THE CHALLENGE OF DEMOCRACY
Brief Edition ★ Fifth Edition
KENNETH JANDA
Northwestern University
JEFFREY M. BERRY
Tufts University
JERRY GOLDMAN
Northwestern University Updated and Abridged by
KEVIN W. HULA
Loyola College in Maryland
HOUGHTON MIFFLIN COMPANY Boston * 2004 ★ New York


ТРУДНЫМ ПУТЕМ ДЕМОКРАТИИ
Процесс государственного управления в США
КЕННЕТ ДЖАНДА ДЖЕФФРИ М. БЕРРИ ДЖЕРРИ ГОАДМАН КЕВИН В. ХУЛА
Москва
РОССПЭН
2006


ББК 66.2(7Сое)
Д 40
Издание осуществлено при поддержке отдела культуры Посольства США
First published by Houghton Mifflin Company, Boston, Massachusetts, United States of America
Перевод с английского А.Н.Кулика, О.С.Миндрул
Д40
Джанда К., Берри Д.М., Голдман Д., Хула К.В.
Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США / Пер. с англ. — М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2006. — 656 с., ил.
Книга «Трудным путем демократии», впервые вышедшая в США в 1987 г. и с тех пор выдержавшая девять изданий, остается бестселлером среди учебных пособий по политологии, посвященных системе государственного управления и политическому процессу в Америке. Она переиздается каждые два года, параллельно с полнотекстовыми версиями регулярно публикуются сокращенные, сохраняющие все те качества, которые сделали это издание одним из самых востребованных университетских учебников по политологии. Вниманию российского читателя предлагается перевод пятого краткого издания, которое вышло в 2004 г. и включает, наряду с базовой тематикой, материалы о выборах в Конгресс 2002 г., президентстве Дж.У.  Буша, проблемах глобализации, войне с международным терроризмом, реформе финансирования избирательных кампаний, превращении Интернета в инфраструктуру политической коммуникации.
ISBN 5-8243-0699-0
© 2002 by Houghton Mifflin Company.
All rights reserved
© «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН). Перевод, 2006


ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ
Мы благодарны нашим коллегам и друзьям — Анатолию Кулику (Институт научной информации по общественным наукам РАН) и Ольге Миндрул (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова) — за перевод на русский язык пятого краткого издания The Challenge of Democracy (2004)*. Английская версия этого текста была подготовлена Кевином В. Хулой, который наполовину сократил и обновил 670 страниц седьмого полнотекстового издания The Challenge of Democracy:
* Слово Challenge, представленное в названии книги, имеет множество смысловых оттенков. Известный переводчик П. Палажченко в книге «Все познается в сравнении, или Несистематический словарь трудностей, тонкостей и премудростей английского языка в сопоставлении с русским» (М., 2000) определяет его следующим образом: «Challenge — это призыв к участию в некоем состязании с целью помериться с соперником силой; это и то, что требует больших физических усилий, эмоциональных затрат, навыков и умений, а также целеустремленности, чтобы достичь того, что ранее было недостижимым; это и процесс, приносящий радость; это и трудность, преодоление которой наполняет новой вдохновляющей силой». Обсуждая с авторами, что они хотели выразить названием The Challenge of Democracy, мы для себя выяснили, что авторы включали в него и вызов, который демократия бросает тем, кто избрал эту непростую форму общественного устройства; и необходимость постоянного информированного, ответственного участия каждого в политическом процессе, без которого деградация демократии неизбежна; и трудности выбора, который постоянно, на протяжении всей истории Америки, приходилось и приходится делать государству и гражданам, чтобы сохранять хрупкий баланс между ценностями индивидуальной свободы, общественного порядка и социального равенства; и необходимость соблюдения гражданами законов государства как единственного гаранта свободы для всех, как основного источника социальной поддержки для тех, кто в ней нуждается. Слово вызов, которым обычно переводится на русский язык английское challenge, не может передать читателю все многообразие этих смыслов. Поэтому, перебрав возможные варианты и посоветовавшись с авторами, мы остановились на названии «Трудным путем демократии: Процесс государственного управления в США», которое в большей мере соответствует содержанию книги и ценностной позиции авторов. — Прим. пер.


6
Трудным путем демократии
Government in America, написанного Кеннетом Джандой, Джеффри М. Берри и Джерри Голдманом и опубликованного в 2002 году. Кевин Хула сделал краткое издание более современным, включив в него события, произошедшие между 2002 и 2004 годами. Как обычно, цель краткого издания состояла в том, чтобы упростить большой текст без ухудшения тех качеств, которые сделали его одним из ведущих университетских учебников по системе государственного управления и политическому процессу в США.
Выбрав для текста название The Challenge of Democracy, Джанда, Берри и Голдман хотели подчеркнуть, что демократическое правление дается нелегко. Любая страна, которая стремится управлять собой демократическим образом, сталкивается с внутренними конфликтами между основными политическими ценностями и с противоречивыми концепциями «демократии». Наш текст предлагает концептуальную рамочную структуру, которая позволяет анализировать эти вызовы.
Хотя первое издание книги появилось еще в 1987 году, эти две темы, заявленные в нашей изначальной концептуальной структуре, и сегодня остаются столь же актуальными, какими они были тогда. Первая тема отражает конфликт между ценностями свободы, порядка и равенства, в то время как вторая сосредоточена на противоречиях между плюралистским и мажоритарным представлениями о демократии. Эти темы актуальны не только для американской политики, но и для внутренней политики любой страны, которая стремится к демократическому правлению. Возможно, именно поэтому книга была переведена на венгерский, чешский, грузинский и корейский языки. Усвоение содержания нашей книги позволяет гражданам распознавать и анализировать трудности выбора, с которыми они сталкиваются в политике. Это утверждение в равной степени относится к гражданам как Соединенных Штатов, так и России.
Но наряду с этими двумя темами, имеющими долгую историю в политической науке, мы были вынуждены поднять третью тему, отражающую новый фактор, который затрагивает дюдей во всех странах. Эта тема — глобализация, изменяющая самым радикальным образом национальную политику во всем мире. Больше чем когда-либо мы все становимся гражданами мира. Мы не можем уклониться от наших углубляющихся глобальных взаимосвязей, даже если бы того желали. В предлагаемом издании The Challenge of Democracy мы исследуем некоторые из последствий процесса глобализации, делающего наш


Предисловие к русскому изданию
7
мир все более тесным, в политике Америки. Изучающие российскую политику получают возможность извлечь уроки из опыта Соединенных Штатов в их столкновении с вызовом глобализации.
Концепция глобализации представлена в главе 1, но обсуждение этой темы проходит через весь текст книги. Традиционное понятие национального суверенитета предполагает, что каждое правительство вправе управлять своей страной так, как считает нужным. По мере того как мир становится все более тесным, национальный суверенитет подвергается множеству испытаний. Если в стране нарушаются права человека и людей сажают в тюрьму просто за то, что они не согласны с теми, кто находится у власти, должны ли другие страны оказывать на нее давление, чтобы заставить следовать общим нормам правосудия? Обязаны ли демократические государства мира использовать свое влияние, чтобы попытаться ограничить злоупотребления власти по отношению к бесправным там, где такое происходит? Это лишь немногие из вопросов, которые мы рассматриваем в данной книге.
Тематическая структура
Поскольку мы стремились написать книгу, которую студенты действительно захотели бы читать, мы старались обсуждать политику — предмет достаточно сложный — увлекательным и понятным образом. Американскую политику никак не назовешь скучной, не должны быть такими и учебники по ней. Но не менее важным для нас было желание создать книгу, которая стимулировала бы самостоятельные размышления студентов о политике. Приводя всю существенную информацию об американской политической системе и политике, мы в то же время полагали, что наиболее важно представить студентам рамочную структуру для анализа политики, которую они могли бы использовать и после завершения учебы.
Как было отмечено выше, через всю нашу книгу проходят две темы. Одна тема — конфликт между ценностями, другая — альтернативные модели демократии. В главе 1 («Дилеммы демократии») мы рассуждаем о том, что американская политика часто отражает конфликты между ценностями свободы и порядка и между ценностями свободы и равенства. Эти ценностные конфликты хорошо известны в современном американском обществе, но они помогают объяснять политические разногласия и консенсус и в более ранние времена. Мы полагаем,


8
Трудным путем демократии
что политика в России также связана с этими конфликтами ценностей.
В главе 2 («Конституция») мы показываем, что Конституция Соединенных Штатов была составлена таким образом, чтобы прежде всего утвердить порядок, и фактически игнорировала проблемы политического и социального равенства. Однако позднее решение этих проблем было найдено посредством принятия поправок к Конституции. В главе 12 («Порядок или гражданские свободы») и главе 13 («Равенство и гражданские права») мы демонстрируем, что многие из этих проблем, вызывающих наиболее острые дебаты в стране, отражают конфликты между индивидами или группами, которые придерживаются различных представлений относительно ценностей свободы, порядка и равенства. Взгляды американских граждан по таким, например, проблемам, как аборты, суть не просто их отдельные мнения; они отражают выбор определенной философии, которой, как считают граждане, должно следовать государство. Однако выбор между этими ценностями дается трудно, иногда мучительно трудно.
Вторая тема, представленная в главе 1, предлагает студентам рассмотреть две конкурирующие модели демократического правления. Правительство может действовать, руководствуясь мажоритарными принципами, то есть принимая решения, желаемые большинством граждан. Противоположная модель правления, плюрализм, построена на взаимодействии лиц, принимающих решения по определенным проблемам в правительстве, с группами интересов, которые эти решения затрагивают.
Эти модели — не умозрительные конструкции; мы используем их для того, чтобы проиллюстрировать динамику американской политической системы. В главе 9 («Президентство») мы обсуждаем проблему разделенного правления. За последние сорок лет партии, которая контролировала Белый дом, чаще всего не удавалось одновременно контролировать обе Палаты Конгресса. Когда исполнительная и законодательная ветви власти разделены между двумя различными партиями, мажоритарное правление затруднено. Но даже когда обе ветви контролируются одной партией, мажоритарная модель реализуется далеко не всегда, как это имело место в период президентства Билла Клинтона в 1993—1994 годах. В главе 7 («Группы интересов») мы показываем, как работают факторы плюрализма. Группы интересов всех видов ведут активную деятельность в столице Соединенных Штатов. Их организации


Предисловие к русскому изданию
9
представляют все разнообразие интересов, определяющих американское общество. Но в данной главе мы исследуем также, каким образом плюрализм в большей мере служит интересам более состоятельных и лучше организованных групп.
Мы постоянно подчеркиваем, что студенты сами должны делать выбор между конкурирующими ценностями и моделями правления. У каждого из нас четверых имеется свое собственное твердое убеждение относительно того, какой выбор является лучшим, и эти убеждения не совпадают. Однако мы не считаем, что наша роль состоит в том, чтобы навязать студентам свои собственные ответы на те широкие вопросы, которые ставятся в тексте. Вместо этого мы хотим, чтобы наши читатели сами прочувствовали, в чем заключается прямой вызов демократии.
Пакет учебных пособий для преподавателей/студентов
Когда мы только начали работу над The Challenge of Democracy, мы представляли эту книгу частью интегрированного комплекса учебных материалов. Мы тесно сотрудничали с талантливыми политологами и педагогами в издательстве Houghton Mifflin Company в Бостоне, с тем чтобы подготовить превосходный, как мы надеемся, набор дополнительных материалов в помощь преподавателям и студентам.
Инструментарий инновационного обучения для преподавателя.
Преподаватели, через портал http://college.hmco.com, имеют доступ к специальному сайту во Всемирной паутине, сопровождающему книгу. Сайт предлагает преподавателям разнообразное множество вспомогательных учебных пособий, включая таблицы и графические материалы по каждой из глав, пригодные для подготовки презентаций, слайды в формате PowerPoint, которые можно «сгрузить» с сайта на свой персональный компьютер, ответы на вопросы разделов «Можете ли вы объяснить, почему...» и другие ресурсы. Преподаватели, использующие этот сайт, получают также свободный доступ к программе IDEAlog 8.0 и Political SourceNet — мощному ресурсу для обучения и изучения. Political SourceNet включает программу Crosstabs, программу компьютерного моделирования «Вы принимаете решение...», документы-первоисточники, ссылки на адреса релевантных источников во Всемирной паутине, учебные задания для студентов, которые требуют от них критического отношения к определенному документу, политическому сайту или графическому материалу.


10
Трудным путем демократии
Пятое издание, так же как и предыдущие, поддерживается созданным специально для The Challenge of Democracy персональным web-сайтом Кеннета Джанды http://uspolitics.org. Этот сайт предлагает преподавателям, выбравшим любое издание книги в качестве учебника для курсов по американской политике, разнообразные учебные пособия, включая те, которых нет на сайте издательства Houghton Mifflin. Сайт имеет два раздела. Раздел для студентов открыт всем пользователям, для получения доступа к разделу для преподавателей от пользователей требуется онлайновая регистрация. Сайт Джанды также снабжен удобными ссылками на сайт издательства.
Эффективные учебные пособия для студентов. Студенты также имеют доступ через портал <college.hmco.com> к сопроводительному web-сайту The Challenge of Democracy. Сайт предлагает широкий диапазон ресурсов для студентов, в числе которых Political Sour- ceNet и отмеченная наградой программа IDEAlog.
Political SourceNet содержит интерактивную программу компьютерного моделирования «Вы принимаете решение...», позволяющую студенту играть роль политического лидера, принимать решения и видеть их последствия; документы-первоисточники; ссылки на релевантные адреса во Всемирной паутине; учебные задания. В него также включена программа Crosstabs. Она позволяет студентам сводить в перекрестные таблицы и анализировать данные национального опроса населения относительно участия в последних выборах президента и данные голосований членов Конгресса.
Программа IDEAlog 8.0 доступна на сопровождающем учебник web-сайте и тесно связана с темой «Конфликты ценностей». Она сначала предлагает студентам оценить себя по шкале «свобода — порядок» и по шкале «свобода — равенство». Затем она просит их ответить на двадцать вопросов, десять из которых относятся к конфликту свобода versus порядок и десять — к конфликту свобода versus равенство. Ответы студентов на вопросы классифицируются как соответствующие одной из четырех идеологических тенденций: либертарной, консервативной, либеральной и коммунитарной. Примечания, приведенные на полях книги в соответствующих местах текста, отсылают студентов к этой программе.
Мы будем благодарны за все вопросы, предложения и критические замечания по тексту The Challenge of Democracy и учебным пособиям для преподавателей и студентов. С нами можно связаться через соответствующие университеты или по нашему коллективному адресу электронной почты <cod@northwestem.edu>.


Предисловие к русскому изданию
11
Мы надеемся, что российские преподаватели и студенты найдут этот перевод нашего учебника, посвященного системе государственного управления и политическому процессу в Соединенных Штатах Америки, полезным для преподавания и изучения этого предмета.
Кеннет Джанда, Северо-Западный университет, Эванстон, штат Иллинойс
Джеффри М. Берри, Тафтс-университет, Медфорд, штат Массачусетс
Джерри Голдман, Северо-Западный университет, Эванстон, штат Иллинойс
Кевин В. Хула, Лойола-колледж, Балтимор, штат Мэриленд


ДЕМОКРАТИЯ И ГОСУДАРСТВО В СОВРЕМЕННОЙ АМЕРИКЕ: ВЗГЛЯД ИЗНУТРИ (предисловие научного редактора)
В 1835 году была опубликована книга французского социолога и политика Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке». Ток- виль описывает Америку такой, какой он увидел ее глазами проницательного стороннего наблюдателя в начале 1830-х годов. Картина оказалась настолько точной, что не утратила своего значения и сегодня. Журнал Journal of Democracy, один из самых читаемых в США академических журналов, в 2002 году организовал специальную дискуссию «Алексис де Токвиль и будущее демократии», в которой приняли участие самые известные американские политологи.
В России книгу Токвиля перевели в 1893 году, т.е. спустя почти шестьдесят лет. Затем в советское время она была предана забвению и стала вновь доступной массовому читателю только в 1992 году. С тех пор книга переиздавалась несколько раз и по праву заняла прочное место в списках рекомендованной литературы по различным специальностям политологии. К сожалению, в этих списках явно мало литературы по демократии в современной Америке. Восполнить пробел поможет книга «Трудным путем демократии» Кеннета Джанды, Джеффри М. Берри и Джерри Голдмана. Написанная тремя американскими профессорами книга, несомненно, перекликается с работой Токвиля, но она анализирует сегодняшнюю Америку изнутри, с позиций современной политической науки, и предназначена преподавателям политологии и студентам.
Впервые книга вышла в свет в США в 1987 году и с тех пор, выдержав девять изданий — последнее в 2005 году, — остается бестселлером среди учебных пособий по политологии, посвященных системе государственного управления и политическому процессу в Америке. Она переиздается каждые два года, и каждый раз новое


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
13
издание обогащается анализом ключевых событий, происшедших за истекший период в стране и в ее глобальном окружении, перемен в Белом доме и на Капитолийском холме, состояния общественного мнения и его влияния на принимаемые политические решения.
Параллельно с полнотекстовыми версиями регулярно публикуются сокращенные, сохраняющие все те качества, которые сделали издание одним из самых востребованных университетских учебников по политологии.
Следует отметить, что авторов книги связывают давние отношения с российскими политологами. Кеннет Джанда был одним из тех американских ученых, которые в 1979 году приехали в Москву на XI Конгресс Международной ассоциации политической науки, фактически положивший начало интеграции отечественной политологии в мировую науку. С тех пор он не раз посещал Россию, выступая перед студентами и преподавателями, политологами и политиками, публиковался в российских изданиях и немало сделал для развития сотрудничества между американскими и советскими, а затем российскими учеными, со многими из которых у него сложились тесные профессиональные и личные отношения. Российская академия политической науки в 1998 году пригласила его принять участие в Первом Всероссийском конгрессе политологов и баллотироваться в действительные члены академии. Только не зависящие от него обстоятельства помешали ему тогда принять это почетное приглашение.
Авторы давно хотели сделать свою книгу доступной русскоязычным преподавателям и студентам. По инициативе Кеннета Джанды издательство Houghton Mifflin передало в 1992 году несколько тысяч экземпляров второго издания книги «Горбачёв- фонду» и Российской ассоциации политической науки, откуда они разошлись по многим университетам. К сожалению, языковой барьер оказался тогда труднопреодолимым для многих преподавателей политологии, и бблыиая часть экземпляров книги осталась на кафедрах иностранных языков, где ее до сих пор используют в качестве пособия для обучения студентов английскому языку.
Мне довелось познакомиться с книгой, ее авторами и основанным на ней учебным курсом в 1995 году, во время стажировки на отделении политологии Северо-Западного университета США (штат Иллинойс). Когда я увидел, с каким искренним увлечением студенты обсуждают на занятиях непростые проблемы, с которыми постоянно приходится сталкиваться гражданам


14
Трудным путем демократии
и государству в демократическом политическом процессе, у меня возникло желание сделать перевод книги на русский язык, тем более что она уже получила международное признание и была издана в нескольких странах. И вот наконец, благодаря победе в конкурсе Книжной программы Посольства США в Москве, усилиям издательства РОССПЭН и участию в проекте высокопрофессионального переводчика, доцента кафедры иностранных языков МГУ Ольги Миндрул этот замысел удалось воплотить в жизнь.
Вниманию русскоязычных читателей предлагается перевод пятого краткого издания, которое вышло в 2004 году и включает, наряду с базовой тематикой, материалы о выборах в Конгресс 2002 года, президентстве Джорджа У. Буша, проблемах глобализации, о войне с международным терроризмом, реформе финансирования избирательных кампаний, превращении Интернета в инфраструктуру политической коммуникации.
Однако насыщение текста текущими политическими событиями, придающее изложению актуальность и делающее его, помимо всего прочего, ценным справочно-информационным пособием по текущей политической жизни США и их системе государственного управления, далеко не является самоцелью авторов и определяющей особенностью издания.
Содержание книги охватывает большинство тем, обычно изучаемых совместно или в отдельности в курсах по политологии, как-то: Конституция государства, Федерализм, Общественное мнение и политическая культура, Гражданские права и свободы, Политическое участие и выборы, Политические партии, Группы интересов, Исполнительная, законодательная и судебная власти, Бюрократия, Массмедиа в политическом процессе, Правительства штатов и местное самоуправление. Они рассматриваются в целостном контексте реального политического процесса конкретной страны и с позиций единого четко обозначенного концептуального подхода. Благодаря этому книга может служить полезным дополнением как к общим, так и к специальным курсам. Тем более что анализируемые в ней проблемы и противоречия демократии в свете наблюдаемой в последнее время тенденции «американизации» политики становятся актуальными для большинства стран, включая и те, которые еще только стремятся установить у себя демократическое правление.
Отечественные авторы, взяв за основу философию политики, постепенно переходят к существующим теориям и концепциям, привлекая фактографию выборочно, в качестве вспомо¬


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
15
гательного средства для иллюстрации тех или иных теоретических построений.
Авторы данной книги, следуя американской традиции, опираются на политическую практику и социологию политики и строят свои рассуждения на фактологической основе: анализе положений Конституции, определяющих базовые институты и принципы политической системы США, а также конкретные механизмы системы; анализе данных электоральной статистики за длительный период наблюдения, результатов социологических исследований, данных национальных опросов общественного мнения, начиная с 1930-х годов, и контент-анализе средств массовой информации. Они рассматривают также поправки к Конституции, устанавливающие гражданские права и свободы, гарантируемые государством, законы, постановления Верховного суда и судебную практику, определяющие в совокупности отношения между гражданами и государством в тех или иных сферах жизнедеятельности общества.
Вопреки бытующему мифу об идеологической гомогенности американского общества и политики, авторы уже в первой открывающей книгу главе убедительно доказывают, что американцы склонны придерживаться по крайней мере четырех различных типов идеологии, даже если многие из них не отдают себе в этом полного отчета. Они исследуют, как распределяются мнения рядовых американцев по вопросам политики государства, затрагивающим их жизненно важные интересы, например, таким, как: должно ли государство взять на себя заботу о медицинском обслуживании граждан или это личное дело каждого? Следует запретить или сделать обязательным чтение Библии в государственных школах? Следует снизить налоги для всех категорий граждан или увеличить налоги для богатых с целью обеспечения роста экономики и увеличения занятости? Следует сократить или расширить программы строительства муниципального жилья? Следует ужесточить или смягчить законы о контроле над оружием? Государство должно принять меры для поднятия уровня жизни бедных американцев, или они должны сами позаботиться о себе? И т.п.
В основе различий предпочтений граждан лежит разное отношение к трем фундаментальным ценностям общества: порядку, обеспечивающему охрану жизни и собственности граждан, индивидуальной свободе и социальному равенству, между которыми, вопреки обыденным представлениям, существуют неустранимые противоречия. Делая выбор в пользу одной из них в каждом


16
Трудным путем демократии
конкретном случае, индивид вынужден жертвовать какой-то частью других. Соотношение этих ценностей в предпочтениях граждан определяет то, каким они хотят видеть свое государство, каковы должны быть его полномочия, что оно должно делать и во что ему никак не следует вмешиваться.
Демократия рассматривается авторами операционально, как система правления с процедурами принятия решений, обеспечивающими всеобщее участие, политическое равенство и следование правительства в проводимой им политике предпочтениям большей части населения при гарантированном соблюдении прав меньшинств и гражданских свобод. Но даже при выполнении этих условий в реальной системе правления неизбежно представлены элементы двух конфликтующих концептуальных моделей демократии — мажоритарной и плюралистической.
В первой модели главным механизмом демократического правления являются всенародные выборы на государственные должности. Она опирается на предположение, что граждане могут контролировать поведение управляющих, разумно выбирая и переизбирая их или отказывая им в доверии по результатам их деятельности. Альтернативная плюралистическая модель исходит из представления о современном обществе как состоящем из множества групп, имеющих каждая свои собственные экономические, религиозные, этнические или культурные интересы. Она интерпретирует демократию — «правление народа» — как систему правления, в которой конкурирующие организованные группы граждан оказывают давление на правительство с целью продвижения своих групповых интересов через проводимую им политику. Фокус демократического правления в этой модели смещается с массового электората и политических партий на организованные группы граждан.
Хотя авторы рассматривают альтернативные модели в контексте американской политической системы, конфликт между различными концептуальными представлениям о демократической форме правления имеет более универсальный характер — принципы плюралистической модели демократии, получившей развитие в США в 1950-е годы, со временем становятся все более заметными и в других демократических странах. С этим феноменом приходится сталкиваться и странам, стремящимся к демократии.
Открывая книгу анализом имманентных конфликтов между основными политическими ценностями и между альтернативными представлениями о демократии, авторы изначально задают


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
17
концептуальную систему координат, своего рода онтологическую структуру, в которой они затем рассматривают всю политическую систему США. Эта система координат представляется интересной и продуктивной, в частности, в качестве одного из возможных подходов к анализу характера политического процесса в России.
Авторы начинают свое исследование политической системы с кардинальных вопросов: в чем raison d’être государства — главный смысл его существования — и каковы его функции? К вопросу о функциях государства, их разделению между различными ветвями власти и между федеральным правительством, правительствами штатов и органами местного самоуправления авторы возвращаются постоянно на протяжении всей книги. Этот аспект, вероятно, будет особенно интересен отечественным специалистам, занимающимся вопросами административной реформы, которая, как известно, споткнулась на начальном этапе при подсчете функций государства где-то на шестой тысяче.
Тема разделения власти между центром и штатами получает логическое продолжение в разделе, посвященном теории и практике американского федерализма. Хотя существует порядка пятисот различных трактовок федерализма, в книге выделяются две основные модели — модель двойного федерализма, в которой функции и области ответственности национального правительства и правительств штатов теоретически различны и практически разделены, а Конституция рассматривается как договор между суверенными штатами; и возникшая в 1930-е годы модель кооперативного федерализма, признающая как данность растущее пересечение функций национального правительства и правительств штатов и рассматривающая Конституцию как соглашение между людьми, которые являются одновременно гражданами и штата и государства в целом. Авторы приходят к важному выводу: «Федерализм не есть нечто записанное в Конституции или подразумеваемое ею; Конституция лишь служит отправной точкой в дискуссии».
Каждое поколение, столкнувшись с новыми проблемами, вынуждено было вырабатывать собственную интерпретацию федерализма и использовало полномочия Верховного суда и Конгресса для изменения баланса власти между национальным правительством и правительствами штатов.
Ббльшая часть полномочий была получена национальным правительством в результате принятия законов, а также толкования законов и Конституции Верховным судом. Эти перемены


18
Трудным путем демократии
чаще всего происходили во времена кризисов или национальных бедствий — Гражданской войны, «Великой депрессии», мировых войн. Но и после Второй мировой войны процесс эволюции не остановился. Американский опыт может оказаться полезным для России, равно как и напоминание о том, что выстраивание федеративных отношений — процесс, принципиально не имеющий завершения.
Американская федеративная система породила также огромное количество самых различных органов местного управления, созданных правительствами штатов. Обсуждение преимуществ и недостатков существования множества уровней власти вызывает особый интерес в связи с проводимой в России реформой системы местного самоуправления.
Большое внимание в книге уделяется общественному мнению как важному субъекту политического процесса, ставящему пределы допустимого в политике государства.
Авторы анализируют, чем руководствуется общественное мнение в своих предпочтениях и как оно формируется в процессе политической социализации.
Они останавливаются на роли массмедиа — одного из главных агентов социализации в передаче информации от государства к гражданам и от граждан к государству и показывают, какое воздействие оказывает на них в США Всемирная паутина. В книге рассматриваются проблемы частной собственности на массмедиа, тенденция их концентрации в руках немногих владельцев и указывается на связанную с этим опасность: владельцы смогут контролировать новостной поток и тем самым влиять в своих политических интересах как на формирование общественного мнения, так и на его восприятие властью. В этой связи ставится вопрос, каким образом государство законодательно регулирует вопросы собственности на вещательные медиа и содержание передаваемой ими информации, как разрешаются коллизии, связанные с конституционной гарантией свободы выражения и обязанностями государства по поддержанию общественного порядка, а также обсуждается отношение общества к цензуре.
Демократия как «правление народа» означает прежде всего участие граждан в политике. Это участие не ограничивается конвенциальными формами — голосованием на выборах и обращением к официальным лицам. Граждане могут также использовать неконвенциальные формы политического протеста, такие, как бойкот, гражданское неповиновение, сидячие забастовки в публичных местах, блокирование движения


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
19
транспорта и другие, включая такую символическую форму, как сжигание национального флага. И хотя большинство американцев отрицательно относятся ко многим формам некон- венциального политического участия, последние успешно использовались черными гражданами и женщинами в борьбе за важные политические и юридические права. К таким формам обычно прибегают группы, не обладающие достаточными ресурсами для того, чтобы добиться своих целей традиционными способами.
Стремление и возможности людей принимать участие в политике существенно зависят от их социоэкономического статуса, и политическая система потенциально предназначена отвечать интересам тех, кто обладает более высоким статусом. Плюралистическая модель демократии усиливает эту тенденцию. Мажоритарная демократия полагается прежде всего на выборы по принципу «один человек — один голос» и через выборы позволяет влиять на решения власти людям, не обладающим большими ресурсами.
Имеет ли голосование какое-либо значение, зависит от того, какой выбор предлагают избирателям национальные политические партии. Отечественная политическая наука уделяет институту партий, пожалуй, больше внимания, чем каким-либо другим институтам демократии. С самого начала реформ конца 1980-х годов многопартийность в России рассматривалась как своего рода локомотив, который поведет всю трансформирующуюся политическую систему к стабильной демократии. В этой связи американская партийная система, самая старая система в мире, существующая с 1856 года, представляет особый интерес для отечественных политологов, тем более что при ее анализе авторы часто обращаются к материалу президентских выборов 2000 года, в которых ярко проявились ее позитивные и негативные стороны.
Авторы анализируют, почему политический процесс в США определяется уникальной двухпартийной системой, а у любой третьей партии нет никаких шансов выиграть президентские выборы.
Третьи партии никогда не добивались большого успеха на выборах в США, но, тем не менее, они играют весьма важную роль в политическом процессе — роль предохранительных клапанов. Они позволяют тем, кого не устраивает status quo, выразить свое недовольство властью в рамках существующей системы и, таким образом, внести свой вклад в политический диалог. Распространение избирательного права на женщин, прогрессив¬


20
Трудным путем демократии
ный подоходный налог и прямые выборы сенаторов — все эти важные для развития демократии новации исходили именно от третьих партий.
Особое внимание в книге уделяется анализу процедуры выборов президента и института коллегии выборщиков. Хотя теоретически кандидат может набрать большинство голосов населения, но при этом проиграть на коллегии выборщиков, выборы 2000 года были первым случаем более чем за сто лет, когда такое случилось на практике. Конгресс США не спешит с упразднением института выборщиков, и одним из доводов в пользу его сохранения является то, что он больше соответствует федеративному принципу устройства государственной власти, чем прямое голосование.
Завершая рассмотрение партийной системы и выборов в Америке, авторы приходят к выводу, что сложившаяся практика выдвижения кандидатов и проведения избирательных кампаний далека от идеала ответственного партийного правления, лежащего в основе мажоритарной модели демократии. Американские партии лучше вписываются в плюралистическую модель, которая в широком плане видит в них главные заинтересованные группы, состязающиеся наряду с другими за продвижение своих собственных интересов.
Воздействие групп интересов на процесс принятия политических решений в России — одна из наиболее закрытых для посторонних глаз сторон этого процесса, чему способствует отсутствие законодательного регулирования института лоббирования. Тем более интересен для нас опыт США, где взаимодействие групп интересов с государством является центральным механизмом, который приводит в действие плюралистическую демократию и составляет важную часть политического процесса.
Организованные группы интересов служат инструментом, с помощью которого граждане могут участвовать в политике. Однако их роль в демократическом обществе является предметом периодически возобновляющихся дебатов на тему: представляют группы интересов угрозу политической системе, или же они способствуют ее должному функционированию?
Существующая система групп интересов остается несбалансированной, ибо одни сегменты общества (в частности, бизнес, состоятельные и высокообразованные слои населения) организованы значительно лучше, чем другие, и, соответственно, лучше в ней представлены. Они же имеют больше ресурсов влияния. Поскольку нет такого механизма, который автоматически гарантиро¬


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
21
вал бы формирование групп интересов, выступающих в защиту всех тех, кто нуждается в представительстве, ставится под сомнение сам принцип политического равенства, изложенный в максиме «один человек — один голос».
В течение 1970-х годов и в 2002 году Конгресс провел серьезные реформы финансирования избирательных кампаний, сузившие возможности комитетов политического действия, через которые группы интересов пытаются влиять на кандидатов после их избрания.
В России опросы пока еще показывают устойчиво низкий уровень доверия Государственной Думе. В опросе ВЦИОМ 2002 года граждане в списке различных политических институтов отвели Думе 17-е из 20-ти мест по степени влияния на жизнь страны. А какую роль играет Конгресс США в политической жизни Америки?
Учреждая Конгресс как высший законодательный орган страны, творцы американской Конституции хотели предотвратить концентрацию власти в руках небольшой группы людей, но в то же время создать жизнеспособный, достаточно прочный союз штатов. Решение этой задачи было найдено с помощью соответствующей системы представительства: малые штаты получили возможность равного представительства в Сенате, но в Палате представителей количество конгрессменов от каждого штата определялось количеством населения.
Сегодня, согласно опросам общественного мнения, две трети населения Америки неодобрительно отзываются о деятельности Конгресса. Почти 60% полагают, что как минимум половина всех членов Конгресса коррумпирована. Но вопреки этому, начиная с 1950 года более 90% членов Палаты представителей по результатам большинства выборов оставались на своих местах. Очевидно потому, что только 15% избирателей допускают, что в финансовых махинациях может быть замешан их собственный представитель. Объяснение авторы находят в особенностях американской избирательной системы, которая заставляет законодателей поддерживать тесные контакты с избирателями своего округа, стремиться к тому, чтобы их интересы на местах и в масштабах страны были приняты во внимание в процессе принятия политических решений, обеспечивать свои округа финансовыми средствами из федерального бюджета.
Бблыпую часть конгрессменов составляют профессионалы — преимущественно юристы, бизнесмены и специалисты системы образования.


22
Трудным путем демократии
Авторы детально рассматривают формальные правила и процедуры законодательного процесса и систему комитетов, которую они считают одной из наиболее сильных сторон в работе Конгресса.
Конгресс США не только принимает законы, но и, что не менее важно, осуществляет парламентский надзор за деятельностью федеральных агентств, отвечающих за реализацию соответствующих программ, основная цель которого — найти пути повышения эффективности программ.
Чтобы лучше контролировать увеличивающееся федеральное правительство, Конгресс расширил в начале 1970-х годов штат своих сотрудников и укрепил аналитическую базу, создав Бюджетное управление и усилив Управление общей бухгалтерской отчетности и Исследовательскую службу — группу сотрудников Библиотеки Конгресса, выполняющую исследования по запросам комитетов и отдельных членов Конгресса (сегодня служба насчитывает порядка 900 сотрудников).
В российской политической системе центральной является фигура президента, на неё замыкается пресловутая вертикаль власти. В США, когда Конституционный конвент обсуждал устройство будущего государства, он стремился определить оптимальный объем власти президента, достаточный для того, чтобы обеспечить сильное руководство страной, но не настолько большой, чтобы позволить президенту превратиться в диктатора. Однако первоначальные представления о должном объеме полномочий президента, на которого Конституция возлагает отправление исполнительной власти, постепенно менялись в сторону расширения, что в целом соответствует международной практике.
Новые полномочия президента особенно заметны в области законодательства. Сегодня предполагается, что от президента должна исходить политическая инициатива в Конгрессе, где он действует как лоббист, добиваясь приоритетного прохождения своих законопроектов через все стадии законодательного процесса. Но успех деятельности президента, как показывают авторы, зависит в первую очередь от его владения искусством политики, умения сотрудничать с Конгрессом, искать и находить компромисс с оппонентами, а также завоевывать популярность у граждан. В книге подробно рассматриваются структура и функции аппарата исполнительной власти, на который опирается президент в своей деятельности, а также стили управления разных американских президентов, включая управление ими страной в кризисных ситуациях.


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
23
Государственная бюрократия является головной болью практически любого государства и объектом постоянных реформ. Авторы большинства вузовских учебников политологии, говоря о бюрократии, обычно ограничиваются теорией Макса Вебера и в меньшей мере рассматривают бюрократический аппарат современного государства. Книга успешно восполняет этот пробел. В ней на конкретных примерах продемонстрировано, как функционируют министерства, независимые агентства и государственные корпорации, составляющие исполнительную ветвь власти США, и как в них принимаются решения.
Конституция Российской Федерации провозглашает, что государственная власть в стране осуществляется на основе разделения на самостоятельные законодательную, исполнительную и судебную ветви. К сожалению, отечественные учебные пособия по политологии уделяют меньше всего внимания участию судебной власти в политическом процессе, а представления политиков о ее роли наглядно демонстрирует недавний пример, когда во время судебного процесса по делу владельца нефтяной компании ЮКОС Михаила Ходорковского несколько депутатов Государственной Думы обратились к президенту, настаивая на том, чтобы суд вынес обвинительный приговор. В этой связи особый интерес, и не только для студентов и преподавателей политологии, представляет раздел книги, в котором рассматривается судебная власть США.
В истории отношений между судебной, исполнительной и законодательной ветвями власти определяющим событием стало признание в 1803 году права Верховного суда на судебный надзор — права объявлять законы, принятые Конгрессом, недействительными, если они нарушают Конституцию. В последующем это право было распространено и на акты, издаваемые президентом. В заложенной в Конституции системе «сдержек и противовесов» судебная власть стала сдерживающей для законодательной и исполнительной ветвей.
В книге рассматриваются основы американского судопроизводства, которое опирается на прецедентное право, обеспечивающее преемственность и предсказуемость судебных решений, а также организация достаточно сложной судебной системы, в которой федеральные суды сосуществуют с судами штатов и в каждом штате действует своя система судов.
Принимаемые судами решения часто имеют последствия, выходящие далеко за пределы одного конкретного дела и определяющие политику каждого из штатов и страны в целом по рассматриваемым ими проблемам. Возможность формиро¬


24
Трудным путем демократии
вать политику возрастает в направлении снизу вверх, от судов низшей инстанции к апелляционным судам и к Верховному суду.
В целом судебная система стремится поддерживать баланс между свободой и порядком и между свободой и равенством, сохранять мир и спокойствие в обществе и одновременно обеспечивать соблюдение права граждан на беспрепятственное выражение политических взглядов, а также способствовать утверждению социального равенства, каким его видит в данный момент общественное мнение.
Разделяя убеждение, что «история свободы в значительной мере является историей соблюдения процедурных гарантий», предусмотренных поправками к Конституции, авторы подчеркивают важность процедур в судебном преследовании. Излагая позиции сторон «за» и «против» и анализируя противоречия в решениях суда по конкретным делам, они предлагают самим читателям вынести суждение о том, нашло ли американское государство должный баланс между свободой и порядком.
Не менее глубоким является конфликт между свободой и равенством, который порожден различием между двумя практически несовместимыми представлениями о равенстве. Большинство американцев считает, что равенство заключается в равенстве возможностей, предполагающем равные шансы для всех на развитие способностей и справедливое вознаграждение усилий каждого. Гораздо меньшее значение американцы придают равенству результатов, которое предполагает более или менее равномерное распределение доходов между представителями разных социальных групп, а также уравнивание их политического и социального статуса.
Каким образом государство пыталось решать этот конфликт, авторы прослеживают на примере эволюции гражданских прав — гарантированных и защищаемых государством привилегий отдельных граждан и социальных групп — чернокожих американцев, индейцев, выходцев из Латинской Америки, женщин, людей с ограниченными возможностями (инвалидов), то есть групп, подвергавшихся активной дискриминации.
Оставаясь реалистами, авторы констатируют, что издание ан- тидискриминационных законов еще не означает их безоговорочного принятия всеми без исключения членами общества и уничтожения дискриминации.
Несомненным достоинством книги является то внимание, которое авторы уделяют описанию и анализу процесса выработки и реализации политики, особенно если учесть, что этот


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
25
процесс является наиболее закрытой для политологов стороной политической жизни в России. Под процессом авторы понимают состав участников, процедуры принятия решений и сопутствующую им степень сотрудничества или конфликтности.
Конгресс США в 1946 году принял закон, устанавливающий «постоянную ответственность национального правительства... за обеспечение максимальной занятости, производства и покупательной способности» населения. В этой связи одним из самых интересных для русскоязычных читателей является раздел книги, посвященный такой важной и в то же время наименее изученной отечественной политологией составляющей рекльного политического процесса, как выработка экономической политики, подготовка и принятие бюджета государства.
В книге раскрываются основные понятия, дающие представление о том, что такое бюджет, и рассматривается сложный многоступенчатый процесс его формирования и утверждения Конгрессом, который является полем столкновения и взаимных уступок различных политических интересов.
Весь текст проникнут непривычным для нас подчеркнутым вниманием к праву как основе разрешения политических конфликтов, к строгому соблюдению должной процедуры, обеспечивающему его верховенство, на которое не могут повлиять никакие соображения политической целесообразности, и к судебной ветви власти как едва ли не самой могущественной из всех ветвей.
Отдельно следует отметить, что американский политический процесс рассматривается в глобальном контексте. В половину глав включена специальная рубрика «Политика в меняющемся мире», в которой обсуждается влияние американской политики на мировое окружение и мировой политики — на США. Трактовки авторами роли США в некоторых международных событиях, затрагивающих интересы России, в частности в Косовском кризисе, хотя и подкрепляемые ссылками на позицию ООН и ее генерального секретаря Кофи Аннана, отличаются от тех, что доминируют в России. Но авторы в соответствии со своей общей принципиальной позицией вовсе не претендуют на то, что владеют истиной в последней инстанции, и оставляют читателям право на иные интерпретации.
При рассмотрении различных сюжетов, составивших содержание книги, авторам удается не впадать в крайности как некритической апологетики американской демократии, так и ее огульного


26
Трудным путем демократии
отрицания, которые в равной степени мешают пониманию этого феномена.
Это особенно важно для постсоветского читателя. После окончательного разочарования в «реальном социализме» место коммунистического идеала в российском массовом сознании конца 1980-х годов занял идеализированный образ демократии, прежде всего ее американской модели. В 1990 году, согласно опросам общественного мнения, около одной трети населения Советского Союза считали США образцом для подражания, тогда как, к примеру, Швецию — около одной десятой. Этот гламурный образ, созданный стараниями средств массовой информации и леворадикальных политиков для мобилизации населения в их борьбе против коммунистического режима, имел мало общего с действительностью. Когда после краха режима обещанный быстрый переход к демократии, которая ассоциировалась у многих в первую очередь со всеобщим массовым потреблением, не только не решил проблем, доставшихся от «реального социализма», но и создал новые, крайне болезненные для большинства людей, эйфорическое отношение к демократии очень быстро сменилось ее неприятием.
Анализируя американскую политическую систему, авторы показывают, что воплощение демократических принципов в жизнь гораздо сложнее, чем теоретические рассуждения на эту тему. Они не уходят от сложных противоречий реальной демократии, для многих из которых вообще не существует однозначных политических решений, а скорее идут от противного и концентрируют внимание на самых острых из них. Их цель — побудить читателя самостоятельно делать выводы, тщательно взвешивая все доводы «за» и «против». Демократия, какой она предстает в книге, не есть некое однажды достигнутое обществом состояние, а есть непрерывный процесс разрешения конфликтов интересов и ценностей посредством принятых процедур, процесс, связанный с необходимостью для каждого постоянно делать свой трудный выбор.
И, возможно, в этом прежде всего заключена ценность книги для российского читателя. Демонстрируя все противоречия реальной демократии, она поневоле заставляет трезво поразмыслить над тем, а существует ли какая-то другая, более справедливая альтернатива реальной демократии в сложном гетерогенном обществе с разнообразными конкурирующими интересами?
Одним из достоинств книги является следующее: написанная прежде всего как учебное пособие, она ориентирована на иннова¬


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
27
ционную методологию образования и в определенном смысле бросает вызов выбравшим ее преподавателям и студентам. Раскрывая перед ними новые возможности, она в то же время предъявляет к ним гораздо более высокие требования, чем большинство обычных учебников по политологии.
Эта методология исходит из того, что знание не сводимо к сумме истин, подлежащих усвоению, а образование, соответственно, не сводится к их передаче от обучающего к обучаемому. Превращение сообщаемых сведений в знание происходит через их осмысление — индивидуальный творческий акт, который никто не в состоянии совершить за обучаемого. Признание этого радикальным образом меняет отношения «обучающий — обучаемый», позволяя перейти от авторитарного управления и подчинения к сотрудничеству и сотворчеству. Политическое образование из массового производства становится индивидуальным, конечная цель которого — развитие интеллекта обучающегося, максимальное совершенствование его способности самостоятельно анализировать, интерпретировать и критически осмысливать динамику политического процесса на основе полученного концептуального и фактологического знания. Такое образование предоставляет обучающемуся возможность не только ориентироваться в происходящем, но и целенаправленно воздействовать на него в своей будущей профессиональной деятельности.
В предложенном авторами курсе преподаватель выступает организатором учебного процесса, создающим благоприятные условия для того, чтобы сообщаемые им сведения превратились в знание, и помощником студентов, от которых, в свою очередь, требуется серьезная самостоятельная работа при подготовке к занятиям и активное участие в классных дискуссиях, способствующих выработке навыков формирования собственных суждений. Но личный ценностный выбор остается прерогативой каждого из обучающихся.
Авторы сделали все для того, чтобы максимально облегчить задачу как обучающимся, так и обучаемым. Книга организована очень эргономично. Глоссарий, для удобства читателей, размещен в основном тексте — значение терминов раскрывается непосредственно там, где они встречаются в тексте в первый раз. По такому же принципу организованы вопросы для самопроверки, в которых обыгрываются наиболее парадоксальные ситуации политического процесса. Читатель найдет в книге отсылки к компьютерным программам Crosstabs и IDEAlog, специально созданным для того, чтобы обучающиеся могли углубить свои знания и


28
Трудным путем демократии
получить навыки самостоятельного анализа. Эти отсылки появляются по мере прохождения материала в тех разделах, где рекомендуется воспользоваться программами для их дополнительной проработки.
Каждая глава заканчивается резюме, излагающим в сжатом виде ее основные положения и выводы, а также аннотированным списком адресов источников информации по теме во Всемирной паутине.
Инновационная методология, на которую ориентирован курс, поддерживается образовательными информационно-коммуникационными технологиями, позволяющими интенсифицировать учебный процесс.
Учебник с приложениями является центральным звеном большого мультимедийного учебного комплекса, размещенного во Всемирной паутине на сайте издательства Houghton Mifflin <college.hmco.com>. Он поддерживается также другим сайтом, <http://uspolitics.org>, специально созданным Кеннетом Джан- дой для его сопровождения. Учебный комплекс включает отдельные для студентов и для преподавателей пакеты вспомогательных пособий, которые доступны также тем, кто выбрал этот курс в России.
Ресурсный центр для преподавателей содержит цветные слайды таблиц, диаграмм, графиков и прочих иллюстративных материалов по каждой из глав книги в общедоступном формате PowerPoint. Преподаватель может «выгрузить» их в свой компьютер и затем использовать на лекциях, что позволяет сделать занятия более интересными и насыщенными, а также продуктивнее использовать учебное время. Здесь приведены ответы на вопросы в тексте «Можете ли вы объяснить, почему...» и другие полезные материалы. Здесь же можно воспользоваться Практическими советами для начинающих по использованию Интернета в преподавании политологии, получить доступ к компьютерной программе IDEAlog, удостоенной престижной премии Американской ассоциации политической науки, а также к Political SourceNet — богатому сетевому собранию ресурсов для преподающих и изучающих политическую науку. Political SourceNet включает получившую две национальных премии компьютерную программу Crosstabs, которая позволяет строить и проверять различные гипотезы относительно политического процесса на базе данных национальных опросов по электоральному поведению граждан и на базе данных результатов голосований членов Конгресса. К тому же она может служить хорошим практикумом по использованию математических методов в политологии.


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
29
Здесь находится интерактивная программа компьютерного моделирования «Вы принимаете решение...». Ее сценарии позволяют студенту выступать в роли политического лидера, принимающего решения, и видеть результаты своих действий. В одном из сценариев таким лидером является президент в конце первого срока пребывания у власти, ставящий целью свое переизбрание в условиях негативной оценки его деятельности общественным мнением, как показывают текущие опросы. В другом — руководитель общественной организации защитников окружающей среды, стремящийся продемонстрировать потенциал организации и ее способность предложить эффективный политический курс. В третьем сценарии моделируется законодательная деятельность вновь избранного конгрессмена, а в четвертом — избирательная кампания политика, решившего баллотироваться в Палату представителей на место, которое уже в течение десяти лет занимает представитель конкурирующей партии.
В числе других ресурсов сети — документальные первоисточники, отсылки к релевантным адресам во Всемирной паутине, учебные задания, развивающие навыки критического мышления на материалах конкретных документов, Интернет-сайтов и других анализируемых источников.
Большая часть ресурсов, включая Political SourceNet, доступна и для студентов. Программа IDEAlog предлагает студентам протестировать себя, ответив на двадцать вопросов. В соответствии с результатами ответов программа показывает, к какому из четырех типов идеологий, описанных в книге, ближе всего политические предпочтения испытуемого и насколько они расходятся с предпочтениями «среднестатистического» американца. Мой собственный многолетний опыт использования этого теста на занятиях со студентами на социологическом и философском факультетах МГУ и в РГГУ свидетельствует о том, что вопросы теста вызывают самые живые дискуссии и что его результаты оказываются иногда весьма неожиданными для самих испытуемых.
Отсылки к мультимедийным ресурсам Всемирной паутины по каждой из глав позволяют преподавателям значительно расширить базу документальных источников курса и включать в них, например, тексты газетных публикаций, видеозаписи слушаний в Конгрессе или аудиозаписи программ радиовещания, а тесты для самопроверки с автоматически генерируемой количественной оценкой результатов помогают студентам самостоятельно контролировать усвоение материала.


30
Трудным путем демократии
Конечно, чтобы в полной мере воспользоваться потенциальными возможностями ресурсных центров для преподавателей и студентов, тем и другим необходимо владеть в достаточной степени английским языком. Но английский язык надо знать еще и потому, что он сегодня является языком международного общения политологов — фактически ни одна научная работа не становится достоянием международного сообщества политологов, пока она не опубликована на английском языке, и без его знания профессиональное занятие политологией весьма проблематично.
Работая над переводом, мы столкнулись с проблемой, которая довольно часто возникает у переводчиков американской литературы по политологии. Это проблема различий американской и российской политических систем и культур, следствием которых является отсутствие в русском языке адекватных аналогов множеству американских терминов и понятий.
Наглядным примером может служить термин government, с которым мы встретились уже на первых страницах книги. Обычно он переводится на русский язык как правительство. Но в соответствии с Конституцией РФ правительством является высший орган исполнительной власти, состоящий из председателя, его заместителей и федеральных министров. А в английском языке government имеет множество значений: 1) государственное управление, руководство как процесс; 2) государственная власть; 3) государственное устройство, политический строй; 4) правительство, государственный аппарат; 5) система правления, система государственной власти. В своем последнем значении оно относится ко всем трем ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной, а также к нескольким уровням государственного управления: федеральному, уровню штата, муниципальному уровню и уровню различных округов. Авторы употребляют этот термин в тексте в самых различных значениях, в единственном и во множественном числе.
В этой и других подобных ситуациях мы шли прежде всего от контекста, всякий раз педантично выпытывая у авторов, какая реальность в том или ином случае стоит за тем или иным употреблением термина. Мы консультировались также с юристами, экономистами, правоведами, даже медиками по профессиональным аспектам вопросов, входящих в повестку дня американской политики, например, вопросов, связанных с регламентацией абортов, обсуждаемых в книге в связи с правом женщин на выбор, и обращались ко множеству англоязыч¬


Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри
31
ных энциклопедий и тезаурусов, англо-русских специализированных и толковых словарей и терминологических справочных пособий. Наиболее полезными и удобными в пользовании оказались для нас словарь «Американа» (сетевая версия на сайте http://www.americana.ru/) и многоязычная система для переводчиков «Мальтитран» (http://www.multitran.ru/).
Но при этом мы ставили себе целью сохранить в глоссарии оригинальные американские термины, полагая, что их механическое калькирование привело бы лишь к бессмысленному засорению русского языка. Мы стремились также оставить оригинальные названия различных учреждений и ведомств системы государственного управления, негосударственных организаций, законов, фигурирующих в тексте, и другие собственные имена, чтобы дать читателям возможность их идентификации при обращении к другим литературным источникам и документам. Возможно, нагруженность текста американскими терминами и названиями несколько затруднит его чтение случайному читателю, но книга предназначена в первую очередь профессионалам и тем читателям, которые серьезно интересуются американской политикой и системой государственного управления. Благодаря этой книге они могут пополнить свои знания профессиональной терминологии по этой тематике, не тратя время на долгие поиски значения нужного термина во множестве специализированных словарей.
Книга, несомненно, вызовет интерес у читательской аудитории. Это необходимое учебное пособие по политической системе и процессу как для американистов, так и для специалистов по государственному управлению. Широкий тематический диапазон, включающий большинство тем политической науки, особенно тех, что сегодня незаслуженно обделены вниманием отечественных авторов, и увлекательно описанный политический процесс в одной из старейших демократий мира, на фоне которого раскрываются эти темы, делают книгу ценным изданием, дополняющим общие курсы по политологии.
Не меньший интерес, на наш взгляд, она представляет для исследователей, экспертов, специалистов по избирательным кампаниям и политиков. Одним она предлагает оригинальный методологический подход к анализу политического процесса, другим может служить практическим справочным пособием по основам государства и права, конституционализму и федеративным отношениям, системе государственного управления и процессу принятия решений, включая решения по бюджету страны, партийной системе и организации избирательных кампаний, законодатель¬


32
Трудным путем демократии
ному процессу и участию в нем групп интересов, судебной системе и основам судопроизводства. Книга содержит необходимый минимум знаний для политиков о том, как функционирует государственная машина и как устроена в ней система «сдержек и противовесов», как взаимодействуют различные ветви власти и какое место в политике занимает судебная система, как организуются и финансируются избирательные кампании и как работают депутаты со своими избирателями, наконец, какую роль в политике играют ценности.
Осталось поблагодарить авторов за их деятельное участие в проекте и бесконечное терпение, замечательного редактора Ирину Зорько, Книжную программу Посольства США за финансовую поддержку проекта, а также всех тех, чьими стараниями этот перевод появился на свет, и пожелать, чтобы книга была по достоинству оценена читателями.
Анатолий Кулик
Июнь 2005 года


Глава 1
ДИЛЕММЫ ДЕМОКРАТИИ
Нападение было тщательно спланировано. 11 сентября 2001 года в 7 часов 45 минут рейс 11 компании «Американ эрлайнз» вылетел из аэропорта Лотон в Бостоне и взял курс на Лос-Анджелес. В 7 часов 58 минут за. ним последовал рейс 175 компании «Юнайтед эрлайнз», также направлявшийся в Лос- Анджелес. Всего три минуты спустя рейс 93 «Юнайтед флайтс» вылетел из Ньюарка в Сан-Франциско. Четвертый самолет, рейс 77 «Американ эрлайнз» на Лос-Анджелес, поднялся в воздух из аэропорта Даллеса, штат Виргиния1. В течение получаса четыре группы иностранных террористов сумели организовать скоординированное нападение на Америку, принесшее ей беспрецедентные разрушения и гибель людей2.
Террористы захватили в воздухе управление самолетами и развернули их в сторону от пунктов назначения. Примерно через час после взлета самолеты из Бостона протаранили башни-близнецы Всемирного торгового центра в Нью-Йорке, разрушив оба здания и лишив жизни тысячи невинных людей3. Часом позднее самолет, вылетевший из Даллеса, врезался в здание Пентагона в Вашингтоне, унеся жизни около двухсот человек. Пассажиры четвертого лайнера, предупрежденные по сотовым телефонам о самоубийственной миссии террористов, вступили с ними в схватку, и около 10 часов утра самолет упал в Пенсильвании.
Америка была атакована не иностранным государством, а иностранцами различных национальностей, выходцами со Среднего Востока, которыми руководила «Аль-Каида», террористическая


34
Трудным путем демократии
организация радикальных исламских экстремистов, базирующаяся в Афганистане и возглавляемая Усамой бен Ладеном. Что заставило этих людей из различных стран ненавидеть Америку до такой степени, что они пожертвовали жизнями, чтобы убить американцев? Причины следует искать в роли и влиянии Америки в мире: ее внешней политике, глобальном экономическом и военном могуществе и в американском образе жизни, воспринимаемом ими как нечестивый4.
Глобализация
Растущая взаимозависимость граждан и государств во всем мире.
Ожидалось, что глобализация (globalization), растущая взаимозависимость граждан и государств во всем мире, станет вызовом для Америки, но не такого рода. «Нападение на Америку» вновь подняло проблему назначения и ценности государства (government), которая является центральной для этого текста*. Мы постараемся рассмотреть связь между индивидуальными свободами и личной безопасностью, а также степень зависимости граждан от государства в обеспечении своей безопасности. Мы также проанализируем связь между индивидуальной свободой и социальным равенством.
Что лучше, жить под властью государства, которое дает индивидам полную свободу делать все, что им заблагорассудится, или же — государства, которое строго следит за тем, чтобы граждане соблюдали закон и порядок? Что лучше, чтобы все граждане платили одинаковый подоходный налог или же облагать более состоятельных граждан более высоким подоходным налогом, с тем чтобы финансировать из этих средств программы для бедных? Что лучше, государство, которое строго следует общественному мнению в решении всех проблем, или государство, которое сознательно следует в отдельных проблемах мнениям организованных групп, эффективно аргументирующих свои позиции? Эти вопросы выдвигают дилеммы, связанные с противоположными полити¬
* Термин government имеет большое количество значений, включая: 1) государственное управление, руководство как процесс; 2) государственная власть; 3) государственное устройство, политический строй; 4) правительство, государственный аппарат; 5) система правления, система государственной власти. В последнем значении оно относится ко всем трем ветвям власти — законодательной, исполнительной и судебной, а также к нескольким уровням государственного управления: национальному (федеральному), уровню штата, муниципальному уровню и уровню различных округов. Далее по тексту government будет переводиться каждый раз в одном из этих значений, в зависимости от контекста, в котором он используется авторами. — Прим. пер.


Дилеммы демократии
35
ческими философиями, которые по-разному оценивают важность свободы, порядка и равенства.
Предлагаемая вниманию книга объясняет американскую политическую систему и политический процесс через призму этих дилемм. Но она не просто объясняет, как функционирует система государственной власти в Америке, а приглашает поразмыслить над тем, что государство должно, а чего не должно делать. Она сопоставляет политическую систему Америки с идеалами демократии, поощряя читателя самостоятельно подумать над тем, как государство должно принимать решения. Само название книги «Трудным путем демократии» говорит о том, что в процессе демократического правления государству часто приходится делать трудный выбор.
Студенты часто говорят, что понять американскую политическую систему и политический процесс достаточно трудно. На это же жалуется и множество других людей. В национальном опросе общественного мнения, который проводился после президентских выборов 1996 года, более 60% респондентов согласились с утверждением: «Политический процесс и политическая система настолько сложны, что простому человеку вроде меня невозможно понять, что там происходит»5. Мы надеемся с помощью этой книги помочь вам лучше осознать, «что там происходит», посредством анализа норм или ценностей, которыми пользуются люди, когда они судят о политических событиях. Наша цель состоит не в том, чтобы наставлять людей, чему они должны отдавать предпочтения, принимая политические решения, а в том, чтобы показать, какие ценности при этом «стоят на кону».
Объяснять, не наставляя, нелегко: никто не в состоянии полностью исключить из политического анализа свои личные представления о ценностях. Но наш подход минимизирует эту проблему. Он сосредоточен на дилеммах, с которыми сталкивается государство, когда ему приходится выбирать между политическими курсами, затрагивающими в равной мере важные ценности — такие, как, например, свобода слова и безопасность личности.
Любая политика, проводимая государством, отражает выбор между конфликтующими ценностями. Мы хотим, чтобы вы поняли эту мысль, поняли, что каждая конкретная политика неизбежно отдает предпочтение одним ценностям (нормам) в ущерб другим. Мы хотим, чтобы вы могли интерпретировать политические проблемы (например, должно ли оставаться безнаказанным оказание помощи в самоубийстве), исходя из понимания стоящих за ними основных ценностей (свобода действия versus порядок и защита жизни) и широкого политического контекста (либеральная или консервативная политика).


36
Трудным путем демократии
Вы должны научиться лучше понимать смысл политики, скрывающейся за деталями лежащих в ее основе нормативных принципов. Наша аналитическая модель не в состоянии передать всю сложность американской политической системы, но она может способствовать лучшему пониманию информации о политике и благодаря этому углублению вашего знания. Мы начнем с рассмотрения основных целей государства.
Глобализация американского государства
Большинство людей не любят, когда им указывают, что делать. И мало кому нравится, когда его принуждают действовать каким- то определенным образом. Однако миллиарды людей по всему миру добровольно подчиняются власти государства, ограничивающего их свободу. Они соглашаются с законами, которые устанавливают: по какой стороне дороги следует двигаться, что является контрактом, что делать с отходами человеческой жизнедеятельности и сколько граждане должны платить, чтобы содержать государство, издающее такие принудительные законы.
Государство
Легитимное использование силы для контроля над поведением людей; также организация или лицо, уполномоченное применять эту силу.
Национальный суверенитет
«Международно признанное право политической целостности осуществлять полную власть в своей деятельности».
В первой половине XX века люди воспринимали государство главным образом в терминах территории. Действительно, государство (government) стандартно определялось как легитимное использование силы для контроля над поведением людей — включая применение оружия, тюремное заключение и казнь — в пределах определенных географических границ. В течение более трех столетий, с тех пор как Вестфальский мир в 1648 году подвел черту под Тридцатилетней войной в Европе, международные отношения и дипломатия строились на принципе соблюдения национального суверенитета (national sovereignty), который определялся как «признанное окружающими право политической целостности осуществлять полную власть во всей своей деятельности»6. Попросту говоря, национальный суверенитет означал, что каждое национальное правительство имеет право управлять сво¬


Дилеммы демократии
37
им народом так, как оно сочтет нужным, не опасаясь вмешательства со стороны других наций.
Хотя Лига Наций и позднее Организация Объединенных Наций были задуманы для того, чтобы обеспечить наднациональный порядок в мире, даже эти международные организации демонстративно соблюдали национальный суверенитет как руководящий принцип международных отношений. Статья 2.1 Хартии Организации Объединенных Наций гласит: «Организация основана на принципе равенства суверенитетов всех ее членов».
Сегодня, когда мы вступаем в мир XXI века, в мир растущей глобализации, все бблыпую роль в международной политике играют права человека. Подумайте над тем, что сказал Кофи Аннан (Kofi Annan), генеральный секретарь Организации Объединенных Наций, в поддержку воздушных ударов НАТО по сербской армии, предпринятых для прекращения этнических чисток в Косово. В апреле 1999 года генеральный секретарь предупредил страны, в которых нарушаются права человека, что они не могут больше «прятаться» за Хартию ООН. Он сказал, что защита прав человека должна «доминировать над соображениями государственного суверенитета»7.
Американское правительство, как бы удивительно это ни показалось, обеспокоено данной тенденцией заставить нации следовать международному праву. Действительно, США не подписывали договор 1998 года о создании Международного уголовного суда (International Criminal Court), который должен рассматривать преступления против человечества, вплоть до последнего месяца пребывания в должности президента Клинтона. Клинтон подписал его вопреки возражениям советников и обрек на верную смерть в президентство Буша8.
Можете ли вы объяснить, почему...
Соединенные Штаты возражают против создания Международного уголовного суда?
Какие причины могли заставить США выступить против создания такого суда? Одной причиной является их обеспокоенность тем, что американские военные, дислоцированные за рубежом, могут быть арестованы и преданы этому суду9. Другая причина — смертная казнь, которая отменена в большинстве стран мира и во всех странах Европейского союза. Действительно, в 1996 году Международная комиссия юристов (International Commission of Jurists) осудила смертную казнь, применяемую в США, как «дискриминационную на расовой и произвольной основе».


38
Трудным путем демократии
По всей Европе развернулась согласованная кампания, цель которой — заставить суверенные Соединенные Штаты Америки отменить смертную казнь10.
Должны ли Соединенные Штаты, являясь мировой сверхдержавой, стать выше международного права, когда их суверенитету угрожают страны, которые не разделяют американские ценности? Какие действия должна предпринять Америка, если такая ситуация возникнет?
Хотя предлагаемый текст посвящен американской системе государственной власти, в нем признается растущее влияние международной политики и мирового общественного мнения на политический процесс в Америке. Америка тесно связана торговыми отношениями с бывшими противниками (сейчас она импортирует больше товаров из коммунистического Китая, чем из Франции и Британии, вместе взятых) и глубоко вовлечена во всемирную сеть экономических, социальных и политических отношений. Сегодня более чем когда-либо следует обсуждать американскую политику с учетом того, как международные дела влияют на американскую политическую систему и какое влияние оказывает американская политика на другие страны.
Цели государства
Все государства требуют от своих граждан, чтобы те поступились частью свободы в их пользу, это предполагает процесс управления. Почему люди соглашаются, чтобы государство контролировало их свободу? Чтобы получить те привилегии, которые оно дает своим гражданам. На протяжении всей истории государство служило двум главным целям: поддержанию порядка (охрана жизни и защита собственности граждан) и предоставлению общественных благ. Позднее некоторые государства взяли на себя третью, более спорную функцию: содействие достижению равенства.
Поддержание порядка
Порядок
Господство права в целях охраны жизни и защиты собственности граждан. Поддержание порядка является самой давней функцией государства.
Поддержание порядка является самой давней функцией государства. Термин порядок (order) в данном контексте имеет


Дилеммы демократии
39
много значений. Давайте начнем с «права и порядка». Поддержание порядка в этом смысле означает установление господства права для того, чтобы охранять жизнь и защищать собственность граждан. Как считал английский философ XVII века Томас Гоббс (1588—1679), охрана жизни была самой важной функцией государства. В своем классическом философском трактате Левиафан (1651) Гоббс описывает жизнь без государства как жизнь в «природном состоянии». Без правления люди жили бы так, как живут хищные звери, воруя и убивая ради собственной выгоды. По ставшему классическим выражению Гоббса, жизнь в природном состоянии была бы «полной одиночества, бедной, мерзкой, жестокой и короткой». Он полагал, что авторитарный правитель или суверен должен обладать неоспоримой властью, чтобы гарантировать безопасность слабых, защитить их от нападения со стороны сильных. Он считал, что полное подчинение строгим законам суверена было достаточно малой цецой за безопасность жизни в цивилизованном обществе.
Большинство американцев может только вообразить, на что похожа жизнь в природном состоянии. Но в некоторых частях света люди действительно живут в состоянии беззакония. Такое положение имело место в Сомали в 1992 году после распада государства, на Гаити — в 1994 году после того, как избранный президент был вынужден бежать из страны, и в Боснии в 1995 году, когда с распадом бывшей Югославии началась этническая война между хорватами, сербами и мусульманами. На протяжении всей истории авторитарные правители использовали страх людей перед гражданскими беспорядками для оправдания захвата власти и установления нового порядка.
Исходя из своей концепции жизни в естественном состоянии жестокости, Гоббс рассматривал государство прежде всего как средство, гарантирующее выживание людей. Другие теоретики, принимая выживание как само собою разумеющееся, полагали, что государство защищает порядок тем, что защищает частную собственность (имущество и землю в индивидуальном владении). Наиболее известным из них был другой английский философ Джон Локк (1632—1704). В Двух трактатах о государственном правлении (1690) он писал, что основной задачей государства является защита жизни, свободы и собственности. Его воззрения оказали сильное влияние на Декларацию независимости, которая провозгласила «право на жизнь, свободу и стремление к счастью» одним из неотъемлемых прав граждан, управляемых государством.


40
Трудным путем демократии
Коммунизм
Политическая система, в которой собственность на землю и средства производства теоретически находится в руках народа и все блага делятся поровну. Производство и распределение контролируются авторитарным государством.
Но не все считают, что защита частной собственности является правомерной функцией государства. Немецкий философ Карл Маркс (1818—1883) отвергал частную собственность на средства производства товаров и услуг. Идеи Маркса легли в основу коммунизма (communism) — сложной теории, согласно которой собственность на землю и средства производства должна принадлежать народу — в действительности государству. В соответствии с коммунистической теорией Конституция Советского Союза 1977 года провозглашала, что земля, ее недра, воды и леса находятся в исключительной собственности государства. Кроме того, «государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также другое имущество, необходимое для осуществления, задач государства»11. Даже за пределами бывших коммунистических обществ вопрос о том, в какой степени государство должно защищать собственность, вызывает многочисленные идеологические споры.
Предоставление общественных благ
Общественные блага
Выгоды и услуги, такие, как парки и санитарный надзор, которые приносят пользу всем гражданам, но обычно не создаются индивидами на добровольной основе.
После того как государство установило основополагающий порядок, оно может преследовать и другие цели. Используя силу принуждения, государство может обложить граждан налогом, чтобы получать средства на создание общественных благ (public goods): выгод и услуг, которые доступны каждому, — таких, как образование, санитарный контроль, парки. Общественные блага дают выгоду всем гражданам, но обычно не создаются добровольной деятельностью индивидов. Государство Древнего Рима, например, сооружало акведуки для подачи свежей воды с гор в ropo-


Дилеммы демократии
41
да. Строительство дорог является другим общественным благом, которое государство с древнейших времен обеспечивало своим гражданам.
Некоторые государственные предприятия в этой сфере, являющиеся обычными для других стран, такие, как эксплуатация железных дорог и угольных рудников или производство электроэнергии, в Соединенных Штатах считаются политически спорными или даже неприемлемыми. Многие американцы полагают, что общественные блага и услуги должны производиться и предоставляться частным бизнесом на коммерческой основе.
Содействие укреплению равенства
Содействие укреплению равенства не всегда являлось одной из главных целей государства. Его значение возросло в XX веке вследствие индустриализации и урбанизации. Увидев контраст нищеты среди изобилия, некоторые политические лидеры европейских стран инициировали обширные государственные программы по улучшению жизни бедных. В возникшей концепции государства всеобщего благоденствия роль государства расширилась до обеспечения индивидов медицинским обслуживанием, образованием и гарантированным доходом «от колыбели до гробовой доски». Швеция, Британия и другие страны приняли программы, направленные на сокращение социального неравенства. Эта относительно новая задача государства, несомненно, является наиболее спорной. Люди часто выступают против налогов, если эти средства идут на государственные программы производства общественных благ (такие, как строительство дорог и школ), из-за их высокой стоимости. Но они гораздо активнее выступают против налогов, субсидирующих программы обеспечения экономического и социального равенства, по принципиальным соображениям.
Ключевая проблема заключается в роли государства в перераспределении доходов: оно отбирает у богатых, чтобы отдать бедным. Благотворительность (добровольная помощь бедным) имеет сильные корни в западных религиозных традициях, использование же власти государства для поддержки бедных такого основания не имеет. Использование государства для перераспределения дохода изначально было радикальной идеей, выдвинутой Марксом в качестве основного принципа развитого коммунизма: «От каждого по способностям, каждому по потребностям»12. Этот принцип никогда не был реализован полностью ни одним государством, даже коммунистическими странами. Но со временем брать у богатых, чтобы помогать нуждающимся, стало легитимной функцией большинства государств.


42
Трудным путем демократии
Однако эта функция не свободна от противоречий. Например, после того как республиканцы взяли под свой контроль Конгресс в 1994 году, развернулась ожесточенная борьба вокруг Федеральной программы помощи семьям с детьми-иждивенцами (Aid to Families with Dependent Children — AFDC), созданной демократами в 1935 году. Республиканцы давно доказывали, что эта социальная программа помощи матерям с низкими доходами и их детям является неуместной и неэффективной, и в 1996 году, вопреки яростным возражениям демократов, закрыли ее.
Государство может способствовать укреплению социального равенства также посредством политики, которая не затрагивает перераспределение дохода. Например, оно может регламентировать социальное поведение с целью утверждения равенства, как это имело место, когда Верховный суд Техаса в 1993 году разрешил гомосексуалистам поступать на службу в Департамент полиции Далласа. Политика, которая регламентирует социальное поведение, так же как и та, что перераспределяет доход, неизбежно входит в конфликт с ценностью личной свободы.
Концептуальная рамочная модель для анализа системы государственной власти
Граждане придерживаются различных мнений относительно того, как далеко должно заходить государство в поддержании порядка, производстве общественных благ и утверждении равенства. Из всех этих трех задач забота об общем благе обычно вызывает меньше разногласий, чем поддержание порядка или утверждение равенства. В конце концов затраты государства на автострады, школы и парки приносят пользу почти каждому гражданину. Более того, производство этих услуг требует только денег. Цена поддержания порядка и утверждения равенства гораздо выше; за ней стоит поиск компромисса базовых ценностей.
Чтобы понять, как функционирует государство и протекает политический процесс, необходимо уметь распознавать этот компромисс и идентифицировать базовые ценности, которые в него вовлечены. Для этого нужно обладать большей широтой взглядов, чем дает исследование конкретных политических событий. Необходимо использовать политические понятия.
Понятие — это обобщенная мысль о классе предметов или явлений, классифицирующая различные события, предметы или качества под неким общим именем или лейблом — ярлыком. Концептуальная схема, положенная в основу этого текста, состоит из пяти понятий, или концептов, которые играют большую роль в


Дилеммы демократии
43
политическом анализе. Данные концепты мы считаем особенно важными для понимания политических процессов в Америке и обращаемся к ним постоянно. Эта концептуальная модель пригодится вам для оценки политических событий в течение долгого времени уже после того, как вы прочтете эту книгу.
Пять выделенных нами понятий относятся к следующему: а) что государство стремится делать, б) каким образом оно принимает решения относительно того, что ему надлежит делать. Понятия, относящиеся к тому, что государство стремится делать, — это порядок, свобода и равенство. Все государства по определению ценят порядок: поддержание порядка является неотъемлемой частью государственного управления. Большинство государств защищают или по крайней мере заявляют, что защищают, свободу индивидов тем, что поддерживают порядок, хотя удается им это в разной степени. Некоторые государства даже утверждают, что гарантируют равенство. Но политика разных государств очень сильно расходится там, где равенство противостоит свободе. Наша концептуальная схема должна помочь вам разобраться в том, какое место в политической системе Соединенных Штатов занимают эти три ценности.
Государству приходится устанавливать должное сочетание порядка, свободы и равенства при формировании и проведении своей политики, и в основе этого процесса лежит выбор. Мы оцениваем процесс государственного управления в Америке, используя две модели демократического правления: мажоритарную и плюралистическую. Большинство государств претендуют на то, что они являются демократиями. Так это или нет — зависит от того, что понимать под данным термином. Даже страны, которые в представлении американцев безусловно являются демократиями, такие, как, например, США и Британия, значительно отличаются по типу демократии, которую они выбрали. Мы можем использовать наши концептуальные модели демократического правления как для классификации типа демократии, практикуемой в США, так и для оценки того, в какой мере государство преуспело в реализации этой модели.
Наши пять понятий могут быть организованы в две группы.
1. Понятия, идентифицирующие ценности, которых придерживается государство:
• свобода;
• порядок;
• равенство.
2. Понятия, описывающие модели демократического правления:
• мажоритарная демократия',
• плюралистическая демократия.


44
Трудным путем демократии
Сначала мы рассмотрим свободу, порядок и равенство как ценности, конфликтующие друг с другом в политике государства. Затем в данной главе мы обсудим мажоритарную и плюралистическую демократии как альтернативные институциональные модели реализации демократического правления.
Понятия свободы, порядка и равенства
Эти три термина, свобода, порядок и равенство, имеют целый ряд коннотаций в политическом процессе в Америке. Термины свобода и равенство носят позитивный оттенок, и политики хорошо научились использовать их в своих целях. В результате свобода и равенство означают различные вещи для разных людей в разное время — в зависимости от политического контекста, в котором они употребляются. Порядок, напротив, имеет негативные коннотации для многих людей, так как на ум прежде всего приходит вторжение государства в частную жизнь. Обычно лишь немногие политики в западных демократиях решаются открыто выступать за усиление порядка. Исключение из этого правила составляют периоды социальных конфликтов. Поскольку все государства так или иначе ограничивают свободу, мы рассмотрим это понятие первым.
Свобода. Слово свобода может быть использовано в двух основных смыслах: свобода чего-то и свобода от чего-то. Франклин Делано Рузвельт использовал его в обоих смыслах в своей речи незадолго до вступления США во Вторую мировую войну. Он описал четыре свободы — свободу религии, свободу слова, свободу от страха и свободу от нужды.
Свобода чего-то
Отсутствие ограничений на поведение. Например, свобода слова или свобода религии.
Свобода от чего-то
Иммунитет. Например, свобода от нужды.
Свобода чего-то (freedom of) означает отсутствие ограничений на поведение. Это свобода делать что-то. В данном смысле freedom является синонимом liberty. Свобода от чего-то (freedom from) предполагает иммунитет от чего-то нежелательного или негативного, например от страха или нужды. В современном политическом контексте свобода от чего-то часто означает борьбу против эксплуатации и угнетения. Лозунг Движения за гражданские права в 1960-е годы «Свободу сейчас!» хорошо передает это значение. Если


Дилеммы демократии
45
вы согласны с тем, что свобода в этом последнем смысле означает иммунитет от дискриминации, то увидите, что она сближается с понятием равенства13. В данной книге мы избегаем использовать
термин свобода в значении «свобода от чего-то». Для его передачи мы просто употребляем термин равенство. Когда же мы говорим свобода, мы подразумеваем «свобода чего-то».
Порядок. Когда порядок рассматривается в узком смысле защиты жизни и охраны собственности, большинство граждан соглашается с важностью поддержания порядка и тем самым с необходимостью государства. Но когда порядок рассматривается в более широком смысле, в смысле охраны социального порядка, люди могут утверждать, что поддержание порядка не является легитимной функцией государства. Социальный порядок соотносится с установившимися в обществе стереотипами и традиционными моделями поведения. Важно, однако, напомнить, что социальный порядок со временем может меняться. Сегодня абсолютно респектабельные мужчины и женщины носят купальные костюмы, которые столетие назад вызвали бы настоящий скандал.
Полицейские полномочия
Полномочия государства по поддержанию порядка и защите здоровья, морали, безопасности и благополучия граждан.
Государство может охранять установившийся порядок, используя свои полицейские полномочия (police power) — полномочия защищать безопасность, здоровье, благополучие и мораль населения страны. Как далеко должно заходить государство в использовании своей власти? Этот вопрос является предметом продолжающейся в Соединенных Штатах дискуссии, и степень вмешательства государства постоянно переопределяется судами. После 11 сентября 2001 года в Америке были приняты новые законы, увеличивающие полномочия государства в расследовании подозрительных действий иностранных подданных для того, чтобы предотвратить терроризм. Но вопреки желанию обезопасить себя от возможных террористических актов, некоторые граждане испытывают опасения за судьбу своих гражданских прав.
Большинство государств по своей сути консервативны: как правило, они противятся социальным изменениям. Но для некоторых государств радикальное изменение социального порядка является первостепенной задачей. Социальные изменения имеют наиболее драматичную форму, когда государственную власть свергают насильственно и заменяют революционным правительством. Но общество может также изменять традиционные соци¬


46
Трудным путем демократии
альные модели постепенно, с помощью процессов, основанных на праве. Использование термина порядок в этой книге включает все три аспекта: охрану жизни, защиту собственности и поддержание традиционных моделей социальных отношений.
Политическое равенство
Равенство в процессе принятия политических решений: один человек — один голос, все голоса имеют равный вес.
Социальное равенство
Равенство в достатке, образовании и статусе.
Равенство. Подобно свободе и порядку, равенство используется в различных смыслах, зависящих от контекста. Политическое равенство (political equality) на выборах определить легче всего: каждый гражданин имеет один, и только один голос. Это фундаментальное понятие является центральным для теории демократии — темы, которую мы позднее рассмотрим в этой главе со всеми подробностями. Но когда люди выступают за политическое равенство, некоторые из них имеют в виду нечто большее, чем «один человек — один голос». Эти люди утверждают, что обитатель городских трущоб и председатель правления «Майкрософт» ( Microsoft) не равны в политике вопреки тому, что каждый
из них имеет один голос. Благодаря роду занятий или богатству одни граждане обладают большим, чем другие, влиянием на принятие политических решений. Например, богатые граждане могут оказывать влияние на политику через оплачиваемую рекламу в СМИ или через контакты с друзьями, занимающими высокие посты. Большинство граждан, не обладающих богатством и политическими связями, такого влияния не имеют. Некоторые аналитики полагают, что для политического равенства необходимо равенство в достатке, образовании и статусе, т.е. равенство социальное (social equality).
Равенство возможностей
Идея, согласно которой каждому индивиду должны быть гарантированы одинаковые шансы преуспеть в жизни.
Равенство результатов
Понятие, смысл которого состоит в том, что общество должно гарантировать равенство людей, а государство должно проводить политику перераспределения богатства и статусов в целях достижения экономического и социального равенства.


Дилеммы демократии
47
Существуют два пути достижения социального равенства: обеспечение равных возможностей и обеспечение равных результатов. Равенство возможностей (equality of opportunities) означает, что каждый индивид имеет одинаковые шансы преуспеть в жизни. Эта идея глубоко укоренена в американской культуре. Конституция запрещает дворянские титулы, и для занятия государственной должности не требуется владеть собственностью. Общественные школы и публичные библиотеки бесплатны для всех. Для одних людей понятие социального равенства заключается в предоставлении одинаковых возможностей для достижения успеха, хотя и не предполагает, что все обязательно придут к одинаковым результатам. Но для других действительное социальное равенство означает не менее чем равенство результатов (equality of outcome)14. Они полагают, что общество должно следить за тем, чтобы люди были равны. В соответствии с этой точкой зрения недостаточно того, что государство дает людям равные возможности. Оно должно также проводить политику перераспределения богатства и статусов, направленную на достижение действительного экономического и социального равенства.
Права
Привилегии, гарантированные каждому гражданину государством.
Некоторые связывают равенство результатов с понятием прав (rights), гарантируемых государством. Идея заключается в том, что каждый гражданин имеет право на получение от государства определенных привилегий, что государство должно гарантировать своим гражданам адекватные (если не равные) жилищные условия, работу, медицинское обслуживание и доходы. Если получение гражданином всех этих благ от государства является его правом, то усилия государства по обеспечению равенства результатов становятся легитимными.
Ясно, что понятие равенства результатов сильно отличается от понятия равенства возможностей и требует гораздо большей активности государства. Оно также более открыто вступает в конфликт с понятием свободы. Забирая у одних, для того чтобы отдавать другим — что необходимо для перераспределения доходов и статусов, — государство создает выигравших и проигравших. Выигравшие могут считать, что перераспределение служит торжеству справедливости. Проигравшие часто испытывают сильное чувство, что их свобода пользоваться своим доходом и статусом нарушена.


48
Трудным путем демократии
Две дилеммы государства
Две главные дилеммы, с которыми сталкивается американское государство в начале XXI века, порождены самой давней и самой молодой задачами государства — поддержанием порядка и обеспечением равенства. И порядок, и равенство являются важными социальными ценностями, но государство не может обеспечить ни того, ни другого, не жертвуя при этом третьей не менее важной ценностью — индивидуальной свободой. Конфликт между свободой и порядком создает изначальную дилемму государства; конфликт между свободой и равенством — современную дилемму. Хотя эти дилеммы сильно отличаются одна от другой, каждая предполагает отказ от какой-то части свободы в пользу другой ценности.
Изначальная дилемма: свобода versus порядок. Конфликт между свободой и порядком порожден самим предназначением государства, подразумевающим легитимное использование силы для контроля над поведением людей. Какую часть своей свободы гражданин должен уступить государству? Эта дилемма сотни лет занимала умы философов.
Изначальной целью государства были охрана жизни и собственности граждан, защита своих граждан от насилия. Как сегодня справляется американское государство с тем, чтобы обеспечить своим гражданам закон и порядок? Многие люди, живущие в больших городах, сказали бы, что не слишком хорошо. Опросы показывают, что американцы не верят, что городские власти способны защитить их от преступников, когда они в ночное время находятся вне дома15.
Когда коммунистические режимы еще правили в Восточной Европе, атмосфера страха в городах Америки составляла разительный контраст ощущению личной безопасности в таких городах, как Москва, Варшава и Прага. Обычным делом было видеть молодых и пожилых людей, гуляющих поздно ночью по городским улицам и в парках. Коммунистические режимы предоставляли своим полицейским службам большую власть в контроле над оружием, слежке за перемещением граждан, задержании и заключении под стражу подозреваемых, что позволяло им лучше справляться с поддержанием порядка. Коммунистические государства сознательно предпочитали порядок свободе.
Можете ли вы объяснить, почему...
уровень преступности в коммунистических странах вырос после того, как они расстались с коммунизмом?


Дилеммы демократии
49
Отвлеченно люди ценят и свободу и порядок, но в реальной жизни эти две ценности неизбежно вступают в конфликт. По определению любая политика, отдавая предпочтение одной ценности, ущемляет другую. В демократической стране выбор политики определяется тем, насколько высоко ее граждане ценят свободу и насколько — порядок.
Современная дилемма: свобода versus равенство. В обыденном представлении свобода и равенство идут рука об руку. В действительности эти ценности обычно сталкиваются, когда государство начинает проводить политику утверждения социального равенства. Поскольку социальное равенство относительно недавно стало задачей государства, выбор между политикой, которая обеспечивает равенство за счет свободы и наоборот, является современной дилеммой политического процесса. Рассмотрим примеры.
В 1970-х годах суды приняли постановления о совместной доставке белых и чернокожих детей в государственные школы на школьных автобусах. Эта акция была мотивирована заботой о равенстве в получении качественного образования, но при этом она нарушила свободу выбора.
В 1980-х годах некоторые штаты приняли законы, которые пошли дальше предоставления мужчинам и женщинам равной оплаты за равный труд. В их основу легло более радикальное понимание равной оплаты — равная оплата за сопоставимый труд. Женщинам следовало платить в размере, равном оплате мужчин, даже если они выполняли разную работу, при условии, что работа женщин была «сопоставимой по ценности», что означало сопоставимость квалификации и ответственности.
В 1990-х годах Конгресс запретил дискриминацию при найме на работу, на государственной службе и в местах общественного пользования по физическим и умственным недостаткам. По принятому в 1990 году Закону об американцах с ограниченными возможностями (Americans with Disabilities Act) предприятие, на котором занято 25 или более наемных рабочих, не может обойти при найме или продвижении по службе человека, который, не будь этого закона, был бы признан непригодным. Закон предусматривал также появление новых автобусов и поездов, доступных для таких людей.
Конфликт между свободой и порядком вполне очевиден, но противоречие между свободой и равенством менее очевидно. Те американцы, которые воспринимают свободу и равенство скорее как взаимодополняющие, чем конфликтующие ценности, часто не замечают противоречия между ними. Однако, когда им


50
Трудным путем демократии
приходится выбирать между этими двумя ценностями, американцы чаще, чем люди в других странах, склонны предпочесть свободу равенству.
Конфликты между свободой, порядком и равенством многое объясняют в политической ситуации в США. За этими конфликтами стоят также идеологии, которыми пользуются люди для того, чтобы упорядочить свое понимание политического процесса.
Идеология и государство
Политическая идеология
Последовательный набор ценностей и убеждений относительно обязательных целей и функций государства.
Одни люди придерживаются самых разных ценностей и убеждений, что порождает противоречивость их мнений о политике государства. Другие организуют свои мнения в виде политической идеологии (political ideology) — последовательной системы ценностей и убеждений относительно должных целей и полномочий государства.
Как далеко следует идти государству в поддержании порядка, предоставлении публичных благ и утверждении равенства? Мы можем анализировать ответы на этот вопрос, обращаясь к философиям, которые рассматривают, какими полномочиями должно обладать государство, каков допустимый диапазон его деятельности. Вообразим себе континуум, представляющий собой, с одной стороны, убеждение, что государство должно делать все, а с другой — что государство вообще не должно существовать. Эти экстремальные позиции от «максимума государства» до «минимума государства» и все те, что попадают между ними, представлены на рис. 1.1.
Тоталитаризм
Политическая философия, выступающая за неограниченную власть государства, которая позволяет ему контролировать все секторы общества.
Тоталитаризм (totalitarianism) — убеждение, согласно которому государство должно иметь неограниченную власть. Тоталитарное государство контролирует все секторы общества: бизнес, трудовые отношения, образование, религию, спорт, искусство. Последовательный сторонник тоталитаризма выступает за сеть законов и правил, которые регламентируют каждый аспект индивидуального поведения.


Дилеммы демократии
51
Рис. 1.1. Идеология и объем полномочий государства
Мы можем классифицировать политические идеологии в соответствии с диапазоном полномочий, которые люди хотят предоставить государству в решении социальных и экономических проблем. На этой диаграмме три полосы отображают различные философские позиции на континууме, меняющемся от «максимума» до «минимума» государства. Отметим, что традиционный политический процесс в Соединенных Штатах занимает только узкую часть пространства в теоретически возможном диапазоне полномочий государства.
В массовом представлении либералы выступают за более широкий диапазон деятельности государства, а консерваторы хотят, чтобы государства было меньше. Однако со временем это традиционное различие утратило четкость, и сейчас оно чересчур упрощенно передает разницу между либералами и консерваторами. На рис. 1.2 представлена более точная идентификация либералов и консерваторов.
Социализм
Форма правления, при которой центральная власть играет сильную роль в регламентировании существующей частной промышленности и в управлении экономикой. При этом допускается некоторая частная собственность на средства производства.
Демократический социализм
Социалистическая форма правления, которая гарантирует гражданские свободы, такие, как свобода слова и свобода религии. Граждане определяют диапазон полномочий государства через свободные выборы и соперничающие политические партии.
Социализм. Тогда как тоталитаризм поглощает государство полностью, социализм (socialism) акцентирует внимание на роли


52
Трудным путем демократии
государства в экономике. Подобно коммунизму, социализм — это экономическая система, основанная на марксистской теории. При социализме (и коммунизме) полномочия государства распространяются на собственность на основные отрасли промышленности, которые производят товары и услуги (связь, тяжелая промышленность, транспорт), или на контроль над ними. Хотя социализм выступает за сильную роль государства в управлении экономикой и регламентировании частной собственности в про- мышленнбсти, он оставляет больше, чем коммунизм, пространства для частной собственности на средства производства.
В теории коммунизм должен был привести к «отмиранию государства», но на практике коммунистические режимы обычно развивались в направлении тоталитаризма, установления контроля над экономической, политической и социальной жизнью посредством доминирующей партийной организации. Некоторые социалистические режимы, однако, практиковали демократический социализм (democratic socialism). Они гарантировали гражданские свободы, такие, как свобода слова и свобода религии, и позволяли своим гражданам определять диапазон полномочий государства через свободные выборы и соперничающие политические партии. Правительства Британии, Швеции, Германии и Франции временами воспринимались другими демократиями как социалистические.
Капитализм
Система правления, которая отдает предпочтение свободному предпринимательству (частному бизнесу, функционирующему без государственного регулирования).
Капитализм (capitalism) также имеет отношение к роли государства в экономике. Но в отличие как от социализма, так и от коммунизма, он поддерживает свободное предпринимательство — частный бизнес, функционирующий без регламентирования со стороны государства. Некоторые теоретики, среди которых наибольшей известностью пользуется Милтон Фридман, утверждают, что свободное предпринимательство необходимо для свободного политического процесса16. Насколько верен этот аргумент, зависит частично от того, что мы понимаем под демократией. Но эту тему мы обсудим в данной главе позднее.
Соединенные Штаты — безусловно капиталистическая страна, более капиталистическая, чем большинство других стран Запада. Но все же американское государство распространяет свою власть на сферу экономики, регламентируя частный бизнес и направляя всю экономику в целом. Как либералы, так и консерваторы в


Дилеммы демократии
53
Америке приветствуют капитализм, но расходятся в вопросе о природе и масштабе необходимого или желательного вмешательства государства в экономику.
Либертаризм
Политическая идеология, которая выступает против любой деятельности государства кроме той, что необходима для защиты жизни и собственности.
Laissez faire («дикий капитализм»)
Экономическая доктрина, выступающая против любого вмешательства государства в бизнес.
Либертаризм (libertarianism) выступает против любой деятельности государства, за исключением той, что необходима для защиты жизни и собственности. Например, либертарии убеждены, что социальные программы, обеспечивающие пищу, одежду и кров, выходят за рамки того, чем должно заниматься государство. Они также против любого вмешательства государства в экономику. Этот вид экономической политики получил название laissez faire, французское выражение, означающее «делай что хочешь». Подобная радикальная политика выходит за пределы свободного предпринимательства, защищаемого большинством капиталистов.
Анархизм
Политическая философия, выступающая против государства в любой форме.
Анархизм (anarchism) стоит на противоположном тоталитаризму конце политического континуума. Анархисты выступают против государства вообще, в любом его виде. Как политическая идеология анархизм превыше всего ценит свободу. Как и тоталитаризм, он не относится к распространенным философиям, но у него есть последователи на политической периферии. Например, в Интернете существует процветающая анархистская культура.
Либералы
Те, кто хотят использовать государство для обеспечения равенства, но не порядка.
Консерваторы
Те, кто хотят использовать государство для обеспечения порядка, но не равенства.


54
Трудным путем демократии
Либералы и консерваторы. Как показано на рис. 1.1, реальный политический процесс в США проходит лишь через центральную часть континуума. Экстремальные позиции — тоталитаризм и анархизм — очень редко становятся предметом публичных дискуссий. И в нашу эпоху недоверия к «большому государству» лишь немногие из американских политиков решились бы открыто выступить за социализм. Большинство дебатов проходит в достаточно узком диапазоне политической мысли. С одной стороны — люди, которых обычно называют либералами, с другой — консерваторы. В обыденном представлении либералы предпочитают больше государства, консе́рваторы — меньше. Это различие становится отчетливым, когда речь идет о расходах государства на общественные услуги. Либералы (Liberals) выступают за щедрую поддержку государством образования, защиты дикой природы, общественного транспорта и целого ряда социальных программ. Консерваторы (Conservatives) хотят, чтобы бюджеты государства были меньше и чтобы было меньше государственных программ. Они поддерживают свободное предпринимательство и выступают против государственных программ занятости, регламентирования бизнеса и законодательства об условиях труда и уровне заработной платы.
В других областях либеральная и консервативная идеологии менее последовательны. Различие между ними уже не определяется частным вопросом о роли государства в предоставлении общественных благ. Либералы все еще хотят больше государства, а консерваторы — меньше, но не это составляет принципиальную разницу между ними. Сегодня это различие определяется их отношением к целям государства. Консерваторы поддерживают изначальную функцию государства — обеспечение общественного порядка. Они хотят использовать силу государственного принуждения для того, чтобы заставить граждан быть законопослушными. Но они не останавливаются на выявлении и предупреждении преступлений и наказании за них. Они обычно стремятся сохранить традиционные модели социальных отношений, определяющие, например, роль женщины как домашней хозяйки, большое значение религии в школе и в семейной жизни.
Можете ли вы объяснить, почему...
консерваторы хотели бы иметь больше государства, чем либералы?


Дилеммы демократии
55
Либералы, как правило, меньше, чем консерваторы, хотят использовать власть государства для поддержания порядка. При этом их не пугает государственное принуждение, но они выступают за использование его для другой цели — для утверждения равенства. Они поддерживают законы, гарантирующие гомосексуалистам равные условия занятости, проживания и образования; законы о доставке школьников автобусами, цель которых — обеспечить расовое равенство; законы, заставляющие частный бизнес принимать на работу и продвигать по службе женщин и членов миноритарных групп; законы, требующие сделать общественный транспорт равнодоступным для инвалидов.
Консерваторы не против равенства, но они не считают его такой ценностью, ради которой следует использовать власть государства. Либералы же рассматривают использование власти для утверждения равенства как правомерное и необходимое.
Двухразмерная классификация идеологий
Чтобы классифицировать либеральные и консервативные идеологии более четко, мы должны ввести в классификацию ценности свободы, порядка и равенства. Мы можем сделать это с помощью модели, представленной на рис. 1.2. Она отражает конфликтующие ценности посредством двух отдельных шкал, каждая из которых привязана к максимуму свободы в левом нижнем углу. Значение одного измерения увеличивается по горизонтали от максимума свободы слева к максимуму порядка справа. Значение другого измерения нарастает по вертикали от максимума свободы внизу до максимума равенства вверху. Каждый блок представляет последователей различных типов идеологии: либертариев, либералов, консерваторов и коммунитариев17.
Либертарии ценят свободу больше, чем порядок или равенство (термином либертарии мы будем обозначать людей, для которых характерны либертарные тенденции, хотя они не обязательно разделяют эту философию в целом). В практическом плане либертарии хотят, чтобы государство как можно меньше вмешивалось как в экономическую, так и в социальную сферы. Например, они выступают против программ «позитивного действия», направленных на устранение последствий расовой дискриминации или дискриминации по половому признаку при приеме на работу или на учебу, и законов, которые ограничивают распространение откровенно сексуальных материалов. Либе-


56
Трудным путем демократии
Рис. 1.2. Идеологии: двухразмерная рамочная модель
Четыре типа идеологии определены посредством ценностей, которым они отдают предпочтение при разрешении двух главных дилемм государства: какой частью свободы можно пожертвовать для обеспечения порядка и для утверждения равенства соответственно? Проверьте себя, поразмыслив о ценностях, которые для вас являются наиболее важными. Какой бокс на схеме лучше представляет оптимальную для вас комбинацию ценностей?
ралы ценят свободу больше, чем порядок, но не больше, чем равенство. Либералы выступают против законов, которые запрещают откровенно сексуальные публикации, но поддерживают «позитивные действия» государства. Консерваторы ценят свободу больше, чем равенство, но ограничили бы свободу ради поддержания социального порядка. Консерваторы выступают против «позитивных действий», но приветствуют законы, ограничивающие порнографию.


Дилеммы демократии
57
Коммунитарии
Те, кто хотят использовать государство для утверждения как порядка, так и равенства.
Наконец, в правом верхнем углу на рис. 1.2 располагаются коммунитарии. Эта группа ценит и равенство, и порядок больше, чем свободу; ее члены поддерживают как законы, направленные на устранение последствий расовой дискриминации или дискриминации по половому признаку при приеме на работу или на учебу, так и законы, которые ограничивают порнографию. Словарь Oxford English Dictionary (1989) дает определение коммунитария как «члена сообщества, сформировавшегося для воплощения на практике коммунистических или социалистических теорий». Применительно к современному политическому процессу этот термин используется в более узком смысле — как отражающий философию «Коммунитарной сети» (Communitarian Network) — политического движения, основанного социологом Амитаи Этциони18. Это движение отражает как либерально-консервативную позицию, так и аргументацию либертариев: «Индивиды должны сами, опираясь на собственные силы, следовать своему выбору, защищать свои права и интересы»19. Подобно либералам, коммунитарии Этциони полагают, что государство должно помогать обездоленным. Подобно консерваторам, они считают, что следует использовать государство для укрепления моральных ценностей, например, сохранения семьи через ужесточение законов о разводе, ограничения распространения порнографии20. Однако «Ком- мунитарная сеть» не привержена большому государству. Согласно ее платформе: «Государство не должно стремиться подменить собой другие социальные подсистемы, ему следует вмешиваться только там, где они не справляются, и не более»21. Наше определение коммунитария однозначно охватывает философию «Коммунитарной сети», но оно шире и ближе словарному определению: коммунитарии (communitarians) приветствуют государственные программы, которые утверждают и порядок, и равенство в соответствии с социалистической теорией.
Анализ политических идеологий по двум измерениям, а не по одному, позволяет нам лучше объяснить, почему люди могут выступать как либералы по одной проблеме (приветствуя более широкий диапазон деятельности государства) и как консерваторы по другой (приветствуя сокращение диапазона деятельности государства). Причина зависит от цели данной акции государства, от того, какую ценность она утверждает — порядок или равенство.


58
Трудным путем демократии
В соответствии с нашей типологией только либертарии и коммунитарии последовательны в своем отношении к деятельности государства, какую бы ценность она ни преследовала. Либертарии ценят свободу настолько высоко, что выступают против большинства усилий государства по укреплению как порядка, так и равенства. Коммунитарии (в нашем понимании) склонны разменять свободу и на порядок, и на равенство. Либертарии и консерваторы, напротив, выступают «за» или «против» действий государства в зависимости от их цели. Как вы узнаете из главы 4, к каждой из четырех идеологических категорий относятся большие группы американцев. Поскольку американцы все чаще выбирают четыре различных решения для первоначальной и современной дилемм государства, простые лейблы либерал и консерватор больше не в состоянии описать современные политические идеологии так хорошо, как они это делали в 1930-х, 1940-х и 1950-х годах.
Процесс государственного управления в Америке: мажоритарный или плюралистический?
Когда произошли трагические убийства в средней школе «Ко- лумбайн» в 1999 году, сторонники ужесточения контроля над оружием увидели возможность принятия нового закона, особенно нового требования проверки сведений о лицах, покупающих оружие на оружейных шоу*. Это положение закрыло бы лазейку в существующем законе, который требует проверки сведений о покупателях в магазинах розничной торговли и ничего не говорит о других местах, где можно купить оружие. Несмотря на преобладающую поддержку народом Америки законов о контроле над оружием, предложенный закон застрял в Конгрессе, где такие законы обычно проходят с большим трудом даже вопреки тому, что общественное мнение однозначно отдает предпочтение более строгим законам о контроле над оружием. Национальная стрелковая организация Америки (National Rifle Association of America) и другие прооружейные группы сумели остановить большинство предложений по ограничению торговли и лицензированию пистолетов,
* Оружейное шоу — специфическое явление американской жизни, отражающее традиционную любовь американцев к оружию. Своего рода ярмарка оружия, на которой производители оружия и частные лица могут арендовать часть выставочного пространства для демонстрации, продажи и покупки нового и использованного оружия самых разных видов — от револьверов и ружей до базук и ручных гранатометов. — Прим. пер.


Дилеммы демократии
59
ружей и другого подобного оружия. Хотя Национальная стрелковая организация представляет меньшинство населения, эта группа отражает интересы людей, которые имеют очень сильные убеждения и рассматривают контроль за оружием как нетерпимое ограничение права «народа хранить и носить оружие», гарантированного Второй поправкой к Конституции.
Такая возможность небольшого меньшинства доминировать над хуже организованным большинством является характерной чертой американской демократии. Так как Конгресс не мог действовать, сторонники контроля над оружием организовали в штате Колорадо кампанию. Ее целью было преодоление сопротивления группы, которая блокировала усилия закрыть лазейку в законе, связанную с оружейными шоу. Сторонники контроля над оружием добились того, что их инициатива в 2000 году была вынесена на голосование и одобрена 70% избирателей штата. Конечно же, на избирателей подействовала трагедия в школе, и большинство легко преодолело усилия Национальной стрелковой организации отклонить инициативу штата.
До этого места наше обсуждение политических идеологий было сосредоточено на конфликтующих взглядах относительно ценностей, которых должно придерживаться государство. Теперь мы посмотрим, как государство должно решать, что ему следует делать. В частности, мы примем четыре критерия, позволяющие понять, является ли демократическим процесс принятия решения государством.
Теория демократического правления
Американцы имеют очень простой ответ на вопрос: «Кто должен править?» — «Народ». К сожалению, данный ответ слишком прост. Он ничего не говорит о том, кто есть народ. Должны мы включать детей? Недавних иммигрантов? Нелегальных иностранцев? Этот ответ также ничего не говорит о том, как «народ» должен править. Должен он собираться на огромном стадионе? Голосовать по почте? Выбирать представителей, которые бы правили за него? Нам следует разобраться с тем, что в действительности означает «правление народа».
Демократия
Государственная система, в которой теоретически правит народ, прямо или опосредованно.
Слово демократия произошло из греческих текстов примерно V века до н.э. Demos относится к рядовым людям, массам; kratos


60
Трудным путем демократии
означает власть (power). Древние греки боялись демократии (democracy) — правления обычных граждан. Об этом страхе свидетельствует термин демагогия. Мы используем сегодня этот термин для обозначения политиков, взывающих к массам и часто обманывающих массы, манипулируя их эмоциями и предрассудками.
Спустя много веков после того, как греки впервые дали определение демократии, это понятие все еще подразумевало правление толпы. Когда Джордж Вашингтон был президентом, противники новой политической партии называли ее демократической, чтобы тем самым выразить свое пренебрежение к ней. Сегодня так делать не стал бы никто. Фактически слово демократия в его различных вариантах включают названия более чем 20% политических партий во всем мире22.
Существуют две основные школы политической мысли, по- разному определяющие, что такое демократия. Первая полагает, что демократия есть форма правления, и фокусирует внимание на процедурах, которые позволяют народу править, — собрания для обсуждения проблем, голосование на выборах, соревнование кандидатов на занятие государственных должностей. Вторая школа видит демократию в содержании политики государства, в свободе религии и в обеспечении потребностей человека. • подход сконцентрирован на том, как принимаются решения; сущностный — на том, что делает государство.
Процедурная теория демократии
Теория, согласно которой суть демократии воплощена в процессе принятия решений, предполагающем всеобщее участие, политическое равенство, мажоритарное правление и отзывчивость правительства.
Процедурная теория демократии устанавливает четыре принципа, которые определяют, как государство должно принимать решения.
Эти принципы включают три вопроса.
1. Кто должен участвовать в принятии решений?
2. Сколько должен весить голос каждого участника?
3. Сколько требуется голосов для того, чтобы решение было принято?
Всеобщее участие
Представление о том, что в демократической стране каждый должен принимать участие в выработке государственных решений.


Дилеммы демократии
61
Согласно процедурной теории демократии, все взрослые в пределах политического сообщества должны участвовать в принятии государственных решений. Мы называем этот принцип принципом всеобщего участия (universal participation). Сколько должен весить голос каждого участника? Согласно процедурной теории, каждый голос должен иметь одинаковый вес. В этом состоит принцип политического равенства. Заметим, что всеобщее участие и политическое равенство — два разных принципа. Одного того, что каждый должен участвовать в принятии решения, еще недостаточно; каждый голос должен весить одинаково.
Правило большинства
Принцип, лежащий в основе процедурной теории демократии, согласно которому решение группы должно отражать предпочтение явного большинства, т.е. более чем половины участников.
Наконец, процедурная теория предписывает группе делать то, что хочет делать большинство участников. Этот принцип называется правилом большинства (majority rule). Если участники разделились между более чем двумя альтернативами и ни одна из них не получила явного большинства, принцип обычно редуцируется до правила достаточности простого большинства, в соответствии с которым группа должна делать то, чего хочет ее большая часть.
Партисипаторная демократия
Система правления, в которой рядовые граждане скорее управляют собой сами, чем посредством избрания представителей, которые бы правили от их имени.
Прямая демократия versus непрямая демократия. Всеобщее участие, политическое равенство и правило большинства широко признаны в качестве необходимых условий демократического принятия решений. В небольших, простых обществах все эти три условия могут выполняться посредством прямой или партисипаторной демократии, при которой все члены группы собираются вместе, чтобы принять решение, соблюдая принцип политического равенства и правило большинства. Однако в Соединенных Штатах и почти во всех других демократических странах партисипаторная демократия встречается редко. Ведь не могут же все американцы собраться в Вашингтоне в


62
Трудным путем демократии
Капитолии, чтобы принять, например, оборонную политику страны.
Представительная демократия
Система правления, в которой граждане выбирают должностных лиц на государственные посты для того, чтобы те управляли от их имени.
Полагая, что партисипаторная демократия на национальном уровне и невозможна, и нежелательна, создатели американской Конституции учредили непрямую или представительную демократию (representative democracy). В подобной системе граждане участвуют в государственном управлении, выбирая на государственные посты тех, кто принимает решения от их имени. В контексте представительной демократии принципы всеобщего участия и политического равенства вместе с принципом большинства гарантируют, что выборы будут демократическими. Но что происходит после выборов?
Отзывчивость
Обязательный для представительной власти принцип выработки решений, который предполагает, что избранные представители должны делать то, чего хочет большинство народа.
Ведь избранные представители могут принимать совсем не те решения, которые принял бы собравшийся народ. Чтобы справиться с данной проблемой, которая может возникнуть в представительной демократии, процедурная теория предусматривает четвертый принцип принятия решений: отзывчивость (responsiveness). Избранные представители должны следовать общим направлениям общественного мнения, когда они разрабатывают отдельные законы, которые, как правило, достаточно сложны и детализированы23.
Итак, мы имеем четыре принципа процедурной демократии:
• всеобщее участие;
• политическое равенство;
• принцип большинства;
• отзывчивость власти к общественному мнению.
Содержательная теория демократии
Представление о том, что демократия воплощена скорее в содержании политики государства, чем в процедуре принятия политических решений.


Дилеммы демократии
63
Содержательная теория демократии. В соответствии с процедурной теорией принцип отзывчивости является абсолютным: власть должна делать то, чего хочет большинство, что бы это ни было. На первый взгляд этот принцип представляется логичным способом защитить права граждан в представительной демократии. А как же с правами тех, кто не относится к большинству? Чтобы ограничить отзывчивость власти к общественному мнению, мы должны выйти за пределы процедурной теории демократии и обратиться к содержательной теории. Содержательная теория демократии (substantive democratic theory) рассматривает сущность политики государства, а не процедуры, посредством которых эта политика принимается. Теория утверждает, что в демократическом государстве политика должна воплощать определенные принципы. Теоретики этого направления отвергли бы закон, требующий чтения библии в школах, на том основании, что он нарушает сущностный принцип свободы религии. Основные сущностные принципы американской демократии представлены в Билле о правах и в других поправках к Конституции.
В определении принципов, на которых строится демократическое правление — и проводимая демократическим государством политика, — большинство теоретиков сущностной демократии сходятся во мнении относительно основного критерия: политика государства должна гарантировать гражданские свободы (свободу поведения, включая свободу религии и свободу выражения) и гражданские права (права, которых государство не может по своему усмотрению лишить индивидов, такие, как защита от дискриминации при найме на работу и аренде или покупке жилья). Но согласие между теоретиками содержательной демократии рушится, когда дискуссия от гражданских прав переходит к социальным правам (адекватное здравоохранение, качественное образование, достойные жилищные условия) и к экономическим правам (частная собственность, постоянная занятость). Одни, например, настаивают на том, что проведение политики, способствующей социальному равенству, является весьма существенным для демократического правления24. Другие же ограничивают свои требования к содержательной демократии политикой, которая гарантирует гражданские свободы и гражданские права.
Политическая идеология того или иного теоретика обычно объясняет его или ее позицию относительно требований, которым должна соответствовать политика содержательной демократии. Консервативные теоретики обладают узким видением диапазона социальных и экономических прав, гарантируемых государством.


64
Трудным путем демократии
Либеральные теоретики полагают, что демократическая власть должна гарантировать гражданам намного более широкий спектр социальных и экономических прав.
Процедурная демократия versus содержательная демократия.
Проблема содержательной теории демократии состоит в том, что она не дает ясного и точного критерия, который позволял бы определить, является власть демократической или нет. Теоретики содержательной демократии, говоря о ней, обычно имеют в виду такие пестуемые ими ценности, как отделение церкви от государства, гарантия занятости, равные права для женщин.
Права меньшинств
Привилегии, предоставляемые государством, которых граждане не могут быть лишены решением большинства.
У процедурной теории также есть проблемы. Хотя она предлагает конкретные критерии демократического правления, негативным результатом их воплощения может стать социальная политика, ущемляющая меньшинства. Это противоречит правам меньшинств (minority rights), суть которых состоит в том, что все граждане наделены определенными правами, и большинство не может лишить их этих прав. Чтобы защитить права меньшинств, можно ограничить действие правила большинства в случаях принятия решений по определенным вопросам требованием особого (квалифицированного) большинства, например в две трети. Другой путь — оговорить эти проблемы в Конституции, выведя их тем самым из компетенции правила большинства.
Очевидно, что процедурная и содержательная демократии не всегда совместимы. Предпочитая одну другой, мы тем самым выбираем между процедурой и содержанием политики. Как авторы этого текста, мы отдаем предпочтение компромиссу между ними. В целом мы предпочитаем процедурную концепцию демократии, потому что она ближе к классическому определению демократии как «правления народа». К тому же процедурная демократия опирается на четко установленные правила принятия решений. Но эта теория имеет серьезный недостаток: она позволяет демократически избранному правительству проводить политику, которая нарушает содержательные принципы демократии. Из этого следует, что чисто процедурная демократия должна быть подкорректирована таким образом, чтобы гарантии прав меньшинств и гражданских свобод были инкорпорированы в систему правления.


Дилеммы демократии
65
Институциональные модели демократии
Некоторые теоретики демократии отдают предпочтение институтам, которые тесно связывают решения власти с желаниями большинства граждан. Если ббльшая часть граждан хочет принятия закона против торговли порнографией, власть должна поставить порнографию вне закона. Если граждане хотят, чтобы больше денег шло на оборону и меньше — на социальные программы (или наоборот), власть должна действовать соответствующим образом. Для этих теоретиков суть демократического правления определяется правилом большинства и принципом отзывчивости. Другие теоретики не считают их такими уж важными. Они не верят, что можно полагаться на общественное мнение, и предпочитают институты, позволяющие группам граждан защищать свои интересы в публичном процессе принятия решения.
Обе школы придерживаются процедурной теории демократии, но расходятся в интерпретации того, что означает «правление народа». Мы можем подытожить эти теоретические позиции, используя две альтернативных модели демократии. Каждая из них является своего рода гипотетическим планом достижения демократического правления посредством институциональных механизмов. Мажоритарная модель ценит участие в управлении народа в целом, как некой общности; плюралистическая — участие народа, представленного группами.
Мажоритарная модель демократии
Классическая теория демократии, в которой правление народа интерпретируется как правление большинства народа.
Мажоритарная модель демократии (majoritarian model of democracy) полагается на наше интуитивное понимание того, что справедливо. Она интерпретирует «правление народа» как правление большинства (majority) народа. Мажоритарная модель зависит от нескольких механизмов прямого участия людей, позволяющих заставить власть считаться с общественным мнением.
Всенародные выборы на государственные должности являются главным механизмом демократического правления в мажоритарной модели. Предполагается, что граждане контролируют поведение своих представителей, прежде всего выбирая разумно и переизбирая их или отказывая им в доверии по результатам их деятельности.


66
Трудным путем демократии
Теоретики мажоритарной модели также видят в выборах средство определения политики власти. Выборы по политической проблеме называются референдумом. Если какой-то политический вопрос выносится на голосование вследствие действий граждан, распространяющих петиции и собирающих минимально необходимое число подписей, эта форма политического участия называется инициативой. Двадцать один штат позволяет своим законодательным собраниям решать проблемы с помощью референдума и дает гражданам право выносить на голосование инициативы. Пять других штатов предусматривают либо тот, либо иной механизм25 (см. Политика в меняющейся Америке. 1.1. Прекращение «позитивного действия» в Калифорнийском университете).
Хотя в Соединенных Штатах не предусмотрено проведение референдумов на федеральном уровне, американцы горячо приветствуют идею учреждения такого института26. Наиболее рьяные сторонники мажоритарной демократии хотели бы использовать современные технологии для максимизации отзывчивости власти. Некоторые из них предлагают встроить опросы общественного мнения в законодательный процесс с тем, чтобы их результаты обязательно учитывались при принятии законов, и максимально широко использовать компьютеры для проведения референдумов27.
Мажоритарная модель предполагает, что граждане могут контролировать свое правительство, если у них есть адекватные механизмы всенародного участия. Она также предполагает, что граждане обладают достаточным знанием о государстве и политике, что они хотят участвовать в политическом процессе и что они принимают рациональные решения, голосуя на выборах за своих представителей.
Критики этой модели утверждают, что американцы не обладают политическим знанием, достаточным для того, чтобы мажоритарная модель заработала. Они ссылаются на исследование, которое показывает, что только 22% избирателей в национальной выборке, по их словам, «следят за тем, что происходит» в правительстве, «бблыпую часть времени»; 38% говорят, что следят за политикой «только время от времени» или «почти никогда»28. Некоторые из них полагают, что Америке нужно не быстрое и легкое голосование по проблемам публичной политики, а более продуманное и осмотрительное участие в политике граждан и выбранных ими представителей. Защитники мажоритарной демократии отвечают, что американское общество имеет последовательное и стабильное мнение по главным вопросам политики29.


Дилеммы демократии
67
Политика в меняющейся Америке
1.1. 	Прекращение «позитивного действия» в Калифорнийском университете
«Позитивное действие» (Affirmative Action) — деятельность государства по устранению последствий расовой дискриминации или дискриминации по половому признаку при приеме на работу или на учебу — одна из наиболее противоречивых и эмоциональных проблем в американской политике. Корпорации, правительство и некоммерческие организации проводят политику, назначение которой — увеличение числа служащих, подрядчиков или студентов из слоев населения, традиционно слабо представленных в политической системе. Меньшинства, такие, как афроамериканцы и испаноязычные американцы, видят в «позитивном действии» должную реакцию государства на продолжительную дискриминацию разного рода, затруднявшую членам этих групп возможность продвижения в обществе. Но некоторые белые американцы рассматривают «позитивное действие» как «позитивную дискриминацию». То есть часть большинства считает, что эта политика, позволяющая представителям меньшинств получить лучшую работу или допуск в элитарную школу, пренебрегает реальными достоинствами индивида.
Нигде эти дебаты не разделили население больше, чем в Калифорнии, где с 2000 года общая численность всех групп меньшинств немного превышает численность белого населения. Тем не менее белые все еще составляют большинство избирательного корпуса, так как значительная часть меньшинств штата имеет более низкий социально-экономический статус и менее расположена участвовать в политике. Кроме того, часть меньшинств составляют недавние иммигранты.
Калифорнийский университет, подобно многим другим учебным заведениям, хотел принимать представителей меньшинств с несколько более низкими вступительными баллами, полагая, что достоинства индивида — понятие относительное. Молодые люди, которые росли в бедных кварталах и имели меньше возможностей, но, тем не менее, успешно окончили школу, должны быть приняты за свою настойчивость. В процессе приема в Калифорнийском университете окончившие специальные подготовительные курсы получали дополнительные очки в зачете, который выводится для каждого абитурента. Но более половины средних школ в Калифорнии не имеют подготовительных курсов, и боль- шинство из них находятся в кварталах, где обитают меньшинст¬


68
Трудным путем демократии
ва. Это послужило одной из основных причин, почему члены приемной комиссии полагали, что следует принимать во внимание не только баллы. Оппоненты утверждали, что белые или выходцы из Азии, которые отлично учились в школе и имеют более высокие баллы, чем некоторые представители меньшинств, не должны помещаться ниже их. Если не используются объективные критерии по отношению ко всем группам, а предпочтение отдается меньшинствам, такую систему следует признать дискриминационной.
Когда в 1996 году инициатива за прекращение «позитивного действия» была поставлена на голосование в штате, она прошла при соотношении 54% к 46% голосов. Прекращение «позитивного действия» оказало крайне негативное воздействие на прием черных, латиноамериканцев и коренных жителей Америки. В Беркли общее число представителей этих трех меньшинств среди первокурсников упало с 1778 в 1977 году до 717 в 1998 году. При этом не только возросло количество непринятых, но и снизилось число абитуриентов, так как цветные студенты чувствовали, что их шансы на поступление ничтожны и что их не хотят принимать. Чрезвычайными усилиями удалось поднять число принятых представителей меньшинств до 1169 в 2000 году, но, учитывая долю меньшинств в населении Калифорнии, чернокожие и испаноязычные американцы остаются недостаточно представленными в университете. Престижные аспирантские программы в отделениях Калифорнийского университета в Беркли и Лос-Анджелесе также столкнулись с обвальным падением приема представителей меньшинств после отмены «позитивного действия».
С точки зрения меньшинств, которые поняли, что их шансы быть принятыми в вузы были ущемлены Предложением 209, мажоритарная демократия может показаться в высшей степени несправедливой, потому что она позволяет большинству использовать численное превосходство для извлечения выгоды из своего доминирующего положения. Для других процесс инициирования голосования может рассматриваться как воплощение демократии — как инструмент, посредством которого большинство может реализовать свою волю.
Альтернативная модель: плюралистическая демократия. Годами политологи героически пытались как-то сгладить противоречие между мажоритарной моделью демократии и данными опросов, которые показывают, что люди в Америке в массе своей слабо разбираются в политике. Если только чуть больше половины взрос¬


Дилеммы демократии
69
лого населения дает себе труд прийти проголосовать на выборах президента, американская форма демократии является, по-видимому, правлением какой-то части народа.
Группа интересов
Организованная группа индивидов, стремящаяся оказать влияние на публичную политику. Также называется лобби.
1950-е годы стали свидетелем появления альтернативной интерпретации демократии, учитывающей реальный электорат с его ограниченным знанием политики и ограниченным желанием в ней участвовать. В основании этой интерпретации лежало понятие плюрализма — современное общество состоит из бесчисленного множества групп, имеющих общие экономические, религиозные, этнические или культурные интересы. Люди с общими интересами часто объединяются в формальные группы. Когда такая организованная группа стремится повлиять на политику государства, она называется группой интересов (interest group). Многие группы интересов регулярно тратят большое количество времени и денег, пытаясь повлиять на политику правительства (см. главу 7). Среди них Американская ассоциация госпиталей (National Hospital Association), Американская ассоциация производителей (American Association of Manufacturers), Национальная ассоциация работников просвещения (National Education Association), Национальная организация женщин (National Association of Women) и, конечно, Национальная стрелковая организация.
Плюралистическая модель демократии
Интерпретация демократии, в соответствии с которой правление народа означает правление народа, осуществляемое через состязающиеся группы интересов.
Плюралистическая модель демократии (pluralist model of democracy) интерпретирует «правление народа» как правление, осуществляемое народом через состязающиеся группы интересов. Согласно плюралистической модели, демократия — это такая система, в которой многие организации, действуя независимо от правительства, оказывают давление на него в своих интересах и даже бросают ему вызов30. В отличие от мажоритарного представления о демократии, плюралистическая теория смещает фокус демократического правления с массового электората на организованные группы. Она меняет критерий демократического правления с от¬


70
Трудным путем демократии
зывчивости к массовому общественному мнению на отзывчивость к организованным группам граждан.
Децентрализованная сложная структура государственной власти обладает доступностью и открытостью, необходимыми для плюралистической демократии. Для сторонников плюралистической модели идеальной является такая система, которая делит государственную власть между многочисленными учреждениями с пересекающимися полномочиями. В такой системе конкурирующие группы интересов имеют альтернативные точки доступа для представления и отстаивания своих требований. Когда Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (National Association for the Advancement of Colored People — NAACP) не смогла добиться от Конгресса признания незаконной сегрегации школ на Юге, она обратилась к федеральной судебной системе, которая сделала то, что не стал делать Конгресс. Согласно идеалу плюралистической демократии, если всем противоположным интересам позволено беспрепятственно организоваться и если система правления открыта таким образом, что все значительные требования имеют возможность быть услышанными, решения, принимаемые системой, будут служить различающимся потребностям плюралистического общества.
С одной стороны, с плюрализмом в Америке все в порядке. Группы интересов в Вашингтоне процветают, а увеличение количества групп граждан расширило представительство интересов за традиционные пределы бизнеса, труда и профессиональных групп31. Но с другой стороны, политолог Роберт Путман (Robert Putman) документально показал уменьшение участия американцев в целом ряде организаций. Американцы не очень стремятся быть активными членами гражданских групп, таких, как ассоциации родителей и учителей, Лига женщин-избирательниц (League of Women Voters of the U.S.) и «Лайонс клаб Интернэшнл»*. Гражданское участие является фундаментальной частью американской демократии, из него рождается доверие и сотрудничество в политической системе32.
Мажоритарная модель versus плюралистическая модель. В мажоритарной демократии масса людей — не группы интересов — контролирует действия правительства. Для этого граждане должны обладать знанием о том, как управляется государство, и желанием участвовать в электоральном процессе. Мажоритарная демократия
* Ассоциация клубов на службе общества, девиз которой — «Свобода, разум, безопасность страны». — Прим. пер.


Дилеммы демократии
71
полагается на электоральные механизмы, которые дают большинству власть принимать решения. Выборы и централизованная структура государственной власти — вот те механизмы, которые помогают реализоваться принципу большинства. Сплоченные политические партии с четко очерченными программами также способствуют становлению мажоритарной демократии тем, что предлагают избирателям хорошо различимые альтернативные наборы политических курсов.
Плюрализм не требует от граждан больших знаний о политике в целом. Он требует только узкого специализированного знания от групп граждан, и прежде всего от их лидеров. В противоположность мажоритарной плюралистическая демократия стремится ограничить действия большинства таким образом, чтобы они не подавляли группы интересов. Плюралистическая модель полагается на сильные группы интересов и децентрализованные структуры государственной власти — механизмы, которые препятствуют действию правила большинства, защищая тем самым интересы меньшинств. Мы даже можем сказать, что плюрализм позволяет меньшинствам править.
Теория элиты
Представление, согласно которому небольшая группа людей фактически принимает большинство важных государственных решений.
Недемократическая модель: теория элиты. Если плюралистическая демократия позволяет меньшинствам править, то чем она отличается от теории элиты (elite theory) — теории, предполагающей, что небольшая группа людей (меньшинство) принимает наиболее важные решения? Согласно этой теории, важные государственные решения принимаются неким идентифицируемым постоянным меньшинством, которому присущи определенные общие характеристики, включая обычно богатство и связи в бизнесе33. Теория элиты находит поддержку у множества людей, особенно тех, которые верят, что в политике все решают деньги.
Олигархия
Система правления, в которой власть сконцентрирована в руках нескольких человек.
Согласно теории элиты, Соединенные Штаты не демократия, а олигархия (oligarchy) — система, где власть в стране находится в руках элиты. Хотя кажется, что избиратели контролиру¬


72
Трудным путем демократии
ют государство посредством выборов, могущественной кучке людей, по утверждению сторонников теории элиты, удается определять содержание и ограничивать результаты принимаемых государством решений в собственных интересах. Ясно, что теория элиты предполагает государство, функционирующее недемократическим образом.
Политологи провели множество исследований с целью проверки адекватности теории элиты. Не все из них пришли к одинаковым выводам, но большинство доступных документальных свидетельств того, как принимаются государственные решения по многим проблемам, не подтверждает в целом теорию элиты34. Неудивительно, что сторонники теории элиты не соглашаются с этой точкой зрения. Они утверждают, что исследования принятия решений по отдельным вопросам не позволяют адекватно проанализировать влияние властной элиты. Они настаивают на том, что значительная доля власти элит заключается в их способности контролировать формирование политической повестки дня, не допуская постановки вопросов, затрагивающих основы американского капитализма35.
Теория элиты остается частью дебатов о природе американской политической системы и рьяно поддерживается радикальными критиками этой системы36. Хотя мы не считаем, что результаты научных исследований подтверждают теорию элиты, мы осознаем, что современный американский плюрализм дает преимущества одним сегментам общества перед другими. Бедные слои населения хронически неорганизованны и слабо представлены группами интересов. Бизнес, напротив, представлен лучше, чем любая другая часть общества37. Таким образом, можно считать, что в целом плюралистическая демократия более адекватно отражает американский политический процесс, чем элитизм, признавая при этом, что не все группы общества представлены в нем в одинаковой мере.
Можете ли вы объяснить, почему...
Америка считается демократической страной, несмотря на то что небольшая группа людей обладает гораздо большими ресурсами и влиянием, чем все остальные?
Теория элиты versus плюралистическая теория. Ключевое различие между теорией элиты и плюралистической теорией состоит в длительности правления меньшинства. В противоположность теории элиты плюралистическая теория не определяет конфликт правления в терминах противопоставления какого-то одного меньшинства большинству. Вместо этого она рассматривает множество


Дилеммы демократии
73
меньшинств, конкурирующих друг с другом в каждой из областей политики. Плюралистическая демократия считает достоинством борьбу между конкурирующими интересами. Она выступает за государственную власть, которая ставит эту борьбу под свой контроль и переводит ее результат в действия правительства. Согласно плюралистической демократии, общество обслуживается лучше, когда структура власти обеспечивает доступ различным группам для продвижения своих интересов в конкуренции друг с другом.
Заметьте, что плюралистическая демократия не утверждает, что все группы имеют одинаковое влияние на принятие решений. В политической борьбе богатые, хорошо организованные группы обладают соответствующими преимуществами перед бедными, недостаточно организованными группами. В действительности неорганизованные сегменты общества могут вообще оказаться не в состоянии добиться внесения своих проблем в политическую повестку дня для рассмотрения их государством. В этом состоит основная слабость плюрализма. Однако, как утверждают плюралисты, пока у групп есть возможность активно участвовать в процессе принятия решений, процесс является демократическим.
Демократия и глобализация
Демократизация
Процесс перехода как дальнейшие попытки страны двинуться от авторитарной формы правления к демократической.
Большинство стран мира не являются ни мажоритарными, ни плюралистическими демократиями. Чаще они управляются авторитарно или борются за то, чтобы вырваться из авторитарной традиции, еще не будучи подлинными демократиями. Под подлинной демократией мы понимаем страны, отвечающие критериям процедурной демократии (всеобщее участие, политическое равенство, принцип большинства, отзывчивость власти к общественному мнению) и проводящие политику, содержание которой обеспечивает соблюдение гражданских свобод — свободы слова и ассоциаций, создающих необходимые условия для демократических практик. До недавнего времени менее двадцати стран полностью отвечали всем критериям демократии38. Однако сегодня число стран в мире, которые предпринимают попытки перехода к демократии, растет. Только в одной Африке порядка двадцати стран определенным образом движутся к демократической форме правления39. Но демократизация (democratization) — трудный процесс, и многие страны либо потерпели полную


74
Трудным путем демократии
неудачу, либо преуспели лишь на начальном этапе и затем вернулись к той или иной форме авторитаризма.
Одна из причин, по которым демократизация может оказаться такой трудной задачей, состоит в этнических и религиозных конфликтах, принявших масштабы эпидемии. Такие конфликты усложняют усилия по демократизации, поскольку антагонизм может укорениться настолько глубоко, что противостоящие группы не хотят признавать легитимность друг друга. В результате этнические и религиозные соперники часто больше заинтересованы в достижении такой формы правления, которая бы подавляла оппонентов (или в их представлении обеспечивала порядок), чем в установлении реальной демократии.
К тому же политическая и экономическая нестабильность, которой, как правило, сопровождается переход к демократии, делает новые демократические власти уязвимыми для нападок противников. Военные часто хотят совершить переворот и взять правление в свои руки, оправдывая эти действия тем, что нельзя достичь прогресса, пока не будет восстановлен порядок.
Вопреки всем трудностям, мощные факторы подталкивают авторитарные режимы в направлении демократии. Страны осознают, что в современном мире трудно достичь экономического успеха без установления рыночной экономики, а рыночная экономика (т.е. капитализм) дает людям значительные свободы. Поэтому авторитарные правители могут увидеть в экономических реформах угрозу своим режимам.
Можете ли вы объяснить, почему...
страны, вставшие на путь демократизации, часто возвращаются к авторитаризму?
Американская демократия больше плюралистическая, чем мажоритарная
Ответ на вопрос о том, какая демократия практикуется в Соединенных Штатах, поможет понять, почему американскую политическую систему можно назвать демократической, несмотря на низкий уровень участия граждан в политике и вопреки принятию решений, идущих вразрез с общественным мнением.
Все содержание этой книги подчинено попытке определить, как соотносятся Соединенные Штаты с двумя альтернативными моделями демократии: мажоритарной и плюралистической. Мы показываем, что политическая система Соединенных Штатов


Дилеммы демократии
75
мало похожа на мажоритарную демократию, но очень хорошо вписывается в плюралистическую модель. Однако плюралистическая модель далека от идеального представления о демократии. Принципиальный недостаток этой модели в том, что она благоволит хорошо организованным, а бедные менее всего склонны становиться членами групп по интересам. Как сказал однажды один из приверженцев мажоритарной системы: «Изъян плюралистического рая заключается в том, что райский хор поет с сильным акцентом высшего класса»40.
Оценка американской демократии как плюралистическй, возможно, мало что говорит вам сейчас. Но далее вы узнаете, что плюралистическая модель позволяет Соединенным Штатам выглядеть куда более демократической страной, чем позволила бы мажоритарная модель. В конечном счете вам придется ответить на три вопроса: действительно ли плюралистическая модель служит адекватным выражением демократии, или же она — всего лишь искажение классических идеалов, предназначенное только для того, чтобы представить Америку демократией, каковой она на самом деле не является? Ведет ли мажоритарная модель к «лучшему» типу демократии? Если да, то можно ли создать такие новые механизмы правления, которые обеспечат желаемое сочетание принципа большинства и соблюдения прав меньшинств? Эти вопросы встанут перед вами, когда вы больше узнаете о том, как работает американская политическая система, сталкиваясь с вызовами демократии.
Резюме
Вызов демократии состоит в необходимости трудного выбора — выбора, в котором неизбежно сталкиваются важные ценности. В этой главе обрисована нормативная концептуальная структура, позволяющая анализировать выбор политических решений при выполнении государством своих функций.
Тремя основными целями государства являются: поддержание порядка, производство общественных благ и утверждение равенства. Стремясь достичь этих целей, любое государство вторгается в свободу индивида. Но масштабы вмешательства зависят от того, чему государство (или, если брать шире, его граждане) привержено больше, свободе или равенству. Здесь мы сталкиваемся с двумя дилеммами. В центре первой, изначальной дилеммы — конфликт между свободой и порядком. В фокусе второй, современной дилеммы — конфликт между свободой и равенством.
Некоторые люди используют политические идеологии, чтобы помочь себе справиться с конфликтами, возникающими при при¬


76
Трудным путем демократии
нятии политических решений. Эти идеологии определяют, какими должны быть содержание полномочий и намерения государства. На одном краю континуума находится тоталитаризм, который поддерживает вмешательство государства в каждый аспект жизнедеятельности общества, на противоположном — анархизм, который отвергает государство полностью. Важным отступлением от тоталитаризма является социализм. Демократический социализм как экономическая система предпочитает государственную собственность на базовые отрасли промышленности, но сохраняет гражданские свободы. Капитализм, другая экономическая система, способствует свободному предпринимательству. Существенным отходом от анархизма является либертаризм, признающий государство, которое защищает жизнь и собственность граждан, но не вмешивается больше ни во что.
В Соединенных Штатах термины либеральный и консервативный используются для описания узкого пространства в центре политического континуума. Такое использование, вероятно, оправдано при обсуждении диапазона деятельности государства: либералы поддерживают более широкую, а консерваторы — более узкую роль государства. Но понять различие между либертариями, либералами, консерваторами и коммунитариями и их взглядами на полномочия государства легче, когда ценности свободы, порядка и равенства встроены в описание их политических идеологий. Либертарии предпочитают свободу как порядку, так и равенству. Коммунитарии готовы пожертвовать свободой и ради порядка, и ради равенства. Либералы ценят свободу больше, чем порядок, и равенство больше, чем свободу, а консерваторы — порядок больше, чем свободу, и свободу больше, чем равенство.
Большинство ученых считает, что Соединенные Штаты являются демократией. Но демократией какого рода? Ответ зависит от определения демократии. Одни полагают, что демократия — это категория процедуры; они определяют демократию как форму правления, в которой люди правят посредством определенных институциональных механизмов. Другие придерживаются содержательной теории, которая утверждает, что система правления является демократической, если ее политика обеспечивает гражданские свободы и права.
В этой книге мы акцентируем внимание на процедурной концепции демократии, проводя различие между прямой (партисипа- торной) и непрямой (представительной) демократией. В партиси- паторной демократии все граждане собираются вместе, чтобы управлять собой в соответствии с принципами всеобщего участия и политического равенства и правилом большинства. В непрямой


Дилеммы демократии
77
демократии граждане выбирают представителей, которые правят за них. Если представительная власть выбрана в соответствии с тремя названными принципами и отзывчива к общественному мнению, ее можно считать демократией.
Процедурная демократическая теория породила соперничающие институциональные модели демократической власти. Классическая мажоритарная модель, в основу которой положено получение большинства голосов на выборах, предполагает, что люди обладают достаточным знанием о политической системе, что они хотят участвовать в политическом процессе и что они тщательно и рационально выбирают кандидатов. Плюралистическая модель демократии, которая полагается на взаимодействие групп интересов с государством, постулирует, что демократия в сложном обществе требует только одного — чтобы государство позволило частным интересам организовываться и открыто продвигать свои конкурирующие требования на политическую сцену. Теория элиты, представляющая недемократическую модель, утверждает, что в государстве правит могущественное меньшинство.
• Что лучше: жить под властью, которая дает индивидам полную свободу делать все, что им заблагорассудится, или жить под властью государства, которое требует строгого соблюдения законов и порядка?
• Что лучше: позволить всем гражданам оставлять себе одинаковую долю своих доходов или же облагать богатых более высокими налогами, с тем чтобы финансировать программы для бедных?
• Что лучше: власть, которая во всех вопросах строго следует общественному мнению, или такая, которая сознательно отзывается на требования организованных групп, эффективно продвигающих свои интересы?
Эти вопросы возникли не сегодня. С ними столкнулись еще отцы-основатели американской демократии, когда создавали конституцию. Их борьба является подходящим материалом, с которого мы можем начать наш анализ того, какое влияние эти соперничающие модели демократии оказали на дебаты о природе политического процесса в Америке.
Ресурсы Всемирной паутины
Во Всемирной паутине (WWW) — Интернете имеется множество сайтов с информацией, полезной в изучении системы государственной власти и политического процесса в Америке. Ниже приведены некоторые из тех, что имеют непосредственное отношение


78
Трудным путем демократии
к типологии идеологий, описанных в этой главе. URL", необходимый для отыскания сайта, обозначен угловыми скобками. Поскольку адреса со временем могут измениться, для отыскания определенного сайта вам, возможно, придется воспользоваться поиском по ключевым словам.
The Communitarian Network. Сайт «является коалицией индивидов и организаций, которые объединились для поддержки моральной, социальной и политической среды. Мы не секта, мы независимая национальная ассоциация».
<www.gwu.edu/-ccps>
Libertarian Student Clubs' WWW Network. Сайт «является страницей ссылок и обновлений адресов всех либертарных студенческих клубов, пользующихся Всемирной паутиной. Он включает как студентов, примыкающих к либертарной партии, так и другие студенческие группы, стремящиеся продвигать дело либерта- ризма».
<www.mit.edu/activities/libertarians/lscwn.html>
Тит Left. Сайт представляет себя как «дом либерализма в Паутине». Он содержит ссылки к авторам публикаций, политикам, печатным изданиям и другим источникам либеральных идей. <www.cjnetworks.com/-cubsfan/pnp.html>
ConservativeHQ.com. Сайт, который в течение длительного времени ведет известный консерватор Ричард Вигьер, не только содержит информацию о консерватизме, но и служит организационной платформой для активистов консервативного движения. <www.ConservativeHQ.com>
Christian Coalition. «Организация рядовых граждан, действующая от имени семей, которые хотят меньшего вмешательства вла́сти в их жизнь и больше публичной политики в поддержку семьи». <www.cc.org>  ** URL (Uniform Resourse Locator) — Унифицированный указатель ресурсов, однозначно определяющий документ в сети Интернет. Состоит из имени домена, пути к странице на сайте и имени файла. — Прим. пер.


Глава 2 КОНСТИТУЦИЯ
В ту ночь злоумышленники допустили оплошность. В одном из помещений офисно-гостиничного комплекса Уотергейт в Вашингтоне, куда проникли взломщики, на дверном замке остался кусочек липкой ленты: она фиксировала защелку в открытом положении. Охранник службы безопасности заметил, что дверь взломана, и вызвал полицию, которая застигла взломщиков врасплох в штаб-квартире Национального комитета Демократической партии в 2 часа 30 минут утра. Арест пяти человек ранним утром 17 июня 1972 года положил начало конституционной борьбе, в которую со временем оказались втянуты президент США, Конгресс и Верховный суд.
То, что произошло в Уотергейте, стало полностью ясно только после перевыборов Ричарда Никсона (Richard Nixon) в ноябре 1972 года, на которых он набрал подавляющее большинство голосов. Пять взломщиков и два человека из ближайшего окружения президента предстали перед судом по делу о незаконном проникновении в здание. Сенат начал собственное расследование.
После того как изумленная нация узнала, что президент тайно записывал на пленку все разговоры, которые он вел в Белом доме, комитет Сената запросил эти записи. Никсон отказался их представить, ссылаясь на разделение исполнительной и законодательной властей, и заявил, что «привилегия исполнительной власти» позволяет ему не предоставлять информацию Конгрессу. Никсон также игнорировал повестки с требованием предоставления суду пленок с записями разговоров в Белом доме.


80
Трудным путем демократии
Через некоторое время специальный обвинитель, назначенный генеральным прокурором для расследования Уотергейтского скандала, выдвинул обвинения против ближайших помощников Никсона. Сам Никсон был назван соучастником заговора без вынесения обвинения в обвинительном акте. Как государственный обвинитель, так и обвиняемые требовали предоставить пленки, но Никсон наотрез отказался. В конце концов 24 июля 1974 года Верховный суд постановил, что президент обязан передать пленки. Почти в то же самое время Комитет по юридическим вопросам Палаты представителей проголосовал за то, чтобы рекомендовать Палате представителей подвергнуть президента процедуре импичмента.
Никсон, поняв, что лишился поддержки своего окружения и что ему грозит импичмент, подал в отставку 9 августа 1974 года. Месяц спустя, в соответствии с властью, данной ему Конституцией, президент Джеральд Форд (Gerald Ford) простил Никсону как частному гражданину все преступления, в которых его подозревали. Другим повезло меньше. Трем членам кабинета Никсона (двум генеральным прокурорам и министру торговли) было предъявлено обвинение и вынесен приговор за совершенные ими преступления в Уотергейтском деле.
Уотергейтское дело стало серьезным вызовом конституционному порядку современной американской системы государственной власти. Инцидент в конечном счете перерос в борьбу между президентом, с одной стороны, и Конгрессом и судами — с другой, по вопросу о господстве права. В итоге конституционный принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную не позволил президенту контролировать расследование Уотергейтского скандала. Принцип «сдержек и противовесов» позволил Конгрессу воздействовать на Никсона угрозой импичмента. Убеждение в том, что Никсон нарушил Конституцию, в итоге побудило членов обеих политических партий поддержать импичмент, что заставило президента подать в отставку.
Палата представителей вновь вернулась к этим конституционным вопросам в 1998 году, когда на голосование был поставлен вопрос об импичменте президенту Биллу Клинтону (Bill Clinton). Тогда, в начале 1999 года, по результатам преимущественно солидарного партийного голосования Сенат отказался предъявить обвинение президенту и отстранить его от занимаемой должности. Сенаторы-республиканцы, которые голосовали против импичмента, вероятно, были убеждены, что лжесвидетельство Клинтона в деле о его сексуальных отношениях со стажеркой Белого дома хотя и позорно, тем не менее не является преступлением, за которое законодательная ветвь власти должна была или могла снять


Конституция
81
главу исполнительной власти с занимаемого поста. По словам одного аналитика, импичмент — это механизм, цель которого «защитить нацию от лжецов, оказавшихся на президентском посту, а не наказывать президентов, которые оказываются лжецами»1.
Никсон был вынужден уйти в отставку после немногим более полутора лет второго срока пребывания в должности. В 1992 году 70% американцев все еще считали, что отставка Никсона стала неизбежным следствием его поступков2. В некоторых странах неожиданная смена главы правительства создает возможность дворцового переворота, вооруженной революции или военной диктатуры. Но чрезвычайно важно, что в Америке отставка Никсона не привела к вспышке политического насилия, более того, этого и не могло произойти. Конституционный порядок в США был подвергнут испытанию и выдержал его с честью.
В этой главе поднимаются некоторые вопросы, связанные с Конституцией. Как она возникла? Какую форму приняла? Какие ценности она отражает? Как она может быть изменена? И какой модели демократии — мажоритарной или плюралистической — она более всего соответствует?
Революционные истоки Конституции
Конституция состоит всего из 4300 слов. Но эти 4300 слов содержат определение базовой структуры государственной власти в нашей стране. Это всеобъемлющий документ, в котором утверждается разделение властей на три ветви и описываются полномочия каждой из них, их взаимоотношения, а также взаимодействия между теми, кто стоит у власти, кто управляет, и теми, кто этой власти подчиняется, управляемыми. Конституция — высший закон страны и обязывает каждого государственного чиновника проводить ее в жизнь. Ббльшая часть американцев чтит Конституцию США как политическое «священное писание». Сказать, что некое политическое действие неконституционно, сродни заявлению, что оно греховно. Таким образом, Конституция приобрела символическую значимость, которая укрепила ее авторитет как основы американской системы государственной власти. Твердая вера в нее заставляла многих политиков покидать свою партию, когда на карту были поставлены конституционные принципы.
Конституция США, написанная в 1787 году для аграрной страны, население которой теснилось на новых неосвоенных землях вдоль океанского побережья, теперь определяет политическую жизнь огромного урбанистического общества в ядерный век.


82
Трудным путем демократии
Чтобы полностью понять причину стабильности Конституции и политической системы, которую она создала, мы должны сначала взглянуть на историю ее создания, уходящую корнями во времена колониальной Америки.
Свобода в колониальной Америке
Будучи британскими подданными, американские колонисты, тем не менее, пользовались такой свободой, которая была недоступна большинству людей в мире. В Европе древние обычаи и остатки феодализма ограничивали частную собственность, доступ к ремеслам и профессиям, вынуждали оказывать поддержку официальной религии. Американцы же были относительно свободны от таких ограничений. Кроме того, в Америке колонисты пользовались почти полной свободой слова, печати и собраний3.
К 1763 году Британия и колонии достигли компромисса между имперским контролем и колониальным самоуправлением. Международные дела и внешняя торговля должны были контролироваться королем и парламентом (британским законодательным органом), все остальное отдавалось на откуп местным властям. Но цена управления колониями была значительной. Так как американцы получили максимум выгоды, утверждали их соотечественники в Англии, они должны были оплачивать расходы.
Дорога к революции
Британцы считали, что налогообложение колоний — прямой путь покрытия расходов на управление ими. Колонисты были не согласны с этим. Они не желали платить налоги правительству, которое находилось далеко за пределами страны и в котором они не были представлены. За десять лет, предшествовавших началу военных действий в 1775 году, эта проблема привела к тому, что все увеличивающееся число колонистов, бывших лояльными британскими подданными, борющимися за то, чтобы получить права, которыми пользовались англичане, превратились в революционеров, желающих положить конец британскому правлению в американских колониях.
Ночью 16 декабря 1773 года группа колонистов ответила на введение Британией пошлины на ввоз чая организацией «бостонского чаепития». Они пробрались на три судна и выбросили за борт в Бостонскую гавань 342 тюка с ценным грузом. Пытаясь восстановить контроль Британии над взбунтовавшимися колонистами, парламент издал законы, которые американские колонисты назвали «репрессивными, или гнусными» (the Coercive (or «In-


Конституция
83
tolerable») Acts* 1774). Один из этих законов устанавливал блокаду порта Бостона до полного возмещения ущерба за уничтоженный чай. Другой давал королевским губернаторам право размещать британских солдат на постой на частных квартирах. Вопрос о пошлине отступил на второй план, гораздо более важным стал конфликт между требованием порядка, которое выдвинула Британия, и требованием свобод, которое предъявляла Америка. Законодательные собрания Виргинии и Массачусетса созвали Континентальный конгресс — представительное собрание, которое должно было говорить и действовать от лица населения всех колоний.
Первый Континентальный конгресс собрался в Филадельфии в сентябре 1774 года. Его цель состояла в том, чтобы восстановить мир между Великобританией и американскими колониями. Был избран глава конгресса, которого назвали президентом. (Термины президент и конгресс в системе американской государственной власти своим происхождением обязаны Первому Континентальному конгрессу.) В октябре 1774 года делегаты приняли заявление о правах и принципах; позже многие из них вошли в Декларацию независимости и в Конституцию США. Конгресс, например, заявил о праве на «жизнь, свободу и собственность» и о праве на то, чтобы «мирно собираться на ассамблею, рассматривать жалобы и обращаться к королю с петициями об их удовлетворении».
Затем в работе конгресса был объявлен перерыв, а созвать его вновь планировалось в мае 1775 года.
Революционные действия
Однако к началу 1775 года движение, которое колонисты сами называли революцией, уже началось. Колонисты в Массачусетсе сражались с британцами в Конкорде и Лексингтоне. Делегаты Второго Континентального конгресса, встретившись в мае, оказались перед дилеммой: готовиться к войне или попытаться добиться мира с Британией. Так как положение ухудшалось, Второй Континентальный конгресс продолжил работу, выступая в качестве правительства колониальных штатов.
7 июня 1776 года делегация Виргинии обратилась к Конгрессу с призывом признать, что «эти объединенные колонии являются и по праву должны быть Свободными и Независимыми Штатами, что они освобождены от подданства британской короне и все существующие политические связи между ними и государством Великобританией должны быть полностью прекра¬
* Репрессивные или «гнусные» законы — термины русской историографии. — Прим. пер.


84
Трудным путем демократии
щены». Был назначен комитет из пяти человек для подготовки документа, заявляющего о причинах провозглашения колониями независимости.
Декларация независимости
Документ, составленный Томасом Джефферсоном, который провозгласил право колоний на отделение от Великобритании.
Декларация независимости
Томас Джефферсон (Thomas Jefferson), молодой фермер и адвокат из Виргинии, составил такой документ. В Декларации независимости (Declaration of Independence) Джефферсон просто, ясно и аргументированно излагал доводы в пользу отделения от Великобритании.
Теория общественного договора
Убеждение, что члены сообщества по взаимному согласию и для определенных целей учреждают правителей и поэтому имеют право не подчиниться им или сместить их, если они действуют в ущерб этим целям.
Принципы, лежащие в основе декларации, восходили к трудам английского философа Джона Локка (John Locke) и многократно звучали в речах на Конгрессе и на ассамблеях колоний. Локк утверждал, что у людей есть данные Богом или природой права, которые неотъемлемы, т.е. они не могут быть отняты у человека никаким государством. Согласно Локку, вся законная политическая власть существует для того, чтобы охранять права человека, и основана на согласии управляемых. Идея согласия взята из теории общественного договора (social contract theory), в соответствии с которой члены сообщества по взаимному согласию и для определенных целей учреждают правителей и имеют право не подчиниться им или сместить их, если они действуют в ущерб этим целям4.
Джефферсон использовал такие же доводы в Декларации независимости. Его простое и в то же время страстное заявление о вере в демократию находит отклик в сердцах людей и по сей день. «Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью».
На Первом Континентальном конгрессе в 1774 году было заявлено, что колонисты имеют право на «жизнь, свободу и собствен¬


Конституция
85
ность». Джефферсон переформулировал эту мысль, сказав, что это права на «жизнь, свободу и стремление к счастью». Далее он продолжил:
«Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства, черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых. В случае, если какая-либо форма правления становится губительной для самих этих целей, народ имеет право изменить или упразднить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и формах организации власти, которые, как ему представляется, наилучшим образом обеспечат людям безопасность и счастье».
Далее он привел список многочисленных предумышленных актов тирании со стороны короля, свидетельствовавших о превышении данной ему законом власти. В заключение Джефферсон заявлял, что колонии являются «свободными и независимыми штатами», не связанными какими-либо политическими отношениями с Великобританией.
Главная предпосылка Декларации независимости заключается в том, что народ имеет право на восстание, если он решит, что правительство отказывает ему в предоставлении законных прав. Длинный список актов тирании со стороны короля был свидетельством такого отказа. Поэтому народ имел право на свержение старого и учреждение нового правительства. 2 июля 1776 года Второй Континентальный конгресс окончательно проголосовал за независимость. Голосование проходило по штатам, и предложение было принято 11 голосами «за», «против» не проголосовал никто. (Штат Род-Айленд не был представлен на Конгрессе, а делегация штата Нью-Йорк, не получив должных инструкций, проголосовала «за» только 15 июля.) Двумя днями позже, 4 июля, Декларация независимости была одобрена с незначительными поправками.
Война за независимость продлилась гораздо дольше, чем кто- либо мог предположить. Она началась 19 апреля 1775 года, когда британские солдаты, направлявшиеся в Конкорд, штат Массачусетс, подошли к городку Лексингтон, где в момент возникшего замешательства прогремел первый залп. Война закончилась шесть с половиной лет спустя, когда лорд Корнуоллис (Lord Cornwallis) сдался со своей шеститысячной армией в Йорктауне, штат Виргиния, 19 октября 1781 года. Цена этой войны оказалась высока: в ней погибло и было ранено больше гражданского населения, чем в любом другом военном конфликте, за исключением Гражданской войны5.


86
Трудным путем демократии
От революции к Конфедерации
Республика
Правление без монарха; государственное правление, основанное на согласии управляемых, чья власть осуществляется через избранных представителей, несущих ответственность перед ними.
Провозгласив независимость от Англии, колонии остались без какого бы то ни было реального центрального правительства. Поэтому революционеры объявили о создании республики. Строго говоря, республика (republic) — это правление без монарха, но термин стал означать государственное правление, основанное на согласии управляемых, чья власть осуществляется через представителей, ответственных перед ними. Республика не обязательно должна быть демократией, и это устраивало отцов-основателей; демократия в то время ассоциировалась с властью толпы и нестабильностью (см. главу 1). Революционеры были озабочены не столько тем, кто будет контролировать их новое правительство, сколько ограничением его власти. Они восстали в интересах свободы и теперь хотели иметь правительство, чьи полномочия были бы строго определены. Чтобы быть уверенными в том, что получат именно такое правительство, они хотели письменно зафиксировать его структуру и полномочия.
Статьи Конфедерации
Конфедерация
Слабый союз независимых штатов, которые договорились о сотрудничестве по определенным вопросам.
Не прошло и недели после подписания Декларации независимости, как Второй Континентальный конгресс получил доклад комитета, озаглавленный «Статьи Конфедерации и Вечного Союза». Конфедерация (confederation) — это слабый союз независимых штатов, которые договорились о сотрудничестве по определенным вопросам. В конфедерации штаты сохраняют свой суверенитет, что означает, что каждый штат имеет свою верховную власть на своей территории. Центральное правительство слабое. Оно может только координировать, но не контролировать действия суверенных штатов.
Статьи Конфедерации
Соглашение между первыми тринадцатью штатами, которые учредили первое правительство Соединенных Штатов.


Конституция
87
Статьи Конфедерации и Вечного Союза (Articles of Confederation (and Perpetual Union)), соглашение между тринадцатью бывшими колониями, объявившими о создании Соединенных Штатов, были окончательно приняты 15 ноября 1777 года. Статьи ревностно охраняли суверенность штата; их положения ясно свидетельствовали о том, что делегаты опасались создания сильного центрального правительства. Согласно Статьям, каждый штат, независимо от численности его населения, имел один голос в конгрессе. Голосование по вопросам финансирования войны и прочим другим важным вопросам требовало согласия по меньшей мере девяти из тринадцати штатов.
Перед лицом общего врага, Британии, молодая республика должна была действовать в соответствии со Статьями, но первая попытка создания правительства не достигла поставленной цели. Делегаты создали национальное правительство, которое было бессильным. Статьи оказались несостоятельны по крайней мере по четырем причинам. Во-первых, они не давали правительству права налогообложения. В результате этого конгресс должен был выпрашивать у штатов деньги на то, чтобы оплачивать военные расходы и вести дела новой нации. Во-вторых, Статьи не наделяли президента полномочиями, которые позволяли бы ему руководить правительством (президент был всего лишь лицом, возглавлявшим заседания конгресса). Отсутствие такого положения в Статьях не было случайным — колонисты опасались восстановления монархии, но нация, таким образом, оставалась без руководителя. В-третьих, Статьи не позволяли национальному правительству регулировать торговые отношения между штатами и международную торговлю. Когда Джон Адамс (John Adams) предложил Конфедерации заключить после войны торговый договор с Великобританией, его спросили: «Вы хотите заключить один договор или тринадцать, мистер Адамс?»6 Наконец, в Статьи не могли быть внесены поправки без единогласного одобрения их конгрессом и без санкции всех законодательных собраний штатов; таким образом, каждый штат имел право наложить вето на любые изменения, касающиеся Конфедерации.
Цель делегатов, которые создали Статьи Конфедерации, состояла в том, чтобы сохранить власть в штатах. Это было в духе республиканизма: даже малейший намек на власть национального правительства рассматривался как опасность для свободы. Только в одном этом смысле Статьи имели грандиозный успех: они полностью связали по рукам и ногам инфантильное правительство.
Можете ли вы объяснить, почему...
Статьи Конфедерации сделали штаты сильнее, а нацию слабее?


88
Трудным путем демократии
Беспорядки при Конфедерации
Как только революция завершилась и независимость стала реальностью, оказалось, что национальное правительство не имело ни экономической, ни военной власти. После суровых военных лет американцы бросились покупать товары за границей. Долги множились, и для многих банкротство было неизбежным.
Особенно тяжелой ситуация была в Массачусетсе, где высокие процентные ставки и высокие налоги штата приводили фермеров к банкротству. В 1786 и 1787 годах фермеры под руководством Даниела Шейса (Daniel Shays), ветерана Войны за независимость, подняли восстание, чтобы не позволить кредиторам лишить их права выкупа заложенных ими ферм. Так как конгресс не смог получить средства для оказания помощи от штатов, губернатор Массачусетса в конце концов вызвал войска и восстановил порядок7. Восстание Шейса продемонстрировало бессилие Конфедерации и острую необходимость подавления восставших и поддержания внутреннего порядка.
От Конфедерации к Конституции
Порядок, изначальная цель государственной власти, трещал по швам при Статьях Конфедерации. Провозглашенной в них цели — создания «Лиги дружбы», было недостаточно, чтобы поддерживать единство нации в мирное время. Поэтому в 1786 году по инициативе штата Виргиния был созван конвент в Аннаполисе для пересмотра Статей Конфедерации. Хотя своих делегатов прислали только пять штатов, они воспользовались возможностью объявить о созыве еще одного конвента в Филадельфии в следующем году. Конгресс дал согласие на это, но свел миссию конвента только к «одной-единственной цели — пересмотру Статей Конфедерации».
Восстание Шейса выдвинуло эту задачу в ряды неотложных в преддверии конвента в Филадельфии. Неспособность конгресса противостоять восстанию показала: чтобы сохранить порядок и собственность — защитить штаты как от внутренней, так и от внешней опасности, — необходимо иметь более сильное национальное правительство. «В то время как Декларация была направлена против чрезмерной авторитарности, — отметил член Верховного суда США Роберт Джексон (Robert Н. Jackson) примерно 150 лет спустя, — Конституция (которая последовала за Статьями Конфедерации) была направлена против анархии»8.


Конституция
89
Виргинский план
Совокупность предложений по новой системе государственной власти, представленных Конституционному конвенту в 1787 году. Включал разделение государственной власти на три ветви, разделение законодательного органа на две палаты и пропорциональное представительство в законодательном органе.
Конституционный конвент официально открылся 25 мая 1787 года. Хотя его делегаты были уполномочены только «пересмотреть» Статьи Конфедерации, в течение первой недели дебатов Эдмунд Рэндольф (Edmund Randolph), делегат от Виргинии, представил предложенный Джеймсоном Мэдисоном (James Madison), также уроженцем Виргинии, длинный список изменений, которые заменили бы слабую конфедерацию штатов сильным национальным государством. Делегаты приняли единогласное решение обсудить предложение Рэндольфа, которое было названо Виргинским планом (The Virginia Plan). Затем они почти сразу же отказались от идеи вносить поправки в Статьи Конфедерации, а вместо этого взялись за разработку совершенно новой конституции.
Виргинский план
Виргинский план был основным вопросом, обсуждавшимся на конвенте все оставшееся лето. В ходе обсуждения было сделано несколько важных предложений, ведущих к созданию сильного центрального правительства.
Законодательная ветвь
Ветвь государственной власти, разрабатывающая законы.
Исполнительная ветвь
Ветвь государственной власти, проводящая законы в жизнь.
Судебная ветвь
Ветвь государственной власти, толкующая законы.  •• Государственная власть должна быть разделена на три отдельные ветви: законодательную (legislative branch) — для разработки законов, исполнительную (executive branch) — для проведения законов в жизнь, судебную (judicial branch) — для толкования законов.
• Законодательный орган должен состоять из двух палат. Первая избирается народом, вторая — членами первой палаты из лиц, назначаемых законодательными органами штатов.


90
Трудным путем демократии
• Представительство каждого штата в законодательном органе должно быть пропорционально величине налогов, которые выплачиваются национальному правительству, или пропорционально численности свободного населения штата.
• Исполнительная власть (в лице президента или органа, количественный состав которого не оговаривается) избирается законодательным органом, и его полномочия сохраняются в течение одного срока.
• Национальная судебная власть включает один или более верховных судов и другие нижестоящие суды с судьями, назначенными законодательным органом пожизненно.
• Исполнительная власть и несколько национальных судей выполняют функции ревизионного совета, в чьи задачи входит одобрить или наложить вето на законодательные акты. Его вето, однако, может быть преодолено голосованием обеих палат законодательного органа.
• Полномочия всех трех ветвей власти должны быть значительно больше тех, что были предписаны федеральной власти Статьями Конфедерации, и включать право законодательной власти иметь преимущественное юридическое действие перед законами штатов.
Предложив создать сильную федеральную законодательную власть, чьи акты имели бы приоритет перед действием законов штатов, Виргинский план недвусмысленно провозглашал новую форму правления, обладавшую большей властью над штатами и новой властью над народом.
Мэдисон оказал огромное влияние на ход последующих дебатов. Однако конституция, появившаяся в результате дебатов в конвенте, только частично соответствовала тому документу, который хотел создать Мэдисон. Он выступил с 71 предложением, но 40 из них так и не смог отстоять9. А те части Виргинского плана, которые в итоге вошли в Конституцию, пришлось отстаивать с большим трудом. Конфликт был вызван в основном спорами относительно основ представительства в законодательном органе, способа выбора законодателей и структуры исполнительной ветви власти.
Нью-Джерсийский план
Нью-Джерсийский план
Представлен главой делегации от Нью-Джерси Конституционному конвенту 1787 года. Состоял из девяти резолюций, которые в итоге сохранили бы Статьи Конфедерации, внося в них поправки, а не заменяя их.


Конституция
91
Когда в 1787 году стало ясно, что большая часть Виргинского плана будет одобрена большими штатами, малые штаты объединились в оппозицию. Уильям Патерсон (William Paterson), делегат от Нью-Джерси, предложил альтернативный список резолюций, составленный так, чтобы сохранить дух Статей Конфедерации, внося в них поправки, а не заменяя их другими. Нью-Джерсийский (The New Jersey Plan) включал следующие предложения.
• Однопалатный законодательный орган наделен полномочиями изыскивать доходы и регулировать торговлю.
• Штаты имеют равное представительство в законодательном органе и избирают его членов.
• Исполнительная власть в составе нескольких человек избирается законодательным органом. Ее полномочия схожи с теми, которые изложены в Виргинском плане, за исключением права налагать вето на законодательные акты.
• Верховный суд создается с очень ограниченной юрисдикцией. (Положение о системе национальных судов отсутствовало.)
• Законодательные акты обязательны для штатов, т.е. должны считаться «высшим законом соответствующих штатов», для исполнения которого может быть применена сила.
Нью-Джерсийский план не прошел при первом голосовании в конвенте, семь штатов проголосовали «против» и только три — «за». Однако малые штаты имели достаточно поддержки, чтобы добиться компромисса в вопросе представительства в законодательном органе.
Великий компромисс
Предложение о двухпалатном законодательном органе, содержащееся в Виргинском плане, никогда серьезно не оспаривалось, но идея представительства в зависимости от численности населения штата вызвала горячие дебаты. Малые штаты требовали равного представительства для всех штатов.
Великий компромисс
Предложение, внесенное делегацией Коннектикута Конституционному конвенту 1787 года и поэтому известное также под именем Коннектикутский компромисс. Это был план создания двухпалатного законодательного органа с представительством, пропорциональным численности населения штата, в Палате представителей и равным представительством штатов в Сенате.
Чтобы найти выход из тупиковой ситуации, был создан специальный комитет. В нем было представлено по одному делегату от каждого штата, избранному тайным голосованием. Комитет работал во


92
Трудным путем демократии
время перерыва в заседаниях, объявленного в связи с Днем независимости, и по завершении работы доложил о том, что делегаты пришли к Великому компромиссу (Great Compromise) (иногда называемому Коннектикутским компромиссом). В соответствии с ним предполагалось, что представительство в Палате представителей будет пропорционально количеству населения каждого штата. Поначалу в ней будет 56 членов. Законы о налогах будут вноситься на рассмотрение в Палату представителей. Самым важным стало положение, согласно которому штаты должны быть представлены в Сенате одинаково: каждый двумя сенаторами, которые выбираются законодательными органами штатов, а не непосредственно народом.
Делегаты приняли Великий компромисс. Малые штаты получили равное представительство, большие штаты — представительство, пропорциональное количеству населения. Малые штаты могли иметь преобладающее влияние в Сенате, а большие — контролировать Палату представителей. Но, так как все законодательные акты должны получать одобрение обеих палат, ни одна из групп не могла иметь преимущество перед другой.
Компромисс в вопросе о президентстве
Компромисс уступил место разногласиям, когда делегаты перешли к обсуждению исполнительной ветви власти. Они все же пришли к единому мнению, что во главе исполнительной власти должен стоять один человек — президент, но не могли достичь согласия в вопросе о том, как он будет избираться и на какой срок. Делегаты не доверяли мнению народа. Некоторые из них опасались, что выборы народом вызовут накал страстей в обществе. В результате делегаты отвергли эту идею. В то же самое время представители малых штатов опасались, что выборы через законодательные органы позволят большим штатам контролировать исполнительную власть.
Делегаты еще раз пришли к компромиссному решению, создав коллегию выборщиков, сложную систему, состоящую из группы выборщиков, которые избираются с одной целью — выбрать президента и вице-президента.
Предполагалось, что законодательный орган каждого штата избирает столько выборщиков, сколько представителей штат имеет в Конгрессе. Каждый выборщик затем голосует за двух людей. Кандидат, получивший большее число голосов, становится президентом при условии, что это число составляет абсолютное большинство голосов; кандидат, занявший второе место по числу набранных голосов, становится вице-президентом (этот порядок был изменен в 1804 году Двенадцатой поправкой, по которой выборы президента


Конституция
93
и вице-президента проводятся по отдельным бюллетеням). Если ни один кандидат не набирает абсолютное большинство, то президента выбирает Палата представителей на основании подачи голосов по штатам, причем каждый штат имеет один голос.
Компромиссное решение о коллегии выборщиков сняло опасения, что президент будет избираться общенародным голосованием. В то же время оно удовлетворило малые штаты. В том случае, если коллегия выборщиков не сможет выбрать президента (а делегаты предполагали, что такое может произойти), избрание Палатой представителей обеспечило бы равные возможности каждому штату при голосовании.
Делегаты также договорились, что срок президентского правления будет составлять четыре года и президент имеет право переизбираться.
Делегаты понимали, что смещение президента с занимаемого поста будет серьезной политической проблемой. По данной причине они привлекли к этому процессу две другие ветви власти. Палата представителей наделялась исключительным правом решением большинства голосов предъявлять президенту обвинения в «государственной измене, взяточничестве или иных тяжких преступлениях, судебно наказуемых проступках и недостойном поведении». Сенату было дано исключительное право рассматривать дела об импичменте. Сенат мог осудить и таким образом отстранить президента от должности только с согласия двух третей сенаторов. Главный судья США должен был председательствовать на слушании дела Сенатом.
Итоговый документ
Когда делегаты достигли соглашения в вопросах, вызывавших наибольшие разногласия, остальные вопросы были решены относительно быстро. Был назначен комитет по подготовке текста проекта Конституции. Преамбула, написанная в последнюю очередь, начинается с фразы, которая была бы немыслима в момент открытия конвента. Одно-единственное предложение содержит четыре утверждения, образующие тот фундамент, на котором зиждется американская политическая традиция10.
• Это предложение утверждает создание : слова «Мы, на¬
род Соединенных Штатов» означали, что произошел принципиальный отход от слабой конфедерации штатов.
• Это предложение объясняет причину создания Конституции: «дабы образовать более совершенный Союз». Оно косвенно говорит о том, что первая попытка союза, нашедшая выражение в Статьях Конфедерации, была неудачной.


94
Трудным путем демократии
• Это предложение провозглашает цели', «установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим». Другими словами, — государственная власть существует для того, чтобы утверждать порядок и свободу.
• Это предложение определяет систему государственной власти: «торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки».
Основные принципы
Создавая Конституцию США, отцы-основатели полагались на четыре политических принципа, которые в совокупности устанавливали абсолютно новый политический порядок. Этими принципами были республиканизм, федерализм, разделение ветвей власти и система «сдержек и противовесов».
Республиканизм
Форма государственного правления, при которой власть принадлежит народу и осуществляется избранными им (народом) представителями.
Республиканизм. Республиканизм (republicanism) — форма государственного правления, при которой власть исходит от народа и осуществляется им через избранных представителей. Учредители Конституции США имели твердое намерение не допустить правления аристократии (правления класса, который получает это право по наследству), монархии (единоличного правления) и прямой демократии (правления народа). Республика была новой и смелой формой правления: еще ни один народ не был управляем республикой в таком крупном масштабе. Сами учредители Конституции были далеко не уверены в том, что эта форма государственного правления сможет удержаться. После закрытия конвента Бенджамина Франклина спросили, какое правление будет у новой нации. «Республика, — ответил он, — если вы сможете ее сохранить».
Федерализм
Разделение власти между центральным правительством и региональными правительствами.
Федерализм. Федерализм (federalism) — это разделение власти между центральным правительством и региональными единицами. Он делает граждан подчиненными двум разным законодательным


Конституция
95
органам. Федеральная система находится между двух соперничающих структур правления. По одну сторону от нее — унитарное государство, в котором вся власть сосредоточена в центральном правительстве. По другую — конфедерация — слабый союз сильных штатов. Конституция воплотила разделение властей, но наделила значительными полномочиями национальное правительство за счет ослабления полномочий штатов.
Согласно Конституции, национальное правительство и правительства штатов обладают полномочиями, которыми их наделяет народ; народ и является абсолютным сувереном власти. Национальное правительство и правительства штатов могут распространять свои полномочия на людей и собственность в пределах своих собственных сфер власти. Но, участвуя в выборах или внося поправки в конституционные законы страны и штатов, народ может ограничить власть как национального правительства, так и правительства штатов, если возникнет такая необходимость в целях сохранения свободы.
В Конституции содержится перечень полномочий, данных национальному правительству, и полномочий, в которых отказано правительствам штатов. Все остальные полномочия принадлежат штатам. Однако Конституция не содержит ясного описания сфер власти, в которых эти полномочия могут быть применены. Как станет ясно из дальнейшего обсуждения в главе 3, границы полномочий национального правительства и правительств штатов возникли как результат политического и военного конфликта; более того, эти границы оказались подвижными.
Разделение властей и система «сдержек и противовесов». Разделение властей и система «сдержек и противовесов» — два разных принципа, но оба необходимы для того, чтобы ни одна ветвь не доминировала в государственном правлении.
Разделение властей
Наделение функциями создания законов, применения законов и толкования законов различные ветви государственной власти.
Разделение властей (separation of powers) — это наделение функциями государства создавать законы, применять законы и толковать законы независимые ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. Разделение властей охраняет свободу, являясь гарантией того, что вся власть в государстве не окажется в руках одного человека или группы людей. Однако Конституция ограничивает правление большинства, устанавливая пределы прямому влиянию народа на электоральный процесс (см.


96
Трудным путем демократии
Рис. 2.1. Конституция и электоральный процесс
Учредители опасались правления большинства, и эта боязнь нашла отражение в процессе выборов в федеральные органы власти, описанном в Конституции. Народ в лице своих избирателей участвовал прямо только в выборе членов Палаты представителей. Президент и сенаторы выбирались непрямыми выборами через коллегию выборщиков и законодательные собрания штатов. (Закон о прямых выборах сенаторов был принят только в 1913 году после ратификации Семнадцатой поправки.) Назначение судей отделено и всегда было отделено от связи выборных лиц с народом. Судьи назначаются президентом и одобряются Сенатом.
рис. 2.1). В теории разделение властей означает, что ни одна из ветвей не может взять на себя полномочия другой ветви. На практике, однако, разделение далеко от того, чтобы быть полным. Один из ученых предложил считать, что вместо этого мы имеем


Конституция
97
Рис. 2.2. Разделение властей и система «сдержек и противовесов»
Разделение властей является возложением законотворческой, законопретворяющей и законотолкующей функций на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Феномен разделения властей иллюстрируется диагональю, идущей из левого верхнего угла схемы в правый нижний. Система «сдержек и противовесов» дает каждой ветви определенную власть над другими ветвями. Например, исполнительная ветвь обладает определенной долей законодательной власти, а законодательная — определенной долей исполнительной власти. Эти «сдержки и противовесы» расположены по обе стороны диагонали.


98
Трудным путем демократии
«различные государственные институты, которые совместно уча- ствуют в отправлении власти»11.
«Сдержки и противовесы»
Структура государственной власти, дающая возможность каждой ветви власти контролировать две другие и наблюдать за их деятельностью
Система «сдержек и противовесов» (checks and balances) — средство, дающее каждой ветви власти возможность контролировать две другие и наблюдать за их деятельностью. Цель этой системы состоит в том, чтобы не допустить исключительного отправления власти любой из этих ветвей. Например, только Конгресс имеет право принимать законы. Но президент (пользуясь правом вето) может отменять их, а суды (обнаружив, что закон нарушает Конституцию) могут аннулировать их. И процесс продолжается, когда Конгресс и президент иногда начинают законодательную процедуру заново, пытаясь переформулировать законы, чтобы исправить те недостатки, которые были выявлены Верховным судом. Применяя «сдерживание сдержек», Конгресс может отвергнуть президентское вето голосованием исключительного большинства (две трети) в каждой палате. Конгресс также наделен полномочиями предлагать поправки к Конституции в противовес полномочиям суда признавать закон недействительным. На рис. 2.2 показано взаимоотношение между разделением властей и системой «сдержек и противовесов».
Статьи Конституции
Кроме Преамбулы Конституция содержит семь статей. В первых трех утверждается разделение государственной власти на три ветви, уточняются их полномочия, а также принципы взаимоотношений между ними. Оставшиеся четыре определяют взаимоотношения между штатами, объясняют процесс внесения поправок, декларируют верховенство национального права и разъясняют процедуру ратификации Конституции.
«Перечисленные полномочия»
Те полномочия, которые недвусмысленно даны Конгрессу Конституцией.
Статья I. Законодательная власть. Построение структуры новой системы государственной власти учредители начали с законодательной ветви, так как они считали, что создание законов — самая главная функция республиканского правительства. Статья I самая


Конституция
99
подробная, а потому самая длинная из всех статей. Она определяет двухпалатное устройство Конгресса и регламент работы Палаты представителей и Сената. Раздел 8 Статьи I провозглашает принцип «перечисленных полномочий» (enumerated powers), что означает, что Конгресс осуществляет только те полномочия, которые предоставлены ему Конституцией. Перечислено 18 полномочий; первые 17 — конкретные (например, право регулировать торговлю между отдельными штатами).
«Необходимое и уместное» положение
Положение Конституции (Статья I, Раздел 8) наделило Конгресс правом издавать «необходимые и уместные» законы. Это положение является основой «подразумеваемых полномочий» Конгресса. Также называется «растяжимым положением».
«Подразумеваемые полномочия»
Те полномочия, которые необходимы Конгрессу, чтобы исполнять «перечисленные полномочия».
Последнее положение в Разделе 8, известное как «необходимое и уместное» (necessary and proper clause) (или «растяжимое положение»), позволяет Конгрессу исполнять перечисленные полномочия (см. Приложение). Это положение является основой «подразумеваемых полномочий» (implied powers), т.е. тех полномочий, которые Конгресс должен иметь для того, чтобы исполнять «перечисленные полномочия». Например, право устанавливать и взимать налоги (Положение 1) и право чеканить монету и регулировать ее ценность (Положение 5) в сочетании с «необходимым и уместным положением» (Положение 18) подразумевают, что Конгресс полномочен учреждать банк. Иначе национальное правительство не имело бы средства управлять деньгами, которые оно собирает, применяя свои полномочия налогообложения. «Подразумеваемые полномочия», безусловно, расширяют «перечисленные полномочия», данные Конгрессу Конституцией.
Статья II. Исполнительная власть. В Статье II определяется срок полномочий президента, процедура выборов президента через коллегию выборщиков, требования к лицу, избираемому на пост президента, обязанности президента и его полномочия. Последние включают полномочия главнокомандующего армией и флотом Соединенных Штатов и милицией отдельных штатов, право заключать международные договоры (которые должны быть одобрены двумя третями сенаторов); право назначать государственных должностных лиц, дипломатов и судей (также по совету и с согласия Сената).


100
Трудным путем демократии
Президент также обладает законодательными полномочиями — это часть конституционной системы «сдержек и противовесов». Например, по Конституции президент должен периодически информировать Конгресс «о положении в стране», о политике и программах, которые исполнительная власть намеревается проводить в ближайшем году. В настоящее время это делается президентом ежегодно в послании о положении Союза. При особых обстоятельствах президент может также созывать Конгресс или переносить его заседания. Помимо этого, обязанность президента — «заботиться, чтобы законы добросовестно исполнялись», записанная в Разделе 3, обеспечивает ему резерв власти.
Статья III. Судебная власть. Третья статья была намеренно оставлена расплывчатой. Конституция учредила Верховный суд как высший судебный орган страны. Но учредители не смогли достичь дальнейшего соглашения ни о необходимости национальной судебной системы, ни о ее размерах, составе и процедурах, которым она должна следовать. Они оставили эти вопросы Конгрессу, который разрешил их, создав систему федеральных (т.е. национальных) судов, отделенных от судов штатов.
Федеральные судьи занимают свою должность пожизненно, если им не объявят импичмент. Они назначаются на неопределенный срок, «пока ведут себя безупречно», и их жалованье не может быть уменьшено, пока они пребывают в должности. Эти уточнения усиливают разделение властей; они предназначены для того, чтобы сделать судей независимыми от других ветвей власти и избавить их от страха перед преследованием за исполнение своих служебных обязанностей.
Конгресс осуществляет потенциальные сдержки судебной власти, имея полномочия создавать (и упразднять) нижестоящие федеральные суды. Конгресс также может ограничить полномочия федеральных судов в решении судебных дел. И, как мы отмечали, президент назначает — по совету и с согласия Сената — судей Верховного суда и судей нижестоящих федеральных судов.
Судебный надзор
Право объявлять правительственные акты недействительными, так как они нарушают Конституцию.
Статья III не содержит прямого утверждения о том, что суды имеют право судебного надзора (judical review), полномочия объявлять действия Конгресса или президента недействительными. Это право следует из логики, структуры и теории Конституции.


Конституция
101
Прочие статьи. Остальные четыре статьи Конституции охватывают большое правовое поле. Статья IV требует, чтобы судебные акты и постановления, принятые в одном штате, пользовались уважением во всех остальных штатах; статья также запрещает дискриминацию граждан одного штата гражданами другого штата. Это положение обеспечивает равенство; оно не позволяет ни одному штату обращаться с гражданами другого штата иначе, чем с гражданами своего штата. Этот пункт исторически восходит к Статьям Конфедерации. Статья IV также разрешает новым штатам присоединяться к Союзу и предусматривает защиту штатов федеральным правительством от иностранного вторжения и от внутреннего насилия.
Статья V определяет процедуры принятия поправок (внесения изменений) к Конституции. Об этом будет сказано более подробно чуть дальше.
Положение о верховенстве (общенационального права)
Положение Статьи VI Конституции, которое гласит, что федеральные законы являются верховным правом страны, что бы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата.
Важной частью Статьи VI является положение о верховенстве (общенационального права) (supremacy clause), которое гласит, что Конституция, федеральные законы и договоры являются верховным правом страны, что бы им ни противоречило в конституции или законах любого штата. Это жизненно важное условие федерализма. В соответствии с положением о верховенстве общенационального права Статья VI также требует, чтобы все федеральные должностные лица и должностные лица отдельных штатов (как выбранные, так и назначенные) приносили присягу поддерживать Конституцию. Статья также утверждает, что религиозная принадлежность не может быть условием занятия какой-либо должности или официального поста на государственной службе.
Статья VII описывает процесс ратификации, уточняя, что одобрение Конституции конвентами девяти штатов является достаточным для ее принятия.
Мотивы, руководившие создателями Конституции
Что побудило отцов-основателей создать Конституцию? Без сомнения, экономические проблемы были важными, но они не были главными. Главной причиной, по которой был созван Конституционный конвент, явилась неспособность национального правительства или правительств штатов поддерживать порядок из-за слабости центральной власти, обусловленной


102
Трудным путем демократии
Статьями Конфедерации. Конечно, в соответствии с требованием порядка собственность должна была быть защищена, но учредители понимали под собственностью нечто большее, чем портфели государственных ценных бумаг. Они хотели защитить свои дома, семьи и свои средства к существованию от надвигающейся анархии.
Хотя учредители категорически расходились во взглядах на структуру и механизм работы национального правительства, они пришли к соглашению по наиболее важным вопросам. Например, три важнейших положения Конституции — о полномочии налогообложения, о «необходимых и уместных» законах, о верховенстве общенационального права — были одобрены единогласно без дебатов. Стремление установить порядок стало настолько сильным, что учредители даже готовы были разработать положения, которые защищали бы самый недемократичный из всех институтов — рабство.
Проблема рабовладения
Институт рабовладения прочно укоренился в американской жизни к тому моменту, когда был созван Конституционный конвент, рабовладение в каком-то отношении обусловило содержание Конституции, но в тексте Конституции о нем впрямую не говорится. Вряд ли Конституция вообще была бы написана, если бы делегатам пришлось решать проблему рабовладения.
Вопрос о принципах представительства в Палате представителей вызвал споры, в которых делегаты Конституционного конвента достаточно близко подошли к обсуждению вопроса рабовладения, что привело к Великому компромиссу. Количество мест, предоставляемых штату в Палате представителей, должно зависеть от численности населения штата. Но кого надо понимать под «населением»? В итоге делегаты пришли к единогласному решению, что при установлении нормы представительства в Палате представителей в соответствии с количеством населения штата и при установлении размера прямых налогов численность населения каждого штата должна определяться прибавлением к «общему числу свободных лиц» «трех пятых всех прочих лиц» (Статья I, Раздел 2). Слова «всех прочих лиц», конечно же, означали «рабов».
Положение о «трех пятых всех прочих лиц» давало возможность штатам, где проживало больше рабов (на Юге), получить большее представительство в Конгрессе, чем штатам, в которых проживало меньшее количество рабов (на Севере). Компромисс в итоге предоставил Югу 47% мест в Палате представителей — внушительный процент, не дававший, однако, Югу преимущества над Севером в случае рассмотрения вопроса о рабовладении12. Из¬


Конституция
103
быточное представительство, возникавшее в результате того, что рабы составляли значительную часть населения южных штатов, означало также большее влияние Юга при выборах президента, так как численность коллегии выборщиков зависела от числа представителей штата в Конгрессе. Положение о «трех пятых» также уменьшало налоговую нагрузку на штаты, в которых рабы составляли значительную часть населения.
Еще одним предметом споров была работорговля. Несколько делегатов от южных штатов были непримиримы в отстаивании этого права, в то время как другие делегаты выступали за отмену работорговли. Делегаты достигли компромисса, придя к соглашению, что торговля рабами может быть прекращена не ранее, чем через 20 лет (Статья I, Раздел 9). Также без серьезных разногласий делегаты приняли решение, что беглые рабы подлежат выдаче их владельцам (Статья IV, Раздел 2).
Принимая эти положения, учредители в сущности оправдывали институт рабовладения. Понятно, что рабовладение шло вразрез со словами «все люди созданы равными», и, хотя для многих рабовладельцев, включая Джефферсона и Мэдисона, это был мучительный вопрос, мало кто из них предпринял серьезные попытки дать своим рабам свободу. Казалось, что многие американцы безразличны к проблеме рабства. Тем не менее началось постепенное искоренение рабовладения. К 1787 году Коннектикут, Массачусетс, Нью-Джерси, Пенсильвания, Род-Айленд и Вермонт отменили торговлю рабами или обеспечили условия для постепенного освобождения рабов. Это медленное, но весьма ощутимое изменение отношения к рабовладению во многих штатах представляло собой очень мощную силу, способную уничтожить Конституционный конвент и Союз.
Борьба за принятие Конституции
17 сентября 1787 года, почти через четыре месяца после открытия Конституционного конвента, делегаты собрались в последний раз, чтобы подписать окончательный вариант текста Конституции. Так как несколько делегатов не захотели подписать документ, последний абзац был искусно сформулирован таким образом, что создавалось впечатление единогласия: «Исполнено на Конвенте по единодушному согласию присутствующих штатов». Однако прежде чем вступить в силу, Конституция должна была быть ратифицирована конвентами минимум девяти штатов. В каждом из них поддержка Конституции была далека от того, чтобы считаться «единодушной».


104
Трудным путем демократии
Сторонники нового документа, те, кто хотел иметь сильное национальное правительство, назвали себя федералистами. Противников Конституции тут же окрестили антифедералистами. Последние заявляли, однако, что именно они были подлинными федералистами, так как хотели защитить штаты от тирании сильного национального правительства. Взгляды двух группировок легли в основу политических платформ первых американских партий.
«Федералист»
С октября 1787 года начала выходить необычная серия, составившая впоследствии 85 газетных статей в защиту Конституции, объединенных заголовком Федералист: комментарий к Конституции Соединенных Штатов. Эссе подписывались псевдонимом Publius и были написаны в основном Джеймсом Мэдисоном и Александром Гамильтоном (Alexander Hamilton) при участии Джона Джея (John Jay). Спокойно и логически стройно Публий излагал аргументы в пользу ратификации Конституции. Многократно перепечатываемые во время борьбы за ратификацию, статьи Федералиста остаются лучшим комментарием, которым мы располагаем, смысла Конституции и политической теории, воплощением которой она является.
Не желая уступать, антифедералисты, отвергавшие Конституцию, выступили со своей идеологической платформой. В нескольких статьях, среди которых наибольшим влиянием пользовались вышедшие под псевдонимами Brutus и Federal Farmer, авторы выступали с резкой критикой централизации власти в сильном национальном государстве, заявляя, что она подавляет штаты, нарушает общественный договор, заключенный Декларацией независимости, и тем самым лишает свободы. Они защищали статус-кво, утверждая, что Статьи Конфедерации установили подлинные принципы федерализма13.
Наиболее значимая и чаще всего цитируемая статья Федералиста — Федералист № 10, написанная Джеймсом Мэдисоном.
Он утверждал, что предлагаемая Конституция создана для того, чтобы «сокрушать и умерять разгул фракций». «Под фракцией, — писал Мэдисон, — я разумею некое число граждан — независимо от того, составляет ли оно большую или меньшую часть целого, — которые объединены и охвачены общим увлечением или интересом, противным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам всего общества».
Мэдисон рассуждал о том, что мы назвали в главе 1 плюрализмом. То, что Мэдисон называл фракцией, сегодня называется группой интересов или даже политической партией. Согласно


Конституция
105
Мэдисону, «самым общим и неуничтожимым источником разделения общества на фракции является разнообразное и неравное распределение собственности». Мэдисон был обеспокоен не устранением неравенства в распределении собственности (которое он считал само собой разумеющимся), но разрешением кажущегося неизбежным конфликта, проистекавшего из этого неравенства. Конституция, утверждал он, написана так, что успешно отвечает этой цели.
Благодаря механизму представительства, писал Мэдисон, Конституция предотвратит «тиранию большинства» (правление толпы). Государство будет контролироваться не непосредственно народом, а опосредованно, через выборных представителей. И эти представители будут обладать умом и знаниями, которые позволят им служить высоким интересам нации. Более того, федеральная система потребует, чтобы большинство формировалось вначале в каждом штате, а затем было организовано для эффективного действия на уровне национальном. Это и огромные пространства страны сделают маловероятным, что образовавшееся большинство будет «покушаться на права прочих граждан».
Цель Федералиста № 10 состояла в том, чтобы показать, что предлагаемое государство не могло управляться никакой фракцией. Вопреки расхожей истине, утверждал Мэдисон, средством сдерживания негативного воздействия фракции является большая республика — чем больше, тем лучше. Чем разнообразнее состав общества, тем менее вероятно образование несправедливого большинства. Мэдисон, конечно же, не имел намерения создать мажоритарную модель демократии; его представление о власти народа более соответствовало плюралистической демократии, описанной в главе 1.
Мэдисон продолжил развитие той же идеи, но под другим углом в Федералисте № 51. Утверждая, что «амбиции должна противостоять амбиция», он отстаивал мысль, что разделение властей и система «сдержек и противовесов» не допустит тирании, откуда бы она ни исходила. Если власть распределить равномерно между всеми тремя ветвями, тогда каждая ветвь сможет контролировать другие. По словам Мэдисона, «от узурпации можно защититься, разделив правительство на автономные и раздельные ведомства». Так как законодательная власть имеет тенденцию доминировать при республиканской форме правления, она разделена между Сенатом и Палатой представителей, отличающимися друг от друга способами избрания депутатов и сроками их полномочий. Кроме того, защита исходит и от федерализма, который сначала разделяет власть «между двумя автономными правительствами» — нацио¬


106
Трудным путем демократии
нальным и правительством штата — и затем распределяет «ту ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них... между автономными и раздельными ведомствами».
Антифедералисты желали дополнительного разделения властей и дополнительных «сдержек и противовесов», что, как они полагали, уничтожит угрозу тирании полностью. Федералисты считали, что это сделает практически невозможными какие-либо решительные действия на федеральном уровне. Но чтобы ратификация состоялась, они согласились на компромисс.
Можете ли вы объяснить, почему...
существование множества фракций уменьшает их опасность для общества?
Уступка: Билль о правах
Несмотря на красноречивость Федералиста, многие выдающиеся граждане, включая Томаса Джефферсона, были недовольны тем, что в Конституции не приведены главные гражданские свободы — индивидуальные свободы, гарантированные гражданам. Отсутствие закона о правах стало главным препятствием к принятию Конституции штатами. Колонисты совсем недавно восстали против британского правительства, выступая за сохранение своих основных свобод. Почему же предлагаемая Конституция не разъясняла эти свободы?
Ответ коренился в логике, не в политике. Так как национальное правительство было ограничено теми полномочиями, которые были ему предоставлены, и так как оно не обладало полномочиями ограничивать свободы народа, список гарантированных свобод не был нужен. В Федералисте № 84 Гамильтон пошел дальше, утверждая, что дополнение Конституции биллем о правах будет опасно. Так как нет возможности перечислить все запрещенные права, писал Гамильтон, любая попытка дать частичный список сделает прочие области уязвимыми для злоупотреблений правительством.
Билль о правах
Первые десять поправок к Конституции. Они не позволяют национальному правительству ущемлять основные права и гражданские свободы и подчеркивают ограниченный характер власти национального правительства.
Но страх возобладал над логикой. Многие штаты согласились на ратификацию Конституции только после того, как


Конституция
107
Джордж Вашингтон предложил добавить список гарантий в процессе внесения поправок. Более ста поправок было предложено штатами. Постепенно они были сведены к двенадцати, которые Конгресс одобрил и направил в штаты. Десять из них стали частью Конституции в 1791 году, после того как им была обеспечена поддержка требуемых трех четвертей штатов. Эти десять поправок в совокупности известны под названием Билль о правах (Bill of Rights). Они препятствуют ущемлению национальным правительством основных прав и гражданских свобод и подчеркивают ограниченный характер власти национального правительства (см. табл. 2.1).
Таблица 2.1
Первые десять поправок к Конституции известны под названием Билль о правах. Ниже приводится список этих поправок, сгруппированных по концептуальному принципу. Фактический порядок поправок и текст Билля о правах д ается в Приложении.
Гарантии
По¬
правка
Гарантии участия в политическом процессе
Государство не должно ограничивать свободу слова или печати; государство не должно ограничивать право народа мирно собираться; государство не должно ограничивать право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб
1
Гарантии уважения личных верований
Государство не должно устанавливать законы о религии, государство не должно ограничивать свободу вероисповедания
1
Гарантии неприкосновенности частной жизни
Требуется согласие домовладельцев на постой в их домах войск в мирное время; размещение в военное время допускается в соответствии с законом
3
Власти не могут проводить необоснованные обыски и аресты; для выдачи ордера на обыск и арест требуются достаточные основания
4
Не допускается принуждение свидетельствовать против самого себя в уголовном деле
5
Гарантии против превышения властями своих полномочий
Серьезное преступление требует обвинительного заключения Большого жюри; нельзя дважды подвергаться осуждению за одно и то же преступление; нельзя отчуждать частную собственность для общественных нужд без справедливого возмещения
5


108
Трудным путем демократии
Продолжение табл. 2.1
Гарантии
По¬
правка
Обвиняемые в уголовных деяниях будут иметь скорый публичный суд беспристрастных местных присяжных; обвиняемые информируются об обвинении; обвиняемые имеют право на очную ставку со свидетелями, показывающими против них; обвиняемые имеют право использовать судебный процесс для вызова свидетелей со своей стороны; обвиняемые имеют право на помощь адвоката для своей защиты
6
Гражданские дела могут рассматриваться судом присяжных, если оспариваемая иском стоимость превышает $20; установление фактов возлагается на суд присяжных
7
Запрет на чрезмерные налоги, чрезмерные штрафы, жестокие и необычные наказания
8
Прочие гарантии
Народ имеет право носить оружие
2
Власти не имеют права посягать на не сформулированные в Конституции основные права
9
Штаты или народ сохраняют за собой полномочия, которые не делегированы национальному правительству или пользование которыми не запрещено отдельным штатам
10
Можете ли вы объяснить, почему...
некоторые из отцов-основателей нации считали, что добавление Билля о правах к Конституции могло фактически ограничить права личности?
Ратификация
Конституция официально вошла в силу после ратификации девятым штатом Нью-Гэмпшир 21 июня 1788 года. Однако победа новой системы правления была обеспечена только в июле 1788 года, к тому моменту, когда Конституция после длительных дебатов была ратифицирована ключевыми штатами — Виргинией и Нью-Йорком.
Размышления и осмотрительность, которые сопутствовали созданию и ратификации Конституции, показали всему миру, что переход к новой системе правления может быть осуществлен мирным путем. Французский ученый Алексис де Токвиль (1805—1859) писал позже:


Конституция
109
«Что в истории обществ нового, так это видеть великий народ, который, будучи предупрежден своими законодателями о том, что государственная машина замедляет ход, переключает свое внимание на себя самое без поспешности или страха, исследует, сколь глубок изъян, а затем ждет два года с тем, чтобы, не торопясь, найти средство исправления оного, и в итоге, когда средство найдено, с готовностью принимает его так, что это не стоит человечеству ни единой слезы и ни единой капли крови»14.
Изменения Конституции
Отцы-основатели понимали, что Конституцию придется время от времени менять. Ввиду этого они определили официальную процедуру принятия поправок, процедуру, которая была применена почти незамедлительно, чтобы включить в нее Билль о правах. С течением времени Конституция также менялась в результате судебного толкования и изменений в политической практике.
Официальная процедура принятия поправок
Процесс принятия поправок имеет две стадии: предложение и ратификация. Обе необходимы для тою, чтобы поправка стала частью Конституции. Конституция предусматривает два альтернативных метода для завершения каждой стадии (см. рис. 2.3). Поправка может быть предложена двумя третями голосов как в Палате представителей,
Рис. 2.3. Процесс внесения поправок в Конституцию
Внесение поправок в Конституцию предполагает два этапа: предложение и ратификацию. Как Конгресс, так и штаты могут играть роль на этапе предложения, но ратификация — процесс, который должен идти в самих штатах. Как только штат ратифицировал поправку, он не может отменить свое решение. Однако штат может отвергнуть поправку и затем пересмотреть свое решение.


но
Трудным путем демократии
так и в Сенате или на общенациональном конституционном собрании, созываемом Конгрессом по просьбе двух третей законодательных собраний штатов. До настоящего времени предложение всех конституционных поправок проходило по первому методу.
Предложенная поправка может быть ратифицирована голосами законодательных собраний трех четвертей штатов или голосованием конституционных собраний в трех четвертях штатов. Метод ратификации выбирает Конгресс. Ратификация на основании голосования конституционных конвентов происходила только один раз, для принятия Двадцать первой поправки, которая отменила Восемнадцатую поправку («сухой закон»).
Подавляющее большинство
Большинство, превышающее количество, требуемое по правилу абсолютного большинства, т.е. превышающее 50% плюс один голос.
Отметим, что, в соответствии с процедурой, поправки принимаются подавляющим большинством (extraordinary majorities) голосов (две третьих и три четвертых). Создатели Конституции намеренно усложнили процедуру предложения и ратификации поправок. Они хотели, чтобы только наиболее важные вопросы приводили к изменениям Конституции.
Созыв общенационального собрания для предложения поправки никогда не осуществлялся. Конечно, этот метод поднимает несколько острых вопросов, самый главный из которых затрагивает границы, если они вообще есть, полномочий собрания. Останется ли в рамках своих полномочий национальное собрание, которое созвано для рассмотрения некоей поправки, но которое меняет Конституцию? Никто, по сути дела, не знает ответа на этот вопрос.
Большая часть двадцати семи поправок к Конституции была принята для того, чтобы обеспечить соответствие Конституции развивающейся политической мысли. Первые десять поправок (Билль о правах) были ценой за ратификацию, но они стали основополагающими для американской системы государственной власти. Последние семнадцать делятся на три главные категории: определение публичной политики; исправление недостатков в структуре государственной власти; утверждение равенства (см. табл. 2.2).
С 1787 года было предложено около десяти тысяч конституционных поправок; только небольшая их часть прошла стадию предложения. Однако как только Конгресс проголосовал за поправку, шансы на ее ратификацию велики. Только шесть поправок, представленных на ратификацию штатам, не были ими ратифицированы.


Конституция
111
Таблица 2.2
Поправки к Конституции: с Одиннадцатой по Двадцать седьмую
№
Предложена
Ратифицирована
Цель
Содержание
11
1794
1795
В
Запрещает возбуждение гражданами судебного дела в федеральном суде против штата без согласия этого штата
12
1803
1804
В
Требует от коллегии выборщиков голосовать раздельно за президента и вице-президента
13
1865
1865
Р
Запрещает рабовладение
14
1866
1868
Р
Дает гражданство всем лицам, родившимся или натурализованным в Соединенных Штатах (включая бывших рабов); не позволяет штатам лишать кого бы то ни было «жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры» и заявляет, что ни один штат не может отказать кому бы то ни было «в равной защите законов»
15
1869
1870
Р
Гарантирует, что гражданин не может быть лишен права голоса «по признакам расы, цвета кожи либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении»
16
1909
1913
Р
Дает Конгрессу право взимать налоги с доходов
17
1912
1913
Р
Обеспечивает прямые выборы сенаторов, которые до этого выбирались законодательными собраниями штатов
18
1917
1919
п
Запрещает производство и продажу опьяняющих напитков
19
1919
1920
р
Гарантирует, что право голоса граждан не должно отниматься «по признаку пола»
20
1932
1933
в
Изменяет дату инаугурации президента с 4 марта на 20 января и устанавливает 3 января днем начала сессии Конгресса
21
1933
1933
п
Отменяет Восемнадцатую поправку
22
1947
1951
в
Ограничивает пребывание одного и того же лица в должности президента двумя сроками
23
1960
1961
р
Дает гражданам города Вашингтона, округ Колумбия, право голосовать за президента


112
Трудным путем демократии
Продолжение табл. 2.2
№
Предложена
Ратифицирована
Цель
Содержание
24
1962
1964
Р
Запрещает взимание избирательного налога на участие в выборах президента или члена Конгресса
25
1965
1967
В
Обеспечивает преемственность должности президента или вице-президента в случае их смерти, отстранения от должности, недееспособности или отставки
26
1971
1971
Р
Понижает возраст, дающий право голоса, до 18 лет
27
1789
1992
В
Препятствует незамедлительному увеличению вознаграждений за службу членам Конгресса
П — поправки, узаконивающие государственную политику.
В — поправки, исправляющие недостатки в структуре государственной власти. Р — поправки, утверждающие равенство.
Толкование Конституции судами
В деле Марбэри против Мэдисона (Marbury v. Madison) (1803) Верховный суд заявил, что суды имеют полномочия аннулировать правительственные постановления, когда они противоречат Конституции. (Более подробно о судебном надзоре мы расскажем в главе 11.) Осуществление судебного надзора требует от судов толкования Конституции. В определенном смысле это очень разумно. Судебная власть — это ветвь государственной власти, занимающаяся толкованием Конституции. Как высший закон страны Конституция справедливо является объектом для судебного толкования. Судебный надзор — это главный механизм судебного сдерживания других ветвей государственной власти. Но, толкуя Конституцию, суды не могут не осмысливать ее положения по-новому. Поэтому судебное толкование является главной формой изменения Конституции.
Политическая практика
О многом в Конституции не говорится. В ней не сказано ничего о политических партиях или кабинете президента, например, хотя им отводится очень большое место в американской политике. Некоторые положения Конституции устарели. Так, выборщики в коллегии выборщиков должны были высказывать свое суждение


Конституция
113
при голосовании за президента и вице-президента. Сегодня роль выборщиков формальная, их функция состоит в том, чтобы официально подтвердить результаты выборов в их штатах.
Тем временем политическая практика изменила распределение власти без изменения Конституции. Учредители намеревались сделать Конгресс самой сильной ветвью государственной власти. Но оказалось так, что власть президента превысила власть Конгресса. Такие президенты, как Авраам Линкольн (Abraham Lincoln) и Франклин Рузвельт (Franklin Roosevelt), использовали данную им власть творчески в ответ на кризисы, которые переживала страна, и их действия проложили путь для будущих президентов, расширив их должностные полномочия.
Оценка Конституции
Конституция США — один из политических документов, заслуживших очень высокую оценку во всем мире. Это самая старая писаная федеральная Конституция, и одна из тех, которые чаще всего копируют, иногда слово в слово. Это также одна из самых коротких Конституций. Краткость Конституции, возможно, одна из ее самых сильных сторон. Учредители просто изложили основы структуры государственной власти, они не описывали в деталях взаимоотношения между ее составными частями и полномочиями. Например, Конституция дает Конгрессу право регулировать «торговлю... между отдельными штатами», но не дает определения того, что такое междуштатная торговля. Такие общие утверждения оставляют место толкованию в соответствии с современными политическими, социальными и технологическими достижениями.
Общий характер Конституции США ярко контрастирует с частностями большинства конституций штатов. Конституция Калифорнии, например, постановляет, что «фруктовые и ореховые деревья, не достигшие четырех лет с момента посадки в садах, и виноградные лозы, не достигшие трех лет с момента посадки в виноградниках... освобождаются от налогообложения» (Статья XIII, Раздел 12). Ввиду того, что конституции штатов содержат очень много частностей, большинство из них гораздо длиннее Конституции США.
Конституция о свободе, порядке и равенстве
Революционеры создали новую форму государства — федеративное государство, которое было достаточно сильным, чтобы поддерживать порядок, но не настолько сильным, чтобы оказывать давление на штаты или посягать на личные свободы. Вкратце, Конституция обеспечила разумный баланс между по¬


114
Трудным путем демократии
рядком и свободой. Но в ней практически не уделялось никакого внимания равенству.
Рассмотрим проблему социального равенства. В Конституции ни разу не упоминалось рабовладение — вопрос, вызывавший споры даже в то время, когда Конституция только была написана. Как мы видели, Конституция косвенно оправдывает рабовладение, что следует из формулировки некоторых статей. Только после ратификации Тринадцатой поправки в 1865 году рабовладение было запрещено. Конституция была создана задолго до того, как о социальном равенстве стали думать как о задаче государства. Фактически, в Федералисте № 10 Мэдисон признавал, что защита «разнообразия присущих человеку способностей, из которых проистекают права собственности», является «первой заботой государства».
Более века спустя в Конституцию было внесено изменение, и в нее вошло положение о ключевом средстве обеспечения социального равенства — подоходном налоге. Шестнадцатая поправка (1913) давала Конгрессу полномочия взимать подоходный налог; она была предложена и ратифицирована, чтобы заменить закон, который по решению Верховного суда в 1895 году был объявлен неконституционным. Подоходный налог долгое время считался средством воплощения в жизнь концепции прогрессивного налогообложения, при котором процентная ставка налога возрастает по мере увеличения дохода. Шестнадцатая поправка подвела под прогрессивное налогообложение конституционную базу15. Прогрессивное налогообложение обеспечивает социальное равенство через перераспределение дохода, т.е. люди с высоким доходом облагаются налогом по более высокой процентной ставке, чтобы помочь финансовому обеспечению социальных программ, направленных на помощь людям с низким доходом, которые в свою очередь облагаются налогом по более низкой процентной ставке.
Социальное равенство само по себе никогда не было и не является сейчас главной конституционной ценностью. Конституция гораздо более эффективна в деле обеспечения порядка и свободы. Конституция также не занимала никакой определенной позиции по вопросу политического равенства. Она предоставила штатам определять условия голосования, уточняя только, что те, кто мог голосовать за «наиболее многочисленную палату Законодательного собрания штата», мог также голосовать за представителей в Конгресс (Статья I, Раздел 2). Большая часть штатов в то время давала право голоса только белым мужчинам, платящим налоги или владеющим собственностью. Это неравенство было устранено несколькими поправками.


Конституция
115
Конституция и модели демократии
Вспомним о том, что говорилось о моделях демократии в главе 1. Какой модели отвечает Конституция: плюралистической или мажоритарной? В действительности, трудно представить структуру государственной власти, более отвечающую плюралистической модели демократии, чем Конституция Соединенных Штатов. Также трудно представить себе документ, более расходящийся с мажоритарной системой. Обратите внимание на утверждение Мэдисона в Федералисте № 10, что государственная власть неизбежно включает в себя конфликтующие группировки (фракции). Это положение идеально совпадает с плюралистической теорией (см. главу 1). Затем вспомните, как Мэдисон описывает в Федералисте №51 возможность конституционно предотвратить концентрацию
Политика в меняющемся мире
2.1. Новое рождение свободы: экспортирование американского конституционализма
Когда отцы-основатели создавали проект Конституции в 1878 году, они начинали не на пустом месте. Такие лидеры, как Джеймс Мэдисон и Джон Адамс, начертали новый курс развития американского государства, извлекши уроки из неудач, постигших Статьи Конфедерации. Они также опирались во многом на идеи великих мыслителей-демократов прошлого. Сегодня, учитывая, что история США насчитывает более двухсот лет, не удивительно, что многие народы, делая свои первые шаги на пути к демократии, обращаются к американскому опыту.
Особенно в последние десять лет страны, идущие по пути демократических преобразований, почти на всех континентах создавали новые госу¬
дарственные институты, опираясь хотя бы частично на важные принципы, изложенные в Конституции США и Билле о правах. Это, конечно же, касается бывших коммунистических стран Восточной Европы, большая часть которых завершает сейчас первое десятилетие своего нового демократического правления. Бережное сохранение демократических идеалов в писаной конституции означает, что во всем мире идет движение навстречу свободе, (см. прилагаемую схему).
Следуя примеру американской Конституции, многие восточноевропейские страны создали государственные институты с целью закрепления и разделения властей: законодательной, исполнительной и юридической, аналогично тому, как это пред-


116
Трудным путем демократии
ставлено в американской системе государственной власти.
Особые гарантии, обеспечивающие личные права и свободы, также очень подробно прописаны в конституциях этих новых демократических стран. В Конституции Болгарии, например, подробно изложены ограничения на действия властей против граждан страны. Защита от жестокого или необычного наказания, неоправданного задержания и обыска, гарантия неприкосновенности жилища и конфиденциальности личной переписки — всего лишь некоторая часть гарантий, обеспечиваемых Конституцией Болгарии.
Так как не существует готовой формулы построения успешной демократии, только время покажет, оправдают ли себя эти молодые конституции на практике. Всего десять лет тому назад юмористы задавали вопрос:
«Какая разница между Советской Конституцией и Конституцией США?» Ответ: «По
Советской Конституции есть гарантия свободы слова и мысли, а по Конституции США есть гарантия свободы после того, как ты воспользовался свободой слова, и после того, как ты воспользовался свободой мысли!» Суть в том, что осуществление демократии на практике гораздо сложнее, чем теоретические рассуждения на тему демократии.
Источники: The International Institute for Democracy // The Rebirth of Democracy: 12 Constitutions of Central and Eastern Europe. 2* ed. The Netherlands: Council of Europe, 1996; Howard AE.D. Liberty’s Text: 10 Amendments That Changed the World // Washington Post. 1991. 15 December. P. C3; Freedom House, Annual Survey of Freedom Country Scores, 1972-1973 to 1999-2000 <www.fieedomhouse.org/ratmgs/.>


Конституция
117
власти в руках большинства за счет разделения ветвей власти и системы «сдержек и противовесов». Эта идея — избежать сосредоточения государственной власти в центре, который может попасть под контроль большинства, — также превосходно совпадает с плюралистической моделью демократии.
Делегаты Конституционного конвента намеревались создать республику — государственное правление, основанное на согласии большинства; они не намеревались создать демократию, которая покоится на правлении большинства. Им великолепно удалось создать эту республику. Процесс ее создания привел к возникновению такого правления, которое развилось не только в демократическое правление, но и в особый тип демократического правления. Учредители не хотели и не получили демократическое правление, которое отвечало бы мажоритарной модели. Они хотели и, без сомнения, создали правление, которое соответствует плюралистической модели.
Резюме
Конституция США — больше, чем исторический документ или антикварная вещь. Хотя ей более двухсот лет, она продолжает определять политику могущественной современной нации. Она все так же может сместить с поста президента, который на перевыборах одержал убедительную победу. Она все так же способна вести страну через правительственные кризисы.
Конституция была конечным продуктом революционного движения, нацеленного на сохранение существующих свобод. Это движение началось с Декларации независимости, которая провозгласила, что каждый человек наделен неотъемлемыми правами (среди них право на жизнь, свободу и стремление к счастью) и что государственная власть существует для блага граждан. Когда власть отказывает народу в этих правах, он имеет право на восстание.
Война с Британией была лишь частью процесса борьбы за независимость. Чтобы заменить британскую монархию, была необходима какая-то форма правления. Американцы выбрали республику и определили устройство этой республики в Статьях Конфедерации. Статьи, однако, оказались несостоятельными. Хотя они гарантировали штатам независимость, о которой те мечтали, они оставили центральному правительству слишком мало власти, чтобы справляться с беспорядками и восстаниями.
Конституция стала второй попыткой ограничить государственную власть. Она заменила слабый союз мощных штатов силь¬


118
Трудным путем демократии
ным национальным государством, но со строго ограниченными полномочиями, реализующим четыре политических принципа: республиканизм, федерализм, разделение властей и систему «сдержек и противовесов». Республиканизм — форма правления, при которой власть находится у народа и осуществляется через избранных представителей. Федерализм — это разделение власти между национальным правительством и правительствами штатов. Федерализм Конституции передал значительные полномочия национальному правительству за счет штатов. Разделение властей — это дальнейшее разделение власти национального правительства на законодательную (законотворческую), исполнительную (законопретворяющую) и судебную (толкующую законы) ветви. В завершение Конституция установила систему «сдержек и противовесов», давая каждой ветви возможность контроля и надзора над другими.
Когда началась работа над ратификацией Конституции, главным камнем преткновения оказалось то, что в ней не были перечислены индивидуальные свободы, за защиту которых боролись американцы. После обещания, что к Конституции будет добавлен Билль о правах, она была ратифицирована. Последующие десять поправок гарантировали участие в политическом процессе, уважение личных верований и право на неприкосновенность личности. В них также содержались гарантии против превышения государством своих полномочий при уголовных преследованиях. На протяжении многих лет Конституция развивалась через официальный процесс внесения поправок, судебный надзор и политическую практику.
Задача Конституции состояла в том, чтобы установить баланс между порядком и свободой. Она не ставила своей задачей обеспечение равенства; фактически понадобилось внесение поправок для того, чтобы устранить неравенство. Учредители пошли на компромиссы во многих вопросах, включая рабовладение, чтобы обеспечить создание новой и работоспособной государственной власти. Они не собирались создавать демократическое правление. Два века назад фактически не существовало веры в правление народа. Тем не менее учредители создали демократическую форму правления. Эта система правления с ее разделением властей и системой «сдержек и противовесов» прекрасно отвечает плюралистической модели демократии. Простое правление большинства, которое лежит в основе мажоритарной модели, было именно тем, чего учредители хотели избежать.
Учредители также хотели добиться равновесия между полномочиями национального правительства и правительств штатов.


Конституция
119
Строгое равновесие было болезненным вопросом, и делегаты Конституционного конвента отложили его рассмотрение. Примерно семьдесят лет спустя из-за вопроса о балансе власти разразилась гражданская война. Та война и бесчисленные политические битвы до и после нее показали, что в американской политической системе национальное правительство главенствует над правительствами штатов. В следующей главе мы рассмотрим, как слабая Конфедерация штатов превратилась в «более совершенный Союз».
Ресурсы Всемирной паутины
Хартии Свободы. Взгляните на основополагающие документы Америки, представленные в виртуальном выставочном зале Национального архива США. Хорошая графика, особенно тех документов, которые никогда не выставлялись публично. <http://www.archives.gov/exhibit_hall/charters_of_freedom/charters_ of_freedom.html>
Сравнение конституций разных стран. Тексты конституций разных стран мира и материалы о них на английском языке. Сайт содержит перекрестные ссылки для быстрого сравнения положений разных конституций.
<www.uni-wuerzburg.de/law/index.html>
Поисковая система по статьям Федералиста. Наберите ключевые слова, и с помощью этой тематической поисковой системы вы узнаете, что сказано на эти темы в статьях Федералиста. При введении URL необходимо учитывать буквенный регистр. <www.law.emory.edu/FEDERAL/federalist>


Глава 3 ФЕДЕРАЛИЗМ
В выборах на пост президента 2000 года, 7 ноября, кандидат от Демократической партии Эл Гор набрал большее число голосов, чем его соперник — кандидат от Республиканской партии Джордж Буш (George W. Bush). Тем не менее 20 января 2001 года на церемонии инаугурации президентом США был провозглашен Буш. Как может кандидат, который проигрывает по результатам общенародного голосования, стать президентом? Ответ простой — решение о том, кто станет президентом, принимается не по результатам общенациональных выборов, а по результатам федеральных выборов, которые определяют штаты.
Конституция США устанавливает основополагающие правила. Кто станет президентом страны, определяется при подсчете электоральных голосов штатов, а не индивидуальных голосов избирателей. Каждый штат располагает количеством электоральных голосов, равным числу сенаторов и членов Палаты представителей от данного штата. Три голоса имеет также округ Колумбия. Таким образом, общее число электоральных голосов составляет 538, и для победы на выборах кандидату в президенты требуется набрать по крайней мере 270 голосов. Законодательные собрания штатов устанавливают правила избрания выборщиков и то, каким образом они должны голосовать. Большинство законодательных собраний штатов следуют принципу «победитель получает все», который обязывает выборщиков отдать свои голоса тому, кто одержал победу в общенациональном голосовании внутри штата.


Федерализм
121
Затянувшаяся борьба на выборах 2000 года показывает федерализм в действии. Американская федеративная система государственного устройства распределяет полномочия между центральным правительством (нацией) и региональными правительствами (штатами). Двенадцатая поправка и Статья II, Раздел 1 Конституции США устанавливают общие правила, регламентирующие избрание президента и вице-президента страны. На их основе штаты принимают свои собственные уточненные правила голосования и подсчета голосов, поданных за президента и вице-президента, и следят за тем, чтобы они соблюдались.
Выборы 2000 года сделали Флориду и 25 электоральных голосов центром всеобщего внимания. После того как все голоса во всех других штатах были подсчитаны, оказалось, что ни один кандидат не набрал 270 голосов выборщиков, требуемых по Конституции для избрания на пост президента. Таким образом, тот, кто выиграл бы во Флориде, выиграл бы выборы. Количество голосов, обеспечивших победу Буша во Флориде по результатам всенародного голосования, было ничтожно мало и становилось все меньше по мере того, как пересчеты и удовлетворение многочисленных претензий выявляли неучтенные голоса в пользу Гора. Тем временем страна с нетерпением ожидала, кто станет следующим президентом. 12 декабря 2000 года после 36 дней юридических и политических схваток Верховный суд США поставил точку в борьбе соперников.
Решение суда (пять голосов против четырех) было противоречивым. Большинство, состоявшее из более консервативных членов, заявило, что время пересчета оспариваемых голосов истекло, потому что законы штата Флорида требовали завершения избрания выборщиков к 12 декабря. Меньшинство настаивало на продолжении пересчета1.
В этой ситуации проявились две важные составляющие федерализма: суверенитет национального правительства и правительств штатов и соответственно право высшего судебного органа страны осуществлять надзор над судами штатов и отменять их решения. (Суверенитет — верховенство во власти или полномочиях.) Легислатуры штатов имеют полномочия устанавливать правила голосования. Конгресс не может оспаривать результаты голосования в штатах при условии, что штаты подтвердят эти результаты в должный срок. Суды штатов могут толковать и пересматривать правила голосования, установленные легислатурами. Однако Верховный суд принимает окончательное решение относительно того, кто победил на выборах.
В этой главе мы исследуем теорию и практику американского федерализма. Является ли разделение властей между националь¬


122
Трудным путем демократии
ным правительством и правительствами штатов вопросом конституционного принципа или политической практики? Как баланс власти между национальным правительством и правительствами штатов соотносится с конфликтом между свободой и порядком и между свободой и равенством? Влияет ли рост федерализма за пределами Америки на саму Америку? Отражает федерализм плюралистическую или же мажоритарную модель демократии?
Теории федерализма
Федерализм
Разделение полномочий между центральным правительством и региональными правительствами.
Делегаты, собравшиеся в Филадельфии в 1787 году, решили проблему объединения тринадцати независимых штатов в одну нацию посредством создания новой политической формы — федеративного государственного устройства, которое соединяло элементы конфедерации с элементами унитарного государства (см. главу 2). Принцип федерализма (federalism) гласит, что два правительства или более наделены властью и полномочиями управлять теми же самыми людьми на той же самой территории. Например, правительства Соединенных Штатов и Пенсильвании обладают одними и теми же определенными полномочиями (правом налогообложения, например), но другие полномочия принадлежат исключительно либо одному, либо другому правительству. Как писал Джеймс Мэдисон в Федералисте № 10, «федеральная Конституция являет собой удачное решение... важные и всеобщие интересы передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные — законодателям штатов». Так, полномочия чеканить монету принадлежат национальному правительству, но полномочия давать разрешение на развод остаются прерогативой штата. В то же время власть над милицией штата может иногда принадлежать национальному правительству, иногда — правительству штатов. История американского федерализма показывает, что далеко не всегда легко провести грань между тем, что является «важным и всеобщим», а что — «местным и частным»’.  ** Выражение «федеральное правительство», используемое американцами, когда речь идет о центральном правительстве, приводит к еще большей путанице. Формально говоря, у нас есть федеральная система правления, которая включает как национальное правительство, так и правительства штатов. Чтобы в дальнейшем избежать путаницы, мы используем термин «национальное правительство», а не «федеральное», когда говорим о центральном правительстве.


Федерализм
123
Тем не менее федерализм дал возможность гражданам избавиться от страха перед тем, что им придется подчиняться большинству из разных регионов с разными интересами и ценностями. Федерализм также предлагал новую политическую модель. По оценке ведущего ученого в области федерализма, сделанной в 1990 году, 40% населения в мире живет в странах, официально имеющих федеративную конституцию, и еще 30% живет в государствах с такой формой правления, которая следует федеративным принципам или практикам без формального конституционного признания своего федерализма2.
Концепции американского федерализма
История американского федерализма изобилует попытками передать подлинное значение этого явления с помощью прилагательного или метафоры. По одной из оценок, ученые предложили около пятисот способов описания федерализма3. Сосредоточимся на двух из них: двойном федерализме и кооперативном федерализме.
Двойной федерализм
Двойной федерализм
Точка зрения, при которой Конституция рассматривается как договор между тринадцатью суверенными штатами, при котором полномочия национального правительства определены и ограничены.
Термин двойной федерализм (dual federalism) отражает теоретическое представление о должных взаимоотношениях между национальным правительством и правительствами штатов. Эта теория включает четыре основных положения. Первое — национальное правительство правит только в границах перечисленных полномочий. Второе — национальное правительство имеет ограниченное число конституционных целей. Третье — каждый блок системы правления — национальный или штата — суверенен в своей сфере. Четвертое — взаимоотношения между национальным правительством и правительствами штатов отличает скорее напряженность, нежели сотрудничество4.
Права штатов
Представление о том, что все права, которые особым образом не закреплены за национальным правительством по Конституции, сохраняются за штатами.


124
Трудным путем демократии
«Подразумеваемые полномочия»
Те полномочия, которые требуются Конгрессу для того, чтобы исполнять перечисленные (в Конституции) полномочия.
Двойной федерализм изображает штаты как полновластные компоненты федеративной системы, в некоторых отношениях равные национальному правительству. При двойном федерализме функции и области ответственности национального правительства и правительств штатов теоретически различны и практически разделены. Двойной федерализм рассматривает Конституцию как договор между суверенными штатами. Самым главным в двойном федерализме являются права штатов (states’ rights), концепция, в соответствии с которой за штатами сохраняются все права, не предоставленные Конституцией национальным правительствам. Претензии, относящиеся к ущемлению прав штатов, часто исходят от противников политики национального правительства. Их аргумент состоит в том, что народ не предоставлял национальному правительству полномочия проводить ту или иную политику и, таким образом, полномочия остаются у штатов или у народа. Сторонники прав штатов полагают, что полномочия национального правительства должны трактоваться узко. Они настаивают на том, что, несмотря на «растяжимое положение», которое дают Конгрессу «подразумеваемые полномочия», необходимые для того, чтобы выполнять свои «перечисленные полномочия» (см. главу 2), действия Конгресса должны быть ограничены только «перечисленными полномочиями». В подтверждение своих позиций они цитируют Десятую поправку: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».
Политологи используют «кондитерскую» метафору для описания двойного федерализма. Они часто уподобляют федерализм слоеному торту: полномочия и функции национального правительства и правительств штатов разделены между собой, как разные слои в торте (см. рис. 3.1).
Каждое правительство является верховной властью в своем «слое», в собственной сфере деятельности; между слоями проходит четкая граница, размеры каждого из них четко закреплены в Конституции.
Двойной федерализм оспаривался с разных точек зрения, в том числе и с исторической. Некоторые критики доказывают, что если национальное правительство действительно создано штатами, то только тринадцатью, т.е. теми, которые ратифицировали Консти-


Федерализм
125
Двойной федерализм
Метафора — "слоеный торт"
На срезе политической системы видны четкие различия между национальным правительством и правительствами штатов с точки зрения их полномочий, функций и обязанностей
Кооперативный федерализм
Метафора — "мраморный торт"
На срезе политической системы в любом ее месте видно смешение и взаимопроникновение функций и обязанностей национального правительства и правительств штатов
Рис. 3.1. Федерализм в метафорах
Два взгляда на федерализм могут быть представлены графически.
туцию. Остальные тридцать семь были приняты после создания национального правительства и созданы этим правительством на тех землях, которые оно приобрело. Еще один предмет споров — процесс ратификации. Вспомним, что специальные конвенты в первых тринадцати штатах, а не легислатуры штатов ратифицировали Конституцию. Ратификация, таким образом, была актом волеизъявления народа, не штатов. Более того, Преамбула к Конституции начинается со слов: «Мы, народ Соединенных Штатов», а не «Мы, штаты...». На вопрос о том, какое место занимает народ в федеративной системе, теория двойного федерализма не дает аргументированного ответа.
Кооперативный федерализм
Кооперативный федерализм
Точка зрения, при которой Конституция рассматривается как соглашение между людьми, которые являются гражданами как штата, так и государства в целом. Поэтому полномочия правительств штатов и полномочия национального правительства мало различаются.
Кооперативный федерализм (cooperative federalism) — словосочетание, появившееся в 1930-х годах, подытоживает другую теорию взаимоотношений между национальным правительством и


126
Трудным путем демократии
правительствами штатов. Эта теория признает все увеличивающееся пересечение функций национального правительства и правительств штатов и отрицает мысль об отдельных сферах или полномочиях, разделяющих правительства штатов и национальное правительство. Кооперативный федерализм (или федерализм совместных действий) включает в себя три положения. Первое: агентства*  ** штатов и национальные агентства, как правило, выполняют государственные функции совместно, а не по отдельности. Второе: национальное правительство и правительства штатов имеют схожие полномочия. Третье: власть не сосредоточена ни на одном государственном уровне или в каком-то одном агентстве; такая фрагментация сфер ответственности дает народу и отдельным группам людей доступ ко многим центрам влияния.
Для описания этой разновидности федерализма использовалась другая кондитерская метафора — мраморный торт. Национальное правительство и правительства штатов не делят сферы деятельности, они сосуществуют в них. Функции национального правительства и правительств штатов переплетены в американской федеральной системе. Определяющим для кооперативного федерализма является расширенное толкование положения о верховенстве общенационального права (Статья VI), которое особо подчеркивает приоритет национального права и обязывает каждого судью не принимать во внимание законы штата, если они противоречат Конституции, законам Соединенных Штатов и договорам, заключенным от имени Соединенных Штатов.
В отличие от двойного федерализма, кооперативный федерализм сглаживает различия между полномочиями национального правительства и полномочиями правительств штатов. Некоторые ученые утверждают, что метафора «слоеный торт» никогда не давала точного описания американской политической структуры5. Национальное правительство и правительства штатов имеют много общих целей, и они часто сотрудничают для их достижения. В XIX веке, например, сотрудничество, а не разделение полномочий и функций сделало возможным развитие транспортных систем, таких, как каналы, и учреждение в штатах колледжей на дарованной земле".
* Агентство (ведомство) может существовать в структуре федерального министерства или быть независимым. — Прим. пер.
** Учебное заведение, функционирующее на земельном участке, выделенном ему государством по закону Моррилла на том условии, что студенты в нем должны готовиться по конкретным специальностям. — Прим. пер.


Федерализм
127
«Растяжимое положение»
Последнее положение Статьи I, Раздела 8 Конституции США, которое дает Конгрессу средства выполнять его «перечисленные полномочия». Это положение является основополагающим для «подразумеваемых полномочий» Конгресса. Оно также называется положением о «необходимых и уместных» законах.
Принципиальное различие между теориями двойного и кооперативного федерализма состоит в том, как ими толкуются два раздела Конституции, излагающие условия, на которых строятся взаимоотношения между национальным правительством и правительствами штатов. Статья I, Раздел 8 содержит перечисленные полномочия Конгресса и завершается «растяжимым положением» (elastic clause), которое дает Конгрессу полномочия «издавать все законы, каковые необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных и всех других полномочий». Десятая поправка сохраняет за штатами или народом «полномочия», не делегированные национальному правительству, или те, пользование которыми не запрещено штатам Конституцией. Двойной федерализм постулирует незыблемость «растяжимого положения» и емкость Десятой поправки. Кооперативный федерализм постулирует гибкость «растяжимого положения» и сводит Десятую поправку к самоочевидной истине.
В своих усилиях ограничить сферы деятельности национального правительства консерваторы проявили приверженность метафоре «слоеный торт». Либералы, напротив, полагая, что одной из функций национального правительства является обеспечение равенства, утверждали, что метафора «мраморный торт» более уместна.
Консерваторы продолжают доказывать, что различные штаты имеют различные проблемы и ресурсы и что возвращение функции контроля правительствам штатов фактически способствовало бы многообразию направлений в политике. Штаты были бы свободны в экспериментировании с альтернативными способами решения своих проблем. Консерваторы также считают, что национальное правительство слишком отдалено, слишком занято своими делами и не отзывается на нужды народа в целом. Национальное правительство берет на себя чрезмерно большой объем управления и стремится обеспечить слишком большое единообразие. Более того, размер и сложность структуры федеральной системы ведут к непродуктивности расходования средств и неэффективности управления. Штаты, напротив, ближе к народу и способны скорее реагировать на особые требования на местах. Если восстановить активность правительств шта¬


128
Трудным путем демократии
тов, люди поверят, что они могут больше влиять на процесс принятия решений, и их участие в политической жизни станет более полноценным.
Более того, консерваторы полагают, что перераспределение власти в пользу штатов помогло бы им лучше выполнить другие актуальные политические задачи. Штаты прилагали бы больше усилий для снижения налогов, они не стали бы тратить много денег на программы социальной помощи и вряд ли принимали бы законы, устанавливающие жесткий контроль над бизнесом. В 1994 году «Республиканская революция» привела к тому, что в Конгрессе зазвучал целый хор новых голосов консерваторов, требующий возвращения полномочий штатам.
То, на что надеются консерваторы, страшит либералов. Они помнят, что модель наделения штатов правами привела к политическому и социальному неравенству и поддержке расизма. Чернокожие и население городов фактически часто не были представлены среди белых законодателей штатов, которые преимущественно обслуживали интересы сельского населения. Либералы полагают, что штаты упорствуют в своем нежелании защищать права или удовлетворять нужды своих граждан, будь то потребители, которые ищут защиты от посягательств бизнеса, ответчики, требующие гарантий соблюдения процессуальных норм, или малоимущие, нуждающиеся в обеспечении прожиточного минимума.
Эти идеологические концепции федерализма открывают простую истину. Федерализм не есть нечто, записанное в Конституции или подразумеваемое ею; Конституция лишь служит отправной точкой в дискуссии. Как заметил один ученый: «Чтобы понять, что такое федерализм, необходимо учитывать и принимать во внимание функционирование политики в целом»6.
Можете ли вы объяснить, почему...
Десятая поправка и положение о «необходимых и уместных» законах Статьи I могут противоречить друг другу?
Динамика федерализма
Хотя в Конституции дается определение характера федерализма в целом, действительное равновесие власти между национальным правительством и правительствами штатов всегда было скорее делом политики, а не формальной теории. Обсуждение федерализма, таким образом, должно представлять собой нечто


Федерализм
129
большее, нежели простое перечисление полномочий, которыми Конституция наделяет различные уровни системы государственной власти. Баланс власти значительно изменился с тех пор, как президент Мэдисон отчаянно боролся за то, чтобы национальное правительство играло должную роль в финансировании строительства дорог. Сегодня государство приняло на себя функции, о которых и не мечтали в XIX веке.
Почему же произошло такое значительное изменение в балансе власти в пользу национального правительства? Ответ следует искать в исторических обстоятельствах, а не в дебатах по поводу конституционной теории. Несомненно, наиболее серьезным испытаниям права штатов были подвергнуты тогда, когда несколько южных штатов попытались выйти из Союза. Угроза выхода бросила вызов главенствующему положению национального правительства, которое северные армии установили силой оружия в ходе крупнейшей в стране кровопролитной Гражданской войны.
Некоторые перемены в балансе власти были результатом конституционных поправок, например, положения о надлежащей правовой процедуре и равной защите законов в Четырнадцатой поправке (1868) и положения Семнадцатой поправки о прямом выборе сенаторов (1913). Бблыпая часть полномочий национального правительства была получена им в результате принятия законов и их толкования. Рассмотрим эти средства политических перемен.
Законодательство и «растяжимое положение»
Растяжимое положение Конституции дает Конгрессу полномочия издавать любые законы, которые «необходимы и уместны» для осуществления им своих полномочий. Используя эти полномочия наряду с «перечисленными», Конгрессу удалось невероятно расширить сферы полномочий национального правительства. Перемены часто случались во времена кризисов или национальных бедствий — Гражданской войны, «Великой депрессии», мировых войн. Роль национального правительства возросла, так как оно реагировало на нужды и требования, которые правительства штатов и местные органы правления не желали или не могли удовлетворить.
Законодательная деятельность — один из рычагов, который использовало национальное правительство, чтобы достичь целей на государственном уровне. Хорошим примером является Закон об избирательных правах 1965 года (Voting Rights Act of 1965). Раздел 2 Статьи I Конституции дает штатам полномочия опреде¬


130
Трудным путем демократии
лить требования, предъявляемые к избирателям. Но Пятнадцатая поправка (1870) гарантирует, что ни одному гражданину не должно быть отказано в праве голоса «по причине расовой принадлежности, цвета кожи либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении». До появления Закона об избирательных правах штаты не могли прямо отказать черному населению в праве голоса, но они могли потребовать, чтобы голосующие прошли тест на грамотность или заплатили избирательный налог. Это требование фактически лишало чернокожих избирательных прав во многих штатах. Закон об избирательных правах был предназначен для того, чтобы устранить это политическое неравенство (см. главу 13).
Закон дает должностным лицам национального правительства полномочия принимать решения о том, могут те или иные лица участвовать в голосовании на всех уровнях, включая первичные выборы — праймери, национальные выборы, выборы в штатах и на местах. Конституционная сила закона зиждется на Разделе 2 Пятнадцатой поправки, которая дает Конгрессу право исполнять поправку «путем принятия соответствующего законодательства».
Толкование законов и конституционных положений Верховным судом
К Закону об избирательных правах не все отнеслись с энтузиазмом. Его противники, занимая позиции двойного федерализма, настаивали на том, что Конституция дает штатам полномочия самим определять, кто имеет право голосовать. Его сторонники заявляли, что гарантирование избирательного права Пятнадцатой поправкой имеет приоритетное значение по сравнению с правами, предоставленными штатам, и дает национальному правительству новые полномочия.
Конфликт был окончательно разрешен Верховным судом, исполняющим роль третейского судьи в федеральной системе. Суд разрешает споры о полномочиях национального правительства и правительств штатов, принимая решение о том, являются ли действия какой-либо из сторон неконституционными (см. главу 11). В XIX и начале XX века Верховный суд часто принимал решения в пользу правительств штатов. Затем почти в течение 60 лет, с 1937 по 1995 год, он почти всегда поддерживал национальное правительство в спорах о балансе власти между национальным правительством и правительствами штатов. Если не считать разногласий по поводу выборов 2000 года, консервативное большинство суда способствовало изменению баланса власти вновь в пользу штатов.


Федерализм
131
Положение о торговле
Третье положение Статьи I, Раздела 8, которое дает Конгрессу полномочия регулировать торговлю между штатами.
Положение о торговле: инструмент власти национального правительства. Росту власти национального правительства способствовало толкование Верховным судом конституционного положения о торговле (commerce clause). Третье положение Статьи I, Раздела 8 гласит, что «Конгресс имеет право... регулировать торговлю... между отдельными штатами». Судебное толкование этого положения менялось со временем, но с середины периода «Великой депрессии» это положение, как правило, давало Конгрессу большую свободу в осуществлении законодательной власти за счет регулирования торговли между штатами. Однако перевес в сторону штатов произошел в 1995 году, когда Верховный суд вновь заговорил о конституционных ограничениях Конгресса, которые были преданы забвению на протяжении почти 60 лет. Большинством в пять голосов против четырех в деле Соединенные Штаты против Лопеса (United States v. Lopez) суд провозгласил, что Конгресс превысил свои полномочия, предоставленные положением о торговле, когда принял в 1990 году закон, запрещавший ношение оружия в помещении школы или около нее. Консервативное большинство, возглавляемое Председателем Верховного суда Уильямом Ренкви- стом, пришло к заключению, что ношение оружия в районе школы «не имеет ничего общего с «торговлей» или экономическим предпринимательством какого бы то ни было рода, как бы широко ни трактовались эти термины». Таким же образом в 2000 году суд отклонил законопроект Конгресса, позволявший рассматривать в федеральном суде судебные иски, по которым предъявлялись требования о возмещении ущерба жертвам преступлений «по половым мотивам». Закон о насилии против женщин нарушал как торговое положение, так и Раздел 5 Пятнадцатой поправки. Большинство в суде заявило, что «Конституция требует разграничения между тем, что принадлежит действительно национальной сфере полномочий, а что местной»7.
Одиннадцатая поправка: иммунитет верховной власти. В 1966 году Верховный суд решительно потребовал ограничить полномочия Конгресса в пользу штатов. В постановлении, вокруг которого развернулась ожесточенная борьба и которое было принято с минимальным преимуществом в один голос: пять против четырех, то же самое большинство судей в количестве пяти человек укрепили власть штатов, резко ограничив полномочия Конгресса передавать


132
Трудным путем демократии
иски штатов на рассмотрение в федеральные суды. Это постановление стало результатом запутанной тяжбы между племенем семино- лов и официальными властями Флориды8.
Федеральный закон 1988 года предоставлял индейским племенам право подать в федеральный суд иск против штата, если власти штата оказываются не в состоянии вести честные переговоры о разрешении открыть игорные заведения на землях племени. Многие федеральные законы имеют положения, по которым в случае нарушения этих федеральных законов штатом лица, потерпевшие в результате такого нарушения, могут подать на штат жалобу в федеральный суд. Однако Одиннадцатая поправка запрещает таким судам слушать дела, в которых на штат подана жалоба жителями другого штата или иностранного государства.
Значимость решения Верховного суда выходит далеко за пределы отдельных фактов; от решения суда зависит, могут ли отдельные лица или группы людей использовать федеральные суды, чтобы принудить штаты следовать целому ряду национальных законов. В документе, называемом «мнение большинства», Председатель Верховного суда утверждает, что «штаты, хотя и составляют союз, сохраняют определенные атрибуты независимости», включая иммунитет от судебного преследования.
Билль Брейди и границы полномочий национального правительства. В 1993 году Конгресс принял умеренный закон о контроле над продажей оружия (известный как Билль Брейди (The Brady Bill)). Закон обязывал к ноябрю 1998 года создать национальную систему проверки информации о предполагаемых покупателях оружия, выявить осужденных за тяжелые преступления и психически больных. По этому закону была создана временная система, которая требовала от сотрудников правоохранительных органов осуществлять проверку информации и сообщать о ее результатах торговцам оружием в их микрорайоне. Несколько шерифов оспорили этот закон.
В июне 1997 года Верховный суд поддержал шерифов, нанеся двойной удар по положению о правоприменении на местах. В деле Принтц против США (Printz v. United States) суд вынес решение, согласно которому Конгресс не может требовать от местных властей исполнения распоряжения, изданного национальным правительством. Судья Верховного суда США Антонин Скалиа (Antonin Scalia) в письменном мнении от лица пяти членов суда, составивших консервативное большинство, высказался в духе теории федерализма, метафорически уподобляющегося «слоеному торту», утверждая, что вменение в обязанность местным органам провер¬


Федерализм
133
ки информации о предполагаемых покупателях оружия нарушало принцип двойной суверенности тем, что позволяло национальному правительству «поставить себе на службу, при этом без всяких для себя затрат, служащих полиции 50 штатов». Помимо того, предложенная система нарушала принцип разделения властей, перекладывая решением Конгресса ответственность президента за добросовестное исполнение национальных законов на служащих местных правоохранительных органов9.
Решение по делу Принтца вызвало лишь безмолвный протест Конгресса, так как положение о применении закона на местах было только временным. Решение показывает, однако, что федерализм ограничивает реальную власть национального правительства. Тем не менее Конгресс сохраняет полновластие в вопросе обеспечения взаимодействия между правительствами штатов. Его инструментом являются деньги.
Целевые субсидии, или гранты
С 1960-х годов финансовые инициативы национального правительства не менее, чем законотворчество и толкование законов, использовались как средство формирования отношений между национальным правительством и правительствами штатов. Основным методом предоставления национальным правительством денег штатам является метод государственных субсидий, или грантов.
Грант
Деньги, предоставляемые правительством одного уровня правительству другого для расходов на определенную цель.
Грант (grant-in-aid) — это целевая субсидия, предоставляемая правительством одного уровня правительству другого уровня. Большинство грантов включают критерии или требования, предписанные Конгрессом. Многие из грантов предоставляются на условиях долевого участия. Получатель должен вложить свои средства, в зависимости от размеров этого вклада национальное правительство вносит свою долю. Существуют две основные формы субсидий: целевые гранты и нецелевые гранты, или гранты общего назначения («блок-гранты»).
Целевой грант
Г рант, предназначенный для расходов на определенную цель и распределяемый по определенной формуле или на конкурсной основе.


134
Трудным путем демократии
Формула- грант
Целевой грант, распределяемый по формуле, которая устанавливает, кто может претендовать на него и какая сумма предусмотрена для каждого получателя.
Проект-грант
Целевой грант, предоставляемый на конкурсной основе по результатам рассмотрения заявлений, поданных предполагаемыми получателями.
Целевые гранты* (categorical grants) предназначены для определенных целей, и ограничения по их использованию обычно оставляют получателю относительно мало свободы действий. Сегодня получателями грантов являются правительства штатов, местные органы управления, общественные и частные некоммерческие организации. Существует два типа целевых грантов: «формула- грант» и «проект-грант». Как следует из названия, «формула-гранты» (formula-grants) распределяются по определенной формуле, в которой точно указывается, кто может претендовать на грант и какую сумму получит каждый допущенный претендент. В предписании может приниматься во внимание доход на душу населения в штате, количество детей школьного возраста, городское население и количество семей, живущих за чертой бедности. Большинство грантов, однако, это «проект-гранты» (project grants), предоставляемые на конкурсной основе. В последнее время такие гранты предоставлялись преимущественно в области здравоохранения (программа против наркотической зависимости, ВИЧ-СПИД- программы), в сфере природных ресурсов и окружающей среды (борьба с загрязнением асбестом и токсическими выбросами), а также в сфере образования, профессиональной подготовки и занятости (для инвалидов, бездомных и престарелых).
Нецелевой грант (блок-грант)
Г рант, предоставляемый для осуществления задач общего характера, позволяющий получателю пользоваться большой свободой в расходах предоставляемых денежных средств.
В отличие от целевых грантов, нецелевые, или «блок-гранты» (block grants) направляются на цели более общего характера. Они предоставляют правительствам, получающим гранты, значитель¬
* Иногда этот термин переводится как «категориальный» или «категорийный» грант. — Прим. пер.


Федерализм
135
ную свободу при принятии решения о том, как распределить деньги между отдельными программами. Если целевой грант может быть выделен для очень узкого направления деятельности, например изучения этнического наследия, то предназначение нецелевого гранта определяется достаточно широко. Например, на развитие начального, среднего или профессионального образования. Правительство штата или местные власти, получающие нецелевой грант, сами выбирают конкретную образовательную программу, на которую пойдут полученные средства.
Гранты — это метод перераспределения дохода. Деньги собираются национальным правительством с граждан всех 50 штатов и затем распределяются между другими гражданами предположительно для решения первостепенных социальных проблем. Многие гранты содействовали упразднению значительных неравенств между штатами и их гражданами. Но формулы, использованные для перераспределения этого дохода, не нейтральны; они имеют яркую политическую окраску и составляются в результате долгих и трудных дебатов на слушаниях в Конгрессе. Какова бы ни была форма или цель гранта, деньги выделяются на определенных условиях. Одни средства должны быть использованы исключительно в тех целях, на которые они выделены. Другие условия предусматривают оценку эффективности использования гранта. Есть и такие, что преследуют достижение определенной более широкой национальной цели, которая не всегда тесно связана с конкретным назначением гранта. Например, президент Билл Клинтон в октябре 2000 года подписал новый закон, устанавливающий предельно допустимый уровень содержания алкоголя в крови при вождении автомобиля — 0,08 %о.Штаты, которые отказываются ввести у себя этот более низкий предельно допустимый уровнь к 2004 году, обрекают себя на потерю миллионов правительственных денег, предназначенных на строительство дорог10.
Можете ли вы объяснить, почему...
Конгресс может убедить штаты применить требование более низкого уровня предельно допустимого содержания алкоголя в крови в 0,08%с?
Концепция федерализма в развитии
Ученые, изучающие федерализм, обратили внимание на то, что каждое поколение, столкнувшись с новыми проблемами, вынуждено было вырабатывать собственную версию федерализма. Поко¬


136
Трудным путем демократии
ление за поколением использовали полномочия суда и Конгресса в разной степени, с тем чтобы изменять баланс власти между национальным правительством и правительствами штатов то в одну, то в другую сторону.
Мак-Калл ох против штата Мэриленд
В начале XIX века толкование федерализма в пользу интересов национального правительства шло в ущерб правам штатов. В 1819 году Верховный суд вместе с Председателем Верховного суда Джоном Маршаллом (John Marshall) расширил рамки полномочий национального правительства в деле Мак-Каллох против штата Мэриленд (McCulloch v. Maryland). Суд должен был решить, имел ли Конгресс право учредить национальный банк, и если да, то имели ли штаты право облагать этот банк налогом. Выражая единодушное мнение членов суда, Маршалл писал, что суд признает за Конгрессом только те полномочия, которые предоставлены ему Конституцией, о банках же в Конституции речь нигде не шла. Однако Статья I давала Конгрессу полномочия принимать все «необходимые и уместные» законы для осуществления перечисленных полномочий, предоставленных Конгрессу. Маршалл дал широкое толкование этому растяжимому положению: «Если цель является законной, если она находится в рамках Конституции, то все средства, которые годятся, которые явно направлены на достижение этой цели и которые не запрещены, но соответствуют букве и духу Конституции, являются конституционными».
Суд ясно подтвердил, что Конгресс имел полномочия учредить банк. Но имели ли штаты (в данном случае Мэриленд) полномочия облагать банк налогом? Утверждая, что «власть обложения налогом равносильна власти разрушения», Маршалл настаивал на том, что штаты не могут облагать налогом национальное правительство, потому что полномочия национального правительства были ему даны не штатами, а народом11. Маршалл был сторонником кооперативного федерализма. Предположить, что штаты полномочны облагать налогом национальное правительство, означало бы дать им верховенство власти над национальным правительством.
Права штатов и двойной федерализм
Нуллификация
Объявление штатом какого-либо действия национального правительства не имеющим законной силы на территории штата.


Федерализм
1Î7
Многие полагают, что Гражданская война была войной за отмену рабовладения. Это не так. Настоящей причиной войны были разногласия по поводу характера федерального союза, самого федерализма. Во времена Гражданской войны экономические и культурные различия между северными и южными штатами были значительными. В связи с тем, что экономика Юга основывалась на трудоемком сельском хозяйстве, южане поддерживали как низкие тарифы на импортируемые товары, так и рабовладение. Чтобы защитить свою экономику, основанную на промышленном производстве, северяне требовали высоких тарифов. Когда северяне добивались принятия национальных законов, угрожавших интересам южных штатов, южане требовали защиты прав штатов. Южане даже предложили теорию нуллификации (nullification), заключающуюся в том, что штат мог объявить какое-либо действие национального правительства не имеющим законной силы. Гражданская война показала, что нуллификация законной силы не имеет, но она не установила баланса власти федерации и штатов.
«Новый курс» и его последствия
Проблемы «Великой депрессии» оказались настолько объемными, что их не смогли взять под контроль ни правительства штатов, ни частный бизнес. Поэтому национальное правительство взяло на себя значительную долю ответственности за то, чтобы облегчить возникшие трудности и обеспечить экономический подъем. Ответом президента Ф.Рузвельта на депрессию был «Новый курс», в соответствии с которым Конгресс принял различные чрезвычайные программы, направленные на стимулирование экономической деятельности и оказание помощи безработным. Многие из них требовали сотрудничества национального правительства и правительств штатов. Посредством условий предоставления финансовых средств национальное правительство расширило свои полномочия и усилило контроль над штатами12.
Вначале точка зрения Верховного суда на «Великую депрессию» отличалась от точки зрения других ветвей государственной власти. По мнению суда, когда множество проблем местного характера воспринималось как одна национальная проблема, под угрозой оказалась вся структура федерализма.
В 1937 году, однако, оставаясь в том же составе, суд начал менять свою позицию и поддержал главные меры «Нового курса». Возможно, суд изучил результаты выборов 1936 года и учел одобрение страной политического курса национального правительства


138
Трудным путем демократии
по решению проблемы нации. Возможно, он стремился смягчить угрозу президента расширить суд за счет привлечения судей, сочувствующих его взглядам. В любом случае суд отказался от попыток провести жесткую границу между полномочиями национального правительства и правительств штатов.
Иногда эпоху «Нового курса» называют революционной. Без сомнения, этот период был решающим для изменения облика федерализма в Соединенных Штатах. Но, может быть, самая значительная перемена заключалась в том, каким образом американцы стали рассматривать свои проблемы и роль национального правительства в их разрешении. Трудности, которые в какой-то момент расценивались как личные или как проблемы местного характера, стали теперь национальными проблемами, требовавшими решений в масштабе страны. Всеобщее благоденствие в широком понимании этого слова стало на законных основаниях заботой национального правительства.
В других отношениях, однако, «Новый курс» был не слишком революционным. Например, Конгресс не требовал для себя новых полномочий для разрешения экономических проблем страны, а просто использовал свои конституционные полномочия в сложившихся обстоятельствах.
Возрождение федерализма
В 1969 году Ричард Никсон выступал в поддержку того, чтобы дать больше полномочий штатам и органам местного управления. Никсон хотел децентрализовать государственную власть. Он назвал этот план «Новым федерализмом» (New Federalism). Билл Клинтон, напротив, предлагал, чтобы национальное правительство действовало как гуру, направляя и вдохновляя штаты на самостоятельное решение наболевших проблем.
Эволюция федерализма
«Новый федерализм» Никсона требовал объединения целевых грантов и их преобразования в нецелевые. Эта перемена имела исключительное значение для федерализма. Нецелевые гранты рассматривались как способ исправить нарушения баланса власти между Вашингтоном, штатами и органами местного управления. «Новый федерализм» был не чем иным, как двойным федерализмом в современных одеждах.
Стало реальностью осознание того факта, что федеральная система находится в тупике и вышла из-под контроля. В 1976 году Джимми Картер (Jimmy Carter) участвовал в президентских выбо-


Федерализм
139
Рис. 3.2. Помощь национального правительства правительствам штатов и органам местного управления
В 1960 году национальное правительство покрыло 12% расходов всех правительств штатов и органов местного управления. К1978 году национальное правительство почти удвоило свою долю в расходах штатов и органов местного управления. К 1988 году доля национального правительства снизилась до 19%. В то время как национальная доля оставалась на одном уровне или сокращалась, расходы правительств штатов и органов местного управления набирали темп, особенно на программы «Медикэйд» (Medicaid), пособия по бедности, содержание тюрем и на образование (кривые показывают темп изменений расходов). Источник: The Budget for FY2003: Historical Tables. Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 2002. Table 15.2. P. 292.
pax как аутсайдер, который обещал сократить размер национального правительства и затраты на его содержание. И ему это действительно удалось. Как видно на рис. 3.2, после 1978 года размер помощи национального правительства штатам и органам местно¬


140
Трудным путем демократии
го управления действительно начал сокращаться и, снизившись, оставался на том же уровне.
Когда Рональд Рейган вступил в должность в 1981 году, он пообещал «новый Новый федерализм» («new New Federalism»), который восстановит правильные конституционные взаимоотношения между правительствами на уровне федерации, штата и местного управления. Национальное правительство, говорил он, «относилось к избранным официальным лицам в штате и на местах так, как если бы они были всего лишь служащими федеральных властей»13.
Обещания Рейгана сократить федеральные налоги и расходы означали, что штаты должны были оплачивать все большую долю стоимости государственных услуг (см. рис. 3.2). В середине 1970-х годов доля национального правительства в расходах штатов и органов местного управления составляла 25%. К 1990 году она снизилась до 20%. Когда демократы контролировали Конгресс и президента, эта доля к 1994 году выросла до 22%. Но победы республиканцев в Конгрессе в 1994 сделали увеличение расходов непопулярной мерой.
В июне 1999 года Верховный суд высказал свою точку зрения на федерализм. Проголосовав по трем различным делам пятью голосами против четырех, он вновь показал себя сторонником идеи двойного федерализма и установил баланс власти в пользу штатов. Суд фактически защитил правительства штатов от исков о нарушении штатами федеральных законов, возбуждаемых отдельными лицами. «У Конгресса огромная власть, но она не безгранична», — заявил судья Энтони Кеннеди, автор одного из мнений большинства. «Когда Конгресс принимает законы в вопросах, касающихся штатов, — продолжал Кеннеди, — он не может обращаться с этими суверенными сущностями просто как с префектурами или корпорациями. Конгресс должен оказывать штатам должное уважение как паритетным участникам федеральной системы»14.
Это изменение в балансе власти, однако, не прочно. Судебная тяжба и полемика в обществе, к которым привели выборы 2000 года, могут оказать глубокое воздействие на понимание судом федерализма, а Конгресс все еще сохраняет значительную власть для того, чтобы заставить штаты подчиниться.
Преимущественное право Конгресса — орудие федерализма
До 1965 года рост власти национального правительства и уменьшение власти правительств штатов были следствием увеличения числа целевых грантов, предоставленных Вашингтоном с сопутствующими условиями. С 1965 года Конгресс использовал


Федерализм
141
свои полномочия центрального органа в новых сферах и новыми способами15.
Преимущественное право
Право Конгресса принимать законы, дающие национальному правительству право принимать на себя в полном или частичном объеме полномочия правительства штата.
Преимущественное право (preemption) — право Конгресса принимать законы, дающие национальному правительству право брать на себя в полном или частичном объеме полномочия правительства штата. Когда национальное правительство возлагает на себя новую правительственную функцию, оно ограничивает дискреционное право штатов. Например, введя в 1967 году Закон о недопущении дискриминации по возрасту при найме, национальное правительство лишило штаты полномочий определять возраст, по достижении которого служащие обязаны уходить на пенсию.
Мандат
Требование того, чтобы деятельность, предпринимаемая штатом, или обеспечиваемая им услуга отвечали минимальным национальным стандартам.
Мандаты и ограничения. Законодательные акты преимущественного права, изданные Конгрессом, ограничивают полномочия штатов двумя путями: через разрешения и ограничения. Мандат (mandate) — требование того, чтобы штат осуществлял какую-либо деятельность или оказывал какую-либо услугу в соответствии с минимальными национальными стандартами. Например, по программе «Медикэйд» национальное правительство требует от штатов предоставления своим гражданам с низким доходом возможность получить некий минимальный уровень медицинского обслуживания. Хотя «Медикэйд» — это программа, которая финансируется совместно национальным правительством и правительствами штатов, она выросла во вторую по величине статью бюджета штатов. В 2002 году штаты внесли 103 млрд долларов США в программу общей стоимостью 245 млрд долларов16.
Ограничение
Требование, изложенное в законе Конгресса, запрещающее правительству штата или на местах использовать определенные полномочия.


142
Трудным путем демократии
Напротив, ограничение (restraint) запрещает правительству штата использовать определенные полномочия. Рассмотрим регламентацию автобусного транспорта. Для того чтобы обеспечить автобусное сообщение с маленькими и отдаленными районами, некоторые штаты в прошлом выдавали франшизу* автобусным компаниям, которые соглашались обслуживать такие маршруты, с условием, что они будут продолжать свою деятельность даже при ее убыточности. Но в 1982 году Конгресс утвердил Закон о реформе автобусной службы (Bus Regulatory Reform Act), который запрещал штатам ставить такие условия. Сейчас многие штаты предлагают субсидии водителям автобусов, чтобы гарантировать обслуживание отдаленных районов.
Какую бы форму ни приняло преимущественное право — мандатов или ограничений, для правительства штата и органов местного управления это означает дополнительные затраты и вмешательство в их основную деятельность: установление приоритетов. Более того, национальное правительство не обязано оплачивать те расходы, которые сопряжены с мандатами и ограничениями. Когда преимущественное право упрочилось в 1980-х годах, национальное правительство сократило расходы в форме грантов штатам, и штаты должны были оплачивать все расходы.
Ограничение нефинансируемых мандатов. Правительства штатов и органов местного управления давно высказывали серьезные возражения по поводу практики национального правительства требовать от штата определенных действий, не предоставляя при этом финансового обеспечения, необходимого для их выполнения. К 1992 году более 170 законов, принятых Конгрессом, содержали частично или полностью нефинансируемые мандаты17. Одним из первых результатов 104-го Конгресса под руководством республиканцев стал Закон о нефинансируемых мандатах 1995 года (Unfunded Mandates Relief Act). Закон требует, чтобы Бюджетное управление Конгресса производило стоимостную оценку любого предлагаемого на рассмотрение национального законопроекта, который подразумевает непосредственный расход более чем в 50 млн долларов США за финансовый год штата или местного правительства или более чем 100 млн долларов США непосредственных расходов на финансовый год в частном секторе. Закон также требует стоимостного анализа последствий нормативных актов.
* Право на создание коммерческого предприятия, предоставляемое на определенный период и зафиксированное в договоре.


Федерализм
143
Другие органы власти в федеральной системе
В этой главе мы сосредоточили внимание на той роли, которую играют национальное правительство и правительства штатов в формировании федеральной системы. Хотя в Конституции содержится ясное утверждение того, что существуют только национальное правительство и правительства штатов, американская федеративная система способствовала появлению также множества органов местного управления. По переписи 1992 года их насчитывалось почти 87 тысяч18.
Типы местных органов управления
Муниципальное (городское)управление
Государственная единица управления большим или маленьким городом.
Управление округа
Государственная единица управления округом.
Школьный округ
Район, в котором органы местного самоуправления обеспечивают руководство программами начальных и средних школ.
Специальный округ
Орган управления, созданный для выполнения специальных функций, осуществляемых лучше всего вне юрисдикционных различий.
Американцы являются гражданами как страны, так и штата, но они также подпадают под юрисдикцию различных органов местного управления. Сюда входят органы муниципального управления (municipal government) — управления больших и малых городов. Муниципалитеты, в свою очередь, расположены в округах (могут включать несколько округов либо иметь общую границу с округами), имеющих свои органы управления — управления округами (county government). (В 16 штатах округа далее делятся на районы.) Большинство американцев принадлежат также территориально к какому-либо школьному округу (school district), который отвечает за местные программы начального и среднего образования. Существует также деление на специальные округа (special district), органы управления которых отвечают за выполнение особых функций; обычно это такие


144
Трудным путем демократии
функции, как, например, пожарная охрана, водоснабжение и водоочистка, — их нельзя выполнить эффективно в рамках одной юрисдикции. Все местные органы управления созданы правительствами штатов либо по их конституциям, либо в результате законотворческой деятельности.
Так много органов власти: преимущества и недостатки
В теории по крайней мере одно преимущество наличия органов местного управления состоит в том, что это приближает правительство к народу, дает народу возможность участвовать в политическом процессе, оказывать прямое влияние на политику. С этих позиций частично дублирующие друг друга органы местного управления представляются совместимыми с мажоритарным взглядом на демократию.
В действительности, однако, картина выглядит несколько иначе. Исследования показали, что люди значительно в меньшей степени склонны принимать участие в местных выборах по сравнению с общенациональными. На самом деле явка избирателей на местных выборах обычно бывает очень низкой вопреки тому, что индивидуальные голоса играют большую роль. Более того, дробление полномочий, функций и обязанностей между национальным правительством, правительством штата и органами местного управления делают общую картину государственной власти сложной и поэтому непонятной и недоступной простому народу. Кроме того, большинство людей мало времени могут посвящать общественным делам. Все эти факторы не способствуют тому, чтобы отдельные граждане хотели заниматься политикой, и, в свою очередь, увеличивают влияние организованных групп, имеющих в своем распоряжении ресурсы — время, деньги и ноу- хау, — на формирование политики (см. главу 7). Вместо того чтобы приблизить правительство к народу и усилить мажоритарную демократию, сложность системы скорее способствует поддержанию плюрализма.
Потенциальный плюс существования многих уровней власти состоит в том, что они позволяют стране экспериментировать с новой политикой в небольших масштабах. Новые программы или решения проблем могут быть проверены в одном или нескольких городах или штатах. Удачные программы, возможно, будут восприняты другими городами или штатами или нацией в целом. По этой причине штаты иногда называют «лабораториями демократии». Эти «лаборатории» получили поддержку в результате реформ социального обеспечения при республиканском Конгрессе. К 1997 году национальное правительство закрыло самую большую


Федерализм
145
программу социального обеспечения «Помощь семьям с детьми- иждивенцами» (Aid to Families with Dependent Children — AFDC) и заменило ее программой блок-гранта. Штаты могут претендовать на эти фонды, которые они могут расходовать так, как считают необходимым, при том условии, что они следуют национальному курсу на создание рабочих мест. Большинство штатов полностью перестали оказывать финансовую поддержку дееспособным гражданам, которые не работают, не получают профессионального обучения и не ищут работу. Более того, национальное правительство ограничило срок получения бессрочной помощи пятью годами, а многие штаты сделали срок получения помощи для дееспособных граждан еще короче.
Большое количество правительственных структур позволяет правительству на каком-то уровне реагировать на разнообразие условий, превалирующих в различных областях страны. Штаты и города очень сильно отличаются друг от друга по численности населения, размерам, экономическим ресурсам, климату и другим характеристикам. Меньшие политические единицы в большей степени способны действовать с учетом особенностей местных условий и обычно могут сделать это быстрее, чем более крупные единицы. Меньшие единицы, однако, могут не справиться с мобилизацией экономических ресурсов, чтобы разрешить возникшую проблему. Следовательно, на протяжении истории Америки национальное правительство использовало свои фонды, чтобы уменьшить неравенство между штатами с точки зрения их развития и благосостояния.
Можете ли вы объяснить, почему...
вопреки тому, что американцы обычно считают, что правительство должно быть близко к народу, так мало граждан принимают участие в местных выборах?
Современный федерализм и дилеммы демократии
До какой степени сбылись надежды консерваторов и оправдались страхи либералов в период развития федерализма с 1980 по 1990 год? Ни того, ни другого в полной мере не произошло ни при одном варианте федерализма. Федерализм Рейгана—Буша использовался как орудие для сокращения бюджета за счет выделения меньшего количества денег штатам. Однако, вопреки ожиданиям как консерваторов, так и либералов, штаты одобрили рост налогообложения для оплаты социальных услуг


146
Трудным путем демократии
Политика в меняющемся мире
3.1. 	Соединенные Штаты Европы или Объединенная Европа штатов?
Европейский союз (ЕС) — одно из великих достижений политики и экономики XX века. Он возник в 1950-х годах, когда шесть стран (которые всего за десять лет до этого сражались друг против друга во Второй мировой войне) договорились о создании Европейского экономического сообщества, чтобы достичь ограниченной экономической интеграции. К 2001 году ЕЭС расширило членство с шести до пятнадцати стран и превратилось в Европейский союз, политический институт, охвативший целый континент, с единой экономикой, соперничающей с экономикой США, институт, который обладает системой договоров и правил, объединяющей его членов в политическую систему, являющую собой гибрид федерации и конфедерации. Но насколько тесными должны быть политические связи между его членами, остается предметом жарких споров.
Сегодня ЕС — международная организация, чьи полномочия установлены и ограничены международными договорами. (Другими примерами международных организаций являются Организация Объединенных Наций и Всемирная организация здравоохранения.) Европейское
сообщество отличается от всех других международных организаций тем, что полномочия, делегированные ему странами- участницами, выходят за пределы чисто административных функций. Так же как национальное правительство США может издавать законы, которые действительны для всех штатов и которые имеют приоритет перед законами штатов, так и ЕС может создавать и обеспечивать исполнение некоторых законов, которые значительно ограничивают суверенность всех его членов. Например, в 2000 году ЕС принял меры, которые впервые обеспечивают единую законодательную базу для борьбы с дискриминацией по признаку расы, пола, возраста или инвалидности. В случаях, подобных этому, ЕС действует как федерация.
Многие инициативы ЕС остаются, однако, добровольными: страны-члены участвуют или не участвуют в них по своему выбору. В этих сферах ЕС действует как конфедерация, о которой мы узнали в главе 2. Самый известный пример — это евро, который стал официальной валютой 12 из 15 стран. Три страны — Британия, Дания и Швеция — предпочли сохранить собственные валюты.


Федерализм
147
Не случайно это именно те страны, которые также наименее охотно относятся к любой дальнейшей политической интеграции. Их больше всего устраивает свободная конфедеративная система, дающая им бблыиую возможность налагать вето или не участвовать в политических действиях, с которыми они не согласны, другими словами, их больше устраивает Объединенная Европа суверенных штатов. Другие члены, особенно Франция и Германия, приветствуют тесные связи. Эти страны хотели бы иметь более сильную федеративную систему, с большими
полномочиями у ЕС и меньшей свободой выбора собственного курса у членов ЕС. Они предпочитают что-то, больше похожее на Соединенные Штаты Европы, европейскую сверхдержаву, которая могла бы соперничать с США за глобальную политическую власть.
Источники: Daly S. A United Europe of States or a United States of Europe? // New York Times. 2000. 17 December. P. 6; Kessleman et al. European Politics in Transition. 4,h Edition. Boston, Mass.: Houghton Mifflin Company, 2002; European Union Web site <http://www.eu- rope.eu.int/index-en.htm>
и образования. В то время, когда Вашингтон был менее склонен способствовать соблюдению антитрестовского законодательства, законов о гражданских правах или планов позитивных действий по устранению дискриминации по признаку расы или пола, правительства штатов делали это гораздо охотнее. Когда же консервативное национальное правительство не уделяло достаточно внимания ценности равенства, правительства штатов сделали многое, чтобы заявить о себе как о его сторонниках19.
Консерваторы считали, что, если большее число вопросов оставить на усмотрение штатам, выиграет ценность свободы. По традиции, правительства штатов были относительно небольшими, и им не хватало необходимых средств, чтобы, например, ограничивать интересы крупных корпораций. Но с 1970-х годов правительства штатов сами стали «большими правительствами», более способными справляться с проблемами, и не страшатся использовать свою власть, чтобы содействовать укреплению равенства. К удивлению либералов, которые всегда обращались к национальному правительству, чтобы обеспечить защиту отдельных граждан путем установления разумных минимальных норм безопасности потребительских товаров, социальных выплат, пособий для работающих по найму, штаты сейчас намерены установить более высокие нормы, чем национальное правительство.


148
Трудным путем демократии
Когда Клинтон пришел в Белый дом, либералы были в восторге. Его предшественники-консерваторы Рейган и Буш пытались восстановить в правах модификацию федерализма «слоеный торт» и развенчать усилия национального правительства общества благоденствия обеспечить социальное и политическое равенство. Но эксперимент Клинтона как губернатора в сочетании с либеральной политикой демократов в вопросах социального обеспечения привел к странным результатам, и стройной теории федерализма так и не получилось20.
Федерализм и плюрализм
Американская система федеративного государственного устройства была задумана таким образом, чтобы граждане не опасались, что ими сможет управлять большинство, находящееся вдали от них, имеющее, возможно, несхожие с ними взгляды и интересы. Признав легитимность штатов как политических единиц, федеральная система также признала важность своеобразия каждого из них. Существование и поддержка различных интересов являются отличительными признаками плюрализма.
Каждая из двух претендующих на главенство теорий федерализма поддерживает плюрализм, но по-своему. Целью двойного федерализма является децентрализация правительства, изменение баланса власти в пользу штатов. Он признает важность скорее местных, чем национальных стандартов и приветствует разнообразие этих стандартов. Разнообразие позволяет народу если и не участвовать в формировании политики, то по крайней мере выбирать политику, при которой ему жить.
Напротив, кооперативный федерализм явно отдает преимущество национальным стандартам в интересах обеспечения равенства. Тем не менее такой взгляд на федерализм также способствует поддержанию плюралистической демократии, позволяет остро реагировать на то, как разного рода группы давления, потерпев неудачу на одном уровне, начинают действовать на другом. Не проводя четкой границы между сферами полномочий нации и штата, этот тип федерализма позволяет просителям попытать счастья на том уровне правительства, на котором шансы на успех выше.
Резюме
Рамочная модель государственного устройства, изложенная в Конституции, была продуктом политического компромисса, при¬


Федерализм
149
знанием страха, который первые тринадцать штатов испытывали перед сильным центральным правительством. Разделение властей, набросок которого дан в Конституции, должно было передать «важные и всеобщие» интересы в ведение национального правительства, а «местные и частные» проблемы оставить штатам. Конституция не объясняет, однако, что является важным и всеобщим, а что — местным и частным.
Существует много вариантов федерализма. Из них выделяются два основных, отражающих значимые различия между первоначальным и современным видением федерального правительства. Двойной, или «слоеный», федерализм хочет оставить власть в штатах и не смешивать уровни государственной власти. Кооперативный, или «мраморный», федерализм подчеркивает власть национального правительства и считает, что национальное правительство работает совместно с правительством штата над решением национальных проблем. Каждый из вариантов по-своему поддерживает плюралистическую модель демократии.
На протяжении многих лет национальное правительство использовало как свои «перечисленные», так и «подразумеваемые» полномочия, участвуя почти во всех сферах человеческой деятельности. В средства, способствующие политическим переменам, включаются прямое законодательство, судебное толкование, субсидии штатам и местным властям. В отсутствие финансовых стимулов национальное правительство использовало свое преимущественное право, чтобы спустить обязательства (мандаты) и ограничения на уровень штатов, не беря на себя возмещение расходов.
По мере роста своего влияния росло и правительство. Крупные события, такие, как Гражданская война и «Великая депрессия», стали главными вехами увеличения его полномочий и численности. Чтобы изменить эту тенденцию, консерваторы предложили «Новый федерализм» и выступили за уменьшение размеров национального правительства, сокращение федеральных расходов и передачу программ штатам, чтобы те смогли решить проблемы, которые оказались не под силу громоздкому национальному правительству. Либералы были обеспокоены тем, что консерваторы в поспешной децентрализации власти и сокращении правительства возложат на штаты важные полномочия, которые те не хотят или не способны взять на себя, и правительство, вместо того чтобы реагировать быстрее, вообще утратит способность реагировать. Но в 1980-х годах не произошло ни того, ни другого. Преимущественное право Конгресса заставило штаты соот¬


150
Трудным путем демократии
ветствовать национальным стандартам вне зависимости от наличия или отсутствия финансовых стимулов. Штаты оказались готовы решить несколько главных проблем. Более того, они были готовы финансировать многие программы, которые способствовали укреплению равенства.
Дискуссии вокруг федерализма начали приобретать более консервативную окраску в результате действия трех сил: победы республиканцев в Конгрессе в 1994 году, формирования небольшого, но крепкого консервативного большинства в Верховном суде и выборов президента Джорджа Буша-младшего. Из этого обзора федерализма следует только одно: баланс сил между национальным правительством и правительствами штатов будет установлен политическими средствами, а не теоретическими рассуждениями.
Ресурсы Всемирной паутины
Штаты имеют собственную организацию, которая называется Совет правительств штатов (Council of State Government). Одна из его задач состоит в том, чтобы укреплять суверенитет штатов в американской федеративной системе.
<www.statenews.org>
Все то, что вы хотели знать о штатах, но о чем боялись спросить, можно найти на State-Search. Эта служба Национальной ассоциации руководителей информационных служб штатов (National Association of State Chief Information Officers) обеспечивает доступ в Интернете к тематической информации о правительствах штатов.
<www.nascio.org/statesearch>
Оценивая «Новый федерализм». Это «исследовательский проект Института урбанистики, цель которого — анализ передачи социальных программ, прежде всего в сфере здравоохранения, гарантии доходов, профессиональной подготовки и социальных услуг, федеральным правительством правительствам штатов». <newfederalism.urban.org>
Federo. Федерализм — не чисто американское понятие. Цель этого сайта состоит в том, чтобы «способствовать развитию активных и информированных о федерализме граждан как залога подлинного решения давно наболевших проблем Уганды». <www.federo.com>


Глава 4
ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ, ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИАЛИЗАЦИЯ И МЕДИА*
С 1996 и до конца 2001 года Кабул, столица Афганистана, как и большая часть территории страны, контролировался радикальным исламистским движением «Талибан», которое практиковало крайнюю форму религиозного права. В начале 2001 года тысячи людей собрались, чтобы наблюдать, как танк обрушит кирпичную стену высотой 15 футов на человека, приговоренного к смерти за изнасилование мальчика1. «Талибан» объявил, что педофилия является преступлением, за которое полагается смертная казнь через побивание камнями. Танк был использован в качестве эффективного способа приведения в исполнение этого древнего наказания.
При правлении «Талибана» публичное исполнение жестоких наказаний было нормой. В тот же день, когда преступник был раздавлен насмерть камнями обрушенной танком стены, врачи на главном стадионе Кабула публично ампутировали (под анестези¬
* Американский термин media не вполне тождествен русскому понятию средства массовой информации. Авторы делят media на массовые и групповые по целевой аудитории и на печатные и вещательные по способу передачи информации. Основной функцией mass media является развлечение аудитории, но при этом они выполняют также важные политические функции — это сообщение новостей, их интерпретация, оказание влияния на мнения граждан, формирование политической повестки дня и социализация граждан в вопросах политики. — Прим. пер.


152
Трудным путем демократии
ей) кисть правой руки и стопу левой ноги у каждого из шести воров. Власти хотели этим показать своим гражданам, что они не потерпят криминала. И действительно, чиновники ООН с удивлением отмечали, например, что при «Талибане» резко сократился ежегодный сбор мака для производства опиума2. Однако то, что являлось преступлением в Афганистане, может вовсе не быть таковым в другой стране. Даже слушать западную (фактически любую) музыку при «Талибане» считалось преступлением3.
В США исполнять или слушать музыку — даже ту, что воспевает насилие, — преступлением не является. Но при том, что преступлением считается меньшее число деяний, уровень преступности в Америке — один из самых высоких в мире. Однако американское государство никогда бы не стало рассматривать побивание камнями и отсечение членов в качестве средства снижения уровня преступности. Не только потому, что Восьмая поправка к Конституции запрещает назначение «жестоких и необычных наказаний», но еще и потому, что такие наказания возмутили бы общественное мнение4.
Однако опросы Института Гэллапа, по крайней мере за последние пятьдесят лет, показывают, что, за исключением 1966 года, общество постоянно поддерживало смертную казнь за убийство. В 2000 году за смертную казнь высказывались 66% респондентов, тогда как против — только 26%5.
Одной из функций государства, как было определено ранее, является легитимное использование насилия для контроля за поведением людей. Можно многое узнать о роли общественного мнения в Америке, рассмотрев, как здесь наказывали за тяжелые преступления. На протяжении большей части истории Америки наказание смертью людей, угрожавших социальному порядку, по приговору государственного суда являлось легальным. В колониальные времена смертная казнь полагалась не только за убийство, но и за антиобщественное поведение, такое, как отрицание «настоящего» Бога, непослушание и плохое обращение с родителями, супружеская измена или колдовство6. В конце 1700-х годов некоторые писатели, издатели и представители духовенства выступили за упразднение смертной казни. Эта кампания активизировалась в 1840-х годах и затем снова в 1890 году, когда штат Нью-Йорк принял новый, «научный» способ смертной казни — умерщвление электрическим током. К 1917 году двенадцать штатов приняли законы против смертной казни. Но начало Первой мировой войны вызвало волну страха перед иностранцами и радикалами, что привело к возобновлению поддержки смертной казни. Отреагировав на это изменение общественного мнения, четыре штата восстановили ее.


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
153
Необходимость в мерах безопасности во время Второй мировой войны и страх перед советским коммунизмом в послевоенное время подпитывали поддержку смертной казни. После того как улеглась антикоммунистическая истерия в конце 1950-х годов, в обществе усилилась оппозиция смертной казни. Но общественное мнение не было ни достаточно сильным, ни достаточно стабильным, чтобы заставить законодательные власти штатов поставить ее вне закона. В соответствии с плюралистической моделью демократии борьба за упразднение смертной казни переместилась из законодательной сферы в сферу судебной власти.
Противники смертной казни утверждали, что она является жестоким и необычным, а потому неконституционным наказанием. Общество в 1780-х годах не считало смертную казнь ни жестокой, ни необычной. Но спустя почти два столетия ее противники стали настаивать на том, что, по современным представлениям, такое наказание является жестоким и необычным. Этот аргумент оказал некоторое воздействие на общественное мнение. В 1966 году, в первый раз с тех пор, как Институт Гэллапа стал проводить опросы по данной теме, большинство респондентов высказались против смертной казни.
Штаты отреагировали на этот сдвиг в общественном мнении, сократив число казней. В 1968 году в ожидании решения Верховного суда казни были приостановлены полностью. Однако к тому времени общественное мнение опять повернулось в поддержку смертной казни. Тем не менее в 1972 году суд пятью голосами против четырех вынес решение, что смертная казнь в том виде, как она установлена существующими законами штатов, неконституционна7. Во многих штатах решение суда было встречено с неудовольствием, и законодательные собрания тридцати пяти штатов, чтобы обойти его, приняли новые законы. Тем временем с ростом числа убийств по стране одобрение смертной казни общественным мнением подскочило почти на 10 пунктов и продолжало расти.
В 1976 году Верховный суд изменил свою позицию и поддержал три новых закона штатов, которые позволяли судьям учитывать прошлое подсудимого и характер преступления при вынесении смертного приговора8. Суд также отверг довод, что наказание смертью само по себе является нарушением Конституции, и отметил, что общественное мнение одобряет смертную казнь. Однако на протяжении конца 1970-х годов были казнены только трое преступников. Но в конце концов штаты стали обращать больше внимания на озабоченность общества ростом преступности. В 2001 году за убийство были казнены 66 человек9.


154
Трудным путем демократии
Верховный суд продолжает постоянно переоценивать практику наказания смертной казнью. В двух решениях в 2002 году он ограничил возможность штатов выносить смертные приговоры. В деле Аткинс против штата Виргиния (Atkins v. Virginia) большинством в шесть голосов против трех он постановил, что смертные приговоры неконституционны в тех случаях, когда судья, а не коллегия присяжных определяет наличие в преступлении отягчающих обстоятельств10.
История того, как общество воспринимало смертную казнь, раскрывает некоторые характеристики общественного мнения.
1. Отношение общества к политике государства по какой-то проблеме со временем может изменяться, часто самым радикальным образом. Мнения о допустимости смертной казни, как правило, меняются в зависимости от угрозы общественному порядку. Общество обычно положительно воспринимает смертную казнь в военное время, в то время, когда оно испытывает сильный страх перед иностранной подрывной деятельностью и когда растет уровень преступности.
2. Общественное мнение ставит пределы допустимому в публичной политике. Отсечение руки за воровство неприемлемо для американского общества (и, конечно же, для судов, интерпретирующих Конституцию), но казнь за убийство посредством электрического стула приемлема.
3. Граждане, участвуя в опросах, охотно высказывают свое мнение относительно вещей, о которых они не знают ровным счетом ничего. Люди твердо верят, что исполнение смертного приговора путем введения летальных инъекций более гуманно, чем с помощью электрического стула, газовой камеры или через повешение. Но как они могут знать об этом настолько хорошо, чтобы выносить подобные суждения?
4. Власти стремятся следовать общественному мнению. Законы штатов «за» и «против» смертной казни отражали колебания настроения в обществе. Решение Верховного суда от 1972 года, направленное против смертной казни, было принято тогда, когда общественное мнение по вопросу смертной казни резко разделилось; одобрение судом смертного приговора в 1976 году совпало с ростом одобрения смертной казни обществом.
5. Иногда власти не делают того, что хотят люди. Так, хотя в 2001 году подавляющее большинство одобряло смертную казнь за убийство, были казнены всего 66 человек.
Два последних вывода возвращают нас к обсуждению мажоритарной и плюралистической моделей демократии, начатому в главе 1. Здесь мы более фундаментально рассмотрим формирование общественного мнения при демократическом правлении, его при¬


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
155
роду, контуры и глубину. Какое место занимает общественное мнение в демократии? Как оно формируется у людей? Каковы основные линии, по которым проходит деление общественного мнения? Как знания индивидов и идеология влияют на их мнения? Какова связь общественного мнения и идеологии?
Общественное мнение и модели демократии
Общественное мнение
Коллективные установки граждан по определенной проблеме или вопросу.
Общественное мнение (public opinion) — это просто коллективные установки граждан по определенной проблеме или вопросу. Опросы, предполагающие интервьюирование некоторой выборки граждан для оценки общественного мнения в целом, стали таким обыденным явлением нашей жизни, что мы часто забываем, что это современное изобретение, возникшее лишь в 1930-х годах (см. рис. 4.1). Но фактически методология опросов превратилась в мощный инструмент исследований только с появлением компьютеров в 1950-х годах.
До того как опросы общественного мнения стали неотъемлемой частью американской политической жизни, политики, журналисты и все остальные могли спорить о том, чего хотят люди, но в действительности этого не знал никто. Сегодня в опросы, основанные на современных методах формирования выборки, внесены изменения вследствие дебатов о мажоритарной и плюралистической моделях демократии. Теперь, когда мы знаем, как часто политика государства идет вразрез с мнением большинства, труднее доказывать, что политическая система США является демократией в том понимании, которое присуще мажоритарной модели. Даже тогда, когда подавляющее большинство американцев одобряло смертную казнь за убийство, Верховный суд постановил, что существующие законы штатов по применению смертной казни неконституционны. И даже после того, как суд подтвердил конституционность новых законов, только относительно небольшая часть преступников была действительно казнена.
Две модели демократии исходят из разных представлений относительно общественного мнения. Мажоритарная модель предполагает, что большинство людей придерживается четких последовательных мнений о политике государства. Плюралистическая модель подразумевает, что люди часто плохо информированы и не имеют твердых мнений по конкретным проблемам. Опросы общественного мнения подтверждают последнее утверждение. На чем


156
Трудным путем демократии


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
157
Рис. 4.1. Точность опросов Гэллапа
В числе самых первых общенациональных опросов общественного мнения были опросы, которые начал проводить Джордж Гэллап (George Gallup) в 1930-х годах. Точность предсказания результатов президентских выборов организацией Гэллапа на протяжении порядка пятидесяти лет представлена на графике. Хотя предсказания Гэллапа не всегда абсолютно точны, в целом они были весьма близки к фактическим результатам выборов. Наиболее сильно данные опроса разошлись с результатами выборов в 1948 году, когда Институт Гэллапа предсказал победу республиканскому кандидату Томасу Дьюи (Thomas Dewey) над действующим президентом-демократом Гарри Трумэном (Harry Truman), недооценив голоса, поданные за Трумэна, на 5,4%. В 1992 году данные опроса еще больше разошлись с фактическими результатами, но на этот раз опрос правильно определил победителя — Билла Клинтона. В 2000 году Гэллап охарактеризовал президентскую гонку как «слишком плотную, голова в голову, для того чтобы можно было назвать победителя».
Источник: Web-сайт Института Гэллапа <http://www.gallup.com/poll/trends/ ptaccuracy.asp>.
основывается общественное мнение? Каковы принципы, которые люди используют для упорядочения своих убеждений и установок относительно политики, и существуют ли они вообще? Как конкретно формируются политические мнения у людей? Мы попробуем найти ответы на эти вопросы в данной главе. В последующих главах мы попытаемся оценить воздействие общественного мнения на политику правительства. Результаты должны помочь вам иметь свою точку зрения на адекватность мажоритарной и плюралистической моделей функционирования демократии.
Политическая социализация
Политическая социализация
Сложный процесс, посредством которого люди усваивают определенные политические ценности.
В основе общественного мнения лежат политические ценности. Люди усваивают эти ценности через сложный процесс политической социализации (political socialization), посредством которой индивиды обретают знания о политике и фактах политической жизни и формируют свои политические ценности. Задумайтесь на минуту о своей политической социализации. Каковы ваши первые воспоминания о президенте? Когда вы впервые узнали о политических партиях? Если вы являетесь сторонником какой-либо пар-


158
Трудным путем демократии
Политика в меняющейся Америке
4.1. 	Кто консервативнее, студенты или их родители?
В течение примерно тридцати лет исследователи из Калифорнийского университета в Лос- Анджелесе собирали различные данные об абитуриентах. В частности, абитуриентов просили при заполнении вопросника охарактеризовать свои политические взгляды по шкале: крайне левые, либеральные, умеренные, консервативные или крайне правые. В отличие от американцев в целом, которые демонстрируют незначительные сдвиги в идеологии с течением времени,
студенты колледжа в начале 1970-х годов считали себя гораздо бблыиими либералами, чем сегодняшние студенты.
Источники: Astin A.W. et al. The American Freshman: Thirty-Year Trends, 1966—1995. Los Angeles: Higher Education Research Institute, Graduate School of Education, University of California, 1997; Astin A.W. et al. The American Freshman: Norms for 2000. Los Angeles: Higher Education Research Institute, Graduate School of Education, University of California, 2001.
тии, каким образом вы пришли к этому? Если нет, то почему? Кто был первый либерал, которого вы встретили? Первый консерватор? Вполне очевидно, что у каждого свой путь к осведомленности о том, что происходит в политике, к политическому знанию и ценностям. Но большинство людей подвержены влиянию одних и


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
159
тех же агентов социализации, особенно в детском и юношеском возрасте. Этими агентами являются семья, школа, община, круг знакомых и — конечно же — телевидение.
Политическая социализация продолжается всю жизнь. Когда с возрастом ослабевает влияние родителей и школы, растет значение круга общения (соседи, сослуживцы, члены клуба) в развитии знания о политике и в выработке политических мнений11. Поскольку взрослые обычно узнают о политических событиях из массмедиа — газет, журналов, телевидения и радио, — медиа становятся агентами социализации. Особенно важную роль играет телевидение12.
Независимо от того, каким образом люди узнают о политике, с возрастом у них формируется свое представление о политической системе. Они склонны сравнивать новых кандидатов (и новые идеи) с прежними, которые сохранились в их памяти. Их ценности также могут меняться. Наконец, обучение политике происходит просто через более близкое знакомство с нею. Примером может служить голосование, в котором люди, по мере того как становятся старше, принимают участие более регулярно.
Социальные группы и политические ценности
Не найти двух человек, на которых те же самые агенты социализации повлияли совершенно одинаковым образом. Однако опыт социализации людей с одинаковым происхождением, как правило, действительно совпадает. Это означает, что у них чаще возникают сходные политические мнения. В настоящем разделе мы рассмотрим связи между социальным происхождением людей и их политическими ценностями. Мы исследуем эти связи на материале ответов на два вопроса, поставленных в проекте «Исследование национальных выборов 2000 года» (2000 National Election Study), который был выполнен Центром политических исследований Мичиганского университета (Center for Political Studies of the University of Michigan).
Первый вопрос относился к абортам. Интервьюирующий сказал:
«В течение последних лет в обществе идет дискуссия по проблеме абортов. Какое мнение лучше согласуется с вашей точкой зрения? Вы можете просто назвать номер варианта, который вы выбрали.
1. Закон ни в коем случае не должен разрешать аборт (согласились 13%).
2. Закон должен разрешать аборт только в случаях изнасилования, инцеста или когда жизни женщины угрожает опасность (32%).
3. Закон должен разрешать аборт по иным, нежели изнасилование, инцест или опасность для жизни женщины, причинам, но только тогда, когда необходимость аборта четко установлена (15%).


160
Трудным путем демократии
4. 	Женщина должна иметь законную возможность сделать аборт по своему усмотрению (40%)»”.
Те, кто выбрал последний вариант, однозначно ставят личную свободу выше порядка, установленного государством. Более того, как свидетельствуют данные исследования, этих респондентов волнуют также более широкие проблемы социального порядка, такие, как роль женщин и легитимность альтернативного образа жизни14.
Можете ли вы объяснить, почему...
термины за жизнь и за выбор не могут адекватно охарактеризовать мнение многих людей относительно абортов?
Второй вопрос относился к роли правительства в обеспечении гарантий занятости:
«Некоторые люди считают, что правительство в Вашингтоне должно заботиться о том, чтобы каждый человек имел работу и хороший уровень жизни. Предположим, эти люди расположены на одном конце шкалы... Другие думают, что государство просто не должно мешать людям добиваться всего своими силами. Предположим, что эти люди находятся на другом конце шкалы... Куда бы вы отнесли себя на этой шкале, или вы не слишком задумывались над этим вопросом?»
Если исключить тех, кто «не слишком задумывался над этим вопросом», 22% респондентов хотели бы, чтобы правительство обеспечивало каждому человеку средства существования, и 29% не определились со своим мнением. Таким образом, остаются 50% тех, кто хотел бы, чтобы государство просто не мешало людям добиваться успеха, полагаясь на самих себя. Эти респонденты, высказавшиеся против усилий государства по обеспечению равенства, по всей очевидности, ставят свободу выше равенства.
В целом ответы на каждый из вопросов разделились примерно поровну. Несколько меньше половины респондентов (40%) полагали, что государству не следует устанавливать ограничения на аборты, и чуть меньше половины сочли, что государство не обязано гарантировать каждому работу и хороший уровень жизни. Однако острые расхождения во мнениях по обеим проблемам становятся заметными, если сгруппировать респондентов по социо- экономическим факторам — образованию, доходу, региону проживания, расовой принадлежности, религии и полу. На рис. 4.2


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
161
Рис. 4.2. Групповые отклонения в национальном общественном мнении по двум
вопросам
Респондентам национальной выборки в 2000 году были заданы два вопроса — один по проблеме абортов (представляющий дилемму свобода versus порядок) и другой по роли государства в гарантированиии занятости (свобода versus равенство). Общественное мнение страны в целом резко разделилось по каждому из вопросов. Два графика показывают, как мнения респондентов в различных социальных группах отклоняются от общественного мнения, определенного по всей выборке. Чем длиннее полоска напротив группы, тем чаще респонденты в этой группе отклоняются от выражения общественного мнения по всей выборке. Полоски, тянущиеся влево, показывают мнения группы, которые отклоняются в сторону свободы. Полоски, вытянувшиеся вправо, показывают отклонения в сторону порядка или равенства.
Источник: Данные 2000 National Election Study. Перепечатано с разрешения Центра политических исследований Мичиганского университета.


162
Трудным путем демократии
для двух вопросов эти различия показаны как позитивные и негативные отклонения от среднего значения по стране. Полосы на рисунке, расположенные по правую сторону от каждой из двух вертикальных осей, идентифицируют группы, которые чаще, чем большинство американцев, готовы пожертвовать свою свободу государству ради утверждения им ценностей порядка и равенства. Далее мы более подробно рассмотрим типичные образцы мнений по каждой из социоэкономических групп.
Образование
Образование увеличивает знание и понимание людьми политических проблем. Высшее образование также способствует терпимости к непопулярным мнениям и поведению и позволяет людям рассматривать проблемы в контексте гражданских прав и свобод. Влияние образования отчетливо демонстрирует левая колонка рис. 4.2, показывающая, что более образованные люди чаще считают аборт вопросом личного выбора женщины15. Люди, закончившие колледж, будучи поставлены перед выбором между личной свободой и социальным порядком, склонны выбирать свободу.
Что касается роли государства в сокращении неравенства в доходах, то, как показывает правая колонка на рис. 4.2, люди с более высоким образованием также склонны отдавать предпочтение свободе перед равенством. Чем выше уровень образования, тем менее вероятно, что респонденты поддерживают государственные гарантии занятости и жизненные стандарты.
Доход
Во многих странах различия в принадлежности к социальному классу, основанные на социальном происхождении и роде занятий, разделяют людей по политическим взглядам16. США избежали наиболее одиозных проявлений классового конфликта, но и здесь уровень доходов играет временами ту же роль, что и классовая принадлежность, в определении политических предпочтений. Как показывает рис. 4.2, доход устойчиво связан с предпочтением ограничения роли государства в вопросах обеспечения порядка и утверждения равенства. Достаток и образование оказывают одинаковое влияние на мнение: группы с более высоким образованием и более высокими доходами выбирают свободу.
Вы можете воспользоваться программой CROSSTABS,
чтобы провести собственное исследование общественно-


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
163
го мнения. CROSSTABS оценивает ответы на 50 с лишним вопросов последнего по времени национального опроса, включая вопросы относительно абортов и государственных гарантий занятости. Посмотрите, как разделяются мнения других социальных или политических групп по этим проблемам.
Регион
В ранний период американской истории региональные различия играли важную роль в политике — настолько важную, что они послужили причиной Гражданской войны, вспыхнувшей между Севером и Югом. В течение почти ста лет после Гражданской войны региональные различия продолжали оказывать воздействие на политический процесс. Считалось, что богатый Северо-Восток контролирует финансы. Средний Запад долго рассматривался как опора изоляционизма в международных отношениях. Юг был под почти полным контролем Демократической партии. А индивидуалистический Запад выступал пионером прогрессивной политики.
В прошлом различия в доходах между этими регионами подпитывали культурные различия. Однако в последние десятилетия отток людей и капиталов с Северо-Востока и Среднего Запада к штатам Солнечного пояса на Юге и Юго- Западе выровнял подушевые доходы в регионах. Одним из результатов этого процесса стало то, что «твердый Юг» перестал быть твердой вотчиной демократов. Фактически с 1968 года Юг все больше голосует за республиканских кандидатов в президенты.
На рис. 4.2 показано, что различия по социальным проблемам между четырьмя главными регионами США гораздо сильнее, чем по экономическим. Респонденты на Северо- Востоке и на Западе чаще поддерживали право на аборт, чем жители Юга и Среднего Запада. Люди на Северо-Западе выражают большую, чем где бы то ни было, поддержку усилиям государства по выравниванию доходов. Но вопреки этим различиям влияние регионального фактора на общественное мнение слабее, чем влияние большинства других социоэконо- мических факторов.
Можете ли вы объяснить, почему...
регион утратил свою значимость в американском политическом процессе?


164
Трудным путем демократии
«Старая» и «новая» этничность: европейское происхождение и раса
«Старая» этничность
Прежнее представление о народе, образовавшем американский «плавильный котел»; в центре — религия и страна, выходцами из которой эти люди являются.
«Новая» этничность
Более позднее представление о народе, образовавшем американский «плавильный котел»; в центре — раса образующих его людей.
В начале XX века основными этническими группами в Америке были иммигранты из Ирландии, Италии, Германии, Польши и других европейских стран. С конца 1800-х и до начала 1900-х годов они волнами прибывали в Соединенные Штаты и оказывались в незнакомой стране, обычно без денег и без знания английского языка. Более того, их религия — главным образом католицизм и иудаизм — отличалась от доминировавшего в стране протестантизма ранних поселенцев. Местные политики видели во вновь прибывших, которые сосредоточивались в основном в городских районах Северо-Запада и Среднего Запада, новый источник голосов и вскоре начали использовать их в своих политических целях. Эти городские этнические группы и их потомки стали частью более широкой коалиции избирателей, голосующих за Демократическую партию, которую в 1930-х годах сплотил президент Франклин Рузвельт. И на протяжении многих последующих лет европейские этносы поддерживали либеральных кандидатов и их инициативы сильнее, чем потомки первых англосаксонских иммигрантов17. Недавние исследования общественного мнения показывают, что эти различия исчезают18. Но если эта «старая» этничность («old» ethnicity), основанная на европейском происхождении, ассимилируется, то «новая» этничность («new» ethnicity), основанная на расе, занимает ее место.
С ростом самосознания черных и усилением движения за гражданские права в широких слоях общества в конце 1950-х годов чернокожие добились реального права участвовать в выборах на Юге и стали более активно использовать это право на Севере. Хотя они составляли всего лишь около 12% всего населения, они сформировали значимые избирательные блоки в южных штатах и в северных городах. Подобно европейским этническим группам до них, чернокожих американцев ценили за


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
165
их голоса; их мнения в течение долгого времени были очень важны для политиков.
Черные являются самым многочисленным, но не единственно значимым расовым меньшинством в американском политическом процессе. Выходцы из Азии, американские индейцы и другие небелые американцы составляют еще 5% населения. Выходцев из Латинской Америки часто называют латинос. Те, что говорят по-испански, также известны как испаникс. Испаноязычные американцы составляют свыше 12% населения по стране в целом, но в Калифорнии и Техасе их более 32%, а в Нью-Мексико — 42%19. Хотя в некоторых территориальных общинах испаноязычные американцы представляют собой значимую политическую силу, в целом по стране они гораздо менее активны, чем черные. К ним за поддержкой обращаются кандидаты, не принадлежащие к этой этнической группе. Но все чаще они и сами вступают в борьбу за выборные должности.
Социоэкономический статус
Место индивида в обществе, основанное на сочетании образования, рода занятий и доходов.
Черные американцы и представители других меньшинств демонстрируют схожие политические установки по вопросам равенства. Причины тому двоякие20. Во-первых, расовые меньшинства (за исключением выходцев из Азии во втором поколении) чаще имеют низкий социоэкономический статус (socioeconomic status), базирующийся на образовании, роде занятий и доходах и определяющий место индивида в обществе. Во-вторых, все расовые меньшинства являются объектами расовых предрассудков и дискриминации и потому извлекают пользу из деятельности государства по утверждению равенства. Правая колонка на рис. 4.2 показывает влияние расы на проблему свобода — равенство. Черные американцы охотно поддерживают действия государства по улучшению экономических возможностей; другие меньшинства также одобряют эти действия, но не в такой степени. Проблема абортов вызывает меньше различий во взглядах, хотя миноритарные группы все же несколько больше поддерживают меры государства по ограничению абортов, чем белые.
Религия
Со времени последней из основных волн европейской иммиграции в 1930—1940-е годы религиозный состав США остается достаточно стабильным. Сегодня почти 60% населения составля¬


166
Трудным путем демократии
ют протестанты, около 25% — католики, только около 2% — иудеи, и примерно 15% американцев отрицают какую-либо религиозную принадлежность или исповедуют другую веру21. В течение многих лет аналитики находили сильные и стабильные различия во мнениях протестантов, католиков и иудеев22. Протестанты были более консервативны, чем католики, католики более консервативны, чем иудеи.
Некоторые из этих различий сохранились, особенно в том, что касается дилеммы свобода versus порядок (например, проблема абортов), но сейчас они менее заметны, чем можно было бы предположить. Протестанты выступают против личного выбора в вопросе об абортах немного чаще, чем католики. Неверующие и не- христиане гораздо чаще поддерживают личный выбор в вопросе об абортах и несколько менее склонны одобрять государственные гарантии занятости.
Различия становятся более явными, если респондентов сгруппировать по «религиозности», которая измеряется их отношением к Библии. Как показано на рис. 4.2, религиозность оказывает некоторое влияние на отношение к экономическому равенству и мощное влияние на отношение к социальному порядку. Таким образом, политические мнения в США резко разделяются в зависимости от религиозных убеждений.
Пол
Различия политических мнений, главным образом по проблеме свобода versus равенство, часто связаны с различиями по половому признаку, которые в американской политике известны как гендерные. Как показывает правая колонка на рис. 4.2, женщины более склонны поддерживать действия государства по утверждению равенства. Но мужчины и женщины обычно расходятся меньше по проблеме свобода versus порядок, включая вопрос абортов (см. левую колонку на рис. 4.2). Однако по многим вопросам политики государства «гендерный разрыв» достаточно широк, причем женщины охотнее, чем мужчины, поддерживают государственные расходы на социальные программы.
От ценностей к идеологии
Мы только что увидели, что различия в ответах групп на два вопроса наблюдения отражают выбор этих групп между ценностями свободы и порядка и свободы и равенства. Но в какой степени мнения людей по конкретным проблемам отражают четкие политические идеологии (набор ценностей и убеждений,


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
167
которых придерживаются люди относительно цели государства и его функций)? Политологи обычно согласны в том, что идеология влияет на политическое мнение по определенным проблемам; но их единодушие ослабевает, когда встает вопрос, в какой степени люди мыслят в идеологических терминах23. Они также соглашаются с тем, что идеологическое мышление общества нельзя адекватно представить в привычных либерально-консервативных категориях24.
Уровень ццеологического мышления в общественном мнении
В достаточно давнем, но не утратившем своего значения исследовании общественного мнения респондентов попросили описать партии и кандидатов на выборах 1956 года25. Только около 12% ответов выборки содержали идеологические термины (такие, как либеральный, консервативный и капитализм). Большинство респондентов (42%) оценивали партии и кандидатов в терминах «групповых интересов» (например, фермеры, рабочие или бизнесмены). Другие (24%) использовали в ответах более общие слова о «характере времени» (например, инфляция, безработица и угроза войны). Наконец, значительная часть (22%) дала ответы, содержание которых не попадало ни под какую классификацию.
Так что, возможно, не следует слишком удивляться недавно полученным данным относительно незнания избирателями идеологии. В опросе 1996 года избирателей спросили, как они понимают значения слов «либерал» и «консерватор» в характеристике человека26. Лишь немногие ответили в четких политических терминах. Большинство же дали определения из словарей общего языка: слово ««либералы» ассоциировалось со значением «щедрый» (как в выражении liberal portion — щедрая порция, доля), а «консерваторы» — со значением «умеренный» или «осторожный» (как, например, в выражении a conservative estimate — по скромной оценке)»27. Два наиболее частых определения слова консерватор были «осторожный с деньгами, или скупой» (17%) и «зашоренный» (10%). Для слова либерал два самых часто встретившихся ответа были: тот, кто «непредвзято мыслит» (14%), и тот, кто «не считает денег» (8%). Только около 6%, описывая либералов и консерваторов, упомянули «степень вмешательства государства». Тенденция использовать идеологические термины при ответе на вопросы увеличивается с ростом уровня образования, так как оно помогает людям понимать политические проблемы и соотносить их друг с другом. Политическая социализация индивида может способствовать идеологизации его мышления.


168
Трудным путем демократии
Качество идеологического мышления в общественном мнении
Что означает идеологическая самоидентификация людей в начале XXI века, не ясно. Одно время либерально-консервативный континуум существовал в одном измерении: отношение к диапазону функций государства. Либералы выступали за расширение функций государства по производству общественных благ, консерваторы — за уменьшение. Сегодня столь прямолинейное разграничение не даст верной картины. Люди, называющие себя либералами, в целом больше не поддерживают активность государства, а большинство из тех, кто считает себя консерваторами, в принципе больше не возражают против нее. В результате многие люди испытывают затруднения, решая, к какой категории себя отнести, к либералам или консерваторам.
Исследования идеологического мышления общества показывают, что, когда людей просят описать либералов и консерваторов, в их сознании возникают две темы. Либералы, как правило, ассоциируются с изменениями, а консерваторы — с традицией. Эта тема соотносится с темой различия между либералами и консерваторами в выборе между свободой и поддержанием порядка28.
Другая тема связана с равенством. Конфликт между свободой и равенством находился в центре «Нового курса» — экономической политики президента Рузвельта в 1930-х годах (социальные гарантии, законодательство, устанавливающее минимальную заработную плату, государственная поддержка цен на продукцию фермеров). Эта политика расширила интервенционистскую роль национального правительства, направленную на достижение большего экономического равенства, и отношение к вмешательству государства в экономику отличало либералов от консерваторов на протяжении нескольких десятилетий29. Отношение к вмешательству государства все еще лежит в основе мнений относительно внутренней и экономической политики30. Либералы поддерживают вмешательство для продвижения своих идей экономического равенства; консерваторы выступают за то, чтобы государство меньше вмешивалось в экономику и оставляло больше свободы для экономической деятельности.
В главе 1 мы предложили альтернативную идеологическую классификацию, основанную на относительных оценках людьми свободы, порядка и равенства. Мы описали либералов как людей, которые убеждены в том, что государство должно обеспечивать равенство, даже если при этом утрачивается ка¬


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
169
кая-то часть свободы, но которые выступают против подчинения свободы порядку, устанавливаемому государством. Консерваторы не возражают против равенства как такового, но отдают предпочтение свободе перед равенством, когда эти ценности вступают в конфликт. Однако консерваторы соглашаются с ограничением свободы, если под угрозой оказывается порядок. Таким образом, обе группы ценят свободу, но одна больше готова поступиться ею ради равенства, а другая — ради порядка. Если вы испытываете затруднения, рассматривая эти компромиссы ценностей в одном измерении, то вы не одиноки. Причина в том, что либерально-консервативный континуум, предлагаемый респондентам в опросах общественного мнения, втискивает двухмерное понятие в одномерный формат31.
Идеологические типы в Соединенных Штатах
Наша идеологическая типология, представленная в главе 1 (см. рис. 1.2), относит людей к либералам, если они предпочитают свободу порядку и равенство свободе. И наоборот, к консерваторам, если они отдают предпочтение свободе перед равенством и порядку перед свободой. Либертарии предпочитают свободу как равенству, так и порядку в противоположность комментариям. При перекрестном анализе ответов на два вопроса из «Исследования национальных выборов 2000 года» (National Election Study 2000), которые относятся к проблемам свобода versus порядок (аборты) и свобода versus равенство (государственная гарантия занятости), мы можем классифицировать респондентов по их идеологическим тенденциям. Как показано на рис. 4.3, ответы людей на два вопроса фактически не связаны друг с другом. Этот результат свидетельствует о том, что люди не судят о деятельности государства по одноразмерному идеологическому стандарту. На рис. 4.3 также отражена классификация выборки в соответствии с двумя измерениями нашей идеологической типологии. Использование всего лишь двух тем для классификации людей в этой типологии не позволяет исключить возможность ошибок. Тем не менее это типология хорошая и дает значительные результаты.
Удивительно, что идеологические тенденции респондентов выборки 2000 года, отображенные на рис. 4.3, разделились почти поровну между четырьмя категориями идеологий. Это позволяет предположить, что более трех четвертей электората одобряют действия государства по поддержанию порядка, утверждению равенства или по тому и другому.


170
Трудным путем демократии
Рис. 4.3. Классификация респондентов по идеологическим тенденциям
В исследовании общественного мнения, проведенном во время избирательной кампании 2000 года, респондентов спросили: 1) должны ли аборты быть предметом личного решения или регламентироваться государством; 2) должно ли государство гарантировать людям работу и хороший уровень жизни, или каждый должен добиваться всего сам. (Точная формулировка вопросов приведена в начале раздела «Социальные группы и политические ценности» этой главы.) Эти два вопроса предполагают выбор между свободой и порядком и между свободой и равенством. Ответы на них свидетельствуют об отсутствии корреляции, демонстрируя тем самым, что данные ценностные выборы нельзя объяснить посредством простого континуума либералы—консерваторы. Но эти ответы с большей пользой можно проанализировать на соответствие четырем различным идеологическим типам.
Источник: 2000 National Election Study (перепечатано с разрешения Центра политических исследований Мичиганского университета).
Используйте переменную «идеология» в программе CROSSTABS для исследования связи между группами и типами идеологий в ответах на вопросы, представленные на рис. 4.3.


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
171
Как вы ответили на вопросы относительно абортов и государственных гарантий занятости при самотестировании?
Идеологические тенденции иллюстрируют важные различия между разными социальными группами. Коммунитарии доминируют среди меньшинств и среди людей с низким уровнем образования и низким доходом, т.е. групп, которые обычно одобряют любые блага, предоставляемые государством. Либертарии чаще встречаются среди людей с более высоким уровнем образования и более высоким доходом, которые настороженно относятся к вмешательству государства в их жизнь. Коммунитариев больше в южных штатах, консерваторов — среди жителей Среднего Запада, а либералов — на Северо-Востоке. Мужчины чаще тяготеют к консерваторам или либертариям, а женщины — к либералам или коммунитариям32.
Этот более тонкий анализ политической идеологии объясняет, почему даже те американцы, которые уделяют большое внимание политике, затрудняются определить свое место в либерально-консервативном континууме. Их проблема состоит в том, что они придерживаются либеральных убеждений по одним проблемам и консервативных — по другим. Вынужденные выбирать в пределах одного измерения, они предпочитают среднюю умеренную категорию. Однако, как показывает наш анализ, многие из тех людей, которые относят себя к либералам или консерваторам, действительно попадают в эти категории в нашей типологии. Таким образом, различие между консерваторами и либералами имеет смысл в той мере, в какой мы отдаем себе отчет в ограниченных возможностях такого деления.
Процесс формирования политических мнений
Мы увидели, что люди усваивают политические ценности в процессе социализации и что в различных социальных группах формируются различные «наборы» политических ценностей. Мы также узнали, что лишь небольшая часть людей осмысливает политику в категориях идеологии, последовательно придерживаясь выбранных политических мнений и убеждений. Теперь давайте посмотрим, как у людей складываются мнения по какой-то проблеме. В частности, как те, кто не являются идеологами, — иными словами, большинство граждан — составляют политические мнения? Три фактора — личный интерес, информация о политике и политическое лидерство — играют роль в этом процессе.


172
Трудным путем демократии
Личный интерес
Принцип личной заинтересованности
Подразумевает, что люди выбирают то, что выгодно им лично.
Принцип личной заинтересованности (self-interest principle) утверждает, что люди выбирают то, что выгодно им лично33. Значение этого принципа при составлении людьми мнения об экономической политике государства очевидно. Налогоплательщики предпочитают низкие налоги высоким; фермерам больше нравятся те кандидаты, которые обещают им больше поддержки, чем те, что обещают меньше. Принцип личной заинтересованности также играет роль, хотя и менее явно, в политике государства за пределами экономической сферы. Члены миноритарных групп обычно видят для себя больше преимуществ в политике государства по утверждению социального равенства, чем члены мажоритарных групп; юноши скорее будут возражать против обязательной службы в армии, чем люди старшего возраста или представительницы женского пола. Лидеры групп часто рекомендуют членам своей группы, чтб им следует поддерживать, а чему противиться34.
Когда политика государства не затрагивает индивида непосредственно, принцип личной заинтересованности играет небольшую роль или не играет никакой. В этих случаях люди составляют мнения на основе разделяемых ими ценностей35. Когда же речь не идет о проблемах морали и когда люди не извлекают выгоду непосредственно из проводимой политики, они часто затрудняются сформулировать свое мнение относительно этой политики. Данное утверждение особенно справедливо по отношению ко всему комплексу проблем внешней политики. По этим проблемам у многих людей нет своего мнения, или их мнения легко меняются всякий раз с появлением любой новой информации.
Информация о политике
Вопреки тому, что уровень образования в США высокий и медиа достаточно подробно освещают события внутренней и международной жизни, средний американец демонстрирует на удивление скудное знание политики36. Но это не мешает ему охотно высказывать свое мнение. Американцы с готовностью делятся мнениями по широкому кругу проблем, от смертной казни до ядерной энергетики и экономической политики государства. Когда за мнениями не стоит глубокое знание, они легко меняются с получением новой информации. Этим определяется высокая нестабильность результатов опросов, зависящих от того, какими


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
173
словами сформулированы вопросы, и от последних событий, относящихся к предмету опроса.
Самое последнее исследование знания политики было предпринято Делли Карпини (Delli Carpini) и Скоттом Китером (Scott Keeter)37. В дополнение к собственным специализированным опросам они использовали огромный материал уже проведенных наблюдений, которые замеряли знание проблем общества. Исследователи пришли к заключению, что значительная часть общества «информирована о политике... в разумной степени, соответствующей высоким стандартам гражданства». Они нашли, что «многие из основных институтов и процедур государственного управления, а также относительные позиции партий по основным проблемам известны не менее чем половине общества»38. Однако выполненный ими анализ показал, что распределение политического знания в американском обществе подчиняется определенным закономерностям. «В частности, такие категории населения, как женщины, афроамериканцы, малоимущие и молодые граждане, обычно значительно меньше знают о политике, чем мужчины, белые, состоятельные граждане и граждане зрелого возраста»39. Образование является наиболее сильным фактором, определяющим знание о политике.
Исследователи не нашли какой-либо значимой зависимости между глубиной знания о политике и самооценкой позиции на либерально-консервативной шкале. Люди с одинаковым знанием публичной политики и одинаковым уровнем концептуализации в равной степени склонны считать себя как либералами, так и консерваторами40. Следовательно, различие во взглядах зависит от уникального опыта политической социализации, а не от уровня понимания политики.
Роль политических лидеров
Общественное мнение по отдельным проблемам формируется политическими лидерами, журналистами и политическими экспертами. Благодаря тому вниманию, которое уделяют медиа президентской власти, президенты имеют уникальную возможность влиять на формирование политических установок. Возьмем для примера Рональда Рейгана и проблему ядерного разоружения. В конце 1987 года Рональд Рейган и Михаил Горбачев подписали договор, запрещающий ракеты средней и меньшей дальности (intermediate-range nuclear forces — INFs) в Европе и Советском Союзе. Вскоре после этого национальный опрос показал, что 83% респондентов одобрили договор, тогда как 18% высказались против него. Как можно было ожидать, респонденты, которые счита¬


174
Трудным путем демократии
ли, что Советский Союз представляет серьезнейшую угрозу (сторонники твердой линии), были менее всего удовлетворены этим договором. Затем респондентов попросили выразить согласие или несогласие со следующим утверждением: «Президент Рейган широко известен своим антикоммунизмом. Так что, если он считает этот договор хорошим, то так оно и есть». Анализ ответов показал, что сторонников твердой линии, которые согласились с этим утверждением, было примерно в два раза больше, чем тех, что остались непоколебимыми. Исследователь пришел к заключению, что «в высшей степени примирительный шаг со стороны президента, известного своей давней оппозицией акциям именно такого рода», оказался в состоянии преодолеть ожидаемые источники сопротивления в обществе41.
Способность политических лидеров влиять на общественное мнение чрезвычайно усилилась с ростом вещательных медиа, особенно телевидения42. Мажоритарная модель демократии предполагает, что официальные лица государства прислушиваются к общественному мнению. Но факты говорят о том, что причинно- следственная зависимость имеет прямо противоположный характер — общественное мнение откликается на действия официальных лиц государства43. Если это так, то в какой мере политические лидеры могут манипулировать общественным мнением через медиа?
Медиа в Америке
Массмедиа
Средства, используемые в массовой коммуникации. Часто делятся на печатные и вещательные.
Групповые медиа
Коммуникационные технологии, такие, как факс и Интернет, используемые главным образом группами людей с общими интересами.
«Мы больше не разговариваем друг с другом» — обычная жалоба супружеских пар, которые перестали ладить между собой. Также и в политике: граждане и их правительство нуждаются в коммуникации, чтобы ладить друг с другом. Коммуникация — процесс передачи информации от одного индивида или группы индивидов другому или другой. Массовая коммуникация — процесс, посредством которого информация передается всему широкому разнородному множеству аудиторий. Термин массмедиа (mass media)


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
175
относится к средствам коммуникации с этими аудиториями. Медиа обычно делят на два больших типа. Печатные медиа (газеты, журналы) передают информацию путем публикации письменных текстов и фотографий. Вещательные медиа (радио, телевидение) передают информацию электронным способом посредством звука и изображения. В современном политическом процессе также практикуется пересылка факсимильных изображений по телефону {факс) и использование компьютеров, связанных между собой через Интернет. Мы будем называть их групповые медиа (group media) — коммуникационные технологии, используемые прежде всего внутри групп людей с общими интересами.
Мы остановимся на роли медиа в передаче информации от государства к его гражданам и от граждан — к государству. В тоталитарных государствах информация в одном направлении (от власти к людям) течет более свободно, чем в другом. В демократическом государстве информация должна проходить свободно в обоих направлениях; демократическое государство может быть отзывчивым к общественному мнению только при условии, что граждане имеют возможность оповестить его о своих мнениях. Более того, избиратели могут заставить государственных деятелей отвечать за свои действия только тогда, когда они знают, что правительство сделало, делает и собирается делать. Поскольку массмедиа (и во все большей степени групповые медиа) обеспечивают основные каналы двухстороннего потока информации, они обладают двойственной способностью — отражать наши политические взгляды и формировать их.
Медиа — не единственные средства коммуникации между гражданами и государством. Так, агенты социализации (особенно школа) функционируют как «связующие механизмы», обеспечивающие такую коммуникацию. В следующих трех главах мы обсудим другие механизмы коммуникации: голосование, политические партии и избирательные кампании, а также группы интересов.
Интернет
То, что мы сегодня называем Интернетом, начиналось в 1969 году, когда при поддержке Агентства перспективных исследовательских проектов Министерства обороны США (Advanced Research Projects Agency, U.S. Defense Department) компьютеры четырех университетов были связаны в сеть ARPANET. В первые годы Интернет использовался главным образом для передачи сообщений между исследователями посредством электронной почты {e-mail). В 1991 году группа европейских физиков разработала стандартизированную систему кодировки и передачи через


176
Трудным путем демократии
Интернет широкого круга материалов, включая графические материалы и фотографии. Так родилась Всемирная паутина (World Wide Web — WWW). В январе 1993 года было всего пятьдесят web- сайтов44. Сегодня их миллионы.
С ростом доступа к Интернету во всем мире его выгоды и социальные издержки множились параллельно. Развитие Всемирной паутины открыло перед миллионами людей возможность создавать и выставлять для свободного доступа свои персональные web- страницы, позволяющие использовать собственную трибуну для обращения к аудитории. В отличие от высоких начальных расходов в традиционных медиа, таких, как газеты и телевидение, любой человек с персональным компьютером может поместить страницы во Всемирной паутине за номинальную месячную плату. Если в 1995 году с Интернетом были связаны только 5 млн американцев, то к 1999 году это число превысило 50 млн и продолжает расти еженедельно45.
Интернет открыл также новые рынки сбыта для продукции традиционных медиа. Во Всемирной паутине получить доступ к любым местным изданиям, например Topeka Capital Journal, не труднее, чем к таким газетам национального уровня, как New York Times. Передачи национальных телевизионных сетей, подобных АВС и CNN, о том, что происходит в стране и в мире, существуют наряду с местными программами индивидуальных станций, подобных WJZ в Балтиморе, и американцы узнают новости из всех этих источников. Хотя новостные web-сайты значительно уступают своим более традиционным аналогам по численности аудитории, для которой они являются основным источником информации, этот разрыв сокращается. На следующий день после президентских выборов 2000 года сайт WashingtonPost.com зарегистрировал рекордные 10,3 млн посещений, а сайт New York Times — 9,6 млн. В случае с New York Times эти посещения исходили от более чем 1 млн разных лиц. Если учесть, что дневной выпуск газеты составляет только 1,2 млн экземпляров46, можно увидеть, как меняется лицо медиа в США под действием Интернета.
Частная собственность на медиа
В США люди воспринимают частную собственность на медиа как нечто должное. В других западных демократиях печатные медиа (как газеты, так и журналы) находятся в частной собственности, но средства вещания — далеко не всегда. Частная собственность на печатные и на вещательные медиа в США предоставляет индустрии новостей больше политической


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
177
свободы, чем та, которой они располагают в любой другой стране мира. Но она также ставит медиа в более сильную зависимость от доходов от рекламы. Чтобы получить прибыль, новостные операторы массмедиа в США должны привлечь внимание аудитории, которую они обслуживают. Главным критерием, позволяющим судить, подходит ли та или иная история для помещения в новостях, является ее привлекательность (newsworthiness). Она оценивается по потенциальному воздействию на читателей или слушателей, степени сенсационности события (насилие, конфликт, природная катастрофа или скандал), по тому, как в ней подаются известные люди или жизненные ситуации, как далеко от дома происходят события, а также по ее оперативности47.
Владельцы медиа могут заработать больше денег, либо увеличивая свою аудиторию, либо приобретая дополнительные издания или станции. Отчетливая тенденция концентрации собственности на медиа увеличивает риск возникновения ситуации, когда немногие основные собственники смогут контролировать новостной поток в своих политических интересах. Действительно, число независимых газет сократилось в результате того, что те, кто имеет две или более газет в разных городах, стали владельцами большого числа изданий. Только около четырехсот ежедневных газет все еще остаются независимыми, и многие них просто слишком малы и неприбыльны, чтобы привлечь покупателей.
Собственники также владеют иногда телевизионными станциями в различных городах, а в некоторых случаях в руках одного владельца находятся медиа различных видов. Ни одна из трех телевизионных сетей, возникших в свое время как независимые, не осталась независимой корпорацией: NBC была куплена компанией «Дженерал электрик» (General Electric), ABC — компанией «Уолт Дисней» (Walt Disney), a CBS недавно была куплена «Виаком Инк.» (Viacom, Inc). В дополнение к CBS «Виакому» принадлежат такие широко известные бренды, как «Музыкальное телевидение» MTV (одна из наиболее популярных программ кабельного телевидения), канал кабельного телевидения VH1 («Парамаунт Пикчез» — Paramount Pictures), кабельный канал Showtime, UPN, знаменитый кинотеатр Nickelodeon, кабельная сеть TNN, СМТ, «Infinity Broadcasting», «BlockBuster» и книжное издательство «Simon & Schuster»48.
Государственное регулирование медиа
Хотя большинство медиа в Соединенных Штатах находятся в частной собственности, они не свободны от государственного


178
Трудным путем демократии
регулирования. При этом вещательные медиа подвержены более строгому регулированию, чем печатные.
Федеральная комиссия по связи
Независимое федеральное агентство, которое регулирует коммуникации между штатами и международные коммуникации посредством радио, телевидения, телефона, телеграфа, кабельной и спутниковой связи.
Федеральным законом о средствах связи 1934 года (Federal Communications Act) была создана Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission — FCC) для регулирования вещательной и телефонной индустрии. Она состоит из пяти членов (не более трех от одной партии), назначаемых президентом на пять лет. Члены комиссии могут быть смещены со своих постов только в результате импичмента или по суду. Следовательно, FCC можно считать независимой регулятивной комиссией: она выведена из-под политического контроля как со стороны президента, так и со стороны Конгресса. (Мы рассматриваем независимые регулятивные комиссии в главе 10.) Сегодня ее функцией является регулирование работы таких видов международной связи и связи между штатами, как радио, телевидение, телефон, телеграф, кабельная и спутниковая связь.
Индустрия связи регулировалась основными положениями закона 1934 года, которым была создана комиссия, в течение шестидесяти лет. За это время технологический прогресс сделал телевидение всеобщим и принес изобретение компьютеров, факсимильных аппаратов и спутниковой связи. Под давлением бизнеса, который хотел использовать новые электронные технологии, Конгресс в 1996 году усилиями обеих партий принял Закон о телекоммуникациях (Telecommunications Act), который отменил большинство существовавших ограничений.
Закон 1996 года ослабил или отменил ограничения на владение медиа. Например, раньше величина собственности на вещательные медиа была ограничена двенадцатью ТВ-станцями и сорока радиостанциями. Теперь же не существует лимита на количество TB-станций, которыми может владеть одна компания, при условии, что их вещание в целом не превышает 35% национального рынка вещания. Закон 1996 года не устанавливает никаких ограничений на владение радиостанциями на национальном уровне и ослабляет ограничения на местном уровне. В дополнение к этому он упраздняет нормы регулирования для кабельных систем, разрешает одновременное владение кабельны¬


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
179
ми и телефонными компаниями, а также позволяет местным телефонным компаниям и компаниям дальней связи конкурировать друг с другом и продавать услуги телевидения. Хотя даже те, кто писал этот закон, не могли предвидеть долгосрочные последствия его принятия, закон быстро привел к еще большей концентрации собственности на медиа.
Первая поправка к Конституции запрещает Конгрессу ограничивать свободу печати. Со временем понятие печать стало означать все виды медиа, и суды, принимая решения по множеству дел, определяли, как далеко может простираться свобода печати по этому закону. Самые важные из таких дел, как правило, достаточно сложны. Но обычно суды пресекают попытки государства ограничить публикацию или распространение через вещательные медиа сообщений или мнений, которые медиа сочли заслуживающими внимания новостных программ. Исключение относится к стратегической информации в военное время; суды поддерживают цензуру на такую информацию, как планы отправки военных транспортных судов или перемещения частей действующей армии. В остальных случаях они решительно выступают против цензуры медиа, считая ее неконституционной.
Правило равных возможностей
Требование Закона о связи 1934 года, согласно которому станция вещания, предоставляющая или продающая время кандидату на любую выборную государственную должность, должна обеспечить доступность равного количества времени на тех же условиях всем остальным кандидатам на эту должность.
Правило справедливого доступа
Установленное Федеральной комиссией по связи правило, требующее от станций вещания обеспечить возможность выражения конфликтующих точек зрения или проблем всеми ответственными элементами общества.
Поскольку вещательным медиа выдается лицензия на использование частот публичного диапазона, содержание их новостных программ является предметом дополнительного регулирования помимо того, что применяется по отношению к печатным медиа. В его основе лежит ответственность Федеральной комиссии по связи за то, что радио- и TB-станции «служат общественным интересам, пользе и необходимости». Правило равных возможностей (equal opportunity rule), установленное комиссией, требует, чтобы каждая станция вещания, предоставля¬


180
Трудным путем демократии
ющая или продающая время кандидату на любую выборную государственную должность, обеспечивала доступность равного количества времени и на тех же условиях всем остальным кандидатам на эту должность. Правило справедливого доступа (reasonable access rule) требовало, чтобы коммерческие станции обеспечивали доступ к своим мощностям для выражения конфликтующих точек зрения или проблем всем ответственным элементам общества. Два взаимосвязанных правила были отменены Апелляционным судом США (U.S. court of appeals) в 2000 году. Правило политического редактирования требовало от станций, которые поддерживают определенного кандидата, бесплатно предоставлять время для ответов его политическим оппонентам. Правило личных нападок требовало от станций предоставлять бесплатное время кандидатам и другим лицам, чья репутация была поставлена под сомнение в эфире. Противники этих правил неоднократно утверждали, что они душат дебаты, отказывая редакциям в праве иметь собственную позицию49.
Сообщение и восприятие новостей
В этом разделе мы обсудим, как медиа освещают политическую жизнь и откуда граждане черпают политическое знание. Мы также рассмотрим, что граждане узнают из медиа и какое воздействие медиа оказывают на общественное мнение, политическую повестку дня и политическую социализацию.
Освещение национального политического процесса
Вашингтон, округ Колумбия, имеет самый большой по сравнению с другими городами мира пресс-корпус — свыше 6000 аккредитованных репортеров: 2100 — из газет, 2000 — из периодических изданий и 2200 репортеров радио и телевидения50. Однако всего лишь порядка 75 «постоянных» журналистов входят в пресс-корпус Белого дома51. Еще совсем недавно в администрации Трумэна журналисты пользовались преимуществами неформальных личных отношений с президентом. Сегодня отношения медиа с президентом осуществляются главным образом через Офис пресс- секретаря (Office of the Press Secretary). Корреспонденты Белого дома вынуждены полагаться в значительной мере на информацию, получаемую от персонала президента, который тщательно обрабатывает каждую ее порцию, с тем чтобы контролировать содержание новостей. Наиболее частой формой является новостной пресс-релиз — заранее подготовленный текст, передаваемый репортерам в надежде, что те используют его дословно. Во время


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
181
ежедневных брифингов в 11 часов 30 минут утра репортеры имеют возможность задавать пресс-секретарю вопросы, относящиеся к новостным пресс-релизам. Новостные конференции дают возможность обращаться с вопросами к высоким официальным лицам в исполнительной власти, включая при случае и президента. Новостные конференции выглядят спонтанными, но официальные лица обычно тщательно репетируют точные ответы на ожидаемые вопросы.
Случается, что информация дается «on background» — это означает, что репортерам можно цитировать ее, но нельзя раскрыть источник иначе как в виде расплывчатых отсылок, вроде «как заявило высокое должностное лицо». Информация, которая выдается «не для записи», не может быть опубликована. Журналисты, нарушающие эти хорошо известные условия, рискуют потерять расположение Белого дома.
Большинство репортеров пресс-корпуса в Вашингтоне получают аккредитацию, которая позволяет им присутствовать на галерее для прессы во время заседаний Палаты представителей и Сената. Но из них лишь около 400 освещают только работу Конгресса52. Большинство новостей о Конгрессе поступает из бесчисленных пресс-релизов, выпускаемых 535 его членами, и из бесконечного потока отчетов Конгресса.
Конгресс запрещал микрофонную запись и фотосъемку в своих палатах до 1979 года, когда Палата представителей разрешила прямые репортажи, хотя и настояла на контроле кадров, транслируемых по телевидению. Вслед за ней Сенат в 1986 году также разрешил прямые телевизионные репортажи. Прямые передачи заседаний Конгресса, которые ведет кабельная телесеть C-SPAN (Cable Satellite Public Affairs Network), стали важным источником информации для экспертов по правительству и политическому процессу в Вашингтоне. Репортажи C-SPAN смотрят даже члены вашингтонского пресс-корпуса.
В дополнение к этим официальным источникам новостей избранные репортеры время от времени пользуются утечками информации, организуемыми официальными лицами под гарантию анонимности. Официальные лица могут допустить утечку информации для того, чтобы помешать чьим-то политическим планам или чтобы запустить в общество какие-то идеи («пробный шар») и затем посмотреть на его реакцию и реакцию других политических лидеров. Иногда утечка информации в тщательно выбранное время и в выбранном месте превращается в фонтан репортажей в медиа благодаря «пакетной журналистике» — тенденции журналистов принимать одинаковую точку зрения по отношению к


182
Трудным путем демократии
определенной новости, которая формируется спонтанно в процессе взаимного общения, обмена информацией и мнениями относительно того, что является новостью дня.
Презентация новостей
Привратники
Исполнительные директора медиа, редакторы новостей и известные репортеры, которые управляют потоком новостей.
Исполнительные директора медиа, редакторы новостей и известные репортеры выполняют функции привратников (gatekeepers) в управлении потоком новостей: они решают, о каких событиях следует сообщать и как трактовать их отдельные детали. Только небольшое число людей — не более двадцати пяти в средней руки газете или журнале новостей и не более пятидесяти в каждой из основных телевизионных сетей — выступают в роли привратников, определяющих, какие новости будет потреблять общество53. Но они не только решают, какие сюжеты можно пропустить сквозь ворота. Предполагается, что они также поддерживают высокие стандарты достоверности репортажа и моральные устои журналистики. В противоположность печатным и вещательным медиа, Интернет не имеет привратников и, таким образом, не имеет никаких ограничений на содержание помещаемых материалов.
Авторитетные медиа не могут сообщать все подряд о том, что происходит. Для этого нет ни места в газетах или журналах, ни времени на телевидении или радио. Ограничения во времени накладывают особенно жесткие условия на передачу новостей на телевидении. Каждые полчаса сетевая новостная программа посвящает новостям только около двадцати минут — остальное время отдано коммерческой рекламе. На местном телевидении для новостей оставляется еще меньше времени.
«Журнализм скачек»
Освещение выборов в медиа, сосредоточенное больше на том, какой кандидат выходит вперед, чем на проблемах страны.
В период избирательной кампании персонификация выборов поощряет «журнализм скачек» (horse race journalism), когда содержание передач сводится к тому, «чей рейтинг по опросам выше, кто набирает больше денег, кто получил рекламу на ТВ и кто выходит вперед». Телевидение США подает выборы скорее как состязание индивидов, чем сопоставление представителей соперничающих партий или платформ.


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
183
Откуда общество получает новости
До начала 1960-х годов большинство людей сообщало в опросах, что получает больше политических новостей из газет, чем из каких-либо других источников. В начале 1960-х годов телевидение вытеснило газеты в качестве главного поставщика новостей для широкой публики. К середине 1990-х годов примерно три четверти опрошенных отметили телевидение как свой основной источник новостей, по сравнению с приблизительно двумя пятыми, назвавшими газеты (некоторые респонденты указывали оба источника). Но телевидение стало не только наиболее важным источником новостей. Респонденты, в соотношении 2 к 1, отмечали, что новости на ТВ заслуживают больше доверия, чем газетные54. Однако недавание исследования показали, что количество взрослого населения, которое регулярно смотрит телевизионные новости, в частности вечерние их выпуски, уменьшается (42% в 1996 году против 60% в 1993 году)55.
В недавнем опросе, посвященном использованию новостных медиа, 84% респондентов заявили, что они узнали новости дня, предшествовавшего опросу, из печатных или вещательных медиа: газет, телевидения или радио56. Однако одно из сравнительных наблюдений выявило, что только 17% граждан, по их признанию, следят за «новостями общественной жизни и политики» ежедневно, и почти столько же сказали, что практически не делают этого вообще57. Половина тех, кто утверждает, что следит за новостями «ежедневно» или «большую часть времени», как правило, имеют образование на уровне колледжа. Из них 51% старше пятидесяти лет и 11% моложе тридцати лет. Среди них мужчин больше, чем женщин (41% против 28%). Если исключить влияние уровня образования, то расовая принадлежность сама по себе не оказывает значительного влияния на интерес к новостям58.
Что люди запоминают и знают
Как показывают опросы, 84% людей каждый день читают или слушают новости и примерно 75% регулярно смотрят новости на телевидении. Но много ли политической информации они усваивают? По всей видимости, немного. В национальном опросе 1997 года респондентов попросили идентифицировать список имен «в новостях». Больше всего отметили Тайгера Вудса (Tiger Woods), молодого афроамериканского игрока в гольф, — 82%, Денниса Родмэна (Dennis Rodman), скандально известного игрока баскетбольного клуба «Чикаго Буллз» (Chicago Bulls) — 80%, и Эллен Деженерез (Ellen DeGeneres), актрису телевидения, которую


184
Трудным путем демократии
считают лесбиянкой, — 62%. Алана Гринспэна (Alan Greenspan), председателя Федеральной резервной палаты (Federal Reserve Board), идентифицировали 20%, а Трента Лотта (Trent Lott), лидера большинства в Сенате, — 15%59.
Как и предполагалось, те, кто уделяет больше внимания новостям, дали больше правильных ответов на вопросы, требующие знания политики. Учитывая огромный прогресс в содержании телевизионных новостей и рост доверия к ним, можно было бы также ожидать, что люди сейчас знают больше, чем они знали двадцать лет назад60. К сожалению, оказалось, что это не так. В одинаковых опросах 1967 и 1987 годов респондентов попросили назвать имя губернатора их штата, конгрессмена от штата в Палате представителей и главу местного школьного округа. Если в 1967 году не смогли назвать ни одного имени 9%, то в 1987 году таких стало 17%. Автор этого исследования отнес ухудшение результатов за счет того, что люди стали больше полагаться на телевидение в получении новостей61.
Телевизионная гипотеза
Убеждение, что вина за низкий уровень знаний граждан о делах общества лежит на телевидении.
Как показывают многочисленные исследования, те, кто получает информацию о событиях из телевизионных новостей, демонстрируют худшее знание о происходящем в обществе, чем те, кто полагается на печатные медиа62. Эти результаты привели к появлению среди исследователей медиа телевизионной гипотезы (television hypothesis) — убеждения, что вина за низкий уровень знаний граждан о делах общества лежит на телевидении63. Известно, что телевидение стремится сжать проблемы публичной политики до фрагментов сюжета продолжительностью в одну, в лучшем случае две минуты, что не позволяет объяснить позиции кандидатов. Телевидение также стремится подать абстрактные проблемы в личностном контексте, чтобы создать визуальный ряд, как того требует специфика этого вида массмедиа64. Однако другое исследование поставило под сомнение эту гипотезу. Оно выявило, что «телевидение лучше справляется с информационными сообщениями по менее значимым темам, тогда как печатные медиа превосходят телевидение в передаче информации, имеющей большое общественное звучание»65.
Воздействие на общественное мнение
Подавляющее большинство американцев полагают, что медиа оказывают сильное влияние на их политические институ¬


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
185
ты, и почти девять из десяти верят, что медиа сильно влияют на общественное мнение66. Однако измерить степень влияния медиа на общественное мнение достаточно сложно67. Поскольку лишь немногие из американцев узнают о политических событиях из других источников, можно утверждать, что медиа создают общественное мнение, даже просто сообщая о событиях. Возьмем, например, разрушение Берлинской стены в 1989 году. Фотографии ликующих берлинцев, крушащих этот символ угнетения, безусловно, оказали сильное эмоциональное воздействие на общественное мнение Америки о проблеме воссоединения Германии.
Влияние медиа на определенные события может быть в высшей степени действенным. Вскоре после того, как разразился скандал с Левински, президент Клинтон должен был обратиться к Конгрессу и к телевизионной аудитории в 50 млн человек с посланием «О положении страны». Он разочаровал тех зрителей, которые ожидали клубнички, так как сосредоточился на своих достижениях (крепкая экономика, рекордно низкие уровни безработицы и инфляции и сбалансированный бюджет) и на предложениях по проблемам заботы о детях, образования, здравоохранения. Имиджу донжуана Клинтон противопоставил образ деятельного президента. И его стратегия, судя по результатам опроса телезрителей, оказалась успешной. Если до выступления Клинтона только 33% были «очень уверены» в его способности выполнять свои обязанности, то после трансляции таких стало 48%68. Февральский опрос Гэллапа показал, что деятельность Клинтона на посту президента одобрили 70% людей — это был самый высокий рейтинг за все время его пребывания в должности.
Эффект, оказываемый медиа на общественное мнение по общим проблемам, затрагиваемым в новостях, трудно оценить. В одном из исследований были проанализированы данные опросов общественного мнения по восьмидесяти проблемам внешней и внутренней политики, проведенных в два момента времени. Почти по половине этих проблем общественное мнение изменилось со временем примерно на 6%. Исследователи сравнили эти изменения с позициями десяти различных источников информации, включая комментаторов теленовостей, президента, членов президентской партии, членов оппозиционной партии, а также членов различных групп интересов. Авторы исследования обнаружили, что комментаторы новостей оказывают чрезвычайно сильное влияние: отдельный комментарий «за» или «против» по какой-то проблеме может дать значительное изменение общественного мнения в соответствующую сторону (более чем на 4%)69.


186
Трудным путем демократии
Формирование политической повестки дня
Политическая повестка дня
Список проблем, которые требуют внимания правительства.
Потенциал влияния медиа на общественное мнение не ставится под сомнение. Однако большинство ученых полагают, что наибольшее воздействие медиа на политический процесс заключается в их способности формировать политическую повестку дня (political agenda) — список проблем, которые, по мнению людей, требуют внимания правительства. Те, кто формирует политическую повестку, определяют, какие проблемы должны обсуждать лица, принимающие государственные решения.
Массмедиа традиционно играли в США важную роль в определении политической повестки дня. Телевидение, которое обеспечивает изображением и звуком почти каждый дом, обладает огромным потенциалом в ее формировании. Скрупулезное исследование, спланированное таким образом, чтобы отделить влияние телевидения на общественное мнение от влияния других факторов и исследовать его отдельно, позволило сделать следующий вывод: «Уделяя внимание одним проблемам и игнорируя другие, телевизионные новости формируют политические приоритеты американского общества»70. Действительно, чем больше отстранен телезритель от общественной жизни, «тем более сильное влияние оказывает власть телевизионных новостей на формирование повестки дня»71.
Одно из исследований установило корреляцию между содержанием медиа и тем, что общество считает «самой важной проблемой, стоящей сегодня перед страной». Эта корреляция варьируется в зависимости от типа события. Общественное мнение особенно восприимчиво к освещению в массмедиа рецидивирующих проблем, таких, как инфляция и безработица72. Способность медиа воздействовать на общественное мнение, отбирая «новости», вызывает у политиков желание влиять на содержание репортажей. Политики стремятся оказать влияние не только на мнение общества, но и на мнения других политических лидеров73.
Президент ежедневно получает дайджест новостей и мнений из многих источников. Удивительным образом медиа превратились в сеть коммуникации между элитами, стремящимися повлиять друг на друга или оценить сильные и слабые стороны соперников. Предположим, на Белый дом оказывается давление по какой-либо политической проблеме и его просят прислать представителя, чтобы тот на 15 минут появился в программе «Час новостей с Джимом Лерером» (Newshour with Jim Lehrer) и ответил на вопросы.


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
187
Белый дом может согласиться исполнить эту просьбу, чтобы повлиять как на мышление лиц, непосредственно заинтересованных данной проблемой, которые будут внимательно следить за этой передачей, так и на мнения относительно немногих разбирающихся в политике людей, которые обычно смотрят программы общественного телевидения.
Социализация
Медиа выступают в качестве важного агента политической социализации74. Молодые люди, которые редко смотрят новости специально, тем не менее, воспринимают определенные политические ценности благодаря развлекательной функции вещательных медиа. Раньше дети получали знания из программ радио; теперь — из телевизионных программ. Однако то, что дети узнавали из передач радио, сильно отличается от того, что они узнают сегодня. В золотые дни радио подростки, слушая популярные радиоспектакли, слышали многократно: «Преступление не окупается». Это послание никогда не менялось: преступники плохие; полиция хорошая; преступники пойманы и несут суровое наказание за свои злодеяния.
Телевидение сегодня даже в полицейской драме изображает систему уголовного правосудия в совершенно другом свете. В таких программах, как «Убийство» (Homicide) и «Секретные материалы» (The X-Files), агенты полиции и ФБР предстают киллерами. Другие популярные криминальные серии, вроде «Закон и порядок» (Law and Order) и «Управление полиции Нью-Йорка» (NYPD Blue*) изображают временами запятнанную систему уголовного правосудия и институционализированную коррупцию75. В этой связи вряд ли можно утверждать, что развлекательные программы телевидения способствуют воспитанию законопослушных граждан.
Таким образом, медиа играют противоречивые роли в процессе политической социализации. С одной стороны, они способствуют поддержке государства обществом, объединяя людей в дни национальных праздников и рождения национальных героев, в годовщины политических событий и по случаю социально значимых событий, как, например, открытие новой школы в бедном районе, сооружение нового аэропорта или строительство новой линии метро. С другой — медиа подрывают доверие общества, предавая широкой огласке претензии граждан и отчеты о расследованиях должностных преступлений и даже показывая пьесы о коррумпированных полицейских76.
* New York Police Department Blue, где blue — синий цвет формы полиции. — Прим. пер.


188
Трудным путем демократии
Оценка роли медиа в политической системе
Сохраняют ли медиа нейтральную позицию, или они идеологически ангажированы при сообщении новостей? Каков вклад медиа в демократическое правление? Какое воздействие оказывают они на свободу, порядок и равенство?
Насколько нейтральны медиа?
Новостные репортажи подаются как объективная реальность. Однако критики современной журналистики утверждают, что новости фильтруются в соответствии с идеологическими предпочтениями владельцев и редакторов («привратников») медиа и самих репортеров. Аргумент в пользу политической предубежденности имеет две стороны. С одной стороны, репортеров критикуют за то, что они дают заголовки своим сообщениям в либеральном духе, способствуя тем самым утверждению социального равенства и подрыву социального порядка. С другой — богатых и консервативных собственников медиа подозревают в том, что они способствуют неравенству и усилению существующего порядка тем, что непрерывными развлечениями парализуют способность общества к критическому анализу.
Хотя истиная картина далеко не ясна, имеющиеся свидетельства, по-видимому, подтверждают существование либеральных пристрастий среди репортеров основных новостных медиа. В 1996 году в опросе, охватившем более 1000 журналистов, 61% респондентов заявили, что относят себя к «демократам или либералам» или склоняются к этому, по сравнению со всего лишь 15% тех, которые сказали, что считают себя «республиканцами или консерваторами» или склоняются к этому77. Телевидение, освещая избирательные кампании как в 1992, так и в 1996 году, больше благоволило демократу Клинтону, чем его противникам от Республиканской партии Бушу и Доулу. В программах новостей основных сетей Клинтон получил в обеих кампаниях около 50% положительных оценок, тогда как республиканские кандидаты только около 30%78.
Журналисты, работающие в национальных и местных медиа, в какой-то мере расходятся со своими собственными редакторами, которые обычно бывают более консервативными79. Редакторы, выполняя функцию «привратников», как правило, стремятся приглушить либеральную интонацию репортеров, редактируя их заметки или даже вовсе выбрасывая их из выпуска. Издатели газет также не свободны от политических пристрастий, и почти все ежедневные газеты хоть раз открыто поддерживали кого-то


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
189
Рис. 4.4. Поддержка газетами кандидатов на президентских выборах 2000 года
В общеамериканском опросе E&P/TIPP* редакторов и издателей газет журнал Editor & Publisher задал вопрос: «Какого кандидата поддерживала ваша газета на президентских выборах 2000года?» Многотиражные газеты были в гораздо большей степени готовы поддерживать определенного кандидата на национальных выборах, нем малотиражные. И, как и в прошлые годы, республиканский кандидат получил львиную долю поддержки (3 к 1 в небольших газетах, 5 к 1 в газетах среднего размера, 5 к 4 в больших газетах).
Источник: Mitchell G. Bird in the Hand for Bush ? // Editor and Publisher. 2000. 6 November. P. 24—27.
из кандидатов в президенты от основных партий (обычно республиканского кандидата). Вероятность того, что какая-либо газета отдаст предпочтение одному из кандадатов на выборах 2000 года, была тесно связана с размером ее тиража. Опрос издателей газет выявил, что определенного кандидата в президентской гонке поддерживали свыше 95% газет с тиражом более 100 000 экземпляров. Среди газет с тиражом менее 50 000 экземпляров такую поддержку оказывали меньше 65%. Последние отдали предпочтение республиканцу Джоржу У. Бушу в соотношении более чем два к одному, хотя газеты с более высокими тиражами поддерживали демократа Эла Гора почти так же часто, как Буша (см. рис. 4.4)80.
Можете ли вы объяснить, почему...
газетные репортеры и их редакторы могут уравновесить идеологические предпочтения в новостях?
* E&P/TIPP - Editor & Publisher / TECHNOMETRICA Institute of Policy and Politics. — Прим. пер.


190
Трудным путем демократии
Если владельцы медиа и их редакторы действительно являются консервативными защитниками статус-кво, то можно было бы ожидать, что они станут поддерживать на выборах действующих политиков против кандидатов, претендующих на их места. В действительности, однако, наблюдается совершенно иная тенденция. Сравнение телевизионных новостей в 1980 и в 1984 годах выявило, что основная тенденциозность на этих выборах была направлена против президентов-«инкумбентов»* и против «лидеров забега»** в гонке за президентское кресло81. В соответствии с этими данными, если журналисты и проявляют какую-либо явную предвзятость, то она направлена против политиков, занимающих официальные должности. Когда такой политик борется за переизбрание, журналисты могут посчитать своим долгом противодействовать его или ее преимуществу, подавая новости соответствующим образом82.
Исследование газетных материалов написанных в последние недели президентской кампании 2000 года, показывает, что кандидаты от обеих главных партий получали негативное освещение. 56% репортажей, написанных о кандидате от Демократической партии Альберте Горе, которого считали преемником Клинтона, были негативного характера. Джордж Буш получил негативное освещение в 51% репортажей83.
Вклад в демократию
Как отмечалось ранее, коммуникация в демократии должна осуществляться в двух направлениях: от государства к гражданам и от граждан к государству. В действительности, политическая коммуникация в Соединенных Штатах редко идет прямо от государства к гражданам, минуя медиа. Этот момент важен потому, что, как мы уже обсуждали, репортеры новостей обычно настроены весьма критически по отношению к политикам: они считают своей обязанностью отыскивать неточности в фактах и слабые места в аргументации. Некоторые обозреватели характеризуют новостные медиа и правительство как антагонистов, не доверяющих друг другу, стесненных в подаче информации конкурентной борьбой за расположение общества. В той мере, в какой это верно, медиа служат на пользу обеим моделям демократии — мажоритарной и плюралистической, — улучшая качество информации о правительстве, сообщаемой людям.
* «Инкумбент» — политический конкурент, находящийся у власти на момент выборов. — Прим. пер.
** «Лидер забега» — претендент, лидирующий в предвыборной борьбе (полит, жаргон). — Прим. пер.


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
191
Массмедиа передают информацию также и в противоположном направлении, сообщая о реакции граждан на политические события и на действия правительства. Пресса традиционно отражала общественное мнение (а часто и создавала его), когда определяла, что сообщать в новостях, и предлагала правительству направления действий. Но в век информации роль медиа в отражении общественного мнения стала гораздо более утонченной. После того как в 1930-х годах были созданы первые частные центры исследования общественного мнения (такие, как Институт Гэллапа или Роупера), газеты стали публиковать надежные данные о состоянии общественного мнения. К 1970-м годам некоторые новостные агентства создали собственные исследовательские подразделения. Иногда печатные и электронные медиа объединяют усилия для проведения главных национальных опросов. Например, пользующийся признанием центр исследования общественного мнения New York Times / CBS News Poll проводит опросы, результаты которых сначала передаются в эфир в программе вечерних новостей CBS Evening News, а затем подробно анализируются в New York Times.
Хотя опросы иногда создают общественное мнение уже самим фактом, что в них задаются те, а не иные вопросы, в чистом виде их цель состоит в том, чтобы получать более точное знание об общественном мнении и сообщать это знание обществу. Конечно, широкое распространение знания об общественном мнении еще не гарантирует отзывчивости власти к нуждам общества, но, чтобы власть функционировала в соответствии с мажоритарной моделью демократии, такое знание необходимо.
Воздействие на свободу, порядок и равенство
Медиа в Соединенных Штатах играют важную роль в утверждении равенства, в первую очередь расового. В течение всего времени движения за гражданские права 1950—1960-х годов медиа на всей территории страны широко освещали конфликт на Юге, когда черные дети пытались посещать школы для белых или когда избивали и даже убивали активистов Движения за гражданские права, пытавшихся зарегистрировать черных избирателей. Отчасти благодаря этому гражданские права заняли первое место в политической повестке дня, и в Конгрессе сформировалась коалиция для принятия новых законов, утверждающих расовое равенство. Права женщин также получили признание благодаря медиа, которые сообщали о случаях явной дискриминации, выявленные группами, выступающими за равенство полов. В целом медиа давали возможность представителям любых дискриминируемых


192
Трудным путем демократии
групп донести свои проблемы до национальной аудитории и бороться за их включение в политическую повестку дня.
Хотя медиа охотно поощряют действия власти по утверждению равенства за счет какой-то части свободы личности, они в то же время сопротивляются попыткам государства ограничить свободу прессы ради обеспечения порядка84. Национальный опрос 1997 года, проведенный по заказу газеты Chicago Tribune и опубликованный 4 июля, показал, что американцы в целом не придают свободе слова и свободе прессы такого значения, какое им придают журналисты. Около 60% респондентов высказались за цензуру радиостанций, которые часто говорят о сексе; 52% хотели бы, чтобы к эфиру не допускались группы, выступающие за свержение правительства; 50% ограничили бы распространение материалов через Интернет; почти 50% запретили бы демонстрации милиции и белых расистов в своих территориальных общинах; 27% фактически согласились с тем, что Первая поправка гарантирует слишком уж много прав85. Газета отреагировала редакционной статьей в защиту Первой поправки и ее положения, гласящего: «Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего свободу слова или печати».
Возможность медиа сообщать все, что они хотят и когда хотят, конечно же, ослабляет усилия по поддержанию порядка. Например, сенсационные репортажи медиа о террористических актах обеспечили террористам гласность, к которой они стремятся; изображение жестоких убийств и изнасилований на телеэкране поощряет копирующие («copycat») преступления, совершаемые таким способом, как «было показано на ТВ»; сообщения в новостях о поджогах церквей для чернокожих в 1996 году спровоцировали новые подобные поджоги. Свобода прессы — благородная ценность, одна из тех, что особенно важны для демократического правления. Но нельзя игнорировать тот факт, что, слепо следуя ей, демократии иногда платят высокую цену.
Резюме
Общественное мнение не правит Америкой. Оно просто устанавливает общие ограничения для политики государства по большинству проблем. Ценности формируются у людей в процессе социализации. Наиболее важными агентами социализации в детстве и в молодые годы являются семья, школа, община и сверстники. Члены одной социальной группы обычно получают похожий опыт социализации и, таким образом, воспринимают одина-


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
193
ковые ценности. Люди, относящиеся к социальным группам, которые придерживаются разных ценностей, часто выражают резко отличающиеся мнения. Сегодня различия в образовании, расовой принадлежности и религии порождают обычно более острые расхождения во мнениях по вопросам порядка и равенства, чем различия в доходах, регионе проживания или этнической принадлежности.
Большинство людей не думают о политике в терминах идеологии. Однако, когда их просят указать свое место в консервативно-либеральном континууме при опросах, они с готовностью это делают. Многие респонденты предпочитают средние умеренные категории, поскольку такой выбор им кажется более надежным. Другие выбирают эти категории, потому что они придерживаются либеральных взглядов по одним проблемам и консервативных — по другим. Их политическая ориентация лучше поддается интерпретации с помощью двухмерной модели, позволяющей анализировать идеологию в соответствии с ценностями порядка и равенства. Мы использовали ответы на вопросы, задававшиеся в исследованиях общественного мнения, для построения нашей идеологической типологии. Она делит американцев примерно поровну на либералов, консерваторов, либертариев и коммунитариев. Если либеральные ответы — поддержка действий государства по утверждению равенства и неодобрение его действий по насаждению порядка — дали одна пятая часть людей, то доля людей с консервативными ответами, одобряющими насаждение государством порядка, составила одну треть. Комму- нитарии, которые хотят, чтобы государство утверждало и порядок и равенство, составили примерно 30%, что явно превосходит долю либертариев, которые желали бы, чтобы государство не делало ни того, ни другого.
На формирование политических мнений, помимо идеологических убеждений, влияют также многие другие факторы. Когда индивиды получают выгоды или страдают от политики, проводимой государством, их мнения о ней основываются, как правило, на личном интересе. Когда же гражданам не хватает информации, чтобы составить определенное мнение, они обычно говорят первое, что придет в голову. Это приводит к высокой нестабильности результатов опросов, зависимости их от того, в каких выражениях сформулированы вопросы, а также от сопутствующих событий.
Иногда общество демонстрирует ясные, хорошо устоявшиеся мнения относительно политики государства, что соотносится с мажоритарной моделью демократии. Однако по каким-то пробле¬


194
Трудным путем демократии
мам общественное мнение, часто не имея под собой достаточного знания, может быстро меняться. Более того, влиятельные группы нередко расходятся в вопросе о том, чего они хотят от правительства. Это отсутствие консенсуса оставляет политическим деятелям большую свободу выбора в проведении политики в определенных областях, что свидетельствует в пользу плюралистической модели. При этом действия политиков, конечно же, находятся под пристальным вниманием массмедиа.
Массмедиа сообщают информацию обширной и разнородной аудитории посредством печатных изданий и вещания. Главная функция массмедиа — развлечение, но они также выполняют политические функции, сообщая и интерпретируя новости, а также воздействуя на общественное мнение, определяя политическую повестку дня и социализируя граждан в вопросах политики. Технические вопросы и вопросы собственности на вещательные медиа, а также содержание передаваемой ими информации являются предметом правового регулирования со стороны государства, которое обычно стремится обеспечить равное освещение политических конкурентов на радио и телевидении больше, чем в газетах и журналах.
В Вашингтоне аккредитован самый большой в мире пресс-корпус, но лишь часть входящих в него корреспондентов пишет о деятельности президента. Поскольку Конгресс является более децентрализованным институтом, он, соответственно, и освещается в более децентрализованной манере. Все профессиональные журналисты придерживаются правила обязательного цитирования источников, положенных в основу их сообщений. Содержание медийных репортажей зависит от «привратников» массмедиа — издателей и редакторов.
Хотя сегодня американцы все больше получают информацию, сообщаемую по телевидению, газеты обычно выполняют более тонкую работу по информированию общества о политическом процессе. Вопреки тому, что новости занимают большое место в печатных и электронных медиа, способность людей усваивать политическую информацию на удивление низка. Самое важное воздействие на общественное мнение медиа оказывают через формирование политической повестки дня страны. Возможно, роль новостных медиа во взаимодействии политических элит даже более важна, чем их влияние на общественное мнение. Медиа играют достаточно противоречивую роль в политической социализации, утверждая и одновременно подрывая действие определенных политических и культурных ценностей. Репортеры национальных медиа, если судить по их самооценке, обычно являются более


Общественное мнение, политическая социализация и медиа
195
либеральными, чем общество в целом. Хотя медиа систематически демонстрируют пристрастность в своих новостных сообщениях, их тенденциозность направлена скорее против «инкумбентов» и против «лидеров забега» в гонке за президентское кресло, чем в пользу либеральных политиков от Демократической партии.
С точки зрения мажоритарной модели демократии одним из наиболее важных достоинств медиа является их содействие улучшению коммуникации в направлении от общества к власти посредством публикации результатов опросов общественного мнения. Медиа фанатично преданы свободе печати, вплоть до того, что они косвенно поощряют нарушение порядка, предавая широкой огласке насильственные протесты, террористические акты и другие угрожающие порядку действия.
Ресурсы Всемирной паутины
Pew Research Center for The People & The Press. «Мы являемся независимой группой, исследующей отношение общества к прессе, политическому процессу и проблемам политики». <people-press.org>
The Gallup Organization World Wide Web Server. Джорж Гэллап основал свою организацию по исследованию общественного мнения в 1930-е годы. Сегодня Институт Гэллапа является международной организацией. Данный сайт позволяет найти результаты самых последних политических опросов.
<www.gallup.com>
Roper Center for Public Opinion Research. Центр, находящийся в Университете штата Коннектикут, был основан Элмо Роупером, современником Джорджа Гэллапа. Сайт представляет собой мощную поисковую систему, но для работы с ним необходимо иметь доступ к службе Lexis/Nexis, предоставляемый по подписке. <www.ropercenter.uconn.edu>
ABC News Reports. Сайт предлагает текстовые файлы для просмотра и новостные репортажи в формате Real-Audio. Можно прослушать текущие новости, архивные новости, комментарии известного обозревателя новостей Питера Дженнингса и др. <www.abcnews.com>
CNN Interactive. Новости и видео от лидера международных медиа. <www.cnn.com>


196
Трудным путем демократии
PBS Online. Сайт представляет собой шлюз*, обеспечивающий доступ к различным программам корпорации Public Broadcasting Service, в том числе к обширной программе телевизионных вечерних новостей Джима Лерера Online NewsHour, включая интервью с ключевыми политиками.
<www.pbs.org>
The Washington Post и The Washington Times — превосходные сайты двух столичных изданий, представляющие левые и правые точки зрения соответственно.
<www.washingtonpost.com> и <www.washingtontimes.com>
* Устройство для соединения сетей, использующих различные протоколы передачи данных. — Прим. пер.


Глава 5
ПОЛИТИЧЕСКОЕ УЧАСТИЕ И ГОЛОСОВАНИЕ
Они казались обыкновенными людьми. Такими видели десятерых мужчин и двух женщин, арестованных в г. Финикс, штат Аризона, 1 июля 1996 года, их соседи, живущие в пригороде. Один торговал пончиками, другой работал на телефонную компанию. Остальные красили дома или продавали оборудование для офисов1. Один из них даже баллотировался (хотя и неудачно) на выборную политическую должность. Но для федеральных агентов, производивших арест, они составляли «Вайпер Милишэ» (Viper Militia)* — небольшую, секретную, полувоенную организацию, которая обвинялась в заговоре с целью разрушения нескольких общественных зданий. И действительно, агенты обнаружили в домах подозреваемых целый арсенал оружия: в дополнение к 140 единицам огнестрельного оружия здесь были ручные гранаты, гранатометы, противогазы, глушители, самодельные бомбы2.
Хотя «Вайпер Милишэ» относится, возможно, к наиболее экстремистским полувоенным группам в Соединенных Штатах, она — всего лишь одна из сотен активных групп милиции, действующих в стране. Эти группы общаются между собой посредством групповых медиа: Интернета, факса и рассылаемых по подписке новостных бюллетеней3. Один из наиболее известных антимили- цейских сайтов во Всемирной паутине The Militia Watchdog («Сто¬
* Viper {англ.) — гадюка. — Прим. пер.


198
Трудным путем демократии
рожевой пес милиции») приводит список домашних страниц групп милиции в десятках штатов4.
Является участие в организациях милиции формой политического участия, или это просто форма отдыха — игра в войну на лоне природы? Без сомнения, кого-то в милиции привлекает любовь к оружию и возможность общения, но это движение имеет также отчетливо выраженную политическую сторону. Оно рассматривает федеральную власть как угрозу личной свободе. Члены милиции видят также заговор против свободы, исходящий от Организации Объединенных Наций и других международных групп.
Если возникшую на американской почве милицию можно считать некоей формой политического участия, то возникает вопрос, не подпадает ли под эту форму международный терроризм. Официальные лица государства обычно стремятся представить терроризм просто как криминальное насилие — нападение на общество, которое нельзя оправдать никакими политическими целями. Но ученые приходят к выводу, что, поскольку террористические акты действительно предпринимаются для достижения определенных целей, их нельзя рассматривать как бессмысленное насилие. Терроризм насаждает страх и в значительной степени зависит от медиа, через которые распространяются вероятные угрозы причинения вреда.
Хотя большинство людей думает о политическом участии, имея в виду прежде всего голосование, существуют и другие, более жесткие формы политической активности. Вышли члены милиции за рамки политического участия, или же они просто защищают свободу в традициях минитменов’ Американской революции? Насколько политически активны американцы в целом? Как они выглядят в этом плане по сравнению с гражданами других стран? Как много и какого рода участие необходимо для того, чтобы состоялись плюралистическая и мажоритарная модели демократии?
В этой главе мы попытаемся ответить на эти и другие важные вопросы относительно участия населения в системе государственной власти. Мы начнем с изучения участия в демократическом управлении государством, проводя различие между традиционным, общепринятым и нетрадиционным видами участия. Затем мы оценим характер и масштабы каждого из видов участия в американской политике. Далее мы исследуем расширение избира-  ** Минитмен — воин-ополченец в начальный период Войны за независимость. Название связано с тем, что каждый член отряда должен был постоянно находиться в состоянии минутной боевой готовности. Ополченцы просуществовали до создания регулярной армии. — Прим. пер.


Политическое участие и голосование
199
тельного права и голосование в качестве основного механизма массового участия в политике. В заключение мы рассмотрим, в какой мере различные формы политического участия служат ценностям свободы, равенства и порядка, как они соотносятся с мажоритарной и плюралистической моделями демократии.
Демократия и политическое участие
Правление должно осуществляться народом. В этом суть демократического идеала. Но как много участия граждан и какого рода нужно для демократического правления? Защитники прямой демократии полагают, что если граждане не участвуют непосредственно в делах государства и не принимают сообща государственные решения, то они не могут претендовать на то, что живут в демократическом государстве. Более практичные наблюдатели утверждают, что народ может править опосредованно, через избранных им представителей. И они настаивают на том, что выбор лидеров посредством института выборов — формализованной процедуры голосования — является единственным работоспособным подходом к демократии в большой сложной стране.
Выборы являются необходимым условием демократии, но они отнюдь не дают гарантии демократического правления. До падения коммунизма в Советском Союзе регулярно проводились выборы, в которых принимали участие более 90% избирателей. Но, конечно же, его нельзя было считать демократией, так как здесь существовала только одна партия. И мажоритарная, и плюралистическая модели демократии полагаются, хотя и в разной степени, на голосование. Однако обе модели считают, что граждане могут участвовать в политике и другими способами. Например, они предполагают, что граждане обсуждают проблемы политики, формируют группы интересов, контактируют с политиками, участвуют в избирательных кампаниях политических партий, выставляют свои кандидатуры на выборах и даже протестуют против решений власти.
Политическое участие
Действия частных граждан, посредством которых они стремятся повлиять на власть и политику или поддержать их.
Традиционное (конвенциальное) участие
Достаточно рутинное поведение, которое использует институциональные каналы и является приемлемым для доминирующей политической культуры.


200
Трудным путем демократии
Нетрадиционное (неконвенциальное) участие
Относительно необычное политическое поведение, которое бросает вызов установленным институтам и доминирующим нормам или отвергает их.
Мы определяем политическое участие (political participation) как «такие действия частных граждан, посредством которых они стремятся повлиять на власть и политику или поддержать их»5. Это определение охватывает как традиционные, так и нетрадиционные формы политического участия. Традиционное участие (conventional participation) — достаточно рутинное поведение, которое использует установленные институты представительной власти, особенно участие в избирательных кампаниях определенных кандидатов и голосование на выборах. Нетрадиционное участие (unconventional participation) — относительно необычное поведение, которое бросает вызов установленным институтам или доминирующей культуре или отвергает их (и таким образом оказывает стрессовое воздействие на участников и их оппонентов).
Терроризм
«Вооруженная пропаганда»: использование насилия для того, чтобы передать политическую информацию в век массмедиа.
Голосование и обращение к политикам с письмами являются примерами традиционного политического участия; проведение сидячих забастовок в общественных зданиях и скандирование лозунгов под окнами официальных лиц — примеры нетрадиционного поведения. Участие в учениях милиции — нетрадиционно, но оно часто преследует политические цели. Политические цели еще более четко прослеживаются в терроризме. Терроризм (terrorism) в век массмедиа можно определить как «вооруженную пропаганду»6, использующую насилие для того, чтобы передать политическую информацию. Терроризм следует рассматривать как экстремальную форму политического участия. Политические демонстрации могут быть традиционными (шествия с транспарантами перед клиниками, где проводятся аборты) или нетрадиционными (сцепление рук, с тем чтобы воспрепятствовать входу в здание). Различные формы нетрадиционного участия используются для получения политических выгод группами, не обладающими достаточными ресурсами, которые, однако, действуют в рамках существующей системы7. Группы милиции, в отличие от них, открыто отвергают саму систему. Голосование и другие методы традиционного участия важны для демократического правления. Не менее важны и нетрадицион¬


Политическое участие и голосование
201
ные формы участия. Давайте посмотрим на оба эти вида политического участия в Соединенных Штатах.
Нетрадиционное участие
В воскресенье 7 марта 1965 года группа численностью около шестисот человек предприняла марш из г. Сельма в Алабаме на столицу штата Монтгомери, находящуюся в 50 милях от него. Участники марша выступали в поддержку избирательных прав для черных. В то время в городе было зарегистрировано меньше пятисот черных избирателей из 15 тыс., имеющих право голоса8. Губернатор Алабамы Джордж Уоллес (George Wallace) объявил марш незаконным и послал полицию штата остановить его. Две группы встретились на мосту через реку Алабама на окраине Сельмы. Мирные демонстранты подверглись насилию и избиению со стороны полицейских и помощников шерифов, некоторые из них были верхом на лошадях. Полиция использовала дубинки, плетки и слезоточивый газ. Этот день стал известен как «кровавое воскресенье».
Марш из Сельмы был формой нетрадиционного политического участия. Пройти 50 миль, чтобы выразить политический протест, — действительно необычно. Более того, марш бросил вызов существующим институтам, которые на протяжении нескольких десятков лет препятствовали участию черных в политике традиционным способом — посредством голосования на выборах. В отличие от некоторых демонстраций против войны во Вьетнаме, проходивших позднее, этот марш за гражданские права не создавал никакой угрозы насилия. Жестокий ответ демонстрантам помог остальной части нации осознать всю серьезность проблемы с гражданскими правами на Юге. Нетрадиционному участию присущ стрессовый характер, и случается так, что оно сопровождается насилием. Но иногда риск бывает оправдан.
Поддержка нетрадиционного участия
Нетрадиционное политическое участие в Соединенных Штатах имеет давнюю историю. Бостонское чаепитие* 1773 года было первой в длинном ряду насильственных протестных акций против британского правления, которые в конечном счете переросли в революцию. Однако о нетрадиционном политическом участии мы знаем гораздо меньше, чем о традиционном. Причины тому двоя-
* Событие времен борьбы английских колоний в Северной Америке за независимость. В знак протеста против беспошлинного ввоза английского чая члены организации «Сыны свободы», переодевшись индейцами, проникли на английские корабли в Бостонском порту и выбросили в море партию чая. — Прим. пер.


202
Трудным путем демократии
Рис. 5.1. Что, по мнению американцев, является нетрадиционным политическим участием
Американцам при опросе предложили список из пяти различных форм политического участия, помимо электорального процесса, и попросили их указать, в каких формах они «участвовали», в каких «могли бы участвовать» и в каких «никогда не стали бы участвовать». Респонденты в подавляющем большинстве негативно отнеслись к двум формам участия. Широко практиковалась и редко отвергалась такая форма, как подписание петиций. Даже участие в демонстрациях (право, гарантированное Конституцией) не одобрили 44% респондентов. Бойкот товаров реже встречал возражение и практиковался чаще. Согласно этому тесту, участие в демонстрациях и бойкоте товаров считаются маргинальными формами традиционного политического участия. Участие в забастовках и занятие зданий для большинства американцев представляются однозначно нетрадиционными формами.
Источник: 1990-91 World Values Survey. Данные по Соединенным Штатам доступны через Inter-University Consortium for Political and Social Research. Размер взвешенной выборки составил 1837 чел.
кого рода. Во-первых, данные о традиционных выступлениях собирать легче, и поэтому исследователи обращаются к ним чаще. Во-вторых, политологи предпочитают заниматься институционализированными, или традиционными, политическими процесса-


Политическое участие и голосование
203
ми. Фактически некоторые фундаментальные работы по политическому участию открыто исключают любое поведение, которое находится «вне системы»9.
В одном из известных исследований нетрадиционных политических акций людей попросили указать, участвовали ли они в каких-либо из десяти перечисленных типов политической деятельности помимо голосования или одобряют их10. Из пяти видов деятельности, показанных на рис. 5.1, только подписание петиций явно относится к традиционным в том смысле, что такое поведение достаточно широко практикуется. Традиционность двух других форм поведения — демонстрации, не нарушающие закон, и бойкот — остается под вопросом. Еще две формы политического участия, представленные на рис. 5.1, явно не являются традиционными. Если политические акции нарушают повседневную жизнь (занятие зданий, например), они вызывают неодобрение большинства людей. Когда протестующие против войны во Вьетнаме прервали национальный съезд Демократической партии в Чикаго в 1968 году, полиция города разогнала их дубинками. Хотя аудитория национального телевидения видела подробную запись столкновений, большинство зрителей обвинили демонстрантов, но не полицию.
Результативность нетрадиционного участия
Прямое действие
Нетрадиционное участие, предполагающее мобилизацию масс людей для противостояния частному сектору и местным властям с требованием проведения слушаний.
Шумные протесты заставили многих врачей отказаться от проведения абортов, но не привели к их законодательному запрету. Удавалось ли когда-либо нетрадиционным формам участия добиваться успеха (даже в тех случаях, когда они провоцировали насилие)? Да, удавалось. Антивоенные демонстрации помогли убедить президента Линдона Джонсона не выставлять свою кандидатуру повторно на выборах 1968 года и усилили озабоченность общества участием Соединенных Штатов в войне во Вьетнаме. Нетрадиционные действия активистов Движения за гражданские права также оказались успешными. Доктор Мартин Лютер Кинг-младший (Martin Luther King, Jr.) организовал бойкот автобусов в Монтгомери в 1955 году, который положил начало Движению за гражданские права. Он использовал прямое действие (direct action), направленное против конкретных случаев дискриминации, собирая толпы людей, противостоящие частно¬


204
Трудным путем демократии
му сектору и местным властям, и требуя равного обращения властей с черными американцами и равного обслуживания их в общественных местах*.
Отвергая обычные возможности традиционного политического участия, члены меньшинств использовали нетрадиционные способы, чтобы заставить Конгресс принять серию законов о гражданских правах в 1957, 1960, 1964 и 1968 годах, каждый из которых определенным образом расширял защиту граждан федеральными властями против дискриминации по расовой принадлежности, цвету кожи, религиозной принадлежности или происхождению. Закон 1964 года запретил также дискриминацию при найме на основе пола. В дополнение к ним Закон об избирательных правах 1965 года (Voting Rights Act 1965) поставил процедуру выборов в штатах под федеральный контроль, что привело к увеличению числа регистрируемых черных избирателей и доли их участия в выборах (особенно на Юге). Движение за гражданские права доказало, что можно добиться социальных перемен, даже если вначале приходится сталкиваться с сильным сопротивлением.
Хотя прямое политическое действие и политика конфронтации могут оказаться результативными, их использование имеет свою специфику. Исследования показывают, что прямое действие привлекает прежде всего тех, кто не доверяет политической системе, и тех, кто убежден, что может что-то сделать, чтобы повлиять на политические решения". Ведет ли такое сочетание установок к поведению, которое бросает вызов системе, зависит от деятельности организованной группы12. Решение прибегнуть к нетрадиционному поведению принимается также исходя из того, в какой степени у индивидов развито чувство группового сознания — идентификации со своей группой, а также понимания ее места в обществе, целей и предполагаемого направления действий13. В середине 1960-х годов эти качества были хорошо развиты у черных американцев и молодежи, сегодня они в сильной степени присущи черному населению и в меньшей степени женщинам.
Нетрадиционное участие в Америке и в мире
Хотя большинство американцев отрицательно относятся к использованию определенных форм участия для выражения протес¬
* К общественным местам относятся гостиницы, мотели, рестораны, бары, предприятия торговли, места отдыха, развлечений и занятий спортом, образовательные и медицинские учреждения и пр., всего двенадцать категорий.


Политическое участие и голосование
205
та против политики правительства, граждане США склонны прибегать к прямому действию примерно в такой же степени, что и граждане европейских демократий. Опросы в Британии, Германии и Франции в 1981 году выявили, что американцы заявляют о своем участии в нетрадиционных акциях, таких, как демонстрации, бойкоты, забастовки и занятие помещений, так же часто или чаще, чем граждане этих стран14. Вопреки распространенному мнению, что американцы безразличны к политике, они больше расположены к участию в акциях политического протеста различного рода, чем граждане в других демократических странах15.
Если граждане прибегают к нетрадиционным — и широко порицаемым — методам политического участия, значит ли это, что в американской политической системе не все в порядке? Чтобы получить ответ, мы должны сначала узнать, как широко используют американцы традиционные методы участия.
Традиционное участие
Могут ли граждане повлиять на политику государства, действуя через его институты: встречаясь с политическими деятелями, поддерживая кандидатов, голосуя на выборах? Этот вопрос является практическим тестом на демократию для любой страны. Граждане не должны рисковать своей жизнью и собственностью, участвуя в политике, и им не обязательно нужно прибегать к акциям прямого действия, чтобы власть услышала их мнение. Цель демократических институтов состоит в том, чтобы сделать политическое участие традиционным — дать возможность обычным гражданам с помощью относительно рутинного, не представляющего угрозы поведения заставить государство прислушаться к их мнению, интересам и потребностям.
В демократической стране группа, собравшаяся у государственного здания или здания муниципалитета, чтобы обратить внимание на свою позицию по какой-то проблеме — например, проблеме роста налогов, — не является чем-то необычным. Такая демонстрация относится к формам традиционного поведения. Группа не бессильна, и ее члены не рискуют личной безопасностью. Но насилие может вспыхнуть между противостоящими группами. В таких случаях обстоятельства часто определяют, каким станет организованный протест, традиционным или нетрадиционным. Традиционное политическое поведение подпадает под две главные категории: действия, которые демонстрируют поддержку политики государства, и те, что стараются изменить политику или повлиять на нее.


206
Трудным путем демократии
Политика в меняющемся мире
5.1. 	Международный долг и международный протест
Более чем каждый пятый человек в мире живет сегодня в унизительной бедности. В некоторых частях мира, таких, как Центральная Африка, более 40% населения живут менее чем на 1 доллар США в день. Всемирный банк (World Bank) и Международный валютный фонд (МВФ) (International Monetary Fund) являются международными институтами, играющими ключевую роль в финансировании развития во всем мире. Предоставляя займы и консультационные услуги правительствам менее развитых стран, они дали возможность некоторым странам создать промышленную инфраструктуру и модернизировать сельскохозяйственное производство.
Однако в последние годы оппоненты этих институтов организовали международное движение протеста. Они обвиняют Всемирный банк и МВФ в том, что те предоставляют займы на жестких условиях, дающих выгоду странам-донорам за счет развивающихся стран. Поскольку процесс принятия решений во Всемирном банке и МВФ происходит за закрытыми дверьми, оппоненты прибегают к нетрадиционным методам выражения протеста, таким, как массовые демонстрации.
Когда в апреле 2000 года Всемирный банк и МВФ созвали конференцию в Вашингтоне, в столице Соединенных Штатов собрались десятки тысяч протестующих со всего мира, чтобы попытаться сорвать ее. Подобная же группа парализовала центр Сиэтла во время осенней сессии Всемирной торговой организации (ВТО) (World Trade Organization) в 1999 году. Протестующие в обоих городах представляли собой огромную (хотя и плохо организованную) массу людей, включающую тех, что считал себя анархистами, а также защитников окружающей среды, левых, реформаторов и активистов движения против бедности.
Хотя у каждой группы была, вероятно, собственная причина, по которой она присоединилась к протестующим, к нетрадиционному участию их побудила невозможность повлиять на принятие решений традиционными средствами.
Масштабные протесты и демонстрации — явление для Вашингтона гораздо более обычное, чем для Сиэтла, и вашингтонская полиция начала подготовку к весенней конференции МВФ сразу же после срыва сессии ВТО в Сиэтле. Протестующим не удалось сорвать конференцию, а полиция за время трехдневной демонстрации арестовала около 1300 демонстрантов. Однако протестующие


Политическое участие и голосование
207
достигли своих целей. Демонстрации нарушили деловую жизнь в центральной части Вашингтона, привлекли внимание общества к дебатам по политике МВФ и воодушевили новое поколение активистов как в Соединенных Штатах, так и за рубежом.
Источники: What on Earth? Outlook: Cloudy // Washington Post. 2000. 15 April. P. A14; Montgomery D. Demonstrators Are United by Zeal for «Global Justice» // Washington Post. 2000. 16 April. P. A28; Beck J. Why We Are Protesting // Washington Post. 2000. 16 April. P. B7; Montgomery D. Protests End with Voluntary Arrests//Washington Post. 2000. 18 April. P. Al.
Поддерживающее поведение Поддерживающее поведение
Действия, выражающие приверженность правительству и стране.
Поддерживающее поведение (supportive behavior) — действия, выражающие приверженность правительству и стране. Когда американцы произносят Клятву верности флагу или вывешивают национальный флаг по праздникам, они тем самым демонстрируют поддержку своей стране и, соответственно, ее политической системе. Такие ритуальные действия обычно требуют мало инициативы от граждан. Простой факт явки на выборы сам по себе также является демонстрацией поддержки политической системы. Другие формы поддерживающего поведения, такие, как участие в объективном расследовании претензий к результатам выборов или организация праздничного парада, требуют гораздо большей инициативы.
Временами то, как люди воспринимают патриотизм, заставляет их перейти черту между общепринятым и нетрадиционным поведением. В горячем стремлении поддержать американскую систему они прерывают собрания и срывают митинги группы, которая, как они считают, является радикальной или в чем-то «неамериканской». Радикальные группы могут угрожать политической системе болезненными изменениями, но суперпатриоты также представляют угрозу, хотя и другого рода. Их избыточная преданность отрицает право других на ненасильственные методы несогласия16.
Влияющее поведение
Влияющее поведение
Поведение, которое стремится изменить политику государства или повернуть ее в другом направлении в соответствии с определенными политическими интересами.


208
Трудным путем демократии
Граждане используют влияющее поведение (influencing behavior) для того, чтобы изменить политику государства или даже повернуть ее в другом направлении в соответствии со своими политическими интересами. Одни формы влияющего поведения стремятся извлечь частную выгоду, другие имеют более широкие политические задачи.
Частные выгоды. Некоторые граждане стараются повлиять на правительство, чтобы получить выгоды для самих себя, своей семьи или близких друзей. Участие в электоральном процессе, преследующее собственные интересы, безусловно, приемлемо с точки зрения демократической теории. Каждый человек имеет только один голос, и ни один отдельный голос не может обеспечить получение какой-либо выгоды от государства посредством голосования, если только мнения большинства избирателей не совпадут.
Политические действия, требующие значительного знания и инициативы, — совсем другая история. Индивиды или небольшие группы, оказывающие влияние на официальных лиц государства для удовлетворения своекорыстных интересов, могут получать выгоды скрытно, втайне от других. Те, кто получает частные выгоды от государства таким образом, бросают серьезный вызов демократии. Плюралистическая теория полагает, что группы должны иметь возможность заставить государство реагировать на их специфические проблемы и нужды. Мажоритарная теория считает, что, если большинство граждан не хотят, чтобы государство что-то делало, оно не должно этого делать. Большинство граждан, скорее всего, не пожелают, чтобы государство что-то делало для отдельного индивида или группы, если это дорого обходится остальным гражданам.
Граждане часто требуют от местных властей оказания специальных услуг. Эти требования имеют широкий диапазон — от обращения в департамент лесного хозяйства с требованием убрать засохшее дерево перед домом до звонка в окружной центр контроля над животными по поводу бешеной собаки, замеченной в окрестностях. Эмпирические исследования «контактирующего» поведения такого рода находят, что оно никак не связано с другими формами политической активности. Контактирующее поведение зависит от социоэкономического статуса: люди с более высоким статусом чаще склонны обращаться к должностным лицам17.
Американцы от своих местных властей требуют гораздо больше, чем от федерального правительства. Хотя многие люди высоко оценивают самостоятельность и индивидуализм в политическом процессе на национальном уровне, большинство полагает, что местные органы управления обязаны решать широкий круг социальных проблем. Исследование среди жителей Канзас-Сити, штат


Политическое участие и голосование
209
Миссури, выявило, что более 90% из них считали, что в обязанности города входит оказание услуг в тринадцати областях, включая содержание парков, установление строительных норм на сооружение нового жилья, снос неиспользуемых и находящихся в угрожающем состоянии строений, контроль за тем, чтобы владельцы собственности убирали мусор и уничтожали сорные растения, обеспечение автобусного сообщения. Исследователь заметил по этому поводу, что «трудно даже вообразить себе какой-либо перечень функций федерального правительства, относительно которого был бы возможен больший консенсус»18.
Граждане могут также организованно выступать против какого-либо проекта. Феномен, когда жители оказывают давление на местную власть, чтобы предотвратить или остановить реализацию нежелательных проектов вблизи от дома, получил даже специальное название «не-на-моем-заднем-дворе» («not-in-my-backyard» или NIMBY). Денежный взнос в избирательную кампанию кандидата является другой формой влияющего поведения. Здесь целью также могут быть частные или широкие выгоды.
Из приведенного обзора «приватных» форм политического участия можно сделать несколько выводов. Первый вывод — обращение к властям для удовлетворения частных интересов соотносится с демократической теорией, так как оно поощряет рост активности граждан. Второй вывод — контакты по поводу частных интересов могут быть самостоятельной формой участия, не обязательно связанной с другими. Третий вывод — такая форма участия чаще используется гражданами, чьими преимуществами являются знание и ресурсы. Четвертый вывод — частное участие может служить приватным интересам в ущерб интересам большинства граждан.
Широкие политические цели. Теперь мы подходим к тому, что обычно имеют в виду многие ученые, когда говорят о политическом участии: к деятельности, которая влияет на выбор представителей власти и на политику государства. Здесь мы также можем найти такие виды поведения, которые не требуют большой инициативы (как, например, голосование), и такие, которые ее требуют (как, например, посещение политических митингов, агитация за определенных кандидатов на выборах). Ниже в этой главе мы специально рассмотрим голосование как механизм участия. Здесь же мы просто отметим, что голосование с целью повлиять на политику обычно является действием с низким уровнем инициативы. В Соединенных Штатах нужно проявить гораздо больше инициативы для того, чтобы зарегистрироваться на выборах, чем для того, чтобы проголосовать в день их проведения.


210
Трудным путем демократии
Другие виды участия для оказания воздействия на широкую политику требуют высокой инициативы, и больше всего — баллотирование на выборные должности (см. главу 6). Отдельные виды действий, для которых требуется высокая степень активности, такие, как посещение партийных митингов и работа в избирательных кампаниях, ассоциируются с избирательным процессом; другие — посещение слушаний в законодательном собрании или направление писем в Конгресс — нет. Исследования контактов граждан в Соединенных Штатах показывают, что около двух третей из них связаны с широкими общественными проблемами, и только одна треть преследует частную выгоду19.
Немногие люди осознают, что использование судебной системы является одной из форм политического участия, способом, которым граждане могут отстаивать свои права в демократическом обществе. Большинство людей обращаются в суды для защиты своих частных интересов, но некоторые, как мы уже отмечали, преследуют более широкие цели. Обращение в суд требует высокой личной инициативы20. Но помимо нее необходимо знание законов или наличие финансов для того, чтобы воспользоваться услугами юриста.
Судебный процесс в общих интересах
Юридическая акция, осуществленная отдельным индивидом или группой от имени и в интересах людей, находящихся в подобной ситуации.
Люди используют суды как для личной выгоды, так и для достижения широких политических целей. Индивид или группа могут инициировать class-action suit — судебный процесс в интересах других людей, находящихся в подобной ситуации. Адвокаты Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения (National Association for the Advancement of Colored People) первыми использовали эту форму судебного преследования в 1954 году в известном процессе о десегрегации школ Браун против Совета по вопросам образования21. Они добились успеха в Верховном суде, который признал незаконной сегрегацию в общественных школах не только для Линды Браун, которая возбудила процесс в г. Топика, Канзас, но и для всех других, оказавшихся «в подобной ситуации», т.е. для всех черных учащихся, которые хотели бы посещать десегрегированные школы. Этот способ политического участия эффективен для организованных групп, особенно для тех, которые не смогли добиться своих целей через Конгресс или исполнительную ветвь власти.


Политическое участие и голосование
211
Отдельные граждане имеют также возможность оказывать влияние на политику национального уровня посредством прямого участия в законодательном процессе. Один из способов — посещение слушаний в Конгрессе, которые открыты для публики и иногда проводятся не в Вашингтоне. Чтобы облегчить гражданам участие, национальные правительственные агентства обязаны публиковать все предложенные к рассмотрению и принятые административные акты в ежедневном издании Federal Register и обеспечить доступность правительственных документов для граждан по их запросу.
Традиционное участие в Америке и в мире
Как часто по сравнению с гражданами других стран американцы обращаются к государственным деятелям и прибегают к другим формам конвенциального политического участия? Наиболее распространенным политическим поведением, как выявило исследование, охватывавшее пять индустриальных стран, является голосование на выборах за определенного кандидата. Американцы менее склонны голосовать, чем граждане четырех других стран. Но американцы в такой же (или в существенно большей) степени готовы использовать иные формы традиционного политического участия. Как мы видели, то же самое верно и для нетрадиционного поведения. Таким образом, американцы чаще, чем граждане других стран, склонны прибегать почти ко всем формам нетрадиционного и традиционного политического участия, за исключением голосования.
На этот парадокс указали и другие исследователи. «Если мы сосредоточим наше внимание, например, на национальных выборах, то найдем, что Соединенные Штаты — страна с самым низким уровнем участия из числа всех пяти стран», — отметили они. Но, посмотрев на другие показатели, ученые обнаружили, что «политическая апатия в широком понимании в Соединенных Штатах самая низкая». Интересно, что высокие уровни «вовлеченности в политику, взятые вместе, отражают скорее сбалансированный вклад как традиционных, так и нетрадиционных форм политического поведения»22. Но низкое участие в голосовании в Соединенных Штатах, конечно же, является загадкой, и мы к ней еще вернемся.
Участие через голосование
Электоральный процесс составляет основу демократической политической системы. Проводятся ли в стране выборы — и если проводятся, то какого рода, — этим определяется критическое различие между демократической и недемократической системами. Выборы в демократической системе институционализируют


212
Трудным путем демократии
массовое участие в управлении государством в соответствии с тремя нормативными принципами процедурной демократии, которые обсуждались в главе 1: избирательное право определяет, допущен к голосованию, как много весит голос одного человека и сколько голосов требуется для победы.
suffrage
Право голоса. Используется также другое название — franchise.
franchise
Право голоса. Используется также другое название — suffrage.
Наряду с этим выборы служат официальной процедурой принятия групповых решений. Голосование является актом, в который вовлечены индивиды, когда они выбирают между альтернативами на выборах. Термины suffrage и franchise означают «право голоса». Формализуя политическое участие посредством установления правил голосования и подсчета голосов, электоральная система позволяет большому числу людей, каждый из которых в отдельности обладает ничтожной политической властью, получить в свои руки огромную власть. Избирательная система коллективно решает, кто должен править, а в некоторых случаях — что должно делать правительство. Сам по себе акт проведения выборов менее важен, чем специфические правила и условия, которые управляют голосованием. В соответствии с демократической теорией каждый должен иметь возможность голосовать. На практике, однако, всеобщего права голоса нет ни в одной стране. Во всех странах существуют ограничения по возрасту, и все страны ограничивают в правах кого-то из своих жителей по различным причинам: отсутствие гражданства, криминальное прошлое, умственная неполноценность и т.д. Какова же история развития избирательного права в Соединенных Штатах?
Расширение избирательного права
Соединенные Штаты были первой страной, обеспечившей выборы представителей через «массовое» право голоса, но это «массовое» право было далеко не всеобщим. В то время, когда создавалась Конституция, идея права голоса для всего взрослого населения казалась слишком радикальной для того, чтобы приниматься всерьез. Вместо этого творцы Конституции оставили решение проблемы права голоса на усмотрение штатам, оговорив только,


Политическое участие и голосование
213
что те индивиды, которые могут голосовать за «более многочисленную палату законодательного собрания штата», должны также иметь право голосовать за своих представителей в Конгрессе Соединенных Штатов (Статья I, Раздел 2).
Первоначально большинство штатов установили в качестве условия допуска к голосованию уплату налогов или владение собственностью. В Виргинии, например, необходимо было иметь в собственности двадцать пять акров заселенной или пятьсот акров незаселенной земли. Тринадцать штатов, первоначально составивших федерацию, стали снимать подобные требования после 1800 года. Расширение права голоса ускорилось после 1845 года с вхождением в федерацию новых «западных» штатов (Индиана, Иллинойс, Алабама), где было больше земли и больше земельной собственности. К 1850-м годам штаты устранили почти все требования по уплате налогов и владению собственностью, допустив, таким образом, к участию в голосовании рабочий класс, по крайней мере его белую мужскую часть. Распространение избирательного права на черных и на женщин заняло больше времени.
Можете ли вы объяснить почему...
условия допуска к голосованию на национальных выборах в разных штатах в первое время значительно различались?
Распространение избирательного права на чернокожих. Пятнадцатая поправка, принятая вскоре после Гражданской войны, запретила штатам отказывать своим гражданам в праве выбирать «по признаку расы, цвета кожи либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении». Однако штаты старой конфедерации обошли этот запрет путем восстановления прежних требований для допуска к голосованию (налог, экзамен на грамотность), которые были направлены в первую очередь против черных. Поскольку поправка ничего не говорила о выборах в частных организациях, некоторые южные штаты отказывали черным в праве на голосование в «частных» предварительных выборах (праймери) Демократической партии, на которых определяются партийные кандидаты для всеобщего голосования. Поскольку Демократическая партия стала доминирующей в политическом процессе на Юге, «белые праймери» весьма успешно ограничивали право голоса черных вопреки Пятнадцатой поправке. Во многих районах Юга черных от участия в голосовании удерживала также угроза насилия.
Распространение избирательного права на черных произошло в две фазы, разделенные двадцатью годами. В 1944 году Верховный суд


214
Трудным путем демократии
вынес решение по делу Смит против Олрайта (Smith v. в
соответствии с которым законы, препятствующие участию черных в первичных выборах, являются неконституционными, так как партийные праймери представляют собой часть единого процесса выборов на государственные должности23. Закон об избирательных правах 1965 года, принятый менее чем через пять месяцев после «кровавого воскресенья» в г. Сельма, отменил дискриминационный экзамен. Он также наделил федеральных регистраторов правом регистрировать избирателей в семи южных штатах, где на выборах 1964 года были зарегистрированы менее половины жителей, достигших избирательного возраста. В дополнение к этому Верховный суд в деле Харпер против Избирательной комиссии штата Виргиния (Harper v. Virginia State Board of Election) признал избирательный налог штата неконституционным24. Пусть поздно, но эти акции национального правительства по утверждению равенства в штатах радикальным образом увеличили регистрйцию черных южан.
Распространение избирательного права на женщин. Женщинам также пришлось долго и тяжело бороться за право участвовать в выборах. До 1869 года они не могли голосовать нигде — ни в Соединенных Штатах, ни в остальной части мира25. Они стали объединяться в организации, чтобы получить избирательные права, в середине 1800-х годов. Первые феминистки, которых в то время называли суфражистками*, сначала оказывали достаточно скромное влияние на политику. Первая большая победа пришла только в 1869 году, когда Вайоминг, тогда еще территория, предоставил женщинам право голоса. Ни один штат не последовал его примеру вплоть до 1893 года, когда штат Колорадо распространил избирательное право на женщин.
В период с 1896 по 1918 год двенадцать других штатов дали женщинам право голоса. Большинство этих штатов находится на Западе, где женщины-пионеры часто отходили от традиционных женских ролей. Движение за избирательные права женщин усиливалось в масштабах всей страны. Оно часто использовало нетрадиционные формы политического поведения, такие, как марши и демонстрации, которые временами подвергались насильственным нападениям со стороны мужчин и даже со стороны других женщин. В 1919 году Конгресс в конце концов принял Девятнадцатую поправку, которая запретила штатам отказывать в праве голоса
* Термин суфражист применялся к индивиду любого пола, выступающему за распространение права голоса на женщину, но прежде всего к женщинам, активно боровшимся за это право. — Прим. пер.


Политическое участие и голосование
215
«по признаку пола». Поправка была ратифицирована в 1920 году к ноябрьским выборам.
Оценка расширения права голоса в Америке. Последнее большое расширение избирательного права в Соединенных Штатах состоялось в 1971 году, когда Двадцать шестая поправка понизила избирательный возраст до восемнадцати лет. Большую часть своей истории Соединенные Штаты были далеки от демократического идеала всеобщего права голоса. Однако в сравнении с другими странами Соединенные Штаты выглядят достаточно демократично26. Женщины не имели равного с мужчинами права участвовать в выборах до 1921 года в Норвегии; до 1922 года в Нидерландах; до 1944 года во Франции; до 1946 года в Италии, Японии, Венесуэле; до 1948 года в Бельгии; до 1971 года в Швейцарии. Женщины еще до сих пор не во всех странах пользуются избирательным правом. В Кувейте, например, в 1999 году парламент почти единодушно проголосовал против предоставления избирательного права женщинам27. Сравнивать, как распространяется право участия в выборах на группы расовых меньшинств, довольно трудно, потому что расовый состав большинства демократических стран несопоставим. Однако следует отметить, что если коренное население маори в Новой Зеландии добилось избирательного права в 1867 году, то аборигены в Австралии не имели его в полной мере до 1961 года. А черное население Южной Африки не имело свободного доступа к выборам до 1944 года. Что касается возраста, необходимого для участия в голосовании, то в девятнадцати из двадцати семи стран, в которых проводятся свободные выборы, минимальный возраст составляет 18 лет. Более низкого возрастного ценза нет ни в одной стране.
Голосование по вопросам политики
Прогрессивизм
Философия политической реформы, в основе которой лежит представление о добродетели и мудрости отдельно взятых граждан, противопоставляемых специальным интересам и политическим институтам.
Группы, лишенные права участвовать в выборах, боролись за него потому, что вместе с избирательным правом они получали политическую власть. Убеждение в способности простых граждан принимать политические решения и контролировать правительство через урну для голосования было самым сильным в Соединенных Штатах в «прогрессивную эру», которая началась около 1900 года и длилась примерно до 1925 года. Прогрессивизм (progressivism) был


216
Трудным путем демократии
философией политических реформ, основанной на вере в добродетель и мудрость отдельно взятых граждан и недоверии к «специальным интересам» (железных дорог, корпораций) и политическим институтам (традиционным политическим партиям, законодательным собраниям). Установки прогрессивизма возродились затем среди последователей Росса Перо (Н. Ross Perot), но и сегодня есть люди, разделяющие эти популистские взгляды.
Прямые праймери
Предварительные выборы, проводимые правительствами штатов, на́ которых избиратели выбирают кандидатов от каждой партии для участия во всеобщих выборах.
Отзыв
Процесс смещения выборного лица с должности.
Лидерами Прогрессивного движения были выдающиеся политики, такие, как бывший президент Теодор Рузвельт и сенатор от штата Висконсин Роберт Лафоллет (Robert LaFollette), известные ученые: историк Фредерик Джексон Тернер (Frederick Jackson Turner) и философ Джон Дьюи (John Dewey). Недовольные тем, что приходится голосовать за кандидатов, выбранных партийными лидерами, члены Прогрессивной партии выступали за прямые праймери (direct primary) — предварительные выборы, проводимые правительствами штатов, на которых избиратели выбирают партийных кандидатов для участия во всеобщих выборах. Желая создать механизм смещения избранных политиков с их постов, члены Прогрессивной партии поддерживали идею отзыва (recall) — специальных выборов, инициируемых петицией, подписанной определенным числом избирателей.
Референдум
Голосование по проблеме политики.
Инициатива
Процедура́, посредством которой избиратели могут выдвинуть проблему, которая должна быть решена законодательным собранием или на референдуме населения штата. Требует сбора установленного количества подписей и представления петиции соответствующему агентству.
Прогрессивисты также выступали за наделение масс правом законодательной инициативы и принятия законов, способствую¬


Политическое участие и голосование
217
щим приближению граждан к участию в выработке политики, являющимся критерием прямой демократии. Они разработали два механизма голосования для выработки политики, которые применяются до настоящего времени.
• Референдум (referendum) — прямое голосование народа по законопроекту или по поправке к конституции штата. Выносимые на всенародное голосование вопросы называются предложениями. Двадцать четыре штата разрешают всенародный референдум по законам, и все штаты, за исключением Алабамы, требуют проведения референдума по поправке к конституции. Большинство референдумов выносятся на голосование не избирателями, а законодательными собраниями.
• Инициатива (initiative) — процедура, посредством которой избиратели могут выдвинуть проблему, которая должна быть решена законодательным собранием или на референдуме населением штата. Процедура включает сбор определенного количества подписей зарегистрированных избирателей (обычно от 5 до 10% от общего числа избирателей в штате), затем представление петиции соответствующему агентству штата. Инициатива избирателей в той или иной форме практикуется в настоящее время в двадцати четырех штатах.
В 1990-е годы в штатах было вынесено на голосование свыше 350 предложений, хотя только менее 50 из них попали туда посредством инициативы28.
Какие выводы можно сделать относительно доставшихся в наследство от прогрессивистов механизмов прямого участия в правлении? Исследователь, занимавшийся изучением использования механизмов инициативы и референдума, рисует не слишком впечатляющую картину. Он отмечает, что в 1980-е годы была создана дорогостоящая «индустрия», которая делала деньги на распространении петиций для сбора подписей и затем на добывании денежных средств, требующихся на проведение кампании для одобрения (или отклонения) предложений, вынесенных на референдум29.
В 1998 году противники предложения, разрешавшего открытие казино на земле американских индейцев в Калифорнии, истратили 28 млн долларов. Эта огромная сумма, однако, бледнеет в сравнении с 66,2 млн долларов, истраченных за время кампании племенами, которые выступали в поддержку этого предложения. Инициатива успешно прошла30.
То, что механизмы инициативы и референдума дают гражданам большую власть над политикой правительства, не вызывает сомнений. Не столь ясно другое — улучшают ли эти формы прямой демократии политику, проводимую представителями, избранными для этой цели.


218
Трудным путем демократии
Голосование за кандидатов
Мы оставили напоследок наиболее заметную форму политического участия: голосование на выборах за кандидатов на официальную должность. Голосование за кандидатов служит демократическому правлению двояким путем. Во-первых, граждане могут выбирать тех кандидатов, которые, по их мнению, будут лучше защищать их интересы. Во-вторых, голосование позволяет людям переизбирать политиков, которых они считают достойными, и убирать тех, кто не оправдал их ожиданий. В главе 6 мы рассмотрим факторы, которые определяют выбор избирателей при голосовании. Здесь же мы проанализируем, в какой мере американцы полагаются на электоральный процесс.
На национальном уровне избиратели вполне удовлетворены тем, что они выбирают всего двух официальных лиц — президента и вице-президента. Они доверяют избранному президенту назначение глав ведомств исполнительной власти, составляющих его администрацию. Но на уровне штата и местного самоуправления избиратели настаивают на выборах официальных лиц на самые разные должности. Каждый штат выбирает губернатора (и сорок два штата выбирают вице-губернатора); сорок штатов — генерального прокурора; тридцать пять — казначея и секретаря штата; двадцать три — аудитора. Список продолжают по нисходящей главный инспектор школ, министр сельского хозяйства, ревизор, члены совета по вопросам образования и члены комиссии по коммунальному обслуживанию31. Выборные должности округа* обычно включают членов комиссий, шерифа, казначея, секретаря, главного инспектора школ и судью (часто несколько). На местном уровне избиратели выбирают школьные советы почти в 600 из 15 300 школ по всей стране32. Вместо того чтобы доверить назначение на низшие административные должности главам исполнительной власти штатов и местного самоуправления (подобно тому, как они это делают на национальном уровне в отношении более важных должностей), американцы полагаются на выборы, хотя достаточно сомнительно, что избиратели могут выбирать разумно из числа кандидатов, о которых они в первый раз узнали из бюллетеня на избирательном участке.
В американской версии демократии законы не признают существования каких-либо пределов способности избирателей сделать информированный выбор среди кандидатов, который только и позволяет контролировать власть посредством выборов. Считает¬
* Административно-территориальная единица штата. — Прим. пер.


Политическое участие и голосование
219
ся, что выборы — это хорошо, а следовательно, чем больше выборов, тем лучше. При таком подходе Соединенные Штаты воистину самое лучшее и самое демократическое государство в мире, поскольку они — бесспорный чемпион по проведению выборов. Автор одного из исследований, в котором сравниваются выборы в Соединенных Штатах с выборами в двадцати шести других странах, пришел к заключению:
«Ни одна страна не может приблизиться к Соединенным Штатам по частоте и разнообразию выборов и, таким образом, по величине электорального участия, на которое их граждане имеют право. Ни одна другая страна не выбирает свою нижнюю палату каждые два года или своего президента каждые четыре года. Ни одна другая страна не выбирает всенародно своих губернаторов штатов и мэров городов; ни одна другая страна не имеет такого большого разнообразия непредставительных должностей (судьи, шерифы, прокуроры, городские казначеи и т.д.), которые заполняются посредством выборов... Среднему американцу предоставлено право участвовать в гораздо большем числе выборов — возможно, в три или четыре раза большем, — чем гражданину любой другой демократической страны»1’.
Однако при этом Соединенные Штаты находятся где-то в нижней части ранжированного ряда индустриальных демократий по степени явки на выборы! Как можно увязать низкую явку с приверженностью американцев к выборам как инструменту демократического правления? Если еще больше усложнить вопрос, то как можно совместить низкую явку на выборы с упоминавшимися ранее данными, согласно которым Соединенные Штаты являются лидером среди пяти демократических стран Запада как по традиционному, так и по нетрадиционному участию, за исключением голосования? Можно подумать, что американцы активно участвуют во всем кроме выборов.
Можете ли вы объяснить, почему...
про американцев можно сказать, что они больше участвуют в голосовании, чем граждане других стран?
Объяснение политического участия
Как вы видели, политическое участие может быть нетрадиционным или традиционным, может потребовать от индивида много или мало инициативы, служить поддержке власти или влиянию на принятие ею решений. В этом разделе мы проанализиру¬


220
Трудным путем демократии
ем некоторые факторы, которые оказывают воздействие на наиболее распространенные формы политического участия, уделяя особое внимание голосованию. Наша первая задача — определить, как сильно менялись со временем модели участия в Соединенных Штатах.
Модели участия во времени
Были ли американцы в 1990-х годах более равнодушны к политике, чем в 1960-х? Ответ можно найти на рис. 5.2, где представлено несколько показателей участия за период с 1952 до 2000 года. График показывает устойчивость распределения
Рис. 5.2. Электоральное участие в Соединенных Штатах во времени
Кривые участия за пять десятилетий показывают, что в 1980-е годы американцы участвовали в избирательных кампаниях так же много или даже больше, чем в 1950-е, по каждому показателю, за исключением голосования. Доля явки на выборы упала более чем на 10% с 1952 до 2000 года. Это падение, которое происходит вопреки росту уровня образования, представляет собой загадку, которая обсуждается в тексте.
Источник: Miller W.E., Miller А.Н., Schneider Е. J. American National Election Studies Data Sourcebook, 1952-1978. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1980. Copyright © 1980 by the President and Fellows of Harvard College. Перепечатано c разрешения издателя. Данные после 1978 года взяты из последующих выпусков National Election Studies.


Политическое участие и голосование
221
видов участия на протяжении всего этого времени (с пиком в 1992 году, когда кандидатура Росса Перо привнесла в президентскую гонку новое измерение). Процент граждан, которые принимали непосредственное участие в избирательной кампании кандидатов, посещали партийные митинги и агитировали людей голосовать за своего кандидата, со временем менялся очень мало. Единственная кривая, демонстрирующая тенденцию спада, — кривая голосования на выборах. Получается, что явка на выборы в Соединенных Штатах не только ниже, чем в других странах, но еще и существенно снижается с течением времени. Более того, тогда как голосование упало, другие формы участия остались стабильными или даже возросли. Что же происходит? Кто голосует? Кто нет? Почему? И имеет ли все это какое-либо значение?
Стандартное социоэкономическое объяснение
Стандартная социоэкономическая модель
Связь между социоэкономическим статусом и традиционной вовлеченностью в политику: люди с более высоким статусом и уровнем образования более склонны участвовать в политике, чем те, кто имеет более низкий статус.
Исследователи установили, что социоэкономический статус является хорошим индикатором для большинства видов традиционного политического участия. Люди с более высокими образованием, доходами и белые воротнички или люди престижных высокооплачиваемых профессий (врачи, юристы, журналисты, преподаватели и пр.) обычно лучше осведомлены о влиянии политики на их жизнь, больше знают о том, что следует делать, чтобы повлиять на действия правительства, и имеют ресурсы (время и деньги), необходимые для того, чтобы предпринимать какие-либо усилия. Таким образом, они в большей мере предрасположены к участию в политике, чем люди с низким социоэкономическим статусом. Эта связь между социоэкономическим статусом и традиционной вовлеченностью в политику называется стандартной социоэкономической моделью (standard socioeconomic model) участия34.
Неконвенциальное политическое поведение менее четко соотносится с социоэкономическим статусом. Исследования не- конвенциального поведения в других странах показали, что протестное поведение связано с низким экономическим статусом и особенно присуще молодежи35. Однако некоторые иссле¬


222
Трудным путем демократии
дования неконвенциального поведения, проведенные в Соединенных Штатах, обнаружили, что участники протестных акций (особенно черные) часто имеют более высокий социоэкономи- ческий статус, чем те, кто в них не участвует36.
Конечно, социоэкономический статус является не единственным фактором, определяющим, какой способ даже традиционного участия в политике выбирают люди. Другой важной переменной служит возраст. Как уже отмечено, молодые люди больше склонны участвовать в политических протестах, чем в традиционных формах политического участия. Уровень участия в голосовании имеет тенденцию расти по мере того, как люди становятся старше, примерно до 65 лет, после чего физическое состояние начинает снова снижать его37.
Две другие переменные — раса и пол — в прошлом были связаны с участием, но со временем содержание этой связи изменилось. Черные, доля участия которых в 1950-е годы была невысокой, ныне участвуют в политике наравне с белыми с поправкой на различия в социоэкономическом статусе38. Если в прошлом женщины демонстрировали низкий уровень участия, то сегодня гендерные различия в политическом участии почти исчезли39. (Единственное исключение — женщины менее, чем мужчины, склонны пытаться убедить других, как тем следует голосовать.)40 Недавнее исследование социального контекста поведения избирателей показало, что состоящие в браке мужчины и женщины более склонны голосовать, чем те, кто не женат или не замужем41.
Из всех социальных и экономических переменных образование является самым сильным самостоятельным фактором в объяснении большинства типов конвенциального политического участия (см. рис. 5.3)42. Сильная связь между образованием и электоральным участием вызывает вопрос о причинах низкой явки на выборы в Соединенных Штатах. То, что доля лиц с образованием на уровне колледжа в Соединенных Штатах выше, чем в других странах, — признанный факт. Более того, эта доля постоянно растет. Почему же тогда явка на выборы такая низкая? И почему она снижается?
Используйте компьютерную программу CROSSTABS, являющуюся приложением к данному учебному пособию, для анализа действия других переменных — таких, как гендер, раса и регион, — на показатели политического участия. Все переменные, представленные на рис. 5.3, имеются в базе данных «Voters» (избиратели).


Политическое участие и голосование
223
Рис. 5.3. Воздействие образования на политическое участие
В Соединенных Штатах образование оказывает сильное влияние на политическое участие. Данные выборки 2000 года показывают, что уровень образования прямо связан с пятью различными формами конвенциального политического участия (респонденты, отвечая на вопрос, принимали ли они участие в голосовании, обычно любят преувеличивать свое участие).
Источник: Этот анализ выполнен на материалах исследования 2000 National Election Study, проведенного Центром политических исследований Мичиганского университета и распространенного Межуниверситетским консорциумом политических и социальных исследований, Лнн-Арбор, Мичиган.
Низкая явка на выборы в Америке
Голосование является формой политического участия, которая не требует больших усилий и при этом может удовлетворить все три мотива участия — демонстрация солидарности с нацией, получение частных выгод и оказание влияния на политику в широ¬


224
Трудным путем демократии
ком аспекте. Как тогда можно объяснить падение явки на выборы в Соединенных Штатах?
Падение участия в голосовании во времени. Кривая на рис. 5.2 показывает, что самое сильное падение явки наблюдалось между выборами 1968 и 1972 годов. Именно в этот период (конкретно в 1971 году) Конгресс предложил и штаты ратифицировали Двадцать шестую поправку, которая снизила электоральный возраст с 21 до 18 лет и тем самым увеличила численность электората. Поскольку люди моложе двадцати одного года менее склонны участвовать в голосовании, их допуск фактически сократил долю явки, вычисленную для всего избирательного корпуса (процент фактически голосующих от числа всех имеющих право голоса). Некоторые обозреватели считают, что расширение права голоса на людей в возрасте 18 лет дало примерно 1—2% общего падения явки с 1952 года. Но остаются еще более 10%, также требующих объяснения43.
Можете ли вы объяснить, почему...
понижение возраста, с которого разрешается голосовать, с 21 года до 18 лет привело к уменьшению процента явки на выборы по стране?
Почему явка избирателей упала с 1968 года, в то время как уровень образования вырос? Многие исследователи пытались разгадать эту загадку44. Некоторые объясняют падение явки прежде всего изменением отношения избирателей к политике. Одним из главных факторов является убеждение, что власть отчуждена от граждан и никакого толка от выборов ожидать не приходится. Другим фактором является изменение отношения к политическим партиям, наряду с падением масштабов и интенсивности партийной идентификации45.
Явка на выборы в США по сравнению с другими странами
Исследователи ссылаются на два фактора, объясняя низкую по сравнению с другими странами явку на выборы в Соединенных Штатах. Первый — различия в избирательном законодательстве и системе администрирования выборов46. В некоторых странах участие в выборах является принудительным, и явка, соответственно, — предельно высокой. Таких стран немного. Но существуют и другие методы, поощряющие участие в голосовании, — объявление дней выборов нерабочими, отведение на выборы не одного, а


Политическое участие и голосование
225
двух дней, упрощение процедуры заочного голосования. В Соединенных Штатах не практикуется ни один из этих методов.
Далее, почти во всех демократических странах бремя регистрации лежит скорее на государстве, чем на отдельном избирателе. Это имеет важное значение. В Соединенных Штатах участие в выборах состоит из двух этапов, и первая стадия (пойти зарегистрироваться у соответствующего чиновника) требует больше усилий, чем вторая (пойти на избирательный участок и проголосовать). В большинстве американских штатов процесс регистрации отделен от процесса голосования по времени (обычно избиратели должны зарегистрироваться за несколько недель до голосования) и по месту (часто избиратели должны зарегистрироваться в здании окружного суда, а не в месте голосования). Более того, процедура регистрации часто бывает весьма запутанной, что заставляет потенциальных избирателей специально наводить справки относительно того, что и как они должны сделать. Люди, которые переезжают (за период между президентскими выборами с одного места на другое переезжает приблизительно одна треть населения США), должны перерегистрироваться на новом месте. Если мы посчитаем явку на выборы от числа тех, кто зарегистрировался, она составит 87%, и эта цифра перемещает Соединенные Штаты в середину (но не в верхнюю часть) списка всех демократических стран47. Понадобится еще какое-то время, чтобы оценить влияние на регистрацию так называемого закона motor-voter 1995 года, в котором записано требование, чтобы штаты разрешали гражданам регистрироваться по почте (подобно тому, как обновляются водительские права) и в определенных установленных учреждениях (государственного вспомоществования)48. Однако первые данные не очень обнадеживают. Исследование Федеральной избирательной комиссии (Federal Election Commission), в котором сравниваются регистрация избирателей и явка на выборы в 1992 и в 1996 годах, показало, что, хотя регистрация избирателей в 1996 году действительно повысилась, явка упала с 55% до 49% от числа имеющих право голоса49.
Второй фактор, приводимый обычно для объяснения низкой явки на выборы в Америке, — отсутствие таких политических партий, которые мобилизуют голоса определенных социальных групп, особенно групп с низкими доходами и невысоким образованием. Американские партии стремятся получить больше голосов, но ни одна из них не связана так тесно с определенными группами избирателей, как некоторые партии в других странах,


226
Трудным путем демократии
активно работающие с этническими, профессиональными или религиозными группами. Исследование показывает, что сильная связь партия—группа может значительно увеличить явку50.
К этим объяснениям причин низкой явки в Соединенных Штатах — традиционная сложность регистрации и отсутствие сильных связей партия—группа — мы добавим еще одно. Если сам акт голосования больших усилий не требует, то в Америке, чтобы узнать, кто есть кто в дюжине кандидатов в бюллетене для голосования на выборах, нужно приложить немало усилий. Безусловно, некоторые люди не участвуют в выборах только потому, что не в состоянии справиться с задачей выбора кандидатов на такое большое число должностей, какое бывает на выборах в Соединенных Штатах.
Преподаватели, газетные обозреватели и группы общественных интересов обычно выражают обеспокоенность низким уровнем явки в Соединенных Штатах, полагая, что она является симптомом своего рода политической болезни или что по этой причине Америке можно поставить плохую оценку по демократии. Других это волнует меньше51. Один из ученых утверждает:
«Уровень явки, взятый отдельно, еще не дает полной количественной оценки выборов — частоты поводов для проведения выборов, диапазона выборных лиц и выносимых на выборы решений, “ценности” голоса, — в которых гражданам страны дано право участвовать... Таким образом, хотя уровень явки в Соединенных Штатах ниже, чем в большинстве других демократий, это вовсе не означает, что участие американских граждан в выборах меньше участия других граждан; очень вероятно, что это участие даже больше»52.
Участие и свобода, равенство и порядок
Как мы видели, американцы участвуют в управлении государством множеством различных способов, и их участие в разумной степени сопоставимо с участием граждан других стран. А как это политическое участие связано с ценностями свободы, равенства и порядка?
Участие и свобода
С точки зрения нормативной теории связь между участием и свободой достаточно ясна. Индивиды должны обладать свободой участвовать в управлении государством и в политическом процессе тем способом и в той мере, в какой они пожелают. Они также должны иметь свободу не участвовать. В идеальном случае все препятствия участию в выборах (такие, как ограничения регистрации


Политическое участие и голосование
227
для голосования или установление пределов финансовых затрат на проведение избирательной кампании) должны быть устранены, так же как и любые варианты обязательного голосования. Теоретически свобода участия означает еще, что индивиды должны иметь возможность использовать свои деньги, связи, знания, организационные ресурсы (включая количество организованных протестов) или любые другие возможности влияния на решения правительства при условии, что они делают это легально. Из всех этих ресурсов индивидуальный голос, возможно, самое слабое и, соответственно, наименее важное средство оказания политического влияния. Отсюда следует, что свобода как ценность дает в политическом участии больше преимуществ тем, кто обладает ресурсами для продвижения своекорыстных политических интересов.
Участие и равенство
Связь между участием и равенством также достаточно очевидна. Возможность гражданина влиять на государство должна быть равна возможности любого другого гражданина, чтобы различия в личных ресурсах не могли оказать отрицательное воздействие на бедных или уязвимых в каком-то другом качестве. При этом условии выборы служат идеалу равенства лучше, чем любые другие средства политического участия. Принятые правила подсчета голосов, в частности один человек — один голос, нивелируют различия между индивидами в обладании ресурсами.
В то же время группы людей, каждый из которых в отдельности располагает небольшими ресурсами, могут объединить свои голоса, чтобы получить политическую власть. Различные этнические группы европейского происхождения использовали этот вид власти в конце XIX и в начале XX века, когда их голоса обеспечили им вхождение в социополитическую систему и позволили воспользоваться всеми ее преимуществами (см. главу 4). Позднее черные, испаноязычные американцы, гомосексуалисты и инвалиды использовали силу своих голосов, чтобы получить политическое признание. Однако, чтобы добиться права голоса, меньшинства часто были вынуждены прибегать к неконвенциальным формам участия. Как выразились два авторитетных исследователя политического участия: «Протест является великим уравнителем, политическим действием, в котором интенсивность значит столько же, сколько простое число участников»53.
Участие и порядок
Связь между участием и порядком имеет достаточно сложный характер. Одни виды участия (Клятва верности флагу, го¬


228
Трудным путем демократии
лосование) утверждают порядок и поэтому приветствуются теми, кто считает порядок ценностью; другие виды способствуют беспорядку и поэтому ими не поощряются. Так, многие граждане — мужчины и женщины — сопротивлялись предоставлению избирательного права женщинам из-за страха, что это нарушит социальный порядок, изменив традиционные роли мужчин и женщин.
Как традиционное, так и нетрадиционное участие могут привести к смещению отдельных должностных лиц государства, но для режима — самой политической системы — ббльшую угрозу представляют нетрадиционные формы участия. В целях поддержания порядка государство стремится при любой возможности перевести нетрадиционное участие в традиционное. Вспомните о студенческих беспорядках в кампусах колледжей во время Вьетнамской войны, когда тысячи студентов выражали свой протест, перекрывая движение транспорта, занимая здания, разрушая имущество, а также другими неконвенциаль- ными способами. Столкнувшись с этой гражданской смутой и беспорядком, Конгресс принял меры. 23 марта 1971 года он разослал штатам предложение по Двадцать шестой поправке к Конституции, понижающей возраст голосования до 18 лет. Чтобы поправка стала частью Конституции, ее должны ратифицировать три четверти законодательных собраний штатов. Как ни удивительно, тридцать восемь штатов (требуемое число) уже к 1 июля согласились с предложением Конгресса, установив рекорд быстроты ратификации поправки к Конституции54. Как утверждал один обозреватель, право голоса было распространено на восемнадцатилетних не потому, что этого потребовала молодежь, а потому, что «люди в правительстве сочли, что расширение права голоса станет средством институционализации участия молодежи в политике, которое, в свою очередь, обуздает беспорядок»55.
Участие и модели демократии
Очевидно, что выборы являются институциональным механизмом, который приводит в действие демократию, позволяя гражданам выбирать между кандидатами или проблемами. Но выборы служат также другим важным целям56.
• Выборы социализируют политическую активность. Возможность добиться перемен через голосование поощряет граждан воздерживаться от уличных демонстраций. Выборы трансформируют в рутинную публичную функцию то, что в ином


Политическое участие и голосование
229
случае могло бы стать спорадическими актами, инициированными гражданами. Это помогает сохранить стабильность власти посредством сдерживания и направления в иное русло потенциально подрывных или опасных форм массовой политической активности.
• Выборы институционализируют доступ к политической власти. Они позволяют обычным гражданам баллотироваться на политические должности или играть важную роль в отборе политических лидеров. Участие в избирательной кампании кандидата дает возможность идентифицировать проблемы или предлагать решения вновь избранному должностному лицу.
• Выборы укрепляют власть и авторитет государства. Возможность участвовать в выборах дает 1ражданам убеждение, что государство чувствительно к их нуждам и пожеланиям, и тем самым укрепляет его легитимность.
Участие и мажоритаризм
Хотя мажоритарная модель предполагает, что отзывчивость государства к требованиям общества достигается через массовое участие в политическом процессе, мажоритаризм рассматривает участие, скорее, в более узком смысле. Он отдает предпочтение традиционному институционализированному поведению, в первую очередь — голосованию на выборах. Так как мажоритаризм полагается на подсчет голосов в определении того, чего хочет большинство, ему присуще сильное пристрастие к равенству в политическом участии. Очевидно, что лучше образованные, более состоятельные люди в большей степени расположены участвовать в выборах, и кампании, направленные на то, чтобы активизировать явку всех граждан (get-out-the-vote campaigns), не могут сгладить эффект этой отчетливо выраженной закономерности57. Поскольку мажоритаризм отдает предпочтение коллективным решениям, оформленным посредством выборов, он оставляет мало возможностей мотивированным и обладающим ресурсами индивидам для оказания частного влияния на действия правительства.
Мажоритаризм ограничивает индивидуальную свободу также и другим образом: акцент на голосование как главное средство массового участия сужает диапазон традиционного политического поведения, определяя, какие политические действия являются «добропорядочными» и приемлемыми. Отдавая предпочтение равенству и порядку в политическом участии, мажоритарная модель близка к идеологической ориентации комму- нитаризма (см. главу 1).


230
Трудным путем демократии
Участие и плюрализм
Для граждан, которые обладают ресурсами и стремятся получить помощь от государства в решении своих проблем, плюралистическая модель демократии является сущим раем. Децентрализованная и организационно сложная форма власти благодаря наличию множества точек доступа восприимчива к различным формам конвенциального участия, которые дополняют голосование на выборах. Например, богатые люди и обеспеченные ресурсами группы могут позволить себе нанять лоббистов для проталкивания своих интересов через Конгресс. В одной из трактовок плюралистической демократии граждане имеют возможность «обхаживать» официальных лиц для продвижения выгодных для себя представлений о том, что есть общественное благо. С другой точки зрения, плюрализм позволяет гражданам вступать в отношения с государством в качестве индивидуальных лиц. Он дает им возможность влиять на процесс принятия решений в особых обстоятельствах и реализовать (в той мере, в какой это возможно в представительной системе правления) свой социальный потенциал через участие в делах общества.
Резюме
Чтобы иметь «правление народа», народ должен участвовать в политике. В первую очередь на ум приходят конвенциальные формы участия — обращение к официальным лицам и голосование на выборах. Однако граждане могут участвовать в политике также и неконвенциальными способами — устраивать сидячие забастовки в общественных зданиях, блокировать движение транспорта и т.д. Большинство граждан отрицательно относятся ко многим формам неконвенциального политического поведения. Однако черные американцы и женщины успешно использовали неконвенциаль- ные методы в борьбе за важные политические и юридические права, включая избирательное право.
Люди могут иметь разные мотивы участия в политике: желание продемонстрировать поддержку нации, стремление получить частные выгоды для себя или своих друзей или же повлиять на широкую публичную политику. Для одних политических действий не требуется хорошего знания политики или высокой личной инициативы, для других может быть нужно и то и другое.
Пресса часто рисует неприглядную картину политического участия в Америке. Несомненно, доля электората, голосующего на всеобщих выборах в Соединенных Штатах, упала и стала гораздо


Политическое участие и голосование
231
ниже, чем в других странах. Однако Соединенные Штаты, если сравнивать их с другими странами по широкому диапазону видов традиционного и нетрадиционного поведения, склонны демонстрировать столько же или даже больше участия граждан в политике. Явка на выборы в Соединенных Штатах проигрывает в сравнении со значением этого показателя в других странах из-за различия требований к регистрации избирателей. В Америке также отсутствуют институты (в особенности сильные политические партии), которые способствуют регистрации большего числа избирателей и помогают привести на избирательные участки людей с низким социоэкономическим статусом.
Стремление людей участвовать в политике в большой степени зависит от их социоэкономического статуса. Образование, один из компонентов социоэкономического статуса, является сильнейшим фактором конвенциального политического участия в Соединенных Штатах. Благодаря сильному влиянию социоэкономического статуса политическая система потенциально предрасположена к интересам людей, обладающих высоким статусом. Плюралистическая демократия, которая открывает людям, располагающим большими ресурсами, множество прямых путей влияния на принятие решений, усиливает эту предрасположенность. Мажоритарная демократия, которая в значительной степени полагается на выборы и на принцип один человек — один голос, позволяет людям, не обладающим большими ресурсами, влиять на решения власти через выборы.
Выборы служат легитимации власти уже тем, что вовлекают широкие массы в управление государством через голосование. Имеет ли голосование какое-либо значение, зависит от того, какой выбор предлагается избирателям. Диапазон предоставляемого им выбора является функцией национальных политических партий, которые рассматриваются в следующей главе.
Ресурсы Всемирной паутины
Project Vote Smart. Независимая некоммерческая информационная система, основанная бывшими президентами Фордом и Картером. Она содержит результаты голосований, информацию о кандидатах, финансовые отчеты избирательных кампаний и пр. <www.vote-smart.org>
California Vote Foundation. Некоммерческая неправительственная организация, назначение которой — использование новых техноло¬


232
Трудным путем демократии
гий для обеспечения общественного доступа к информации, необходимой для осмысленного участия в общественной жизни. <www.webcom.com/cvf>
Целью Corporate Watch является «подконтрольность корпораций, права человека, социальная справедливость и защита окружающей среды». Сайт содержит информацию о нарушении законодательства корпорациями и о попытках ограничить деятельность и власть организаций, подобных Всемирному банку и Международному валютному фонду.
<www.corpwatch.org>
The Initiative & Referendum Institute предлагает «некоммерческую и неполитическую информацию о проведении инициатив и референдумов» на всех уровнях системы государственного управления. Его родственный сайт BallotWatch.org предоставляет краткую информацию по каждому штату обо всех инициативах и референдумах, вынесенных на голосование.
<www.iandrinstitute.org>


Глава 6
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КАМПАНИИ И ВЫБОРЫ
«Эл Гор проиграл выборы мне», — пошутил Ральф Нэйдер (Ralph Nader) в декабре 2000 года1. На президентских выборах в ноябре 2000 года демократ Эл Гор (А1 Gore) получил 48,4% от 105 млн голосов, тогда как Джорж У. Буш — 47,9%. Однако Гор победил только в 21 штате с 267 голосами выборщиков, а Буш — в 30 штатах с 271 голосом — всего лишь на 1 голос больше 270, необходимых для победы в коллегии выборщиков. Со своей стороны Нэйдер получил всего 2,7% голосов избирателей по стране и при этом не добился победы ни в одном штате и не получил ни одного голоса выборщиков. Но он, несомненно, забрал голоса в некоторых штатах, которые иначе отошли бы Гору. Когда Ларри Кинг (Larry King) спросил его во время своего ток-шоу на CNN, не испытывает ли он сожаления по поводу выборов, Нэйдер ответил: «Я сожалею о том, что не набрал больше голосов»2.
Многие лидеры либеральных групп защиты окружающей среды — групп, чьи интересы представлял Нэйдер, — не оценили его сарказма. Майк Гэйзи (Mike Gasey), спикер Рабочей группы защитников окружающей среды (Environmental Working Group) сказал, что они, «конечно же, винят непосредственно Ральфа Нэйде- ра» за победу Буша. Рам Иманюэл (Rahm Emanuel), бывший советник в администрации Клинтона, высказал общее возмущение


234
Трудным путем демократии
Нэйдером: «Этот парень не получил свои деньги, не получил свои 5%, но решил исход выборов»3.
Рассмотрим последнее обвинение против Нэйдера в контексте трехпартийной политики в Америке. Во-первых, кампания 2000 года была не первой попыткой Нэйдера баллотироваться на пост президента. Нэйдер принял в 1996 году предложение Партии зеленых (Green party) выдвинуть его кандидатом, но при этом заявил, что не собирается вступать в партию («Я независимый»), не будет вести избирательную кампанию на их платформе и не станет ни собирать деньги на кампанию, ни принимать их от кого бы то ни было4. Нэйдер баллотировался только в 22 штатах в 1996 году и получил всего 685 040 голосов — около 0,7% от общего числа5.
Предложение Партии зеленых выдвинуть его кандидатом в 2000 году Нэйдер принял с определенной целью. Он не питал никаких иллюзий относительно возможности стать президентом. Его задачей было набрать не менее 5% голосов по стране в целом, что позволило бы партии получать финансирование из федерального бюджета и открыло бы перед ней перспективу стать полноценной третьей партией. Не заявляя больше, что он «независимый» кандидат, Нэйдер надеялся создать такую Партию зеленых, которая бы «играла роль сторожевого пса... постоянно теребящего две основные партии»6. Нэйдер охарактеризовал две главные партии как «в принципе одну корпоративную партию с двумя головами под разным макияжем»7.
На президентских выборах 2000 года Нэйдер выставил свою кандидатуру в 46 штатах и набрал 2 858 843 голоса (2,7%). Было ли этого количества достаточно, чтобы Гор проиграл выборы? Большинство обозревателей считают, что да. Посмотрим на Флориду, благодаря которой Буш выиграл с перевесом в 537 голосов, получив в общем почти 6 млн голосов, и где Нэйдер набрал 97 488 голосов. На основании данных «опросов на выходе» (exit polls) мы можем предположить, кому, не будь Нэйдера, отошли бы во Флориде поданные за него голоса. Около половины избирателей, проголосовавших за Нэйдера, сказали, что в 1996 году они голосовали за Перо. Остальные в том же году разделились в соотношении три к двум за Клинтона и за кандидата от республиканцев Боба Доула. Если бы Гор выиграл только 51% от 97 000 избирателей Нэйдера, он набрал бы 1 950 голосов — более чем достаточно, чтобы покрыть проигранные 537 голосов8. Если бы Гор получил 25 голосов выборщиков Флориды, он стал бы президентом.
Нэйдер, очевидно, стоил Гору также голосов четырех выборщиков Нью-Гэмпшира, где он набрал 3,9%. Буш выиграл с преимуществом всего лишь в 2% (48,6 к 46,6), и более половины избирателей


Политические партии, избирательные кампании и выборы
235
Нэйдера на выборах 2000 года указали, что в 1996 году они голосовали за Клинтона9. Таким образом, факты убедительно свидетельствуют о том, что кандидатура Нэйдера привлекла многих избирателей, которые проголосовали бы за Гора, не выстави Партия зеленых Нэйдера своим кандидатом. Учитывая сходство результатов голосования в этих двух штатах, резонно утверждать, что Партия зеленых помешала Демократической партии выиграть выборы президента.
Изучение президентских выборов 2000 года помогает понять, почему политический процесс в США определяется двухпартийной системой. Структура и динамика политического процесса работают против любой третьей партии, у которой нет никакой надежды самой выиграть президентские выборы, но которая может помешать победе одной из двух главных партий. Большинство людей воспринимают американскую двухпартийную систему как данность, не осознавая, что она, без сомнения, является самой уникальной чертой американской политической системы.
Почему вообще существуют политические партии? Какие функции они выполняют? Как Америка стала страной демократов и республиканцев? Действительно ли партии так необходимы для демократического правления, или же они только мешают гражданам и их правительству? В этой главе мы ответим на эти вопросы, проанализировав, что представляют собой политические партии, элемент американской политики, по поводу которого существует больше всего заблуждений.
А что представляют собой избирательные кампании, которые организуют эти две главные партии? В данной главе мы также рассмотрим, как избирательные кампании менялись со временем, как выдвигаются кандидаты в Соединенных Штатах, какие факторы играют наиболее важную роль в избирательных кампаниях, почему избиратели предпочитают одного кандидата другому. В дополнение мы зададимся такими важными вопросами, как: что является целью избирательных кампаний — информировать избирателей или запутать их? Насколько важны деньги для достижения победы в избирательной кампании? В какой мере партийные идентификации, проблемы и личные качества кандидатов влияют на выбор избирателей и, таким образом, на исход кампании? Как вписываются избирательные кампании, выборы и партии в мажоритарную и плюралистическую модели демократии?
Политические партии и их функции
Согласно теории демократии главным средством, с помощью которого граждане контролируют свое правительство, является го¬


236
Трудным путем демократии
лосование на свободных выборах. Большинство американцев соглашаются с том, что голосование имеет важное значение. После президентской кампании 1996 года 87% респондентов были убеждены, что выборы заставляют правительство «обращать внимание на то, что думает народ»10. Однако американцы совсем по-другому оценивают роль, которую играют на выборах партии. 60% респондентов национальной выборки, отвечая на вопрос, должен ли Перо бороться за пост президента в 1996 году «как лидер третьей партии, которая также выставляет кандидатов в штатах и на местных выборах», или же «сам по себе как независимый кандидат», отдали предпочтение его участию в выборах без партии11.
Тем не менее американцы, недолго думая, обвиняют в отсутствии демократии страны, в которых не проводятся выборы на основе состязания политических партий. Поистине отношение американцев к партиям можно назвать любовь—ненависть. Они полагают, что партии необходимы для демократического правления; в то же время считают партии в каком-то смысле «обструкционистскими» и уверены, что доверять им нельзя. Это недоверие особенно сильно распространено среди молодых избирателей. Чтобы лучше оценить роль политических партий в демократическом правлении, мы должны хорошо понимать, что представляют собой партии и что они делают.
Что такое политическая партия?
Политическая партия
Организация, которая поддерживает и субсидирует кандидатов на политические должности, участвующих в избирательной кампании под ее именем.
Номинация
Назначение официального кандидата политической партии.
Политическая партия (political party) — организация, которая поддерживает и субсидирует кандидатов на политические должности, выступающих под ее именем. Данная курсивом часть определения партии имеет важное значение. Настоящие политические партии отбирают индивидов для борьбы за публичные должности через формальный процесс номинации (nomination), выдвижения их официальными кандидатами от партии. Эта процедура отличает Демократическую и Республиканскую партии от групп интересов. Объединение Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов (American Federation of Labor — Congress of Industrial Organizations — AFL-


Политические партии, избирательные кампании и выборы
237
СЮ) и Национальная ассоциация промышленников (National Association of Manufacturers) являются группами интересов. Они часто поддерживают различными способами кандидатов, но они не выдвигают их на выборах в качестве своих признанных представителей. Если бы они это сделали, то превратились бы в политические партии. В двух словах: спонсирование кандидатов, назначенных представителями от организации, есть то, что определяет организацию как партию.
Большинство теоретиков демократии сходятся в том, что современные нации-государства не могут практиковать демократию как минимум без двух политических партий, которые регулярно состязаются на выборах. Фактически, связь между демократией и политическими партиями настолько тесна, что многие люди определяют демократическое правление как участие партий в состязательном политическом процессе.
Функции партии
Политическая система
Совокупность взаимозависимых институтов, которые соединяют народ с правительством.
Партии вносят свой вклад в демократическое правление благодаря функциям, которые они выполняют в политической системе (political system) — совокупности взаимосвязанных институтов, соединяющих народ с правительством. Четыре самые важные функции партий — выдвижение кандидатов на выборах на официальные должности, структурирование голосования на выборах, выдвижение альтернативных программ для правительства и координация деятельности должностных лиц правительства.
Выдвижение кандидатов. Без политических партий избиратели столкнулись бы с безумным количеством кандидатов-самовыдви- женцев, каждый из которых стремился бы получить голоса на основе личной дружбы, высокого статуса или имени. Партии могут обеспечить своего рода контроль качества кандидатов через процесс отбора, осуществляемого соратниками кандидата по партии, т.е. контроль изнутри.
Соратники кандидата по партии обычно лучше, чем средний избиратель, знают сильные и слабые стороны потенциальных кандидатов и, таким образом, могут оценить их способность представлять партию.
Партии в процессе номинации кандидатов часто идут дальше простой оценки потенциальных претендентов на оспариваемые


238
Трудным путем демократии
должности. Иногда они даже заходят так далеко, что вербуют талантливых индивидов в кандидаты от партии. Этим способом партии не только способствуют обеспечению гарантии минимально необходимого уровня качества кандидатов, борющихся за должность, но и повышают этот уровень.
Структурирование выбора избирателей. Политические партии способствуют демократическому правлению также посредством структурирования выбора избирателей — сокращая количество имен в бюллетене для голосования до числа тех, кто имеет реальные шансы на победу. Признанные партии, т.е. те, что имеют опыт борьбы на выборах, имеют свой лояльный электорат, который гарантирует кандидатам от партии предсказуемое базовое число голосов. Способность авторитетных партий мобилизовать своих сторонников оказывает отрезвляющее воздействие на беспартийных кандидатов, заставляя их отказываться от борьбы за должность, а также препятствует созданию новых партий. В результате реальное поле выбора ограничивается списком кандидатов, предложенных главными партиями, что сокращает количество новой информации, которая необходима избирателям для того, чтобы сделать осознанный выбор.
Предложение альтернативных программ. Партии помогают избирателям выбрать из конкурирующих кандидатов также тем, что предлагают программы, альтернативные действиям правительства, — общие направления политики, которую будут проводить в жизнь их кандидаты в случае избрания. Даже если избиратели ничего не знают о качествах кандидатов, они могут голосовать осознанно за кандидатов той партии, чью политику они предпочитают. Содержание политических программ кандидатов по отдельным проблемам может меняться от одного к другому и от выборов к выборам. Однако кандидаты от одной партии обычно выбирают политику, соответствующую политической философии или идеологии их партии.
Во многих странах названия партий, такие, как Консервативная и Социалистическая, отражают их политические позиции. Названия Демократической и Республиканской партий в этом плане нейтральны, но многие второстепенные партии в Соединенных Штатах используют названия для того, чтобы заявить о своих позициях: Партия «сухого закона», Социалистическая партия и даже Партия реформ. Нейтральный характер названий двух главных партий позволяет предположить, что их политики одинаковы. Это не так. Как мы увидим, свои платформы они строят на весьма отличающихся политиках.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
239
Координация деятельности должностных лиц правительства. Наконец, партийные организации позволяют координировать действия политиков. Система правления, основанная на разделении властей, такая, как в Соединенных Штатах, делит и ответственность за проведение политики. Президент и лидеры Палаты представителей и Сената не обязаны сотрудничать друг с другом. Партийные организации являются тем основным средством наведения мостов между разделенными властями, которое обеспечивает выработку скоординированной политики, позволяющей эффективно управлять страной.
История участия партий в политическом процессе США
Две главные партии США относятся к старейшим партиям мира. Фактически Демократическая партия, которая была основана в 1828 году, но корнями уходит в конец 1790-х годов, имеет серьезные основания претендовать на звание самой старой из существующих партий. Ее ближайший соперник — британская Консервативная партия, была создана 1832 году, т.е. за два десятилетия до Республиканской партии, организованной в 1854 году. Несколько поколений американцев поддерживали Демократическую и Республиканскую партии. Эти партии стали неотъемлемой частью американского политического процесса.
Возникновение партийной системы
Сегодня американцы воспринимают деятельность партий как нормальное, даже непреложное явление американской политики. Но так было не всегда. Конституция не содержит ни малейшего упоминания о политических партиях, ни одна из которых не существовала в 1787 году, когда она была написана. Тогда было принято называть группы, преследующие общие политические интересы, фракциями. Хотя фракции рассматривались как неизбежное явление в политике, их считали также опасными. Одним из аргументов в пользу принятия Конституции, приводившимся в Федералисте № 10 (см. главу 2), было то, что предусмотренная в ней федеральная система не позволит фракциям контролировать власть.
Дебаты по ратификации Конституции привели к появлению двух фракций. Те, кто поддерживал Конституцию, были известны под общим названием федералисты, их оппоненты — под названием антифедералисты. На той стадии эти группы нельзя было называть партиями, поскольку они не спонсировали кандидатов для участия в выборах. Мы можем отнести Джорджа Вашингтона к федералистам на том основании, что он поддерживал Конститу¬


240
Трудным путем демократии
цию, но он не был лидером фракции и фактически выступал против фракционной политики. Во время администрации Вашингтона, однако, политическое размежевание между теми, кто предпочитал сильное национальное правительство, и теми, кто хотел видеть менее сильное и более децентрализованное национальное правительство, углубилось.
Члены первой группы, руководимые Александром Гамильтоном, провозгласили себя федералистами. Члены второй группы, ведомые Томасом Джефферсоном, назвали себя республиканцами*. Огорченный политическим расколом в администрации, Вашингтон в прощальном послании в 1796 году снова высказался против «аморальных последствий» деятельности партий. Тем не менее партии уже стали частью политической системы. С этого времени и до наших дней в основном две главные политические партии боролись за политическую власть.
Современная партийная система: демократы и
республиканцы
К 1820 году федералистов больше не стало. В 1828 году Демократическая республиканская партия раскололась на две части. Одно крыло, руководимое Эндрю Джексоном (Andrew Jackson), стало Демократической партией. Другое крыло позднее объединилось с несколькими второстепенными партиями и сформировало Партию вигов, которая просуществовала два десятилетия.
В начале 1850-х годов начали организовываться силы, выступающие против рабства (включая вигов и противников рабства среди демократов). Они сформировали новую Республиканскую партию, чтобы противостоять распространению рабства на территории штатов Канзас и Небраска. Именно эта партия, основанная в 1854 году, продолжает сегодня свое существование в качестве Республиканской партии. В 1860 году республиканцы выдвинули Авраама Линкольна кандидатом на пост президента и успешно противостояли Демократической партии, переживавшей глубокий раскол в связи с разногласиями по проблеме рабства.
Переломные выборы
Выборы, в результате которых происходит резкое изменение существующего типа распределения партийных предпочтений.
* Хотя они использовали то же самое название, это были не те республиканцы, которых мы знаем сегодня. В действительности, последователи Джефферсона позднее стали известны как демократические республиканцы, а в 1828 году крыло этой партии стало Демократической партией.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
241
Electoral realignment
Изменение типичного распределения партийных предпочтений после переломных выборов.
Выборы 1860 года считаются первыми из трех переломных выборов, относящихся к современной партийной системе12. Переломные выборы (critical election) отмечены резким изменением соотношения сил — существующего типичного распределения поддержки партий между группами избирателей. Это изменение, получившее название electoral realignment, сохраняется затем на протяжении нескольких последующих выборов13. Когда одна партия в двухпартийной системе регулярно пользуется поддержкой большинства избирателей, она становится партией ;
другую партию называют партией меньшинства.
Выборы 1860 года поделили страну на северные штаты, которые голосовали главным образом за Республиканскую партию, и южные, в которых подавляющее большинство поддерживало демократов. Победа Севера над Югом в Гражданской войне консолидировала лояльность избирателей демократам на Юге, в особенности после того как федеральные войска после выборов 1876 года покинули южные штаты. В течение сорока лет, с 1880 по 1920 год, ни один республиканский кандидат в президенты не выигрывал выборы ни в одном из одиннадцати штатов конфедерации.
Вторые переломные выборы в 1896 году превратили Республиканскую партию в настоящую партию большинства. Тогда республиканцы противопоставили серебряной платформе демократов прочную связь между партией и бизнесом*. Избиратели густонаселенных районов Северо-Востока и Среднего Запада примкнули к Республиканской партии — многие навсегда.
Третьи переломные выборы состоялись в 1932 году, когда Демократическая партия, руководимая Франклином Делано Рузвельтом, получила статус партии большинства, объединив демократов Юга, городских рабочих Севера, либералов из среднего класса, католиков, евреев и белые этнические меньшинства в «Коалицию Рузвельта». (Относительно небольшое число черных, которые участвовали в выборах в это время, в целом сохранили лояльность Республиканской партии как «партии Линкольна».) Демократы удерживали контроль над обеими палатами Конгресса в большинстве сессий с 1933 по 1994 год. В 1994 году контроль над
* В 1800-е годы доллар был конвертируемым в золото. Демократы хотели еде- лать его конвертируемым также в серебро, чтобы освободиться от инфляции. Отсюда название серебряная платформа. — Прим. пер.


242
Трудным путем демократии
Конгрессом в первый раз за сорок лет установили республиканцы. Они сохранили его после выборов 1996 года, и это был первый со времени президентства Герберта Гувера случай, когда республиканцы завоевали обе палаты Конгресса на выборах.
Можете ли вы объяснить, почему...
выборы в 1860, 1896 и 1932 годах считаются переломными?
electoral dealignment
Падение значения лояльности избирателей своей партии на выборах.
Очень похоже, что коалиция демократических избирателей, созданная Рузвельтом в 1930-е годы, раскололась. Конечно же, Юг стал уже не так единодушен в поддержке демократов. Фактически с 1952 года он более последовательно голосовал за республиканских кандидатов в президенты, нежели за кандидатов от демократов. Возможно, партийная система в Соединенных Штатах сейчас переживает не очередное изменение соотношения сил в результате выборов, а нечто другое. Похоже, что Америка вступает в период electoral dealignment, когда лояльность своей партии на выборах теряет значение для избирателей. Влияние лояльности по отношению к партии на голосование мы рассмотрим в этой главе позднее.
Американская двухпартийная система
Двухпартийная система
Политическая система, в которой две главные политические партии состязаются за контроль над правительством. Шансы кандидатов от третьей партии получить выборную должность невелики.
Переломные выборы 1860 года сделали Демократическую и Республиканскую партии двумя главными партиями в американской двухпартийной системе (two-party sistem). При этом большинство избирателей настолько лояльны по отношению к одной или второй главной партии, что шансы выиграть должность для независимых кандидатов или кандидатов от третьей партии, т.е. от любой второстепенной партии, невелики. Кандидаты от третьих партий обычно добиваются большего успеха на местных выборах или выборах на уровне штата. С тех пор как установилась существу¬


Политические партии, избирательные кампании и выборы
243
ющая двухпартийная система, очень немногие кандидаты от второстепенных партий выигрывали выборы в Палату представителей США, еще меньше выигрывали выборы в Сенат, и ни один не выиграл президентские выборы. Однако мы не должны игнорировать особый вклад второстепенных партий, в частности Антима- сонской партии, Популистской партии и Прогрессивной партии 1912 года. В этом разделе мы рассмотрим судьбу второстепенных или третьих партий в американской политике, объясним, каким образом федерализм помогает партиям выжить, и расскажем, как выглядит сегодня лояльность избирателей по отношению к двум главным партиям.
Второстепенные партии в Америке
В политическом процессе Америки всегда присутствовали второстепенные партии. Большую часть настоящих второстепенных партий в политической истории Америки можно разделить на четыре вида14.
• Партии-«дезертиры» сформировались из фракций, которые откололись от одной из главных партий. Семь раз на протяжении тридцати четырех выборов президента со времен Гражданской войны разочарованные лидеры бросали вызов своим прежним партиям. Бывало так, что отколовшиеся партии получали значительную долю голосов. Однако, за исключением Прогрессивной партии Теодора Рузвельта в 1912 году и, возможно, Американской независимой партии Джорджа Уоллеса в 1968 году, эти партии не оказывали никакого воздействия на результаты выборов президента.
• Партии фермеров и рабочих представляют фермеров и городских рабочих, которые полагают, что они, рабочий класс, не получают причитающуюся им долю общего пирога. Народная партия, основанная в 1892 году и получившая прозвище Популистской партии, была типичным примером партий этого вида. Популисты набрали 8,5% голосов в 1892 году и стали первой с 1860 года третьей партией, которая выиграла какие-либо электоральные голоса. Воодушевленные успехом, они в 1896 году сделали ставку на Уильяма Дженнингса Брайана (William Jennings Bryan), кандидата демократов. После того как он проиграл, партия быстро потеряла свое значение. Группы фермеров и рабочих возродили многие идеи популистов в Прогрессивной партии в 1924 году. В 1925 году эта партия прекратила существование.
• Партии идеологического протеста идут еще дальше, чем партии фермеров и рабочих, в критике существующей системы. Эти партии отвергают доминирующие доктрины и предлагают ради¬


244
Трудным путем демократии
кальные принципы, часто предполагающие большее вмешательство государства. Социалистическая партия была самой успешной партией идеологического протеста. Но даже на пике своей популярности в 1912 году она собрала только 6% голосов, а социалистический кандидат в президенты никогда не побеждал ни в одном штате. В последние годы идеологический протест громче прозвучал со стороны правых партий, выступающих за радикальный уход государства из общества. Такова программа Либертарной партии, для которой свобода превыше порядка и равенства. Партия выставляла кандидатов на каждых президентских выборах начиная с 1972 года, но никогда не получала более одного процента голосов.
• Партии одной проблемы создавались для утверждения какого- то одного принципа, а не общей философии власти. Партия фри- сойлеров в 1840-х и 1850-х годах боролась за уничтожение рабства. Партия «сухого закона», являющая пример долголетия партии одной проблемы, выступала против употребления алкогольных напитков. Она выставляла кандидатов на каждые президентские выборы начиная с 1884 года.
Таким образом, третьи партии создавались прежде всего для выражения несогласия с тем выбором, который предлагали главные партии, и для борьбы за достижение собственных целей в рамках избирательной системы15. Партия реформ, конечно же, отражает недовольство существующей политикой, но, с другой стороны, она не укладывается в приведенную классификацию. Она не откололась ни от какой существующей партии, у нее нет «рабоче-крестьянской» основы в лице фермеров и городских рабочих, нет четкой идеологии, она не привержена какой-то одной проблеме. Миллиардер-бизнесмен Росс Перо создал ее для участия в президентской кампании 1996 года, в которой он получил 8% голосов. Без своего антрепренера Партия реформ быстро рухнула. Пэт Бьюкенен (Pat Buchanan), опытный экс-республиканец, выиграл номинирование у претендентов-любителей, лояльных по отношению к Перо, но получил всего 0,4% в 2000 году.
Каких успехов добивались второстепенные партии в американской истории? Если судить по количеству получаемых голосов, то небольших. Однако партии-«дезертиры» дважды набирали больше 10% голосов. Более интересным примером является Республиканская партия, которая возникла в 1854 году как третья партия одной проблемы, выступающая против рабства на новых территориях страны. На своих первых выборах в 1856 году партия пришла второй, вытеснив вигов.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
245
В качестве проводников определенной политики второстепенные партии имеют чуть лучший послужной список. Временами они оказывали реальное воздействие на политику, осуществляемую главными партиями. Распространение избирательного права на женщин, прогрессивный подоходный налог и прямые выборы сенаторов — все эти новации исходили от третьих партий16.
Но самое важное то, что второстепенные партии выполняют роль предохранительных клапанов. Они позволяют тем, кого не устраивает status quo, выразить свое недовольство в рамках существующей системы и тем самым внести свой вклад в политический диалог. Без сомнения, таковой была функция кандидатуры Нэйдера и Партии зеленых. Если второстепенные партии и независимые кандидаты указывают на существование в обществе нерешенных проблем, то чтб можно извлечь из результатов партий, которые финансировали и поддерживали кандидатов на недавних выборах в Конгресс, или из результатов второстепенных партий (Либертарная партия, Партия реформ, Конституционная партия, Партия зеленых и Партия естественного закона), которые принимали участие в выборах 2000 года? Немного. Число третьих партий, участвующих в выборах, гораздо менее важно, чем общее число голосов, которые они получают. Вопреки участию множества второстепенных партий в каждых президентских выборах, свыше 99% голосов собирают обычно две главные партии.
Почему двухпартийная система?
История партийной политики в Соединенных Штатах — это в существенной мере история двух партий, которые попеременно контролируют правительство. За относительно немногими исключениями, американцы проводят выборы всех уровней в рамках двухпартийной системы. Такая модель необычна для демократических стран, где больше распространены многопартийные системы. Почему в Соединенных Штатах только две главные партии? Два наиболее убедительных ответа на этот вопрос отсылают нас к избирательной системе и к процессу политической социализации в Соединенных Штатах.
Мажоритарное представительство
Система, в которой одна должность, оспариваемая двумя или более кандидатами, достается единственному кандидату, который набирает большее число голосов.
На типичных для США выборах два или более кандидатов ведут борьбу за одну должность, и победителем становится единственный


246
Трудным путем демократии
кандидат, который набирает большее число голосов независимо от того, составляют эти голоса большинство (т.е. более половины) или нет. Когда эти два принципа — единственного победителя и простого большинства — определяют выборы членов законодательного собрания, система называется мажоритарное представительство (majority representation), вопреки даже тому, что она полагается скорее не на абсолютное большинство — majority, а на относительное — plurality. Посмотрим, как американские штаты выбирают представителей в Конгресс. Штат, который имеет право на десять мест, делится на десять соответствующих округов, и каждый округ выбирает одного своего представителя. Система мажоритарного представительства от одномандатных округов характерна также для законодательных собраний большинства штатов.
Пропорциональное представительство
Система, в которой места в законодательном собрании отдаются партии пропорционально голосам, полученным ею на выборах.
Альтернативой этой системе является система пропорционального представительства (proportional representation). Она отдает партии места в законодательном собрании пропорционально общему числу голосов, которые та выиграла. В этой системе штат может проводить общие выборы для всех десяти мест, на которые каждая партия представляет список из десяти кандидатов. Избиратели голосуют за весь список партии, которую они выбрали, а избраны будут кандидаты от партии в количестве, пропорциональном выигранным ею голосам, начиная с верхней части списка. Так, в нашем примере, если партия получила 30% голосов, будут избраны три первых кандидата из ее списка.
Хотя эта форма выборов может показаться странной, ее используют многие демократические страны (например, Нидерланды, Израиль и Дания). Пропорциональное представительство способствует созданию (или поддержанию существования) партийной системы из нескольких партий, поскольку каждая из них может набрать в масштабе страны достаточное количество мест, чтобы обеспечить себе какое-то влияние в законодательном органе. Американская избирательная система относительного большинства, напротив, вынуждает группы интересов всех видов действовать в системе двух главных партий, так как только один кандидат в каждой гонке имеет шанс быть избранным. Поэтому данная система способствует появлению только двух партий.
Правила американской избирательной системы могут объяснить, почему в отдельных избирательных округах обычно форми¬


Политические партии, избирательные кампании и выборы
247
руются только две партии. Но почему в каждом штате функционируют одни и те же две партии, Демократическая и Республиканская? Ключом к ответу на этот вопрос является борьба за пост президента. Кандидат может выиграть президентские выборы, только набрав большинство электоральных голосов (голосов выборщиков) по всей стране. Кандидаты в президенты стараются выиграть голоса в каждом из штатов, выступая от лица одной и той же партии, с тем чтобы объединить электоральные голоса штатов в коллегии выборщиков. Пост президента — достаточно крупный политический приз, поэтому можно заставить партии пойти на создание коалиций плохо совместимых избирателей (например, в Демократической партии белые протестанты Юга вступают в союз с евреями и черными на Севере) ради того, чтобы выиграть голосование выборщиков и президентские выборы.
Американская электоральная система может заставить политический процесс принять двухпартийную форму, но почему от выборов к выборам появляются только одни и те же две партии, Демократическая и Республиканская? Именно здесь в игру вступает фактор политической социализации. Эти две партии остаются просто потому, что они были раньше. После более чем столетнего опыта политической социализации они сегодня имеют такое стартовое преимущество в структурировании голосов, которое ставит их вне конкуренции со стороны новых партий.
Федеральная основа партийной системы
Изучать историю американских партий очень удобно на материале президентских выборов, дающих большое количество полезной информации. Но это чересчур упрощенный подход к участию партий в политическом процессе, вплоть до его искажения. Даже во времена самых тяжелых поражений в борьбе За президентский пост партия все еще может претендовать на победы на выборах в штатах. Выборы, за исключением выборов на пост президента, дают каждой партии основу, которая поддерживает ее механизм в состоянии рабочей готовности к следующим президентским выборам17.
Партийная идентификация в Америке
Партийная идентификация
Чувство психологической привязанности избирателя к определенной партии.
Понятие партийная идентификация (party identification) является одним из самых важных в политической науке. Оно означает чувство психологической привязанности избирателя к партии.


248
Трудным путем демократии
Это не одно и то же, что голосование за данную партию на каких-либо конкретных выборах. Измеряя партийную идентификацию, исследователи просто задают вопрос: «Вы обычно думаете о себе как о республиканце, демократе, человеке, независимом от партийных предпочтений, или как-то еще?»18 Голосование — это поведение; идентификация — это убеждения. Например, миллионы южан голосовали за Дуайта Эйзенхауэра (Dwight Eisenhower) на президентских выборах 1952 и 1956 годов, но при этом продолжали считать себя демократами. Распределение электората по группам избирателей, идентифицирующих себя с демократами, республиканцами и независимыми, с 1952 года представлено на рис. 6.1. В этом распределении можно отметить три значительных момента.
• Общее число республиканцев и демократов каждый год намного превышает число независимых.
• Число демократов постоянно превышает число республиканцев.
• Число демократов со временем уменьшается в пользу как республиканцев, так и независимых, и эти три группы сейчас примерно равны по величине.
Хотя партийная идентификация вынуждает граждан голосовать за свою партию, другие факторы могут заставить их выбрать кандидата противной стороны. Если избиратели голосуют против своей партии достаточно часто, они могут пересмотреть свою партийную принадлежность и в конечном счете поменять ее. Очевидно, этот пересмотр происходил в умах многих демократов Юга. В 1952 году около 70% белых южан считали себя демократами и менее 20% — республиканцами. К 1996 году белые граждане Юга состояли только на 33% из демократов, на 33% — из республиканцев, и 34% считали себя независимыми. Значительный рост доли республиканцев и независимых (и одновременное снижение числа демократов) определяется сменой партийных предпочтений белых южан и миграцией северян, которая привела к существенному росту числа зарегистрированных республиканцев к 1996 году19.
Кто эти избиратели, которые идентифицируют себя и с демократами, и с республиканцами? На рис. 6.2 показано распределение партийной идентификации в 2000 году по различным социальным категориям. Как действуют социоэкономические факторы, достаточно ясно. Люди, имеющие низкие доходы и менее образованные, чаще полагают себя демократами, чем республиканцами. Но культурные факторы, такие, как религия и раса, вызывают более сильную дифференциацию. Иудеи в значительно


Политические партии, избирательные кампании и выборы
249
Рис. 6.1. Распределение партийной идентификации, 1952—1996 годы
На каждых президентских выборах, начиная с 1952 года, избирателям по всей стране задавался вопрос: «Вообще-то говоря, вы обычно думаете о себе как о республиканце, демократе, человеке, независимом от партийных предпочтений, или как-то еще?» Большинство из них думают о себе либо как о республиканцах, либо как о демократах, но доля тех, кто думает о себе как о независимых, со временем увеличивается. Преобладание избирателей, идентифицирующих себя с демократами, уменьшается по численности. Тем не менее большинство американцев сегодня все еще идентифицируют себя с одной из двух главных партий, и число демократов все еще превышает число республиканцев.
Источник: National Election Studies Guide to Public Opinion and Electoral Behavior. Сайт <www.umich.edu/~nes/nesguide/toptable/tab2a_l.htm>. Данные за 2000 год взяты из: New York Times. 2000. 2 November. Sect. 4. P. 4.
большей степени, чем другие религиозные группы, — демократы. Афроамериканцы в преобладающем большинстве — также демократы. Политический процесс в Америке имеет еще и гендерное размежевание: женщины чаще относят себя к демократам.
Влияние религии на партийную идентификацию со временем изменилось. Когда-то глубокий Юг имел самую большую по стране долю демократов, сейчас демократы больше всего сосредоточены в так называемых пограничных штатах между Севером и Югом. И наоборот, избиратели на Западе чаще идентифицируют себя с республиканцами, а штаты района Скалистых гор отличаются самым


250
Трудным путем демократии


Политические партии, избирательные кампании и выборы
251
Рис. 6.2. Партийная идентификация по социальным группам
Респонденты опроса 2000 года были сгруппированы по семи социоэкономиче- ским критериям — доход, образование, религия, раса, пол, регион и возраст. Ответы проанализированы в соответствии с их самоопределением как демократов, независимых или республиканцев. Было установлено, что регион оказывает наименьшее влияние на партийную идентификацию, раса — наибольшее. Источник: 2000 National Election Study. Preliminary Release / Center for Political Studies, University of Michigan.
высоким числом независимых избирателей. Вопреки ослаблению влияния демократов на Юге, мы все еще наблюдаем в социоэконо- мических группах элементы старой рузвельтовской Демократической коалиции. Возможно, главным изменением в этой коалиции является уменьшение белых европейских этнических групп по сравнению с черными американцами, которых привлекла поддержка демократами законов о гражданских правах 1960-х годов.
Исследования показывают, что около половины граждан Соединенных Штатов принимают партию их родителей. Однако развитие партийной идентификации требует длительного времени. Самая молодая возрастная категория избирателей чаще склонна быть независимой. Самая старая группа демонстрирует высокую партийную приверженность — с возрастом, по мере созревания, у граждан развивается интерес к политике. Однако некоторые аналитики полагают, что отсутствие партийной идентификации среди сегодняшних молодых избирателей сохранится и с возрастом, способствуя дальнейшему ослаблению демократического большинства и, возможно, дальнейшему падению значения партийной лояльности на выборах.
Американцы обычно стремятся найти свою политическую нишу и оставаться в ней20. Долговременная преданность американских избирателей своей партии обычно структурирует голосование до проведения выборов и даже до того, как определились кандидаты. Позднее мы проанализируем, до какой степени партийная идентификация детерминирует выбор избирателей. Но сначала посмотрим, действительно ли между демократами и республиканцами существует значительное различие.
Идеология и организация партии
Джордж Уоллес, разочаровавшийся демократ, который боролся за пост президента в 1968 году по мандату Независимой партии, жаловался, что различие между демократами и республиканцами


252
Трудным путем демократии
«не стоит и десяти пенсов». Юморист Уилл Роджерс (Will Rogers) сказал как-то: «Я не член какой-либо организованной политической партии, я — демократ». Замечание Уоллеса выражало его возмущение, замечание Роджерса было безобидной шуткой. Уоллес был не прав, Роджерс близок к истине. Далее мы посмотрим, действительно ли различие между партиями по их отношению к проблемам политики является мифом, а также объясним, как они организованы для того, чтобы координировать действия партийных кандидатов и политиков в правительстве.
Различия в партийной идеологии
Вопреки заявлению Джорджа Уоллеса, различия между двумя партиями «стоят больше десяти пенсов». В действительности разница в стоимости государственных программ, поддерживаемых демократами, и программ, поддерживаемых республиканцами, составляет многие миллиарды долларов. Демократы охотнее, чем республиканцы, идут на то, чтобы направить государственные средства на расширение социальной помощи (и, таким образом, на утверждение равенства). А программы социальной поддержки требуют денег, много денег. Республиканцы же не против того, чтобы потратить миллиарды долларов на проекты, которые они считают важными, включая проекты в сфере национальной обороны. Рональд Рейган изображал демократов большими транжирами, но за время его первого президентского срока только расходы на укрепление обороны стоили стране свыше 1 трлн долларов21. Различия в статьях расходов отражают в определенной степени реальные различия между партийными идеологиями.
Избиратели и активисты. Одним из подходов к анализу различий является сравнение партийных избирателей с активистами партии. Когда такое сравнение было сделано в 2000 году, оказалось, что 16% тех избирателей, которые идентифицируют себя с демократами, в действительности описывают себя как консерваторов. Среди республиканских избирателей таких оказалось 49%. Идеологический разрыв между партиями еще больше среди партийных активистов. Только 4% делегатов съезда Демократической партии в 2000 году рассматривали себя как консерваторов, по сравнению с 57% делегатов съезда республиканцев22.
Партийная платформа
Официальное изложение политики национальной политической партии.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
253
Платформы: свобода, порядок и равенство. В качестве еще одного теста партийной идеологии мы можем проанализировать партийные платформы (party platforms) — официальное изложение политики, принятое съездом партии. Хотя многие полагают, что партийные платформы не играют большой роли, ученые, используя различные подходы, доказали, что победившие партии, находясь у власти, стремятся выполнить многое из того, что было записано в их платформах23. Партийная платформа имеет также большое значение для делегатов национального съезда партии. По тому, какими словами изложены отдельные ее пункты, часто можно судить о победе одних и поражении других фракций внутри партии.
Хотя платформы, принятые на съездах Демократической и Республиканской партий в 2000 году, заметно отличались по стилю и содержанию, эти различия были все-таки не такими сильными, как в 1996 году. Республиканцы, чей съезд прошел раньше, представили документ, состоящий почти из 35 000 слов. Это более чем на 10 000 слов больше, чем в платформе демократов. Как и следует консервативной партии, республиканцы упомянули мораль или моральность девять раз, тогда как демократы — три раза. Зато демократы остались непревзойденными по части таких терминов, как равный и равенство, упомянув их двенадцать раз. Республиканцы не далеко отстали от них со своими семью упоминаниями, но четыре из этих упоминаний встречались в составе таких фраз, как, например, в равной степени важно, тогда как все двенадцать случаев употребления этих терминов демократами относились к политике или народу.
При анализе отдельных пунктов платформы республиканцев можно увидеть, что сторонники Буша смягчили крайности правого крыла партии, характерные для программы 1996 года. Платформа 2000 года все так же выступала против абортов, прав геев и контроля над оружием, призывала к снижению налогов, увеличению военных расходов и сокращению правительства. Но в ней больше не было призывов ликвидировать Министерство образования США (Department of Education), прекратить финансирование искусства или отказать в гражданстве детям, рожденным нелегальными иммигрантами. Очевидно, что Буш стремился через партийную платформу позиционировать свою избирательную кампанию ближе к центру — точно так же, как это сделал Клинтон в 1992 году. Это так хорошо сработало в 1992 и в 1996 годах, что команда Гора сочла излишним менять что-либо в 2000 году. Анализ платформы Демократической партии показал, что она отражала клинтоновскую повестку дня «новый Демократ», предлагавшую


254
Трудным путем демократии
невмешательство государства в экономику, «средний путь между либерализмом государства всеобщего благоденствия и республиканизмом типа laissez faire, который выступает за активное, но меньшее государство, финансовую дисциплину, свободную торговлю и жесткую политику борьбы с преступностью»24.
База данных «Избиратели» в программе CROSSTABS содержит переменные, описывающие «Политику». Можно пересечь «идеологию» и «партийную идентификацию», чтобы узнать, в какой мере те, кто идентифицирует себя с различными партиями, расходятся также по своим идеологическим убеждениям.
Разные, но похожие. Хотя идеологические ориентации демократов и республиканцев имеют сильные различия, многие обозреватели заявляют, что если сравнивать их с различиями между партиями в других странах, то в действительности они очень близки. В частности, обе партии поддерживают капитализм, т.е. обе отвергают государственную собственность на средства производства (см. главу 1). Исследование позиций демократов и республиканцев по четырем экономическим проблемам — собственность на средства производства, роль государства в экономическом планировании, перераспределение богатства и социальное обеспечение (social welfare)* — показало, что республиканцы последовательно противятся увеличению полномочий государства. Сравнивая эти данные с данными по позициям партий в тринадцати других демократиях, исследователи нашли примерно столько же различий между американскими партиями, сколько обычно имеет место в двухпартийной системе. Однако обе американские партии, как правило, более консервативны в вопросах экономики, чем партии в других двухпартийных системах. В большинстве многопартийных систем присутствие сильных социалистических или антисоциалистических партий гарантирует гораздо более широкий диапазон идеологического выбора, чем тот, что могут найти американцы в своей системе, вопреки действительно существующим различиям между демократами и республиканцами25.
Национальная организация партии
Американские партии в известном смысле копируют американскую федеральную систему: они имеют самостоятельные на¬
* Программы социальной помощи лицам, не обеспеченным социальным страхованием и не имеющим возможности существовать без такой помощи. — Прим. пер.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
255
циональные организации и организации штатов (и во многих случаях практически самостоятельные местные организации). На национальном уровне каждая главная партия включает четыре главных компонента организации.
Национальный съезд
Собрание делегатов политической партии со всей страны для выбора кандидата в президенты и вице-президенты и для принятия платформы партии.
• Национальный съезд. Раз в четыре года каждая партия собирает тысячи делегатов из штатов и территорий (таких, как Пуэрто- Рико и Гуам) на национальный съезд (national convention), цель которого — назначение кандидата в президенты. Съезд по выдвижению кандидата в президенты является высшим правящим органом партии. Он определяет политику партии, принимая ее платформу, формулирует правила, позволяющие управлять деятельностью партии, и назначает национальный комитет, наделенный властью управлять партией до следующего съезда.
Национальный комитет
Комитет политической партии, состоящий из председателя партии и партийных функционеров от каждого штата.
• Национальный комитет. Национальный комитет (national committee), управляющий партией между съездами, состоит из партийных функционеров, которые представляют штаты и территории, включая председателей их партийных организаций. В 2000 году Республиканский национальный комитет (РНК) насчитывал около 150 членов, Демократический национальный комитет (ДНК) — примерно 450 выбранных и назначенных членов26. Председатель каждого из национальных комитетов отбирается кандидатом в президенты от партии и затем должным образом избирается комитетом. Если кандидат в президенты проигрывает выборы, национальный комитет обычно меняет предложенного им председателя.
Партийная конференция
Собрание, которое проводится в начале очередной сессии Конгресса республиканцами и демократами в каждой палате для выбора лидера и принятия решения о назначениях в комитеты.  •• Партийная конференция. В начале каждой сессии Конгресса республиканцы и демократы в каждой из палат проводят отдель-


256
Трудным путем демократии́
ные партийные конференции (party conferences) (демократы в Палате представителей называют свою кокусом), цель которых — выборы лидера партии и принятие решений о назначении в комитеты. Партийные конференции занимаются только делами Конгресса и не имеют никаких официальных отношений ни между собой, ни с национальным комитетом.
Комитет по выборам в Конгресс
Организационная структура в политической партии, функцией которой является привлечение средств на поддержку своих кандидатов на выборах в Конгресс.
• Комитеты по выборам в Конгресс. Демократы и республиканцы в Палате представителей и в Сенате имеют также самостоятельные комитеты по выборам в Конгресс (congressional campaign committees), каждый из которых изыскивает собственные средства для поддержки кандидатов на выборах в Конгресс. Эти организации отделены от национального комитета, что свидетельствует о том, что структура национальных партий достаточно свободна. Национальный комитет редко участвует напрямую в организации выборов какого-либо конкретного конгрессмена. Более того, даже комитеты по выборам в Конгресс просто дают дополнительные средства в избирательные фонды сенаторов и членов Палаты представителей, которые они должны создавать самостоятельно для своего переизбрания.
Очень заманчиво представить себе председателя партии как человека, находящегося на самом верху иерархической партийной организации, который не только контролирует ее членов в Конгрессе, но и отдает распоряжения комитетам в штатах и далее вниз до местного уровня. Но более ошибочного представления не может быть27. Национальный комитет почти не имеет никакого влияния на деятельность в Конгрессе, очень мало руководит избирательными кампаниями в штатах и на местном уровне и еще меньше контролирует их. Главная роль национального комитета — поддерживать деятельность избирательного штаба своего кандидата.
Много лет роль национальных комитетов сводилась в основном к планированию очередного съезда партии. Комитет должен был выбрать место его проведения, пригласить партии штатов принять участие в съезде, составить программу и т.д. Однако в 1970-х годах роли Демократического и Республиканского национальных комитетов стали расширяться, хотя и в различных направлениях.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
257
В ответ на уличные беспорядки во время съезда Демократической партии в 1968 году демократы создали специальную комиссию для проведения реформы партии. Комиссия Макгавер- на—Фрейзера (McGovern-Fraser Commission) сформулировала правила выбора делегатов на съезд демократов 1972 года. Эти правила потребовали от партий штатов предпринять позитивные действия (affirmative actions) — т.е. проследить за тем, чтобы в состав их делегаций были включены женщины, черные и молодежь «в разумном соотношении с представленностью групп в населении штата»28. Никогда ранее национальный комитет партии не навязывал такого рода правила партийным организациям штатов, но это сработало. Хотя с тех пор внимание партии к квотам ослабло, преимущества для женщин и черных сохранились. Представленность молодежи, однако, значительно упала.
В то время как демократы занимались процедурными реформами, республиканцы проводили организационные реформы29. Устанавливать квоты партиям штатов через национальный комитет было не в их стиле. Вместо этого РНК усилил свою роль в привлечении средств, проведении исследований и оказании услуг. Республиканцы приобрели собственное здание и собственный компьютер. В 1976 году они впервые в истории обеих партий наняли на полную ставку председателя. На посту председателя РНК Уильям Брок увеличил численность персонала партии и организовал выпуск новых публикаций, проведение семинаров и анализа выборов, консультирование кандидатов — все то, что уже на протяжении многих лет делали национальные комитеты в других странах.
Огромная разница между подходами демократов и республиканцев к реформированию своих национальных комитетов проявилась в привлечении средств ДНК и РНК в избирательных кампаниях. В период пребывания Брока на посту председателя РНК республиканцы собрали в 3—4 раза больше денег, чем демократы. Хотя эта разница со временем значительно уменьшилась, успехи Республиканской партии в привлечении средств впечатляют до сих пор. В течение промежуточного электорального цикла 1997—1998 годов национальный комитет, комитеты республиканцев по выборам в Сенат и Конгресс собрали 417 млн долларов, тогда как соответствующими комитетами демократов было собрано всего 253 млн долларов30. Республиканцы также получили бо́льшую, чем демократы, часть своих средств в виде небольших взносов (менее 100 долларов), главным образом в виде прямых почтовых переводов. В


258
Трудным путем демократии
двух словах, РНК привлекал больше денежных средств от большего числа граждан, чем ДНК. Такой успех стал результатом его длительных усилий по совершенствованию организационных услуг. Эти усилия принесли свои результаты на уровне штатов и на местном уровне.
Партийные организации штата и местные организации
Партийная машина
Централизованная партийная организация, которая доминирует в местном политическом процессе, контролируя выборы.
Одно время обе главные партии были жестко привязаны к организациям штатов и местным партийным организациям. Организации крупных городов, такие, как Таммани-холл* в Нью- Йорке или Cook Country Central Committee" в Чикаго, у демократов назывались партийными машинами. Партийная машина (party machine) — централизованная организация, которая доминировала в местном политическом процессе посредством осуществления контроля над выборами, временами с помощью нелегальных средств, а часто и посредством предоставления работы и оказания социальной помощи городским рабочим в обмен на их голоса. Эти функции патронажа и социальной помощи партийных машин были значительно ослаблены, когда государство расширило свои социальные программы. В результате большинство местных партийных организаций утратили способность поставлять голоса и таким образом определять исход выборов.
Отдельные партийные организации на уровне штатов и местного самоуправления в обеих партиях очень различаются эффективностью, однако, как показало недавнее исследование, «ни Республиканская, ни Демократическая партии не имеют значительных преимуществ в непосредственном участии в про¬
* Таммани-холл — название штаб-квартиры Демократической партии штата Нью-Йорк в конце XIX — первой половине XX века. Связано с названием зала благотворительного Общества Таммани, в котором с 1789 года проходили собрания партии. Штаб-квартира была создана в качестве политического клуба в 1789 году, но к 1860-м клуб превратился в партийную машину боссов Демократической партии, закулисно вершивших ее дела. В последние десятилетия клуб утратил свое влияние на партию. — Прим. пер.
” Cook Country Central Committee в Чикаго обладал огромной властью в определении, кого из политиков выдвинуть в кандидаты от партии. Более того, кандидаты, выдвинутые от Демократической партии в Чикаго, всегда выигрывали выборы. — Прим. пер.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
259
ведении избирательных кампаний»31. Если когда-то и РНК и ДНК зависели в привлечении средств от «квот», выплачиваемых партиями штатов, то ныне денежный поток течет в обратном направлении. В дополнение к деньгам партийные организации штатов получают от национальных комитетов такие услуги, как тренинги для кандидатов, проведение опросов и исследований, а также инструктаж по организации избирательных кампаний32.
Децентрализованные, но набирающие силу
Отсутствие централизованной власти всегда было отличительной чертой американских политических партий. Более того, рост доли граждан, называющих себя независимыми, заставляет предполагать, что дальнейший упадок и без того слабых партий продолжается33. Но очевидно и то, что американские политические партии как организации переживают период возрождения. Никогда еще национальные комитеты обеих партий не были лучше обеспечены средствами и не вели такой активной деятельности в избирательных кампаниях среди рядовых избирателей34. И все больше решений, по которым проходят голосования в Конгрессе, определяются партийной линией. Один из экспертов по работе Конгресса пришел к заключению: «По сравнению с предшественниками последней половины столетия, сейчас руководство партии большинства гораздо активнее участвует и имеет больший вес в организации партии и работы палаты (Конгресса), в определении политической повестки дня, законодательного процесса и его результатов»35.
Модель ответственного партийного правления
Ответственное партийное правление
Набор принципов, определяющих в формализованном виде идеальную роль партий в мажоритарной демократии.
Согласно мажоритарной модели демократии партии играют существенную роль в том, чтобы сделать правительство отзывчивым к общественному мнению и ответственным перед ним. Фактически идеальная роль партий в мажоритарной демократии определяется четырьмя принципами ответственного партийного правления (responsible party government)36.
1. 	Партии должны представить избирателям ясные и последовательные программы.


260
Трудным путем демократии
2. Избиратели должны выбирать кандидатов, руководствуясь программами партий.
3. Победившая партия, находясь у власти, должна выполнять свою программу.
4. На следующих выборах избиратели должны считать правящую партию ответственной за то, как выполнена программа.
Насколько хорошо эти принципы описывают американскую политику? Вы уже узнали, что платформы демократов и республиканцев отличаются одна от другой и что они гораздо теснее связаны с идеологиями, чем кажется многим. Таким образом, первый принцип соблюдается достаточно хорошо. В несколько меньшей степени выдержан третий принцип: получив власть, партии обычно делают то, что они обещали избирателям. Но главные сомнения с точки зрения демократической теории возникают по поводу второго и четвертого принципов: действительно ли избиратели, отдавая свои голоса, уделяют должное внимание платформе и политике партий? И если да, то считают ли они на следующих выборах правящую партию ответственной за выполнение или невыполнение ею своих обязательств? Чтобы получить ответы на эти вопросы, мы должны более детально рассмотреть роль партии в назначении кандидатов и в структурировании выбора избирателей при голосовании. В заключительной части этой главы мы вернемся к оценке роли политических партий в демократическом правлении.
Партии и кандидаты
Избирательная кампания
Организованные усилия убедить избирателей выбрать одного из множества кандидатов, претендующих на одну должность.
Избирательная кампания (election campaign) — суть организованные усилия убедить избирателей выбрать одного из множества кандидатов, претендующих на одну должность. Для проведения успешной кампании необходимо иметь достаточное количество ресурсов: для получения и анализа информации об интересах избирателей, разработки стратегии и методов, соответствующих этим интересам, для донесения посланий кандидата до избирателей и обеспечения явки избирателей на выборы37.
В прошлом политические партии сами проводили избирательные кампании в полном объеме. Но сегодня кандидаты редко целиком полагаются на политические партии. Как сегодня кандидаты планируют стратегию и методы проведения кампании? Они, не


Политические партии, избирательные кампании и выборы
261
советуясь со штаб-квартирой партии, самостоятельно нанимают политических консультантов, чтобы те придумывали умные короткие броские фразы, которые на телевидении привлекают внимание избирателей. Как кандидаты доносят свое послание до избирателей? Прежде всего через проведение избирательной кампании в медиа, а не полагаясь на то, что партийные активисты сагитируют своих соседей.
Если ранее в центре избирательной кампании находилась партия, то теперь этот центр все больше перемещается к кандидату38. Тогда как в прошлом партии фактически сами вели избирательные кампании, сейчас они главным образом поддерживают кампанию своего кандидата, обеспечивая его необходимыми средствами или оказывая ему полезные услуги. Тем не менее, как мы увидим, первым атрибутом кандидата во время выборов обычно является название партии.
Возможно, самое важное изменение в американских выборах состоит в том, что целью избирательной кампании, которую приходится вести кандидатам, больше не является победа на выборах как таковая. Сегодня им необходимо также бороться за то, чтобы быть выдвинутыми. Когда-то этот процесс контролировала партийная организация. Однако сегодня кандидаты на самые важные посты больше не выдвигаются партийной организацией, они выдвигаются внутри партии. Партийные лидеры редко сами отбирают кандидатов; они организуют и отслеживают электоральный процесс, посредством которого партийные избиратели выбирают кандидатов. Почти все желающие стать кандидатами должны выиграть предварительные выборы, чтобы получить номинацию партии. Поэтому те, кто будет участвовать в избирательной кампании, должны сначала провести кампанию за свое выдвижение.
Особенностью процесса номинации в американской партийной политике является то, что он, как правило, предполагает выборы партийными избирателями. Никакие другие партии в мире не выдвигают кандидатов в законодательное собрание страны посредством партийных выборов39. Более чем в половине партий мира кандидатов в законодатели отбирают местные партийные лидеры, а национальные партийные организации обычно должны просто одобрить этот выбор. Более чем в одной трети партий мира национальная партийная организация сама отбирает кандидатов.
Демократы и республиканцы выдвигают кандидатов на должности в национальные органы власти и органы власти штатов различными способами, так как штаты наделены правом принимать собственные законы, регламентирующие процесс номинации. (Это само по себе значимо, поскольку политические партии в


262
Трудным путем демократии
большинстве других стран не связаны законами, устанавливающими, как им следует отбирать своих кандидатов.) Мы можем классифицировать способы выдвижения кандидатов по типу партийных выборов и по уровню искомой должности.
Номинация для выборов в Конгресс и на должности в штатах
Праймери
Предварительные выборы, проводимые внутри политической партии для отбора кандидатов, которые будут бороться на предстоящих выборах за публичные посты.
В Соединенных Штатах большинство кандидатов, претендующих на главные должности, выдвигаются через первичные выборы (primary election) — предварительные выборы, проводимые внутри партии для отбора кандидатов. Сорок три штата используют только предварительные выборы — праймери для выдвижения кандидатов на все должности национального уровня и уровня штатов, во всех остальных штатах праймери играют видную роль в процессе номинации40. Таким образом, процесс номинации кандидатов в высшей степени децентрализован и основан на решениях тысяч, возможно, миллионов рядовых партийцев, которые участвуют в первичных выборах.
Закрытые праймери
Предварительные выборы, на которых избиратели должны заявить о своей партийной принадлежности до того, как они получат бюллетень для голосования со списком потенциальных кандидатов от партии.
Открытые праймери
Предварительные выборы, на которых избиратели не обязаны декларировать свою партийную принадлежность, но должны выбрать бюллетень одной из партий, чтобы взять с собой в кабину для голосования.
Праймери по «списку-простыне»
Предварительные выборы, на которых избиратели получают бюллетень для голосования, содержащий потенциальных кандидатов от обеих партий, и могут отмечать потенциальных кандидатов от обеих партий на все должности.
В разных штатах практикуются различные виды первичных выборов на посты в Конгресс и на выборные должности в штате.


Политические партии» избирательные кампании и выборы
263
Наиболее распространенный вид (в 2000 году использовался в двадцати шести штатах) — закрытые праймери (closed primary), на которых избиратели должны заявить о своей партийной принадлежности до того, как они получат бюллетень для голосования со списком потенциальных кандидатов от партии. Двадцать штатов используют открытые праймери (open primary), когда избиратели могут выбирать бюллетень любой партии со списком потенциальных кандидатов от партии, чтобы взять его в кабину для голосования. В 2000 году четыре штата использовали вариант первичных выборов по «списку-простыне» (blanket primary). На них избиратели получают один или более бюллетеней со списком потенциальных кандидатов от всех партий на каждый из постов и могут отмечать любых кандидатов в своих бюллетенях, но только по одному на каждый пост. Победители от каждой партии, получившие большее число голосов, выходят на всеобщие выборы. Однако в июне 2000 года Верховный суд США поставил под сомнение этот тип праймери. По делу кратическая партия Калифорнии против Джонса (California Democratic Party v. Jones) суд постановил, что праймери по «списку- простыне» в Калифорнии нарушают право политической партии на создание ассоциации, гарантированное Первой поправкой.
Выдвижение кандидата в президенты
Децентрализованный характер американских партий отчетливо проявляется в кампаниях кандидатов на номинирование от партий на президентские выборы. Делегаты, собравшиеся на национальные съезды партий, которые созываются летом в год выборов президента, проводимых в ноябре, выдвигают кандидатов. В прошлом делегаты выбирали кандидата от своей партии прямо на съезде, иногда после повторного голосования по нескольким кандидатам, которые поделили голоса между собой и не дали никому получить абсолютное большинство, требуемое для победы. Однако случай, когда какой-либо партии понадобилось более одного голосования для определения кандидата на выборах президента, произошел в последний раз в 1952 году. Тогда демократам потребовалось три голосования, чтобы выдвинуть Эдлая Стивенсона (Adlai Е. Stevenson). Начиная с 1972 года национальные съезды обеих партий просто ратифицировали результаты сложного процесса отбора делегатов на съезд.
Можете ли вы объяснить, почему...
политические партии предпочитают закрытые праймери открытым?


264
Трудным путем демократии
Отбор делегатов на национальный съезд. Ни один федеральный закон не уточняет, как партии штатов должны отбирать делегатов на свой национальный съезд. Вместо этого законы штатов предполагают огромное количество разнообразных процедур, которые к тому же в том же самом штате часто различаются для демократов и республиканцев. Самое важное различие в выборе делегатов — это различие между президентскими праймери и местным кокусом.
Президентские праймери
Специальные предварительные выборы, проводимые для отбора делегатов на национальный съезд партии по выдвижению кандидата в президенты.
Президентские праймери (presidential primary) — специальные предварительные выборы, проводимые для отбора делегатов на национальный съезд партии по выдвижению кандидата в президенты. На преференциальных президентских праймери партийные избиратели голосуют непосредственно за того, кого они предпочитают видеть в качестве кандидата в президенты от партии. Количество делегатских мандатов, которое выигрывают кандидаты на этих выборах, определяется по разным формулам. В большинстве праймери Демократической партии кандидаты, которые получили не менее 15% голосов, делят мандаты делегатов от этого штата пропорционально проценту голосов, полученных каждым из них. В большинстве республиканских праймери выигравший кандидат забирает все мандаты делегатов от данного штата на национальный съезд. На праймери по отбору делегатов партийные избиратели выбирают непосредственно делегатов на национальный съезд, которые могут публично объявить или не объявлять, какого кандидата в президенты они предпочитают41.
Местный кокус — метод, используемый для отбора делегатов на национальный съезд партии. Обычно местное собрание отбирает делегатов на конференцию на уровне округа, которая в свою очередь выбирает делегатов на конференцию более высокого уровня; процесс завершается съездом штата, который выдвигает фактических делегатов на национальный съезд.
Отбор делегата по методу местного кокуса (local caucus) имеет несколько стадий. Он начинается с местных собраний или коку-


Политические партии, избирательные кампании и выборы
265
сов сторонников партии для выбора делегатов на более представительное собрание следующего уровня, обычно уровня округа. Большинство делегатов, отобранных на локальных кокусах, открыто поддерживают одного из кандидатов в президенты. Окружная конференция в свою очередь выбирает делегатов на более высокий уровень. Кульминацией процесса является конференция штата. Она и выбирает фактически делегатов на национальный съезд. Тринадцать штатов выбрали метод кокуса на выборах в 2000 году (несколько штатов использовали комбинацию кокуса с праймери), при этом демократы предпочитают выборы по методу кокуса чаще, чем республиканцы42.
Впервые праймери были использованы для отбора делегатов на съезд по выдвижению кандидата в 1912 году. Сейчас партии более чем в сорока штатах полагаются на президентские праймери, на которых выбираются более 80% делегатов. Поскольку почти все делегаты, отобранные на праймери, открыто поддерживают определенных кандидатов, еще до того, как состоится летний партийный съезд, можно легко предсказать, кто на нем будет выдвинут.
Кампания по выдвижению кандидата. Процесс номинации партийных кандидатов является сложным и длительным. Аналога ему нет ни в одной другой стране. Претендующий на пост президента выдвигает свою кандидатуру и начинает кампанию за много месяцев до того, как будут отобраны первые делегаты на съезд. Сразу после завершения одних выборов будущие кандидаты начинают потихоньку выстраивать политическую и финансовую поддержку для возможной будущей гонки, которая состоится примерно через четыре года.
Исторически сложилось так, что два небольших штата — Айова и Нью-Гэмпшир — стали площадкой испытания популярности кандидатов у партийных избирателей. Каждый из этих штатов раз в четыре года становится центром внимания медиа.
Кокусы в Айове и праймери в Нью-Гэмпшире выполняли различные функции в процессе номинации кандидатов на президентские выборы43. Состязание в Айове традиционно отсеивает кандидатов, которых отвергли правоверные партийцы. Праймери в Нью-Гэмпшире, которые проводятся неделей позже, проверяют отношение к лидерам гонки рядовых партийных избирателей. Они отражают вероятный потенциал кандидатов на всеобщих выборах. За последние два десятилетия многие штаты передвинули свои праймери и кокусы ближе к началу календарного года затем, чтобы привлечь к ним внимание медиа и кандидатов (см. рис. 6.3).


266
Трудным путем демократии
Рис. 6.3. Ускорение процесса отбора делегатов
В  2000 году на ранней стадии периода номинирования было отобрано делегатов больше чем когда-либо. Это стало следствием стремления штатов привлечь внимание перспективных кандидатов и медиа. В 2000 году тридцать четыре штата провели у себя праймери или кокусы к 18 марта, и на них были отобраны 63% делегатов Республиканской партии.
Источник: The Primary Season // Chicago Tribune. 2000. 30 January. P. 14.
To обстоятельство, что потенциальные кандидаты в президенты должны вести избирательную кампанию перед многими миллионами партийных избирателей на праймери и сотнями тысяч партийных активистов на кокусах штатов, имеет несколько последствий.
• Неопределенность процесса номинирования привлекает примерно полдюжины возможных кандидатов, особенно в тех случаях, когда партия не имеет президента, стремящегося переиз- браться, как это было с ранними республиканскими праймери в 2000 году.
• Кандидаты, которых предпочитает большинство избирателей, идентифицирующих себя с партией, обычно выигрывают номинацию от партии. Начиная с 1936 года, когда стали доступны данные опросов, наблюдалось только два исключения из этого правила: Эдлай Стивенсон (Adlai Е. Stevenson) в 1952 г. и Джордж Макгаверн (George McGovern) в 1972 году44. Оба они были демократами, и оба с треском проиграли всеобщие выборы.
• Кандидаты, которые выигрывают номинацию, добиваются этого прежде всего благодаря собственным усилиям и мало чем обязаны национальным партийным организациям, которые обычно не занимаются продвижением кандидатов. Так, Джимми Картер выиграл номинацию в 1976 году, одержав победу над известными всей стране демократами, принимавшими участие в кампании, несмотря на то что был партийным аутсайдером без больших связей в руководстве национальной партии.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
267
Хотя кандидаты могут начинать свои кампании за годы до начала подлинного сезона праймери, как только он начинается, окончательные кандидаты от партий могут быстро выделиться из всего состава претендентов. Так, в 2000 году основная борьба внутри партий завершилась к марту, и стало ясно, что кандидатами от своих партий на летних съездах будут названы Джордж У. Буш и Эл Гор.
Выборы
Всеобщие выборы
Национальные выборы, которые по закону проводятся в ноябре каждого четного года.
По федеральному закону все места в Палате представителей и одна треть мест в Сенате заполняются на всеобщих выборах (general election), которые проводятся в начале ноября по четным годам. Каждый штат использует национальные выборы также для того, чтобы заполнить некоторые из почти пятисот тысяч должностей местного уровня и уровня штатов по всей стране, что делает выборы еще более «всеобщими». Президент избирается каждые четыре года, и эти годы идентифицируются как годы президентских выборов. Промежуточные годы известны как годы выборов в Конгресс или годы промежуточных выборов.
Президентские выборы и коллегия выборщиков
В отличие от почти всех других должностей в Соединенных Штатах, должность президента не достается автоматически кандидату, который получает большинство голосов. Вместо этого Конституция определяет двухэтапную процедуру выборов президента. Президент и вице-президент избираются группой выборщиков, представляющих штаты. Эти выборщики, известные под коллективным названием коллегии выборщиков, собираются в своих штатах, чтобы отдать свои голоса.
Коллегия выборщиков. Конституция (Статья II, Раздел 1) гласит: «Каждый штат назначает в таком порядке, который установит законодательное собрание оного, выборщиков в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право послать в Конгресс». Таким образом, каждый штат имеет право на одного выборщика на каждого из его сенаторов (всего 100) и на одного выборщика на каждого из его представителей в Палате представителей (всего 435). В совокуп¬


268
Трудным путем демократии
ности это составляет 535 голосов выборщиков или электоральных голосов. В дополнение к этому числу Двадцать третья поправка к Конституции дает троих выборщиков округу Колумбия, хотя тот не избирает ни одного голосующего члена Конгресса. Таким образом, общее число выборщиков составляет 538 человек. Конституция устанавливает, что кандидату в президенты для победы необходимо получить большинство голосов выборщиков, т.е. 270 голосов*.
538 голосов выборщиков распределены между штатами в соответствии с числом их представителей в Конгрессе, которое, в свою очередь, зависит от численности населения штатов. Из-за изменения численности населения в штатах в период между президентскими выборами 2000 и 2004 годов, зарегистрированного переписью 2000 года, распределение голосов выборщиков между штатами должно измениться. На рис. 6.4 показано распределение голосов выборщиков, которое было установлено для выборов 2004 года.
Президентские выборы являются федеральными, поскольку кандидат избирается президентом не всеобщим голосованием в масштабах страны, а большинством электоральных голосов штатов. В сорока восьми штатах кандидат, который выигрывает большинство голосов избирателей штата — будь то большинство в 20 или в 20 тыс. голосов, — выигрывает все электоральные голоса этого штата*  **.
Можете ли вы объяснить, почему...
президентские выборы являются федеральными, а не общенациональными?
Упразднить коллегию выборщиков? После выборов 2000 года в газеты хлынул поток писем, настаивающих на изменении изби¬
’ Если ни один кандидат не получает большинства голосов, когда голосует коллегия выборщиков, выборы переносятся в Палату представителей. Палата представителей голосует штатами, и каждый штат имеет один голос. Кандидатами на выборах в Палате представителей являются трое претендентов, имеющих лучшие результаты по итогам всеобщих выборов. За всю историю Америки президентские выборы только два раза переносились в Палату представителей. Это произошло в 1800 и 1824 годах, еще до того, как в стране сложилась стабильная двухпартийная система.
** Исключение составляют лишь два небольших штата, Мэн и Небраска, в которых при распределении электоральных голосов учитываются результаты голосования за кандидатов в избирательных округах по выборам в Конгресс.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
269
рательной системы. Чтобы разобраться с критикой, нужно для начала провести различие между коллегией выборщиков и самой системой электорального голосования. Коллегия выборщиков — просто совокупность лиц, уполномоченных отдать электоральные голоса штата. На выборах президента избиратели фактически голосуют не за кандидата: они голосуют за список мало кому известных выборщиков от штата (их имена даже редко приводятся в бюллетене), обязанных голосовать за одного из кандидатов. В редких случаях «нечестные выборщики» нарушают свои обязательства, когда они собираются в декабре в столице своего штата, чтобы опустить заполненный бюллетень. Такое случилось в 2000 году, когда выборщик Демократической партии в Вашингтоне, округ Колумбия, опустил незаполненный бюллетень. Такие отклонения становятся фактами истории, но не влияют на исход выборов.
Более серьезная критика раздается в адрес самой системы электорального голосования, которая делает выборы скорее федеральными, нежели общенациональными. Многие сторонники реформ выступают за мажоритарный метод выбора президента прямым всеобщим голосованием. Они утверждают, что просто неправильно иметь систему, при которой кандидат, получивший большинство голосов населения по стране, может проиграть выборы. Такая ситуация не возникала с 1888 года вплоть до 2000 года. Фактически голосование выборщиков обычно не меняло исхода выборов, а лишь увеличивало превосходство победителя по сравнению с результатами голосования населения.
Выборы 2000 года показали, что федеральные выборы на основе голосования выборщиков не обязательно приводят к тому же самому исходу, что и общенациональные выборы на основе голосования населения. Однако в защиту выбора президента посредством электорального, а не всенародного голосования существуют аргументы трех видов. Во-первых, если есть согласие относительно федеральной формы государственного устройства, указанного в Конституции, то система электорального голосования заслуживает поддержки, поскольку она обеспечивает больший вес в голосовании малым штатам: они имеют каждый двух сенаторов, столько же, сколько и большие штаты. Во-вторых, если согласиться с тем, что кандидаты в президенты должны проводить свою кампанию, общаясь напрямую с народом, включая население сельских районов (что необходимо для завоевания поддержки большинства штатов), а не кампанию, обращенную к сотне наиболее густо населенных рыночных районов с развитыми рыночными отношениями, то следует отдать предпочтение


270
Трудным путем демократии
Рис. 6.4. Изменение населения штатов и коллегия выборщиков
Если бы размеры штатов соответствовали числу голосов их выборщиков, страна бы походила на эту карту, где штаты изображены в соответствии с численностью их населения по переписи. Каждый штат имеет количество голосов выборщиков, равное суммарному числу его представителей в Сенате (всегда два) и в Палате представителей (которое зависит от численности населения).
Хотя Нью-Джерси намного меньше по площади, чем Монтана, численность его населения гораздо больше, и таким образом — он больше с точки зрения «электоральной географии».
электоральной системе голосования45. В-третьих, если нет желания столкнуться с проблемой пересчета голосов в масштабе всей страны при близких результатах голосования за кандидатов (проблема пересчета голосов в штате Флорида на выборах 2000 года, помноженная на пятьдесят), то следует оставить действующую систему. Таким образом, переход к системе выборов президента всеобщим голосованием влечет за собой серьезные последствия, которые объясняют, почему Конгресс не торопится поправлять Конституцию.
Выборы в Конгресс
Разовое голосование
Голосование за всех кандидатов от одной партии на все посты.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
271
Голосование по смешанному бюллетеню
Голосование за кандидатов от разных партий на разные посты.
Кандидаты на пост президента приведены в верхней части бюллетеня для голосования на президентских выборах, за ними следуют кандидаты на другие федеральные должности, затем на должности в штатах и в местных органах самоуправления. Об избирателях говорят, что они выбирают разовым голосованием (straight ticket voting), если они отмечают сразу всех кандидатов от одной партии на все посты. Голосование, при котором избиратель выбирает на разные посты кандидатов от разных партий, называется голосованием по смешанному бюллетеню (split ticket voting). Таким образом голосуют, по их собственному признанию, около половины избирателей46. Для периода 1970-х и 1980-х годов типичной была ситуация, когда президентом избирался республиканец, а в Конгресс избиралось большинство демократов. Тем самым создавалось разделенное правление (см. главу 9). Эта схема была изменена на обратную в 1994 году, когда был избран республиканский Конгресс, противостоящий президенту-демократу. Хотя республиканскому президенту Джоржу У. Бушу пришлось иметь дело с разделенным Конгрессом после того, как в мае 2001 года сенатор Джеймс Джеффордс (James Jeffords) от Вермонта вышел из Республиканской партии, республиканцы вернули себе большинство в Палате представителей и в Сенате по итогам промежуточных выборов 2002 года.
«Побеждает первый»
Термин для обозначения выборов, проводимых по одномандатным округам, на которых победа присуждается кандидату, набравшему относительное большинство голосов.
Республиканцы неоднократно жаловались, что несправедливое установление округов законодательными собраниями штатов, в которых доминировали демократы, лишало их доли мест, причитающейся им по справедливости. Например, республиканцы выиграли 46% голосов избирателей на выборах в Конгресс 1992 года, но получили только 40% мест47. Вопреки жалобам республиканцев, специалисты по выборам указывают, что подобное расхождение является неизбежным следствием выборов типа «побеждает первый» (first-past-the-post) — термин, используемый для обозначения выборов по одномандатным округам, на которых победа присуждается кандидату, набравшему больше голосов, чем другие. Во всем мире на таких выборах


272
Трудным путем демократии
партия, набравшая большинство голосов, обычно получает больше мест, чем она получила бы при пропорциональном распределении.
Избирательные кампании
Политологи Барбара (Barbara) и Стивен Сэлмор (Stephen Salmore) разработали модель анализа избирательной кампании, которая учитывает прежде всего политический контекст кампании, доступные финансовые средства на ее проведение, а также стратегии и методы распространения информации о кандидате.
Политический контекст
Открытые выборы
Выборы, в которых не участвует инкумбент.
Планируя избирательную кампанию, кандидат должен учитывать два самых важных структурных фактора: пост, за который он или она собирается бороться, и является ли он/она том — лицом, уже занимающим данное место и стремящимся пе- реизбраться, или же претендентом — соперником, чья цель — сменить действующего политика. В альтернативном случае кандидат может выступать на открытых выборах (open election) — выборах на должность, освободившуюся в результате смерти политика или отказа инкумбента от борьбы за переизбрание. Инкумбенты обычно, особенно на выборах в Конгресс, имеют большое преимущество перед претендентами.
Подготавливая свою кампанию, кандидат должен проанализировать характеристики избирательного округа, включая его размер и социологический состав электората. В общем случае, чем больше территория и население округа и чем разнороднее его электорат, тем сложнее и дороже кампания.
Партийные предпочтения электората являются важным фактором в контексте кампании. Для кандидата добиться избрания легче, когда его партия соответствует предпочтениям электората, отчасти потому, что в этом случае ему легче собрать деньги на проведение кампании. Наконец, значимые политические проблемы — экономический спад, скандалы и война — не только оказывают влияние на кампанию, но и могут доминировать в ней и даже свести на нет такие позитивные факторы, как преимущества действующего политика и предпочтения электората.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
273
Финансирование
Бывший спикер Палаты представителей Томас О’Нил (Thomas O’Neill) сказал как-то: «Сегодня любая кампания состоит из четырех частей. Кандидат, позиция кандидата по проблемам, организация кампании и деньги на ее проведение. Без денег вы можете забыть про все остальное»48. На деньги можно купить лучших менеджеров — специалистов по проведению кампаний, оборудование, транспорт, исследования и консультантов — и это обстоятельство ставит организацию кампании в зависимость преимущественно от денег49. Финансирование кампании строго регламентируется федеральным правительством и правительствами штатов. В установленных правилах учитывается уровень выборной должности — федеральный, штата или местный. На федеральном уровне новое законодательство регламентирует сбор и расходование денег на избирательные кампании.
Федеральная избирательная комиссия (ФИ К)
Федеральное агентство, которое контролирует финансирование национальных избирательных кампаний.
Регламентирование финансирования кампаний. В 1971 году во время партийной реформы Конгресс принял Закон о контроле над федеральными выборами (Federal Electoral Campaign Act — FECA), который установил новые строгие правила полной отчетности о взносах и расходовании средств на проведение кампании. После 1971 года этот закон ужесточался несколько раз. Поправкой 1974 года была создана Федеральная избирательная комиссия (Federal Election Commission — FEC), цель которой — обеспечить соблюдение ограничений на финансирование национальных избирательных кампаний, контролировать отчетность о расходах на проведение кампаний и, начиная с выборов 1976 года, управлять государственным финансированием президентской кампании.
«Твердые деньги»
Финансовые пожертвования, передаваемые непосредственно кандидату, борющемуся за место в Конгрессе или за пост президента.
Финансирование выборов в Конгресс. Законодательство 1974 года наложило ограничения на выделение средств физическими и юридическими лицами на избирательные кампании по выбо¬


274
Трудным путем демократии
рам президента и выборам в Конгресс. ФИК назвала прямые пожертвования индивидуальным кандидатам «твердыми деньгами» (hard money) и установила следующие ограничения, которые вступили в силу начиная с выборов 2002 года: а) физическое лицо может внести только 1000 долларов на счет определенного кандидата на проведение отдельных выборов в течение двухгодичного цикла. Отдельными считаются прайме- ри, общие выборы и выборы второго тура; б) физическое лицо может внести только 25 тыс. долларов в год на счета всех федеральных кандидатов и не более 50 тыс. долларов за двухгодичный цикл. Комитет политических действий (political action committee — РАС) может внести только 5 тыс. долларов на счет определенного кандидата на отдельных выборах в течение двухгодичного цикла.
Пересмотрев закон, Верховный суд принял постановление, в соответствии с которым состоятельные кандидаты могут тратить собственные деньги без всяких ограничений. Инвестор Уоллстрит демократ Джон Корзайн (Jon S. Corzine) потратил 65 млн долларов на то, чтобы получить в 2000 году место в Сенате от штата Нью-Джерси, что составило около 20 долларов на каждого из 1,3 млн его избирателей50.
Финансирование президентских кампаний. Законом 1974 года о финансировании кампаний предусмотрены государственные средства для кандидатов в президенты, которые сумели собрать не менее 5000 долларов (частными пожертвованиями не выше 250 долларов каждое) в каждом из двадцати штатов. Для взносов физических и юридических лиц в президентскую кампанию были установлены те же самые ограничения (1000 и 5000 долларов соответственно), что и для кампаний по выборам в Конгресс. ФИК приравняла эти пожертвования к половине существующего лимита расходов на праймери. В 2000 году лимиты составили 45 млн долларов на президентские праймери и 67,5 млн долларов на всеобщие выборы51. Если кандидаты отказываются от государственного финансирования предварительных выборов, как поступили республиканцы Стив Форбс (Steve Forbes) и Джордж У. Буш, их собственные расходы на праймери не ограничиваются52.
Решив принять участие во всеобщих выборах 2000 года, оба главных кандидата от партий, Дж. У. Буш и Эл Гор, согласились принять 67,5 млн долларов государственных средств; таким образом, каждый из них был обязан расходовать только эти деньги. ФИК также ограничила количество денег, которые каж¬


Политические партии, избирательные кампании и выборы
275
дый национальный комитет мог потратить в 2000 году от имени своих кандидатов.
«Мягкие деньги»
Собранные партиями средства, которые используются больше на оплату поповых расходов, регистрацию избирателей и мероприятия по увеличению явки сторонников партий на выборы, чем непосредственно на федеральную избирательную кампанию.
Политика в вопросе финансирования кампаний. В 1980-х годах обе партии стали использовать лакуны в законе, что позволило им собирать практически неограниченное количество «мягких денег» (soft money): на почтовые расходы партии, регистрацию избирателей и мероприятия по активизации явки сторонников партии на участки для голосования. На выборах 2000 года каждая партия собрала свыше 250 млн долларов «мягких денег»53. Национальные комитеты направляли «мягкие деньги» партийным комитетам в штатах и на местах для финансирования деятельности, которая не обязательно была непосредственно направлена на поддержку кандидатов в президенты, но приносила пользу партийным организациям.
Сенатор от Аризоны Джон Маккейн (John McCain) после проведения своей кампании за выдвижение кандидатом в президенты от Республиканской партии настаивал на принятии подготовленного совместно с сенатором-демократом от штата Висконсин Расселом Фейнголдом (Russell Feingold) закона о запрете пожертвований «мягких денег» и выгодной кандидату коммерческой рекламы в защиту определенной проблемы*. Хотя их законопроект провалился на двух предыдущих сессиях Конгресса, они внесли его снова в 2001 году. Вопреки яростному сопротивлению соратника Маккейна по Республиканской партии сенатора от Кентукки Митча Макконнелла, законопроект был принят в марте 2002 года.
Принятый в 2002 году Закон о реформе финансирования выборов (2002 Bipartisan Campaign Finance Reform Act) изменил предельные размеры пожертвований «твердых денег» для кандидатов в президенты и члены Конгресса на выборах 2004 года. Закон: а) поднял предельный размер персональных пожертвований канди¬
* Это может быть, например, оплаченная реклама, направленная на запрещение абортов, в которой не упоминается имя кандидата. Но если один кандидат выступает за запрет абортов, а его соперник — за право женщин принимать соответствующее решение, эта реклама может повлиять на исход выборов в пользу данного кандидата. — Прим. пер.


276
Трудным путем демократии
дату на отдельных выборах до 2000 долларов; б) сократил общую сумму денег, которые одно физическое лицо может пожертвовать кандидатам в течение двухлетнего цикла, до 37 500 долларов; в) связал эти величины с инфляцией, что означает, что со временем означенные лимиты могут повышаться (в отличие от прежних ограничений, установленных в 1974 году Законом о Федеральной избирательной комиссии).
Но еще большее значение имело то, что новый закон: а) запретил неограниченные дотации «мягких денег» национальным партиям; б) ограничил расходы национальных партий на проведение кампаний исключительно «твердыми деньгами»; в) запретил профсоюзам, корпорациям или некоммерческим группам в течение шестидесяти дней общих выборов давать рекламу, упоминающую имя определенного кандидата. Последнее положение закона было самым противоречивым. В тот же день, когда президент Буш подписал закон, сенатор Макконнелл оспорил его в суде как ограничивающий свободу слова’.
Стратегии и методы
Стратегия избирательной кампании — это широкий подход, используемый для того, чтобы убедить граждан голосовать за кандидата, тогда как методы определяют, с каким посланием кандидат должен обратиться к избирателям и каким образом это послание должно быть донесено до них. Существуют три базовых стратегии, которые в конкретных избирательных кампаниях могут применяться в различных сочетаниях54. Партийная по¬
лагающаяся прежде всего на партийную идентификацию избирателей, а также на партийную организацию как источник получения средств на проведение кампании. Проблемная стратегия, направленная на обеспечение поддержки со стороны групп, заинтересованных в определенном политическом курсе. Имиджевая стратегия, полагающаяся на восприятие избирателями личных качеств кандидата, таких, как опыт, способности лидера, честность, независимость, надежность.
Стратегия кампании должна соответствовать политическому контексту выборов. Одно из исследований пришло к выводу, что партийная стратегия лучше всего подходит для электората, слабо разбирающегося в политике55. Как узнают кандидаты, что думают и что знают о политике избиратели, и как они могут использовать эту информацию? Сегодня кандидаты обычно обращаются к ис-  ** Верховный суд поддержал почти все положения закона, и избирательная кампания 2004 года велась в соответствии с новыми требованиями. — Прим. пер.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
277
следователям общественного мнения и политическим консультантам, количество которых исчисляется сотнями56. Профессиональные менеджеры избирательных кампаний могут использовать получаемую из этих источников информацию для того, чтобы выстроить стратегию, которая в посланиях избирателям сочетает партийную приверженность электората, политические проблемы и имидж. Массмедиа знакомят с этими посланиями избирателей через передачи новостей и рекламу57.
Использование новостей. Для избирательных кампаний новости, сообщаемые медиа, имеют ценность по двум причинам: за них не надо платить; аудитория считает их объективными. Даже если в новостях не содержится ничего существенного кроме упоминания имени кандидата, это важно, так как узнаваемость сама по себе часто приносит победу. Действующие политики имеют преимущество перед соперниками в бесплатном использовании новостей, так как им достаточно просто объявить о каких-то политических решениях, чтобы заполучить внимание новостных программ.
Рекламирование кандидата. На всех выборах первая задача платной рекламы — сделать узнаваемым имя кандидата. Следующая задача — «раскрутить» кандидата путем превозношения его качеств. Рекламная кампания может выполнять и негативную задачу — нападать на оппонента кандидата. Но узнаваемость имени кандидата имеет самое важное значение. Исследования показывают, что многие американцы не могут вспомнить имена своих сенаторов или членов Палаты представителей, но могут узнать их в списке, подобном тому, что приводится в бюллетене для голосования. Исследователи объясняют высокую степень переизбрания членов Конгресса главным образом высокой узнаваемостью их имен (см. главу 8).
Одно время кандидаты на федеральные должности в значительной мере полагались на рекламу в газетах; сегодня они преимущественно используют электронные медиа58. Медиа часто усиливают эффект яркой выразительной рекламы, сообщая о ней в новостных программах, что означает, что граждане с одинаковым успехом могут увидеть рекламу полемичного содержания как во время новостей, так и в промежутках между ними, оставляемых для оплаченной рекламы. Как следствие, ее может посмотреть большее число избирателей.
Использование новых медиа. В президентской кампании 2000 года оба главных кандидата продолжали использовать в своих стратегиях новые формы медиа, включая ток-шоу и развлекательные


278
Трудным путем демократии
Политика в меняющемся мире
6.1. 	Американизация политики
Иностранные ученые использовали термин американизация политики для характеристики влияния политического развития в Соединенных Штатах на политические процессы в других странах. Боулер (Bowler) и Фаррел (Farrel) отмечают, что на поверхностном уровне «американизация» означает просто «адаптацию новейших инструментов, стратегий и методов профессионального ведения кампаний в Соединенных Штатах». Но на более глубоком уровне этот термин означает усвоение и развитие «типа демократической политики, при котором партии слабы, а кандидаты сильны, и любая экспертиза кампании доступна на контрактной основе». Боулер и Фаррел нашли, что консультанты во многих странах широко используют процедуры
и методы, типичные для «американизации политики». В 1998 году авторы разослали вопросник членам Международной ассоциации политических консультантов (International Association of Political Consultants). Тридцать пять членов (около половины из них — американцы) сообщили, что они участвовали в проведении электоральных кампаний в других, кроме Канады и Соединенных Штатов, странах. На графике представлены регионы тех стран, в которых они, по их словам, работали.
Источник: Bowler S., Farrell D.M. The Internationalization of Campaign Consultancy // Thurber J.A., Nelson C.J. (eds.). Campaign Warriors: Political Consultants in Elections. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000. P. 165.
программы на телевидении. Гор и Буш оба появлялись в ток- программе Опры Уинфри (Oprah Winfrey)*, вещающей на преимущественно женскую зрительскую аудиторию численностью примерно 7,5 млн чел. Далее, оба кандидата допоздна оставались
* Ведущая телевизионного ток-шоу, в 1990-х годах самая высокооплачиваемая в своем жанре. — Прим, пер.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
279
с Лено и Леттерманом' и участвовали в субботней программе Saturday Night Live («Субботний вечер в прямом эфире»), прилагая все усилия, чтобы продемонстрировать публике, в какой они отличной форме60.
Несмотря на огромное число web-сайтов, имеющих отношение к выборам, только 11% американцев указали в опросе, что большую часть новостей о выборах они узнали из Интернета. Как главный источник новостей о кампании Интернет оценивается гораздо ниже телевидения (70%), ниже газет (39%) и даже ниже радио (15%)60. Что касается избирательной кампании 2000 года, то в ней Интернет не стал средством массового общения, но оказался превосходным средством коммуникации между политически активными группами. Интернет позволил организаторам кампаний постоянно общаться с активистами по отдельным проблемам, по ведению кампании, по вопросам сбора средств и оказания помощи. Сенатор Маккейн впервые собрал средства на президентскую кампанию полностью через Интернет, получив за сорок восемь часов более 1 млн долларов61.
Объяснение выбора избирателей
Почему люди выбирают одного кандидата, а не другого? Ответ найти не так-то просто, но подходы к его поиску существуют. Индивидуальное решение избирателя можно рассматривать как результат влияния как долгосрочных, так и краткосрочных факторов. Долгосрочные факторы оказывают воздействие на протяжении целой серии выборов, создавая у избирателей устойчивую предрасположенность голосовать за кандидатов определенного типа. Краткосрочные факторы ассоциируются с какими-то конкретными выборами; они порождены сочетанием личностей конкретных кандидатов и проблем, актуальных для данного времени. Партийная идентификация до настоящего времени является наиболее важным долгосрочным фактором, воздействующим на выборы в США. Наиболее важные краткосрочные факторы — качества кандидатов и их политические позиции.  ** В 21 час 30 минут две главные телевизионные сети начинают транслировать конкурирующие ночные информационно-развлекательные программы («late night talk and entertainment» programs). Эти программы собирают огромную аудиторию по всей стране. NBC передает шоу Лено ( The Jay Leño Show), a CBS — шоу Леттермана ( The David Letterman Show). В те годы, когда проходят президентские выборы, главные кандидаты обычно появляются в этих программах, демонстрируя среднему американцу, какие они «свои парни», не лишенные чувства юмора. — Прим. пер.


280
Трудным путем демократии
Рис. 6.5. Воздействие партийной идентификации на выборы 2000 года
Выборы 2000 года показывают, что партийная идентификация все еще играет ключевую роль в поведении избирателей — даже когда в выборах участвует независимый кандидат. График представляет результаты «опроса на выходе», охватившего тысячи избирателей. Избирателей спрашивали, с какой партией они себя идентифицируют и как они голосовали за президента. Те, кто идентифицировал себя с одной из двух партий, голосовали строго за кандидата от своей партии, тогда как голоса независимых разделились примерно поровну между Бушем и Гором. За Нэйдера проголосовали втрое больше независимых избирателей, чем демократов.
Источник: Вычислено по ответам 13 219 избирателей, покидавших избирательные участки в день голосования. См.: Connelly М. Who Voted: A Portrait of American Politics, 1976—2000 // New York Times. 2000. 12 November. Sect. 4. P. 4.
Вопреки часто встречающимся в медиа утверждениям о снижении партийной приверженности избирателей, партийная идентификация, как показывает рис. 6.5, продолжает оказывать существенное воздействие на президентские выборы. Как правило, победитель имеет поддержку почти всех избирателей, которые идентифицируют себя с его партией. Проигравшего поддерживают большинство сторонников его партии (демократов или республиканцев), но какая-то часть их переходит к победителю под воздействием краткосрочных факторов, сопутствующих данным выборам, — качеств кандидата и проблем. Победитель обычно получает голоса большинства независимых избирателей, которые под влиянием тех же краткосрочных факторов делятся на неравные части с перевесом в его пользу.


Политические партии, избирательные кампании и выборы
281
Качества кандидатов особенно важны для тех избирателей, которым не хватает хорошей информации о прошлых достижениях кандидата и о его политических позициях, т.е. для большинства. Не располагая такой информацией, избиратели хватаются за любые зацепки, позволяющие предположить, что будут делать кандидаты, получив свой пост62. Одни, чтобы составить собственное суждение, обращаются к своим личным убеждениям в отношении к религии, полу и расе. Такие стереотипы мышления определяли поддержку или оппозицию, с которыми встретились кандидат в президенты католик Джон Кеннеди и кандидат в вице-президенты женщина Джеральдин Ферраро (Geraldine Ferraro).
Избиратели, выбирающие между двумя кандидатами по признаку их политических курсов, голосуют в соответствии со своей позицией по проблемам. К несчастью для демократической теории, большинство исследований президентских выборов показывает, что, когда избиратели голосуют, проблемы для них менее важны, чем партийная идентификация либо качества кандидата. Только в 1972 году, когда избиратели сочли, что Джордж Макга- верн чересчур уж либерален для них, голосование по проблемам превзошло по важности партийную идентификацию63.
Хотя партийное голосование в какой-то мере снизилось начиная с 1950-х годов, связь между позицией избирателей по определенным проблемам и их партийной идентификацией сегодня стала яснее. Чем более тесно партийная идентификация совпадает с идеологической ориентацией, тем больше смысла получает партийное голосование. В отсутствие детальной информации о позициях кандидатов по проблемам принадлежность к партии служит удобным подручным индикатором этих позиций64.
Если партийная идентификация является самым важным фактором в принятии решения при голосовании и устойчива к воздействию краткосрочных изменений, то возможности кампании повлиять на исход выборов небезграничны65. Однако на выборах с примерно равным распределением предпочтений как раз изменение нескольких голосов приносит победу или поражение. Поэтому то, как ведется кампания, может стать решающим фактором, даже если общий эффект от этого невелик. На выборах 2000 года ресурсы избирательных кампаний кандидатов направлялись в первую очередь в колеблющиеся штаты, где, по данным опросов, стороны, борющиеся за победу в штате и, соответственно, за голоса его выборщиков, шли вплотную друг к другу66. В отличие от прошлых кампаний, рекламные материалы кандидатов размещались почти исключительно на локальных станциях, а не в телевизионных сетях67.


282
Трудным путем демократии
Кампании, выборы и партии
Избирательные кампании сегодня становятся все более персонализированными. Они фокусируются на кандидате и проводятся вне контроля партийных организаций. Растущее использование электронных медиа, особенно телевидения, побуждает кандидатов придавать личностный характер своим посланиям избирателям; в то же время закат партийной идентификации уменьшил силу воздействия обращений от лица партии. Хотя партийная принадлежность кандидатов и партийная идентификация избирателей вместе объясняют многое в электоральном поведении, партийные организации не стоят в центре выборов в Америке, и это обстоятельство имеет определенные последствия для демократического правления.
Партии и мажоритарная модель
Согласно мажоритарной модели демократии, партии связывают народ с правительством тем, что делают его чувствительным к общественному мнению и заставляют реагировать на него. Республиканская и Демократическая партии соответствуют этой модели в том, что они формулируют различные платформы и стремятся следовать заявленному курсу политики, находясь у власти. Слабыми звеньями в этой модели ответственного партийного правления являются те, что связывают кандидатов с избирателями через избирательные кампании и выборы.
Вряд ли вы найдете много работ, освещающих роль партийной платформы в выдвижении кандидатов, проведении кампаний или объяснении выбора избирателей. Кандидат в президенты, который завоевал симпатии достаточного числа делегатов съезда на праймери, безусловно, будет чувствовать себя комфортно с любой платформой, которую одобряют ее или его делегаты. Но в борьбе за номинацию в Палату представителей и в Сенат платформа партии редко играет заметную роль. И партийные платформы обычно не занимают мысли ни организаторов кампании, ни избирателей, когда они голосуют.
Партии и плюралистическая модель
То, как функционируют партии в Соединенных Штатах, согласуется больше с плюралистической, чем с мажоритарной моделью демократии. Американские партии не являются основным механизмом, с помощью которого граждане контролируют свое правительство; вместо этого они функционируют как две огромные группы интересов. Интересы партий состоят в том, чтобы были избраны и переизбраны их кандидаты, и в том, чтобы воспользо¬


Политические партии, избирательные кампании и выборы
283
ваться преимуществами, которые дают выборные государственные должности. За исключением экстремальных случаев, партии мало волнуют взгляды или политические предпочтения их кандидатов в Конгресс и на многочисленные должности в штатах.
Некоторые ученые считают, что более сильные партии способствовали бы усилению демократического правления, даже если они не в полной мере соответствуют всем требованиям модели ответственного партийного правления. Американские партии и без этого выполняют такие важные функции, как структурирование выбора избирателей по партийным предпочтениям и выдвижение альтернативных политических курсов для правительства, но более сильные партии могли бы также играть бблыиую роль в координации политики правительства после выборов. В настоящее время децентрализованный характер процесса выдвижения кандидатов и ведения избирательных кампаний открывает перед организованными группами, существующими вне партии, большие возможности по определению и поддержке кандидатов, которые разделяют их интересы. Хотя это и не противоречит плюралистической теории демократии, интересы большинства в некоторых случаях вполне могут пострадать.
Резюме
Партии выполняют в политической системе четыре важных функции: выдвижение кандидатов, структурирование выбора избирателей, предложение альтернативных программ правительству и координация деятельности государственных лиц. В Соединенных Штатах политические партии выполняют эти функции намного дольше, чем в любой другой стране. Демократическая партия, основанная в 1828 году, является самой старой политической партией в мире. Когда после выборов 1856 года выдвинулась как главная Республиканская партия, возникла американская двухпартийная система — самая старая партийная система в мире.
Двухпартийная система Америки пережила трое переломных выборов, каждые из которых на годы вперед изменяли структуру распределения предпочтений электората и оказывали влияние на соотношение партий в правительстве. Выборы 1860 года утвердили Республиканскую партию как главную партию на Севере и Демократическую как доминирующую на Юге. Переломные выборы 1896 года усилили связь между Республиканской партией и интересами бизнеса в густонаселенных районах Северо-Запада и Среднего Запада, что привело к всплеску поддержки избирателей и сделало республиканцев партией большинства в масштабах


284
Трудным путем демократии
страны более чем на три десятилетия. «Великая депрессия» создала условия, которые превратили демократов в партию большинства на переломных выборах 1932 года. До того как республиканцы победили в обеих палатах на выборах 1994 года, демократы в течение шестидесяти лет почти непрерывно удерживали контроль над Конгрессом.
Второстепенные партии не добивались большого успеха на выборах в Америке, но они поставляли идеи для платформ демократов и республиканцев. Стабильность двухпартийной системы в Соединенных Штатах объясняется как характером избирательной системы, так и процессом политической социализации, благодаря которой большинство американцев идентифицируют себя либо с Демократической, либо с Республиканской партией. За последние годы структура партийной идентификации изменилась. Поскольку все больше людей становятся независимыми и республиканцами, число тех, кто идентифицирует себя с демократами, падает. Однако демократы стабильно превосходят республиканцев по численности, и вместе две партии значительно превосходят по численности независимых избирателей.
Две главные партии отличаются своими идеологическими ориентациями. Те, кто идентифицирует себя с демократами, и активисты партии чаще описывают себя как либералов; те же, кто идентифицирует себя с республиканцами, и активисты республиканской партии склонны считать себя консерваторами. Организационно республиканцы за последнее время стали сильнее как на национальном уровне, так и на уровне штатов, и обе партии демонстрируют признаки возрождения. Тем не менее обе партии, по сравнению с партиями в других странах, очень децентрализованы.
Характер избирательных кампаний эволюционировал таким образом, что их центр сместился от партий к кандидатам. Для достижения успеха кандидат на выборную государственную должность обычно сначала должен выиграть кампанию, чтобы быть выдвинутым от партии, а только затем выиграть сами выборы. Главный фактор, определяющий децентрализацию американских партий, — первичные выборы, проводимые для выдвижения кандидатов. Национальные съезды Демократической и Республиканской партий больше не назначают кандидатов в президенты, они определяются заранее через сложный процесс отбора делегатов, обязанных голосовать за определенных кандидатов. Сегодняшние победители по праву могут сказать, что они добились выдвижения благодаря собственным усилиям и мало чем обязаны партийной организации.
Необходимость получения большинства голосов коллегии выборщиков структурирует президентские выборы. Хотя теоретиче¬


Политические партии, избирательные кампании и выборы
285
ски кандидат может выиграть большинство голосов населения, но при этом проиграть на коллегии выборщиков, выборы 2000 года были первым случаем более чем за сто лет, когда такое случилось на практике. Обычно коллегия выборщиков лишь увеличивает степень разрыва между выигравшим и проигравшим кандидатами.
На всеобщих выборах кандидат обычно сохраняет ту же самую команду, которая помогла ему выиграть номинацию. Динамика финансирования кампании также вынуждает кандидатов полагаться на собственные ресурсы или — в случае президентских выборов — на государственные фонды. Партийные организации часто предоставляют деньги на выборы в Конгресс, но большую часть средств кандидатам сейчас приходится находить самостоятельно. Деньги играют существенную роль в организации современных кампаний по выборам на главные должности. Они необходимы для проведения опросов и для оплаты рекламы в медиа имени кандидата, его качеств и позиции по проблемам политики. Кандидаты при любой возможности стремятся попасть в новости, но в том, чтобы донести свое послание до избирателей, должны полагаться прежде всего на оплачиваемую рекламу. Через рекламу избиратели получают большую часть информации об избирательной кампании.
На выбор избирателей влияют партийная идентификация, качества кандидата и его политическая позиция. Партийная идентификация все еще остается самым важным долгосрочным фактором, формирующим решение избирателя, но только немногие кандидаты полагаются на нее в своих кампаниях.
То, как выдвигаются кандидаты и проводятся избирательные кампании и выборы в Америке, расходится с идеалами ответственного партийного правления, лежащими в основе мажоритарной модели демократии. В частности, кампании и выборы не способствуют установлению сильных связей партий с избирателями, как того требует модель. Американские партии больше вписываются в плюралистическую модель демократии, которая видит в них главные группы интересов, состязающиеся с менее значимыми группами за продвижение своих собственных интересов. Менее всего политические партии стремятся к благородной цели представления чаяний и нужд большинства народа. Группы интересов, как мы увидим в следующей главе, на это даже и не претендуют.
Ресурсы Всемирной паутины
Democratic National Committee. Домашняя страница ДНК описывает структуру, устав, платформу и деятельность партии. <www.democrats.org>


286
Трудным путем демократии
Republican National Committee. Домашняя страница РНК содержит информацию того же рода, что и страница демократов, плюс некоторую другую информацию.
<www.mc.org>
The Green Party Official Website. Официальная страница Партии зеленых не только содержит информацию о партии, ее кандидатах и платформе, но также позволяет зарегистрироваться в качестве ее члена в онлайновом режиме.
<www.greenparty.org>
The Federal Election Commission. Сайт Федеральной избирательной комиссии содержит превосходное собрание данных по национальным выборам, включая результаты выборов, данные о взносах и расходах всех кандидатов. Чрезвычайно полезный источник. <www.fec.gov>
ELECnet описывает себя как «один из самых представительных списков Интернет-адресов избирательных офисов на местах, в штатах и на федеральном уровне» более чем с 400 ссылками на сайты, имеющие отношение к выборам.
<www.getvoting411 .us>
Campaigns & Elections Online. Сайт журнала Campaigns & Elections, посвященный текущим кампаниям, их стратегиям, методам, технологиям и т.д.
<www.campaignline.com>
AllPolitics. Time и CNN (оба принадлежат Time-Wamer) объединяют усилия, чтобы охватить тематику проблем, опросов, выборов, работы Конгресса и практически всего остального в национальной политике.
<www.allpolitics.com>
ElectionGuide.org. Международный источник данных и информации о выборах и их результатах. Поддерживается Международным фондом избирательных систем (International Foundation for Election Systems).
<www.electionguide.org>


Глава 7
ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ
Нельзя было представить, что конференция Всемирной торговой организации (ВТО) в Сиэтле может стать поводом для беспорядков. До протестных акций в декабре 1999 года мало кто из американцев знал что-либо об этой организации, чья штаб-квартира находится в Женеве, Швейцария. Членами ВТО состоят 135 стран. Она служит форумом для разработки правил торговли между странами. Периодически ВТО проводит широкомасштабные конференции, на которых входящие в нее государства пытаются сформулировать правила мировой системы торговли. Иными словами, ВТО стремится развивать коммерцию между странами, ограничивая препятствия для торговли. Страны устанавливают тарифы и возводят другие барьеры, чтобы иностранные компании не могли конкурировать с отечественными производителями. Сторонники ВТО полагают, что система свободной торговли в мире, широко втянутом в торговые обмены, повышает эффективность экономики — те, кто может производить самый лучший продукт по самой низкой цене, будут процветать, а потребители получат лучшие цены на рынке.
Те, кому грозят убытки от роста иностранной конкуренции, являются самыми горячими противниками торговых соглашений. С приближением саммита ВТО в Сиэтле американские профсоюзы объявили о проведении там широких демонстраций протеста против плохих условий труда и низкой заработной платы в других странах. Хотя рабочие составляли самое большое число протестующих, участвовали и другие группы интересов. Пестрое множество групп,


288
Трудным путем демократии
выступающих по широкому кругу разнообразных проблем, некоторые из которых только самым косвенным образом относились к международной торговле, собралось в Сиэтле. Среди них были широко представлены защитники окружающей среды, которые хотели, чтобы Соединенные Штаты оказали давление на другие страны в вопросах защиты окружающей среды и дикой природы от экономической экспансии. Фонд Миларепа (The Milarepa Fund)* выступал за поддержку Свободного Тибета, «Врачи без границ» (Médecines sans Frontières) — лоббировали более дешевые лекарства против СПИДа для больных в развивающихся странах.
Подавляющее большинство из 40 000 демонстрантов собрались здесь для мирного протеста. Однако съехавшиеся в Сиэтл анархисты — люди, которые не верят в государство, поскольку оно ограничивает их свободу, — предприняли насильственные действия, направленные против ВТО, которые оказались полной неожиданностью для городских властей. Анархисты били витрины магазинов в центре города, небольшая группа протестующих отчаянно сражалась с полицией. Шокирующее зрелище жесткого противостояния приковало к себе внимание всей страны.
Саммит ВТО в Сиэтле провалился самым плачевным образом, не было заключено ни одного нового торгового соглашения. Но он потерпел неудачу не из-за протестов. Протесты — лишь симптомы проблем, с которыми столкнулись участники переговоров. Те из них, которые полагали, что увеличение иностранной торговли должно способствовать большей эффективности экономики и послужит на благо большинству, потерпели решительное поражение от сил плюрализма. Множество групп интересов, будь то профсоюзы в Соединенных Штатах, фермеры во Франции, группы, защищающие интересы программистов в Индии и Бразилии или сталелитейщиков в Японии, защитники окружающей среды по всему миру, не желают либерализации торговли. Совместными усилиями они потопили широкое соглашение ВТО, которое планировались подписать в Сиэтле.
Но за противодействием дальнейшим широкомасштабным торговым соглашениям стоят не только очевидные эгоистические интересы многих секторов экономики. Оно проистекает из страха перед экспансией глобализма. По мере того как усиливается значение международных учреждений типа ВТО и растет взаимозависимость государств по всему миру, в каждой из стран возникают опасения, что она теряет контроль над собственной судьбой.
* Некоммерческая организация, выступающая за независимость Тибета от Китая. — Прим. пер.


Группы интересов
289
В этой главе мы рассмотрим центральный механизм, который приводит в действие плюралистическую демократию: взаимодействие групп интересов и государства. Анализируя процесс, посредством которого группы интересов и лоббисты получают возможность говорить от имени различных групп общества, мы сосредоточимся на нескольких вопросах. Как возникают группы интересов? Кого они представляют? Какие методы они используют, чтобы убедить политиков, что их видение проблем является лучшим для страны? Выгодна система групп интересов только определенной категории людей, или она в равной мере служит интересам всего общества? И если да, то каковы последствия этого для демократии?
Группы интересов и американская политическая традиция
Группа интересов
Организованная группа лиц, стремящаяся влиять на политику государства. Также называется лобби.
Лобби
См. группа интересов.
Лоббист
Представитель группы интересов.
Группа интересов (interest group) — организованная группа людей, разделяющих определенные политические цели и стремящихся оказывать влияние на принятие политических решений. В число наиболее известных групп интересов в Соединенных Штатах входят профсоюзное объединение АФТ—КПП, представляющее интересы членов профсоюзов, Американская федерация фермерских бюро (American Farm Bureau Federation), представляющая фермеров, «Круглый стол бизнеса» (Business Roundtable), защищающий интересы крупного бизнеса, «Общая цель» (Common Cause) — организация граждан, заинтересованных в реформе государственной власти. Группы интересов также называют лобби (lobbies), а их представителей соответственно — лоббистами (lobbists).
Группы интересов: благо или зло?
Роль, которую играют группы интересов в демократическом обществе, является предметом дебатов, периодически возобновляющихся в американской политической среде. Представляют


290
Трудным путем демократии
группы интересов угрозу политической системе, или же они способствуют ее должному функционированию? Алексис де То- квиль, французский ученый, посетивший США в начале XIX века, удивлялся тому разнообразию организаций, которое он здесь обнаружил. Он писал, что «американцы всех возрастов, всех положений и всех взглядов постоянно создают ассоциации»1. Токвиль высказал предположение, что готовность, с которой американцы вступают в различного рода организации, отражает политическую культуру, в сильной мере приверженную демократии.
Однако другие наблюдатели, еще до Токвиля, были обеспокоены последствиями участия групп интересов в политике. Джеймс Мэдисон в Федералисте предостерегал об опасности «фракций», основных размежеваний в американском обществе. В Федералисте № 10, написанном в 1787 году, Мэдисон указывал, что между фракциями неизбежно будут развиваться значительные различия и что каждая фракция будет стремиться заставить правительство принять политику, которая пойдет на пользу ей в ущерб интересам других2. Мэдисон, однако, выступал против попыток подавить фракции. Он пришел к выводу, что фракции можно уничтожить, только отобрав у граждан Америки свободы, потому что «свобода для фракции как воздух для огня»3.
Мэдисон предположил, что ослабить негативный эффект от своекорыстной борьбы фракций за свои интересы можно только через установление контроля над этой борьбой. Обеспечить такой контроль способна демократическая республика, правительство которой выполняет роль посредника между противостоящими фракциями. Размеры и разнообразие страны, так же как и структура правительства, послужат гарантией, что никакая, даже самая большая фракция никогда не сможет подавить права других4.
Считаем мы группы интересов благом или злом, зависит от того, чему мы больше привержены, свободе или равенству (см. главу 1). В одном из опросов почти две трети респондентов расценили лоббизм как угрозу американской демократии5. Однако, как мы покажем позднее, в последние годы происходит беспрецедентный рост количества групп интересов. По-видимому, американцы не доверяют группам интересов в целом, но любят те из них, которые выступают в защиту их интересов.
Можете ли вы объяснить, почему...
государство не ограничивает деятельность групп, которые лоббируют собственные своекорыстные интересы?


Группы интересов
291
Роль групп интересов
Негативная сторона участия групп интересов в политике совершенно очевидна. Каждая группа преследует собственные своекорыстные интересы, которые, вопреки ее заявлениям, вовсе не обязательно совпадают с интересами других американцев. Положительная сторона групп интересов может быть не столь очевидной. Каким образом деятельность групп служит на благо американской политической системе?6
Представительство. Группы интересов представляют интересы людей перед их правительством. Как член Конгресса представляет определенный контингент людей, точно так же это делает лоббист. Лоббист Национальной ассоциации работников вещания (National Association of Broadcasters)*, например, выступает в защиту интересов радио- и телевещателей, когда Конгресс или какое-либо правительственное агентство рассматривает политические решения, которые их затрагивают.
Каковы бы ни были политические интересы группы — проблемы цементной промышленности, социальное страхование, находящиеся под угрозой виды природы, — для нее весьма полезно иметь активное лобби, действующее в Вашингтоне. Члены Конгресса представляют множество интересов, имеющихся в их округах и штатах, и какие-то из этих интересов конфликтуют между собой. Интересы чиновников государственной администрации также направлены в разные стороны, и к тому же у них есть собственные политические предпочтения. Группы интересов четко формулируют проблемы своих членов, напрямую представляя и защищая их в политическом процессе.
Участие. Группы интересов являются также механизмом политического участия. Они предлагают средство, с помощью которого одинаково думающие граждане могут объединить ресурсы и обратить свою энергию на коллективное политическое действие. Фермер, в одиночку борющийся против нового законопроекта о пестицидах в Конгрессе, вряд ли преуспеет. У тысяч фермеров, объединенных в организацию, появляется гораздо больше шансов заставить политиков учесть их нужды.
Повышение уровня знаний. Частью усилий групп по продвижению своих интересов и умножению своих рядов является повыше¬
* Профессиональная организация, насчитывающая около 6 тыс. человек, представляющих радио- и телевизионные станции и сети. Ведет борьбу за соблюдение свободы информации и против государственной цензуры. — Прим. пер.


292
Трудным путем демократии
ние уровня знаний своих членов, общества в целом и государственных должностных лиц. Компании высоких технологий не торопились с открытием офисов своих лоббистов в Вашингтоне и развитием в своих корпоративных структурах сознания того, что поддержание связей с людьми в правительстве является частью их работы. Но по мере того, как правительство стало уделять все больше внимания индустрии высоких технологий, управляющие компаний начали осознавать, что политикам недостает понимания проблем этой стремительно меняющейся отрасли. Ведущие компьютерные компании, такие, как «Майкрософт», «Сиско Системз» и «Сан Майкросистемз», стали более активно искать возможности для обсуждения проблем отрасли с официальными лицами государства7. Чтобы завоевать внимание политиков, которых они стремятся просветить, группам интересов нужно обеспечивать их информацией, которую достаточно сложно получить из других источников8.
В CROSSTABS переменные «профсоюзное объединение
АФТ-КПП» и «Христианская коалиция» представляют рейтинги всех членов Конгресса по оценке этих групп интересов. Какие баллы заслужил Конгресс, по их мнению?
Формирование политической повестки дня
Процесс, посредством которого на политическую сцену выносятся новые проблемы.
Формирование политической повестки дня. Группы интересов выносят новые вопросы на политическую сцену через процесс формирования политической повестки дня (agenda building). В американском обществе имеется множество проблемных областей, но политики обращаются далеко не ко всем из них. Своей деятельностью группы интересов ставят власти в известность о существовании определенных проблем и далее стараются проследить за тем, чтобы для их решения что-то делалось. Так, женские группы сыграли ключевую роль в привлечении внимания к проблемам, которые до этого систематически игнорировались, таким, например, как неравная оплата труда женщин, выполняющих ту же работу, что и мужчины9.
Мониторинг программ
Отслеживание выполнения программ правительства, обычно группами интересов.
Мониторинг программ. Наконец, группы интересов вовлечены в мониторинг программ (program monitoring). Лоббисты отслеживают


Группы интересов
293
важные для их групп правительственные программы, собирая информацию о том, что происходит в Вашингтоне и в той среде, где реализуются принятые политические решения. Если какая-то программа выполняется не так, как должно, группы, чьи интересы она затрагивает, оказывают давление на администраторов, чтобы проблемы решались таким образом, какой способствует достижению их целей. Они привлекают внимание к противоправным действиям чиновников соответствующего агентства и даже возбуждают судебные процессы, чтобы остановить действия, которые они считают незаконными.
Преследуя собственные интересы, группы, тем не менее, играют определенную позитивную роль. Но не следует полагать, что позитивная сторона их деятельности адекватно уравновешивает негативную. Вопросы относительно того, какая сторона влияния групп интересов на политический процесс в обществе преобладает, остаются открытыми. Один из них — существует ли должный контроль за влиянием групп интересов, о котором говорил Мэдисон.
Как формируются группы интересов
Действительно ли одни люди объединяются в группы интересов более охотно, чем другие? Действительно ли одни сегменты общества представлены группами интересов, а другие нет? Плюралисты полагают, что если возникает какая-то политическая проблема, то группа, чьи интересы она затрагивает, тотчас начинает соответствующую лоббистскую деятельность. Политические конфликты получают окончательное решение путем торга и переговоров между заинтересованными организациями и правительством. В отличие от Мэдисона, которого беспокоил вред, который могут причинить фракции, плюралисты полагают, что группы интересов — это хорошая вещь, что они способствуют развитию демократии уже тем, что расширяют представительство внутри политической системы.
Теория возмущения
Важная часть теории плюрализма — представление о том, что новые группы интересов формируются сами по себе с возникновением потребности в них. Дэвид Трумэн (David Truman) выдвинул эту идею в своей классической работе Процесс государственного управления ( The Governmental Process)™. Он писал, что, когда индивидам начинают угрожать изменения, они объединяются в группу интересов. Например, если правительство собирается ввести правила для определенной отрасли промышленности, фирмы этой отрасли начинают создавать деловую ассоциацию для защиты своего


294
Трудным путем демократии
финансового благополучия. Трумэн видит прямую причинно-следственную связь: существующие группы образуют состояние равновесия, которое сохраняется до тех пор, пока какое-то возмущение (например, падение доходов или снижение цен на сельскохозяйственную продукцию) не вызывает формирование новых групп.
Теория возмущения Трумэна рисует идеализированную картину участия групп интересов в американском политическом процессе. В реальной жизни люди не организуются автоматически в группы под воздействием неблагоприятного возмущения. Хороший пример такой «неорганизации» можно найти в книге Герберта Ганса (Herbert Gans) Городская деревенщина ( Urban ers)u. Ганс, социолог по профессии, в конце 1980-х годов переселился в Вест-Энд — бедный район Бостона. Этот район стал объектом программы реконструкции города. Для живущих здесь людей — преимущественно бедных американцев итальянского происхождения, которые очень любили свой район, это означало, что они должны переселиться. Жители района кое-как начали борьбу за его спасение. Они создали организацию, но та не получила значительной поддержки. Вопреки угрозе выселения, обитатели района так и оставались неорганизованными. Вскоре их переселили, а дома снесли.
Теория возмущения не в состоянии объяснить то, что произошло в этом районе Бостона. Враждебные условия или перемены не привели автоматически к формированию группы интересов. Чего же не хватает этой теории? Политолог Роберт Солсбери (Robert Salisbury) утверждает, что критическим фактором могут стать качества руководства группы интересов12.
Организаторы групп интересов
Предприниматель группы интересов
Организатор группы интересов.
Солсбери приравнивает роль лидера группы интересов к роли предпринимателя в мире бизнеса. В бизнесе предприниматель — это тот, кто начинает новое дело, обычно при значительном персональном финансовом риске. Солсбери говорит, что предприниматель группы интересов (interest group entrepreneur), или организатор, добивается успеха или же терпит неудачу во многом по тем же самым причинам, что и предприниматель. Организатор группы интересов должен предложить что-то привлекательное для «рынка», чтобы убедить людей присоединиться к группе13. Потенциальные члены должны быть убеждены, что выгоды от присоединения к группе превышают их затраты.


Группы интересов
295
История профсоюза «Объединенные сельскохозяйственные рабочие Америки» (United Farm Workers of America) демонстрирует важность лидерства в создании группы интересов. Члены этого союза — мужчины и женщины, собирающие урожай в Калифорнии и в других частях страны. Это преимущественно бедные необразованные американцы мексиканского происхождения. На протяжении всего XX века различные союзы пытались организовать сборщиков урожая, но по многим причинам — включая недоверие к организаторам союза, угрозы со стороны работодателей, нехватку денег на уплату членских взносов — все они потерпели неудачу. В 1962 году Сезар Чавес, бедный американец мексиканского происхождения, стал совершать многочисленные поездки по Центральной долине Калифорнии, во время которых он, разговаривая с рабочими, стремился внедрить в их сознание идею союза.
После провала в 1965 году забастовки, направленной против фермеров-виноградарей, Чавес изменил свою незамысловатую тактику создания сильного союза путем вербовки все большего числа членов. Подражая Движению за гражданские права, Чавес и его сторонники предприняли марш протяженностью 250 миль в столицу штата Калифорния Сакраменто, чтобы потребовать помощи от губернатора. Этот марш и другие ненасильственные методы стали привлекать симпатии людей, которые не имели прямого отношения к фермерству. Пользуясь усилением своего статуса в результате их поддержки, Чавес призвал к бойкоту винограда, и небольшое, но все ж таки заметное число американцев перестало покупать виноград. Виноградари, которые ожесточенно боролись с союзом, понесли значительные потери. Под давлением этого и других экономических факторов они в итоге согласились признать профсоюз сельскохозяйственных рабочих и вступить с ним в переговоры.
Кого организуют группы интересов?
Успех Сезара Чавеса свидетельствует о значении качеств руководителя для создания новой группы интересов. Но в формировании группы интересов важную роль играет также другой элемент. Обитатели района Вест-Энд в Бостоне и рабочие на фермах Калифорнии были бедными, необразованными или малообразованными людьми, не имеющими политического опыта. И эти факторы чрезвычайно затрудняли задачу организации их в группы интересов. Будь они благополучными, хорошо образованными и обладающими политическим опытом, они, возможно, объединились бы тотчас. Люди, у которых есть деньги, образование и знание того, как работает политическая система, в


296
Трудным путем демократии
Рис. 7.1. Социальный класс и членство в группах интересов
Членство в группе интересов четко связано с социальным классом. Чем выше суммарный доход семьи, тем больше вероятность принадлежности индивида по меньшей мере к одной группе политических интересов. Приведенные данные взяты из опроса граждан в пяти американских городах (Бирмингем, Алабама; Дейтон, Огайо; Портленд, Орегон; Сент-Пол, Миннесота; Сан-Антонио, Техас).
Источник: Berry J.M., Fortney К.Е., Thomson К. The Rebirth of Urban Democracy. Copyright © 1993. С разрешения Института Брукингса.
большей мере уверены в том, что их действия могут изменить ситуацию (см. рис. 7.1).
У каждой существующей группы интересов своя история, но три переменные, которые мы сейчас обсудили, помогут объяснить, прочему группы могут стать, а могут и не стать полностью организованными. Во-первых, возмущение или враждебные перемены, как правило, подводят людей к осознанию необходимости политического представительства. Однако одно лишь осознание не дает гарантии того, что группа интересов будет организована. Но организация группы может произойти и в отсутствие возмущения. Во- вторых, критическим фактором в организации группы интересов являются качества лидерства. В-третьих, чем выше социоэкономи- ческий уровень потенциальных членов, тем больше вероятность, что они осознают ценность группы интересов и вступят в нее.
Но остается открытым вопрос, насколько хорошо группами представлены различные конфликтующие интересы. С точки зрения основного аргумента Мэдисона в Федералисте № 10, этот вопрос можно переформулировать следующим образом: действительно ли контролируется влияние фракций на политический процесс, влияние, в котором богатые и хорошо образованные обладают неоспоримыми преимуществами? Прежде чем мы сможем ответить на этот вопрос, нам нужно обратить внимание на ресурсы, которые могут получить группы интересов.


Группы интересов
297
Ресурсы групп интересов
Сила, возможности и влияние группы интересов зависят в значительной мере от ее ресурсов. Самыми главными ресурсами группы являются ее члены, ее лоббисты и деньги, включая те, что могут быть пожертвованы политическим кандидатам. Значение имеет не только простое количество ресурсов, но и то, насколько разумно они используются.
Члены
Один из наиболее ценных ресурсов, которым может владеть группа интересов, — это большое количество политически активных членов. Когда лоббист старается убедить какого-то законодателя поддержать определенный законопроект, наличие большой группы членов, живущих в избирательном округе или штате законодателя, оказывает неоценимую помощь. Когда законодатель еще не определил окончательно свое отношение к законопроекту, знание, что группы интересов проинформируют его избирателей о том, как он проголосовал, может повлиять на его решение.
Члены дают организации не только политические «мускулы», позволяющие влиять на политику, но и финансовые ресурсы. Чем больше денег может собрать организация через членские взносы и пожертвования, тем больше специалистов она может нанять, чтобы те лоббировали официальных лиц в правительстве и отслеживали процесс принятия политических решений. Большие ресурсы также позволяют организации чаще контактировать со своими членами и лучше их информировать. Кроме того, финансовые ресурсы помогают группе удерживать своих членов и привлекать новых.
Сохранение членства. Чтобы удержать уже имеющихся членов, организация должна убедить их, что она является сильным и эффективным защитником их интересов. Большинство групп интересов используют бюллетени новостей, чтобы информировать своих членов о действиях правительства в отношении проблем, которыми занимается группа, и о шагах, предпринимаемых группой для защиты интересов своих членов.
Ассоциациям бизнеса, а также профессиональным и рабочим ассоциациям обычно легче удерживать своих членов, чем группам граждан — группам, организация которых держится на озабоченности проблемами, не относящимися непосредственно к роду занятий ее членов. Для многих компаний корпоративное членство в деловой ассоциации составляет лишь мизерную часть издержек бизнеса. Рабочим союзам помогают штаты, требующие, чтобы ра¬


298
Трудным путем демократии
бочие состояли членами профсоюза, который ведет все переговоры с работодателем. В отличие от них, группы граждан обращаются к идеологическим убеждениям своих членов. Эти группы сталкиваются с трудным вызовом: актуальность проблем может меняться, и горячий интерес, который вызывает сегодня определенная проблема, уже завтра может угаснуть.
Привлечение новых членов. Стремясь увеличить свои ресурсы и политическое влияние, все группы постоянно стараются привлечь новых членов. У групп, которые полагаются на идеологическую мотивацию, возникает особая проблема, поскольку в большинстве областей политики наблюдается интенсивная конкуренция. Так, люди, которые обеспокоены проблемами окружающей среды, могут присоединиться к бесконечному числу групп, существующих на местном уровне, на уровне штата и на федеральном уровне, которые лоббируют проблемы окружающей среды.
Одним из распространенных методов привлечения новых членов является прямая почта — письма, посылаемые предварительно отобранной аудитории для продвижения организации и сбора пожертвований. Основные недостатки прямой почты — высокая стоимость и низкий уровень ответов на письма.
Проблема безбилетника
Ситуация, в которой люди пользуются плодами деятельности организации (такой, как группа интересов), ничем этой деятельности не способствуя.
Проблема безбилетника. Потребность групп интересов в агрессивном маркетинге определяется тем, что найти людей, которые симпатизируют группе и готовы поддержать ее пожертвованиями, очень трудно. Экономисты называют это явление проблемой безбилетника (free-rider problem). Мы можем также назвать его проще — «пусть-это-сделает-Джордж»14. Финансирование общественных телевизионных станций очень хорошо иллюстрирует данную дилемму. Из тех, кто смотрит общественное телевидение, далеко не все регулярно вносят за него плату. Почему? Потому что безбилетник пользуется таким же доступом к общественному телевидению, как и тот, кто за него платит.
Можете ли вы объяснить, почему...
люди часто не вступают в группы интересов, даже когда эти группы защищают политику, которую они поддерживают?


Группы интересов
299
Политика в меняющейся Америке
7.1. 	Неожиданный закат христианских правых
Христианские фундаменталисты считают, что современное общество отвернулось от основополагающих моральных принципов и тем самым породило серьезные социальные проблемы. В их глазах либеральные и умеренные политики напрасно пытаются решать эти проблемы посредством дорогостоящих, расточительных и непродуктивных социальных программ. Христианские фундаменталисты убеждены, что вместо этого нужно просто вернуться к семейным ценностям.
Несколько групп граждан создали из числа христианских фундаменталистов мощное, как казалось, политическое движение. Такие организации, как Христианская коалиция (Christian Coalition), «Внимание семье» («Focus on the Family»), «Игл-Форум» («The Eagle Forum») и Совет по исследованию семьи (The Family Research Council), работают как с вашингтонскими политиками, так и в гуще рядовых граждан, добиваясь запрета абортов, введения чтения молитвы в школах и государственной финансовой поддержки религиозным школам.
Эти группы заявили, что предлагают подход к процессу выработки политики с позиций
христианской морали. Тем самым они вызвали серьезные разногласия в обществе. Некоторые либералы рассматривают христианские группы как угрозу национальной традиции разделения церкви и государства.
Многие обозреватели полагали, что христианские консерваторы с высокой вероятностью смогут стать доминирующей силой в американской политике. В начале 1990-х годов Христианская коалиция, которая тесно союзничала с Республиканской партией и которую поддерживал Пэт Робертсон* (Pat Robertson), превратилась в ведущее христианское лобби в Вашингтоне. Ральф Рид (Ralph Reed), молодой и телегеничный лоббист коалиции, пользовался широким доступом к лидерам республиканцев в Конгрессе вплоть до 1997 года, когда он сложил свои полномочия.
Однако Христианская коалиция и другие группы христианских консерваторов,к всеобщему удивлению, не добились успеха в Вашингтоне. В недавнем исследовании было проанализировано участие различных групп интересов в решении всех социальных и экономических проблем внутренней политики, которые стояли в повестке дня
* Христианский священнослужитель, который каждую неделю в телевизион- ной программе обращается к своим последователям с проповедями.


300
Трудным путем демократии
одной из сессий Конгресса. Если сравнить группы граждан на левом фланге с группами на правом, результаты оказываются поразительными. Либеральные группы граждан принимали активное участие в обсуждении и решении 65,9% проблем, тогда как консервативные — только 4,5%.
В последние годы для Христианской коалиции наступила полоса серьезных трудностей. Когда ушел Рид, его заменили бывшим министром внутренних дел в администрации Рейгана Дональдом Ходелем (Donald Hodel) и бывшим конгрессменом Рэнди Тэйтом (Randy Tate). Они пытались переориентировать организацию, но потерпели неудачу и покинули группу. Взносы Христианской коалиции значительно упали, и у нее образовался долг в 2 млн долларов. Газета New York Times писала, что группа «испытывает финансовые трудности и переживает кризис в руководстве».
Почему христианское лобби не добилось успеха? Христианские консерваторы отнюдь не являются лжепророками — многие миллионы американцев разделяют политические взгляды, которые защищает эта группа. Проблема, скорее, состоит в том, что многие из правых христианских групп решают проблему привлечения средств, полагаясь почти исключительно на прямую почту. Массовые почтовые рассылки, сотнями
тысяч за раз — чрезвычайно дорогой способ поиска денег. Люди, поддерживающие правые христианские лоббистские группы, обычно принадлежат к среднему классу, и их пожертвования весьма скромны. Когда поступление взносов опускается ниже того уровня, на который рассчитывает организация, возникает угроза ее существованию. Именно так произошло с группой «Моральное большинство» («Moral Majority»), которая в 1980-х годах являлась ведущей христианской группой. Несмотря на свою известность, группа обанкротилась и прекратила существование всего десять лет спустя с момента своего появления.
Одна из причин, по которым христианские группы не могут успешно лоббировать, заключается в том, что после оплаты расходов на почтовые рассылки для сбора средств у них остается слишком мало денег для того, чтобы иметь оказывающий влияние офис в Вашингтоне. В отличие от них, либеральные группы граждан, такие, как защитники окружающей среды, процветают. Они пользуются популярностью у более зажиточной части населения: живущих в пригородах специалистов высокооплачиваемых профессий, которые могут позволить себе жертвовать больше денег. Они также находят другие важные источники доходов в до- полнение к почтовым пожерт-


Группы интересов
301
вованиям. Есть, конечно, и бо- придерживаются более светских гатые консерваторы, но это по взглядов. Такие организации, большей части живущие в при- как Христианская коалиция, городах бизнесмены, которые привлекают их довольно редко.
Та же проблема беспокоит группы интересов. Когда лоббирующая группа добивается результатов, ими пользуются не только члены организации. Например, когда Форум финансовых услуг (Financial Services Forum)* убеждает Конгресс принять политику, благоприятствующую сфере финансовых услуг, выгоду от этого получает весь бизнес этой сферы деятельности, а не только конкретно те структуры, которые реально платят членские взносы лоббирующей группе. Поэтому некоторые управляющие компаний могут посчитать, что их корпорации незачем тратить деньги на членство в Форуме финансовых услуг, если они и без того могут пользоваться плодами усилий этой группы. Они предпочтут, чтобы это финансовое бремя несли другие.
Деловая ассоциация
Организация, которая представляет фирмы определенной отрасли.
Проблема безбилетника увеличивает трудность привлечения членов, платящих взносы. Тем не менее миллионы американцев делают взносы группам интересов, потому что они обеспокоены какой-то проблемой или считают должным помогать организации, деятельность которой приносит им пользу. Многие организации предлагают также своим членам выгоды, которые не имеют ничего общего ни с политикой, ни с лоббированием. Деловые ассоциации (trade associations), например, служат источником информации о тенденциях в своей отрасли и эффективных методах менеджмента; они организуют съезды, на которых члены ассоциации могут пройти курс обучения, социализироваться и при случае найти новых клиентов или поставщиков.
Лоббисты
Группы интересов расходуют часть денег, которые они собирают, на оплату лоббистов, представляющих их в правительстве. Лоббисты заботятся о том, чтобы люди в правительстве знали, чего хотят члены группы интересов, и чтобы члены группы знали, что делает прави¬
* Группа финансовых лидеров, выступающая за открытые рынки и свободную торговлю. — Прим. пер.


302
Трудным путем демократии
тельство15. Лоббисты могут быть служащими соответствующей группы интересов, нанятыми на полный рабочий день, сотрудниками пиар-агентств или юридических фирм, работающими на группу в качестве консультантов. Нанимая лоббиста, группа интересов ищет человека, знающего все ходы и выходы в Вашингтоне.
Лоббистов ценят за их опыт и знание того, как функционирует правительство. Часто это люди, которые работали в законодательной или исполнительной ветвях власти и обладают собственным опытом взаимодействия с правительством. Многие лоббисты имеют ученую степень и опыт работы в сфере юриспруденции, которые помогают им в ведении переговоров и торге с политиками по законам и постановлениям правительства. Большое число юридических фирм в Вашингтоне в силу своего местоположения вовлечены в лоббистскую деятельность. Корпорации, у которых нет своего офиса в Вашингтоне, используют эти фирмы для лоббирования своих интересов перед национальным правительством.
Обычно лоббиста представляют себе как человека, который тратит ббльшую часть своего времени на то, чтобы убедить какого-то законодателя или представителя администрации в необходимости поддержки определенной политики. Стереотип также рисует лоббистов как людей, сомнительных в этическом плане. Однако первой задачей лоббиста является не торговля хорошим расположением или пожертвованиями корпорации на избирательную кампанию законодателя, а передача политикам информации. Лоббисты обеспечивают официальных лиц в правительстве и их аппарат постоянным потоком данных, свидетельствующих в пользу позиции своей организации. Лоббисты стараются также в конкретных случаях показать политикам, что именно «факты» диктуют необходимость произвести определенные перемены или избежать их, в зависимости от своих целей. По существу, лоббисты стараются убедить политиков, что их данные заслуживают больше внимания и что они более точны, чем данные, представленные другими лоббистами.
Комитеты политического действия
Комитет политического действия
Организация, которая собирает пожертвования членов группы на избирательную кампанию и передает эти средства кандидатам на политические должности.
Одним из организационных ресурсов, который облегчает задачу лоббиста, является комитет политического действия (politi-


Группы интересов
303
Рис. 7.2. Комитеты политического действия в Америке
Большинство денег комитетов поступает от корпораций, торгово-промышленных групп и профессиональных ассоциаций. Вклад профсоюзов также значителен. Гораздо меньшую долю от общей суммы составляют деньги комитетов граждан, на которые приходится основная часть «несвязанной» категории. Американцы, находящиеся в нижнем краю экономического спектра, отсутствуют полностью. Как выразился бывший сенатор Боб Доул: «Нет ни одного комитета политического действия бедных или комитета получателей продуктовых талонов, медицинской и иной помощи для неимущих».
Источник: Summary of РАС Contributions to Federal Candidates During 1999— 2000 // Federal Election Commission press release. 2001. 31 May.
cal action committee — РАС). Комитеты собирают пожертвования на избирательную кампанию от членов группы и передают эти средства кандидату на политическую должность (см. рис. 7.2). По федеральному закону один комитет может дать кандидату на кресло в Конгрессе 5 000 долларов на каждые отдельные выборы. Принятое в 1974 году изменение в законе о финансировании кампаний привело к стремительному росту числа комитетов. Этот рост шел прежде всего за счет корпораций, хотя большинству из них по закону было запрещено руководить комитетами. Быстро росло также количество комитетов, не связанных ни с какой лоббирующей организацией, многие из которых являлись идеологическими группами, создававшимися исключительно для сбора и распределения средств на проведение избирательной кампании. Таким образом, комитет может быть


304
Трудным путем демократии
избирательным филиалом существующей группы интересов либо же полностью независимой, не связанной ни с какой группой интересов организацией.
Почему группы интересов создают комитеты политического действия? Исполнительный директор одной производственной компании сказал, что его корпорация имеет комитет потому, что «комитет дает вам доступ. Он делает вас игроком»16. Члены Конгресса и их помощники стремятся чаще встречаться с представителями своих избирателей, но их время ограничено. Однако члену Конгресса или его помощнику будет трудно отказать во встрече лоббисту, если комитет политического действия организации лоббиста сделал значительный взнос в его кампанию на прошлых выборах.
Подобно большинству других групп интересов, комитеты — в высшей степени прагматические организации: распространение идеологии стоит у них на втором месте по отношению к достижению текущих политических целей. На выборах 2000 года все комитеты корпораций 85% своих пожертвований отдали инкумбен- там17. В то же время различные секторы этой группы комитетов могут поддерживать ту или другую партию. Примерно девять из каждых десяти долларов своих взносов профсоюзы отдают демократам, независимо от того, инкумбенты они, соперники действующих политиков или кандидаты на свободные места18. Во время выборов 2000 года нефтяные и газовые компании передали 25,5 млн долларов республиканцам (78% от общей суммы их пожертвований). Предприятия коммунального хозяйства и горнодобывающие концерны также отдали бблыпую часть пожертвований республиканцам19. Группы интересов больше не могут делать взносы национальным партиям в виде «мягких денег», которые обсуждались в главе 6. «Мягкими деньгами» являлись нерегламен- тируемые пожертвования политическим партиям на их собственные цели, такие, как кампании по активизации явки на выборы партийных избирателей.
Роль комитетов политического действия в финансировании кампаний по выборам в Конгресс — наиболее противоречивый аспект участия групп интересов в политике. Критики настаивают на том, что члены Конгресса не могут быть независимыми от влияния пожертвований, полученных ими от комитетов. Политологи, однако, не смогли найти документированных свидетельств какой-либо стабильной связи между пожертвованиями на кампанию и тем, как члены Конгресса голосуют на пленарных заседаниях в Палате представителей и Сенате. Проблема заключается в следующем: влияют ли пожертвования комитетов или взносы


Группы интересов
305
групп интересов в виде «мягких денег» на голосование в Конгрессе или же они на самом деле — всего лишь вознаграждение идеологически близким законодателям, которые так или иначе стали бы голосовать за интересы группы? Одно из последних тщательно проведенных исследований показывает, что комитеты политического действия все же действительно имеют некоторое преимущество во влиянии на процессы, протекающие внутри комитетов Конгресса, благодаря тому, что получают к ним дополнительный доступ20.
Что бы ни показывало это исследование, ясно одно: американское общественное мнение видит в комитетах средство, обеспечивающее привилегии тем секторам общества, которые располагают ресурсами для покупки дополнительного доступа в Конгресс. Но в демократической системе политическое влияние не должно зависеть от денег; у некоторых граждан нет денег для пожертвований, но, тем не менее, их интересы также нуждаются в защите. С этой точки зрения, под вопрос ставится политическое равенство.
Но можно привести сильные аргументы и в пользу сохранения комитетов. Они дают людям возможность участвовать в политической системе. Они позволяют небольшим донорам объединить свои ресурсы и победить чувство, что один человек не может сделать ничего. Защитники комитетов политического действия указывают также, что их запрет приведет к ограничению свободы политического выражения.
Методы лоббирования
Следует сказать, что лоббирование не ограничивается законодательной ветвью власти. С таким же успехом группы могут искать помощи у судов и административных органов. Более того, у группы интересов может возникнуть необходимость перенести акцент с одной ветви власти на другую. Например, после того как законопроект стал законом, группа, лоббировавшая его принятие, будет, вероятно, стараться оказать влияние на административный орган, ответственный за исполнение нового закона. Некоторые политические вопросы законодатели оставляют на откуп правительству, которое решает их посредством издания постановлений. Лобби хотят быть уверенными, что принимаемые постановления будут как можно лучше отвечать интересам группы.
Мы обсуждаем здесь три типа методов лоббирования: те, которые применяются представителями групп интересов и направлены на политиков, — прямое лоббирование; те, в которые вовлече¬


306
Трудным путем демократии
ны рядовые члены группы; и те, объектом которых является общество (информационные кампании). Мы рассмотрим также методы лоббирования с использованием новых высоких технологий и объединение групп интересов в коалиции с целью лоббирования правительства.
Прямое лоббирование
Прямое лоббирование
Попытки оказать влияние на голосование законодателя через личные контакты с ним.
Прямое лоббирование (direct lobbying) предполагает личные контакты с политиками. Один из опросов вашингтонских лоббистов показал, что 98% из них используют прямые контакты с официальными лицами в правительстве для того, чтобы выразить взгляды своих групп21. На встрече с членом Конгресса, чиновником правительственного агентства или с сотрудником аппарата лоббист обычно выдвигает свои аргументы по решению какой-то конкретной проблемы, подкрепленные фактическими данными. При этом, если лоббист встречается с членом Конгресса по вопросу о законопроекте, который поддерживает представляемая им организация, он не скажет: «Голосуйте за этот законопроект, или наши люди в избирательном округе будут голосовать против вас на следующих выборах». Вместо этого лоббист может сказать: «Если данный законопроект будет принят, мы, вернувшись домой, создадим сотни новых рабочих мест». Конгрессмену от избирательного округа не составит труда понять, что голосование за этот законопроект поможет ему на следующих выборах.
Персональное лоббирование — процесс, не прерывающийся ни на один день. Лоббист должен поддерживать контакт с персоналом Конгресса или агентства, постоянно снабжая их соответствующими данными. Один из лоббистов описывал свою стратегию на персональных встречах как наиболее простую и прямую: «Самым надежным способом является обеспечение информацией. Люди начинают на тебя полагаться»22.
Метод, связанный с прямым лоббированием, — экспертное свидетельствование в комитете на слушании по законопроекту, представленному в Конгресс. Этот метод позволяет группам интересов зафиксировать свое мнение в документах Конгресса и широко распространить его через публикации материалов слушания. Хотя экспертное свидетельствование является одним из самых заметных элементов лоббирования, его обычно воспринимают как


Группы интересов
307
«умение показать товар лицом». Большинство лоббистов полагают, что свидетельствование само по себе мало что дает для того, чтобы убедить членов Конгресса.
Другим прямым, но несколько отличающимся подходом является защита интересов в судебном процессе. Используя этот метод, группа пытается достичь политических целей через судебное разбирательство. Заявив о том, что нарушен закон, группа подает в суд и просит, чтобы судья вынес постановление, благоприятное для организации. Когда Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (Food and Drag Administration — FDA) предложила постановление, целью которого было уменьшить курение среди подростков, производители сигарет ответили судебным процессом в федеральном суде. Табачная промышленность полагала, что Администрация по контролю превысила свои полномочия, и опасалась, что агентство собирается предпринять дальнейшие шаги по ограничению курения23.
Лоббирование с участием рядовых членов группы
Лоббирование с участием рядовых членов группы
Действия по лоббированию, осуществляемые рядовыми членами группы и сочувствующими.
Лоббирование с участием рядовых членов группы (grassroots lobbying) может включать также людей, не состоящих в организации, но симпатизирующих ее целям. Методы этого вида лоббирования, такие, как кампании по написанию писем и кампании протеста, часто используются в сочетании с прямым лоббированием представителями группы в Вашингтоне. Политики скорее прислушаются к тому, что говорит лоббист, если будут знать, что избиратели действительно следят за решениями, которые они принимают.
Если люди в правительстве не реагируют на традиционные методы лоббирования, группа может прибегнуть к некоторым формам политического протеста. Протест или демонстрация, такие, как пикетирование или организация марша, планируются, чтобы привлечь внимание медиа к соответствующей проблеме. Основной недостаток протестной акции в том, что процесс выработки политического решения — это долгосрочный процесс, состоящий из множества этапов, тогда как демонстрация является краткосрочным действием. Трудно долго поддерживать недовольство и активность сторонников группы, сохранять большое число участников протестных акций, когда они следуют одна за другой. За¬


308
Трудным путем демократии
метным исключением стали демонстрации в защиту гражданских прав 1960-х годов, которые поддерживались в течение долгого времени. Протесты были главным фактором, будоражившим общественное мнение, которое, в свою очередь, ускорило прохождение Закона о гражданских правах 1964 года и Закона об избирательных правах 1965 года.
Информационные кампании
Информационная кампания
Организованные усилия, направленные на получение поддержки общества через привлечение его внимания к взглядам группы.
Группы обычно считают, что поддержка общества усиливает эффективность лоббирования их интересов. Они полагают, что получат эту поддержку, если смогут довести до общества свою позицию и подкрепляющую ее информацию. С этой целью группы интересов проводят информационные кампании (information campaigns) — организованные усилия, направленные на получение поддержки общества посредством привлечения его внимания к своим взглядам. Для этого используются различные средства. Одни из них предназначены для воздействия на широкий круг людей, другие — на небольшие аудитории с устойчивым интересом к проблеме.
Связи с общественностью — один из методов информационной кампании. Этот метод предполагает участие ораторов в митингах в различных частях страны, сочинение памфлетов и распространение листовок, а также использование рекламы в газетах. В период борьбы вокруг предложенной администрацией Клинтона реформы системы здравоохранения в течение 1993 и 1994 годов Национальная ассоциация Америки по страхованию здоровья (Health Insurance Association of America) организовала рекламную кампанию на телевидении с целью настроить общественное мнение против плана реформы. Рекламные ролики изображали выдуманную пару по имени Гарри и Луиза, которые в серии коротких сюжетов болтают между собой о плане и при этом указывают на его серьезные изъяны. Однако, учитывая высокую стоимость рекламы на телевидении, а также то обстоятельство, что оказать действенное влияние на общественное мнение с ее помощью достаточно трудно, лишь немногие группы полагаются на оплачиваемую рекламу как на основное оружие своих кампаний.


Группы интересов
309
Другим путем достижения своих целей группами интересов является финансирование исследований. Когда группа считает, что определенная область еще недостаточно изучена, она может заказать соответствующее исследование. Например, когда Рабочая группа по окружающей среде (Environmental Working Group), относящаяся к группам интересов либерального толка, поставила своей целью сократить загрязнения, связанные с сельским хозяйством, она инициировала испытания качества воды в двадцати девяти городах, расположенных вблизи мест концентрации зерновых ферм. Это исследование получило довольно скромное освещение в прессе24.
Лоббизм с использованием высоких технологий
В последние годы вашингтонские лобби добавили к своему арсеналу многие методы, связанные с высокими технологиями. Используя такие ресурсы, как прямая почта, электронная почта, факсимильная связь, социологические опросы и Всемирная паутина, лобби старались найти способы расширить свои коммуникативные возможности и усилить воздействие. Наиболее ощутимый эффект высоких технологий в лоббировании — ускорение политического процесса. Используя электронные средства связи, группы могут быстро мобилизовать своих членов, которые в свою очередь могут быстро вступить в контакт с политиками по интересующим группу вопросам на стадии принятия решения. Важно осознавать, однако, что электронное лоббирование принципиально мало чем отличается от традиционного. До того как появился компьютер, группы интересов обычно связывались по телефону со своими активистами и просили их направить письма политикам. Возможно, это был несколько более медленный способ, но, тем не менее, он позволял дать знать политикам в Вашингтоне, чего от них хотят их избиратели на местах.
Хотя методы лоббирования с использованием высоких технологий
(high-tech lobbying) облегчают прямое общение между гражданами и политиками, что можно только приветствовать, у них есть и негативная сторона. Технологии дороги, и внедрение таких методов дает преимущества прежде всего тем, кто и так хорошо представлен в политическом процессе25.
Создание коалиций
Создание коалиций
Объединение усилий нескольких групп интересов с целью лоббирования.


310
Трудным путем демократии
Заключительный аспект стратегии лоббирования — создание коалиций (coalition building), объединяющих несколько организаций с целью лоббирования. Объединение усилий позволяет сэкономить или более эффективно использовать ресурсы групп с близкими взглядами. Большинство коалиций представляют собой неформальные объединения, которые создаются по случаю для лоббирования какой-то одной проблемы.
Обычно коалиции формируются среди групп, которые действуют в одной области политики и имеют близкий состав участников, таких, например, как группы защитников окружающей среды или феминистские группы. Однако достаточно часто коалиции выходят за пределы организаций с близким составом участников и близкими взглядами. Так, некоторые бизнес-группы поддерживают те же самые цели, что и лобби защиты окружающей среды, поскольку это служит их собственным интересам. Например, в бизнесе компании по очистке территорий от токсичных отходов сотрудничали с группами защитников окружающей среды26.
Кому больше выгодна система групп интересов?
Как мы отмечали в главе 1, американская политическая система является скорее плюралистической, чем мажоритарной. Выработка и реализация политики определяется в большей мере взаимодействием отдельных групп с правительством, чем выборами. Но как тогда можно решить, насколько справедливы политические решения, принимаемые в плюралистической системе?
Нет какой-то общепринятой строгой формулы, но большинство людей согласятся со следующими двумя простыми замечаниями. Во-первых, все значимые интересы населения должны быть адекватно представлены лоббистскими группами. Во-вторых, власть, вырабатывая политику, должна учитывать все главные интересы. Мы должны также признать, что выборы привносят некоторые положительные элементы мажоритаризма в американскую систему, потому что партия, которая выигрывает выборы, имеет больше веса в выработке и осуществлении политики, чем ее оппонент.
Модели членства
Бизнесмены, специалисты высокой категории, люди с высоким уровнем образования и высокими доходами (вспомните рис. 7.1) чаще становятся членами групп интересов. Даже люди со


Группы интересов
311
средними доходами более часто, чем бедные, вступают в группы интересов.
Например, только одна треть тех, кто получает льготы ветеранов, состоят членами организации, чьей функцией является защита и расширение ветеранских льгот. Только около двух процентов получателей социальной помощи — члены групп, защищающих право на нее27. Безусловно, люди одной социально-экономической категории гораздо чаще становятся членами групп интересов, чем другой. Эта зависимость членства от категории имеет специальное обозначение — membership bias.
Группы граждан
Прежде чем мы придем к заключению относительно ангажированности системы групп интересов, мы должны проанализировать еще один набор данных. Состав групп интересов, представленных в Вашингтоне, конечно же, отражает классовую зависимость членства в группах, но эта зависимость не является безусловной. Так, хотя Центр за приоритеты бюджета и политики (Center for Budget and Policy Priorities) и Фонд защиты детей (Children’s Defense Fund) не имеют среди своих членов получателей социальных пособий, они являются высокоуважаемыми вашингтонскими лобби, занимающимися проблемами бедности. Группы, защищающие интересы неимущих, получают финансовую поддержку от благотворительных фондов, корпораций и богатых индивидов, а также правительственные гранты. Такие группы оказывают значительное влияние на политику в области программ помощи бедным. Иными словами, существует определенный перекос в представленности малоимущих группами интересов, но он не такой сильный, как это предполагают модели членства.
Другая часть проблемы зависимости членства связана с категорией безбилетников. Влияние этого феномена сильнее всего сказывается на членстве в группах интересов по широким социеталь- ным проблемам, таким, как проблемы окружающей среды и защиты потребителей. В конечных результатах деятельности этих групп заинтересован буквально каждый. Но чем шире круг потенциальных членов группы, тем вероятнее, что часть из них займет позицию безбилетника, решив, что финансовую помощь организации пусть оказывают другие.
Группы граждан
Лоббирующие организации, объединяющие своих членов вокруг политических проблем, не связанных непосредственно с их профессиональными интересами.


312
Трудным путем демократии
Интересы потребителей, так же как и интересы защитников окружающей среды, были хронически недопредставлены в вашингтонском сообществе групп интересов. Однако в 1960-х годах возникло сильное движение групп граждан. Группа граждан (citizen group) — лоббирующая организация, созданная вокруг политической проблемы, не связанной с профессиональными интересами ее членов. Люди, присоединяющиеся к Фонду защиты окружающей среды, вступают в него потому, что они обеспокоены состоянием окружающей среды, а не потому, что он лоббирует интересы, связанные с их профессией. Если эта группа выступает за более строгие требования к контролю за загрязнением окружающей среды, она никоим образом не способствует удовлетворению финансовых интересов ее членов. Выгоды членов носят скорее идеологический и эстетический характер. В отличие от нее, корпорация, борющаяся за то же самое ужесточение стандартов, стремится защитить свои экономические интересы.
Число организаций, выступающих в защиту окружающей среды, в защиту потребителей, за хорошее правительство, за семейные ценности и равенство различных групп в обществе, существенно выросло. Они сумели вовлечь миллионы людей в свои ряды. Национальная пресса уделяет серьезное внимание группам граждан, усиливая тем самым их способность включить свои проблемы в национальную политическую повестку дня. Одно из исследований показало, что, даже если группы граждан составляют менее пяти процентов от представленных в Вашингтоне лоббистских организаций, почти половина всех новостей в сетях телевидения, относящихся к группам интересов, посвящена им.
Мобилизация бизнеса
Поскольку сильное движение общественных интересов стало составной частью политического процесса в Вашингтоне, можно было бы предположить, что доминирование представительства групп интересов бизнеса в значительной мере преодолено. Однако следует отметить, что и сам бизнес стал гораздо более организован28. 1970— 1980-е годы стали свидетелями огромного роста числа лобби бизнеса в Вашингтоне. Многие корпорации открыли офисы своих лоббистов в Вашингтоне, сюда также переместили свои штаб-квартиры или создали офисы своих филиалов многие деловые ассоциации.
Эта мобилизация бизнеса явилась отчасти его реакцией на успех либерального движения общественных интересов, который бизнес стал рассматривать как угрозу системе свободного предпринимательства. Когда были созданы Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency), Комиссия по


Группы интересов
313
безопасности потребительских товаров (Consumer Product Safety Commission), Администрация по безопасности труда и здоровью (Occupational Safety and Health Administration) и другие правоохранительные организации, компании почувствовали, что федеральное регулирование напрямую затрагивает их интересы.
Типичным примером может служить область здравоохранения. Когда государственное регулирование стало важным фактором в определении доходов отрасли, все больше коммерческих ассоциаций здравоохранения начали открывать офисы в Вашингтоне, с тем чтобы иметь возможность оказывать большее влияние на правительство. Если в 1979 году в Вашингтоне было порядка сотни лобби здравоохранения, спустя десять с небольшим лет их стало уже свыше семи сотен29.
Однако число организаций — далеко не самый совершенный индикатор силы групп интересов. Профсоюзное объединение АФТ—КПП, в составе которого миллионы членов, более влиятельно, чем, например, представительство какой-то корпорации в Вашингтоне, состоящее из двух человек, чьей главной задачей является отслеживать политическое развитие, затрагивающее интересы корпорации. Тем не менее, если использовать количество групп интересов в качестве грубого индикатора их влияния, цифры показывают, что преимущество в национальной системе групп интересов принадлежит бизнесу.
Доступ
Само по себе существование групп интересов не в состоянии что-либо изменить, если власть их систематически игнорирует. Практика показывает, что политик или правительственный орган может быть в высшей степени избирателен в открытости группам интересов. Идеологическая совместимость между данной группой интересов и политиком, к которому она стремится получить доступ, безусловно влияет на вероятность того, что политик согласится выслушать лоббистов. Однако сторонники плюралистической модели демократии убедительны в своем утверждении, что федеральная власть имеет много точек доступа и что в действительности любая лоббирующая организация может найти какую-то властную структуру, которая готова ее выслушать. Когда либеральные лобби бедных были изгнаны из консервативного Белого дома, работать с ними изъявили желание либеральные члены Конгресса. Конечно, существуют разные формы доступа, и одни организации получают более важный канал, чем другие. Тем не менее американская система государственной власти в целом отличается тем, что предоставляет широкий доступ всем группам интересов.


314
Трудным путем демократии
Реформа
В экономической системе, для которой характерна большая дифференциация доходов, значительные различия в степени организации людей неизбежны. Более того, как и предвидел Мэдисон, трудно ограничить деятельность групп интересов, не ограничивая основные свободы. Первая поправка гарантирует американцам право обращаться к правительству с петициями, и лоббирование по своей сути представляет собой форму организованной подачи прошений.
Однако, если преимущества некоторых групп велики настолько, что они нарушают принцип равенства возможностей людей быть услышанными в политической системе, ограничения на их деятельность могут быть оправданы на том основании, что интересы ущемленных должны быть защищены. Именно на это основание опирается плюралистическая демократия: все общности должны иметь возможность объединяться в организации, и состязание между группами, когда они защищают свои интересы перед политиками, должно быть честным.
Некоторые критики утверждают, что система финансирования избирательных кампаний, в которой такая большая роль отводится комитетам политического действия, подрывает демократическую систему Америки. И дело не просто в богатых группах интересов, осыпающих инкумбентов пожертвованиями; члены Конгресса сами активно стремятся заполучить пожертвования от комитетов. Хотя мнения обозревателей относительно того, влияют ли действительно деньги комитетов на результаты политики, расходятся, большинство соглашается, что пожертвования комитетов открывают донорам лучший доступ к членам Конгресса.
Государство, однако, наложило некоторые ограничения на пожертвования групп интересов на избирательные кампании. В течение 1970-х годов Конгресс провел важные реформы. Сегодня существуют строгие требования, в соответствии с которыми источники всех значительных взносов кандидатам на должности федерального уровня должны быть подтверждены документально и открыты для сведения общества. Законодательство предусматривает также государственное финансирование президентских кампаний; деньги налогоплательщиков идут в равном количестве кандидатам в президенты от соперничающих партий. В 1995 году Конгресс провел дополнительные, более скромные реформы вне сферы финансирования кампаний. К лоббистам отныне предъявляются жесткие требования по регистрации, и каждые полгода они должны представлять отчеты с перечислением всех своих


Группы интересов
315
клиентов и указанием сумм денег, которые они потратили на свою деятельность и которые им заплатили30. Другая реформа запретила законодателям принимать подарки от лоббистов (за исключением недорогих)31. Далеко идущие изменения в избирательном законодательстве, которые мы обсуждали в главе 6, были приняты в 2002 году. Хотя пределы пожертвований на кампании увязаны с инфляцией (что позволяет постепенно поднимать суммы взносов «твердых денег»), лазейки для «мягких денег» сузились основательно.
Реформаторы призывали принять государственное финансирование выборов в Конгресс, чтобы таким образом сократить пресловутое влияние на Конгресс комитетов политического действия. Другие предложенные ими подходы включают сокращение количества денег, которые может дать отдельный комитет; ограничение общей суммы денег, которую может принять кандидат от комитетов; сокращение расходов на кампании путем субсидирования коммерческой рекламы, типографских и почтовых расходов; предоставление налоговых льгот физическим лицам, делающим пожертвования кандидатам. Однако инкумбентам обычно легче получать деньги от комитетов, чем их соперникам. Таким образом, стимул оставить все как есть достаточно силен. Отношение республиканцев и отношение демократов к реформам финансирования кампаний сильно расходятся, поскольку каждая из партий полагает, что другая сторона пытается изменить систему так, как это выгодно ей.
Резюме
Группы интересов играют множество важных ролей в американском политическом процессе. Они являются тем инструментом, с помощью которого граждане могут участвовать в политике, и они сообщают о взглядах своих членов соответствующим людям в правительстве. Группы интересов сильно различаются количеством ресурсов, которыми они располагают, и методами, которые они используют для оказания влияния на правительство.
Число групп интересов за последние годы резко выросло32. Однако, вопреки росту количества и изменению характера групп интересов, фундаментальные проблемы, обозначенные Мэдисоном более двухсот лет назад, сохранились: в свободном и открытом обществе группы формируются для продвижения политики, которая служит их интересам в ущерб более широким интересам нации. Мэдисон надеялся, что диверсификация населения и структуры правительства позволит решить проблему. Эти ожидания Мэдисо¬


316
Трудным путем демократии
на в какой-то мере оправдались. Естественные различия между группами предотвратили тиранию какой-либо одной фракции. Однако система групп интересов остается несбалансированной, одни сегменты общества (в частности, бизнес, богатые и образованные слои населения) организованы значительно лучше, чем другие. Рост количества групп граждан несколько сократил неравенство, но оно сохраняется в том, насколько хорошо представлены различные группы интересов в Вашингтоне.
Неравенство указывает на пробелы в плюралистической теории демократии. Не существует такого механизма, который бы автоматически гарантировал формирование групп интересов, выступающих в защиту всех тех, кто нуждается в представительстве. Подобным же образом, когда возникает проблема и политики встречаются с группами интересов, заинтересованными в ее решении определенным образом, эти группы могут в неравной степени представлять граждан, которых коснется изменение политики. Система групп интересов ставит под сомнение принцип политического равенства, изложенный в максиме «один человек — один голос». Формальное политическое равенство не соотносится с участием групп интересов в политическом процессе. Оно соблюдается скорее между кандидатами от соревнующихся политических партий на выборах и больше соответствует мажоритарной модели демократии.
Несмотря на неравенство, присущее системе групп интересов, предпринимается мало непосредственных усилий по ограничению их деятельности. Политика по отношению к ним обычно руководствуется изречением Мэдисона относительно необходимости избегать подавления политических свобод даже ценой разрешения деятельности групп интересов, которые продвигают эгоистические интересы узких сегментов населения. Однако, как показывает проблема комитетов политического действия, государство было вынуждено установить некоторые ограничения на деятельность групп интересов. Позволив комитетам давать неограниченное количество денег политическим кандидатам, государство подорвало бы доверие к системе. Не существует твердого консенсуса относительно того, как сбалансировать конфликтующие потребности американского общества. Поэтому определение того, где следует провести черту в деятельности комитетов, является трудно разрешимой проблемой.
Одним из институтов, которые должны стараться сбалансировать конфликтующие интересы в стране, является Конгресс. В следующей главе мы увидим, насколько трудна эта часть деятельности Конгресса.


Группы интересов
317
Ресурсы Всемирной паутины
U.S. Chamber of Commerce. Можно узнать, как функционируют группы интересов и какие услуги они оказывают своим членам. На сайте приведена информация о курсах обучения в области менеджмента, семинарах для бизнесменов и тех, кто только хочет начать свой бизнес. Имеется видеотека.
<www.uschamber.org>
AFL-CIO. Можно ознакомиться с изложением политики организации, пресс-релизами и «Boycott List» — списком бойкотов, а также найти информацию о том, как организовать профсоюз. Основное содержание сайта посвящено информации о проводимой профсоюзным объединением кампании по лоббированию хороших рабочих мест, хороших зарплат и охраны труда. <www.aflcio.org>
Sierra Club. Можно узнать, как работают группы граждан и найти информацию о политике клуба. Посетители этой web-страницы могут прочесть журнал клуба, а также бюллетень новостей о защите окружающей среды. Имеются ссылки на другие сайты защитников окружающей среды в Интернете.
<www.sierraclub.org>
Electronic Privacy Information Center (EPIC). Эта группа общественных интересов проводит исследование, цель которого — «обратить внимание общества на проблемы, возникающие с гражданскими свободами, и защитить неприкосновенность частной жизни, Первую поправку и конституционные ценности». Группа также участвует в судебных процессах, защищая свои представления об общественном благе.
<www.epic.org>


Глава 8 КОНГРЕСС
Генри Хайд (Henry Hyde), председатель Комитета по юридическим вопросам (House Judiciary Committee) Палаты представителей Конгресса, вышел из помещения Палаты представителей в здании Капитолия и, пройдя через ротонду, направился к крылу, в котором располагается Сенат. Сопровождаемый другими членами комитета от Республиканской партии, Хайд держался значительно, как того требовала серьезность ситуации. С собой у него был документ, содержащий обвинение по двум пунктам, по которым Уильяму Джефферсону Клинтону мог быть объявлен импичмент. Документ также содержал заявление, что поведение президента следует расценивать как дающее достаточное основание Палате представителей отстранить его от должности. Когда Генри Хайд подошел к кабинету секретаря Сената Гэри Сиско (Gary Sisco), тот уже ждал его. Как только документ — по сути обвинительный акт — был предоставлен в распоряжение Сиско, обязанности присяжных в суде приняли на себя сто членов Сената.
Несмотря на драматичность момента, народ Америки не был уверен в том, что Конгресс поступает правильно, предавая президента суду. Что именно совершил Клинтон? Если говорить просто, он вступил в сексуальные отношения с молодой стажеркой Белого дома Моникой Левински, а потом он и Левински попытались это скрыть1.
Обвинение по двум пунктам получило одобрение большинства Палаты представителей. Пункт первый гласил, что при даче


Конгресс
319
свидетельских показаний перед Большим жюри Клинтон «под присягой давал преднамеренно лжесвидетельские, неверные, вводящие в заблуждение показания», касающиеся его отношений с г-жой Левински. В нем также утверждалось, что Клинтон давал ложные показания в деле, возбужденном против него Полой Джонс (Paula Jones), которая заявляла, что Клинтон грубо домогался ее, будучи губернатором Арканзаса, в то время как она была младшей служащей. Пункт второй гласил, что Клинтон пытался помешать ходу следствия и всячески способствовал тому, чтобы г-жа Левински в письменных показаниях под присягой сообщила ложные сведения на судебном процессе Полы Джонс и предприняла действия по сокрытию улик в этом гражданском деле2.
Несколькими месяцами ранее, когда впервые заговорили об отношениях Клинтона и Левински, судебное разбирательство над президентом в Сенате казалось очень маловероятным. Американцы не требовали отставки Клинтона или его импичмента, а республиканцы еще не решили, как далеко они готовы идти в деле Левински. Три события, последовавшие вскоре, подтолкнули развитие ситуации.
Первым событием было выступление в сентябре 1998 года независимого прокурора Кеннета Старра перед Палатой представителей с отчетом о Клинтоне. За четыре года до этого Старр был приглашен для расследования обвинений, касающихся участия президента в деле строительной компании «Уайтуотер», торговавшей земельными участками в штате Арканзас. Не сумев представить доказательства уголовно наказуемых правонарушений в деле «Уайтуотер», Старр переключился на скандал с Моникой Левински. Отчет Старра унижал достоинство президента, сделав общественным достоянием непристойные детали показаний Моники Левински Большому жюри.
Вторым событием стали результаты выборов 1998 года, которые оказались не очень удачными для кандидатов в Конгресс от Республиканской партии. Было делом всего лишь нескольких дней снять Ньюта Гингрича (Newt Gingrich) с поста спикера, и республиканцы в Палате представителей быстро сгруппировались вокруг Боба Ливингстона (Bob Livingston), конгрессмена от штата Луизиана, ставшего следующим спикером Палаты представителей3. По понятным причинам Ливингстон не торопился начать свою деятельность в качестве партийного лидера с разворачивания кампании по импичменту президента. В образовавшемся вакууме лидерства в партии на передний план неожиданно вышел Том Де- лэй (Tom DeLay) из Техаса, который занимал третий по рангу пост среди республиканцев в Палате представителей. Делэй настойчи¬


320
Трудным путем демократии
во требовал от соратников по партии в Палате представителей объявить импичмент президенту.
Наконец, сам Хайд стал движущей силой, способствовавшей импичменту. Поначалу его неуверенная попытка создать двухпартийную коалицию в Комитете по юридическим вопросам провалилась4. На сложившуюся ситуацию комитет отреагировал совершенно иначе, чем на события Уотергейта, когда республиканское меньшинство проголосовало за то, чтобы рекомендовать Палате объявить импичмент президенту Ричарду Никсону, выдвинутому их собственной партией. Ко всему прочему в прессе появились сведения о том, что, когда Хайду было за 40, он завел роман на стороне, который тянулся не один месяц. У республиканцев не оказалось лидера в Конгрессе, который мог бы восприниматься как беспристрастное лицо и который в то же время вызывал бы уважение, необходимое для того, чтобы возглавить движение в стране за отстранение президента от занимаемой должности. Хайд вместе с другими членами Республиканской партии в комитете усиленно работал над тем, чтобы сформулировать обвинение и вынести вопрос об импичменте на голосование на пленарном заседании Палаты представителей.
Консолидированное партийное голосование в Комитете по юридическим вопросам повторилось в Палате представителей. В общем и целом, республиканцы голосовали за импичмент, демократы — против него. Палата представителей утвердила два из четырех пунктов обвинения, одобренных Комитетом. Республиканцев раздражала, однако, постоянная поддержка, выказываемая президенту в опросах общественного мнения. Непосредственно перед голосованием в Сенате две трети населения одобряли деятельность Клинтона на посту президента, резко осуждая при этом как Конгресс, так и независимого прокурора Старра за то, как ведется дело об импичменте5. Сенату требовалось большинство в две трети голосов для вынесения обвинения президенту, но он не собрал и простого большинства ни по одному пункту обвинения. Клинтон остался президентом6.
Хайд и его соратники среди республиканцев считали, что они должны действовать во имя высоких нравственных требований, предъявляемых к президентской власти. По их мнению, Клинтон и демократы были не правы, придавая так мало значения сохранению порядка. Американское общество, однако, полагало, что республиканцы зашли слишком далеко и наказание, за которое они выступали, не соразмерно преступлению. В итоге окончательное решение Конгресса отразило мнение большинства.
Далее мы подробно рассмотрим взаимоотношения между членами Конгресса и их избирателями, так же как и силами (такими,


Конгресс
321
как политические партии), которые толкают законодателей к мажоритарной модели демократии. Мы также остановимся на отношениях между Конгрессом и исполнительной ветвью власти и проанализируем, как процесс законодательства влияет на публичную политику. Начнем с вопроса о том, каким представляли себе Конгресс создатели Конституции.
История создания Конгресса и его полномочия
Создатели Конституции хотели предотвратить концентрацию власти в руках небольшой группы людей, но они также хотели создать союз достаточно сильный, чтобы преодолеть слабости государственной системы, порожденной Статьями Конфедерации. Они страстно спорили о структуре нового государственного устройства и в итоге создали законодательный орган, который был скорее экспериментальным, как и вся демократия новой нации.
Великий компромисс
Конгресс США состоит из двух самостоятельных и полномочных палат: Палаты представителей и Сената. Законопроект не может стать законом, если он не утвержден в идентичной форме обеими палатами. Когда летом 1787 года создавалась Конституция, вокруг представительства в законодательном собрании велась «жесточайшая борьба за власть»7. Малые штаты хотели, чтобы все штаты имели равное представительство. Более населенные штаты требовали, чтобы представительство основывалось на количестве населения, проживающего в штате, они не желали, чтобы их власть была ослаблена. Великий компромисс дал выход из тупика. Малые штаты получали возможность равного представительства в Сенате, но в Палате представителей количество конгрессменов от каждого штата определялось количеством населения, и Палата представителей получала исключительное право законодательной инициативы в сфере налогообложения.
Как гласит Конституция, сенаторы избираются сроком на шесть лет по два от каждого штата. График сроков скользящий, т.е. распределен таким образом, что одна треть Сената избирается каждые два года. В период ратификации Конституция содержала положение о том, что сенаторы выбираются законодательными собраниями штатов. Однако Семнадцатая поправка, принятая в 1913 году, привела к прямым выборам сенаторов всенародным голосованием. Члены Палаты представителей изначально избирались прямым голосованием. Их срок полномочий составляет два года, и весь состав Палаты представителей переизбирается одновременно.


322
Трудным путем демократии
Перераспределение представительства в Конгрессе
Перераспределение числа мест в Палате представителей между штатами в соответствии с изменением численности населения штатов. Перераспределение происходит после каждой переписи населения.
Палата представителей состоит из 435 членов. Так как представительство от каждого штата пропорционально количеству населения, Конституция обязывает раз в десять лет проводить национальную перепись населения. Демографические изменения приводят к пе́рераспределению представительства (reapportionment) в Конгрессе между штатами после каждого проведения переписи. Так как в последнее время рост населения наблюдается в основном в штатах Солнечного пояса, то Калифорния, Техас и Флорида получили дополнительные места, а штаты на Северо-Востоке и Среднем Западе потеряли часть мест. Каждый представитель избирается от определенного избирательного округа по выборам в Конгресс в пределах своего штата, и каждый округ избирает только одного представителя. Округа в пределах штата должны быть примерно равными по численности населения.
Функциональные обязанности Палаты представителей и Сената
Хотя результатом Великого компромисса стали существенно различающиеся схемы представительства в Палате представителей и Сенате, Конституция поставила перед ними сходные в своей основе законодательные задачи. Они разделяют многие важные полномочия, в числе которых полномочия объявлять войну, формировать армию и флот, занимать деньги и чеканить монету, регулировать торговлю между штатами, учреждать федеральные суды, устанавливать правила натурализации иммигрантов и «издавать все законы, каковые необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных и всех других полномочий».
Импичмент
Официальное обвинение государственного должностного лица в «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях, проступках и недостойном поведении».
Конечно, конституционные обязанности двух палат различаются по меньшей мере по нескольким важным моментам. Как


Конгресс
323
было отмечено выше, только Палата представителей имеет исключительное право вносить на рассмотрение Конгресса финансовые законопроекты о налогах, право, о котором, вероятно, лелеял мечту еще Конституционный конвент. На практике это полномочие имеет ограниченный характер, потому что все законопроекты, включая финансовые билли, должны быть одобрены как Палатой представителей, так и Сенатом. Палата представителей также имеет полномочия объявлять импичмент (impeachment), полномочия формально выносить обвинения президенту, вице-президенту и другим «гражданским государственным служащим» национального правительства в «государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях, проступках и недостойном поведении». Сенат наделен полномочиями суда для слушания дела об импичменте; для вынесения обвинения необходимо голосование сенаторов большинством в две трети от числа присутствующих. До президента Клинтона только один президент, Эндрю Джонсон, прошел процедуру импичмента. Тогда, в 1868 году, в Сенате не хватило одного голоса, чтобы признать его виновным. Комитет по юридическим вопросам Палаты представителей проголосовал за объявление импичмента президенту Никсону за ту роль, которую он сыграл в Уотергейтском скандале, но Никсон ушел в отставку (в августе 1974 года), прежде чем Палата представителей в полном составе успела проголосовать.
Конституция дает Сенату полномочия утверждать назначение президентом высших должностных лиц (таких, как федеральные судьи, послы и министры) и одобрять международные договоры. Президент имеет полномочия заключать договоры, но он должен их представить Сенату для одобрения двумя третями голосов. В связи с этим требованием, когда исполнительная ветвь власти обсуждает какой-либо договор, она обычно принимает во внимание мнение Сената8.
Несмотря на длинный список полномочий Конгресса, приведенный в Конституции, вопрос о том, какими же полномочиями он должен обладать, до сих пор вызывает значительные споры. Например, хотя Конституция дает Конгрессу исключительное право объявлять войну, многие президенты начинали военные действия по собственной инициативе. А временами суды обнаруживали, что Конгресс своими действиями узурпировал права штатов.
Выборы в Конгресс
Если американцам не нравится, как работает Конгресс, они могут высказать свое мнение, проголосовав соответствующим об-


324
Трудным путем демократии
Рис. 8.1. Инкумбенты: жизнь удалась
Несмотря на недовольство населения Конгрессом в целом, процент инкумбен- тов, побеждающих на выборах, исключительно большой. Успех инкумбентов из числа сенаторов гораздо скромнее, но все же также высок. Похоже, избиратели считают, что их собственные представители и сенаторы не страдают теми недостатками, которые, по их мнению, характерны для остальных членов Конгресса.
Источники: Omstein M.J., Mann Т.Е., Maibin M.J. Vital Statistics on Congress, 1999—2000. Washington, D.C.: AEI Press, 2000. P. 57—58; Pierce E. Momentum Swing// CQ Weekly. 2000. 11 November. P. 2646—2647; Giroux G.L. GOP Maintains Thin Edge //CQ Weekly. 2000. 11 November. P. 2652-2654.
разом. Поскольку выборы в Конгресс проводятся каждые два года, такая возможность избирателям предоставляется часто.
Эффект пребывания в должности Инкумбент
Государственный деятель по отношению к лицу, претендующему на его пост и выступающему в качестве его соперника на выборах.
Выборы в Конгресс дают избирателям возможность выразить свое одобрение деятельности Конгресса, переизбирая на следующий срок политиков, пребывающих в должности, — инкумбентов


Конгресс
325
(incumbents), или продемонстрировать неодобрение, «вышвырнув негодяев вон». Похоже, что избиратели чаще переизбирают, чем вышвыривают. Процент переизбранных удивительно высок; после большинства выборов, начиная с 1950 года, более 90% членов Палаты представителей остались на своих местах (см. рис. 8.1). На большинстве выборов в Палату представителей результаты соперников даже не приближаются к результатам инкумбентов; на выборах 2002 года большая часть инкумбентов получила по меньшей мере 60% голосов. На выборах в Сенат конкуренция между кандидатами выше, но процент переизбранных инкумбентов и здесь достаточно высок9.
Эти данные могут показаться неожиданными, так как отношение населения к Конгрессу в целом не отличается большим уважением. Опросы общественного мнения показывают, что две трети населения Америки о деятельности Конгресса отзываются неодобрительно10. Почти 60% считают, что как минимум половина всех членов Конгресса коррумпирована, а это серьезное обвинение против этого института в целом11. Но хотя американцы неуважительно отзываются о Конгрессе, в своих оценках они склонны проводить различие между институтом Конгресса в целом и своими представителями в нем. Только 15% считают, что их собственный представитель замешан в финансовых махинациях12.
Можете ли вы объяснить, почему...
если американцы недовольны Конгрессом, они постоянно переизбирают своих представителей?
Джерримендеринг
Целенаправленное изменение границ избирательного округа по выборам в Конгресс в интересах одной политической партии.
Пересмотр границ избирательных округов. Одним из объяснений эффекта пребывания в должности может послужить то, каким образом законодательные собрания штатов пересматривают границы избирательных округов по выборам в Конгресс после перераспределения мест между штатами по результатам очередной переписи населения. Законодательные собрания штатов имеют полную возможность при создании новых округов учитывать интересы инкумбентов от одной или от обеих партий. Изменение границ избирательного округа в интересах одной партии обычно называется «джерримандеринг» (gerrymandering).


326
Трудным путем демократии
Узнаваемость имени. Должность дает некоторые важные привилегии. Прежде всего имя инкумбента становится узнаваемым для избирателей просто потому, что он является действующим членом Конгресса. Пресс-секретари членов Конгресса способствуют росту узнаваемости имени своего босса, рекламируя его выступления и деятельность. Эта реклама направлена прежде всего на привлечение внимания местных медиа в родном округе конгрессмена, т.е. там, где находятся голоса избирателей13. Местная пресса, в свою очередь, охотно сообщает о том, чтб члены Конгресса говорят по тем или иным вопросам.
Еще один ресурс, доступный членам Конгресса, — это официальная привилегия бесплатного почтового отправления. Цель почтовых отправлений с факсимильной подписью члена Конгресса состоит в том, чтобы избиратели узнали имена своих законодателей и были осведомлены об их деятельности и достижениях. Периодические бюллетени новостей, например, почти всегда освещают успехи законодателей в обеспечении своего округа финансовыми средствами и проектами.
Патронажная работа
Решение проблем избирателей, особенно таких, которые сопряжены с деятельностью государственных органов.
Большая часть работы, выполняемой огромным штатом членов Конгресса, — это патронажная работа (case work), т.е. оказание избирателям таких услуг, как наведение справок о пенсионном пособии или разъяснение владельцу малого бизнеса, в какое федеральное агентство ему следует обращаться. Избиратели, которым была оказана такого рода помощь, обычно не забывают тех, кто им содействовал.
Финансирование избирательной кампании. Претендентам на должность, желающим вступить в борьбу с инкумбентом, потребуется солидная финансовая поддержка. Но и здесь у инкумбента есть преимущества. Во время выборов в 1999—2000 годах члены Палаты представителей, участвовавшие в перевыборах, получили 77,6% всех денег комитетов политического действия, вложенных в кампанию по выборам в Конгресс; их соперники — только 10,3%, а остаток средств достался претендентам на свободные места. В Сенате претенденты-соперники добились чуть большего успеха, получив 13,7% фондов комитетов политического действия по сравнению с 64,5%, доставшимися инкумбентам14. Претендентам- соперникам трудно собрать средства на свою кампанию, потому


Конгресс
327
что им приходится преодолевать сомнения спонсоров в своем успехе. Комитеты политического действия отдают значительное предпочтение инкумбентам (см. главу 7). Если они вложат деньги в соперника с сомнительными шансами на победу, то рискуют обидеть действующего политика, а этого они стремятся избегать.
Соперники, добившиеся успеха. Совершенно ясно, что все обстоятельства складываются в пользу инкумбентов и против их соперников. Тем не менее некоторые соперники все-таки берут верх над ныне действующими членами Конгресса. Каким образом? Партия, находящаяся в оппозиции, и комитеты политического действия, выступающие против некоторых инкумбентов, избирают объектом своих действий тех, кто уязвим по причине возраста, отсутствия должного опыта, скандала, неблагоприятного перераспределения округов или других факторов.
Претенденты на кресла сенаторов чаще одерживают верх, чем претенденты на место в Палате представителей, отчасти потому, что, как правило, это кандидаты, обладающие более высокими качествами. Часто это губернаторы или члены Палаты представителей, которые пользуются широкой известностью и могут привлечь значительные средства на проведение кампании, потому что считаются надежными кандидатами15.
Партия, контролирующая Белый дом, почти всегда теряет места в Палате представителей на промежуточных выборах, так как голосующие выплескивают свое недовольство президентом на кандидатов от его партии. Партия президента обычно теряет места и в Сенате. Выборы 1998 года также не сулили успеха демократам из-за скандального дела Клинтон—Левински. Но когда голоса были подсчитаны, результаты оказались ошеломляющими. Демократы фактически получили пять новых мест в Палате представителей, в Сенате же в целом все осталось без перемен16. Так как все ожидали успеха республиканцев, итог был широко истолкован как позорное поражение Великой старой партии (Grand Old Party — GOP)’.
Выборы 2000 года разочаровали демократов в Палате представителей, которые при всем своем благополучном и надежном положении смогли получить всего два новых места. Республиканцы остались партией большинства с незначительным перевесом в 221 к 212. (Два оставшихся члена — независимые.) Всего лишь шесть инкумбентов в Палате представителей потеряли свои места на выборах 2000 года. В Сенате демократы выбили пятерых республи-  ** Второе название Республиканской партии, которое с 70-х годов XIX века обычно используют республиканцы. — Прим. пер.


328
Трудным путем демократии
канцев-инкумбентов, потеряв при этом одного своего. Выборы в Сенат принесли с собой удивительную ничью — 50 на 50, которая сохранялась до тех пор, пока сенатор-республиканец Джим Джеф- фордс (Jim Jeffords) не покинул Республиканскую партию, после чего контроль в Сенате перешел к демократам.
На промежуточных выборах 2002 года партия президента Буша избежала неприятностей, характерных для этого этапа, и получила контроль над Сенатом и новые дополнительные места в Палате представителей, что усилило контроль республиканцев на Конгрессе 108-го созыва. Сенаторы-инкумбенты получили 24 из 29 мест, на которые проводились выборы, что составило 83%. В Палате представителей эффект пребывания в должности был еще более внушительным. Инкумбенты одержали небывалую победу, получив 98% мест.
Кого мы выбираем?
Репрезентативное представительство
Убеждение, что электорат будет более эффективно представлен законодателями, если те обладают схожими с ним ключевыми демографическими характеристиками, такими, как раса, этнос, религия, пол.
Люди, которых мы выбираем (а затем переизбираем) в Конгресс, не представляют собой срез американского общества. Ббльшая часть членов Конгресса — это профессионалы: преимущественно юристы, люди, занятые в бизнесе и системе образования17. Хотя почти треть американской рабочей силы составляют синие воротнички’, представители этой группы редко номинируются в Конгресс. Женщины и представители меньшинств долгое время также не были адекватно представлены на выборных должностях. Кроме того, многие женщины и представители меньшинств считают, что только те, кто принадлежит к их группам, т.е. люди, живущие одной с ними жизнью, могут по-настоящему представлять их интересы. Они разделяют убеждение в том, что представительство должно быть репрезентативным (descriptive representation), что законодательный орган должен отражать демографические характеристики населения, которое он представляет18.
Когда Конгресс внес поправки в Закон об избирательных правах в 1982 году, штаты стали стремиться провести границы округов таким образом, чтобы меньшинства были сосредоточены в одном месте, что давало афроамериканцам и испаноязычным американ-  ** Промышленные рабочие. — Прим. пер.


Конгресс
329
цам больше шансов оказаться на выборной должности. Решения Верховного суда также подталкивали штаты к тому, чтобы концентрировать меньшинства в избирательных округах по выборам в Палату представителей19. После переписи 1990 года штаты изменили границы этих округов с целью создания округов с преобладанием меньшинств. Некоторые округа приобрели очень странную форму, они тянулись через весь штат, захватывая районы, где в разных городах проживает чернокожее население, и оставляя соседние районы с белым населением для других округов. Это привело к увеличению примерно на 50% количества черных американцев, ставших членами Палаты представителей. После «перенарезки» округов и создания новых, с высокой концентрацией испаноязычных американцев, имеющих право голоса, представительство испаноязычных американцев в Палате также увеличилось.
Расовый джерримендеринг
Очерчивание границ избирательного округа таким образом, чтобы максимизировать шансы на победу кандидата от меньшинства.
В решении, которое удивило многих, Верховный суд в 1993 году постановил, что попытки штатов увеличить представительство меньшинств с помощью расового джерримандеринга (racial jerrymandering) могут ущемить права белых. В деле Шоу против Рено v. Reno) мнения разделились, однако большинством голосов было принято решение, что округ Северной Каролины, который растянулся на 160 миль от Даррэма до Шарлотты, является примером «политического апартеида». На самом деле суд постановил, что расовый джерримандеринг размежевал черных и белых вместо того, чтобы создать округа, охватывающие прилегающие друг к другу общины. В деле 1995 года Миллер против Джонсона {Miller v. Johnson) Верховный суд пошел еще дальше, ограничив действия Закона об избирательных правах. Суд большинством голосов постановил, что штаты не должны очерчивать границы округа, исходя из «расовой принадлежности как главного фактора»20. В деле Эбрамс против Джонсона {Abrams v. Johnson) (1997) суд вновь подтвердил свою позицию, когда воспрепятствовал созданию округа в юго-западной части Джорджии, в котором чернокожее население составляло большинство. По мнению суда, такой округ нельзя было создать, не «ступив на путь расового джерримандеринга»21. Таким образом, обвинение относилось не только к границам округа, но и к самому намерению очерчивать границы в интересах какой-либо этнической или расовой группы. Если равенство требует репрезентативного представительства, тогда указание суда штатам отойти от расового джерри-


330
Трудным путем демократии
мандеринга означает отход от равенства в Конгрессе. Но, по иронии судьбы, распределение чернокожих и испаноязычных американцев, имеющих право голоса, по большему числу округов, а не сосредоточивание их в относительно небольшом количестве, может фактически увеличить их влияние. Больше представителей будут иметь в своих округах значительное количество избирателей из числа меньшинств и должны будут учитывать их мнения при определении своей позиции по тем или иным проблемам.
Как вопросы выносятся на повестку дня Конгресса
Формально законодательный процесс начинается тогда, когда какой-либо член Конгресса вносит на рассмотрение законопроект, проект нового закона. В Палате представителей конгрессмены опускают новые билли в урну, ящик красного дерева рядом с кафедрой, за которой председательствует спикер. Сенаторы подают свои билли одному из секретарей Сената или сами предлагают их на пленарном заседании22. Но, прежде чем законопроект, направленный на решение некоей проблемы, будет внесен на рассмотрение, кто-то должен осознать, что проблема существует или что вопрос требует разрешения. Другими словами, проблема (или вопрос) каким-то образом должна стать пунктом повестки дня Конгресса. Слово повестка имеет два значения в словаре политологов: 1) узкое — формальный список дел, которые необходимо сделать, такой, как календарный план голосования по законопроектам; 2) широкое — неточный, отсутствующий в письменной форме круг вопросов, которые рассматривает некая организация. Здесь мы используем этот термин в его втором, широком смысле.
Хотя может сложиться впечатление, что многие вопросы, над которыми работает Конгресс, существовали всегда, все они имеют свою точку отсчета. Зарубежная помощь, национальный долг, социальная защита были поставлены почти на каждой из недавних сессий Конгресса. Другие проблемы возникают внезапно, особенно те, которые касаются технологических новшеств. В последнее время ведутся споры вокруг вопроса о генетически измененных продуктах питания. Защитники потребителей провели через Конгресс закон, требующий, чтобы продукты питания, полученные в результате биоинженерных технологий, были снабжены соответствующим ярлыком. Члены Конгресса от аграрных округов представили отчеты о том, что такие продукты безопасны. Как только технология начала использоваться для изменения сельскохозяйственных культур и продуктов питания, постановка этого спорного вопроса на повестку дня Конгресса стала неизбежной23.


Конгресс
331
Политика в меняющейся Америке
8.1. 	Был ли импичмент правильным выбором?
Одна из наиболее примечательных сторон импичмента Клинтона состояла в том, что все главные участники этого действия так или иначе пострадали. Хотя Клинтон и был со временем оправдан Сенатом, импичмент нанес ему незаживающую душевную рану. Интрижка со стажеркой в два раза моложе его навсегда опорочила имя Клинтона как президента.
Американцы также резко осудили независимого прокурора Кеннета Старра. Республиканец Старр так и не смог убедить общественность, что в своих действиях он не руководствовался партийными интересами. Уверенность в своей безупречности подвела его, и, ведя расследование, он повел себя чрезмерно агрессивно, особенно с лицами, имевшими лишь косвенное отношение к делу, такими, как мать Моники Левински, которую он заставил свидетельствовать против дочери перед Большим жюри.
Пострадали также ведущие лица в руководстве Республиканской партии в Конгрессе. Спикер Ньют Гингрич подал в отставку через несколько дней после того, как республиканцы потерпели неудачу на выборах в Конгресс в 1998 году, что широко расценивалось как выражение осуждения партии за ее по¬
пытки объявить импичмент президенту. Боб Ливингстон, которого партия поставила на место Гингрича, фактически так и не стал спикером, потому что вскоре после его избрания появилась статья, в которой говорилось о его супружеской неверности. Ливингстон быстро подал в отставку и покинул Конгресс. Как уже упоминалось ранее, Генри Хайда также уличили во внебрачных связях. Репутация Трента Лотта — лидера сенатского большинства — была погублена прессой. В нескольких статьях отмечалось, что он недавно выступал в Совете консервативных граждан (Council of Conservative Citizens), организации белых расистов. Либеральный журнал New Republic сообщил о том, что кнут (секретарь) партийной фракции Конгресса в Палате представителей Том Делэй, по всей видимости, лгал суду в письменных показаниях под присягой о своей роли в компании по производству пестицидов.
Республиканцы заявляют, что они стали добычей журналистов в «охоте на ведьм». Многим демократам это казалось заслуженной карой за беспрестанное преследование Клинтона в консервативных изданиях и организациях во время его президентства. Тем не менее респуб¬


332
Трудным путем демократии
ликанцы были правы, доказывая, что пресса, возможно, не стала бы публиковать эти сведения, если бы Великая старая партия не стремилась объявить Клинтону импичмент.
То, что прегрешения политиков стали достоянием общественности, лишь отчасти было причиной разочарования американцев в процессе импичмента. К тому моменту, когда Сенат проголосовал за оправдание президента, прошло более года с момента появления первых сведений об истории с Левински. Большая часть американцев хотела, чтобы дело об импичменте закончилось, и закончилось поскорее. Справедливости ради следует признать, что обвинения и суд над президентом должны были проводиться не поспешно, а со всей должной тщательностью, и Конгресс был прав, не став торопить развитие событий.
Более серьезный вопрос, конечно же, заключается в том, был ли импичмент правильным ответом на сокрытие легкомысленных сексуальных действий? Республиканцы настаивали на том, что импичмент — единственное средство, которое предусматривает Конституция для наказания президента. Конституция считает «измену, подкуп или другие серьезные преступления и недостойное поведение» основанием для вынесе- ния импичмента, но не дает
никакого разъяснения по поводу того, что стоит за этими словами.
Мы знаем, что создатели Конституции были обеспокоены возможностью злоупотребления властью президентом и понимали, что оно может принимать разные формы. В отчете о Конституционном конвенте Джеймс Мэдисон ссылается на слова Эдмунда Рэндольфа из Виргинии, который сказал делегатам: «Проступок, где бы он ни был обнаружен, должен быть наказан. Глава исполнительной власти будет иметь большую возможность злоупотреблять своей властью».
Но создатели Конституции были также обеспокоены и тем, что законодательный орган мог злоупотреблять своим правом объявлять импичмент, с тем чтобы получить дополнительную политическую власть над президентом. Чарльз Пинкни (Charles Pinckney) из Южной Каролины выражал беспокойство, что импичмент мог быть использован как розга в борьбе с главой исполнительной власти, и это могло бы «значительно подорвать его независимость». В итоге, однако, делегаты поняли, что им нужно разработать некое положение, по которому можно привлечь к ответственности президента, совершившего серьезные правонарушения.
Но если потребность в про- цедуре импичмента ясна, то об-


Конгресс
333
стоятельства, при которых она должна быть приведена в действие, остаются неясными. Разве нет других средств наказания президента, помимо конституционных положений? Осуждение, вынесенное Сенатом, требует того, чтобы президент был снят с занимаемого поста, что является крайней мерой наказания за некоторые проступки. Многие предлагали Сенату вынести порицание Клинтону и, таким образом, пристыдив президента за его поведение, не доводить дело до импичмента.
Но большинство республиканцев в Конгрессе посчитали, что вынесение порицания — недостаточно действенная мера и что законодатели должны выполнить свой конституционный долг, проголосовав за импичмент.
Другая возможность состоит в том, чтобы дать судам разбирать любые возможные нарушения, совершенные президентом, которые не влекут за собой процедуру импичмента. Связанный с нею вариант — позволить судам разбирать дело по обвинению против президента после того, как он оставил должность. Однако это означает, что правосудие откладывается, как это было в случае с Полой Джонс, которая все уладила с президентом вне суда.
Дилемма, перед которой стояли создатели Конституции, сегодня не кажется более легкой. Как защитить себя от президентов, нарушающих закон, не давая при этом возможности их противникам без должного на то основания уничтожить их по политическим причинам?
Иногда какое-то исключительное событие заставляет нацию обратить внимание на проблему. Взрыв в шахте в Западной Виргинии в 1968 году унес жизни 78 шахтеров. Конгресс немедленно начал работу над законами, обеспечивающими безопасность шахтеров24. Поддержка президента может также привести к тому, что вопрос будет включен в повестку дня. Интерес медиа к президенту дает ему возможность привлечь внимание страны к проблемам, которые, как он считает, требуют тех или иных действий правительства.
Внутри Конгресса партийные лидеры и главы комитетов также могут влиять на политическую повестку дня. Иногда осознанию проблемы способствуют усилия группы интересов.
Как законопроект становится законом: общий обзор
Процесс подготовки законопроектов (биллей) и прохождения их через Конгресс относительно прост в том смысле, что он состоит из определенных этапов. Что осложняет процесс, так это разнообразие процедур законодательства на каждом этапе. Здесь мы просто


334
Трудным путем демократии


Конгресс
335
Рис. 8.2. Законодательный процесс
Процесс, в результате которого законопроект становится законом, подвержен значительным вариациям. Эта диаграмма показывает типичный путь прохождения законопроекта. Важно помнить, что законопроект может быть отклонен на любом этапе из-за отсутствия поддержки.
рассмотрим обычную процедуру принятия законов. В ряде следующих разделов мы обсудим некоторые сложности этого процесса.
После того как законопроект внесен на рассмотрение в одной из палат, он поступает под юрисдикцию комитета в этой области политики (см. рис. 8.2). Законопроект в банковской сфере, например, передается в Комитет по банковским и финансовым услугам (Banking and Finance Services Committee) Палаты представителей или в Комитет по делам банков, жилищному строительству и городским проблемам (Banking, Housing, and Urban Affairs Committee) Сената. Когда комитет начинает рассмотрение законопроекта, он передает его специализированному подкомитету. Подкомитет может провести слушание и организовать изучение законопроекта. Первоначальный текст законопроекта изменяется или пересматривается. Если он принимается в той или иной форме, его передают на рассмотрение комитета в полном составе. Когда законопроект одобрен комитетом, он направляется всем членам палаты, где его будут обсуждать, вносить поправки и в итоге примут или отклонят.
Законопроекты, прошедшие комитеты Палаты представителей, перед вынесением на рассмотрение палаты в полном составе передаются Комитету по регламенту и распорядку (The Rules Committee). Комитет прилагает к законопроекту правила, которые определяют порядок будущих дебатов на пленарном заседании и обычно уточняют регламент дебатов и типы поправок, которые могут быть внесены членами Палаты представителей. В Сенате нет комитета с аналогичными функциями, хотя ограничения по продолжительности прений могут быть достигнуты через «совместное единодушное соглашение» (см. раздел «Процедурные правила» в этой главе).
Вето
Отклонение президентом законопроекта, который прошел обе палаты Конгресса. Конгресс может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате.
Даже если обе палаты Конгресса принимают законопроект по одному и тому же вопросу, версии Сената и Палаты представителей обычно различаются. В этом случае согласительный комитет,


336
Трудным путем демократии
состоящий из законодателей обеих палат, определяет различия и вырабатывает компромиссный вариант. Этот вариант возвращается в каждую палату для еще одного голосования. Если обе палаты одобряют законопроект, его отправляют президенту на подпись (одобрение) или для наложения вето (veto — «отклонение»).
Как только президент подписывает законопроект, он становится законом. Если президент налагает вето, законопроект отправляется назад в Конгресс с указанием причин отклонения. Законопроект становится законом, только если Конгресс преодолевает вето президента двумя третями голосов в каждой палате.
Карманное вето
Способ похоронить законопроект, принятый обеими палатами Конгресса, который состоит в том, что президент не подписывает его и не налагает на него вето в течение десяти дней с момента получения, и если на эти десять дней приходится перерыв в заседаниях Конгресса, то законопроект считается отклоненным.
Если президент не подписывает законопроект и не налагает на него вето в течение десяти дней с момента получения (не считая воскресений), законопроект становится законом. Но если на эти десять дней приходится перерыв в заседаниях Конгресса, то президент, воспользовавшись правом карманного вето (pocket veto), может похоронить законопроект, не подписав его.
Содержание законопроекта может быть изменено на любой стадии процесса в любой из палат. Для тех, кто хочет оказывать влияние на процесс законотворчества (и соответственно выработки политики) в Конгрессе, существует множество способов. Эта открытость находится в полном соответствии с плюралистической моделью демократии. По мере того как законопроект проходит все этапы на долгом пути превращения в закон после его подписания президентом25, в него в поисках консенсуса все время вносятся поправки. Процесс может быть мучительно медленным и часто безрезультатным. Помешать закону состояться гораздо проще, чем претворить его в жизнь. Процесс часто дает группам возможность изложить свои предпочтения и, если есть необходимость, помешать своим оппонентам.
Комитеты - рабочие лошадки Конгресса
Вудро Вильсон как-то заметил: «Конгресс в период сессии — это Конгресс напоказ, Конгресс в период заседаний в комитетах — это Конгресс за работой»26. Настоящий процесс законодательства происходит в комитетах Конгресса.


Конгресс
337
Разделение труда между комитетами
Палата и Сенат подразделены на комитеты по той же причине, что и другие крупные организации поделены на департаменты и подразделения, — для развития и использования опыта экспертных оценок в отдельных областях. Например, решения Конгресса по системам вооружений требуют специального знания, которое не имеет большого значения для принятия решений по компенсации затрат на медицинское страхование. Есть смысл в том, чтобы одни члены Конгресса посвящали больше времени изучению вопросов обороны, постепенно становясь крупными экспертами в этой области, в то время как другие сосредоточивались бы на проблемах здравоохранения.
В конечном счете все члены Конгресса должны голосовать по каждому законопроекту, исходящему из комитетов. Те, кто не входит ни в какой определенный специализированный комитет, полагаются на компетентность членов комитета в тщательном изучении вопросов, выработке компромисса, если это необходимо, и предложении толкового законопроекта, который имеет все шансы быть принятым. Каждый член Конгресса самостоятельно оценивает достоинства законопроекта. Но когда законопроект доходит до Палаты представителей или Сената, члены Конгресса могут голосовать только по некоторому ограниченному количеству поправок (если таковые вообще выносятся на голосование), прежде чем скажут свое «да» или «нет» законопроекту в целом.
Постоянный комитет
Постоянно действующий комитет Конгресса, который специализируется в определенной области законодательства.
Постоянные комитеты. Существуют несколько различных видов комитетов Конгресса, но основным является постоянный комитет (standing committee). Это постоянно действующие комитеты, специализирующиеся в определенной области законодательства, например, Комитет Палаты представителей по юридическим вопросам (House Judiciary Committee) или Комитет Сената по вопросам окружающей среды и общественных работ (Senate Environment and Public Works Committee). Бблыпая часть повседневной работы над проектом закона происходит в восемнадцати постоянных комитетах Сената и двадцати постоянных комитетах Палаты представителей. Как правило, от шестнадцати до двадцати сенаторов работают в каждом постоянном комитете Сената, и в среднем 42 человека — в каждом комитете Палаты представителей. Соотно¬


338
Трудным путем демократии
шение демократов и республиканцев в постоянных комитетах обычно отражает процентное соотношение членов партий в Сенате и Палате представителей в целом.
За небольшим исключением, постоянные комитеты далее подразделяются на подкомитеты. Комитет по сельскому хозяйству (House Agriculture Committee) Палаты представителей имеет, например, пять подкомитетов, среди них один по специальным сельскохозяйственным культурам, другой по домашнему скоту, молочному скоту и домашней птице.
Объединенный комитет
Комитет, состоящий из членов как Палаты представителей, так и Сената.
Другие комитеты Конгресса. Члены Конгресса могут также работать в объединенных, специальных и согласительных комитетах. Объединенные комитеты (joint committee) состоят из членов как Палаты представителей, так и Сената. Подобно постоянным комитетам, объединенные комитеты занимаются определенными областями политики. Объединенный экономический комитет (Joint Economic Committee), например, анализирует экономическую политику страны. Объединенные комитеты обладают гораздо меньшими полномочиями, чем постоянные, потому что они почти всегда ограничены в праве вносить законопроекты на рассмотрение в Палату представителей или Сенат.
Специальный комитет
Временный комитет Конгресса, созданный для выполнения определенных задач. Когда задача выполнена, комитет распускается.
Специальный комитет (select committee) — это временный комитет, создаваемый с определенной целью. Конгресс учреждает специальные комитеты с тем, чтобы они занимались особыми обстоятельствами или вопросами, которые выходят за пределы компетенции постоянных комитетов либо относятся одновременно к компетенции более чем одного постоянного комитета. Комиссия Сената, которая занималась Уотергейтом, была специальным комитетом, созданным исключительно для этой цели.
Согласительный комитет
Временный комитет, созданный для того, чтобы определить различия между версиями конкретного законопроекта, представленными Палатой и Сенатом.


Конгресс
339
Согласительный комитет (conference committee) — также временный комитет, создаваемый для того, чтобы определить различия между версиями конкретного законопроекта, представленного Палатой и Сенатом. Члены этого комитета назначаются из постоянных комитетов или подкомитетов в каждой из палат Конгресса, которая первоначально занималась законопроектом и выносила его на обсуждение. В зависимости от характера различий и важности законопроекта, согласительный комитет может заседать часами или неделями без перерыва. Когда согласительный комитет приходит к компромиссу, он вносит законопроект на обсуждение обеих палат, которые затем должны либо одобрить, либо отвергнуть компромиссный вариант; вносить поправки или как-то менять его они не могут. Только от 15% до 25% всех законопроектов, которые в итоге принимаются Конгрессом, попадают в согласительный комитет. Но почти все они — это важные и спорные законопроекты27. В остальных случаях председатели комитетов и подкомитетов обеих палат улаживают разногласия путем неформальных переговоров.
Приобретение делового опыта и стажа работы в Конгрессе
Старшинство
Годы постоянной работы в определенном комитете Конгресса.
Когда член Палаты представителей или сенатор становится членом какого-то комитета, он стремится остаться в нем, чтобы накопить деловой опыт (стать экспертом) и приобрести влияние. Влияние растет со старшинством (seniority), или непрерывным стажем работы в определенном комитете. В своем стремлении приобрести необходимый опыт работы и увеличить стаж члены Конгресса стремятся оставаться в тех же самых комитетах. Однако иногда они меняют место, когда им предоставляется возможность перейти в более престижный комитет, такой, как Комитет по доходам и расходам (Committee of Ways and Means) в Палате представителей или Комитет по финансам (Finance) в Сенате, или же в комитет, который занимается законами, жизненно важными для их избирателей.
В каждом комитете первый по старшинству член партии большинства (обладающий наибольшим стажем) становится председателем комитета (партия большинства в каждой палате контролирует руководство комитета). Другие старшие члены партии большинства, также обладающие многолетним стажем, возглавляют подкомитеты. Люди, занимающие такое же положение в партии


340
Трудным путем демократии
меньшинства, приобретают статус влиятельных лиц партии меньшинства. Бесчисленное множество подкомитетов в Палате представителей и в Сенате предоставляет широкие возможности утверждения статуса и власти.
После того как республиканцы установили контроль над Палатой представителей в 1994 году, спикер палаты Ньют Гингрич (Newt Gingrich) разрушил традицию, существовавшую в системе старшинства, отказав трем республиканцам, которые должны были стать главами комитетов, чтобы выбрать тех членов комитетов, которые, по его мнению, будут особенно консервативны и агрессивны в продвижении программы Республиканской партии. Подобным образом спикеры не назначали председателей комитетов Палаты представителей с тех пор, как в первой половине XX века палатой железной рукой правил Дядя Джо Кэннон — Джозеф Кэннон (Joseph Gurney Cannon)28. Гингрич также настоял на введении ограничения срока пребывания в должности председателей комитетов и подкомитетов шестью годами. Республиканские лидеры Палаты представителей продолжили эту политическую линию. В январе 2001 года спикер Хастерт (Hastert) и Руководящий комитет (Steering Committee)* не взяли на замещение вакантных должностей председателей комитетов первых по старшинству членов.
То, как организованы и под чьим руководством работают комитеты и подкомитеты в Конгрессе, важно, потому что в них готовятся политические решения. Первым шагом в создании законопроекта является сбор информации по определенному вопросу. Персонал комитета изучает проблему, комитет также может провести слушание, чтобы получить сведения от экспертов, обладающих специальными знаниями предмета.
Сессии, на которых подкомитеты и комитеты реально обсуждают законопроекты и вносят в них поправки, называются редакционными. Процесс, посредством которого комитеты приходят к решениям, может протекать по-разному. Во многих комитетах существует устоявшаяся традиция принимать решения на основании консенсуса. Председатель, влиятельный член партии меньшинства и прочие члены комитетов интенсивно работают на официальных сессиях комитета и на неофициальных переговорах, чтобы найти компромисс в вопросах, по которым члены комитета не могут договориться. В других комитетах их члены руководствуются
* Рабочий орган Палаты представителей, состоящий из представителей партии большинства. Его главной функцией является контроль за ходом рассмотрения законопроектов в Палате. — Прим. пер.


Конгресс
341
ярко выраженными идеологическими и партийными убеждениями. Однако председатели комитетов и подкомитетов предпочитают находить способы преодоления внутренне присущих им идеологических и партийных разногласий, с тем чтобы прийти к компромиссным решениям, которые будут приемлемы для более широкого круга членов палаты. Искусство председателей комитетов в формировании коалиций, способных создать законопроект, который может быть вынесен на пленарное заседание Палаты, является жизненно важным.
Парламентский надзор: законодательство под контролем
Надзор
Контроль над деятельностью агентств, цель которого — определить, выполняет ли агентство порученные ему программы в соответствии с указаниями Конгресса.
В Вашингтоне часто говорят: «Знание — сила». Для того чтобы Конгресс сохранял свое влияние над созданными им программами, он должен знать, как с ними справляются агентства, отвечающие за их реализацию. Для этой цели законодатели и их комитеты осуществляют надзор (oversight) за деятельностью агентств, цель которого — определить, выполняет ли определенное агентство порученные ему программы в соответствии с указаниями Конгресса.
Конгресс осуществляет свои контрольные полномочия с помощью различных средств. Наиболее очевидная форма контроля — это слушание. Слушание может быть частью рутинной проверки или проводиться в ответ на полученную информацию о возникновении серьезной проблемы с определенной программой или с ее реализацией агентством. Еще одна форма контроля Конгресса за работой департаментов и агентств — это запрос отчета о работе определенного агентства. Очень большой объем работы Конгресса по надзору приходится на неформальные практики. Между председателями комитетов и подкомитетов и администраторами агентства и между штатными сотрудниками комитетов и высшим руководством агентства поддерживается постоянный контакт.
Контроль Конгресса над исполнительной властью резко усилился с начала 1970-х годов29. Основная причина усиления надзора состояла в том, что Конгресс смог определить себе штат сотрудников, необходимый для контроля над растущим федеральным правительством30. В дополнение к значительному расширению


342
Трудным путем демократии
штата помощников членов Конгресса и персонала комитетов Палаты и Сената Конгресс укрепил свою аналитическую базу, создав Бюджетное управление Конгресса (Congressional Budget Office), а также усилив Управление общей бухгалтерской отчетности Конгресса (General Accounting Office — GAO) и Исследовательскую службу Конгресса (Congressional Research Service of the Library of Congress)*.
Существует стереотипное представление о надзоре как процедуре слушания, когда рассерженные законодатели сажают перед телевизионными камерами администраторов каких-нибудь агентств и начинают распекать их за недавний скандал или ошибку. Нечто подобное действительно происходит, но по крайней мере некоторые члены комитета являются защитниками программ, за которыми они осуществляют надзор, так как эти программы приносят пользу избирателям в их округах. Члены комитетов Палаты представителей и Сената, например по сельскому хозяйству, как демократы, так и республиканцы, хотят удачного осуществления программ по фермерскому хозяйству. Надзор в основном предназначен для того, чтобы найти пути улучшить программы, а не дискредитировать их31.
Комитеты с точки зрения мажоритарной и плюралистической моделей демократии
Лежащая в основе государственного управления система комитетов и подкомитетов наделяет их и особенно их председателей огромным объемом властных полномочий. Это особенно верно в отношении Палаты представителей, каналы влияния которой более децентрализованы, чем в Сенате, и члены которой более ограничены в своей возможности вносить поправки в ходе пленарных заседаний Палаты. Члены комитета могут похоронить законопроект, не вынося его на рассмотрение Палаты или Сената в полном составе. Влияние членов комитета распространяется еще дальше, на сферу дебатов. Многие из них также создают согласительные комитеты, на которые возлагается задача прийти к компромиссному варианту законопроекта.
В некоторых отношениях система комитетов усиливает плюрализм в американской политике. Члены Палаты представителей и сенаторы избираются определенными округами и штатами, они стремятся стать членами тех комитетов, которые принимают ре¬
* Группа сотрудников Библиотеки Конгресса, занимающаяся исследователь- ской деятельностью по запросам комитетов и отдельных членов Конгресса. Насчитывает около 900 сотрудников. — Прим. пер.


Конгресс
343
шения, наиболее важные для их избирателей. Члены Конгресса из аграрных округов, например, стремятся стать членами комитетов по сельскому хозяйству Палаты представителей и Сената. В результате комитеты, члены которых представляют избирателей, крайне заинтересованных в той области политики, которой занимаются комитеты, склонны к написанию законов, благоприятных для этих групп избирателей.
На комитеты можно взглянуть и с позиций мажоритарной модели демократии. Состав большинства комитетов обычно похож на состав Конгресса с точки зрения идеологических установок каждой из представленных партий. Даже если взгляды комитета не совпадают со взглядами Палаты в полном составе, комитет ограничен в законотворчестве, потому что законопроект не может стать законом, если он не будет одобрен в обеих палатах Конгресса. Следовательно, при формулировке законопроекта комитеты ориентируются на то, как он будет воспринят другими членами Палаты представителей и сенаторами. Партии внутри каждой палаты также имеют средства вознаграждения членов, которые проявляют исключительную лояльность к партийным приоритетам. Партийные комитеты и партийное руководство в каждой из палат делают назначения в комитеты и отвечают на просьбы о переводе из менее престижного в более престижный комитет. Те, кто голосует в основном солидарно с партией, получают наилучшие назначения32.
Лидеры и их последователи в Конгрессе
В организационной структуре Палаты представителей и Сената над председателями комитетов есть еще один вышестоящий уровень власти. Лидеры Демократической и Республиканской партий в каждой палате работают таким образом, чтобы максимально усилить влияние своей партии, стараясь при этом обеспечить четкость и эффективность работы своей палаты. Деятельность обеих палат также подчинена правилам и нормам, которые каждая из них выработала с годами.
Задача лидеров
Спикер Палаты представителей
Должность председателя Палаты представителей.
Каждая из двух партий избирает лидера в каждой из двух палат. В Палате представителей лидер партии большинства — это спикер


344
Трудным путем демократии
Палаты представителей (speaker of the House), который с молотком в руке ведет заседания с украшенной орнаментом кафедры. Лицо, занимающее такой же пост в партии оппозиции, является лидером меньшинства Палаты представителей. Должность спикера предусмотрена Конституцией, но Конституция не содержит перечня его обязанностей. Лидер меньшинства не упомянут в Конституции, но эта должность превратилась в важный партийный пост в Палате представителей.
Лидер большинства
Глава партии большинства в Сенате; второе лицо партии большинства в Палате представителей.
По Конституции вице-президент США является главой Сената. Но на деле вице-президент редко посещает заседания Сената, за исключением тех случаев, когда возникает вероятность разделения голосов поровну и его голос необходим для создания перевеса в чью-то пользу. Исполняющий обязанности председателя (president pro tempore — президент «на время»), избранный партией большинства, должен возглавлять Сенат в отсутствие вице-президента, но по существующей традиции эта конституционная должность — только почетная. Подлинная власть в Сенате находится в руках лидера большинства (majority leader). Самый высокий пост в партии, находящейся в оппозиции, — это лидер меньшинства (minority leader) Сената. Официально лидер большинства не возглавляет сессии Сената (есть ротация на посту президента pro tempore). Но лидер большинства обязательно согласовывает проведение законодательной работы с лидером меньшинства.
Лидерам партий принадлежит определяющая роль в проведении законопроектов через Конгресс. Их самая важная задача — стимулировать переговоры и договариваться по поводу содержания закона. Когда проблемный вопрос приводит к разногласиям внутри их партии, их палаты, обеих палат или их палаты и Белого дома, лидеры должны взять на себя инициативу в выработке компромисса. Ежедневно, день за днем, они встречаются с другими членами палаты, стремясь достичь соглашения, которое устроит большинство на пленарном заседании. Партийные лидеры не только пытаются выработать оптимальное решение, которое принесет им голоса, они должны также убедить других (особенно глав влиятельных комитетов), что их решение наилучшее из возможных. После нескольких первых лет пребывания на посту лидера партии большинства в Сенате Боб Доул сказал, что более подходя¬


Конгресс
345
щим названием этой должности было бы не «лидер партии большинства» («majority leader»), а «проситель партии большинства» («majority pleader»)33.
Еще в 1950-х годах в законодательном процессе доминировали сильные лидеры. В современном Конгрессе, однако, лидерам трудно контролировать рядовых членов Конгресса, так как те имеют независимый электорат в своих округах и штатах и получают значительный объем финансовых средств на проведение избирательных кампаний из источников вне партии. Современные партийные лидеры — это организаторы коалиций, а не автократы.
Когда в 2001 году начал работу 107-й Конгресс, его лидеры столкнулись с необычной проблемой. Сенат, где каждая партия имела по 50 мест, номинально контролировался республиканцами, поскольку при «ничейном» голосовании по тому или иному вопросу решающий голос принадлежал вице-президенту Дику Чейни. В мае 2001 года сенатор Джеймс Джеффордс ошеломил всех, когда вышел из Республиканской партии, сказав, что будет работать как независимый сенатор. Контроль над Сенатом, таким образом, перешел к демократам. Демократ Том Дэшль (Тот Dashle) стал лидером большинства, а республиканец Трент Лотт (Trent Lott) — лидером меньшинства. Билл Фрист (Bill Frist) стал лидером большинства в Сенате на 108-м Конгрессе, который контролировался республиканцами, после того как неоднозначные замечания, сделанные Лоттом, стоили ему его работы.
В Палате представителей спикер Хастерт также столкнулся с трудностями на Конгрессе 107-го созыва. Воспользовавшись перевесом всего в девять голосов, он призвал всех членов партии держаться одной линии, чтобы провести закон, против которого сплоченно выступала партия демократов. Среди республиканцев как крайне правые консерваторы, так и умеренные центристы использовали этот небольшой перевес в голосовании в качестве рычага, с помощью которого можно было заставить руководство пойти на уступки. Понятно, что Хастерту пришлось создавать двухпартийные коалиции центристского характера. Эта ситуация означала сделки с демократическим руководством — задача не из самых легких. Несмотря на первоначальные усилия руководства обеих партий выступить единым фронтом после 11 сентября 2001 года, с приближением выборов в ноябре 2002 года сугубо партийные интересы вынудили лидеров занять антагонистические позиции. Благодаря победам, одержанным республиканцами на выборах в Конгресс 108-го созыва, спикер Хастерт сохранил свой пост. Нэнси Пелози (Nancy Pelosi) заменила Ричарда Гепхардта (Richard Gephardt) на посту лидера партии меньшинства.


346
Трудным путем демократии
Процедурные правила
Деятельность Палаты и Сената регулируется как формальными правилами, так и неформальными нормами поведения. Правила в каждой палате по большей части относятся к вопросам парламентской процедуры. Например, правила диктуют распорядок законодательного процесса, в них излагается, когда и как определенные виды законопроектов могут быть вынесены на пленарное заседание палаты.
Важное различие между двумя палатами состоит в том, что в Палате представителей работает Комитет по регламенту и распорядку (Rules Committee), который руководит дебатами на пленарных заседаниях Палаты. За неимением подобного комитета, который выступает в роли полицейского, регулирующего дорожное движение, давая возможность законопроекту дойти до дебатов в зале заседаний Палаты, Сенат полагается на «совместное единодушное соглашение» о времени начала дебатов и их продолжительности. Достаточно, чтобы только один сенатор высказался против, и соглашение теряет силу. Как правило, однако, сенаторы не высказываются против «совместного единодушного соглашения», так как знают, что оно может понадобиться им самим, когда руководством будет планироваться обсуждение их собственных законопроектов.
Обструкция
Тактика умышленного затягивания хода сессии, используемая в Сенате. Заключается в продолжительном выступлении не по существу дела, цель которого — воспрепятствовать принятию закона.
Сенатор, которому крайне необходимо приостановить законопроект, может прибегнуть к тактике обструкции (filibuster) и постараться заболтать его. По исторически сложившейся традиции Сенат предоставляет своим членам право вести дебаты, не ограничивая себя по времени. Рекорд самого длинного выступления принадлежит сенатору-республиканцу Строму Термонду из Южной Каролины, который выдержал марафон в 24 часа и 18 минут34. В Палате представителей никто не имеет права выступать в прениях более часа, если на то не дано согласия всех членов Палаты.
Прекращение прений
Механизм прекращения обструкции в Сенате.


Конгресс
347
После того как в 1917 году обструкция, организованная небольшой группой сенаторов, заболтала законопроект президента Вильсона о вооружении торговых судов — законопроект, который поддерживало большинство сенаторов, — Сенат принял положение о процедуре прекращения прений (cloture), ограничивающее продолжительность дискуссии. Петиция, подписанная шестнадцатью сенаторами, предлагает постановку на голосование вопроса о прекращении прений. Сейчас для постановки на голосование вопроса о прекращении прений необходимы голоса 60 сенаторов. Хотя существует серьезная критика практики обструкции, внутри Сената нет заметного движения за изменение правил ведения дебатов.
Этика поведения
Обе палаты имеют кодексы поведения, которые помогают им функционировать. Эти кодексы являют собой по большей части неписаные нормы, хотя некоторые были официально приняты в качестве правил. Члены Конгресса понимают, что они должны избегать личных конфликтов, чтобы Конгресс не раскололся на враждующие фракции, неспособные работать вместе. Одно из наиболее знаменитых требований кодекса поведения заключается в том, что члены Конгресса должны демонстрировать уважение при обращении к своим коллегам в публичных выступлениях. Во время дебатов на пленарных заседаниях ярые противники традиционно обращаются друг к другу не иначе, как: «Мой хороший друг, уважаемый сенатор от...» или «Мой глубокоуважаемый коллега...». Не существует строгих мерок уровня вежливости в Конгрессе, но, похоже, в последние годы он упал35.
Вероятно, самая важная норма поведения в Конгрессе состоит в том, что каждый член Конгресса должен быть готовым идти на взаимные уступки. Выработка политических решений — это двусторонний процесс, в котором необходимо как брать, так и отдавать, он требует компромисса. Однако это не предполагает, что члены Конгресса должны идти против своей совести в вопросах политики лишь для того, чтобы достичь договоренности. Скорее, они должны уметь выслушать другую сторону и приложить все усилия для достижения разумного компромисса. Совершенно очевидно, что, если каждый будет настаивать на своем, соглашение никогда не будет достигнуто. Более того, политические вопросы слишком редко бывают настолько ясными, чтобы компромисс разрушил чью-то позицию.
Некоторые важные нормы поведения в последние годы изменились; среди них требование, чтобы младшие члены Пала¬


348
Трудным путем демократии
ты представителей и Сената первую пару лет работы в Конгрессе были на роли учеников, разделяя мнения и следуя решениям своей партии и старших членов комитета. Семьдесят три новых конгрессмена от Республиканской партии, ставших членами Палаты представителей после ошеломительной победы республиканцев в 1994 году, сделали заявление, что они воспользуются своим численным преимуществом в Конгрессе, чтобы изменить процедуру ведения дела в Конгрессе. Один из новых членов Великой старой партии сказал: «Мы — другие и не собираемся страдать от существующих в Палате порядков»36. Со временем когорта 1994 года стала более походить на своих предшественников, но, тем не менее, эта большая группа новых членов разрушила те остатки системы ученичества, которая считалась нормой.
Можете ли вы объяснить, почему...
в Конгрессе так любят вести политический торг?
Законодательная среда
В этом разделе мы проанализируем широкий контекст законодательства, который влияет на принятие решений в Конгрессе. Более подробно мы рассмотрим влияние на законодателей политических партий, президента, избирателей и групп интересов. Влияние первых двух факторов склоняет Конгресс в сторону мажоритарной демократии, двух других — в сторону плюралистической модели.
Политические партии
Может показаться, что национальные политические партии имеют в своем распоряжении ограниченные ресурсы воздействия на законодателей. Они не контролируют выдвижение кандидатов в палаты Конгресса. Кандидаты получают основные средства от отдельных лиц и комитетов политического действия, а не от национальных партий. Тем не менее партии являются серьезной силой в законодательном процессе. Партийные лидеры и различные партийные комитеты в каждой из палат могут способствовать или препятствовать усилиям рядовых законодателей попасть в нужные комитеты, их стремлению сделать так, чтобы соответствующие законопроекты или поправки к ним были рассмотрены, их желанию самим подняться на верхние ступени карьерной лестницы. Более того, члены партии, состоящие в комитете, стремятся выступать


Конгресс
349
как доверенные лица партии при поиске решений политических проблем37.
Самая главная причина важной роли партий в Конгрессе, конечно же, состоит в том, что республиканцы и демократы стоят на разных идеологических позициях. В обеих партиях существует разнообразие мнений, но, как показано на рис. 8.3, все чаще при голосовании демократы занимают позицию, отличную от республиканцев. Главная причина усиления партийной приверженности состоит в том, что состав каждой партии становится все более однородным38. Либеральное крыло Республиканской партии практически перестало существовать, и партия объединилась во-
Рис. 8.3. Рост приверженности партийной позиции
Линии на этом графике показывают процент членов Палаты представителей и сенаторов, которые голосовали солидарно со своей партией на «party unity votes» — голосованиях, на которых большинство членов одной партии голосует определенным образом, а большинство членов другой занимает противоположную позицию. Процентный рост солидарного голосования показывает, что партии в Конгрессе все чаще занимают противоположные позиции. Подлинно мажоритарная система предполагает, что партии при голосовании занимают противоположные позиции по всем ключевым вопросам.
Источники: Omstein N.J., Mann Т.Е., Malbin MJ. Vital Statistics on Congress 1999-2000. Washington, D.C.: AEI Press, 2000. P. 201; CQ Weekly.


350
Трудным путем демократии
круг консервативной программы для Америки. Подобным же образом численность консервативного крыла Демократической партии значительно снизилась.
Одна часть граждан приветствует растущую приверженность партийной позиции, так как она олицетворяет принцип мажори- тарности. Когда партии в Конгрессе более сплочены, избиратели могут больше влиять на принятие политических решений, отдавая свой голос на выборах той или другой из них. Другая часть граждан скептически относится к мажоритарности, считая, что Конгресс работает более продуктивно и ответственно, когда полагается на межпартийное сотрудничество. С их точки зрения, партии, сотрудничающие в поисках консенсуса, наилучшим образом служат интересам страны.
Президент
В отличие от членов Конгресса, президент избирается по результатам голосования по стране в целом. Президент, таким образом, более чем любой отдельно взятый член Конгресса имеет основания утверждать, что он представляет интересы всей нации. Но на это можно возразить, что у Конгресса в целом больше, чем у президента, оснований претендовать на то, что он представляет большинство избирателей. Тем не менее президенты обращают в свою пользу тот факт, что за них голосовали избиратели по всей стране, и обычно действуют так, как будто они представляют большинство.
На протяжении XX века невероятно возросли общественные ожидания относительно того, что может сделать президент на своем посту. Сегодня американцы считают президента своим главным законодателем: он вносит законопроекты по главным вопросам и использует свое влияние для проведения их через Конгресс39. В прошлом, на заре американской истории, ситуация была совершенно иной: президенты ощущали ограничения, установленные конституционной доктриной разделения властей, а члены Конгресса во время законодательных сессий должны были работать на них негласно40.
Сегодня Белый дом открыто участвует не только в написании законопроектов, но и в придании им окончательной формы по мере их прохождения через все этапы законотворческого процесса. Если Белому дому не нравится законопроект, он старается найти компромисс с ведущими законодателями, с тем чтобы исправить его. По вопросам исключительной важности президент лично может встретиться с отдельными законодателями, чтобы убедить их голосовать определенным обра¬


Конгресс
351
зом. Для руководства повседневной деятельностью Конгресса и лоббирования политики администрации существуют сотни сотрудников, отвечающих за связь с законодательной ветвью власти.
Хотя члены Конгресса гарантируют президенту руководящую роль в предложении законопроекта, они ревностно охраняют полномочия Конгресса обсуждать закон, определять его итоговую формулировку, принимать или приостанавливать любую законодательную инициативу президента. Конгресс часто вступает в серьезные конфликты с президентом, когда считает, что его предложения явились результатом непродуманных советов.
Группы избирателей
Избиратели
Люди, которые живут и голосуют в округе или штате члена Конгресса.
Избиратели (constituents) — люди, которые живут и голосуют в округе или штате того или иного законодателя. Как бы ни хотели члены Конгресса удовлетворить предпочтения руководства своей партии или президента, им приходится помнить о том, чего хотят избиратели дома, в их родных местах. Если значительное число людей оказываются недовольны тем, как голосуют их кандидаты в Конгрессе, то последние могут потерять свои места на следующих выборах.
Влияние избирателей способствует утверждению плюралистической модели демократии, потому что разнообразие Америки отражено в географическом принципе представительства в Палате и Сенате. Представителю от Лос-Анджелеса, например, необходимо проявлять понимание вопросов, имеющих особое значение для корейской, вьетнамской, испаноязычной, афроамериканской или еврейской этнических групп. Состав избирателей представителя от Монтаны может быть менее разнородным, но он заставит обратить особое внимание на вопросы, связанные с горнодобывающей промышленностью и добычей минералов. Сенатор от Небраски сочтет более приоритетными проблемы сельского, а не городского хозяйства. Напротив, сенатор от Нью-Йорка будет исключительно внимателен к вопросам, связанным с нуждами города. Все эти категории избирателей, чьи интересы с энтузиазмом представляют законодатели, желающие хорошо поработать для жителей своих штатов, раздирают Конгресс на части и тянут его в разные стороны.


352
Трудным путем демократии
Группы интересов
Как мы отмечали в главе 7, избиратели могут воздействовать на Конгресс через группы давления. Так как группы интересов представляют широкий спектр профессиональных, региональных и идеологических группировок среди населения Америки, они являют плюралистическую модель политики. Они заставляют членов Конгресса следовать определенной линии поведения, будучи искренне убеждены в том, что то, что является наилучшим для них, является наилучшим для всей страны. Законодатели, в свою очередь, внимательны к группам давления, поскольку они представляют граждан, некоторые из которых живут в их родном округе или штате. Лоббисты являются для членов Конгресса также источником полезной информации и потенциальной политической поддержки (а в некоторых случаях и финансовой поддержки во время избирательной кампании).
Так как четыре внешних источника влияния на Конгресс — партии, президент, избиратели и группы давления — толкают законодателей как в сторону мажоритарности, так и плюрализма, Конгресс в своих действиях демонстрирует признаки того и другого. Мы вернемся к конфликту между плюрализмом и мажоритар- ностью в конце этой главы.
Дилемма представительства: доверенные лица или делегаты?
Во время кампании по выборам в Палату представителей и Сенат кандидаты, как правило, дают обещания активно защищать интересы своего округа или штата. Однако в Вашингтоне перед ними, уже как перед членами Конгресса, встает непростая дилемма: то, чего хотят их избиратели, может быть вовсе не тем, чего хочет нация в целом.
Членов Конгресса часто упрекают в том, что у них недостаточно тесные контакты с теми, кого, как предполагается, они должны представлять. Это обвинение кажется неоправданным. Типичная неделя работы члена Палаты представителей включает работу в Вашингтоне, а затем — посадка в самолет и возвращение домой, в родной округ. Там конгрессмен работает, встречаясь с отдельными избирателями, разговаривая с группами граждан, прихожанами местной церкви, ассоциациями бизнесменов, профсоюзами и т.п. Опрос членов Палаты представителей показал, что каждый из них в год, когда нет выборов, в среднем 35 раз совершал поездки в свой штат, проведя там в


Конгресс
353
среднем 138 дней41. Законодатели тратят чрезвычайно много усилий, чтобы поддерживать связь с избирателями, знать, что их беспокоит. Проблема заключается в том, как действовать, располагая этими знаниями.
Доверенное лицо
Конгрессмен, обязанный учитывать мнения своих избирателей, но не обязанный голосовать в соответствии с этими мнениями, если считает, что они неверные.
Обязаны ли члены Конгресса голосовать так, как того хотят их избиратели, даже если для этого им придется пойти против своей совести? Одни говорят: «Нет». Они утверждают, что законодатели должны быть свободными и голосовать в соответствии с тем, что они считают должным и лучшим. Этой позиции придерживался английский политический философ Эдмунд Берк (Edmund Burke, 1729—1797). Берк, бывший членом парламента, говорил своим избирателям в Бристоле: «Вы избираете делегата, это так, но как только вы выбрали его, он перестает быть делегатом от Бристоля, он становится членом Парламента»*2. Берк доказывал, что конгрессмены уполномочены своими избирателями голосовать так, как они сами считают наиболее целесообразным. Как доверенные лица (trustees), конгрессмены обязаны учитывать мнения своих избирателей, но они не обязаны голосовать в соответствии с этими мнениями, если считают, что они неверные.
Делегат
Законодатель, чья главная обязанность состоит в том, чтобы представлять мнения большинства своих избирателей вне зависимости от того, разделяет он или она их или нет.
Многие не согласны с такой позицией. Они придерживаются мнения, что долг обязывает законодателей представлять взгляды большинства своих избирателей. Они считают, что конгрессмены — это делегаты (delegates), получившие наказы от населения в своих родных округах и штатах, как голосовать по особенно важным вопросам, и настаивают на том, что делегаты, в отличие от доверенных лиц, должны быть готовы голосовать вопреки собственным политическим предпочтениям.
Таким образом, члены Конгресса оказываются под давлением прямо противоположных сил. Интересы их округов побуждают их действовать как делегатов, но их понимание интересов национального характера требует, чтобы они выступали как доверенные


354
Трудным путем демократии
лица. Учитывая эти противоречащие друг другу определения той роли, в которой выступает депутат, не стоит удивляться, что Конгресс не представляет собой ни группу делегатов, ни группу доверенных лиц. Исследование показало, однако, что члены Конгресса все же выступят скорее в роли делегатов в вопросах, представляющих большое значение для их избирателей43. Но по большому счету, чего действительно хотят избиратели, остается неясным. Многие вопросы избиратели не могут на местах оценить в полном масштабе; кроме того, эти вопросы по-разному затрагивают разные категории избирателей, либо избиратели только частично разбираются в них. По таким вопросам член Конгресса фактически не может выполнять функции делегата.
Плюрализм, мажоритарное» и демократия
Решение дилеммы, которая стоит перед каждым членом Конгресса: выступать в роли делегата или в роли доверенного лица — имеет большое значение для организации управления в стране. Если законодатели выступают как делегаты, выработка политических решений в Конгрессе происходит скорее в соответствии с плюралистической моделью, и политика отражает те споры, которые идут между законодателями, являющимися рупорами идей своих избирателей. Если вместо этого законодатели выступают как доверенные лица и их голосование отражает их собственное мнение, принятие политических решений менее связано с узкими интересами округов и штатов. Но даже в этом случае нет гарантии, что решения Конгресса отражают интересы большинства.
Мы заканчиваем эту главу коротким обсуждением присутствия плюрализма и мажоритарности в работе Конгресса. Но, чтобы определить точку отсчета, нам необходимо бросить быстрый взгляд на тип законодательного органа, который более соответствует мажоритарной модели, — на парламент.
Парламентское правление
Парламентская система
Система государственного управления, при которой главой исполнительной власти является лидер партии, имеющей наибольшее количество мест в законодательном собрании после выборов, или партии, которая образует основную часть правящей коалиции.
В американской системе государственного управления исполнительная и законодательная функции поделены между прези¬


Конгресс
355
дентом и Конгрессом, которые выбираются раздельно. Большая часть других демократических стран, например, Великобритания и Япония, имеют парламентскую форму правления. При парламентской системе (parliamentary system) главой исполнительной власти является лидер партии, имеющей наибольшее количество мест в законодательном собрании после выборов, или партии, которая составляет основную часть правящей коалиции. Например, в Великобритании избиратели не голосуют за премьер-министра. Они голосуют только за своего члена парламента и таким образом влияют на выбор премьер-министра только косвенно, голосуя за партию, которой они отдали предпочтение на выборах в местном избирательном округе. Партии сплочены, и в парламенте законодатели голосуют за позицию своей партии, давая тем самым избирателям сильные и прямые средства влияния на публичную политику.
При парламентской системе правительственная власть сосредоточена по преимуществу в законодательном органе, так как лидер партии большинства является также главой правительства. Более того, парламентские законодательные органы состоят обычно из одной палаты или имеют вторую палату, которая значительно слабее первой. Любые парламентские формы правления, как правило, не имеют суда, который может признать недействительными законодательные акты парламента. При такой системе правительство находится в руках партии, которая контролирует парламент. В целом эти формы государственного правления отвечают мажоритарной модели демократии гораздо больше, чем система, которая основана на разделении властей.
Плюрализм versus мажоритарность в Конгрессе
Конгресс США часто критикуют за излишний плюрализм и недостаточную мажоритарность. Дефицит федерального бюджета — наглядный тому пример. Американцы были очень обеспокоены большим дефицитом национального бюджета в последние годы. Как демократы, так и республиканцы в Конгрессе неоднократно призывали к сокращению дефицита бюджета. Но как только законопроекты о расходной части бюджета поступали в Конгресс, законодателей начинало больше волновать, что от них достанется или не достанется их округу или штату. Законопроекты об ассигнованиях (appropriation bills)* обычно включали проекты, финан¬
* Финасовый законопроект, предусматривающий выделение средств на осуществление программ, одобренных «санкционирующим законопроектом». — Прим. пер.


356
Трудным путем демократии
сируемые из национальной казны (pork barrel projects)’, которые были выгодны определенным округам или штатам, что еще более увеличивало дефицит бюджета.
Можете ли вы объяснить, почему...
«жирные куски» появляются в расходной части бюджета?
По недавнему законопроекту о транспорте демократ Нита Лоуи (Nita Lowey) получила автобусное хозяйство на сумму 4,5 млн долларов США для округа Уэстчестер в Нью-Йорке. Ее коллега-республиканец из Нью-Йорка, Джеймс Уолш (James Walsh), получил 7 млн долларов США для автобусных и транспортных проектов в Сиракузах. Проекты, подобные этим, включаются в бюджет в результате взаимных договоров и уступок между членами Конгресса. Члены Конгресса стараются получить проекты и программы, которые пойдут на благо их избирателей и, таким образом, помогут им в период выборов. Чтобы добиться одобрения таких проектов, члены Конгресса должны, в свою очередь, быть готовы проголосовать за проекты других законодателей. Такая система, безусловно, способствует плюрализму (и расходам).
Критики заявляли, что Конгрессу придется отказаться от плюрализма, чтобы страна смогла когда-нибудь достичь сбалансированного бюджета. К 2000 году, однако, экономическое процветание временно исправило то, что было не под силу сделать политикам. За годы правления Клинтона бурно развивающаяся экономика и стремительно растущий фондовый рынок привели к шквалу дополнительных налоговых поступлений. Однако возможности, открывшиеся благодаря бюджету, в котором впервые за несколько последних десятилетий доходы превысили расходы, просуществовали недолго. То, что принес быстрый подъем фондового рынка, унес его обвал (и возросшие после террористических актов 11 сентября 2001 года расходы на оборону). Но возвращение дефицитного бюджета не остановило рост потребностей в новых услугах и требований новых сокращений налогов от заинтересованных групп.  ** «Казенная кормушка» (полит, жаргон) — национальная казна, из которой конгрессмены черпают средства на осуществление всевозможных программ в интересах своего избирательного округа. Выражение возникло в южных рабовладельческих штатах до Гражданской войны, когда время от времени хозяева выставляли неграм-рабам бочку со свиной солониной, из которой каждый старался ухватить кусок побольше. — Прим. пер.


Конгресс
357
Потребности различных категорий избирателей успешно удовлетворяются в процессе принятия финансовых законопроектов, выделяющих ассигнования на определенные нужды, которые учитывают плюрализм интересов избирателей. Для низкооплачиваемых жителей Сиракуз и округа Уэстчестер автобусное сообщение жизненно необходимо. Люди среднего класса ездят на работу на собственных автомобилях, и их меньше всего волнует состояние автобусного обслуживания в их местности. Но посудомойки, прислуга, уборщики также платят налоги государству и имеют право ожидать, что правительство позаботится о том, чтобы они могли удобно добираться до работы.
Сторонники плюрализма утверждают также, что состав Конгресса в общих чертах отражает состав нации, что различные члены Конгресса представляют фермерские районы, нефте- и газодобывающие районы, городские районы с низким уровнем доходов населения, промышленные районы и т.д. Они отмечают, что Америка сама по себе плюралистична, имея огромное разнообразие экономических, социальных, религиозных и расовых групп, и, даже если чьи-то представители и сенаторы не представляют его лично точку зрения, весьма вероятно, что это делает кто-то другой в Конгрессе44.
На 104-м Конгрессе (1995—1996) республиканцы из Палаты представителей провели смелый эксперимент, цель которого состояла в том, чтобы сделать политическую систему более мажоритарной. В кампании 1994 года бблыиая часть кандидатов от Республиканской партии в Конгрессе сообщила избирателям, что они принимают на себя обязательство реализовать платформу политических предложений, которую они назвали «Контракт с Америкой». Если республиканцы отберут контроль над Палатой у демократов, их «контракт» с избирателями является обещанием осуществить эти предложения. Ошеломительный успех республиканцев в тот год дал им контроль над Палатой, и под руководством спикера Ньюта Гингрича почти все законопроекты, включавшие обещания по «Контракту», были проведены через Палату представителей.
Но в итоге эта попытка мажоритарной политики потерпела неудачу. Большая часть избирателей не знала о «Контракте с Америкой» во время кампании, поэтому в действительности они не поддерживали ее. Гингрич и республиканцы в Палате представителей ошиблись в оценке электората, считая, что избиратели были гораздо консервативнее, чем на самом деле. Многие из предложений «Контракта» были похоронены в Сенате даже при том, что республиканцы контролировали эту палату


358
Трудным путем демократии
также. Многие сенаторы-республиканцы расценили некоторые из предложений, такие, как основные законопроекты по изменению нормативных актов, предполагавшие свертывание мер по защите окружающей среды, как плохую политику. Некоторые законопроекты прошли Сенат, но на них было наложено вето президента Клинтона, который понял, что общественное мнение не поддерживает цели республиканцев в законодательной сфере. На последующих выборах республиканцы больше не предлагали никаких контрактов.
Но мажоритарность отчасти присутствует в Конгрессе. Рост единства в партийных рядах, о котором шла речь выше, отражает усиление роли идеологических различий между партиями в содержании политических дебатов в Конгрессе. Тем не менее принятие политических решений в Палате представителей и Сенате остается скорее плюралистическим, чем мажоритарным по своей природе.
Резюме
Конгресс пишет законы страны и делает все, чтобы контролировать их воплощение в жизнь. Он способствует тому, чтобы американцы были осведомлены о новых вопросах, выносимых на политическую повестку дня. Очень важно то, что члены Конгресса представляют избирателей и работают над тем, чтобы их интересы на местах и в масштабах страны были приняты во внимание в процессе принятия политических решений.
Американцы полагаются на Конгресс в столь многих вещах, что критика его работы неизбежна. Тем не менее определенные сильные стороны Конгресса очевидны. Система комитетов способствует росту компетентности, конгрессмены и сенаторы, которые более всего сведущи в определенных вопросах, оказывают наибольшее влияние на комитеты. И структура американской избирательной системы позволяет законодателям поддерживать тесный контакт со своими избирателями.
Взаимные уступки и компромиссы играют важную роль в процессе принятия политических решений в Конгрессе. Одних людей это тревожит. Они хотят, чтобы было меньше политического торга и больше приверженности принципам. Такой подход соответствует желанию иметь демократию, более соответствующую мажоритарной модели. Другие же отстаивают существующую систему, доказывая, что США — большая и сложная страна и для управления ею нужна политика, строящаяся на взаимных уступках различных интересов.


Конгресс
359
Не существует ясного ответа на вопрос, какая законодательная система лучше представляет интересы избирателей, плюралистическая или мажоритарная. Американская система — это смесь плюрализма и мажоритарное™. Она служит интересам меньшинства, которые иначе могли бы быть проигнорированы или даже ущемлены по недомыслию или эгоизму большинства. В то же самое время партии в Конгрессе работают для того, чтобы представлять более широкие интересы всего народа Америки.
Ресурсы Всемирной паутины
Project Vote Smart’s CongressTrack. Проследите за работой вашего члена Конгресса. Посмотрите на результаты голосования по законопроектам, узнайте биографические данные, получите доступ в Congressional Record и по ссылкам перейдите к другим информационным службам Конгресса. Также узнайте, каков статус законодательства на данный момент, и посмотрите, как члены Конгресса оцениваются заинтересованными группами. <www.vote-smart.org/congresstrack>
Library of Congress. Посмотрите на последние выставки и узнайте о последних новостях и событиях. Достопримечательностью этой странички является «American Memory» содержащая исторические коллекции (которые можно посмотреть в Паутине) для «National Digital Library».
<www.loc.gov>
House of Representatives. Содержит информацию о текущих и недавних законодательных актах, информацию о членах Конгресса, комитетах и прочих его организациях.
<www.house.gov>
Senate. Посетители могут получить информацию от членов Сената и о них самих, войти в поиск по директории членов Конгресса, прочитать об истории Сената и просмотреть глоссарий терминов Сената.
<www.senate.gov>
Thomas. Это сайт службы Библиотеки Конгресса, названный в честь Томаса Джефферсона. Содержит информацию о статусе законопроектов, полный текст законопроектов и законов, а также огромное количество прочей информации о Конгрессе. <thomas.loc.gov>


Глава 9
ПРЕЗИДЕНТСТВО
«Я не уступлю. Я не успокоюсь. Я буду неумолим в борьбе за свободу и безопасность американского народа», — поклялся президент Буш на совместной сессии Конгресса после террористического акта 11 сентября 2001 года. Речь президента Буша, транслировавшаяся по телевидению по всей стране 20 сентября, с точки зрения как формы, так и содержания была высоко оценена даже самыми суровыми критиками из оппозиции. В американской политике произошли удивительные перемены.
Всего лишь девятью месяцами ранее, в ноябре 2000 года, Буш стал президентом в результате выборов, вызвавших жестокие споры, выборов, на которых шансы претендентов были почти равны и на которых Гор получил на полмиллиона больше голосов избирателей, в то время как по результатам голосования выборщиков Буш получил незначительное большинство. Многие демократы считали, что результаты выборов в ноябре были фальсифицированы сначала Республиканской партией во Флориде и затем прорес- публиканским Верховным судом. Целых 40% населения не верили, что Буш победил на выборах на законных основаниях1.
Столкнувшись с тем, что результаты выборов привели к противостоянию в стране, Буш на протяжении всей кампании повторял как заклинание слова: «Я объединяю, а не разъединяю». Он заявлял, что не будет президентом только группы избирателей, которая поддерживала его, или президентом, который возглавляет большинство, стремящееся только к тому, чтобы воспользоваться властью в своих интересах. Но, став президентом после инаугура¬


Президентство
361
ции в январе, Буш понимал, что необычные обстоятельства его победы на выборах усложнили для него руководство страной. Его партия победила с перевесом всего только в девять голосов в Палате представителей, а в Сенате каждая партия контролировала только 50 мест. Когда сенатор-республиканец Джим Джеффордс из Вермонта стал в мае независимым членом Конгресса, партия Буша уступила контроль над Сенатом демократам. Многим президентам в недавнем прошлом приходилось иметь дело с Конгрессом, который не контролировался их партией, и, тем не менее, они смогли плодотворно работать с законодателями. Требовалась готовность идти на компромиссы, и Буш гордился тем, что в свое время он смог работать с демократами в законодательном собрании штата Техас, когда занимал там пост губернатора.
За первые восемь месяцев своего пребывания в должности Буш, однако, не смог изменить восприятие проводимой им политики как узкопартийной. Его считали приверженцем политики республиканцев (по таким проблемам, как снижение налогов) и противником политики, проводившейся демократами (по таким проблемам, как охрана окружающей среды). Более того, в сфере международной политики на Буша смотрели как на американского ковбоя, который не доверяет международным институтам и сотрудничеству. Он, не стесняясь, утверждал интересы Америки в ущерб интересам иностранных государств и говорил пренебрежительно о вовлечении военных в проекты «построения нации» в странах, переживающих внутренние конфликты.
Но события 11 сентября изменили политику, страну и самого Буша. Уже через несколько дней политические обозреватели писали о том, что президент переменился. Буш сказал членам своего кабинета, что их роли никогда более не будут теми же, что все померкло перед войной с терроризмом, которая, как сказал он, «является целью нашей администрации»2. Главный помощник президента заметил: «Нападение террористов оказало сильное воздействие на него лично... Его жизнь изменилась». Двумя неделями позже он же сказал: «Вопрос, требующий обсуждения, состоит в том, помогает или мешает это нам в наших усилиях сражаться с мировым терроризмом?»3
Человек, поглощенный вопросами внутренней политики, теперь понял, что необходимо развивать дружеские отношения с зарубежными странами и формировать международную антитеррористиче- скую коалицию. Отсутствие особого интереса к тому, кто стоит во главе правительств зарубежных стран, отличавшее Буша как кандидата на пост президента, после событий 11 сентября уступило место тщательному изучению главных действующих лиц политической


362
Трудным путем демократии
жизни мира, таких, как генерал Первез Мушараф (Pervez Musharraf), президент Пакистана (мусульманской страны и жизненно важного союзника в войне против своего соседа Афганистана), и Владимир Путин, президент России (бывший противник Америки, ставший союзником в широкомасштабной войне против терроризма). И Буш стал искать возможность сделать эти важные политические фигуры членами своей глобальной коалиции.
В этой главе анализируется роль президента в руководстве страной, обращается внимание на то, как президенты организовывают поддержку большинством населения своей внутренней политики и как они должны функционировать сегодня в качестве лидеров глобального масштаба. Каковы полномочия президентской власти? Как организована система советников президента? Как разделение властей между исполнительной и законодательной властью влияет на выработку публичной политики? Наконец, каковы конкретные вопросы и проблемы, с которыми президенты сталкиваются в сфере международных дел?
Конституционная основа президентской власти
Когда создавался институт президентства, тринадцать бывших колоний только что вышли победителями из Войны за независимость. Их протест против колониального господства Британии фактически был протестом против деспотического правления короля Георга III. Поэтому неконтролируемая власть вызывала сильное беспокойство у делегатов Конституционного конвента, они были полны решимости не допустить появления диктатора президента, обладающего неограниченной властью.
Хотя делегаты испытывали страх перед институтом президентства, наделенным всей полнотой власти, они в то же время хотели иметь сильное руководство. Статьи Конфедерации, которые не предусматривали пост главы государства, не смогли объединить штаты и превратить их в единую страну (см. главу 2). Делегаты осознавали, что они должны создать действенный орган исполнительной власти. Их задача состояла в том, чтобы обеспечить эффективное руководство страной, не оставляя никакой возможности возникновения тирании.
Первые представления о президентстве
Развернулись дискуссии о том, каким должно быть президентство: будет один президент, или президентский совет, или комитет? Будет ли президент избираться Конгрессом и оставаться зависимым от этого органа?


Президентство
363
Окончательная структура института президентства отражала философию «сдержек и противовесов», определившую содержание Конституции в целом. Делегаты полагали, что они наложили серьезные ограничения на президентство с помощью тех полномочий, которые они делегировали исключительно Конгрессу и судам. Эти полномочия как уравновешивающая сила должны были сдерживать или контролировать президентов, если бы те попытались расширить свою власть и выйти за определенные рамки.
Полномочия президента
Требования, предъявляемые президенту, установлены в Статье II Конституции. Президент должен быть уроженцем США не моложе 35 лет, прожившим в стране в течение не менее четырнадцати лет. В Статье II также содержится перечень президентских обязанностей. Если учесть важность президентского поста, описание обязанностей президента, данное в Конституции, кажется неожиданно кратким и расплывчатым. Эта расплывчатость приводила к многочисленным конфликтам по поводу превышения президентской власти.
Главные обязанности президента и полномочия, перечисленные в Конституции, можно суммировать следующим образом.
• Осуществлять руководство государством, будучи высшим должностным лицом. В Конституции мало говорится об административных обязанностях президента. В ней лишь сказано, что «исполнительная власть предоставляется президенту Соединенных Штатов Америки» и что он «заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись». Эти неточные указания истолковывались таким образом, что президент должен обеспечивать руководство и отвечать за деятельность различных департаментов, органов и программ, созданных Конгрессом. На практике глава исполнительной власти тратит гораздо больше времени на принятие политических решений для департаментов своего кабинета и органов, чем на проведение существующих политических решений в жизнь.
• Быть главнокомандующим армией, флотом и милицией. По сути дела Конституция называет президента высшим должностным лицом вооруженных сил. Но право объявлять войну предоставлено Конгрессу. Создатели Конституции, без сомнения, хотели, чтобы Конгресс контролировал полномочия президента в военной сфере. Тем не менее президенты начинали военные действия, не дожидаясь одобрения Конгресса4. Война во Вьетнаме велась без объявления войны Конгрессом.
• Созывать Конгресс. Президент может созывать специальную сессию Конгресса в «чрезвычайных случаях», хотя на практике это


364
Трудным путем демократии
случается редко. Он должен также периодически информировать Конгресс о «положении Союза».
Вето
Неодобрение президентом билля, который прошел в обеих палатах Конгресса. Конгресс может преодолеть президентское вето двумя третями голосов в каждой палате.
• Право вето. Президент может налагать вето (не одобрять) на любой билль или резолюцию, предложенную Конгрессом, за исключением совместных резолюций, в которых предлагаются поправки к Конституции. Конгресс может отменить президентское вето двумя третями голосов в каждой палате.
• Назначать должностных лиц на различные посты. Президент имеет полномочия назначать судей федерального суда, послов, членов кабинета, других ключевых политиков и ряд нижестоящих должностных лиц. Многие назначения подлежат утверждению Сенатом.
• Заключать договоры. «По совету и с согласия» не менее двух третей сенаторов, участвующих в голосовании, президент может заключать договоры с иностранными державами. Президент также «принимает послов», выражение, которое толкуется президентами как право официально признавать другие государства.
• Даровать помилование. Президент может даровать помилование «за преступления против Соединенных Штатов, кроме случаев импичмента».
Расширение полномочий президента
Ограниченное понимание учредителями Конституции роли президента уступило место значительно более широкому толкованию его полномочий. В этом разделе мы рассмотрим обязанности президента, выходящие за пределы тех, о которых прямо сказано в Конституции, и исследуем дополнительные источники власти, которые использовали президенты, чтобы расширить свои должностные полномочия. Во-первых, мы рассмотрим заявления, которые делаются президентами о «неотъемлемых» правах, вытекающих из Конституции. Во-вторых, мы обратимся к предоставлению Конгрессом полномочий исполнительной ветви власти. В-третьих, мы обсудим, какое влияние приобретает президент благодаря своему искусству политика. В завершение мы проанализируем то, как на политическую власть президента влияет поддержка народа.


Президентство
365
Можете ли вы объяснить, почему...
президентские полномочия сегодня гораздо шире по сравнению с тем, как они определены в Конституции?
Неотъемлемые права
Неотъемлемые права
Полномочия, заявленные президентом, которые не оговорены специально в Конституции. Как правило, это подразумеваемые полномочия, вытекающие из Конституции.
Несколько президентов расширили свои должностные полномочия, предприняв действия, которые выходили за пределы представлений о надлежащих сферах влияния президента. Они объясняли правомочность своих поступков тем, что их действия подпадали под неотъемлемые права (inherent powers) президента. С позиций широкого толкования полномочий президента они вытекают не только из тех обязанностей, которые ясно изложены в Статье II, но и из тех умозаключений, которые можно сделать на основании текста Конституции.
Когда президент выступает с требованием полномочий, которые рассматриваются как выходящие за пределы полномочий главы исполнительной власти, он вынуждает Конгресс и суды либо признать его притязания, либо ограничить их. Поступая так, он рискует получить отказ от какой-либо из сторон, что негативно скажется на его политической карьере. Однако когда президентам удавалось отвоевать новые полномочия, их преемникам «в наследство» переходила возможность непрерывного расширения президентских полномочий.
Заявления о неотъемлемых правах часто возникают в критические моменты истории нации. Во время Гражданской войны, например, Авраам Линкольн издал целый ряд указов, которые выходили за общепринятые границы президентской власти, и узурпировал полномочия Конгресса, данные ему Конституцией. Линкольн сказал, что вызов, который Юг бросил Союзу, заставил его действовать, не дожидаясь одобрения Конгресса. Его логика была проста: можно ли потерять нацию и при этом сохранить Конституцию?5 Другими словами, Линкольн обошел Конституцию, чтобы спасти нацию. Впоследствии Конгресс и Верховный суд одобрили действия Линкольна. Это одобрение придало дополнительную законность теории неотъемлемых прав, которая с течением времени изменила институт президентства.


366
Трудным путем демократии
Делегирование полномочий Конгрессом
Делегирование полномочий
Процедура, в соответствии с которой Конгресс предоставляет исполнительной власти дополнительные полномочия, необходимые для решения новых проблем.
Власть президента возрастает, когда ему удается убедить Конгресс в существовании такой необходимости, но во многих случаях Конгресс самостоятельно делегирует полномочия исполнительной власти. Так как американский народ ставит национальное правительство перед необходимостью решать различные проблемы, Конгресс через процедуру, называемую делегированием полномочий (delegation of powers), дает исполнительной власти больше полномочий для руководства программами, которые нацелены на решение этих проблем. Один из случаев делегирования полномочий произошел в 1930-е годы, во время «Великой депрессии», когда Конгресс дал администрации Франклина Рузвельта всю полноту власти для решения наболевших проблем национальной экономики.
Когда Конгресс приходит к выводу, что правительству необходим гибкий подход к проблеме, президенту часто дается огромная свобода действий в том, как и когда осуществить те или иные политические решения. Ричарду Никсону были даны дискреционные полномочия заморозить зарплаты и цены для борьбы с нарастающей инфляцией. Если бы Конгресс был вынужден дискутировать на тему о сроках введения этой меры, продавцы и производители в преддверии этой меры, без сомнения, подняли бы цены. Вместо этого Никсон смог действовать внезапно, и замораживание цен было проведено без предупреждения. (Обсуждение делегирования полномочий Конгрессом исполнительной власти дается подробно в главе 10.)
Однако бывает и так, что Конгресс считает, что исполнительная власть сосредоточила слишком большой объем власти в своих руках, и он принимает законы, подтверждающие его полномочия. В 1970-е годы многие конгрессмены и сенаторы пришли к общему мнению, что роль Конгресса в американской политической системе идет на убыль, что президенты пользуются полномочиями, которые по праву принадлежат законодательной ветви власти. Наиболее заметной реакцией было принятие в 1973 году Закона о военных полномочиях (War Powers Resolution), направленного на ограничение полномочий президента в принятии решения о продолжении военного вмешательства за пределами США без открытого одобрения Конгрессом.


Президентство
367
Способность президента убеждать
Влияние президента как должностного лица обусловлено не только возложенными на него обязанностями, но и его искусством политика и тем, как эффективно он использует ресурсы, которые ему дает его должность. Классический анализ использования должностных ресурсов президента предложен Ричардом Нойштадтом (Richard Neustadt) в его книге Президентская власть (Presidential Power), в которой обсуждается то, как президенты приобретают, теряют или сохраняют свое влияние. Исходная посылка Нойштадта проста: «Сила президента — в умении убеждать»6. Президенты при всех ресурсах, которые имеются в их распоряжении: штате опытных помощников, широком освещении президентской деятельности в средствах массовой информации, большом уважении, которое есть в стране к этой должности, зависят в своих делах от сотрудничества с другими людьми. Гарри Трумэн повторил мысль Нойштадта, когда сказал: «Я сижу здесь целый день, стараясь заставить людей делать то, что они и так должны делать, заставить их делать то, что они должны делать и без моих напоминаний... Именно к этому и сводится вся власть президента»7.
Способность идти на взаимные уступки и соглашения, имея дело с противником, и выбирать приоритеты, как считает Ной- штадт, отличает хороших президентов от президентов посредственных. Президент должен быть мудрым в выборе политики — какую следует проводить в жизнь, а от какой отказаться, — пока он не получит большей поддержки. Он должен решить, когда пойти на компромисс, а когда отстаивать свои принципы. Он должен знать, когда следует выйти на публику, а когда необходимо оставаться за кулисами.
Политическое искусство президента может оказывать решающее влияние на результаты деятельности Конгресса. Глава исполнительной власти не может вмешиваться в каждую законотворческую схватку. Он должен тщательно выбирать поле боя, затем постараться использовать силу своей личности и престиж своего положения, чтобы привести к соглашению различные фракции. О влиянии президента на членов Конгресса лучше всего судить по тому, может ли он добиться перевеса голосов в нужную ему сторону, когда голоса распределяются примерно поровну. Не во власти президентов последовательно добиваться значительного перевеса в голосовании в ту или иную сторону. Президенты, однако, могут повлиять на небольшое количество голосов, достаточное для того, чтобы изменить судьбу законопроекта, голоса по которому разделились примерно поровну8.


368
Трудным путем демократии
Нойштадт подчеркивает, что влияние президента находится в прямой зависимости от его профессиональной репутации и престижа. Когда президент упорно настаивает на билле, который в итоге отводится или выхолащивается Конгрессом, репутация президента страдает. Общество воспринимает его как слабого или неспособного вынести правильное решение, и Конгресс в будущем вряд ли будет сотрудничать с ним. Хотя президент Клинтон явно дискредитировал себя провалом в Конгрессе амбициозного плана реформирования системы национального здравоохранения, он приобрел большое уважение, когда провел через Конгресс Североамериканское соглашение о свободе торговли (the North American Free Trade Agreement — NAFTA).
Президент и народ
Анализ Нойштадта приводит к мысли, что популярный президент может легче убедить, чем непопулярный. Популярный президент обладает большей силой убеждения, потому что поддержка народа — источник его силы при ведении переговоров9. Когда члены Конгресса знают, что президент пользуется большой популярностью в их избирательных округах, они охотнее идут на сотрудничество с его администрацией.
Сегодня президентам приходится прилагать огромные усилия, чтобы обеспечить поддержку своих программ народом. Президент использует телевизионные обращения (и освещение их в прессе), ответы на вопросы репортеров и появление перед публикой, чтобы непосредственно обратиться к американскому народу и убедить его в мудрости своей политики. В последние годы президенты расширили свои прямые контакты с американским народом. Как показано на рис. 9.1, количество публичных выступлений президента резко возросло со времен Второй мировой войны.
Современные технологии, несомненно, способствовали увеличению числа появлений президента на публике, но это увеличение являет собой нечто большее, чем просто рост возможностей президента продемонстрировать себя и свои взгляды. Ослабление роли партийного руководства и руководящий роли Конгресса привело к тому, что президент стал восприниматься как ведущая политическая фигура страны. В то же время вследствие прямого общения президента с американским народом политическим партиям и Конгрессу стало труднее вернуть себе былую силу10.
Пик популярности президента, как правило, приходится на время первого года его пребывания в должности. «Медовый месяц» дает президенту особенно хорошую возможность использовать поддержку общества для проведения через Конгресс своих


Президентство
369
Рис. 9.1. Появления на публике
График демонстрирует среднегодовое количество появлений на публике президентов с 1929 по 1995 год. Рост числа публичных выступлений объясняется в значительной степени стремлением президентов получить поддержку своих предложений и политических решений.
Были проанализированы первые три года срока президентского правления; четвертый год был исключен из анализа в связи с тем, что рост количества выступлений в этот год объясняется надвигающимися выборами. По этой же причине не включен в анализ срок правления Джеральда Форда.
Источник: Lemell S. Going Public. Third edition. Copyright © 1997. Сведения представлены с разрешения CQ Press.
программ11. Несколько факторов обычно объясняют взлет и падение популярности президента. Во-первых, на одобрение общественностью работы, проделанной президентом, влияют такие экономические факторы, как инфляция и безработица. Во-вторых, оценка работы президента зависит от разных неожиданных событий, которые случаются во время его президентства12. Опрос, проведенный Институтом Гэллапа, показал, что в начале 2001 года только 51% респондентов одобряли деятельность Джорджа Буша


370
Трудным путем демократии
как президента. После событий 11 сентября 2001 года рейтинг Буша взметнулся до 90% — самый высокий за всю историю проведения опросов общественного мнения Институтом Гэллапа13. Третий фактор, который оказывает влияние на популярность президента, — это участие Америки в военных действиях за пределами США. Популярность Линдона Джонсона, например, серьезно пострадала во время эскалации военных действий во Вьетнаме14.
Президенты пристально следят за своей популярностью, так как она повсеместно расценивается как самый главный показатель того, насколько хорошо они исполняют свой долг. Популярность президента может претерпеть коренные изменения на протяжении срока его правления. В разгар войны в Персидском заливе в 1991 году Буш- старший имел такой же высокий рейтинг, как и Буш-младший, но рейтинг отца упал ниже 40% за месяц до выборов 1992 года, он потерпел поражение и не был переизбран на следующий срок.
Исключительная озабоченность президентов общественным мнением может быть оправдана с точки зрения дальнейшего развития мажоритарной демократии: президент старается определить, чего хочет народ, чтобы иметь возможность предложить политику, которая отражает его предпочтения. В стратегии руководства, ориентированной на общественное мнение, есть, однако, значительный риск. Изменить общественное мнение нелегко, и президенты, которые рассчитывают использовать его в качестве рычага во взаимоотношениях с Конгрессом, оказываются чрезвычайно уязвимыми, если их надежды на поддержку общественности не оправдываются. Когда Билл Клинтон вступил в должность президента, он был склонен осуществлять руководство с помощью управления общественным мнением. Но его стратегия не принесла плодов, так как он часто терпел неудачи, пытаясь привлечь общественное мнение на свою сторону в вопросах, имеющих огромное значение для его администрации. Общение с народом жизненно важно для успеха президента в современном мире, но не менее важна и способность формировать двухпартийные коалиции в Конгрессе и широкие коалиции групп интересов.
Президент и выборы
В своей прощальной речи Джимми Картер в резкой форме выразил свое недовольство группами интересов, которые не оставляли его в покое на протяжении всего времени президентского правления. Группы интересов, сказал он, «препятствуют достижению наших целей, так как национальные интересы не всегда являются суммой наших отдельных или особых интересов». Картер под¬


Президентство
371
черкнул личную ответственность президента: «Президент является единственным выборным лицом, на которое возложена ответ- ственность представлять весь народ»15. Как и все другие президенты, Картер очень скоро после вступления в должность оказался перед дилеммой, какой модели демократии следовать: мажоритарной или плюралистической. Президент должен стараться удовлетворить интересы бесчисленного количества отдельных групп избирателей, пытаясь вместе с тем делать то, что наилучшим образом отвечает интересам страны в целом.
Легко говорить со стороны, что президенты должны всегда стараться следовать по пути мажоритарной модели демократии, проводя политику, которая отражает пожелания большей части населения. Однако, уже баллотируясь на пост президента, кандидаты равняются на определенные слои населения. Благодаря стратегии, которой они следуют на выборах, идентификации с активистами своей партии и собственным взглядам кандидаты, вступая в должность, расположены к одним категориям избирателей больше, чем к другим.
Мандат
Одобрение избирателями. Президенты иногда утверждают, что им был дан мандат на исполнение предложенной политики.
Каждый кандидат пытается создать электоральную коалицию, которая обеспечит ему по крайней мере минимум в 270 (из 538) голосов выборщиков, необходимых для победы. Каждый кандидат пытается заполучить голоса от разных групп избирателей своей позицией по разным вопросам. Поскольку позиция, занимаемая кандидатом в том или ином вопросе, может вызывать противоречивую реакцию: привлекать одних и отталкивать других избирателей, кандидаты могут попытаться дипломатично обойти какой-то вопрос, придерживаясь намеренно уклончивой позиции. Однако занимающий такую позицию по слишком большому числу вопросов рискует заработать репутацию ненадежного кандидата. А будущие президенты, планируя свою политическую карьеру, заботятся о том, чтобы их имя ассоциировалось с важными проблемами и категориями избирателей. Более того, после завершения выборов победивший кандидат стремится заявить, что ему был дан мандат (mandate), т.е. он был уполномочен избирателями осуществлять ту политику, на которой была построена его избирательная кампания. Вновь избранные президенты стараются дать мажоритарную интерпретацию результатам выборов, заявляя, что их победа — это выражение прямой воли народа. Президент Буш не мог заявить, что получил мандат на выполнение своих предвыборных обеща¬


372
Трудным путем демократии
ний, включая снижение налогов и реформу образования, так как он победил с минимальным перевесом электоральных голосов и фактически проиграл во всенародном голосовании. Вместо этого ему пришлось публично обещать, что он будет добиваться сотрудничества и диалога с Конгрессом.
Разъединенное правительство
Ситуация, при которой одна партия контролирует Белый дом, а вторая контролирует по крайней мере одну из палат Конгресса.
Основная причина, по которой невозможно предугадать будущие действия президента исходя из результатов голосования, состоит в том, что президент выбирается независимо от Конгресса. Это часто приводит к разъединению правительства (divided government), ситуации, когда одна партия контролирует Белый дом, а другая контролирует по меньшей мере одну палату Конгресса. Президент Клинтон, например, в течение шести из восьми лет его пребывания в должности был вынужден работать с Палатой представителей и Сенатом, которые контролировались республиканцами. Результат может показаться проявлением политической шизофрении, когда избирательный корпус, выбирая президента, говорит одно, а выбирая большинство в Конгрессе, которое становится в оппозицию к президенту, говорит совсем другое. Но, похоже, американцев это не волнует. Опросы общественного мнения показывают, что народ положительно относится к тому, чтобы контроль в системе политической власти был поделен между республиканцами и демократами16. Как показывает таблица 9.1, разъединенное правительство становится все более частым явлением.
Таблица 9.1
Единый и разъединенный партийный контроль правительства
Разъединенное правительство существует, когда одна партия контролирует Белый дом, а вторая — одну или обе палаты Конгресса. Раньше, в XX веке, разъединенное правительство было редкостью. В последние годы это стало обычным явлением.
Год
Президент
Сенат
Палата представителей
1901-1903
Р
Р
Р
1903-1905
Р
Р
Р
1905-1907
Р
Р
Р
1907-1909
Р
Р
Р


Президентство
373
Продолжение табл. 9.1
Год
Президент
Сенат
Палата представителей
1909-1911
Р
Р
Р
1911-1913
Р
Р
д
1913-1915
д
д
д
1915-1917
д
д
д
1917-1919
д
д
д
1919-1921
д
р
р
1921-1923
р
р
р
1923-1925
р
р
р
1925-1927
р
р
р
1927-1929
р
р
р
1929-1931
р
р
р
1931-1933
р
р
д
1933-1935
д
д
д
1935-1937
д
д
д
1937-1939
д
д
д
1939-1941
д
д
д
1941-1943
д
д
д
1943-1945
д
д
д
1945-1947
д
д
д
1947-1949
д
р
р
1949-1951
д
д
д
1951-1953
д
д
д
1953-1955
р
р
р
1955-1957
р
д
д
1957-1959
р
д
д
1959-1961
р
д
д
1961-1963
д
д
д
1963-1965
д
д
д
1965-1967
д
д
д


374
Трудным путем демократии
Продолжение табл. 9.1
Год
Президент
Сенат
Палата представителей
1967-1969
д
д
д
1969-1971
Р
д
д
1971-1973
Р
д
д
1973-1975
Р
д
д
1975-1977
Р
д
д
1977-1979
д
д
д
1979-1981
д
д
д
1981-1983
р
р
д
1983-1985
р
р
д
1985-1987
р
р
д
1987-1989
р
д
д
1989-1991
р
д
д
1991-1993
р
д
д
1993-1995
д
д
д
1995-1997
д
р
р
1997-1999
д
р
р
1999-2001
д
р
р
2001-2003
р
д*
р
2003-2005
р
р
р
* Выборы привели к равновесию в партийном контроле, но первоначально контролирующее положение номинально было за республиканцами, так как вице-президент Чейни мог нарушить равновесие. Контроль перешел к демократам после того, как сенатор Джеймс Джеффордс от Вермонта заявил в мае 2001 года, что он покидает Республиканскую партию и становится независимым членом Конгресса.
(Р — республиканцы; Д — демократы)
Источник: An Introduction to Presidential-Congressional Rivalry // Rivals for Power / Ed. JAThurber. P. 8, 9. Copyright © 1966 by CQ Press.
Создается впечатление, что, выбирая президента и своих представителей в Конгресс, избиратели руководствуются разными критериями. Как отметил один ученый, «кандидаты в прези¬


Президентство
375
денты оцениваются на основании занимаемой ими позиции в вопросах общегосударственного масштаба и компетентности в решении национальных проблем. Кандидаты в Конгресс оцениваются по своим личным качествам и опыту, по их преданности своим округам и их проблемам»17. Такая независимость Конгресса — еще одна причина того, почему современные президенты так усердно стараются обеспечить себе народную поддержку в проведении своей политики18.
«Затор»
Ситуация, в которой правительство не способно предпринимать никаких действий в решении важных политических вопросов, обычно в силу разъединенного правительства.
Ученые разделились в вопросе о роли и влиянии разъединенного правительства. Одно исследование показало, что при разъединенном правительстве законами становится такое же количество законопроектов, как и в ситуации, когда одна партия контролирует и Белый дом, и Конгресс19. Подходя к вопросу с другой точки зрения, некоторые ученые считают, что разъединенные правительства фактически оказываются менее продуктивными, чем единые20. Несмотря на эти разногласия, нашедшие свое отражение в научной литературе, политологи обычно не считают, что разъединенное правительство создает ситуацию «затора» (gridlock), в которой правительство не способно предпринимать никаких действий в решении важных политических вопросов21. Давняя традиция принятия двумя партиями совместных политических решений в Конгрессе упрощает сотрудничество в ситуации, когда правительство разъединено. Однако возрастающая приверженность партийной политике в Конгрессе (вспомните рис. 8.3) может создать проблемы для разъединенного правительства.
Можете ли вы объяснить, почему...
избиратели часто выбирают президента, который является представителем одной партии, а Палату представителей и/или Сенат — которые контролируются другой партией?
Аппарат исполнительной ветви власти
В стремлении обеспечить поддержку электоральной коалиции для проведения в жизнь своей политики президент черпает помощь в огромных ресурсах исполнительной ветви власти. У президента


376
Трудным путем демократии
есть штат сотрудников Белого дома, которые помогают ему определять политику. Есть также вице-президент, обязанности которого в администрации президента колеблются в зависимости от его отношений с президентом. Определенные роли играют члены кабинета министров, руководители основных министерств национального правительства, чьей главной задачей является администрирование программ, которые подпадают под их юрисдикцию.
Исполнительное управление при президенте
Президент во многом полагается на своих главных помощников. Они являются советниками по принятию важных политических решений, разрабатывают общую стратегию действий, которую администрация будет проводить для обеспечения поддержки общественности и Конгресса, регулируют распорядок дня президента таким образом, чтобы у него было достаточно времени для работы над наиболее важными проблемами. Соответственно, президенту необходимо уважать этих чиновников высшего звена и доверять им; многие помощники из ближайшего окружения президента являются его давними сподвижниками. Личный штат президента составляет аппарат Белого дома.
Как правило, у президента есть глава аппарата, который может считаться первым среди равных или, при некоторых администрациях, безусловным главой аппарата. Существует также советник по национальной безопасности, отвечающий за проведение ежедневных брифингов по международным и военным делам и за долгосрочный анализ проблем, стоящих перед администрацией. Экономический совет при президенте (The Council of Economic Advisers) также находится в Белом доме. Старшие советники по внутренней политике помогают определить общий подход администрации к таким сферам, как здравоохранение, образование и социальные службы.
Исполнительное управление при президенте
Руководящие подразделения исполнительной власти, подчиненные непосредственно президенту США и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей.
В подчинении помощников президента высшего уровня находится большой штат сотрудников, которые работают на них и президента. Например, советник президента по вопросам национальной безопасности Кондолиза Райс курирует штат сотрудников Совета национальной безопасности, который занимается анализом и обеспечивает координацию деятельности


Президентство
377
различных ведомств для выработки единой внешней политики. Работа этого штата сотрудников организована по принципу специализации по определенным вопросам. Некоторые сотрудники занимаются такими проблемами, как связь с группами интересов, отношения с этническими и религиозными меньшинствами, а также партийными вопросами. Часть сотрудников работает исключительно со средствами массовой информации, а штат сотрудников, занимающийся связями с законодательной ветвью власти, лоббирует Конгресс для администрации. Такая крупная организация, как Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget — OMB), анализирует бюджетные запросы, участвует в выработке политических решений, а также изучает опыт администрирования организаций. Расширенный исполнительный орган Белого дома, включающий Управление Белого дома, известен как Исполнительное управление при президенте (Executive Office of the President — EOP). Управление имеет в штате до 1800 сотрудников, его годовой бюджет составляет более 300 млн долларов22.
В вопросе о том, как президенту правильно организовать работу сотрудников Белого дома, нет единого мнения. Это зависит прежде всего от объема полномочий, которыми президент наделяет своих сотрудников. Президент Картер полностью посвятил себя процессу выработки политических решений, чтобы быть уверенным в том, что все важные решения он принимал самостоятельно. Когда в Белый дом пришел Билл Клинтон, он упростил структуру аппарата, что обеспечило многим высокопоставленным сотрудникам Белого дома прямой доступ к нему. Главой своей администрации Клинтон сделал Мэка Макларти, друга детства и удачливого бизнесмена из Арканзаса, человека, у которого не было опыта работы в Вашингтоне. Это назначение, по всей видимости, означало, что Клинтон сам хотел возглавлять свой аппарат, чтобы непосредственно управлять механизмом принятия политических решений в Белом доме.
Отсутствие дисциплины и стремление Клинтона слишком много брать на себя привели к тому, что действия Белого дома подверглись серьезной критике23. В противоположность Клинтону, Джордж Буш следовал стилю, типичному для управления корпорацией, при котором главный исполнительный директор предоставляет старшим советникам значительную свободу действий. Подход Буша основывался на девизе «окружи себя хорошими людьми и позволь им делать свое дело». В частности, на главу аппарата бывшего министра транспорта Эндрю Карда (Andrew Card) и вице-президента Дика Чейни была возложена тяжелая


378
Трудным путем демократии
ответственность руководить подразделениями Управления Белого дома и Исполнительного управления при президенте. Такой размах в делегировании полномочий во время руководства Буша Белым домом напоминает стиль президента Рональда Рейгана в 1980-е годы.
Вице-президент
Главная функция вице-президента состоит в том, чтобы быть готовым взять на себя руководство страной, если что-то случится с президентом. По традиции вице-президенты не выступают в важной роли советников. Вместо этого президенты поручают им обязанности повседневной политической жизни — организовывать кампании, заниматься поиском источников финансирования и «ублажать» тех, кто демонстрирует верность партийным интересам. Именно так чаще всего обстоят дела, потому что кандидаты на пост вице-президента избираются по причинам, которые имеют больше отношения к политической кампании, нежели к управлению страной. Вице-президент при президенте Буше Дик Чейни вступил в должность, имея внушительный послужной список в качестве бывшего члена Палаты представителей, главы администрации президента, министра обороны и главы «Халлибертона», очень крупной нефтяной компании. Буш полностью полагался на опыт и знания Чейни с первых дней своего пребывания на посту президента. После событий 11 сентября роль вице-президента как главного советника неожиданным образом изменилась, так как теперь он проводил много времени в «секретном, не подлежащем разглашению месте» с тем, чтобы гарантировать преемственность управления страной в случае повторного нападения на Вашингтон. СМИ уделили Чейни пристальное внимание по другому поводу: когда в 2002 году возникли вопросы с финансовой отчетностью «Халлибертона»24.
Кабинет
Кабинет
Группа советников президента: главы исполнительных ведомств и другие ключевые должностные лица.
Кабинет (cabinet) президента состоит из глав учреждений исполнительной ветви власти и нескольких других ключевых фигур, таких, как глава Административно-бюджетного управления и представителя США на торговых переговорах. С момента образования Джорджем Вашингтоном первого кабинета, в который входили генеральный прокурор, государственный секретарь, министр


Президентство
379
финансов и военный министр, кабинет значительно разросся. Понятно, что расширение кабинета до четырнадцати министерств отражает рост полномочий правительства и его участия в таких областях, как энергетика, строительство и транспорт.
В теории, члены кабинета образуют совещательный орган, который встречается с президентом для обсуждения главных политических решений. На практике, однако, заседания кабинета могут быть описаны как «бессодержательные не-события, во время которых происходит намеренный не-обмен информацией, как часть процесса общей не-консультации»25. Почему же так происходит?
Во-первых, кабинет очень разросся. Если посчитать глав министерств, других должностных лиц, пользующихся правами членов кабинета, помощников президента, то количество его членов составит по крайней мере двадцать человек — многие президенты находят, что обмен мнениями при таком числе участников делает процесс принятия политических решений затруднительным. Во- вторых, большая часть министров кабинета являются экспертами только в какой-то определенной области и просто не могут внести большой вклад в обсуждение проблем, о которых они мало знают. Министр обороны, например, вероятно, будет не самым удачным выбором на роль эксперта, который помог бы разрешить важные вопросы сельскохозяйственной политики. В-третьих, хотя члены кабинета обладают внушительными послужными списками, у них может не установиться хороший личный контакт с президентом или ему может быть нелегко с ними работать. Президент часто выбирает членов кабинета из-за их репутации, его выбор также может быть продиктован необходимостью сбалансировать состав кабинета исходя из расовой, географической, половой или религиозной принадлежности его членов.
Наконец, сегодняшние президенты не полагаются на кабинет в выработке политических решений, так как в их распоряжении находится огромный штат сотрудников Белого дома, оказывающих им большую консультативную поддержку, в которой они нуждаются. В отличие от министров, входящих в состав кабинета, которые могут разрываться на части между пожеланиями президента и пожеланиями подведомственных им органов, сотрудники аппарата Белого дома склонны считать себя подотчетными только президенту. Таким образом, несмотря на периодические призывы быть органом, принимающим коллективные решения, совещания кабинета, похоже, обречены быть просто академическими упражнениями. На практике президенты предпочитают иметь дело с гибкими группами, создаваемыми для решения конкретных проблем,


380
Трудным путем демократии
специалистами из числа сотрудников Белого дома и теми советниками и министрами, с которыми они чувствуют себя наиболее комфортно.
Таким образом, президенты используют свой личный штат сотрудников и Исполнительное управление при президенте для централизации контроля над всей исполнительной ветвью власти. Огромные размеры исполнительной ветви власти, количество и сложность решений, которые должны приниматься каждый день, ставят перед Белым домом множество проблем. Каждый президент должен тщательно подбирать на ведущие административные посты таких людей, которые разделяют его цели и обладают достаточными навыками, чтобы повести за собой других, работающих в исполнительных органах, на борьбу за президентские программы, а не за собственные цели26.
Можете ли вы объяснить, почему...
президенты не используют заседания кабинета для обсуждения и принятия важных политических решений?
Президент как глава государства
После выборов в распоряжение президента поступает его аппарат, и президент готов руководить страной. Каждый президент вступает в должность с некоторым общим представлением о том, как правительство должно подходить к решению политических вопросов. Во время срока своего правления он прилагает много усилий, стараясь заставить Конгресс принять законы, которые отражают его систему взглядов и особые политические предпочтения.
От политических ценностей...
Президенты значительно отличаются друг от друга в своем понимании роли правительства. Линдон Джонсон придерживался крайне либеральных взглядов в вопросах внутренней политики. Он полагал, что на государстве лежит обязанность помогать американцам, оказавшимся в затруднительном положении. Говоря о своем представлении справедливости во время инаугурационного обращения, Джонсон использовал слова справедливость и несправедливость как кодовые для обозначения равенства и неравенства. Они прозвучали в его речи шесть раз; слово свобода — только дважды. Джонсон использовал свою популярность, свои умения и ресурсы своего аппарата, чтобы добиться создания «справедливой» Америки — «Великого общества»27.


П резидентство
381
Чтобы создать такое «Великое общество», Джонсон направил в Конгресс беспрецедентный пакет либеральных законов. Он запустил такие проекты, как «Корпус рабочих мест» («The Job Corps»), по которому были созданы центры и лагеря, где молодежь в возрасте от 16 лет до 21 года могла без отрыва от работы получить профессиональную подготовку, «Медикэр», программа медицинского обслуживания для пожилых людей, и «Национальный корпус учителей» («National Teacher Corps»), проект, по которому учителям оплачивалась работа в бедных районах. Пользуясь поддержкой огромного демократического большинства в Конгрессе в 1965 и 1966 годах, он имел грандиозный успех в продвижении своих предложений. Либерализм процветал.
В 1985 году, спустя ровно двадцать лет после инаугурационной речи Джонсона, Рональд Рейган принял присягу при вступлении в должность во второй раз. Обращаясь к нации, Рейган вновь подтвердил свою приверженность философии консерватизма. Он подчеркнул слово свобода, упомянув его четырнадцать раз, и ни разу не сказал о справедливости или равенстве. Он поставил с ног на голову философию Джонсона, заявив, что «государство не является решением нашей проблемы. Государство само является проблемой». За время своего президентского правления Рейган закрыл многие программы социальной помощи и сократил расходы на такие программы, как «Корпус рабочих мест», и на продовольственные талоны. К концу его пребывания в должности произошли глубокие перемены в распределении федеральных расходов: резко увеличились расходы на оборону и «снизились расходы на федеральные социальные программы, которые служили защите демократических интересов и избирателей»28.
...К политической повестке дня
Истоки определенных политических предложений можно искать в более общей политической идеологии президента. Кандидаты в президенты излагают свою систему взглядов на государственное управление во время избирательных кампаний. Но когда жаркая риторика предвыборной кампании за пост президента сталкивается с холодной реальностью того, что возможно сделать в Вашингтоне, новоиспеченный президент должен сделать весьма жесткий выбор относительно того, чего следует добиваться в течение грядущего срока пребывания в должности. Сделанный выбор отражается в тех биллях, которые президент направляет в Конгресс, так же как и в той степени усердия, с которой он работает для их продвижения. Президентским биллям, поданным его союзниками в Палату представителей и в Сенат, всегда уделяется


382
Трудным путем демократии
большое внимание. По словам одного вашингтонского лоббиста: «Когда президент направляет билль, тот оказывается первым в списке на рассмотрение. Все прочие билли рассматриваются во вторую очередь»29.
Президент стал играть важную роль в законодательном процессе в основном в XX веке. Только с принятием Закона о бюджете и отчетности в 1921 году (The Budget and Accounting Act of 1921) было выдвинуто требование, чтобы предлагаемые исполнительными департаментами и агентствами билли о бюджете были предварительно одобрены Белым домом. До этого президент даже не координировал предложения, касающиеся объема затрат исполнительной ветви власти на все программы, которыми она руководила. Позже Франклин Рузвельт потребовал, чтобы все главные законодательные предложения, поступающие от какого- либо органа или министерства, были предварительно одобрены Белым домом30.
Влияние Рузвельта на взаимоотношения между президентом и Конгрессом вышло далеко за пределы этого нового административного распоряжения. В 1933 году, когда «Великая депрессия» охватила страну, Рузвельт начал свой первый президентский срок правления с ряда амбициозных законодательных предложений. В первые сто дней сессии Конгресс принял пятнадцать важных законов, таких, как Закон о регулировании сельского хозяйства (The Agricultural Adjustment Act), Закон о создании Гражданского корпуса охраны природных ресурсов (Civilian Conservation Corps) и Закон о восстановлении национальной промышленности (The National Industrial Recovery Act). Никогда ранее президент не требовал и не получал так много от Конгресса. Наследие Рузвельта как президента — агрессивный стиль руководства Конгрессом с помощью собственной законодательной программы.
Главный лоббист
Когда Франклин Рузвельт и Гарри Трумэн впервые вплотную занялись подготовкой пакетов законов, политологи описывали этот процесс как такой, при котором «президент предлагает, а Конгресс отклоняет». Другими словами, как только президент направляет закон на Капитолийский холм, Конгресс самостоятельно принимает решение, как с ним поступить. Со временем, однако, президенты стали принимать самое активное участие во всех стадиях законодательного процесса. Предполагается, что президент не только предлагает закон, но и следит за тем, чтобы он был принят (см. рис. 9.2).


Президентство
383
Рис. 9.2. Роль президента в законодательном процессе
Президенты значительно отличаются друг от друга своей способностью убеждать Конгресс принять законопроекты, которые они направляют на Капитолийский холм. Как правило, наибольший успех сопутствует президентам в Конгрессе в течение их «медового месяца», периода, который следует непосредственно за инаугурацией. Как видно на рисунке, президенты Рейган, Буш и Клинтон получили наибольшее число голосов в первый год своего пребывания в должности. Лучше всех шли дела у Клинтона, и в некотором смысле его «медовый месяц» растянулся на два года, но он был единственным из трех президентов, который направлял законопроекты в Конгресс, контролируемый его партией. Обратите внимание на резкое изменение позиции Клинтона в 1995 году, когда ему пришлось работать с республиканским Конгрессом.
Источник: CQ Weekly.
Отдел по связям с законодательными органами
Отдел, сотрудники которого осуществляют связь между Белым домом и Конгрессом, консультируют и президента и министров кабинета о состоянии рассматриваемого законодательного акта.
Усилия президента по оказанию влияния на Конгресс подкрепляются работой его штата служащих по связям с законодательными органами. Все министерства и ведущие организации имеют специалистов в области законодательства, которые рабо¬


384
Трудным путем демократии
тают с Отделом по связям с законодательными органами Белого дома, обеспечивающим координацию лоббирования администрацией главных вопросов. Отдел по связям с законодательными органами (Legislative Liaison Staff) — это звено связи между Белым домом и Конгрессом. Если законопроект медленно проходит через Конгресс, сотрудники отдела консультируют президента по возникшим проблемам. Президенты также зависят от экспертной оценки отдела при лоббировании назначения на должности претендентов, отношение к которым неоднозначно. В 2001 году кандидат на пост генерального прокурора, выдвинутый президентом Бушем, бывший сенатор Джон Эшкрофт (John Ashcroft), вызвал в свой адрес серьезную критику со стороны левых в связи со своими консервативными взглядами. В результате мощного лоббирования Белым домом кандидатура Эшкрофта в итоге была одобрена, несмотря на необычайно длительные и открытые слушания.
Затем должны быть достигнуты решения о том, как администрация ответит на такое развитие событий. Например, когда в Белом доме в период правления президента Рейгана стало ясно, что для прохождения законопроекта о бюджете в Палате представителей все еще не хватает нескольких голосов, Белый дом изменил свое негативное отношение к законопроекту о поддержке цены на сахар. Это привлекло голоса представителей от Луизианы и Флориды, двух штатов, в которых выращиваются сахарные культуры, в поддержку законопроекта о бюджете. Белый дом не стал называть происшедшее сделкой, но заметил, что были сделаны «поправки и уступки»31.
Определенная часть работы президента состоит в стереотипном «выкручивании рук», когда нужно заставить упрямых законодателей проголосовать определенным образом. Тем не менее в повседневной практике взаимодействия Белого дома и Конгресса больше тонкости, и штат служащих по связям с законодательными органами старается достичь консенсуса, работая совместно с законодателями. Белый дом также, стремясь обеспечить поддержку законотворческой деятельности, работает напрямую с группами интересов32. Группы интересов, используя свою сеть связей, могут быстро связаться с избирателями, которые более всего заинтересованы в законопроекте, и мобилизовать их на то, чтобы писать, звонить или посылать электронные письма их членам Конгресса.
Хотя большой объем работы между штатом служащих по связям с законодательными органами и Конгрессом проходит в духе взаимного сотрудничества, соглашение не всегда может быть


Президентство
385
достигнуто. Когда Конгресс принимает законопроект, который не устраивает президента, президент может наложить на него вето и отправить назад в Конгресс. Как мы отмечали выше, Конгресс может отвергнуть вето двумя третями голосов в каждой палате. Президенты редко используют свое право вето, но угроза того, что президент может наложить вето на неприемлемый билль, значительно увеличивает для него возможность добиваться уступок от членов Конгресса. Мы также убедились, что возможности президента воздействовать на Конгресс увеличиваются, когда опросы общественного мнения показывают высокую оценку его деятельности, и резко падают, когда его деятельность оценивается критически33.
Партийный лидер
Часть президентской работы состоит в руководстве партией. Это неофициальная обязанность без каких бы то ни было предписаний. В этом отношении американские президенты значительно отличаются от европейских премьер-министров, которые в соответствии с национальным законодательством являются официальными лидерами своей партии, так же как и главами своих правительств. В американской системе президент и члены его партии в Конгрессе могут занимать совершенно разные позиции по обсуждаемым вопросам. Так как политические партии в Европе обычно имеют сильные национальные организации, у премьер-министров больше причин руководить партийной организацией. В Соединенных Штатах национальные комитеты партий играют относительно небольшую роль в национальной политике, хотя они активны в сборе средств для своих кандидатов в Конгрессе.
Президент самолично стал «главным сборщиком средств» для своей партии. Так как президенты живо заинтересованы в том, чтобы большее количество членов их партии было избрано в Палату представителей и Сенат, они проявляют большую готовность потратить время на сбор средств для кандидатов в Конгресс. Все президенты, собирающиеся переизбираться, часто принимают участие в обедах, которые даются в разных штатах с целью сбора денег и для которых их присутствие является главным событием. Помогая избранию большего количества членов своей партии, президент к тому же завоевывает благодарность законодателей. Намного труднее сказать «нет» в ответ на просьбу президента о помощи в поддержке законопроекта, если он выступал во время акции по сбору средств в вашу пользу на последних выборах.


386
Трудным путем демократии
Президент как лидер мирового уровня
Президент как лидер несет ответственность не только перед Конгрессом и своим народом, его ответственность распространяется и на область международных отношений. Каждая администрация стремится отстоять те интересы страны, которые представляются ей наиболее важными в отношениях с союзниками, противниками и развивающимися странами. В этой роли президент должен быть готов действовать как дипломат и как человек, способный разрешать кризисные ситуации.
Политика в меняющемся мире
9.1. Роль мирового сообщества
Взаимозависимость стран в мире возросла, но безопасность от этого не увеличилась. Вооруженные конфликты остаются еще очень частым явлением, и, когда они возникают, внимание международной общественности обращается к Соединенным Штатам, чтобы увидеть, на что страна готова пойти в возникшей ситуации. Переговоры всегда предпочтительны, но в некоторых случаях, действуя самостоятельно или вместе с ООН или с союзниками, США использовали военную силу, чтобы прекратить войну в какой-либо точке мира.
Во время своего пребывания на посту президент Клинтон несколько раз был вынужден принимать трудные решения, касающиеся роли Соединенных Штатов в конфликте за пределами страны. Возможно, самым мучительным было решение о военном вмешательстве в Косово. В январе 1999 года в Восточной Европе разгорелся
давнишний конфликт. Сербия, население которой состоит в основном из восточных православных христиан, начала военные действия против своей южной провинции Косово, территории, населенной почти полностью этническими албан- цами-мусульманами. Сербский лидер, Слободан Милошевич, был президентом Сербии и Черногории — двух республик, которые остались от того, что прежде было Югославией, коммунистической страной, состоявшей из шести республик. Косово пользовалось значительной политической свободой в рамках Югославии до 1989 года, пока Милошевич не лишил его автономии из-за плохого обращения с сербскими жителями. Косовары оказали сопротивление, и в конце концов возникло партизанское движение — Освободительная Армия Косово (ОАК), чтобы противостоять сербским силам. На партизанскую войну Мило-


Президентство
387
шевич ответил жестоким террором против этнических албанцев в Косово.
Когда США и другие демократические страны Запада узнали больше о том, что делали сербы в Косово, они стали оказывать давление на Милошевича, чтобы он разрешил набиравший силу конфликт дипломатическим путем. Но для Милошевича и многих других сербов вопрос о Косово не подлежал обсуждению. Для сербов это был исторически важный район, и позволить Косово сделать даже незначительные шаги к независимости было немыслимо. Непреклонность Милошевича лишала западных союзников надежды; они не хотели развязывать войну против Югославии, но не могли занимать позицию молчаливого наблюдателя и позволять сербам уничтожать безоружное гражданское население.
НАТО, союз девятнадцати стран, сформированный после Второй мировой войны для защиты демократии в Западной Европе от советского блока, оказалось на перепутье. Будучи убежденными в том, что у них нет выбора, Клинтон и руководители Британии, Франции, Германии, Италии и других стран НАТО 25 марта начали бомбардировки Сербии. Сербы в ответ силой заставили этнических албанцев покинуть Косово. В течение последующих не- дель сотни тысяч албанцев-ко-
соваров пересекли границу, направившись в соседние Македонию и Албанию. Исход напуганных албанцев ужесточил противостояние Запада действиям сербов.
Массированные бомбардировки НАТО нанесли огромный ущерб не только военным силам Сербии, но и ее экономике. Бомбами НАТО были не только разрушены основные производственные мощности страны, но и уничтожена вся ее инфраструктура — дороги, мосты, железнодорожные пути, нефтеперерабатывающие установки и т.п.
Клинтон сопротивлялся призывам ввести сухопутные войска в Косово. Американский народ поддерживал его, и через шесть недель после начала бомбардировок одобрение общественным мнением военных усилий было несколько выше, чем вначале. Клинтон, однако, знал, что, если американцы понесут потери, одобрение быстро пойдет на убыль. Республиканцы в Палате представителей проголосовали против резолюции, поддерживающей американское военное вмешательство в Югославии, нанеся тем самым серьезный удар Клинтону. Они хотели сделать все, чтобы конфликт воспринимался как «война Клинтона». Таким образом, если бы война обернулась неудачей, Великая старая партия была бы свободна от какой бы то ни было ответственности,


388
Трудным путем демократии
Несмотря на усиливающиеся мощные бомбардировки с воздуха, сербы не сдавались. Клинтон подвергся критике за публичный отказ от наземных операций. Но он заявил, что НАТО должно проявить терпение и продолжать свои действия: бомбардировки дадут желаемый результат.
Предчувствия не обманули Клинтона. После почти трех месяцев бомбардировок и ввиду решимости НАТО продолжать свои действия Милошевич признал свое поражение и согласился вывести войска из Косово. Были введены миротворческие силы НАТО, и албанцы- косовары стали возвращаться домой. К несчастью для Клин-
тона, американская общественность не считала, что конфликт затрагивает важные для Америки интересы, и окончание войны не было отмечено национальными празднованиями.
Тем не менее победа была важна, потому что продемонстрировала, что НАТО может выступать единым блоком, способным гарантировать порядок в Европе. Для Соединенных Штатов успешное завершение военных действий было желанным доказательством того, что военная сила Америки может быть использована как последнее средство остановить маленькую войну, прежде чем она перерас- тет в большую.
Международные отношения
С конца Второй мировой войны до конца 1980-х годов президенты были озабочены тем, чтобы приостановить распространение коммунизма по всему миру. После краха коммунизма в Советском Союзе и Восточной Европе американские президенты вступили в новую эру международных отношений. В работе президента теперь гораздо больший акцент делается на урегулировании экономических отношений между Америкой и всем остальным миром. Торговые отношения являются исключительно трудной проблемой, так как президенты должны найти баланс между сталкивающимися интересами зарубежных стран (многие из которых являются союзниками США), интересами определенных отраслей американской промышленности, общими интересами американской экономики и требованиями законодательной власти.
Падение коммунизма не сняло с повестки дня вопросы безопасности. Мир остается опасным местом, а региональные конфликты все еще могут вовлечь США (см. «Политика в меняющемся мире» 9.1).
Когда Ирак вторгся в Кувейт и быстро завоевал его в августе 1990 года, президент Буш выступил на защиту экономических интересов Америки вместе с ее арабскими союзниками в этом регионе. По отзывам одного журналиста, «это были блестящие дейст-


Президентство
389
вия. Меньше чем за четыре дня Буш поднял весь мир против Сад- дама Хуссейна»34. Десятью годами позже президент Буш-младший столкнулся с похожей проблемой, возникшей в результате нападения на Америку. Подобно своему отцу, Джордж Буш организовал и повел за собой многонациональную коалицию против еще одной угрозы безопасности страны, на этот раз исходящей от сети террористических организаций «Аль-Каиды».
Управление кризисной ситуацией
Время от времени президент сталкивается с тяжелой ситуацией, когда конфликт неминуем или когда небольшой конфликт угрожает вылиться в большую войну. Разрешение таких ситуаций является важной частью президентской работы. Поэтому граждане могут с уверенностью голосовать за тех кандидатов, которые проявляют себя как люди, способные мыслить и высказывать тщательно обдуманные суждения.
Президент должен уметь здраво мыслить и оставаться хладнокровным в кризисных ситуациях. Поведение Джона Кеннеди во время Кубинского ракетного кризиса 1962 года стало образцом эффективного разрешения кризисной ситуации. Когда США узнали, что Советский Союз разместил ракеты с ядерными боеголовками на Кубе, Кеннеди обратился за советом к группе старших помощников, официальным лицам в Пентагоне, министрам кабинета и другим пользующимся доверием советникам. Рассматривались две возможности действий: вооруженное вторжение на Кубу и удары с воздуха по ракетным установкам. Но в итоге Кеннеди принял решение в пользу более гибких действий: морской блокады Кубы. Перед лицом этой угрозы и после заявления Кеннеди о готовности вести переговоры, переданного по неофициальным каналам, Советский Союз согласился убрать свои ракеты. В течение всего этого времени, однако, мир затаил дыхание, оказавшись перед реальной угрозой ядерной войны.
Существуют ли правила относительно того, что должен делать президент в моменты кризиса или в другие важные моменты принятия решений? Одно из них — обратиться к советникам и рассмотреть различные мнения35. Другое — не действовать поспешно. Третье — организовать хорошо продуманный официальный процесс рассмотрения предложений, который обеспечивает тщательный анализ и открытые обсуждения36. Четвертое — скрупулезно исследовать мотивировки, лежащие в основе каждого мнения, с тем чтобы быть уверенным в высказанных предположениях. Тем не менее это всего лишь общие правила, которые не дают гарантии от ошибок. Каждый кризис — событие уникальное.


390
Трудным путем демократии
В кризисной ситуации, последовавшей за событиями 11 сентября, президент Буш отверг призывы к немедленному возмездию. Вместо этого он планировал предпринять согласованные действия против баз террористической организации «Аль-Каида» в Афганистане. Первые удары с воздуха, нанесенные совместно с Британией, последовали только 7 октября. Двумя месяцами позже побежденное правительство «Талибана» оставило последние укрепленные позиции. Хотя союзники по коалиции похвально отзывались о проявленной Бушем выдержке, они выступили с критикой, когда он назвал Северную Корею, Иран и Ирак террористическими режимами, которые являют собой «ось зла». Ход его мыслей вызвал опасения союзников.
Личность президента
Как общество решает, какой из кандидатов на пост президента лучше других способен принимать здравые решения и кто по характеру более подходит для этой должности? Американцы оценивают личности кандидатов и стили их руководства со всех точек зрения.
Вопрос о личностных характеристиках президента особенно сильно затронул Билла Клинтона. Во время кампании 1992 года он косвенно признался в супружеской неверности, когда в интервью передаче CBS «60 минут» сказал, что на нем лежит ответственность за «причинение страданий своей супруге»37. Хотя обвинения в супружеской неверности угрожали его выдвижению кандидатом от Демократической партии на пост президента в 1992 году, он продолжал вести себя безрассудно, когда, едва оказавшись в Белом доме, вступил в сексуальные отношения со стажеркой Моникой Левински, бывшей вдвое моложе него.
После того как Клинтон стал президентом, ему были предъявлены обвинения в связях с целым рядом женщин. Пола Джонс (Paula Jones), бывшая служащая в Арканзасе, и Кэтлин Уилли (Kathleen Willey), бывшая сотрудница Белого дома, обвиняли Клинтона в грубых и ничем не спровоцированных сексуальных домогательствах. Клинтон яростно отрицал оба обвинения. Джонс подала в суд на президента, обвиняя его в сексуальных домогательствах: дело получило публичную огласку, но в итоге суд отклонил иск, так как не было доказательств того, что действия президента привели к нежелательным для Джонс последствиям на работе. Она обжаловала решение судьи об отклонении иска, и по договоренности во внесудебном порядке Клинтон согласился


Президентство
391
выплатить Джонс 850 тыс. долларов в обмен на ее отказ от дальнейших судебных преследований.
Отношения Клинтона с Левински стали известны после того, как специальному прокурору Кеннету Старру, занимавшемуся расследованием дела «Уайтуотер», дали понять, что Клинтон лгал при даче письменных показаний по делу Полы Джонс. Старр был назначен для расследования обвинений, предъявляемых Биллу и Хилари Клинтон в том, что они несколькими годами ранее нарушили закон, когда были членами небольшой компании, инвестирующей средства в неосвоенные земельные участки в Арканзасе. После четырех лет расследований Старр все еще не нашел убедительных доказательств какого-либо нарушения закона кем бы то ни было из Клинтонов.
После более чем шестимесячного расследования дела о лжесвидетельстве Старр выступил с официальной рекомендацией Конгрессу рассмотреть вопрос об импичменте Клинтона, потому что тот якобы давал ложные показания, препятствовал отправлению правосудия и побуждал лжесвидетельствовать других. Ответ Клинтона был двояким. Во-первых, он сказал, что не солгал при даче письменных показаний под присягой по делу Полы Джонс, когда отрицал сексуальные отношения с Левински, так как между ними не было полового акта — она занималась с ним оральным сексом. Во-вторых, он в итоге признал, что имел неподобающие отношения с Левински и что это было нехорошо. Он принес извинения как своей семье, так и всей нации.
Американская общественность пришла в ужас от откровений, что их президент занимался сексом со стажеркой в своем личном кабинете в Белом доме, но большинство людей остались при мнении, что его поведение не следовало расценивать как преступление, требовавшее импичмента. Бурный расцвет экономики и общая удовлетворенность общества тем, как Клинтон руководил страной, сильно повлияли на отношение общества. Общее мнение состояло в том, что внебрачные сексуальные отношения, хотя и являются аморальными, — дело личное, и надо предоставить президенту и его жене самим разобраться друг с другом.
Хотя Сенат оправдал Клинтона, очевидно, в характере Клинтона есть изъян, который ставит под сомнение его пригодность для должности президента. Даже при том, что Левински вступила в интимные отношения с Клинтоном по согласию, вовлечение им в сексуальные отношения молодой женщины, которая была его подчиненной, следует расценить как злоупотребление своим служебным положением. Это также было проявлением безрассудства и импульсивности, и вряд ли эти качества можно привет¬


392
Трудным путем демократии
ствовать в президенте. В то же время у Клинтона было много великолепных качеств, особенно его чувство сострадания, справедливость и ум. Его забота об обездоленных сделала его особенно популярным среди меньшинств и малоимущих, однако, как это ни печально, неподобающие отношения стали определяющим моментом его президентства.
Резюме
Когда делегаты Конституционного конвента собрались для того, чтобы продумать государственное устройство новой страны, им оказалось трудно определить рамки должностных полномочий президента. Они стремились установить объем власти, достаточный, чтобы обеспечить единое руководство страной, но не настолько большой, чтобы полномочия президентов могли сделать из них тиранов или диктаторов. Первоначальные представления об институте президентства претерпевали изменения по мере того, как менялись полномочия президентов в соответствии с изменяющимся нуждами нации. Тенденция состояла в том, чтобы расширить президентскую власть. Отчасти это расширение произошло в результате действий президентов, предпринятых под предлогом неотъемлемых прав. Большую долю власти делегировал исполнительной ветви власти Конгресс, что также еще больше усилило роль президента.
Так как президент избирается страной в целом, он может заявлять, что представляет интересы всех граждан, когда выступает с предложением определенного политического курса. Такая огромная электоральная база позволяет президентству представлять институт мажоритарной демократии. Действительно ли президентство функционирует в соответствии с мажоритарной моделью демократии, зависит от нескольких факторов — от того, как президент сам воспринимает мнение общества по отдельным вопросам, от соотношения между общественным мнением и идеологическими взглядами президента и от того, в какой мере президент готов отстаивать свои ценности во время пребывания на посту.
Исполнительная ветвь власти быстро разрослась, и Белый дом превратился в большой аппарат бюрократии. Новые обязанности президента особенно заметны в области законодательной инициативы. Сегодня предполагается, что от него должна исходить политическая инициатива в Конгрессе. На него также смотрят как на лоббиста, который следит за прохождением своих биллей через законодательный процесс.


Президентство
393
Описание «должностных обязанностей» президента в международной политике также значительно изменилось. После Второй мировой войны президенты были озабочены тем, чтобы сдерживать распространение коммунизма. Но после краха коммунизма в Советском Союзе и Восточной Европе основным приоритетом президентов стали международные экономические связи. Однако вопросы национальной безопасности продолжают оставаться важными, так как региональные конфликты могут напрямую затрагивать интересы Соединенных Штатов.
Ресурсы Всемирной паутины
The White House. Самая примечательная часть этой домашней странички Белого дома — «интерактивная записная книжка гражданина». Также можно получить доступ к туру по Белому дому и посетить комнаты для брифингов в Белом доме. Зайдите в комнаты для брифинга, чтобы получить текущую информацию по выступлениям в Белом доме, заявлениям и пресс-релизам, а также правительственной статистике.
<www.whitehouse.gov>
The Weekly Compilation of Presidential Documents. Публикуется каждый понедельник Управлением «Федерал реджистер» (The Office of the Federal Register), Национальным управлением архивов и документации (National Archives and Records Administration) и содержит заявления, сообщения и прочие президентские материалы, выпущенные Белым домом за истекшую неделю. Имеется поисковая система базы данных.
<www.access.gpo.gov/nara/nara003.html>
Public Papers of the Presidents of the United States содержит документы и выступления президента Соединенных Штатов, которые были выпущены офисом пресс-секретаря. Имеется поисковая система базы данных.
<www.gpo.gov/nara/pubpaps/srchpaps.html>


Глава 10
БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ АППАРАТ
11 мая 1996 года самолет рейса 592 компании «Вэльюджет» вылетел из аэропорта Майами на север. Спустя несколько минут началось задымление кабины, и пилот повернул назад, в Майами. Но, прежде чем самолет успел дотянуть до аэропорта, двигатели отказали, и он носом врезался в кишащее аллигаторами болото в Эверглейдс. Из 109 пассажиров, находившихся на борту, в живых не остался никто.
Подобные авиакатастрофы потрясают, но не только потому, что погибают люди, но и потому, что на коммерческих авиалиниях авиакатастрофы крайне редки. Еще более страшным, чем сама авария, стало известие, что Федеральное управление гражданской авиации (Federal Aviation Administration — FAA), которое устанавливает стандарты безопасности на авиалиниях и следит за их соблюдением, документально зафиксировало низкий уровнь технического состояния самолетов компании «Вэльюджет», но, тем не менее, фактически не сделало ничего, чтобы заставить компанию улучшить ремонтное обслуживание и ведение документации.
Причиной катастрофы, по-видимому, стали использованные емкости из-под кислорода, которые по ошибке погрузили на борт самолета. Почему были нарушены правила? Наряду с ошибками конкретных лиц, одной из причин трагедии оказалось финансовое давление, которое испытали «Вэльюджет» и другие компании из-за отмены государственного регулирования цен. До конца 1970-х годов цены на авиаперелеты были олигополистическими, и единые


Бюрократический аппарат
395
тарифы были одобрены правительством. Сегодня авиалинии находятся в состоянии активной конкуренции друг с другом, и многие новые компании, предлагающие свои услуги по значительно более низким ценам, такие, как «Вэльюджет», забрали часть рынка у ведущих перевозчиков: «Юнайтед эрлайнз», «Американ эрлайнз» и «Дельта». Многие из новых малозатратных перевозчиков экономят за счет передачи технического обслуживания субподрядчикам, которые могут выполнить работу дешевле, чем сами авиалинии. Как раз субподрядчик и загрузил те роковые емкости на борт рейса 592. Субподряд сделал работу Федерального управления гражданской авиации более трудной, потому что возникла нехватка дополнительной рабочей силы, потребовавшейся в связи с ростом количества компаний, обслуживающих коммерческие авиалинии или обеспечивающих их техническое содержание1.
Почему Федеральное управление гражданской авиации не увеличит количество инспекторов и не выработает больше правил для улучшения контроля над работой перевозчиков и субподрядчиков? Американцы, без сомнения, хотят, чтобы коммерческие авиалинии были как можно более надежными. Но хотя американцы хотят, чтобы государство обеспечило безопасность повседневной жизни, существует и настоятельная потребность сокращения федерального бюджета, национального долга и численности госаппарата. Американцы желают иметь услуги, которые обеспечивает большое государство, но не хотят иметь большой государственный аппарат.
Споры о роли бюрократического аппарата — не только результат противоречий, характерных для мажоритарного представления о демократии, они возникают и потому, что мажоритарная модель часто противопоставляется плюралистической. Одна из причин, по которой Федеральное управление гражданской авиации не приняло решительных мер против «Вэльюджет» до аварии, состояла в том, что любая критика авиаперевозчика государственными структурами поставила бы под угрозу будущее компании. (После катастрофы Управление все-таки заставило компанию прекратить свою деятельность.) Говоря шире, одна из его обязанностей состоит в том, чтобы способствовать развитию авиаиндустрии, и управление, таким образом, в равной мере лоббируется как в области бизнеса, так и в сфере безопасности небольшими и крупными перевозчиками. Помимо того, что мы уделим особое внимание динамике мажоритарности и плюрализма в политике бюрократического аппарата, мы детально рассмотрим, почему американцы так не любят государственную машину. Также мы обсудим реформы, направленные на улучшение работы системы государственного управления.


396
Трудным путем демократии
Значение организации
Бюрократический аппарат
Большая, обладающая сложной структурой организация, в которой сотрудники имеют точный перечень должностных обязанностей и подчиняются иерархической системе власти.
Бюрократ
Обычно государственный служащий.
В системе государственного управления законодательная ветвь власти принимает законы, но не осуществляет их исполнение. Законы страны и ее политические решения проводятся в жизнь целым рядом учреждений исполнительной ветви власти — исполнительных департаментов, агентств, бюро, управлений и прочих государственных структур, которые в совокупности называются бюрократическим аппаратом (bureaucracy). По сути, под бюрократическим учреждением понимается любая большая, сложная организация, в которой каждый сотрудник имеет строго определенный перечень должностных обязанностей в иерархической системе власти. Служащих этих государственных единиц называют бюрократами (bureacrats), с несколько презрительным оттенком.
Государственные учреждения играют центральную роль в системе государственного управления современных обществ. Фактически государственные учреждения являются ключевыми составляющими любого общества, каким бы простым оно ни было. Организационная структура современных государственных учреждений отражает их потребность выживания. Они существуют в атмосфере противоборствующих политических требований и вечной угрозы сокращения бюджета. Организационная структура определенного государственного учреждения также отражает потребности его клиентов. Однако суть заключается в том, что от того, как организовано любое государственное учреждение, зависит, насколько успешно оно способно справляться со своими задачами.
К сожалению, «если организационная структура имеет значение, это также означает, что не существует какой-то одной наилучшей организационной структуры»2. Так, бблыпая автономность государственных школ, например, может способствовать улучшению их работы. Однако такой вид организационной структуры вряд ли подойдет для улучшения работы агентства по государственному социальному обеспечению, основная цель которого состоит в том, чтобы одинаково обращаться со всеми клиентами и оказывать одинаковые услуги людям с одинаковыми потребностя¬


Бюрократический аппарат
397
ми и обстоятельствами. Изучение работы государственного аппарата, таким образом, сосредоточивается вокруг поиска решений многих и самых разных проблем, стоящих перед крупными государственными организациями.
Развитие бюрократического государства
Все американцы жалуются на то, что национальный государственный бюрократический аппарат слишком велик и пытается взять на себя слишком многое. Среднему гражданину федеральное правительство может показаться похожим на осьминога — его длинные щупальца добираются до всего и повсюду.
Рост бюрократического государства
Американская система государственной власти, похоже, развивалась бесконтрольно на протяжении всего XX века. Как едко заметил один обозреватель: «Помощник руководителя отдела водных ресурсов и контроля над опасными материалами в Агентстве по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency) возглавляет штат сотрудников, превышающий по численности всю первую администрацию в Вашингтоне»3. Тем не менее даже во времена Джорджа Вашингтона государственные учреждения были нужны. Никто не оспаривал необходимость почтовой службы для доставки почты или министерства финансов для обеспечения функционирования денежной системы.
Однако система государственной власти на всех уровнях (национальном, штата, местном) невероятно разрослась в XX веке4. Этому есть несколько главных причин. Основная причина разрастания государственной системы управления — все увеличивающаяся сложность общества. У Джорджа Вашингтона не было помощника руководителя отдела водных ресурсов и контроля над опасными материалами, потому что в этом не было нужды. Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства — НАСА (А National Aeronautics and Space Administration — NASA) не было необходимым, пока не изобрели ракеты.
Еще одна причина разрастания государственных структур — это изменение отношения общества к бизнесу. На протяжении большей части XIX века бизнес, как правило, занимал автономное положение, и вторжение государства в экономику, которое могло ограничить эту автономию, считалось неприемлемым. К концу XX века это отношение стало меняться, так как все большее число


398
Трудным путем демократии
американцев осознавали, что принцип свободной конкуренции не всегда способствует созданию конкурентоспособных рынков, выгодных потребителю. Постепенно была признана необходимость вмешательства государства для защиты целостности рынков. И если государство собиралось осуществлять эффективный контроль над ведением бизнеса, то ему требовались административные агентства.
На протяжении XX века для регулирования деятельности определенных отраслей промышленности и хозяйства создавались новые государственные учреждения. Среди них Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям (The Securities and Exchange Commission — SEC), которая осуществляет надзор за соблюдением правил торговли ценными бумагами, а также Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (The Food and Drug Administration — FDA), которая старается защитить потребителей от некачественных продуктов питания, лекарственных препаратов и косметических средств. Благодаря подобным учреждениям государство стало главным судьей на рынке, разрабатывающим стандарты справедливой торговли, устанавливающим ставки и выдающим лицензии на ведение частного бизнеса. По мере возникновения новых проблемных областей государство создавало новые агентства, расширяя далее сферы своей деятельности.
Отношение общества в целом к обязанностям государства в области социального обеспечения также изменилось. Частью американской культуры, выдержавшей испытание временем, является вера в собственные силы. Предполагается, что люди сами преодолевают свои трудности, добиваются успеха благодаря собственным умениям и усилиям. Тем не менее американцы считают, что определенные слои населения заслуживают поддержки государства либо благодаря своим заслугам перед обществом, либо потому, что они практически не в состоянии преодолеть все трудности самостоятельно5. Это отношение уходит своими корнями в XIX век. Государство предоставило пенсии ветеранам Гражданской войны. Позже были разработаны программы помощи матерям и детям6. После «Великой депрессии» вступил в силу Закон о социальном страховании (Social Security Act), учредивший страховой фонд, в который рабочие делали отчисления и из которого после ухода на пенсию получали выплаты. В 1960-х годах государство создало программы, предназначенные для помощи меньшинствам. Взяв на себя эти новые обязательства, оно также создало новые учреждения или расширило уже существовавшие.


Бюрократический аппарат
399
Система государственной власти разрослась также и потому, что амбициозные и предприимчивые чиновники расширяли свои организации и штаты сотрудников, чтобы приобрести дополнительные полномочия. Каждая новая программа ведет к росту власти. Чтобы эту власть поддерживать, необходимы, в свою очередь, бблыпие бюджеты и штаты сотрудников.
Можно ли сократить государственный аппарат?
Во время кампании по выборам в Конгресс и на пост президента кандидаты, как правило, «выступают против правительства», даже если они и являются инкумбентами. Правительство непопулярно: американцы мало верят в его возможности и полагают, что оно растрачивает деньги и не знает, что нужно простым людям. Американцы хотят сократить как численность правительства, так и затраты на него, но желают при этом, чтобы оно улучшило свою работу.
Если сокращать правительственные структуры, государственные учреждения придется упразднить или уменьшить их размер. Значительные сокращения бюджета потребуют также значительных сокращений программ. Не удивительно, что президенты и члены Конгресса сталкиваются с очень трудной задачей, когда пытаются отказаться от определенных программ. Большое сокращение аппарата во всех сферах деятельности правительства часто неосуществимо из-за невероятного разброса числа служащих, занятых на уровне каждого министерства (см. рис. 10.1).
Джордж У. Буш во время своей избирательной кампании обещал значительное сокращение налогов и после выборов сдержал свое обещание. Однако в ответ на нападение 11 сентября он выступил с идеей расширенной роли правительства в защите страны. По президентскому указу было создано новое Управление национальной безопасности при Белом доме (Office of Homeland Security in the White House), которое должно было разработать, скоординировать и воплотить в жизнь широкомасштабную стратегию предотвращения террористических актов против страны. Однако Управление не обладало реальной полнотой власти без финансового контроля над различными министерствами, агентствами и бюро, которые должны были быть задействованы в защите страны. Тогда президент провел самую большую за последние полвека реорганизацию исполнительной власти. Буш предложил создать на уровне кабинета новое Министерство национальной безопасности США (Department of Homeland Security), которое должно было объединить 170 000 работников из двадцати двух учреждений


400
Трудным путем демократии
Рис. 10.1. Занятость государственных чиновников
Хотя национальное правительство сокращалось в последнее время, число занятых в нем работников все же значительно. Как показывает этот график, Министерство обороны США (Department of Defense) является самым крупным ведомством в федеральном правительстве. Тот факт, что более 1 млн гражданских лиц заняты всего лишь в двух министерствах: обороны и по делам ветеранов (Department of Veterans Affairs), — отражение того, что война и «холодная война» занимали центральное место в американской политике в течение XX века. На противоположном конце спектра крошечное Министерство образования США (Department of Education), количество служащих в котором не достигает 5 тыс. чел.
Источник: Federal Workforce Statistics: Employment and Trends as of November 2001. Washington, D.C.: Office of Personnel Management, 2001. Table 2.
федерального правительства, отвечающих за защиту американской территории от террористического нападения. По предложению Буша, новое министерство должно взять под свой контроль такие структуры, как Береговая охрана США (the Coast Guard), недавно созданное Управление по обеспечению безопасности на транспорте (Transportation Security Agency), Пограничный патруль (the Border Patrol), Службу иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Services) и, среди прочих, Таможенную службу (Customs Service)7.


Бюрократический аппарат
401
В бюджете на 2003 год президент Буш выделил 37,7 млрд долларов США на пограничную охрану, борьбу с биотерроризмом, чрезвычайные ответные меры, безопасность авиации, обмен разведданными, увеличив вдвое сумму, ранее затраченную на выполнение этих задач8. Дополнительные отчисления способствовали разрастанию госаппарата, но мало кто из американцев возражал против этого.
Тенденция к сохранению большого госаппарата отражает противостояние мажоритарности и плюрализма. Даже когда общество в целом хочет иметь меньшее национальное правительство, этому устремлению могут воспрепятствовать различные слои общества, желающие, чтобы правительство продолжало выполнять какую-то важную для них функцию. Лобби, представляющие эти слои, усиленно работают, чтобы убедить Конгресс и администрацию в том, что выделение финансовых средств определенным агентствам жизненно важно и что любые сокращения должны проводиться за счет бюджетов других агентств.
Бюро и бюрократы
Мы часто думаем, что бюрократический аппарат — это некий монолит. В действительное™ вашингтонская бюрократия — это разрозненное множество министерств, агентств, бюро, офисов и комиссий, действующих самостоятельно.
Организационная структура правительства
Изучая основные типы государственных организаций, мы можем лучше понять, как функционирует исполнительная ветвь власти. В нашем обсуждении мы обращаем особое внимание на относительную независимость этих организаций и на их отношения с Белым домом.
Министерство
Самая крупная организационная единица исполнительной ветви власти, обладающая широкими правительственными полномочиями. Главы министерств, или министры, образуют кабинет президента.
Министерства. Министерства (department) — самые крупные организационные единицы исполнительной ветви власти, обладающие широкими правительственными полномочиями. Как было отмечено в главе 9, министры — главы министерств — наря¬


402
Трудным путем демократии
ду с некоторыми другими ведущими официальными лицами образуют кабинет президента. На настоящий момент в состав кабинета входят следующие министерства: иностранных дел, или Государственный департамент США (Department of State), финансов (Department of Treasury), обороны (Department of Defense), внутренних дел (Department of Interior), сельского хозяйства (Department of Agriculture), юстиции (Department of Justice), торговли (Department of Commerce), труда (Department of Labor), здравоохранения и социальных служб (Department of Health and Human Services), жилищного строительства и городского развития (Department of Housing and Urban Development), транспорта (Department of Transportation), энергетики (Department of Energy), образования (Department of Education), по делам ветеранов (Department of Veterans Affairs) и национальной безопасности (Department of Homeland Security). Каждая из этих крупных организаций подразделяется далее на агентства, бюро, офисы и службы. Самое крупное министерство, входящее в кабинет, — это Министерство обороны, насчитывающее в своем составе примерно 670 000 гражданских служащих, которые обеспечивают разработку военной политики и политическое руководство примерно 1,4 млн военнослужащих, находящихся на действительной службе9.
Независимое агентство
Исполнительное агентство, не входящее в состав министерства.
Регулятивная комиссия
Агентство исполнительной ветви власти, которое контролирует какой-то аспект экономической деятельности или управляет им.
Независимые агентства. В составе’исполнительной ветви власти имеется также большое количество независимых агентств, которые не входят в состав министерств, относящихся к кабинету. Они стоят особняком в разной степени и контролируются президентом. Некоторые из них, включая ЦРУ, находятся под непосредственным контролем президента. Другие, такие как Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission — FCC), являются независимыми регулятивными комиссиями (regulatory commissions). Во главе каждой из них стоит небольшое число комиссаров, назначенных президентом на определенный срок. Некоторые комиссии были образованы для защиты от нечестного


Бюрократический аппарат
403
ведения бизнеса, другие — для защиты населения от небезопасных продуктов. Хотя президенты не имеют прямого контроля над этими регулятивными комиссиями, они могут сильно влиять на их деятельность через назначение новых комиссаров.
Государственная корпорация
Государственное агентство, предоставляющее услуги, которые не может предоставить частный сектор из-за отсутствия достаточных финансовых стимулов, или которые предоставляются более качественно, когда они каким-то образом зависят от государства.
Государственные корпорации. Конгресс учредил небольшое количество государственных корпораций (government corporation). В теории, услуги, которые оказывают эти единицы исполнительной ветви власти, могли бы предоставляться частным сектором, но Конгресс решил, что население будет лучше обслуживаться, если эти организации будут иметь некоторую связь с правительством. Например, национальное правительство содержит почтовую службу как государственную корпорацию, так как понимает, что американцам необходима недорогая почтовая служба, обеспечивающая доставку всех видов отправлений «от двери к двери», а не только на прибыльных маршрутах или в качестве специальных услуг. В некоторых случаях частный сектор не имеет достаточно финансовых стимулов, чтобы предоставить необходимую услугу. Так обстоит дело с железнодорожной линией «Амтрак», которая столкнулась с финансовыми трудностями10.
Государственная гражданская служба
Государственная гражданская служба
Система, по которой производится большинство назначений на федеральную службу. Она обеспечивает заполнение должностей на основании заслуг и гарантирует, что нанятые на работу не будут уволены по политическим мотивам.
Национальный бюрократический аппарат насчитывает около 2,8 млн гражданских служащих, которые составляют примерно 2% рабочей силы Америки11. Большая часть этих государственных служащих работает по найму в соответствии с требованиями гражданской службы (civil service). Гражданская служба была создана по закону Пендлтона в 1883 году (the Pendleton Act). Целью закона стало сокращение патронажа (patronage) — практики назначения на государственные должности политических союзников или


404
Трудным путем демократии
приятелей президента. Гражданская служба следит за тем, чтобы назначения на должность делались на основании заслуг и чтобы работников не могли уволить по политическим соображениям.
Подавляющее большинство занятых в национальном правительстве работают за пределами Вашингтона. Одна причина такой децентрализации состоит в том, чтобы сделать правительственные учреждения более доступными для народа, которому они служат. Децентрализация — также способ распределить рабочие места и доходы по всей стране. Члены Конгресса, конечно же, только рады, если «кусок пирога» оказывается на их домашнем столе, так как избиратели в их округах будут признательны им за рабочие места и деньги, которые приносят государственные учреждения.
Президентский контроль над бюрократическим аппаратом
Государственная гражданская служба и другие реформы надежно изолируют подавляющее большинство государственных служащих от партийной политики. Президент, вступающий в должность, может назначить менее 1% всех занятых в исполнительной ветви власти12. Тем не менее лица, назначаемые президентом, занимают высшие посты, на которых в правительстве принимаются политические решения. Каждый новый президент занимается тщательным подбором людей для назначения на эти посты, выбирая таких, которые совместимы политически и обладают необходимой квалификацией в своей области. Хотя часть людей президент отбирает из своего избирательного штаба, министров кабинета, помощников министров и глав агентств он склонен приглашать прямо из бизнеса, университетов и самого правительства.
Так как в каждом министерстве и агентстве очень мало лиц, назначенных самим президентом, президенты часто считают, что у них нет достаточного контроля над бюрократическим аппаратом. Они считают, что бюрократический аппарат не всегда проявляет нужную готовность откликнуться на их требования по целому ряду причин.
В принципе плюрализм может заставлять агентства действовать не в том направлении, которое предпочтительно для президента. Министерство транспорта может хотеть оказать большую поддержку общественному транспорту, но политически оно не может позволить себе проигнорировать предпочтения строителей автострад. Администратор должен стараться достичь компромисса между конфликтующими группами, а не настаивать на позиции, которая целиком и полностью соответствует взглядам президента.


Бюрократический аппарат
405
Государственные организации также должны следовать, по крайней мере в общих чертах, законам, регулирующим выполнение программ, ответственность за которые на них возложена, даже если президент не согласен с некоторыми из этих законодательных актов. Однако, хотя государственный бюрократический аппарат может очень часто давать президенту повод для недовольства и разочарования, в общем и целом в своих политических решениях он следует направлению, определенному Белым домом.
Административное принятие политических решений: формальные процессы
Многие американцы задаются вопросом, почему агентства временами скорее делают политику, чем просто следуют ей. Административные агентства на самом деле являются полномочными органами, принимающими политические решения, и их решения по главным вопросам являются юридически обязательными для граждан страны.
Можете ли вы объяснить, почему...
ведомства вырабатывают политические решения, а не просто следуют политике, выработанной Конгрессом?
Административное усмотрение
Административное усмотрение
Свобода, которую Конгресс предоставляет ведомствам для выработки политических решений в соответствии с духом их законодательного мандата.
Для выполнения каких задач учреждаются исполнительные агентства? Министерства, входящие в кабинет, независимые агентства, государственные корпорации являются детищами Конгресса. Конгресс создает новое министерство или агентство, принимая закон, в котором излагается содержание мандата организации или ее задачи. Частью этого мандата является наделение организации полномочиями принимать определенные политические решения. Конгресс давно понял, что у него нет ни времени, ни компетентности в каждой конкретной области, чтобы принимать все политические решения. В идеале он дает общие руководящие указания и полагает, что агентства будут действовать в соответствии с ними. Свобода действий, которую Конгресс предоставляет


406
Трудным путем демократии
Политика в меняющейся Америке
10.1. 	Пол меняет дело?
После того как Службе охраны лесов США (the U.S. Forest Service) был предъявлен иск о дискриминации женщин, она обязалась принимать на работу такое количество женщин на каждом уровне своей организации, чтобы соотношение мужского и женского персонала было идентично тому, которое существует на рынке труда в целом по стране. Служба быстро наняла больше женщин на все виды работ.
Службу следовало бы похвалить за то, что она справилась с дискриминацией в своих рядах и предоставила больше возможностей женщинам. Ясно, что ситуация для них изменилась, они теперь могли конкурировать с мужчинами на более справедливых основаниях при выборе более хорошей работы с большими полномочиями и более высокой оплатой. Но как повлияло увеличение числа женщин на политические решения Службы? В конце концов главная задача Службы — управлять общественными лесными угодьями. Есть ли особый «женский» подход к управлению лесными массивами?
Недавние исследования показывают, что между мужчинами и женщинами в Службе охраны лесов есть важные различия. Опрос сотрудников этого ведомства показывает, что
женщины гораздо больше озабочены вопросами охраны окружающей среды. Они более, чем мужчины, склонны считать, что есть пределы тому, какое количество людей может прокормить Земля, что природный баланс очень хрупок, что экономический рост должен быть «устойчивым» и что люди наносят вред окружающей среде.
Служба охраны лесов должна соблюдать баланс между потребностью в изделиях из дерева и желанием американцев сохранить леса для будущих поколений. Если больший процент сотрудников, поступающих на работу в Службу, считает, что американцы должны делать больше для защиты окружающей среды, тогда баланс между развитием и сохранением может нарушиться. Основное направление политики устанавливается Конгрессом и лицами в руководстве агентства, назначенными президентом. Неизбежно, тем не менее, что изменение соотношения мужчин и женщин в Службе охраны будет влиять на ее политику, так же как влияет на политику любого учреждения значительное увеличение в нем либералов или консерваторов.
Национальная Ассоциация по производству изделий из дерева (The National Forest Product


Бюрократический аппарат
407
Association), группа торговых предприятий, занимающаяся развитием или использованием общественных лесных ресурсов, предупредила своих членов, что «резкие перемены в демографическом составе сотрудников Службы охраны приведут к дальнейшему снижению акцента на производстве товаров из дерева и к увеличению акцента на использовании других мате¬
риалов». Другими словами, увеличение числа женщин в ведомстве означает изменение взгляда на то, как следует распоряжаться общественными лесными угодьями.
Источник: Brown G., Harris С.С. The Implications of Work Force Diversification in the US Forest Service // Administration and Society. 1993. May. Vol. 25. P. 85-113.
Средние ответы на основе расположения респондентов на четырехзначной шкале:
предел — количество людей, которых может прокормить Земля, приближается к своему пределу:
баланс — природный баланс очень хрупок и может быть легко нарушен; поддержание — для сохранения здоровой экономики нам придется разработать «устойчивую» экономику, которая держит под контролем рост промышленности; нанесение вреда — человечество наносит серьезный ущерб окружающей среде.
агентствам для принятия политических решений в соответствии с духом их законодательного мандата, называется административным усмотрением (administrative discretion).
В 1999 году Управление охраны труда (The Occupational Safety and Health Administration — OSHA) разработало правила, направленные на снижение количества травм на рабочих местах, вызываемых постоянной тяжелой физической нагрузкой. Например,


408
Трудным путем демократии
если у грузчиков, поднимающих тяжести, возникали проблемы с позвоночником, их работодатели должны были продумать новые технологические процессы, снижающие возможность таких травм. Конгресс никогда не давал специальных указаний Управлению по охране труда относительно разработки таких правил, но Управление сделало это для обеспечения безопасности рабочих, исходя из предоставленных на его усмотрение полномочий. Представители бизнеса резко осудили эти потребовавшие больших затрат правила, заявляя, что они с легкостью позволяют рабочим возлагать вину за любые проблемы с опорно-двигательным аппаратом на работодателей13. Администрация Клинтона, сочувствующая рабочим, тем не менее, приняла эти правила. Когда президентом стал Буш, он вместе с Конгрессом предпринял усилия, чтобы отменить их. Президент и Конгресс согласились с позицией представителей бизнеса, и был принят закон, признававший правила недействительными.
Конгресс, учреждая новое агентство или программу, часто оставляет свои намерения без разъяснения. Временами проблема бывает четко очерчена, но то, как ее решить, остается неясным. Тем не менее, Конгресс должен принимать меры. И поэтому он создает агентство или программу, с тем чтобы продемонстрировать свою озабоченность и готовность откликнуться на проблему. Но разработку конкретных решений он оставляет администраторам. Например, закон 1934 года, по которому была образована Федеральная комиссия по связи (ФКС), признал необходимость регламентации расцветающей радиоиндустрии. Но Конгресс ушел от решения нескольких сложных вопросов, ограничившись расплывчатым указанием ФКС относительно того, что радиовещательные компании должны «служить на благо обществу, его интересам и потребностям»14. В других случаях налицо несколько очевидных решений одной проблемы, но законодатели не могут прийти к единому мнению, какое из них наилучшее. Компромиссная формулировка, таким образом, часто оказывается неоднозначной, скрывающей разногласия и приводящей к конфликту вокруг административного регламентирования, когда агентства пытаются утрясти длительные политические споры.
Широта полномочий, которые Конгресс предоставляет административным агентствам, часто приводит к обвинениям, что бюрократический аппарат находится вне контроля. Но такие претензии часто преувеличены. Если Конгресс не удовлетворен работой какого-либо агентства, он может провести законы, признающие недействительными его определенные политические решения15. Как уже было отмечено, именно так произошло с правилами тех¬


Бюрократический аппарат
409
ники безопасности на рабочих местах16. Второе мощное средство воздействия — это контроль Конгресса над бюджетом. Конгресс может сократить бюджет агентства, а также изменить его приоритеты с помощью законов, предусматривающих выделение средств на осуществление принятых программ.
Нормотворчество
Нормотворчество
Административный процесс подготовки и издания нормативных актов государственными агентствами.
Нормативные акты
Административные правила, которые регламентируют выполнение государственных программ.
Для разработки и принятия политических решений в агентствах используются формальные административные процедуры. Нормотворчество (rule making) — административный процесс, результатом которого являются нормативные акты (regulations) — правила, определяющие выполнение государственных программ. Когда агентство издает нормативные акты, оно использует дискреционные полномочия, предоставленные ему Конгрессом для проведения в жизнь программы или политической линии.
Так как нормативные акты официально санкционируются Конгрессом, они имеют силу закона. Нормативные акты сначала публикуются как предложения, чтобы дать возможность всем заинтересованным сторонам прокомментировать их и попытаться убедить принять, изменить или отозвать их. Когда Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (FDA) разработала предложения, требующие от производителей витаминов и пищевых добавок приводить на этикетках своих продуктов подтверждение их полезности для здоровья, последние яростно выступили против. Они также обратились к Конгрессу с просьбой смягчить эти требования. Хотя Конгресс и взял на себя ответственность, санкционировав предложенные правила, он наложил годовой мораторий на их применение. Похоже, Конгресс хотел тем самым убить двух зайцев — гарантировать потребителям рекламируемое качество продуктов и лекарственных средств и одновременно защитить коммерческие интересы производителей.
Процесс принятия нормативных актов противоречив, так как нормативные акты часто требуют от отдельных лиц и целых корпораций действовать против собственных интересов. В рас¬


410
Трудным путем демократии
смотренном случае производители витаминов и пищевых добавок возмутились тем, что их косвенно подозревали в приведении ложной информации о действии их продуктов, и они напомнили политикам, что дают работу многим людям и производят продукцию, в которой нуждаются многие потребители. Однако Администрации по контролю пришлось искать баланс между нежеланием лишить людей работы в результате чрезмерного нормотворчества и обеспокоенностью тем, что потребители могут быть введены в заблуждение или даже пострадать от ложных сведений на этикетках.
Можете ли вы объяснить, почему...
американцы хотят, чтобы было меньше бюрократических препон, а бюрократический аппарат продолжает увеличивать количество нормативных актов?
Административное принятие политических решений: неформальная политика
Когда агентство рассматривает новый нормативный акт и вся информация и аргументы уже представлены, как администратор приходит к решению? Так как политические решения, как правило, затрагивают сложные проблемы, для которых не существует одного-единственного решения, они редко отличаются математической точностью и эффективностью.
Наука добиваться успеха спустя рукава
В своем классическом анализе принятия политических решений Наука добиваться успеха спустя рукава ( Science of Muddling Trough) Чарльз Линдблом сравнил идеальный процесс принятия политических решений с тем, как они принимаются в реальном мире17. Идеальный рациональный процесс принятия решений, как считает Линдблом, начинается с того, что администратор изучает проблему, ранжируя ценности и задачи. После того как задачи ясны, он тщательно рассматривает все возможные варианты решения проблемы, затем подробно анализирует альтернативные решения с учетом всех значимых факторов. В итоге администратор выбирает альтернативу, которая рассматривается как наиболее эффективный способ достижения желанной цели и решения проблемы.
Линдблом утверждает, что эта «рациональная и законченная» модель нереалистична. Начнем с того, что политики испытывают


Бюрократический аппарат
411
большие затруднения с точным определением ценностей и целей. Администраторы в Министерстве энергетики США, например, хотят быть уверенными в том, что каждой зимой запасов жидкого топлива для обогрева домов будет достаточно, но в то же время они хотят сократить зависимость от зарубежных поставок. Явно, что эти две цели плохо совместимы. Как администраторы решают, что более важно? И как они соотносят эти цели с другими целями национальной энергетической политики?
Принятие реальных решений расходится с идеалом и в другом плане: выбранное политическое решение не всегда может быть самым эффективным способом достижения поставленной цели. Даже если налог на бензин является самым действенным способом сократить его потребление в период дефицита, сильное недовольство потребителей превратит это теоретически «правильное» решение в политически трудное. «Наилучшим» политическим решением часто является то, с которым может согласиться большинство людей. Однако политический компромисс может означать, что правительство способно решить проблему только частично.
Наконец, критики «рациональной и законченной» модели отмечают, что принятие политических решений практически никогда не опирается на подлинно всесторонний анализ. Все упирается во время, а многие проблемы требуют немедленного разрешения, так что ждать исчерпывающего анализа не представляется возможным.
Инкрементализм
Поэтапный процесс принятия политических решений, в котором каждый из этапов приводит к некоторым изменениям.
Итак, характерной тенденцией принятия политических решений является инкрементализм (incrementalism): политика и программы меняются постепенно, шаг за шагом18. Те, кто принимает решения, зависимы от конкурирующих политических целей, противостоящих друг другу политических сил, неполноты информации и временных ограничений. Они выбирают из ограниченного числа возможных вариантов, которые почти всегда являются скорее модификациями существующей политики, чем полным отказом от нее. Тем не менее со временем постепенные перемены могут значительно изменить программу19.
Культура бюрократии
То, как агентство принимает решения и выполняет свои задачи, в значительной степени зависит от людей, которые работают в


412
Трудным путем демократии
нем, от бюрократов. Когда американцам приходится иметь дело с бюрократами, они чаще всего испытывают чувство раздражения и разочарования из-за того, что тем не хватает гибкости (они следуют букве закона) или полномочий, чтобы выполнить требуемое от них. Руководители высшего звена могут испытывать те же чувства раздражения и разочарования по отношению к работающим на них бюрократам.
Нормы
Неформальные, неписаные правила, существующие в организации, которые определяют поведение отдельных ее членов.
Почему люди ведут себя как бюрократы? Лица, работающие в крупных организациях, не могут не испытывать на себе влияния культуры бюрократии. Современные государственные учреждения разрабатывают наглядные правила и стандарты для того, чтобы повысить эффективность и гарантировать своим клиентам достойное обращение. В каждой организации также складываются определенные нормы (norms) — неформальные, неписаные правила поведения, оказывающи́е влияние на отношение людей к работе.
Государственные учреждения в своем выборе вариантов политических решений часто находятся под влиянием существующих традиций, мнений и ожиданий людей, работающих в них. Министерства и агентства обычно культивируют осознание сотрудниками своей миссии, акцентируя тем самым поставленную перед ними цель. В Инженерных войсках в составе Сухопутных сил (The Army Corps of Engineers), например, главенствующая роль принадлежит инженерам, которые определяют цель ведомства как защиту граждан от наводнения посредством строительства дамб. Могут быть и другие цели, и другие методы защиты от наводнений, но инженеры продвигают решения, которые находятся в соответствии с их пониманием того, что ведомство должно делать. Бюрократы строго следуют инструкции, потому что «инструкция» — это фактически закон, который они исполняют, и их обязанность — проводить закон в жизнь. Подзаконные нормативные акты часто являются разнообразными предписаниями, цель которых — охватить широкий спектр правил поведения. Бюрократическая осторожность и строгое следование правилам агентства гарантируют стабильность. Произвольное толкование правил государственными служащими вызывало бы беспокойство. Американцы уверены в том, что они равны перед законом, и бюрократы работают, учитывая эту установку.


Бюрократический аппарат
413
Проблемы в осуществлении политических решений
Осуществление политики
Процесс реализации конкретных политических решений.
Разработка политического решения в Вашингтоне знаменует завершение одного цикла принятия решения и начало другого. После того как политические решения разработаны, они должны быть осуществлены. Осуществление политики (implementation) — процесс реализации конкретных политических решений. Важно изучить, как политические решения проводятся в жизнь, потому что их результаты не всегда бывают такими, какие ожидались при их принятии.
Проведение решения в жизнь может быть трудным по причине того, что решение нечетко сформулировано. Политическим указаниям, которые даются бюрократическому аппарату, временами не хватает конкретности, слишком многое в них оставлено на усмотрение государственных чиновников. Когда Конгресс узнал, что Национальный фонд искусств и гуманитарных наук (National Endowment for the Arts — NEA) предоставил грант музейной выставке, среди экспонатов которой была фотография распятия, помещенного в стакан с мочой, некоторые консерваторы пришли в ярость и выразили свое возмущение фонду. Они посчитали, что фонд оказал поддержку непристойному искусству, потратив на нее деньги налогоплательщиков. После ожесточенной борьбы в Конгрессе было выработано компромиссное требование, в соответствии с которым гранты Национального фонда должны предоставляться только тем работам, которые подпадают под «общепринятые стандарты приличия». Но что же именно является «общепринятыми стандартами приличия»? Определение того, что следует понимать под данной формулировкой, было оставлено на усмотрение фонда, администратор которого, кстати, враждебно относился к самой идее стандарта приличия20.
Проведение политического решения в жизнь может также стать проблематичным из-за сложности некоторых инициатив правительства. Очистка от токсических веществ, например, выдвигает сложные инженерные, политические и финансовые проблемы. Региональные офисы Агентства по охране окружающей среды и ключевые фигуры на местном уровне ведут интенсивные переговоры на каждой стадии процесса21. Чем больше организаций и уровней управления вовлечено в процесс, тем труднее координировать осуществление проектов.


414
Трудным путем демократии
Политики могут создавать трудности в реализации политических решений отсутствием внимания к административным возможностям агентства, которое избрано ими для выполнения программы. В конце 1990-х годов Конгресс был крайне недоволен деятельностью Налогового управления США (Internal Revenue Service — 1RS), которое, по его мнению, слишком сурово обходилось с теми, у кого возникли проблемы с налогами, и с теми, у кого они проводили аудит. Чтобы наказать 1RS, Конгресс заморозил его бюджет. Агентство оказалось вынуждено сократить штат, чтобы высвободить средства на оплату модернизации компьютерной системы, которая не справлялась с нагрузкой. В результате сокращения количества налоговых инспекторов упали налоговые сборы. В течение шестимесячного срока сумма арестованных платежных чеков частных лиц, которые не заплатили налоги, упала с 1,8 млн долларов (по данным за два года до этого) до менее чем 500 тыс. долларов. Конгресс полагал, что Налоговое управление могло продолжать делать все необходимое для того, чтобы собрать все полагающиеся налоги, но думать, что агентство справится со своими обязанностями в условиях растущей потребности и с меньшими ресурсами, было наивно22.
Препятствия к эффективному осуществлению политических решений могут создать впечатление, что правительству ничего не удается сделать, но программы могут работать и действительно работают. Трудности при осуществлении политических решений показывают, почему терпение и постоянный анализ являются необходимыми элементами успешной политики. Проведение решений в жизнь — поэтапный процесс, в котором путь проб и ошибок в конечном счете приводит к политике, которая приносит плоды.
Один из вопросов в программе IDEAlog, которая прилагается к учебнику, затрагивает проблему порнографии. Как вы ответили на этот вопрос в процессе самотестирования?
Реформирование бюрократического аппарата: больше или меньше контроля?
Как мы убедились в начале главы, организация играет важную роль. То, как организованы государственные учреждения, напрямую влияет на то, насколько эффективно они справляются со своими задачами23. По мере возрастания критики правительства в последние годы были испробованы различные подходы к реформе


Бюрократический аппарат
415
государственной власти24. Центральный вопрос, вызывающий большие споры вокруг реформы бюрократического аппарата, состоит в том, следует установить больший или меньший контроль над бюрократическим аппаратом.
Сокращение государственного регулирования
Государственное регулирование
Вмешательство государства в сферу бизнеса для достижения некоторых социальных целей.
Сокращение государственного регулирования
Реформа, которая уменьшает роль государства в регулировании бизнеса.
Многие полагают, что государство принимает слишком активное участие в регулировании (regulation), вмешиваясь в естественную жизнедеятельность рыночной экономики для достижения некоторых социальных целей. Например, государство может регулировать рынок, чтобы гарантировать безопасность продуктов для потребителей. При сокращении регулирования (deregulation) государство ограничивает свою роль и позволяет естественным рыночным силам спроса и предложения взять верх.
Значительное сокращение государственного регулирования произошло в 1970-х и 1980-х годах, больше всего в области воздушных грузовых перевозок, в финансовых службах и телекоммуникационной индустрии. В сфере телекоммуникации, например, потребители до 1982 года не имели возможности выбрать поставщика услуг междугородной и международной связи — они могли звонить, пользуясь услугами компании «Белл систем» корпорации АТиТ, или не звонить вообще. После того как по внесудебному решению «Белл систем» в 1982 году распалась, АТиТ было предоставлено право продавать услуги междугородной связи, которые ранее обеспечивала «Белл». Но теперь корпорация должна была конкурировать с другими поставщиками междугородной и международной связи, такими, как MCI и «Спринт». От этого выиграли потребители междугородной связи, и с тех пор началась конкуренция также в предоставлении услуг местной связи.
Особенно трудно решить, насколько следует сократить государственное регулирование, когда речь идет о здоровье и безопасности людей. Компании внутри конкретной отрасли промышленности могут на законном основании заявлять, что регулирование в


416
Трудным путем демократии
области здоровья и безопасности слишком обременительно, оно затрудняет получение достаточной прибыли или снижает конкурентоспособность по отношению к иностранным производителям. Но процедуры по лицензированию медикаментов, используемые Администрацией по контролю за продуктами питания и лекарствами, демонстрируют потенциальную опасность сокращения регулирования в этих областях политики. Тщательная и длительная процедура, требуемая этой Администрацией для проведения оценки медикаментов, полностью оправдала себя в истории с талидомидом в 1960-х годах. Д-р Франсис Келси (Frances Kelsey), которому было поручено дать оценку этому седативному средству, потребовал, чтобы проверка медикамента прошла в соответствии со всеми установленными Администрацией процедурами, несмотря на то что препарат уже использовался в других странах. Еще до завершения тестов из Европы стали поступать сведения, что у некоторых женщин, которые принимали талидомид во время беременности, стали рождаться дети без рук, ног или ушей. Строгое следование нормативным актам защитило американцев от подобных трагических последствий.
Тем не менее представители фармацевтической промышленности выступают с серьезной критикой Администрации, заявляя, что процедуры лицензирования столь сложны, что лекарства, приносящие огромную пользу, годами не могут выйти на рынок, и люди, страдающие от заболеваний, не имеют возможности получить новые средства лечения. Они требуют, чтобы учреждение сократило сроки лицензирования. Хотя Администрация не желает идти на компромисс в соблюдении необходимых мер предосторожности, эпидемия СПИДа привела к некоторым уступкам с ее стороны. Она ввела правила, упрощающие доступ к экспериментальным медикаментам, и несколько ускорила процесс проведения клинических тестов новых медикаментов25.
Вопрос о том, как далеко следует идти в сокращении государственного регулирования, отражает традиционную проблему выбора между свободой и порядком. В отношении рынка сокращение государственного регулирования может быть значительным, так как свободная и беспрепятственная конкуренция идет на пользу потребителям и способствует росту производства. Сила экономики капитализма происходит из способности отдельных лиц и фирм свободно конкурировать на рынке, а регулирование накладывает ограничения на эту свободу. Но без регулирования нет никакой гарантии, что участники рынка будут действовать ответственно.


Бюрократический аппарат
417
Мониторинг, подотчетность и отзывчивость
Всеобщее управление качеством
Философия менеджмента, уделяющая первостепенное внимание ориентации на потребности клиента, уничтожению барьеров между частями организации и постоянному улучшению качества.
Государственные учреждения также должны стремиться к тому, чтобы быть отзывчивыми к общественному мнению, эффективно и в доступном виде предоставлять услуги. В основе инициативы президента Клинтона по перестройке системы государственного управления лежал метод, известный, как всеобщее управление качеством (total quality management) (TQM). Хотя первоначально он создавался для совершенствования производственных процессов, сейчас этот метод адаптирован к деятельности организаций (таких, как государственные учреждения), которые производят услуги в качестве своего «продукта». Принципы управления качеством включают ориентацию на потребности клиента, работу в команде, первостепенное внимание постоянному улучшению качества, уничтожение барьеров между частями организации и вовлечение всех служащих в процесс управления26.
К концу срока полномочий администрации Клинтона всесторонняя научная оценка инициативы Reinventing Government* позволила сделать вывод, что перестройка системы государственного управления достигла некоторого (хотя и неоднозначного) успеха27. Особенно заметным был прогресс в «обслуживании клиентов». Многие агентства разработали новые методы эффективного и уважительного обслуживания своих клиентов. Конечно, хорошо, когда государство творчески подходит к этой проблеме. Однако сравнивать, как действует государство и как обслуживают своих клиентов фирмы на рынке, можно до определенных пределов. Являются ли клиенты Министерства сельского хозяйства фермерами, которые хотят, чтобы это ведомство потратило кучу денег, обеспечивая их услугами и предоставляя субсидии, или же они — налогоплательщики, которые хотят, чтобы ведомство свело до минимума количество денег, затрачиваемых государством? TQM не решает главного конфликта между плюрализмом и мажоритарностью.
* Можно перевести как воссоздание государства. — Прим. пер.


418
Трудным путем демократии
Закон о качестве и результатах государственной деятельности
Закон, требующий от каждого государственного агентства внедрения количественных показателей оценки его деятельности по достижению целей программ.
Тем не менее усилия по улучшению предоставления услуг продолжаются. Главная законодательная инициатива, направленная на то, чтобы заставить агентства отвечать за качество своей работы, — это Закон о качестве и результатах государственной деятельности (Government Performance and Results Act). Закон требует от каждого агентства «принять стратегические планы, описывающие общие цели и задачи их деятельности»28. Закон предписывает, чтобы начиная с 2000 года агентства публиковали отчеты с данными о качестве работы по каждому нормативному количественному показателю. Еще слишком рано судить об эффективности этих мер, но представить в количественной форме результаты деятельности агентств достаточно трудно.
Резюме
По мере того как расширялась сфера деятельности государства на протяжении XX века, разрастался и бюрократический аппарат. Исполнительная ветвь власти превратилась в сложную сеть министерств, независимых агентств и государственных корпораций. От того, как организована структура этих государственных учреждений, в значительной мере зависит их способность выполнять свои задачи.
Благодаря административному усмотрению, предоставленному им Конгрессом, эти организации принимают политические решения через нормативные акты и постановления, которые имеют силу закона. Выбирая политику, лица, принимающие решения, испытывают влияние внешнего окружения, особенно Белого дома, Конгресса и групп интересов. Внутренние нормы и необходимость сотрудничества с теми, кто работает в самом ведомстве и вне его, также оказывают влияние на лиц, принимающих политические решения.
Наиболее серьезное обвинение, предъявляемое государственному аппарату, состоит в том, что он глух к требованиям общественности. В действительности Белый дом, Конгресс, группы интересов и общественное мнение в значительной степени контролируют государственный бюрократический аппарат. Тем не менее многим американцам он представляется слишком громоздким,


Бюрократический аппарат
419
слишком дорогостоящим и слишком навязчивым. Сократить размеры и сферу деятельности бюрократического аппарата затруднительно, потому что отличительной чертой американской политической системы является плюрализм. Исполнительная ветвь власти в целом может оказаться слишком разросшейся, и любой американец может назвать агентства, которые, по его мнению, необходимо сократить или упразднить. Но каждое из них имеет своих защитников. Государственные учреждения выживают, потому что они предоставляют важные услуги группам людей, которые, вне зависимости от того, насколько сильно они разделяют общее желание сократить государственный аппарат, не хотят жертвовать собственной выгодой.
Планов реформ государственного аппарата, чтобы заставить его работать лучше, предостаточно. Сторонники сокращения государственного регулирования считают, что экономика Америки выиграет, если освободить рынок от тяжелого государственного надзора. Противники считают, что сокращение государственного регулирования влечет за собой значительный риск и что следует быть очень осторожным в определении того, какие рынки и методы ведения бизнеса в меньшей степени нуждаются в надзоре государства. Чтобы избежать таких несчастий, к каким, например, в свое время привело применение талидомида, бюрократический аппарат должен контролировать поведение людей в системе государственного управления и вне ее и осуществлять надзор за деятельностью бизнеса в различных отраслях индустрии. Однако большинство людей продолжают считать, что управление государственными учреждениями в целом ведется плохо и что государству следует в большей мере учитывать пожелания потребителей его услуг.
Ресурсы Всемирной паутины
Fedworld. Это сайт Национальной службы технической информации (Technical Information Service) при Министерстве торговли, являющийся «центральным пунктом доступа» к онлайновой информации о правительстве США. Он позволяет «найти, заказать и получить информацию о правительстве». Также содержит информацию о вакансиях и резюме последних правительственных отчетов (от всех агентств).
<www.fedworld.gov>
Federal Communications Commission. Эта домашняя страничка Федеральной комиссии по связи дает доступ к издаваемому ею


420
Трудным путем демократии
Daily Digest, политической повестке дня, повестке открытых заседаний, информации для потребителей и материалам о новшествах в телекоммуникационной индустрии.
<www.fcc.gov>
The Central Intelligence Agency. Этот сайт ЦРУ дает представление об одном из наименее понятных элементов системы исполнительной власти. Сайт содержит рассекреченные аналитические материалы наряду с открытыми публикациями, докладами, речами и свидетельскими показаниями, представленными Конгрессу. <www.cia.gov>
DefenseLink. Сайт — лицо Министерства обороны, самого крупного государственного учреждения в кабинете правительства США. <www.defenselink.mil>
Centers for Disease Control. Хотя CDC является «ведущим федеральным ведомством по защите здоровья и безопасности людей», многие люди ничего не знали о нем до появления угрозы заражения сибирской язвой в 2001 году. С тех пор CDC играет большую роль в борьбе с биотерроризмом.
<www.cdc.gov>


Глава 11 СУДЫ
«Я вас правильно понял?» — спросил губернатор Джордж У.Буш, не поверив своим ушам. Этот разговор происходил рано утром 8 ноября 2000 года. «Я хочу убедиться, что правильно вас понял. Вы перезвонили мне, чтобы отказаться от признания своего поражения на выборах?»
«Резкости ни к чему», — ответил вице-президент Эл Гор. Всего за сорок пять минут до этого Гор признал свое поражение в президентской гонке, в которой разрыв между претендентами оказался минимальным. «После того как я позвонил в первый раз, обстоятельства изменились, — сказал Гор. — По Флориде еще нет окончательных данных»1.
Президентские выборы 2000 года зависели от результатов голосования во Флориде. В этом штате Буш лидировал с небольшим отрывом в 1725 голосов, столь небольшим, что зародились сомнения в том, кто же действительно победил? В общенациональном голосовании лидировал Гор с перевесом более чем в 300 тыс. голосов; всего же проголосовало более 100 млн избирателей. Но исход выборов президента не зависит от общенационального голосования, он зависит от голосования выборщиков (см. главу 6). Флорида должна была бы отдать все свои 25 голосов выборщиков за кандидата, который победил в этом штате. Если бы Буш сохранил свое мизерное преимущество во Флориде, он получил бы 271 голос выборщиков, всего лишь на один больше, чем необходимо для победы. Если бы Гор вышел вперед во Флориде, победил бы он, получив 292 голоса выборщиков.


422
Трудным путем демократии
На следующий день после выборов Уильям Дейли, председатель предвыборного штаба Гора, заявил: «Пока не будут объявлены официальные результаты голосования во Флориде, мы продолжаем свою кампанию»2. Кампания продолжилась, но переместилась на новое место — в суды, где другие действующие лица и по другим правилам должны были прийти к решению. В течение последующих 36 дней команды юристов с обеих сторон боролись за решение, определяющее результаты выборов президента, отражая и нанося удары в бесконечных судебных процессах в судах штатов и федеральных судах, ссылаясь при этом на распределение самостоятельных и пересекающихся полномочий между штатами и нацией.
В связи со сложившимся незначительным перевесом голосов — меньше чем 2000 — по закону штата Флорида требовался пересчет голосов. При пересчете выяснилось, что перевес был еще меньше — 930 голосов, но этот результат не изменил исхода выборов в пользу Буша. Удивительно большое количество бюллетеней, поданных за президента, были признаны, тем не менее, недействительными, так как в них голосовавшие отметили двух или более кандидатов (такие голоса называются избыточными) или не отметили ни одного (такие голоса называются недостающими). Многие из этих незасчитанных бюллетеней были поданы в округах, где проживает демократическое большинство. При таком мизерном перевесе голосов, рассуждали демократы, ошибки в процессе подсчета могли полностью изменить результаты выборов. Однако бюллетени для заочного голосования за пределами страны так и не были учтены. А таких бюллетеней было достаточно, чтобы изменить результаты в ту или иную сторону. Поскольку многие из них принадлежали военнослужащим, склонным поддерживать кандидатов-республиканцев, их подсчет мог укрепить лидирующее положение Буша.
В условиях быстро приближающегося срока окончания подсчета голосов и официального подтверждения результатов выборов, установленного законодательным собранием Флориды, демократы опротестовали в суде результаты подсчета. Они утверждали, что были сосчитаны не все голоса, а долг правительства состоит в том, чтобы учесть каждый голос. Республиканцы отвечали, что каждый законный голос был подсчитан даже дважды и что каждый раз Буш оказывался победителем. Закон штата Флорида позволяет проводить пересчет голосов вручную. Команда Гора ухватилась за эту возможность, сосредоточившись на нескольких отобранных с этой целью округах, чтобы определить, свидетельствовали ли недействительные бюллетени о намерении избирателя поддержать того или иного кандидата. В округах Палм-Бич (Palm Beach) и Брауард (Broward),


Суды
423
являющихся в основном демократическими, местные власти потребовали полного пересчета вручную всех голосов.
Команда Буша, в свою очередь, потребовала, чтобы федеральные суды остановили пересчет вручную. Длительный процесс пересчета голосов вручную, утверждали они, нарушил бы условия официального подтверждения результатов в соответствии с законодательством штата Флорида. Демократы заявляли в судах Флориды, что закон штата полон противоречий и что в целом его смысл состоит в том, чтобы определить намерения граждан, принимавших участие в голосовании, даже если это потребует дополнительного времени.
Пройдя за короткое время целый ряд разбирательств, дело дошло до Верховного суда Флориды. Его семь судей (все назначенные губернатором-демократом) в попытке как-то урегулировать конфликтующие статуты штата, относящиеся к выборам, единогласно постановили провести ручной пересчет и перенести срок официального объявления результатов выборов. Республиканцы восприняли этот шаг как явную попытку изменить правила игры после того, как она окончена. Когда подошел новый срок объявления результатов голосования, а ручной подсчет все еще продолжался, выборные официальные лица Флориды (которые были республиканцами) объявили, что на выборах победил Джордж Буш с отрывом в 537 голосов. Тем временем команда Буша добилась пересмотра в Верховном суде США решения Верховного суда Флориды, доказывая, что тот изменил правила, неправомерно отодвинув сроки подтверждения результатов голосования. Верховному суду США понадобилось несколько дней, чтобы принять решение. Он единогласно отказался разбираться в главном вопросе о пересчете результатов и вместо этого отменил решение Верховного суда Флориды и запросил у него разъяснений, как это решение согласуется с федеральным правом и Конституцией США3.
Демократы потерпели поражение, но не сдались. Хотя период протеста завершился официальным объявлением результатов голосования, закон штата Флорида позволял кандидатам оспорить результаты выборов после их объявления. В новом судебном разбирательстве команда Гора требовала полного пересчета вручную всех голосов в спорных округах. После марафона судебных слушаний судья первой инстанции Флориды отказался удовлетворить требование пересчета голосов вручную. Демократы вновь обратились в Верховный суд Флориды. С перевесом в один голос — 4 против 3 — судьи Флориды приняли ошеломляющее решение о немедленном проведении полного пересчета вручную всех тех бюллетеней в штате, на которых машина не зарегистрировала подачу голоса за президента, а это составляло 45 тыс. из более чем


424
Трудным путем демократии
6 млн опущенных бюллетеней. Они также распорядились засчитать бюллетени с недостающими голосами в пользу Гора, что сокращало превосходство Буша до 193 голосов4.
Видя, что с каждым решением разница голосов, обеспечившая им победу, уменьшается, республиканцы еще раз обратились в Верховный суд США. Так как обращение требовало принятия срочных мер, суд после глубоких внутренних разногласий приостановил пересчет на том основании, что подобное действие может нанести непоправимый ущерб. Он также принял дело к слушанию5. На этом этапе команда Буша настаивала на том, что процедуры пересчета голосов не были регламентированы — во всех округах они проводились по-разному — и поэтому нарушали Четырнадцатую поправку к Конституции, гарантирующую равную защиту закона. Команда Гора доказывала важность учета каждого голоса и полагалась на мудрость судов во Флориде.
Уже через день после того, как судьи выслушали аргументы сторон, они перешли к принятию решений. Если большинство судей (7 против 2) поддержало решение о том, что процедуры подсчета голосов в штате нарушали гарантию равной защиты закона, данную Четырнадцатой поправкой, то в вопросе о том, какие следует принять меры, судьи разошлись во мнениях (5 против 4). Большинство (все консерваторы) заявляли, что время пересчета оспариваемых голосов вышло. Меньшинство (умеренные и либералы) настаивали на том, что пересчеты должны продолжиться6. Подчеркивая ярко выраженную пристрастность решения суда, судья, заявивший особое мнение, Джон Пол Стивенс (John Paul Stevens), писал:
«Хотя, возможно, мы никогда не будем точно знать, кто победил на президентских выборах в этом году, личность потерпевшего поражение абсолютно ясна. Это вера нации в судью как беспристрастного блюстителя верховенства закона».
На следующий день вице-президент Эл Гор в третий и последний раз позвонил губернатору Джорджу Бушу и признал свое поражение на выборах, будучи в то же время совершенно не согласным с постановлением Верховного суда. Игра закончилась.
Эти из ряда вон выходящие выборы иллюстрируют важность роли судебной власти в американской политике. Верховный суд большинством голосов положил конец спорам и не допустил конституционного кризиса, избежав изнурительной борьбы в Конгрессе. Именем Конституции судьи одержали верх над судами Флориды, дав почву разговорам о том, что высший суд страны действовал предвзято, вместо того чтобы оставаться беспристрастным.


Суды
425
Власть судов в формировании политики государства, включая чрезвычайные обстоятельства выборов 2000 года, создает трудную проблему для теории демократии. В соответствии с этой теорией, власть создавать законы и власть определять исход выборов находится только у народа или его избранных представителей.
Постановления суда, особенно постановления Верховного суда, выходят далеко за пределы любого частного случая. Судьи — служители закона, но они остаются людьми. У них есть собственные мнения о ценностях свободы, порядка и равенства. И хотя все судьи ограничены в следовании своим личным убеждениям при принятии решений рамками содержания законов и прецедентов, некоторые судьи более, чем другие, склонны толковать законы в свете этих убеждений.
Суды Америки тесно связаны с жизнью страны и ее народа. Некоторые суды, такие, как Верховный суд, принимают серьезные политические решения, жизненно важные для сохранения свободы, порядка и равенства. Посредством «сдержек и противовесов» выборные власти связывают суды с демократией, а суды связывают выборные власти с Конституцией. Но работает ли эта схема? Могут ли суды осуществлять политическую власть при плюралистической модели демократии? Или же судьи — просто суверены в черных мантиях, которые принимают свои решения, не обращая внимания на народ? В этой главе делается попытка ответить на данные вопросы, осветив роль судебной власти в американской политической жизни.
Верховенство национальной судебной власти
Раздел 1 Статьи III Конституции учреждает «один Верховный суд». Учредители разошлись в вопросе о необходимости других национальных судов, поэтому они передали Конгрессу право формирования национальной судебной системы. Противники создания национальных судов считали, что такая система узурпирует полномочия судов штатов7. Конгресс рассмотрел этот вопрос на своей первой сессии и Законом о судоустройстве 1789 года (The Judiciary Act of 1798) учредил систему федеральных (т.е. национальных) судов, которые сосуществуют с судами в каждом штате, будучи при этом независимыми от них. Федеральные судьи также были независимы от влияния народа, так как Конституция обеспечивала им фактически пожизненное назначение на должность.
В первые годы республики федеральная судебная система не рассматривалась как ветвь власти, обладающая большими полномочиями. Особенно трудным оказалось нанимать и держать в


426
Трудным путем демократии
должности судей Верховного суда. Им приходилось проводить много времени в разъездах по стране для отправления правосудия («выездные судебные сессии»). Болезни и переезды заставляли их ежедневно рисковать здоровьем и испытывать неудобства. Судьи собирались на заседания Верховного суда только на несколько недель в феврале и августе8. Джон Джей, первый главный судья, отказался вернуться к своим обязанностям в 1801 году, так как пришел к заключению, что суд не в состоянии использовать «энергию, значительность и достоинство» на благо нации9. Но в 1801 году начался период глубоких перемен, когда президент Джон Адамс назначил своего госсекретаря Джона Маршалла на пост главного судьи.
Судебный надзор за другими ветвями власти
Вскоре после назначения Маршалла перед Верховным судом встал вопрос, представляющий огромное значение для будущего новой республики: если закон, принятый Конгрессом, входит в противоречие с Конституцией, чему должно быть отдано предпочтение? Этот вопрос возник в деле Марбери против Мэдисона ( Marburyv. Madison, 1803), который затрагивал ряд противоречивых, сделанных в последнюю минуту политических назначений.
Верховный суд после убедительных доводов, приведенных Маршаллом, вынес решение, что Конституция есть «главный и самый важный закон страны». И что «законодательный акт, противоречащий Конституции, не имеет юридической силы». Другими словами, когда законодательный акт входит в конфликт с Конституцией — высшим законом страны, — он считается незаконным. Маршалл утверждал, что судебная власть наделена полномочиями оценивать законность актов, принятых Конгрессом:
«Конечно же, в компетенцию законодательного департамента входит и без сомнения является его долгом сказать, что такое закон. Те, кто следует какому-то правовому положению в каком-то конкретном судебном деле, должны по своей обязанности разъяснить и истолковать это положение... Если закон противоречит Конституции, если как положение закона, так и положение Конституции применимы в данном судебном деле так, что суд должен решить это дело либо в угоду закону, не принимая во внимание Конституцию, либо в угоду Конституции, не принимая во внимание закон, суд должен определить, какое из конфликтующих между собой положений главенствует в данном деле. В этом вся суть судебного долга»10.


Суды
427
Судебный надзор
Полномочия объявлять законодательные акты правительства недействительными, так как они нарушают Конституцию.
Решение по делу Марбери против Мэдисона учредило право Верховного суда на судебный надзор (judicial review) — право объявлять законы, принятые Конгрессом, недействительными, если они нарушают Конституцию*. Последующие судебные дела распространили это право на акты, издаваемые президентом11.
Маршалл расширил потенциальные полномочия Верховного суда, сделав их равными или превышающими полномочия других ветвей государственной власти. Если закон Конгресса (подразумевается и президентский закон) входит в конфликт с Конституцией, Верховный суд заявляет о своих полномочиях объявлять закон недействительным. Судебная ветвь власти оказывается «сдержкой» законодательной и исполнительной ветвей, в соответствии с принципом «сдержек и противовесов», заложенным в Конституции. Конституционный контроль давал Верховному суду последнее слово в толковании Конституции.
Может показаться, что осуществление судебного надзора — сдерживание назначаемой ветвью власти избираемой ветви именем Конституции — идет вразрез с теорией демократии. Но почти за двести лет практики Верховный суд признал недействительными только около 150 положений федерального законодательства. Из них лишь незначительное число представляли огромную важность для политической системы12. Более того, существуют механизмы, позволяющие преодолеть судебное ограничение (внесение поправок к Конституции) и контролировать превышение власти судьями (импичмент). Кроме того, суд может реагировать на постоянную борьбу между конкурирующими интересами (борьба, которая находится в соответствии с моделью плюрализма), отменяя собственные решения.
Судебный надзор за правительствами штатов
Установление судебного надзора за национальными законами сделало Верховный суд арбитром национального правительства. Когда законы национального правительства входят в конфликт с Конституцией, Верховный суд может объявить их недействитель¬
* Ранее Верховный суд поддержал принятый Конгрессом закон в деле Хилтон против Соединенных Штатов (Hylton v. United States, 3 Dallas 171, 1796). Дело Марбери против Мэдисона стало первым случаем использования судом права отменять законы, принятые Конгрессом.


428
Трудным путем демократии
ными. Но если в конфликт с Конституцией, национальными законами или федеральными договорами входят законы штата? Может ли Верховный суд США признать незаконными также и их?
Суд ответил утвердительно в 1796 году. Судебное разбирательство касалось британского кредитора, который пытался получить долг от штата Виргиния13. Закон штата Виргиния отменил долги, причитающиеся британским подданным, однако Парижский мирный договор (The Treaty of Paris, 1783), в котором Британия формально признавала независимость колоний, гарантировал возвращение долгов кредиторам. Суд постановил, что положение Конституции о верховном праве страны (Статья VI), которое охватывало национальные законы и договоры, нуллифицировало закон штата.
Штаты продолжали сопротивляться верховенству национального права. Приверженцы сильных прав штатов допускали, что положение Конституции о верховенстве национального права обязывает судей штатов следовать Конституции, когда закон штата противоречит ей. Однако они утверждали, что штаты обязаны следовать Конституции только в соответствии со своим собственным толкованием. Верховный суд сказал «нет», постановив, что ему принадлежат полномочия осуществлять надзор за решениями суда штата, толкующими национальное право14. Верховенство национального права требовало, чтобы Верховный суд унифицировал федеральное законодательство, иначе Конституция толковалась бы в разных штатах по-разному. Народ, а не штаты приняли Конституцию, и народ подчинил ей власти штата, с тем чтобы создать жизнеспособное национальное правительство. За время своего существования Верховный суд использовал свое право судебного надзора почти в 1200 случаях, чтобы признать недействительными законы штатов и местные законы по таким разным вопросам, как аборты, смертная казнь, права обвиняемых и перераспределение представительства в Конгрессе15.
Осуществление судебного надзора
Решения, принятые в связи с этими первыми судебными делами, вместе с другими историческими решениями сформировали содержание судебного надзора.
• Право судов объявлять национальные законы, а также законы штата и местные законы недействительными, если они нарушают Конституцию.
• Верховенство национальных законов или договоров в случае их конфликта с законами штатов и местными законами.
• Роль Верховного суда как последнего авторитета в вопросе толкования Конституции.


Суды
429
Это политическое могущество — право отменять решения представительных органов власти национального правительства и правительств штатов — находилось в руках назначенных судей, людей неподотчетных электорату. Согласуется ли судебный надзор с демократической системой государственной власти?
Александр Гамильтон предвидел эту проблему в то время, когда шли дебаты о ратификации Конституции (см. главу 2), и затронул ее в в статье Федералиста № 78. Он утверждал, что, несмотря на право судебного надзора, судебная власть будет самой слабой из трех ветвей государственной власти, так как она не имеет «влияния ни на меч, ни на казну». Судебная власть, писал Гамильтон, не имеет «ни СИЛЫ, ни ВОЛИ, а только выносит суждение».
Можете ли вы объяснить, почему...
полномочия Верховного суда отменять неконституционные законы могут быть истолкованы как антидемократические?
Хотя Гамильтон защищал верховенство законодательной власти, он утверждал, что судебный надзор абсолютно необходим как фактор, сдерживающий давление законодательной власти16. Он осознавал, что право признавать государственные законодательные акты недействительными предполагает превосходство судов над другими ветвями власти. Но эта власть, утверждал он, просто отражает волю народа, заявленную в Конституции, в противоположность воле законодательной власти, выраженной в ее статутах. Независимость судей, гарантированная пожизненным назначением и защищенным денежным содержанием, освобождает их от контроля со стороны исполнительной и законодательной ветвей власти, сводя до минимума риск нарушения ими права, установленного Конституцией. Если судьи делают ошибку, народ или его избранные представители имеют средства исправить эту ошибку через поправки к Конституции и импичмент.
Тем не менее пожизненное назначение действительно освобождает судей от прямого влияния президента и Конгресса. И хотя механизмы для сдерживания судебной власти существуют, они требуют исключительного большинства и применяются редко. Когда судьи используют право судебного надзора, они могут действовать и время от времени на самом деле действуют вразрез с мажоритарным правлением, признавая недействительными действия избранных народом представителей.


430
Трудным путем демократии
Организация судебной системы
Американская судебная система сложна отчасти вследствие федеративной системы государственного устройства. В каждом штате действует своя система судов, и ни один суд одного штата не походит на суд другого штата. Помимо этого, есть суды на федеральном уровне. Национальные, или федеральные суды сосуществуют с судами штатов (см. рис. 11.1). Каждый человек подпадает под юрисдикцию обеих систем судов. Он может выступать истцом или ответчиком в любой из них в зависимости в основном от предмета судебного разбирательства. Почти во всех случаях (99%) иски подаются в суды штатов17.
Некоторые основы судопроизводства
Уголовное дело
Судебное разбирательство преступления или нарушения общественного порядка. .
Уголовные и гражданские дела. Преступление — это нарушение закона, который запрещает или диктует какое-то действие. Нормы уголовного права изложены в уголовном кодексе каждого штата, так же как наказания за их нарушения. Так как преступление есть нарушение общественного порядка, государство возбуждает уголовное дело (criminal case). Поддержание общественного порядка через применение уголовного права — в значительной степени функция органов власти штата и местных властей. Уголовные дела, возбуждаемые национальным правительством, представляют только небольшую часть всех уголовных дел, рассматриваемых в США.
Гражданское дело
Судебное разбирательство частного спора, возникающего в результате таких событий, как несчастные случаи, контрактные обязательства и развод.
Суды разбирают как уголовные, так и гражданские дела. Гражданские дела (civil case) — дела из-за спорных претензий на что-то, представляющее ценность. Споры возникают, например, по поводу несчастных случаев, контрактных обязательств и развода. Часто разногласия сторон относятся к конкретным вопросам (обладание собственностью, опека над детьми), но гражданские дела могут также касаться и более отвлеченных проблем (право на равное жилье, нанесение физического и морального ущерба). Государство может выступать одной из сторон в


Суды
431
Рис. 11.1. Система судов федеральной юрисдикции и юрисдикции штатов (2000—2001)
Суды федеральной юрисдикции имеют три яруса: окружные суды, апелляционные суды и Верховный суд. Верховный суд был учрежден Конституцией; все прочие федеральные суды были учреждены Конгрессом. Большая часть дел рассматривается в судах штатов. Структура судебной системы в разных штатах разная. Обычно есть суды низшей инстанции по мелким делам, суды низшей инстанции по более серьезным делам, апелляционные суды промежуточной инстанции и верховные суды. Суды штатов были учреждены конституциями штатов.
Источники: Ostrom B.J., Kander N.B., La Fountain R.C. Examining the Work of State Courts, 2001. Williamsburg, Va.: National Center for State Courts, 2001; Rehnquist W.H. The 2001 Year-End Report on the Federal Judiciaiy // The Third Branch. 2002. Vol. 34. No 1. <http:// www.uscourts.gov/ttb/jan02ttb/jan2002.html>.
гражданском иске, либо защищающей свои действия, либо инкриминирующей совершение правонарушения.


432
Трудным путем демократии
Процедуры и принятие решений. Большинство гражданских и уголовных дел никогда не доходят до судебного разбирательства. В случае уголовного дела адвокат обвиняемого и обвинитель могут провести переговоры о серьезности и количестве предъявляемых обвинений и заключить сделку о признании вины. Обвиняемый признает себя виновным по менее серьезному обвинению в обмен на обещание менее сурового наказания. В гражданском деле одна сторона может использовать угрозу судебного преследования, чтобы получить уступку от другой стороны. Часто стороны улаживают спор. Когда они не могут договориться, дело заканчивается вынесением постановления суда, разрешающим претензии сторон, которое в итоге приводится в исполнение правительством. Когда судьи первой инстанции выносят решения по делу, они могут представлять их обоснование в письменной форме. Когда вопросы или обстоятельства дела, рассматриваемые в суде, оказываются новыми, судьи могут опубликовать мнения, обосновывающие принятые постановления.
Общее (прецедентное) право
Правовые прецеденты, имевшие место в предыдущих судебных решениях.
Судьи принимают решения двумя различными путями. В случае отсутствия соответствующего закона они обращаются к постановлениям по уже рассмотренным делам. Этот свод правил называется общим, или прецедентным правом (common (judge-made) law). Прецедентное право уходит своими корнями в английскую законодательную систему. Сферами его применения являются контракты, собственность и деликты (причинение кому-то вреда или нанесение ущерба чьей-то собственности). Вторая область судебного законотворчества предполагает применение статутов — юридических интерпретаций законодательных актов. Для того чтобы решить, как следует применить статут, судьи изучают намерение законодателя, читают отчеты о слушаниях и дебатах в комитетах. Если эти источники не проясняют смысл статута, то суд делает это сам. Вне зависимости от того, имеется или нет в распоряжении судей соответствующий рассматриваемому случаю закон, которым они могли бы руководствоваться, судьи обращаются к мнениям вышестоящих судов для разрешения спорных вопросов.
Окружной суд США
Суд низшего яруса в трехъярусной системе федеральных судов, в котором можно обжаловать решения окружных судов и федеральных агентств.


Суды
433
Апелляционный суд США
Суд второго яруса трехъярусной системы федеральных судов, в котором можно обжаловать решения окружных судов и федеральных агентств.
Федеральные суды организованы по принципу пирамиды и состоят из трех ярусов. В основании пирамиды находятся окружные суды США (U.S. district court), с которых начинается судебный процесс. Посередине находятся апелляционные суды США (U.S. court of appeals). Вершина пирамиды — Верховный суд США. Апеллировать — значит направлять дело на рассмотрение в суд более высокой инстанции. Апелляционные суды и Верховный суд — суды, которые рассматривают апелляции; за незначительным исключением, они только пересматривают дела, по которым уже принято решение в судах более низкого уровня.
Окружные суды США
В США действуют 94 окружных суда. В каждом штате есть по меньшей мере один окружной суд, и ни один округ не включает в себя больше одного штата18. В 2001 году в федеральных округах было 665 штатных судейских должностей. Эти судьи получили на рассмотрение более 320 тыс. новых уголовных и гражданских дел19.
Федеральная система судов начинается с окружных судов. Именно здесь свидетели дают показания, адвокаты проводят перекрестный допрос, а судьи и присяжные решают судьбу тяжущихся сторон. В каждом окружном суде может заседать не один судья, но каждое дело рассматривается единственным судьей, который заседает единолично. Федеральные магистраты помогают окружным судьям, но у них нет независимой юридической власти. В 2001 году было 456 штатных магистратов и 62 внештатных магистрата20.
Типы судебных дел. На сегодняшний день окружные суды США правомочны рассматривать следующие типы судебных дел.
• Дела, подпадающие под категорию федеральных уголовных дел согласно национальному праву (например, ограбление федерально застрахованного банка или транспортировка украденных ценностей из штата в штат).
• Гражданские дела, возбуждаемые частными лицами, группами лиц или государством, содержащие заявление о нарушении национального права (например, о невыполнении муниципалитетом требований национального органа в области контроля над загрязнением окружающей среды).


434
Трудным путем демократии
• Гражданские дела, возбуждаемые против национального правительства (например, производитель автомобилей предъявляет иск автопарку правительственного ведомства в связи с отказом последнего по какой-то причине принять заказанную им большую партию новых машин).
• Гражданские дела между гражданами разных штатов, когда оспариваемая сумма превышает 75 тыс. долларов (например, когда гражданин Нью-Йорка предъявляет иск гражданину Алабамы в окружном суде Алабамы в связи с происшедшей в Алабаме автомобильной катастрофой, нанесшей ему ущерб).
Апелляционные суды США
Все судебные дела, по которым принято решение в окружных судах США, и все решения федеральных административных агентств могут быть обжалованы в одном из тринадцати апелляционных судов США. Эти суды, в которых занято 179 судей, получили на рассмотрение около 55 тыс. новых дел в 2001 году21. Каждый апелляционный суд слушает дела, исходящие из географического района, называемого округом. США разделены на двенадцать округов*.
Процедура прохождения дел в апелляционном суде. Слушание дел в апелляционном суде открытое, но в зале судебного заседания не происходит никакого действия. Нет присяжных, свидетелей, перекрестных допросов; это все — атрибуты судов первой инстанции. Обжалованию подлежат только правила и процедуры, которым следовали суды первой инстанции.
Допустим, что в процессе уголовного судопроизводства судья окружного суда разрешает представить улики, на основании которых обвиняемого признают виновным, но улики получены при сомнительных обстоятельствах. Обвиняемый может обжаловать решение на том основании, что доказательства были получены без оформленного надлежащим образом ордера на обыск и потому неприемлемы. Вопрос, подлежащий обжалованию, — приемлемость представленных доказательств, а не вина или невиновность подсудимого. Если апелляционный суд выражает согласие с решением судьи первой инстанции о допущении доказательств, то обвинение сохраняет силу. Если апелляционный суд не согласен с судьей первой инстанции и постановляет, что улики неприемлемы, обвиняемый должен быть снова подвергнут судебному рассле¬
* Тринадцатый суд, Апелляционный суд Федерального округа США, не является региональным судом; он специализируется на апелляциях, касающихся патентных, контрактных исков к федеральному правительству, и делах по федеральному найму.


Суды
435
дованию без привлечения инкриминируемых улик или должен быть освобожден.
Обычно тяжущиеся стороны стремятся разрешить спор во время апелляции. Иногда они отказываются от подачи апелляции из- за отсутствия средств или настойчивости. Но такое случается не часто.
Апелляционные суды — региональные. Они обычно собираются в составе трех судей для вынесения судебного решения. Судьи получают письменные изложения доводов, известные под названием «записки по делу, представляемые адвокатом» (briefs). Часто судьи выслушивают устное изложение доводов и задают вопросы адвокатам, чтобы изучить их аргументы. На основании изучения письменных записок по делу, а во многих случаях устных обоснований судьи совместно выносят решение.
Прецедент
Судебное решение, которое служит основой для решений в последующих судебных делах.
Прецеденты и принятие решений. После того как мнение апелляционного суда опубликовано, его влияние может простираться далеко за пределы данного конкретного судебного разбирательства. Например, судебный процесс, затрагивающий толкование Конституции, завершается постановлением, которое служит прецедентом (precedent) для последующих дел, — т.е. решение становится основой для решения похожих дел. На уровне апелляции прецедент требует того, чтобы мнения были зафиксированы в письменной форме.
«Стоять на решенном»
принятие решения в соответствии с прецедентом.
Принятие решений в соответствии с прецедентом является центральным в деятельности нашей законодательной системы, что обеспечивает ее преемственность и предсказуемость. Склонность к следованию уже принятым решениям передается латинским выражением stare decisis, что означает «стоять на решенном». Но использование прецедента и принципа stare decisis не делает судей в судах более низкого уровня винтиками судебной машины. «Если бы требовалось руководствоваться только прецедентом, — отметил один из федеральных судей, — судебное разбирательство не дошло бы до Апелляционного суда — стороны бы примирились»22.
Судьи в апелляционных судах направляют свои усилия на исправление ошибок в процедурах окружных судов и толковании


436
Трудным путем демократии
закона (в процессе написания мнений). Когда судьи толкуют право, они часто модифицируют существующие законы. По сути дела, они принимают политические решения. Судьи — политики в том смысле, что они пользуются политической властью, но черные мантии, которые отличают судей от других политиков, — знак ограничений, налагаемых на их полномочия.
Единообразие права. Решения апелляционных судов обеспечивают определенную степень единообразия в применении национального права. Апелляционные суды подчиняют единым принципам решения окружных судей и таким образом гарантируют единообразие в пределах своего региона.
Тем не менее региональный характер апелляционных судов в какой-то мере препятствует единообразию, потому что суды не зависят в принятии своих решений от судебных решений в других округах. При прохождении дел через систему федеральных судов весьма вероятно, что два или более апелляционных суда, работая с одними и теми же фактами, могут дать разные толкования одного и того же закона. Однако проблема противоречащих друг другу решений в федеральных судах промежуточного уровня может быть разрешена при рассмотрении дела в Верховном суде, чьей главной целью является не исправление ошибок, а выработка общей судебной политики, гарантирующей единообразие правоприменения.
Можете ли вы объяснить, почему...
один и тот же национальный закон может иногда иметь разные значения в разных частях страны?
Верховный суд
Над западным портиком здания Верховного ссуда начертаны слова РАВЕНСТВО ПЕРЕД ЗАКОНОМ. На противоположной стороне здания, над восточным портиком — слова ПРАВОСУДИЕ — БЛЮСТИТЕЛЬ СВОБОДЫ. Эти девизы отражают нелегкую задачу суда: достичь верного баланса между свободой, порядком и равенством. Посмотрите, как эти категории вошли в конфликт в двух неоднозначных делах, которые рассматривал суд в последние годы: о сжигании флага и десегрегации в школах.
Сжигание флага как форма политического протеста приводит в столкновение порядок, или стремление государства поддерживать мир и спокойствие в обществе, со свободой, которая включает в себя право индивида на решительное и беспрепятственное выра¬


Суды
437
жение политических взглядов. В двух случаях сжигания флага Верховный суд подтвердил защиту Конституцией свободного выражения политической позиции, включая эмоционально окрашенный акт осквернения национального символа23.
Десегрегация школ приводит в столкновение равенство (в этом случае — равные возможности получения образования для меньшинств) и свободу (право родителей отправлять детей учиться в близлежащие школы). В деле Браун против Совета по образованию (Brown у. Board of Education) Верховный суд выступил противником расовой дискриминации, отменив узаконенную сегрегацию в муниципальных школах. Судьи осознавали, какой протест вызовет их решение в обществе, где живучи расовые предрассудки, но в этом деле равенство, безусловно, перевесило свободу. Через двадцать четыре часа суд, в котором продолжали бушевать страсти из- за разногласий в вопросе о равенстве, вынес постановление о том, что расовая принадлежность может быть учтена при приеме в университеты (для того, чтобы контингент студентов лучше отражал этническое разнообразие нации), по делу Обеспечив рав¬
ные права для черных американцев, суд затем столкнулся с обвинениями в том, что это решение лишает белое население свободы конкуренции при поступлении в университеты. Эта полемика продолжилась в 1995 году, когда новое большинство консервативных судей ограничило предпочтения на расовой основе в государственной политике25.
Верховный суд формирует национальную политику. Так как его решения имеют далеко идущие последствия для всего населения, чрезвычайно важно понимать, как он к ним приходит.
Право на судебную защиту в Верховном суде
Есть правила обращения в суд, которым необходимо следовать, чтобы добиться рассмотрения дела Верховным судом. Также важно тонко чувствовать судейскую политику и идеологические предпочтения. Представление о том, что любой может довести дело до Верховного суда, верно только в теории, но на самом деле это не так.
Первичная юрисдикция
Право суда слушать дело прежде других судов.
В Верховный суд дела поступают из двух источников. Некоторое количество дел проходят по категории первичной юрисдикции (original jurisdiction), предусмотренной Статьей III, Разделом 2 Конституции, которая дает суду полномочия заслушивать и решать «все


438
Трудным путем демократии
дела, касающиеся послов, других официальных представителей и консулов, а также те дела, в которых штат является одной из сторон». Дела, подпадающие под первичную юрисдикцию Верховного суда, рассматриваются самим судом, который сам и принимает решение. Такие дела начинаются и заканчиваются в Верховном суде. Например, Верховный суд — первый и единственный форум, на котором решаются правовые споры между штатами.
Апелляционная юрисдикция
Право суда слушать дела, которые были рассмотрены и по которым были вынесены решения или которые были рассмотрены повторно в других судах.
Ббльшая часть дел поступает в Верховный суд из апелляционных судов США или судов штатов последней инстанции. Эти дела находятся в апелляционной юрисдикции (appellate jurisdiction) Верховного суда. Они были рассмотрены, решены и повторно рассмотрены в соответствии с законом в других федеральных судах или судах штатов. Верховный суд пользуется своими судебными полномочиями в соответствии с апелляционной юрисдикцией, которой его наделяет Конгресс. Конгресс может изменить (и, возможно, упразднить) апелляционную юрисдикцию Верховного суда. Это мощное, но редко используемое оружие в арсенале «сдержек и противовесов», которым располагает Конгресс.
Вопрос федерального уровня
Проблема, которая подпадает под статьи Конституции, федеральные законы или договоры, заключенные Соединенными Штатами.
В делах, возбужденных в соответствии с законодательством штата, требование тяжущихся сторон применить апелляционную юрисдикцию суда должно удовлетворять двум условиям. Во-первых, дело должно пройти все инстанции на уровне системы судов штата. Тяжущиеся не могут по собственному желанию перепрыгнуть с уровня штата на федеральный уровень правосудия. Во-вторых, дело должно ставить вопрос федерального уровня (federal question), проблему, которая подпадает под статьи Конституции, федеральные законы или национальные договоры. Однако большинство дел, соответствующих этим условиям, так и не доходят до Верховного суда.
Список дел к слушанию
Повестка дня суда.


Суды
439
С 1925 года Верховный суд осуществляет значительный (на сегодняшний день почти полный) контроль над формированием списка дел к слушанию (docket). Суд выбирает для рассмотрения небольшое количество дел (меньше ста) из семи или более тысяч запросов, подаваемых каждый год. Эти запросы являются петициями об истребовании дела, в которых тяжущееся лицо, стремящееся добиться рассмотрения дела, просит Верховный суд «быть проинформированным» о процедурах, имевших место в нижестоящих судах. В подавляющем большинстве случаев Верховный суд отказывает в рассмотрении петиции об истребовании дела. В случае отказа в рассмотрении дела суд не дает никаких объяснений, поэтому такие решения почти не представляют ценности, подобной той, какой обладают судебные постановления.
Правило четырех
Неписаное правило, требующее, чтобы до рассмотрения дела Верховным судом по меньшей мере четверо судей пришли к соглашению относительно того, что для этого имеются достаточные основания.
Суд принимает дело к рассмотрению, только когда четверо или более судей согласны в том, что оно того заслуживает. Это неписаное правило известно как правило четырех (rule of four). На основании предварительной подготовки, проводимой судебными клерками, которые просматривают петиции и готовят резюме, все девять судей выносят такие судебные решения на конференциях, проводимых дважды в неделю26.
Генеральный солиситор США
Почему Верховный суд принимает решения о слушании тех, а не иных дел? Наиболее убедительные доказательства, приведенные учеными, говорят о том, что формирование повестки дня зависит от конкретных судей, которые руководствуются различными критериями в принятии решений, а также от тех вопросов, которые затрагиваются в рассматриваемых делах. Иногда судьи принимают дело к пересмотру или отказывают в нем, исходя из оценки последствий для дела своего решения. В других случаях судьи принимают решение с учетом разногласий между нижестоящими судами или потому, что отсрочка в разрешении спорных вопросов приведет к серьезным экономическим и социальным последствиям27. Генеральный солиситор играет важнейшую роль в определении повестки дня Верховного суда.


440
Трудным путем демократии
Генеральный солиситор
Третье лицо в Министерстве юстиции США; представляет интересы государства в Верховном суде.
Записка по делу
Записка, поданная (с разрешения суда) частным лицом или группой лиц, которые не являются участниками тяжбы, но чьи интересы затронуты в ней.
Генеральный солиситор (solicitor general) представляет интересы государства перед Верховным судом. Назначаемый президентом генеральный солиситор является третьим по значимости официальным лицом в Министерстве юстиции США (после генерального атторнея и заместителя генерального атторнея США). Обязанности генерального солиситора включают: принятие решений, следует ли государству обжаловать постановления нижестоящих судов; пересмотр и изменение, при необходимости, записок по делу, приложенных к апелляциям, поданным государством; принятие решений, следует ли государству представлять записку по делу (amicus curiae)* в какой-либо апелляционный суд28. Цель состоит в том, чтобы создать четкую программу действий исполнительной ветви власти в федеральных судах. Генеральные солиситоры являются «внушительным авторитетом» в деле формирования повестки дня Верховного суда29. Влияние генерального солиситора на возбуждение и обсуждение дел в Верховном суде наградило его неофициальным титулом «десятого судьи».
Принятие решений
Как только Верховный суд принимает дело к пересмотру, атторнеи представляют изложенные в письменной форме доводы (записки по делу).
За этим, как правило, следуют ограниченные для каждой из сторон тридцатью минутами устные выступления по делу. С октября по апрель судьи проводят по четыре часа в день, пять или шесть дней в месяц, слушая выступления по делу.
На этапе устных выступлений судьи не вырабатывают коллективного решения. Предварительное решение принимается только после того, как они встретятся на конференции.
* Amicus curiae — латинское выражение, означающее «друг суда». Записки по делу могут быть поданы с разрешения Верховного суда. Они позволяют группам и отдельным лицам, которые не являются участниками тяжбы, но чьи интересы затронуты в ней, иметь влияние на суд и, возможно, на его решение.


Суды
441
Наши сведения о том, как выносятся решения в Верховном суде, целиком почерпнуты из вторых рук. Однако судья Антонин Скалиа, который стал членом суда в 1986 году, отмечал, что «конференции как таковой и не происходит». Под конференцией Скалиа подразумевал попытки убедить других изменить мнение путем проведения дебатов по вопросам, вызывающим разногласия. «Назвать наше обсуждение судебного дела конференцией, — сказал он, — было бы неверно. Это, скорее, изложение взглядов каждого из девяти судей, после чего все суммируется и принимается решение» о мнении по делу30. Голосование остается предварительным до тех пор, пока не издано мнение, объявляющее решение суда.
Самоограничение судебной власти и активная судебная
деятельность
Судебное ограничение
Представление, согласно которому судьи должны строго следовать статутам и предыдущим судебным разбирательствам при выработке своего решения.
Судебный активизм
Представление, согласно которому судьи могут свободно толковать существующие законы и прецеденты и привносить свои собственные ценности в решение суда.
Как судьи решают, каким образом им следует голосовать по делу? Некоторые ученые считают, что голосование судей определяется юридическими доктринами и прошлыми решениями. В соответствии с этим объяснением, которое согласуется с мажоритарной моделью, судьи полностью зависят от закона, и влияние их личных ценностей сведено к минимуму. Эта точка зрения воплощена в понятии судебного ограничения (judicial restraint), утверждающем, что законодатели, а не судьи, должны создавать законы. Судьи придерживаются рамок судебного ограничения, когда при выработке решения жестко следуют статутам и предыдущим судебным разбирательствам. Другие ученые утверждают, что голосование судей больше определяется их ценностными предпочтениями и как результат этого — идеологическими позициями31. Эта точка зрения воплощена в понятии судебного активизма (judicial activism), который состоит в том, что судьи должны толковать закон свободно, используя свою власть для достижения тех социальных и политических целей, которым они отдают предпочтение. Судебный активизм имеет место, когда судьи толкуют существующие законы и правила, уделяя мало внимания


442
Трудным путем демократии
прецеденту и привнося свои собственные ценности в решения суда. Судебный активизм, который согласуется с плюралистической моделью, рассматривает судей как активно утверждающих свои ценностные предпочтения.
Судебное решение
Решение судей по судебному иску.
Аргументация
Сердцевина судебного мнения; его логика, освобожденная от фактов, риторики и процедуры.
Совпадающее мнение
Согласие судьи с решением большинства по причинам, отличным от тех, которыми руководствовалось большинство.
Расходящееся мнение
Несогласие судьи с мнением большинства.
Судебное решение и аргументация. Результатом голосования является судебное решение (judgement) — решение о том, кто выиграл и кто проиграл дело. Судьи часто расходятся во мнениях не только относительно того, кто победитель, а кто проигравший, но и относительно оснований того или иного решения.
После голосования судьи, представляющие большинство, должны написать проект мнения, в котором излагаются причины решения. Судебная аргументация (argument) — это сердцевина мнения, его логика, в отличие от фактов, риторики и процедуры. Если все судьи согласны с решением и его аргументацией, мнение единогласно. Согласие с решением по причинам, отличным от тех, которые приведены в мнении большинства, называется совпадающим мнением (concurrence). Или судья может иметь расходящееся мнение (dissent), если он не согласен с суждением большинства. Как совпадающие, так и расходящиеся мнения могут быть изложены в дополнении к мнению большинства.
Мнение. После конференции главный судья письменно излагает мнение большинства или поручает это другому судье из состава большинства. Если главный судья не разделяет позицию большинства, подготовка мнения в письменной форме или ответственность за это ложится на плечи первого по старшинству члена суда, разделяющего позицию большинства. Мнение может переписываться несколько раз, пока оно не устроит коллег, которых не


Суды
443
убедил черновой вариант. Судьи могут проголосовать по-другому и, возможно, изменить судебное решение в любой момент до его официального оглашения.
Судьи, представляющие большинство, часто стараются сгладить или свести на нет расхождение во мнениях, чтобы прийти к единой позиции. С середины 1940-х годов, однако, достичь единства мнений становилось все труднее32. Поиск согласия между судьями сегодня напоминает ведение переговоров с девятью разными юридическими фирмами. Тем не менее, судьи четко понимают зыбкость своего авторитета, который целиком и полностью держится на общественном уважении. Это уважение проходит проверку на прочность, как только суд вступает в область правовых противоречий. Свобода слова и вероисповедания, расовое равенство, право на частную жизнь приводили суд к правовым спорам.
Стратегии в суде
Если мы начнем с предположения, что судьи пытаются выразить свои политические взгляды при пересмотре судебных дел, нам следует ожидать от них типично политического поведения. По той причине, что судьи каждый день должны разрешать конфликты, они, вероятно, имеют прочно устоявшуюся систему взглядов, которая отражает их ценности.
Ученые и журналисты пытались приподнять завесу тайны над работой суда, скрытой от глаз общественности, и проанализировать идеологические позиции судей33. Убеждения большинства судей могут быть отображены на двухмерной модели политических ценностей, обсуждавшихся в главе 1 (см. рис. 1.2). Либеральные судьи, такие, как Джон Пол Стивенс (John Paul Stevens) и Руфь Бейдер Гинзбург (Ruth Bader Ginsburg), выбирают свободу, предпочитая ее порядку, и отдают предпочтение равенству перед свободой. Консервативные судьи — Антонин Скалиа (Antonin Scalia) и Кларенс Томас (Clarence Thomas), например, выбирают порядок, предпочитая его сйободе, и свободу, предпочитая ее равенству. Этот выбор переводится на язык политических предпочтений, когда судьи сражаются за голоса или сохранение коалиций.
Судьи, как и люди в любой другой группе, отличаются друг от друга по своим интеллектуальным способностям, мастерству ведения защиты, манере поведения, темпераменту и т.п. Они добиваются поддержки своих коллег, предлагая информацию в форме проектов решений и памятных записок для объяснения преимуществ и недостатков голосования «за» или «против» вопроса. И судьи часто, если не всегда, используют дружбу, насмешку и призывы к патриотизму, чтобы сформировать то или иное мнение у своих коллег.


444
Трудным путем демократии
Главный судья
Главный судья — только один из девяти судей, но данные ему полномочия определяют несколько важных функций, которые он выполняет. Помимо той роли, которую он играет в формировании списка дел к слушанию и в ведении конференций суда, главный судья выступает также общественным лидером, сплачивающим группу. Иногда главный судья являет собой пример интеллектуального лидера. Он также может обеспечивать политическое лидерство, склоняя суд к общей политической позиции.
Председательствуя на конференции, главный судья может контролировать обсуждение вопросов, хотя маловероятно, что независимо мыслящие судьи примут его взгляды. Более того, судьи сегодня редко вовлекаются в дебаты на конференции. Скорее, они пользуются услугами своих судебных клерков, выступающих в качестве послов между судейскими палатами, и фактически «ведут дела в суде, не говоря друг с другом»34.
Назначение судей
Ни Конституция, ни национальный закон не предъявляют формальных требований к назначению на должности в федеральные суды. Будучи однажды назначенными в районе или округе, судьи окружных и апелляционных судов должны там и оставаться. Президент назначает судей в федеральные суды, и все номинанты должны быть утверждены Сенатом. Конгресс устанавливает, но не может снизить зарплату судей.
Суды штатов действуют примерно так же. Губернаторы назначают судей бо́лее чем в половине штатов, часто согласовав это с комиссией по назначению судей. Во многих штатах избиратели решают, следует ли оставлять судей на их должностях. В некоторых штатах номинанты должны быть утверждены легислатурой штата. Выборы судей на конкурсной основе не приняты.
Назначение федеральных судей
Конституция утверждает, что федеральные судьи находятся в должности, «пока ведут себя безупречно», что на практике означает пожизненно*. Назначенные президентом судьи, таким об¬
* Только двенадцать федеральных судей были подвергнуты импичменту. Из них семи было вынесено обвинение Сенатом, и они были сняты с-должности. Трое судей подверглись импичменту Сенатом в 1980-х годах; одним из них был Элси Хейстингс (Alcee Hastings), ставший первым судьей, который после импичмента смог восстановить доброе имя и вернуться к политической деятельности в 1992 году в качестве конгрессмена.


Суды
445
разом, вероятнее всего будут в должности весь срок его правления, оставляя после себя некое политическое наследие. Право назначать на должность предполагает, что президент свободен в выборе кандидатур и назначении судей, которые поддерживают его политику.
Судебные вакансии открываются в тех случаях, когда судьи, пребывающие в должности, уходят в отставку, на пенсию или умирают. Вакансии также возникают, когда Конгресс создает новые судейские должности для того, чтобы справиться с все возрастающим количеством судебных дел. В обоих случаях президент называет кандидата, который должен быть утвержден Сенатом. Президенту помогает Министерство юстиции, которое изучает кандидатуры, перед тем как официально выдвинуть их, подвергая наиболее серьезных претендентов проверке ФБР. Министерство и Сенат соперничают за контроль над назначением судей окружных и апелляционных судов.
Сенаторская льгота
Практика, в соответствии с которой Сенат не утвердит на должность в федеральном суде более низкой инстанции претендента, против которого выступает старший сенатор из штата претендента, являющийся членом партии президента.
«По совету и с согласия» Сената. При появлении вакансий в окружных и апелляционных судах практика, которая называется «сенаторская льгота» (senatorial courtesy), заставляет президентов делить свое право в номинировании кандидатур с членами Сената. Сенат не утвердит номинанта, против которого выступает старший сенатор, представляющий его штат, если этот сенатор — член партии президента. Министерство юстиции ищет приемлемые кандидатуры и учитывает мнение о них соответствующего сенатора.
Комитет юстиции Сената проводит слушание по каждому из номинантов на пост судьи. Председательствующий осуществляет контроль в процессе назначения, выходящий за рамки сенаторской льготы. Если номинант вызывает у председательствующего возражения, он или она могут отложить слушание или приостановить прочие назначения, пока президент или Министерство юстиции не найдет ему альтернативу.
Ассоциация американских юристов. Ассоциация американских юристов (The American Ваг Association — ABA), самая крупная организация юристов в США, участвовала в отборе кандидатов в фе¬


446
Трудным путем демократии
деральный суд с 1946 по 1997 год35. Роль этой организации определена традицией, а не законом. По распоряжению президента Постоянный комитет по федеральному судоустройству Ассоциации американских юристов (ABA’s Standing Committee on the Federal Judiciary) обычно ранжировал предполагаемых кандидатов по шкале: «высококвалифицированный», «квалифицированный» и «неквалифицированный». Президенты не всегда соглашались с суждением комитета, но подавляющее большинство лиц, назначаемых в федеральный суд, получали благословение ABA. Консультации с ABA прекратились после того, как организация стала подходить к спорным вопросам, таким, как аборты и смертная казнь, с политических позиций.
Последние президенты и федеральное судоустройство
Президент Картер хотел, чтобы в основе судейских назначений лежали заслуги й чтобы судебная власть в большей степени представляла население в целом. Он назначил на федеральные судебные должности гораздо больше чернокожих американцев, женщин и американцев испанского происхождения, чем кто-либо из его предшественников или непосредственных преемников. Почти все судьи, назначенные Картером, были демократами.
Понятно, что президент Рейган не разделял вторую цель Картера. Только 2% назначений, сделанных Рейганом, пришлось на чернокожих американцев, и 8% — на женщин; в отличие от Картера, у которого 14% назначений составляли чернокожие американцы и 16% — женщины (см. рис. 11.2). Лишь 4% судей, назначенных Рейганом, были американцами испанского происхождения по сравнению с 6%, назначенными Картером.
У Буша по сравнению с Картером дела в плане назначений женщин и представителей национальных меньшинств обстояли лучше. Назначения Клинтона резко отличаются от тех, которые были сделаны его предшественниками-консерваторами. Впервые за всю историю страны более половины президентских назначений на судебные должности пришлось на женщин и представителей национальных меньшинств.
В первые восемнадцать месяцев первого срока администрации Джорджа У. Буша 24% номинантов на судейские должности, утвержденных президентом, составили женщины36. Несмотря на различия демографического характера в назначениях, сделанных разными президентами, одно общее правило, похоже, ясно прослеживается: президенты предпочитают назначать судей, которые разделяют их ценностные приоритеты.


Суды
447
Рис. 11.2. Разнообразие состава федеральных судов
Президент Картер стремился к тому, чтобы федеральные суды более полно отражали состав населения, для чего он назначил больше афроамериканцев, лиц испанского происхождения и женщин. Последующие президенты следовали этой цели с разной степенью энтузиазма.
Источники: U.S. Census Bureau. Statistical Abstract of the United States, 2000. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2001. Table 11; Federal Judges Biographical Database, on-line at <http://air.jjc.gov/history/judges Jrm.html>.
Назначения в Верховный суд
Президент не скован сенаторской льготой, когда речь идет о номинировании судьи Верховного суда. Однако назначения в этот суд вызывают гораздо больший интерес общества, чем назначения более низкого уровня, что существенно сокращает диапазон выбора президента и сосредоточивает внимание на сенатском совете и согласии.
Из 146 мужчин и 2 женщин, номинированных на занятие должностей в Верховном суде, 28, или примерно каждый пятый, не смогли получить одобрения Сената. Самым важным фактором в отводе кандидата являются политические пристрастия.


448
Трудным путем демократии
Самый последний кандидат, который не был утвержден по политическим и идеологическим мотивам, был судья Роберт X. Борк (Robert Н. Bork).
Начиная с 1950 года 16 из 22 номинантов в Верховный суд имели опыт работы в федеральных судах или судах штатов. Эта тенденция к «продвижению» из судебной среды, возможно, основана на идее о том, что предыдущие мнения судей позволяют с определенной долей уверенности судить об их будущей позиции во время работы в Верховном суде. В конце концов президент назначает на должность пожизненно, что дает значительную власть, и его желание видеть на этой должности человека, симпатизирующего его взглядам, вполне понятно.
Отставка главного судьи Уоррена Бергера (Warren Burger) в 1986 году дала возможность Рейгану выдвинуть на этот пост члена Верховного суда Уильяма Ренквиста (William H. Rehn- quist). Ренквист был подвергнут жесткому расспросу представителями оппозиционной партии во время слушаний в Сенате по утверждению его в должности. (Свидетельские показания номинантов в Верховном суде — относительно новое явление, оно было введено в 1925 году.) Рейган затем номинировал Антонина Скалиа, судью федерального апелляционного суда, на должность Ренквиста. Ренквист и Скалиа не пытались защищать перед сенаторами свои решения по судебным делам; они утверждали, что независимость судей означает, что Сенат не может требовать от них отчета за их решения. Оба судьи также уклонились от дискуссии по вопросам, которые могли встать перед судом, из-за опасения скомпрометировать свою беспристрастность. Оба были утверждены Сенатом, контролируемым республиканцами37.
Когда в 1987 году ушел в отставку судья Льюис Ф.Пауэлл-млад- ший (Luis F. Powell, Jr.), у Рейгана была возможность изменить идеологический баланс в суде в сторону более консервативного консенсуса. Он номинировал судью Роберта Борка, консерватора, на замещение образовавшейся вакансии. Хотя Борк защищал принцип судебного ограничения, некоторые представители оппозиции утверждали, что на самом деле он был сторонником судебного активизма, прикрывавшимся одеждами судебного ограничения. Критики обвиняли Борка в том, что его подлинная цель, сформулированная в огромном количестве написанных им работ, состояла в том, чтобы сделать Верховный суд рупором консервативной идеологии.
Слушания завершились после транслировавшихся в течение нескольких дней телевидением свидетельских показаний судьи


Суды
449
Борка и «парада» свидетелей. Либералы сформировали временную антиборковскую коалицию групп интересов, в которую вошли группы феминисток, лейбористов, защитников окружающей среды, граждан пожилого возраста, сторонников права на аборт и защитников гражданских прав. Они забыли на время о своих разногласиях и организовали грандиозную кампанию против номинирования Борка, которая превзошла все усилия консерваторов протащить его кандидатуру. К моменту завершения слушаний общественное мнение сложилось не в его пользу. Хотя поражение Борка было предопределено, он настоял на том, чтобы Сенат проголосовал за его номинирование, в надежде на более трезвое обсуждение его взглядов и заслуг. Но этого не произошло. Борк потерпел поражение с результатом голосования 58 против 42. Сенат еще никогда не отвергал кандидатуру на должность члена Верховного суда с таким разрывом голосов.
Правила игры в назначении членов Верховного суда, похоже, изменились в 1990 году, когда президент Буш-старший вытащил Дэвида X. Саутера (David H. Sauter) из относительного забвения на смену либеральному судье Уильяму Дж. Бреннану- младшему (William J. Brennan, Jr.). Саутер ничем не отличался от других кандидатов. У него был большой судебный опыт в качестве судьи в Верховном суде Нью-Гэмпшира, и он недавно был назначен в федеральный апелляционный суд. Но его отношение к провокационным темам было невозможно определить, так как он мало написал и еще меньше сказал о праве на частную жизнь, аборты, свободу вероисповедания и равную защиту. Более того, во время слушаний в Сенате по вопросу об утверждении в должности он успешно избежал наиболее спорных тем или ушел от них. Саутер был утвержден Сенатом 90 голосами против 9.
Буш еще раз оказал влияние на работу Верховного суда, когда номинировал чернокожего судью, консерватора Кларенса Томаса (Clarence Thomas), пришедшего на смену Тергуду Маршаллу (Thurgood Marshall)38. Томас оказался сильным союзником других консерваторов в суде.
Президент Клинтон оставил свой след в работе суда в 1993 году, когда помощник судьи Байрон Р. Уайт (Byron R. White) объявил о своем уходе в отставку. Клинтон выбрал Руфь Бейдер Гинзбург для замещения этой вакансии; она была активной защитницей гражданских прав, профессором юриспруденции и федеральным судьей. Некоторые наблюдатели сравнивали ее с Тергудом Маршаллом из-за ее неустанных усилий по изменению юридического статуса женщин. Слушания в Сенате по вопросу


450
Трудным путем демократии
об утверждении в должности Гинзбург мало что прояснили в ее позиции в области конституционной философии сверх того, что было уже известно о ней по документальным источникам. Гинзбург отказалась раскрыть свои предпочтения в области конституционных ценностей. Она была утверждена Сенатом 96 голосами против 3.
Отставка судьи Гарри Блэкмуна (Harry Blackmun) в 1994 году дала Клинтону вторую возможность повлиять на деятельность суда. После шести недель размышлений Клинтон остановил свой выбор на судье федерального апелляционного суда Стивене Дж. Брейере (Stephen G. Breyer). Умеренные прагматические взгляды Брейера способствовали принятию единодушного решения о его номинировании. Он благополучно прошел банальную процедуру слушания по утверждению в должности и стал 108-м судьей.
Последствия судебных решений
Сделка о признании вины
Признание обвиняемым своей вины в обмен на менее суровое наказание.
Подавляющее большинство всех судебных разбирательств, начатых в США, не доходит до стадии судебного решения. Многие гражданские дела улаживаются, или стороны отказываются от тяжбы, или суды отказываются рассмотреть дела, потому что они выходят за определенные законом рамки судебных решений. Большая часть уголовных дел заканчивается сделкой о признании вины (plea bargain), признанием обвиняемым своей вины в обмен на менее суровое наказание. В федеральных окружных судах рассматривается только около 10% уголовных дел; столь же малый процент гражданских дел доходит до вынесения судебного решения.
Более того, тот факт, что судья приговаривает обвиняемого к 10 годам тюрьмы или суд накладывает арест на компанию, обязанную выплатить 11 млрд долларов за причиненный ущерб, еще не гарантирует того, что обвиняемый лишится свободы или компания потеряет свои активы. Для уголовных обвиняемых дорожка апелляций, следующих за процессом и признанием вины, хорошо протоптана, и, даже если ничего добиться не удается, апелляция отдаляет тот день, когда обвиняемый должен идти в тюрьму. В гражданских делах также может быть подана апелляция, чтобы отдалить день расплаты.


Суды
451
Постановления Верховного суда: их выполнение
и общественный резонанс
Когда Верховный суд принимает решение, он полагается на других в его выполнении, в претворении в действие политического решения. Как воплощается решение, зависит в значительной степени от того, как оно возникло. Вспомните, что судьи, подготавливая свои мнения, должны работать над тем, чтобы добиться если не единогласного решения, то поддержки большинства. Это заставляет их идти на компромисс в своих мнениях, смягчать их аргументацию, что привносит неоднозначность в проводимую ими политику. Неоднозначность мнений влияет на воплощение политики в жизнь. Например, когда Верховный суд в 1955 году издал предписание о проведении десегрегации в муниципальных школах «максимально быстро со всей осмотрительностью»39, судьи, которые были против этого решения суда, не спешили проводить его в жизнь.
Так как Верховный суд сталкивается с вопросами, которые затрагивают важные социальные ценности или базовые политические убеждения, его решения оказывают влияние не только на непосредственных участников судебного разбирательства. Решение суда по делу Роу против Уэйда ( v. Wade), узаконивающее аборты, вызвало в обществе бурную реакцию. Группы, выступающие против абортов, твердо решили добиться отмены решения; группы, выступающие за свободу в принятии решения об аборте, мобилизовались в защиту права, которого они добились. Через восемь месяцев после принятия решения более двадцати конституционных поправок было внесено в Конгресс, хотя ни одной не удалось получить чрезвычайного большинства, требующегося для принятия.
Общественное мнение и Верховный суд
Теоретикам демократии трудно примирить приверженность репрезентативной демократии с судебной системой, которая не подотчетна электорату, но, тем не менее, имеет право отменять законодательные и исполнительные акты. Эта трудность, однако, может быть проблемой лишь для теоретиков. Политические решения, исходящие из Верховного суда, хоть и отстают на годы от общественного мнения, похоже, редко идут вразрез с идеологическими предпочтениями общества40. Обзоры, сделанные в различных спорных областях, показывают, что суд следует мнению большинства или тенденциям его изменения41. Факты прямо подтверждают точку зрения, что Верховный суд отражает обществен¬


452
Трудным путем демократии
ное мнение, как правило, так же часто, как это делают другие вы- борные органы42.
Есть по крайней мере три объяснения, почему суд отражает настроения большинства. Во-первых, сегодняшний суд продемонстрировал уважение к национальным законам и политике, которые в основном созвучны национальному общественному мнению. Во-вторых, суд больше прислушивается к общественному мнению во времена кризисов. В-третьих, постановления, которые отражают точку зрения общества, подвержены меньшим изменениям, чем постановления, которые с ней расходятся.
Факты также подтверждают точку зрения, что суд редко влияет на общественное мнение. Суд пользуется умеренной популярностью, и широкая публика не особенно обращает внимание на его решения. За небольшими исключениями, свидетельства того, что после постановления Верховного суда меняется общественное мнение, отсутствуют43.
Суды и модели демократии
Насколько далеко судьи могут отходить от существующих статутов и прецедентов? Сторонники мажоритарной модели утверждают, что судьи должны воздержаться от привнесения собственных ценностей в свои решения. Если закон делает чрезмерный (или недостаточный) акцент на равенстве и порядке, выборные законодательные органы, не суды, мргут изменить закон. Сторонники плюралистической модели, напротив, настаивают на том, что суды являются ветвью власти, делающей политику. Таким образом, легитимность не нарушена, если индивидуальные ценности и интересы судей отражают интересы и предпочтения групп людей, а судьи сознательно стремятся продвинуть интересы групп так, как считают подобающим.
Групповой иск
Процедура, по которой дела находящихся в похожей ситуации тяжущихся могут рассматриваться в едином судебном разбирательстве.
Утверждение, что американская судебная система вписывается в плюралистическую модель, подкрепляется юридической процедурой, называемой групповой иск (class action). Групповой иск — средство сведения воедино притязаний или обвинений людей, находящихся в одинаковой ситуации, таким образом, чтобы они рассматривались в одном судебном разбирательстве.


Суды
453
Групповой иск позволяет людям с небольшими личными исками и ограниченными финансовыми ресурсами соединять свои иски и ресурсы, чтобы сделать судебное разбирательство жизнеспособным. С 1940-х годов групповые иски были тем средством, с помощью которого группы заявляли свои претензии, касавшиеся гражданских прав, установленных законом норм представительства, проблем охраны окружающей среды. Например, школьники предъявляли (через родителей) групповой иск об устранении расовой дискриминации школьными властями, как в деле Браун против Совета по образованию ( v. Board of Education).
Поддержка групповых исков — это возрождение политики верховных судов штатов, отдающей предпочтение групповым интересам. Суды штатов могут служить сценой действия законотворческих кампаний, направленных на изменение закона высшим судом страны. Они также оказывают значительное влияние на сферы политики, которые ощущаются гражданами повседневно, включая права и свободы, зафиксированные в конституциях штатов, статутах и общем праве44.
Более того, суд штата может избежать пересмотра своего решения Верховным судом США, обосновывая его исключительно законом штата или твердо заявляя, что оно зиждется как на законе штата, так и на федеральном законе.
Если Верховный суд США склонен узко рассматривать некое право, гарантируемое Конституцией, а судьи штата хотят рассматривать его более широко, они могут избежать пересмотра в Верховном суде, опираясь на законы штата. В тот период, когда высший суд страны придерживается консервативного направления,
Политика в меняющейся Америке
11.1. Не существует конституционного права на смерть
В июне 1997 года Верховный суд после долгого молчания заговорил о конституционности права на самоубийство, отказав в рассмотрении двух отдельных исков, оспаривающие законы штатов, запрещающие содействие в самоубийстве. В 1996 году Апелляционный суд США Девятого округа, опираясь на реше¬
ния Верховного суда по вопросу абортов, отменил закон штата Вашингтон, препятствующий оказанию помощи или содействию в самоубийстве. Окружной суд исходя из постановлений об абортах, принятых высоким судом, счел, что положение о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки за-


454
Трудным путем демократии
щищает право человека «определять для себя самого понятие существования, смысла, вселенной и тайны жизни». Верховный суд, однако, в деле Вашингтон против Глюксберга (Washington V. Glucksburg) единогласно отверг аргументы окружного суда, недвусмысленно высказавшись на этот счет. В мнении главного судьи Рен- квиста, представленном суду, делался акцент на том, что самоубийство не является «основным правом», которое «глубоко коренится в нашей правовой традиции». В отличие от аборта, самоубийство чуть ли не повсеместно осуждалось законом.
В другом решении 1996 года Апелляционный суд Второго округа избрал иную линию аргументации, чтобы объявить недействительным закон штата Нью-Йорк, запрещавший врачебное содействие в самоубийстве. Суд постановил, что закон нарушил положение Четырнадцатой поправки о равной защите закона, так как он по-разному применялся к тем, кто нуждался в помощи врача для принятия летальных доз прописываемых медикаментов (что запрещено законом), и к тем, кто требовал отключения от систем поддержания жизни (что разрешено решениями по искам, рассматривавшимся ранее Верховным судом). В июне 1997 года Верховный суд единогласно от- верг эти аргументы в деле Вакко
против Куилла (Vakko v. Мнение главного судьи Ренкви- ста, представленное суду, гласило, что закон штата Нью-Йорка не позволяет схожим случаям решаться по-разному. Он не дает классификации подозреваемых, любой может отказаться от лечения, и никто не имеет права содействовать самоубийству. «Разница между тем, чтобы позволить пациенту умереть, и тем, чтобы содействовать его смерти, важна, логична, рациональна и определенна», — писал Рен- квист. Более того, главный судья утверждал, что штат имеет веские причины считать уголовным преступлением содействие самоубийству.
Верховный суд продемонстрировал острое осознание того, что в штатах не прекращаются дебаты о содействии в самоубийстве. Так как суд определил только, что Конституция США не защищает право на содействие в самоубийстве, штаты все еще могут ввести такое право с помощью статута или поправок к конституции штата. Только штат Орегон, по принятому им Акту о достойной смерти (Death with Dignity Act), установил ограниченное право на содействие в самоубийстве.
Источники: Washington v. Glucksbuig. 117 S.Ct.2258. 1997; Vacco v. Quill. 117 S.Ct.2293. 1997; Compassion in Dying v. Washington. 79 F.3d790. 9'h Cir. 19%; Quill v. Vacco. 80 F.3d790. 9th Cir. 19%; Quill v. Vacco. 80 F. 3d716.2“ Cir. 19%.


Суды
455
суды некоторых штатов становятся надежным пристанищем либеральных ценностей.
Когда судьи приходят к решениям, они обращают внимание на мнения других судов, и не только стоящих выше них в судебной иерархии. Мнения судов штатов и федеральных судов являются юридической кладовой, из которой судьи регулярно черпают свои идеи. Вопросы, которые влияют на жизнь отдельных людей, — собственность, семья, контракты — часто являются предметом разбирательства не федеральных судов, а судов штатов. Суды штатов стали ареной политических конфликтов между тяжущимися — отдельными лицами или группами, — которые соперничают за принятие предпочтительных для них политических решений. Множественность национальной судебной системы с взаимно пересекающимися полномочиями судов штатов и федеральных судов дает отдельным лицам или группам возможность выбора суда для представления и защиты своих претензий. Описанное устройство судебной системы соответствует плюралистической модели государственной власти.
Можете ли вы объяснить, почему...
Верховный суд США может быть не вправе пересматривать определенные решения, вынесенные верховными судами штатов?
Резюме
Право судебного надзора, заявленное Верховным судом в 1803 году, поставило судебную систему в равные условия с Конгрессом и президентом. Принцип «сдержек и противовесов» может ограничивать судебную власть с помощью нескольких средств, таких, как поправки к Конституции и импичмент. Но эти средства применяются не часто, и федеральные суды пользуются значительным влиянием благодаря институтам судебного надзора и толкования закона.
Федеральная судебная система имеет три яруса. В ее основании находятся окружные суды, в которых начинается тяжба и заканчивается большая часть споров. На промежуточном уровне находятся апелляционные суды. На вершине — Верховный суд. Возможность формировать политику, предоставляемая судьям, возрастает в направлении снизу вверх, от судов низшей инстанции к апелляционным судам и к Верховному суду.
Верховный суд, пользующийся свободой в составлении своей повестки дня, разрешает противоречия в толковании националь¬


456
Трудным путем демократии
ного права и прав, гарантируемых Конституцией. В этом ему оказывает помощь генеральный солиситор, представляющий исполнительную ветвь власти перед судом. Влияние генерального солиситора сказывается в отборе судьями исков для пересмотра.
Политическая лояльность и определяемые ею ценности являются необходимым условием при назначении президентом на желанное место судьи. Президент и сенаторы из партии президента наделены полномочиями назначения судей федеральных окружных и апелляционных судов. Президент обладает большой свободой действий в номинировании судей в Верховный суд, хотя все номинанты должны быть утверждены Сенатом. Суды неизбежно определяют политику для каждого из штатов и для нации в целом. Они предоставляют возможность отдельным лицам выбрать, в какой суд в зависимости от своих предпочтений подать иск, что находится в соответствии с плюралистической моделью демократии. Более того, групповой иск позволяет людям с небольшими индивидуальными исками и ограниченными финансовыми ресурсами достичь своих целей в суде, что еще больше укрепляет плюралистическую модель.
Судьи сталкиваются как с исконно существовавшими, так и с возникшими в настоящее время проблемами государственной власти. Влияние их решений может выйти далеко за пределы одного конкретного дела. Некоторые теоретики демократии обеспокоены расширением судебных полномочий. Но сегодняшние суды вписываются в плюралистическую модель и обычно соответствуют тому, чего хочет широкая публика.
Тогда как Верховный суд США Занимает все более умеренные позиции, верховные суды некоторых штатов стали надежным пристанищем либеральной политики в области гражданских прав и гражданских свобод. В системах судов штатов полномочия нации и штатов взаимно перекрещиваются, предлагая группам и отдельным лицам большой выбор судов для подачи и защиты своих исков.
Ресурсы Всемирной паутины
OYEZ. Верховный суд США делал записи открытых судебных заседаний начиная с 1955 года по настоящее время. «Oyez.Oyez.Oyez», сайт, разработанный в Северо-Западном университете, содержит архивы самых важных выступлений адвокатов и решений суда. Загрузите и установите бесплатную программу RealAudio (www.realaudio.com). Найдите сайт OYEZ, и аудиофайлы в реальном времени окажутся на рабочем столе вашего компьютера. <oyez.nwu.edu>


Суды
457
Federal Judiciary Homepage создана с тем, чтобы «служить банком информации об и из судебной ветви государственной власти США». Страница содержит обширную информацию об истории и судопроизводстве, отчеты о прослушанных с санкции суда телефонных разговорах и главные статистические данные о работе американских судов.
<www.uscourts.gov>
Supreme Court. Сайт, созданный в 2000 году, содержит календарные планы и повестки дня Верховного суда, информацию о выступлениях адвокатов и руководства для атторнеев. <www.supremecourtus.gov>
FINDLAW. Главный универсальный архив текущих новостей из области юриспруденции и авторитетное собрание мнений федеральных судов и судов штатов. Мнения Верховного суда восходят к 1891 году; их можно найти на страницах многотомного издания United States Reports.
<www.findlaw.com>
The Legal Information Institute, Cornell University. Институт ведет мегасайт материалов, имеющих отношение к праву, включая оснащенную поисковой системой базу данных мнений Верховного суда начиная с 1990 года.
<www.law.comell.edu>


Глава 12
ПОРЯДОК ИЛИ ГРАЖДАНСКИЕ
Студент Мичиганского университета Джейк Бэйкер (Jake Baker) поместил шокирующе откровенные сексуальные рассказы на электронную доску объявлений, одну из многих тысяч «групп новостей», составляющих Usenet — глобальное собрание информации, объединенной в сеть. Бэйкер сочинял вымышленные истории, которые часто включали изнасилование и насилие над женщинами и девушками. В одной истории, где Бэйкер натуралистически описал пытки, изнасилование и убийство женщины, он дал жертве имя своей сокурсницы по Мичиганскому университету1.
Сочинения Бэйкера могли каждый день видеть миллионы людей. Одни читали и забывали. Другие были шокированы и протестовали. В конце концов администрация университета приняла меры. Бэйкер признал свое авторство, отказался от своего права на помощь адвоката и открыл пароль своей электронной почты, чтобы представители администрации могли прочесть его переписку. Вскоре после этого ректор исключил его из университета без разбирательств дела. Бэйкеру было велено собрать свои вещи и немедленно покинуть университет2.
Совершил ли Бэйкер преступление, и если да, то в чем оно состояло? Сочинение вымышленной истории — не преступление, даже если в ней описываются действия, причиняющие вред. Однако после прочтения его частной переписки по электронной почте обвинители решили предъявить ему обвинение в угрозе


Порядок или гражданские свободы
459
убийства или похищения, содержащейся в электронных сообщениях, переданных через Интернет корреспонденту в Канаде. Торговое право США (U.S. Commerce Law) запрещает передачу угроз причинения вреда или похищения жертвы между штатами или между странами. За это преступление закон предусматривает наказание в виде тюремного заключения на срок до пяти лет. Бэйкер стал первым человеком, обвиненным в угрозе, переданной по электронной почте через Интернет.
Государство осудило Бэйкера ради поддержания порядка, т.е. для обеспечения спокойствия и безопасности общества. Государство рассматривало личную переписку Бэйкера как свидетельство угрозы причинения непоправимого вреда. Адвокат Бэйкера и присоединившийся к нему Американский союз защиты гражданских свобод (American Civil Liberties Union) настаивали на прекращении дела. Они утверждали, что положение о свободе Первой поправки защищает Бэйкера от преследования со стороны властей. Федеральный судья Эйверн Кон (Avem Cohn) занял промежуточную позицию, пытаясь соблюсти равновесие между свободой Бэйкера и потребностью общества в порядке. Он постановил, что при отсутствии реальной угрозы действия переписка Бэйкера была защищена Первой поправкой3.
Насколько адекватно реагируют суды на конфликты, в которых свобода противопоставляется в одних случаях порядку, а в других — равенству? Всегда ли свобода, порядок или равенство являются безусловными? В этой главе мы рассмотрим некоторые конфликты ценностей, по которым судебная власть вынесла свои решения. По тем решениям, которые принимались судами в процессах, вы сами сможете понять, установило ли американское государство должное равновесие между свободой и порядком и между свободой и равенством в ответ на вызов, брошенный демократией.
Конфликты ценностей, рассмотренные в этой главе, вращаются вокруг судебных исков, которые основаны на праве. Хотя в центре нашего внимания находятся конфликты по поводу отдельных положений Конституции, она — далеко не единственный источник прав людей. Система государственной власти на всех уровнях может создавать и создает права граждан посредством принятия законов, написанных законодателями, и издания нормативных актов административными учреждениями.
Мы начинаем эту главу с Билля о правах и со свобод, которые он гарантирует. Затем мы более внимательно рассмотрим роль Первой поправки в изначальном конфликте между свободой и порядком. Далее мы проанализируем, как Четырнадцатая поправка распространяет требования Билля о правах на власти штатов. Затем мы исследуем Девятнадцатую поправку и ее связь с проблемами автономии личности.


460
Трудным путем демократии
Билль о правах
Как вы должны помнить из главы 2, Билль о правах не вошел в текст Конституции, что стало самым серьезным препятствием к ее принятию штатами. Со временем Первый Конгресс одобрил 12 поправок и направил их штатам на ратификацию. В 1791 году десять из них были ратифицированы, и страна получила Билль о правах.
Билль о правах ограничил власть федерального правительства, но не правительств штатов*. На протяжении последующих 77 лет тяжущиеся стороны в судебных процессах стремились вынудить Верховный суд распространить ограничения власти, содержавшиеся в поправках, на штаты, но суд отказывался сделать это еще долгое время после того, как в 1868 году была принята Четырнадцатая поправка. Без этого защита граждан от преследования со стороны правительств штатов опиралась на билли о правах штатов.
Гражданские свободы
Свободы, гарантированные индивидам.
Конституция США гарантирует американцам множество свобод и прав. В этой главе мы рассмотрим некоторые из них. Мы определим, что такое гражданские свободы и гражданские права, и проведем различие между ними (хотя в некоторых случаях мы используем эти термины как взаимозаменяемые). Гражданские свободы (civil liberties) — это свободы, гарантированные индивидам. Гарантии их принимают форму ограничений, накладываемых на государство. Например, Первая поправка гласит, что «Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего свободу слова». Гражданские свободы провозглашают то, что государство делать не может. Гражданские права, напротив, провозглашают то, что государство должно делать или обеспечивать.
Гражданские права
Полномочия или привилегии, которые гарантированы индивидам и защищены от произвольного аннулирования государством или другими индивидами.
' Конгресс на своей первой сессии рассмотрел более ста поправок. Одна из тех, что не были приняты, ограничивала власть штатов нарушать свободу совести, слова, печати, а также право на суд присяжных при уголовном преследовании. Джеймс Мэдисон полагал, что «эта поправка была самой ценной» в списке, но ей не удалось набрать необходимые две трети голосов в Сенате.


Порядок или гражданские свободы
461
Гражданские права (civil rights) — полномочия или привилегии, которые гарантированы индивидам и защищены от произвольного аннулирования государством или другими индивидами. Право голоса и право на суд присяжных при уголовном преследовании — гражданские права, которые содержатся в Конституции. Сегодня гражданские права также охватывают законы, которые утверждают определенные ценности. Закон о гражданских правах (Civil Rights Act) 1964 года, например, утверждал ценность равенства, устанавливая право на недискриминацию (т.е. запрещая дискриминацию) в общественных местах и право на равные возможности при получении работы.
Билль о правах перечисляет как гражданские свободы, так и гражданские права. Когда мы ссылаемся на «права и свободы», гарантированные Конституцией, мы имеет в виду гарантии, которые содержатся в Билле о правах и в первом разделе Четырнадцатой поправки4. Их перечень включает свободу религии, свободу слова и печати, право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями, право носить оружие, права преследуемых за уголовные преступления, требование надлежащей правовой процедуры и право на равную защиту закона.
Свобода религии
establishment clause
Первое положение Первой поправки о запрещении государственной религии, не позволяющее Конгрессу издавать законы, относящиеся к установлению какой-либо религии.
free-exercise clause
Второе положение Первой поправки о свободе вероисповедания, не позволяющее Конгрессу издавать законы, запрещающие свободное исповедание какой-либо религии.
Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной.
Свобода религии имела важное значение для колоний и позднее для штатов. Важность этой свободы нашла отражение в ее месте в Билле о правах, где она представлена в самой первой поправке. Первая поправка гарантирует свободу религии в двух положениях: положении о запрете государственной религии (establishment clause), не позволяющем Конгрессу издавать законы, относящиеся к установлению какой-либо религии; и — положении


462
Трудным путем демократии
о свободе вероисповедания (free-exercise clause), не позволяющем Конгрессу издавать законы, запрещающие свободное исповедание какой-либо религии. Вместе они гарантируют, что государство не может ни устанавливать, ни запрещать религиозные верования и практики.
В то время, когда Конституционный конвент работал над Конституцией, многие американцы, особенно в Новой Англии, настаивали на том, что государство может и должно поощрять религию, особенно протестантизм. Однако большинство американцев согласились с тем, что федеральное правительство не имеет Полномочий вмешиваться в дела религии, которые должны быть отнесены к компетенции правительств штатов. Положения Конституции, относящиеся к религии, были составлены в этом духе5.
Верховный суд отказался однозначно интерпретировать положения о религии. В результате появился разномастный набор постановлений, общий смысл которых сводится к идее, согласно которой свобода вероисповедания не может быть ограничена, но свобода отправления религии — может. Религия не может получать выгоду непосредственно от действий государства (например, государство не может делать пожертвования церквям или синагогам), но может иметь от них косвенную выгоду (например, государство может обеспечивать учебниками по светским предметам все школы — общественные, частные и приходские).
Establishment Clause
Положение, согласно которому «Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии», запрещает государству финансировать или поддерживать религиозную деятельность. Верховный суд постоянно указывал, что это положение Первой поправки требует от государства придерживаться нейтральной позиции по отношению к различным религиям и сохранять эту позицию в случаях, которые предполагают выбор между религией и атеизмом. Однако суд никогда не интерпретировал это положение как запрещающее любую поддержку, побочным эффектом которой может стать помощь религиозным учреждениям.
Государственная поддержка религии. В 1879 году Верховный суд утверждал, цитируя Томаса Джефферсона, что положение о запрете государственной религии воздвигает «стену, разделяющую государство и церковь»6. В 1947 году в этой стене была


Порядок или гражданские свободы
463
пробита первая брешь, когда судьи поддержали программу местной власти, которая обеспечивала бесплатный проезд учащимся приходской школы7. Эта брешь заметно расширилась в 1968 году, когда суд признал конституционной правительственную программу, по которой учащиеся приходских школ могли брать в пользование учебники, закупленные государством8. Целью этой программы, как рассудило большинство судей, было расширение возможностей образования. Учащиеся, а не школы, брали в пользование книги, и их родители, а не церковь, получали от этого выгоду.
Но в 1971 году, в деле Лемон против Картсмана (Lemon v. Kurtzman), суд отклонил программу штата, которая должна была помочь платить жалованье учителям, нанятым приходскими школами для обучения светским предметам9. Судьи предложили тройной тест для определения конституционности правительственных программ и законов в смысле соответствия первому положению Первой поправки.
• Они должны иметь светскую цель (такую, как выдача в пользование книг учащимся приходских школ).
• Их основной результат не должен ни поддерживать религию, ни мешать ей.
• Они не должны чрезмерно вовлекать правительство в религиозные дела.
Программа или закон, не отвечающие какому-либо из этих условий, должны быть признаны неконституционными.
Программа, которая фигурировала в деле Лемона, не прошла тест по третьему условию. Чтобы быть уверенным, что светские учителя не включают в свои занятия религиозное обучение, правительству пришлось бы осуществлять постоянный надзор над ними. Однако в 1997 году суд по результатам теста на соответствие положению о запрете государственной религии вынес постановление, что «финансируемая из федерального бюджета программа, обеспечивающая дополнительное корректирующее обучение детей из неблагополучных семей на нейтральной основе, соответствует положению о запрете государственной религии при условии, что такое обучение осуществляется в помещении религиозных школ государственными служащими согласно программе, содержащей гарантии», такой, как программа Нью-Йорка, которая, в глазах суда, «не нарушает три критерия», фигурировавшие деле Лемона10.
Проблема нейтральности получила еще большее значение в последние годы. Главный судья Верховного суда Ренквист (Rehn-


464
Трудным путем демократии
quist) в деле Зелман против Симмонс-Харриса (Zelman v.
Harris) 2002 года обобщил этот принцип следующим образом:
«Когда правительственная программа помощи нейтральна по отношению к религии и предоставляет поддержку непосредственно широкому классу граждан, которые, в свою очередь, направляют помощь государства религиозным школам в результате своего собственного подлинного и независимого частного выбора, программа не подпадает под действие положения о запрете государственной религии»11.
Опираясь на эту мотивировку, суд постановил, что решение штата Огайо обеспечить малоимущих учащихся ваучерами на обучение, которые они могли использовать в школах по своему выбору, было конституционным. Фактически многие получатели ваучеров предпочли использовать средства штата для обучения в приходских школах, но это был их собственный выбор между муниципальными школами, образцовыми школами*, школами территориальных общин и частными светскими школами.
Школьная молитва. Верховный суд постоянно приравнивал молитву в общественных школах к государственной поддержке религии. В деле Энгел против Витале (Engel v. Vitale) 1962 года он запретил ежедневное чтение молитвы длиною в двадцать два слова (не относящейся к какой-либо определенной религии) в общественных школах Нью-Йорка. За годы после вынесения этого решения новые возражения по вопросу о молитве в школах продолжали поступать в Верховный суд. В 1985 году суд отменил серию законов штата Алабама, требующих соблюдения молчания в течение некоторого времени для медитации или добровольного моления в начальных школах12. В 1992 году суд постановил пятью голосами против четырех, что общественные школы не могут включать в выпускную церемонию молитву (не относящуюся к определенной религии)13. В 2000 году суд пошел еще дальше, отменив шестью голосами против трех практику организованного чтения молитвы под руководством учащихся на футбольных состязаниях команд общественных средних школ14.
Хотя религиозное обучение в общественных школах не допускается, это не означает, что учащиеся не могут принимать участие
* Специальные школы, образцовые по техническому оснащению и специально разработанным учебным программам, с высококвалифицированным составом педагогов, целью которых является привлечение наиболее способных учащихся, в том числе из этнических меньшинств, для подготовки к дальнейшему образованию. — Прим. пер.


Порядок или гражданские свободы
465
в религиозной деятельности на территории, принадлежащей шко- ле. В 2001 году Верховный суд постановил, что публичные школы должны открыть свои двери для религиозной деятельности во внеурочное время на одинаковых основаниях с другими программами (такими, как дискуссионный клуб)15. Иное означало бы дискриминацию взглядов в нарушение положения Первой поправки о свободе слова.
Положение о запрете государственной религии создает для государства проблему. Оказание поддержки всем религиям в ущерб атеизму, по-видимому, влечет за собой наименьший риск угрозы социальному порядку. Терпимость по отношению к доминирующей религии в ущерб другим религиям чревата риском вызвать недовольство меньшинства, но поддержка атеизма (нейтралитет между религией и атеизмом) ведет к риску зарождения недовольства среди большинства.
Free-Exercise Clause
Это положение Первой поправки гласит, что «Конгресс не должен издавать ни одного закона... запрещающего свободное исповедание [религии]». Верховный суд боролся против абсолютной интерпретации этого ограничения, которая могла бы войти в противоречие с дополняющим его положением о запрете государственной религии. Например, допустим, что Конгресс предоставляет освобождение от военной службы лицам, чьи религиозные убеждения не позволяют им брать в руки оружие. Это освобождение может быть истолковано как нарушение положения о запрете государственной религии, так как оно отдает предпочтение одним религиозным группам перед другими. Но если Конгресс заставит отказников воевать вопреки их религиозным убеждениям, государство нарушит положение о свободе вероисповедания. В действительности Конгресс предоставлял призывникам на военную службу такие освобождения. Но Верховный суд избежал конфликта между двумя положениями Первой поправки, приравняв возражения против войны по религиозным мотивам к любому другому глубокому гуманистическому неприятию войны16.
В процессах по второму положению Первой поправки судьи проводили различие между религиозными убеждениями и действиями, основанными на этих убеждениях. Убеждения неприкосновенны и неподвластны государству. Но Первая поправка не защищает антисоциальные действия. Рассмотрим конфликт ценностей на примерах работы в Шаббат и использования наркотиков в религиозных обрядах.


466
Трудным путем демократии
Можете ли вы объяснить, почему...
положения Первой поправки, относящиеся к религии, могут на практике вступать в противоречие друг с другом?
strict scrutiny
Норма, используемая Верховным судом при вынесении решения о конституционности или неконституционное™ какого-либо закона или политики государства. Чтобы соответствовать этой норме, закон или политика должны быть оправданы «настоятельными интересами государства», а также быть наименее ограничивающим средством их соблюдения.
Работа в Шаббат. Современное представление о свободе вероисповедания начинается с дела Шерберт против Вернера (Sherbert v. Vemer) в 1963 году. Эйдейл Шерберт, адвентист седьмого дня, был лишен пособия по безработице после того, как отказался от рабочего места, на котором требовалось работать в субботу, являющуюся у адвентистов священным днем. Семью голосами против двух Верховный суд постановил, что лишение пособия непозволительно ограничивает свободу вероисповедания Шерберта. Первая поправка, заявило большинство судей, защищает соблюдение религиозных требований в такой же мере, как и религиозные убеждения. Нейтральный закон, который затрудняет свободу вероисповедания, является предметом strict scrutiny — «строгого прочтения». Это означает, что закон может быть поддержан только в тех случаях, когда государство в состоянии продемонстрировать, что его принятие оправдано «настоятельными интересами государства» и является наименее ограничивающим средством их соблюдения17.
Использование наркотиков в религиозных обрядах. Прием запрещенных веществ, когда он является частью религиозного обряда, заставляет верующих нарушать закон. Например, члены религиозных движений Rastafarians и Ethiopian Zion Coptic Church курят марихуану, веря, что это плоть и кровь Христа. Очевидно, что результатом восприятия свободы вероисповедания в крайнем виде может стать официальное разрешение противозаконного поведения. Даже когда такое поведение продиктовано глубокими убеждениями, сопротивление ему государства вполне понятно. Неизбежным следствием становится конфликт между свободой религии и социальным порядком.
На протяжении многих лет суды использовали тест на «настоятельные интересы государства» и, ссылаясь на него, при¬


Порядок или гражданские свободы
467
знавали недействительными большинство законов, ограничи- вающих свободу вероисповедания. Но в 1960 году Верховный суд вдруг неожиданно отверг это правило, существовавшее в течение долгого времени, изменив баланс в пользу общественного порядка. В деле Управление по проблемам занятости против Смита (Employment Division v. Smith) два члена Аборигенной американской церкви (Native American Church) хотели получить иммунитет от ответственности по закону штата Орегон, согласно которому хранение и использование пейота является преступлением18. (Пейот — кактус, содержащий галлюциногенное вещество мескалин. Американские аборигены сотни лет используют его в своих религиозных обрядах.) Орегон отверг заявку двух членов церкви на пособие по безработице после того, как они были уволены с должности консультантов по наркотическим медикаментам за использование пейота. Штат полагал, что в данном случае имел место «настоятельный государственный интерес», повелевающий запретить использование определенных наркотических средств в соответствии с собственными законами штата о наркотиках.
Судья Антонин Скалиа в заключении, выражающем мнение большинства по данному делу (шесть голосов против трех), проанализировал конфликт между свободой и порядком с позиций мажоритарной теории демократии. Он отметил, что суд никогда не считал, что религиозные убеждения индивида освобождают его или ее от соблюдения закона, запрещающего поведение, которое правительство вправе регулировать. Позволение делать исключения из любого закона или постановления штата по религиозным соображениям «открыло бы в дальнейшем возможность требований исключений любого вообразимого рода из обязанностей гражданина на конституционном основании». Скалиа привел в качестве примеров воинскую обязанность, уплату налогов, требования вакцинации, законы об обращении с детьми. Законы, которые опосредованно ограничивают религиозные практики, приемлемы; Конституцией запрещены только законы, направленные против религиозных групп.
Политическая реакция на дело Управление по проблемам занятости против Смита (Employment Division v. Smith) представляет собой пример плюрализма в действии. Религиозные и нерелигиозные группы, включая Национальную ассоциацию евангелистов (National Association of Evangelicals), Американский союз защиты гражданских свобод (American Civil Liberties Union), Национальный исламский тюремный фонд (National Islamic Prison Foundation) и международную еврейскую организацию


468
Трудным путем демократии
Б’най Б’рит (B’nai B’rith), объединились в достаточно необычную коалицию с целью восстановить более строгий тест strict scrutiny. Альянс вернул в Конгрессе то, что потерял в Верховном суде. В 1993 году Билл Клинтон подписал Закон о восстановлении свободы религии (Religion Freedom Restoration Act — RFRA). Закон снова потребовал, чтобы правительство, прежде чем принимать меры, препятствующие религиозным практикам, прошло тест strict scrutiny. Однако Верховный суд нанес в 1997 году ответный удар, объявив закон неконституционным в деле Город Бурн против Флорса (City of Воет v. Flors). В постановлении, принятом шестью голосами против трех, Верховный суд заявил, что Конгресс, принимая этот закон, не обладал полномочиями изменять значение положения Конституции о свободе вероисповедания19.
Свобода выражения
«Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с петициями об удовлетворении жалоб».
Джеймс Мэдисон в июне 1789 года представил первоначальные версии положений о свободе слова и свободе печати Палате представителей. Затем, чтобы достичь согласия по Первой поправке, одна из них была объединена с положениями о свободе религии и собраний.
Положения о свободе выражения
Положения Первой поправки о свободе печати и слова.
Скупой язык Первой поправки кажется предельно ясным: «Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего свободу слова или печати». Однако большинство в Верховном суде никогда не соглашалось с тем, что эта «самая величественная гарантия» абсолютно неприкосновенна20. Историки долго спорили о намерениях отцов-основателей в отношении положений о свободе выражения (free-expression clauses). Доминирующая точка зрения — эти положения предоставляют право на ничем не ограниченное обсуждение общественных дел21. Другие ученые, анализируя по большей части те же самые свидетельства, приходят к выводу, что лишь немногие из основателей, если вообще кто-либо из них, до конца понимали смысл положения; более того, они настаивали, что Первая поправка


Порядок или гражданские свободы
469
не отменяет судебное преследование за высказывания, призы- вающие к мятежу22.
prior restraint
Предварительная цензура публикаций.
Тщательный анализ письменных свидетельств того времени подтверждает точку зрения, согласно которой положение о печати запрещает только предварительную цензуру публикаций (prior restraint). Издатели не могли рассчитывать на защиту от наказания, если произведения, которые они опубликовали, позднее были сочтены ненадлежащими, злонамеренными или противозаконными. Однако сегодня эти положения считаются запрещающими не только большинство форм предварительной цензуры, но и преследование пост-фактум за политические и другие рассуждения.
Верховный суд выработал два подхода к разрешению исков, основанных на положениях о свободе выражения. Первый — правительство может регламентировать пропаганду каких-то идей или наказывать за нее, но только если оно в состоянии доказать намерение осуществить незаконные действия или продемонстрировать, что существует высокая вероятность таких действий. Второй — государство вправе наложить разумные ограничения на средства коммуникации, используемые для распространения идей, которые могут помешать свободе выражения.
Предположим, что политическая партия выступает против уплаты налогов на доходы физических лиц. Государство не может регламентировать ее действия или наказать ее за пропаганду неуплаты налогов, потому что в данном случае невозможно доказать, что действие партии направлено на подстрекательство или на осуществление безусловно незаконной акции или что это действие может быть расценено как вероятность осуществления такой акции. Но государство может наложить ограничения на те способы, посредством которых кандидаты от партий сообщают о своей позиции. Власти могут запретить им транслировать сообщения через громкоговорители в жилых кварталах в 3 часа утра.
Свобода слова
Тест на явно существующую опасность
Средство, с помощью которого Верховный суд провел различие между свободой слова как отстаиванием идей, которая защищена Первой поправкой, и свободой слова как подстрекательством, которая Конституцией не защищена.


470
Трудным путем демократии
Сегодня любой анализ свободы слова начинается с теста на явно существующую опасность (clear and present danger test), сформулированного судьей Оливером Холмсом (Oliver Wendell Holmes) в единогласном решении Верховного суда по делу Шенк против Соединенных Штатов (Schenk v. United States) 1919 года. Чарльз Т. Шенк и его соучастники были осуждены по федеральному уголовному закону за попытку сорвать призыв на военную службу во время Первой мировой войны посредством распространения листовок, утверждавших, что воинская повинность является неконституционной. Правительство сочло, что их поведение угрожает общественному порядку. В основу решения суда, как отметил Холмс, было положено мнение, что характер каждого деяния зависит от обстоятельств, в которых оно совершено. Самая строгая защита свободы слова не защитила бы человека, который, находясь в театре, криком «пожар!» устраивает ложную тревогу и сеет панику. Вопрос в каждом случае состоит в том, были ли использованные слова такого характера и произнесены в таких обстоятельствах, которые в сочетании создавали явную опасность, грозящую серьезными бедствиями, которые Конгресс вправе предотвратить. Это вопрос близости опасности и серьезности последствий. Когда страна находится в состоянии войны, вещи которые вполне могли бы быть сказаны в мирное время, превращаются в такую помеху ее усилиям, что их произнесение становится недопустимым, пока люди сражаются на поле боя, и ни один суд не может считать их защищенными каким бы то ни было конституционным правом23.
Можете ли вы объяснить, почему...
слишком свободное слово может уничтожить свободу слова?
Поскольку действия обвиняемых в деле Шенка были сочтены тогда создающими явную опасность для Соединенных Штатов, Верховный суд поддержал приговоры обвиняемым. Тест на явно существующую опасность помогает отличить отстаивание идей, которое защищено, от подстрекательства, которое защитой не пользуется.
В 1925 году суд вынес решение по делу Гитлоу против штата Нью-Йорк (Gitlow v. New York), ставшее прецедентом в судебной практике24. Бенджамин Гитлоу был арестован за распространение копий «манифеста левого крыла», призывавшего к установлению социализма посредством забастовок и классовых акций любых


Порядок или гражданские свободы
471
форм. Если Шенк был осужден по федеральному закону, то Гит- лоу — по закону штата об анархизме. В первый раз суд счел, что положение о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки распространяет на штаты положения Первой поправки о свободе слова и печати. Тем не менее большинство судей подтвердило приговор Гитлоу.
Но защита пропаганды взглядов столкнулась с еще одним вызовом в 1948 году, когда одиннадцать членов Коммунистической партии были обвинены в нарушении Закона Смита (Smith Act) — федерального закона, объявлявшего пропаганду использования силы или насилия против Соединенных Штатов уголовным преступлением. Лидеры были осуждены, хотя государство не представило никаких свидетельств, что они действительно побуждали народ к совершению конкретных насильственных действий. Верховному суду удалось набрать большинство голосов для своего решения поддержать обвинение по Закону Смита, но он не смог получить согласия большинства судей относительно обоснования такого решения. В 1951 году четверо судей объявили мнение относительного большинства. Они утверждали, что интерес государства был достаточно существенным, чтобы гарантировать уголовное наказание25. Судьи исходили из того, что серьезность угрозы государству определялась опасностью пропагандируемых действий и вероятностью их осуществления.
Другими словами, одинокий оратор, пропагандирующий революцию с импровизированной трибуны в виде ящика из-под мыла, имеет мало шансов на успех, но у хорошо организованного, высоко дисциплинированного политического движения, пропагандирующего революцию на пороховой бочке нестабильных политических условий, шансов гораздо больше. Расширяя таким образом значение «явно существующая опасность», суд счел, что государство имело право на превентивные действия, не дожидаясь, пока революция станет завтрашним днем.
К 1969 году маятник качнулся в обратном направлении. В этом году единогласное решение суда по делу Бранденбург против штата Огайо (Brandenburg v. Ohio) раздвинуло пределы интерпретации свободы слова26. Кларенс Бранденбург, руководитель ку-клукс- клана штата Огайо, был осужден по закону штата за разжигание расового конфликта на митинге клана. Его выступление, снятое телеоператорами, содержало угрозы в адрес официальных лиц. Суд отменил приговор Бранденбургу на том основании, что государству не удалось доказать реальность опасности. Суд даже пошел дальше и заявил, что речь, содержащая угрозы, защищена


472
Трудным путем демократии
Первой поправкой, если только государство не докажет, что такая пропаганда «направлена на подстрекание или совершение безусловно незаконного действия и с высокой вероятностью может привести к такому действию».
Символическое выражение. Символическое выражение, или невербальная коммуникация, обычно находит меньше защиты, чем речь в чистом виде. Тем не менее суды поддержали некоторые виды символического выражения. В деле Тинкер против независимого школьного округа Де-Мойн (Tinker v. Des Moines Independent Country School District) 1969 года фигурировали трое учащихся публичной школы, которые носили в школе черные нарукавные повязки, чтобы таким образом выразить свой протест против войны во Вьетнаме. Ношение повязок было запрещено директорами школ этого школьного округа на том основании, что такое поведение может спровоцировать волнения, и округ исключил этих учащихся. Верховный суд отменил его решение. Судья Эйб Фортас объявил от имени большинства, что директорам не удалось продемонстрировать, что запрещенное поведение привело бы к серьезному нарушению школьной дисциплины:
«Слепой страх или беспокойство еще недостаточны для того, чтобы нарушать право на свободу выражения. Любое отступление от абсолютного соблюдения установленного порядка может вызвать проблемы. Любое отклонение от мнения абсолютного большинства может инспирировать страх. Любое слово, сказанное в классе, в столовой или на территории школы, которое расходится со взглядами другого лица, может породить спор или стать причиной волнения. Но наша Конституция говорит, что мы обязаны пойти на этот риск»27.
Государственный флаг служит предметом глубокого почитания в американском обществе, однако надругательство над ним также является формой символического выражения, защищаемого Первой поправкой. В 1989 году разделившийся в своих мнениях Верховный суд отменил закон Техаса, который запрещал надругательство над почитаемыми предметами. Тогда Конгресс принял Закон о защите флага (Flag Protection Act) 1989 года в попытке преодолеть решение суда по Техасу.
В 1990 году Верховный суд аннулировал этот федеральный закон о сжигании флага в деле Соединенные Штаты против Эйхмана (United States v. Eichman). Пятью голосами против четырех судьи подтвердили гарантии Первой поправки для всех видов выражения политических взглядов. Голосование было идентичным тому, что имело место в деле о законе Техаса. Консервативные судьи


Порядок или гражданские свободы
473
Скалиа и Кеннеди, объединившись с либеральным крылом, сформировали необычное большинство. Это большинство сделало тот же акцент на свободе, что и в деле Техаса, процитировав прежнее решение суда: «“Если существует базовый принцип, на котором основана Первая поправка, то он состоит в том, что Государство не может запретить выражение какой-либо идеи только потому, что общество находит эту идею саму по себе оскорбительной и неприятной”. Наказание за надругательство над флагом выхолащивает ту самую свободу, которая делает эту эмблему такой почитаемой и достойной почитания»28.
В своем мнении большинство в суде полагалось на сущностную концепцию теории демократии, которая воплощает принцип свободы слова. Однако опрос, проведенный в мае 1990 года, выявил, что большинство американцев хотят, чтобы сжигание флага как способ выражения политических мнений было поставлено вне закона, и что явное большинство выступает за принятие поправки к Конституции для достижения этой цели29. Процедурная теория демократии постулирует, что правительство должно делать то, что хочет народ. Но в вопросе о сжигании флага народ хочет отказаться от принципа свободы слова, воплощенного в сущностном видении демократии.
Свобода слова против порядка: непристойность. Верховный суд всегда рассматривал непристойные материалы — слова, музыку, книги, журналы, фильмы — как находящиеся за пределами конституционных гарантий. Это означало, что штаты могут регламентировать или даже запретить непристойные материалы. Однако, когда требуется определить, что непристойно, а что нет, возникают существенные трудности.
В деле Миллер против штата Калифорния (Miller v. California) 1973 года, пытаясь прояснить конституционные нормы, регулирующие непристойность, суд заявил, что произведение — пьеса, фильм или книга — является непристойным и подлежит регламентации государством, если: 1) произведение, взятое в целом, рассчитано на нездоровый (имеющий тенденцию вызывать похотливые мысли) интерес; 2) произведение изображает сексуальное поведение в очевидно оскорбительном виде; 3) произведение в целом не представляет литературной, художественной, политической или научной ценности30. Применение первого и второго пунктов теста Миллера регламентируют нормы, устанавливаемые органами местного самоуправления.
В 1996 году Конгресс принял Закон о соблюдении приличий при использовании средств коммуникации (Communication Decency


474
Трудным путем демократии
Act), по которому преднамеренная рассылка «явно оскорбительного» сексуального материала на Интернет-сайты, доступные тем, кому еще не исполнилось восемнадцати лет, является преступлением. Действительно ли этот закон служит приемлемым способом защиты детей от оскорбительных материалов (может быть, подобных рассказам Джейка Бэйкера), или же он — просто намордник для свободы слова? Один из федеральных судов быстро объявил закон неконституционным. В своем пространном мнении, занявшем свыше двухсот страниц, суд заметил, что, «так же как хаос является силой Интернета, сила нашей свободы зависит от хаоса и какафо- нии нестесненной речи, которую охраняет Первая поправка»31.
Верховный суд отменил постановление нижестоящего суда в июне 1997 года в решении по делу против Союза защиты граж¬
данских свобод (Reno v. АС LU)12 . Почти единогласным решением суд подтвердил свободу слова в киберпространстве, утверждая, что Интернет более близок к печатным медиа, чем к телевидению, и поэтому даже непристойный материал в Интернете имеет право на защиту Первой поправки.
Феминизм, свобода выражения и равенство. Традиционно гражданские свободы конфликтуют с потребностью в общественном порядке. Однако гражданские свободы могут также вступать в конфликт и с потребностью в равенстве. В 1980-х годах городские чиновники в Индианаполисе, штат Индиана, под влиянием теоретиков феминизма сослались на принципы равенства для оправдания законодательного ограничения свободы выражения. В частности, они утверждали, что порнография является дискриминацией по половому признаку33. Муниципальное постановление запретило порнографический материал на основе следующего аргумента: интерес государства, требующий защиты равенства, перевешивает цель Первой поправки, состоящую в защите коммуникации. Порнография влияет на образ мышления: она программирует общество на подчинение женщин. Постановление, регламентирующее свободу выражения, поможет держать под контролем порождаемое ею неприемлемое поведение.
Судья Окружного суда Соединенных Штатов Баркер (Sarah Evance Barker) воспротивилась такому выбору между равенством и свободой в плюралистической демократии. Судья объявила постановление неконституционным, констатируя, что оно превышает пределы категорий выражения, не защищаемых Конституцией (как, например, детская порнография), и служит подавлению защищенного выражения.


Порядок или гражданские свободы
475
Группы интересов, использующие демократические процедуры для того, чтобы добиться исключений из Первой поправки, получают выгоду за счет ущемления прав каждого гражданина. Хотя стремление ограничить поведение, которое ведет к унижению женщин, может быть необходимым и желательным, «свободное слово, скорее, не враг, — писала судья Баркер, — а давно испытанный и достойный союзник. Отказ от свободного слова для того, чтобы навязать социальные изменения во имя достижения большего блага для одной части нашего общества, подрывает свободу всех»34. Перенося проблему свобода-против-порядка в контекст свобода-против-равенства, судья Баркер выбирает защиту свободы. Ее решение было подтверждено Апелляционным судом США в 1985 году и затем в 1986 году без какой-либо дополнительной аргументации Верховным судом. Однако не исключено, что в последующем конфликте ценностей, а в плюралистическом обществе такие конфликты неизбежны, равенство может одержать победу.
Свобода печати
Первая поправка гарантирует, что государство «не должно издавать ни одного закона... ограничивающего свободу... печати». Хотя изначально она ограничивала действия федеральной власти, с 1931 года Верховный суд принимал решения, распространявшие гарантию свободы печати также на власти штатов и местные власти.
Возможность собирать и сообщать информацию без помех со стороны государства являлась и является неотъемлемым условием свободного общества. Печатные медиа продолжают пользоваться свободой, предоставленной им отцами-основателями, и защищать ее. Однако электронным медиа пришлось согласиться с некоторым государственным регламентированием, вызванным ограниченностью частот вещания (см. главу 4).
Дискредитация личности. Пасквиль является письменной дискредитацией*. Человек, полагающий, что его имени и репутации нанесен вред ложным утверждением в публикации, может подать в суд и потребовать денежной компенсации нанесенного ущерба. Такое преследование может ограничивать свободу выражения; в то же время ложные утверждения нарушают права индивидов. В ставшем прецедентом решении по делу New York Times против Салливана (New York Times v. Sullivan) 1964 года Верховный суд постановил что свобо¬
* Клевета является устной дискредитацией личности. Длительность жизни письменного слова обычно означает, что пасквиль — более серьезное обвинение, чем клевета.


476
Трудным путем демократии
да печати имеет приоритет по крайней мере в тех случаях, когда дискредитированный индивид является государственным должностным лицом35. Суд пришел к единодушному согласию относительно того, что Первая поправка защищает публикацию всех утверждений — даже неверных — о поведении должностных лиц, за исключением тех случаев, когда утверждения сделаны с явным злым умыслом (со знанием того, что они являются ложными, или с пренебрежительным игнорированием их истинности или ложности). Цитируя трактат Джона Стюарта Милля 1859 года О свободе, суд заявил, что «даже неверное утверждение можно полагать ценным вкладом в публичные дебаты, поскольку оно ведет к более ясному и живому восприятию правды, возникающему из ее столкновения с ошибкой».
Общественные деятели
Люди, которые берут на себя главную роль в делах общества или выходят на передний край публичных противоречий.
Три года спустя суд расширил эту гарантию применением ее к судебным процессам, возбужденным любым из общественных деятелей, будь то государственное должностное лицо или нет. Общественные деятели (public figures) — люди, которые играют выдающуюся роль в делах общества или выходят на передний край публичных противоречий, — официальные лица, актеры, писатели, деятели телевидения и др. Эти люди должны указать на реальный злой умысел со стороны издателя, который печатает неверные сведения о них. Поскольку бремя подобного доказательства достаточно тяжело, решаются на него лишь немногие истцы.
Цензура и печать. В Соединенных Штатах свобода печати прежде всего означала гарантию от предварительной цензуры. Верховный суд впервые столкнулся с законом, вводящим цензуру на газетные публикации, в деле Ниэр против штата Миннесота (Near V. Minnesota) 1931 года36. В Миннеаполисе Джей Ниэр (Jay Near) опубликовал большой скандальный материал, в котором он нападал на местных чиновников, обвиняя их в союзе с гангстерами37. Чтобы не дать Ниэру издавать его газету, чиновники Миннесоты добились судебного запрета в соответствии с законом штата, позволяющим предпринимать такие действия против периодических изданий, которые считаются «злонамеренными, скандальными и дискредитирующими».
Верховный суд отменил закон, заявив, что цензура налагает неприемлемое бремя на свободу печати. Главный судья Хьюз (Charles Evans Hughes) выступил в защиту необходимости бдитель-


Порядок или гражданские свободы
477
Политика в меняющемся мире
12.1. 	Свобода versus порядок в киберпространстве
Провайдеры американского Интернета рассылают электронным способом немецким гражданам нацистские пропагандистские материалы, хотя нацистская партия в Германии поставлена вне закона и ее публикации запрещены. Германия — современная индустриальная демократия с сильной защитой свободы слова и печати, но эти свободы не распространяются на пропаганду радикальных правых и фашистских партий. История Германии в XX веке была неразрывно связана с приходом к власти Адольфа Гитлера, и после Второй мировой войны страна запретила использование нацистской символики и объявила преступлением отрицание Холокоста. Хотя в сегодняшней Германии не так много нацистов или неонацистов, немецкое правительство решило пожертвовать какой-то частью свободы ради усиления гарантий общественного порядка.
Однако регламентация слова и печати становится гораздо более трудной задачей по мере роста глобализирующего потенциала Интернета. В последние годы немецкие неонацисты объединились со своими американскими партнерами и стали использовать Интернет для распространения своих посланий. Размещая свои страницы на
американских сайтах, находящихся под защитой гарантий свободы слова и печати Первой поправки, крайне правые группы могут избежать преследования по немецким законам. Хотя электронные файлы хранятся на компьютерах в Соединенных Штатах, эти материалы можно увидеть в Германии или в любом другом месте через Всемирную паутину. Роль Интернета привлекла внимание высших властей в Германии. В 2000 году Верховный суд Германии выдвинул предложение, согласно которому германские антина- цистские законы могли бы применяться к тем лицам, которые размещают нацистские материалы на интернет-серверах вне Германии, если эти материалы доступны из Германии.
Германия не одинока в этом подходе. В 2000 году один французский суд повелел американской Интернет-службе Yahoo! очистить свои сайты онлайновых аукционов, доступных во Франции, от нацистской атрибутики. Хотя суд не имел полномочий регламентировать, что можно, а чего нельзя смотреть пользователям в Америке, он пригрозил фирме штрафом в 100 тыс. франков (примерно 13 тыс. долларов) в день, если эта атрибутика будет доступна для просмотра из Франции. Почему такая тревога?


478
Трудным путем демократии
В результате расширения Интернета единомышленникам стало гораздо легче найти друг друга. Фактически это подвергает сомнению некоторые аргументы, которые приводил Джеймс Мэдисон в Федералисте № 10 относительно трудности формирования фракции в огромной республике. Информационные технологии фактически снимают пространственные ограничения возможности организации опасных групп. Та же самая технология, которая может кому-то помочь разыскать старого друга для встречи одноклассников, может помочь найти друг друга и неонацистам. Чтобы отыскать публикации, утверждающие расовую ненависть
и арийское превосходство — или любую другую политическую точку зрения на этот предмет, — достаточно поисковой команды и одного клика мышью.
Хотя распространение нацистской пропаганды нежелательно, существует риск при реализации подобной правовой стратегии. Те же самые стратегии, которые применяются для подавления онлайнового антисемитизма в Германии и Франции, могут быть использованы авторитарными режимами для подавления голосов демократии.
Источники: Finn Р. Neo-Nazi Web Sites Moving to U.S. // Washington Post. 2000. 21 December. P. Al; Stop Signs on the Web // The Economist. 2001.13 January.
ной, не связанной ограничениями печати: «Тот факт, что бесчестные поставщики скандалов могут злоупотребить свободой печати, ни в коей мере не умаляет необходимости иммунитета прессы против цензуры, когда она имеет дело с неправомерным поведением властей». Хотя суд признал, что цензура допустима в исключительных обстоятельствах, он не стал ни уточнять, что это за обстоятельства, ни делать такое исключение.
Рассмотрим другой случай, который произошел в военное время, т.е. время, когда трения между порядком, который навязывает государство, и индивидуальной свободой часто достигают пика. В 1971 году Дэниел Эллсберг, специальный помощник в Пентагоне, передал часть материалов секретного исследования Министерства обороны США в New York Times и Washington Post. Раскрывая эти документы, он надеялся дискредитировать Вьетнамскую войну и тем самым положить ей конец. Министерство юстиции хотело запретить New York Times и Washington Post публиковать эти документы, утверждая, что их публикация продлит войну и затруднит работу правительства. Дело было быстро направлено в Верховный суд.
Тремя днями позднее суд шестью голосами против трех принял решение по делу Нью-Йорк Таймс против Соединенных Штатов (New York Times v. United States) 1971 года, в котором заявил, что


Порядок или гражданские свободы
479
государство не справилось с тяжелым бременем доказательства того, что публикация нанесет немедленный, неизбежный и непо- правимый ущерб38. Большинство выразило свою точку зрения в коротком неподписанном мнении; индивидуальные и коллективные совпадающие и расходящиеся точки зрения добавили девять особых мнений по принятому решению. Двое судей утверждали, что Первая поправка обеспечивает абсолютную гарантию против государственной цензуры независимо от ситуации. Но другие судьи оставили дверь открытой для введения цензуры в наиболее экстремальных и вынужденных обстоятельствах.
Свобода выражения против поддержания порядка. Суды постоянно утверждали, что свобода печати не противоречит требованию применения права. Большое жюри вызвало репортера из Луисвил- ля, штат Кентукки, который провел расследование и написал статью о деятельности, связанной с наркотиками, и попросило его идентифицировать людей, у которых он видел марихуану или видел, как они ее обрабатывали. Репортер отказался свидетельствовать, ссылаясь на то, что свобода печати защищает его от дачи показаний. В своем решении Верховный суд в 1972 году отверг эту позицию39. Суд заявил, что не существует исключения из правила, что долг всех граждан давать государству любые свидетельские показания, которые они могут дать.
Верховный суд снова столкнулся с конфликтом между свободой выражения и порядком в 1988 году40. Директор средней школы в Сент-Луисе убрал статьи о разводах и беременности подростков из школьной газеты на том основании, что эти статьи вторгаются в частную жизнь людей, о которых они написаны. Трое учащихся, издающих газету, заявили, что цензура директора мешает газете выполнять функцию публичного форума, функцию, защищенную Первой поправкой. Директор же утверждал, что газета является продолжением школьного образования и, таким образом, не защищена Первой поправкой.
В решении, принятом пятью голосами против трех, суд в общих словах поддержал действия директора. Учителя могут ограничить свободу слова рамками школьной программы и при условии, что их действия служат «правомерной образовательной цели».
Право мирно собираться и обращаться к правительству
с петициями
Заключительное положение Первой поправки гласит: «Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего... право народа мирно собираться и обращаться к Правительству с


480
Трудным путем демократии
петициями об удовлетворении жалоб». Творцы Конституции полагали, что люди имеют право мирно собираться для того, чтобы обращаться к правительству с петициями. Сегодня, однако, право мирно собираться ассоциируется с правом на свободу слова и свободу печати независимо от того, подаются правительству какие- либо петиции или нет. Прецедент объединил эти права и сделал их неразделимыми41. Правительство не может запретить мирные политические митинги и не может заклеймить как преступников тех, кто организует, руководит и посещает такие митинги42.
Право носить оружие
Вторая поправка гласит: «Поскольку хорошо организованное народное ополчение необходимо для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться».
Сторонники контроля над оружием утверждают, что эта поправка защищает право штатов иметь коллективную милицию. Сторонники пользования оружием утверждают, что эта поправка защищает право индивидов владеть и пользоваться оружием. В пользу той и другой точек зрения существуют сильные аргументы.
Федеральной регламентации владения огнестрельным оружием не существовало до принятия «сухого закона», так что Верховному суду мало что было сказать на этот счет. В 1939 году, однако, суд единогласно поддержал федеральный закон о налогообложении и регистрации автоматического оружия и нарезных охотничьих ружей. Суд постановил, что Вторая поправка защищает право граждан иметь обычное оружие милиции; нарезное охотничье ружье не попадает под ее защиту43. Ограничения, накладываемые на владение оружием (например, регистрация и получение лицензии), прошли проверку на соответствие Конституции. Однако прямой запрет на владение оружием (например, запрет на личное огнестрельное оружие) мог бы войти в противоречие с поправкой.
Применение Билля о правах к штатам
Билль об опале
Закон, по которому человек признается виновным в совершении преступления без суда.
Закон с обратной силой действия
Закон, объявляющий какое-либо действие преступлением уже после того, как оно было совершено.


Порядок или гражданские свободы
481
Положение об обязательной силе договоров
Обязательства сторон выполнять условия контракта.
Главной целью Конституции являлось создание системы разделения власти между федеральным правительством и правительствами штатов. Еще до принятия поправок Конституция наложила некоторые ограничения как на федеральное правительство, так и на правительства штатов в отношении прав граждан. Она запретила тому и другим принимать билли об опале (bills of attainder) — законы, по которым человек без суда может быть признан виновным в совершении преступления. Конституция также запретила им принимать законы с обратной силой действия (ex post facto), которые объявляют деяние преступлением уже после того, как оно было совершено. Кроме того, она запретила как штатам, так и федеральной власти нарушать положение об обязательной силе договоров (obligation of contract) — обязательство сторон выполнять условия контракта.
Хотя сначала казалось, что Билль о правах применим только к федеральному правительству, различные спорящие стороны в суде настаивали, что его гарантии распространяются также на правительства штатов. Старший судья Джон Маршалл (John Marshall) подтвердил, что положения Билля о правах служили только для ограничения федеральной власти. «Если бы создатели Конституции, предложившие эти поправки, предназначали их для ограничения власти правительств штатов, — писал Маршалл, — они бы... дали это понять»44.
Ситуация изменилась с принятием в 1868 году Четырнадцатой поправки. Положение о надлежащей правовой процедуре этой поправки стало тем звеном, которое удерживает штаты в правовом поле Билля о правах.
Четырнадцатая поправка: надлежащая правовая процедура
Раздел 1. «...Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; равно как ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры...»
Большинство свобод, защищенных Биллем о правах, применяются сегодня как ограничения, налагаемые на правительства штатов. И многие из норм, которые ограничивают власть федерального правительства, в равной мере служат для ограничения власти правительств штатов. Эти изменения произошли благодаря интерпре¬


482
Трудным путем демократии
тации Верховным судом положения Четырнадцатой поправки о надлежащей правовой процедуре: «ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры». Положение имеет два центральных значения. Во-первых, оно требует от правительства придерживаться соответствующих процедур. Во-вторых, оно ставит под запрет необоснованные действия правительства. Верховный суд использовал первое значение положения о надлежащей правовой процедуре как губку, впитывающую процедурные детали Билля о правах. Это положение распространяло или позволяло применять их к штатам.
Основные свободы
В 1897 году Верховный суд заявил, что власть штатов ограничена запретом Пятой поправки на изъятие частной собственности без справедливой компенсации45. Суд достиг своей цели, включив этот запрет в сферу действия положения о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки, которая применяется к штатам. Таким образом, одна гарантия Билля о правах — но только эта одна — стала применяться как к штатам, так и к федеральному правительству. В 1925 году суд посчитал, что пункт о надлежащей правовой процедуре защищает свободы слова и печати Первой поправки от посягательств со стороны штатов46.
Включение других гарантий Билля о правах в положение о надлежащей правовой процедуре подверглось серьезной проверке в деле Палко против штата Коннектикут (Palko v. Connecticut) 1937 года47. Против Фрэнка Палко было выдвинуто обвинение в убийстве первой категории. Однако он был осужден за убийство второй категории и приговорен к пожизненному заключению. Штат Коннектикут подал апелляцию и добился пересмотра дела; на этот раз Палко был признан виновным в убийстве первой категории и осужден на смерть. Палко оспорил второй приговор на том основании, что он нарушает защиту от повторной уголовной ответственности за одно и то же преступление, гарантированную ему Пятой поправкой. Эта гарантия распространяется на штаты, утверждал он, согласно положению о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки.
Верховный суд поддержал второй приговор Палко. Судья Кар- дозо (Benjamin N. Cardozo), выражая мнение большинства, сформулировал принципы, которыми суд затем руководствовался на протяжении последующих тридцати лет. Он отметил, что некоторые гарантии Билля о правах, такие, как свобода думать и говорить, являются основными и что положение о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки включает их в свою сферу и,


Порядок или гражданские свободы
483
соответственно, распространяет их действие на штаты. Эти права существенны, утверждал Кардозо, потому что «ни свобода, ни справедливость не будут существовать, если их принесут в жертву». Право на суд присяжных и другие права, пусть ценные и важные, не являются существенными для свободы и справедливости, и поэтому на них не распространяется положение о надлежащей правовой процедуре. «Мало кто будет настолько узколобым или провинциальным, — заявил Кардозо, — чтобы настаивать, что честная и прогрессивная система правосудия станет невозможной» без этих других прав. Иными словами, только некоторые положения Билля о правах — «основные» — подразумеваются в положении о надлежащей правовой процедуре и тем самым распространяются на штаты (см. рис. 12.1). Поскольку в их числе не было защиты от повторной уголовной ответственности за одно и то же преступление, Палко умер в газовой камере в штате Коннектикут в апреле 1938 года.
Следующие тридцать лет стали свидетелями медленного, но ощутимого изменения норм, по которым определялось, является
Рис. 12.1. Расширение правового статуса Билля о правах
Верховный суд использовал положение о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки как губку, впитывающую большинство — но не все — положения, содержащиеся в Билле о правах. Это положение и распространяло их на правительства штатов и местные власти. Все положения Билля о правах применяются к национальному правительству.


484
Трудным путем демократии
ли та или иная гарантия Билля о правах основной или нет. Эталон менялся от идеализированного представления о «честной и прогрессивной системе правосудия» в деле Палко до более реалистической «американской схемы правосудия» три десятилетия спустя48. Процесс за процессом подвергал проверке различные гарантии, которые суд считал основными. К 1969 году, когда решение по делу Палко было в конце концов отменено, суд уже считал применимой к штатам бблыпую часть гарантий Билля о правах.
Процедура уголовного преследования: понятие
конституционных гарантий
«История свободы, — заметил судья Франкфуртер (Felix Frankfurter), — в значительной мере является историей соблюдения процедурных гарантий»49. Эти гарантии, воплощенные в поправках к Конституции — от Четвертой до Восьмой, — определяют, как должно себя вести государство в уголовном процессе. Их распространение на штаты за последние четыре десятилетия реформировало в два этапа американское уголовное право. На первом этапе было принято судебное решение о том, что любая гарантия, закрепленная в Билле о правах, распространяется также на штаты. На втором этапе потребовалось, чтобы судьи дали определение значения гарантии. Если право является основным, его значение не может меняться от штата к штату. Но жизнь по Конституции США оказалась сложнее любых формальных определений. Дух федерализма проходит через всю Конституцию, и Верховный суд осознает, что, даже тщательно соблюдая основные права, можно по-разному вести дело против обвиняемого.
Рассмотрим для примера право на суд присяжных в уголовных делах, которое гарантировано Шестой поправкой. Это право было признано обязательным для штатов в процессе Данкан против штата Луизиана (Duncan v. Louisiana) 1968 года. Верховный суд позднее постановил, что данное право должно применяться ко всем уголовным делам, в которых мера наказания для осужденных превышает шесть месяцев тюрьмы50. Но суд не потребовал от штатов, чтобы коллегия присяжных состояла из двенадцати членов, как необходимо в федеральном процессе. Суд разрешил штатам самим устанавливать число присяжных при условии, что их должно быть не менее шести. Более того, он не стал навязывать штатам федеральное требование единогласного вердикта коллегии присяжных.
Однако обвинителю суд не оставил ни малейшей возможности различного толкования своего определения основного права обвиняемого на помощь адвоката для своей защиты, которое также


Порядок или гражданские свободы
485
гарантировано Шестой поправкой. Гидеон (Clarence Earl Gideon) — нищий бродяга, обвиненный в незаконном вторжении со взломом в помещение бильярдной и в его ограблении. Так как Гидеон не мог сам нанять адвоката для своей защиты, он попросил штат обеспечить ему помощь адвоката. Штат отказал, и Гидеон был осужден и приговорен к пяти годам содержания в исправительном учреждении штата Флорида. Уже будучи в камере, Гидеон обратился в Верховный суд США, заявляя, что его приговор должен быть отменен, потому что штат отказал ему в праве, установленном Шестой поправкой, на помощь адвоката для защиты. Свою апелляцию Гидеон готовил также без помощи адвоката; изучив тексты законов в тюремной библиотеке, он направил написанную от руки петицию в суд, используя упрощенную «процедуру для бедных». Когда суд согласился рассмотреть его дело, ему в помощь был назначен известный вашингтонский адвокат Эйб Фортас, впоследствии ставший судьей Верховного суда51.
В решении по делу Гидеон против Уэйнрайта (Gideon v. Wain- wright) 1963 года, создавшем прецедент, суд отменил обвинительный приговор и распространил право на помощь адвоката для защиты, предусмотренное Шестой поправкой, на штаты52. Штат повторно рассмотрел дело Гидеона, который на этот раз располагал помощью адвоката, и суд признал его невиновным. В последующих постановлениях, которые принимались Верховным судом на протяжении более десяти лет, суд уточнил, на каком этапе судебного преследования подсудимому назначается адвокат (от ареста до суда, при подаче апелляции и в других случаях). Эти положения стали обязательными для всех штатов.
В это же время суд подошел вплотную к рассмотрению еще одной процессуальной проблемы: информированию подозреваемого о его конституционных правах. Эрнесто Миранда был арестован в Аризоне в связи с похищением и изнасилованием восемнадцатилетней женщины. После того как полиция допрашивала его в течение двух часов и женщина его опознала, Миранда сознался в совершении преступления. Суд Аризоны вынес приговор на основе этого признания, хотя обвиняемому не было сказано, что он имеет право на помощь в защите и право не давать показания против самого себя. Миранда обратился с апелляцией, и Верховный суд в 1966 году отменил приговор53.
Предупреждения Миранды
Перечень прав, которые полиция должна предоставить человеку при задержании, прежде чем он или она будут подвергнуты допросу под стражей.


486
Трудным путем демократии
Суд обосновал свое решение по делу Миранда против штата Аризона (Miranda v. Arizona) ссылкой на право не свидетельствовать против самого себя, предоставленное Пятой поправкой. Согласно решению суда, предупреждения являются обязательными для того, чтобы избежать принуждения, неизбежно таящегося в допросе задержанного без адвоката. Суд не требует, чтобы предупреждения были сделаны в тех случаях, когда лицо еще только находится под стражей без допроса или когда его опрашивают без ареста. Сформулированные Верховным судом права задержанного сегодня известны как Предупреждения Миранды (Miranda warnings).
В их числе:
• вы имеете право хранить молчание;
• все, что вы скажете, может быть использовано против вас в суде;
• вы имеете право, прежде чем отвечать на вопросы, поговорить с адвокатом по своему выбору;
• если вы не можете позволить себе нанять адвоката, адвокат будет вам назначен бесплатно.
Правило исключения
Юридическое правило, подтверждающее, что вещественные улики, полученные при незаконном обыске и аресте, не могут быть использованы в судебном процессе.
Четвертая поправка гарантирует, что «право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов не должно нарушаться». Суд распространил обязательность этого права на штаты в деле Волф против штата Колорадо (Wolf v. Colorado) 1945 года54. Хотя суд нашел, что защита от незаконных обысков, проводимых властями штата или местными властями, является основным правом, он отказался применить по отношению к штатам правило исключения (exclusionary rule), согласно которому вещественные улики, полученные при незаконном обыске и аресте, не могут быть использованы в судебном процессе.
Судьи вернулись к правилу исключения в деле Мэпп против штата Огайо (Марр v. Ohio) 1961 года55. Суд в Огайо признал Дол- ри Мэпп (Dolree Марр) виновной в хранении порнографических материалов после незаконного обыска в ее доме при поиске беглого преступника. Верховный суд Огайо подтвердил этот приговор, и она обратилась в Верховный суд США. Шестью голосами против трех суд постановил, что «согласно Четвертой поправке ис¬


Порядок или гражданские свободы
487
пользование в суде штата любых доказательств, полученных при обысках и задержаниях в нарушение Конституции, недопустимо». Это решение стало историческим. Оно поставило правило исключения в правовое поле Четвертой поправки и потребовало, чтобы власти всех уровней действовали в соответствии с положениями этой поправки.
Оговорка о честных намерениях
Оговорка, принятая Верховным судом к правилу исключения, устанавливающая, что вещественное доказательство, полученное на основании ошибочно выданного ордера на обыск, может быть использовано в суде, если ошибка была совершена в результате действий, осуществленных с честными намерениями, т.е. если все вовлеченные стороны полагали в тот момент, что ордер выдан надлежащим образом.
Борьба вокруг правила исключения приняла новый оборот в 1984 году, когда суд пересмотрел дело Соединенные Штаты против Леона (United States v. Leon)56. В этом деле судья выдал ордер на обыск, когда «достаточное основание» не было твердо установлено. Полиция, действуя в соответствии с ордером, обнаружила большое количество незаконных наркотических средств. Суд шестью голосами против трех принял оговорку о честных намерениях (good faith exception) к правилу исключения. Судьи сочли, что штат имел право использовать в суде улики, полученные на основании ошибочно выданного ордера на обыск. Правило исключения, утверждало большинство, это не право, а средство защиты от незаконного поведения полиции. Но в деле Леона не было необходимости в такой защите: полиция действовала добросовестно. Поэтому суд решил, что в данном случае необходимо сделать исключение из правила.
Более пятидесяти лет назад судья Джексон (Robert Н. Jackson) предупреждал, что исключения из гарантий гражданских свобод могут превратить Билль о правах в пакт о самоубийстве. Федеральное правительство после нападения террористов 11 сентября решило пожертвовать некоторыми свободами для обеспечения большего порядка посредством принятия закона USA-Patriot Act, поддержанного обеими партиями. Этот знаковый закон значительно расширил возможность правоприменяющих и разведывательных учреждений прослушивать телефонные разговоры, отслеживать передачу информации по Интернету и вести другие формы слежки в целях борьбы с терроризмом. Сдвиг в сторону порядка вызвал беспокойство защитников гражданских свобод.


488
Трудным путем демократии
«Эти новые и неподконтрольные полномочия могут быть использованы против американских граждан, в отношении которых не ведется никаких уголовных расследований», — сказал Грегори Ноджейм, помощник директора вашингтонского бюро Американского союза защиты гражданских свобод (American Civil Liberties Union)57.
Девятая поправка и независимость личности
Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом.
Формулировка и история Девятой поправки остаются загадкой; факты дают основание для двух различных точек зрения. Поправка может защищать права, которые не перечислены, или она может просто защищать правительства штатов от узурпации власти национальным правительством58. Смысл поправки не вызывал вопросов до 1965 года, когда Верховный суд воспользовался ею для защиты неприкосновенности частной жизни, права, которое не упомянуто в Конституции.
Можете ли вы объяснить, почему...
существует конституционное право на неприкосновенность частной жизни, хотя даже слово «частная» нигде в Конституции не упоминается?
Правовое разногласие: от права на неприкосновенность частной жизни до абортов
В деле Грисволд против штата Коннектикут (Griswold v. Connecticut) 1965 года суд семью голосами против двух отменил редко применявшийся закон штата Коннектикут, по которому использование противозачаточных средств является преступлением59. Судья Дуглас (William Douglas), выражая мнение большинства, утверждал, что «конкретные гарантии Билля о правах» имеют «полутемные сферы вокруг залитых светом пространств», которые «наполняют жизнью и содержанием» широкие гарантии, не уточняющиеся в Билле о правах. Некоторые гарантии, определенные в Первой, Третьей, Четвертой и Пятой поправках, создают зону неприкосновенности частной жизни. Дуглас утверждал, что эта зона защищена Девятой поправкой и распространяется на штаты положением о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки.


Порядок или гражданские свободы
489
Дело Грисволда установило зону автономии личности, защищенную Конституцией, которая послужила основой другого дела 1973 года. В нем Верховный суд стремился объявить недействительными законы штатов об абортах. В деле Роу против Уэйда (Roe у. Wade) 1973 года суд решением, принятым семью голосами против двух, признал неконституционным закон Техаса, по которому аборт, за исключением тех случаев, когда он делается для спасения жизни женщины, являлся преступлением60.
Судья Блэкман (Harry A. Blackman), формулируя мнение большинства, обосновал решение суда правом на неприкосновенность частной жизни, которое защищено положением о надлежащей правовой процедуре Четырнадцатой поправки. Суд заявил, что в течение трех первых месяцев беременности решение об аборте должно быть предоставлено женщине и ее врачу. В интересах защиты здоровья женщины штаты могут ограничить, но не запретить аборт в течение следующих трех месяцев беременности. Наконец, в течение последних трех месяцев беременности штаты могут регламентировать и даже запретить аборт, чтобы защитить жизнь плода, за исключением случаев, когда по медицинскому заключению аборт необходим для спасения жизни женщины. Постановление суда затронуло законы сорока шести штатов.
Несогласные с таким решением судьи Уайт (Byron White) и Ренквист (William Rehnquist) утверждали, что в своем решении Суд руководствовался не каким-либо конституционным ориентиром, а собственными пристрастиями. В отсутствие руководящих принципов, заявили они, судейское большинство просто заменило своими взглядами взгляды законодателей тех штатов, чью регламентацию абортов они отменили. Критики принятого судом решения затем часто повторяли эту аргументацию61.
Ощутимый сдвиг в обратном направлении произошел в деле Вебстер против Службы охраны материнства (Webster v. Reproductive Health Services) 1989 года. Суд признал конституционным закон штата Миссури, по которому не допускалось использование государственных служащих или финансируемых государством учреждений для производства абортов, за исключением тех случаев, когда существует угроза жизни женщины62. Более того, закон требовал от врачей проведения тестов для определения, может ли плод возрастом двадцать недель или больше выжить вне чрева. Это был первый случай, когда суд поддержал ограничение абортов государством.
С тех пор суд осторожно продвигался в направлении усиления контроля государства над абортами. В 1990 году судьи подтверди-


490
Трудным путем демократии
ли один, но признали неконституционным другой закон штатов об уведомлении родителей. С тех пор новая коалиция, сформированная назначенными Рейганом и Бушем судьями О’Коннор (Sandra Day O’Connor), Саутером и Кеннеди (Anthony Kennedy), снова подтвердила правильность решения по делу против Уэй¬
да 1973 года, но терпимо отнеслась к дополнительным ограничениям на аборты. В деле Служба планирования семьи против Кейзи (Planned Parenthood v. Casey) 1992 года суд сделал выбор в пользу теста О’Коннор, согласно которому ограничения не должны возлагать «неправомерное бремя» на возможность женщины выбрать аборт. В 2000 году О’Коннор встала на сторону коалиции либеральных и умеренных судей в решении, принятом пятью голосами против четырех, которое отменило закон штата Небраска, запрещавший в этом штате аборты при больших сроках беременности*. Судьи Верховного суда продолжают резко расходиться во мнениях в вопросе об абортах.
Независимость личности и сексуальная ориентация
Дела о праве на неприкосновенность частной жизни, возможно, открыли ящик Пандоры, из которого полезли социальные проблемы, раскалывающие общество. Охватывает ли право на частную жизнь гомосексуальные акты между взрослыми по взаимному согласию? Рассмотрим дело Хардвика (Michael Hardwick), который был арестован в Атланте в 1982 году в своей спальне во время полового акта с другим мужчиной. В соответствии со стандартным подходом к судебному преследованию гомосексуалистов штат Джорджия обвинил его по уголовному закону штата в содомии, которая означает оральное или анальное сношение. Хардвик обратился в суд на предмет признания этого закона неконституционным. Он выиграл дело в суде низшей инстанции. Однако в 1986 году Верховный суд в деле Боуэрс против Хардвика (Bowers v. Hardwick) постановил после ожесточенных споров, что Конституция не защищает гомосексуальные отношения между взрослыми по взаимному согласию, даже несмотря на неприкосновенность жилища63.
Решение проблем, связанных с сексуальной ориентацией, переместилось в сферу компетенции штатов, где различные группы продолжают притязать на политическую власть. Некоторые штаты стали новаторами в легализации гомосексуализма. В 2000 году законодательное собрание Вермонта одобрило однополые «союзы»,
* Аборты могут производиться на поздней стадии беременности в случаях, когда тесты показывают наличие серьезных проблем у плода (например, микроцефалии). — Прим. пер.


Порядок или гражданские свободы
491
но не однополые браки. Такие шаги, несомненно, приведут к активизации деятельности групп, выступающих как «за», так и «против» принятия подобных законов в их штатах.
Плюралистическая модель демократии оставляет одну возможность для групп, которых не устраивают постановления высшей судебной инстанции страны. Суды штатов и их законодательные собрания продемонстрировали способность откликаться на взгляды, которые, вероятно, было бы невозможно отстоять в федеральных судах. Однако то, что каждый из штатов принимает свои решения, мало утешает американцев, полагающих, что Конституция должна защищать их действия независимо от того, где они проживают.
Используя базу данных «Избиратели» в программе CROSSTABS, проанализируйте зависимость между проблемными переменными (например, аборты, молитва в школе, смертная казнь) и идеологией. В какой мере ценностные предпочтения соответствуют позициям по определенным проблемам?
Резюме
Когда штаты и народ создавали новую систему правления Соединенных Штатов, они обязали отцов-основателей защитить их свободы посредством Билля о правах. В интерпретации первых десяти поправок суды, и прежде всего Верховный суд, поставили перед собой задачу установить равновесие между свободой и порядком.
Первая поправка защищает несколько свобод: свободу религии, свободу слова и печати и свободу мирно собираться и подавать петиции правительству. Положение о запрещении государственной религии требует, чтобы государство придерживалось нейтрально́й позиции как по отношению к различным религиям, так и по отношению к верующим и неверующим. В соответствии с юридической интерпретацией положения о свободе вероисповедания религиозные убеждения неприкосновенны, за них нельзя преследовать. Но Конституция не защищает антиобщественные действия от имени религии. Доведенная до крайности интерпретация положений, относящихся к религии, может привести к их конфликту между собой.
Свобода выражения охватывает свободу слова, свободу печати и право мирно собираться и подавать петиции правительству. Свобода слова и свобода печати никогда не воспринимались как


492
Трудным путем демократии
абсолютные, но суды постановили, что Билль о правах защищает их гораздо сильнее, чем другие свободы. Исключение из этого положения составляют некоторые формы символического выражения и порнография. Свобода печати имела широкую конституционную защиту, поскольку свобода общества зависит от возможности собирать и сообщать информацию без помех со стороны государства. Право мирно собираться и подавать петиции правительству вытекает из гарантий свободы слова и печати. Каждая из свобод в равной мере является основной, но право их осуществления не абсолютно.
Принятие Четырнадцатой поправки в 1868 году распространило гарантии Билля о правах на штаты. Положение о надлежащей правовой процедуре стало инструментом для последовательного — раз за разом, от одного прецедента к другому — применения конкретных положений Билля о правах к штатам. Признание судом определенного права основным требовало каждый раз выработки дефиниции этого права. Но Верховный суд терпимо относился к различиям в толковании некоторых конституционных прав штатами. Суд обязал правительства информировать граждан об их правах, чтобы те смогли ими пользоваться.
Когда Верховный суд, опираясь на Конституцию, сформулировал новые основные права, он оказался в путах противоречий. Право на неприкосновенность частной жизни послужило основой для права женщин прерывать беременность, что в свою очередь предполагало право на независимость личности. Полемика по вопросу об абортах еще не завершена, но судьи призвали приостановить расширение права на неприкосновенность частной жизни именем Конституции.
Между тем юридические решения поднимают главную проблему. Обеспечивая конституционную защиту определенным политическим взглядам на проблемы общества, суды могут угрожать самому демократическому процессу, который дает слово народу в управлении государством через избранных им представителей. Об одном можно сказать уверенно: вызов, брошенный демократией, требует постоянного поддержания баланса между свободой и порядком.
* * *
Основные судебные процессы:
Лемон против Картсмана Энгел против Витале Зелман против Симмонс-Харриса Шерберт против Вернера


Порядок или гражданские свободы
493
Бранденбург против штата Огайо
Тинкер против независимого школьного округа Де-Мойн
Миллер против штата Калифорния
Рено против Союза защиты гражданских свобод
New York Times против Салливана
New York Times против Соединенных Штатов
Палко против штата Коннектикут
Гидеон против Уэйнрайта
Грисволд против штата Коннектикут
Роу против Уэйда
Боуэрс против Хардвика
Ресурсы Всемирной паутины
American Civil Liberties Union Freedom Network. Сайт, на котором можно получить отчет о положении дел с гражданскими свободами в стране на данную минуту. Голос левых сил.
<www.aclu.org>
The American Center for Law and Justice. Американский центр за закон и справедливость предоставляет ресурсы, относящиеся к свободе религии и положению о свободе вероисповедания. Голос правых сил.
<www.aclj.org>
Freedom Forum. Форум свободы является некоммерческим фондом, поддерживающим журналистику и Первую поправку. Фонд также выступает спонсором Newseum, онлайнового интерактивного музея, посвященного проблемам Первой поправки. <www.freedomforum.org>
The Flag Burning Page. Страница сожжения флага посвящена конфронтации коренных американских ценностей — порядок versus свобода. Сайт занимает либертарную позицию, не поощряя, но и не осуждая сжигание флага. Его единственная миссия — помешать введению конституционного запрета на надругательство над флагом. На сайте есть отсылка к виртуальному сожжению флага для тех, кого это занимает.
<www.esquilax.com/flag>


Глава 13
РАВЕНСТВО И ГРАЖДАНСКИЕ ПРАВА
По данным Госдепартамента 2000 года, расовая дискриминация все еще существует — и не где-нибудь: не в Южной Америке, Германии, Японии или России, — а в США! Почему вопрос о расовой дискриминации, т.е. вопрос внутренней политики, был включен в отчетный доклад ведомства, занимающегося внешней политикой страны? Все дело в глобализации. Соединенные Штаты являются участником соглашения в рамках ООН, подписанного президентом Клинтоном в 1994 году. По условиям этого соглашения, США обязаны регулярно делать отчет о соблюдении гражданских прав, «с тем чтобы незамедлительно принимать необходимые меры для искоренения расовой дискриминации во всех ее формах и проявлениях, бороться с расистской идеологией и практическими проявлениями расизма и в конечном счете создать общество, свободное от национальной розни и расовой дискриминации на основе достижения взаимопонимания между людьми разных рас и национальностей»1.
В докладе Госдепартамента США о расовых и этнических отношениях деятельность государства в этой области оценена высоко. Однако в нем говорится, что «на пути к расовому равенству до сих пор имеются значительные препятствия, которые все еще нужно преодолевать». Затем с необычной откровенностью приводится список нарушений в области расовых отношений.
• Живучесть определенных представлений и политических практик, являющихся наследием долгого периода сегрегации; не¬


Равенство и гражданские права
495
вежество, стереотипы мышления, дискриминация, неравенство возможностей и результатов.
• Неэффективное применение существующих антидискрими- национных законов.
• Экономическое неравенство: представители меньшинств находятся ближе к нижней отметке на шкале распределения доходов.
• Непрекращающаяся дискриминация при приеме на работу и в рамках трудовых отношений.
• Непрекращающаяся сегрегация и дискриминация при найме жилья, пользовании общественными местами и предоставлении потребительских товаров. Даже когда законы о гражданских правах запрещают сегрегацию и дискриминацию в этих областях, подобная практика продолжается.
• Недостаточный доступ к капиталам и кредитным рынкам.
• Недостаточный доступ к современным технологиям и навыкам работы с высокими технологиями.
• Ограничение возможностей получения хорошего образования.
• Предвзятость системы уголовного судопроизводства2.
С момента основания американской нации поборники социального, политического и экономического равенства в своем стремлении покончить с расовой дискриминацией опирались на авторитет права и морали, духовные ценности и поддержку государства. Новое соглашение обеспечивает им поддержку всего мирового сообщества в стремлении положить конец расовым и иным формам предрассудков.
Почему же расовая и другие формы противоправной дискриминации продолжают существовать в США, несмотря на достойные похвалы попытки покончить с ней? Ответ на этот вопрос может показаться простым. Однако эта простота обманчива. Законы и политика, а теперь и международные договоры, направленные против дискриминации, достигают своих целей, утверждая равенство. Но утверждение равенства вступает в противоречие с требованиями свободы. Конфликт между равенством и свободой становится еще более глубоким, если принять во внимание, что американцы являются защитниками двух разных понятий равенства, которые практически несовместимы друг с другом.
Два понятия равенства
Равенство возможностей
Концепция, согласно которой каждому лицу должны быть гарантированы равные шансы преуспеть в жизни.


496
Трудным путем демократии
Большинство американцев считает, что должно быть равенство возможностей (equality of opportunity), предполагающее, что люди должны иметь равные шансы для развития своих способностей и что способности и усилия должны быть вознаграждены по справедливости. В этом виде равенства во главу угла поставлены индивидуальные достижения и свободная конкуренция, и предполагается, что все находятся в равных условиях и играют по одним и тем же правилам. Например, при найме на работу специальная кадровая политика, нацеленная на то, чтобы выявить среди соискателей на должность таких представителей меньшинств и женщин, которые обладают должной квалификацией, гарантирует всем одинаковые стартовые возможности. Примером равенства возможностей является заключение контракта с наименьшей ценой, предложенной по тендеру, при котором каждый соискатель имеет одинаковые шансы в борьбе за место.
Равенство результатов
Концепция, согласно которой общество должно обеспечивать равенство людей, а государство должно проводить политику перераспределения богатства и социальных позиций для достижения экономического и социального равенства.
В гораздо меньшей степени американцы привержены второму типу равенства — равенству результатов (equality of outcome), которое предполагает более равномерное распределение социальной, экономической и политической власти между разными социальными группами. Этот вид равенства возможен только при условии ограничения свободной конкуренции, лежащей в основе равенства возможностей. Например, когда учебные заведения или компании принимают людей на учебу или работу на основе их расовой или половой принадлежности, а также ограниченной дееспособности — факторов, не связанных с квалификацией, — они стремятся к равенству результатов. Одни называют это квотами, другие — целевыми установками. Разница между этими терминами едва заметна, однако она есть. Квоты требуют предоставления льготной группе граждан определенной пропорциональной доли некоторой льготы. Целевые установки предполагают пропорциональное распределение льгот, не требуя этого. Государство стремится к утверждению равенства, когда устанавливает правила, благоприятствующие одним соискателям и неблагоприятные для других. Большинство американцев, тем не менее, не поддерживает такое избирательное отношение к кандидатам и считает, что при приеме на работу или учебу в первую очередь должны учитываться


Равенство и гражданские права
497
деловые качества3. Политика квот или целевых установок получает весьма скромную поддержку.
Агрессивная дискриминация
Дискриминация по отношению к частным лицам или социальным группам, основанная на враждебности и приносящая им вред.
Гражданские права
Возможности или привилегии, гарантированные индивидам и защищенные от посягательства со стороны государства или других индивидов.
Политика квот вызывает неприятие среди большинства американцев, так как она несовместима с конкуренцией. Квоты ограничивают карьерное продвижение одних людей и гарантируют его другим по причинам, не имеющим ничего общего с квалификацией и способностями. Квоты несовместимы с индивидуальной инициативой. Другими словами, равенство вступает в противоречие со свободой. Чтобы понять, каким образом правительство пытается разрешить этот конфликт, мы должны проследить эволюцию гражданских прав в США. Борьба черных за свои права послужила примером для индейцев, выходцев из Латинской Америки, женщин и людей с ограниченными возможностями. Каждая из этих групп подвергалась агрессивной дискриминации (invidious discrimination). Слово «дискриминация» означает только способность проводить или осознавать различия. Если проводить различия между людьми, дискриминация может быть неагрессивной (не причиняющей вреда) и агрессивной (приносящей вред). Вспомните, что гражданские права (civil rights) — это возможности или привилегии, гарантированные индивиду и защищенные от посягательства со стороны государства или других индивидов. Иногда гражданские права называются «позитивными правами». В этой главе речь пойдет о правах, которые гарантированы поправками к Конституции, принятыми по окончании Гражданской войны, и о специальных законах, принятых для обеспечения соблюдения этих гарантий. Среди них особенно важным является право на равную защиту со стороны закона.
Можете ли вы объяснить, почему...
политика правительства, гарантирующая равенство результатов, более противоречива, чем та, которая гарантирует равенство возможностей?


498
Трудным путем демократии
Поправки периода Гражданской войны
Эти поправки были приняты, чтобы предоставить свободу и равенство чернокожим американцам. Тринадцатая поправка, ратифицированная в 1865 году, гласит, что «в Соединенных Штатах или в каком-либо месте, подчиненном их юрисдикции, не должны существовать ни рабство, ни подневольное услужение...».
Четырнадцатая поправка, принятая тремя годами позже, прежде всего объявляет всех освобожденных рабов гражданами США:
«Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, где они проживают».
Как было показано выше, данная поправка также запрещает штатам ограничивать «привилегии или льготы американских граждан» или «лишать их жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры». Далее эта поправка гарантирует гражданам равную защиту закона, провозглашая, что ни один штат «...не может... отказать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите закона».
Пятнадцатая поправка, принятая в 1870 году, закрепила политическое равенство граждан США «Праю голоса граждан Соединенных Штатов не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы, цвета кожи либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении».
Чернокожие американцы стали свободными и получили равные с белыми политические права, по крайней мере согласно Конституции. Но еще на протяжении многих лет суды временами препятствовали усилиям других ветвей власти защитить эти конституционные права.
Конгресс и Верховный суд: законотворчество versus толкование законов
После окончания Гражданской войны Конгресс приступил к работе по обеспечению защиты прав чернокожих граждан. В 1866 году законодатели приняли Закон о гражданских правах, по которому все граждане — и черные и белые — получали право заключать контракты и требовать их исполнения, подавать иски и отвечать в суде, давать показания, владеть собственностью, наследовать ее, покупать, брать и сдавать в аренду, продавать и передавать. Позднее с помощью Закона о гражданских правах, вступившего в силу в 1875 году, Конгресс предпринял попытку гарантировать чернокожим равный доступ к общественным местам (таким, как городской транспорт, гостиницы, парки, театры и т.п.).


Равенство и гражданские права
499
Хотя Конгресс принял законы, защищающие гражданские права чернокожих граждан, Верховный суд ограничил некоторые из этих прав. В 1873 году Верховный суд постановил, что поправки к Конституции, принятые после Гражданской войны, не изменили отношения между правительствами штатов и федеральным правительством4. Гражданство штата и гражданство страны по-прежнему существовали отдельно и различались между собой. Согласно решению суда, Четырнадцатая поправка не обязывала штаты соблюдать права, гарантированные гражданством США. По сути дела, такое прочтение поправки Верховным судом не позволило ей гарантировать черным гражданам свободы, предоставленные Биллем о правах.
Расизм
Вера в существование изначально присущих расам различий, которые обусловливают преимущества одних рас перед другими.
В 1883 году суд практически отменил раздел Закона о гражданских правах 1875 года, относящийся к общественным местам5. Судьи провозгласили, что американское правительство может запретить расовую дискриминацию, только исходящую от него самого. Дискриминационные действия со стороны частных лиц или упущения администрации штата находятся вне компетенции федерального правительства. Суд отказался рассматривать расовую дискриминацию как нечто, подлежащее запрещению федеральным правительством. Терпимо относясь к расовой дискриминации, судьи оказывались пособниками расизма (racism), т.е. веры в то, что существуют изначально присущие расам различия между ними, которые обусловливают преимущества одних перед другими, и что белая раса — «высшая» раса и поэтому имеет право управлять другими, «низшими», расами.
Избирательный налог
Налог в 1 или 2 доллара, взимавшийся с каждого гражданина, желавшего принять участие в голосовании, впервые введенный в Джорджии в 1877 году. Хотя он не был обременительным для большинства белых, многим малоимущим чернокожим он фактически закрывал доступ к участию в выборах.
Решения Верховного суда предоставили штатам широкие возможности манипулировать принятыми законами о гражданских правах. В вопросе о праве голоса, например, штаты, не хотевшие допускать черных к голосованию, использовали иные, нежели расовые, методы дискриминации. Одним из таких методов был из¬


500
Трудным путем демократии
бирательный налог (poll vax), впервые введенный в Джорджии в 1877 году. Каждый гражданин, желавший принять участие в голосовании, должен был уплатить налог в 1 или 2 доллара. Для большинства белых этот налог не был обременительным. Но у многих чернокожих, работавших на фермах, не было таких лишних денег. Другими препятствиями на пути чернокожих к участию в выборах была проверка грамотности, требование минимального уровня образования и пункт о предках («дедова статья»), допускавший к выборам только тех, чьи предки имели право избирать до 1867 года (как известно, Пятнадцатая поправка, гласившая, что цвет кожи не может быть причиной отказа в избирательном праве, была принята на три года позже)6. Чтобы не позволить черным голосовать, в ход пускались также запугивание и угрозы.
Истоки расовой сегрегации
Расовая сегрегация
Изоляция от общества на основе цвета кожи.
До Гражданской войны расовая сегрегация (racial segregation) была естественным явлением на Юге Америки: чернокожие американцы жили и работали отдельно от белых. После войны в южных штатах стали приниматься законы, поощрявшие сегрегацию, так называемые законы Джима Кроу (Jim — презрительное прозвище негров). Как только Верховный суд выхолостил Закон о гражданских правах 1875 года, законы Джима Кроу расцвели пышным цветом. Чернокожим предписывалось жить в определенных (чаще всего не лучших) районах, для них существовали специальные отделения в больницах, отдельные кладбища, отдельные школы, специальные места в трамваях, поездах, парках и даже тюрьмах. Ежедневно всяческими способами чернокожим напоминали о том унизительном положении, в которое их поставило общество белых.
Доктрина «раздельные, но равные»
Представление о том, что обеспечение белых и чернокожих американцев раздельным доступом к общественному транспорту и др. общественным услугам соответствует Четырнадцатой поправке к Конституции при условии равного качества услуг.
В 1892 году чернокожий американец Гомер Адольф Плесси (Homer Adolph Plessy) — который по своему происхождению был на 7/8 белым, сел в вагон поезда в Луизиане, предназначенный


Равенство и гражданские права
501
«только для белых». Он отказался пересесть в вагон для черных и за это был арестован. Плесси утверждал, что закон, поощряющий расовую сегрегацию в поездах, действовавший в штате Луизиана, противоречит Четырнадцатой поправке к Конституции и ее положению о равной защите закона, гарантирующим чернокожим права и свободы. Верховный суд был иного мнения. Большинство судей в ходе судебного процесса Плесси против Фергюсона (Plessy v. Ferguson) 1896 года поддержало узаконенную штатом расовую сегрегацию7. Свое решение они обосновали доктриной «раздельные, но равные» (separate-but-equal doctrine), согласно которой раздельное существование черных и белых не противоречило Четырнадцатой поправке, если при этом не нарушался принцип равенства тех и других. Единственным судьей, придерживавшимся другого мнения, был Джон Маршалл Харлан (John Marshall Harlan), который хотел, чтобы Конституция «не различала цвета». В судебном заключении он так выразил свое отношение к делу:
«Мы хвастаемся тем, что американские граждане обладают свободой, которой нет у других народов. Но как соотнести эту свободу с законами, которые фактически возвращают к рабству и деградации целый слой нашего общества, тех, кто равен с нами перед законом? Утверждение о равенстве условий при раздельном проезде в поездах не выдерживает критики и не может служить оправданием несправедливости, совершаемой каждый день»8.
Через три года Верховный суд распространил доктрину «раздельные, но равные» на школы9. Судьи игнорировали то обстоятельство, что школьные учреждения для чернокожих (и большинство других общественных мест, предназначенных «только для цветных») были несопоставимы с теми, которые предназначались для белых.
К концу XIX века расовая сегрегация, закрепленная законодательством, прочно укоренилась на Юге Америки. И хотя существовали федеральные законы и поправки к Конституции, дающие равные права всем американским гражданам, толкование этих законов Верховным судом фактически сводило их на нет. Потребовались десятилетия, чтобы положение изменилось.
Отмена расовой сегрегации в школах
К середине XX века отношение общественности к расовым проблемам стало медленно меняться. Во время Второй мировой войны чернокожие доблестно сражались против фашистов, хотя и в отдельных войсковых частях. И черные и белые вместе работали в профсоюзах, в сфере обслуживания и религиозных организациях. Социальные изменения и некоторые решения судов привели к


502
Трудным путем демократии
тому, что сегрегация, насаждаемая государством, стала выглядеть непривлекательно в глазах общества.
Десегрегация
Отмена узаконенной сегрегации, или разделения по признаку расы.
Президент Гарри Трумэн рисковал своей политической карьерой, когда горячо выступил в защиту гражданских прав чернокожего населения. В 1947 году по его инициативе был создан президентский Комитет по гражданским правам (President’s Committee on Civil Rights). Доклад Комитета, опубликованный позднее в том же году, стал политической повесткой дня Движения за гражданские права на протяжении следующих двух десятилетий. Участники этого движения призывали запретить расистский избирательный налог, сегрегацию, жестокость по отношению к меньшинствам и гарантировать всем право голоса и равные возможности при трудоустройстве. В 1948 году Трумэн издал указ о десегрегации (desegregation) (отмене узаконенной расовой сегрегации) в армии.
В 1947 году Министерство юстиции США начало рассылать в суды циркуляры в защиту гражданских прав. Пожалуй, первым серьезным вмешательством министерства в деятельность судов стал судебный процесс Браун против Совета по образованию (Brown v. Board of Education)10. Этот процесс явился кульминацией двадцатилетних усилий Национальной ассоциации содействия прогрессу цветного населения США по признанию расовой сегрегации в государственных школах незаконной.
Отец чернокожей девочки Линды Браун попытался определить ее в школу для белых в г. Топика, штат Канзас. Ему отказали из-за цвета ее кожи. Федеральный районный суд постановил, что школа для черных ни в чем не уступает школе для белых, поэтому в соответствии с доктриной Плесси Линде следует учиться в школе для чернокожих. Браун решил обжаловать это решение.
В конце 1951 года дело дошло до Верховного суда. Судьи откладывали этот щекотливый вопрос до завершения национальных выборов 1952 года. В конце концов дело Линды Браун было объединено с четырьмя похожими делами в коллективный иск (см. главу 11). Коллективный иск был поддержан Национальной ассоциацией содействия прогрессу цветного населения, и его координатором стал Тергуд Маршалл (Thurgood Marshall), который позднее был назначен первым чернокожим судьей в Верховном суде. Эти пять дел бросили вызов доктрине «раздельные, но равные». По всем внешним параметрам (нормативный уровень квалификации преподавателей,


Равенство и гражданские права
503
соотношение количества учителей и учеников, состояние библиотек) обе школьные системы (для белых и для черных) в каждом случае были равными. Вопрос заключался в законности разделения рас.
17 мая 1954 года недавно приступивший к своим обязанностям Председатель Верховного суда Эрл Уоррен (Earl Warren) вынес единое мнение по всем четырем делам. Суд единодушно признал, что «в области государственного образования доктрине «раздельные, но равные» нет места. Раздельные образовательные учреждения по сути своей противоречат принципу равенства»11, лишая истцов права на равную защиту закона. Сегрегация развивает в чернокожих детях «чувство неполноценности... которое может остаться у них на всю жизнь»12. Короче говоря, высший суд Америки признал, что сегрегация в школах, насаждаемая администрацией штатов, нарушает положение о равной защите закона Четырнадцатой поправки к Конституции.
Суд отсрочил исполнение решения до 1955 года. Затем во время процесса Браун против Совета по образованию II (Brown v. Board of Education II)суд постановил, «как можно скорее, в разумных пределах» провести десегрегацию школ и возложил контроль за исполнением решения на нижестоящие федеральные суды13.
Некоторые штаты послушно повиновались решению Верховного суда, другие мало что сделали для его выполнения. Во многих территориальных общинах американского Юга это решение не получило одобрения, а кое-где было встречено враждебно. Сопротивление территориальных общин, наряду с оговоркой Верховного суда относительно «разумных пределов скорости» выполнения решения, возложило непосильное бремя на федеральные суды, которым предстояло демонтировать сложившийся здесь исконный социальный порядок14. Постепенная десегрегация по решению в деле в некоторых случаях так ни к чему и не привела. К началу 1969 г. Верховного суд принял единогласное решение, согласно которому раздельное обучение в школах должно быть отменено «немедленно»15.
Сегрегация де-юре
Сегрегация, проводимая правительством.
Сегрегация де-факто
Сегрегация, не являющаяся результатом влияния правительства.
Двумя годами позднее суд одобрил некоторые способы достижения интеграции: например, совместную доставку детей школьными автобусами в школу и из школы, расовые квоты, объединение


504
Трудным путем демократии
школьных территорий. Но эти способы могли быть применены только к проводимой правительством сегрегации де-юре («de jure» ségrégation) (например, постановлению властей, предписывавшему белым учиться в одних школах, а черным — в других школах одной и той же общины). Предписываемые судом меры не годились в случае сегрегации де-факто («de facto» segregation), не имевшей отношения к деятельности властей (например, проживания черных и белых в разных районах как результата расовой сегрегации).
Совместная перевозка школьными автобусами натолкнулась на неприятие общественным мнением, и Конгрессу пришлось в этом вопросе частично пойти ему навстречу. В 1974 году Верховный суд постановил незначительным большинством голосов, что нижестоящие суды могут принуждать школьные округа к совместной перевозке школьников из разных округов только в том случае, когда в обоих округах имеет место расовая дискриминация или когда границы школьных округов преднамеренно установлены таким образом, чтобы создать расовую сегрегацию16.
Движение за гражданские права
Движение за гражданские права
Мобилизация американцев в 1960-е годы с целью добиться равных прав и возможностей для черных на Юге и в меньшей степени на Севере США, в основном с помощью неагрессивных нетрадиционных способов. Вождем и символом этого движения стал Мартин Лютер Кинг-младший, но оно приобрело силу и влияние благодаря участию огромного количества людей, черных и белых, из всех слоев общества.
Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения сосредоточила основные усилия на десегрегации в школах, но добилась некоторых успехов и в других областях. В конце 1940-х годов она повлияла на решение Верховного суда считать первичные выборы в южных штатах с участием только белых избирателей незаконными и противоречащими Пятнадцатой поправке к Конституции. Суд также признал неконституционной сегрегацию на автобусных маршрутах между штатами и запретил сегрегацию в ресторанах и отелях федерального округа Колумбия. Хотя эти и другие решения пробили брешь в существующих ограничениях на пути к равенству, достижение подлинного равенства потребовало политической мобилизации американцев — и черных и белых, — которая привела к организации Движения за гражданские права (civil rights movement).


Равенство и гражданские права
505
Гражданское неповиновение
Первым толчком к решительным действиям послужил поступок черной американки Розы Паркс (Rosa Parks), жившей в Монтгомери, штат Алабама. По законам, существовавшим в этом городе, черные имели право занимать в автобусах только задние места. Водитель мог потребовать от них освободить целый ряд для одного белого или заставить их стоять, даже когда были свободные места. В декабре 1955 года по дороге с работы Роза Паркс села в городской автобус и заняла свободное место в переднем ряду. Она отказалась пересесть по требованию водителя и была арестована и оштрафована на 10 долларов за нарушение постановления городских властей.
Бойкот
Отказ вести дела с частным лицом, компанией или целой нацией в знак несогласия с их политикой или поведением, а также в качестве меры принуждения.
И тогда 26-летний баптистский пастор Мартин Лютер Кинг, человек, обладавший незаурядными харизматическими качествами, призвал черное население города в ответ на арест Паркс бойкотировать автобусный транспорт. Бойкот (boycott) — это отказ вести дела с компанией или частным лицом в знак несогласия с их политикой или поведением, а также в качестве принудительной меры. Через год после начала бойкота федеральные суды постановили, что сегрегация на транспорте противоречит положению Конституции о равной защите закона.
Гражданское неповиновение
Решительное, но не агрессивное несоблюдение законов, считающихся несправедливыми.
В 1957 году с помощью Кинга был организован Совет христианских лидеров Юга (The Southern Christian Leadership Council — SCLC) для координации действий участников Движения за гражданские права. Кинг был последовательным сторонником политики ненасильственных действий в борьбе за расовое равенство. Ради достижения этой цели он проповедовал принцип гражданского неповиновения (civil disobedience), т.е. преднамеренного, но не агрессивного несоблюдения несправедливых законов.
О Мартине Лютере Кинге-младшем услышал весь мир после того, как в августе 1963 года он организовал и возглавил «марш за рабочие места и свободу» (A March for Jobs and Freedom) на Ba-


506
Трудным путем демократии
шингтон. Свыше 250 тыс. американцев, черных и белых, собрались у мемориала Линкольна, где Кинг выступил с речью. «У меня есть мечта, — сказал он, — что мои дети будут жить в стране, где о них будут судить не по цвету кожи, а по тому, какие они люди»17.
Закон о гражданских правах 1964 года
Президент Линдон Джонсон считал, что гражданские права являются самым приоритетным вопросом законодательства. Через несколько месяцев после того, как он стал президентом, Конгресс принял Закон о гражданских правах 1964 года, ставший самым значительным шагом на пути уничтожения расовой дискриминации в США. Благодаря этому законодательному акту
• все граждане получили право в «полной и равной степени» пользоваться товарами, услугами и привилегиями в общественных местах без какой-либо дискриминации на основе расы, национальной принадлежности, вероисповедания или цвета кожи;
• все получили равные права при приеме на работу;
• было усилено законодательство, связанное с избирательным правом;
• была создана Комиссия по соблюдению равноправия при трудоустройстве (Equal Employment Opportunity Commission — EEOC) для расследования жалоб по поводу дискриминации при приеме на работу*;
• предусматривалось прекращение федерального финансирования программ, управление которыми осуществлялось в дискриминационной манере.
Целью президента Джонсона было создание «Великого общества». Для достижения этой цели были приняты поправка к Конституции и серия законов о гражданских правах:
• Двадцать четвертая поправка, ратифицированная в 1964 году, отменила избирательный налог в отношении как первичных, так и всеобщих выборов на федеральные посты.
• Закон об экономических возможностях (The Economic Opportunity Act) 1964 года был направлен на повышение уровня образования и профессионального обучения.
• Закон об избирательных правах 1965 года уполномочивал генеральных прокуроров направлять контролеров в районы, где зарегистрировано меньше половины имеющих право голоса избирателей из групп меньшинств. Благодаря этому закону количе¬
* С 1972 года ЕЕОС имеет полномочия возбуждать процессуальные действия от имени работников, которые утверждают, что являются жертвами противоправной дискриминации.


Равенство и гражданские права
507
ство чернокожих избирателей на Юге всего за пять лет увеличилось вдвое18.
• Закон о запрещении дискриминации при продаже и сдаче в наем жилья (The Fair Housing Act) 1968 года запретил дискриминацию при сдаче в аренду и продаже почти всех видов жилья.
Можете ли вы объяснить, почему...
некоторые считают, что Закон о гражданских правах 1964 года имел более важное значение в борьбе за гражданские права, чем судебный процесс Браун против Совета по образованию (Brown v. Board of Education)?
Продолжение борьбы за гражданские права
Однако принятие законов о гражданских правах еще не означало их соблюдения в действительности. В то время как Конгресс пытался расширить их принудительное исполнение, Верховный суд в последние годы не способствовал этому. Так, в 1989 году суд ограничил применение им же самим одобренного в 1980 году положения о закупках или заключении контрактов, которое резервирует определенный процент предусмотренных на эти цели государственных средств за компаниями, принадлежащими представителям меньшинств. Большинством в пять голосов суд постановил, что социальная дискриминация, которой они в прошлом подвергались, не может служить основанием для выделения для них фиксированных квот19.
Под влиянием судей, выдвинутых республиканцами, Верховный суд принял ряд решений, ослабивших защиту гражданских прав. Это свидетельствовало о том, что в нем сложилось новое консервативное большинство, для которого свобода представляла больший интерес, чем равенство20. Чтобы противостоять постоянно меняющемуся толкованию, которому подвергались законы о гражданских правах в суде, либералы обратились к Конгрессу, с тем чтобы возродить и расширить прежние решения суда, придав им статус закона. В результате появился новый всеобъемлющий билль о правах. В Законе о гражданских правах 1991 года были пересмотрены или изменены двенадцать решений суда, ограничивавших защиту гражданских прав. В этом законе были расширены некоторые положения прежнего законодательства, а также увеличены штрафы для работодателей в случае преднамеренной дискриминации при приеме на работу. Однако курс на уравнивание результатов породил устойчивое негативное отношение в обществе, которое вернуло споры в стены судов.


508
Трудным путем демократии
Другие меньшинства в борьбе за свои гражданские права
Принятые в последние десятилетия законы и судебные постановления направлены на защиту прав всех без исключения меньшинств. Верховный суд в знаковом решении от 1987 года подчеркнул широту принятых постановлений по защите меньшинств21. Судьи единогласно признали, что Закон о гражданских правах 1866 года (известный в наше время как «Статья 1981») обеспечивает всемерную защиту от дискриминации всем меньшинствам. До этого представители белых этнических групп не могли апеллировать к закону, если чувствовали предвзятость суда. Благодаря решению 1987 года представители любой этнической группы — например, итальянцы, норвежцы или китайцы — могут потребовать денежной компенсации, если докажут в суде, что их не приняли на работу, или отказали им в аренде жилья, или подвергли их какому-либо иному виду дискриминации, запрещенной законом. Закон о гражданских правах 1964 года обеспечивает такую же защиту гражданских прав, но предусматривает более строгие процедуры предъявления исков, чтобы свести число исков к минимуму.
Ясно, что Движение за гражданские права затронуло все меньшинства. Ниже пойдет речь о борьбе за свои права трех из них: коренных американцев (индейцев), испаноязычных американцев (латиноамериканцев) и людей с ограниченными возможностями.
Коренное население Америки
Индейцы получили американское гражданство в 1924 году. До этого времени они существовали как племена, чьи отношения с американским правительством складывались на договорной основе. Агентства, отвечавшие за управление резервациями индейцев, держали их в нищете и зависимости от национального правительства. В 1950—1960 годы количество земель, принадлежавших индейцам, стало уменьшаться, — несмотря на договоры с властями и религиозное значение части утраченных земель.
Нищета, безработица и отсутствие помощи со стороны правительства породило недовольство, которое переросло в мятеж в ноябре 1969 года, когда семеро индейцев захватили Алькатрас, заброшенный остров в заливе Сан-Франциско. Они сослались на Сиу- ский договор (Sioux treaty) 1868 года, по которому индейцы могли занимать неиспользуемые федеральные земли, и продержались на острове полтора года. В 1973 году вооруженные участники Движения американских индейцев захватили 11 заложников в поселке Вундед-Ни, Южная Дакота, на том месте, где в 1890 году произошло истребление 200 индейцев народности сиу (дакота) отрядом


Равенство и гражданские права
509
американской кавалерии. Они оставались там, время от времени перестреливаясь с федеральными войсками, 71 день, т.е. до тех пор, пока правительство не согласилось рассмотреть вопрос о правах общины оглала народности сиу, закрепленных в договоре22.
В 1946 году Конгресс принял ряд законов, в частности о создании Комиссии по искам индейцев, которая должна была заняться вопросом компенсации индейцам за отнятые у них земли. В 1970-х годах Фонд защиты прав коренных жителей Америки (The Native American Rights Fund) и другие организации с помощью этих законов выиграли важные судебные процессы, в результате чего индейцам были возвращены земли на Среднем Западе, в Оклахоме, Нью-Мексико и Вашингтоне. В 1980 году Верховный суд потребовал от федерального правительства заплатить народности сиу 117 млн долларов плюс проценты за земли в горном районе Блэк- Хиллс в Южной Дакоте, которые у них отобрали сто лет назад. Другие дела, связанные с землями индейцев по всей Америке, все еще решаются в судах.
Особый статус, который получили по Конституции индейские племена, оказался выгодным новому поколению индейских вождей. Некоторые из 557 признанных племен открыли на своих землях казино, несмотря на протесты со стороны властей штатов, и успешно развивают игорный бизнес. Конгресс разрешает подобную деятельность при условии, что прибыль будет использована в различных программах помощи индейцам. Деньги, полученные от игорных домов и других проектов, финансируемых за счет игорного бизнеса, могут оказаться самым действенным средством индейцев в борьбе за сохранение и возрождение своего культурного наследия.
Испаноязычные американцы
Многие латиноамериканцы уже давно пустили корни в США, но до 1920 года их число было ограничено и они размещались в основном в юго-западных штатах и Калифорнии. В последующие годы беспрецедентное количество иммигрантов переехало из Мексики и Пуэрто-Рико в Соединенные Штаты в поисках работы и лучшей жизни. Так же как чернокожие, осевшие в северных городах, латиноамериканцы на юге столкнулись с нищетой и дискриминацией.
Следующая волна иммигрантов из Мексики была вызвана тем, что во время Второй мировой войны на фермах Калифорнии потребовалась рабочая сила. Вплоть до конца 1950-х годов большинство сельскохозяйственных рабочих — черные, белые, латиноамериканцы — жили в нищете. Латиноамериканцы, жившие в городах,


510
Трудным путем демократии
зарабатывали не намного больше. Однако миллионы мексиканцев продолжали пересекать границу Соединенных Штатов легальным и нелегальным путями. В результате сельскохозяйственная рабочая сила в Калифорнии и на Юго-Западе сильно обесценилась.
В настоящее время испаноязычная часть населения Америки по-прежнему продолжает расти. В 20-е годы 20 млн латиноамериканцев, живущих в США, были в основном из Пуэрто-Рико и Мексики. Затем к ним присоединились иммигранты из Доминиканской Республики, Колумбии, Кубы, Эквадора и других стран. Хотя законы о гражданских правах в какой-то степени облегчили им жизнь, они по-прежнему являются самой бедной и малообразованной этнической группой в США.
По количеству зарегистрированных избирателей и участию в выборах эта группа также занимает последнее место среди других. Это объясняется еще и тем, что активность избирателей зависит от предвыборной агитации, обращенной к ним и понятной им, а латиноамериканцы не так часто, как другие группы, становятся ее объектом. Но, несмотря на все эти препятствия, они начинают понемногу приобщаться к политической жизни страны.
Сейчас испаноязычные американцы занимают различные позиции на политической сцене на национальном и местном уровнях. Девятнадцать латиноамериканцев были членами Конгресса 107-го созыва (2001—2003). Они образуют испаноязычный кокус Конгресса — неформальную двухпартийную группу, целью которой является выдвижение и решение вопросов, связанных с жизнью их национального меньшинства. Общенациональный испаноязычный кокус законодателей, насчитывающий 250 членов, преследует ту же цель. Латиноамериканцы стали мэрами городов Сан-Антонио, Сан-Диего, Денвер и Майами.
Американцы с ограниченными возможностями
В 1990 году, с принятием Закона об американцах с ограниченными возможностями, 43 млн граждан с ограниченными возможностями были признаны меньшинством, нуждающимся в заботе и защите. Этот закон распространяет действие Закона о гражданских правах 1964 года на людей, страдающих физическими и умственными недугами, включая больных СПИДом и проходящих лечение алкоголиков и наркоманов. Он гарантирует им работу, проезд на транспорте, доступ в общественные места и услуги связи.
Защитники прав людей с ограниченными возможностями предложили использовать существующие законы о гражданских правах в качестве образца, с соответствующими изменениями и дополнениями. Их оппоненты заявили, что изменения, преду¬


Равенство и гражданские права
511
сматриваемые законом 1990 года (такие, как доступ к общественному транспорту и местам общественного пользования людей в инвалидных колясках), могут стоить государству миллиарды долларов. Однако защитники таких прав настаивали на том, что эти расходы покроются за счет уменьшения федеральной помощи и льгот людям с ограниченными возможностями, так как, начав работать, они смогут обеспечить себя сами.
Изменение в законе, каким бы желанным и насущным оно ни было, еще не означает изменения в отношении людей. Законы, направленные на уничтожение расовой дискриминации, не могут сами по себе уничтожить расизм, а законы, запрещающие дискриминацию по отношению к людям с ограниченными возможностями, не означают их безоговорочного принятия всеми членами общества без исключения. Но поборники гражданских прав предсказывают, что предубеждение против людей с ограниченными возможностями, так же как и против других меньшинств, постепенно исчезнет, по мере того как они будут становиться полноправными членами американского общества.
Равенство между полами: движение за права женщин
Верховный суд распространил законы о гражданских правах на все существующие меньшинства. Перемены в обществе коснулись и женщин.
Женщины и политическое равенство
Протекционизм
Представление о том, что женщины должны быть ограждены от суровой реальности жизни; вплоть до начала 1970-х годов лежало в основе законов, касающихся гражданских прав женщин.
До начала 1970-х годов законы о гражданских правах женщин основывались на традиционных представлениях об отношениях между мужчинами и женщинами. В основе этих законов лежал протекционизм (protectionism) — представление о женщинах как о слабых существах, которые должны быть ограждены от суровой реальности жизни. И они действительно были «ограждены» с помощью дискриминации, действующей при приеме на работу и в других сферах жизни. За некоторыми исключениями, женщины были также «ограждены» от участия в выборах вплоть до начала XX века.
В 1878 году Сьюзан Энтони (Susan В. Anthony), одна из активисток женского движения, убедила сенатора из Калифорнии внести на обсуждение поправку к Конституции следующего содержания:


512
Трудным путем демократии
«Право голоса граждан Соединенных Штатов не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким- либо штатом по признаку пола». Поправка ставилась на голосование несколько раз в течение 20 лет и ни разу не получила нужного количества голосов. За это время несколько штатов — преимущественно на Западе и Среднем Западе — предоставили женщинам право участия в выборах (пока еще с ограничениями).
Девятнадцатая поправка
Поправка к Конституции, принятая в 1920 году, благодаря которой американские женщины получили право голоса.
В начале XX века движение за предоставление женщинам избирательных прав по существу слилось с политической борьбой за изменение Конституции. Эта борьба закончилась в 1920 году принятием Девятнадцатой поправки, благодаря которой американские женщины получили право голоса. Поправка была принята в формулировке, предложенной Сьюзан Энтони в 1878 г.
Запрещение дискриминации по признаку пола
Сексизм
Агрессивная дискриминация по признаку пола.
Значительным шагом на пути завоевания женщинами равных с мужчинами прав было принятие Закона о равной оплате труда (Equal Pay Act) в 1963 году Этот закон предусматривает равную оплату труда мужчин и женщин, если они делают одинаковую работу. Однако чтобы полностью искоренить протекционизм, женщинам были необходимы равные возможности при приеме на работу. Они получили их благодаря Закону о гражданских правах 1964 года и последующим законодательным актам. Этим законом была учреждена Комиссия по соблюдению равноправия при трудоустройстве (Equal Employment Opportunity Commission), которая должна была защищать права тех, кто подвергся агрессивной дискриминации по признаку пола (sexism).
Избавление от стереотипов
После почти целого столетия протекционизма Верховный суд начал обращать внимание на случаи дискриминации по признаку пола. В 1971 году он отменил в одном из штатов закон, который отдавал преимущество мужчинам перед женщинами в распоряжении имуществом лица, не оставившего после своей смерти завещания23. Два года спустя судьи заявили, что «протекционизм не


Равенство и гражданские права
513
поднимает женщину на пьедестал, а помещает ее в клетку»24. Затем они приступили к отмене некоторых дискриминационных законов, которые не позволяли женщинам отступать от принятых в обществе гендерных «ролей». В 1976 году суд наконец разработал приемлемый практический критерий пересмотра законов такого рода. Различия между полами оправданы только в тех случаях, когда этого требуют интересы государства25.
Суды без промедления распространили на женщин конституционные привилегии, завоеванные черными. В 1994 году Верховный суд расширил конституционную гарантию равной защиты закона, запретив исключать из состава потенциальных присяжных заседателей кого-либо по признаку пола26. Таким образом, решение суда 1994 года завершило революционные изменения в процедуре отбора присяжных, начатые в 1986 году, когда был введен запрет на исключение из состава присяжных по расовому признаку.
В 1996 году Верховный суд заявил с необычной дня него четкостью, что политика Виргинского военного института (Virginia Military Institute — VMI), военного колледжа, финансируемого государством, по приему на учебу только лиц мужского пола нарушает положение Четырнадцатой поправки о равной защите закона. Стремясь удовлетворить требования женщин, лишенных возможности поступить в этот институт, и заодно отмести упреки в несоблюдении существующего законодательства, власти Виргинии создали «раздельный, но равный» Женский институт лидерства (Virginia Women’s Institute for Leadership — VWIL). Судья Руфь Бейдер Гинзбург, выступая в судебном процессе Соединенные Штаты против штата Виргиния (United States v. Virginia) от имени большинства в 6 голосов, подвергла законы, отказывающие гражданам в правах из-за их половой принадлежности, тесту, который она назвала «строгим прочтением». «Стороны, которые защищают действия правительства, ставящие мужчин и женщин в неравное положение, — писала она, — должны убедительно аргументировать такие действия». Гинзбург заявила, что «женщинам, которые хотят получить образование такого качества, какое обеспечивает Виргинский военный институт, и которые имеют для этого все необходимые данные, должна быть предоставлена такая возможность в рамках закона о равной защите»27. Вывод заключался в том, что дискриминация по признаку пола так же противозаконна, как и по цвету кожи.
Поправка о равных правах
Политика протекционизма, основанная на гендерных стереотипах, стала основой американской жизни и прочно закрепилась в американском законодательстве. Протекционизм ограничивал


514
Трудным путем демократии
свободу женщин на равных основаниях конкурировать с мужчинами по социальному и экономическому статусу. Однако Верховный суд проявлял нерешительность в том, чтобы распространить принципиальные положения Четырнадцатой поправки за пределы дискриминации по признаку расы. Поскольку Верховный суд оказался несостоятельным в интерпретации Конституции, исправить положение могла только новая поправка к Конституции.
Поправка о равных правах
Не принятая поправка к Конституции, впервые вынесенная на обсуждение Национальной женской партией (National Women’s Party) в 1923 году. В поправке говорится: «Равенство прав перед законом не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку пола».
Впервые Поправка о равных правах (Equal Rights Amendment — ERA) была вынесена на обсуждение в 1923 году. В ней говорилось, что «равенство прав перед законом не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку пола». Национальная коалиция, созданная в защиту прав женщин, смогла провести поправку через Конгресс в 1972 году. Однако для того, чтобы поправка была ратифицирована, не хватило решений законодательных собраний трех штатов, и она потеряла силу 1 июля 1982 года.
Некоторые ученые утверждают, что, несмотря на то что поправка так и не была принята, Верховный суд своими практическими решениями ввел ее в действие. Он отменил акты, основанные на дискриминации по признаку пола, и заявил, что стереотипные представления о различиях полов должны быть устранены28. В последних постановлениях суда говорится о том, что властям штатов необходимо требовать, чтобы работодатели сохраняли рабочие места за женщинами, ушедшими в декретный отпуск, чтобы сексуальное домогательство на работе наказывалось по закону и чтобы враждебная атмосфера по отношению к женщинам считалась не просто психологическим неудобством, а оскорблением их личности29.
«Позитивное действие»: равные возможности или равные результаты?
Стремясь воплотить в жизнь свою идею «Великого общества», президент Линдон Джонсон уравнял гражданские права с экономическими правами, а равенство возможностей — с равенством результатов. «Равенство возможностей, безусловно, важно, но это-


Равенство и гражданские права
515
Политика в меняющейся Америке
13.1. 	Преимущества — нет, дополнительные усилия — да
Мнения американцев по поводу «позитивного действия» разделились. Но в чем источник разногласий? Некоторые критики «позитивного действия» считают, что он кроется в возражении против предоставления преимуществ. По мнению некоторых защитников этой политики, такие возражения — это просто хорошо замаскированный расизм.
Чтобы разобраться в этих проблемах, профессор Джеймс X. Куклинский (James H. Kuk- linski) вместе с шестью коллегами провел в 1991 году эксперимент. Во время национального опроса по выявлению расовых установок белых американцев респонденты были произвольно, с помощью генератора случайных чисел, разделены на две группы, а затем каждому из них было задано два варианта одного и того же вопроса:
1. Некоторые люди считают, что в целях устранения последствий дискриминации прошлых лет афроамериканцам, имеющим хорошие оценки, должно быть предоставлено преимущество при поступлении в университеты. Другие говорят, что это является дискриминацией белого населения. Согласны ли вы с тем, что афроамериканцам с хорошими оценками должно быть предоставлено преимущество при
поступлении в колледжи и университеты, или возражаете против этого?
2. Некоторые люди считают, что в целях устранения последствий дискриминации прошлых лет следует предпринять дополнительные усилия для того, чтобы афроамериканцы с хорошими оценками рассматривались в качестве кандидатов на обучение в колледжах и университетах. Другие говорят, что это является дискриминацией белого населения. Согласны ли вы с тем, что следует предпринять дополнительные усилия для того, чтобы афроамериканцы с хорошими оценками рассматривались в качестве кандидатов на обучение в колледжах и университетах?
В первом вопросе используется слово «преимущество», во втором — «дополнительные усилия». Если возражения белых против «позитивного действия» основаны на безразличии к черным или открытой расовой неприязни, их ответы на два предложенных вопроса не должны сильно различаться. С другой стороны, если они возражают лишь против понятия преимущество, их ответы должны быть различны.
Теперь обратимся к диаграммам, которые показывают, что только 25% опрошенных высказались в пользу «преимущест-


516
Трудным путем демократии
ва», в то время как 60% подцер- ные усилия по оказанию помо- жали «дополнительные усилия», щи всем афроамериканцам, ко- Другими словами, белые амери- торые того заслуживают, канцы почти единодушно отвергают «позитивные дейст- Источник: Kuklinski J.H. et al. Ra- вия», если они направлены на cial Prejudice and Attitudes Toward Af- предоставление черным пре- firmative Action // American Journal of имуществ, но большинством го- Political Science. 1997. April. Vol. 41. лосов одобряют дополнитель- P. 402-419.
го недостаточно, — заявил он. — Мы стремимся не только к законности, но и к человеческой справедливости, нашей целью является равенство не только как теоретическое право, но и как факт и результат»30. Эта позиция привела к разработке программ «позитивного действия», предоставляющих более широкие, чем раньше, возможности для женщин, национальных меньшинств и людей с ограниченными возможностями.
«Позитивное действие»
Любой или любая из широкого ряда проектов и программ, от особой кадровой политики до количественных квот, направленных на предоставление преимуществ женщинам и группам меньшинств.


Равенство ■ гражданские права
517
«Позитивное действие» (affirmative action) — это предоставление бизнесом, работодателями, различными государственными и частными учреждениями дополнительных возможностей для женщин, чернокожих, латиноамериканцев и представителей других меньшинств. Оно охватывает целый ряд государственных и частных программ, прое́ктов и процедур, включая, например, специальный набор привилегий при приеме на работу и учебу, предоставление преимуществ и квот при профессиональном образовании и обучении, заключении государственных контрактов. Целью всех этих программ является переход от равенства возможностей к равенству результатов.
В пользу программ «позитивного действия» (от увеличения специального набора до квот) обычно приводятся следующие аргументы. Некоторые группы населения долгое время подвергались агрессивной дискриминации, лишавшей их возможности получить образование или обеспечить себя материально. Чтобы устранить долговременные последствия дискриминации, государственный и частный секторы должны принять меры по обеспечению этим группам доступа к хорошему образованию и рабочим местам. Если большинство повинно в дискриминации против этих групп, то дискриминация в пользу таких групп будет только справедлива по отношению к ним. Поэтому квоты должны рассматриваться как вполне законная мера, которая откроет меньшинствам путь к успеху31.
У политики «позитивного действия» есть и противники, которые считают, что квоты для избранных групп населения неизбежно порождают активную дискриминацию (в виде «дискриминации наоборот») тех членов общества, которые ни в чем не виновны. Более того, по их мнению, квоты приводят к тому, что принимаются на работу и учебу и продвигаются по службе менее квалифицированные работники за счет более квалифицированных. Провозглашая равенство, такая политика ограничивает свободу людей, лишая их возможности на равных условиях конкурировать друг с другом. Неужели подобная политика в других странах ничему не научила Америку?
Дискриминация наоборот
Впервые Верховный суд подверг сомнению политику квот в ходе процесса Правление Калифорнийского университета против Бэкка ( Regents of the University of California v. Bakke)31. 35-летний
бе́лый американец Алан Бэкк (Allan Bakke) дважды пытался поступить на медицинский факультет Калифорнийского универ¬


518
Трудным путем демократии
ситета в Дэвисе. Оба раза ему было отказано. В рамках политики позитивного действия 16 мест из 100 на каждом отделении было зарезервировано для кандидатов, относящихся к меньшинствам. По количеству баллов (оценки, полученные в колледже, плюс результаты тестирования) он превосходил всех абитуриентов из меньшинств, принятых в те два года, когда ему отказывали. Бэкк утверждал, сначала в судах Калифорнии, затем в Верховном суде, что ему было отказано из-за цвета кожи. Он напомнил судьям, что Четырнадцатая поправка и Закон о гражданских правах 1964 года запрещают дискриминацию в любом виде, в том числе и обратную.
Решение суда в этом процессе содержало шесть мнений и заняло 154 страницы. Но даже тщательное изучение решения не позволяет четко определить, на чьей стороне был суд. Ни одно из мнений не было мнением большинства. Одна группа судей, состоящая из четырех человек, осудила политику университета; другая группа из четырех судей одобрила ее. Судья Льюис Пау- элл-младший (Lewis F. Powell, Jr.) был частично согласен с аргументами обеих групп. Так же как первая группа, он считал, что жесткое использование принципа квот нарушает положение о равной защите закона, содержащееся в Четырнадцатой поправке. В то же время он сходился во мнении со второй группой, говоря о допустимости использования расовой принадлежности в качестве одного из нескольких критериев при приеме в учебное заведение. В конце концов голос Пауэлла оказался решающим в вынесении решения, обязывающего медицинский факультет принять Бэкка. Несмотря на противоречивые мнения, суд продемонстрировал свое одобрение политики позитивного действия в области образования, когда расовую принадлежность используют как дополнительный (один из многих), но не основной (играющий решающую роль) фактор.
Последовали и другие судебные процессы. В 1979 году суд поддержал добровольную политику позитивного действия, которая давала преимущества черным при наборе на курс повышения квалификации служащих33. Спустя пять лет, однако, суд заявил, что позитивное действие не делает для меньшинств (обычно недавно нанятых служащих) исключения из традиционного правила, согласно которому последний из нанятых увольняется первым. Сокращению подлежат в первую очередь работники, не имеющие достаточного опыта и стажа, провозгласил суд. Несогласные с решением об увольнении сотрудники из числа меньшинств должны доказать, что они действительно являются жертвами расовой дискриминации со стороны работодателя34.


Равенство и гражданские права
519
В 1995 году Верховный суд нанес мощный удар по правовым основаниям правительственной политики предоставления льгот по признаку цвета кожи, знаменуя тем самым конец политики равенства результатов. Выступая от имени большинства в пять голосов против четырех на процессе «Адаранд констракторс» против Пеньи (Adarand Constructors v. Peña), судья Сандра Дей О’Коннор (Sandra Day O’Connor) заявила, что подобные программы должны быть подвергнуты самому тщательному судебному рассмотрению, «строгому прочтению», и должны быть «приведены в точное соответствие» с «насущными интересами государства»35. Если и есть программы, которые, по ее мнению, соответствуют требованиям конституционности, то их немного. Верховный суд отослал дело «Адаранд» обратно в местный суд для оценки фактов в свете требований «строгого прочтения».
Политика квот сейчас находится под угрозой, исходящей с, разных сторон. В 1996 году федеральный апелляционный суд, ссылаясь на дело «Адаранд», запретил использование расовой принадлежности в качестве решающего фактора при приеме в юридические учебные заведения. В то же самое время руководство Калифорнийского университета приняло решение покончить с приемом студентов по расовому признаку. Более чем в десяти штатах были введены в действие законодательные меры по ограничению и даже запрещению льгот для меньшинств при приеме в учебные заведения и выделении финансовой помощи. В Колорадо, например, стипендии стали выделяться скорее на основании того, нуждается ли стипендиат, а не на основании того, какого цвета у него кожа36. То, что политика позитивных действий не имеет будущего, стало ясно во время выборов 1996 года. Избирателям Калифорнии было предложено проголосовать за или против следующей поправки к конституции штата: «Ни штат Калифорния, ни любые его политические учреждения или агенты не должны использовать цвет кожи, пол, национальность или этническую принадлежность для дискриминации или предоставления преимуществ отдельным лицам или группам лиц при приеме на работу, поступлении в учебные заведения или заключении контрактов».
За поправку проголосовало 54% избирателей.
Политика «позитивного действия»
Изучение опросов общественного мнения, проводимых по всей стране за последние 20 лет, обнаруживает истину, которая не так уж и удивительна: черное население поддерживает политику позитивных действий, а белое — нет. Мнение женщин и мужчин здесь одинаково. Расовая пропасть сегодня, конечно,


520
Трудным путем демократии
уже не такая глубокая, как в 1970-х годах, но это заслуга скорее черных, чем белых. Возможно, самое важное из обнаруженного социологами — это то, что взгляды белых за 25 лет существенно не изменились37.
Как же объяснить живучесть политики равных результатов? Большинство американцев последовательно выступает против предоставления каких бы то ни было явных преимуществ на основе расовой или половой принадлежности при заключении контрактов, приеме на работу или учебу, вне зависимости от того, каким группам они служат. Тем не менее политика предпочтений продолжает проводиться и демократами и республиканцами. Список особо защищаемых групп населения теперь включает, помимо афроамериканцев, испаноязычных американцев и индейцев, выходцев из Индии и Пакистана, выходцев из Азиатско-Тихоокеанского региона и женщин. Причина, по которой политики стремятся увеличить число защищаемых групп и расширить список льгот, понятна. Это голоса избирателей, которые такие действия могут им принести.
Конфликт между свободой и равенством в ближайшее время не завершится, поскольку другие индивиды и группы населения отстаивают свои требования также через суд и право. Какой выбор страна сделает в будущем, зависит от того, готовы ли американцы (и в какой степени) изменить свое отношение к этим наболевшим вопросам.
Резюме
Американцы стремятся к равенству, но никак не могут прийти к единому мнению, в какой мере равенство должно быть гарантировано государством. В основе конфликта лежит различие между равенством возможностей и равенством результатов.
Поправки периода Гражданской войны — Тринадцатая, Четырнадцатая и Пятнадцатая — были приняты Конгрессом, чтобы предоставить в полной мере гражданские права чернокожим американцам. В конце XIX века Верховный суд дал очень узкое толкование поправок, заявив, что они не ограничивают частные лица в отказе чернокожим в гражданских правах и не распространяются на полномочия, закрепленные за штатами. Решения суда привели к тому, что большинство черных не получило права голоса, расизм был институционализирован, а расовая сегрегация стала фактом повседневной жизни.
Через ряд судебных процессов на протяжении двадцати с лишним лет суд постепенно отменил сегрегацию в школах. Борьба с


Равенство и гражданские права
521
сегрегацией достигла кульминации в делах Брауна в 1954 и 1955 годах, когда суд, встав на сторону черных, признал раздельное обучение нарушающим законы о равенстве и не соответствующим Конституции. Суд вынес решение о десегрегации во всех школах и поддержал в качестве одного из средств совместную перевозку белых и черных детей школьными автобусами на занятия и из школы.
В других областях завоевание гражданских прав шло более медленно. Организующей силой здесь оказалось Движение за гражданские права, которое возглавлял Мартин Лютер Кинг-младший. Вплоть до своей трагической гибели в 1968 году Кинг свято верил в принцип гражданского неповиновения и политику ненасильственных действий. Такой подход позволил черным добиться равного с белыми права голоса, равного доступа в общественные места, равных прав на муниципальное жилье, равных возможностей при приеме на работу и в высшие учебные заведения.
Движение в защиту гражданских прав, которое возникло как движение черных, принесло огромную пользу всем меньшинствам; по существу, оно было нужно всем американцам. Индейцы получили компенсацию за несправедливое обращение и жестокость в прошлом. Испаноязычные американцы осознали важность объединенных действий для достижения экономического и политического равенства. Гражданские права, завоеванные афроамериканцами, распространились на людей с ограниченными возможностями. С помощью законодательства о гражданских правах и свободах удалось покончить с протекционизмом, который, по сути дела, являлся узаконенной дискриминацией по отношению к женщинам в области образования и трудоустройства.
Несмотря на значительные успехи в борьбе за права женщин, Поправка о равных правах так и не была ратифицирована штатами. Однако борьба за ратификацию принесла свои плоды: изменилось отношение к роли женщин в обществе, увеличилось их политическое влияние. Законодательные акты и судебные решения претворили в жизнь многие из положений этой поправки. Верховный суд сейчас подвергает все законодательные акты, затрагивающие права женщин, «строгому прочтению», считая, что дискриминация по половому признаку так же противозаконна, как и расовая.
Государство и бизнес учредили программы позитивного действия, направленные на устранение последствий прошлой дискриминации. Они обеспечивают преимущества женщинам, меньшинствам и людям с ограниченными возможностями в ряде областей,


522
Трудным путем демократии
от которых зависят экономические возможности и благополучие индивидов. Однако, по сути дела, эти программы порождают новую дискриминацию. Суды начали сомневаться в адекватности программ, рассматривающих расовую принадлежность в качестве основного критерия при распределении контрактов, приеме на работу или учебу. Несмотря на усилия Конгресса отменить некоторые решения Верховного суда, ему это не удалось, так как в суде сформировалось консервативное большинство, не поддерживающее политику равенства результатов, характерную для либерально настроенных судей 1980-х годов.
Равенство результатов может быть гарантировано только при ограничении свободной конкуренции, без которой, как известно, не может быть равенства возможностей. Большинство американцев возражает против политики квот и резервируемых средств, которая ограничивает индивидуальную свободу, нарушает естественный процесс конкуренции. Основная проблема плюралистического демократического общества — найти должный баланс между свободой и требованиями равенства.
* * *
Основные судебные процессы:
Плесси против Фергюсона
Браун против Совета по образованию
Браун против Совета по образованию II
Соединенные Штаты против штата Виргиния
Правление Калифорнийского университета против Бэкка
«Адаранд констракторс» против Пеньи
Ресурсы Всемирной паутины
Native American Resources. Большое количество ссылок на разнообразные источники, содержащие информацию о коренном населении Америки.
<www.cowboy.net/native>
Americans with Disabilities Act (ADA) Document Center. На этом web- сайте представлено собрание информации о Законе об американцах с ограниченными возможностями и о его применении в различных областях.
<janweb.icdi.wvu.edu/kinder>
The Asia Society. Это хороший источник сведений (включающий отсылки к другим web-сайтам) об Азии, цель которого — способ¬


Равенство и гражданские права
523
ствовать лучшему пониманию Азии и укреплению отношений между американцами и выходцами из Азии.
<www.asiasociety.org>
US Latino Web Sites. Прекрасный источник ссылок к ресурсам по проблемам испаноязычных американцев. <www.public.iastate.edu/~savega/reclst.html>
The National Gay and Lesbian Task Force. Эта организация, основанная в 1973 году, является группой интересов, которая борется за права гомосексуалистов.
<www.ngltf.org>
National Association for the Advancement of Colored People (NAACP). Обстоятельный, самый большой web-сайт, созданный в стране организацией в защиту гражданских прав.
<www.naacp.org>
The National Organization for Women (NOW) Home Page. Очень полезная страничка, обеспечивающая доступ к политическим заявлениям, пресс-релизам и исследованиям Национальной организации женщин. Здесь также можно найти ссылки на имеющиеся в Интернете источники информации о проблемах женщин. <www.now.org>
American Indian Movement. Крупнейшая организация в защиту гражданских прав индейцев. Web-сайт Движения американских индейцев называется: «Red Man’s Great International Warrior Society». <www.aimovement.org>


Глава 14
ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ БЮДЖЕТ
«Хелло, Долли!» — кричали заголовки газет, сообщая о совершенно необычном новорожденном. В феврале 1977 года шотландские ученые ошеломили мир известием о клонировании овцы. Клон, которого назвали Долли, был точной копией своей матери. Пока Долли мирно жевала обед, лидеры религиозных, правительственных и научных организаций оказались ввергнуты в водоворот дискуссии о последствиях этого первого клонирования представителя млекопитающих и о возможности клонирования человека.
За 30 лет до этого Джошуа Ледерберг (Joshua Lederberg), американец, лауреат Нобелевской премии в области генетики, поднял тему клонирования человека. Идея показалась ему потрясающей. Человечество сможет клонировать своих лучших представителей на века. Генофонд человека сможет стать предсказуемым, а нежелательные черты человека будут искоренены. Ледерберг видел и другие возможности применения клонирования человека. Например, если в результате несчастного случая ребенок получал мозговую травму, приводящую к нарушению мыслительных способностей, родителям могли бы создать копию их любимого чада. Или если бы понадобилась трансплантация спинного мозга, с тем чтобы победить лейкемию, можно было бы создать идентичного ребенка, чтобы спасти оригинал1.
Противники клонирования сомневаются, возможно ли в действительности создание копии человека. Даже если бы было возможно генетически воспроизвести Томаса Джефферсона или мать Терезу, то соответствовала бы копия оригиналу?
РЕШЕНИИ И


Процесс принятия политических решений и бюджет
525
Другая проблема состоит в том, что разнообразие генофонда со временем могло бы быть утеряно. То, что популярно и желательно в одну эпоху человеческой истории, может быть непопулярно и не в моде в другую. В древнем Китае большим уважением пользовались мандарины — ученые, выполнявшие функции чиновников, а в нацистской Германии ценились голубоглазые блондины-воины. Исторические знаменитости же иногда более ценились следующими поколениями, нежели своими современниками. Вспомните судьбы Сократа, Жанны Д’Арк и Ганди.
Кроме того, клонирование могло угрожать философским основам демократии. Американцы считают, что каждый человек уникален и обладает неотъемлемыми правами, данными ему или ей создателем. Генетический портрет каждой личности, отличающий ее от других, подчеркивает ее индивидуальность и укрепляет нашу веру в ценность каждой отдельной жизни.
Узнав о появлении Долли, президент Клинтон начал вырабатывать политику по отношению к этому революционному шагу в технологии. Сначала он издал распоряжение, запрещающее использование федеральных денег на исследования в области клонирования. Затем он поручил Национальной комиссии по биоэтике (National Bioethics Commission) организовать дебаты по юридическим и этическим последствиям клонирования. По мнению председателя комиссии Гарольда Шапиро (Harold Shapiro), ректора Принстонского университета, вопросы, подлежащие обсуждению, исключительно трудны, потому что «затрагивают непосредственно саму суть того, что такое быть человеком»2. В ответ на рекомендации комиссии президент Клинтон призвал к пятилетнему мораторию на все попытки клонирования человека. Более 64 тыс. ученых с уважением отнеслись к просьбе президента, но в декабре 1997 года доктор Ричард Сид (Dr. Richard Seed) заявил, что он нарушит этот добровольный запрет и попытается создать первый клон человека. В ответ на его заявление президент Клинтон объявил клонирование оскорблением «дорогих нам понятий веры и гуманности» и потребовал, чтобы Конгресс поставил клонирование в США вне закона3.
Слова президента нашли отклик в сердцах как политиков, так и народа в целом: оказалось, что большинство американцев испытывают такое же глубокое неприятие идеи клонирования, как и сам президент. В соответствии с данными опроса общественного мнения, более 90% американцев не хотели бы себя клонировать и почти три четверти считали, что клонирование человека противно Божьей воле4. В Конгрессе, казалось, интерес к рассмотрению этого вопроса также все более возрастал. Члены Конгресса были обеспокоены не только последствиями создания полноценного клона человека.


526
Трудным путем демократии
Вернон Элерс, конгрессмен-республиканец от Мичигана, хотел также запретить создание человеческих эмбрионов, предназначенных для разового использования в медицинских исследованиях. В дело вмешалась Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами (FDA) и предупредила д-ра Сида, что его лаборатория будет закрыта, если он продолжит работу без ее разрешения.
Случай с Долли иллюстрирует, как стремительное развитие технолог™ может неожиданно поставить перед обществом новые вопросы. Конечно, и многие другие факторы способствуют выдвижению на первый план той или иной проблемы — гнусное преступление, мужественная решительность конкретного человека, судебно-правовые ошибки, угроза природе — список почти безграничен. Как возникают те или иные политические вопросы, и что происходит с ними, как только они оказываются в центре внимания общественности?
В предыдущих главах внимание было сосредоточено на отдельных государственных институтах. Здесь же мы рассмотрим государство в более широком плане и поставим вопрос о том, как происходит процесс выработки и реализации политики в разных его институтах. Сначала определим типы публичной политики, а затем проанализируем различные стадии процесса выработки и реализации политики. Вслед за этим мы изучим, как формируется политика, когда многие соперничающие группы интересов стараются повлиять на результат этого процесса, и как взаимоотношения между этими группами и между группами и различными частями системы государственного управления структурируют процесс выработки и реализации политики. В завершение подробнее рассмотрим формирование бюджета и выработку экономической политики.
Задачи государства и публичная политика
Публичная политика
Общий план действий, принимаемый государством для решения социальной проблемы, обеспечения отпора угрозе или достижения какой-то цели.
В главе 1 мы отметили, что почти все граждане готовы принять ограничения своих личных свобод в обмен на различные блага, предоставляемые государством. Мы определили главные задачи государства: поддержание порядка, предоставление общественных благ и обеспечение равенства. Различные государства по-разному оценивают значимость каждой из этих общих задач, и эти различия отражаются в их государственной политике. Публичная политика (public policy) — это общий план действий, принимаемый го¬


Процесс принятия политических решений и бюджет
527
сударством для решения социальной проблемы, отпора угрозе или достижения какой-то цели.
Какими бы ни были отдельные направления политики с точки зрения их формы и действенности, их объединяет то, что все они являются средством, с помощью которого государство добивается определенных целей в определенных ситуациях. Мнения людей о публичной политике расходятся, поскольку нет единого мнения об одном или нескольких из ее элементов: целях государства, средствах их достижения и оценках имеющейся на данный момент ситуации.
Как политики пытаются достичь своих целей? Для начала выделим в политике государства четыре широких типа: запрет, защита, продвижение и обеспечение.
Некоторые направления политики имеют своей целью наложить запрет на те виды поведения, которые представляют угрозу обществу. Все государства объявляют незаконными убийство, грабеж или насилие. Государства, делающие особый акцент на порядке, отдают предпочтение политике запрета, которая указывает людям, что они не должны делать (употреблять спиртные напитки, делать аборты, принимать наркотики).
Некоторые направления политики имеют своей целью защитить определенные виды деятельности, деловые рынки или особые группы граждан. Например, в свое время был введен налог на цветной маргарин (заменитель масла), чтобы сократить его продажу и помочь молочной промышленности в конкурентной борьбе. Законы о тестировании новых медикаментов направлены на защиту граждан от тех вредных побочных эффектов, которые могут иметь новые лекарства. Хотя государства утверждают, что такие законы идут на пользу обществу, некоторые люди считают, что ббльшая часть протекционистского законодательства является необоснованным вмешательством государства.
Некоторые направления политики имеют своей целью содействовать таким видам социальной деятельности, которые государство считает важными. Например, американское правительство использовало рекламу для того, чтобы побудить людей покупать ценные бумаги или служить в армии. Чтобы поддержать строительство железных дорог в 1860-х годах, Конгресс передал железнодорожным компаниям огромные участки государственных земель за право проезда через западные штаты.
Государство также содействует активизации отдельных видов деятельности с помощью режима льготного налогообложения. Так как снижение налогов приводит к потере поступлений в государственную казну, существует специальный термин для этой формы государственной поддержки — налоговые расходы. Например,


528
Трудным путем демократии
государство поощряет приобретение в собственность домов, разрешая их владельцам вычитать из облагаемого налогом дохода процент, который они выплачивают по ипотеке.
И наконец, некоторые направления политики имеют своей целью предоставить блага гражданам напрямую: индивидуально или коллективно. Коллективные блага — это средства или услуги, получаемые всеми резидентами (почтовые услуги, дороги, школы, уличное освещение, библиотеки, парки). Индивидуальные блага адресованы определенным группам граждан (малоимущим, фермерам, ветеранам, студентам колледжей). Предоставление коллективных благ может быть сопряжено с большими трудностями, потому что для этого потребуется строительство сооружений (дороги, дамбы, канализационные системы) или создание организаций (транспортные агентства, энергетические компании, санитарные управления). Многие индивидуальные блага — это просто выплаты гражданам в форме продовольственных карточек, субсидий, пенсий, займов. Эти выплаты производятся потому, что их получателями являются лица, особо нуждающиеся или наделенные особыми полномочиями, или и те и другие.
Мы проводим различие между направлениями государственной политики на основании используемых в них подходов не только для того, чтобы представить разные методы решения проблем, но и для того, чтобы подчеркнуть связь между политикой и процессом. Под процессом мы понимаем состав задействованных в нем участников, процедуры, используемые для принятия решений, и степень сотрудничества или конфликтности, которые им обычно сопутствуют.
Наша посылка проста: разные виды политики влияют на политический процесс по-разному. Если политическое предложение противоречит интересам хорошо организованной группы людей, эта группа окажет ему активное сопротивление. Когда администрация Клинтона предложила закон, увеличивающий пошлину на пастбищные федеральные земли, владельцы ранчо в западных штатах, которые хотели сохранить относительно низкую пошлину, резко выступили против него. Есть направления политики, которые сталкивают интересы разных хорошо организованных групп. «Акция за детское телевидение» (Action for Children’s Television) и другие организации, поддерживающие образовательные программы для детей, в течение долгого времени настаивают на том, чтобы Федеральная комиссия по связи потребовала от телевидения выпуска большего числа содержательных передач для юных зрителей. Национальная ассоциация работников вещания (National Association for Broadcasters), представляющая 1400 местных телевизионных станций, выступает против таких регламентаций.


Процесс принятия политических решений и бюджет
529
Процесс разработки и реализации политики: модель
В процессе разработки и реализации политики можно выделить четыре стадии: составление политической повестки дня, формирование политики, реализация политики и оценка политики5. Рис. 14.1 иллюстрирует четыре стадии процесса. Как показывает рисунок, процесс разработки и реализации политики является циклическим: конец одной фазы есть начало следующей.
Составление политической повестки дня
Составление политической повестки дня
Стадия процесса выработки политики, на которой политические проблемы определяются как таковые.
Составление политической повестки дня (agenda setting) — стадия, на которой политические проблемы определяются как таковые. Многие проблемы встают перед американцами в их повседневной жизни, но государство не ведет активной работы по решению всех проблем. Например, проблема бедности среди пожилых людей возникла в середине 30-х годов не внезапно, но именно в эти годы неправомерно низкие доходы престарелых были определены как политическая проблема. Когда государство рассматривает возможность предпринять действия по решению проблемы, которая ранее игнорировалась, мы говорим, что эта проблема включена в политическую повестку.
Почему существующая социальная проблема начинает расцениваться уже как политическая? Нет какой-то одной причины. Многие факторы могут способствовать осмыслению проблемы по-новому. Иногда весьма заметные события или их развитие заставляют включить вопрос в повестку дня. Проблемы могут стать ее частью благодаря усилиям ученых и активистов, на-
Рис. 14.1. Процесс разработки и реализации политики
На этой схеме изображены четыре стадии процесса разработки и реализации политики. Данные обратной связи о реализации программы и ее результатах на двух последних стадиях стимулируют новые циклы процесса.


530
Трудным путем демократии
правленных на то, чтобы обратить внимание большего количества людей на состояние дела, о котором общественность не осведомлена. Вероятность включения определенной проблемы в повестку дня определяется также масштабными сдвигами в идеологии и тем, кто контролирует правительство. Формирование повестки дня может также определяться новым видением старых проблем и стремлением заставить людей посмотреть на них с разных точек зрения6.
Формирование политики
Формирование политики
Стадия процесса разработки и реализации политики, на которой прорабатываются и принимаются официально выдвинутые политические предложения.
Формирование политики (policy formulation) — стадия процесса разработки и реализации политики, на которой официально выдвинутые политические предложения прорабатываются и принимаются (или отвергаются) должностными лицами. Наиболее очевидные примеры формирования политики — предложение президентом какой-либо меры или разработка закона Конгрессом. Административные органы также выстраивают политику своими постановлениями и предписаниями. Политику формируют и суды, когда их решения дают новые толкования закона.
Реализация политики
Реализация политики
Процесс проведения в жизнь определенных политических решений.
Политика не может самореализоваться; реализация политики (implementation) — эта та стадия, на которой она реально воплощается в жизнь. Когда агентства в Вашингтоне издают распоряжения, определенные государственные органы должны проводить эти политические решения в жизнь. Рассмотрим в качестве примера Закон 1990 года об американцах с ограниченными возможностями (Americans with Disabilities Act). Владельцы офисных зданий не стали бы менять в них расположение питьевых фонтанчиков только потому, что Вашингтон опубликовал новые правила. Административные учреждения на региональном или местном уровне должны были проинформировать их об этих правилах, дать время на их выполнение, сообщить о мерах наказания в случае


Процесс принятия политических решений и бюджет
531
невыполнения, ответить на вопросы и сообщить в Вашингтон о том, насколько эффективно они работают.
Как указывалось в главе 10, одна из самых больших проблем на стадии реализации процесса разработки и реализации политики — это координация. После того как в Вашингтоне примут закон и напишут новые распоряжения, для проведения политики в жизнь назначаются, как правило, чиновники не из Вашингтона. Это могут быть представители местной власти, представители администрации штата или федеральные чиновники в региональных офисах по всей стране. Хотя на первый взгляд кажется, что проведение политики — чисто технический процесс, во многих отношениях это процесс сугубо политический, требующий большого числа взаимных уступок и переговоров среди различных групп людей как внутри, так и вне правительства.
Оценка политики
Оценка политических решений
Анализ публичной политики с целью определения того, насколько она успешна.
Оценка политики (policy evaluation) — это анализ того, насколько успешно работает данная политика. Оценка в значительной степени опирается на подходы, разработанные учеными, которые включают анализ стоимость — эффективность и статистические методы, предназначенные для количественного анализа результатов выполнения программ. Оценки эффективности могут оказать существенное влияние на принятие решений о том, следует ли продолжать, расширять, изменять, сокращать или закрыть программы.
Один из интересных примеров оценки политики связан с вооружением, использованным в войне в Персидском заливе. В этом конфликте США впервые широко использовали «умные бомбы» — бомбы с лазерной системой наведения. Во время войны Пентагон настойчиво твердил об эффективности этого оружия, показывая американской публике полные драматизма кадры видеозаписи того, как «умные бомбы» поражают цели в Ираке. Впоследствии тщательный и беспристрастный анализ, проведенный Управлением общей бухгалтерской отчетности Конгресса (General Accounting Office), показал, что между очень дорогостоящими «умными бомбами» и намного более дешевыми «глупыми бомбами» нет разницы в точности поражения цели. Этот способ оценки политических решений, когда напрямую сравниваются различные


532
Трудным путем демократии
способы достижения одной и той же цели и определяется относительная эффективность и действенность каждого подхода, является наиболее действенным.
Обратная связь
Информация об эффективности проводимой политики, получаемая политиками.
Оценка — часть процесса выработки и реализации политики, так как она помогает выявить проблемы и вопросы, которые ставит текущая политика. Другими словами, оценка политики обеспечивает обратную связь (feedback) с ее результатами. (Пунктирная линия на схеме 14.1 показывает, как осуществляется обратная связь. Проблемы, возникающие на стадии внедрения, также дают политикам информацию об обратной связи.) Привлекая внимание к возникающим проблемам, оценка политики влияет на составление политической повестки дня. Таким образом, круг завершается. Конец процесса — оценка того, принесла ли реализация политики ожидаемые при ее формировании результаты, — означает начало нового цикла процесса выработки и реализации политики.
Можете ли вы объяснить, почему...
конец процесса выработки и реализации политики есть его начало?
Проблемные сети
Фрагментация
Подход к проблеме с разных и иногда даже оспаривающих друг друга позиций в процессе выработки и принятия политического решения.
Одна и та же проблема может быть рассмотрена государством с разных и иногда даже оспаривающих друг друга позиций по многим причинам. В основе фрагментации (fragmentation) процесса выработки и реализации политики лежит специфика устройства государственной власти в Америке. Разделение властей обеспечивает распределение полномочий между ветвями государственной власти, а федерализм разделяет полномочия между различными уровнями государственного управления: федеральным, штатов и местных властей. Эти многочисленные центры власти являются, конечно же, главной составляющей плюралистической демократии. Кроме того,


Процесс принятия политических решений и бюджет
533
в каждой проблемной области существует некоторое, часто очень большое количество заинтересованных групп, которые пытаются влиять на принятие политических решений. Представители этих организаций взаимодействуют друг с другом и с государственными должностными лицами на регулярной основе. Это непрерывное взаимодействие порождает как конфликты, так и сотрудничество.
Государственное управление по областям политики
Формулировка политики происходит в разных институтах государственного управления. Участники процесса, являющиеся представителями этих институтов, не ждут терпеливо своей очереди по мере того, как институты один за другим работают над политическим решением. Они стараются повлиять на политическое решение на любой стадии. Предположим, Конгресс рассматривает поправки к Закону о чистом воздухе (Clean Air Act). Так как Конгресс функционирует не в вакууме, остальные институты государственной власти, которых затронет действие закона, также участвуют в процессе. Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency — ЕРА) заинтересовано в результате, так как оно должно будет внедрять закон в жизнь. Белый дом заинтересован в любом законопроекте, касающемся таких жизненно важных секторов экономики, как сталелитейная и угледобывающая промышленность. В результате этого должностные лица как из ЕРА, так и из Белого дома работают с членами Конгресса и сотрудниками соответствующих комитетов для того, чтобы обеспечить защиту своих интересов. В то же самое время лоббисты, представляющие корпорации, профессиональные ассоциации и группы по охране окружающей среды, делают все возможное, чтобы повлиять на Конгресс, должностных лиц агентства и помощников Белого дома. Деловые ассоциации могут нанять PR-фирмы, чтобы склонить общественное мнение в сторону той позиции, которой придерживаются представители промышленности. Экспертам из «мозговых центров» и университетов может быть предложено выступить в качестве свидетелей на слушаниях в Конгрессе или в качестве неофициальных консультантов по вопросам технических, экономических и социальных последствий предлагаемых поправок.
Проблемная сеть
Группа специалистов, состоящая из представителей различных интересов, занимающихся определенным аспектом публичной политики.


534
Трудным путем демократии
Различные лица и организации, работающие в определенной сфере политики, образуют сообщества с нежесткими, подвижными связями. Если говорить конкретнее, то те, «кого объединяет компетентность в какой-то области политики и кто часто взаимодействует между собой, образуют проблемную сеть»7. Границы полномочий и членство в проблемной сети (issue network) вряд ли могут быть четко очерчены, но в общем и целом такие сети включают членов Конгресса, сотрудников комитетов, чиновников ведомств, юристов, лоббистов, консультантов, ученых и специалистов по связям с общественностью. Это объясняет то, что число участников проблемных сетей столь велико: в широких областях политики одни только группы интересов исчисляются десятками, если не сотнями8. Не все участники проблемной сети являются деловыми партнерами. На самом деле некоторые из них могут быть в состоянии постоянного антагонизма друг с другом. Другие находятся друг с другом в отношениях союзников. Объединяющим началом и друзей и врагов в проблемной сети служит их компетентность в конкретной сфере политики.
Политологи уже в течение долгого времени анализируют процесс выработки и реализации политики в проблемных областях. В 1950-х годах политические сообщества были, как правило, намного меньше и включали председателей нескольких ключевых комитетов и подкомитетов, представителя руководства ведущего агентства и пару лоббистов от главных деловых ассоциаций, кулуарно улаживающих важные вопросы политики. Политологи называли такие маленькие, тесно связанные воедино политические сообщества железными треугольниками. Считалось, что железные треугольники относительно автономны и действуют по принципу консенсуса. Стремительный рост числа заинтересованных групп, государственного аппарата и взаимно пересекающихся юрисдикций положил им конец. Сегодня политические сообщества гораздо более открыты и представляют собой проблемные сети со значительно большими внутренними конфликтами.
Политическая компетентность
Проблемные сети — подвижные сообщества, и новые группы интересов легко становятся их членами. Однако чтобы войти в сообщество активистов и политиков, которые влияют на процесс выработки и реализации политики в той или иной области, нужно преодолеть один существенный барьер. Необходимо обладать


Процесс принятия политических решений и бюджет
535
определенной компетентностью. Компетентность всегда была важна, но сегодня «более чем когда-либо процесс выработки и реализации политики по определенной проблеме становится сферой деятельности, доступной только экспертам, отслеживающим данную проблему»9.
Рассмотрим, например, Федеральную программу льготного медицинского страхования «Медикэр». Эта программа имеет первостепенное значение для пожилых людей. Миллионы людей, появившихся на свет после Второй мировой войны в период бума рождаемости, быстро приближаются к пенсионному возрасту, и, чтобы мы были уверены в том, что денег для их поддержки хватит, программа нуждается в реорганизации. Но чтобы принять участие в политической дискуссии по этому вопросу, необходимы специальные знания. Необходимо знать, например, все юридические и экономические тонкости различий между такими понятиями, как «пенсионные выплаты» и «пенсионный взнос»10.
Члены проблемной сети говорят между собой на одном языке. Они могут идти на переговоры и компромиссы в процессе выработки и реализации политики, потому что могут предлагать конкретные, детально разработанные решения безотлагательных проблем. Они понимают суть политики, то, как работает ее механизм в Вашингтоне, и друг друга.
Одна причина, по которой участники проблемной сети так хорошо понимают потребности и проблемы друг друга, состоит в том, что в пределах политического сообщества люди часто переключаются с выполнения одного вида работы на другой. Когда кто-то хочет уйти с занимаемой должности, но при этом остаться в Вашингтоне, он или она обычно ищет новое место работы в той же области политики. Знания и опыт членов сети всегда будут востребованы независимо от того, какую конкретную работу они будут в ней выполнять. Обычной, вопреки серьезной критике, остается практика, когда специалист, проработав в течение нескольких лет в правительстве и накопив знания в определенной области политики, затем становится лоббистом.
in-and-outer
Участник проблемной сети, который хорошо понимает нужды и проблемы других участников и может легко переходить с работы на работу в пределах сети.
Однако такие участники сети (in-and-outers) обязаны соблюдать этические нормы, установленные законом 1978 года (Ethic in Gov-


536
Трудным путем демократии
emment Act). В частности, в законе говорится, что старшие должностные лица исполнительной ветви власти не могут лоббировать свое бывшее агентство в течение года после того, как они его покинули. Критики жаловались, однако, что такие участники сети не придают этому требованию большого значения и что некоторые бывшие чиновники исполнительной власти без труда обходят его. Ничто не помешает бывшему должностному лицу направлять работу других лоббистов или использовать свои знания о том, как функционирует Белый дом, с выгодой для фирмы. Более того, ограничения действительны только в течение относительно короткого времени.
Проблемные сети и демократия
В течение многих лет политологи описывали американскую демократию как систему, в которой различные группы избирателей энергично работают, чтобы повлиять на направления политики, которые их волнуют. Процесс выработки и реализации политики рассматривается, скорее, как ответ этим группам, нежели выражение воли большинства. Эта концепция демократии в значительной степени отлична от более традиционного взгляда, согласно которому политический процесс отражает то, чего хочет большинство людей. Это плюралистический, не мажоритарный взгляд на систему государственной власти Америки.
Проблемные сети утверждают плюралистическую демократию различными способами. Это открытые системы, включающие в себя широкий круг заинтересованных групп. Принятие решений не дано на откуп небольшой группе игроков, а осуществляется при участии всех членов. Однако это еще не дает гарантии, что в процессе принятия решений представлены все важные интересы и что в наиболее выгодном положении не оказываются те, у кого самые большие финансовые ресурсы. Тем не менее проблемные сети предоставляют доступ к управлению государством различным соперничающим друг с другом заинтересованным группам и таким образом способствуют осуществлению плюралистического идеала".
Те, кто отдает предпочтение мажоритарной демократии, рассматривают проблемные сети как препятствие должному, по их представлению, функционированию государства. Обществу в целом особенно трудно контролировать результаты политических решений из-за сложности современных проблем. Хотя проблемные сети способствуют утверждению плюрализма, не следует забывать, что мажоритарное влияние на процесс выработки и реализации политики все еще существенно. Широкое общественное мнение


Процесс принятия политических решений и бюджет
537
может стать доминирующей силой, когда речь идет об очевидных проблемах, находящихся в центре всеобщего внимания. Выборы также высвечивают проблемы, которые наиболее широко обсуждались в период проведения избирательных кампаний. Проблемные сети, однако, способствовали утверждению плюралистической политики в тех сферах, где мажоритарные влияния достаточно слабы.
Можете ли вы объяснить, почему...
государственная власть не всегда делает то, что ей советуют эксперты?
Экономическая политика и бюджет
Экономическая теория
Кейнсианская теория
Экономическая теория, утверждающая, что государство может стабилизировать экономику, т.е. может урегулировать циклы деловой активности, контролируя уровень совокупного спроса, и что совокупный спрос может контролироваться средствами фискальной и кредитно-денежной политики.
Фискальная политика
Экономическая политика, которая включает в себя расходы государства и налогообложение.
Кредитно-денежная политика
Экономическая политика, которая включает в себя контроль над изменением объема денежной массы.
Инфляция
Экономические условия, характеризующиеся ростом цен при снижении покупательной способности денег.
Кейнсианская теория (Keynesian theory), разработанная британским экономистом Джоном Мейнардом Кейнсом (John Maynard Keynes), гласит, что государство может стабилизировать экономику посредством сочетания фискальной политики с кредитно- денежной. Фискальная политика (fiscal policies), которая осуществляется президентом и Конгрессом, предполагает изменения в государственных расходах и налогообложении. Когда спрос на товары и услуги слишком низок, государство, согласно Кейнсу,


538
Трудным путем демократии
должно либо само тратить больше, нанимая людей и таким образом давая им деньги, либо сокращать налоги, давая людям возможность тратить больше собственных денег. Когда спрос слишком высок, государство должно или меньше тратить, или увеличивать налоги, оставляя, тем самым, людям меньше денег. Кредитно-денежная политика (monetary policies), которая по большей части определяется Советом управляющих Федеральной резервной системы (Federal Reserve System), предполагает изменения объема денежной массы и оказывает менее прямое воздействие на экономику. Увеличение денежной массы, находящейся в обращении, увеличивает спрос и приводит к росту инфляции (inflation) — росту цен, который снижает покупательную способность денег. Сокращение денежной массы уменьшает совокупный спрос и инфляционное давление.
Дефицитное финансирование
Кейнсианская методика борьбы с экономическим кризисом, состоящая в том, что государственные расходы превышают налоговые поступления; цель дефицитного финансирования — стимулировать совокупный спрос путем вливания дополнительных денег в экономику.
Кейнсианская методика дефицитного финансирования (deficit financing), при которой расходы превышают налоговые поступления, часто используется государствами для борьбы с экономическим кризисом. Цель дефицитного финансирования состоит в том, чтобы путем вливания дополнительных денег в экономику стимулировать совокупный спрос.
Экономический совет при президенте
Группа, работающая в системе исполнительной власти для оказания консультативной помощи в поддержании стабильности экономики.
В 1946 году — в том, когда умер Кейнс, — Конгресс провел закон о найме на работу, который устанавливал «постоянную ответственность национального правительства... за обеспечение максимальной рабочей занятости, производства и покупательной способности». Закон также учреждал Экономический совет при президенте (Council of Economic Advisors — CEA) как подразделение Исполнительного управления при президенте (Executive Office of the President) для консультативной помощи президенту в стабилизации экономики.


Процесс принятия политических решений и бюджет
539
Федеральная резервная система
Система банков, которая выполняет функции центрального банка США и контролирует основную кредитно-денежную политику.
Кредитно-денежная политика находится под контролем Федеральной резервной системы (Federal Reserve System), которая выполняет функции центрального банка страны. Во главе этой организации стоит Совет управляющих, семь членов которого назначаются президентом на четырнадцатилетний срок. Президент назначает одного из членов председателем Совета, чей срок пребывания в должности составляет четыре года и заканчивается после истечения президентского срока правления.
Бюджетное финансирование публичной политики
Для большинства людей, включая студентов, национальный бюджет — это СК-У-ЧНО. Для политиков — это захватывающий и полный драматизма сценарий. Числа, цифры и проценты, от которых начинает болеть голова у всякого нормального человека, заставляют сердца политиков учащенно биться, а их души — трепетать. Бюджет — это поле боя, на котором политики ведут баталии за поддерживаемые ими программы.
Сегодня бюджет составляет президент, а Конгресс его одобряет. Так было не всегда. До 1921 года Конгресс готовил бюджет в соответствии со своими конституционными полномочиями взимать налоги и ассигновать денежные средства. Бюджет формировался по частям путем принятия ряда законов, подготовленных многими комитетами, вовлеченными в чрезвычайно децентрализованный процесс изыскания доходов, утверждения расходов и выделения средств на осуществление программ.
Составление бюджета Конгрессом (как оно осуществлялось в прошлом) было достаточно эффективным для нации фермеров, но не для индустриальной страны с растущим населением и все более деятельным правительством. Вскоре после Первой мировой войны Конгресс понял, что бюджетный процесс необходимо централизовать. Закон о бюджете и отчетности 1921 года (Budget and Accounting Act) перекладывал ответственность за подготовку бюджета на президента. Закон учреждал бюджетное бюро для оказания помощи президенту в написании «его» бюджета, который требовалось представлять Конгрессу каждый январь. Конгресс сохранил за собой конституционное право изыскивать и расходовать средства, но теперь он начинал свою работу, беря за основу президентский бюджет. Заявки от всех исполнительных органов на


540
Трудным путем демократии
выделение средств из бюджета должны были рассматриваться Бюджетным бюро (the Bureau of the Budget), которое в 1970 году было преобразовано в Административно-бюджетное управление (The Office of Management and Budget); заявки, которые соответствовали общей экономической и законодательной программе президента, включались в президентский бюджет.
База бюджета
Финансовый год
Период времени сроком 12 месяцев — с 1 октября по 30 сентября, в течение которого правительством ведется финансовая отчетность. Бюджет на финансовый год — это бюджет на тот год, в котором он заканчивается.
Бюджетные полномочия
Суммы средств, которые государственные ведомства уполномочены затратить на свои программы.
Бюджетные ассигнования
Суммы средств, которые отводятся государственным ведомствам на расходы в финансовом году.
Поступления
Ожидаемые или полученные государством доходы от сбора налогов и от других источников.
Национальный бюджет сложен, но его основные элементы вполне доступны для понимания. Начнем с некоторых определений. Государственный бюджет США — это годовой финансовый план, который президент обязан представить Конгрессу в начале каждого года. Это бюджет на следующий финансовый год, период времени, который правительство использует для финансовой отчетности. По ныне существующему порядку финансовый год (fiscal year — FY) начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября. Бюджет получает имя того года, в котором истекает его срок. Так, бюджет 2004 финансового года охватывает 12 месяцев — с 1 октября 2003 до 30 сентября 2004 года. В широком смысле слова бюджет определяет бюджетные полномочия (budget authority), т.е. сколько государственные ведомства уполномочены затратить на программы; бюджетные ассигнования (budget outlays) или расходы (сколько ведомства предположительно потратят) и поступления (receipts), т.е. каков предположительно объем налоговых и иных поступлений. На рис. 14.2 показан относительный объем восемнадцати позиций бюджетных ассигнова-


Процесс принятия политических решений и бюджет
541
Рис. 14.2. Федеральные расходы в 2003 году, по целевому назначению
Федеральные бюджетные полномочия и ассигнования разбиты примерно на двадцать позиций, некоторые из них выделены сугубо в целях бухгалтерского учета. Этот график показывает предполагаемые ассигнования для каждой из восемнадцати основных позиций в бюджете Буша на 2003 финансовый год. Окончательный бюджет несколько отличался от приведенного, так как Конгресс внес поправки в некоторые предложения президента по расходам. На графике отчетливо видны огромные различия в расходах между позициями. Почти 40% государственных ассигнований отводится на социальное страхование и социальные выплаты, т.е. на индивидуальные выплаты. Затраты на здравоохранение (включая «Медикэр») составляют еще 20%, немного больше, чем на национальную оборону, а на нетто-проценты приходится 8%. Довольно мало, таким образом, остается на транспорт, сельское хозяйство, правосудие, науку и электроэнергию — позиции, часто расцениваемые как ключевые в области государственной деятельности, подпадающие под категорию «дискреционных расходов» («расходов по усмотрению»).
Источник: Executive Office of the President, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2003. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 2002.


542
Трудным путем демократии
ний на 2003 финансовый год. Бюджет на 2003 финансовый год, составленный президентом Бушем, имел бюджетные полномочия на расходования в 2 163 млрд долларов США, но бюджетные ассигнования составляли «только» 2 128 млрд долларов. Ожидаемые поступления составляли 2 048 млрд долларов, создавая дефицит в 80 млрд долларов — разницу между доходами и расходами.
Бюджет, представленный Бушем на 2003 финансовый год с приложениями занял несколько тысяч страниц и весил несколько фунтов. (Президентский бюджет содержит не только цифры. В нем также дается обоснование отдельных программ расходов с точки зрения национальных нужд и целей агентства, а также анализируются предлагаемые налоги и другие поступления.) Каждый год опубликования президентского бюджета с нетерпением ждут репортеры, лоббисты и политологи-аналитики, которые горят желанием узнать о государственных расходах в наступающем году.
Подготовка президентского бюджета
Административно-бюджетное управление (АБУ)
Подразделение Исполнительного управления при президенте, отвечающее за подготовку президентского бюджета
Бюджет, представляемый президентом Конгрессу каждую зиму, является результатом процесса, который начинается весной предыдущего года под руководством Административно-бюджетного управления — АБУ (Office of Management and Budget — OMB), входящего в состав Исполнительного управления при президенте и возглавляемого директором, который назначается президентом с одобрения Сената. Управление, штат которого составляет более пятисот человек, является самым мощным внутриполитическим агентством в бюрократическом аппарате, и его директор, присутствующий на заседаниях президентского кабинета, является одной из самых влиятельных фигур в правительстве.
Управление начинает подготовку бюджета каждую весну, встречаясь с президентом для обсуждения экономической ситуации и его бюджетных приоритетов. Затем оно направляет во все государственные агентства общие рекомендации по составлению бюджета и запрашивает перспективную оценку количества денег, которое им потребуется в следующем финансовом году. АБУ собирает и обрабатывает эту информацию и передает ее президенту, который затем уточняет общие рекомендации, расписывая в них, сколько денег предположительно получит каждое агентство. К лету им предлагается подготовить бюджеты на основании новых


Процесс принятия политических решений и бюджет
543
рекомендаций. К осени агентства представляют свои официальные бюджеты в АБУ, где бюджетные аналитики тщательно изучают их запросы, учитывая как стоимость программ, так и их соответствие президентской законодательной программе. На этой стадии царит политиканство, так как главы агентств стремятся обойти АБУ, пытаясь найти поддержку своим любимым проектам у советников президента и, по возможности, даже у самого президента. В отличие от Рейгана и Буша, которые в основном делегировали полномочия в решении вопросов экономической политики членам своей администрации, Клинтон активнее участвовал в процессе составления бюджета и самостоятельно принимал многие важные решения.
Политические переговоры по бюджету могут длиться до начала зимы — часто до самого последнего момента перед отправкой бюджета в печать. Многотомный документ имеет почти законченный вид, но цифры, содержащиеся в нем, еще не окончательные.
Утверждение бюджета Конгрессом
Президентский бюджет должен быть одобрен Конгрессом. Этот процесс — конгломерат традиционных процедур, осложненных структурными реформами 1970-х годов, внешними ограничениями 1980-х и изменениями, внесенными Законом об исполнении бюджета 1990 года (Budget Enforcement Act). Этот нелегкий процесс затруднял соблюдение календарного плана принятия бюджета, установленного самим Конгрессом.
Традиционная процедура: структура комитетов. Традиционно обязанности по составлению бюджета распределялись между несколькими комитетами. Эта традиция осталась неизменной. В бюджетном процессе участвуют три типа комитетов:
Налоговые комитеты
Два комитета Конгресса, отвечающие за формирование доходной части бюджета, которая обеспечивает функционирование государства.  •• Налоговые комитеты (fax committees) отвечают за доходную часть бюджета, обеспечивающую функционирование государства. Бюджетный комитет Палаты представителей (The Ways and Means Committee) и Финансовый комитет (Finance Committee) Сената рассматривают все предложения по нало-


544
Трудным путем демократии
гам, тарифам и прочим поступлениям, содержащиеся в президентском бюджете.
Санкционирующие комитеты
Комитеты Конгресса, которые могут санкционировать расходы в сферах своих полномочий.
* Санкционирующие комитеты (authorization committees), такие, как Комитет по делам вооруженных сил (Armed Services Committee) Палаты представителей и Комитет по делам банков, финансовым и городским проблемам (Banking, Housing and Urban Affairs Committee) Сената, обладают юрисдикцией по определенным объектам законодательства. В Палате представителей имеется около двадцати комитетов, которые могут санкционировать расходы, и в Сенате — около пятнадцати. Каждый из них отвечает за часть бюджета, которая относится к его сфере полномочий. Однако в последние годы власть переместилась от санкционирующих комитетов к комитетам по ассигнованиям.
Комитеты по ассигнованиям
Комитеты Конгресса, которые решают, какие из программ, одобренных санкционирующими комитетами, получат финансирование.
• Комитеты по ассигнованиям (appropriations committees) решают, какие из программ, одобренных санкционирующими комитетами, получат фонды (т.е. деньги на расходы). Например, Комитет по делам вооруженных сил Палаты представителей может предложить построить новую серию танков для армии и добиться принятия соответствующего закона. Но танки никогда не будут построены, если комитеты по ассигнованиям не выделят на это деньги. Тринадцать отдельных законов об ассигнованиях должны приниматься каждый год, для того чтобы обеспечить расходы страны.
Процесс принятия бюджета, в котором задействованы комитеты Конгресса трех типов, сопряжен с двумя серьезными проблемами. Первая состоит в том, что двухступенчатый процесс планирования расходов (сначала санкционирование, затем выделение ассигнований) сложен; он предоставляет превосходные возможности заинтересованным группам вмешаться в бюджетный процесс в духе плюралистической демократии. Вторая заключается в том, что одна группа законодателей в каждой палате планирует доходы в бюджет, множество других групп планируют расходы, и в результате никто не отвечает за бюджет в целом.


Процесс принятия политических решений и бюджет
545
Бюджетные комитеты
Комитеты (по одному в каждой палате) Конгресса, которые контролируют общий процесс рассмотрения бюджета.
Бюджетное управление Конгресса
Составляет альтернативные бюджеты, подготавливаемые Административно-бюджетным управлением президента.
Реформы 1970-х годов: структура Бюджетного управления. Закон о контроле над бюджетом (The Budget and Impoundment Control Act) 1974 года представлял собой типично политическое решение проблем задетого самолюбия и соперничающих юрисдикций, из-за которых предыдущие попытки изменить бюджетный процесс оказались неудачными. Все налоговые комитеты и комитеты по ассигнованиям (и их председатели) остались, но старая структура была дополнена новыми бюджетными комитетами Палаты представителей и Сената. Бюджетные комитеты контролируют общий процесс рассмотрения бюджета при содействии Бюджетного управления Конгресса (Congressional Budget Office). Бюджетное управление Конгресса со штатом более двухсот человек не уступает по своему опыту Административно-бюджетному управлению президента и в состоянии подготовить обоснованные альтернативные бюджеты для Конгресса.
В центре реформ 1974 года находился бюджетный календарный план. Бюджетные комитеты должны подготовить исходную резолюцию по бюджету, которая устанавливает общую сумму доходов и расходов, разбитую на двадцать одну «бюджетную функцию», например, национальную оборону, сельское хозяйство и здравоохранение. К 15 апреля обе палаты приходят к соглашению относительно единой бюджетной резолюции, которой они руководствуются в составлении бюджета в течение лета. К 15 мая комитеты по ассигнованиям начинают работать над тринадцатью законопроектами по ассигнованиям и завершают их к 30 июня. На протяжении всего процесса уровни расходов, определенные решением большинства голосов в бюджетной резолюции, сдерживают давление групп интересов, выступающих за увеличение расходов.
Конгресс ввел этот процесс принятия бюджета в 1975 году, и в течение нескольких первых лет он действовал вполне успешно. Но процесс был нарушен в период администрации Рейгана, когда президент представлял годовые бюджеты с огромными дефицитами. Демократический Конгресс внес коррективы в расходную часть бюджета администрации Рейгана, изменив приоритеты в пользу социальных программ за счет уменьшения расходов на военные нужды. Но он отказался увеличить налоги для сокращения


546
Трудным путем демократии
дефицита без согласования с президентом. Противостояние с президентом создавало для Конгресса серьезные трудности в принятии бюджетной резолюции в соответствии с его собственным календарным планом.
«Грэмм-Радман»
Название закона, принятого Конгрессом в 1985 году, который в своей первоначальной форме ставил целью снижение национального дефицита до установленного уровня каждый год, чтобы в итоге сбалансировать бюджет в 1991 финансовом году. Договоренность о новых реформах и целевом уровне дефицита была достигнута в 1990 году.
Уроки 1980-х годов: Грэмм—Радман. Встревоженные огромными дефицитами в бюджетах Рейгана, разочарованные его отказом повысить налоги и пребывая в отчаянии от своей неспособности сократить дефицит, члены Конгресса были готовы пойти на любые меры. Сенаторы-республиканцы Фил Грэмм (Phil Gramm) из Техаса и Уоррен Радман (Warren Rudman) из Нью-Гэмпшира вместе с демократом Эрнестом Холлингсом (Ernest Hollings) из Южной Каролины выступили с кардинально новым предложением, как прийти к сбалансированному бюджету, поэтапно сокращая дефицит до нуля. Получивший вскоре известность просто как «Грэмм—Радман» (Gramm—Rudman), этот закон 1985 года постановил, что бюджетный дефицит должен ежегодно снижаться до установленного уровня, пока он не будет сбалансирован к 1991 финансовому году. Если в каком-то году запланированная Конгрессом цифра снижения дефицита бюджета не достигалась, закон предусматривал автоматическое сокращение расходной части бюджета по всем позициям.
Оказавшись не в состоянии привести дефицит в соответствие с законом в 1986 и 1987 годах, Конгресс и президент просто изменили закон, подогнав его под дефицит. «Грэмм—Радман» продемонстрировал, что Конгрессу не хватило решимости заставить себя сбалансировать бюджет с помощью упорядоченного плана сокращения дефицита.
Закон об исполнении бюджета
Закон 1990 года, в котором разграничивались обязательные и дискреционные расходы.
Обязательные расходы
В Законе об исполнении бюджета 1990 года расходы, обусловленные предыдущими обязательствами.


Процесс принятия политических решений и бюджет
547
Дискреционные расходы
В Законе об исполнении бюджета 1990 года санкционированные расходы из годовых ассигнований.
Адресные назначения
Льгота, на которую имеет право каждый подпадающий под соответствующий закон человек и которая не может быть отторгнута государством.
Pay-as-you-go
«Уплати из того, что имеешь». В Законе об исполнении бюджета 1990 года требование, согласно которому любое сокращение налогов или расширение какой-либо адресной программы должно быть компенсировано увеличением налога или другими сбережениями.
Реформы 1990-х годов: сбалансированные бюджеты. Когда спад в 1990 году стал угрожать еще одним огромным дефицитом на 1991 финансовый год, Конгресс и президент Буш пришли к соглашению о новом пакете реформ и целевом уровне дефицита в Законе об исполнении бюджета (Budget Enforcement Act — BEA) 1990 года. Вместо установления целевого уровня годового дефицита ВЕА определил два типа расходов: обязательные расходы (mandatory spending) и дискреционные расходы (discretionary spending). Обязательными являются расходы на программы адресной помощи, или адресные назначения (entitlement) (такие, как социальное страхование и пенсии ветеранам), которые предоставляют льготы лицам, официально имеющим на это право, и не могут быть сокращены без изменения закона. Это не относится к дискреционным расходам, которые являются затратами, санкционированными годовыми ассигнованиями, например, затратам на армию. Впервые закон установил ограничение на обязательные расходы, так называемое «уплати из того, что имеешь» (pay- as-you-go) — плату из текущих доходов: любое предложенное расширение какой-либо программы адресной помощи должно быть выполнено за счет сокращения финансирования какой-то другой программы или за счет увеличения налогов12. Подобным образом закон впервые установил «потолок» дискреционных расходов.
Чтобы заставить демократический Конгресс провести Закон об исполнении бюджета, Буш пошел на небольшое увеличение налогов. Хотя всего лишь двумя годами раньше он, дав согласие баллотироваться на пост президента от своей партии, произнес клятву: «Слушайте меня внимательно: никаких новых налогов». В результате республиканцы в Конгрессе, резко выступавшие против по¬


548
Трудным путем демократии
вышения налогов, выразили ему свое возмущение. Повышение налогов действительно могло стоить ему победы на перевыборах в 1992 году. Хотя Буш заплатил дорогую цену за Закон об исполнении бюджета, закон 1990 года все-таки ограничил дискреционные расходы и затормозил не подкрепленные финансами программы адресной помощи и снижения налогов. Соглашение администрации Клинтона с Конгрессом по бюджету на 1993 год, которое было достигнуто с большим трудом, способствовало еще большему прогрессу в сокращении дефицита. Оно сохранило ограничения на дискреционные расходы и оставило без изменения правило «уплати из того, что имеешь», установленное законом 1990 года, а также предусматривало сокращение расходов в сочетании с более высокими налогами, чтобы сократить на 500 млрд долларов дефицит, накопившийся с 1994 по 1998 год. Закон 1993 года оказался даже более действенным, чем предполагалось, и в 1997 году дефицит снизился до 22 млрд долларов13.
Закон о сбалансированном бюджете
Закон 1997 года, предусматривавший достижение сбалансированного бюджета к 2002 году.
Соглашения по бюджету 1990 и 1993 годов, каждое из которых встретило сильное противодействие в Конгрессе, помогли проложить путь историческому Закону о сбалансированном бюджете, о котором президент Клинтон и Конгресс договорились в 1977 году. Он сделал то, что, по мнению большинства обозревателей, выходило за пределы возможностей политики. Он не только сбалансировал бюджет, как было обещано, но фактически привел впервые с 1969 года к превышению доходной части бюджета над расходной, и даже раньше запланированного срока. После того как администрация Клинтона ликвидировала дефицит годовых бюджетов, встал вопрос о том, что делать с бюджетным сальдо. В период президентской кампании 2000 года позиции партий по этому вопросу резко разошлись. Республиканцы выступали за широкое сокращение всех налогов, чтобы вернуть деньги налогоплательщикам (и сохранить дисциплину расходов в федеральном правительстве). Демократы ставили целью удовлетворить социальные потребности, которым ранее не уделялось внимания: провести реформу социального страхования, обеспечить лекарствами население пожилого возраста и обеспечить всеобщее медицинское страхование детей. В своей инаугурационной речи президент Дж.Буш призывал «снизить налоги, дать мощный импульс нашей экономике и вознаградить усилия и предприимчивость работающих


Процесс принятия политических решений и бюджет
549
американцев». Призыв был в русле его философии ограниченного государства и веры в способность богатых капиталистов создать рабочие места. Однако с началом президентства Буша экономика замедлила свое развитие, и бюджет от профицита сдвинулся в сторону дефицита. В общем пакете налоговых реформ Буш предложил налоговые компенсации в размере 300 долларов США отдельным лицам и 600 долларов США семьям для оживления экономики. Начиная с июля 2001 года примерно 131 млн чеков бьш отправлен налогоплательщикам.
Решения о налогах и расходах
Налоговая политика. Налоговая политика призвана обеспечить непрерывное поступление средств. В одном из учебников по основам государственных финансов говорится, что налоговая политика время от времени меняется для достижения одной или более целей, а именно:
• привести все доходы от налоговых и иных поступлений в соответствие с бюджетными ассигнованиями;
• облегчить налоговое бремя для налогоплательщиков;
• способствовать управлению экономикой путем увеличения налогов (тем самым снижая спрос) или их уменьшения (тем самым повышая спрос)14.
Прогрессивное налогообложение
Система налогообложения, при которой богатые платят пропорционально ббльшие налоги, чем бедные; используется государствами для утверждения экономического равенства путем перераспределения богатства.
В 1986 году Конгресс принял один из самых радикальных законов в истории налоговых реформ. Новая политическая линия заключалась в требовании большего объема налоговых поступлений за счет упразднения многих вычетов из налогов корпораций и богатых граждан. Упраздняя многие категории налогообложения, новая налоговая политика приближалась к идее налога, взимаемого по единой ставке, — такого, который требует, чтобы все платили одинаково. Налог по единой ставке привлекает своей простотой, но он нарушает принцип прогрессивного налогообложения (progressive taxation), по которому богатые платят пропорционально ббльшие налоги, чем малоимущие. Государства могут обращаться к прогрессивному налогообложению для утверждения экономического равенства через перераспределение богатства.


550
Трудным путем демократии
После налоговой реформы 1986 года осталось только две процентных ставки налога — 15 и 28%. В 1990 году Буш был вынужден нарушить свою клятву «никаких новых налогов», установив третью ставку — 31%. Клинтон создал четвертый уровень — 40%, продвинувшись к более прогрессивной структуре налогообложения.
Вскоре после своих выборов Джордж Буш заставил Конгресс провести комплексное сокращение налогов на 1,35 трлн долларов. Закон создал новую категорию налогообложения, по которой налоговая ставка составила 10%, распространявшуюся на некоторых людей с более низкими доходами, чей подоходный налог до тех пор составлял 15%, и сократил существующие ставки на будущие годы до 25%, 28%, 33% и 35%. Так как сокращение должно осуществляться поэтапно на протяжении длительного срока, полный результат этих изменений будет ощутим только после 2006 года. Однако сокращение налоговых ставок привело к немедленному сокращению государственных налоговых поступлений, которые необходимо было привести в соответствие с расходами, начиная с бюджета 2002 года. Изменения в экономике также могут сильно влиять на налоговые поступления. Государство облагает налогом доход от продаж недвижимости и ценных бумаг (налог на доход от прироста капитала). Так как в 2002 году на фондовых рынках наблюдался упадок, уменьшились доходы от прироста капитала, подлежащие налогообложению. Государственные поступления из этого источника стали резко падать, что усилило бюджетный дефицит15.
Можете ли вы объяснить, почему...
некоторые утверждают, что единая ставка налога несправедлива?
Политика расходов. Национальное правительство тратит около 2 трлн долларов каждый год. Куда идут эти деньги? Чтобы разобраться с текущими расходами, полезно посмотреть, как менялись расходы на протяжении некоторого промежутка времени, как это показано на рис. 14.3. Влияние Второй мировой войны понятно. Расходы на национальную оборону резко возросли после 1940 года, достигли своего пика в 90% бюджета в 1945 году и упали почти до 30% в мирное время. Доля расходов, выделяемая на оборону, возросла опять в начале 1950-х годов, отражая расходы на перевооружение вооруженных сил во время «холодной войны» с Советским Союзом. Впоследствии часть бюджета, отводимая на оборону, постоянно уменьшалась (за исключением подъема в период войны во Вьетнаме в конце 1960-х годов). Эта тенденция


Процесс принятия политических решенип и бюджет
551
Рис. 14.3. Распределение расходов национального бюджета по годам
На диаграмме представлено распределение годового бюджета по четырем главным категориям расходов за период времени с 1940 по 2002 год. Во время Второй мировой войны расходы на оборону составили 80% национального бюджета. В период «холодной войны» в 1950-х годах на оборону еще раз потребовалась большая часть национальных расходов. С тех пор доля военных расходов в бюджете снизилась, в то время как выплаты отдельным лицам (по большей части в форме льгот по социальному страхованию) значительно увеличились. Кроме того, как показывает диаграмма, с 1970-х годов значительно увеличилась часть бюджета, расходуемая на обслуживание национального долга.
Источник: Executive Office of the President, Budget of the United States Government, Fiscal Year 2001: Historical tables. Washington, D.C. : U.S. Government Printing Office, 2001. P. 103-109.
получила обратное движение при администрации Картера в 1970-х годах и сделала резкий скачок вверх во время президентства Рейгана. Расходы на оборону значительно снизились при Буше-стар- шем и продолжали снижаться при Клинтоне. В результате событий 11 сентября, однако, Джордж У. Буш увеличил расходную часть бюджета на военные нужды на 22% по сравнению с 2001 финансовым годом.
До 1971 года на выплаты государства отдельным лицам (чеки социального страхования) систематически выделялась меньшая часть бюджета, чем на национальную оборону. Но с этого времени


552
Трудным путем демократии
Политика в меняющейся Америке
14.1. Час расплаты системы социального страхования
С помощью программы социального страхования федеральное правительство выплачивает льготы работникам, достигшим пенсионного возраста. Средства на эту программу поступают из налогов, полученных от работников и их работодателей. Когда программа только начиналась, лиц, уплачивающих на нее налоги, было много, а получателей выплат — мало. Программа, таким образом, могла обеспечить относительно большие выплаты при низких ставках налогов. В 1937 году, например, налоговая ставка составляла 1%, и налоги по социальному страхованию, поступавшие от девяти работников, поддерживали одного пенсионера. По мере развития программы и по мере того, как увеличивалось число людей, вышедших на пенсию или утративших трудоспособность, соот- ношение работающих и полу-
чающих выплаты снизилось. В 1999 году через систему социального обеспечения было выплачено льгот на сумму 386 млрд долларов почти 45 млн людей и собрано налоговых поступлений от 152 млн, т.е. процентное соотношение работающих к получателям льгот составляет немногим более трех к одному. К 2003 году это соотношение снизится до двух к одному. Чтобы свести к минимуму последствия старения населения и надвигающегося выхода на пенсию поколения, появившегося на свет в период послевоенного бума рождаемости, правительство ежегодно взимало намного больше налогов, чем требовалось для выплаты льгот. Излишек был положен на счет трастового фонда. К 2012 году или около того льготы превысят поступления, и Управление социального страхования будет вы- нуждено обратиться к трастово-
выплаты отдельным гражданам занимают большую часть национального бюджета и продолжают увеличиваться. Выплаты нетто- процента также значительно выросли за годы бюджетного дефицита. Необходимость расходов на национальную оборону, индивидуальные выплаты и процент по национальному долгу значительно уменьшили все прочие государственные ассигнования.
Национальные расходы увеличились с примерно 15% валового внутреннего продукта вскоре после Второй мировой войны до более 20%, оставаясь на этом уровне на протяжении многих лет за счет растущего дефицита национального бюджета. Существует два основных объяснения этому неуклонному росту в государственных расходах: бюрократическое и политическое.


Процесс принятия политических решении и бюджет
553
му фонду для покрытия разницы, чтобы обеспечивать ежемесячные выплаты. В связи с легко предсказуемым скорым банкротством системы и демократы и республиканцы ломают голову над четырьмя вариантами действий: поднять налоги, сократить льготные выплаты, увеличить пенсионный возраст или разрешить инвестирование средств социального страхования, например, на фондовой
бирже. В 1990-х годах последний вариант для многих выглядел особенно привлекательным, но падение рынка в новом тысячелетии показало всю рискованность этой стратегии.
Источник: The 2001 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Disability Insurance Trust Funds. March 19. 2001.
<www.ssa.gov/OACT/TR/TRO1 >
Формирование бюджета по принципу наращивания
Метод составления бюджета, при котором к ассигнованиям, выделенным в бюджете предшествующего года, добавляются новые.
Бюрократическое объяснение увеличения расходов связано с формированием бюджета по принципу наращивания (incremental budgeting). Составляя запросы на фонды на следующий год, бюрократы обычно просят ту сумму, которую они получили в текущем году, плюс дополнительные суммы для финансирования новых проектов. Так как Конгресс уже одобрил бюджет агентства на текущий год, он все внимание обращает не на эту самую большую часть


554
Трудным путем демократии
нового бюджета, а на дополнительные суммы, запрашиваемые на следующий год. В результате очень мало учреждений когда-либо сокращали свой бюджет, и расходы постоянно возрастают.
Составление бюджета по принципу наращивания стимулирует непрерывное увеличение его расходной части. Как только создается новое агентство, оно привлекает клиентов, которые помогают его существованию и поддерживают его запросы на получение дополнительных фондов для расширения год за годом его деятельности. Так как составление бюджета — двухступенчатый процесс, агентствам, которым санкционирующие комитеты урезают фонды, иногда удается (при помощи групп интересов, составляющих их клиентуру) восстановить фонды в комитетах по ассигнованию, если не в Палате представителей, то, возможно, в Сенате. Таким образом, метод составления бюджета путем наращивания и специфика бюджетного процесса в Конгрессе создают идеальные условия для плюралистической политики.
Неподконтрольные категории расходов
Выплаты, которые государство обязано осуществлять по закону.
Определенные государственные программы эффективно защищены от сокращений бюджета, поскольку они закреплены законом и свято почитаются политиками. Например, законодательство в области социального страхования гарантирует определенные льготы участникам программы при выходе на пенсию. «Медикэр» и льготы ветеранам также дают гражданам право на определенные выплаты. Так как эти выплаты должны производиться в соответствии с существующим законом, они не подлежат изменению Конгрессом и в этом смысле представляют собой неподконтрольные ассигнования (uncontrollable outlay). В бюджете администрации Буша на 2003 финансовый год около двух третей всех бюджетных ассигнований были неподконтрольными или относительно неподконтрольными — это в основном индивидуальные выплаты по линии социального страхования, «Медикэр», программы государственной помощи; процент по национальному долгу; программа поддержки цен на продукцию фермерских хозяйств. Около половины оставшихся средств пошло на оборону, примерно 19% осталось на дискреционные расходы. Конечно, Конгресс мог изменить законы, чтобы упразднить выплаты по адресным программам. Но политики выступают против широкомасштабных сокращений.
Какие сокращения расходов были бы приемлемы или даже популярны у народа? Говоря очень обобщенно, избиратели приветствуют сокращение государственных выплат, но они склонны


Процесс принятия политических решений и бюджет
555
одобрять сохранение «государственных программ, которые помогают нуждающимся и направлены на решение важных националь- ных проблем»16. Конгресс, стремящийся избежать бюджетного дефицита, сталкивается с тем, что население приветствует даже большее финансирование программ, чем то, за которое выступает большинство законодателей17. Кроме того, расходы на наиболее дорогие из этих программ — социальное обеспечение и «Медикэр» — не подлежат изменению, являются неподконтрольными.
Данные «Избиратели» в программе CROSSTABS содержат ответы на вопросы об увеличении или уменьшении государственных расходов в нескольких различных областях. Проанализируйте ответы в соответствии с «Персональными чертами» избирателей, чтобы увидеть, кто какие программы поддерживает.
Социальное страхование
Страхование, обеспечивающее экономическую помощь лицам, столкнувшимся с безработицей, потерей трудоспособности и старостью. Источником его финансирования являются налоги, взимаемые с работодателей и работающих по найму.
Социальное страхование. Это страхование, которое обеспечивает экономическую помощь людям, столкнувшимся с безработицей, потерей трудоспособности или старостью; она финансируется за счет налогов, взимаемых с работников и работодателей. Вначале льготы по социальному обеспечению распространялись только на престарелых, безработных и овдовевших, большинство которых составили вдовы с детьми на иждивении. В настоящее время по социальному страхованию (social security) также предоставляется медицинская помощь престарелым и дополнительные выплаты инвалидам.
Налоги по социальному страхованию, собираемые сегодня, покрывают льготы сегодняшних пенсионеров. Таким образом, социальное страхование не есть форма сбережений, это система «уплати из того, что имеешь». Сегодняшние работники поддерживают сегодняшних пожилых людей. По этой причине программе социального страхования скоро надлежит пройти проверку на платежеспособность (см. «Политика в меняющейся Америке» 14.1). Когда поколение, появившееся на свет в период послевоенного бума рождаемости, уйдет на пенсию, начиная примерно с 2010 года перед политиками неизбежно возникнет дилемма: снижать ли льготы и тем самым вызвать гнев пенсионеров или поднимать налоги


556
Трудным путем демократии
и тем самым вызвать гнев налогоплательщиков. Как группа старшее поколение американцев пользуется огромной политической властью. Люди пенсионного или предпенсионного возраста составляют почти 30% потенциального электората, и среди участвующих в голосовании число американцев старшего возраста почти в два разе превышает число молодых американцев18.
Закон о социальном страховании
Закон обеспечил социальное страхование и является основой современного социального обеспечения в Америке.
«Медикэр»
Программа медицинского страхования всех граждан старше 65 лет.
«Медикэйд»
Большая программа оказания медицинской помощи и госпитализации нуждающимся в этом.
«Медикэр». 30 июля 1965 года президент Джонсон подписал законопроект, по которому предоставлялись определенные льготы в области здравоохранения пожилым и бедным. В Закон о социальном страховании (Social Security Act) были внесены поправки для того, чтобы предоставить «Медикэр», медицинское обслуживание для всех граждан в возрасте 65 лет и выше. Опасаясь могущественного влияния Американской медицинской ассоциации, которая в то время выступала против любой формы медицинской помощи, предоставляемой государством, демократы ограничились обязательным планом по страхованию и госпитализации престарелых (сегодня он известен под названием Часть «А» «Медикэр»), В дополнение законопроект содержал альтернативный план республиканцев, который требовал добровольного, субсидируемого государством страхования для покрытия оплаты труда врачей (сегодня он известен под названием Часть «Б» «Медикэр»), Третья программа, которая была добавлена годом позже, называется «Медикэйд»; она обеспечивает медицинскую помощь неимущим, осуществляемую в рамках программ штатов по здравоохранению при содействии федеральных властей. «Медикэйд» (Medicaid) — большая программа медицинской помощи и госпитализации для неимущих: если ты очень беден, ты подпадаешь под действие программы.
Стоимость услуг «Медикэр» продолжает расти, опережая рост прожиточного минимума. В 1985 году государство приняло новою систему оплаты, по которой больницам выплачивается фик¬


Процесс принятия политических решений и бюджет
557
сированная сумма на основании диагноза пациента. Если пребывание пациента в больнице превышает положенную по разнарядке сумму, разницу оплачивает больница. Однако если больница на лечение пациента затратила сумму, меньшую, чем фиксированная плата, она получает прибыль. Эта система стоимостного содержания стимулирует больницы выписывать пациентов раньше, в некоторых случая, возможно, еще до того, как они полностью вылечились.
Резюме
Государство пытается разрешить проблемы, используя разные подходы. Что-то его политика запрещает, что-то защищает, чему- то способствует и что-то обеспечивает. Выбранный подход может в значительной степени повлиять на процесс выработки и реализации политики.
Хотя этот процесс может протекать по-разному, мы полагаем, что он состоит их четырех стадий. Первая стадия — составление повестки дня. На этой стадии определяются проблемы, требующие внимания государства. Как только люди в правительстве чувствуют, что они должны что-то делать для решения проблемы, предпринимается попытка сформулировать политику. В ней участвуют все три ветви государственной власти. Как только политические решения сформулированы и одобрены, они должны быть претворены в жизнь определенными административными подразделениями государства. Наконец, когда политические решения реализуются, их требуется оценить. Осуществление политики и оценка выполнения программы влияют на составление повестки, так как на этих стадиях становятся очевидными все недостатки программы. Таким образом, процесс действительно представляет собой цикл, конец которого часто означает начало нового раунда принятия и реализации политических решений.
Этот процесс во многих областях политики можно рассматривать как непрерывный процесс взаимодействия внутрипроблем- ных сетей, состоящих из акторов в правительстве и вне его. Каждая сеть обеспечивает связь, обмен информацией и идеями относительно определенной области политики. С появлением новых проблем в сети легко формируются и также быстро распадаются лоббирующие коалиции. Поскольку проблемы публичной политики становятся все сложнее, проблемные сети высоко ценят экспертные знания.
До 1921 года Конгресс сам составлял бюджет, а затем возложил эту ответственность на президента. Позднее Конгресс перестроил


558
Трудным путем демократии
процедуру подготовки бюджета бюджетными комитетами Палаты представителей и Сената. Новая процедура оправдывала себя до тех пор, пока Конгресс не столкнулся в 1980-х годах с огромными бюджетными дефицитами. Поскольку очень большая часть бюджета расходовалась на военные нужды и обязательные индивидуальные выплаты, сбалансировать бюджет за счет сокращения оставшейся части — в основном расходов на безадресные внутренние программы — считалось невозможным. Не желая брать на себя ответственность за повышение налогов, Конгресс в 1985 году провел Закон Грэмма—Радмана по сокращению дефицита бюджета. Проблема дефицита оказалась, однако, настолько трудной, что Конгрессу пришлось в 1987 году внести поправку в закон, которая продлевала срок устранения дефицита до 1993 года, и бюджет так и не был сбалансирован. Когда республиканцы в 1995 году получили контроль над Конгрессом, они отказались от неформальной политики увеличения бюджета при его составлении и значительно сократили расходы на дискреционные программы.
Когда Буш-старший баллотировался на пост президента в 1988 году, он пообещал, что не будет вводить «никаких новых налогов». Однако ему пришлось признать необходимость увеличения поступлений в бюджет для сокращения дефицита, и он был вынужден принять Закон об исполнении бюджета 1990 года, который поднял подоходный налог. Этот закон изменил процедуру принятия бюджета и способствовал достижению целей Закона Грэмма— Радмана. В 1993 году президент Клинтон с минимальным перевесом голосов получил одобрение Конгресса на введение четвертой категории налогообложения с налоговой ставкой в 40%. Увеличение налоговых поступлений и ограничение расходов позволило снизить дефицит. Опираясь на рост экономики, Клинтон в 1997 году изменил систему налогообложения и расходования бюджета. Это позволило добиться профицита бюджета в 1988 финансовом году — в первый раз с 1969 года. Бюджетный профицит исчез в 2002 финансовом году, после того как президент Джордж У. Буш сократил налоги и увеличил расходы на борьбу с терроризмом.
Часто разногласия в публичной политике являются проявлением разногласий по поводу ценностей. Некоторые из самых старых и самых дорогостоящих решений внутренней политики, такие, как социальное страхование и программа «Медикэр», предполагают выбор между свободой и равенством. Постепенно программы помощи престарелым и неимущим стали адресными. Эти государственные программы снизили количество неимущих в некоторых категориях населения, особенно в категории престарелых. Однако существует серьезная обеспокоенность относительно того, как


Процесс принятия политических решений и бюджет
559
долго еще сохранится их экономическая состоятельность, по- скольку население Америки стареет.
Ресурсы Всемирной паутины
The Heritage Foundation. Домашняя страничка Фонда «Наследие» — «мозгового центра» публичной политики консервативного направления. Дополнительно к информации о «десяти самых главных событиях недели» посетители могут получить доступ к банку данных фонда по вакансиям в сфере публичной политики, к последним новостям о текущих событиях (таких, как, например, налоговая реформа), к различным публикациям фонда, включая текущие и прошлые номера журнала Policy Journal of American
Citizenship.
<www.heritage.org>
Progressive Policy Institute. Это домашняя страничка Института прогрессивной политики Совета Движения новых демократов (The Progressive Policy Institute of the Democratic Leadership Council). Кроме информации по истории и идеологии этой организации, посетителям доступны ее библиотека, статьи в прессе, освещающие деятельность Совета ДНД, а также текущий и прошлые номера издаваемого институтом журнала The New Democrat, ведущего журнала Движения новых демократов.
<www.ppionline.org>
Federal Reserve Board. Кроме объяснения структуры и функций Совета управляющих Федеральной резервной системы, этот сайт содержит знаменитую «Beige Book», которая предлагает отчет о состоянии экономики страны, составляемый восемь раз в год. Это легко читаемый краткий обзор бизнеса, производства и коммерческой деятельности в каждом из двенадцати региональных банков Федеральной резервной системы.
<www.federalreserve.gov>
Office of Management and Budget. Предоставляет доступ к последним версиям федерального бюджета. На сайте приведены количественные данные, а также графические материалы и тексты. <www.whitehouse.gov/omb>
The Social Security Administration Home Page. Все, что вы всегда хотели знать о социальном страховании, но боялись спросить. <www.ssa.gov>


560
Трудным путем демократии
The General Accounting Office. Управление общей бухгалтерской отчетности — контрольный орган Конгресса, в чьи обязанности входит изучение всех вопросов, имеющих отношение к получению и расходованию государственных средств. Этот сайт излагает историю ведомства и обеспечивает доступ к отчетам и свидетельским показаниям, к решениям и мнениям главы ведомства, генерального ревизора, а также к материалам по политике ведомства. <www.gao.gov>
Bureau of the Census (Бюро переписи) предоставляет последние сведения по учету населения США, а также текущие экономические показатели. Доступ к пресс-релизам Бюро возможен в разделе «newsroom». Можно посмотреть также Statistical Abstract of the United States.
<www.census.gov>


ПРИМЕЧАНИЯ
Глава 1
1 Хронология событий приводится по: Madigan С.М. September 11, 2001: When Evil Struck America // Chicago Tribune. 2001. 16 September. Sec. 2.
2 Risen J., Englebeig S. Signs of Changes in Terror Goals Went Unheeded // New York Times. 2001. 14 October. P. 1.
3 Lipton E. Hard to Figure: A Difference in the Numbers // New York Times. 2001. 25 October. P. Bl.
4Sciolino E. Who Hates the U.S.? Who Loves It? // New York Times. 2001. 9 September. Sec. 4. P. 1.
5 	Center for Political Studies of the Institute for Social Research. American National Election Study. Ann Arbor: University of Michigan, 1996.
6Biersteker T., Weber C. (eds.) State Sovereignty as Social Construct. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. P. 12. Об определении суверенитета на национальном уровне см.: Crick В. Sovereignty // International Encyclopedia of the Social Sciences. New York: Macmillan and the Free Press, 1968. Vol. 15. P. 77. В той же энциклопедии Д.Аптер (Government. Vol. 6. P. 215) связывает суверенитет с «национальной автономной общностью».
7 Miller J. Sovereignty Isn’t So Sacred Anymore // New York Times. 1999. 18 April. Sec. 4. P. 4.
8 Crossette B. Parsing Degrees of Atrocity Within the Logic of Law // New York Times. 2000. 8 July. P. A15; Myers S.L. U.S. Signs Treaty for World Court to Try Atrocities // New York Times. 2001. January 2001. P. 1.
9 Madigan C.M., McMahon C. A Slow, Painful Quest for Justice // Chicago Tribune.
1999. 7 September. P. 1, 8.
10 Hundley T. Europe Seeks to Convert U.S. on Death Penalty // Chicago Tribune.
2000. 26 June. P. 1; Muwakkil S. The Capital of Capital Punishment // Chicago Tribune. 1999. 12 July. P. 18.
11 Конституция Союза Советских Социалистических Республик 1977 года. Статья 11. Текст конституции можно найти на сайте http://constitution.garant.ru/
12 Marx К., Engels F. Critique of the Gotha Programme. New York: International Publishers, 1938. P. 10. Работа написана в 1875 г., но впервые опубликована в 1891 г.


562
Трудным путем демократии
13 	Смотри аргументы в: Gutman A. Liberal Equality. Cambridge: Cambridge University Press, 1980. P. 9—10.
14Cm.: Schaar J.H. Equality of Opportunity and Beyond // Equality, NOMOS IX / Eds. J.R.Pennock, J.W.Chapman. New York: Atherton Press, 1967. P. 228-249.
15 Meddis S.V. Crime’s No Worse, but USA’s Fear Grows // USA Today (International Edition). 1993. 28 October. P. 1. См. также: Skogan W.G. Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in American Neighborhoods. New York: Free Press, 1990. Chap. 2.
16 Cm.: Friedman M. Capitalism and Freedom. Chicago: University of Chicago Press, 1962.
17 В более ранних изданиях этой книги категория коммунитарной идеологии была обозначена термином «популистская». Мы решили отказаться от этого термина в настоящем издании по двум причинам. Во-первых, мы полагаем, что определение «коммунитарная» лучше описывает суть этой идеологии. Во- вторых, мы осознаем, что термин «популистская» все чаще используется для обозначения политического стиля таких кандидатов в президенты, как Пэт Бьюкенен и Ральф Нэйдер. В этом смысле — популист это тот, кто апеллирует к эмоциям масс, направленным против политиков, находящихся во власти. Учитывая неоднозначность термина «популистская», мы решили заменить его другим, менее расхожим и, соответственно, менее нагруженным различными смысловыми оттенками, термином «коммунитарная». О дискуссии по поводу определений термина см.: Kazin М. The Populist Persuasion: An American History. New York: Basic Books, 1995.
18 Коммунитарное движение было основано группой специалистов по этике и социологов, которые собрались в Вашингтоне, округ Колумбия, в 1990 г. по инициативе социолога Амитаи Этциони и специалиста по теории политики Уильяма Галстона для обсуждения упадка морали и ценностей в Соединенных Штатах. Этциони стал рупором движения. См.: Etzioni A. Rights and the Common Good: The Communitarian Perspective. New York: St. Martin’s Press, 1995. P. iii-iv. Следует проводить различие между политическим движением коммунитариев и коммунитарным течением в политической философии, которое ассоциируется с именами таких его теоретиков, как Аласдейр Макин- тайр, Михаэль Затдель, Чарльз Тейлор, творивших в конце 1970-х — начале 1980-х годов. По сути, теоретики коммунитаризма критиковали либерализм, который подчеркивал ценность свободы и индивидуальности, за его чрезмерную приверженность индивидуализму. Их основной упрек сводился к тому, что либерализм умаляет ценности общинной жизни. См.: Buchanan А.Е. Assessing the Communitarian Critique of Liberalism // Ethics, 99. 1989. July. P. 852— 882; Neal P., Paris D. Liberalism and the Communitarian Critique: A Guide for the Perplexed // Canadian Journal of Political Science. 1990. September. Vol. 23. P. 419—439. Коммунитарные философы подвергали критике либерализм по вопросу о неприкосновенности гражданских свобод. В нашей аналитической модели проблемы такого рода связаны с поиском должного баланса между свободой и порядком. Но расхождения между теоретиками коммунитаризма и либерализма уменьшаются по проблемам, в основе которых лежит равенство свободы и равенства. См.: Lund W.R. Communitarian Politics and the Problem of


Примечания
563
Equality// Political Research Quarterly. 1993. September. Vol. 46. P. 577-600. Другая точка зрения представлена в: Hekman S. The Embodiment of the Subject: Feminism and the Communitarian Critique of Liberalism // Journal of Politics. 1992. Vol. 54. November. P. 1098-1119.
19 Etzioni A. Rights and the Common Good. P. iv; Etzioni A. Communitarian Solu- tions/What Communitarians Think // The Journal of State Government. Vol. 65. January — March. P. 9—11. Критический обзор коммунитарной программы представлен в: Creedon J. Communitarian Manifesto // Utne Reader. 1992. July — August. P. 38-40.
20 Etzioni A. Communitarian Solutions/What Communitarians Think. P. 10. См. также: Thurow L. Communitarian vs. Individualistic Capitalism // Etzioni A. Rights and the Common Good. P. 277—282. Однако обратите внимание, что роль государства в решении проблем социального и экономического неравенства в трудах коммунитариев проработана гораздо меньше, чем его роль в поддержании порядка. В том же сборнике в статье Дэвцда Осборна (Osborne D. Beyond Left and Right: A New Political Paradigm. P. 283-290) роль государства сводится в основном к гарантии индивидуальных льгот.
21 Etzioni A. Rights and the Common Good. P. 17.
22Janda K. What’s in a Name? Party Labels Across the World // The CONTA Conference: Proceedings of the Conference of Conceptual and Terminological Analysis of the Social Sciences / Ed. F.W.Riggs. Frankftirt: Indeks Verlage, 1982. P. 46-62.
23 Cm.: Stimson J.A., MacKuen M.B., Erikson R.S. Dynamic Representation // American Political Science Review. 1995. Vol. 89. September. P. 543—565.
24Cm.: Macpherson C.B. The Real World of Democracy. New York: Oxford University Press, 1975. P. 58-59.
25 Cronin T.E. Direct Democracy. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989. P. 47.
26 Citrin J. Who’s the Boss? Direct Democracy and Popular Control of Government // Broken Contract? / Ed. S.C.Craig. Boulder, Colo.: Westview, 1996. P. 271.
27 Grossman L.K. The Electronic Republic. New York: Viking, 1995.
28 Conway M.M. Political Participation in the United States. 2d ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1991. P. 44.
29 Page B.I., Shapiro R.Y. The Rational Public. Chicago: University of Chicago Press, 1992. P. 387.
30 Cm.: Dahl R.A. Dilemmas of Pluralist Democracy. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1982. P. 5.
31 Berry J.M. The New Liberalism. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1999.
32 Putnam R.D. Bowling Alone. New York: Simon and Schuster, 2000.
33 Классическим изложением теории элит может служить работа: Wright Müls С. The Power Elite. New York: Oxford University Press, 1956.
34 Cm.: Dahl R.A. Who Governs? New Haven, Conn.: Yale University Press, 1961. См. также: Stone C.H. Regime Politics. Lawrence: University of Kansas Press, 1989;


564
Трудным путем демократии
Heinz J.P., Laumann Е.О., Nelson R.L., Salisbury R.H. The Hollow Core. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993.
35Bachrach P., Baratz M.S. Two Faces of Power//American Political Science Review. 1962. Vol. 56. December. P. 947—952; Gaventa J. Power and Powerlessness. Urbana: University of Illinois Press, 1980.
36См., например: Clawson D., Neustatdl A., Scott D. Money Talks. New York: Basic Books, 1992.
37Schlozman K.L., Tierney J.T. Organized Interests and American Politics. New York: Harper & Row, 1986.
38 Lijphart A. Democracies. New Haven: Yale University Press, 1984.
39 Africa Demos. 1996. Vol. 3. No 5. P. 1, 27; Bratton M., Walle N., van de. Popular Protest and Political Reform in Africa // Comparative Politics. 1992. Vol. 24. July. P. 419-442.
40 Schattschneider E.E. The Semi-Sovereign People. New York: Holt, Rinehart & Winston, 1960. P. 35.
Глава 2
1 Tribe L.H. And the Winner Is... // New York Times. 1999.12 February. P. A27.
2 Gallup Organization // Gallup Poll Monthly. 1992. June. P. 2-3.
3 Morison S.E. Oxford History of the American People. New York: Oxford University Press, 1965. P. 172.
4Plamentz J. (rev. ed. by M.E.Plamentz and R.Wokler). Man and Society. New York: Longman, 1992. Vol. 1: From the Middle Ages to Locke. P. 216-218.
5 По данным Министерства обороны США: Selected Manpower Statistics, FY 1982. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1983. Table 2-30. P. 130; U.S. Bureau of the Census. 1985 Statistical Abstract of the United States. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985. Tables 1, 2. P. 6.
6 Keenan J.T. The Constitution of the United States. Homewood, 111.: Dow-Jones- Irwin, 1975.
7Szatmary D.P. Shays’ Rebellion: The Making of an Agrarian Insurrection. Amherst: University of Massachusetts Press, 1980. P. 82-102.
8 Jackson R.H. The Struggle for Judicial Supremacy. New York: Alfred A. Knopf, 1941. P. 8.
9 McDonald F. Novus Ordo Seculorum: The Intellectual Origins of the Constitution. Lawrence: University Press of Kansas, 1985. P. 205-209.
10 Lutz D.S. The Preamble to the Constitution of the United States // This Constitution. 1983. No 1. P. 23-30.
11 Neustadt R.E. Presidential Power: The Politics of Leadership. New York: Wiley, 1960. P. 33.
12Goldwin R.A. Letter to the Editor // Wall Street Journal. 1993. 30 August. P. All.


Примечания
565
13 The Complete Anti-Federalist. 7 vols / Ed. H.J.Storing. Chicago: University of Chicago Press, 1981.
14Tocqueville A., de. Democracy in America, 1835—1839. Reprint / Ed. J.P.Mayer, M.Lemer. New York: Harper & Row, 1966. P. 102.
15 	Waltman J.L. Political Origins of the U.S. Income Tax. Jackson: University Press of Mississippi, 1985. P. 10.
Глава 3
1 Bush V. Gore, 531 U.S. 98. 2000 (per curiam).
2 Elazar D.J. Opening the Third Century of American Federalism: Issues and Prospects // Annals of the American Academy of Political and Social Sciences. 1990. Vol. 509. May. P. 14.
3 Stewart W.H. Concepts of Federalism. Lanham, Md.: University Press of America, 1984.
4 Corwin E. The Passing of Dual Federalism // 36 University of Virginia Law Review. 1950. Vol. 4.
5Cm.: Elazar D.J. The American Partnership. Chicago: University of Chicago Press, 1962; Grodzins M. The American System. Chicago: Rand McNally, 1966.
6 Derthick M. The Enduring Features of American Federalism // The Brookings Review. 1989. Summer. P. 35.
7 United States v. Morrison, 120 S. Ct. 1740. 2000.
8 Seminole Tribe of Florida v. Florida, 116 S. Ct. 1114. 1996.
9 Printz v. United States, 521 U.S. 98. 1997.
10 President Signs Off on Wilson Bridge Funds // Washington Times. P. C4.
11 McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316. 1819.
12 Patterson J.T. The New Deal and the States: Federalism in Transition. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1969.
13 Reagan R. Statement on Signing Executive Order Establishing the Presidential Advisory Committee on Federalism. 1981 Pub. Papers 341, 8 April 1981.
14Alden v. Maine (98-436), Florida v. College Savings Bank (98-531), and College Savings Bank v. Florida (98-149).
15 Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism: The Growth of National Power. New York: Praeger, 1992. Ch. 4.
16 Smith V.K. Making Medicaid Better: Options to allow States to continue to participate and to bring the program up to date in today’s health care marketplace. Документ подготовлен для National Governor’s Association. 15 March 2002. Доступен на <http://www.nga.org/cda/files/MAKINGMEDICAIDBETTER.pdf>.
17 Unfunded Federal Mandates // Congressional Digest. 1995. March. P. 68.
18 U.S. Bureau of the Census // Statistical Abstract of the United States: 1993. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1993. Table 466. P. 291.


566
Трудным путем демократии
19 Rivlin A. Reviving the American Dream: The Economy, the States, and the Federal Government. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1992.
20 Pagano M.A., O’M. Bowman A. The State of American Federalism, 1992—93 // Publius 23. 1992. Summer. P. 1-22.
Глава 4
1 Associated Press. Execution by Taliban: Crushed Under Wall // New York Times. 1999. January. P. A4.
2 Crossette B. Taliban Seem to Be Making Good on Opium Ban, U.S. Says // New York Times. 2001. 7 February. P. A3.
3 Sharkey J. Word for Word / www.taliban.com; Allah Is Good. Technology Is Bad. Visit Our Web Site. 1998. 25 October. P. 9, 10-25.
4 Хотя Верховный суд Джорджии постановил в 2001 году, что приведение в исполнение смертного приговора с помощью электрического тока является жестоким и необычным наказанием, его решение не отвергало смертную казнь как таковую. См.: Glanton D. Court Ends Georgia’s Electric Chair // Chicago Tribune. 2001. 5 October. P. 15.
5 Gallup Organization. Slim Majority of Americans Think Death Penalty Applied Fairly in This Country // Gallup Poll Releases. 2000. June 30.
6 Weaver W., Jr. Death Penalty a Three Hundred—Year Issue in America // New York Times. 1976. 3 July.
7 Furman v. Georgia, 408 U.S. 238. 1972.
8 Gregg v. Georgia, 248 U.S. 153. 1976.
9 Snell T.L. Bureau of Justice Statistics Bulletin: Capital Punishment 2000. Washington, D.C.: Office of Justice Programs, U.S. Department of Justice, 2001. P. 11- 12. Обновленная 21 февраля 2002 года версия доступна на <www.ojp.usdoj.gov/ bjs/pub/pdf/cpOO .pdf>.
10 Lane С. Court Made Dramatic Shifts in Law // Washington Post. 2002. 30 June. Vol. 30. P. A6.
11 Cm.: Sigel R.S. (ed.). Political Learning in Adulthood: A Sourcebook of Theory and Research. Chicago: University of Chicago Press, 1989.
12 Times Mirror Center for the People and the Press. The New Political Landscape. Washington, D.C., 1994. P. 144; The Pew Center for the People and the Press. News Release. 1996. 29 February. P. 28.
13 Формулировка этого вопроса подверглась критике в: Alvarez RM., Brehm J. When Core Beliefs Collide: Conflict, Complexity, or Just Plain Confusion? (заранее подготовленный доклад для собрания). Washington, D.C. 1993. September. P. 9. Они утверждают, что использование словосочетания «личное усмотрение» (которое они относят к базовым ценностям) мгновенно вызывает психологическую реакцию или ощущение лишения свободы. Но именно эта базовая ценность привлекает наше внимание в данном анализе. Алварес и Врем предпочитают вместо этого одного вопроса набор из шести вопросов об абортах, который был исполь¬


Примечания
567
зован в опросе General Social Survey. Эти шесть вопросов также использовались в работе: Cook L.A., Jelen T.G., Wilcox С. Between Two Absolutes: Public Opinion and the Politics of Abortion. Boulder, Colo.: Westview Press, 1992. Тем, кого интересует прежде всего анализ различных установок по вопросу об абортах, возможно, следует обратиться к данным опроса General Social Survey.
14 Хотя некоторые рассматривают политику в отношении абортов как политику «одной проблемы», проблема имеет более широкое политическое значение. В книге, посвященной этому предмету, приведенной в примечании 12, отмечается, что, «хотя жизнь в эмбриональном состоянии занимает большое место в дискуссии об абортах, дело не только в этом». Они утверждают, что политика в отношении абортов тесно связана с альтернативной сексуальной ориентацией и традиционными ролями женщины в доме, т.е. с вопросами, которые относятся к «социальному порядку». См.: Cook L.A., Jelen T.G., Wilcox С. Between Two Absolutes. P. 8—9.
15 Ibid. P. 50.
16 Увеличение богатства в индустриальных обществах может заместить клас- совый конфликт конфликтом ценностей, но этого может также и не произойти. См. полемику между Р.Инглхартом и С.Фланаганом: Inglehart R., Flanagan S.С. Value Change in Industrial Societies // American Political Science Review. 1987. Vol. 81. December. P. 1289-1319.
17Glazer N. The Structure of Ethnicity // Public Opinion. 1984. Vol. 7. Octo- ber/November. P. 4.
18 Обзор этих исследований приводится в: Erikson R.S., Luttbeg N.R., Tedin K.L. American Public Opinion. 3d ed. New York: Macmillan, 1988.
19Guzmán В. U.S. Census Bureau // Census 2000 Brief: The Hispanic Population. 2000. May. P. 2-4.
20Glazer N. Structure of Ethnicity. P. 5.
21 Электоральный опрос, проведенный Центром политических исследований Мичиганского университета.
22 Гораздо более подробно влияние религии на политическую жизнь исследуется в: Leege D.C., Kellstedt L.A. (eds.). Rediscovering the Religious Factor in American Politics. Armonk, New York: Sharpe, 1993.
23 Robinson J. The Ups and Downs and Ins and Outs of Ideology // Public Opinion. 1984. Vol. 7. Februaiy/March. P. 12.
24 Более позитивная интерпретация идеологических установок населения приводится в: Jacoby W.G. The Structure of Ideological Thinking in the American Electorate (заранее подготовленный доклад для ежегодного собрания Американской ассоциации политической науки). Washington, D.C., 1993. September. Джекоби, используя новый метод анализа данных по выборам 1984 и 1988 годов, приходит к заключению, что «либерально-консервативное мышление американского общества имеет систематическую кумулятивную структуру» (р. 1).
25 Campbell A., Converse Р.Е., Miller W.E., Stokes D.E. The American Voter. New York: Wiley, 1960. Chap. 10.
26 Connelly M. A «Conservative» Is (Fill in the Blank) // New York Times. 1996. Vol. 3. November. Sec. 4. P. 5.


568
Трудным путем демократии
27 Ibid.
28 Связь между либерализмом и политической толерантностью была установ- лена в работе: Sullivan J.L. et al. The Sources of Political Tolerance: A Multivariate Analysis // American Political Science Review. 1981. Vol. 75. March. P. 102. Cm. также: Robinson J. Ups and Downs... P. 13-15.
29 Asher H. Presidential Elections and American Politics. Homewood, 111.: Dorsey, 1980. P. 14—20. Эйшер также выстраивает двухразмерную конструкцию, разделяющую проблемы «традиционного Нового курса» и проблемы «нового стиля жизни».
30 Jackson J.E. The Systematic Beliefs of the Mass Public: Estimating Policy Preferences with Survey Data // Journal of Politics. 1983. Vol. 45. November. P. 840-865.
31 М.Рокич также предлагает двухразмерную модель политической идеологии, основанную на конечных ценностях свободы и равенства. См.: Rokeach М. The Nature of Human Values. New York: Free Press, 1973, особенно главу 6. Рокич нашел, что позитивные и негативные отсылки к этим двум ценностям есть в публикациях социалистов, коммунистов, фашистов и консерваторов и позволяют провести четкие различия между этими четыремя массивами литературы (р. 173—174). Однако Рокич строит свою двухразмерную модель только вокруг ценностей свободы и равенства и не рассматривает противоречие между свободой и порядком.
32 В нашей аналитической модели негативное отношение к абортам классифицируется как коммунитарная позиция. Однако Движение коммунитариев, руководимое Этциони, не заняло никакой позиции в отношении абортов. (Персональный ответ по e-mail Ванессы Хофман на мой запрос от 5 февраля 1996 года.)
33 Но существует также значительное число публикаций, свидетельствующих, что объяснение политической жизни через личные интересы имеет свои пределы. См.: Mansbridge J.J. (ed.). Beyond Self-Interest. Chicago: University of Chicago Press, 1990.
34 Wildavsky A. Choosing Preferences by Constructing Institutions: A Cultural Theory of Preference Formation // American Political Science Review. 1987. Vol. 81. March. P. 3-21.
35 Sears D.O., Funk C.L. Self-Interest in Americans’ Political Opinions // Mansbridge J.J. Beyond Self-Interest. P. 147—170.
36 Два исследователя, которые сравнивали уровень знания населения в различных областях в 1989 году с уровнем знания в тех же областях в 1940-е и 1950-е годы, обнаружили, что он не изменился со временем. Они указали также, что «парадоксальным образом знание оставалось стабильным все это время быстрых перемен в сферах образования и коммуникации, в представлениях о роли женщин в обществе». Они высказали предположение (но не смогли продемонстрировать его правомерность), что ожидавшегося увеличения знания не произошло из-за снижения интереса к политике в течение этого периода времени. См.: Carpini M.X.D., Keeter S. Stability and Change in the U.S. Public’s Knowledge of Politics // Public Opinion Quarterly. 1991. Vol. 55. Winter. P. 607.


Примечания
569
37Carpini M.X.D., Keeter S. What Americans Know About Politics and Why It Matters. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1996.
38 Ibid. P. 269.
39 Существуют свидетельства того, что система образования и родительское воспитание препятствуют способности женщин развивать знание о политике. См.: Bennett L.L.M., Bennett S.E. Enduring Gender Differences in Political Interests // American Politics Quarterly. 1989. Vol. 17. January. P. 105-122.
40 Neuman W.R. The Paradox of Mass Politics: Knowledge and Opinion in the American Electorate. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1986. P. 81.
41 Cm.: Sigelman L. Disarming the Opposition: The President, the Public, and the INF Treaty // Public Opinion Quarterly. 1990. Vol. 54. Spring. P. 46.
42 Page B.I., Shapiro R.Y., Dempsey G.R. What Moves Public Opinion? // American Political Science Review. 1987. Vol. 81. March. P. 23-43.
43 Margolis M., Mauser G.A. Manipulating Public Opinion: Essays on Public Opinion as a Dependent Variable. Pacific Grove, Calif.: Brooks/Cole, 1989.
^December J., Randall N., Tatters W. Discover the World Wide Web with Your Sportster. Indianapolis, Ind.: Sams.net Publishing, 1995. P. 11-12.
45 Stempel G.H., Hargrove T., Bemt J.P. Relation of Growth and Use of the Internet to Changes in Media Use from 1995 to 1999 // Journalism and Mass Communication Quarterly. 2002. Vol. 77. Spring. No 1. P. 71.
46 Neuwirth R. Getting an Eyeful // Editor and Publisher. 2000. 11 December. P. il 1.
47 Gräber D.A. Mass Media and American Politics. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1984. P. 78-79. См. также: Bennett W.L. News: The Politics of Illusion. 3d ed. White Plains, N.Y.: Longman, 1996. Chap. 2.
48 Measuring a Combined Viacom/CBS Against Other Media Giants // New York Times. 1999. 8 September. P. Cl5; Viacom, Inc.: The Facts. 2000. 21 December, доступен на <www.viacom.com/thefacts.tin>
49 Albiniak R. Court Scraps Reply Rules // Broadcasting & Cable. 2000. 16 October. P. 6—7; Labaton S. In Test F.C.C. Lifts Requirements on Broadcasting Political Replies // New York Times. 2000. 5 October. P. Al, A27.
50Lichter S.R., Noyes R.E. Good Intentions Make Bad News. Lanham, Md.: Rowman & Littlefield, 1995. P. 26. No. 9.
51 Nelson M. (ed.). Guide to the Presidency. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1989. P. 729.
52Gräber D.A. Mass Media... P. 241.
53 Bennett W.L. News: The Politics of Illusion. 3d ed. White Plains, N.Y.: Longman, 1996. P. 26.
54 America’s Watching: Public Attitudes Toward Television. 1995. P. 17—18. Опубликовано в Нью-Йорке ассоциациями «Network Television Association» и «National Association of Broadcasters».
55 Pew Research Center for the People and the Press. TV News Viewership Declines // Press Release. 1996. 13 May. P. 1.


570
Трудным путем демократии
56 Pew Research Center for the People and the Press. Scene 96: Take 2. Washington, D.C.: Pew Charitable Trusts, 1996. P. 6.
57 Hernandez D.G. Profile of the News Consumer // Editor & Publisher. 1997. 18 January. P. 6.
58 Times Mirror Center for the People and the Press. The American Media. 1990. 15 July. Это соотносится с выводами Беннета: Bennett S.E. Trends in Americans’ Political Information, 1967-1987 //American Politics Quarterly. 1989. Vol. 17. October. P. 422-435. Беннет пришел к выводу, что раса была значимо связана с уровнем информированности о политике в опросе 1967 года, но такая связь не наблюдалась в опросе 1987 года.
59 Pew Research Center for the People and the Press. Americans Only a Little Better Off, but Much Less Anxious // Press Release. 1997. 23 May. P. 5.
60 Один из ветеранов журналистики, напротив, утверждает, что портативные камеры и спутниковая связь отбросили назад качество новостных репортажей. В наши дни телевизионная съемочная группа может добраться самолетом до места кризиса и немедленно переслать информацию, не вникая в особенности местной политики и культуры, чего раньше никогда не позволяли себе иностранные корреспонденты. См.: Gergen D.R. Diplomacy in a Television Age: The Dangers of Teledemocracy // The Media and Foreign Policy / Ed. S.Serfaty. New York: St. Martin’s Press, 1990. P. 51.
61 Bennett S.E. Trends in Americans’ Political Information, 1967-1987 // American Politics Quarterly. 1989. Vol. 17. October. P. 422-435. Данные, приводимые Беннетом, подтверждаются национальным опросом 1990 года, который выявил, что только 40% респондентов читали вчерашнюю газету по сравнению с 71% в 1965 году: Times Mirror Center for the People and the Press. The American Media. 1990. 15 July. P. 100. Два исследователя, которые сравнивали уровень знания населения в 1989 году через ответы на те же вопросы, что задавались ранее в 1940-е и 1950-е годы, обнаружили, что этот уровень не изменился со временем. Они добавили также, что «парадоксальным образом знание оставалось стабильным все это время быстрых перемен в сферах образования и коммуникации, в представлениях о роли женщин в обществе». Исследователи высказали предположение (хотя и не смогли продемонстрировать его правомерность), что отсутствие ожидавшегося увеличения знания обусловлено снижением интереса к политике в течение всего этого времени. См.: Carpini M.X.D., Keeter S. Stability and Change in the U.S. Public’s Knowledge of Politics // Public Opinion Quarterly. 1991. Vol. 55. Winter. P. 583-612.
62 The Times Mirror Center for the People and the Press. Report dated 13 January 1993.
63Neuman W.R., Just M.R., Crigler A.N. Common Knowledge: News and the Construction of Political Meaning. Chicago: University of Chicago Press, 1992. P. 10.
64 Gräber D.A. Processing the News: How People Tame the Information Tide. 2d ed. New York: Longman, 1988. P. 166—169.
65 Neuman W.R, Just M.R., Crigler A.N. Common Knowledge. P. 113.


Примечания
571
66Parisot L. Attitudes About the Media: A Five-Country Comparison // Public Opinion. 1988. Vol. 10. January/February P. 60.
67 Статистические трудности в определении эффекта медиа, вызываемые ошибкой измерения, обсуждаются в: Bartels L.M. Messages Received: The Political Impact of Media Exposure (заранее подготовленный доклад для ежегодного собрания Американской ассоциации политической науки). Washington, D.C., 1993. September. Согласно Бартельсу, «более очевидная и убедительная демонстрация значимых изменений общественного мнения потребует сбора данных, охватывающих гораздо более продолжительный период времени» (р. 27).
68 Clinton Gets a Bounce: Most People Who Watched Give His State of Union Speech High Marks. 1988. 27 January. CN>VTime All-Politics Web site <www.allpolitics.com>. Как сообщила газета New York Times, компания «Nielsen Media Research» оценила общее число телезрителей цифрой 53,1 млн. См.: Clinton’s Troubles Built TV Ratings // New York Times. 1998. Vol. 29. January. P. A19.
69 Page B.I., Shapiro R.Y., Dempsey G.R. What Moves Public Opinion? //American Political Science Review. 1987. Vol. 81. March. P. 31.
70 Iyengar S., Kinder D.R. News That Matters: Television and American Opinion. Chicago: University of Chicago Press, 1987. P. 33.
71 Ibid. P. 60.
72 Neuman W.R. The Threshold of Public Attention // Public Opinion Quarterly. 1990. Vol. 54. Summer. P. 159-176.
73Entman R. Democracy Without Citizens: Media and the Decay of American Politics. New York: Oxford University Press, 1989. P. 86.
74 Панельное исследование подростков и молодежи в возрасте от 10 до 17 лет во время президентской кампании 1988 года показало, что кампания помогла им определить свою партийную идентификацию и отношение к кандидатам, но очень мало повлияла на их партийную идеологию и взгляды по ключевым проблемам кампании. См.: Sears D.O., Valentino N.A., Kosterman R. Domain Specificity in the Effects of Political Events on Preadult Socialization (заранее подготовленный доклад для ежегодного собрания Американской ассоциации политической науки). Washington, D.C., 1993. September.
75 O’Connor J.J. Soothing Bromides? Not on TV // New York Times. 1990. Vol. 28. October. Arts and Leisure section. P. 1, 35.
76 Fallows J. Breaking the News: How the Media Undermine American Democracy. New York: Pantheon Books, 1996.
77 Эти факты заимствованы из: «ASNE Survey: Journalists Say They’re Liberal» на <www.asne.org/kiosk/editor/97.jan-feb/dennis4.htm>. Описание исследовательского проекта приведено в: American Society of Editors. Newspaper Journalists Examined in Major Study // News Release. 1997. Vol. 10. April. Доступно на <www.asne.org/kiosk/newsworkforc.htm>.
78 Maride Presidential Election Watch. Networks Yawned, Public Shrugged at Campaign ‘96 // Press Release. 1996. November, найдено на сайте <www.markle.org/ J95327pr3.html>.


572
Трудным путем демократии
79 The People, The Press, and Their Leaders. Washington, D.C.: Times Mirror Center for the People and the Press, 1995.
80 Bird in the Hand for Bush // Editor & Publisher. 2000. Vol. 6. November. P. 24—27.
81 Robinson M.J. The Media in Campaign ‘84: Part II; Wingless, Toothless, and Hopeless // Public Opinion. 1985. Vol. 8. February/March. P. 48.
82Clancey M., Robinson M.J. General Election Coverage: Part I // Public Opinion. 1985. Vol. 7. December/Januaiy. P. 54.
83 Shields T. Media Accentuates the Negative // Editor & Publisher. 2000. Vol. 27. November. P. 12.
84 Schneider and Lewis. Views on the News. P. ll.K подобным выводам пришло исследование 1994 года: Times Mirror Center for the People and the Press. Mixed Message About Press Freedom on Both Sides of the Atlantic // Press Release. 1994. Vol. 16. March. P. 65. См. также: Patterson. News Decisions. P. 21.
85 Madigan C.M., Secter B. Second Thoughts on Free Speech // Chicago Tribune. 1997. Vol. 4. July. P. 1, 18, 20.
Глава 5
1 Haynes V.D. «Normal» Folks Held in Arizona Militia Plot // Chicago Tribune. 1994. 4 July. P. 1.
2 King P. «Vipers» in the «Buibs» // Newsweek. 1996. 15 July. P. 23.
3 Haynes V.D. «Normal» Folks Held... P. 1.
4 Эта информация взята из раздела сайта «Сторожевой пес милиции» со ссылками на соответствующие ресурсы <www.militia-watchdog.org>.
5 Milbrath L.W., Goel M.L. Political Participation. Chicago: Rand McNally, 1977. P. 2.
6 Anderson S., Sloan S. Historical Dictionary of Terrorism. Metuchen, N.J.: The Scarecrow Press, 1995. P. 3.
7 Lipsky M. Protest as a Political Resource // American Political Science Review. 1968. Vol. 62. December. P. 1145.
8 Schmidt W.E. Selma Marchers Mark 1965 Clash // New York Times. 1985. 4 March.
9Cm.: Verba S., Nie N.H. Participation in America: Political Democracy and Social Equality. New York: Harper & Row, 1972. P. 3.
10 Dalton R.J. Citizen Politics. 2d ed. Chatham, N.J.: Chatham House, 1996.
11 Craig S.C., Magiotto M.A. Political Discontent and Political Action // Journal of Politics. 1981. Vol. 43. May. P. 514—522. Но чтобы познакомиться с обзором исследований, которые пришли к отличающимся выводам, см. также: Seligson М.А. Trust Efficacy and Modes of Political Participation: A Study of Costa Rican Peasants // British Journal of Political Science. 1980. Vol. 10. January. P. 75-98.
12 Pollock P.H. Organizations as Agents of Mobilization: How Does Group Activity Affect Political Participation? //American Journal of Political Science. 1982. Vol. 26.


Примечания
573
August. P. 485-503. См. также: Leighley J.E. Social Interaction and Contextual Influence on Political Participation//American Politics Quarterly. 1990. Vol. 18. October. P. 459-475.
13 Miller A.H. et al. Group Consciousness and Political Participation // American Journal of Political Science. 1981. Vol. 25. August. P. 495. См. также: Carroll S.J. Gender Politics and the Socializing Impact of the Women’s Movement // Political Learning in Adulthood: A Sourcebook of Theory and Research / Ed. R.S.Sigel. Chicago: University of Chicago Press, 1989. P. 307.
14 Dalton R.J. Citizen Politics. P. 65.
15 Jennings M.K., Deth J.W., van, et al. Continuities in Political Action: A Longitudinal Study of Political Orientations in Three Western Democracies. New York: Walter de Gruyter, 1990.
16 См.: Gibson J.L. The Policy Consequences of Political Intolerance: Political Repression During the Vietnam War Era // Journal of Politics. 1989. Vol. 51. February. P. 13—35. Гибсон обнаружил, что законодательные собрания штатов по- разному реагировали на антивоенные демонстрации на территориях колледжей, но законы, принятые против оппозиции, не отражали общественного мнения в соответствующих штатах.
17 См.: Verba S., Nie N.H. Participation in America. P. 69. См. также: Thomas J.C. Citizen-Initiated Contacts with Government Agencies: A Test of Three Theories // American Journal of Political Science. 1982. Vol. 26. August. P. 504—522; Sharp E.B. Citizen-Initiated Contacting of Government Officials and Socioeconomic Status: Determining the Relationship and Accounting for It // American Political Science Review. 1982. Vol. 76. March. P. 109-115.
18 Sharp E.B. Citizen Demand Making in the Urban Context // American Journal of Political Science. 1984. Vol. 28. November. P. 654-670 (особенно p. 654,665).
19 Verba S., Nie N.H. Participation in America. P. 67; Sharp E.B. Citizen Demand Making... P. 660.
20 Cm.: Grossman J.B. et al. Dimensions of Institutional Participation: Who Uses the Courts and How? // Journal of Politics. 1982. Vol. 44. February. P. Söll 4; Zemans F. К. Legal Mobilization: The Neglected Role of the Law in the Political System // American Political Science Review. 1983. Vol. 77. September. P. 690-703.
21 Brown V. Board of Education, 347 U.S. 483. 1954.
22Kaase M., Marsh A. Political Action: A Theoretical Perspective // Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies / Ed. S.H.Barnes, M.Kaase. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1979. P. 168.
23 Smith V. Allwright, 321 U.S. 649. 1944.
24 Harper V. Virginia State Board of Elections, 383 U.S. 663. 1966.
25 Ladd E.C. The American Polity. New York: Norton, 1985. P. 392.
26 Crewe I. Electoral Participation // Democracy at the Polls: A Comparative Study of Competitive National Elections / Ed. D.Butler, H.R.Penniman, A.Ranney. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1981. P. 219-223.


574
Трудным путем демократии
27 Elias D. Kuwait Parliament Rejects Women’s Suffrage by Slim Margin // Chicago Tribune. 1999. December. No 1. P. 12.
28 Cronin T.E. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1989. P. 197; Magleby D.B. Direct Legislation in the American States // Referendums Around the World / Ed. D.Butler, A.Ranney. Washington, D.C.: American Enterprise Press, 1994. P. 232.
29 Magleby D.B. Direct Legislation: Voting on Ballot Propositions in the United States. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1984. P. 59. См. также: Toller- son E. In 90’s Ritual, Hired Hands Carry Democracy’s Petitions // New York Times. 1996. No 9. July. P. 1.
30 Broder D.S. A Snake in the Grass Roots // Washington Post. 2000. No 26. March. P. B1-B2.
31 The Book of the States 1996-97. Lexington, Ky.: Council of State Governments, 1996. Vol. 28. P. 150.
32 Chicago Tribune. 1985. 10 March.
33 Crewe I. Electoral Participation. P. 232. Некоторые исследователи успешно объяснили различия в явке на выборы в разных странах с помощью всего лишь нескольких институциональных и контекстуальных переменных. (См.: Powell G.В., Jr. American Voter Turnout in Comparative Perspective // American Political Science Review. 1986. Vol. 80. March. P. 17—43; Jackman R.W. Political Institutions and Voter Turnout in the Industrial Democracies // American Political Science Review. 1987. Vol. 81. June. P. 405—423.) Однако эта работа было подвергнута критике за методологию, а также за то, что в ней не удалось удовлетворительно объяснить два девиантных случая — Соединенные Штаты и Швейцария — обе страны с низкой явкой. (См.: Hirczy W. Comparative Turnout: Beyond Cross-National Regression Models (заранее подготовленный доклад для ежегодного собрания Американской ассоциации политической науки). Association, Chicago, September 1992.)
34 Verba S., Nie N.H. Participation in America. P. 13.
35Kaase M., Marsh A. Distribution of Political Action // Political Action. P. 186; Dalton R.J. Citizen Politics. P. 80.
36Milbrath L.W., Goel M.L. Political Participation. P. 95-96; Dalton R.J. Citizen Politics. P. 80.
37 Verba S., Nie N.H. Participation in America. P. 148. Краткое изложение того, как влияет возраст на участие в выборах, можно найти в: Gant М.М., Lutt- beg N.R. American Electoral Behavior. Itasca, 111.: Peacock, 1991. P. 103-104.
38 Murray R., Vedlitz A. Race, Socioeconomic Status, and Voting Participation in Large Southern Cities //Journal of Politics. 1977. Vol. 39. November. P. 1064-1072; Verba S., Nie N.H. Participation in America. P. 157. См. также: Bobo and Gilliam. Race, Sociopolitical Participation, and Black Empowerment // American Political Science Review. 1990. Vol. 83. No 2. June. P. 377—393. Их исследование данных национального опроса 1987 года, в выборке которого преобладали черные американцы, выявило, что афроамериканцы принимали бблыиее участие в выборах, чем белые сопоставимого социоэкономического статуса, в тех городах, где должность мэра занимал афроамериканец.


Примечания
575
39 Flanigan W.H., Zingale N.H. Political Behavior of the American Electorate. 8th ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1994. P. 41—43.
40 Rapoport R.B. The Sex Gap in Political Persuading: Where the «Structuring Principle» Works//American Journal of Political Science. 1981. Vol. 25. February. P. 32—48.
41 Straits B.C. The Social Context of Voter Turnout // Public Opinion Quarterly. 1990. Vol. 54. Spring. P. 64-73.
42 Cm.: Verba S., Scholzman K.L., Brady H.E. Voice and Equality: Civic Voluntarism in American Politics. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995. P. 433.
43 Shaffer S.D. A Multivariate Explanation of Decreasing Turnout in Presidential Elections, 1960-1976 //American Journal of Political Science. 1981. Vol. 25. February. P. 68-95; Abramson P.R., Aldrich J.H. The Decline of Electoral Participation in America // American Political Science Review. 1981. Vol. 76. September. P. 603- 620. Однако, как утверждает один ученый, недостатком этого исследования является то, что оно рассматривает участников и неучастников только для одних отдельно взятых выборов. Если же посмотреть на людей, которые в каких-то выборах участвуют, а в каких-то нет, то предложенные модели работают не так хорошо. См.: Conway М.М., Hughes J.E. Political Mobilization and Patterns of Voter (заранее подготовленный доклад для собрания Американской ассоциации политической науки). Washington, D.C., September 1993.
44 Очевидно, Р.Броди был первым, кто поставил эту проблему как головоломку. См.: Brody R.A. The Puzzle of Political Participation in America // The New American Political System / Ed. A.King. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1978. P. 287—324. С тех пор в значительном числе произведений авторы пытаются объяснить упадок участия в выборах в Соединенных Штатах. Некоторые из авторов заявили, что упадок участия можно объяснить с помощью всего лишь небольшого числа переменных, но их работы подверглись критике как чересчур упрощающие реальность. См.: Cassel С.A., Luskin R.C. Simple Explanations of Turnout Decline // American Political Science Review. 1988. Vol. 82. December. P. 1321—1330. Они утверждали, что упадок участия в выборах после 1960-х годов все еще остается в значительной мере не объясненным. Если это может послужить хоть каким-то утешением, участие в выборах в Западной Европе также демонстрирует некоторый упадок, которому исследователи не находят удовлетворительного объяснения. См.: Flickinger R.S., Studlar D.T. The Disappearing Voters? Exploring Declining Turnout in Western European Elections // West European Politics. Vol. 15. April. P. 1—16.
45 Abramson P.R., Aldrich J.H. Decline of Electoral Participation... P. 519; Shaffer S.D. Multivariate Explanation... P. 78, 90.
46 Негативное влияние законов о регистрации на участие в выборах рассматривается в: Piven F.F., Cloward R. Government Statistics and Conflicting Explanations of Nonvoting // PS: Political Science and Politics. 1989. Vol. 22. September. P. 580—588. Их анализ был энергично оспорен в: Bennett S.E. The Uses and Abuses of Registration and Turnout Data: An Analysis of Piven and Cloward’s Studies of Nonvoting in America // PS: Political Science and Politics. 1990. Vol. 23. June. P. 166—171. Беннет показал, что участие в выборах после 1960 года упало на 10—13%, несмотря на все усилия устранить или ослабить юридические препят¬


576
Трудным путем демократии
ствия к регистрации. Их ответ на аргументацию Беннета см. в: Piven F.F., Cloward R. A Reply to Bennett // PS: Political Science and Politics. 1990. Vol. 23. June. P. 172-173. Данная дискуссия показывает, что даже научно мыслящие люди могут разойтись во мнениях по этой проблеме.
47 Glass D., Squire P., Wolfinger R. Voter Turnout: An International Comparison // Public Opinion. 1984. Vol. 6. December/January. P. 52. Вольфингер отмечает, что из- за значительного влияния правил регистрации на явку на выборы большинству исследований участия в голосовании с позиций теории рационального выбора следовало бы ограничиться контингентом зарегистрированных избирателей. См.: Wolfinger R.E. The Rational Citizen Faces Election Day // Public Affairs Report. 1992. Vol. 6. November. P. 12.
48 Данные исследования Лиги избирательниц, опубликованные на новостном сайте NBC News <www.decision96>.msn.com/vote/motor.htm> и датированные 16 мая 1996 года.
49 Motor Voters Didn’t Vote, Study Finds // Los Angeles Times. 1997. 21 June. P. A18.
50 Недавнее исследование показало, что связь с партией является весьма важным в статистическом и содержательном плане фактором в предсказании и объяснении политического поведения. См.: Wielhouwer P.W., Lockerbie В. Party Contacting and Political Participation, 1952—1990 (статья, заранее написанная для собрания Американской ассоциации политической науки). Chicago, 1992. Р. 14. Конечно, стратегии партий направлены на те группы, в чьем участии в голосовании они заинтересованы. См.: Wielhouwer P.W. Strategic Canvassing by Political Parties, 1952-1990 // American Review of Politics. 1995. Vol. 16. Fall. P. 213-238.
51 Cm.: Krauthammer C. In Praise of Low Voter Turnout//Time. 1990. Vol. 21. May. P. 88. Краутхаммер отмечает: «Низкая явка избирателей означает, что люди рассматривают политику как нечто второстепенное в своей жизни, нечто, что не может ни спасти, ни погубить их... Низкая явка избирателей является основным индикатором удовлетворенности жизнью». В одном из важных исследований 1996 года, в котором 1 000 вероятных избирателей сравнивались с 2 300 тех, кто, вероятно, не придет на выборы, было выявлено, что 24% тех, кто не собирается участвовать в выборах, заявили, что почти не следят за политической жизнью, против 5% таковых от числа вероятных избирателей. См.: Morris D. No-Show ‘96: Americans Who Don’t Vote. Summary Report to the Medill News Service and WTTW Television, Northwestern University School of Journalism, 1996.
52 Crewe I. Electoral Participation. P. 262.
53 Barnes S.H., Kaase M. Political Action. P. 532.
541971 Congressional Quarterly Almanac. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1972. P. 475.
55 Ginsberg B. The Consequences of Consent: Elections, Citizen Control, and Popular Acquiescence. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1982. P. 13-14.
56 Ginsberg B. Consequences of Consent. P. 6—7.
57 Некоторые исследователи утверждали, что падение участия в выборах в течение 1980-х годов свидетельствует об усилении фактора классовой принадлежности, поскольку дома остаются люди с более низким социоэкономиче¬


Примечания
577
ским статусом. Но в недавно выполненном исследовании было сделано заключение, что «влияние классового фактора с 1964 года не увеличилось» (Leigh- ley J.E., Nagler L. Socioeconomic Class Bias in Turnout, 1964-1988: The Voters Remain the Same // American Political Science Review. 1992. Vol. 86. September. P. 725-736). Тем не менее, Розенстоун и Хэнсен полагают, что «сегодня в политическом участии в Соединенных Штатах экономическое неравенство доминирует в такой же степени, в какой доминировало расовое неравенство в 1950-е годы. Политическим лидерам Америки не хватает мотивации, чтобы прислушаться к нуждам обездоленных». См.: Rosenstone S.J., Hansen J.M. Mobilization, Participation, and Democracy in America. New York: Macmillan, 1993. P. 248.
Глава 6
1 Murray S. Nader’s Cause Could Pay for His Spoiler Role // Wall Street Journal. 2000. Vol. 9. December. P. A17.
2 Nader Has No Regrets About Running Against Gore // Reuters. 2000. Vol. 15. December. Распространялось c campaigns@listbot.com no e-mail-почте.
3 Murray S. Nader’s Cause Could Pay for His Spoiler Role.
4 Ayers B.D., Jr. Ralph Nader Is Nominated for President, but Vows He Will Ignore His Party’s Platform // New York Times. 1996. 20 August. P. A10.
5The Rhodes Cook Letter. 2000. Vol. 1. No. 3. October. P. 5. Published electronically at <rhodescook.com>.
6 Nader Brushes Off Spoiler Role, <http://campaigns.listbot.com>.
7 Nader Calls the Major Parties One Unit ‘Wearing Two Heads. 2000. 6 April. <http://campaigns.listbot.com>.
8 Эти оценки были рассчитаны по данным экзит-пола 1818 избирателей во Флориде, которых на выходе из избирательного участка опрашивали, как они проголосовали. Данные были помещены на сайте CNN <http://www.cnn.com/ ELECTION/2000/epolls/FL/P000.html>.
9 Эти оценки были вычислены по данным экзит-пола 1232 избирателей в штате Нью-Гэмпшир, которых на выходе из избирательного участка опрашивали, как они проголосовали. Данные были помещены на сайте CNN <http://www.cnn.eom/ELECTION/2000/epolls/NH/P000.html>.
10 Center for Political Studies of the Institute for Social Research. American National Election Study 1996. Ann Arbor: University of Michigan, 1996.
11 Moore D.W. Perot Supporters: For the Man, Not a Third Party // Gallup Organization Newsletter Archive. 1995. Vol. 60. 17 August; the GaUup Organization’s Web page at <www.gaUup.com/newsletter/aug95>.
12Cm.: Clubb J.M., Flanigan W.H., Zingale N.H. Partisan Realignment: Voters, Parties, and Government in American History. Beverly HUls, Calif.: Sage, 1980. Vol. 108. P. 163.
13 	Cm.: Pomper G.M. Classification of Presidential Elections // Journal of Politics. 1967. Vol. 29. August. P. 535-566.


578
Трудным путем демократии
14 Последующее обсуждение построено в основном на работе: Ranney A., Kendall W. Democracy and the American Party System. New York: Harcourt, Brace, 1956. Chap. 18, 19.
15 Cm.: Rosenstone S.J., Behr R.L., Lazarus E.H. Third Parties in America: Citizen Response to Major Party Failure. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984. P. 5-6.
16 Rosenstone S.J., Behr R.L., Lazarus E.H. Third Parties in America. P. 8.
17 Cm.: Gimpel J. National Elections and the Autonomy of American State Party Systems. Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, 1996.
18 Измерение понятия партийной идентификации связано с определенными трудностями. Одна из последних публикаций по данной проблеме: Alvarez R.M. The Puzzle of Party Identification //American Politics Quarterly. 1990. Vol. 18. October. P. 476—491; Green D.P., Palmquist B. Of Artifacts and Partisan Instability // American Journal of Political Science. 1990. Vol. 34. August. P. 872-902.
19 Cook R. GOP Shows Dramatic Growth, Especially in the South // Congressional Quarterly Weekly Report. 1996. 13 January. P. 97-100.
20 Состоялось несколько обсуждений того, насколько устойчива в действительности партийная идентификация, если некоторых респондентов спрашивали о ней через несколько месяцев в период проведения избирательной кампании. См.: Lockerbie В. Change in Party Identification: The Role of Prospective Economic Evaluations // American Politics Quarterly. 1989. Vol. 17. July. P. 291— 311. Локерби утверждает, что респонденты меняют партийную идентификацию в зависимости от своего представления, окажется ли партия полезной лично им в будущем. Но см. также: Green D.P., Palmquist В. Of Artifacts and Partisan Instability.
21 Keller B. As Arms Buildup Eases, U.S. Tries to Take Stock // New York Times. 1985. No 14. May; Gillespie E., Schellhas B. Contract with America. New York: Times Books, 1994. P. 107.
22Clymer A., Connelly M. Poll Finds Delegates to the Left of Both Public and Party // New York Times. 2000. No 14. August. P. 1, 17.
23 См., например: Pomper G.M. Elections in America. New York: Dodd, Mead, 1968; Ginsberg B. Election and Public Policy // American Political Science Review. 1976. Vol. 70. March. P. 41-50; Fishel J. Presidents and Promises. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1985.
24Dao J. Platform Is Centrist, Like G.O.P.’s but Differs in Details // New York Times. 2000. August. No 14. P. Al, A16.
25Harmel R., Janda K. Parties and Their Environments: Limits to Reform? New York: Longman, 1982. P. 27—29. См. также: Huber J., Inglehart R. Expert Interpretations of Party Space and Party Locations in 42 Societies // Party Politics. 1995. Vol. 1. January. P. 73—111; Ware A. Political Parties and Party Systems. New York: Oxford University Press, 1996. Chap. 1.
26 	По сведениям, полученным от персонала ДНК и РНК 24 января 1994 года и из обновленных домашних страниц национальных комитетов партий во Всемирной паутине (см. Ресурсы Всемирной паутины для этой главы).


Примечания
579
27 	См.: Goldman R.M. The National Party Chairmen and Committees: Factionalism at the Top. Armonk, N.Y.: Sharpe, 1990. Подзаголовок — Фракционизм на самом верху — весьма красноречив.
28Crotty W., Jackson J.S. Presidential Primaries and Nominations. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1985. P. 33.
29 Klinkner P.A. Party Culture and Party Behavior // Shea and Green. The State of the Parties. P. 275-287; Klinkner P.A. The Losing Parties: Out-Party National Committees, 1956—1993. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1994.
30 The Federal Election Commission. FEC Reports on Political Party Activity for 1997-98 // Press Release. 1999. 9 April. P. 1-2.
31Frendreis J., Gitelson A.R., Flemming G., Layzell A. Local Political Parties and Legislative Races in 1992 // Shea and Green. The State of the Parties. P. 139.
32 Biersack R. Hard Facts and Soft Money: State Party Finance in the 1992 Federal Elections // Shea and Green. The State of the Parties. P. 114.
33 Wattenberg M.P. The Decline of American Political Parties, 1952-1994. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1996.
34 Так, в 1996 году Национальный комитет Демократической партии предпринял беспрецедентные усилия, чтобы организовать до 60 тыс. местных руководителей в двадцати штатах, тогда как новый республиканский кандидат в Сенат от штата Иллинойс Эл Сэлви уволил своего менеджера избирательной кампании и заменил его кем-то из Национального комитета Республиканской партии по выборам в Сенат. См.: Christian S.E. Democrats Will Focus on Precincts // Chicago Tribune. 1996. No 29. June. P. 5; Dizon M. Salvi Fires Top Senate Race Aides // Chicago Tribune. 1996. No 24. Sec. 2. May. P. 3.
35 Sinclair B. The Congressional Party: Evolving Organizational, Agenda-Setting, and Policy Roles // L.S.Maisel (ed.). The Parties Respond. Boulder, Colo.: Westview Press, 1990. P. 227.
36 Эта модель описана более подробно в докладе Американской ассоциации политической науки: Toward a More Responsible Two-Party System // American Political Science Review. 1950. Vol. 44. September. Part II. См. также: Pomper G.M. Toward a More Responsible Party System? What, Again? // Journal of Politics. 1971. Vol. 33. November. P. 916—940. См. также семь сообщений на симпозиуме: Divided Government and the Politics of Constitutional Reform // PS: Political Science & Politics. 1991. Vol. 24. December. P. 634-657.
37 Это служит основой аналитической модели для исследования избирательных кампаний, предложенной в: Salmore B.G., Salmore S.A. Candidates, Parties, and Campaigns: Electoral Politics in America. 2d ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1989.
38 Wattenberg M.P. The Rise of Candidate-Centered Politics: Presidential Elections of the 1980s. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1991.
39 Gallagher M. Conclusion // Candidate Selection in Comparative Perspective: The Secret Garden of Politics / Ed. M.Gallagher, M.Marsh. London: Sage, 1988. P. 238.


580
Трудным путем демократии
40 The Book of the States, 1996-97. Lexington, Ky.: Council of State Governments, 1996. Vol. 31. P. 157-158. См. также: Federal Election Commission. Party Affiliation and Primary Voting 2000 на <www.fec.gov/votregis/primaryvoting.htm>.
41 Cook R. Earlier Voting in 1996 Forecasts Fast and Furious Campaigns // Congressional Quarterly Weekly Report. 1995. 19 August. P. 2485.
42 Ibid. P. 2485-2487; Federal Election Commission. 2000 Presidential Primary Dates and Candidate Filing Deadlines for Ballot Access (Data as of 2/24/2000). Документ на сайте <http://www.fec.gov/pages/2kdates.htm>. О том, как проводятся кокусы и чем они отличаются в обеих партиях, см.: Mayer W.G. Caucuses: How They Work, What Difference They Make // Mayer W.G. (ed.). In Pursuit of the White House: How We Choose Our Presidential Nominees. Chatham, New York: Chatham House, 1995. P. 105-157.
430rren G.R., Polsby N.W. (eds.). Media and Momentum: The New Hampshire Primary and Nomination Politics. Chatham, N.J.: Chatham House, 1987. P. 23.
44 Cm.: Beniger J.R. Winning the Presidential Nomination: National Polls and State Primary Elections, 1936—1972 // Public Opinion Quarterly. 1976. Vol. 40. Spring. P. 22-38.
45 Cm.: Simendinger A., Barnes J.A., Cannon C.M. Pondering a Popular Vote // National Journal. 2000. Vol. 18. November. P. 3650-3656.
46 Stanley H.W., Niemi R.G. Vital Statistics on American Politics. 2d ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1990. P. 132; The 1992 and 1996 National Election Study, Center for Political Studies, University of Michigan.
47 Cook R. House Republicans Scored a Quiet Victory in ‘92 // Congressional Quarterly Weekly Report. 1993. 17 April. P. 966.
48Цит. no: Dionne E.J., Jr. On the Trail of Corporation Donations // New York Times. 1980. 6 October.
49Salmore B.G., Salmore S.A. Candidates, Parties, and Campaigns. P. 11. Cm. также: Himes D. Strategy and Tactics for Campaign Fund-Raising // Campaigns and Elections: American Style / Ed. JAThurber, C.J.Nelson. Boulder, Colo.: Westview Press, 1995. P. 62-77.
50 Corzine Spent $20 per Vote on Election Day // USA Today. 2000. 8 November. Доступно на <www.usatoday.com/news/vote2000/nj/main01.htm>.
51FEC Announces 2000 Presidential Spending Limits // News Release. Washington, D.C.: Federal Election Commission, 2000.1 March. Как считает Дж.Стин (см.: «Self- Financed Candidates in the 1996 Congressional Elections», доклад, представленный на ежегодном собрании ассоциации политологов Западной ассоциации политической науки, 19—21 марта, 1998, Лос-Анджелес), только богатые кандидаты находят деньги. При этом «доллар, полученный в качестве пожертвования, в известном смысле ценнее доллара, вложенного в кампанию самим кандидатом. И в том, и в другом случае покупается власть, но процесс сбора средств придает дополнительный смысл кампании, который ей не может дать выписка чека» (e-mail message, 28 February 1998).
52 Bush Reaches $50 Million Mark // USA Today. 2000. 2 September. На сайте <www.usatoday.com/news/e98/e269.htm> 15 января 2001 года.


Примечания
581
53 Party Fundraising Escalates // News Release. Washington, D.C.: Federal Election Commission, 2001. 12 January. P. 1.
54Salmore B.G., Salmore S.A. Candidates, Parties, and Campaigns. P. 11.
55 Moon D. What You Use Depends on What You Have: Information Effects on the Determinants of Electoral Choice // American Politics Quarterly. 1990. 18 January. P. 3-24.
56 См. раздел «Marketplace» в ежемесячном выпуске журнала «Campaigns & Elections», включающий более сотни имен, адресов и телефонов людей, которые предоставляют «политические товары и услуги», — от «школ организации кампаний» до «картотек избирателей, списков для рассылки».
57Ansolabehere S., Behr R.L., Iyengar S. Mass Media and Elections: An Overview //American Politics Quarterly. 1991. 19 January. P. 109-139.
58 Cm.: West D.M. Air Wars: Television Advertising in Election Campaigns, 1952— 1992. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1993. P. 7.
59 Moore M.T. Talk Shows Become a Campaign Staple // USA Today. 2000. 20 September. Получено 15 января на <www.usatoday.com/news/e98/c2737.htm>.
60 Pew Research Center. Despite Uncertain Outcome, Campaign 2000 Highly Rated // News Release. 2000. 16 November. P. 18.
61 James F. E-Campaigns Grow Up // Chicago Tribune. 2000. 11 February. P. 3. См. также: Kelley T. Candidate on the Stump Is Surely on the Web // New York Times. 1999. 19 October. P. 1.
62 Conover P.J., Feldman S. Candidate Perception in an Ambiguous World: Campaigns, Cues, and Inference Processes //American Journal of Political Science. 1989. Vol. 33. November. P. 912-940.
63 Gant M.M., Luttbeg N.R. American Electoral Behavior. Itasca, 111.: Peacock, 1991. P. 63—64. Литература по суммарному влиянию на поведение избирателей факторов партии, проблем и кандидатов достаточно неоднозначна. См. также: Romero D.W. The Changing American Voter Revisited: Candidate Evaluations in Presidential Elections, 1952-1984 //American Politics Quarterly. 1989. Vol. 17. October. P. 409—421. Ромеро утверждает, что в исследовании, которое обнаружило «нового» американского избирателя, голосующего за проблемы, был некорректно использован математический аппарат.
64Conover P.J., Feldman S. Candidate Perception... P. 938.
65 Предполагается обычно, что партийная идентификация относительно устойчива к воздействию краткосрочных эффектов избирательной кампании. Но см.: Allsop D., Weisberg H.F. Measuring Change in Party Identification in an Election Campaign // American Journal of Political Science. 1988. Vol. 32. November. P. 996—1017. Они пришли к заключения, что партийные предпочтения более подвижны, чем мы думали.
66 Moore M.T. Bush, Gore Ads Aimed at Swing States // USA Today. 2000. 22 August. Получено 16 января 2001 г. на сайте <www.usatoday.com/news/e98/e2466.htm>.
67 Chen К. In Campaign 2000, Local Stations Are Winning Big // Wall Street Journal. 2000. 3 November. P. Bl.


582
Трудным путем демократии
Глава 7
'Tocqueville A., de. Democracy in America, 1835—1839. Reprint / Ed. R.D.Heff- ner. New York: Mentor Books, 1956. P. 79.
2 The Federalist Papers. New York: Mentor Books, 1961. P. 79.
3 Ibid. P. 78.
4 Cm.: Dahl R.A. A Preface to Democratic Theory. Chicago: University of Chicago Press, 1956. P. 4-33.
5 Rosenthal A. The Third House. Washington, D.C.: Congressional Quarterly, 1993. P. 7.
6 Роль групп интересов обсуждается подробно в: Berry J.M. The Interest Group Society. New York: Longman, 1997. P. 6-8.
7 Simons J., Harwood J. For the Tech Industry, Market in Washington Is Toughest to Crack // Wall Street Journal. 1998. 5 March. P. Al.
8 Hansen J.M. Gaining Access. Chicago: University of Chicago Press, 1991. P. 11— 17.
9 Costain A.N. Inviting Women’s Rebellion. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992.
10 Truman D.B. The Governmental Process. New York: Alfred A. Knopf, 1951.
11 Gans H. The Urban Villagers. New York: Free Press, 1962.
12 Salisbury R.H. An Exchange Theory of Interest Groups // Midwest Journal of Political Science. 1969. Vol. 13. February. P. 1-32.
13Cm.: Olson M., Jr. The Logic of Collective Action. New York: Schocken, 1968.
14 См.: Ibid.
15 См., например: Laumann E.O., Knoke D. The Organizational State. Madison: University of Wisconsin Press, 1987. P. 3. Цит. в: Salisbury R.H. The Paradox of Interest Groups in Washington — More Groups, Less Clout // The New American Political System. 2d ed. / Ed. AKing. Washington, D.C.: American Enterprise Institute,
1990. 	P. 226.
16 Clawson D., Neustadtl A., Scott D. Money Talks. New York: Basic Books, 1992. P. 1.
17FEC Releases Information on РАС Activity for 1998-98 // Federal Election Commission Press Release. 1999. 8 June.
18 Ibid.
19 VandeHei J. Democrats Take Aim at Bush Weak Spot: Administration’s Ties to Energy Industry // Wall Street Journal. 2001. 16 May. P. A24.
20 Wright J.R. Contributions, Lobbying, and Committee Voting in the U.S. House of Representatives // American Political Science Review. 1990. Vol. 84. June. P. 417— 438; Hall R.L., Wayman F.W. Buying Time: Money Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees // American Political Science Review. 1990. Vol. 84. September. P. 797-820.


Примечания
583
21 Schlozman K.L., Tierney J.T. Organized Interests and American Democracy. New York: Harper & Row, 1986. P. 150.
22 Berry J.M. The Interest Group Society. P. 166.
23 Ono Y. Tobacco Firms Rush to Counterattack Despite Signs of Dissension in Ranks // Wall Street Journal. 1995. 14 August. P. A3.
24 Johnson D. Weed Killers in Tap Water in Com Belt // New York Times. 1995. No 18. August. P. A10.
25 Berry J.M. The Interest Group Society. P. 135—137.
26Landy M.K., Hague M. Private Interests and Superfund // Public Interest. 1992. Vol. 108. Summer. P. 97-115.
27Verba S., Schlozman K.L., Brady H., Nie N.H. Citizen Activity: Who Participates? What Do They Say? // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. June. P. 311.
28 Schlozman K.L., Tierney J.T. Organized Interests... P. 58-87.
29 Rauch J. Demosclerosis. New York: Times Books, 1994. P. 91.
30 Clymer A. Congress Passes Bill to Disclose Lobbyists’ Roles // New York Times. 1995. 30 November. P. Al.
31 Schmitt E. Order for Lobbyists: Hold the Gravy // New York Times. 1996. 11 February. P. 30.
32 Cm.: Rauch J. Demosclerosis.
Глава 8
'Это недавние события, и подробное изучение истории импичмента Клинтона еще предстоит описать. Полезно, однако, обратиться к работе: Isikoff М. Uncovering Clinton. New York: Crown Publishers, 1999. Она написана репортером из Newsweek, который был ключевой фигурой в деле освещения истории Левински и президента. Рассказ Левински о ее отношениях с Клинтоном можно прочитать в: Monica’s Story. New York: St. Martin’s Press, 1999. Серьезный анализ юридических аспектов дела об импичменте Клинтона можно найти в: Posner R.A. An Affair of State: The Investigation, Impeachment, and Trial of President Clinton. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1999.
2 	The Articles of Impeachment // CQ Weekly. 1999. 9 January. P. 47.
3Katz J.L. Shakeup in the House // CQ Weekly. 1998. 7 November. P. 2989- 2992.
4 Cm.: Camey D. Hyde Leads Impeachment Drive in Growing Isolation // CQ Weekly. 1998. 5 December. P, 3247-3249.
5Berke R.L. (with Elder J.). Damaged by Trial, Senate’s Standing Sinks in New Poll // New York Times. 1999. 3 February. P. Al; Bennet J. (with Elder J.). Despite Intern, President Stays in Good Graces // New York Times. 1999. 24 February. P. Al.


584
Трудным путем демократии
6 	Позже Клинтону было предъявлено обвинение в неуважении к суду за лжесвидетельство при даче письменных показаний в деле Полы Джонс: Broder J.M., Lewis N.A. Clinton Is Found to Be in Contempt in Jones Lawsuit // New York Times. 1999. 13 April. P. Al.
7Rossiter C. 1787: The Grand Convention. New York: Mentor, 1968. P. 158.
8 Lindsay J.M., Ripley R.B. How Congress Influences Foreign and Defense Policy // Congress Resurgent / Ed. R.B.Ripley, J.M.Lindsay. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1993. P. 25-28.
9Omstein N.J., Mann T.E., Malbin M.J. Vital Statistics on Congress, 1995—1996. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1996. P. 56-58.
10 Hunt A.R. In Congress, Some Things Never Change // Wall Street Journal. 1996. 28 March. P. A15.
11 The Critique of Congress //American Enterprise. 1992. No 3. May-June. P. 101.
12 Ethics // American Enterprise. 1992. No 3. November—December. P. 84.
13 Cook T.E. Making Laws and Making News. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1989. P. 83.
14 PAC Activity Increases in 2000 Election Cycle // Federal Election Commission Press Release. 2001. 31 May. Проценты вычислены по дополнительной таблице: РАС Contributions to Congressional Campaigns by Office, Party, and Candidate Status 1999—2000.
15 Krasno J.S. Challengers, Competition, and Reelection. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1994.
16 Доклад о результатах выборов в 1988 году представлен в Интернете по адресу: <www.fec.gov/pubrec/fe98/cover.htm>. Доклад о результатах выборов в 2000 году представлен в Интернете по адресу: <www.fec.gov/pubrec/fe2000/ cover.htm>.
17Omstein N.J., Mann Т.Е., Malbin M.J. Vital Statistics... P. 22—23, 28—29.
18 Ptikin H.F. The Concept of Representation. Berkeley: University of California Press, 1967. P. 60-91.
19 Swain C.M. Black Faces, Black Interests. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993. P. 197.
20 Müler V. Johnson, 115 S. Ct. 2475. 1995.
21 Abrams V. Johnson, 117 S. Ct. 1925. 1997.
2201eszek W.J. Congressional Procedures and the Policy Process. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1996. P. 91.
23 Bettelheim A. Reluctant Congress Drafted into Bioengineering Battle // CQ Weekly. 2000. 22 April. P. 938-944.
24 Cobb R.W., Elder C.D. Participation in American Politics. 2d ed. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1983. P. 64-65.
25 Именно Вудро Вильсон описал законодательный процесс как «dance of legislation». Эрик Редман использовал эту фразу для названия своего исследования: Redman Е. The Dance of Legislation. New York: Touchstone, 1973.


Примечания
585
26 	Wilson W. Congressional Government. Boston: Houghton Mifflin, 1885. P. 79.
27Longley L.D., Oleszek W.J. Bicameral Politics. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989. P. 4.
28 Foerstal K. Gingrich Rexes His Power in Picking Panel Chiefs // Congressional Quarterly Weekly Report. 1995. 7 January. P. 3326.
29 Aberbach J.D. Keeping a Watchful Eye. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1990. P. 44.
30Omstein N.J., Mann T.E., Malbin M.J. Vital Statistics... P. 131-137.
31 Aberbach J.D. Keeping a Watchful Eye. P. 162-183.
32 Cox G.W., McCubbins M.D. Legislative Leviathan. Berkeley: University of California Press, 1993; Krehbiel K. Information and Legislative Organization. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1992.
33Plattner A. Dole on the Job // Congressional Quarterly Weekly Report. 1985. 29 June. P. 1270.
34Jones C.O. The United States Congress. Homewood, 111.: Dorsey Press, 1982. P. 322.
35Uslaner E.M. Is the Senate More Civil Than the House? // Esteemed Colleagues / Ed. B.A.Loomis. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000. P. 32-55.
36 Koszczuk J. Freshmen: New, Powerful Voice // Congressional Quarterly Weekly Report. 1995. 28 October. P. 3254.
37 Cox G.W., McCubbins M.D. Legislative Leviathan; Kiewiet D.R., McCubbins M.D. The Logic of Delegation. Chicago: University of Chicago Press, 1991; Krehbiel K. Information and Legislative Organization.
38 Carney D. As Hostilities Rage on the Hill, Partisan-Vote Rate Soars // Congressional Quarterly Weekly Report. 1996. 27 January. P. 199-201; Wattenberg M.P. The Decline of American Political Parties, 1994. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1996. Chap. 11.
39 Cm.: Peterson M.A. Legislating Together. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990.
40 Sterling J. Young. The Washington Community. New York: Harcourt, Brace, 1964.
41 Fenno R.F., Jr. Home Style. Boston: Little, Brown, 1978. P. 32.
42 Bredvold L.I., Ross R.J. (eds.). The Philosophy of Edmund Burke. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1960. P. 148.
43 Miller W.E., Stokes D.E. Constituency Influence in Congress // American Political Science Review. 1963. March. P. 45—57. О законодателях, представляющих национальные меньшинства, см.: Johnson J.B., Secret Р.Е. Focus and Style: Representational Roles of Congressional Black and Hispanic Caucus Members // Journal of Black Studies. 1996. 26 January. P. 245-273.
44 Weissberg R. Collective vs. Dyadic Representation in Congress // American Political Science Review. 1978. Vol. 72. June. P. 535-547.


586
Трудным путем демократии
Глава 9
1 Elder J. Poll Shows Americans Divided Over Election, Indicating That Bush Must Build Public Support // New York Times. 2000. 18 December. P. A21.
2 Bruni F. Bush, and His Presidency, Are Transformed // New York Times. 2001. 22 September. P. 1.
3 Оба высказывания принадлежат Дану Бартлеру, директору по связям в Белом доме. Первая взята из: VendelHei J. President’s New Life Has an International Focus // Wall Street Journal. 2001. 27 September. P. A20. Вторая — из: Sanger D.E., Bumiller E. In One Month, a Presidency Transformed // New York Times. 2001. 11 October. P. Bll.
4 Cm.: Fisher L. Presidential War Power. Lawrence: University Press of Kansas, 1995.
5 Binkley W.E. President and Congress. 3d ed. New York: Vintage, 1962. P. 155.
6 Neustadt R.E. Presidential Power. Rev. ed. New York: John Wiley, 1980. P. 10.
7 Ibid. P. 9.
8 Edwards G.C. At the Margins. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1989. См. также: Bond J.R., Fleisher R. The President in the Legislative Arena. Chicago: University of Chicago Press, 1990.
9 Cm.: Edwards G.C. At the Margins. P. 101-125.
10Lowi T.J. The Personal President. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1985.
11 Brody R.A. Assessing the President. Stanford, Calif.: Stanford University Press,
1991. 	P. 27-44.
12 Brace P., Hinckley B. Follow the Leader. New York: Basic Books, 1992.
13 Jones J.M. Bush Approval Showing Only Slight Decline Six Months After Record High // Gallup News Service. 2002. 21 March. P. 1.
14 Ostrom C.W., Simon D.M. Promise and Performance: A Dynamic Model of Presidential Popularity // American Political Science Review. 1985. Vol. 79. June. P. 334-358.
15 Prepared Text of Carter’s Farewell Address // New York Times. 1981. 15 January. P. B10.
16Two Cheers for United Government // American Enterprise. 1993. Vol. 4. Janu- ary-February. P. 107-108.
17 Fiorina M. Divided Government. 2d ed. Needham Heights, Mass.: Allyn & Bacon, 1996. P. 153.
18 Cm.: Jones C.O. The Presidency in a Separated System. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1994.
19 Mayhew D.R. Divided We Govern. New Haven, Conn.: Yale University Press, 1991; Mayhew D.R.The Return to Unified Government Under Clinton: How Much of a Difference in Lawmaking // The New American Politics / Ed. B.D.Jones. Boulder, Colo.: Westview Press, 1995. P. 111—121.
20Cm.: Kelley S. Divided We Govern: A Reassessment // Polity. 1993. Vol. 25. Spring. P. 475—484; Edwards G., Barrett A., Peake J. The Legislative Impact of Di¬


Примечания
587
vided Government: What Failed to Pass in Congress, n.d. Center for Presidential Studies. Texas A&M University.
21 	Обзор дискуссии о ситуации «затора» см.: Sundquist J.L. (ed.). Back to Gridlock? Washington, D.C.: Brookings Institution, 1995.
22U.S. Office of Management and Budget. Budget of the United States Government, Fiscal Year 2003. Washington, D.C., 2002. P. 927—928.
23 Birnbaum J.H. Madhouse: The Private Turmoil of Working for the President. New York: Times Books, 1996.
24 Allen M. Bush: SEC Probe Will Clear Cheney // Washington Post. 2002. 18 July. P. A18.
25Weisband E., Franck T.M. Resignation in Protest. New York: Penguin, 1975. P. 139. Цит. no: Cronin T.E. The State of the Presidency. 2d ed. Boston: Little, Brown, 1980. P. 253.
26 Cm.: Waterman R.W. Combining Political Resources: The Internalization of the President’s Appointment Power // The Presidency Reconsidered / Ed. R.W.Water- man. Itasca, Ш.: Peacock, 1993. P. 172-210.
27 Public Papers of the President, Lyndon B. Johnson, 1965. Washington, D.C.: Government Printing Office, 1966. Vol. 1. P. 72.
28 Phillips K. The Politics of Rich and Poor. New York: Random House, 1990. P. 88.
29 Kingdon J.W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown, 1984. P. 25.
30 Neustadt R.E. Presidency and Legislation: The Growth of Central Clearance // American Political Science Review. 1954. Vol. 48. September. P. 641-671.
31 King S. Reagan, in Bid for Budget Votes, Reported to Yield on Sugar Prices // New York Times. 1981. 27 June. P. Al.
32 Berry J.M., Portney K.E. Centralizing Regulatory Control and Interest Group Access: The Quayle Council on Competitiveness // Interest Group Politics. 4th ed. / Ed. AJ.Cigler, B.A.Loomis. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1994. P. 319-347.
33 Трудно определить с какой бы то ни было точностью, насколько популярность определяет президентское влияние в Конгрессе. Освещение этого вопроса см.: Bond J.R., Fleisher R., Katz G.S. An Overview of the Empirical Findings on Presidential-Congressional Relations // Rivals for Power / Ed. J.A.Thurber. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1996. P. 103-139.
34 Barnes F. Hour of Power // New Republic. 1990. 3 September. P. 12.
35 George A. The Case for Multiple Advocacy in Foreign Policy // American Political Science Review. 1972. September. P. 751-782.
36 Burke J.P., Greenstein F.I. How Presidents Test Reality. New York: Russell Sage Foundation, 1989; Neustadt R.E., May E.R. Thinking in Time. New York: Free Press, 1986.
37 Balz D. Clinton Concedes Marital Wrongdoing // Washington Post. 1992. 27 January. P. Al.


588
Трудным путем демократии
Глава 10
1 	Bryant A. FA.A. Struggles as Airlines Tum to Subcontracts // New York Times. 1996. 2 June. P. 1.
2Wilson J.Q. Bureaucracy. New York: Basic Books, 1989. P. 25.
3 Porter B.D. Parkinson’s Law Revisited: War and the Growth of American Government // Public Interest. 1980. Vol. 60. P. 50.
4 Cm.: Campbell B.C. The Growth of American Government. Bloomington: Indiana University Press, 1995.
5 Cm.: Schneider A., Ingram H. Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. June. P. 334-347.
6 Skocpol T. Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1992.
7 National Strategy for Homeland Security. Washington, D.C.: Office of Homeland Security, 2002. P. 13.
8 Baumann D., Gorman S. A Homeland Security Blanket // National Journal. 2002. No 9. February. P. 288-390.
9U.S. Department of Defense. Monthly Report of Federal Civilian Employment, Report for: CONSOLIDATED DEPARTMENT OF DEFENSE; Report Month: 200204. Доступ на <www.dior.whs.mil/mmid/civilian/fy2002/April2002/conso- lid.pdf>; U.S. Department of Defense. Armed Forces Strength Figures for May 31, 2002. Доступ на <www.dior.whs.mil/mmid/military/msO.pdf>.
10 Tierney J.T. Government Corporations and Managing the Public’s Business // Political Science Quarterly. 1984. Vol. 99. Spring. P. 73-92.
11 U.S. Office of Personnel Management, Federal Civilian Workforce Statistics: Employment and Trends as of November 2001. Washington, D.C.: OPM, 2002. Table 2. Доступ on-line 29 июля 2002 по адресу: <http://www.opm.gov/feddata/etnov01.pdf>.
12 Ingraham P.W. The Foundation of Merit. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995. P. 9.
13 Benton J.C. Proposed Ergonomics Rules Rub GOP the Wrong Way // CQ Weekly. 1999. 27 November. P. 2843; Kuntz P. Proposed OSHA Rules for Workplace Injuries Make Companies Ache // Wall Street Journal. 2000. 18 September. P. Al.
14 Gräber D.A. Mass Media and American Politics. 3d ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1989. P. 51.
15 Berry J.M. Feeding Hungry People. New Brunswick, N.J.: Rutgers University Press, 1984.
16 Adams R. GOP-Business Alliance Yields Swift Reversal of Ergonomics Rules // CQ Weekly. 2001. 10 March. P. 535-539.
17 Lindblom C.E. The Science of Muddling Through // Public Administration Review. 1959. Spring. Vol. 19. P. 79-88.
18 Cm.: Hayes M.T. Incrementalism and Public Policy. White Plains, N.Y.: Longman,
1992.


Примечания
589
19 	Weiss A., Woodhouse Е. Reframing Incrementalism: A Constructive Response to the Critics // Policy Sciences. 1992. Vol. 25. August. P. 255-273.
20Frohnmeyer J. Leaving Town Alive. Boston: Houghton Mifflin, 1993. P. 213, 262.
21 Church T.W., Nakamura R.T. Cleaning Up the Mess. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993.
22 Johnston D.C. Fearing for Jobs, I.R.S. Workers Relax Effort to Get Unpaid Taxes // New York Times. 1999. 18 May. P. Al.
23 См.: Мое T.M. The Politics of Bureaucratic Structure // Can the Government Govern? / Ed. J.E.Chubb, P.E.Peterson. Washington, D.C.: Brookings Institution,
1989. 	P. 267-329.
24Cm.: Dilulio J.J., Jr., Garvey G., Kettl D.F. Improving Government Performance: An Owner’s Manual. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1993.
25 Vogel D. AIDS and the Politics of Drug Lag // Public Interest. 1989. Vol. 96. Summer. P. 73-85.
26 Хорошее краткое введение в использование метода TQM в реформе системы государственного управления дано в: Swiss J.E. Adapting Total Quality Management to Government // Public Administration Review. 1992. Vol. 52. July-August. P. 356-362.
27 Cm.: Kettl D.F. Reinventing Government: A Fifth Year Report Card. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1998. P. vii.
28 Public Law No: 103-62.
Глава 11
1 Drehle D., von. The Night That Would Not End //Washington Post. 2000.9 No- vember. P. Al.
2 Fritz S., Adair B., Ballingrud D. Florida Finish // St. Petersburg Times. 2000. 8 November. P. ЗА.
3Bush V. Palm Beach County Canvassing Board, 531 U.S. 2000.
4 Gore and Lieberman v. Harris, No. SC00-24331 (Верховный суд Флориды).
5 Bush v. Gore, No. 00-949 (00A504) (granting a stay in SC00-2431).
6 Bush v. Gore, 531 U.S. 2000.
7 Frankfurter F., Landis J.M. The Business of the Supreme Court. New York: Macmillan, 1928. P. 5-14; Goebel J., Jr. Antecedents and Beginnings to 1801. New York: Macmillan, 1971. Vol. 1 of The History of the Supreme Court of the United States.
8 Marcus M. (ed.). The Justices on Circuit, 1795—1800. New York: Columbia University Press, 1990. Vol. 3 of The Documentary History of the Supreme Court of the United States, 1789-1800.
9 McCloskey R.G. The United States Supreme Court. Chicago: University of Chicago Press, 1960. P. 31.
10Marbury v. Madison, 1 Cranch 137 at 177, 178. 1803.


590
Трудным путем демократии
11 Интересно, что термин judicial review датируется только 1910; он, очевидно, был неизвестен Маршаллу и его современникам. Clinton R.L. Marbury v. Madison and Judicial Review. Lawrence: University Press of Kansas, 1989. P. 7.
12 Abraham H.J. The Judicial Process. 6th ed. New York: Oxford University Press,
1993. 	P. 274-279; Epstein L. et al. The Supreme Court Compendium. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1994. Tabls. 2-12.
13 Ware v. Hylton, 3 Dallas 199. 1796.
14 Martin v. Hunter’s Lessee, 1 Wheat. 304. 1816.
15 Constitution of the United States of America: Annotated and Interpreted. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1987.
16Wills G. Explaining America: The Federalist. Garden City, N.Y.: Doubleday, 1981. P. 127-136.
17 State Justice Institute News. 1993. Vol. 4. Spring. P. 1.
18 Wright C.A. Handbook on the Law of Federal Courts. 3d ed. St. Paul, Minn.: West, 1976. P. 7.
19Mecham L.R. Judicial Business of the United States Courts 2001. Washington, D.C.: Administrative Office of the U.S. Courts, 2002. P. 21; Rehnqu- ist W.H. The 2001 Year-End Report on the Federal Judiciary // The Third Branch. 2002. January. Vol. 34. No 1, on-line at <www.uscourts.gov/ttb/ jan02ttb/jan2002.html>.
20Mecham L.R. Activities of the Administrative Office of the U.S. Courts, 2001 Annual Report of the Director. Washington, D.C.: Administrative Office of the U.S. Court, 2002. P. 8.
21 Rehnquist W.H. The 2001 Year-End Report on the Federal Judiciary.
22 Greenhouse L. Precedent for Lower Courts: Tyrant or Teacher? // New York Times. 1988. 29 January. P. B7.
23Texas v. Johnson, 491 U.S. 397. 1989; United States v. Eichman, 496 U.S. 310.
1990.
24 	Regents of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265. 1978.
25Adarand Constructors, Inc. v. Peña, 515 U.S. 1995; Miller v. Johnson, 515 U.S. 1995.
26 Reading Petitions Is for Clerks Only at High Court Now // Wall Street Journal. 1990. No 11. October. P. B7.
27 Perry H.W., Jr. Deciding to Decide: Agenda Setting in the United States Supreme Court. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1991; Caldiera G.A., Wright J.R. The Discuss List: Agenda Building in the Supreme Court // 24 Law & Society Review. 1990. Vol. 807.
28 Provine D.M. Case Selection in the United States Supreme Court. Chicago: University of Chicago Press, 1980. P. 74—102.
29 Perry H.W. Deciding to Decide. P. 286.
30 Rising Fixed Opinions // New York Times. 1988. 22 February. P. 14. См. также: Greenhouse L. At the Bar // New York Times. 1989. 28 July. P. 21.


Примечания
591
31 Segal J.A., Spaeth H.J. The Supreme Court and the Attitudinal Model. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.
32 Walker T.G., Epstein L., Dixon W.J. On the Mysterious Demise of Consensual Norms in the United States Supreme Court // Journal of Politics. 1988. Vol. 50. P. 361-389.
33 См., например: Murphy W. F. Elements of Judicial Strategy. Chicago: University of Chicago Press, 1964; Woodward B., Armstrong S. The Brethren. New York: Simon & Schuster, 1979.
34 Greenhouse L. At the Bar. P. 21.
35Wasby S.L. The Supreme Court in the Federal Judicial System. 3d ed. Chicago: Nelson-Hall, 1988. P. 107-110.
36 Federal Judicial Center. Judges of the United States Courts, on-line по адресу: <air.flc.gov/history/judges_frm.html>.
37 Congressional Quarterly’s Guide to the U.S. Supreme Court. 2d ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1990. P. 878-890.
38 Dowd M. The Supreme Court: Conservative Black Judge, Clarence Thomas, Named to Marshall’s Court Seat // New York Times. 1991. 2 July. P. Al, A16.
39 Brown V. Board of Education II, 349 U.S. 294. 1955.
40 Bickel A.M. The Least Dangerous Branch. Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1962; Dahl R.A. Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker // 6 Journal of Public Law. 1962. Vol. 279.
41 Mishler W., Sheehan R.S. The Supreme Court as a Countermajoritarian Institution? The Impact of Public Opinion on Supreme Court Decisions // American Political Science Review. 1993. Vol. 87. P. 87—101.
42 Marshall T.R. Public Opinion and the Supreme Court. Boston: Unwin Hyman, 1989.
43 Ibid. P. 192-193; Rosenberg G.N. The Hollow Hope: Can Courts Bring About Social Change? Chicago: University of Chicago Press, 1991.
44 Brennan W.J., Jr. State Supreme Court Judge Versus United States Supreme Court Justice: A Change in Function and Perspective // 19 University of Florida Law Review. 1966. Vol. 225.
Глава 12
1 United States v. Baker and Gonda, 890 F. Supp. 1375. 1995.
2 Platt C. Anarchy Online. New York: HarperPrism, 1997.
3 United States v. Baker and Gonda, 890 F. Supp. 1375. 1995.
4 Hand L. The Bill of Rights. Boston: Atheneum, 1958. P. 1.
5 Levy L.W. The Establishment Clause: Religion and the First Amendment. New York: Macmillan, 1986; Pfeffer L. Church, State, and Freedom. Boston: Beacon, 1953; Levy L.W. The Original Meaning of the Establishment Clause of the First Amendment // Religion and the State / Ed. J.E.Wood, Jr. Waco, Tex.: Baylor University Press, 1985. P. 43—83.


592
Трудным путем демократии
6 Reynolds V. United States, 98 U.S. 145. 1879.
7 Everson V. Board of Education, 330 U.S. 1. 1947.
8 Board of Education v. Allen, 392 U.S. 236. 1968.
9 Lemon v. Kurtzman, 403 U.S. 602. 1971.
10 Agostini v. Felton, 96 U.S. 552. 1997.
nZelman, Superintendent of Public Instruction of Ohio, et al. v. Simmons-Harris et al., 536 U.S. 2002.
12 Engel v. Vitale, 370 U.S. 421. 1962; Wallace v. Jaffree, 472 U.S. 38. 1985.
13 Lee v. Weisman, 505 U.S. 1992.
14 Santa Fe Independent School District v. Doe, 530 U.S. 290. 2000.
15 Good News Club v. Milford Central School, 533 U.S. 98. 2001.
16 McConnell M.W. The Origins and Historical Understanding of the Free Exercise of Religion // 103 Harvard Law Review. 1990. Vol. 1409.
17 Sherbert v. Vemer, 374 U.S. 398. 1963.
18 Employment Division v. Smith, 494 U.S. 872. 1990.
19Boeme v. Flores, 95 U.S. 2074. 1997.
20Tribe L. Treatise on American Constitutional Law. 2d ed. St. Paul, Minn.: West, 1988. P. 566.
21 Chafee Z. Free Speech in the United States. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1941.
22 Levy L.W. The Emergence of a Free Press. New York: Oxford University Press, 1985. 23Schenck v. United States, 249 U.S. 47. 1919.
24 Gitlow v. New York, 268 U.S. 652. 1925.
25 Dennis v. United States, 341 U.S. 494. 1951.
26 Brandenburg v. Ohio, 395 U.S. 444. 1969.
27 Tinker v. Des Moines Independent County School District, 393 U.S. 503 at 508. 1969.
28 United States v. Eichman, 496 U.S. 310. 1990.
29 Greenhouse L. Supreme Court Voids Flag Law // New York Times. 1990. No 12. June. P. Al.
30 Miller v. California, 413 U.S. 15. 1973.
31ACLU v. Reno (1996 U.S. Dist. LEXIS). 1996. June 12.
32 Reno v. ACLU, 96 U.S. 511. 1997.
33 Downs D.A. The New Politics of Pornography. Chicago: University of Chicago Press, 1989. P. 95-143.
34 American Booksellers Ass’n v. Hudnut, 598 F. Supp. 1316. 1984.
35 New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254. 1964.
36Nearv. Minnesota, 283 U.S. 697. 1931.


Примечания
593
37 Подробный отчет о деле Ниэра см. в: Friendly F.W. Minnesota Rag. New York: Random House, 1981.
38 New York Times v. United States, 403 U.S. 713. 1971.
39Branzburg v. Hayes, 408 U.S. 665. 1972.
40 Hazelwood School District v. Kuhlmeier, 484 U.S. 260. 1988.
41 United States v. Cruikshank, 92 U.S. 542.1876; Constitution of the United States of America: Annotated and Interpreted. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1973. P. 1031.
42 DeJonge v. Oregon, 299 U.S. 353. 1937.
43 United States v. Miller, 307 U.S. 174. 1939.
44Barron v. Baltimore, 32 U.S. (7 Pet.) 243. 1833.
45 Chicago B. & Q. R. v. Chicago, 166 U.S. 226. 1897.
46 Gitlow v. New York, 268 U.S. at 666. 1925.
47Palko v. Connecticut, 302 U.S. 319. 1937.
48 Duncan v. Louisiana, 391 U.S. 145. 1968.
49 McNabb v. United States, 318 U.S. 332. 1943.
50 Baldwin v. New York, 399 U.S. 66. 1970.
51 Lewis A. Gideon’s Trumpet. New York: Random House, 1964.
52 Gideon v. Wainwright, 372 U.S. 335. 1963.
53 Miranda v. Arizona, 384 U.S. 436. 1966.
54 Wolf v. Colorado, 338 U.S. 25. 1949.
55 Mapp v. Ohio, 367 U.S. 643. 1961.
56 United States v. Leon, 468 U.S. 897. 1984.
57 Eggen D. Tough Anti-Terror Campaign Pledged: Ashcroft Tells Mayors He Will Use New Law to Fullest Extent // Washington Post. 2001. 26 October. P. Al.
58 Brest P. Processes of Constitutional Decision-Making. Boston: Little, Brown, 1975. P. 708.
59 Griswold v. Connecticut, 381 U.S. 479. 1965.
60 Roe v. Wade, 410 U.S. 113. 1973.
61 Cm.: Ely J.H. The Wages of Crying Wolf: A Comment on Roe v. Wade // 82 Yale Law Journal. 1973. Vol. 920.
62 Webster v. Reproductive Health Services, 492 U.S. 490. 1989.
Глава 13
1 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, <www.unhchr.ch/html/menu3/b/d_icerd.htm>, accessed 29 July 2002.
2 Initial Report of the United States of America to the United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, September 2000, <www.state.gov/www/global/ human_rights/cerd_report/cerd_intro.html>.


594
Трудным путем демократии
3The Gallup Poll Monthly. 1991. August. P. 56; Sniderman P.M., Piazza T. The Scar of Race. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1993. P. 133—134; Citrin J. Affirmative Action in the People’s Court // The Public Interest. 1996. Vol. 122. P. 40-41.
4The Slaughterhouse Cases, 83 U.S. 36. 1873.
5 Civil Rights Cases, 109 U.S. 3. 1883.
6 Norton M.B. et al. A People and a Nation: A History of the United States. 3d ed. Boston: Houghton Mifflin, 1990. P. 490.
7Plessy V. Ferguson, 163 U.S. 537. 1896.
8Plessy, 163 U.S. at 562 (Harlan J., dissenting).
9 Cummings v. County Board of Education, 175 U.S. 528. 1899.
10 Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483. 1954.
11 Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483, 495. 1954.
12 Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483, 494. 1954.
13 Brown v. Board of Education II, 349 U.S. 294. 1955.
14 Peltason J.W. Fifty-eight Lonely Men. Rev. ed. Urbana: University of Illinois Press, 1971.
15 Alexander v. Holmes County Board of Education, 396 U.S. 19. 1969.
16Milliken v. Bradley, 418 U.S. 717. 1974.
17 Norton et al. People and a Nation. P. 943.
18 Cm.: Themstrom A.M. Whose Vote Counts? Affirmative Action and Minority Voting Rights. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1987.
19 Richmond v. J. A Croson Co., 488 U.S. 469. 1989.
20Martin v. Wilks, 490 U.S. 755. 1989; Wards Cove Packing Co. v. Atonio, 490 U.S. 642. 1989; Patterson v. McLean Credit Union, 491 U.S. 164. 1989; Price Waterhouse v. Hopkins, 490 U.S. 228. 1989; Lorance v. AT&T Technologies, 490 U.S. 900. 1989; EEOC v. Arabian American Oil Co., 499 U.S. 244.
1991.
21 Saint Francis College v. Al-Khazraji, 481 U.S. 604. 1987.
22 Brown D. Bury My Heart at Wounded Knee: An Indian History of the American West. New York: Holt, Rinehart & Winston, 1971.
23 Reed v. Reed, 404 U.S. 71. 1971.
24 Frontiero v. Richardson, 411 U.S. 677. 1973.
25 Craig v. Boren, 429 U.S. 190. 1976.
26J.E.B v. Alabama ex reí. T.B., 508 U.S. 1994.
27 United States v. Virginia, slip op. 94-1941 & 94-2107. 1996. June 26. 28Urofsky M.I. A March of Liberty. New York: Knopf, 1988. P. 902.
29 Harris v. Forklift Systems, 510 U.S. 1993.
30 Facts on File 206B2. 1965. 4 June.


Примечания
595
31 Цит. по: Urofsky МЛ. A Conflict of Rights: The Supreme Court and Affirmative Action. New York: Scribner’s, 1991. P. 29.
32 Regents of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265. 1978.
33 United Steelworkers of America, AFL-CIO v. Weber, 443 U.S. 193. 1979.
34 Firefighters v. Stotts, 467 U.S. 561. 1984.
35Adarand Constructors, Inc. v. Peca, 518 U.S. 1995.
36 Honan W.H. Moves to End Affirmative Action Gain Support Nationwide // New York Times. 1996. 31 March. P. 30; Brooke J. Colorado Bases College Aid on Need Rather Than Race // New York Times. 1996. 16 January. P. A8.
37 Bennett S.E. et al. Americans’ Opinions About Affirmative Action. Cincinnati: University of Cincinnati, Institute for Policy Research, 1995. P. 4.
Глава 14
1 Verhey A. Theology After Dolly: Cloning and the Human Family // Christian Century. 1997. 19 March. P. 285.
2 Clinton Urges Ban on Cloning of Humans // Christian Century. 1997. 18 June. P. 583.
3McGrory B. President Asks for Human Clone Ban // Boston Sunday Globe. 1998. 11 January. P. 1.
4 Эти результаты опроса Time/CNN, проведенного Yankelovitch Partners, Inc., or 26—27 February 1997, были опубликованы в: Kluger J. Will We Follow the Sheep? // Time. 1997. 10 March. P. 71.
5 Процесс принятия политических решений может быть описан многими способами. Другое описание процесса, несколько более детальное, чем то, которое приведено здесь, представлено в: Anderson J.E. Public Policymaking. 2d ed. Boston: Houghton Mifflin, 1994. P. 37.
6 Cm.: Bosso C.J. The Contextual Bases of Problem Definition // The Politics of Problem Definition / Ed. D.A.Rochefort, R.W.Cobb. Lawrence: University Press of Kansas, 1994. P. 182-203.
7 Berry J.M. The Interest Group Society. 3d ed. New York: Longman, 1997. P. 187.
8 Heinz J.P., Laumann E.O., Nelson R.L., Salisbury R.H. The Hollow Core. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993.
9Heclo H. Issue Networks and the Executive Establishment // The New American Political System / Ed. A.King. Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1978. P. 105.
10 Langdon S. On Medicare, Negotiators Split over Policy, Not Just Figures // Congressional Quarterly Weekly Report. 1997. 22 February. P. 488-490.
11 Berry J.M. Subgovemments, Issue Networks, and Political Conflict // Remaking American Politics / Ed. R.A.Harris, S.M.Milkis. Boulder, Colo.: Westview Press, 1989. P. 239-260.


596
Трудным путем демократии
12 Краткое обсуждение бюджетных реформ 1990 года дано в: Thurber J.A. Congressional-Presidential Battles to Balance the Budget // Thuiber JA. (ed.). Rivals for Power: Presidential-Congressional Relations. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 1996. P. 196-202.
13 A Citizen’s Guide to the Federal Budget, <http://www.access.gpo.gov/su_docs7bud- get99/guide/guide04.html>.
14Musgrave R.A., Musgrave P.B. Public Finance in Theory and Practice. 2d ed. New York: McGraw-Hill, 1976. P. 42.
15 Office of Management and Budget. Fiscal Year 2003 Budget of the United States Government, Mid-Session Review. P. 4-5. Доступ on-line по адресу: <w3.access. gpo.gov/usbudget/fy2003/pdf/msr.pdf> 29 July 2002.
16 Times Mirror Center for the People and the Press. Voter Anxiety Dividing GOP: Eneigized Democrats Backing Clinton // Press Release. 1995.14 November. P. 88.
17 Cook F.L. et al. Convergent Perspectives on Social Welfare Policy: The Views from the General Public, Members of Congress, and AFDC Recipients. Evanston, 111.: Center for Urban Affairs and Policy Research, Northwestern University, 1988. Table 4-1.
18 U.S. Bureau of the Census, U.S. Department of Commerce. Statistical Abstract of the United States, 1995. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1995. P. 289.


Приложение
СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ ДЕКЛАРАЦИЯ НЕЗАВИСИМОСТИ
4-го июля 1776 года принята единогласно всеми тринадцатью Соединенными Штатами Америки
Когда в ходе человеческой истории для одного народа оказывается необходимым расторгнуть политические связи, соединяющие его с другим народом, и занять среди держав мира самостоятельное и независимое положение, на которое он имеет право согласно законам природы и ее Творца, то уважение к мнению человечества обязывает его изложить причины, побуждающие его к отделению.
Мы считаем самоочевидными истины: что все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относится право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав люди создают правительства, справедливая власть которых основывается на согласии управляемых; что если какой-либо государственный строй нарушает эти права, то народ вправе изменить его или упразднить и установить новый строй, основанный на таких принципах и организующий управление в таких формах, которые должны наилучшим образом обеспечить безопасность и благоденствие народа. Благоразумие, конечно, требует, чтобы давно сложившиеся формы правления не сменялись вследствие маловажных и преходящих причин, так как опыт прошлого показывает, что люди скорее склонны терпеть зло, пока оно еще переносимо, чем пользоваться своим правом упразднения привычных форм жизни. Но когда длинный ряд злоупотреблений и насилий, неизменно преследующих одну и ту же цель, обнаруживает стремление подчинить народ абсолютному деспотизму, то право и долг народа свергнуть такое правительство и создать новые гарантии обеспечения своей будущей безопасности. Эти колонии также долго и


598
Трудным путем демократии
терпеливо переносили различные притеснения, и только необходимость заставляет их теперь изменить формы прежнего государственного строя. История правления ныне царствующего короля Великобритании — это история беспрестанных злоупотреблений и насилий, непосредственная цель которых заключается в установлении в наших штатах абсолютного деспотизма. В доказательство этого представим на беспристрастное суждение всего мира следующие факты:
Король отказывался утверждать самые необходимые и полезные для общественного блага законы.
Он запрещал своим губернаторам проводить законы неотложной важности, если только их вступление в силу не откладывалось до утверждения королем, а когда действие этих законов таким образом приостанавливалось, оставлял их безо всякого внимания.
Он не разрешал принимать другие законы, отвечавшие интересам обширных населенных районов, если только их жители не соглашались отказаться от своего права на представительство в законодательном собрании, права неоценимого для них и опасного лишь для тиранов.
Он созывал сессии законодательных собраний в необычных, неудобных и удаленных от местонахождения архивов местах, с единственной целью физически утомить законодателей и подчинить их таким образом своей воле.
Он неоднократно распускал законодательные палаты за то, что они с мужественной твердостью противились его попыткам нарушений принадлежащих народу прав. В течение продолжительного времени после их роспуска он отказывался назначать новые выборы, вследствие чего законодательная власть, которую нельзя уничтожить, возвращалась опять к народным массам, а страна тем временем подвергалась опасностям внешнего вторжения и внутренних потрясений.
Он пытался препятствовать заселению этих штатов, мешая для этой цели применению существующих законов о натурализации иностранцев, отказывая в утверждении новых законов для поощрения иммиграции и затрудняя приобретение земельных наделов.
Он мешал отправлению правосудия, отказываясь утверждать законы об учреждении судов.
Он подчинил судей своей воле, поставив их в исключительную зависимость от себя как в отношении срока службы, так и в отношении их окладов.
Он учредил множество новых должностей и направлял к нам толпы бесчисленных чиновников, чтобы притеснять и разорять народ.


Приложение
599
Он содержал у нас в мирное время постоянную армию без согласия на то наших законодательных собраний.
Он стремился сделать военную власть независимой и поставить ее выше власти гражданской.
Он объединялся с другими для подчинения нас власти, чуждой нашей конституции и не признаваемой нашими законами; он утвердил акты этой незаконной власти, издававшиеся со следующими лицемерными целями:
размещения среди нас крупных воинских частей; защиты военных при помощи неправого суда от наказаний за убийства жителей наших штатов;
прекращения нашей торговли с другими частями света; обложения нас без нашего согласия налогами; лишения нас во многих случаях права на суд присяжных; отправки нас за океан и предания там суду за мнимые преступления;
уничтожения свободной системы английских законов в соседней провинции, установления там строя, основанного на произволе, и расширения ее пределов таким образом, чтобы она служила одновременно и примером и средством для распространения той же абсолютной власти и в наших колониях;
отмены наиболее важных для нас законов и коренного изменения нашей системы управления;
роспуска наших законодательных собраний и присвоения себе права издания всевозможных законов вместо нас.
Король отказался от управления нами, лишил нас своего покровительства и начал войну против нас.
Он пиратствовал на наших морях, опустошал наши берега, жег наши города и убивал наших соотечественников.
Он посылает теперь целые армии иностранных наемников, чтобы завершить дело уничтожения, разорения и тирании, начатое раньше с такой жестокостью и вероломством, которые едва ли были известны даже в самые варварские времена и которые совершенно недостойны главы цивилизованной нации.
Он вынуждал наших сограждан, захваченных в плен в открытом море, поднимать оружие против своей родной страны и либо быть палачами своих друзей и братьев, либо погибать от их рук.
Он вызывал среди нас внутренние волнения и пытался поднять против жителей нашей приграничной полосы жестоких индейских дикарей, которые ведут войну, уничтожая поголовно всех, независимо от возраста, пола и состояния.
В течение всех этих притеснений мы покорно просили о восстановлении наших прав. Единственным ответом на наши повтор¬


600
Трудным путем демократии
ные петиции были новые несправедливости. Государь, которому свойственны все черты, отличающие тирана, не может быть правителем свободного народа.
Не оставляли мы также без внимания и наших британских собратьев. Мы указывали им время от времени на попытки их законодательных палат подчинить нас противозаконным образом своей юрисдикции. Мы напоминали им про обстоятельства, при которых мы эмигрировали сюда и поселились здесь. Мы взывали к их прирожденному чувству справедливости и великодушию и заклинали их, во имя наших кровных уз, осудить чинимые нам несправедливости, которые неминуемо должны были разъединить нас и прекратить сношения между нами. Но и они также оставались глухи к голосу справедливости и кровного родства. Поэтому мы должны примириться с необходимостью нашего отделения и относиться отныне к ним, как к другим народам, считая их врагами во время войны, друзьями во время мира.
Поэтому мы, представители Соединенных Штатов Америки, собравшись на Генеральный Конгресс и призывая Всевышнего быть свидетелем искренности наших намерений, именем и властью доброго народа наших колоний торжественно во всеуслышание объявляем, что наши соединенные колонии отныне являются, и по праву должны быть, свободными и независимыми Штатами, что они полностью освобождаются от верности Британской Короне, что всякая политическая связь между ними и государством Великобританией полностью расторгается и что, как свободные и независимые Штаты, они полномочны объявлять войну, заключать мир, вступать в союзы, вести торговлю и совершать все другие акты и начинания, которые по праву могут совершать независимые государства. В подтверждение настоящей Декларации, с твердой верой в покровительство Божественного Провидения, мы даем взаимный обет жертвовать своими жизнями и своим состоянием и свято блюсти нашу честь.
ДЖОН ХЭНКОК и еще 55 подписей
DECLARATION OF INDEPENDENCE IN CONGRESS, JULY 4, 1776
The unanimous declaration of the thirteen United States of America
When, in the course of human events, it becomes necessary for one people to dissolve the political bands which have connected them


Приложение
601
with another, and to assume, among the powers of the earth, the separate and equal station to which the laws of nature and of nature’s God entitle them, a decent respect to the opinions of mankind requires that they should declare the causes which impel them to the separation.
We hold these truths to be self-evident: That all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable rights; that among these are life, liberty, and the pursuit of happiness; that, to secure these rights, governments are instituted among men, deriving their just powers from the consent of the governed; that whenever any form of government becomes destructive of these ends, it is the right of the people to alter or to abolish it, and to institute new government, laying its foundation on such principles, and organizing its power in such form, as to them shall seem most likely to effect their safety and happiness. Prudence, indeed, will dictate that governments long established should not be changed for light and transient causes; and accordingly all experience hath shown that mankind are more disposed to suffer, while evils are sufferable, than to right themselves by abolishing the forms to which they are accustomed. But when a long train of abuses and usurpations, pursuing invariably the same object, evinces a design to reduce them under absolute despotism, it is their right, it is their duty, to throw off such government, and to provide new guards for their future security. Such has been the patient sufferance of these colonies; and such is now the necessity which constrains them to alter their former systems of government. The history of the present King of Great Britain is a history of repeated injuries and usurpations, all having in direct object the establishment of an absolute tyranny over these states. To prove this, let facts be submitted to a candid world.
He has refused his assent to laws, the most wholesome and necessary for the public good.
He has forbidden his governors to pass laws of immediate and pressing importance, unless suspended in their operation till his assent should be obtained; and, when so suspended, he has utterly neglected to attend to them.
He has refused to pass other laws for the accommodation of large districts of people, unless those people would relinquish the right of representation in the legislature, a right inestimable to them, and formidable to tyrants only.
He has called together legislative bodies at places unusual, uncomfortable, and distant from the depository of their public records, for the sole purpose of fatiguing them into compliance with his measures.


602
Трудным путем демократии
Не has dissolved representative houses repeatedly, for opposing, with manly firmness, his invasions on the rights of the people.
He has refused for a long time, after such dissolutions, to cause others to be elected; whereby the legislative powers, incapable of annihilation, have returned to the people at large for their exercise; the state remaining, in the mean time, exposed to all the dangers of invasions from without and convulsions within.
He has endeavored to prevent the population of these states; for that purpose obstructing the laws for naturalization of foreigners; refusing to pass others to encourage their migration hither, and raising the conditions of new appropriations of lands.
He has obstructed the administration of justice, by refusing his assent to laws for establishing judiciary powers.
He has made judges dependent on his will alone, for the tenure of their offices, and the amount and payment of their salaries.
He has erected a multitude of new offices, and sent hither swarms of officers to harass our people, and eat out their substance.
He has kept among us, in times of peace, standing armies, without the consent of our legislatures.
He has affected to render the military independent of, and superior to, the civil power.
He has combined with others to subject us to a jurisdiction foreign to our constitution, and unacknowledged by our laws, giving his assent to their acts of pretended legislation:
For quartering large bodies of armed troops among us;
For protecting them, by a mock trial, from punishment for any murders which they should commit on the inhabitants of these states;
For cutting off our trade with all parts of the world;
For imposing taxes on us without our consent;
For depriving us, in many cases, of the benefits of trial by jury;
For transporting us beyond seas, to be tried for pretended offenses;
For abolishing the free system of English laws in a neighboring province, establishing therein an arbitrary government, and enlarging its boundaries, so as to render it at once an example and fit instrument for introducing the same absolute rule into these colonies;
For taking away our charters, abolishing our most valuable laws, and altering fundamentally the forms of our governments;
For suspending our own legislatures and declaring themselves invested with power to legislate for us in all cases whatsoever.
He has abdicated government here, by declaring us out of his protection and waging war against us.
He has plundered our seas, ravaged our coasts, burned our towns, and destroyed the lives of our people.


Приложение
603
Не is at this time transporting large armies of foreign mercenaries to complete the works of death, desolation, and tyranny already begun with circumstances of cruelty and perfidy scarcely paralleled in the most barbarous ages, and totally unworthy the head of a civilized nation.
He has constrained our fellow-citizens, taken captive on the high seas, to bear arms against their country, to become the executioners of their friends and brethren, or to fall themselves by their hands.
He has excited domestic insurrection among us, and has endeavored to bring on the inhabitants of our frontiers the merciless Indian savages, whose known rule of warfare is an undistinguished of all ages, sexes, and conditions.
In every stage of these oppressions we have petitioned for redress in the most humble terms; our repeated petitions have been answered only by repeated injury. A prince, whose character is thus marked by every act which may define a tyrant, is unfit to be the ruler of a free people.
Nor have we been wanting in our attentions to our British brethren. We have warned them, from time to time, of attempts by their legislature to extend an unwarrantable jurisdiction over us. We have reminded them of the circumstances of our emigration and settlement here. We have appealed to their native justice and magnanimity; and we have conjured them, by the ties of our common kindred, to disavow these usurpations, which would inevitably interrupt our connections and correspondence. They, too, have been deaf to the voice of justice and of consanguinity. We must, therefore, acquiesce in the necessity which denounces our separation, and hold them, as we hold the rest of mankind, enemies in war, in peace friends.
We, therefore, the representatives of the United States of America, in General Congress assembled, appealing to the Supreme Judge of the world for the rectitude of our intentions, do, in the name, and by the authority of the good people of these colonies, solemnly publish and declare, that these United Colonies are, and of right ought to be, FREE AND INDEPENDENT STATES; that they are absolved from all allegiance to the British crown, and that all political connection between them and the state of Great Britain is, and ought to be, totally dissolved; and that, as free and independent states, they have full power to levy war, conclude peace, contract alliances, establish commerce, and do all other acts and things which independent states may of right do. And for the support of this declaration, with a firm reliance on the protection of Divine Providence, we mutually pledge to each other our lives, our fortunes, and our sacred honor.
JOHN HANCOCK Andfifty-five others


604
Трудным путем демократии
КОНСТИТУЦИЯ США*
ПРЕАМБУЛА
Мы, народ Соединенных Штатов, дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим, торжественно провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки.
СТАТЬЯ I
Раздел 1. Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей.
Раздел 2. Палата представителей состоит из членов, выбираемых раз в два года населением в отдельных штатах; избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям более многочисленной палаты законодательного собрания штата.
Ни одно лицо не может быть представителем, если оно не достигло возраста двадцати пяти лет, не было в течение семи лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в коем оно выбирается.
Представители и прямые налоги распределяются между отдельными штатами, которые могут быть включены в настоящий Союз, пропорционально численности населения, каковая определяется посредством прибавления ко всему числу свободных лиц — включая тех, кто обязан находиться в услужении в течение многолетнего срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев — трех пятых всех прочих лиц. Всеобщее исчисление населения будет произведено в течение трех лет после первой сессии Конгресса Соединенных Штатов, а затем через каждые десять лет в порядке, установленном законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч жителей, но каждый штат должен иметь, по меньшей мере, одного представителя; и пока таковое исчисление не будет произведено, штату Нью-Гэмпшир положено выбрать трех представителей, Массачусетсу — восемь, Род-Айленду и Плэнтейшн Провиденс — одного, Коннектикуту — пять, Нью-Йорку — шесть, Нью-Джерси — четырех, Пенсильвании — восемь, Делавэру — одного,
* Курсивом выделены не действующие более положения.


Приложение
605
Мэриленду — шесть, Виргинии — десять, Северной Каролине пять,
Южной Каролине — пять и Джорджии — трех представителей.
Когда в представительстве от какого-либо штата открываются вакансии, исполнительная власть оного издает приказ о проведении выборов для заполнения таковых вакансий.
Палата представителей выбирает своего спикера и других должностных лиц; только она имеет исключительное право возбуждать импичмент.
Раздел 3. В состав сената Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, избираемые законодательными собраниями соответствующих штатов на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.
Когда сенаторы соберутся после первых выборов, они должны быть разделены на три по возможности равные группы. Места сенаторов первой группы становятся вакантными по истечении второго года, второй группы — по истечении четвертого года и третьей группы — по истечении шестого года, так, чтобы одна треть сенаторов могла быть переизбрана раз в два года. Если вследствие отставки или по другой причине вакансии откроются во время перерыва в работе законодательного собрания какого-либо штата, исполнительная власть оного может произвести временные назначения до следующей сессии законодательного собрания, которое таковые вакансии заполнит.
Ни одно лицо не может быть сенатором, если оно не достигло возраста тридцати лет, не было в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в коем оно выбирается.
Вице-президент Соединенных Штатов является председателем сената, однако участвовать в голосовании может лишь в тех случаях, когда голоса делятся поровну.
Сенат выбирает других своих должностных лиц, а также — в отсутствие вице-президента или когда он исполняет обязанности Президента Соединенных Штатов — председателя pro tempore.
Только сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматривается дело Президента Соединенных Штатов, председательствует Главный судья; ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих сенаторов.
Приговор по делам импичмента ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать и исполнять какую-либо почетную, официальную или приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов. Однако лицо, осужденное таковым


606
Трудным путем демократии
образом, тем не менее, может в соответствии с законом подлежать привлечению к уголовной ответственности, суду и наказанию по приговору суда.
Раздел 4. Время, место и порядок проведения выборов сенаторов и представителей устанавливаются в каждом штате законодательным собранием оного; но Конгресс может в любое время своим законом установить или изменить правила проведения выборов, за исключением тех, которые касаются места выбора сенаторов.
Конгресс собирается не реже одного раза в год, и его сессии начинаются в первый понедельник декабря, если только законом Конгресс не назначит другой день.
Раздел 5. Каждая палата сама является судьей правомерности выборов, их результатов и квалификаций ее собственных членов. Большинство членов в каждой из палат составляют кворум, необходимый для ведения дел; однако палата и в меньшем составе может переносить свои заседания с одного дня на другой и может быть уполномочена обеспечивать принудительную явку отсутствующих членов таким способом и под угрозой таких санкций, какие каждая палата может предусмотреть.
Каждая палата может устанавливать правила своих процедур, наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и с согласия двух третей — исключать их из своего состава.
Каждая палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех разделов, которые, по ее суждению, могут потребовать сохранения в тайне; «да» и «нет», высказанные членами каждой из палат в голосовании по какому-либо вопросу, по желанию одной пятой присутствующих членов заносятся в журнал.
Ни одна из палат в течение сессии Конгресса не может без согласия другой перенести заседания более чем на три дня или назначить их в ином месте, чем то, где заседают обе палаты.
Раздел 6. Сенаторы и представители получают за свою службу вознаграждение, устанавливаемое законом и выплачиваемое казначейством Соединенных Штатов. Во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого преступления и нарушений общественного порядка, они пользуются привилегией свободы от ареста во время их присутствия на сессии соответствующей палаты и во время следования туда и возвращения оттуда; ни за какое выступление или участие в дебатах в каждой палате с них не может быть спрошено в каком-либо ином месте.


Приложение
607
Ни сенатор, ни представитель в течение срока, на который он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность в пределах власти Соединенных Штатов, которая создана или доходы от которой увеличены за таковой срок; ни одно лицо, занимающее какую-нибудь должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом любой из палат во время своего пребывания в должности.
Раздел 7. Все законопроекты о государственных доходах исходят от палаты представителей, но, как и по другим законопроектам, сенат может соглашаться с ними или вносить к ним поправки.
Каждый законопроект, принятый палатой представителей и сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов. Если он одобряет законопроект, то подписывает его; если не одобряет, то возвращает его со своими возражениями в ту палату, откуда исходил законопроект. Таковая палата заносит полностью возражения Президента в свой журнал и приступает к повторному рассмотрению законопроекта. Если после этого рассмотрения законопроект будет принят двумя третями голосов членов палаты, он направляется вместе с возражениями Президента в другую палату, которая также рассматривает его повторно. И если она одобрит законопроект двумя третями голосов, то он становится законом. Во всех указанных случаях в обеих палатах голосование производится в форме высказывания «да» и «нет» членами палаты, а имена лиц, голосовавших за и против законопроекта, заносятся в журнал соответствующей палаты. Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (не считая воскресений) после того, как он был ему представлен, такой законопроект становится законом так же, как если бы он был подписан Президентом; законопроект не становится законом, если по окончании сессии Конгресса он не мог быть возвращен в Конгресс.
Все распоряжения, резолюции или решения, для которых может оказаться необходимым согласие и сената, и палаты представителей (за исключением вопроса о переносе заседания), представляются Президенту Соединенных Штатов и вступают в силу, только будучи им одобрены; в случае неодобрения им они могут быть снова приняты двумя третями голосов сената и палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, установленными в отношении законопроектов.
Раздел 8. Конгресс имеет право:
устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и


608
Трудным путем демократии
всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; причем все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в Соединенных Штатах;
занимать деньги в кредит Соединенных Штатов; регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами;
устанавливать повсеместно в Соединенных Штатах единообразные правила натурализации и принимать единообразные законы по вопросу о банкротствах;
чеканить монету, регулировать ценность оной и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы весов и мер;
предусматривать меры наказания за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов; создавать почтовые службы и почтовые пути; содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя на определенный срок за авторами и изобретателями исключительные права на их сочинения и открытия;
учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду; определять и карать акты пиратства, тяжкие преступления, совершаемые в открытом море, и преступления против права наций;
объявлять войну, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии и устанавливать правила относительно захватов трофеев на суше и на воде;
формировать и обеспечивать армии, но ассигнования на эти цели не должны выделяться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать военно-морской флот; издавать правила по организации сухопутных и морских сил и управлению ими;
предусматривать меры по призыву милиции для обеспечения исполнения законов Союза, подавления мятежей и отражения вторжений;
предусматривать меры по организации, вооружению и обучению милиции и руководству той ее частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами право назначения должностных лиц и организации подготовки милиции в соответствии с требованиями, предписанными Конгрессом;
осуществлять во всех случаях исключительные законодательные полномочия в отношении округа (не превышающего десяти квадратных миль), каковой, будучи уступлен отдельными штатами и принят Конгрессом, станет местом пребывания правительства Соединенных Штатов; осуществлять подобную власть в отношении всех земель, приобретенных с согласия законодательного собрания штата, в котором эти земли находятся, для возведения фор¬


Приложение
609
тов, постройки складов, арсеналов, верфей и других потребных сооружений;
издавать все законы, каковые будут необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или какому-либо департаменту или должностному лицу оного.
Раздел 9. Переселение или ввоз тех лиц, которых любой из штатов, ныне существующих, сочтет нужным допустить, не должны запрещаться Конгрессом до одна тысяча восемьсот восьмого года; однако таковой ввоз может облагаться налогом или пошлиной, но на сумму не более десяти долларов за каждое лицо.
Действие привилегий приказа habeas corpus не должно приостанавливаться, если только того не потребует общественная безопасность в случаях восстания или вторжения.
Не должны приниматься билли об опале или законы ex post facto.
Не должны устанавливаться подушные подати или иные прямые налоги иначе как в соответствии с переписью или исчислением населения, проведение которого предписано выше.
Не должны облагаться налогом или пошлиной товары, вывозимые из любого штата.
Не должно отдаваться предпочтение — в силу какого-либо постановления о торговле или государственных доходах — портам одного штата перед портами другого; суда, следующие в какой-либо штат или из штата, не должны принуждаться к заходу в порты другого штата, разгрузке или уплате там налогов.
Не должны выдаваться деньги из казначейства иначе как на основе ассигнований, предписанных законом; сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных денег должны периодически публиковаться.
Соединенные Штаты не жалуют никаких дворянских титулов; ни одно лицо, занимающее какую-нибудь приносящую доход или официальную должность на службе Соединенных Штатов, не должно без согласия Конгресса принимать какое-либо подношение, вознаграждение, должность или титул любого рода от какого- либо короля, принца или иностранного государства.
Раздел 10. Ни один штат не может заключать какой-либо договор, вступать в союз или конфедерацию, выдавать свидетельства на каперство и репрессалии, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой и серебряной монеты, принимать билли об опале, законы ex post


610
Трудным путем демократии
facto или законы, нарушающие договорные обязательства, либо жаловать дворянские титулы.
Ни один штат не может без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, за исключением случаев, когда это может быть совершенно необходимо для исполнения инспекционных законов штата; чистый доход от всех сборов и пошлин, установленных штатом на ввоз или вывоз товаров, поступает в распоряжение казначейства Соединенных Штатов; все таковые законы подлежат контролю Конгресса и могут быть им пересмотрены.
Ни один штат не может без согласия Конгресса устанавливать какие-либо тоннажные сборы, содержать войска или военные суда в мирное время, заключать какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой либо вести войну, если только он уже не подвергся вторжению или не находится в такой неотвратимой опасности, при которой недопустимо промедление.
СТАТЬЯ II
Раздел 1. Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки. Он занимает свою должность в течение четырехлетнего срока и вместе с вице-президентом, выбираемым на тот же срок, избирается следующим образом.
Каждый штат назначает в таком порядке, который установит законодательное собрание оного, выборщиков в количестве, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право послать в Конгресс; при этом ни один сенатор или представитель или же лицо, занимающее официальную или приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов, не могут быть назначены выборщиками.
Выборщики собираются в своих штатах и голосуют бюллетенями за двух лиц, из которых, по крайней мере, одно не должно быть жителем одного с ними штата. Они же составляют список всех лиц, за которых голосовали, с указанием числа голосов, поданных за каждого из них; этот список они подписывают, удостоверяют и направляют опечатанным в место пребывания правительства Соединенных Штатов на имя председателя сената. Председатель сената в присутствии сената и палаты представителей вскрывает все опечатанные списки, после чего голоса подсчитываются. Лицо, получившее наибольшее число голосов, становится Президентом, при условии, что таковое число составляет большинство голосов всех назначенных выборщиков; если же более чем одно лицо получили таковое большинство, имея при этом равное число голосов, тогда палата представителей незамедлительно выбирает одного из них в Президенты, голосуя бюллетенями; если ни одно лицо не


Приложение
611
получит большинства голосов, тогда названная палата таким же способом выбирает Президента из пяти лиц, которые получили наибольшее число голосов среди всех кандидатов, находившихся в списке. Но при выборах Президента голоса подаются по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один кворум в таком случае составляют члены палаты от двух третей штатов; при этом для избрания Президента необходимо большинство голосов всех штатов. В каждом случае после избрания Президента лицо, получившее наибольшее число голосов выборщиков, становится вице-президентом. Если же окажется, что два лица или более получили равное число голосов, то сенат выбирает из них вице-президента, голосуя бюллетенями.
Конгресс может определить время избрания выборщиков и день, когда они подают голоса; такой день является единым повсеместно в Соединенных Штатах.
Ни одно лицо, кроме гражданина по рождению или гражданина Соединенных Штатов на момент принятия настоящей Конституции, не подлежит избранию на должность Президента; равно как не подлежит избранию на эту должность какое-либо лицо, не достигшее возраста 35 лет и не проживавшее в течение четырнадцати лет в Соединенных Штатах.
В случае отстранения Президента от должности или его смерти, отставки либо неспособности осуществлять полномочия и обязанности названной должности таковые переходят к вице-президенту; в случае отстранения, смерти, отставки или неспособности как Президента, так и вице-президента Конгресс может принять закон, указывающий, какое должностное лицо будет действовать в качестве Президента; такое должностное лицо выполняет соответствующие обязанности, пока не устранена причина неспособности Президента выполнять свои обязанности или не избран новый Президент.
Президент в установленные сроки получает за свою службу вознаграждение, каковое не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение периода, на который он был избран, и в пределах этого периода он не может получать никаких иных доходов от Соединенных Штатов или какого-либо из штатов.
Перед вступлением в должность президент приносит следующую присягу или дает следующее торжественное обещание: «Я торжественно клянусь (или обещаю), что буду добросовестно исполнять должность Президента Соединенных Штатов и в полную меру сил своих буду поддерживать, охранять и защищать Конституцию Соединенных Штатов».
Раздел 2. Президент является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и милицией отдельных штатов, ко¬


612
Трудным путем демократии
гда она призывается на действительную службу Соединенных Штатов; он может потребовать мнение в письменном виде от высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся их должностных обязанностей; он имеет право даровать отсрочку исполнения приговора, а также помилование за преступления против Соединенных Штатов, кроме как по делам импичмента.
Он имеет право по совету и с согласия сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов; он по совету и с согласия сената назначает послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, назначение которых Конституцией не предусматривается в ином порядке и должности которых устанавливаются законом; но Конгресс может законом предоставить право назначения таких нижестоящих должностных лиц, каких сочтет уместным, Президенту единолично, судам или главам департаментов.
Президент имеет право заполнять все вакансии, открывающиеся в период между сессиями сената, выдавая удостоверения на должности, срок действия которых истекает в конце его следующей сессии.
Раздел 3. Президент периодически дает Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными; он может в чрезвычайных случаях созвать обе палаты или любую из них, а в случае разногласий между палатами по поводу времени переноса заседаний он может перенести их сам на такое время, какое сочтет уместным; он принимает послов и других официальных представителей; он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и удостоверяет в должности всех должностных лиц Соединенных Штатов.
Раздел 4. Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления и мисдиминоры.
СТАТЬЯ III
Раздел 1. Судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать. Судьи как Верховного, так и нижестоящих судов занимают свои должности, пока ведут себя безупречно, и в установленные сроки получают за свою


Приложение
613
службу вознаграждение, которое не может быть уменьшено во время пребывания в должности.
Раздел 2. Судебная власть распространяется на все дела, основанные на праве и справедливости, возникающие на основе настоящей Конституции, законов Соединенных Штатов и международных договоров, которые заключены или будут заключены от их имени, на все дела, касающиеся послов, других официальных представителей и консулов; на все дела адмиралтейства и морской юрисдикции; на споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты; на споры между двумя или более штатами; между каким-либо штатом и гражданами другого штата, между гражданами различных штатов, между гражданами одного штата, претендующими на земли, предоставляемые другими штатами, и между штатом или гражданами оного и иностранными государствами, гражданами или подданными.
По всем делам, касающимся послов, других официальных представителей и консулов, а также по тем, в которых штат является стороной, Верховный суд наделяется первоначальной юрисдикцией. По всем другим упомянутым выше делам Верховный суд наделяется апелляционной юрисдикцией по вопросам как права, так и факта, с такими исключениями и по таким правилам, какие устанавливает Конгресс.
Дела о всех преступлениях, исключая те, которые преследуются в порядке импичмента, подлежат рассмотрению судом присяжных; таковое рассмотрение должно происходить в том штате, где преступления совершены; но когда они совершены не в пределах какого-либо штата, рассмотрение дела происходит в том месте или местах, какие Конгресс может указать в законе.
Раздел 3. Государственной изменой Соединенным Штатам считается только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки. Никто не может быть осужден за государственную измену, кроме как на основании показаний двух свидетелей об одном и том же очевидном деянии или же собственного признания на открытом заседании суда.
Конгресс имеет право устанавливать наказание за государственную измену, но осуждение за государственную измену не влечет за собой поражение в правах потомства или конфискацию имущества иначе как при жизни осужденного лица.
СТАТЬЯ IV
Раздел 1. Полное доверие и уважение должны оказываться в каждом штате официальным актам, документам и материалам судопро¬


614
Трудным путем демократии
изводства любого другого штата. Конгресс может путем принятия общих законов предписывать способ удостоверения подлинности таковых актов, документов и материалов судопроизводства, а также установления юридической силы оных.
Раздел 2. Гражданам каждого штата предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов.
Лицо, обвиненное в одном штате в государственной измене, тяжком преступлении или ином преступлении, которое скрылось от правосудия и обнаружено в другом штате, по требованию исполнительной власти штата, из которого оно совершило побег, подлежит выдаче для препровождения в штат, юрисдикции которого подлежит это преступление.
Ни одно лицо, содержащееся в услужении или на работе в одном штате по законам оного и бежавшее в другой штат, не освобождается в силу какого-либо закона или постановления последнего от услужения или работы, а должно быть выдано по заявлению той стороны, которая имеет право на таковое услужение или работу.
Раздел 3. Новые штаты могут быть допущены Конгрессом в настоящий Союз, но ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо другого штата; и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов, либо частей штатов без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов, равно как и Конгресса.
Конгресс имеет право распоряжаться территорией или иной собственностью, принадлежащей Соединенным Штатам, и издавать относительно них все необходимые постановления и предписания. Ничто в настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо правам Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.
Раздел 4. Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и защищают каждый из них от вторжения, а по ходатайству законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) — и от внутреннего насилия.
СТАТЬЯ V
Конгресс, когда бы ни сочли это необходимым две трети членов обеих палат, может предлагать поправки к настоящей Конституции или — по ходатайству законодательных собраний двух тре¬


Приложение
615
тей штатов — может созвать Конвент для предложения поправок; таковые поправки в обоих случаях будут иметь юридическую силу во всех отношениях как часть настоящей Конституции после их ратификации законодательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях оных в зависимости от того, какую форму ратификации предложит Конгресс.
При этом ни одна поправка, которая может быть принята до одна тысяча восемьсот восьмого года, никоим образом не должна затрагивать первую и четвертую части девятого раздела первой статьи', ни один штат без его согласия не может быть лишен своего равного с другими штатами голоса в сенате.
СТАТЬЯ VI
Все долги и обязательства, существовавшие до принятия настоящей Конституции, сохраняют такую же силу для Соединенных Штатов при настоящей Конституции, как и при Конфедерации.
Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата.
Сенаторы и представители, упомянутые выше, и члены законодательных собраний отдельных штатов, равно как и исполнительные и судебные должностные лица как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов, обязуются, давая присягу или торжественное обещание, поддерживать настоящую Конституцию; но никакая проверка религиозности не должна требоваться в качестве условия для занятия какой-либо должности или официального поста на службе Соединенных Штатов.
СТАТЬЯ VII
Ратификация конвентами девяти штатов является достаточной для принятия настоящей Конституции штатами, которые оную ратифицировали. Исполнено на Конвенте по единодушному согласию присутствующих штатов семнадцатого дня сентября в одна тысяча семьсот восемьдесят седьмом году от рождества Христова и на двенадцатом году независимости Соединенных Штатов Америки. В удостоверение чего мы поставили здесь наши подписи.
ДЖОРДЖ ВАШИНГТОН и еще 37 подписей


616
Трудным путем демократии
CONSTITUTION OF THE UNITED STATES OF AMERICA*
PREAMBLE
We the people of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defense, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.
ARTICLE I
Section 1 All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and a House of Representatives.
Section 2 The House of Representatives shall be composed of Members chosen every second Year by the people of the several States, and the Electors in each State shall have the Qualifications requisite for Electors of the most numerous Branch of the State Legislature.
No Person shall be a Representative who shall not have attained to the Age of twenty-five years, and been seven Years a Citizen of the United States, and who shall not, when elected, be an Inhabitant of that State in which he shall be chosen.
Representatives and direct Taxes shall be apportioned among the several States which may be included within this Union, according to their respective Numbers, which shall be determined by adding to the whole Number of,free persons,including those bound to Service for a Term of Years and excluding Indians not taxed, three-fifths of all other Persons. The actual Enumeration shall be made within three Years after the first Meeting of the Congress of the United States, and within every subsequent Term of ten Years in such Manner as they shall by Law direct. The Number of Representatives shall not exceed one for every thirty Thousand, but each State shall have at Least one Representative; and until such enumeration shall be made, the State of New Hampshire shall be entitled to choose three, Massachusetts eight, Rhode-Island and Providence Plantations one, Connecticut five, New York six, New Jersey four, Pennsylvania eight, Delaware one, Maryland six, Virginia ten, North Carolina five, South Carolina five, and Georgia three.
When vacancies happen in the Representation from any State, the Executive Authority thereof shall issue Writs of Election to fill such Vacancies.
* Passages no longer in effect are printed in italic type.


Приложение
617
The House of Representatives shall choose their Speaker and other Officers; and shall have the sole Power of Impeachment.
Section 3 The Senate of the United States shall be composed of two Senators from each State, chosen by the Legislature thereof, for six Years; and each Senator shall have one Vote.
Immediately after they shall be assembled in Consequence of the first election, they shall be divided as equally as may be into three Classes. The Seats of the Senators of the first Class shall be vacated at the Expiration of the second Year, of the second Class at the Expiration of the fourth Year, and of the third Class at the Expiration of the sixth Year, so that one-third may be chosen every second year; and if Vacancies happen by Resignation or otherwise, during the Recess of the Legislature of any State, the Executive thereof may make temporary Appointments until the next meeting of the Legislature, which shall then fill such Vacancies.
No Person shall be a Senator who shall not have attained to the Age of thirty Years, and been nine Years a Citizen of the United States, and who shall not, when elected, be an Inhabitant of that State for which he shall be chosen.
The Vice-President of the United States shall be President of the Senate, but shall have no Vote, unless they be equally divided.
The Senate shall choose their other Officers, and also a President pro tempore, in the absence of the Vice-President, or when he shall exercise the Office of President of the United States.
The Senate shall have the sole Power to try all Impeachments. When sitting for that purpose, they shall be on Oath or Affirmation. When the President of the United States is tried, the Chief Justice shall preside: And no person shall be convicted without the Concurrence of two-thirds of the Members present.
Judgment in Cases of Impeachment shall not extend further than to removal from Office, and disqualification to hold and enjoy any Office of honor, Trust, or profit under the United States: but the Party convicted shall nevertheless be liable and subject to Indictment, Trial, Judgment and punishment, according to Law.
Section 4 The Times, Places and Manner of holding Elections for Senators and Representatives, shall be prescribed in each state by the Legislature thereof; but the Congress may at any time by Law make or alter such Regulations, except as to the Places of choosing Senators.
The Congress shall assemble at least once in every Year, and such Meeting shall be on the first Monday in December, unless they shall by Law appoint a different Day.


618
Трудным путем демократии
Section 5 Each House shall be the Judge of the Elections, Returns and Qualifications of its own Members, and a Majority of each shall constitute a Quorum to do Business; but a smaller number may adjourn from day to day, and may be authorized to compel the Attendance of absent Members, in such Manner, and under such Penalties, as each House may provide.
Each House may determine the Rules of its Proceedings, punish its Members for disorderly Behavior, and with the Concurrence of two- thirds, expel a Member.
Each House shall keep a Journal of its Proceedings, and from time to time publish the same, excepting such Parts as may in their Judgment require Secrecy; and the Yeas and Nays of the Members of either House on any question shall, at the Desire of one-fifth of those present, be entered on the journal.
Neither House, during the Session of Congress, shall, without the Consent of the other, adjourn for more than three days, nor to any other Place than that in which the two Houses shall be sitting.
Section 6 The Senators and Representatives shall receive a Compensation for their Services, to be ascertained by Law and paid out of the Treasury of the United States. They shall in all Cases except Treason, Felony and Breach of the Peace, be privileged from Arrest during their Attendance at the Session of their respective houses, and in going to and returning from the same; and for any Speech or Debate in either House, they shall not be questioned in any other place.
No Senator or Representative shall, during the Time for which he was elected, be appointed to any civil Office under the Authority of the United States, which shall have been created, or the Emoluments whereof shall have been increased, during such time; and no person holding any Office under the United States shall be a Member of either House during his continuance in Office.
Section 7 All bills for raising Revenue shall originate in the House of Representatives; but the Senate may propose or concur with Amendments as on other bills.
Every Bill which shall have passed the House of Representatives and the Senate, shall, before it become a Law, be presented to the President of the United States; if he approve he shall sign it, but if not he shall return it with his Objections, to that House in which it originated, who shall enter the Objections at large on their Journal, and proceed to reconsider it. If after such reconsideration two-thirds of that House shall agree to pass the bill, it shall be sent, together with the objections, to the other House, by which it shall likewise be reconsidered, and, if approved by two-thirds of that House, it shall become a law. But in all such Cases


Приложение
619
the votes of both Houses shall be determined by Yeas and Nays, and the Names of the Persons voting for and against the Bill shall be entered on the Journal of each House respectively. If any Bill shall not be returned by the President within ten Days (Sundays excepted) after it shall have been presented to him, the same shall be a Law, in like Manner as if he had signed it, unless the Congress by their Adjournment prevent its Return, in which Case it shall not be a Law.
Every Order, Resolution, or Vote to which the Concurrence of the Senate and House of Representatives may be necessary (except on a question of Adjournment) shall be presented to the President of the United States; and before the same shall take Effect, shall be approved by him, or being disapproved by him, shall be repassed by two-thirds of the Senate and House of Representatives, according to the Rules and Limitations prescribed in the Case of a Bill.
Section 8 The Congress shall have Power
To lay and collect Taxes, Duties, Imposts, and Excises, to pay the Debts and provide for the common Defense and general Welfare of the United States; but all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States;
To borrow money on the credit of the United States;
To regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes;
To establish an uniform Rule of Naturalization, and uniform Laws on the subject of Bankruptcies throughout the United States;
To coin Money, regulate the Value thereof, and of foreign coin, and fix the Standard of Weights and Measures;
To provide for the Punishment of counterfeiting the Securities and current Coin of the United States;
To establish Post Offices and Post Roads;
To promote the Progress of Science and useful Arts by securing for limited times to Authors and Inventors the exclusive Right to their respective Writings and Discoveries;
To constitute Tribunals inferior to the Supreme Court;
To define and punish Piracies and Felonies committed on the high Seas and Offenses against the Law of Nations;
To declare War, grant Letters of Marque and Reprisal, and Reprisal, and make rules concerning captures on land and water;
To raise and support Armies, but no Appropriation of Money to that Use shall be for a longer Term than two Years;
To provide and maintain a Navy;
To make rules for the Government and Regulation of the land and naval forces;


620
Трудным путем демократии
То provide for calling forth the Militia to execute the Laws of the Union, suppress Insurrections, and repel Invasions;
To provide for organizing, arming, and disciplining the Militia, and for governing such part of them as may be employed in the Service of the United States, reserving to the States respectively the Appointment of the Officers, and the Authority of training the Militia according to the discipline prescribed by Congress;
To exercise exclusive Legislation in all Cases whatsoever, over such District (not exceeding ten Miles square) as may, by Cession of particular States, and the acceptance of Congress, become the Seat of the Government of the United States, and to exercise like Authority over all places purchased by the Consent of the Legislature of the State, in which the same shall be, for Erection of Forts, Magazines, Arsenals, dockyards, and other needful Buildings, — And
To make all Laws which shall by necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other powers vested by this Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.
Section 9 The Migration or Importation of such Persons as any of the States now existing shall think proper to admit shall not be prohibited by the Congress prior to the Year 1808; but a tax or duty may be imposed on such Importation, not exceeding ten dollars for each person.
The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in Cases of Rebellion or Invasion the public Safety may require it.
No Bill of Attainder or ex post facto Law shall be passed.
No capitation, or other direct, Tax shall be laid, unless in proportion to the Census or Enumeration herein before directed to be taken.
No Tax or Duty shall be laid on Articles exported from any State.
No Preference shall be given by any Regulation of Revenue to the ports of one State over those of anther; nor shall Vessels bound to, or from, one State, be obliged to enter, clear or pay Duties in another.
No Money shall be drawn from the Treasury, but in Consequence of Appropriations made by Law; and a regular Statement and Account of the Receipts and Expenditures of all public Money shall be published from time to time.
No Title of Nobility shall be granted by the United States: And no Person holding any Office or profit or Trust under them, shall, without the Consent of the Congress, accept of any present, Emolument, Office, or Title, of any kind whatever, from any King, Prince, or foreign state.
Section 10 No State shall enter into any Treaty, Alliance, or confederation; grant Letters of Marque and Reprisal; coin Money; emit Bills of


Приложение
621
Credit; make any thing but gold and silver Coin a Tender in payment of Debts; pass any Bill of Attainder, ex post facto Law, or Law impairing the Obligation of Contracts, or grant any Title of Nobility.
No State shall, without the consent of Congress, lay any imposts or duties on imports or exports, except what may be absolutely necessary for executing its inspection laws: and the net produce of all duties and imposts, laid by any State on imports or exports, shall be for the use of the treasury of the United States; and all such laws shall be subject to the revision and control of Congress.
No State shall, without the Consent of Congress, lay any duty of Tonnage, keep Troops or Ships of War in time of peace, enter into any Agreement or Compact with another State, or with a foreign power, or engage in War, unless actually invaded, or in such imminent Danger as will not admit of delay.
ARTICLE II
Section 1 The executive Power shall by vested in a President-of the United States of America. He shall hold his Office during the Term of four years, and, together with the Vice-President, chosen for the same Term, be elected as follows:
Each State shall appoint, in such Manner as the Legislature thereof may direct, a Number of Electors, equal to the whole Number of Senators and Representatives to which the State may be entitled in the Congress, but no Senator or Representative, or person holding an Office of Trust or profit under the United States, shall be appointed an Elector.
The Electors shall meet in their respective States, and vote by Ballot for two persons, of whom one at least shall not be an Inhabitant of the same State with themselves. And they shall make a List of all the Persons voted for, and of the Number of Votes for each; which List they shall sign and certify, and transmit sealed to the Seat of Government of the United States, directed to the President of the Senate. The President of the Senate shall, in the presence of the Senate and House of Representatives, open all the Certificates, and the Votes shall then be counted. The person having the greatest Number of Votes shall be the President, if such Number be a Majority of the whole Number of Electors appointed; and if there be more than one who have such Majority, and have an equal number of Votes, then the House of Representatives shall immediately choose by Ballot one of them for President; and if no person have a Majority, then from the five highest on the List said House shall in like Manner choose the President. But in choosing the President the Votes shall be taken by States, the Representation from each State having one Vote; a quorum for this purpose shall consist of a Member or Members from two-thirds of the States, and a Majority of all the States shall by necessary to a Choice. In every Case, after the Choice of the President, the Person having the greatest Number of Votes of the Electors shall be the


622
Трудным путем демократии
Vice-President. But if there should remain two or more who have equal votes, the Senate shall choose from them by Ballot the Vice-President.
The Congress may determine the Time of choosing the Electors and the Day on which they shall give their Votes; which Day shall be the same throughout the United States.
No person except a natural-bom Citizen, or a Citizen of the United States at the time of the Adoption of this Constitution, shall be eligible to the Office of President; neither shall any Person be eligible to that Office who shall not have attained to the Age of thirty-five years, and been fourteen Years a Resident within the United States.
In Case of the Removal of the President from Office or of his Death, Resignation, or Inability to discharge the powers and Duties of the said Office, the same shall devolve on the Vice-President, and the Congress may by Law provide for the Case of Removal, Death, Resignation, or Inability, both of the President and Vice-President, declaring what Officer shall then act as President, and such Officer shall act accordingly, until the disability be removed, of a President shall be elected.
The President shall, at stated Times, receive for his Services a Compensation, which shall neither be increased nor diminished during the period for which he shall have been elected, and he shall not receive within that Period any other Emolument from the United States, or any of them.
Before he enter on the execution of his Office, he shall take the following Oath or Affirmation: — «I do solemnly swear (or affirm) that I will faithfully execute the Office of the President of the United States, and will to the best of my Ability preserve, protect and defend the Constitution of the United States».
Section 2 The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States, when called into the actual Service of the United States; he may require the Opinion, in writing, of the principal officer in each of the executive Departments, upon any subject relating to the Duties of their respective Offices, and he shall have Power to Grant Reprieves and Pardons for Offenses against the United States, except in Case of Impeachment.
He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the Supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law: but Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments.


Приложение
623
The President shall have Power to fill up all Vacancies that may happen during the Recess of the Senate, by granting Commissions which shall expire at the End of their next Session.
Section 3 He shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union, and recommend to their Consideration such Measures as he shall judge necessary and expedient; he may, on extraordinary occasions, convene both Houses, or either of them, and in Case of Disagreement between them, with respect to the Time of Adjournment, he may adjourn them to such Time as he shall think proper; he shall receive Ambassadors and other public Ministers; he shall take Care that the Laws be faithfully executed, and shall Commission all the Officers of the United States.
Section 4 The President, Vice-President and all civil Officers of the United States shall be removed from Office on Impeachment for, and on Conviction of, Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors.
ARTICLE III
Section 1 The judicial power of the United States shall be vested in one supreme Court, and in such inferior Courts as the Congress may from time to time ordain and establish. The Judges, both of the supreme and inferior Courts, shall hold their offices during good Behavior, and shall, at stated Times, receive for their Services a compensation which shall not be diminished during their Continuance in Office.
Section 2 The judicial Power shall extend to all Cases, in Law and Equity, arising under this Constitution, the Laws of the United States, and treaties made, or which shall be made, under their Authority; — to all cases affecting ambassadors, other public ministers and consuls; — to all cases of admiralty and maritime Jurisdiction; — to controversies to which the United States shall be a party; — to Controversies between two or more States; — between a State and Citizens of another State; — between Citizens of different States; — between Citizens of the same State claiming Lands under Grants of different States, and between a State, or the Citizens thereof, and foreign States, Citizens or Subjects.
In all Cases affecting Ambassadors, other public Ministers and Consuls, and those in which a State shall be Party, the supreme Court shall have original Jurisdiction. In all the other Cases before mentioned, the Supreme Court shall have appellate Jurisdiction, both as to Law and Fact, with such Exceptions, and under such Regulations, as the Congress shall make.
The trial of all Crimes, except in Cases of Impeachment, shall be by Jury; and such Trial shall be held in the State where said Crimes shall have


624
Трудным путем демократии
been committed; but when not committed within any State, the Trial shall be at such Place or Places as the Congress may by Law have directed.
Section 3 Treason against the United States shall consist only in levying War against them, or in adhering to their Enemies, giving them Aid and Comfort. No person shall be convicted of Treason unless on the Testimony of two Witnesses to the same overt Act, or on confession in open Court.
The Congress shall have power to declare the Punishment of Treason, but no Attainder of Treason shall work Corruption of Blood, or Forfeiture except during the Life of the Person attained.
ARTICLE IV
Section 1 Full Faith and Credit shall be given in each State to the public Acts, Records, and judicial Proceedings of every other State. And the Congress may by general Laws prescribe the Manner in which such Acts, Records, and Proceedings shall be proved, and the Effect thereof.
Section 2 The Citizens of each State shall be entitled to all Privileges and Immunities of Citizens in the several States.
A Person charged in any State with Treason, Felony, or other Crime, who shall flee from Justice, and be found in another State, shall on demand of the executive Authority of the State from which he fled, be delivered up, to be removed to the State having Jurisdiction of the crime.
No person held to Service or Labor in one State, under the Laws thereof, escaping into another, shall, in Consequence of any Law or Regulation therein, be discharged from such Service or Labor, but shall be delivered up on Claim of the party to whom such Service or Labor may be due.
Section 3 New States may be admitted by the Congress into this Union; but no new State shall be formed or erected within the Jurisdiction of any other State; nor any State be formed by the Junction of two or more States, or parts of States, without the Consent of the Legislatures of the States concerned as well as of the Congress.
The Congress shall have power to dispose of and make all needful Rules and regulations respecting the Territory or other property belonging to the United States; and nothing in this Constitution shall be so construed as to prejudice any Claims of the United States, or of any particular State.
Section 4 The United States shall guarantee to every State in this Union a Republican Form of Government, and shall protect each of them against Invasion; and on Application of the Legislature, or of the Executive (when the Legislature cannot be convened), against domestic Violence.


Приложение
625
ARTICLE У
The Congress, whenever two-thirds of both Houses shall deem it necessary, shall propose Amendments to this Constitution, or, on the Application of the Legislatures of two-thirds of the several States, shall call a Convention for proposing Amendments, which, in either Case, shall be valid to all Intents and Purposes, as part of this Constitution, when ratified by the Legislatures of three-fourths of the several States, or by Conventions in three-fourths thereof, as the one or the other Mode of Ratification may be proposed by the Congress; provided that no Amendment which may be made prior to the Year One thousand eight hundred and eight shall in any Manner affect the first and fourth Clauses in the Ninth Section of the first Article; and that no State, without its Consent, shall be deprived of its equal suffrage in the Senate.
ARTICLE VI
All Debts contracted and Engagements entered into, before the Adoption of this Constitution, shall be as valid against the United States under this Constitution, as under the Confederation.
This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof; and all Treaties made, or which shall be made, under the Authority of the United States, shall be the supreme Law of the Land; and the Judges in every State shall be bound thereby, any thing in the Constitution or Laws of any State to the Contrary notwithstanding.
The Senators and Representatives before mentioned, and the Members of the several State Legislatures, and all executive and judicial Officers, both of the United States and of the several States, shall be bound by Oath or Affirmation to support this Constitution; but no religious Test shall ever be required as a qualification to any Office or public Trust under the United States.
ARTICLE VII
The Ratification of the Conventions of nine States shall be sufficient for the Establishment of this Constitution between the States so ratifying the same.
Done in Convention by the unanimous consent of the States present the Seventeenth day of September in the Year of our Lord one thousand seven hundred and Eighty-seven and of the Independence of the United States of America the Twelfth. In witness whereof We have hereunto subscribed our Names.
GEORGE WASHINGTON And thirty-seven others


626
Трудным путем демократии
ПОПРАВКИ К КОНСТИТУЦИИ*
ПОПРАВКА I
Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.
ПОПРАВКА II
Поскольку хорошо организованная милиция необходима для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться.
ПОПРАВКА III
Ни один солдат не должен в мирное, равно как и в военное, время размещаться на постой в доме без согласия владельца; однако в военное время это допускается, но лишь в порядке, предусмотренном законом.
ПОПРАВКА IV
Право народа на охрану личности, жилища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов не должно нарушаться. Ни один ордер не должен выдаваться иначе, как при наличии достаточного основания, подтвержденного присягой или торжественным заявлением; при этом ордер должен содержать подробное описание места, подлежащего обыску, лиц или предметов, подлежащих аресту.
ПОПРАВКА V
Никто не должен привлекаться к ответственности за караемое смертью или иным образом позорящее преступление иначе, как по представлению или обвинительному заключению Большого жюри, за исключением дел, возбуждаемых в сухопутных или военно-морских силах либо в милиции, когда она призвана на действительную службу во время войны или на период опасного для общества положения; никто не должен за одно и то же правонарушение дважды подвергаться угрозе лишения жизни или нарушения телесной неприкосновенности; никто не должен принуждаться в уголовном  ** Первые десять поправок вместе носят название Билля о правах. Принят в 1791 году.


Приложение
627
деле быть свидетелем против самого себя; никто не может быть лишен жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры; частная собственность не должна изыматься для общественного пользования без справедливого возмещения.
ПОПРАВКА VI
При всяком уголовном преследовании обвиняемый имеет право на скорый и публичный суд беспристрастных присяжных того штата и округа, ранее установленного законом, где было совершено преступление; обвиняемый имеет право быть осведомленным о сущности и основаниях обвинения, он имеет право на очную ставку со свидетелями, показывающими против него, право на принудительный вызов свидетелей со своей стороны и на помощь адвоката для своей защиты.
ПОПРАВКА VII
По всем гражданским делам, основанным на общем праве, в которых оспариваемая цена иска превышает 20 долларов, сохраняется право на суд присяжных; но ни один факт, рассмотренный присяжными, не может быть пересмотрен каким-либо судом Соединенных Штатов иначе, как в соответствии с нормами общего права.
ПОПРАВКА VIII
Не должны требоваться чрезмерные залоги или налагаться чрезмерные штрафы, либо назначаться жестокие и необычные наказания.
ПОПРАВКА IX
Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом.
ПОПРАВКА X
Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом.
ПОПРАВКА XI [приняиа в 1798 году]
Судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое


628
Трудным путем демократии
производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства.
ПОПРАВКА XII [принята в 1804 году]
Выборщики собираются в своих штатах и голосуют бюллетенями за Президента и вице-президента, из которых по крайней мере один не должен быть жителем одного с ними штата; они указывают в своих бюллетенях лицо, за которое голосуют как за Президента, и в отдельных бюллетенях — лицо, за которое голосуют как за вице-президента; они же составляют отдельные списки всех лиц, за которых голосовали как за Президента, и всех лиц, за которых голосовали как за вице-президента, с указанием числа голосов, поданных за каждого из них; эти списки они подписывают, удостоверяют и направляют опечатанными в место пребывания правительства Соединенных Штатов на имя председателя сената. Председатель сената в присутствии сената и палаты представителей вскрывает все опечатанные списки, после чего голоса подсчитываются. Лицо, получившее наибольшее число голосов, поданных за Президента, становится Президентом, если таковое число составляет большинство числа голосов всех назначенных выборщиков; если же ни одно лицо не получит такового большинства голосов, тогда из лиц (не более трех из числа тех, за которых голосовали как за Президента), имеющих наибольшее число голосов, палата представителей незамедлительно выбирает Президента, голосуя бюллетенями. Но при выборах Президента голоса подаются по штатам, причем представительство от каждого штата имеет один голос; кворум в таком случае составляют члены палаты представителей от двух третей штатов; при этом для избрания Президента необходимо большинство голосов всех штатов. Если палата представителей, когда право выбора переходит к ней, не выберет Президента до четвертого дня следующего марта, тогда вице-президент будет действовать в качестве Президента, как в случае смерти или иной конституционной неспособности Президента.
Лицо, получившее наибольшее число голосов за вице-президента, становится вице-президентом, если таковое число составляет большинство числа голосов всех назначенных выборщиков; если же ни одно лицо не получит большинства голосов, тогда из двух лиц, которые получили наибольшее число голосов среди всех кандидатов, находившихся в списке, сенат


Приложение
629
выбирает вице-президента; кворум в таком случае составляют две трети всех сенаторов, при этом для избрания вице-президента необходимо большинство голосов всех сенаторов. Но ни одно лицо, не подлежащее в силу конституционных требований избранию на должность Президента, не подлежит избранию на должность вице-президента Соединенных Штатов.
ПОПРАВКА XIII [принята в 1865 году]
Раздел 1. В Соединенных Штатах или в каком-либо месте, подчиненном их юрисдикции, не должно существовать ни рабство, ни подневольное услужение, кроме тех случаев, когда это является наказанием за преступление, за которое лицо было надлежащим образом осуждено.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью путем принятия соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XIV [принята в 1868 году]
Раздел 1. Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они проживают. Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов; равно как ни один штат не может лишить какое-либо лицо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры либо отказать какому-либо лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите закона.
Раздел 2. Представители распределяются между отдельными штатами в соответствии с численностью их населения, каковая определяется путем подсчета всех жителей штата, исключая необлагаемых налогом индейцев. Но если при избрании выборщиков президента и вице-президента Соединенных Штатов, на выборах представителей в Конгресс, исполнительных и судебных должностных лиц штата или членов законодательного собрания штата отказывается в праве голоса кому-либо из жителей мужского пола, достигших возраста двадцати одного года и являющихся гражданами Соединенных Штатов, или это право ограничивается каким-либо образом, кроме как за участие в восстании или ином преступлении, норма представительства от этого штата должна быть уменьшена в такой пропорции, как число таковых граждан мужского пола соотносится с общим числом граждан мужского пола такового штата, достигших возраста двадцати


630
Трудным путем демократии
одного года.
Раздел 3. Ни одно лицо не может быть сенатором или представителем в Конгрессе, или выборщиком Президента или вице-президента либо занимать какую-либо должность, гражданскую или военную, на службе Соединенных Штатов или на службе какого- либо штата, если оно, приняв ранее присягу в качестве члена Конгресса или должностного лица Соединенных Штатов, или члена законодательного собрания какого-либо штата, либо исполнительного или судебного должностного лица какого-либо штата в том, что будет поддерживать конституцию Соединенных Штатов, потом приняло участие в мятеже или восстании против Соединенных Штатов либо оказало помощь или поддержку врагам оных. Но Конгресс может двумя третями голосов каждой палаты устранить таковое ограничение.
Раздел 4. Правомерность государственного долга Соединенных Штатов, санкционированного законом, включая долги, сделанные для выплаты пенсий и наград за службу при подавлении мятежа или восстания, не ставится под сомнение. Но ни Соединенные Штаты, ни какой-либо штат не должны принимать на себя никаких обязательств или оплату долгов, связанных с оказанием помощи мятежу или восстанию против Соединенных Штатов, или признавать какие-либо претензии, связанные с потерей или освобождением какого-либо раба; все таковые долги, обязательства и претензии должны считаться незаконными и недействительными.
Раздел 5. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью путем принятия соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XV [принята в 1870 году]
Раздел 1. Право голоса граждан Соединенных Штатов не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку расы, цвета кожи либо в связи с прежним нахождением в подневольном услужении.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью путем принятия соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XVI [принята в 1913 году]
Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих


Приложение
631
налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения.
ПОПРАВКА XVII [принята в 1913 году]
Раздел 1. В состав сената Соединенных Штатов входят по два сенатора от каждого штата, избираемых населением оного на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос. Избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям более многочисленной палаты законодательного собрания штата.
Раздел 2. Когда в представительстве какого-либо штата в сенате открывается вакансия, исполнительная власть такового штата издает приказ о проведении выборов для заполнения таковых вакансий; при этом законодательное собрание штата может уполномочить исполнительную власть оного произвести временные назначения, пока население не заполнит вакансии путем выборов, проведенных в порядке, установленном законодательным собранием.
Раздел 3. Настоящая поправка не должна толковаться таким образом, чтобы ее действие распространялось на избрание или срок полномочий сенатора, выбранного до того, как она вступила в силу как часть Конституции.
ПОПРАВКА XVIII [принята в 1919 году, отменена в 1933 году]
Раздел 1. Спустя один год после ратификации настоящей статьи сим будут запрещены в Соединенных Штатах и на всех территориях, подчиненных их юрисдикции, производство, продажа и перевозка опьяняющих напитков с целью их потребления; запрещены будут также ввоз опьяняющих напитков в Соединенные Штаты и их территории с указанной целью, равно как и вывоз этих напитков с таковой целью.
Раздел 2. Конгресс и отдельные штаты имеют право совместно исполнять настоящую статью путем принятия соответствующего законодательства.
Раздел 3. Настоящая статья не вступает в силу, если она не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции законодательными собраниями отдельных штатов — как это предусмотрено в конституции — в течение семи лет со дня представления ее Конгрессом на одобрение штатов.


632
Трудным путем демократии
ПОПРАВКА XIX [принята в 1920 году]
Раздел 1. Право голоса граждан Соединенных Штатов не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом по признаку пола.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью принятием соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XX [принята в 1933 году]
Раздел 1. Сроки полномочий Президента и вице-президента заканчиваются в полдень 20-го дня января, а сроки полномочий сенаторов и представителей — в полдень 3-го дня января в те годы, когда таковые сроки закончились бы, если настоящая статья не была бы ратифицирована; с этого же времени начинаются сроки полномочий их преемников.
Раздел 2. Конгресс собирается, по меньшей мере, один раз в год, и таковая сессия начинается в полдень 3-го дня января, если только Конгресс законом не назначит другой день.
Раздел 3. Если к моменту, установленному как начало срока полномочий Президента, избранный Президент умрет, избранный вице-президент становится Президентом. Если Президент не был избран до момента, установленного как начало срока его полномочий, или если избранный Президент не отвечает требованиям, предъявляемым к кандидатам на эту должность, тогда избранный вице-президент действует в качестве Президента до тех пор, пока президент не будет отвечать таковым требованиям; в случае, когда ни избранный Президент, ни избранный вице-президент не отвечают требованиям, предъявляемым к кандидатам на их должности, Конгресс может принять закон, указывающий, кто будет действовать в качестве Президента, или устанавливающий порядок избрания того лица, кому надлежит действовать в качестве Президента; таковое лицо выполняет соответствующие обязанности, пока Президент или вице-президент не будут отвечать требованиям, предъявляемым к кандидатам на их должности.
Раздел 4. Конгресс может в законе предусмотреть меры на случай смерти кого-либо из лиц, из которых палата представителей — когда право выбора переходит к ней — может выбрать Президента, и на случай смерти кого-либо из лиц, из которых сенат — когда право переходит к нему — может выбрать вице-президента.


Приложение
633
Раздел 5. Разделы 1 и 2 вступают в силу на 15-й день октября, ближайшего после ратификации настоящей статьи.
Раздел 6. Настоящая статья не вступает в силу, если она не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции законодательными собраниями трех четвертей отдельных штатов в течение семи лет со дня ее представления.
ПОПРАВКА XXI [принята в 1933 году]
Раздел 1. Восемнадцатая статья поправок к Конституции Соединенных Штатов сим отменяется.
Раздел 2. Перевозка или ввоз в какой-либо штат, на какую-либо территорию или в какое-либо владение Соединенных Штатов для доставки туда или использования там опьяняющих напитков в нарушение действующих там законов им запрещается.
Раздел 3. Настоящая статья не вступает в силу, если она не ратифицирована в качестве поправки к Конституции конвентами отдельных штатов — как это предусмотрено в Конституции — в течение семи лет со дня представления ее Конгрессом на одобрение штатов.
ПОПРАВКА ХХП [принята в 1951 году]
Раздел 1. Ни одно лицо не может быть избрано на должность президента более чем два раза, и ни одно лицо, которое занимало должность Президента или действовало в качестве Президента в течение более двух лет от срока, на каковой другое лицо было избрано президентом, не избирается на должность Президента более чем один раз. Но действие настоящей статьи не распространяется на лицо, занимающее должность Президента, когда настоящая статья была предложена Конгрессом, и не препятствует какому- либо лицу, которое занимает должность президента или действует в качестве Президента, в течение срока, в пределах которого настоящая статья вступает в силу, занимать должность президента или действовать в качестве Президента в течение остатка такового срока.
Раздел 2. Настоящая статья не вступает в силу, если она не будет ратифицирована в качестве поправки к Конституции законодательными собраниями трех четвертей отдельных штатов в течение семи лет со дня ее представления Конгрессом на одобрение штатов.


634
Трудным путем демократии
ПОПРАВКА XXIII [принята в 1961 году]
Раздел 1. Округ, являющийся местом пребывания правительства Соединенных Штатов, назначает в порядке, установленном Конгрессом, выборщиков Президента и вице-президента в количестве, равном такому числу сенаторов и представителей в Конгрессе, которое мог бы избрать округ, если бы он был штатом, но ни в коем случае не большем, чем избирает наименее населенный штат; они дополняют выборщиков, назначенных штатами, но должны рассматриваться — при выборах Президента и вице-президента — в качестве выборщиков, назначенных штатами; они собираются в округе и выполняют такие обязанности, которые предписаны Поправкой XII.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью принятием соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XXIV [принята в 1964 году]
Раздел 1. Право граждан Соединенных Штатов голосовать на каких-либо первичных или иных выборах за Президента или вице-президента, за выборщиков Президента или вице-президента либо за сенаторов или представителей в Конгрессе не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом в связи с неуплатой какого-либо избирательного или иного налога.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью путем принятия соответствующего законодательства.
ПОПРАВКА XXV [принята в 1967 году]
Раздел 1. В случае отстранения Президента от должности либо его смерти или отставки вице-президент становится Президентом.
Раздел 2. Если должность вице-президента становится вакантной, Президент назначает вице-президента, который вступает в должность по утверждении большинством голосов обеих палат Конгресса.
Раздел 3. Если Президент передает председателю pro tempore сената и спикеру палаты представителей свое письменное заявление о том, что он не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности, и пока он не передаст им письменное


Приложение
635
заявление обратного содержания, таковые полномочия и обязанности выполняются вице-президентом в качестве исполняющего обязанности Президента.
Раздел 4. Если вице-президент и большинство высших должностных лиц исполнительных департаментов либо такого другого органа, который Конгресс может законом предусмотреть, передают председателю pro tempore сената и спикеру палаты представителей свое письменное заявление о том, что Президент не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности, вице-президент незамедлительно принимает на себя полномочия и обязанности этой должности в качестве исполняющего обязанности Президента.
Затем, когда Президент передает председателю pro tempore сената и спикеру палаты представителей свое письменное заявление о том, что неспособность более не существует, он возобновляет осуществление полномочий и обязанностей своей должности, если вице-президент и большинство высших должностных лиц исполнительных департаментов либо такого другого органа, какой Конгресс может законом предусмотреть, не представит в течение четырех дней председателю pro tempore сената и спикеру палаты представителей свое письменное заявление о том, что Президент не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности. Вслед за тем Конгресс решает данный вопрос, собравшись для этой цели в течение сорока восьми часов, если в это время не проходит его сессия. Если Конгресс в течение двадцати одного дня после получения последнего письменного заявления или — если не в это время проходит сессия Конгресса — в течение двадцати одного дня после того, как Конгресс собрался, определяет двумя третями голосов обеих палат, что Президент не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности, вице-президент продолжает осуществлять оные в качестве исполняющего обязанности Президента; в противном случае Президент вновь возобновляет осуществление полномочий и обязанностей своей должности.
ПОПРАВКА XXVI [принята в 1971 году]
Раздел 1. Право голоса граждан Соединенных Штатов в возрасте восемнадцати лет или старше не должно отрицаться или ограничиваться Соединенными Штатами или каким-либо штатом в зависимости от возраста.
Раздел 2. Конгресс имеет право исполнять настоящую статью принятием соответствующего законодательства.


636
Трудным путем демократии
ПОПРАВКА XXVII [принята в 1992 году]
Ни один закон об изменении вознаграждения сенаторам и представителям не может вступить в силу до проведения следующих выборов в палату представителей.
AMENDMENTS ТО THE CONSTITUTION*
AMENDMENT I
Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof; or abridging the freedom of speech, or of the press; or the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances.
AMENDMENT II
A well-regulated militia being necessary to the security of a Free State, the right of the people to keep and bear arms shall not be infringed.
AMENDMENT III
No soldier shall, in time of peace, be quartered in any house without the consent of the owner, nor in time of war, but in a manner to be prescribed by law.
AMENDMENT IV
The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no warrants shall issue but upon probable cause, supported by oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched, and persons or things to be seized.
AMENDMENT V
No person shall be held to answer for a capital, or otherwise infamous crime, unless on a presentment or indictment of a grand jury, except in cases arising in the land or naval forces, or in the militia, when in actual service in time of war or public danger; nor shall any person be subject for the same offense to be twice put in jeopardy of life or limb; nor shall be compelled in any criminal case to be a witness against himself, nor be deprived of life, liberty, or property, without due process of law, nor shall private property be taken for public use without just compensation.
* The first ten amendments (the Bill of Rights) were adopted in 1791.


Приложение
637
AMENDMENT VI
In all criminal prosecutions, the accused shall enjoy the right to a speedy and public trial, by an impartial jury of the State and district wherein the crime shall have been committed, which district shall have been previously ascertained by law, and to be informed of the nature and cause of the accusation; to be confronted with the witnesses against him; to have compulsory process for obtaining witnesses in his favor, and to have the assistance of counsel for his defense.
AMENDMENT VII
In suits at common law, where the value in controversy shall exceed twenty dollars, the right of trial by jury shall be preserved, and no fact tried by a jury shall be otherwise reexamined in any court of the United States, than according to the rules of the common law.
AMENDMENT VIII
Excessive bail shall not be required, nor excessive fines imposed, nor cruel and unusual punishments inflicted.
AMENDMENT IX
The enumeration in the Constitution, of certain rights, shall not be construed to deny or disparage others retained by the people.
AMENDMENT X
The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the states respectively, or to the people.
AMENDMENT XI [Adopted 1798]
The judicial power of the United States shall not be construed to extend to any suit in law or equity, commenced or prosecuted against one of the United States by citizens of another state, or by citizens or subjects of any foreign state.
AMENDMENT XII [Adopted 1804]
The electors shall meet in their respective States, and vote by ballot for President and Vice-President, one of whom, at least, shall not be an inhabitant of the same State with themselves; they shall name in their ballots the person voted for as President, and in distinct ballots the person voted for as Vice-President, and they shall make distinct lists of all persons voted for as President, and of all persons voted for as Vice-President, and of the number of votes for each, which lists they shall sign and certify, and transmit sealed


638
Трудным путем демократии
to the seat of government of the United States, directed to the President of the Senate; — the President of the Senate shall, in the presence of the Senate and House of Representatives, open all the certificates and the votes shall then be counted; — the person having the greatest number of votes for President shall be the President, if such number be a majority of the whole number of electors appointed; and if no person have such majority, then from the persons having the highest numbers not exceeding three on the list of those voted for as President, the House of Representatives shall choose immediately, by ballot, the President. But in choosing the President, the votes shall be taken by States, the representation from each State having one vote; a quorum for this purpose shall consist of a member or members from two-thirds of the States, and a majority of all the States shall be necessary to a choice. And if the House of Representatives shall not choose a President whenever the right of choice shall devolve upon them, before the fourth day of March next following, then the Vice-President shall act as President, as in the case of the death or other constitutional disability of the President.
The person having the greatest number of votes as Vice-President shall be the Vice-President, if such number be a majority of the whole number of electors appointed; and if no person have a majority, then from the two highest numbers on the list the Senate shall choose the Vice-President; a quorum for the purpose shall consist of two-thirds of the whole number of Senators, and a majority of the whole number shall be necessary to a choice. But no person constitutionally ineligible to the office of President shall be eligible to that of Vice-President of the United States.
AMENDMENT XIII [Adopted 1865]
Section 1 Neither slavery nor involuntary servitude, except as a punishment for crime whereof the party shall have been duly convicted, shall exist within the United States, or any place subject to their jurisdiction.
Section 2 Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation.
AMENDMENT XIV [Adopted 1868]
Section 1 All persons bom or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States, nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due press of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.


Приложение
639
Section 2 Representatives shall be apportioned among the several States according to their respective numbers, counting the whole number of persons in each State, excluding Indians not taxed. But when the right to vote at any election for the choice of Electors for President and Vice-President of the United States, Representatives in Congress, the executive and judicial officers of a State, or the members of the legislature thereof, is denied to any of the male inhabitants of such State, being twenty-one years of age and citizens of the United States, or in any way abridged, except for participation in rebellion, or other crime, the basis of representation therein shall be reduced in the proportion which the number of such male citizens shall bear to the whole number of male citizens twenty-one years of age in such State.
Section 3 No person shall be a Senator or Representative in Congress, or Elector of President and Vice-President, or hold any office, civil or military, under the United States, or under any State, who, having previously taken an oath, as a member of Congress, or as an officer of the United States, or as a member of any State legislature, or as an executive or judicial officer of any State, to support the Constitution of the United States, shall have engaged in insurrection or rebellion against the same, or given aid or comfort to the enemies thereof. Congress may, by a vote of two-thirds of each house, remove such disability.
Section 4 The validity of the public debt of the United States, authorized by law, including debts incurred for payment of pensions and bounties for services in suppressing insurrection or rebellion, shall not be questioned. But neither the United States nor any State shall assume or pay any debt or obligation incurred in aid of insurrection or rebellion against the United States, or any claim for the loss of emancipation of any slave; but all such debts, obligations, and claims shall be held illegal and void.
Section 5 The Congress shall have power to enforce, by appropriate legislation, the provisions of this article.
AMENDMENT XV [Adopted 1870]
Section 1 The right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of race, color, or previous condition of servitude.
Section 2 The Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation.


640
Трудным путем демократии
AMENDMENT XVI [Adopted 1913]
The Congress shall have power to lay and collect taxes on incomes, from whatever source derived, without apportionment among the several States, and without regard to any census or enumeration.
AMENDMENT XVII [Adopted 1913]
Section 1 The Senate of the United States shall be composed of two Senators from each State, elected by the people thereof, for six years; and each Senator shall have one vote. The electors in each State shall have the qualifications requisite for electors of [voters for] the most numerous branch of the State legislatures.
Section 2 When vacancies happen in the representation of any State in the Senate, the executive authority of such State shall issue writs of election to fill such vacancies: Provided, that the Legislature of <щу State may empower the executive thereof to make temporary appointments until the people fill the vacancies by election as the Legislature may direct.
Section 3 This amendment shall not be so construed as to affect the election or term of any Senator chosen before it becomes valid as part of the Constitution.
AMENDMENT XVIII [Adopted 1919, repealed 1933]
Section 1 After one year from the ratification of this article the manufacture, sale or transportation of intoxicating liquors within, the importation thereof into, or the exportation thereof from the United States and all territory subject to the jurisdiction thereof, for beverage purposes, is hereby prohibited.
Section 2 The Congress and the several States shall have concurrent power to enforce this article by appropriate legislation.
Section 3 This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by the legislatures of the several States, as provided by the Constitution, within seven years from the date of the submission thereof to the States by the Congress.
AMENDMENT XIX [Adopted 1920]
Section 1 The right of citizens of the United States to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of sex.


Приложение
641
Section 2 The Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation.
AMENDMENT XX [Adopted 1933]
Section 1 The terms of the President and Vice-President shall end at noon on the 20th day of January, and the terms of Senators and Representatives at noon on the 3d day of January, of the years in which such terms would have ended if this article had not been ratified; and the terms of their successors shall then begin.
Section 2 The Congress shall assemble at least once in every year, and such meetings shall begin at noon on the 3d day of January, unless they shall by law appoint a different day.
Section 3 If, at the time fixed for the beginning of the term of the President, the President-elect shall have died, the Vice-President-elect shall become President. If a President shall not have been chosen before the time fixed for the beginning of his term, or if the President-elect shall have failed to qualify, then the Vice-President-elect shall act as President until a President shall have qualified; and the Congress may by law provide for the case wherein neither a President-elect nor a Vice-President-elect shall have qualified, declaring who shall then act as President, or the manner in which one who is to act shall be selected, and such persons shall act accordingly until a President or Vice-President shall have qualified.
Section 4 The Congress may by law provide for the case of the death of any of the persons from whom the House of Representatives may choose a President whenever the right of choice shall have devolved upon them, and for the case of the death of any of the persons from whom the Senate may choose a Vice-President whenever the right of choice shall have devolved upon them.
Section 5 Sections 1 and 2 shall take effect on the 15th day of October following the ratification of this article.
Section 6 This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by the Legislatures of three-fourths of the several States within seven years from the date of its submission.
AMENDMENT XXI [Adopted 1933]
Section 1 The eighteenth article of amendment to the Constitution to the United States is hereby repealed.


642
Трудным путем демократии
Section 2 The transportation or importation into any State, Territory, or Possession of the United States for delivery or use therein of intoxicating liquors, in violation of the laws thereof, is hereby prohibited.
Section 3 This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by conventions in the several States, as provided in the Constitution, within seven years from the date of submission thereof to the States by the Congress.
AMENDMENT XXII [Adopted 1951]
Section 1 No person shall be elected to the office of President more than twice, and no person who has held the office of President, or acted as President, for more than two years of a terni to which some other person was elected President shall be elected to the office of President more than once. But this article shall not apply to any person holding the office of President when this article was proposed by the Congress, and shall not prevent any person who may be holding the office of President, or acting as President, during the term within which this article becomes operative from holding the office of President or acting as President during the remainder of such term.
Section 2 This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constitution by the legislatures of three-fourths of the several States within seven years from the date of its submission to the States by the Congress.
AMENDMENT XXIII [Adopted 1961]
Section 1 The District constituting the seat of Government of the United States shall appoint in such manner as the Congress may direct:
A number of electors of President and Vice-President equal to the whole number of Senators and Representatives in Congress to which the District would be entitled if it were a State, but in no event more than the least populous State; they shall be in addition to those appointed by the States, but they shall be considered for the purposes of the election of President and Vice-President, to be electors appointed by a State; and they shall meet in the District and perform such duties as provided by the twelfth article of amendment.
Section 2 The Congress shall have the power to enforce this article by appropriate legislation.
AMENDMENT XXIV [Adopted 1964]
Section 1 The right of citizens of the United States to vote in any primary or other election for President or Vice-President, for electors for


Приложение
643
President or Vice-President, or for Senator or Representative in Congress, shall not be denied or abridged by the United States or any State by reason of failure to pay any poll tax or other tax.
Section 2 The Congress shall have the power to enforce this article by appropriate legislation.
AMENDMENT XXV [Adopted 1967]
Section 1 In case of the removal of the President from office or of his death or resignation, the Vice-President shall become President.
Section 2 Whenever there is a vacancy in the office of the Vice-President, the President shall nominate a Vice-President who shall take office upon confirmation by a majority vote of both Houses of Congress.
Section 3 Whenever the President transmits to the President pro tempore of the Senate and the speaker of the House of Representatives his written declaration that he is unable to discharge the powers and duties of his office, and until he transmits to them a written declaration to the contrary, such powers and duties shall be discharged by the Vice- President as Acting President.
Section 4 Whenever the Vice-President and a majority of either the principal officers of the executive departments or of such other body as Congress may by law provide, transmit to the President pro tempore of the Senate and the Speaker of the House of Representatives their written declaration that the President is unable to discharge the powers and duties of his office, the Vice-President shall immediately assume the powers and duties of the office as Acting President.
Thereafter, when the President transmits to the President pro tempore of the Senate and the Speaker of the House of Representatives his written declaration that no inability exists, he shall resume the powers and duties of his office unless the Vice-President and a majority of either the principal officers of the executive departments) or of such other body as Congress may by law provide, transmit within four days to the President pro tempore of the Senate and the Speaker of the House of Representatives their written declaration that the President is unable to discharge the powers and duties of his office. Thereupon Congress shall decide the issue, assembling within forty-eight hours for that purpose if not in session. If the Congress, within twenty-one days after receipt of the latter written declaration, or, if Congress is not in session, within twenty-one days after Congress is required to assemble, determines by two-thirds vote of both


644
Трудным путем демократии
Houses that the President is unable to discharge the powers and duties of his office, the Vice-President shall continue to discharge the same as Acting President; otherwise, the President shall resume the powers and duties of his office.
AMENDMENT XXVI [Adopted 1971]
Section 1 The right of citizens of the United States, who are eighteen years of age or older, to vote shall not be denied or abridged by the United States or by any State on account of age.
Section 2 The Congress shall have power to enforce this article by appropriate legislation.
AMENDMENT XXVII [Adopted 1992]
No law, varying the compensation for the services of the senators and representatives shall take effect, until an election of representatives shall have intervened.


К главе 1
Равенство в воздухе и на земле
Подполковник Марта Мак-Салли — самый старший по воинскому званию пилот ВВС США. Ей пришлось преодолеть много ограничений, с которыми сталкиваются женщины на военной службе. В 2001 году она подала в суд на министерство обороны, надеясь на отмену правила, требующего, чтобы женщины- военнослужащие в Саудовской Аравии, находясь вне территории базы, надевали мусульманскую одежду. От них требовалось носить abaya — черное платье, закрывающее женщину с головы до ног, и ездить на машине только на заднем сиденье
Демократия — просторный шатер
В начале октября 2001 г. министр обороны США Дональд Рамсфелд встретился с султаном Омана Кабусом, стремясь привлечь его в международную антитер- рористическую коалицию. Оман — государство по величине чуть меньше штата Канзас — находится на крайней восточной оконечности Аравийского п-ова, занимая стратегически важное положение на Аравийском море. Султан Кабус вряд ли может бояться терроризма как угрозы оманской демократии, поскольку Оман — самодержавная монархия. Некоторых весьма беспокоит, что Соединенные Штаты, выступающие за свободу и демократию, с такой готовностью идут на сотрудничество с недемократическими режимами.
Источник: http://www.worldaudit.org/democracy.htm; Chivers C.J. General Gives Uzbek Leader Warm Words and Spotlight// New York Times. 2001. 31 October. P. B3


К главе 2
Старр — в центре внимания
Независимый прокурор Кеннет У. Старр (Kennet W. Starr) выступил в Палате представителей с требованием возбудить процедуру импичмента в отношении президента Клинтона в сентябре 1998 года. Старр предоставил Палате исчерпывающие доказательства сексуальной связи Клинтона и Моники Левински и последовавшего за этим лжесвидетельства Клинтона в суде. Защита Клинтона сосредоточилась в основном на методах, использованных офисом Старра для получения доказательств. В 1999 году, более чем через два десятка лет и после 21 допроса чиновников верхнего уровня, Конгресс принял решение об отмене закона о независимом прокурорском расследовании. Закон, причиной принятия которого стал Уотергейт, был подвергнут критике за то, что страдал отсутствием подотчетности, делал прокурорскую власть неконтролируемой и подрывал доверие к правительству


Протест по-американски
Американцы выразили протест против налога на чай (1773), устроив «бостонское чаепитие» (см. на заднем плане слева) и подвергнув изощренному мучительному наказанию сборщика налогов: его вымазали в смоле и вываляли в перьях (см. Акт о гербовом сборе, прикрепленный вверх ногами на Дереве Свободы). Старинный трактат на эту тему содержал следующие инструкции: «Сначала разденьте человека догола. Затем растопите смолу, пока она не станет жидкой, и вылейте ее на голое тело или размажьте по телу специальной кисточкой. После чего, пока смола еще не остыла, возьмите как можно больше перьев и вываляйте в них тело так, чтобы перья полностью облепили его»


Как же жалко...
Восемнадцатая поправка, которая была ратифицирована штатами в 1919 году, запрещала производство, продажу или транспортировку алкогольных напитков. Запрещенные напитки уничтожались, как видно на приведенной здесь фотографии. Поправка была внесена по инициативе групп, выступающих за моральные и социальные реформы, таких, как Национальный женский христианский союз трезвости, основанный Фрэнсис Уиллард, жительницей Эванстона, штат Иллинойс, в 1874 году. Поправка потерпела полную неудачу. Люди продолжали пить, но алкогольные напитки приобретались ими из нелегальных источников


К главе 3
Поддержание порядка на местах, поддержание порядка в стране, поддержание порядка в мире
Местное и национальное правительства и международные организации могут обладать схожими полномочиями, такими, как поддержание порядка. Офицер полиции в Сан-Антонио, штат Техас, выписывает чек (вверху слева). Американский солдат обеспечивает безопасность на зимней Олимпиаде 2002 года в Солт- Лейк-Сити, штат Юта (вверху справа). Солдаты ООН охраняют границу между Македонией и Косово (внизу)


Сделано в США
Маленькие девочки, работающие на шпульно-катушечных машинах, на фабрике в Лондоне, штат Теннесси ( 1910год). Верховный суд США постановил в 1918году, что Конгресс не имеет полномочий ограничивать использование детского труда. По мнению суда, эти полномочия принадлежали штатам, которые противились введению ограничений, боясь, что такой законопроект приведет к оттоку бизнеса в другие штаты (где требования ограничений не предъявлялись или были менее строгими)
Нелегкое положение
«Надеюсь, мне не придется здесь убираться», — заметил Дэвид Арройа, уборщик в ночном клубе «Феникс Андерграунд», оценивая ущерб, нанесенный землетрясением в историческом районе Пионер-Сквер в Сиэтле, штат Вашингтон, 28 февраля 2001 года. Хотя человеческих жертв не было, землетрясение нанесло материальный ущерб в 2 млрд долларов. Национальное правительство предоставляет районам, пострадавшим в результате стихийных бедствий, значительную помощь в форме грантов, займов и кредитов


К главе 4
Капитолий, вид со стороны Пентагона
Самолет компании «Американ Эрлайнз», рейс 77, захваченный террористами, в 9 часов 39 минут утра 11 сентября 2001 года протаранил северо-западную сторону Пентагона. Трагедии 11 сентября резко изменили общественное мнение по многим проблемам, включая расходы на оборону. Из числа респондентов, опрошенных в период с 21 августа по 5 сентября, т.е. непосредственно перед нападением террористов, только 32% сказали, что правительство должно «увеличить наши расходы на национальную оборону»; 20% предпочли «урезать» оборонные расходы. При повторном опросе тех же самых респондентов в период с 15 по 21 октября за увеличение расходов на оборону высказались 50% и только 7% — за их сокращение
Источник: America’s New Internationalist Point of View / The Pew Research Center for The People & The Press. Доступен на http://www.people-press.org/102401rpt.htm


Ну, что сегодня в новостях?
Все зависит от того, в какое время вы купили газету. Утром в среду 8 ноября 2000 года, т.е. на следующий после выборов президента день, различные выпуски Chicago Sun-Times, как, впрочем, и других газет по всей стране, содержали противоречивые заголовки новостей о выборах. Единственное, что можно было узнать достоверно из заголовков, — это что Хилари Родхэм Клинтон победила на выборах в Сенат от штата Нью-Йорк


К главе 5
Шоковый метод
Демонстранты, стараясь привлечь внимание СМИ, часто используют шоковый метод. В 2002 г. группа больных параплегией инсценировала перед Капитолием собственную казнь через повешение, наглядно показывая таким образом, что законодательный запрет на исследования в области клонирования стволовых клеток для них равносилен смертному приговору


Борьба за избирательные права для женщин... и против них
Воинствующие суфражистки проводили демонстрации перед Белым домом, пока не была принята Девятнадцатая поправка к Конституции, предоставившая женщинам право голоса. Конгресс принял предложенную поправку в 1919 г., и к президентским выборам 1920 г. она была ратифицирована


Голосование там... И здесь
На национальных выборах в Южной Африке в 1999 году граждане добровольно часами простаивали под палящим солнцем, чтобы принять участие в голосовании. В Соединенных Штатах такого напряжения обычно не наблюдается, особенно на первичных выборах. Во время праймери в 2000 году в Тьюпело, штат Миссисипи, члены избирательной комиссии коротали время за домино, ожидая, пока не подойдет очередной избиратель


К главе 6
Точно ли этот бюллетень за Буша?
Судья Роберт Розенберг, член предвыборного агитационного комитета графства Брауард (Флорида), исследует спорный бюллетень 24 ноября 2000 г., более чем через две недели после выборов 7 ноября


Столкновение взглядов
Дебаты дают кандидатам возможность продемонстрировать собственную силу и показать слабость оппонента, хотя их стиль иногда отвлекает от содержания. Во время президентских дебатов Эл Гор и Джордж У. Буш стремились дифференцировать себя и свое видение Америки, обращаясь к избирателям, находящимся в середине политического спектра, т.е. еще не решившим, как они будут голосовать


К главе 7
Откормленные лоббисты
На первый взгляд ресторанный бизнес не кажется индустрией, имеющей серьезные политические интересы. Однако регулирование и налогообложение могут существенно повлиять на деятельность и прибыли этого бизнеса. Национальная ассоциация ресторанов, которая нанимает этих пятерых лоббистов, является коммерческой ассоциацией, представляющей владельцев ресторанов, производителей и дистрибьюторов продуктов и оборудования. Она имеет штаб-квартиру в Вашингтоне с персоналом из 115 человек и бюджет 16 млн долларов. Эта ассоциация всего лишь одна из тысяч коммерческих групп, стремящихся повлиять на политику в Вашингтоне


К главе 8
Странный альянс
Сенатор Оррин Хэтч (Orrin Hatch), консервативный республиканец из Юты, и сенатор Эдвард Кеннеди, либеральный демократ из Массачусетса, на первый взгляд кажутся неудачно подобранной парой для работы в области законодательства. С годами, однако, они стали сильными политическими партнерами, и между ними возникла личная дружба, невзирая на очевидные партийные и идеологические разногласия. На фотографии сенаторы обмениваются мнениями на слушании Сената, посвященном опасности курения подростков (обратите внимание на выставленные макеты легких, пораженных раком)


И вот что еще...
Поразительно, но, когда сенатор Стром Термонд (Strom Thurmond) вышел из зала заседаний Сената, побив все рекорды по продолжительности «сольного» выступления, ему хотелось еще многое сказать репортерам. В августе 1957 года Термонд выступал неправдоподобно долго — в течение 24 часов и 18 минут — против законопроекта о гражданских правах. Обструкция — средство, часто используемое южными консерваторами, пытающимися заблокировать законы о гражданских правах


К главе 9
Ha волосок от президентства
В ходе событий 11 сентября вице-президент Чейни совещался с президентом Бушем, находясь в президентском Центре управления действиями в чрезвычайных обстоятельствах (Presidential Emergency Operations Center), расположенном под Белым домом, глубоко под землей. Когда был совершен теракт, Буш беседовал с группой школьников во Флориде. Осознавая нависшую угрозу, Буш на борту президентского самолета отправился из Флориды в Луизиану, где сделал официальное заявление, затем посетил штаб-квартиру стратегического командования в Небраске, прежде чем вернуться в Вашингтон в тот же вечер. На протяжении всего дня Чейни был важным связующим звеном между аппаратом Белого дома, президентом и Пентагоном


Различные взгляды
Линдон Джонсон и Рональд Рейган совершенно по-разному смотрели на американскую демократию и на то, каковы должны быть их цели как президентов. Джонсон был приверженцем равенства для всех, и самым главными наследием его администрации являются законы о главных гражданских правах. На этой фотографии он подписывает Закон о гражданских правах 1964 года. Рейган был предан идее сокращения размера численности правительства, с тем чтобы приоритет свободы получил более сильное звучание. Он усердно работал, чтобы сократить как налоги, так и расходы


К главе 10
Рейс в никуда
После того как рейс 592 компании «Вэльюджет» потерпел катастрофу в Эверглейдс, Федеральное управление гражданской авиации подверглось жесткой критике за то, что не смогло на должном уровне обеспечить контроль технического состояния и стандартов безопасности на авиалинии. После пересмотра своей деятельности Федеральное управление гражданской авиации заявило, что предпринимает шаги для улучшения руководства работой субподрядчиков, отвечающих за техническое состояние авиалиний, таких, как компания «Сейбретек», которая обслуживала «Вэльюджет» в тот период, когда произошла катастрофа. В сентябре 1996 года «Вэльюджет» возобновила полеты в ограниченном режиме


Ведомство, перегруженное работой
Немногие из учреждении критикуются так же сильно, как Налоговое управление США (IRS). Бюджет управления не поспевает за предъявляемыми к нему требованиями. Это, в свою очередь, затрудняет для IRS процесс эффективного реагирования на критику. Из-за финансовых ограничений IRS проводит меньшее количество аудитов, что вызывает вопрос, не пострадало ли соблюдение закона о налогах из-за уменьшения возможностей проверки деклараций налогоплательщиков


Возвращение талидомида
В 1960-х десять тысяч младенцев в мире родились без одного или более конечностей, так как их матери во время беременности принимали седативное средство, называемое талидомидом. США были избавлены от этого несчастья благодаря скептицизму Франсиса Келси, врача из Администрации по контролю за продуктами питания и лекарствами, который отказался дать разрешение на использование талидомида в Америке. В 1997году Администрация по контролю за продуктами питания и лекарствами изменила свое отношение к талидомиду и разрешила его использование для лечения проказы, но опасность для беременных женщин остается. Чтобы не допустить катастрофы, возможно, в каждую пачку капсул будут вкладывать фотографии детей, пострадавших от талидомида, как яркое напоминание о последствиях приема этого медикамента во время беременности. На фотографии взрослый человек — жертва талидомида


К главе 11
Ведущий игрок
Антонин Скалиа (Antonin Scalia), 103-й судья Верховного суда, вступил в должность в 1986 году, после четырех лет работы в качестве судьи федерального апелляционного суда. Слушания и последующее голосование Сената по утверждению этого очень консервативного судьи в должности продемонстрировали исключительный разброс мнений. Скалиа заслужил репутацию блестящего ученого, который писал острые, иногда язвительные судебные заключения


Верховный суд, мандат 2002 года
Судьи Верховного суда США, слева направо: Антонин Скалиа, Руфь Бейдер Гинзбург, Джон Пол Стивенс, Дэвид Саутер, главный судья Уильям Ренквист, Кларенс Томас, Сандра Дей О’Коннор, Стивен Брейер и Энтони Кеннеди


Чью сторону принять?
Судьи Руфь Бейдер Гинзбург (слева) и Сандра Дей О’Коннор (Sandra Day O’Connor) (справа) время от времени выступают союзниками в вопросах об абортах и равенстве полов. Но О’Коннор иногда порывает с Гинзбург и бывает склонна встать на сторону Главного судьи Уильяма Ренквиста (William Rehnquist) (в центре) в вопросах, связанных с расовым равенством и федерализмом. Фотография судей сделана в совещательной комнате в здании Верховного суда


К главе 12
Право совершать жертвоприношения
Жертвоприношения животных — главный ритуал афро-карибской религии «сантерия». В пригороде Майами — Хайали — такие жертвоприношения были запрещены, и сантерийская церковь оспорила этот местный закон. В постановлении 1993 г. Верховный суд встал на сторону церкви. Право на жертвоприношения животных в религиозных целях защищается Первой поправкой, декларирующей свободу отправления религиозных культов


К главе 13
Моисей наших дней
Мартин Лютер Кинг был баптистским священником, который верил в тактику ненасильственной борьбы, разработанную Мохандасом Ганди. Эта фотография, сделанная в 1963 году в Балтиморе, запечатлела Кинга в окружении восхищенной толпы людей, надеявшихся на то, что вместе с ним они добьются долгожданного равенства. В 1964 году Кинг стал лауреатом Нобелевской премии мира, а в 1968 году был убит в городе Мемфис, штат Теннесси


Доверие “доверительного фонда”
Элоиза Кобелл (Elouise Cobell) из индейского племени «черноногих» выступила в качестве главного истца в судебном процессе против Министерства внутренних дел США, которому был предъявлен коллективный иск за незаконное использование миллиардов долларов, находящихся на счетах Индейского доверительного фонда. На фотографии она беседует с президентом Национального конгресса американских индейцев Тексом Холлом (Тех Hall) (слева) и Джимми Годдардом (Jimmy Goddard) из племени «черноногих» незадолго до своего выступления перед подкомиссией Конгресса о ситуации с деньгами доверительного фонда.


К главе 14
Споры вокруг компенсаций
Президент Буш сделал «послабление налогов» центральным моментом своих первых 100 дней на посту президента. Он заявил, что потратит большую часть бюджетного сальдо на снижение налогов в размере 1,6 трлн долларов США. Предложения налоговой реформы часто приводят к конфликту между свободой и равенством. В этом случае республиканцы утверждали, что снижение налогов вернет налоговые деньги людям, чтобы те потратили их по своему усмотрению, в то время как демократы заявляли, что план Буша по снижению налогов ставит людей в неравные условия, потому что богатые американцы будут в более выигрышном положении, чем бедные


СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие к русскому изданию 5
Тематическая структура 7
Пакет учебных пособий для преподавателей/студентов 9
Демократия и государство в современной Америке: взгляд изнутри (предисловие научного редактора) 12
Глава 1. ДИЛЕММЫ ДЕМОКРАТИИ 33
Глобализация американского государства 36
Цели государства 38
Поддержание порядка 38
Предоставление общественных благ 40
Содействие укреплению равенства 41
Концептуальная рамочная модель для анализа системы государственной власти 42
Понятия свободы, порядка и равенства 44
Две дилеммы государства 48
Идеология и государство 50
Двухразмерная классификация идеологий 55
Процесс государственного управления в Америке: мажоритарный или плюралистический? 58
Теория демократического правления 59
Институциональные модели демократии 65
Демократия и глобализация 73
Американская демократия больше плюралистическая, чем мажоритарная 74
Резюме 75
Ресурсы Всемирной паутины 77
Глава 2. КОНСТИТУЦИЯ 79
Революционные истоки Конституции 81
Свобода в колониальной Америке 82


646
Трудным путем демократии
Дорога к революции 82
Революционные действия 83
Декларация независимости 84
От революции к Конфедерации 86
Статьи Конфедерации 86
Беспорядки при Конфедерации 88
От Конфедерации к Конституции 88
Виргинский план 89
Нью-Джерсийский план 90
Великий компромисс 91
Компромисс в вопросе о президентстве 92
Итоговый документ 93
Основные принципы 94
Статьи Конституции 98
Мотивы, руководившие создателями Конституции 101
Проблема рабовладения 102
Борьба за принятие Конституции 103
«Федералист» 104
Уступка: Билль о правах 106
Ратификация 108
Изменения Конституции 109
Официальная процедура принятия поправок 109
Толкование Конституции судами 112
Политическая практика 112
Оценка Конституции 113
Конституция о свободе, порядке и равенстве 113
Конституция и модели демократии 115
Резюме 117
Ресурсы Всемирной паутины 119
Глава 3. ФЕДЕРАЛИЗМ 120
Теории федерализма 122
Концепции американского федерализма 123
Двойной федерализм 123
Кооперативный федерализм 125
Динамика федерализма 128
Законодательство и «растяжимое положение» 129
Толкование законов и конституционных положений Верховным судом 130
Целевые субсидии, или гранты 133


Содержание 647
Концепция федерализма в развитии 135
Мак-Каллох против штата Мэриленд 136
Права штатов и двойной федерализм 136
«Новый курс» и его последствия 137
Возрождение федерализма 138
Эволюция федерализма 138
Преимущественное право Конгресса — орудие федерализма 	140
Другие органы власти в федеральной системе 143
Типы местных органов управления 143
Так много органов власти: преимущества и недостатки 144
Современный федерализм и дилеммы демократии 145
Федерализм и плюрализм 148
Резюме 148
Ресурсы Всемирной паутины 150
Глава 4. ОБЩЕСТВЕННОЕ МНЕНИЕ, ПОЛИТИЧЕСКАЯ СОЦИАЛИЗАЦИЯ И МЕДИА 151
Общественное мнение и модели демократии 155
Политическая социализация 157
Социальные группы и политические ценности 159
Образование 162
Доход 162
Регион 163
«Старая» и «новая» этничность: европейское происхождение и раса 164
Религия 165
Пол 166
От ценностей к идеологии 166
Уровень идеологического мышления в общественном мнении 167
Качество идеологического мышления в общественном мнении 	168
Идеологические типы в Соединенных Штатах 169
Процесс формирования политических мнений 171
Личный интерес 172
Информация о политике 172
Роль политических лидеров 173
Медиа в Америке 174
Интернет 175
Частная собственность на медиа 176
Государственное регулирование медиа 177
Сообщение и восприятие новостей 180
Освещение национального политического процесса 180


648
Трудным путем демократии
Презентация новостей 182
Откуда общество получает новости 183
Что люди запоминают и знают 183
Воздействие на общественное мнение 184
Формирование политической повестки дня 186
Социализация 187
Оценка роли медиа в политической системе 188
Насколько нейтральны медиа? 188
Вклад в демократию 190
Воздействие на свободу, порядок и равенство 191
Резюме 192
Ресурсы Всемирной паутины 195
Глава 5. ПОЛИТИЧЕСКОЕ УЧАСТИЕ И ГОЛОСОВАНИЕ 197
Демократия и политическое участие 199
Нетрадиционное участие 201
Поддержка нетрадиционного участия 201
Результативность нетрадиционного участия 203
Нетрадиционное участие в Америке и в мире 204
Традиционное участие 205
Поддерживающее поведение 207
Влияющее поведение 207
Традиционное участие в Америке и в мире 211
Участие через голосование 211
Расширение избирательного права 212
Голосование по вопросам политики 215
Голосование за кандидатов 218
Объяснение политического участия 219
Модели участия во времени 220
Стандартное социоэкономическое объяснение 221
Низкая явка на выборы в Америке 223
Явка на выборы в США по сравнению с другими странами 224
Участие и свобода, равенство и порядок 226
Участие и свобода 226
Участие и равенство 227
Участие и порядок 227
Участие и модели демократии 228
Участие и мажоритаризм 229
Участие и плюрализм 230
Резюме 230
Ресурсы Всемирной паутины 231


Содержание 649
Глава 6. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КАМПАНИИ И ВЫБОРЫ 233
Политические партии и их функции 235
Что такое политическая партия? 236
Функции партии 237
История участия партий в политическом процессе США 239
Возникновение партийной системы 239
Современная партийная система: демократы и республиканцы 	240
Американская двухпартийная система 242
Второстепенные партии в Америке 243
Почему двухпартийная система? 245
Федеральная основа партийной системы 247
Партийная идентификация в Америке 247
Идеология и организация партии 251
Различия в партийной идеологии 252
Национальная организация партии 254
Партийные организации штата и местные организации 258
Децентрализованные, но набирающие силу 259
Модель ответственного партийного правления 259
Партии и кандидаты 260
Номинация для выборов в Конгресс и на должности в штатах 	262
Выдвижение кандидата в президенты 263
Выборы 267
Президентские выборы и коллегия выборщиков 267
Выборы в Конгресс 270
Избирательные кампании 272
Политический контекст 272
Финансирование 273
Стратегии и методы 276
Объяснение выбора избирателей 279
Кампании, выборы и партии 282
Партии и мажоритарная модель 282
Партии и плюралистическая модель 282
Резюме 283
Ресурсы Всемирной паутины 285
Глава 7. ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ 287
Группы интересов и американская политическая традиция 289
Группы интересов: благо или зло? 289
Роль групп интересов 291


650
Трудным путем демократии
Как формируются группы интересов 293
Теория возмущения 293
Организаторы групп интересов 294
Кого организуют группы интересов? 295
Ресурсы групп интересов 297
Члены 297
Лоббисты 301
Комитеты политического действия 302
Методы лоббирования 305
Прямое лоббирование 306
Лоббирование с участием рядовых членов группы 307
Информационные кампании 308
Лоббизм с использованием высоких технологий 309
Создание коалиций 309
Кому больше выгодна система групп интересов? 310
Модели членства 310
Группы граждан 311
Мобилизация бизнеса 312
Доступ 313
Реформа 314
Резюме 315
Ресурсы Всемирной паутины 317
Глава 8. КОНГРЕСС 318
История создания Конгресса и его полномочия 321
Великий компромисс 321
Функциональные обязанности Палаты представителей и Сената 322
Выборы в Конгресс 323
Эффект пребывания в должности 324
Кого мы выбираем? 328
Как вопросы выносятся на повестку дня Конгресса 330
Как законопроект становится законом: общий обзор 333
Комитеты — рабочие лошадки Конгресса 336
Разделение труда между комитетами 337
Приобретение делового опыта и стажа работы в Конгрессе 339
Парламентский надзор: законодательство под контролем 341
Комитеты с точки зрения мажоритарной и плюралистической моделей демократии 342
Лидеры и их последователи в Конгрессе 343
Задача лидеров 343


Содержание
651
Процедурные правила 346
Этика поведения 347
Законодательная среда 348
Политические партии 348
Президент 350
Группы избирателей 351
Группы интересов 352
Дилемма представительства: доверенные лица или делегаты? 	352
Плюрализм, мажоритарность и демократия 354
Парламентское правление 354
Плюрализм versus мажоритарность в Конгрессе 355
Резюме 358
Ресурсы Всемирной паутины 359
Глава 9. ПРЕЗИДЕНТСТВО 360
Конституционная основа президентской власти 362
Первые представления о президентстве 362
Полномочия президента 363
Расширение полномочий президента 364
Неотъемлемые права 365
Делегирование полномочий Конгрессом 366
Способность президента убеждать 367
Президент и народ 368
Президент и выборы 370
Аппарат исполнительной ветви власти 375
Исполнительное управление при президенте 376
Вице-президент 378
Кабинет 378
Президент как глава государства 380
От политических ценностей… 380
…К политической повестке дня 381
Главный лоббист 382
Партийный лидер 385
Президент как лидер мирового уровня 386
Международные отношения 388
Управление кризисной ситуацией 389
Личность президента 390
Резюме 392
Ресурсы Всемирной паутины 393


652 Трудным путем демократии
Глава 10. БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ АППАРАТ 394
Значение организации 396
Развитие бюрократического государства 397
Рост бюрократического государства 397
Можно ли сократить государственный аппарат? 399
Бюро и бюрократы 401
Организационная структура правительства 401
Государственная гражданская служба 403
Президентский контроль над бюрократическим аппаратом 404
Административное принятие политических решений: формальные процессы 405
Административное усмотрение 405
Нормотворчество 409
Административное принятие политических решений: неформальная политика 410
Наука добиваться успеха спустя рукава 410
Культура бюрократии 411
Проблемы в осуществлении политических решений 413
Реформирование бюрократического аппарата: больше или меньше контроля? 414
Сокращение государственного регулирования 415
Мониторинг, подотчетность и отзывчивость 417
Резюме 418
Ресурсы Всемирной паутины 419
Глава 11. СУДЫ 421
Верховенство национальной судебной власти 425
Судебный надзор за другими ветвями власти 426
Судебный надзор за правительствами штатов 427
Осуществление судебного надзора 428
Организация судебной системы 430
Некоторые основы судопроизводства 430
Окружные суды США 433
Апелляционные суды США 434
Верховный суд 436
Право на судебную защиту в Верховном суде 437
Генеральный солиситор США 439
Принятие решений 440


Содержание 653
Самоограничение судебной власти и активная судебная деятельность 441
Стратегии в суде 443
Главный судья 444
Назначение судей 444
Назначение федеральных судей 444
Последние президенты и федеральное судоустройство 446
Назначения в Верховный суд 447
Последствия судебных решений 450
Постановления Верховного суда: их выполнение и общественный резонанс 451
Общественное мнение и Верховный суд 451
Суды и модели демократии 452
Резюме 455
Ресурсы Всемирной паутины 456
Глава 12. ПОРЯДОК ИЛИ ГРАЖДАНСКИЕ СВОБОДЫ 	458
Билль о правах 460
Свобода религии 461
Establishment Clause 462
Free-Exercise Clause 465
Свобода выражения 468
Свобода слова 469
Свобода печати 475
Право мирно собираться и обращаться к правительству с петициями 479
Право носить оружие 480
Применение Билля о правах к штатам 480
Четырнадцатая поправка: надлежащая правовая процедура 481
Основные свободы 482
Процедура уголовного преследования: понятие конституционных гарантий 484
Девятая поправка и независимость личности 488
Правовое разногласие: от права на неприкосновенность частной жизни до абортов 488
Независимость личности и сексуальная ориентация 490
Резюме 491
Ресурсы Всемирной паутины 493


654
Трудным путем демократии
Глава 13. РАВЕНСТВО И ГРАЖДАНСКИЕ ПРАВА 494
Два понятия равенства 495
Поправки периода Гражданской войны 498
Конгресс и Верховный суд: законотворчество versus толкование законов 498
Истоки расовой сегрегации 500
Отмена расовой сегрегации в школах 501
Движение за гражданские права 504
Гражданское неповиновение 505
Закон о гражданских правах 1964 года 506
Продолжение борьбы за гражданские права 507
Другие меньшинства в борьбе за свои гражданские права 508
Коренное население Америки 508
Испаноязычные американцы 509
Американцы с ограниченными возможностями 510
Равенство между полами: движение за права женщин 511
Женщины и политическое равенство 511
Запрещение дискриминации по признаку пола 512
Избавление от стереотипов 512
Поправка о равных правах 513
«Позитивное действие»: равные возможности или равные результаты? 514
Дискриминация наоборот 517
Политика «позитивного действия» 519
Резюме 520
Ресурсы Всемирной паутины 522
Глава 14. ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ И БЮДЖЕТ 524
Задачи государства и публичная политика 526
Процесс разработки и реализации политики: модель 529
Составление политической повестки дня 529
Формирование политики 530
Реализация политики 530
Оценка политики 531
Проблемные сети 532
Государственное управление по областям политики 533
Политическая компетентность 534
Проблемные сети и демократия 536


Содержание 655
Экономическая политика и бюджет 537
Экономическая теория 537
Бюджетное финансирование публичной политики 539
База бюджета 540
Подготовка президентского бюджета 542
Утверждение бюджета Конгрессом 543
Решения о налогах и расходах 549
Резюме 557
Ресурсы Всемирной паутины 559
Примечания 561
Приложение 597


Джанда К., Берри Д.М., Голдман Д., Хула К.В.
ТРУДНЫМ ПУТЕМ ДЕМОКРАТИИ: Процесс государственного управления в США
Научный редактор А.Н. Кулик
Редакторы И.Б. Зоръко, Л.Ю. Пантина
Художественный редактор А.К. Сорокин
Художественное оформление А.В.  КубановКомпьютерная верстка В.Г Верхозин
Корректор О.А. Еремеева
Л.Р. № 066009 от 22.07.1998. Подписано в печать 30.01.2006 Формат 60x90 1/16. Бумага офсетная № 1. Печать офсетная. Усл.-печ. л. 41,0. Тираж 5000 экз. Заказ № 721
Издательство «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН)
117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82. Тел. 334-81-87 (дирекция); Тел./Факс 334-82-42 (отдел реализации)
Отпечатано в ОАО «Ульяновский Дом печати»
432980, г. Ульяновск, ул. Гончарова, 14