Д. БАХРАХ
ПРАВО ЗАПРОСА ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮРИДИЧЕСКОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Москва — 1960


I.  ЧТО ПОНИМАЕТСЯ ПОД ПРАВОМ ЗАПРОСА ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ
Летом 1955 года исполком Коми-Пермяцкого окружного Совета депутатов трудящихся, выполняя наказы избирателей, утвердил расписание движения пассажирских автобусов и грузотакси по дорогам округа. Улучшения в работе автотранспорта были с одобрением встречены населением округа.
Вначале расписание соблюдалось: в установленное время по определенным маршрутам отправлялись машины с пассажирами. Но когда наступила осень, автобусы начали ходить с большими опозданиями. Прошла вьюжная зима, весенняя распутица, наступило лето, а грузотакси и автобусы продолжали совершать рейсы нерегулярно, не во все населенные пункты. Критические заметки по этому поводу, появившиеся в окружной газете «По ленинскому пути», не улучшили дела.
На плохую работу автотранспорта избиратели пожаловались депутату т. Уваровой. На очередной сессии Коми-Пермяцкого окружного Совета т. Уварова, заканчивая свое выступление, сказала: «Я хочу сделать запрос в адрес исполкома окружного Совета. Прошу ответить, почему нет регулярных автобусных рейсов между населенными пунктами округа? Почему плохо работает автотранспорт, а исполком не добивается осуществления наказов избирателей?»
1*
3


Когда обсуждение основного вопроса повестки дня закончилось, заместитель председателя окрисполкома т. Хомяков доложил депутатам, что в ближайшие 2—3 дня автобусы начнут ходить регулярно.
По запросу депутата исполком принял действенные меры. Заместитель председателя окрисполкома установил строгий контроль за выполнением указаний, данных руководству автотранспортной конторы. В результате через несколько дней автобусное движение в округе было упорядочено.
Так с помощью запроса депутата был решен важный вопрос.
* * *
Исполнительно-распорядительные органы местных Советов во всей своей деятельности подотчетны Советам, работают под их повседневным контролем. Формы этого контроля разнообразны: заслушивание отчетов, проверки, обращения, запросы, критические замечания и выступления на сессиях и т. д. Но законодатель особо выделил право депутата на запрос, подчеркнув тем самым его большое значение.
О том, насколько важна эта форма депутатского контроля, говорит уже то, что в Конституции СССР и в конституциях союзных и автономных республик праву запроса депутата посвящены специальные статьи.
Понятие «запрос» имеет несколько значений и часто применяется в периодической печати и в литературе. Например, говорят о запросах избирателей, запросах тружеников колхозной деревни, запросах читателей. В данных случаях слово «запрос» является синонимом понятий «просьба», «требование» и т. д.
Запрос депутата — понятие правовое. Право запроса депутата — один из институтов советского государственного права, смысл которого состоит в том, что депутат может потребовать, чтобы определенные должностные лица отчитались перед Советом, дали Совету официальное разъяснение по затронутому вопросу.
Назначение и сущность запроса депутата местного Совета состоит в том, что запрос дает возможность Совету контролировать работу подотчетных ему органов государственного управления по любому вопросу, находящемуся в ведении Совета, не ограничиваясь повесткой
4


дня сессии и вне зависимости от нее. Благодаря депутатскому запросу данный контроль становится постоянным, всеохватывающим, оперативным.
Депутатский запрос — наиболее действенная и оперативная форма контроля за деятельностью исполкомов, их отделов и управлений. Используя право запроса, депутат может потребовать, чтобы избираемые Советом органы и должностные лица дали отчет Совету здесь же, на сессии.
В. И. Ленин подчеркивал, что «запрос в совдепе — мероприятие обязательное в борьбе с волокитой» 1. Опыт местных Советов подтверждает правильность этих ленинских слов и дает много примеров, когда с помощью запросов депутаты добивались быстрого устранения недостатков, решительного искоренения фактов бюрократизма в деятельности как государственных органов, так и отдельных должностных лиц. Запросы повышают чувство ответственности за порученное дело у членов исполкомов, заведующих отделами и начальников управлений, что приводит к улучшению работы в целом.
Но значение права запроса не ограничивается только этим: используя право запроса, депутаты могут получать исчерпывающую характеристику состояния дел в той или иной области хозяйственного или культурного строительства, а также необходимую информацию.
Практика местных Советов свидетельствует о том, что депутатские запросы заставляют руководителей подотчетных Совету органов более тщательно готовиться к сессии, быть готовым ответить депутатам.
Депутатский запрос — проявление и осуществление полновластия местного Совета по отношению ко всем подконтрольным Совету органам. Хотя с запросами обращаются отдельные депутаты или группа депутатов, ответ на запрос дается Совету; последний принимает меры, которые он сочтет необходимыми.
Внесение запросов оживляет работу сессий. Депутаты обмениваются мнениями по затронутому вопросу, обстоятельно критикуют должностных лиц, повинных в недостатках, отмеченных в запросе, вносят конкретные предложения, направленные на улучшение дела.
Запрос депутата — свидетельство активности депутата, его творческого участия в разрешении важнейших
1 В. И. Ленин, Соч., т. 35, стр. 445.
5


вопросов хозяйственного и культурного строительства, показатель глубокой заинтересованности народного избранника в решительном искоренении недостатков в работе государственного аппарата.
При внесении запросов ярко и наглядно проявляется роль депутатов как представителей власти, как государственных деятелей.
В 1957—1959 гг. во многих союзных республиках были приняты положения о сельских и районных Советах депутатов трудящихся. Положения закрепили право депутатов местных Советов на запрос, в чем заключалось одно из важных отличий этих законодательных актов от тех, которыми раньше определялись права депутатов местных Советов.
Хотя запросы депутатов местных Советов были «узаконены» только в последние годы, в практике местных органов государственной власти они применялись уже давно. Так, на сессии Куйбышевского областного Совета, которая состоялась 29—30 сентября 1948 г., в адрес областного исполнительного комитета поступило сразу несколько запросов. Выступая на сессии, депутат Пивнев, например, напомнил, что на одной из сессий областного Совета он критиковал работу областного управления кинофикации, но заметного улучшения в кинообслуживании сельского населения не произошло. «Я хочу,  — заявил депутат,  — сделать запрос в адрес исполнительного комитета областного Совета: когда же будет наведен у нас порядок в кинообслуживании сельского населения?» Депутат Елютина обратилась с запросом: «Что делается исполкомом для своевременного выполнения плана строительства индивидуальных домов для сельских учителей?»
Депутаты Куйбышевского областного Совета получили исчерпывающие ответы. Заместители председателя облисполкома тт. Пылев и Аксенов доложили на следующей сессии о решениях облисполкома, которые были приняты специально по запросам депутатов.
В начале пятидесятых годов печать сообщала о многочисленных запросах, которые делали депутаты местных Советов1. Депутаты исходили из того, что право па
1 См. Г. И. Козлов, Советы за работой, Ростов, 1951, стр. 24—26; Л. Г. Мареева, О контроле местных Советов, «Советское государство и право» 1951 г. № 8, стр. 48—50.
6


запрос вытекает из важнейшего принципа деятельности наших Советов — принципа контроля Советов за исполнительными органами, принципа отчетности исполкомов перед избравшими их Советами.
Практика запросов депутатов местных Советов была обобщена некоторыми областными и городскими исполкомами. Так, в «Памятке о правах и обязанностях депутатов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся», разработанной оргинструкторским отделом Челябинского облисполкома в 1953 году, сказано, что депутат имеет право делать запросы на сессиях к исполкому или к заведующим отделами и управлениями. В «Дневнике депутата», подготовленном Коми- Пермяцким окрисполкомом и изданном в 1956 году, также говорилось о том, что депутаты могут обращаться с запросами к руководителям исполнительно-распорядительных органов Советов.
Следовательно, принятые положения о местных Советах не вносят в данном отношении чего-то принципиально нового, ранее неизвестного в практике местных Советов. Положения лишь юридически оформили право запроса депутатов местных Советов, санкционировали сложившийся обычай.


2.  ОТЛИЧИЕ ЗАПРОСА ДЕПУТАТА МЕСТНОГО СОВЕТА ОТ ДРУГИХ ФОРМ ДЕПУТАТСКОГО КОНТРОЛЯ
Для более полного и правильного уяснения того, что такое депутатский запрос, необходимо отграничить его от смежных форм депутатского контроля.
Депутаты местных Советов обладают широким кругом прав, в который входит и право запроса, и право обращения, и право участвовать в выборах исполкома и т. д. Такие формы депутатской деятельности, как запрос, обращение, критическое замечание, имеют много общего, но наряду с этим между ними имеются и существенные различия.
Статья 30 Положения о сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР гласит: «В случае обращения депутата сельского Совета к руководителям колхозов, совхозов, машинно-тракторных станций, учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории сельсовета, по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, руководители этих организаций обязаны в кратчайший срок дать ответ депутату» 1. Простое сопоставление ст. 29 Положения, дающей определение депутатского запроса, со ст. 30 убеждает в том, что перед
1 Положения о сельских Советах депутатов трудящихся, Госюриздат, 1959, стр. 12.
8


нами самостоятельные институты, значительно отличающиеся друг от друга.
Во-первых, запросы, как правило, вносятся на сессии Совета, а если сделаны раньше, то оглашаются на сессии. Право на обращения депутат, как правило, реализует вне сессии.
Во-вторых, ответ на запрос дается Совету, а не отдельному депутату. Ответ на обращение дается лично депутату и в большинстве случаев другие депутаты даже не знают ни о том, что было сделано обращение, ни о том, каков был ответ.
В-третьих, по запросу депутата Совет принимает решение, а при обращении такого решения не требуется.
В-четвертых, содержанием запроса обычно являются важные обстоятельства, имеющие принципиальное значение для всего Совета, или же отдельные факты волокиты, характеризующие деятельность исполкома или его отдела. Было бы неправильным использовать запрос для решения второстепенных, частных, нетипичных вопросов и перегружать работу сессий.
Когда вопрос можно решить без помощи Совета, исполкома и его отделов путем обращений к руководителям предприятий и учреждений, депутаты так и поступают. Так, в прокуратуру г. Губахи обратился депутат Пермского областного Совета т. Васильев с предложением рассмотреть жалобу гр-на К. на незаконный перевод на другую работу. Жалоба была разрешена, приказ о переводе гр-на К. был отменен, о чем прокурор города Губахи сообщил т. Васильеву.
Таким образом, запрос и обращение являются смежными, но совершенно самостоятельными правовыми институтами.
Существенно отличаются от запросов и критические замечания, хотя и те и другие делаются с трибуны сессии и доводятся до сведения всех депутатов.
Прежде всего следует отметить, что в запросе далеко не всегда речь идет о недостатках и упущениях — в нем может содержаться требование дать информацию по интересующему Совет вопросу. Например, депутат областного Совета может обратиться на сессии с запросом к областному исполкому с просьбой проинформировать, что сделано для лучшего использования местных строительных материалов, какие принимаются меры для
9


укрепления кормовой базы, что предпринимается, чтобы прекратить загрязнение рек и водоемов отходами промышленных предприятий.
Если запрос может быть сделан ограниченному кругу руководителей, то критическое замечание может быть сделано в адрес любого должностного лица, любого государственного органа. Нередки случаи, когда на сессии районного или городского Совета депутаты вскрывают недостатки в деятельности областных и даже центральных учреждений и подвергают их работу справедливой критике. Так, на сессии Губахинского городского Совета, обсуждавшей вопрос о медицинском обслуживании трудящихся города, депутаты высказали резкие критические замечания в адрес Пермского облздравотдела. Совет принял решение, один из пунктов которого гласил: «Довести до сведения облисполкома, что облздравотдел и его заведующий т. Кац не оказывают практической помощи горздравотделу, не реагируют на сигналы Губахинского горисполкома».
Критическое замечание может сделать любой выступающий на сессии, независимо от того, является ли он депутатом или нет.
За последние годы в практике Советов укрепилось хорошее правило: исполком докладывает депутатам на сессии, как выполнены критические замечания, сделанные на прошлой сессии. На запрос же, как правило, руководители исполкома отвечают на той же сессии, на которой поступил запрос.
Необходимо различать запросы и вопросы. На практике еще не всегда правильно проводится грань между этими формами депутатского контроля. Так, в газете «Советская Россия» за 24 сентября 1959 г. помещена статья заместителя председателя Сокольнического райисполкома Москвы т. Фатеева под характерным названием «Дни запросов». Вот что пишет т. Фатеев: «Дни запросов» проводятся в Сокольническом райисполкоме регулярно... Вот уже год для этого отводится специальный день... В большом зале собираются члены исполкома и заведующие его отделами. Приходят и депутаты, имеющие вопросы к исполкому. Порядок установлен строгий: на любой запрос народного избранника члены исполкома или руководители отделов обязаны тут же дать ответ. Руководит заседаниями чаще всего председатель райис-
10


полкома или один из его заместителей. Разумеется, никакой «повестки дня» нет. Председательствующий просто спрашивает: кто хочет сделать запрос? Желающих всегда бывает немало. «Дни запросов» пользуются популярностью. Это понятно. Депутаты узнают здесь о работе райисполкома, могут высказать свое мнение по любому вопросу, внести предложения, потребовать выполнения наказов своих избирателей.
С другой стороны, такие встречи помогают руководителям исполкома крепить связь с жизнью, узнавать недостатки в работе своих хозяйств и отделов, быстрее их устранять».
Слов нет, в Сокольническом райисполкоме найдена и применяется новая и ценная организационная форма связи исполкома с депутатами. Такие «дни» укрепляют связь депутатов с исполнительно-распорядительным аппаратом, повышают активность избранников народа. Но, естественно, возникает вопрос, почему эти встречи названы «днями запросов», а не «днями вопросов и ответов»? О каких запросах идет речь? Разве не ясно, что на встречах с руководителями исполкомов депутаты задают вопросы и получают на них ответы, но никаких запросов здесь нет? Работники Сокольнического райисполкома не поняли, в чем специфика запроса, что вне сессии Совета запроса нет.
Бывает и так, что на сессии Совета руководители исполкомов относятся к запросу, как к обычному вопросу.
Так, 24 декабря 1958 г. очередная сессия Губахинского городского Совета обсуждала выполнение плана жилищного строительства в городе. Выступивший в прениях депутат Шатунов сказал: «У меня есть претензия к горисполкому. Полтора месяца назад были приняты государственной комиссией столовая и Дом пионеров, но они до сих пор закрыты. Почему горисполком не добивается, чтобы они своевременно были использованы для нужд населения, почему допускает, чтобы новые и нужные здания длительное время пустовали?». Тов. Шатунов не оговорился, что он делает именно запрос, работники исполкома отнеслись к запросу, как к очередному вопросу, поэтому прения не открывались и решения не было принято.
А вот другой пример. На сессии Пермского городского Совета один из депутатов спросил заведующего го-
11


родским финансовым отделом: «Что Вы как заведующий горфо сделали для ликвидации растрат и недостач?» На этот запрос депутату был дан ответ, но ответ не обсуждался Советом, и никакого решения не было вынесено.
Вопросов у депутатов обычно возникает очень много. Вопросы процедурного характера: о времени работы сессии, о регламенте, о повестке дня и т. д. поступают к председателю сессии. Отличие их от запросов настолько очевидно, что не стоит подробно останавливаться на этом.
Вопросы к докладчику поступают непосредственно и не оглашаются председателем сессии. В заключительном слове докладчик отвечает на них. Эти вопросы — необходимый элемент обсуждения, как правило, они ставятся в рамках повестки дня сессии, поэтому и не требуется принимать специальных решений.
Практика местных Советов убеждает в том, что нецелесообразно использовать право запроса по отношению к докладчику. Если последний упустил что-либо, ему задаются вопросы, на которые он отвечает в заключительном слове. Выслушав ответы докладчика, Совет принимает решение. Зачем же делать запрос, когда на то нет никакой необходимости? Иное дело, когда запрос, хотя и в рамках повестки дня, направляется к лицу, которое не является докладчиком, не делает заключительного слова, не отвечает на вопросы.
К некоторым должностным лицам депутаты местных Советов не вправе обращаться с запросом. Так, на сессии Губахинского городского Совета прокурор г. Губаха т. Магнутов сделал доклад «Об укреплении социалистической законности в городе». Докладчик ответил на многочисленные вопросы депутатов, но они не пользуются правом запроса к прокурору 1.
На сессии присутствуют и выступают многочисленные гости. Они тоже задают много вопросов как в ходе своих выступлений, так и письменно. Однако сделать запрос приглашенные на сессию лица не могут.
1 Как известно, Положение о прокурорском надзоре в СССР предусматривает, что прокурор осуществляет контроль за законностью принимаемых местными Советами и их исполкомами решений и распоряжений. Прокуроры районов, городов, областей местным Советам не подотчетны.
12


Советскому депутату предоставлено право вносить на рассмотрение Совета любые вопросы, которые он находит нужным обсудить на сессии. Может показаться, что это право депутата аналогично депутатскому запросу. Но сходство чисто внешнее.
Свои предложения по повестке дня депутат может внести только в самом начале работы сессии, когда повестка еще не утверждена. С запросом же можно обратиться в любое время, пока Совет работает.
Предложение депутата обсудить какой-либо вопрос, заслушать чей-либо отчет рассматривается Советом. Совет путем голосования решает, включить вопрос в повестку дня или нет. Запрос сразу считается включенным в повестку дня; если он внесен — значит будет и обсужден.


3.  К КОМУ ДЕПУТАТ МОЖЕТ ОБРАТИТЬСЯ С ЗАПРОСОМ
В Положениях о сельском, поселковом, районном, городском Советах указывается, к кому может быть обращен запрос депутата.
Депутатам сельских Советов в большинстве союзных республик предоставлено право обращаться с запросами не только к сельским исполкомам, но и к руководителям школ, сельских больниц, библиотек, а также других учреждений, предприятий и организаций.
Так, накануне сессии Дюртюлинского сельского Совета (Башкирская АССР) многие избиратели в беседах с депутатами указывали на то, что в селе плохо организована комиссионная торговля сельскохозяйственными продуктами. Депутаты сельского Совета т. Салихова и другие обратились на сессии к председателю правления сельского потребительского общества т. Сафарову с запросом: «При наличии в Дюртюлинском сельпо специального магазина комиссионная торговля сельхозпродуктами в селе, особенно овощами, молоком, мясом, мукой, зерном, поставлена плохо. Просим дать исчерпывающий ответ, какие меры принимает правление сельпо для улучшения комиссионной торговли сельскохозяйственными продуктами в селе Дюртюли» 1.
На одной из сессий Архангельского сельского Совета Коми-Пермяцкого национального округа директор сред-
1 «Советы депутатов трудящихся» 1959 г. № 7, стр. 44.
14


ней школы ответил на запрос депутатов о причине низкой успеваемости в школе за первое полугодие.
Однако в Армении и на Украине депутаты сельских Советов могут делать запрос только к исполнительному комитету сельского Совета.
Где вопрос решен правильнее? Какой порядок лучше отвечает задачам развития активности депутатов и повышения роли Советов? На наш взгляд, более правильно решен вопрос в первом случае.
В самом деле, исполкомы сельских Советов не имеют отделов, если не считать бухгалтерий централизованного учета, которые в последнее время созданы во многих сельсоветах. Фактически в сельском Совете два выборных и непосредственно ответственных перед избравшими их депутатами должностных лица — председатель и секретарь.
Если депутаты будут обращаться с запросами только к исполкому сельского Совета, то председателю сельсовета придется отвечать по вопросам торговли, здравоохранения, животноводства, ремонта техники и т. д. Но председатель не может на каждый запрос дать квалифицированный, исчерпывающий ответ. Не имея специального аппарата в виде отделов, инспекторов, помощников, председателю трудно будет подготовить и дать тут же, на сессии, нужный ответ, особенно в тех случаях, когда поступит несколько запросов.
Следует отметить также, что значение запросов будет принижено, если депутаты будут обращаться к одному и тому же лицу. Положения о сельских Советах значительно расширили права сельских Советов в области здравоохранения, культурно-просветительной работы, народного образования, и в их компетенцию входит сейчас утверждение руководителей медицинских и культурно-просветительных учреждений. Сельский Совет не только контролирует их работу, требует отчета, но и в случае недобросовестного исполнения обязанностей тем или иным должностным лицом вправе отказать ему в доверии и по согласованию с соответствующим отделом райисполкома назначить другого руководителя. Запросы депутатов сельских Советов повышают ответственность руководителей сельских учреждений, организаций и предприятий за порученное дело, развивают инициативу избранников народа.
15


Не нужно забывать и того обстоятельства, что в сельских Советах сложилась хорошая традиция — приглашать на сессии всех руководителей сельских учреждений, организаций и предприятий, даже если они не являются депутатами. Зная о том, что на сессии депутаты могут обратиться к ним с запросами, эти руководители более тщательно анализируют свою работу, чтобы в случае необходимости дать депутатам требуемые разъяснения.
Поселковые Советы и по формам деятельности, и по объему компетенции очень близки к сельским Советам. Поэтому все те соображения, которые были высказаны о праве депутатов сельских Советов непосредственно обращаться с запросами к руководителям сельских учреждений и предприятий, могут быть повторены и применительно к депутатам поселковых Советов.
На территории сельских и поселковых Советов могут находиться различные неподведомственные им учреждения и организации, предприятия местного, союзно-республиканского и союзного подчинения (леспромхозы, шахты, заводы и т. д.). Могут ли депутаты сельских (поселковых) Советов обращаться с запросами к руководителям этих предприятий, организаций и учреждений?
В Положении об апилинковом Совете Литовской ССР говорится, что депутат апилинкового Совета имеет право запроса к руководителям подведомственных Совету предприятий, учреждений и организаций. В Положении о сельском Совете Белорусской ССР сказано, что депутаты могут обращаться с запросами к руководителям подотчетных сельскому Совету учреждений и предприятий.
Из текста названных Положений вытекает вывод, что к руководителям предприятий, организаций и учреждений, которые находятся на территории сельского Совета, но неподведомственны или неподотчетны ему, депутат сельского Совета не может обратиться с запросом.
Иначе решается этот вопрос в Грузинской ССР. Статья 31 Положения о сельском Совете Грузинской ССР гласит: «Депутат сельского Совета имеет право запроса... исполнительному комитету, а также руководителям колхозов, совхозов, машинно-тракторных станций, учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории сельсовета».
16


На наш взгляд, законодательство Литовской и Белорусской союзных республик точнее определяет круг предприятий, организаций и учреждений, к руководителям которых депутат сельского Совета может обратиться с запросом. Редакция ст. 31 Положения о сельском Совете Грузинской ССР является слишком широкой. Действительно, если, например, село является районным центром, то на территории села находятся и районные организации и учреждения. Но, очевидно, что депутаты сельских Советов не могут обращаться с запросом к руководителям районных учреждений и организаций. Должностные лица этих учреждений и организаций не подотчетны сельским Советам.
После издания в 1956 году Указа Президиума Верховного Совета СССР, по которому отделы и управления милиции МВД были преобразованы в отделы и управления соответствующих Советов, в принятых Положениях о сельских Советах сказано, что Совет контролирует работу участкового уполномоченного милиции на территории сельсовета 1. Участковый уполномоченный отчитывается перед сельским Советом. Отсюда следует вывод, что депутаты сельских Советов могут обращаться с запросами к участковым уполномоченным милиции.
В юридической литературе существует точка зрения, что не только депутаты сельских и поселковых Советов, но и депутаты районных, городских, окружных, областных и краевых Советов могут делать запросы непосредственно к руководителям предприятий и учреждений2. Такая точка зрения нашла отражение в Положении о городском Совете депутатов трудящихся, действующем в Молдавской ССР. «Депутат городского Совета депутатов трудящихся,  — говорится в статье 38 Положения,  — имеет право запроса на сессии к исполнительному комитету Совета, а также к руководителям предприятий, учреждений и организаций».
1 См., например, ст. 17 Положения о сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР, Госюриздат, 1959, стр. 10.
2 См. В. С. Основин, Право запроса депутатов местных Советов, Госюриздат, 1957; А. И. Горшенев, Депутат Совета, изд-во Всесоюзного общества по распространению политических и научных знаний, 1957.
2 Д. Н. Бахрах
17


В Положениях о городском, районном, областном Советах, принятых 6 января 1959 г. Верховным Советом Узбекской ССР, устанавливается, что депутаты районного, городского, областного Советов имеют право запроса на сессии к исполнительным комитетам, заведующим отделами. Так же решен вопрос в Белорусской, Армянской и в других союзных республиках. По нашему мнению, такой порядок является более правильным по следующим причинам.
Во-первых, Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик говорят о праве запроса депутатов Верховных Советов к Советам Министров и к министрам, то есть ограничивают круг лиц теми, кого Верховные Советы непосредственно назначают.
И депутаты районных и вышестоящих местных Советов должны, как правило, направлять запросы в адрес тех должностных лиц, которых они непосредственно избирают или утверждают.
Во-вторых, обращение с запросами к руководителям предприятий, учреждений и организаций через голову соответствующих отделов и управлений исполкома на деле приведет к принижению чувства ответственности у должностных лиц, назначенных местными Советами. Заведующий районным отделом народного образования отвечает, например, за работу школ района. Так почему же запрос должен быть обращен к директору школы, которого районный Совет не утверждал и не назначал, а не к заведующему районо? Принцип персональной ответственности требует, чтобы отчитывались те, за кого голосовали депутаты, кому они доверили определенный участок работы. Заведующий отделом или начальник управления, давая ответ на запрос, тем самым отчитывается и в том, как он оправдывает доверие Совета.
В-третьих, прежде чем прибегать к помощи Совета, депутату целесообразно связаться с исполкомом. В большинстве случаев исполком, получив сигнал, добивается быстрого устранения недостатков. Многие исполнительные комитеты чутко относятся к нуждам населения. Не следует сразу же вносить запрос на сессию, отнимать время у депутатов для рассмотрения вопросов, которые могут быть решены исполкомом в рабочем порядке. Обнаружив, что в деятельности отдельных ру-
18


ководителей предприятий и учреждений имеются упущения, встретившись с фактами волокиты и бюрократизма, депутат должен попытаться воздействовать на них через исполком.
Если же исполком не реагирует на письма депутата, тогда последний может воспользоваться своим правом запроса на сессии и предложить исполкому ответить на запрос, почему не устраняет недостатки, о которых ему сообщалось, почему не прислушивается к голосу депутата.
В-четвертых, причиной запроса служат важные обстоятельства, которые депутат считает необходимым специально обсудить на сессии. Когда речь идет об обращениях к отдельным хозяйственным руководителям, имеются в виду факты, характерные лишь для данной организации или предприятия. Если эти факты имеют принципиальное значение, запрос следует сделать в адрес исполкома или его отдела (управления). Нецелесообразно перегружать сессию разбором нетипичных вопросов. В подобных случаях депутаты могут воспользоваться обращением, вопросом, критическим замечанием, то есть другими формами депутатского контроля.
Необходимо также учитывать, что все руководители исполкома и его отделов присутствуют, как правило, на сессии Совета и могут тут же, на сессии, дать ответ. В то же время пригласить на сессию Совета руководителей всех учреждений и предприятий района невозможно.
Можно согласиться с тем, что при определенных обстоятельствах целесообразно сделать запрос на сессии районного Совета и непосредственно руководителю того или иного предприятия или учреждения. Но это, как показывает практика, следует делать в исключительных случаях.
Особо следует остановиться на вопросе о том, может ли депутат областного (краевого) Совета обратиться с запросом к руководителям соответствующего совета народного хозяйства?
Советы народного хозяйства являются, как известно, республиканскими органами управления и краевым и областным Советам не подчиняются. Областной (краевой) Совет и их исполкомы не вправе отменять постановления и распоряжения совнархоза, изменять план,
3 Д. Н. Бахрах
19


распоряжаться денежными и материальными средствами совнархоза и т. д. Но Положение о Совете народного хозяйства предусматривает, что «Совет народного хозяйства докладывает Совету Министров АССР, исполкому краевого, областного или городского (городов республиканского подчинения) Совета депутатов трудящихся о хозяйственной деятельности предприятий и организаций, подведомственных совнархозу... Совет народного хозяйства координирует с Советом Министров АССР, исполкомом Совета депутатов трудящихся работу по комплексному развитию хозяйства, использованию сырьевой и энергетической базы, осуществлению кооперированных поставок, а также организует другие необходимые связи между предприятиями и организациями совнархоза и предприятиями и организациями союзного, республиканского и местного подчинения» 1. Практика знает многочисленные случаи, когда на сессиях областных, краевых Советов заслушивались доклады руководителей совнархозов. Так, 5 августа 1958 г. Орловский областной Совет обсудил доклад заместителя председателя Орловского совнархоза «О подготовке к заготовкам, переработке, хранению и отгрузке картофеля, сахарной свеклы и овощей урожая 1958 года».
Принятые в некоторых союзных республиках Положения об областном Совете депутатов трудящихся закрепляют право областных Советов заслушивать доклады руководителей советов народного хозяйства экономических административных районов о хозяйственной деятельности предприятий и организаций, подведомственных совнархозам.
Выслушав доклад руководителя совнархоза, депутаты могут подвергнуть критике недостатки в работе совнархоза, внести соответствующие предложения, а затем принять решение, в котором будут содержаться рекомендации по улучшению работы.
Депутаты вправе потребовать от руководителей совнархоза официального разъяснения по тому или иному вопросу. Такое требование мало чем отличается от запросов, цель которых состоит также и в том, чтобы получить соответствующую информацию.
1 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. IV, Госполитиздат, 1958, стр. 785.
20


В области жилищного строительства, культурно-бытового обслуживания населения, соблюдения социалистической законности права местных Советов значительно шире. Поэтому чаще всего на сессиях областных и краевых Советов руководители совнархозов выступают с докладами именно по этим вопросам. Так, в сентябре 1958 года Мурманский областной Совет заслушал отчет совнархоза «О ходе выполнения строительными организациями совнархоза плана 1958 года по строительству в области жилых домов и объектов культурно-бытового назначения». В принятом решении Совет предложил совнархозу сосредоточить материальные и людские резервы прежде всего на пусковых объектах и утвердил перечень важнейших строек.
Одной из форм контроля местных Советов за деятельностью совнархозов в области жилищного строительства, культурно-бытового обслуживания населения, охраны прав трудящихся, на наш взгляд, могут явиться запросы депутатов к руководителям совнархоза. Депутаты могут сделать запросы о том, как выполняют строительные тресты совнархоза план по строительству жилья, как управление рабочего снабжения совнархоза улучшает обслуживание рабочих и т. д. Такие запросы усилят активность депутатов, укрепят связи областных и краевых Советов с совнархозами, повысят роль и авторитет Советов.
Статья 34 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик, принятых 25 декабря 1958 г. Верховным Советом СССР, гласит: «Областные, краевые, городские суды, суды автономных областей и национальных округов отчитываются перед соответствующими Советами депутатов трудящихся» 1.
Все суды, кроме народного суда, избираются Советами, перед которыми и отчитываются как за всю работу в целом, так и по отдельным вопросам. Отсюда следует, что депутаты областных, краевых и окружных Советов могут обращаться с запросами в адрес соответствующего суда. Запросы могут быть самыми разнообразными, однако специфика их состоит в том, что они не должны нарушать конституционный принцип независи-
1 «Ведомости Верховного Совета СССР» № 1 1959 г., ст. 12.
3*  21


мости судей: нельзя требовать отчет о том, как будет рассмотрено то или иное дело, почему судом вынесен тот или иной приговор и т. д.
На районные и областные Советы возложено руководство кооперативной торговлей, контроль за деятельностью потребительской и промысловой кооперации и за соблюдением устава сельских потребительских обществ. В Положении о районном Совете депутатов трудящихся Белорусской ССР говорится, что районный Совет заслушивает доклады правления райпотребсоюза о работе районного союза потребительских обществ. В адрес председателей облпотребсоюзов и райпотребсоюзов поступает довольно много депутатских запросов, потому что вопросы улучшения торговли на селе являются еще злободневными.
В Чернавском районе Липецкой области в ходе подготовки к выборам избиратели внесли наказы о радиофикации отдельных населенных пунктов. Районная контора связи уделяла мало внимания выполнению наказов. На одной из сессий районного Совета депутаты тт. Долгов и Храменюк обратились с запросом к начальнику районной конторы связи т. Драгунову о причинах нарушения сроков радиофикации сельской местности.
Так как районная контора связи не является отделом райисполкома, возникает вопрос, не превысили ли депутаты своих полномочий? Нет, не превысили. В Положениях о районных, городских и областных Советах говорится, что они контролируют работу органов и предприятий связи, расположенных на территории Совета, содействуют развитию и улучшению всех видов связи. Депутаты районных, городских, областных Советов вправе потребовать отчета от начальников управлений и контор связи, реализуя свое право контроля.
На одной из сессий Чернавского районного Совета Липецкой области был сделан запрос к председателю постоянной комиссии районного Совета по торговле: «Почему комиссия работает плохо, не принимает действенных мер для улучшения торговли в районе»? Однако ни в Конституции СССР, ни в конституциях союзных и автономных республик, ни в одном Положении о местных Советах ничего не говорится о праве запроса депутатов к председателям постоянных комиссий, и
22


это вполне объяснимо, так как за состояние дел в области народного образования, здравоохранения, торговли, сельского хозяйства отвечает, прежде всего, исполком и соответствующий отдел. Постоянные же комиссии Совета призваны помогать, содействовать исполнительному комитету в выполнении стоящих перед ним задач.
Поэтому к данным комиссиям право запроса неприменимо. Запрос депутата является формой контроля за деятельностью должностных лиц, которым Совет поручает руководить определенными участками работы.
Подведем итоги сказанному.
Депутаты сельских и поселковых Советов делают запросы к исполкому и руководителям подотчетных Совету предприятий и учреждений. Депутаты районных, городских, окружных и областных Советов обращаются с запросами, как правило, к руководителям исполкома, его отделов и управлений.
Депутаты областных, краевых, окружных, Московского и Ленинградского городских Советов могут делать запросы в адрес соответствующего суда, а депутаты областных, краевых и Московского городского Советов — к руководителям совнархозов.


4.  О СОДЕРЖАНИИ ЗАПРОСОВ
Запросы вносятся по любому вопросу компетенции Совета, за исключением тех, которые решает только Совет и которые являются предметом его исключительной компетенции. Только Совет вправе образовывать постоянные комиссии, избирать исполком, утверждать полномочия депутатов, принимать бюджет и т. д. По этим вопросам не может быть и запросов, так как отдельный депутат не вправе контролировать Совет в целом, требовать у него отчета.
Нельзя согласиться с мнением, что депутат может делать запрос по любому вопросу, связанному с его депутатской деятельностью 1. Такие моменты депутатской деятельности, как участие в выборах подотчетных Совету органов и постоянных комиссий, работа в постоянных комиссиях Совета и другие, не являются предметом запроса. Нельзя считать, что запросы делаются только по вопросам компетенции исполкома, так как депутаты областных, краевых и окружных Советов могут обращаться с запросами к соответствующему суду, который не подотчетен исполкому, имеет свою компетенцию, а значит и запросы к нему будут вноситься по вопросам, выходящим за пределы компетенции исполкома.
На сессиях местных Советов депутаты вносят запросы самого различного содержания. Наиболее типичными являются следующие.
1 См. В. А. Немцев, В. А. Пертцик, Сессии областных, краевых Советов, Госюриздат, 1959, стр. 27.
21


К председателю сессии Чернавского районного Совета Липецкой области поступила записка от депутата Барабанщикова: «Хочу обратиться с официальным запросом к исполнительному комитету и заведующему райкомхозом». Тов. Барабанщикову было предоставлено слово. Напомнив депутатам, что коммунальный отдел из года в год получает значительные средства на капитальное строительство, а также на благоустройство районного центра, депутат, обращаясь к заведующему районным отделом коммунального хозяйства, спросил: «Почему в таком плачевном состоянии находится благоустройство районного центра, почему плохо удовлетворяются бытовые нужды населения?» По запросу были открыты прения. Выяснилось, что денежные средства и материалы, отпускавшиеся на благоустройство, часто расходовались не по назначению. Районный Совет поручил исполкому принять меры к устранению недостатков. Прошло немного времени, и в районном центре произошли заметные перемены. Были отремонтированы жилые дома, приведены в порядок колодцы, построена электростанция 1. В данном случае основанием для запроса была слабая забота о нуждах населения.
Причинами запросов являются также факты бюрократизма.
На имя председателя 5-й сессии Куйбышевского городского Совета IV созыва поступило письмо избирателя Угарова, который писал, что просит обратить внимание депутатов городского Совета на факты бюрократизма в советских учреждениях Фрунзенского района г. Куйбышева. К письму были приложены материалы годичной переписки с жилищным управлением, исполнительным комитетом и прокуратурой по вопросу ремонта лестницы в одном из домов. Председатель сессии депутат Краснов, огласив содержание письма, обратился с запросом к руководителям исполкома и потребовал дать на сессии разъяснение по этому вопросу. Заместитель председателя горисполкома т. Говоров, отвечая на запрос, заверил депутатов в том, что в самое ближайшее время лестница будет отремонтирована. Горисполком принял специальное решение, которым обязал ис-
1 «Советская Россия» 26 января 1957 г.
25


полком Фрунзенского районного Совета в 10-дневный срок построить новую лестницу. Через несколько дней лестница была сделана.
Иногда случается, что план мероприятий по выполнению наказов избирателей, утвержденный Советом или исполкомом, остается на бумаге. Чтобы добиться осуществления наказов, депутаты используют свое право запроса.
Рассмотрев наказы избирателей, исполком Коми-Пермяцкого окружного Совета принял решение о капитальном ремонте семилетней школы в одном из сел округа. Прошло несколько месяцев, а деньги на ремонт школы так и не были отпущены. Директор школы много раз обращался в районный и окружной финансовые отделы, но безуспешно. Тогда о невыполнении решения исполкома директор рассказал депутату окружного Совета т. Сятчихину. На очередной сессии Совета т. Сятчихин обратился с запросом к исполкому окружного Совета: «Когда же, наконец, будут выделены средства на ремонт школы?». Пока шла сессия, члены исполкома вместе с работниками финансового отдела изучили этот вопрос. В конце сессии депутатам было доложено, что на ремонт школы будет отпущено в ближайшее время 17 тыс. руб.
На одной из сессий Куйбышевского областного Совета депутат т. Поливанова выступила с запросом и потребовала от заведующего облздравотделом доложить, почему отдел не выполнил наказ избирателей Соврушского избирательного округа об открытии рентгеновского кабинета при Подбельской районной больнице. Поэтому запросу по поручению Совета была проведена проверка, и вскоре кабинет был открыт, о чем депутатам было сообщено на следующей сессии.
Часто депутаты требуют отчета, почему не выполнено то или иное решение Совета или исполкома, почему исполком не реагирует на критические замечания депутатов, не прислушивается к рекомендациям постоянных комиссий.
В июле 1957 года в Минске на сессии городского Совета обсуждался вопрос о жилищном и культурно-бытовом строительстве. В ходе сессии ее председатель огласил поступивший от депутата Решетникова запрос к председателю горисполкома: «На прошлой сессии мы
26


обсуждали народнохозяйственный план города на 1957 год. Тогда, как вы помните, в выступлениях ряда депутатов указывалось на крупные недостатки в деле выделения участков для индивидуального строительства жилых домов. В связи с этим по предложению депутата Чуйкова в решении Совета был записан пункт, обязывающий исполком рассмотреть вопрос о земельных участках и о принятых мерах доложить на очередной сессии. Такой информации я сегодня не слышал. Чем это объясняется? Я делаю этот запрос еще и потому, что наш Октябрьский район в течение шести месяцев не получил ни одного участка, в то время как на очереди в райисполкоме состоит более трехсот застройщиков, не считая нескольких сот рабочих и служащих, выделить участки для которых просят руководители фабрик и заводов. Сроки выделения участков переносятся с одного месяца на другой, и это вызывает справедливые нарекания трудящихся, что мы задерживаем жилищное строительство. Я помню, как начальник городского управления строительства и архитектуры показывал нам по карте будущие рабочие поселки вокруг города. Спрашивается, почему же слова расходятся с делом?» Председатель горисполкома, отвечая на запрос, сообщил, что горисполком выделил 800 участков для индивидуального строительства, но в Октябрьском районе действительно не выделено ни одного участка. Он заверил депутатов, что рабочим и служащим Октябрьского района земля будет выделена 1.
Депутаты местных Советов часто делают запросы, чтобы получить официальное разъяснение или необходимую информацию. На одной из сессий Сталинградского областного Совета в ходе обсуждения плана развития общественного животноводства группа депутатов обратилась с запросом: «Просим дать ответ, обеспечен ли скот на зимний период достаточным количеством кормов? Если облисполком не примет надлежащих мер по обеспечению хорошей зимовки, не исключена возможность падежа поголовья скота».
Очень важной отличительной чертой депутатского запроса является то, что он может быть сделан по любому вопросу, независимо от повестки дня сессии. Если
1 «Советы депутатов трудящихся» 1957 г. № 2, стр. 37.
27


депутат считает необходимым, чтобы исполком или отдел проинформировали Совет о проделанной работе в области народного образования, здравоохранения, торговли, промышленности, сельского хозяйства, он обращается с соответствующим запросом. Зачем ждать, когда вопрос будет включен в повестку дня сессии? Можно использовать право запроса. Депутатский контроль становится более оперативным и действенным.
Некоторые практические работники считают, что запросы следует делать только по обсуждаемому на сессии вопросу. Но если пойти по такому пути, то депутатам придется дожидаться той сессии, на которой будут рассматриваться либо общие вопросы (отчет исполнительного комитета, утверждение народнохозяйственного плана и бюджета), либо та отрасль деятельности, по поводу которой депутат предполагает внести запрос. Действенность запросов в этих случаях значительно бы уменьшилась, многие требования депутатов потеряли бы свою злободневность. Ставить содержание запросов в зависимость от повестки дня сессии — значит ограничивать право депутатов на запрос, ослаблять их контроль за деятельностью подотчетных Совету органов.
Так, в Положении о сельском Совете депутатов трудящихся Азербайджанской ССР сказано: «Запрос может быть сделан по любому вопросу, входящему в компетенцию сельского Совета, вне зависимости от повестки дня сессии» 1.
Иной точки зрения придерживаются некоторые юристы, которые полагают, что запрос может иметь место только по вопросам, не обсуждаемым на сессии Совета 2.
Поскольку вопрос рассматривается на сессии, депутат вправе, конечно, использовать и такие формы контроля, как вопрос, критическое замечание, выступление. Но запрос, как уже подчеркивалось, наиболее действенная форма контроля.
Поэтому, когда Совет обсуждает работу органов здравоохранения по докладу заведующего отделом здравоохранения, депутат может потребовать, чтобы председатель исполкома сообщил, как исполком руководил дея-
1 Положения о сельских Советах депутатов трудящихся, Госюриздат, 1959, стр. 100.
2 См. Н. А. Кудинов, Запрос депутатов местных Советов и его формы, «Советское государство и право» 1957 г. № 9.
28


тельностью отдела и какую оказывал ему помощь. Депутатский запрос может поступить и к заведующему финансовым отделом — почему плохо финансируются органы здравоохранения.
На сессиях местных Советов имеют место многочисленные запросы подобного рода. Так, на 4-й сессии Ленинградского городского Совета IV созыва обсуждался вопрос о ходе ремонта жилого фонда в Ленинграде. Один из депутатов обратился с запросом, «какие меры принимает исполком Ленинградского городского Совета для повышения качества ремонтно-строительных работ и что предпринимается для устранения недоделок по сданным в эксплуатацию объектам; что конкретно делает исполком для ускорения строительно-монтажных работ в Ленинском, Выборгском и Куйбышевском районах и какая оказывается помощь, если таковая требовалась?».
Подобные запросы концентрируют внимание и Совета, и его органов на злободневных и неотложных делах.
Таким образом, специфика запроса состоит в том, что он делается по таким важным и типичным вопросам, которые являются значительными для данного Совета и поэтому заслуживают внимания всех депутатов. Как правильно подчеркивалось в журнале «Советы депутатов трудящихся», «необходимо разъяснять депутатам, что предметом запроса должен быть такой важный повод, который может привести к специальному обсуждению на сессии, и, если Совет сочтет нужным сделать это, то и к принятию решения» 1.
1 «Советы депутатов трудящихся» 1957 г. № 2, стр. 38.


5.  КАКОВ ПОРЯДОК ОБРАЩЕНИЯ С ЗАПРОСОМ
Кто может сделать запрос? Уже само название института «запрос депутата» подсказывает нам ответ — правом запроса пользуются депутаты соответствующего Совета.
С запросами могут обращаться как отдельные депутаты, так и группы депутатов.
Депутат может сделать запрос и от имени своих избирателей. Подобный запрос, например, был сделан по письму граждан, поступившему в адрес депутата Краснова — председателя 5-й сессии Куйбышевского городского Совета IV созыва.
Иногда депутат делает запрос от имени постоянной комиссии Совета. Так, на сессии Ново-Девического районного Совета Куйбышевской области председатель финансово-бюджетной комиссии депутат Кадочкин взял слово и заявил: «Комиссия на предыдущей сессии районного Совета внесла предложение об исправлении бюджета путем увеличения доходной части на 30 тыс. рублей за счет лесных разработок и снижения на 15 тыс. руб. административных расходов. Эти предложения были приняты Советом и записаны в решении. Почему заведующий финансовым отделом уклоняется от выполнения этого решения Совета» 1,
Председатели и члены постоянных комиссий иногда жалуются на то, что рекомендации комиссий не всегда
1 «Советское государство и право» 1951 г. № 8, стр. 49
30


выполняются. Причину этого некоторые депутаты видят в том, что у комиссии Совета нет права издавать обязательные решения. Вот что пишет, например, председатель постоянной комиссии по торговле и общественному питанию Ленинградского городского Совета т. Абатуров: «Руководители торговых организаций нередко игнорируют указания постоянных комиссий. Объясняется это, конечно, тем, что наши указания не носят обязательного характера и за невыполнение их никто не несет никакой ответственности. Именно поэтому предложения часто остаются лишь благими пожеланиями»
Но неужели постоянная комиссия ничего не может сделать, чтобы рекомендации выполнялись? Конечно, может! Очень действенным средством воздействия являются, например, такие запросы от имени комиссии к руководителям исполкома и его отделов: почему отдельные должностные лица не прислушиваются к голосу депутатов? Почему исполком не помогает постоянной комиссии, не содействует повышению ее авторитета?
Комиссии должны чаще обращаться с запросами к исполкому, если их предложения игнорируются, и тогда они сумеют добиться того, что с их рекомендациями будут считаться.
Остановимся теперь на вопросах: когда (на сессии или в межсессионный период) и в какой форме (устно или письменно) депутаты реализуют свое право запроса.
В ст. 29 Положения о сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР говорится: «Депутат сельского Совета имеет право запроса на сессии...»2. Подобные же формулировки даны и во всех других Положениях о местных Советах, действующих в большинстве союзных республик. Таким образом, в текстах самих законов подчеркивается, что запрос должен быть сделан на сессии.
Необходимость обращения с запросом может возникнуть у депутата как до начала сессии, так и в ходе ее. Желательно, конечно, чтобы запросы поступали в самом начале сессии, тогда они будут включены в повестку дня, и лучше будет организована работа сессии.
1 «Советы депутатов трудящихся» 1958 г. № 6, стр. 55.
2 Положения о сельских Советах депутатов трудящихся, Госюриздат, 1959, стр. 12.
31


Кроме того, и это главное, на запрос депутата необходимо подготовить ответ, поэтому, чем раньше он поступит, тем тщательнее будет подготовлен ответ. Поступление запроса в конце сессии в ряде случаев фактически делает невозможным дать ответ на данной сессии. Поэтому если депутат решил внести на сессии запрос, то целесообразно не ждать, когда закончится обсуждение основных вопросов повестки дня сессии, а обращаться с запросом в начале сессии или в ходе ее.
Поскольку сессии местных Советов продолжаются один-два дня, времени для подготовки ответа может оказаться недостаточно, даже если запрос поступит в самом начале сессии. Ведь по многим запросам требуется провести проверки на местах, побеседовать с людьми, согласовать мероприятия с вышестоящими органами. Чтобы и в этом случае ответ был дан своевременно, некоторые депутаты заранее сообщают исполкому о том, что они намерены во время сессии сделать запрос.
Так, депутат Чернавского районного Совета Липецкой области Еров хотел выяснить, как в исполкоме и его отделах организована работа с жалобами и заявлениями трудящихся. Чтобы дать исполкому время для подготовки ответа на запрос, Еров опубликовал его до сессии в районной газете. Через неделю состоялась очередная сессия Совета, на которой не только был дан ответ депутату, но и развернулось оживленное обсуждение. Выяснилось, что жалобы и заявления граждан не всегда рассматривались в установленные законом сроки, некоторые жалобы лежали без движения по два месяца, а то и дольше. Районный Совет принял специальное решение по запросу, в котором потребовал от руководителей исполкома в кратчайший срок навести образцовый порядок в работе с письмами и заявлениями трудящихся 1.
На этом примере можно убедиться в том, что, если депутат заранее сообщает исполкому о своем желании сделать запрос, это приводит к тому, что ответ будет более полным и своевременным.
15 апреля 1956 г. в Воронежской областной газете «Коммуна» появилась заметка депутата Воронежского городского Совета Троепольского под заголовком «За-
1 «Советская Россия» 26 января 1957 г.
32


прос к председателю исполкома Воронежского городского Совета». В заметке указывалось, что у депутатов городского Совета нередко возникает необходимость встретиться для неотложного разговора с руководящими работниками горисполкома. Однако попасть к ним на прием не так-то просто. Депутат приводил соответствующие примеры. «Пользуясь правом запроса,  — писал т. Троепольский,  — я обращаюсь через газету к председателю горисполкома т. Бельскому с предложением, чтобы на ближайшей сессии городского Совета он сообщил депутатам о мерах, которые будут предприняты в целях беспрепятственного посещения депутатами руководителей исполкома».
Таким образом, практика свидетельствует о том, что запрос может поступить не только в ходе сессии, но и заранее, причем в обоих случаях запрос влечет одинаковые правовые последствия. Поэтому редакция тех статей Положений о местных Советах, где говорится, что депутат имеет право запроса только на сессии, на наш взгляд, несколько неудачна. Более правильным является текст ст. 71 Конституции СССР: «Правительство СССР или Министр СССР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета СССР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответствующей палате».
Здесь оставляется открытым вопрос, когда может быть сделан запрос: во время сессии или до сессии.
В Положениях о местных Советах Азербайджанской ССР предусматривается, что депутат может заранее обратиться с запросом, чтобы соответствующие должностные лица сумели подготовить ответ. «Учитывая, что сессии местных Советов, как правило, завершают свою работу в течение одного дня,  — отметил в своем докладе на сессии Верховного Совета Азербайджанской ССР заместитель председателя Президиума Верховного Совета Азербайджанской ССР т. Джафаров,  — Положения предусматривают возможность внесения запроса заблаговременно, то есть с момента объявления о созыве сессии: для районного и городского Совета — за 10 дней, а для сельских и поселковых Советов — за 5 дней» 1.
1 Стенографический отчет 8-й сессии Верховного Совета Азербайджанской ССР IV созыва, Баку, 1959, стр. 142.
33


Несомненно, решение этого вопроса в Азербайджанской ССР лучше отвечает интересам практики.
Запрос может быть сделан как в письменной, так и в устной форме. Совершенно необязательно, чтобы депутат вносил его в порядке особого выступления: он может обратиться с запросом, выступая в прениях.
Так поступил, например, депутат Коми-Пермяцкого окружного Совета т. Колобов, который в ходе своего выступления на сессии потребовал сообщить, какие меры принимаются исполкомом окружного Совета для улучшения работы местной промышленности? Понятно, что, когда запрос делается в устной форме, необходимо специально оговориться. Иначе может получиться, что депутатский запрос останется незамеченным. На 1-й сессии Пермского областного Совета VII созыва, которая состоялась 20 марта 1959 г., депутат Никольский сказал: «Теперь в отношении переправы через реку Обва. Мне надоело говорить об этом, почти на каждой сессии и почти всегда нас заверяют, что этот вопрос будет решен, а на самом деле до сих пор не решен как следует». Эта часть высказывания т. Никольского была воспринята как обычное критическое замечание, и ответа депутату дано не было. А если бы депутат сказал так: «Теперь я хочу обратиться с запросом к председателю облисполкома: почему до сего времени не выполнен наказ избирателей об организации переправы через реку Обва, несмотря на многочисленные обещания»? — исполком обязан был бы дать ему официальное разъяснение на сессии.
Если депутат решил сделать письменный запрос, то лучше всего послать его председателю сессии, потому что, во-первых, запрос оглашается на сессии, что позволяет Совету проконтролировать своевременность ответа, а депутатам подготовиться к обсуждению; во- вторых, депутату не всегда удается определить должностное лицо, к которому нужно направить запрос; в-третьих, в этом случае запрос отражается в официальных документах сессии.
Председатель сессии, получив письменный запрос, немедленно зачитывает его содержание. Если соответствующие должностные лица по тем или иным причинам не присутствовали в зале заседания Совета в мо-
34


мент оглашения запроса, председатель сессии обязан довести до сведения этих должностных лиц требования депутата.
Законодательство ничего не говорит о том, в какой форме должны быть внесены запросы, кому необходимо их направлять и т. д., исходя из того, что детальная регламентация самой процедуры запроса в местных Советах в какой-то мере будет сковывать активность депутатов.


6. 	ОБ ОТВЕТАХ НА ЗАПРОСЫ
Праву депутата вносить запросы соответствует обязанность давать на них ответ, возлагаемая на руководителей подотчетных Совету органов. Совет решает вопрос о сроках ответа, является ли ответ удовлетворительным, открывать по запросу прения или нет; Совет же принимает соответствующие меры для устранения тех недостатков, на которые обратил внимание депутат.
Как уже отмечалось, депутатский запрос — одна из форм контроля за работой исполнительно-распорядительных органов. Поэтому главное в институте запроса — это обязанность должностных лиц дать на сессии ответы, отчитаться по затронутому депутатом вопросу. Запрос, собственно, для того и делается, чтобы получить официальное разъяснение, обязать отчитаться в том, почему были допущены те или иные недостатки, какие намечаются меры для их устранения.
В текстах статей Конституции СССР, конституций союзных республик и Положений о местных Советах прямо подчеркивается, что Совет Министров, министр, исполнительный комитет, руководитель отдела обязаны дать ответ на запрос депутата. Статья 48 Конституции РСФСР гласит: «Правительство РСФСР или министр РСФСР, к которым обращен запрос депутата Верховного Совета РСФСР, обязаны не более чем в трехдневный срок дать устный или письменный ответ в Верховном Совете РСФСР». «Депутаты районных Советов
36


имеют право запроса на сессии к исполнительным комитетам районных Советов, заведующим отделами, которые обязаны дать ответ...»,  — говорится в ст. 69 Положения о районных Советах депутатов трудящихся Узбекской ССР.
Исполком не вправе решать о том, чем является обращение депутата: запросом или нет и тем самым не вправе освободить себя от обязанности дать ответ по существу. Неверно поступил, например, исполком Советского района Москвы.
В феврале 1958 года на очередной сессии Советского районного Совета Москвы один из депутатов обратился к районному исполкому с письменным запросом, почему в течение нескольких лет откладывается капитальный ремонт одного из домов. Жильцы этого дома и в своих наказах, и в жалобах неоднократно просили отремонтировать здание. И депутат много раз обращался по данному вопросу к исполкому, но также безрезультатно. Все это говорило о серьезных недостатках в работе исполкома, о его невнимательном отношении к нуждам избирателей и сигналам депутата.
Однако и на запрос депутат не получил ответа. Руководители исполкома заявили, что вопрос о ремонте отдельного дома является мелким, частным, не заслуживающим внимания Совета, поэтому отвечать на запрос на сессии они не будут, а депутату позднее в рабочем порядке дадут справку. Но имеет ли право исполнительный комитет признать запрос малозначительным и не ответить на него? По нашему мнению, исполком обязан давать ответы на любой запрос депутата.
Только сам депутат может решать, обращаться с запросом или использовать другие формы воздействия на исполком. Но когда депутат сделал запрос, ни под каким предлогом руководители исполкома и его отделов не вправе отказаться дать ответ. Наше законодательство не знает ни одного исключения из этого правила.
Запрос советского депутата не нуждается в чьей- либо санкции, что еще раз подтверждает подлинный демократизм этого правового института 1.
1 Если же обратиться к конституциям некоторых зарубежных государств, то мы увидим, что после того как сделан запрос, соответствующая палата парламента должна решить вопрос о внесении его в повестку дня. Таким образом, не сам факт внесения за-
37


Ни председатель сессии, ни исполком, ни даже сам Совет не могут снять запрос депутата в связи с тем, что, во-первых, законодательство такого права Совету не предоставило и подобная процедура законом не предусмотрена; во-вторых, не выслушав отчет исполкома, сессия может не узнать о тех недостатках, о которых депутат сообщает в самой общей форме, и Совету трудно будет решить, действительно ли факты, о которых говорит депутат, заслуживают внимания сессии; в-третьих, подобная процедура означала бы ущемление прав депутата 1.
Ответ на запрос должен быть полным и ясным. Если депутат указывал на недостатки, в ответе должно быть объяснено, почему они возникли и как будут устранены. Если депутат просил дать информацию, она должна быть исчерпывающей и всесторонней.
Вряд ли устроит депутатов ответ, в котором будут содержаться только общие обещания принять меры, устранить недостатки, учесть замечания. Нужно конкретно сказать, что собирается предпринять исполком по запросу. Как автор запроса, так и любой другой депутат имеет право задавать вопросы отвечающему, требовать дополнительных разъяснений.
Если исполком уже обсуждал данный вопрос на своем заседании, но депутаты не знают о принятом решении, то нужно довести соответствующее решение до сведения Совета. Но если вопрос, поднятый в запросе депутата, ранее не рассматривался исполкомом? Какой ответ в этом случае дать Совету?
Когда на одной из сессий Куйбышевского областного Совета в адрес областного исполкома поступил
проса, а одобрение его парламентом порождает обязанность у должностных лиц дать ответ на запрос. Так, § 53 Конституции Дании устанавливает: «Каждый член фолькетинга (парламент Дании.  — прим. ред.) может с согласия последнего (подчеркнуто мною —  Д. Б.) поставить на обсуждение любой вопрос, имеющий общественное значение, и требовать по этому вопросу объяснения от министров» («Конституция буржуазных государств Европы», М., 1957, стр. 397).
1  В практике английского парламента есть много случаев, когда спикер палаты общин снимает «недопустимые вопросы». В руководстве по регламенту английского парламента, составленном английским государствоведом Мэем, указано 28 видов «недопустимых вопросов» (См. Уэйд и Филлипс, Конституционное право, М., 1950, стр. XXVI).
38


подобный запрос, в работе сессии был объявлен перерыв, во время которого состоялось специальное заседание облисполкома. Последний наметил меры для устранения вскрытых на сессии недостатков, а затем депутатам было доложено о принятом решении.
Так же поступил окрисполком Коми-Пермяцкого национального округа на сессии окружного Совета, когда один из депутатов внес запрос о выделении средств на капитальный ремонт школы. Исполком сразу же принял решение о выделении на ремонт 17 тыс. руб. Это решение исполкома и было ответом на запрос депутата.
Проведение во время сессий специальных заседаний исполкома с целью обсудить и наметить меры в связи с запросом свидетельствует о серьезном отношении к требованиям депутатов.
Вопрос о том, кто должен давать ответ на запрос, решается следующим образом. Если запрос поступил в адрес исполкома, то отвечает на него председатель или другие руководители исполкома.
По поручению исполкома ответ на запрос может дать и заведующий отделом. Но если депутат требует отчета от конкретного должностного лица — председателя исполкома, заведующего отделом — они и должны отвечать Совету. Неправильно поступают те председатели исполкомов, которые отвечают на все запросы, даже если они обращены к заведующим отделами. В этих случаях председатель исполкома нарушает право Совета требовать отчета от всех тех должностных лиц, которых выбирает Совет.
На запросы к областному (краевому) суду отвечает его председатель или член суда по поручению председателя. В сельских и поселковых Советах выступают с ответами на запрос и руководители сельских организаций, учреждений и предприятий.
Обычно ответы на запросы даются в конце работы сессии. И это правильно, так как в большинстве случаев они не связаны с обсуждаемым на сессии вопросом. Чтобы прения по нему не прерывались и сессия проходила организованно, ответ на запрос нужно давать, когда закончится рассмотрение основного вопроса.
Ответ на запрос должен быть дан на текущей сессии В этом одна из важнейших особенностей запроса. В практике Верховных Советов не было таких случаев,
39


чтобы это правило нарушалось — как только заканчивается обсуждение основного вопроса повестки дня, депутатам дается официальное разъяснение.
В деятельности местных Советов есть своя специфика, которую нельзя не учитывать. Сессии сельских, городских, районных Советов обычно длятся не более одного дня, сессии областных и краевых Советов  —  1 — 2 дня. Понятно, что такой небольшой срок может оказаться недостаточным для подготовки обстоятельного ответа, тем более, если предварительно требуется получить сведения с мест, побеседовать с людьми, получить разрешение вышестоящих органов, подготовить требуемую информацию.
Как же быть в этих случаях?
Поставленный вопрос в Положениях о местных Советах решается по-разному. На наш взгляд, наиболее удачно он решен в Белорусской ССР: «Исполнительный комитет районного Совета и заведующие его отделами, к которым обращен запрос депутата, обязаны дать ответ на запрос на данной сессии. При невозможности этого ответ на запрос по решению Совета должен быть дан на следующей сессии Совета с тем, однако, чтобы депутат был информирован об ответе не позднее чем в трехдневный срок после сессии, на которой был внесен запрос» 1.
Из текста статьи видно, что соответствующие должностные лица обязаны дать ответ на данной сессии. Когда в силу тех или иных обстоятельств сделать это невозможно, запрашивается согласие Совета дать ответ не на данной, а на следующей сессии. Только Совет специальным решением может разрешить такую отсрочку, предварительно взвесив, насколько она обоснована. Необходимость в каждом отдельном случае получать согласие Совета о переносе ответа на следующую сессию и выносить вопрос об этом на обсуждение всех депутатов является эффективным средством борьбы с волокитой. Запрос депутата является формой контроля Совета за работой подотчетных органов. А так как контролирует Совет, то и ответ дается Совету на сессии. В ре-
1  См. ст. 64. Положения о районном Совете депутатов трудящихся («Собрание законов и указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР» 1958 г. № 6, ст. 92).
40


зультате Совет знает о каждом ответе, может оценить его и наметить меры для устранения недостатков, а также наказать виновных.
Между сессиями Совета проходит обычно 2—4 месяца. Чтобы в течение столь длительного срока автор запроса не оставался в неведении относительно мер, предпринимаемых исполкомом, последний обязан в трехдневный срок после окончания сессии информировать депутата.
Неудачно, на наш взгляд, сформулирована ст. 31 Положения о сельском Совете, действующего в Грузинской ССР. В статье говорится: «Депутат сельского Совета имеет право запроса по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, исполнительному комитету, а также руководителям колхозов, совхозов, машинно-тракторных станций, учреждений, предприятий и организаций, находящихся на территории сельсовета, которые обязаны в кратчайший срок дать ответ на запрос депутата» 1.
Во-первых, понятие «кратчайший срок» является очень растяжимым. Что значит ответить в кратчайший срок? В этот же день, через неделю, через месяц? Такая неопределенность приводит к тому, что в каждом случае отвечающий сам определяет время ответа.
Во-вторых, в статье нет и намека на то, что запрос и ответ на него имеют место на сессии. Из текста статьи выпало самое главное, что характеризует этот институт.
От работников исполкомов необходимо требовать, чтобы они отвечали быстро. Но возможны случаи, когда этого сделать не удастся. Вот почему «Положение о сельском Совете депутатов трудящихся РСФСР» устанавливает, что «исполнительный комитет сельского Совета или руководители организаций и учреждений, к которым обращен запрос депутата, обязаны дать ответ на запрос на данной сессии, а при невозможности дать ответ на данной сессии—в срок, установленный сельским Советом депутатов трудящихся» 2. «Положение о районном Совете депутатов трудящихся Украинской ССР» предусматривает, что исполнительный комитет районного
1 Положения о сельских Советах депутатов трудящихся, Госюриздат, 1959, стр. 84.
2 Там же, стр. 12.
41


Совета, а также заведующие отделами исполкома «обязаны дать устный ответ на запрос депутата на той же сессии или письменный ответ не позднее, чем в трехдневный срок» 1. Точно так же решается этот вопрос и в «Положении о районных Советах депутатов трудящихся Узбекской ССР».
Отсутствие в тексте закона прямого указания на то, что письменно ответить депутату можно только тогда, когда ответить устно на сессии было невозможно и что такая отсрочка дается только Советом, может создать мнение, что должностные лица по своему усмотрению могут дать разъяснения на сессии или после нее. В последнем случае значение запросов снижается. Из острой и оперативной формы контроля они превращаются в обычные обращения, на которые можно ответить и в данный момент, а можно и позднее, ответ на которые не станет достоянием всего Совета.
С вопросом о том, когда должен быть дан ответ, очень тесно связан другой — в какой форме, устно или письменно, дается ответ. Конституция СССР и конституции союзных и автономных республик указывают, что лицо, к которому обращен запрос депутата, обязано ответить в устной или письменной форме.
В положениях о местных Советах, действующих в большинстве союзных республик, ничего не говорится о том, в какой форме дается ответ. Из самой сущности запросов вытекает вывод, что если ответ дается на сессии, то он должен быть устным.
После того как на запрос дан ответ, председатель сессии выясняет, удовлетворен ли ответом депутат, нет ли у него дополнительных вопросов к отвечающему и не хочет ли депутат, обратившийся с запросом, дать пояснений. Затем председательствующий на сессии спрашивает: есть ли необходимость открывать прения? Если депутаты считают, что прения излишни, то Совет принимает решение: «Прений не открывать, ответ принять к сведению».
Статья 66 Положения о районном Совете депутатов трудящихся Азербайджанской ССР предусматривает,
1 См., например, ст. 66 Положения о районном Совете депутатов трудящихся Украинской ССР, Издание Верховного Совета Украинской ССР, Киев, 1957, стр. 21.
42


что «по запросу депутата районный Совет принимает решение»1. В других союзных республиках местные Советы поступают так же. Так, на сессии Куйбышевского областного Совета по запросу депутата Пивнева было принято следующее решение: «1. Критику депутата Пивнева в отношении серьезных недостатков в работе областного управления кинофикации и персонально его начальника т. Грачева в деле кинообслуживания населения признать правильной. Областной Совет депутатов трудящихся обращает внимание т. Грачева на его неудовлетворительную работу и требует немедленно пересмотреть ее, обеспечив на деле кинообслуживание населения.
2.  Поручить облисполкому в ближайшее время рассмотреть вопрос о состоянии кинообслуживания населения и принять дополнительные меры по улучшению этой работы.
3.  Поручить облисполкому специально рассмотреть вопрос о кинообслуживании населения Больше-Черниговского района и принять меры по коренному улучшению этой работы» 2.
Специальное решение не принимается тогда, когда запрос поступил по тому же вопросу, который обсуждается на сессии. В этом случае Совет просто расширяет свое решение по основному пункту повестки дня путем включения в него дополнительных мероприятий, намечаемых в связи с депутатским запросом. Так было на сессии Сталинградского областного Совета, обсуждавшего план развития общественного животноводства. По запросу об обеспечении скота кормами председатель Сталинградского облисполкома дал подробный отчет, а решение сессии было дополнено специальным пунктом, который обязывал облисполком и управление сельского хозяйства принять предложенные депутатами меры по укреплению кормовой базы.
Принятию решения по запросу предшествуют, как правило, оживленные прения, в ходе которых депутаты вскрывают недостатки в работе исполнительно-распо-
1 Положение о районном Совете депутатов трудящихся Азербайджанской ССР, издание Верховного Совета Азербайджанской ССР, 1959, стр. 28.
2 Н. Т. Савенков, Обязанности и права депутата местного Совета, Госюриздат, 1958, стр. 52.
43


рядительных органов, намечают пути их исправления, одобряют хорошие мероприятия, требуют привлечения виновных к ответственности.
Когда на сессии Ново-Девического районного Совета Куйбышевской области по запросу постоянной комиссии было установлено, что заведующий районным финансовым отделом не внес в бюджет исправлений, рекомендованных финансово-бюджетной комиссией и одобренных Советом, депутаты потребовали, чтобы исполком наказал заведующего райфо. Исполнительный комитет объявил ему выговор.
Совет или сам намечает мероприятия, или поручает исполкому обсудить вопрос на своем заседании, принять необходимые меры и доложить об этом на следующей сессии.
Если требуется обследование, Совет может поручить исполкому или постоянной комиссии проверить положение дел на местах и сообщить об этом на следующей сессии. Например, на одной из сессий Тульского областного Совета депутаты сделали запрос председателю облпотребсоюза по поводу того, что в ряде магазинов области отсутствуют товары первой необходимости. Ответ на запрос не удовлетворил Совет, поэтому он поручил своей постоянной комиссии по торговле проверить состояние торговли и общественного питания в городах и районах области. Облисполком в свою очередь выделил в помощь членам комиссии большую группу советского актива. Проверка показала, что из-за неповоротливости и беззаботности отдельных руководителей торговых организаций, в частности, Ленинского, Арсеньевского и Белевского районов, в некоторых магазинах отсутствовали такие товары, как соль, керосин, мыло, спички. Обсуждая материалы проверки, исполком областного Совета учел предложения депутатов и решил внести на сессию отчет начальника областного управления торговли и председателя облпотребсоюза о состоянии обслуживания населения и мерах улучшения торговли. Депутаты активно обсуждали этот вопрос. Они критиковали недостатки в работе торгующих организаций, вскрывали их причины, называли имена виновников плохого обслуживания населения, вносили предложения о расширении торговой сети и особенно сети комиссионных магазинов.
44


После сессии областного Совета были приняты меры по расширению сети магазинов и ларьков. Дополнительно открыто около 200 магазинов. Сеть комиссионной торговли была увеличена на 33 предприятия. Значительно возросла продажа мяса, молока, масла. Так запрос послужил началом целого ряда важных мероприятий.
Депутат Авакян на сессии районного Совета подверг критике серьезные недостатки в организации культурно- массовой работы среди молодых жителей одного из кварталов Новопесчаных улиц Ленинградского района Москвы. Несмотря на неоднократную постановку этого вопроса перед отделом культуры, тот не оказал никакой помощи общественности в работе с молодежью. Поэтому т. Авакян обратился к заведующему отделом культуры с запросом и просил разъяснить причины недостатков и пути их устранения. Ответ руководителя отдела культуры, заявившего, что, по его мнению, для работы с подростками и юношами достаточно действующей сети красных уголков при домоуправлениях, депутаты признали неудовлетворительным. Совет потребовал от отдела культуры улучшить организацию культурного отдыха молодежи. Вместе с депутатами и общественностью отдел добился выполнения этого требования Совета. При домоуправлении № 79 открыт новый красный уголок, построено несколько спортивных площадок для игр в волейбол, баскетбол и городки, начал свою работу кружок юных автомобилистов.
Приведенные примеры убедительно говорят о том, что запрос депутата влечет самые разнообразные последствия, что Совет может наметить любые мероприятия, направленные на решительное искоренение недостатков в деятельности исполнительных органов. В большинстве случаев дело не ограничивается тем, что исполком отвечает на запрос, а Совет принимает решение. Заканчивается сессия, депутаты разъезжаются по домам, а работники исполкома, постоянные комиссии проводят обследования на местах, вносят вопросы на рассмотрение исполкомов, добиваются выполнения принятых Советом решений.
За последние годы широкое распространение получила практика отчетов исполкомов на сессиях об исполнении решений Совета. По запросу тоже принимаются
45


решения. И очень неплохо, когда член исполкома или заведующий отделом доложит иа следующей сессии, как выполнено решение Совета, какие проведены мероприятия по запросу депутата. Если в первоначальном ответе говорилось о том, что намечается сделать, то на следующей сессии следует рассказать, что уже практически сделано.
Запрос и ответ на него следует отражать в официальном документе в протоколе сессии, а сам запрос следует включать в повестку дня сессии.
Иногда запросы записывают не в протокол сессии, а в книгу критических замечаний. Это неправильно. Книга критических замечаний является не официальным документом, а памяткой, которую составляют работники исполкома для себя и в которую вносятся критические замечания депутатов, высказанные на сессии.
Внесение запросов и принимаемых по ним решений в протокол сессии еще раз подчеркивает значение этой формы депутатской деятельности, позволяет как самим депутатам, так и руководителям вышестоящих органов проследить за тем, как осуществляются требования депутата, насколько велика активность депутатов. Необходимость внесения запросов и ответов по ним в повестку дня и протокол сессии вызывается еще и тем, что они в большинстве случаев не связаны с обсуждаемым на сессии вопросом.
Таким образом, депутатский запрос порождает у соответствующих должностных лиц обязанность дать официальное разъяснение. В ответе должно быть конкретно указано, какие будут приняты меры, для чего в необходимых случаях может быть созвано специальное заседание исполкома. Ответ дается устно на данной же сессии, а в случае невозможности с разрешения Совета сообщается депутату позднее в письменной форме, о чем докладывается на следующей сессии. По запросу могут быть открыты прения и обязательно принимается решение, что отражается в протоколе и повестке дня сессии.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Депутатский запрос как важная форма контроля Совета за деятельностью подотчетных органов применяется еще сравнительно редко. Чтобы депутаты чаще использовали свое право на запрос, исполкомам следует проводить соответствующую разъяснительную работу.
В октябре 1956 года исполком Коми-Пермяцкого окружного Совета организовал для депутатов окружного Совета семинар, на котором была проведена беседа «О праве запроса депутатов местных Советов». Проведение семинара положительно сказалось на практике работы окружного Совета, депутаты стали делать запросы окрисполкому и заведующим отделами.
Секретарь Чернавского районного Совета Липецкой области П. Мастерков в своей статье «Запрос депутата», опубликованной в газете «Советская Россия» от 26 января 1957 г., сообщил, что на районном совещании депутатов сельских Советов было рассказано, как депутаты районного Совета используют свое право на запрос. Обсуждение этого вопроса на совещании принесло большую пользу.
Алтайский краевой Совет депутатов трудящихся на 1-й сессии IV созыва обсудил вопрос «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся края и усилении их связей с массами». В принятом решении говорится, что краевой Совет обязывает исполкомы всех Советов депутатов трудящихся края принимать меры к тому, чтобы депутатам была предоставлена возмож-
47


ность выступать на сессиях с запросами и получать на них исчерпывающие ответы. Со своей стороны мы предлагаем, чтобы в начале работы каждой сессии при утверждении регламента сессии добавлялось: для запросов и справок — 5 минут. Этим самым депутатам напоминалось бы о их праве запроса.
Но, к сожалению, в некоторых исполкомах или же совсем не проводятся семинары по вопросу о правах и обязанностях депутатов, или при проведении семинаров ничего не говорят о запросах. Работники исполкомов обязаны разъяснять депутатам, какие на них ложатся обязанности, какими они пользуются правами.
После каждых выборов вновь приходят в Советы большие группы депутатов. Откуда же они будут знать о своих обязанностях и правах, если им не расскажут об этом? Слабая работа с депутатами является третьей причиной того, что депутаты редко пользуются правом запроса.
Депутат Приокского районного Совета г. Горького А. Козлов в своем письме в редакцию журнала «Советы депутатов трудящихся» говорил: «Без преувеличения можно сказать, что для многих депутатов местных Советов право запроса неведомо. Депутатом райсовета я избираюсь четвертый раз и за этот срок не слышал, чтобы кто-либо выступил на сессии с запросом. Мне самому также не приходилось пользоваться этим правом. Думаю, что подобное положение не только у нас, в городе Горьком. А все это получается от того, что мы, депутаты, плохо знаем свои права и обязанности. А раз плохо знаешь, что должен делать, то и робеешь иногда — выступишь, и вдруг невпопад! Затронешь какой-нибудь вопрос, и вдруг, как говорится, «не по-существу». Недостаточное знание своих прав и обязанностей — наша, конечно, вина, вина самих депутатов. Но мне кажется, что и исполком тоже должен нам помочь. Однако у нас как-то не придают значения развитию навыков депутатской деятельности. Избрали кого-либо депутатом и уже считают, что он все должен знать, все уметь. А ведь для многих депутатов, особенно для тех, кто избран впервые, не все ясно, не все известно. Следовательно, депутатам надо разъяснять их права и обязанности»1.
1 «Советы депутатов трудящихся» 1959 г. № 10, стр. 76.
48


Претензии т. Козлова вполне справедливы. Исполкомы некоторых Советов, видимо, забывают, что в каждом положении о местном Совете есть специальная статья, где сказано о том, что исполнительный комитет городского (районного, областного, сельского) Совета депутатов трудящихся должен оказывать помощь депутатам в выполнении ими депутатских обязанностей, знакомить депутатов с действующим законодательством, решениями партии и правительства.
Депутат Сталинского районного Совета Москвы т. Михайлова в газете «Известия» от 29 мая 1956 г. рассказала, как отнеслись к ее запросу руководители Сталинского райисполкома.
В течение четырех лет задерживался ремонт балконов в одном из домов по Малой Семеновской улице. Тогда по просьбе избирателей т. Михайлова в марте 1956 года сделала запрос по этому поводу. Председатель райисполкома т. Алексин ответил депутату, что «к решению вопроса будет привлечен... научно-исследовательский институт. Он определит состояние и прочность бетона». «В середине апреля,  — рассказывает депутат,  — в домоуправление на Малой Семеновской улице прибыли главный инженер райжилуправления т. Вержицкий, представитель научно-исследовательского института т. Невров, инженеры из ремстройтреста и строительного управления. Посмотрели, поговорили, разошлись. Прошел еще месяц. На днях я позвонила, в который раз, в райжилуправление. Тов. Вержицкий ответил мне дословно следующее: «Мною дано задание управдому договориться с кем-нибудь из жильцов и взять из стены штук 10 кирпичей и бетон, чтобы институт мог их исследовать. Как только это будет сделано, вопрос о ремонте балконов мы разрешим».
По форме все правильно — депутат внесла на сессии запрос, председатель райисполкома ей сразу же ответил и пообещал сделать все необходимое. А по существу от депутата просто отмахнулись, балконы не отремонтировали.
Подобные факты должны встречать самый решительный отпор, о них нужно писать в газетах, сообщать вышестоящим советским и партийным органам для привлечения виновных к ответственности. Да и у самого Совета достаточно прав, чтобы призвать к порядку тех, кто
49


не отвечает на запросы, особенно если речь идет об избираемых Советом должностных лицах.
Нужно помнить, что если запрос остался без ответа и не повлек устранение недостатков, то это отбивает у депутатов желание снова, по другим поводам, вносить запросы, подорвет веру в данную форму контроля. Дело от этого проиграет, контроль Совета за работой исполнительных органов ослабнет.
Местные Советы обладают очень широкими полномочиями, большими возможностями и правами, они могут и должны соответствующим образом воздействовать на тех, кто не прислушивается к голосу депутатов.
* * *
До недавнего времени многие местные Советы не уделяли достаточного внимания контролю за работой своих исполнительно-распорядительных органов. В этих условиях право запроса оказалось незаслуженно забытым. Сейчас, когда Коммунистическая партия и Советское правительство принимают самые решительные меры к всемерному развитию социалистического демократизма, этот пробел должен быть устранен. Это будет способствовать повышению активности депутатов, сделает более эффективным контроль местных Советов за деятельностью своих исполнительно-распорядительных органов.


СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
1.  Что понимается под правом запроса депутатов местных Советов 3
2.  Отличие запроса депутата местного Совета от других форм депутатского контроля 8
3.  К кому депутат может обратиться с запросом 14
4.  О содержании запросов 24
5.  Каков порядок обращения с запросом 	30
6.  Об ответах на запросы 	36
Заключение 47


Бахрах Демьян Николаевич „ПРАВО ЗАПРОСА ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ“
Редактор В. Г. Вишняков
Обложка художника И. А. Огурцова
Художественный редактор Ю. В. Алексеев
Технический редактор Н. В. Тимофеева
Корректор М. И. Буланова
Сдано в набор 8/III 1960 г. Подписано в печать 14/IV 1960 г. Формат бумаги 84X108  1/32. Объем: физ. печ. л. 1,63; условн. печ. л.  2,67; учетно-изд. л. 2,45. А-00583. Тираж 20 000. Цена 55 коп. Заказ № 254.
Госюриздат — Москва, Б-64, ул. Чкалова, 38—40.
Первая Образцовая типография имени А. А. Жданова Московского городского Совнархоза. Москва, Ж-54, Валовая, 28.


55 КОП.