ДЕПУТАТУ МЕСТНОГО СОВЕТА
А. А. БЕЗУГЛОВ
А.  Т. ЛЕЙЗЕРОВ
ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС
Москва «Юридическая литература» 1980


67.99(2)061.2 Б40
Б
11002-042
012(01)-80
17-80
1203020000
© Издательство «Юридическая литература», 1980


При социализме впервые в истории человечества понятие демократии приобретает свой изначальный смысл — власть народа. И этот исторический факт нашел свое конституционное закрепление в Основном Законе Советского государства. «Народ, — говорится в ст. 2 Конституции СССР, — осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР».
Новая Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик отразили процесс расширения полномочий Советов народных депутатов. На них возложены руководство всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие решений и обеспечение их исполнения, контроль за проведением решений в жизнь. Заметно возросла ответственность Советов за соблюдение советских законов, решение общегосударственных задач. Разнообразнее стал круг рассматриваемых проблем, активизировалась работа депутатов.
...Народный депутат. Эффективность его общественной деятельности не всегда измеряется только материальными факторами. В служении людям для него не существует дел второстепенных, мелких. Он поможет пожилой работнице получить новую квартиру, матери — устроить ребенка в детский сад, молодому человеку — определить основу жизненного пути... Десятки, сотни добрых дел, которые не измеришь цифрами, но которые собственно и дают право нашим депутатам называться НАРОДНЫМИ.
Народ возлагает на своих избранников важные государственные и общественные обязанности. Долг депутата — отдавать все силы и знания делу строительства коммунизма, всемерно способствовать дальнейшему упрочению союза рабочих, крестьян и интеллигенции, дружбы всех наций и народностей СССР, социально-политического и идейного единства советского общества, повышению материального и культурного уровня жизни трудящихся, усилению могущества социалистической
3


Родины. Всей своей деятельностью народные депутаты призваны претворять в жизнь политику Коммунистической партии, интересы народа.
Да, необычайно широк круг общественных обязанностей народных избранников. Они решают вопросы государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, организуют проведение решений Советов в жизнь, осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.
Чтобы народные депутаты могли успешно выполнять свои высокие обязанности, закон наделяет их и широкими правами, в числе которых право избирать и быть избранными в органы Совета, право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на сессии, право предлагать вопросы для рассмотрения Советом и т. д. Наиболее важные права народных депутатов нашли свое закрепление в Конституции СССР, в конституциях союзных и автономных республик. Одним из таких конституционных прав народного депутата является право на запрос. Рассмотрению его и посвящена настоящая брошюра.
7 октября 1977 г., подводя итоги работы внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва, товарищ Л. И. Брежнев сказал, что с этого дня Конституция начинает действовать, жить, работать. И она действительно живет полнокровной жизнью, работает в полную силу. Ее благотворное влияние ощутимо на всех участках коммунистического строительства: в народном хозяйстве, в государственном строительстве, в сфере нашей миролюбивой внешней политики, в самоотверженном, плодотворном труде советских людей.
Мы постараемся показать, как работает конституционная норма, предоставляющая депутатам право на запрос. Учитывая характер серии, в которой выходит эта брошюра, мы ограничим свое изложение рамками деятельности депутатов местных Советов.
Приведенные примеры, по нашему мнению, помогут читателю лучше понять не только сущность права депутатского запроса, но и практику его применения. При этом мы хотим сразу оговориться, что авторы обращаются в основном к опыту местных Советов Белорусской ССР. Однако, думается, что этот опыт представит интерес для читателей и других союзных республик.
4


СУЩНОСТЬ ПРАВА ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА
Контрольная деятельность Советов и право депутатского запроса
Советские люди законно гордятся тем, что самоотверженным трудом рабочего класса, колхозного крестьянства и интеллигенции у нас построено развитое социалистическое общество.
В нашей стране создан огромный экономический потенциал, обеспечивающий возможность практического осуществления программной задачи партии — построения материально-технической базы коммунизма, значительного повышения уровня жизни советского народа.
Усилия Советов всех звеньев все более направляются на повышение эффективности производства, выполнение намеченной партией широкой социальной программы. В центре их повседневного внимания ускорение научно-технического прогресса, рациональное использование трудовых и природных ресурсов, производство товаров народного потребления и повышение их качества, забота о подъеме благосостояния и культуры населения, об охране здоровья советских людей.
Усиленное развитие экономики на нынешнем этапе как никогда требует творческого подхода, высокой ответственности, строжайшей дисциплины во всех звеньях хозяйства, на всех уровнях управления. Ясно поэтому, сколь велико значение контроля Советов, их депутатов за исполнением решений, за деятельностью органов государственного аппарата, его должностных лиц. Здесь нетерпимы формализм, отчеты на сессиях ради «галочки», поверхностный разбор итогов работы отделов и управлений, предприятий, учреждений и организаций. Весь богатейший арсенал форм и методов контрольной деятельности Советов должен быть использован до конца для того, чтобы обеспечить ритмичную, организованную, четкую работу на всех участках нашей великой стройки.
«В пределах своих полномочий, — говорится в ст. 147 Конституции СССР, — местные Советы народных депутатов обеспечивают комплексное экономическое и соци-
5


альное развитие на их территории; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения». Эта правовая норма открывает перед местными Советами широкие возможности для того, чтобы все более активно влиять на состояние дел на предприятиях, в учреждениях и организациях вышестоящего подчинения.
Уделяя неослабное внимание развитию законодательства о местных Советах, Верховный Совет СССР исходит из необходимости усиления контроля за исполнением принимаемых решений, за деятельностью всех подотчетных ему государственных органов. Именно в контроле, подборе людей, проверке фактического исполнения дела В. И. Ленин видел могучее средство решения стоящих перед страной задач, считая, что это «гвоздь всей работы, всей политики». Несомненно, эти ленинские указания сохраняют в современных условиях свою актуальность.
Конституция СССР, конституции союзных и автономных республик, республиканские законы о местных органах государственной власти наделили Советы народных депутатов широкими полномочиями в области контроля за выполнением планов экономического и социального развития, решений вышестоящих органов, за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями и организациями. Эту свою важнейшую функцию Советы, их органы осуществляют на сессиях и заседаниях путем проверок при подготовке к ним. Контроль занимает большое место в работе постоянных комиссий и депутатских групп.
Одно из непременных условий успешной контрольной деятельности Советов — активные усилия в этом направлении всех депутатов. «...Партия, — говорил Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР тов. Л. И. Брежнев, — во весь рост поставила задачу совершенствования управления во всех его звеньях. Мы добиваемся, чтобы кадры рабо-
6


тали с полной нагрузкой и отдачей, чтобы безусловно выполнялись наши планы, повышались качество, эффективность производства. И контроль депутатов, контроль народа должен быть здесь еще более действенным»1.
В Конституции СССР записано, что депутаты осуществляют контроль за работой государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Закон о статусе депутатов гарантирует широкие правовые и организационные возможности такого контроля. Так, депутаты имеют право возбуждать в Совете и его органах вопрос о необходимости проведения проверок работы государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, вносить на сессиях предложения о заслушивании отчета или информации любого органа либо должностного лица, подотчетного или подконтрольного Совету. Они вправе требовать прекращения обнаруженных ими нарушений прав и охраняемых законом интересов граждан или иного нарушения законности и т. д.
Депутаты все активнее используют эти и другие полномочия. Но резервы далеко не исчерпаны. Возможности дальнейшего улучшения этой их деятельности велики. Состав депутатов, представляющих самые различные специальности и профессии, все социальные и национальные группы населения, живущие в разных географических точках нашей необъятной страны, позволяет Советам со знанием дела, компетентно и авторитетно осуществлять контрольные функции.
Весьма эффективным средством контроля за работой государственных органов и должностных лиц со стороны Советов народных депутатов является обсуждение запросов депутатов. И не случайно в Конституции СССР (ст. 105) закреплены право депутатов выступить с запросом и соответствующая ему обязанность государственных органов и должностных лиц дать ответ на запрос на сессии Совета. Эта конституционная норма нашла свое развитие в конституциях союзных и автономных республик, а также в Законе о статусе народных депутатов в СССР, в республиканских законах о местных Советах, в регламентах Советов и других юридических актах.
Коммунистическая партия всегда придавала большое значение институту запроса. Еще в первые годы существования Советского государства В. И. Ленин указывал: запрос в Совдепе — мероприятие обязательное в борь-
7


бе с волокитой2. В партийных решениях неизменно подчеркивается настоятельная необходимость развития практики запросов. Программа КПСС рассматривает систематическое обсуждение Советами запросов депутатов как одно из средств развития социалистической демократии.
Отличительные черты депутатского запроса
Депутатский запрос — это письменное или устное оглашенное на сессии Совета народных депутатов требование к определенным в законе учреждениям и должностным лицам дать объяснение по любому
вопросу их деятельности, относящемуся к компетенции данного Совета. Такое определение депутатского запроса вытекает непосредственно из Закона о статусе народных депутатов (ст. 14).
Каковы же основные черты депутатского запроса?
Во-первых, ответ на запрос депутата дается на соответствующей сессии Совета народных депутатов, причем не только депутату, внесшему запрос, но и всему Совету;
во-вторых, запрос может быть сделан по любому поводу в пределах компетенции Совета независимо от повестки дня сессии;
в-третьих, Совет вправе принять по запросу меры, которые он сочтет нужным, в пределах своей компетенции.
Как правило, депутатский запрос содержит указания на упущения в работе отдельных органов управления, предприятий, учреждений, организаций или должностных лиц, на факт нарушения закона или решения Совета, на срыв планового задания, на недоброкачественно выполненную работу, на элементы бюрократизма, волокиты и т. п. Чаще всего запрос имеет целью воздействовать через Совет народных депутатов на тех или иных должностных лиц и устранить недостатки, имеющиеся в их работе или в деятельности возглавляемых ими органов.
Например, группа депутатов Дятьковского городского Совета Брянской области обратилась на одной из сессий Совета с запросом к руководителям совхозов «Дятьково» и «Фокинский». Депутаты просили объяснить, почему руководители этих хозяйств не организовали регулярного подвоза учащихся в школы. Ответив депутатам, директор совхоза «Фокинский» и заместитель директо-
8


ра совхоза «Дятьково» заверили, что наладят подвоз учащихся. И слово свое, данное Совету, они сдержали.
Группа депутатов Волгоградского областного Совета на одной из сессий этого Совета сделала запрос руководству треста «Нижневолжсксельэлектросетьстрой» и управления «Волгоградоблсельстрой» по поводу невыполнения планов электрификации хозяйств Серафимовичского района и строительства жилья и школ на селе. Заслушав объяснения руководителей треста и управления, областной Совет обязал их выполнить запланированные объемы работ в установленные сроки.
Жизнь показывает, что депутаты прибегают к запросу и для того, чтобы привлечь внимание своего Совета к проблемам, которые волнуют население, общественность, и помочь тем самым в их решении. Когда в Орджоникидзевском районе г. Уфы затянулся ввод в эксплуатацию пристройки к школе № 59, постоянная комиссия райсовета по народному образованию, обеспокоенная тем, что строительство к началу учебного года не будет завершено, обратилась с запросом к начальнику ремонтно-строительного управления № 3 треста «Уфагорремстрой». Отвечая на сессии депутатам, начальник заверил районный Совет в том, что приложит все усилия, чтобы пристройку сдать в срок. Контролируя решение, принятое Советом по запросу, постоянная комиссия организовала депутатский пост, который информировал комиссию и исполком о малейших задержках в строительстве. Когда депутаты почувствовали, что строители своими силами не могут справиться со сроками, они предложили подключить к отделочным работам дополнительные силы. В результате школа нормально начала свой новый учебный год.
А вот другой пример. На совещаниях в Зельвенском районе, что в Гродненской области, не раз шел разговор о низких темпах сельскохозяйственных работ. Руководители хозяйств сетовали на нехватку механизаторов. Им рекомендовали «проявлять больше заботы», «не разбазаривать кадры», «создавать трактористам условия». Рекомендации, конечно, правильные, но этим чрезвычайно важная проблема не снималась, каждый колхоз в отдельности, своими силами решить ее не мог. Однако производственное управление сельского хозяйства райисполкома нужной инициативы не проявляло. И вот тогда к начальнику этого управления решили обратиться
9


с запросом на сессии депутаты районного Совета. Запрос: Какие меры принимаются для укрепления хозяйств кадрами механизаторов? — был включен в повестку дня. Однако ответ начальника управления носил формальный характер и не удовлетворил ни авторов запроса, ни остальных депутатов. Один за другим они поднимались на трибуну и говорили о больших потерях, которые несут хозяйства из-за простоев техники, о том, что действующие в районе курсы не обеспечивают подготовки нужного количества трактористов. Да и качество обучения оставляет желать лучшего. Управление, его начальника критиковали и по другим вопросам. Словом, запрос вылился в деловой, взыскательный разговор о стиле работы самого управления и его специалистов.
На следующей сессии Совета депутатам сообщили, что сделано по решению. Был расширен прием на курсы механизаторов, повысилось качество их обучения, создана сеть кружков технического всеобуча. Но это были лишь первые шаги. Впоследствии в ряде хозяйств открылись филиалы Козловщинского сельского профессионально-технического училища, а в само училище направлены дополнительные контингенты учащихся из зельвенских колхозов. Провели работу по повышению классности трактористов, освоению комбайнерами новых марок комбайнов «Нива» и «Колос». После этого все хозяйства Зельвенского района были укомплектованы механизаторами, техника стала использоваться эффективнее, сельскохозяйственные работы стали проводиться в более сжатые сроки. Управление сельского хозяйства райисполкома, не снимая с повестки дня вопрос о подготовке механизаторов, вплотную занялось проблемами комплексной механизации на фермах и других участках3.
Депутатский запрос имеет ряд отличительных черт процедурного характера. Так, запрос включается в повестку дня сессии Совета. По запросу могут быть открыты прения. По нему обязательно принимается решение.
Запрос существенно отличается от депутатских вопросов, право на которые предоставляется депутатам Законом СССР о статусе народных депутатов. Круг должностных лиц, которым может быть адресован вопрос депутата, значительно шире, чем при осуществлении депутатского запроса. В этот круг входят не только те, в чей


адрес может быть направлен запрос, но и председатель, секретарь сессии, докладчики и содокладчики на сессии Совета, выступающие в прениях депутаты и приглашенные лица, в том числе работники вышестоящих советских, а также партийных органов, народные судьи, прокуроры и т. д. Обычно вопрос — это просьба депутата сообщить ему какие-либо сведения или дать те или иные разъяснения по конкретному вопросу повестки дня сессии Совета.
Вопрос депутата в повестку дня сессии не включается. По нему не открываются прения и Совет не принимает решения. Закон не требует обязательного оглашения на сессии всех вопросов и ответов на них. Здесь учитывается, что вопросы нередко имеют частный характер. Вместе с тем опыт показывает, что на вопросы, которые могут интересовать многих депутатов, целесообразно давать ответы на сессии.
Следует признать, что в практике некоторых Советов не всегда проводится различие между запросом депутата и его вопросом на сессии. Так, при обсуждении на сессии Бабушкинского райсовета Москвы отчета о работе РСУ № 1 председательствующему поступила записка от депутатской группы, оформленная как запрос, с просьбой к докладчику сообщить о сроках окончания строительства хозяйственного блока ЖЭК № 16 по ул. Тихомирова. Так как данный «запрос» касался вопроса, обсуждавшегося на сессии, и ответ на него удовлетворил депутатов, Совет согласился с предложением председателя сессии не включать его в повестку дня. Это было сделано совершенно правомерно, ибо здесь имел место явно не запрос, а обыкновенный вопрос депутатов по содержанию доклада на сессии.
Практика некоторых Советов, особенно сельских, показывает, что многие запросы ничем не отличаются от обычных вопросов, причем таких, ответы на которые депутаты могут получить и в индивидуальном порядке. Подобные «запросы» и ответы на них не привлекают к себе серьезного внимания депутатов и Советов в целом.
Вместе с тем нередко депутаты подают на сессиях Советов записки критического характера, затрагивающие важные проблемы, и не называют их при этом запросами. Причем ответ часто в таких случаях просят дать председательствующего на сессии, а не конкретных должностных лиц. Такие записки обычно проходят как воп-
11


росы и тоже не привлекают к себе должного внимания Советов.
Депутатский запрос существенно отличается и от критических замечаний, которые депутаты делают в ходе своих выступлений на сессии Совета. С критическим замечанием на сессии данного Совета могут выступить депутаты не только данного Совета, но и вышестоящего, нижестоящего Совета, а также лица, приглашенные на сессию. Депутатское замечание может быть адресовано более широкому кругу лиц, чем запрос. Имеются здесь отличия и процедурного порядка: по критическому замечанию не требуется обязательно решение, особенно по вопросу, который прямо не стоит в повестке дня сессии. В таких случаях информация о реагировании на него обычно дается Совету на очередной сессии.
Запрос отличается и от депутатского обращения в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, право на которое депутатам предоставлено Конституцией СССР. Согласно ст. 105 Конституции СССР депутат вправе обращаться во все государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных ими вопросов. Руководители соответствующих государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций обязаны безотлагательно принимать депутата и рассматривать его предложения в установленные сроки. Аналогичные статьи содержатся и в конституциях союзных и автономных республик.
Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что запрос отличается от обращения следующими моментами:
а)  запрос вносится только на сессии, а право на обращение депутат может реализовать вне сессии;
б)  ответ на запрос дается Совету, а на обращение — лично депутату и на сессии не оглашается;
в)  по запросу Совет принимает решение, а при обращении такого решения не требуется.
Установив различие между депутатским запросом и вопросом, критическим замечанием и обращением, можно определить право депутатского запроса следующим образом:
право депутатов на запрос в Совете народных депутатов в СССР — это гарантированная законом возмож-
12


ность депутата требовать и получать на сессии Совета необходимые объяснения от определенных в законе органов, организаций, учреждений, предприятий и должностных лиц по любому вопросу их деятельности, относящемуся к компетенции данного Совета.
Кому принадлежит право запроса?
Первой Советской Конституцией, закрепившей право запроса, была Конституция СССР 1936 года. Она предоставила это право депутатам Верховного Совета СССР (ст. 71). Принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик предоставили такое право депутатам Верховных Советов этих республик. Вопрос же о праве запроса депутатов местных Советов оставался открытым до утверждения Положений о местных Советах различных звеньев. Правда, и до принятия этих Положений правом запроса наряду с депутатами Верховных Советов пользовались депутаты и местных органов власти.
Дальнейшее законодательное развитие институт депутатского запроса получил в Положениях о местных Советах различных звеньев, утвержденных в союзных республиках в 1957—1959 гг., в принятых в союзных республиках в 1968 году законах о сельских, поселковых Советах и в 1971 году законах о районных, городских, районных в городах Советах, в Законе СССР о статусе народных депутатов.
В Основном Законе Страны Советов — Конституции СССР 1977 года право запроса закреплено за депутатами всех звеньев Советов.
В соответствии с законом запрос на сессии Совета может быть внесен депутатом или группой депутатов только данного конкретного Совета. Это означает, что запрос на сессии того или иного Совета не может поступить от присутствующего на этой сессии депутата вышестоящего или нижестоящего Совета. Повторяем: запрос может исходить от одного или нескольких депутатов данного Совета. Право решать, как вносить запрос — индивидуально или коллективно, — принадлежит самим депутатам.
Практика показывает, что индивидуальные запросы распространены в сельских и поселковых Советах. Однако такая форма — явление нередкое и на сессиях Сове-
13


тов иных звеньев: районных, городских, районных в городах и др.
Используется право и на внесение запросов от имени группы депутатов, что, естественно, повышает его значение. Поэтому неудивительно, что таких запросов много. Например, в районных Советах Брестской области групповые запросы составили 55,4%, в городских Советах той же области — 52,2%, в районных и городских Советах Витебской области  — 40,9%, в Минской области: в районных Советах — 59,3%, в городских — 22,2%.
Часть групповых запросов была сделана депутатами смежных избирательных округов, часть — постоянными комиссиями или несколькими депутатами, входящими в состав какой-либо одной постоянной комиссии. Запросы подобного рода практикуются во многих Советах страны. Так, постоянная комиссия по культуре Орджоникидзевского райсовета г. Уфы выступила с запросом, адресованным руководству Уфимского химического завода, о причинах затянувшегося строительства дворца культуры «Химик». На сессии городского Совета г. Дятьково Брянской области право депутатского запроса было использовано постоянной комиссией по делам молодежи.
Депутаты прибегают к внесению групповых запросов обычно в тех случаях, когда дело затрагивает интересы избирателей нескольких округов. Характерно, что в районных Советах Минской области группами депутатов было сделано 71,4% запросов по вопросам коммунального хозяйства, 70,6%—по вопросам социалистической законности и охраны общественного порядка, 66,7% — по вопросам торговли и общественного питания.
В отдельных Советах имели место запросы от имени территориальных или производственных депутатских групп. Однако такая практика вызывает возражения, и вот почему. В депутатскую группу, как правило, входят Депутаты Советов различных звеньев. При осуществлении запроса от имени депутатской группы получается, что депутаты, например, сельского Совета, входящие в Депутатскую группу, приобретают право запроса в районном Совете, а депутаты районного Совета — в сельском. Но ведь это не соответствует принципиальному положению о том, что запрос делается депутатом только в том Совете, в который он избран.
Конечно, депутатская группа может поручить одному
14


или нескольким депутатам выступить с запросом в
своем Совете. Но это должен быть все же запрос отдельного депутата, а не депутатской группы как таковой. Такое положение нисколько не снижает силы и эффективности запроса. Если же депутатскую группу составляют только депутаты данного Совета, то право внесения запроса от ее имени бесспорно.
Итак, субъектами права депутатского запроса выступают, как показывает практика:
а)  депутат на сессии своего Совета;
б)  группы депутатов (в том числе несколько членов какой-либо постоянной комиссии) данного Совета;
в)  постоянные комиссии Совета;
г)  депутатские группы при условии, если они состоят целиком из депутатов данного конкретного Совета народных депутатов.
Адресаты депутатского запроса
Круг органов и должностных лиц, кому может быть адресован депутатский запрос, в ходе совершенствования законодательства о Советах претерпел значительную эволюцию. Здесь можно выделить две
важные тенденции. Первая состоит в постепенном расширении круга адресатов запроса; вторая — в уточнении круга органов и должностных лиц, к которым может быть обращен депутатский запрос.
Положения о сельских Советах, принятые в большинстве союзных республик в 1957—1959 гг., предоставляли депутатам право обращаться с запросами как к исполнительному комитету, так и к руководителям школ, сельских больниц, библиотек и других предприятий и учреждений. Лишь в Армении и на Украине депутаты сельских Советов могли обращаться с запросом только к исполкому сельского Совета. В Литовской ССР. депутаты апилинкового (примерно соответствует поселковому) Совета получали право адресовать запрос, помимо исполкома, руководителям подведомственных Совету предприятий, учреждений и организаций. Положение о сельских Советах БССР предоставило депутатам право обращаться с запросом как к исполкому, так и к руководителям подотчетных Совету предприятий и учреждений. Как видим, Положения не включали в круг должностных лиц, которым мог быть адресован запрос, руководителей неподведомственных или неподотчетных Совету предприятий, учреждений и ор-
15


ганизаций даже в том случае, если они находились на территории Совета.
По-другому данный вопрос был решен Положением о сельском Совете Грузинской ССР. Статья 31 Положения установила, что депутат имел право обращаться с запросом к исполнительному комитету, к руководителям колхозов, совхозов, машинно-тракторных станций, учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории сельсовета.
По-разному решался вопрос об адресате запроса и в Положениях о районных и городских Советах. Например, Положение о городском Совете депутатов трудящихся Молдавской ССР устанавливало, что депутат имеет право адресовать запрос на сессии к исполнительному комитету, к руководителям предприятий, учреждений и организаций. А Положения о районном, городском Советах Армянской, Белорусской и других союзных республик ограничили круг адресатов запроса исполнительным комитетом и заведующими отделами.
Решение задачи дальнейшего повышения роли Советов в коммунистическом строительстве, поставленной XXIII и XXIV съездами КПСС, обусловило новый этап в развитии института депутатского запроса. Это нашло свое отражение в общесоюзных актах (1968—1971 гг.) — Примерном положении о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся, Примерном положении о районном Совете депутатов трудящихся, Примерном положении о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся.
Принятые в союзных республиках в 1968 году на основе общесоюзных актов законы о сельских, поселковых Советах, а в 1971 году законы о районном, городском и районном в городе Советах предоставили депутатам Советов этих звеньев право направлять свои запросы как к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, так и к руководителям всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета.
Закон о статусе депутатов 1972 года еще полнее урегулировал вопрос об адресатах депутатского запроса. Он установил, что депутаты краевых, областных Советов, Советов автономных областей, автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов имеют право обратиться с
16


запросом к исполнительному комитету, руководителям его отделов и управлений, а также к руководителям расположенных на территории Совета предприятий, учреждений и организаций по вопросам, отнесенным к компетенции данного Совета.
Итак, народный депутат местных органов государственной власти может обратиться с запросом к руководителям предприятий, учреждений и организаций, если: а) предприятие, учреждение или организация расположены на территории данного Совета; б) вопрос, по которому сделан запрос, входит в компетенцию данного Совета. Таким образом, депутат, например, городского Совета может обратиться с запросом к руководителям не только предприятий, учреждений и организаций, подчиненных непосредственно данному Совету, но и находящихся в подчинении областных, республиканских и даже союзных органов. Но в последнем случае запрос может касаться только тех проблем, которые входят в компетенцию данного городского Совета народных депутатов. А таких вопросов, по которым городской Совет наделен контрольными функциями, немало. Например, городскому Совету предоставлено право осуществлять контроль за деятельностью органов жилищного и коммунального хозяйства вышестоящего подчинения, за работой предприятий и организаций торговли и общественного питания вышестоящего подчинения, за работой учреждений здравоохранения вышестоящего подчинения и т. д.
У запроса всегда должен быть точный адресат. Если народный депутат не может определить, к кому именно ему следует обратиться, на помощь обычно приходит председатель сессии, а если запрос представлен в исполком до сессии, то такую помощь всегда окажут работники исполкома.
Практика последних лет свидетельствует о том, что депутаты направляют свои запросы широкому кругу различных органов и должностных лиц. Это наглядно показывает, в частности, анализ практики запросов в местных Советах Белорусской ССР.
Многие депутаты, используя свое право запроса, направляют запросы исполкомам своих Советов, руководителям их управлений и отделов. Значение таких запросов велико, так как они позволяют контролировать различные стороны работы должностных лиц исполко-
2 Заказ 7407
17


мов и их аппаратов в период между их отчетами на сессии. Например, в районных Советах Минской области исполкомам в целом, должностным лицам исполкомов и их аппарата были адресованы 27,6% всех запросов. В этих же Советах двенадцатого созыва этот процент был равен 13,6. В Брестской области в районных Советах такие запросы составили 18,2%, в городских — 39,1%; в районных и городских Советах Витебской области  — 5,3%, в сельских и поселковом Советах Копыльского района — 6,3% всех запросов. В сельских и поселковых Советах Гродненского района исполкому и его должностным лицам было адресовано 22,4% запросов, в сельских и поселковых Советах Минского района  — 20,0%, в сельских Советах Петриковского района  —33,3%4.
Нередко депутаты делают запросы в адрес руководителей исполнительного комитета — его председателя и заместителя председателя. Например, в Советах Гродненского района большинство запросов было адресовано председателям исполнительных комитетов. Такое обращение подчеркивает особую ответственность председателя за дело, которому посвящен запрос.
И все же анализ практики работы некоторых Советов говорит о том, что депутаты в своих запросах сравнительно редко касаются вопросов организации работы исполкома, его отделов и управлений. А ведь есть нужда в остром реагировании со стороны депутатов на факты недисциплинированности, бесхозяйственности, недостаточной ответственности, негосударственного подхода к порученному делу, к выполнению решений Совета и вышестоящих органов. Причина этого, видимо, в недостатках депутатской учебы, в ходе которой депутатам слабо разъясняется их право вносить запросы в адрес должностных лиц исполкома и его аппарата, в недостаточной информированности депутатов, а порой и в отсутствии должной принципиальности и последовательности.
Правда, в последнее время в Белорусской ССР количество запросов, относящихся к работе самого исполкома, стало возрастать. Так, в ряде Советов появилось больше запросов, касающихся организационной работы исполкомов, выполнения наказов избирателей.
Как часто депутаты обращаются с запросами в адрес руководителей неподчиненных данному Совету пред-
18


приятий, учреждений и организаций, расположенных па территории данного Совета? Чтобы ответить на этот вопрос, приведем данные по некоторым местным Советам Белоруссии. Например, в районных Советах Брестской области такие запросы составляли 35,2%. Еще выше этот процент в сельских и поселковых Советах, что вполне естественно, так как большинство расположенных на их территории предприятий, учреждений им не подчинены. В сельских и поселковых Советах Минского района таких запросов было 57,1%, в сельских и поселковых Советах Гродненского района — 55,2%, в сельских Советах Петриковского района — 55,0%. В этих случаях депутаты обращались с запросами чаще всего к председателям правлений колхозов, директорам совхозов, лесхозов, начальникам геологоразведочных экспедиций, директорам заводов и фабрик, начальникам узлов связи, автоколонн и др.
Запросы депутатов в адрес руководителей предприятий, учреждений и организаций, не подведомственных местным Советам, объясняются чаще всего тем, что эти должностные лица не всегда координируют свои усилия с усилиями местных органов власти, плохо прислушиваются к их рекомендациям, а в некоторых случаях не выполняют их решений, принятых в пределах отведенной Советам компетенции. В таких случаях депутаты и прибегают к запросам.
Учитывая важность запросов такого рода, Президиум Верховного Совета БССР не раз подчеркивал необходимость увеличения количества запросов в адрес руководителей колхозов, совхозов, директоров совхозов, лесхозов5.
Выступая в печати, заведующий отделом по работе Советов Президиума Верховного Совета БССР И. Лихач обратил внимание на тенденцию возрастания числа запросов к руководителям не подчиненных местным органам власти предприятий, учреждений и организаций. Надо ли и впредь поощрять такую практику? На этот вопрос И. Лихач отвечает положительно. Во-первых, эта тенденция вызвана существенным расширением прав местных органов власти и, как следствие, усилением их влияния на деятельность всех предприятий, учреждений и организаций, расположенных на подопечной территории. Во-вторых, это значительно раздвигает горизонты государственной активности депутатов, приуча-
2*
19


ет их рассматривать многие факты и события не только с местных, но и с более высоких позиций6.
В практике, к сожалению, все еще встречаются случаи, когда депутаты направляют запросы в адрес учреждений, органов, организаций и должностных лиц, к которым по закону не имеют права обращаться. Так, на сессии Ивьевского районного Совета Гродненской области был сделан запрос присутствовавшему на сессии заместителю заведующего облздравотделом о причинах нарушения сроков строительства больницы. Между тем право контроля за деятельностью отдела здравоохранения облисполкома принадлежит областному, а не районному Совету. Таким образом, данный запрос на сессии районного Совета был неправомерен. Неправомерным был и запрос, оглашенный на сессии Пылваского районного Совета Эстонской ССР. Он был адресован руководителям предприятия, расположенного в другом, Тартуском районе, хотя, как мы уже говорили, закон дает право депутату обращаться с запросом только в том случае, если предприятие расположено на территории данного Совета.
Содержание запросов
Депутат вправе делать запрос по любому вопросу, относящемуся к компетенции Совета.
Депутатские запросы вносятся чаще всего в связи с невыполнением решений Совета, его исполкома, рекомендаций постоянных комиссий, медлительностью при осуществлении наказов избирателей. Обращаются к ним и в случаях, когда на том или ином участке срывается или задерживается осуществление планов хозяйственного и социально-культурного строительства, плохо обслуживается население, игнорируются каким-то должностным лицом права и законные интересы граждан.
Практика показывает, что на сессиях Советов депутаты вносят запросы самого различного содержания. Например, в сельских Советах Петриковского района за шестнадцатый созыв 22,2% запросов касались строительства и ремонта зданий общественного назначения, 22,2%  —  торговли и общественного питания, 18,5% — строительства и ремонта дорог и мостов, 14,8%  —  благоустройства населенных пунктов, жилищно-коммунального хозяйства, 7,5%  —  производственной деятельности колхозов, совхозов, предприятий, 3,7% —  работы общественного транспорта, 3,7%  —  работы культурно-просвети-
20


тельных учреждений, 3,7%  —  работы предприятий связи, прочих вопросов — 3,7%.
Разнообразие содержания запросов говорит о внимании депутатов к самым различным сферам жизни, о чувстве их высокой ответственности перед избирателями. В то же время характер запросов отражает возросший уровень духовной и материальной жизни советских людей.
Анализ содержания запросов показывает, что депутаты чаще всего прибегают к запросу в случаях, когда игнорируются права и законные интересы граждан, имеются недостатки в медицинском, торговом, бытовом обслуживании населения, не выполняются планы строительства жилищно-коммунальных и социальнокультурных объектов, нарушаются правовые акты, наблюдаются факты волокиты в деятельности должностных лиц.
Запрос должен быть мотивированным, ясным. В качестве примера приведем запрос, с которым депутат Центрального районного Совета г. Минска обратилась в декабре 1977 года к руководству районного треста ресторанов и кафе. «Членами постоянных комиссий по торговле и общественному питанию, по социалистической законности и охране общественного порядка была проведена проверка выполнения Указа Президиума Верховного Совета БССР от 21 июня 1972 г. «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма» в части соблюдения правил продажи спиртных напитков предприятиями общественного питания района.
Проверка показала, что в ряде ресторанов, кафе, пивных баров не выполняются установленные требования продажи спиртных напитков. Допускается продажа спиртных напитков без разрешения райисполкома на их продажу в кафе «Мороженое» от ресторана «Нарочь», в пивном баре от кафе «Отдых». Нарушаются нормы отпуска спиртного в кафе «Театральное», ресторанах «Заславль», «Нарочь», «Журавинка».
В кафе-баре по Ленинскому проспекту, в пивном баре от кафе «Театральное» и в других местах допускается распитие спиртных напитков, принесенных посетителями. Низка культура обслуживания.
Постоянные комиссии просят директора треста ресторанов и кафе сообщить о том, какие меры принимаются руководством треста по наведению должного по-
21


рядка в продаже спиртных напитков и повышению культуры обслуживания в сети общественного питания района».
Благодаря запросам в различных районах страны ускоряется строительство многих больниц, улучшается бытовое обслуживание населения и т. д. Так, на сессии Татищевского районного Совета Саратовской области был сделан запрос директору комбината бытового обслуживания: почему руководство комбината не реагирует на жалобы жителей с. Кологривовка по поводу неудовлетворительного бытового обслуживания? Заслушав объяснения директора комбината, вынужденного признать серьезные упущения в обслуживании населения села, районный Совет принял, решение, обязавшее директора командировать в Кологривовку работников предприятия с тем, чтобы на месте решить все вопросы, связанные с открытием комплексного приемного пункта. Выполняя решение Совета, в село выехали работники комбината и на месте подыскали помещение для приемного пункта. Две девушки — жительницы села  — изъявили желание поехать в районный центр на двухмесячные курсы по бытовому обслуживанию с тем, чтобы затем работать у себя на селе. В итоге в Кологривовке был открыт комплексный пункт бытового обслуживания населения. И таких примеров можно привести много.
Депутаты часто выступают и с запросами, касающимися соблюдения правил охраны воздуха, вод, почвы и другой природной среды, строительства и эксплуатации очистных сооружений и устройств. На сессии Омского городского Совета прозвучал запрос, адресованный руководителям завода синтетического каучука. Депутат потребовал сообщить, что делается на этом предприятии для сокращения вредных выбросов в атмосферу. Руководителям завода пришлось держать ответ. Городской Совет отметил в своем решении, что коренного улучшения здесь еще не произошло и обязал руководство завода осуществить комплексные мероприятия по уменьшению вредных выбросов в атмосферу и качественной очистке сточных вод.
Местные Советы рассматривают немало запросов, касающихся работы транспортных и дорожно-строительных предприятий, деятельность которых имеет большое значение для населения. Такой запрос обсуждался, на-
22


пример, на сессии Манского районного Совета Красноярского края. Депутат обратился к директору Манского транспортного предприятия с запросом о перспективах открытия дополнительного автобусного маршрута между населенными пунктами Первоманск — Кускун. Этот запрос был сделан по настоянию избирателей — работников Первоманского совхоза, которые испытывали трудности в сообщении с шестым отделением совхоза. Отвечая на запрос, директор дал обещание ввести новый маршрут в ближайшее время и одновременно просил, чтобы совхоз позаботился о дороге, соединяющей села. Это нашло отражение в решении Совета. Вскоре и дорога была отремонтирована, и новый автобусный маршрут стал действовать.
Активно используют депутаты запрос для реализации права Совета по контролю за работой предприятий и организаций связи. Например, на сессии Ворошиловградского городского Совета поступил запрос начальнику городской телефонной связи о том, что в течение четырех лет не выполняются заверения об установке телефона в вечерней школе № 5 Жовтневого района, где обучается 1500 учащихся. Рассмотрев запрос, городской Совет обязал начальника телефонной связи установить телефон и об исполнении доложить на очередной сессии. На следующей сессии депутатам было сообщено, что в школе №5 телефон установлен7.
О растущем общественном звучании и государственном значении запросов говорит и следующий факт. На одной из сессий Любанского районного Совета Минской области группа депутатов обратилась к начальнику Оресского межрайонного управления осушительных систем с запросом: какие меры принимаются для поддержания необходимого режима грунтовых вод на осушенных землях? Дело в том, что программа осушения земель Любанского района, как и всего Полесья, зиждется на достижениях научно-технического прогресса. Это целый комплекс взаимосвязанных технических и агротехнических приемов. Нарушение же правил мелиорации чревато серьезными последствиями. Однако нарушения встречаются. В Любанском районе тревогу вызвало то обстоятельство, что на осушенных торфяниках слабо внедрялась система двустороннего регулирования грунтовых вод. Посевы получали то слишком много, то слишком мало влаги, из-за чего колхозы и совхозы не дости-
23


гали той урожайности зерна, картофеля, кормовых культур, на которую рассчитывали. Естественно, что такое положение волновало избирателей и депутатов.
Запрос вызвал оживленный обмен мнениями. Депутаты отмечали, что многие водорегулирующие сооружения находятся в неисправном состоянии, не выдерживают гарантийного срока эксплуатации, ремонт проводится несвоевременно. Обсуждение не могло ограничиться простым принятием к сведению разъяснения начальника управления. Районный Совет записал в своем решении: рекомендовать Оресскому межрайонному управлению разработать и осуществить меры, вытекающие из критических замечаний и предложений депутатов.
За выполнением решения был установлен депутатский контроль. После этого вопрос об улучшении содержания мелиоративных систем был предметом рассмотрения и местных партийных органов. Проводилась большая организаторская работа. С помощью партийных и общественных организаций, училищ, межрайонного управления осушительных систем, актива колхозов и совхозов удалось улучшить регулирование режима грунтовых вод и содержание мелиоративных сооружений. Это сразу сказалось на урожайности.
Как показывает практика, нередко запрос стимулирует реализацию Советом его полномочий по совместному использованию с согласия колхозов, совхозов, предприятий, учреждений средств, выделяемых на жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство, строительство объектов просвещения, здравоохранения, торговли и общественного питания.
Депутаты все чаще используют запросы для контроля работы предприятий по выпуску товаров народного потребления. И это не случайно. Дело в том, что повышение благосостояния советских людей неразрывно связано с более полным удовлетворением их потребностей в товарах массового спроса. Это положение было подчеркнуто на XXV съезде КПСС, оно нашло свое отражение в ряде важнейших партийных и государственных документов, принятых за годы десятой пятилетки.
Многое уже в этом направлении сделано. И все же нельзя не отметить, что в производстве изделий народного потребления еще много недостатков. В ряде республик и областей торговые организации вынуждены завозить необходимые изделия из других районов стра-
24


ны. Серьезного упрека заслуживают предприятия некоторых министерств за недостаточное использование мощностей по выпуску товаров. Порой отраслевые министерства, на которые правительством возложена ответственность за осуществление единой технической политики в производстве отдельных видов товаров и обеспечении ими потребностей рынка, еще слабо выполняют свои обязанности. Необходимо устранить эти недостатки, направить усилия трудовых коллективов на выполнение и перевыполнение плановых заданий, улучшение качества и ассортимента изделий.
Повышается роль местных Советов народных депутатов в решении этой важной задачи. На них, в частности, возлагаются составление и утверждение сводных пятилетних и годовых планов производства местных строительных материалов, выпуска товаров народного потребления, а также контроль за их выполнением. Именно в целях контроля депутаты и используют свое право запроса. Так, на девятой сессии Ленинского районного Совета г. Донецка был сделан запрос руководству Донецкого металлургического завода и треста «Донецкметаллургстрой»: когда будет завершено на предприятии сооружение цеха по производству товаров народного потребления? Как известно, производству товаров народного потребления в нашей стране уделяется много внимания, и потому строительство такого цеха находилось в центре внимания депутатов. Но этот вопрос приобретал еще большую актуальность в связи с тем, что в новом цехе могли найти себе работу многие женщины и другие члены семей металлургов.
Совет заслушал ответы заместителя управляющего трестом и заместителя директора завода. Они заверили депутатов, что примут все меры, необходимые для ввода в строй этого важного объекта к концу года. Совет принял информацию к сведению и обязал постоянные комиссии районного Совета по строительству и промышленности контролировать ход выполнения работ.
Рассматривая на сессии данный запрос, депутаты помнили, что Донецк в течение года должен был по плану произвести товаров народного потребления на 946 млн. руб. Труженики же шахтерского города взяли обязательство перевыполнить план на 8,4 млн. руб. Таким образом, депутатский запрос и принятое по нему
25


решение вытекали из задач большой государственной важности.
Или такой пример. На девятой сессии Куйбышевского районного Совета г. Донецка запрос был адресован руководителям Донецкого мебельного комбината. Зная, Что покупатели не всегда довольны продукцией этого комбината, один из депутатов спросил, что намерены руководители мебельного комбината делать для улучшения качества изделий предприятия? Был заслушан ответ директора. После этого Совет не только принял информацию директора к сведению, но и поручил депутатской группе этого комбината вести постоянный контроль за ходом реконструкции предприятия и выполнением основных организационно-технических мероприятий, направленных на повышение качества донецкой мебели. Прямым результатом запроса было не только улучшение качества ранее выпускаемых видов продукции, но и освоение выпуска новых видов изделий, пользующихся повышенным спросом у населения.
Депутаты часто используют запрос для контроля выполнения решений партии и правительства, вышестоящих органов государственной власти и управления, решений своего Совета и его исполкома.
Велика роль запросов в проведении контроля за выполнением наказов избирателей, которые, как отметил Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума Верховного Совета СССР Л. И. Брежнев в выступлении на заседании Президиума Верховного Совета СССР 24 февраля 1978 г., являются ярким проявлением нашей демократии, демократии не на словах, а на деле, демократии действительной и реальной. В наказах выражена забота людей труда о делах своего государства, об общественных интересах8.
С каждым годом растет число таких запросов. Например, в 1976—1977 гг. на сессиях местных Советов БССР было рассмотрено более трех тысяч запросов, связанных с выполнением наказов. Приведем примеры, показывающие большую эффективность запросов для контроля за реализацией наказов избирателей.
При проверке выполнения одного из решений Московского областного Совета было выявлено, что задания по строительству школ, интернатов, а также по улучшению жилищно-бытовых условий учителей областным производственным управлением сельского хозяйст-
26


ва выполняются неудовлетворительно. В связи с создавшимся положением начальнику этого управления на сессии областного Совета был сделан запрос о сроках строительства сельских школ в ряде районов, об организации подвоза учащихся к школам в Солнечногорском, Ступинском, Чеховском, Загорском, Раменском районах, об обеспечении жильем учителей сельских школ. Начальник управления доложил на сессии о мерах, которые будут приняты областным управлением по данному запросу. Постоянной комиссии областного Совета по народному образованию было поручено проконтролировать выполнение этих заверений. В результате в том же году были построены школы в ряде совхозов. В течение двух лет совхозами области для учителей сельских школ было выделено 239 квартир.
При некоторых школах-новостройках построены для сельских учителей шестнадцатиквартирные жилые дома. Были приняты меры по обеспечению своевременного подвоза сельских учеников из отдаленных населенных пунктов к школам, выделены специальные автобусы для этого, осуществлен контроль за правильным их использованием9.
А вот другой пример. Депутат Хабаровского краевого Совета, учительница средней школы № 53 Комсомольска-на-Амуре Л. Т. Золотарева получила наказ позаботиться о том, чтобы в городе был скорее сооружен детский комбинат. Людмила Тимофеевна хорошо знала, как он необходим. Между тем строили его очень медленно. Депутат встретилась с заместителем начальника производственного объединения «Хабаровсккрайстрой», предварительно побывав на строительной площадке. Там были выполнены только земляные работы под монтаж фундамента, а потом рабочих перевели на другие объекты.
В объединении депутата выслушали, на короткое время вернули людей и механизмы на стройплощадку, но потом все снова затихло. Л. Т. Золотарева решила не отступать. Она поставила вопрос о строительстве комбината на заседание постоянной комиссии по народному образованию краевого Совета. Его рассматривали с участием руководителей стройки. Это сначала помогло, но затем строителей снова отвлекли другие «неотложные дела». Тогда Л. Т. Золотарева на очередной сессии краевого Совета обратилась с запросом к начальнику
27


производственного строительно-монтажного объединения «Хабаровсккрайстрой». Она попросила объяснить, в чем причина задержки строительства, кто в этом повинен, какие меры собирается принять начальник объединения, чтобы поправить дело. Признав депутатскую критику справедливой, начальник объединения сообщил, что сооружение объекта взято им под особый контроль. Настойчивость депутата дала плоды.
Характерно, что в последние годы систематически увеличивается количество запросов, внесенных депутатами по требованиям избирателей, сделанным во время отчетов депутатов или встреч депутатов с избирателями.
Хотя «масштабность» запросов весьма различна — от мер по организации летнего отдыха населения города до ремонта отдельных домов — среди них крайне редко бывают запросы малой значимости.
Содержанию депутатских запросов большое внимание уделяют высшие органы государственной власти союзных и автономных республик. Так, Верховный Совет БССР девятого созыва на своей третьей сессии принял постановление «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы Советов депутатов трудящихся республики в свете решений XXV съезда КПСС», которым обязал Президиум Верховного Совета БССР, местные Советы оказывать содействие депутатам в осуществлении права запроса к исполнительно-распорядительным органам Советов, руководителям предприятий, учреждений и организаций10.
Президиум Верховного Совета Эстонской ССР обсудил вопрос о практике применения права депутатского запроса в местных Советах Эстонии. В постановлении Президиума было отмечено, что крайне редки запросы в области производственной деятельности, мало вносилось запросов о работе органов государственного управления и выполнении наказов избирателей, зачастую содержание запроса ограничивалось конкретным фактом или явлением, без выяснения причин, породивших недостатки, и путей их устранения. Постановление рекомендовало всем Советам обобщить практику запросов, обратить внимание на необходимость чаще использовать запрос в качестве средства контроля за работой исполнительного комитета, руководителей его отделов и управлений, контроля по вопросам, касающимся производственной деятельности расположенных на террито-
28


рин Совета предприятий и организаций, а также по выполнению наказов избирателей. Президиум особо подчеркнул, что целью запроса должно быть и устранение причин, породивших недостатки, что следует постоянно контролировать выполнение принятых по запросам решений, информировать Советы о выполнении запросов11.
Поскольку высшей целью социалистического производства является наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей, то выяснение и учет потребностей, а также их формирование составляют непременную предпосылку оптимальной организации государственного руководства экономикой и всей жизнью общества. Вот почему Советы, будучи органами, которые в соответствии с политикой Коммунистической партии направляют хозяйственное и культурное строительство, стремятся постоянно укреплять свои связи с народом. Это позволяет им полнее учитывать широчайший спектр интересов и нужд миллионов трудящихся, помогает держать верный ориентир в решении всех вопросов, в эффективном выполнении своих функций.
Итак, на содержание депутатских запросов влияют: а) компетенция Советов (запросы могут касаться только проблем, входящих в компетенцию данного Совета); б) уровень, качество работы предприятий, учреждений и организаций (запросы выполняются чаще всего в той сфере жизни, где больше недостатков, нарушений, упущений); в) активность депутатов, которая в свою очередь обусловлена такими факторами, как знание фактического положения дел в своем избирательном округе и на территории Совета, знание ими своих прав, умение и желание пользоваться этими правами, а также некоторыми другими обстоятельствами объективного и субъективного порядка.
Это означает, что при анализе состояния дел в том или ином городе или районе нельзя судить только по количеству или направленности депутатских запросов. Отсутствие запросов в этом или ином Совете еще не означает, что на территории данного Совета все благополучно. Возможно, что отсутствие запросов объясняется пассивностью депутатов или просто незнанием своих прав, неумением пользоваться ими и т. п. С другой стороны, наличие в том или ином Совете большего числа запросов, чем в соседнем, еще не означает, что в Сове-
29


те, где есть запросы, положение дел хуже, тревожнее, чем у соседей. Возможно, что «соседи» смирились со своими недостатками, не реагируют на них так остро, как это делают депутаты данного Совета.
В постановлении ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы» партия еще раз напомнила: там, где пытаются обходить нерешенные вопросы, замалчивать недостатки и трудности, где не в чести гласность, критика и самокритика, — там наносится прямой ущерб делу и активности масс12.
Выводы и положения, содержащиеся в постановлении ЦК КПСС, имеют важное значение для деятельности Советов народных депутатов, всех государственных органов, коллективов предприятий, учреждений и организаций. На это с исчерпывающей полнотой и ясностью указано в постановлении Президиума Верховного Совета СССР «О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из постановления ЦК КПСС «О дальнейшем улучшении идеологической, политико-воспитательной работы»13.
В этом постановлении Президиума Верховного Совета СССР отмечается необходимость совершенствовать подготовку и проведение сессий Советов, заседаний исполкомов и постоянных комиссий, полнее использовать их возможности для вскрытия резервов, критики недостатков, сопоставления мнений и выработки обоснованных решений, повышать ответственность руководителей и должностных лиц за своевременное и правильное решение вопросов, поднимаемых трудящимися, проявлять нетерпимость к фактам бюрократизма, бездушного отношения к людям, их нуждам и справедливым требованиям.
ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕПУТАТСКИХ ЗАПРОСОВ
Когда и в какой форме делается запрос
Законодательство о местных Советах народных депутатов не содержит норм, детально регламентирующих процедуру внесения депутатами запросов, порядок их рассмотрения на сессии Советов, заслушивания ответов на них и принятия по ним решений.
Для внесения депутатских запросов не установлено


никаких сроков. На практике запрос может быть сделан депутатами как до открытия сессии Совета, так и непосредственно на самой сессии. В ходе сессии запрос может быть сделан в любой момент.
Депутат не обязан испрашивать у кого-либо разрешения на выступление с запросом. При желании он может посоветоваться с работниками исполкома. Но решение — вносить или не вносить запрос —  принимает он сам.
Если решение обратиться с запросом у депутата возникло до открытия сессии, он обычно заблаговременно знакомит исполком местного Совета с содержанием своего запроса. В свою очередь, этот орган доводит запрос до сведения того, кому он адресован14. Такой порядок дает возможность должностному лицу обстоятельно подготовиться к ответу на сессии. Например, в ряде районов Москвы депутаты направляют запросы в исполнительные комитеты в период подготовки сессий. Это позволяет руководителям исполкомов и другим должностным лицам принять меры к устранению недостатков, дать развернутый ответ по существу запроса. Так, члены депутатской группы № 6 Красногвардейского района в своем запросе о срыве плана благоустройства территории познакомили исполком райсовета за пять дней до сессии. Исполком и его районное управление дорожного хозяйства и благоустройства, узнав о содержании запроса, глубоко проанализировали причины срыва плана, составили график производства работ по благоустройству хозяйственных площадок, ремонту дорожных покрытий и т. п. На сессии Совета запрос был оглашен председательствующим, а заместитель председателя исполкома сообщил о принятых мерах и сроках выполнения работ, намеченных по запросу депутатов.
Преимущества подачи запроса в исполком до сессии очевидны. Вот пример. Группа депутатов — членов постоянной комиссии по народному образованию Геленджикского городского Совета Краснодарского края подала в исполком запрос в адрес руководителей автоколонны с требованием навести порядок в работе пассажирского автотранспорта. Депутаты хотели знать, почему допускаются многочисленные нарушения графика движения автобусов, и особенно на маршруте Геленджик — Пшада, которым пользуются школьники? Какие меры руководство автоколонны принимает к нарушителям?
31


Что оно намерено сделать, чтобы покончить с ненормальными явлениями на городском транспорте? Получив запрос от депутатов, председатель горисполкома сразу же ознакомил с ним руководителей автоколонны, попросив их хорошо подготовиться к ответу. Он также попросил председателей постоянных комиссий городского Совета — по народному образованию и культуре, по транспорту и дорожному строительству, основываясь на фактах, приведенных группой депутатов, встретиться с избирателями, поговорить с руководителями школ, выяснить их претензии к пассажирскому автотранспорту, а затем принять участие в рассмотрении запроса на предстоящей сессии. Члены комиссий побывали не только на линии Геленджик — Пшада, но и на других маршрутах. Были выявлены факты нарушения трудовой дисциплины и безответственного отношения к делу некоторых водителей, что приводило к срывам графика движения автобусов, опозданию учащихся на занятия — фактам, которые особенно беспокоили родителей.
Тщательная предварительная подготовка предопределила деловой и всесторонний характер рассмотрения депутатского запроса городским Советом. Хотя в выступлении на сессии заместитель начальника автоколонны сообщил, что недостатки уже устранены, по его ответу состоялись прения. В них приняли участие представители обеих постоянных комиссий, а также председатель горисполкома. Выступившие подвергли резкой критике руководителей автопредприятия за просчеты в организации дела. Заместитель начальника автоколонны признал критику правильной и заверил городской орган власти, что администрация и общественные организации предприятия улучшат воспитательную работу в коллективе, укрепят трудовую дисциплину. Совет принял это к сведению и поручил исполкому систематически проверять ход дела. Более месяца деятельность предприятия находилась под неослабным контролем. Руководители его докладывали исполнительному комитету о том, как устраняются недостатки. В результате порядок был наведен, о чем горисполком смог сообщить депутатам уже на очередной сессии.
Согласно законодательству о Советах депутатский запрос может быть внесен как в письменной, так и в устной форме. Здесь необходимо только отметить, что, поскольку порядок рассмотрения запроса отличается от
32


порядка рассмотрения предложений, жалоб и вопросов, запрос должен содержать в себе четкое указание на то, что делается именно запрос. Если депутат решил выступить с устным запросом, он посылает председателю сессии записку с просьбой предоставить ему, депутату от такого-то избирательного округа, слово для выступления с запросом к такому-то должностному лицу. Получив слово, депутат может вначале сказать: «Я выступаю с запросом к...». Если же депутат решил обратиться с письменным запросом, то он направляет его председателю сессии в такой примерно форме: «Прошу огласить следующий запрос к такому-то должностному лицу или органу...». Далее следует содержание запроса, подпись депутата и номер его избирательного округа.
Рассмотрение запроса по существу
Порядок рассмотрения запросов определяется регламентами отдельных Советов. Например, ст. 32 Регламента Горьковского областного Совета предусматривает, что председатель сессии немедленно ог-
лашает письменные запросы и предоставляет вне очереди депутату слово для устного изложения запроса.
Во многих местных Советах сложилась практика, при которой вопрос о принятии к рассмотрению запроса решается голосованием, после чего он включается в повестку дня. Однако следует помнить, что запрос может быть отклонен только в том случае, если его содержание выходит за пределы компетенции Совета. При этом председатель сессии должен обстоятельно разъяснить депутатам, почему Совет не вправе рассмотреть данный вопрос.
После оглашения запроса предоставляется возможность руководителю органа или должностному лицу, которому адресован запрос, дать ответ. На запрос обязано отвечать то лицо, к которому он обращен, или лицо, которое временно исполняет его обязанности. Необходимо отметить, что случаи, когда объяснения по запросу дают другие лица, крайне редки (например, в районных, городских Советах Витебской области таких случаев было 2 из 132, в сельских и поселковом Советах Копыльского района —  4 из 80).
Факты показывают, что во многих местах не соблюдается в должной мере порядок рассмотрения запросов на сессиях, отсутствует строгий спрос с тех, кто отвечает за них.
3 Заказ 7407
33


Вот конкретный случай. На одной из сессий Дашковецкого сельского Совета Хмельницкой области поступило сразу три запроса. Первый — почему не работает сельская баня, когда она начнет действовать и что для этого предпринимается? Второй — почему, несмотря на наказ избирателей, не благоустраивается территория у продовольственного магазина; когда там будет наведен порядок? И третий — какова причина плохой организации праздников в селе? По всем признакам, на первый из них должен бы отвечать кто-то из руководителей местного колхоза (баня колхозная), на второй — руководитель сельпо, на третий — председатель исполкома сельского Совета. Но ни одного объяснения депутаты услышать не смогли. Те, кому было положено отвечать, либо отсутствовали, либо не были готовы к выступлению. Совет решил, что ответы должны быть даны на следующей сессии. И они были даны, но... отвечал на все три вопроса один человек — председатель исполкома сельского Совета.
Такое отношение к депутатским запросам принижает их значение, не способствует активизации народных избранников на сессиях. Совершенно очевидно, что если бы председатель колхоза и руководитель сельпо сами предстали перед Советом, услышали критику в свой адрес, то можно не сомневаться: и баня была бы открыта, и территория у магазина была бы благоустроена гораздо быстрее, чем это было сделано. Да и хозяйственники более уважительно относились бы впредь к депутатам.
Вопрос о времени, отводимом на подготовку и дачу ответа на депутатский запрос, в различные периоды решался неодинаково.
Конституция СССР 1936 года и в соответствии с ней конституции союзных и автономных республик устанавливали трехдневный срок для ответов на запросы депутатов соответствующих Верховных Советов.
Принятые позднее в союзных республиках нормативные акты, регламентировавшие деятельность Советов, устанавливали и срок для дачи ответов на запросы депутатов местных Советов. Например, в принятых в 1950 году в Латвийской ССР «Указаниях о подготовке и проведении сессий районного, городского, городского республиканского подчинения Совета депутатов трудящихся» говорилось, что если депутат во время сессии
34


обращается с запросом к исполнительному комитету или его отделу, то председатель исполнительного комитета или заведующий соответствующим отделом обязаны дать в Совете исчерпывающий ответ. Если депутат ответом удовлетворен, Совет принимает это к сведению. Если же депутат ответом не удовлетворен, Совет поручает исполнительному комитету выяснить этот вопрос и доложить Совету на следующей сессии.
Согласно Конституции СССР 1977 года (ст. 105) ответ на запрос должен быть дан на сессии. Однако Конституция СССР, а также конституции союзных и автономных республик не установили обязанности соответствующих должностных лиц давать в местном Совете ответ на запрос на той же сессии. Конечно, если руководитель, которому адресован запрос, готов дать ответ, Совет должен предоставить ему такую возможность и обсудить ответ на запрос. Если же должностное лицо просит разрешить ему дать ответ на следующей сессии, Совет выносит соответствующее решение. Это не исключает того, что соответствующее должностное лицо может дать ответ депутату в межсессионный период. Однако на следующей сессии должностному лицу предоставляется возможность для ответа на запрос.
При этом следует обратить внимание, что новые конституции союзных и автономных республик предоставляют право должностным лицам отвечать на запрос депутата как в устной, так и в письменной формах. Право выбора принадлежит тому лицу, которому предстоит давать ответ. Если ответ дан в письменной форме, то председатель сессии оглашает его содержание на сессии Совета.
Возможны случаи, когда должностное лицо, обязанное дать ответ на депутатский запрос, на сессии не присутствует. Процедура рассмотрения запросов при таких обстоятельствах обычно определяется актами самих Советов. Так, Регламент Колодищенского сельского Совета Минской области устанавливает, что в подобных случаях это лицо приглашается на сессию. Если явка невозможна, запрос направляется адресату с тем, чтобы на очередной сессии заслушать его объяснения.
После того, как должностное лицо выступило с ответом на сессии или был оглашен его письменный ответ, председатель сессии обычно выясняет у депутата, внесшего запрос, удовлетворен ли он ответом, нет ли у
3*
35


него вопросов к должностному лицу, не желает ли он дать пояснения. Затем председатель сессии спрашивает у депутатов, есть ли необходимость открывать прения. Если депутаты считают, что прения излишни, Совет принимает по запросу решение. Когда же открываются прения, то решение принимается после них.
Если депутаты удовлетворены ответом должностного лица, в решении указывается, что ответ принимается к сведению. Такие решения составляют в Советах весьма значительную часть. Так, в районных Советах Минской области она была равна 60,2%; в городских Советах Минской области — 49,2%.
Прения по запросу открываются, как правило, тогда, когда депутаты не удовлетворены ответом на запрос. Например, на сессии Алнашского районного Совета Удмуртской АССР председателям двух колхозов был сделан запрос, почему в их хозяйствах не выполняются мероприятия, предусмотренные решением районного Совета об улучшении кормовой базы в колхозах и совхозах района? Отвечая на запрос, председатели колхозов пытались приукрасить положение. Признав некоторые недостатки, всю вину за это они свалили на передвижную механизированную колонну, выполнявшую в хозяйствах ряд работ. Депутаты признали такой ответ неудовлетворительным, и было решено открыть прения. В ходе обсуждения выяснилось, что большая часть вины за создавшееся положение ложится именно на руководителей хозяйств. Например, из-за нарушения правил агротехники и плохой организации ухода за посевами был получен очень низкий урожай свеклы, с большой площади не были своевременно убраны подсолнечник и вика, предназначенные для силосования. Все это привело к тому, что кормов заготовили меньше, чем планировалось. К тому же их учет и хранение были организованы плохо. Не выделялись даже ответственные за производство работ на этом участке. Таким образом, в результате прений по запросу депутата выявилась картина, весьма далекая от той, которую нарисовали председатели колхозов.
По итогам прений Совет принимает развернутое решение, направленное на устранение выявленных в их ходе недостатков. Примером может служить одно из решений, принятых Центральным райсоветом г. Минска по запросу постоянных комиссий по здравоохранению
36


и социальному обеспечению, по охране природы к начальнику прорабского участка треста зеленого строительства. Решение гласило:
«1. Обязать начальника прорабского участка Зеленстроя района, депутата райсовета (указана фамилия) до 27 мая 1978 г. произвести полную уборку территории парка культуры и отдыха им. Победы от листвы, мусора и стекла, выполнить необходимую работу по ремонту и покраске скамеек и урн, постоянно содержать территорию парка в хорошем санитарном состоянии.
2.  Исполкому районного Совета народных депутатов подготовить письмо на имя начальника Управления водного хозяйства города и начальника конторы по эксплуатации пляжей по вопросу организации немедленной уборки стекла со дна Комсомольского озера и наведения надлежащего санитарного порядка на его пляжах.
3.  Начальнику ДЭУ района (указана фамилия) до 27 апреля 1978 г. произвести ремонт и привести в надлежащее санитарное состояние туалеты, расположенные в парке культуры и отдыха им. Победы.
4.  Директорам Центрального райпищеторга и Центрального треста ресторанов и кафе организовать полную приемку стеклопосуды от отдыхающих в парке и у Комсомольского озера.
5.  Директору парка культуры и отдыха им. Победы (указана фамилия) своевременно подготовить парк и парковое хозяйство к летнему сезону, принимать действенные меры к содержанию парка в надлежащем санитарном состоянии, систематически проводить воспитательную работу с отдыхающими.
6.  Контроль за выполнением настоящего решения возложить на исполком и постоянные комиссии Совета по здравоохранению и социальному обеспечению, по охране природы».
Хорошо, если депутат или группа, которые обратились с запросом, сами подумают о проекте решения Совета, о том, какую позицию, по их мнению, должен занять Совет в данном случае. Если, обратившись с запросом, депутат или группа одновременно внесут и проект решения по нему, сила запроса повысится, обсуждение пройдет активнее. Бесспорно, эффективнее будет и само воздействие запроса, практическая отдача.
37


После того, как принято решение
Каким бы хорошим ни было решение Совета по запросу депутата, для его выполнения необходима повседневная организаторская работа и налаженный контроль. В этом можно убедиться на следующем примере.
На одной из сессий Архипо-Осиповского поселкового Совета (район г. Геленджика) группа депутатов потребовала от исполкома объяснить, почему медленно сооружается линия электропередачи Джубга — Архипо-Осиповка, нужда в которой у поселка была очень большая. Отвечал на коллективный запрос председатель исполкома поселкового Совета. Он сообщил, что трасса электролинии должна пройти через лесной массив, горную местность, для ее прокладки потребуется немало времени, техники и рабочих рук. Исполком наметил меры по привлечению к этой работе трудовых коллективов. Приняв к сведению это заявление, поселковый Совет вынес такое решение по запросу: 1) обязать исполнительный комитет усилить контроль за ходом строительства линии электропередачи; 2) организовать субботники и воскресники по очистке просеки силами граждан, проживающих на территории поселка. Совет определил также сроки ввода электролинии в эксплуатацию.
Сразу же после конкретных указаний поселкового органа власти исполком провел совещание с руководителями местных предприятий, учреждений и организаций. На нем был согласован порядок участия трудовых коллективов в работах на просеке будущей электролинии. Вслед за этим исполком утвердил и довел до каждого коллектива объем предстоящих работ и сроки их осуществления. Одновременно члены исполкома при активном содействии квартальных комитетов провели во всех населенных пунктах, находящихся на территории Совета, сходы граждан. На них разъяснили смысл и значение участия граждан в предстоящих общественных мероприятиях. Население с большим одобрением отнеслось к призыву Совета, его исполкома сделать строительство электролинии главной стройкой года. В течение месяца состоялось восемь субботников и воскресников, в которых участвовали тысячи людей. Ежедневно мастер участка докладывал исполкому о работах на трассе. Когда возникали какие-либо трудности,
38


заминки, исполком принимал оперативные меры по их устранению. В результате силами трудовых коллективов и населения шестнадцать километров трассы были очищены от древесной и кустарниковой растительности. Это позволило своевременно завершить строительство и ввод в эксплуатацию линию электропередачи Джубга — Архипо-Осиповка.
Такова оказалась сила депутатского запроса, которому Совет придал должное значение и довел эту работу до конца.
Контроль за исполнением решений по запросам — важное условие их эффективности. С каждым годом увеличивается количество Советов, которые систематически информируют депутатов на сессии о том, как выполнено решение по запросу. Среди них — Березинский, Вилейский, Воложинский, Узденский, Червенский райсоветы Минской области. Здесь информация о выполнении решений по запросам регулярно рассматривается на сессиях, что обеспечивает высокую действенность запросов. Важно, что в этих Советах информация о выполнении решений по запросам дается в начале сессии.
В ряде мест обязанность информировать депутатов о выполнении решений Совета по запросам закреплена в нормативном порядке. Например, Колодищенский сельский Совет Минской области записал в своем Регламенте, что исполком обязан на очередной сессии предоставить депутатам информацию о выполнении решения по запросу.
К сожалению, во многих местных Советах редко дается на сессии информация о том, как выполнено решение, принятое по запросу. Это отрицательно сказывается на авторитете и эффективности запросов. Так случилось в Псковском городском Совете. Из решений по трем запросам, которые были сделаны в этом Совете к моменту проведения анкетного опроса депутатов исполкомом вместе с журналом «Советы народных депутатов», оказалось выполненным полностью и в срок только одно. Авторы двух других запросов, хотя и следили за выполнением решений по запросам, не раз напоминали о них соответствующим должностным лицам, были неудовлетворены состоянием дел, хотя исполком и принял некоторые меры. Так, по его инициативе на сессии Совета даже заслушали отчет руководителей предприятий о ходе выполнения принятого по запросу
39


решения. После этого отчитывавшиеся приступили к выполнению намеченного, но медленно, отнюдь не такими темпами, которые были предусмотрены решением Совета. А более решительно исполком действовать не стал. Правда, речь шла о руководителях неподведомственных городскому Совету предприятий. Но решение касалось благоустройства города, оно было принято в пределах компетенции Совета, а следовательно, являлось обязательным. Ведь Закон о городском Совете предоставил Совету и его исполкому в случае невыполнения их решений руководителями предприятий вышестоящего подчинения право входить в соответствующие инстанции с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения от занимаемой должности. Результаты рассмотрения представлений должны быть сообщены Совету или его исполкому не позднее месячного срока. Исполком это право не использовал. В результате запрос не имел должных последствий.
Анкетный опрос показал, что такая практика привела к тому, что некоторые депутаты перестали верить в силу запроса15.
Между тем последовательное использование Советом своих прав всегда приносит реальную пользу. На сессии Белогорского районного Совета Хмельницкой области был сделан запрос в адрес начальника межколхозного дорожно-строительного участка. Суть запроса — почему медленно строят дорогу Залужье — Шельвов? Начальник участка не принял мер к выполнению решения Совета по запросу депутатов, несмотря на неоднократные требования исполкома райсовета. В итоге он был освобожден от работы16.
Президиумы Верховных Советов республик уделяют все больше внимания практике запросов в Советах, повышению их эффективности. Так, Президиум Верховного Совета Белорусской ССР подробно рассмотрел осуществление права запроса депутатами Советов Воложинского района Минской области. В постановлении Президиума по этому вопросу содержится глубокий анализ практики, определены пути ее дальнейшего развития. В частности, в постановлении уделено особое внимание обеспечению действенности запросов. Обобщая положительный опыт Советов Воложинского района, Президиум Верховного Совета БССР отметил, что хоро-
40


шая организация исполнения решений по запросам содействовала проведению в ряде колхозов работы по улучшению земельных угодий, более эффективному их использованию, улучшению водоснабжения населения, газификации квартир колхозников, благоустройству дорог, обеспечению детей в школах горячим питанием17.
Кстати, следует заметить, что Президиум Верховного Совета БССР неоднократно требовал повышения эффективности запросов. В одном из постановлений он особо отметил, что «не всегда при рассмотрении запросов дается надлежащая оценка недостаткам и принимаются меры по их ликвидации»18. В связи с тем, что в ряде Советов решения по запросам не выполнялись, Президиум указал на недопустимость этого19.
После принятия Конституции СССР 19.77 года Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик, рассматривая вопросы организационной работы, обратили внимание местных Советов на необходимость дальнейшего развития практики запросов. Например, Президиум Верховного Совета Украинской ССР, обсуждая вопрос об изучении Конституции СССР и претворении ее в жизнь в Советах Черниговской области, отметил слабое использование права запроса в ряде Советов. Он вменил в обязанность местным Советам способствовать активному использованию депутатами этого права20.
Президиум Верховного Совета Эстонской ССР в целях популяризации запросов специально подчеркнул, что о внесенных запросах, о ходе их рассмотрения и реализации нужно информировать население при отчетах исполкомов, их отделов и управлений на собраниях избирателей и в трудовых коллективах, в выступлениях депутатов перед избирателями, чаще использовать для этого печать, местные радиопередачи, стенгазеты и иные возможности21.
41


ПРАВО ЗАПРОСА И АКТИВНОСТЬ ДЕПУТАТОВ
Прямая и обратная связь
Как показывают социологические исследования, на активность депутатов влияют многие объективные и субъективные факторы (опыт общественной работы, образование, психологический микроклимат, знание своих прав и т. д.). Эти факторы, безусловно, оказывают влияние и на то, как часто депутаты в своей практике используют право запроса. Это с одной стороны. А с другой— использование права запроса само влияет на активность депутатов. Налицо прямая и обратная связь. Чтобы убедиться в этой взаимосвязи, обратимся к анализу некоторых статистических данных.
Практика запросов непрерывно развивается, вовлекая в активную работу в Советах все больше депутатов. Так, в стране в 1969 году было сделано более 44 400, в 1970 —  47 611, в 1971 — 39 249, в 1972 — 50 841, в 1973 — 51 240, в 1974 — 63 729, в 1975 — 65 534, в 1976 — 73 241, в 1977 — 67 058, в 1978 — 76 230 запросов22. При этом надо иметь в виду, что значительная часть запросов вносится группами депутатов.
Из общего числа запросов в 1978 году депутатами было внесено запросов: на сессиях краевых, областных Советов — 122, областных Советов автономных областей  — 15, окружных Советов автономных округов — 17, районных — 6801, городских — 4513, районных в городах  —  1140, поселковых — 6464 и сельских 57 158 запросов23.
Представляют интерес данные о количестве запросов, рассмотренных в 1977 году в местных Советах различных звеньев. На краевой, областной Советы в стране приходилось 0,7 запроса, на районный — 2, на городской  — 1,8, на районный в городе  —  1,4, на поселковый  — 1,5, на сельский Совет  —  1,2 запроса24.
Практика показывает, что запросы играют существенную роль не только в более полной реализации Советом его контрольных полномочий в различных областях хозяйственного, социально-культурного строительства, в удовлетворении различных нужд граждан. Значение запросов заключается и в том, что они вовлекают в активную работу депутатов всех социальнодемографических групп, в том числе и тех, которые
42


сравнительно менее активны в других формах участия депутатов в работе сессии. Это показывают данные о процентном соотношении различных групп депутатов, использовавших право запроса.
Женщины среди депутатов, внесшие запросы, составили в районных Советах Брестской области 45,8%, в городских Советах Брестской области — 45,3%, в районных, городских Советах Витебской области — 45,7%, в районных Советах Минской области — 33,3%, в сельских и поселковых Советах Гродненского района — 53,3%, сельских Советах Петриковского района — 34,3%.
Сведения об образовании депутатов, выступивших с запросами, характеризуются следующими данными. В сельских и поселковых Советах Гродненского района использовавшие право запроса депутаты с высшим образованием составили 22,5%, со средним — 33,3%, с незаконченным средним и начальным — 44,5%. В сельских Советах Петриковского района 22,9% депутатов, внесших запросы, имели высшее образование, 62,9% — среднее, 14,2%  —  незаконченное среднее и начальное. Процент депутатов с высшим образованием среди выступивших с запросом оказался выше, чем в составе депутатов в целом; остальных групп — почти равен их доле в составе Совета.
Изучение данных о возрасте депутатов, делавших запросы, дало следующие результаты:
Советы
Возраст депутатов в %
18-24
25-29
30-39
40-49
50 и
более
Районные Брестской области
9,3
9,3
43,1
24,4
13,9
Городские Брестской области
4,0
8,0
24,0
48,0
16,0
Районные, городские Витебской области
10,5
13,6
43,1
26,3
6,5
Сельские, поселковые Гродненского района Гродненской области
8,9
11,2
37,8
26,6
15,5
Сельские Петриковского района Гомельской области
—
2,9
20,0
40,0
37,1
43


Доля депутатов в возрасте до 29 лет в большинстве Советов оказалась меньше, чем в составе депутатов соответствующих Советов. Исследование показало, что сравнительно невысокая активность молодых депутатов в постановке запросов объясняется недостаточным опытом общественной работы этих депутатов, упущениями в организации депутатской учебы.
Там, где в ходе учебы депутатов особое внимание уделяется молодым народным избранникам, их активность в использовании права запроса сравнительно высока. Это и неудивительно — ведь в нашей стране молодому поколению в целом присущи такие качества, как стремление к социальной активности, знаниям, творческому труду.
По своему служебному положению депутаты, выдвинувшие запросы, распределяются следующим образом:
Советы
Рядовые рабочие и колхозники
Председатели колхозов и их заместители
Руководители предприятий, учреждений, организаций
Руководители общественных организаций
Советские работники
ИТР, педагоги, медработники и др. специалисты
Районные Брестской области
28,0
10,4
10,4
7,6
18,6
25,0
Городские Брестской области
40,0

16,0

8,0
36,0
Районные, городские Витебской области
37,8
7,1
14,8
1,3*
14,8
24,2
Сельские, поселковые Гродненского района Гродненской области
55,6
—
14,0
2,3
4,5
23,6
Сельские Петриковского района Гомельской области
57,1
2,9
22,8
—
2,9
14,3
* В том числе партийные, комсомольские работники.
Мы видим, что право на выступление с запросом активно используют депутаты, относящиеся к различным социальным группам. Среди них много рядовых рабочих, колхозников. Сопоставление этих данных и данных о составе депутатов Советов показало сравни-
44


тельно высокую активность инженерно-технических работников, педагогов, медработников, других специалистов, а также советских работников.
Сравнение данных об активности различных групп депутатов в использовании запросов и в участии в прениях показывает, что рядовые рабочие и колхозники, женщины, депутаты в возрасте до 29 лет, депутаты, не имеющие среднего образования, в постановке запросов более активны, чем в прениях. Это объясняется, на наш взгляд, несколькими причинами: 1) для выступления с запросом не нужен опыт публичных выступлений, которого иногда не хватает у этих депутатов; 2) эффективность запроса, как правило, несравненно выше выступления в прениях.
Таким образом, запрос — это одна из форм вовлечения депутатов в активную работу Совета, особенно тех депутатов, кто в силу различных обстоятельств редко выступает в прениях.
Значение запросов состоит и в том, что их рассмотрение приобщает к работе на. заседании Совета не только тех, кто сделал запрос, но и многих других присутствующих на сессии депутатов. Нередко по запросам развертываются прения. Мы уже приводили такого рода примеры. Сейчас сошлемся еще на один. На сессии Сморгонского районного Совета Гродненской области группа депутатов потребовала у директора маслозавода сообщить, почему завод медлит с налаживанием производства диетических молочных продуктов, крайне необходимых местной больнице, дошкольникам, детским и другим учреждениям. Директор пытался уйти от конкретного ответа. Тогда по запросу были открыты прения, в которых взяли слово несколько депутатов. Они подвергли критике действия директора завода. В решении Совета был назван конкретный срок завершения всех подготовительных работ к выпуску диетических продуктов — один месяц. Исполком районного Совета установил строгий контроль за исполнением решения. Б результате уже на следующей сессии Совета депутаты были проинформированы о последствиях запроса — завод досрочно приступил к производству диетических продуктов и бесперебойно снабжает ими больницу, детсад, ясли и другие учреждения.
Нередко запрос становится поводом для широкого рассмотрения поднятой проблемы. Так произошло в


Надеждинском районном Совете Приморского края. На одной из сессий Совет обсудил запрос о недостатках в организации амбулаторного приема, работы скорой медицинской помощи и госпитализации детей в селе Вольно-Надеждинском. Рассмотрение запроса показало, что недостатки работы медицинских учреждений этого села присущи и другим медучреждениям района. И исполком решил рекомендовать Совету одну из следующих сессий посвятить вопросу о состоянии медицинского обслуживания населения всего района. В ходе подготовки и проведения сессии был выявлен ряд нерешенных проблем. Совет наметил конкретную программу действий. Было решено построить в районном центре поликлинику на 400 посещений в день, детскую больницу на 30 коек, предоставить новое помещение для районной санитарно-эпидемиологической станции, в поселках Тавричанка и Раздольное разместить в новых помещениях детское отделение местной больницы, детскую молочную кухню и т. д. Прошло не так уж много времени, и в селе Вольно-Надеждинском была построена поликлиника, а шахтоуправление «Тавричанское» выделило по просьбе исполкома здания под детское отделение больницы, поликлинику и детскую молочную кухню в поселках Тавричанка и Раздольное. Начал работу второй пункт скорой медицинской помощи. Успешно решаются и вопросы медицинского обслуживания работников сельского хозяйства непосредственно на производстве25.
Вот так запрос поднял острую проблему, вышел за рамки одного, на первый взгляд, узкого вопроса, послужил отправным моментом для проведения большой работы по совершенствованию медицинского обслуживания в районе.
Выступление с запросом активизирует работу депутата не только на сессии, но и в избирательном округе. Можно привести немало примеров, когда депутат, выполняя решение Совета по запросу, проводит большую организационную работу среди населения, вовлекает в нее трудовые коллективы. Так, депутат Октябрьского районного Совета г. Ташкента М. Иноятова во время избирательной кампании получила ряд наказов, принятых затем к исполнению Советом. После выборов она решила ближе познакомиться с бытом жителей округа. В первый же день депутат убедилась, что наказ об ул-
46


учшснии водоснабжения продиктован острейшей необходимостью.
Убедившись в этом, депутат позвонила управляющему трестом «Водоканал». Тот объяснил причины плохого водоснабжения тем, что идет реконструкция улиц, и обещал ускорить строительство водопровода. Иноятова неоднократно после этого звонила в трест, приходила туда. Затем началась официальная переписка. Время шло, а дело не двигалось. Тогда вместе с депутатом от соседнего избирательного округа М. Иноятова решила сделать запрос. И на очередной сессии запрос был оглашен: «К нам, депутатам, недонократно обращались избиратели с просьбой наладить водоснабжение. В течение двух лет они испытывают острую нехватку воды. Ее подвозят на машинах один раз в день, а это крайне недостаточно. Есть опасения, что строительство водопровода затянется. Просим исполком сообщить, что предпринимается в связи с этим?».
С ответом на сессии выступил заместитель председателя исполкома, ведающий благоустройством.
По запросу Совет принял решение, которым обязал управление благоустройства сделать все, чтобы обеспечить население водой. К тресту «Водоканал» была обращена просьба оказать необходимую помощь для ускоренной прокладки водопровода.
Решение было взято под контроль. При содействии горисполкома началось его выполнение. Но вскоре работы приостановились из-за нехватки рабочих рук.
На внеочередном заседании квартального комитета по инициативе депутата на обсуждение был поставлен вопрос о том, как помочь строителям. Выступили многие. Все были согласны с тем, что надо организовать население на оказание помощи строителям. И вот в выходной день почти все жители квартала вышли на воскресник. Члены комитета и активисты сумели разъяснить жителям необходимость этой меры. И люди поработали на совесть. Трубопровод был смонтирован. Жители благодарили депутата и членов квартального комитета.
О значении запросов для активизации работы депутатов на сессии свидетельствовали следующие данные. В 1968 году один запрос приходился в стране на 36 депутатов, в 1970 — на 45, в 1975 — на 35, в 1977 — на 29 депутатов.
47


Учить депутатов, помогать им
Опыт показывает, что отдельные депутаты, да и некоторые должностные лица, недостаточно осведомлены о сущности права запроса, о его правовых последствиях. Поэтому крайне важной является для соответствующих исполкомов обязанность подробно разъяснять депутатам соответствующие положения законов, порядок внесения запросов и их разрешения. Вот что, например, пишет о своей практике внесения запроса впервые избранная в сельский Совет депутат Г. Фомичева: «Я... имела туманное представление, что такое запрос... Ясное представление о запросе как эффективном способе борьбы с недостатками я получила, будучи уже избранной в Совет. После первой сессии состоялся «День депутата». Председатель исполнительного комитета подробно рассказала о наших правах. Специально остановилась на запросе... Было сказано, что запрос должен иметь в виду общественно важное дело, что его не следует путать с другими видами контроля...
И вот я решила воспользоваться своим депутатским правом. Подняла на сессии руку и заявила, что у меня имеется запрос к начальнику конторы коммунальных предприятий (он как раз находился в зале)»26.
Авторитет запроса во многом зависит от умения депутатов пользоваться своими правами. Отсюда вытекает важность учебы депутатов. На практике используются самые различные формы такой учебы: от проведения «дней депутата» до семинарских занятий с депутатами и индивидуальных бесед. При этом депутатам объясняют суть, направленность, остроту депутатских запросов. Важно нацеливать депутатов на то, чтобы они в своих запросах стремились касаться не столько отдельных фактов, сколько проблем, причем наиболее животрепещущих.
Для достижения этой цели большое значение имеют научно обоснованные рекомендации. Так, исполком Московского областного Совета на основе изучения практики использования запросов разработал рекомендации о порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса на сессиях районных, городских, сельских и поселковых Советов. Рекомендации были направлены во все Советы, доведены до сведения депутатов. В каждом Совете они имеются в кабинетах советской (организационно-массовой) работы. В рекомендациях, в частнос-
48


ти, говорится, что запрос должен содержать не только требования пояснить, когда и что будет сделано, но и перечень обстоятельств, побудивших избрать именно эту форму воздействия: насколько дело затянулось, кто виноват, когда и кем предпринимались попытки борьбы с волокитой, что это дало. Такое напоминание помогает сделать официальное обращение депутата обоснованнее, убедительнее27.
По просьбе депутата, решившего сделать запрос, работники исполкома помогают ему сформулировать запрос с тем, чтобы он заинтересовал многих, заставил подумать участников сессии, выступить и высказать свое мнение по затронутой проблеме.
Для широкого развития права депутатского запроса, повышения его эффективности работники исполкомов местных Советов всей своей деятельностью должны оказывать содействие в реализации этого конституционного права депутатов.
Так, в Советах Татищевского района Саратовской области стало правилом: председатель сессии перед тем, как объявить повестку дня, спрашивает, есть ли у депутатов запросы. И если таковые поступают, то они вносятся в повестку дня сессии.
Для большей эффективности запросов необходимо обеспечивать постоянную информацию депутатов о положении дел по отраслям хозяйства на соответствующей территории, о ходе выполнения принятых Советами решений, содействовать депутатам в их активном участии в контроле и проверке исполнения этих решений, наказов избирателей.
В отдельных Советах недостатки учебы депутатов объясняются неправильным отношением к запросам. В иных местах работники исполкомов неохотно внедряют эту форму депутатской деятельности: так спокойнее
А от отдельных работников исполкомов можно услышать и такое мнение: «Если у нас будет много запросов, то подумают, что у нас много недостатков в работе», Вот и стремятся такие работники ограничить количество запросов. Выше мы уже говорили, что такое мнение глубоко ошибочно. Не следует думать, что обилие критических замечаний свидетельствует о плохом состоянии дел. Соотношение как раз обратное: «чем больше открытой, гласной критики, тем лучше идут дела», — пишет Л. И. Брежнев28.
4 Заказ 7407
49


В некоторых местных Советах практикуется и такая форма «учебы», как поручение депутату Совета выступить с запросом в адрес определенного должностного лица. При этом работник исполкома говорит депутату о недостатках, которые имеются в деятельности этого лица и могут быть предметом запроса. Вряд ли подобная «учеба» принесет пользу. У депутата невольно возникает мысль: зачем вносить запрос, если о недостатках уже и без запроса известно исполкому. Ведь исполком обязан в этом случае реализовать свои права.
Надуманные, искусственные запросы ничего, кроме вреда, не могут принести. Запросы депутатов должны рождаться не в тиши кабинетов, их должна диктовать сама жизнь.
За последнее время значительно возросло внимание к обобщению и распространению положительного опыта в деятельности Советов. Становится нормой, когда в Президиуме Верховного Совета СССР обстоятельно и систематически изучается практика местных органов власти и на этой основе лучшие образцы советской работы поднимаются до общесоюзного уровня, делаются достоянием всех.
Изучению и распространению передового опыта работы депутатов, в том числе и по применению права запроса, много внимания уделяют Президиумы Верховных Советов союзных и автономных республик, исполкомы местных Советов. Большую помощь в этом деле оказывают кабинеты советской работы — учебно-методические центры по обобщению и пропаганде передового опыта.
Постоянная учеба, помощь депутатам со стороны опытных коллег и работников исполкомов местных Советов должны в еще большей степени содействовать усилению влияния депутатов на работу служб и хозяйств исполкомов, дальнейшему повышению роли местных Советов в борьбе за решение стоящих перед ними задач.
В этой борьбе Советы и депутаты используют широкий арсенал средств. Одним из этих эффективных, действенных средств является депутатский запрос. Но при этом следует помнить, что запрос — хотя и важное средство осуществления контрольных и воспитательных функций Советов, но не единственное. Совет, депутаты могут осуществлять эти функции и с помощью
50


заслушивания отчетов, информаций на сессиях Советов, на заседаниях постоянных комиссий и т. д. Вот почему, ратуя за активное, широкое применение депутатских запросов по вопросам самого различного содержания, нужно помнить, что депутатский запрос — не самоцель. Речь идет об использовании депутатами своего права тогда, когда это действительно необходимо, когда нужны критическая оценка деятельности того или иного органа, должностного лица со стороны Совета, гласное коллективное обсуждение причин недостатков и определение путей их устранения. Имеется в виду также повышение эффективности запросов, усиление внимания Советов, их исполнительных органов и депутатов к выполнению решений, принимаемых по запросам.
Народный депутат может и должен применять право запроса в необходимых случаях. А сама необходимость определяется депутатом исходя из конкретной обстановки. Правильность и своевременность внесения депутатом запроса — одно из свидетельств политической зрелости народного депутата.
Принципиальная, смелая позиция народных избранников во всех их делах, в том числе связанных с осуществлением контроля, — залог эффективного выполнения Советами их контрольных и организаторских функций. А это в свою очередь способствует достижению главных целей работы наших органов власти — помогает добиваться успехов во всех сферах государственного, экономического и социально-культурного строительства.


ПРИМЕЧАНИЯ
1 	Брежнев Л. И. Ленинским курсом. Речи и статьи. Т. 7. М., Политиздат, 1979, с. 558—559.
2 	См.: Ленин В. И. Поли. собр. соч., т. 53 с. 217.
3 	См.: Советы депутатов трудящихся, 1977, № 7, с. 60.
4 	Представляют интерес данные доктора В. Штернкопфа об адресатах запросов в 50 местных Народных представительствах ГДР (исследование охватило период с июня 1974 по ноябрь 1975 г.). Абсолютное большинство запросов было адресовано совету — исполнительно-распорядительному органу Народного представительства, а также отдельным членам совета. Меньше запросов было направлено руководителям подчиненных и неподчиненных Народному представительству предприятий и учреждений (соответственно 9% и  12%).
5 	См. постановления Президиума Верховного Совета Белорусской ССР: «О ходе выполнения Постановления ЦК КПСС от 8 марта 1967 года «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» в Брестской области» (СЗ БССР, 1967, № 22, ст. 295), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Кировского района в свете требований декабрьского (1973 года) Пленума ЦК КПСС» (СЗ БССР, 1974, № 7, ст. 127).
6 	См.: Лихач И. Сила и действенность запросов.  — Советы депутатов трудящихся, 1977, № 7, с. 69.
7 	См.: Шпилевой А. Запрос депутатский.  — Ворошиловградская правда, 1978, 28 марта.
8 	См.: Правда, 1978, 25 февр.
9 	См.: Щетинина М. Запрос депутата.  — Ленинское знамя, 1977, 14 июля.
10 	СЗ БССР, 1976, № 18, ст. 258.
11 	См.: Советская Эстония, 1974, 31 марта.
12 	См.: Правда, 1979 г.
13 	См.: Советы народных депутатов, 1979, № 7, с. 3—4.
14 	С подачей запроса в исполком до сессии связана возможность публикации в местной прессе, что позволяет привлечь к запросу внимание избирателей. Отдельные Советы используют эту возможность.
15 	См.: Васильев В. И. Закон о статусе депутатов в действии. М., Юрид. лит., 1978, с. 28—29.
16 	См.: Лисовой Т. Полномочия депутата.  —  Известия, 1978, 31 марта.
17 	СЗ БССР, 1973, № 10, ст. 169.
18 	СЗ БССР, 1974, № 32, ст. 512.
19 	СЗ БССР, 1968, № 16, ст. 253.
20 	См.: Советы народных депутатов, 1978, № 6, с. 57.
21 	См.: Советская Эстония, 1974, 31 марта.
52


22  По материалам журнала «Советы народных депутатов» (до ноября 1977 года — «Советы депутатов трудящихся»).
23  См.: Советы народных депутатов, 1979 г. № 5, с. 74.
24  Подсчитано авторами по данным журнала «Советы народных депутатов» (1978, № 5, с. 74) и статистического сборника «Итоги выборов и состав депутатов местных Советов народных депутатов, 1977 г.» (М., 1977, с. 12—13).
25  См.: Таковенко А. Депутатский запрос.  — Сельская жизнь, 1978, 31 авг.
26  Фомичева Г. Поступил запрос.  — Советы депутатов трудящихся, 1972, № 7, с. 32—33.
27  См.: Запрос: как им пользоваться.  — Советы депутатов трудящихся, 1978, № 1, с. 63—64.
28  Брежнев Л. И. Возрождение. М., 1978, с. 60.


СОДЕРЖАНИЕ
СУЩНОСТЬ ПРАВА ДЕПУТАТСКОГО ЗАПРОСА 5
ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕПУТАТСКИХ ЗАПРОСОВ 30
ПРАВО ЗАПРОСА И АКТИВНОСТЬ ДЕПУТАТОВ


Б40
Безуглов А. А., Лейзеров А. Т.
Депутатский запрос. — М.: Юрид. лит., 1980. — 56 с.  — (Депутату местного Совета).
На основе анализа законодательства рассказывается о порядке внесения, рассмотрения и принятия решений по запросам депутатов. На примерах показывается, как запросы способствуют улучшению деятельности расположенных на территории Совета предприятий, организаций и учреждений. Авторы использовали материалы социологических исследований, практики запросов в местных Советах.
Для депутатов, работников исполкомов местных Советов, партийного и советского актива.
11002-042 Б ——  17-80  1203020000
012(01)-80
67.99(2)061.2


Анатолий Алексеевич Безуглов, Аркадий Тевелевич Лейзеров
«ДЕПУТАТСКИЙ ЗАПРОС»
(серия «Депутату местного Совета»)
Редактор М. А. Краснов
Обложка художника Э. А. Дороховой Художественный редактор Э. П. Батаева Технический редактор Т. Ф. Айдарханова Корректор Т. М. Воротникова
ИБ № 802
Сдано в набор 08.10.79. Подписано в печать 16.01.80. А07116. Формат 84X108  1/32. Бумага типографская № 2. Гарнитура литературная. Печать высокая. Объем: усл. печ. л. 2.94; учет. изд. л. 2,88. Тираж 25 000 экз. Заказ № 7407. Цена 20 коп.
Издательство «Юридическая литература», 121069. Москва, Г-69, ул. Качалова, д. 14.
Областная типография управления издательств, полиграфии и книжной торговли Ивановского облисполкома, 153008, г. Иваново, ул. Типографская, 6.


20 коп.
ДЕПУТАТУ МЕСТНОГО СОВЕТА