстановка и воспитание кадров тесно переплетаются с их учебой и повышением профессиональной квалификации. Учитывая это, наша партия придает большое значение учебе, повышению квалификации руководящих советских кадров. В 1967 г. ЦК КПСС принял постановления, направленные на организацию систематической и планомерной учебы советских работников, учреждение курсов по их переподготовке: «О мерах по улучшению подготовки и переподготовки работников Советов депутатов трудящихся», «Об организации в республиках, краях и областях постоянно действующих курсов по переподготовке партийных и советских работников». В результате сейчас практически все работники исполкомов в течение созыва охвачены той или иной формой учебы.
Например, в 1973 г. на постоянно действующих курсах прошли переподготовку 27,6% председателей исполкомов. Работники исполкомов обучались в школах советского строительства, советского актива, на краткосрочных курсах при исполкомах местных Советов. Этими видами учебы было охвачено 71,1% председателей, 41% заместителей председателей и 70,7% секретарей исполкомов местных Советов. Многие советские работники продолжали учебу в вечерних и заочных высших и средних учебных заведениях L
В решениях Коммунистической партии постоянно подчеркивается ленинская идея о том, что партийное руководство Советами выражается и в осуществлении контроля за их деятельностью. Значение этого действенного метода улучшения работы Советов и других органов управления постепенно возрастает, поскольку в наше время значительно увеличилось по объему и усложнилось по характеру руководство социально-экономическими процессами.
Формы и методы партийного контроля за деятельностью местных Советов разнообразны. Они обусловливаются характером, спецификой тех государственных и хозяйственных органов, деятельность которых контроли1 См. «Советы депутатов трудящихся», 1974, № 5, стр. 75.
162


руется партией. Одной из форм контроля исполнения партийных директив по линии государственных органов является обсуждение работы коммунистов — членов исполкомов Советов на бюро райкомов и горкомов партии, заслушивание докладов руководящих советских работников на пленумах, на конференциях, на активах по вопросам, касающимся различных сторон их деятельности. Во время таких обсуждений партийный орган выявляет методы работы советских органов, проверяет, как они используют свои права и полномочия. Партийные органы проверяют деятельность коммунистов также через партийные группы местных Советов и первичные организации аппарата.
Контролируя работу коммунистов, призванных активно проводить в жизнь директивы партии, партийные органы в то же время принимают меры к усилению массового общественного контроля за деятельностью депутатов, работников советского аппарата. В последнее время широкое распространение получили такие формы, как регулярные выступления работников Советов перед производственными коллективами, в печати, по радио и телевидению, проводятся вечера вопросов и ответов.
Осуществление партией контроля за работой советских органов — это главным образом проверка выполнения Советами генеральной линии партии, ее решений и директив, проверка стиля и методов работы государственных органов. Такой контроль не равнозначен вмешательству в административно-распорядительные функции государственных органов.
Период, прошедший после XXIV съезда КПСС, показывает, что постоянное внимание и забота партии об улучшении организации деятельности Советов дают свои положительные результаты. Значительно повысился уровень сессионной деятельности Советов, активизировалась роль депутатов и эффективность работы постоянных комиссий. На протяжении последних лет почти во всех Советах страны сессии созываются в установленные конституциями сроки.
Значительно расширился круг актуальных проблем, рассматриваемых на сессиях, улучшилась подготовка вопросов, выносимых на обсуждение Советов. Среди них — перспективные планы социально-культурного развития района, города, населенного пункта, работа предприятий промышленности, строительства, транспорта и 163


связи. Большое внимание местные Советы уделяют вопросам развития сельского хозяйства, рационального использования земли, водопользования, лесного хозяйства и охраны природы. Вопросы о работе торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, улучшения деятельности органов образования, здравоохранения и социального обеспечения, соблюдения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка занимают должное место в работе сессий местных Советов всех ступеней. Вошло в систему заслушивать на сессиях Советов отчеты исполнительных комитетов. За 1973 г. на сессиях Советов отчиталось 99,6% исполкомов всех Советов депутатов трудящихся.
Возросла активность депутатов при обсуждении вопросов хозяйственного и социально-культурного строительства. Повысилась эффективность деятельности постоянных комиссий во всех местных Советах. Достаточно отметить, что только в 1973 г. на сессиях местных Советов в целом по Союзу выступило 1 332 434 депутата, или 60,9%. Постоянные комиссии подготовили на рассмотрение Советов более 443 тыс. вопросов и на заседания исполкомов — 756 тыс. вопросов L На 1 января 1975 г. в стране имелось 328 762 постоянных комиссии местных Советов, в работе которых принимало участие 1 776 309 депутатов и 2 611 тыс. активистов.
Как уже отмечалось, одной из существенных форм партийного руководства Советами и контроля являются партийные группы, через которые КПСС осуществляет непосредственное воздействие на все звенья Советов депутатов трудящихся: от сельского Совета до Верховного Совета СССР.
В соответствии с пунктом 68 Устава КПСС партийные группы организуются на съездах, конференциях, совещаниях, созываемых советскими, профсоюзными, кооперативными и другими массовыми организациями трудящихся, а также в выборных органах этих организаций, где имеется не менее трех членов партии.
Применительно к выборным советским органам партийные группы создаются в Советах и их исполнительных комитетах. В их состав входят все коммунисты, избранные в соответствующие советские органы. Например, в 1 См. «Советы депутатов трудящихся», 1974, № 5, стр. 72—74.
164


партийную группу районного Совета входят коммунисты — депутаты этого Совета, а партгруппа райисполкома состоит из членов КПСС, избранных в состав исполкома.
Партийные группы местных Советов действуют под руководством соответствующих партийных комитетов, они предварительно обсуждают и вносят на рассмотрение Совета предложения по вопросам повестки дня и другим вопросам. Партийные группы собираются по мере необходимости (например, когда депутатам-коммунистам нужно обсудить какой-либо вопрос, выработать единую линию поведения в решении тех или иных проблем, в выполнении актов, принимаемых на сессиях). Следует отметить, что в последние годы роль партийных* групп заметно повысилась.
Интересный опыт работы накопили партийные группы местных Советов Ростовской области. На заседаниях партийных групп рассматриваются отчеты депутатов- коммунистов об их работе в избирательных округах, в постоянных комиссиях и депутатских группах. По сигналам партийных групп райкомы и горкомы партии заслушивают отчеты хозяйственных руководителей, которые неправильно относятся к предложениям депутатов. На заседаниях партийных групп Советов руководящие партийные работники (секретари райкомов, горкомов) выступают с докладами об усилении партийного влияния и авангардной роли коммунистов в Советах. Все большее распространение получает перспективное планирование работы партийных групп в Советах на весь период созыва. В этих планах находят непосредственное отражение вопросы, направленные на повышение активности и ответственности депутатов-коммунистов.
От планомерной, целенаправленной работы партийных групп в Советах во многом зависит успех деятельности всей системы Советов, активность и ответственность депутатов, привлечение широких масс трудящихся к управлению государственными и общественными делами. Однако при этом необходимо помнить, что коммунисты, работающие в Советах и других государственных органах, не являются в них «автономными» представителями партии, независимыми от местных партийных органов. Напротив, их ответственность в том и состоит, что они проводят в жизнь директивы партии, решения соответствующих партийных органов.


СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 3
Раздел I.
Сущность и функции социалистического государства
Глава 1. Историческая преемственность государства диктатуры 5 пролетариата и общенародного государства
Государство диктатуры пролетариата: демократическая сущность, исторические рамки, тенденции развития —
Общенародное государство — преемник государства диктатуры пролетариата . . 13
Глава 2. Соотношение сущности и функций социалистического государства 22
Социалистическое государство как исторический тип: соотношение сущности и функций 24
Развитие классовой сущности и системы функций социалистического государства . 28
Глава 3. Охрана природы в системе функций социалистического государства 35
Природоохранительная деятельность в функциональной системе социалистического государства —
Некоторые вопросы охраны природы и рационального использования природных богатств в МНР 43
Глава 4. Социалистическое государство и формирование правосознания граждан 51
Культурно-воспитательная функция и правовое воспитание трудящихся .... —
Формирование правосознания и социальная среда 57
Раздел II.
Формы социалистического государства
Глава 5. Федеративная природа СССР и ее влияние на функции государства 68
Ленинская теория советской федерации и разрешение национального вопроса . . —
Суверенитет и компетенция СССР и союзных республик: взаимодействие и связь с функциями государства 71
Компетенция и функции федеративного государства — Союза ССР 75
166


Компетенция и функции субъектов федерации— союзных республик 81
Глава 6. Демократические основы советской социалистической федерации 87
Принципы организации и деятельности социалистической федерации —
Демократический централизм и перспективы развития федерации 94
Глава 7. Развитие формы правления социалистического государства 104
О понятии формы социалистического государства —
Развитие формы правления Польской Народной Республики 108
Раздел III.
Коммунистическая партия — руководящая сила социалистического государства
Глава 8. Политика партии — основа деятельности социалистического государства 118
Партия и государство в социалистическом обществе —
Основные функции партии и государства . 125
Совершенствование партийного руководства государственными органами в развитом социалистическом обществе 129
Глава 9. Партийное руководство высшими органами власти социалистических государств 135
Основные направления партийного руководства работой высших органов государственной власти в СССР —
Некоторые организационные формы партийного руководства деятельностью Сейма в ПНР ... 144
Глава 10. Партийное руководство деятельностью местных Советов депутатов трудящихся 152
Партийное руководство — источник силы Советов депутатов трудящихся ... —
Формы партийного руководства местными
Советами депутатов трудящихся . . . 157


Социалистическое государство: сущность, функции и формы. Ред. коллегия: И. П. Ильинский и др. С69 М., «Мысль», 1976.
167 с. (Акад, обществ, наук при ЦК КПСС. Кафедра теории государства и права).
Монография посвящена актуальным проблемам теории социалистического государства и практики государственного строительства в странах социализма. В ней раскрывается историческая преемственность государства диктатуры пролетариата и общенародного государства, уточняются его сущность и функции, исследуется разнообразие его форм. Особое внимание уделяется партийному руководству государственными органами.
С
11030-080  42-76 004(01 )-76
34М11
СОЦИАЛИСТИЧЕСКОЕ ГОСУДАРСТВО сущность, функции и формы
Заведующий редакцией В. М. Прокопенко Редактор Н. А. Шипелева
Младший редактор В. И. Козловский Оформление художника И. М. Пучкова Художественный редактор Т. К. Самигулин Технический редактор Л. П. Гришина Корректор Т. С. Пастухова
Сдано в набор 4 декабря 1975 г. Подписано в печать 3 марта 1976 г.
Формат 84Х108’/з2- Бумага типогр. № 1. Усл. печатных листов 8,82.
Учетно-издательских листов 9,27, Тираж 22 000 экз. А00386. Заказ № 1902. Цена 59 коп.
Издательство «Мысль». 117071. Москва, В-71, Ленинский проспект, 15
Московская типография № 32 Союзполиграфпрома при Государственном комитете Совета Министров СССР по делам издательств, полиграфии и книжной торговли. Москва, К-51, Цветной бульвар, д. 26.


59 коп.