I
АКАДЕМИЯ НАУК СССР
Ц.А.ЯМПОЛЬСКАЯ, А.В.ЛУЖИН, А. С. ПРИ БЛУДА
I
I
ИЗДАТЕЛЬСТВО АКАДЕМИИ НАУК СССР


АКАДЕМИЯ НАУК СССР
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Ц.А.ЯМПОЛЬСКАЯ, А.В.ЛУЖИН, А.С. ПРИБЛУДА
ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВНАРХОЗОВ
ИЗДАТЕЛЬСТВО АКАДЕМИИ НАУК СССР
Москва 1961


Главы I и XI написаны А. В. ЛУЖИНЫМ,
Главы II—V — Ц. А. ЯМПОЛЬСКОЙ,
Главы VI—X —Л. С. ПРИБЛУДОИ
ОТВЕТСТВЕННЫЕ РЕДАКТОРЫ:
доктор юридических наук В. С. Тадевосян, доктор юридических наук Ц. А. Ямпольская


ОТ АВТОРОВ
За последние два года появилась сравнительно обширная литература, посвященная новым организационно-правовым формам управления промышленностью и строительством в СССР. Среди изданных работ есть сборники статей, монографии по отдельным проблемам и брошюры.
Однако нельзя считать, что эта важная, имеющая большое значение для практики тема уже исчерпана. Многие теоретические вопросы, касающиеся практики работы совнархозов и нормативного регулирования их деятельности, еще не решены окончательно или не решены в деталях. Таков, в частности, вопрос о месте совнархоза экономического административного района в системе республиканских органов государственного управления и о вытекающих отсюда особенностях его взаимоотношений с соответствующим республиканским совнархозом, Госпланом и Советом Министров республики. Практически это сводится к четкому разграничению функций по руководству совнархозами между центральными республиканскими органами.
Важен и вопрос о наиболее рациональной, экономичной и гибкой структуре аппарата совнархозов. Его решение представляет известную трудность в связи с тем, что оно не может быть единообразным для всех совнархозов. Структура совнархоза определяется рядом факторов. Одни из них (необходимость дальнейшего усовершенствования функций руководства, устранение излишней опеки в отношении подведомственных предприятий и организаций, развязывание инициативы и самодеятельности низовых организаций и актива, привлеченного к работе совнархоза) имеют по существу одинаковое значение для всех совнархозов, другие — только для некоторых, так как они вытекают из чисто местных условий (экономическая мощность района, отраслевая структура его промышленности и т. д.). Некоторые вопросы структуры определяются и тем, один или несколько совнархозов в республике, т. е. имеется ли там республиканский совнархоз наряду с совнархозами экономических административных районов.
Немало юридических вопросов теоретического и практического характера вытекает из самого содержания хозяйственной з


деятельности совнархозов — в связи с планированием, финансированием, материально-техническим снабжением, сбытом и т. д. Основные из этих вопросов освещены в работе.
В современный период, когда решается задача создания материально-технической базы коммунизма, исключительно важное значение имеет правильная организация руководства техническим прогрессом. И здесь во многом может помочь право; юристы должны дать ответы на новые, возникающие в связи с этим вопросы.
Многие интересные, прогрессивные формы и методы деятельности совнархозов еще мало изучены и недостаточно популяризируются. Это можно сказать, например, о формах коллегиальности и коллективности в работе совнархоза, о формах и методах его сотрудничества с местными Советами депутатов трудящихся, привлечения широких масс к его работе и т. д.
Авторы надеются, что данная книга о совнархозах экономических административных районов, написанная на основе длительного изучения работы совнархозов и соответствующего нормативного материала, сможет в известной степени восполнить пробелы в разработке этих вопросов.
В книге делается попытка исследовать правовые вопросы организации и деятельности совнархозов с позиций различных отраслей права — государственного, административного и др. и предлагаются решения некоторых спорных вопросов. Наряду с этим в ней обобщается и анализируется большой фактический материал. Это позволяет надеяться, что книга представит интерес не только для научных работников в области государства и права, преподавателей и студентов юридических вузов , но и для практиков, по роду своей деятельности связанных с совнархо- зами и поможет совершенствованию такого важного звена хозяйственного управления как совнархозы. Необходимость улучшения работы государственного аппарата, в том числе аппарата совнархоза,— одна из важных задач, подчеркнутых в новой Программе КПСС и в докладах Н. С. Хрущева на XXII съезде КПСС.
«Переход к коммунизму требует постоянного улучшения деятельности государственного и хозяйственного аппарата, развития в нем демократических основ и общественных начал»1.
1 	Н. С. X р у m е в. О (программе Коммунистической партии Советского Союза. Доклад на XXII съезде Коммунистической партии Советского Союза 18 октября 1961 года. М., Госполитиздат, 1961, стр. 85.


Глава I
РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ В СОВЕТСКОМ СОЦИАЛИСТИЧЕСКОМ ГОСУДАРСТВЕ
• ★
1. 	Организация и деятельность ВСНХ и местных совнархозов (1917—1932 гг.)
Творческая, революционно преобразующая деятельность Советского социалистического государства, руководимого Коммунистической партией, осуществляется на основе познания и правильного использования объективных экономических законов. Исключительно важной задачей Советского государства с первых дней его существования было создание социалистической экономики и обеспечение мощного развития всего народного хозяйства. В осуществлении этой исторической задачи принимали непосредственное участие как высшие, так и местные органы государственной власти и государственного управления.
В социалистическом государстве основной организационный принцип — демократический централизм, выражающий единство центра и мест, органическое сочетание направляющей, руководящей роли центра с максимальным использованием инициативы и активности местных органов и трудящихся масс. При незыблемости самого принципа формы и методы его осуществления на отдельных этапах коммунистического строительства видоизменялись в соответствии с характером задач и своеобразием условий того или иного исторического периода. Степень централизации, организационные формы участия масс, структура и компетенция самих органов управления народным хозяйством зависели от соотношения классовых сил и от уровня развития хозяйства в тот или иной период, а также отражали особенности мирного или военного времени.
В первые месяцы деятельности Советской власти огромная творческая работа -по организации народного хозяйства, проходившая в условиях бешеного сопротивления классового врага и его политической агентуры, характеризовалась не только широчайшей активностью местных органов и трудящихся масс, но и
5


наличием ошибок, допускаемых ими .в процессе осуществления лозунга «вся власть Советам» Коммунистическая партия и центральные органы государственной власти, всемерно поощряя творческую самодеятельность местных Советов и трудящихся масс, в то же время решительно боролись против наблюдавшихся в некоторых случаях проявлений анархического своеволия и попыток противопоставления местных органов центральным органам власти. •
Коммунистическая партия, Ленин указывали, что социализм есть построение централизованного хозяйства 1 2, что централизация — необходимое условие развития производительных сил страны и обеспечения руководящей роли тяжёлой промышленности в экономической жизни.
Для руководства социалистическим обобществлением производства и для государственного управления народным хозяйством в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1917 г.3 был создан Высший Совет Народного Хозяйства (ВСНХ). Немедленно вслед за этим в областях, губерниях и уездах стали создаваться местные совнархозы. ВСНХ был наделен широкими полномочиями. В его задачи входила организация народного хозяйства и государственных финансов. Все учреждения по регулированию хозяйства были подчинены ВСНХ. Все законопроекты и предложения о крупных мероприятиях, относившиеся к регулированию народного хозяйства в целом, должны были вноситься в Совнарком через ВСНХ. На ВСНХ было возложено объединение и направление работы местных экономических отделов Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
В Положении о ВСНХ, принятом СНК РСФСР 8 августа 1918 г.4, указывалось, что ВСНХ — экономический отдел ВЦИК, ответственный перед ним и Совнаркомом, и что он регулирует и организует все производство и распределение и управляет всеми предприятиями республики.
Задачи, которые были первоначально возложены на ВСНХ, в тяжелых условиях разрухи, гражданской войны и интервенции не могли быть им выполнены в полном объеме, и внимание ВСНХ сосредоточилось главным образом на управлении промышленностью 5.
1 В. И. Ленин. Сочинения, т. 28, стр. 19.
2 Там же, стр. 377.
3 СУ РСФСР, 1917, № б, ст. 83.
4 СУ РСФСР, 1918, № 57, ст. 644.
5 Впоследствии IV Всероссийский съезд совнархозов, состоявшийся в мае 1921 г., в резолюции «Об организационном строительстве ВСНХ» констатировал, что, в силу решения VIII Всероссийского съезда Советов о Совете Труда и Обороны (СТО), а также декретов СНК о Госплане и о плановых комиссиях ВСНХ «уже„ не является высшим хозяйственным центроти Республики; а, ограниченный в сфере непосредственной своей деятельности вопросами орга- 6


Каковы были отношения ВСНХ с периферийными государственными органами в процессе осуществления этой задачи? Декретом ВЦИК и СНК от 1 декабря 1917 г.6 устанавливалось, что для экономических отделов местных Советов, являвшихся периферийными органами ВСНХ, обязательны все постановления ВСНХ. В Положении о районных (областных) и местных Советах народного хозяйства, принятом ВСНХ 23 декабря 1917 г.7, указывалось, что в целях организации и регулирования всей экономической жизни каждого промышленного района (области) в соответствии с общегосударственными и местными интересами при районных (областных) и местных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов создаются совнархозы как местные учреждения по организации и регулированию производства, руководимые ВСНХ и действующие под общим контролем соответствующего Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Совнархозы формировались как очень широкие по своему составу коллегиальные органы. Пленум ВСНХ состоял из представителей ВЦИК, Всероссийского профобъединения, областных совнархозов, кооперации и наркоматов. В местных совнархозах численность коллегий и представительство от демократических организаций устанавливались соответствующим областным Советом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Образование губернских и окружных совнархозов предоставлялось инициативе соответствующих местных органов государственной власти, причем структура этих совнархозов строилась по образцу облСНХ.
Правовое положение совнархозов в дальнейшем было уточнено в Положении об областных советах народного хозяйства, принятом на I Всероссийском съезде совнархозов в мае-июне 1918 г. В Положении указывалось, что областные, губернские и нижестоящие советы народного хозяйства — вспомогательные и исполнительные органы ВСНХ на местах и что облСНХ, будучи экономическим отделом областного Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, действует «в пределах общих постановлений, планов и директив ВСНХ» и руководит деятельностью нижестоящих совнархозов 8.
Такова была организационно-правовая сторона вопроса. Но для уяснения фактической роли местных совнархозов и их низании, восстановления, регулирования и управления обрабатывающей и добывающей промышленностью Республики, превращается в Комиссариат промышленности» (сб. «Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1902)». Госполитиздат, 1957, стр. 112.
6 СУ РСФСР, 1917, № 5, ст. 83.
7 Сб. «Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и на местах (1917—1932)», стр. 63—65.
8 Там же, стр. 75—76.


взаимоотношений с ВСНХ необходимо учесть особенности обстановки 1918—1919 гг., равно как и последующих лет.
Советское государство приступило к организации народного хозяйства на социалистических началах, получив в наследство от царской России -промышленность и транспорт, -находившиеся в крайне тяжелом состоянии. Положение еще больше ухудшалось в связи с гражданской войной и интервенцией. В этих условиях, в обстановке ожесточенной классовой борьбы социалистическому государству приходилось вести титаническую работу по1 организации народного хозяйства.
Советское государство, сосредоточивая в своих руках командные экономические высоты, проводя национализацию сначала отдельных предприятий, а затем и целых отраслей промышленности, создавало новые формы руководства и управления производством, снабжением и распределением, переходя от регулирования промышленности к непосредственному организованному и -централизованному управлению ею. ВСНХ как руководящий экономический центр, регулирующий и организующий все производство и распределение, опирался в своей деятельности на областные и губернские совнархозы (СНХ). В сферу деятельности последних в первые месяцы их работы фактически входили предприятия не только областного и губернско’го, но и общегосударственного значения, поскольку ВСНХ в этот период еще не мог обеспечить непосредственно руководство этими предприятиями через свои главные и центральные комитеты (главки и центры). Вместе с тем областные и губернские СНХ сыграли большую роль в проведении национализации промышленности, в частности на первом этапе, когда национализация еще не носила планового характера, а охватывала лишь отдельные предприятия, подвергавшиеся конфискации в связи с тем, что их владельцы не желали продолжать производство и подчиняться декрету о рабочем контроле9.
В дальнейшем областные и губернские СНХ проделали большую работу по организации производства в национализированных предприятиях. Разумеется, работа отдельных облСНХ была неравноценна. В деятельности некоторых из них в первое время были заметны местнические сепаратистские тенденции. Но в общем областные СНХ под руководством ВСНХ проводили большую и плодотворную работу. I Всероссийский съезд совнархозов не только принял проект реорганизации ВСНХ, подчеркнув необходимость укрепления связи ВСНХ с 'местами путем привлечения к его работе представителей областей, но и в сво*их решениях возложил на областные СНХ чрезвычайно ответственные функции по организации хозяйства 10. Эти функции осуществля9 «Народное хозяйство», 1916, № 5, стр. 5—6.
10 «Резолюции Первого Всероссийского Съезда Советов Народного Хозяйства». М., 1918, стр. 26.
8


лись под руководством ВСНХ. Большую роль играли областные СНХ, укрепляя губернские СНХ и экономические отделы уездных Советов, передавая им свой организаторский опыт, инструктируя их, проводя областные съезды работников совнархозов и предприятий с обсуждением докладов с мест в целях обмена опытом и разработки практических мероприятий по вопросам улучшения снабжения и распределения, организации труда, борьбы с безработицей и т. п.
Тяжелые условия гражданской войны и интервенции, разруха народного хозяйства потребовали максимальной централизации всей государственной деятельности, в особенности в вопросах организации производства и распределения, в целях планомерного использования ресурсов страны для нужд фронта. По мере того как в руках ВСНХ сосредоточивалось управление крупными национализированными предприятиями и он превращался в единственный источник финансирования промышленности, неизбежно развивался процесс объединения производства и централизации управления народным хозяйством: были созданы производственные объединения групп предприятий отдельных отраслей промышленности в виде государственных трестов и главные управления объединенными национализированными предприятиями. В этих условиях областные и губернские СНХ могли сохранить лишь контрольные функции в отношении крупных национализированных предприятий и промышленных объединений, непосредственное управление которыми уже перешло к главкам и центрам ВСНХ.
В соответствии с Положением об управлении крупными объединениями национализированных предприятий, принятым II Всероссийским съездом СНХ (декабрь 1918 г.), местные совнархозы были лишены права вмешиваться в деятельность фабрично- заводских управлений. Им было предоставлено лишь право общего надзора над предприятиями, входившими в групповые объединения, с обязанностью немедленно доводить до сведения центральных правлений и ВСНХ о злоупотреблениях или других незаконных действиях фабрично-заводских управлений.
На проведенной в апреле 1919 г. конференции главков и совнархозов было принято решение о том, что основная масса крупных предприятий должна находиться в непосредственном ведении главков и центров, более же мелкими предприятиями главки должны руководить через отделы местных совнархозов, одновременно являющиеся местными органами соответствующих главков. Производственные планы и сметы предприятий, переданных местным совнархозам, стали рассматривать и утверждать главки.
Процесс централизации управления производством, снабжением и распределением обусловил необходимость ликвидации областных совнархозов как промежуточных инстанций между 9


центром и местами11. Управление почти всеми предприятиями, расположенными на территории губерний и уездов, перешло к главкам и центрам ВСНХ. Такое расширение полномочий центральных органов было, конечно, временной мерой, обусловленной тяжелыми условиями гражданской войны. Приближавшееся окончание войны требовало создать новые формы управления народным хозяйством. VIII партконференция и VII Всероссийский съезд Советов состоялись в конце 1919 г. в обстановке, когда советский народ одержал решающие победы на фронтах гражданской войны и «нам удалось положить начало практическому, непосредственно из опыта почерпнутому, обсуждению тех задач, которые касаются лучшей организации советского хозяйства, лучшей организации советского управления»12.
VII съезд Советов указал на необходимость повышения роли местных Советов в хозяйственном и социально-культурном строительстве 13. Согласно решению съезда, все местные административно-хозяйственные органы отделов, главков и центров должны были входить в губернские совнархозы. Съезд поручил ВСНХ разработать и представить на утверждение высших органов государственной власти инструкцию, определяющую права и обязанности центральных и местных учреждений ВСНХ по отношению к наиболее крупным предприятиям, а также степень и формы подчинения предприятий губсовнархозам.
Эта инструкция была принята III Всероссийским съездом совнархозов и утверждена 10 февраля 1920 г. ВЦИК. В ней указывалось, что все промышленные предприятия делятся на три группы. В первую группу входят предприятия особо важного государственного значения, управляемые главками ВСНХ. Местные совнархозы неправомочны вмешиваться в производственно-хозяйственную деятельность этих предприятий и могут осуществлять в отношении их лишь контрольные функции. Ко второй группе были отнесены остальные предприятия общегосударственного значения, передаваемые в управление губсовнархозов, причем в компетенцию центральных органов ВСНХ было отнесено разрешение вопросов планирования производства и сбыта продукции этих предприятий. Предприятия же третьей группы передавались полностью в ведение губсовнархозов.
В решениях III Всероссийского съезда совнархозов отмечалось, что централизованное народное хозяйство мо'жет успешно развиваться лишь при том условии, если к хозяйственной деятельности привлечены местные органы 14. Съезд указал, что главки 11 «Резолюции Второго Всероссийского Съезда Советов Народного Хо зяйства», М., 1919, стр. 44.
12 В. И. Ленин. Сочинения, т. 30, стр. 227.
13 СУ РСФСР, 1919, № 64, ст. 578.
14 «Резолюции III Всероссийского съезда совнархозов». М., 1920, стр. 9.
10


и центры ВСНХ «должны избегать управления из центра» предприятиями местного значения, а производственным отделам ВСНХ следует обратить особое внимание на руководство местными совнархозами, на повышение их 'роли, на согласование их деятельности с 'общегосударственными заданиями.
Наряду с повышением организаторской роли губернских и нижестоящих государственных органов в разрешении хозяйственных задач характерным явлением было также создание в конце гражданской войны своеобразных межгубернских (областных) объединений, возглавлявшихся реввоенсоветами армий, пополненными представителями отдельных наркоматов (ВСНХ, Нар- комтруда, Наркомпрода, Наркомзема). Эти областные органы выполняли не только военные, но и хозяйственные задачи. В Сибири Постановлением ВЦИК от 27 августа 1919 г. был образован Сибревком 15, которому были подчинены все органы гражданского управления Сибири. Своеобразным центром Урала и Приуралья был Совтрударм, функции и правовое положение которого были уточнены декретом СНК РСФСР от 15 апреля 1920 г. 16 Он был оформлен как областной орган СТО, и на него было возложено общее руководство работой по восстановлению и укреплению нормальной хозяйственной и военной жизни на охватываемой им территории. Все его постановления и распоряжения подлежали обязательному исполнению местными советскими учреждениями соответствующих губерний. Вскоре был создан Совтрударм Юго - Востока, объединявший, в соответствии с постановлением СТО от 17 августа 1920 г., деятельность всех административно-хозяйственных учреждений Донской, Черноморско-Кубанской и Терской областей, Ставропольской губернии и Дагестана 17.
Вопросы хозяйственного строительства с особой широтой и глубиной были поставлены на IX съезде Коммунистической партии в марте-апреле 1920 г. и на VIII Всероссийском съезде Советов в декабре 1920 г. IX съезд партии выдвинул задачу создания единого хозяйственного плана, наметив в качестве основных проблем восстановление и развитие тяжелой промышленности и электрификацию страны. Съезд указал на необходимость сочетать вертикальный централизм по линии главков ВСНХ с горизонтальным соподчинением промышленных предприятий по линии хозяйственных районов и высказался за предоставление большей самостоятельности местным хозяйственным органам.
Декретом СНК от 22 февраля 1921 г. при СТО была образована Государственная общеплановая комиссия18, на которую была возложена задача разработки государственного 15 СУ РСФСР, 1919, № 44, ст. 437.
16 Там'же, 1920, № 30, ст. Г51.
17 Там же, № 74, ст. 344.
13 СУ РСФСР, 1921, № 17, ст. 106.


хозяйственного плана на основе плана ГОЭЛРО. Были созданы также плановые органы в некоторых ведомствах и на местах.
В соответствии с установками IX партийного съезда возникла новая организационно-правовая форма управления народным хозяйством в обширных районах страны, удаленных от центра. Это были областные бюро ВСНХ, или промбюро, направлявшие деятельность губсовнархозов, а также районных правлений — филиалов главков и центров ВСНХ. Эти областные бюро существенно отличались от прежних облСНХ как по характеру своих полномочий, так и по порядку образования: они не были органами двойного подчинения, а являлись полномочными представителями центральной власти.
Состав коллегий промбюро назначался Президиумом ВСНХ по согласованию с ВЦСПС. Промбюро на обслуживаемой ими территории осуществляли полномочия Президиума ВСНХ, причем территориальные масштабы их деятельности устанавливал Президиум ВСНХ и утверждал СТО. В непосредственные задачи промбюро входило управление промышленными предприятиями первой группы и руководство деятельностью губсовнархозов.
Дгальнейшие мероприятия, направленные на ликвидацию системы главкизма и децентрализацию оперативных функций, были проведены в соответствии с постановлениями VIII Всероссийского съезда Советов, когда вопросы хозяйственного строительства в связи с победоносным окончанием гражданской войны приобрели особое значение.
«В целях объединения и укрепления хозяйственной деятельности всего местного аппарата Советской власти и привлечения его к выполнению как местных, так и общегосударственных задач» VIII съезд Советов постановил создать при губисполкомах на правах их комиссий губернские экономические совещания, возложив на них согласование деятельности местных органов экономических наркоматов (ВСНХ, Наркомзема, Наркомпрода, Нар- комтруда и Наркомфина) 19. Съезд указал на недопустимость создания на местах особых органов ВСНХ вне губсовнархоза, кроме органов управления предприятиями первой группы, находившимися в непосредственном управлении ВСНХ. Согласно постановлению съезда была проведена реорганизация главков и центров ВСНХ. Вместо них были образованы главные управления по отраслям промышленности, в функции которых входило регулирование и планирование производства на основе единого государственного хозяйственного плана. Главные управления осуществляли руководство предприятиями через тресты, районные управления и губсовнархозы. Кроме главных управлений ВСНХ имел и функциональные отделы. Значительное число промышленных предприятий было передано из ведения ВСНХ мест19 	СУ РСФСР, 1921, № 1, ст. 3.
12


ным совнархозам20, которые стали осуществлять непосредственное управление предприятиями второй и третьей групп. ВСНХ было поручено принять меры к децентрализации снабжения фабрик и заводов с возложением на губсовнархозы обязанности снабжать предприятия всех трех групп подсобными материалами, но при сохранении единства общегосударственного плана снабжения. В дальнейшем, по указанию XI партийной конференции, снабжение предприятий, переданных в управление местных Советов, должно было осуществляться через губисполкОмы21.
XI партийная конференция признала губернские, областные или общегосударственные объединения ряда однотипных предприятий в одном управлении экономически и технически целесообразными.
Конференция указала на необходимость бороться против воз рождения под этим видом отвергнутой системы главкиз'ма 22.
В соответствии с установками IX партийного съезда VIII Всероссийский съезд Советов поручил Совету Труда и Обороты на ближайшей сессии ВЦИК разработать Положение об областных хозяйственных органах и об их отношениях с центральным органом управления — Советом Труда и Обороны, с одной стороны, и местными органами — губернскими экономическими совещаниями— с другой 23. 25 марта 1921 г. СТО утвердил Временное положение об областных хозяйственных органах 24, определившее задачи, функции, структуру и компетенцию областных экономических советов (облэкосо). Решающей задачей облэкосо было регулирование хозяйственной жизни в объединяемых им губерниях и наблюдение за своевременным и точным выполнением постановлений центра по хозяйственным вопросам. Облэкосо руководили деятельностью губернских экономических совещаний, наблюдали за целесообразностью использования материальных ресурсов области в соответствии с общегосударственным планом, обеспечивали раз<витие на местах хозяйственной • инициативы в целях повышения производительных сил, разрабатывали и представляли в СТО хозяйственный план области, контролировали выполнение всеми губернскими органами ‘производственных программ и заданий.
Облэкосо как областные органы СТО выполняли его задания и были ответственны непосредственно перед ним. Организация новых облэкосо могла производиться лишь по постановлению СТО. В состав облэкосо входили утверждаемые СТО представители ВСНХ, Наркомпути, Наркомпрода, Наркомтруда, ВЦСПС 20 Н. Ю. Петро в. Советы народного хозяйства. Госюриздат, 1958, стр. 29.
21 «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», ч. I. Госполитиздат, 1954, стр. 592.
22 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 592.
23 СУ РСФСР, 1921, № 1, ст. 8
24 Там же, № 27, ст. 153.
13


и военного ведомства, а где было необходимо— представители и других ведомств. Своих хозяйственных аппаратов и предприятий облэкосо не имели и непосредственно никаких хозяйственных операций не производили. Свои постановления они проводили в жизнь через областных представителей соответствующих .наркоматов. Постановления облэкосо были обязательны для губернских экономических совещаний.
Согласно Постановлению ВЦИК от 30 июня 1921 г. о местных экономических совещаниях25, эти совещания должны были создаваться также в уездах, в районах и -волостях. В постановлении отмечалось, что решения облэкосо обязательны для всех местных органов и могут -быть приостановлены губисполкомами лишь в исключительных случаях (при явном их несоответствии постановлениям и распоряжениям ВЦИК и СНК РСФСР) по специальному решению губисполкома. Устанавливалось, что губернские экономические совещания, ответственные перед губисполкомами, в то же время являются местными исполнительными органами СТО.
Сложность и важность организационно-хозяйственных задач, возлагаемых на облэкосо, широта компетенции этих органов, авторитетность состава и непосредственная связь с центром через СТО и с периферией через губернские экономические совещания — все это создавало условия для плодотворной работы облэкосо. Координирующая, направляющая роль облэкосо приобрела особо важное значение в условиях новой экономической политики и в связи с тем обстоятельством, что система управления народным хозяйством была децентрализована, главки были ликвидированы и значительно повысилась хозяйственно-организаторская роль местных исполкомов и совнархозов.
Облэкосо, направляя хозяйственную жизнь областей в соответствии с установками общегосударственного плана, сыграли большую роль в восстановлении народного хозяйства, в частности в развитии промышленности. В. И. Ленин уделял много внимания улучшению их работы и повышению их авторитета. В Наказе от Совета Труда и -Обороны местным советским учреждениям в мае 1921 г. он писал: «Отсутствие на местах согласованной работы различных ведомств — одно из больших зол, препятствующих хозяйственному строительству. Надо обратить на этот вопрос громадное внимание. Задача эконсоветов — устранять эту несогласованность, развивать самостоятельность местных учреждений»26. Выступая с политическим отчетом ЦК на XI съезде партии в марте 1922 г., Ленин говорил, что «необходимо расширить и развить автономию и деятельность областных экосо» 27.
25 СУ РСФСР, 1921, № 44, ст. 223.
26 В. И. Ленин. Сочинения, т. 32, стр. 364.
27 В. И. Ленин. Сочинения, т. 33, стр. 275.
14


Особенно усилилась деятельность облэкосо после того, как в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР ог 8 июня 1922 г.28 при них были созданы областные плановые комиссии. Эти комиссии должны были осуществлять предварительную разработку перспективных и текущих планов областей и решать вопросы внутриобластного районирования. Вся работа, проводимая облпла-нами, основывалась на руководящих указаниях Госплана и облэкосо. Председатель и члены областных плановых комиссий назначались облэкосо по согласованию с Госпланом, причем в случае -расхождений между ними вопрос разрешал СТО.
Тяжелые условия эпохи военного коммунизма не давали возможности использовать в целях развития народного хозяйства принцип хозяйственного расчета. Иное положение создалось в обстановке мирного строительства. В Наказе Совнаркома «О проведении -в жизнь начал новой экономической политики» 29, изданном 9 августа 1921 г., отмечалось, что Советское государство в течение первых лет революции вынуждено было непосредственно управлять массой предприятий самого различного типа, потребности которых далеко не соответствовали наличным сырьевым и продовольственным ресурсам. В новых условиях необходимо было сосредоточить в системе ВСНХ и его местных органов лишь те промышленные предприятия, которые, в соответствии с общегосударственным планом, могли быть обеспечены материальными, продовольственными и денежными ресурсами. Остальные предприятия подлежали либо временной консервации, либо сдаче в аренду. Предприятия, находящиеся в ведении государственных органов, в соответствии с постановлением IX Всероссийского съезда Советов, должны были действовать на началах хозрасчета. В непосредственной связи с этим было про'ведено трестирование наиболее крупных, технически оборудованных, целесообразно организованных промышленных предприятий каждой отрасли промышленности в соответствии с Основными положениями о мерах к восстановлению крупной промышленности и поднятию и развитию производства30. Декрет ВЦИК и СНК о трестах от 10 апреля 1923 г.31 обеспечил этим объединениям значительную хозяйственную самостоятельность и закрепил их ответственную роль в системе управления государственной промышленности. Вскоре и местная промышленность была включена в систему трестирования и стала развивать свою деятельность на основе хозяйственного расчета32.
28 СУ РСФСР, .1922, № 40, ст. 467.
29 СУ РСФСР, 1921, № .59, ст. 403.
30 Постановление СТО от -12 августа 1921 г. СУ РСФСР, 1921, № 63, ст. 462.
31 СУ РСФСР, 1923, № 29, ст. 336.
32 СУ РСФСР, 1923, № 84, ст. 815.
о


Трест был основным производственным звеном в системе управления промышленностью, обладал правами юридического лица и осуществлял непосредственное оперативное руководство подчиненными ему предприятиями. Отдельные промышленные предприятия в эти годы еще не обладали правами юридического лица и не могли самостоятельно выступать на рынке. Осуществляя руководство предприятиями, трест, в соответствии с установками XII съезда Коммунистической партии, обязан был всемерно избегать «угашения инициативы и механических вторжений в работу своих фабрик и заводов» 33. В то же время в решениях съезда было подчеркнуто, что успехи в развитии промышленности возможны «только при повседневном и твердом руководстве трестами со стороны ВСНХ»34. Чтобы обеспечить правильный сбыт продукции трестов и своевременную заготовку сырья, топлива и других материалов, были созданы синдикаты.
Основой взаимоотношений между губсовнархозами и предприятиями, входящими в общегосударственные или областные объединения, было оказание взаимопомощи на договорных началах, причем губисполкомы пользовались правами контроля за работой этих предприятий без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность их правлений.
Функции совнархозов в связи с трестированием предприятий значительно изменились. Поскольку непосредственное управление фабриками и заводами стали осуществлять тресты, внимание совнархозов сосредоточилось на вопросах планирования и регулирования деятельности трестов. Лишь в отношении незначительного числа предприятий, не вошедших по тем или иным причинам в тресты, совнархозы продолжали выполнять- функции непосредственного управления.
Аппарат ВСНХ и местных совнархозов подвергся весьма существенным изменениям. Еще в решениях IX Всероссийского съезда Советов было указано, что аппараты главных управлений ВСНХ по мере включения предприятий в тресты «должны сокращаться и по отношению к созданным объединениям выполнять исключительно функции планирования, общего руководства, контроля, государственного финансирования и снабжения» 35. В связи с этим главные управления ВСНХ постепенно были ликвидированы, а вместо многочисленных отделов губоовнархозов по отраслям промышленности в каждом губсовнархозе был создан единый производственно-технический отдел с отраслевыми секциями. Аппарат губсовнархозов сократился в десятки раз36.
33 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 697.
34 Там же, стр. 695.
35 СУ РСФСР, 1922, № 4, ст. 43.
36 «Советское народное хозяйство в 1921—1925 гг.». Изд-во АН СССР, 1960, стр. 120—121.
16


В связи с созданием Союза ССР был образован ВСНХ СССР — объединенный народный комиссариат. ВСНХ CGCP создавался и действовал на основе ст.ст. 49 и 52 Конституции СССР 1924 г. Согласно Положению о ВСНХ СССР от 12 ноября 1923 г., на него возлагалось общее регулирование государственной промышленности и торговой деятельности подведомственных ему предприятий, наблюдение за кооперативной и частной промышленностью, управление государственными промышленными предприятиями общесоюзного значения и общее руководство деятельностью ВСНХ союзных республик37. В союзных республиках были созданы республиканские ВСНХ, находившиеся в двойном подчинении. В частности, ВСНХ РСФСР, согласно Положению о нем, утвержденному СНК РСФСР 19 января 1924 г., непосредственно подчинялся СНК РСФСР и ВЦИК и руководствовался в своей деятельности директивами ВСНХ СССР38. ВСНХ РСФСР осуществлял общее регулирование государственной промышленности и торговой деятельности подведомственных ему предприятий, наблюдал за кооперативной и частной промышленностью РСФСР, руководил работой промбюро, областных и губернских совнархозов, промышленной деятельностью областных и губернских отделов местного хозяйства. В его функции входило управление государственными промышленными предприятиями республиканского значения, а также рассмотрение и утверждение производственных планов и промышленных бюджетов областных и губернских совнархозов.
Создание Союза ССР обусловило необходимое изменение •: в системе трестов: они были разделены на три группы — союзно- ‘ го, республиканского и местного значения. В первую группу вошли предприятия, имеющие первостепенное значение для обороны страны и дальнейшего развития народного хозяйства. Они находились в подчинении ВСНХ СССР. Руководство предприятиями и объединениями предприятий второй группы осуществляли ВСНХ союзных республик, а третьей группы — местные органы хозяйственного управления.
ВСНХ СССР осуществлял общее руководство деятельностью ВСНХ союзных республик и управление государственными предприятиями общесоюзного значения. ВСНХ союзных республик управляли промышленностью республиканского (союзной республики) значения и осуществляли общее руководство промышленностью местного значения (через областные промбюро, совнархозы автономных республик, областные, краевые и губернские совнархозы) . В некоторых губерниях губсовнархозы были объединены с коммунальными отделами губисполкомов в единые отделы 37 СУ РСФСР, 1923, № 109—110, ст. 1039.
38 Сб. «Советы народного хозяйства и плановые органы в центре и1 на местах (1917—1932)», стр. 160—167.
2 Правовые вопросы
17


местного хозяйства. Губернские экономические совещания в большинстве губерний были упразднены.
Для дальнейшего укрепления планового начала в развитии социалистической промышленности большое значение имели решения XII съезда Коммунистической партии, указавшего, что основное планирование промышленности не может быть обеспечено одними лишь усилиями ее руководящего органа — ВСНХ, а должно составлять задачу особого планового органа, стоящего над органами управления промышленностью и связывающего ее с другими отраслями народного хозяйства. Таким руководящим плановым органом, «главным штабом государственного хозяйства» был Госплан39.
Наряду с необходимостью придать Госплану более определенное положение, более твердую организацию, уточнить его права и обязанности, съезд указал на необходимость обеспечить повседневное руководство промышленными объединениями со стороны ВСНХ.
Укрепление советского государственного аппарата и обеспечение правильной организации управления народным хозяйством теснейшим образом связано с проведением экономического районирования. Система административно-территориального устройства — территориальная основа конструирования местных государственных органов, которая определяет их дислокацию и со- подчиненность.
Задачам Советской власти совершенно не соответствовало дореволюционное средневековое, крепостническое, казенно-бюрократическое административное деление России 40, не отвечавшее даже условиям и требованиям капитализма.
Непосредственное осуществление экономического районирования было связано с решениями XII съезда Коммунистической партии, состоявшегося в апреле 1923 г.41
В течение 1923—1930 гг. новое районирование было проведено на всей территории СССР. В основе этого районирования лежали следующие основные принципы:
а) формирование административно-территориальных единиц как экономически организованных объединений с учетом не только их (природных, хозяйственных и других ресурсов, но и перспектив развития;
б) неуклонное соблюдение требований ленинской национальной политики Коммунистической партии;
в) максимальное укрепление государственного аппарата, повышение его организаторской роли в социалистическом строительстве, приближение его к трудящимся массам, улучшение руковод39 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 693.
40 В. И. Ленин. Сочинения, т. 20, стр. ЗГ.
41 «КПСС в резолюциях...», ч. I, стр. 718.
18


ства работой нижестоящих его звеньев со стороны как партийных, так и вышестоящих государственных органов.
Проведение экономического районирования имело огромное значение для успешного разрешения задач укрепления и развития социалистического хозяйства, что и было специально отмечено впоследствии в политическом отчете ЦК Коммунистической партии XVI партийному съезду и в решениях XVII партийного съезда 42.
Успешно осуществив задачу восстановления народного хозяйства, советский народ под руководством Коммунистической партии приступил в соответствии с решениями XIV партийного съезда к выполнению исторических задач социалистической индустриализации страны, руководствуясь указанием В. И. Ленина о том, что «единственной материальной основой социализма может быть крупная машинная промышленность, способная реорганизовать и земледелие»43.
Характерными чертами организации управления промышленностью в эти годы были повышение уровня руководства, значительно возросшая роль планового начала, усиление внимания к соблюдению режима экономии, повышение организаторской роли местных органов государственного управления и администрации промышленных предприятий. Об этом свидетельствуют такие факты, как организация социалистического производства на основе контрольных цифр развития промышленности44, практика ежегодных производственно-финансовых планов, разработка первого пятилетнего плана развития народного хозяйства 45, принятие законов о режиме экономии, о трестах, роль которых в управлении производством была значительно повышена, так же как и роль предприятий в системе трестов.
Еще в решениях XV партийной конференции, состоявшейся в октябре-ноябре 1926 г., было указано на необходимость изменить систему организации производства в соответствии с новыми условиями и новыми требованиями. Конференция поставила задачу строжайше и неуклонно проводить режим экономии при участии в этом деле широких рабочих масс, при рационализации системы управления хозяйством, упорядочении работы плановых органов, сокращении числа инстанций, рассматривающих планы, увеличении роли областных и республиканских плановых и оперативных органов в руководстве хозяйственной жизнью, усилении ответственности руководителей всех звеньев управления хозяйством за выполняемую ими работу46.
42 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 223.
43 В. И. Лени н. Сочинения, т. 32, стр. 434.
44 СЗ СССР, 1928, № 57, ст. 508.
45 Там же, 1929, № 29, ст. 268; № 35, ст. 311.
46 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 297—299.
2* 19


Эти указания получили свое дальнейшее развитие в решениях объединенного пленума ЦК и ЦКК партии, проведенного в июле- августе 1927 г, В своем решении пленум отметил, что декреты о трестах, о правах местных органов, об упрощении работы центральных ведомств и постановление СНК о Госплане — основа для дальнейшей работы над упрощением работы аппарата 47.
Громадное организующее значение имело постановление XV съезда Коммунистической партии «О директивах по составлению пятилетнего плана народного хозяйства», а также решения XVI партийной конференции, указавшей на необходимость «систематической переделки всего аппарата государственного управления в смысле приведения его в соответствие с системой нашего хозяйства и задачами социалистического строительства» 48.
В постановлении конференции было отмечено, что рост проверенных на работе кадров, заканчивающееся районирование страны, накопленный опыт в области управления народным хозяйством «делают возможными дальнейшие шаги в области децентрализации функций управления, разгрузки союзных и центральных республиканских органов не только от массы мелочных дел, но и от известной части оперативных функций, действительного улучшения плановой работы...»49.
В соответствии с Постановлением ЦК партии от 5 декабря
1929 г. «О реорганизации управления промышленностью»50 были приняты меры к решительному повышению роли промышленного предприятия как основного звена в системе управления социалистической промышленностью. В постановлении ЦК отмечалось, что в целях устранения наблюдающегося дублирования работы некоторых синдикатов с главными управлениями ВСНХ необходимо ликвидировать эти управления и создать хозрасчетные организации по руководству отраслями промышленности на базе синдикатов. Указано было на необходимость сократить оперативное вмешательство ВСНХ в деятельность нижестоящих инстанций и сосредоточить основное внимание на составлении производственно-финансовых планов развития промышленности, ее технической реконструкции, на инструктировании хозяйственных органов и на проверке исполнения.
Согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 13 февраля
1930 г. «О реорганизации управления государственной промышленностью»51, ВСНХ СССР было предоставлено право организовывать, с разрешения СНК СССР или СТО, всесоюзные объединения для управления отдельными отраслями государственной 47 «КПСС в резолюциях...», ч. II, стр. 375—376, 384.
48 Там же, стр. 597.
49 Там же.
50 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 2. Госполитиздат, 1957, стр. 126—133.
51 СЗ СССР, 1930, № 15, ст. 1'57.
20


промышленности, разрешено прекращать деятельность подведомственных ВСНХ государственных акционерных обществ и трестов, утверждать уставы объединений, создавать новые тресты и т. д.
В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 13 февраля 1930 г. было указано, что вопросы о передаче в ведение ВСНХ СССР предприятий республиканского и местного значения разрешаются соглашением ВСНХ с СНК соответствующей союзной республики, при отсутствии же соглашения вопрос разрешает СНК СССР.
XVI съезд Коммунистической партии подчеркнул, что разрешение поставленных перед промышленностью задач «требует скорейшего окончания реорганизации системы управления промышленностью, исходя из следующих основных принципов:
а) обеспечения системы единоначалия во всех звеньях промышленности;
б) обеспечения промышленным предприятиям максимальной самостоятельности и инициативы в деле выполнения плановых заданий;
в) усиления технического руководства работой предприятий;1
г) устранения вредного параллелизма в работе хозяйственных органов и упрощения всей системы планирования и управления промышленностью» 52.
2. 	Организация управления промышленностью через систему наркоматов и министерств
Мощный рост социалистической промышленности в результате успешного выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР, необходимость обеспечить конкретное и оперативное руководство работой промышленных предприятий обусловили необходимость реорганизации ВСНХ СССР. ЦИК и СНК СССР Постановлением от 5 января 1932 г.53 преобразовали ВСНХ СССР в общесоюзный Наркомат тяжелой промышленности, выделив из его ведения легкую, а также лесную и лесообрабатывающую промышленность. Для руководства этими отраслями промышленности были образованы объединенный Наркомат легкой промышленности и общесоюзный Наркомат лесной промышленности. Центральным исполнительным комитетам союзных республик было предложено преобразовать республиканские ВСНХ в народные комиссариаты легкой промышленности.
ЦИК и СНК СССР 27 марта 1932 г. приняли специальное Постановление «Об организации управления республиканской и местной промышленностью в связи с реорганизацией Высшего 62 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 47—48.
63 СЗ СССР, 1932, № 1, ст. 4.
21


совета народного хозяйства Союза ССР»54. В этом постановлении указывалось, что преобразование ВСНХ не должно повлечь за собою упразднения республиканских и местных трестов. Республиканские и местные предприятия тех отраслей промышленности, которые относятся к системе Наркомлегпрома, должны были оставаться в ведении его республиканских и местных органов. Республиканские же и местные предприятия, входящие в систему тяжелой и лесной промышленности, оставались в ведении СНК республик и обл (край) исполкомов. Общее планирование производства и капитального строительства таких предприятий сохранялось за наркоматами тяжелой и лесной промышленности. Эти функции наркоматы осуществляли через своих уполномоченных при СНК союзных и автономных республик и при обл (край) исполкомах.
В результате успешного завершения первой пятилетки в СССР была создана собственная база для завершения реконструкции всего народного хозяйства — база социалистической крупной промышленности. Завершение этой реконструкции, в соответствии с‘постановлением XVII конференции Коммунистической партии, было основной и решающей хозяйственной задачей второй пятилетки. Осуществление данной задачи потребовало дальнейшего улучшения руководства развитием народного хозяйства, и в частности социалистической промышленности.
В целях дальнейшего улучшения работы XVII съезд партии указал на необходимость поднять организационную работу до уровня политического руководства, перейти от «общих» резолюций к оперативным решениям, основанным на изучении и знании деталей и техники дела, к тесной, живой связи с низовыми звеньями производства и управления, усилить личную ответственность руководителей, ликвидировать обезличку в работе, установить строгое единоначалие, обеспечить систематическую проверку исполнения и передвижку квалифицированных кадров непосредственно на производство. Съезд дал директивы о ликвидации функциональной системы построения всех советско'-хозяйствен- ных аппаратов и перестройке их по производственно-территориальному принципу, о сокращении сети объединений, трестов и т. п., о расширении непосредственной связи наркоматов с крупнейшими предприятиями, об установлении четкого распределения обязанностей между центральными и местными органами наркоматов, о повышении роли местных органов власти и сосредоточении в главных управлениях наркоматов руководства только предприятиями действительно союзного значения. В соответствии с решениями съезда вместо уполномоченных наркоматов в краях и областях были созданы областные (краевые) управления отдельных отраслей промышленности, на которые были возложены 54 	СЗ СССР, 1932, № 22, ст. 134.
22


обязанности «по управлению промышленностью местного значения и выполнению поручений наркомов. Порядок проведения в жизнь руководящих указаний съезда определялся Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства» 55.
Мощный рост социалистического промышленного производства требовал сосредоточить внимание союзных наркоматов на управлении предприятиями союзного подчинения. Вместе с тем все большее и большее значение приобретала задача всемерного развития местной промышленности и повышения организаторской роли в этом деле местных органов государственной власти и управления, в первую очередь—областных и краевых. В связи с этим ЦИК СССР 10 августа 1934 г. принял Постановление «Об образовании народных комиссариатов местной промышленности в союзных и автономных республиках» 56.
В соответствии с указанным постановлением в ведение этих республиканских наркоматов и соответствующих областных (краевых) управлений были переданы предприятия местной промышленности, входившие ранее в систему народных комиссариатов тяжелой, легкой и пищевой промышленности.
В связи с успешным выполнением второго пятилетнего плана СССР вступил в полосу завершения строительства социалистического общества. СССР превратился в экономически независимую страну, обеспечивающую свое хозяйство и нужды обороны всем необходимым техническим оборудованием.
В нашей стране победила социалистическая система хозяйства. Общественная собственность на средства производства утвердилась как незыблемая основа социалистического строя во всех отраслях народного хозяйства. Коренным образом изменился классовый состав советского общества.
В результате успешного осуществления плана второй пятилетки была в основном выполнена ее главная, решающая хозяйственная задача — завершение технической реконструкции народного хозяйства СССР 57.
Решающие успехи социализма были закреплены в новой Конституции СССР, принятой в декабре 1936 г. Новая Конституция СССР законодательно закрепила наличие пяти промышленных наркоматов: двух общесоюзных (тяжелой промышленности и оборонной промышленности) и трех союзно-республиканских, (пищевой промышленности, легкой промышленности и лесной промышленности). Вместе с тем немало промышленных предприятий находилось в ведении и управлении других наркоматов (путей сообщения, связи и т. д.).
55 СЗ СССР, 1934, № 15, ст. 103.
56 Там же, № 42, ст. 328.
57 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 337.
23


В соответствии с конституционными установками общесоюзные народные комиссариаты руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно или через назначаемые ими органы58. Союзнореспубликанские народные комиссариаты, руководя соответствующей отраслью государственного управления, как правило, через одноименные народные комиссариаты союзных республик, непосредственно управляли лишь ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР59.
Народные комиссариаты в своей работе по управлению промышленными предприятиями опирались на соответствующие отделы и управления, создаваемые при областных и краевых Советах, либо входящие в систему органов отраслевого управления исполкомов этих Советов. Например, согласно Конституции РСФСР (ст. 92), краевые (областные) Советы депутатов трудящихся могли образовывать в числе своих отраслевых органов следующие отделы и управления исполнительных комитетов: местной промышленности, легкой, текстильной, рыбной, мясной и молочной, пищевой, лесной промышленности, промышленности строительных материалов, местной топливной промышленности и т. д. Большинство этих отделов и управлений создавалось в зависимости от особенностей хозяйства края или области с утверждения соответствующих союзно-республиканских министерств. Кроме того, в соответствии с особенностями края (области), на основе законов СССР и союзной республики, отдельные общесоюзные министерства могли образовывать при краевом (областном) Совете депутатов трудящихся свои управления.
В феврале 1938 г. Совнарком СССР в целях улучшения планирования утвердил новое Положение о Госплане СССР60. Для проверки выполнения народнохозяйственных планов был учрежден институт уполномоченных Госплана СССР в республиках, краях и областях.
XVIII съезд Коммунистической партии утвердил третий пятилетний план развития народного хозяйства СССР, предусматривавший дальнейший мощный рост социалистической промышленности, в особенности тяжелой индустрии. Съезд указал на необходимость решительно улучшить всю организацию и технологию производства и создать крупные государственные резервы, прежде всего по топливу, электроэнергии и некоторым оборонным производствам61. В решениях съезда была подчеркнута также задача всемерного развития местной промышленности и коопера58 Конституция СССР 1936 г., ст. 75.
59 Там же, ст. 76.
60 СЗ СССР, 1938, № 7, ст. 41.
61 «КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 342.
24


ции — крупного источника удовлетворения растущих потребностей трудящихся.
В процессе выполнения задач, поставленных третьим пятилетним планом, были проведены серьезные мероприятия по обеспечению наиболее рационального размещения строящихся предприятий и быстрейшего ввода их в эксплуатацию, по осуществлению кооперирования фабрик и заводов, по обеспечению промышленности квалифицированными кадрами через систему государственных трудовых резервов. Особое внимание уделялось развитию оборонной, угольной и металлургической промышленности.
В связи с громадным ростом промышленности <в целях облегчения руководства и развития специализации многие народные комиссариаты были разукрупнены.
Все эти мероприятия одобрила XVIII партийная конференция, состоявшаяся в феврале 1941 г. Конференция, отметив успешность осуществления третьего пятилетнего плана, заострила в то же время внимание на необходимости решительно устранять серьезные недостатки в работе промышленности и транспорта62. В частности, было указано на необходимость решительно укреплять единоначалие на предприятиях и улучшать техническое руководство производством.
Вскоре мирный труд советских граждан был прерван вероломным нападением на СССР немецких агрессоров. Опираясь на экономическую мощь страны, на патриотизм советских граждан, Коммунистическая партия и государственные органы обеспечили быструю перестройку народного хозяйства для оказания помощи фронту, для обеспечения победы. Одной из сложнейших задач было перебазирование промышленности в тыловые районы страны, переброска тысяч предприятий на восток, строительство там производственных сооружений, налаживание промышленного производства и размещение сотен тысяч эвакуированных рабочих. Эта гигантская работа проводилась предельно быстрыми темпами.
Война потребовала жесткой централизации руководства всеми отраслями промышленности. Некоторые министерства были реорганизованы. Были созданы новые министерства, руководившие отраслями оборонной промышленности. Несмотря на исключительно тяжелые условия, советская промышленность вследствие преимуществ социалистической системы хозяйства, невиданного трудового героизма и правильной организации производства обеспечила выпуск необходимой для нужд фронта продукции в должном количестве и высокого качества.
Победоносное окончание Отечественной войны выдвинуло в качестве важнейшей задачи перевод экономики страны с военных на мирные рельсы.
Верховный Совет СССР в 1946 г. принял народнохозяйствен62 	«КПСС в резолюциях...», ч. III, стр. 427—428.
25


ный план четвертой пятилетки. В процессе выполнения этого плана неуклонно возрастала производственная активность масс, все больше и больше внедрялись методы социалистического соревнования на фабриках и заводах, в совхозах, МТС и колхозах. В 1948 г. объем промышленного производства уже превзошел довоенный уровень. Задания пятилетнего плана были выполнены промышленностью в течение четырех лет и трех месяцев.
Состоявшийся в октябре 1952 г. XIX съезд КПСС утвердил директивы по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1951 —1955 гг. Было намечено повысить уровень промышленного производства примерно на 70% при преимущественном росте тяжелой индустрии. Предусмотрены были высокие темпы развития машиностроения как основы технического прогресса во всех отраслях народного хозяйства. Были приняты меры по дальнейшему развитию сельского хозяйства и обеспечению высоких темпов роста производства предметов широкого потребления.
В процессе выполнения этих задач ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли немало мер, направленных на улучшение деятельности аппарата государственного управления, на обеспечение более высокого уровня руководства хозяйственным и культурным строительством. Совет Министров СССР Постановлением от 11 апреля 1953 г. значительно расширил права министров СССР.
Были значительно расширены права Советов Министров союзных и автономных республик, особенно в области планирования, капитального строительства, управления хозяйством и социально-культурным строительством. Из союзного подчинения в республиканское за период с 1954 г. по 1957 г. было передано около 15 тысяч промышленных предприятий, была значительно расширена компетенция местных органов государственной власти и управления, особенно областных, краевых и городских (городов республиканского подчинения) органов.
Большую роль в укреплении государственного аппарата сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 октября 1954 г. «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата»63. ЦК КПСС и Совет Министров СССР в качестве основного недостатка в работе аппарата указали на наличие вредной бюрократической практики, выражающейся в том, что основное внимание работников сосредоточивается не на конкретном живом деле по организации масс на выполнение решений партии и правительства, а на составлении многочисленных директив, резолюций, справок, отчетов. Министерства, главные управления и ведомства неудовлетворительно занимаются во63 	«Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4. Госполитиздат, 1958, стр. 311—317.
26


просами развития и совершенствования производства. В ущерб делу много квалифицированных специалистов сосредточено в канцеляриях, оторвано от непосредственной работы в сфере материального производства.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР отметили, что в организационном построении аппарата имеются серьезные недостатки: наличие многочисленных отделов, управлений, секторов в аппарате министерств и ведомств, многоступенчатость в системе управления предприятиями; в руководстве отдельными отраслями промышленности наблюдается чрезмерная централизация.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР поставили задачу всемерно улучшить и удешевить государственный аппарат. В отношении организации управления промышленностью эта задача получила свое дальнейшее развитие в решениях Июльского (1955 г.) пленума ЦК КПСС, обсудившего вопрос «О задачах по дальнейшему подъему промышленности, техническому прогрессу и улучшению организации производства» 64.
Отметив успешность выполнения пятого пятилетнего плана и большие достижения в развитии науки в СССР, пленум указал на техническое отставание некоторых отраслей промышленности. Пленум ЦК потребовал от работников промышленности систематически и глубоко изучать технические достижения и неуклонно внедрять их в производство, указал на необходимость всемерно развивать специализацию и кооперирование в промышленности, улучшать организацию труда и повышать его производительность.
Чтобы улучшить руководство промышленностью, ЦК КПСС и Совет Министров СССР внесли значительные изменения в структуру центральных органов отраслевого управления промышленностью, ликвидировали в аппарате министерств, ведомств и предприятий много излишних, параллельно действовавших звеньев, приблизили руководство к производству, обеспечили перевод значительного числа специалистов из управленческого аппарата в сферу материального производства, улучшили материально-техническое снабжение.
Было осуществлено много мероприятий, направленных на то, чтобы обеспечить последовательное проведение в жизнь ленинских принципов государственного управления, улучшить организаторскую работу министерств и ведомств, повысить роль республиканских и местных государственных органов и их ответственность за развитие промышленности и строительства. Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. расширило права директоров предприятий в области планирования, капитального строительства, реконструкции предприятий 84 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 425—443.
27


и реализации материальных ценностей65. ЦК КПСС и Правительство СССР в своих постановлениях приняли меры, направленные на развитие строительства, на его индустриализацию, на повышение его качества и снижение стоимости, на повышение квалификации строительных кадров, на улучшение работы проектных организаций и т. д.
Еще до Июльского (1955 г.) пленума ЦК КПСС был изменен порядок государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик. Совет Министров СССР Постановлением от 4 мая 1955 г.66 установил, что планы производства и распределения всех видов промышленной продукции, вырабатываемой предприятиями республиканских министерств, ведомств и промысловой кооперации, утверждают Советы Министров союзных республик, что в государственном плане развития народного хозяйства СССР предусматривается лишь объем валовой и товарной продукции этих предприятий в целом по республике. Было установлено также, что бюджеты союзных республик предусматриваются в государственном бюджете Союза ССР без распределения доходов и расходов между республиканскими и местными бюджетами. Это распределение проводится правительством каждой союзной республики. В постановлении Совета Министров СССР также были намечены мероприятия по передаче части предприятий из союзного подчинения в республиканское. В компетенцию Советов Министров союзных республик было передано решение многих вопросов в области планирования, капитального строительства, труда и заработной платы, а также других вопросов республиканского хозяйства.
Эти мероприятия имели огромное значение для повышения роли республиканских органов в развитии народного хозяйства.
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 июня 1955 г. «О перестройке работы Госплана СССР и мерах по улучшению государственного планирования» составление перспективных планов было отделено от текущего планирования народного хозяйства и были внесены соответствующие изменения в структуру плановых органов СССР.
Наиболее значительные изменения в системе управления социалистической промышленностью произошли в процессе выполнения исторических решений XX и XXI съездов КПСС.
Состоявшийся в феврале 1956 г. XX съезд КПСС, обсудив отчетный доклад ЦК и директивы по плану шестой пятилетки, на65 Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий». «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 451—457.
66 Постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик». «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 400—417.
28


метил грандиозную программу дальнейшего развития народного хозяйства СССР.
Предпосылкой успешного осуществления этой программы было повышение творческой инициативы и активности трудящихся, их широкое участие в управлении государством, во всей его организаторско-хозяйственной деятельности, дальнейшее развитие социалистической демократии. Съезд одобрил проведенные мероприятия по расширению прав союзных республик и рекомендовал сделать новые шаги в этом направлении, а также повысить организаторскую роль местных государственных органов в хозяйственном и социально-культурном строительстве.
Съезд заострил внимание на преодолении чуждого марксизму-ленинизму культа личности и его последствий, одобрив проведенную ЦК КПСС большую работу по восстановлению ленинских норм партийной и государственной жизни, и наметил меры, обеспечивающие полное преодоление последствий культа личности.
Руководствуясь решениями XX съезда партии, ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым осуществить дополнительные мероприятия по дальнейшему усилению роли союзных республик в управлении народным хозяйством. Высокий уровень развития экономики союзных республик, наличие в них опытных кадров руководящих и инженерно-технических работников обусловили возможность передачи в ведение республиканских органов многих предприятий и организаций, находившихся ранее в непосредственном подчинении союзных министерств. Союзным республикам были дополнительно переданы многие предприятия промышленности продовольственных товаров, мясных и молочных продуктов, рыбной промышленности, заготовок, легкой, текстильной промышленности, бумажной и деревообрабатывающей, промышленности строительных материалов, предприятия общественного питания, автомобильного транспорта и шоссейных дорог, речного флота, здравоохранения. В связи с этой передачей были упразднены, объединены или преобразованы некоторые министерства Союза и союзных республик67.
Передача ряда промышленных предприятий в ведение союзных республик способствовала более оперативному управлению предприятиями, лучшему использованию резервов для увеличения выпуска продукции и более полному удовлетворению в ней народного хозяйства.
Декабрьский (1956 г.) пленум ЦК КПСС признал необходимым осуществить мероприятия по дальнейшему расширению ;круга вопросов хозяйственного и культурного строительства, 67 	Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О передаче предприятий ряда отраслей народного хозяйства в ведение союзных республик и проведении связанных с этим организационных мероприятий». «Правда», 3 ию- <ня 1956 г.
29


разрешаемых Советами Министров союзных республик, министерствами, главными управлениями, местными Советами депутатов трудящихся и хозяйственными предприятиями, а также устранить излишние и параллельно действующие звенья аппарата и приблизить центральные органы хозяйственного управления и научно-исследовательские учреждения к районам расположения предприятий.
Огромный рост народного хозяйства СССР и задачи его дальнейшего развития обусловили необходимость внести радикальные изменения в организационные формы управления промышленностью и строительством. Система управления через отраслевые министерства и ведомства уже сыграла свою историческую роль: она дала возможность сконцентрировать усилия партии и государства на создании и развитии решающих отраслей промышленности, на подготовке высококвалифицированных кадров, овладевших техникой. По мере расширения масштабов производства и повышения уровня его развития отпочковывались все новые и новые отрасли промышленности и строительства и неуклонно возрастало количество специализированных органов управления этими отраслями. Если Конституцией СССР 1936 г. было законодательно закреплено наличие лишь пяти наркоматов СССР, ведавших вопросами промышленности, то в послевоенных условиях количество соответствующих центральных отраслевых органов увеличилось более чем в шесть раз. Статьи 77 и 78 Конституции СССР в редакции закона от 25 февраля 1947 г. закрепили 36 союзных промышленных министерств 68.
По мере развития ведомственно-отраслевой системы управле^ ния все в большей и большей степени стали сказываться ее отрицательные черты. Партия и правительство, как мы уже отмечали, принимали меры к устранению недостатков в руководстве народным хозяйством, стремились ликвидировать чрезмерную централизацию и сократить промежуточные звенья между центральными органами отраслевого управления и предприятиями, упростить и удешевить аппарат, усовершенствовать формы и методы его деятельности. ’Но настало время, когда ведомственно-отраслевая система управления промышленностью и строительством стала превращаться в тормоз дальнейшего хозяйственного развития и назрел вопрос о ее коренной реорганизации.
К началу 1957 г. в CGCP насчитывалось более 200 тысяч государственных промышленных предприятий и свыше 100 тысяч строек. Через центральные органы отраслевого управления невозможно было обеспечить конкретное и оперативное руководство этим колоссальным хозяйством.
68 	«Ведомости Верховного Совета СССР», 1947, № 8.
30


Крупнейшим недостатком в практике руководства промышленностью и строительством было наличие ведомственных барьеров. Разобщенность предприятий и строительных организаций, подчиненных многочисленным министерствам и ведомствам, затрудняла экономические связи, препятствовала правильному решению 'вопросов специализации и кооперирования предприятий, вызывала встречные перевозки и большие непроизводительные расходы на создание баз, подсобных предприятий и т. п.
3. 	Организация управления промышленностью и строительством через систему совнархозов
Февральский (1957 г.) пленум ЦК КПСС, обсудив вопрос о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством, поручил ЦК КПСС и Совету Министров СССР выработать и внести на рассмотрение Верховного Совета СССР конкретные предложения по этому вопросу, предварительно опубликовав тезисы доклада для всенародного обсуждения. В обсуждении тезисов приняло участие более 40 млн. советских граждан, из которых свыше 2,3 млн. человек выступили на собраниях со своими замечаниями и предложениями. Положения, выдвинутые в тезисах и в докладе Н. С. Хрущева на VIГ сессии Верховного Совета СССР, были горячо1 одобрены при всенародном обсуждении и нашли выражение в принятом Верховным Советом СССР Законе от 10 мая 1957 г.69. Было установлено, что в интересах развития экономики СССР необходимо перейти от управления промышленностью и строительством через отраслевые министерства и ведомства к новым формам руководства промышленными предприятиями и строительными организациями по территориальному принципу, через совнархозы, создаваемые в экономических административных районах.
Проведение этих мер было новым этапом в осуществлении ленинского принципа демократического централизма в руководстве хозяйственным строительством. Оно дало возможность в новых условиях правильно сочетать централизованное государственное руководство хозяйством в масштабе всей страны с максимальным использованием инициативы и активности республиканских и местных органов, с расширением их прав и повышением ответственности, с широчайшим участием трудящихся масс в управлении производством.
; В связи с перестройкой управления промышленностью и строи- 't тельством Верховный Совет СССР постановил упразднить десять общесоюзных и пятнадцать союзно-республиканских промыш-
69 	Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 11, ст. 275.
31


ленных министерств и объединить некоторые министерства. Предприятия и организации, находившиеся в управлении упраздненных министерств, были переданы в непосредственное управление совнархозов, наряду с некоторыми предприятиями, находившимися в ведении сохранившихся союзных промышленных министерств70. За этими министерствами были сохранены лишь функции планирования в соответствующих отраслях промышленности и обеспечения высокого технического уровня в развитии производства, причем и эти функции министерства стали осуществлять через совнархозы. В подчинение совнархозов были переданы также предприятия, находившиеся в ведении непромышленных министерств, по списку, утвержденному Советом Министров СССР.
В соответствии с общесоюзным Законом от 10 мая 1957 г. Верховные Советы союзных республик упразднили республиканские хозяйственные министерства, передав находившиеся в их подчинении предприятия и организации в ведение совнархозов или местных Советов.
По Закону от 10 мая 1957 г. право образовывать экономические административные (районы было закреплено за союзными республиками. Первоначально предполагалось создать на территории СССР 92 экономических административных района: 68 — в РСФСР, 11 —в УССР и по одному в других союзных республиках. В результате обсуждения этих вопросов на сессиях Верховных Советов союзных республик было создано 105 районов и совнархозов, причем вскоре это количество сократилось (в связи с упразднением Балашовского, Каменского и Камчатского совнархозов). В 1960 г. количество экономических административных районов в УССР увеличилось на три, так как из Херсонского района был выделен Крымский, из Харьковского — Полтавский, а из Киевского — Черкасский, объединяющий территории Черкасской и Кировоградской областей. В Узбекской же ССР, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета республики от 1 июля 1960 г., существовавшие до этого пять экономических административных районов (Ташкентский, Ферганский, Самаркандский, Бухарский и Кара-Калпакский) были объединены, и вместо пяти совнархозов был образован республиканский Совет народного хозяйства. Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 26 декабря 1960 г. на территории республики был образован Целинный край, с включением в него территории Акмолинской, Кокчетавской, Кустанайской, Павлодарской и Северо-Казахстанской областей, причем Указом от 29 декабря 1960 г. на территории этого края был создан Целинный экономический административный район. Краевой совнархоз объеди-
70 	Министерств авиационной, оборонной, радиотехнической, судостроительной, химической промышленности и Министерства электростанций.
32


нил промышленные предприятия и новостройки областей, входящих в состав края.
Согласно Закону от 10 мая 1957 г., совнархоз образуется Советом Министров союзной республики в составе председателя, заместителей председателя и членов совнархоза. Председатели совнархозов, по представлению председателя Совета Министров союзной республики, могут назначаться министрами и входить в состав Совета Министров союзной республики. Такое назначение входит в компетенцию Верховных Советов союзных республик или их президиумов.
Во всей своей деятельности совнархоз подчиняется непосредственно Совету Министров союзной республики. Совет Министров СССР осуществляет руководство совнархозами через Советы Министров союзных республик71.
Более слржные взаимоотношения установлены в трех наиболее крупных союзных республиках — РСФСР, Казахской и Украинской ССР, в которых имеется ряд экономических административных районов. В этих республиках для координации хозяйственной деятельности созданы республиканские совнархозы.
Президиум Верховного Совета СССР Указом от 5 июля 1960 г.72 внес дополнение в Закон от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», установив, что, если в республике образован республиканский совнархоз, то совнархозы экономических административных районов в своей деятельности подчиняются как Совету Министров республики, так и республиканскому совнархозу. Республиканский совнархоз непосредственно подчинен Совету Министров союзной республики.
Республиканский совнархоз правомочен приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений совнархозов экономических административных районов, право же отмены этих актов принадлежит Совету Министров союзной республики. Совет Министров СССР имеет право приостанавливать постановления и распоряжения совнархозов.
Задачи и правовое положение республиканских совнархозов, образованных в республиках, которые имеют несколько экономических административных районов, определены указами Президиумов Верховных Советов этих республик73. Согласно этим
71 См. § 4 и 5 Закона от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством».
72 «Ведомости Верховного Совета СССР», I960, № 27, ст. 248.
73 См., например, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 июня I960 г. об образовании Всероссийского Совета народного хозяйства («Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1960, № 22, ст. 319) и Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 23 июня 1960 г. «Об образовании Казахского Совета народного хозяйства» («Ведомости Верховного Совета и Правительства Казахской ССР», 1960, № 20).
3 Правовые вопросы
33


указам, внимание республиканского совнархоза должно быть сосредоточено на обеспечении выполнения народнохозяйственного плана соответствующей республики и на координации деятельности совнархозов отдельных экономических административных районов.
Более подробно задачи и функции этих совнархозов изложены в положениях о них. Так, Всероссийский совет народного хозяйства (ВСНХ), согласно положению о нем, утвержденному Советом Министров РСФСР74,— общереспубликанский государственный орган по координации деятельности совнархозов экономических административных районов, осуществляющий оперативное руководство и контроль за выполнением ими хозяйственных планов. Координируя работу совнархозов экономических административных районов по выполнению планов, по специализации и кооперированию промышленности, по развитию строительства, сокращению его сроков и улучшению качества, ВСНХ контролирует выполнение этих планов, принимая необходимые оперативные меры, обеспечивающие их выполнение. В пределах своей компетенции ВСНХ издает постановления и распоряжения, обязательные для совнархозов экономических административных районов. Он может приостанавливать исполнение актов этих совнархозов, входя с представлением в Совет Министров РСФСР об их отмене. ВСНХ разрабатывает и обеспечивает осуществление совнархозами мероприятий по повышению технического уровня промышленности и строительства, по рациональной организации производства, он обеспечивает планомерное и бесперебойное материально-техническое снабжение промышленности и строительства, проводит мероприятия по подготовке и правиль ному использованию руководящих кадров и инженерно-технических работников.
В советской юридической литературе неоднократно говорилось о значении и месте современных совнархозов в системе органов Советского государства. Некоторые авторы отмечали, что советы народного хозяйства являются органами центра на местах75. Другие не без основания указывали на расплывчатость этой формулировки, поскольку она не дает ответа на вопрос о том, «представителем какого центра является совнархоз, какое место занимает он в системе органов государственного управления» 76.
74 	СП РСФСР. 1931, № 14, ст. 52.
73 В. Ф. Коток, А. В. Лужин, М. И. Пискотин. Организационноправовые вопросы дальнейшего совершенствования управления промышленностью и строительством. «Советское государство и право», 1957, № 5, стр. 16.
76 	В. Д. Сорокин. Демократический централизм в организации советов народного хозяйства. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством», Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 44.
34


По определению С. Н. Братуся и В. В. Лаптева, совнархозы — это хозяйственные органы центральной власти на местах77. К такой формулировке также применимо отмеченное выше критическое замечание.
A. И. Викентьев утверждает, что совнархозы «не являются местными органами. Они — органы государственного управления,’ находящиеся на местах, призванные прежде всего соблюдать общегосударственные интересы» 78. Однако вполне справедливыми следует признать критические замечания по отношению к этому определению, сделанные В. Д. Сорокиным, отметившим, что местные органы власти или управления — тоже государственные органы и выражают не только местные, но и общегосударственные интересы. К сожалению, сам В. Д. Сорокин, правильно, отметив, что совнархозы «занимают своеобразное место в системе органов советского государственного управления», не вскрыл этого своеобразия с необходимой полнотой 79. Не внес он должной ясности и в вопрос о месте совнархозов в системе государственных органов. С его точки зрения, совнархозы РСФСР, УССР и Казахской ССР «выступают как местные органы экономического управления Советского государства», поскольку они действуют лишь на определенной части территории республики и их акты «не имеют характера актов общегосударственных»80. Но ведь в качестве местных органов экономического управления в СССР выступают не только совнархозы, но и многие другие государственные органы, в частности промышленные отделы и управления исполкомов местных Советов.
B. Д. Сорокин не говорит, к какой группе государственных органсв он относит совнархозы других союзных республик. По его мнению, «специфика совнархозов как местных органов состоит прежде всего в том, что они в своей деятельности должны ру- ководствоЕ-аться общегосударственными интересами, как это вытекает из природы крупной промышленности»81 (курсив наш.— А. Л.). Но является ли это спецификой совнархозов и тем более — лишь тех совнархозов, которые входят в группу «местных органов», т. е. находятся в РСФСР, Украинской и Казахской ССР? Ведь соблюдение общегосударственных интересов входит в обязанность любого советского органа.
Следует согласиться с точкой зрения И. Н. Ананова, который, говоря о совнархозах, указывал на «необходимость отказа от 77 «Известия», 7 мая 1957 г.
78 А. И. Викентьев. Совнархозы в действии. Госпланиздат, 1958, стр. 27.
79 В. Д. Сорокин. Демократический централизм в организации советов народного хозяйства. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством». Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 41, 44.
80 Там же, стр. 48.
81 Там же.
3*
35


традиционного деления органов управления по территориальному масштабу их деятельности только на две группы — центральные и местные. Совнархозы следует отнести к третьей группе органов»82. В самом деле: совнархозы не входят в систему местных органов даже в том случае, если территория республики делится на несколько экономических административных районов, но они по территориальному масштабу своей деятельности не могут быть отнесены и к центральным органам государственного управления. Лишь в том -случае, если вся территория республики составляет один экономический административный район, совнархоз этого района может быть отнесен к числу центральных органов государственного управления республики.
И. Н. Ананов называл совнархозы «территориальными общегосударственными органами управления», или, проще, «органами государственного управления экономических административных районов»83. Однако первое название вряд ли можно признать удачным, поскольку термин «общегосударственный» можно рассматривать и в союзном и в республиканском масштабе. Второе название было применимо лишь в условиях, когда совнархозы образовывались только в экономических административных районах. Сейчас же дело обстоит сложнее, поскольку в РСФСР, УССР и Казахской ССР при наличии совнархозов экономических административных районов уже созданы общереспубликанские совнархозы.
Суть вопроса заключается не в одном лишь территориальном масштабе деятельности того или иного органа' государственного управления. Необходимо учитывать назначение каждого органа, его место и роль в системе государственных органов, его задачи и компетенцию. При одном и том же (республиканском) территориальном масштабе деятельности совнархозы в отдельных союзных республиках отличаются специфическими особенностями. В большинстве союзных республик есть лишь совнархозы экономических административных районов, выполняющие функции управления предприятиями. В РСФСР, УССР и Казахской ССР общереспубликанские совнархозы созданы как вышестоящие инстанции по отношению к совнархозам экономических административных районов, они направляют и координируют деятельность последних.
Специфичность положения совнархоза экономического административного района в системе советских государственных органов в настоящее время определяется тем, что он — коллегиальный многоотраслевой орган, выполняющий функции управления 82 И. Н. Ананов. Совнархозы в системе органов советского социалистического государства. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР». Госюриздат, 1960, стр. 59.
83 Там же.
36


промышленными предприятиями и организациями союзно-республиканского подчинения в условиях своеобразного двойного подчинения по вертикали: Совету Министров союзной республики, а через него — Совету Министров СССР, причем в одних союзных республиках между этими органами и совнархозом нет никаких инстанций, а в других (в РСФСР, УССР и Казахской ССР) имеются общереспубликанские совнархозы. Характерная особенность положения совнархозов— своеобразная связь с общесоюзными промышленными министерствами и отдельными непромышленными министерствами, поскольку в соответствии с Законом от 10 мая 1957 г. совнархозам были подчинены предприятия этих министерств по спискам, утвержденным Советом Министров СССР 84. Министерства в отношении указанных выше предприятий осуществляли функции планирования и обеспечения высокого технического уровня развития производства.
Чрезвычайно характерная особенность современной системы органов управления промышленностью и строительством — наличие различных типов экономических административных районов, обусловливающее своеобразие в установлении контактов совнархозов с другими государственными органами.
На этом вопросе мы подробнее остановимся в дальнейшем.
Правы Н. И. Магид85, Ю. Г. Студницын86 и другие авторы, отмечавшие, что совнархозы как органы хозяйственного управления отличаются от министерств не только порядком подчиненности, но и тем, что они органы коллегиальные и управляют не одной сравнительно ограниченной отраслью народного хозяйства, а известным комплексом этих отраслей.
Современные совнархозы отличаются от совнархозов первых лет Советской власти не только по своим непосредственным задачам, по объему и характеру производства, которым они руководят, но и по порядку образования, компетенции, формам и методам деятельности. Как говорилось выше, прежние совнархозы были широкими по своему составу коллегиальными органами, формируемыми на основе представительства; областные, губернские совнархозы, местные органы ВСНХ входили в систему отделов областных, губернских исполкомов; на них распространялся принцип двойного подчинения (по вертикали и по горизонтали) .
Что касается современных совнархозов, то их двойное подчинение— это подчинение по вертикали. Необходимо согласиться 84 В дальнейшем число этих министерств значительно сократилось в связи с образованием государственных комитетов Совета Министров СССР.
85 Н. И. Магид. Некоторые организационные и правовые вопросы перестройки управления промышленностью и строительством. «Вестник ЛГУ», № 17. Серия экономики, философии и права, вып. 3. Л., 1957, стр. 118—119.
86 См. статью в сб. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов», Госюриздат, 1959, стр. 20.
37


с точкой зрения академика А. В. Венедиктова, отмечавшего, что «в плоскости „двойного подчинения'4 современные совнархозы, действительно, в большей мере могли бы быть сравнены с пром- бюро, чем с совнархозами прежних лет» 87, а также с его утверждением о существенных различиях между современными совнархозами и промбюро, поскольку последние были органами ВСНХ, а не правительства, состав их коллегий назначался не правительством, а президиумом ВСНХ, они подчинялись непосредственно ВСНХ и т. д.
Говоря о месте совнархозов в системе органов гоударствен- ного управления, об их взаимоотношениях и организационноправовых формах связи с другими государственными органами, нельзя абстрагироваться от особенностей положения совнархозов в отдельных союзных республиках. Этот вопрос имеет большое теоретическое и практическое значение и нуждается в специальной разработке.
Общими для всех совнархозов экономических административных районов являются порядок их организации и характер деятельности как коллегиальных органов, создаваемых правительством сответствующей союзной республики для управления промышленными предприятиями союзно-республиканского значения и важнейшими строительными организациями в экономическом административном районе. Одинаковы правовое положение совнархозов экономических административных районов, их компетенция.
Но в отдельных союзных республиках во многом различается подход к формированию экономических административных районов; различны экономическая мощность этих районов и их производственный облик, различны и условия для установления взаимоотношений совнархозов с другими государственными органами.
Типы экономических административных районов чрезвычайно разнообразны. В одних республиках большинство этих районов формировалось путем объединения территории нескольких областей без изменения их границ (Украинская, Казахская и в начальный период организации — Узбекская ССР). В других случаях вся территория союзной республики рассматривалась как единый экономический административный район, и там создавался один совнархоз, вне зависимости от наличия или отсутствия областного деления. В РСФСР же экономические административные районы территориально совпадают с границами административных областей, за> исключением лишь Ленинградского района, в который входит не только Ленинградская, но также Псковская и Новгородская области. Наконец, в виде 87 	А. В. Венедиктов. Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий. Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 29.
38


исключения имеется один экономический «административный район городского типа (Москва).
Различие заключается не только в том, что объем продукции в одних совнархозах в денежном выражении во много раз больше, чем в других. В разных совнархозах совершенно различные условия для установления контактов в работе как с местными Советами депутатов трудящихся88, так и с республиканскими органами. В одних случаях совнархоз управляет промышленностью союзно-республиканского значения в масштабе союзной республики и не может быть отнесен к числу «органов центра на метах»; в других случаях он выполняет эти функции в территориальных рамках одной автономной републики, края, области или нескольких областей, либо даже в границах одного города (Московский городской совнархоз). Таким образом, если в большинстве союзных республик правительство, Госплан и другие республиканские органы имеют дело лишь с одним совнархозом, то в РСФСР, УССР и Казахской ССР они вступают во взаимоотношения со многими совнархозами при наличии промежуточного органа в лице республиканского совнархоза.
Когда экономический административный район совпадает с территорией одной области (края), то создаются наиболее благоприятные условия как для обеспечения партийного руководства работой согнархоза, так и для установления контакта с областными (краевыми) государственными органами. Гораздо хуже в этом отношении обстоит дело в тех случаях, когда экономический административный район охватывает территорию нескольких областей.
Экономический административный район —территориальнопроизводственная основа совнархоза и должен представлять собой целостный экономический комплекс, отличающийся определенным хозяйственным своеобразием. Между тем административные области и края, созданные в современных своих границах 25—30 лет назад, а то и более, при совершенно ином, чем в настоящее время, уровне развития производительных сил, во многих случаях не являются территориальными массивами, организованными на основе экономического единства. В первую очередь это относится к мелким областям, созданным в свое время в целях улучшения партийного и государственного руководства развитием сельского хозяйства. При создании мелких областей этот мотив был определяющим; вместо комплекса экономических показателей он принимался за основу при определении территории разукрупняемых областей. Экономическое лицо страны за последние три десятилетия в связи с мощным развитием промышленности, электрификации, открытием и эксплуатацией новых месторождений руды, нефти, газа, и т. д. изменилось до Этот вопрос подробнее освещен в XI главе наст, работы.
39


неузнаваемости. Совсем иными стали уровень развития сельского хозяйства, состояние совхозов и колхозов, квалификация кадров, условия транспорта и связи.
В связи с тем, что областное деление союзных республик явно устарело, формирование экономических административных районов применительно к границам современных областей или путем механического объединения этих областей во многих случаях неспособно обеспечить создание мощных, экономически целостных территориально-производственных комплексов. Назрел вопрос о внесении серьезных коррективов в административно- территориальное устройство союзных республик путем укрупнения административных областей на основе экономических показателей, с учетом перспектив развития. Результаты выполнения семилетнего плана, а также разработанная Коммунистической партией программа дальнейшего развития народного хозяйства послужит необходимым материалом для изменения сети и границ административных областей и краев. Укрупнение большинства областей не исключает возможности и необходимости разукрупнения отдельных краев и областей (Красноярский край, Тюменская область и др.).
В современной экономической и юридической литературе встречаются высказывания по вопросу о дальнейшем совершенствовании системы экономического районирования. Правда, главное внимание экономисты сосредоточили не на проблеме укрепления экономических административных районов, а на вопросах формирования крупных экономико-географических районов, представляющих собой хозяйственные комплексы, которые занимают определенное место в общественном разделении труда, и способствуют успешному решению больших народнохозяйственных задач, выходящих за рамки отдельных областей и республик89. Но, несомненно, что обе эти народнохозяйственные проблемы неразрывно связаны между собой, и концентрация внимания на задачах повышения роли экономико-географических районов в развитии народного хозяйства, в усовершенствовании планирования, в укреплении хозяйственных связей предполагает 89 	П. Алампиев, В. К и станов, Ф. Сухопара. Дальнейшее совершенствование экономического районирования. «Коммунист», 1958, № 16, стр. 57—62; академик И. Герасимов, чл.-корр. АН СССР Т. Хачатуров, чл.-корр. АН СССР Я. Фейгин, доктор эконом, наук П. Алампиев. Назревшие вопросы экономического районирования. «Промышленно-экономическая газета», 14 сентября 1958 г.; академик В. Немчинов. Еще раз об экономическом районировании. «Промышленно-экономическая газета», 19 октября 1958 г.; Р. И. Левин. Совнархозы и вопросы специализации и кооперирования в промышленности. Сб. «Из опыта работы совнархозов и развития хозяйства районов». М., Изд-во ВПШ и АОН при ЦК КПСС, 1959, стр. 52—63; С. Токарев, П. Алампиев. Вопросы совершенствования территориальной организации народного хозяйства и экономическое районирование. «Плановое хозяйство», 1961, № 7.
40


необходимость правильного формирования самих экономические административных районов, создаваемых для оперативного управления промышленностью и строительством через систему совнархозов.
Большинство авторов, исследующих вопросы экономического районирования, говорят о недочетах в административно-территориальном устройстве и с той или иной степенью категоричности указывают на необходимость внесения в него коррективов.
Так, В. А. Барахтян и Р. С. Павловский пишут: «В связи с созданием экономических районов было бы целесообразным, по нашему мнению, в будущем, после укрепления этих районов и накопления определенного опыта, объединить отдельные смежные мелкие области и уточнить межобластные границы с таким расчетом, чтобы каждая область стала единым целым как в экономическом, так и в административном отношении»90. Мы полностью согласны с авторами, что «проведение такого мероприятия дало бы возможность более рационально использовать производственные возможности в данном экономическом административном районе, ликвидировать внутри него ненужные областные барьеры, установить постоянные и самые тесные взаимоотношения между совнархозом и местными партийными и советскими органами, упростить аппарат и сократить управленческие расходы»91.
Однако нам кажется, что для таких улучшений нужно не просто «уточнить межобластные границы», а гораздо более серьезно перераспределить территории между укрупняемыми областями, чтобы создать экономически мощные и целостные территориальные объединения, отличающиеся друг от друга определенными производственными особенностями.
Механическое объединение территории административных областей с незначительным изменением их границ, а тем более без всяких изменений не может создать экономически целостных комплексов. То же можно сказать и о передаче территории отдельных упраздняемых областей из одного экономического административного района в другой.
Мы полностью согласны с точкой зрения В. Кистанова и Ф. Сухопары, что «при пересмотре существующего экономического районирования никоим образом нельзя идти по пути механического слияния смежных районов». Но совершенно непонятно, почему эти авторы, противореча своим правильным утверждениям, пишут: «Учитывая небольшие размеры промышленного и сельскохозяйственного производства в некоторых областях, такие 90 В. А. Барахтян, Р. С. Павловский. Создание и развитие советского административно-территориального устройства. «Ученые записки Харьковского юридического института», т. XI, вып. первый, 1957, стр. 128—129.
91 Там же, стр. 129
41


области следовало бы присоединить к соседним, располагающим крупной промышленностью и сельским хозяйством, или же в ряде случаев объединить вместе несколько небольших областей»92 (курсив наш.— А. Л.). Ведь такой способ территориальной реорганизации как раз и является механическим объединением областей.
Большинство авторов высказываются за целесообразность создания однообластных экономических административных районов в целях ликвидации областных барьеров, укрепления партийного руководства работой совнархозов, улучшения их связи с местными Советами и удешевления стоимости аппарата.
Академик А. В. Венедиктов, говоря о необходимости упрощать и удешевлять аппарат путем объединения смежных совнархозов, указывал, что нужно решить вопрос, какой из двух возможных путей объединения более целесообразен: а) объединение совнархозов с сохранением существующего административного- деления на области (кра*я) или б) объединение самих смежных областей с тем, чтобы границы экономического административного района совпадали с границами укрупненной области (края). А. В. Венедиктов высказывался в пользу второго пути93. С нашей точки зрения этот вывод совершенно правилен, если иметь при этом в виду, что объединение областей мыслится не путем их механического слияния без изменения существующих границ, а путем создания административно-территориальных объединений ня основе современных экономических связей с учетом перспектив развития.
Расширение прав союзных республик и реорганизация управления промышленностью и строительством внесли серьезные изменения в систему и работу плановых органов.
При ведомственной системе управления промышленностью { и строительством планирование велось преимущественно в отра- / елевом разрезе, причем Госплан СССР объединял и направлял | соответствующую деятельность министерств и ведомств, а также | Госпланов союзных республик, чтобы обеспечить необходимые ! пропорции в развитии народного хозяйства. Госпланы союзных
• республик планировали работу промышленных предприятий ре-
• спубликанского и местного подчинения.
Реорганизация управления промышленностью и строительством, передача в ведение совнархозов огромного числа предприятий, вырабатывающих основную массу промышленной продукций, обусловили возможность и необходимость разработки комплекс- 92 В. К и ст а н о в, Ф. Сухопара. О дальнейшем совершенствовании системы экономического районирования. «Правда», 3 января 195J г.
93 А. В. Венедиктов. Организационные вопросы промышленности. «Советское государство и право», 1959, № 3, стр. 24; см. также: А. В. Венедиктов. Задачи дальнейшего совершенствования управления промышленностью. «Вестник Академии наук СССР», 1959, № 5, стр. 51.
42


пых планов развития хозяйства по союзным республикам и экономическим районам. Функции республиканских плановых органов расширились и усложнились. Для обеспечения их успешной работы исключительно важное значение приобрело установление теснейшей связи с совнархозами, так как последние разрабатывают проекты планов развития промышленности и строительс:*ва в экономических административных районах и проводят большую работу по обеспечению выполнения утвержденных планов.
Госпланы союзных республик в установленном порядке дают совнархозам (равно как и республиканским министерствам и ведомствам, а также исполкомам местных Советов) методические указания, формы и показатели для разработки планов развития народного хозяйства. В то же время Госпланы союзных республик получают от совнархозов проекты перспективных и текущих планов развития соответствующих отраслей народного хозяйства в экономических административных районах, заявки на материалы, сырье, топливо, электроэнергию, на перевозку грузов и т. п. Координируя деятельность совнархозов, Госпланы союзных республик проверяют постановку их плановой работы, контролируют выполнение планов, а также поставок сырья, материалов, оборудования, изделий. Задачи развития народного хозяйства требуют глубокого изучения и правильного использования производственных особенностей экономических административных районов, обеспечения не только внутрирайонного, но и межрайонного кооперирования промышленности и неуклонного выполнения плана поставок. Нарушение плана поставок, подрывая ритмичность производственного процесса предприятий-смежников, наносит огромный ущерб народному хозяйству. Невыполнение руководителями совнархозов, предприятий и другими должностными лицами планов и заданий по поставкам продукции в другие экономические административные районы или союзные республики, а также для общесоюзных нужд — грубое нарушение государственной дисциплины, влекущее дисциплинарную, материальную или уголовную ответственность94. Госпланы союзных республик и совнархозы обязаны уделять этим вопросам особое внимание.
В целях дальнейшего улучшения народнохозяйственного планирования в соответствии с новыми формами управления промышленностью и строительством ЦК КПСС и Совет Министров СССР Постановлением от 4 мая 1958 г отменили (начиная с И59 г.) порядок разработки и утверждения ежегодных народнохозяйственных планов, установив, что планирование народного хозяйства должно базироваться на перспективных планах с распределением 94 	Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1958 г. «Об ответственности за невыполнение планов и заданий по поставкам продукции» «Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 9, ст. 202.
43


заданий по годам 95. В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 30 мая 1958 г.96 капитальные вложения на жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство, равно как и на строительство объектов здравоохранения, начиная с 1959 г. стали планироваться отдельно от капиталовложений на строительство объектов производственного назначения.
Оба эти постановления имели большое значение для улучшения работы плановых органов и для установления должной четкости в назначении и использовании капиталовложений.
Но нужно отметить, что содержание и методы работы Госпланов союзных республик еще не перестроены в соответствии с требованиями новой обстановки. Об этом свидетельствуют серьезные недостатки в их деятельности, отмеченные на проведенных в 1960 г. съездах коммунистических партий союзных республик и областных (краевых) партийных конференциях.
Так, на X съезде Коммунистической партии Казахстана указывалось, что Госплан Казахской ССР слабо связан с совнархозами, плохо знает условия экономических административных районов, возможности и запросы предприятий, нередко дает совнархозам: непродуманные задания 97. На XXI сьезде Коммунистической партии Армении отмечалось, что Госплан Армянской ССР часто планирует капитальное строительство без учета местных условий и возможностей и совершенно недостаточно осуществляет свои контрольные функции98. Критические замечания в адрес республиканских Госпланов были сделаны на XX създе Коммунистической партии Грузии99  100 и на XXIV съезде Коммунистической партии Белоруссии 19°.
На XXII съезде КПСС Н. С. Хрущев в своих докладах указал на наличие серьезных недостатков в работе планирующих органов. Об этом же говорили многие делегаты съезда.
Один из крупных недостатков планирования — отсутствие должной согласованности между планами производства и планами материально-технического снабжения. Иногда при своевременном утверждении плана производства задерживается утверждение плана материально-технического снабжения, а авансовые фонды устанавливаются в таком проценте к уровню фондов предшествующего года, что они не покрывают действительной потребности производства, особенно, когда меняется не только его объем, но и структура.
95 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства». СП СССР, 1958. № 9, ст. 75.
96 СП СССР, 1958, № 9, ст. 77.
97 «Правда», 14 марта I960 г.
98 «Правда», 16 февраля 1960 г.; «Коммунист», 11 февраля 1960 г.
99 «Заря Востока», 21 января 1960 г.
100 «Правда», 22 февраля I960 г.
44


Затруднения, встречающиеся при координации работы совнархозов, в условиях сложности задач, которые возложены на Госпланы союзных республик, обусловили в отдельных случаях необходимость объединения нескольких экономических административных районов в единый район, охватывающий всю территорию союзной республики, с созданием одного совнархоза. В Постановлении ЦК Коммунистической партии Узбекистана и Совета Министров Узбекской ССР «О создании единого Совета народного хозяйства Узбекской ССР» 101 отмечалось, что создание пяти совнархозов в республике в свое время полностью себя оправдало и сыграло большую положительную роль, но осуществление необходимой координации их деятельности оказалось затруднительным. Вместе с тем сосредоточение в Госплане республики большого количества функций сделало его аппарат громоздким, недостаточно связанным с совнархозами; Госплан оказался не в состоянии решать комплекс выдвигаемых совнархозами вопросов. В результате было признано, что для дальнейшего совершенствования руководства промышленностью и улучшения работы Госплана республики нужно объединить экономические административные районы и создать единый совнархоз.
В союзных республиках, имеющих республиканские совнархозы наряду с совнархозами экономических административных районов (РСФСР, УССР и Казахская ССР), возникают сложные взаимоотношения между этими государственными органами, равно как между совнархозами, с одной стороны, и Госпланами союзных республик, с другой. Образование в РСФСР, УССР и Казахской ССР республиканских совнархозов освободило Госпланы этих республик от выполнения многих функций и дало им возможность сосредоточить внимание на повышении уровня планирования народного хозяйства.
Исключительно важна задача укрепления и дальнейшего совершенствования производственных связей между экономическими административными районами. Между совнархозами налаживается регулярный обмен производственной и технической информацией, осуществляется не только выполнение заданий по поставкам, но и оказывается в случае необходимости дополнительная помощь материалами, оборудованием, кадрами. Например, Восточно-Казахстанский совнархоз оказал такую помощь Семипалатинскому совнархозу, испытывавшему затруднения в строительстве цементного завода. Председатель Иркутского совнархоза М. Н. Меркулов в докладе на II сессии Иркутского областного Совета в июне 1959 г. информировал депутатов о том, что соседние сибирские совнархозы согласовали вопрос о специализации своих предприятий и вошли с ходатайством в Гос101 	СП Узбекской ССР, 1960, № И, ст. 53.
45


план РСФСР о том, чтобы это приняли во внимание при решении •вопросов о координации работы и кооперировании поставок.
Еще больше окрепли производственные связи между совнархозами, равно как и между отдельными предприятиями, в 1960— 1961 гг. Но не везде установлены должная связь, кооперация и взаимопомощь как внутри экономических административных районов, так и между ними. Более того, иногда наметившиеся в прошлом экономические связи нарушаются, в частности при внесении изменений в сетку экономических административных районов. Так, по сообщению центральной печати, после образования самостоятельного Крымского экономического административного района сложившаяся в свое время разумная кооперация и специализация начали разрушаться. Херсонский и Крымский совнархозы стремились ограничить межзаводскую кооперацию рамками своего района 102. Не находят надлежащего разрешения и некоторые экономические проблемы, выходящие за рамки каждого из этих районов (строительство оросительной системы на юге УССР, освоение Сиваша, развитие судостроения рыбной промышленности и т. д.). Оба совнархоза ждут указаний от республиканского совнархоза, но он медлит с этим.
В своей практической деятельности совнархозы устанавливают связь не только между собой, но и с министерствами и государственными комитетами. В частности, их мероприятия в области строительства непосредственно соприкасаются с деятельностью республиканских министерств строительства и государственных комитетов по делам строительства.
Государственный комитет по делам строительства Совета Министров СССР 103 и соответствующие Комитеты Советов Министров союзных республик104 призваны обеспечить технический прогресс в строительстве, развитие строительной индустрии, улучшение проектно-сметного дела, государственный архитектурно- строительный контроль и т. д. Они оказывают содействие совнархозам, министерствам, ведомствам и исполкомам местных Советов в решении основных вопросов в области строительства. Совнархозы участвуют в разработке государственными комитетами по делам строительства планов внедрения новой техники в строительство и в промышленность строительных материалов, представляемых на утверждение Советов Министров союзных республик.
В связи с большим значением технического прогресса в обеспечении дальнейшего мощного подъема народного хозяйства Вер102 «Известия», 9 марта 1961 г.
103 СП СССР, 1CI58, № 13, ст. 105.
104 «Ведомости Верховною Совета и Правительства Казахской ССР», 1959, № 4, ст .37; «Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров БССР», 1959 № 17, ст. 278.
46


ховный Совет СССР в Законе от 10 мая 1957 г. предусмотрел необходимость образовать Государственный научно-технический комитет Совета Министров СССР и признал целесообразным создать научно-технические комитеты при Советах Министров союзных республик, а в необходимых случаях — и при совнархозах. На научно-технический комитет Совета Министров СССР возлагалось изучение достижений науки и техники, а также передового опыта производства, широкая пропаганда этих достижений, издание научно-технической литературы и контроль за развитием и внедрением новой техники в народное хозяйство.
Таким образом, научно-технические комитеты представляли' собой специальные государственные органы, которые осуществляли координацию мероприятий по обеспечению технического прогресса, изучали и распространяли достижения науки. Советы Министров союзных республик рассматривали и утверждали разработанные этими комитетами и согласованные с республиканскими Госпланами основные задания по механизации и автоматизации производственных процессов и внедрению передовой технологии в отдельные отрасли народного хозяйства, давали задания совнархозам провести необходимые мероприятия на предприятиях, в строительных организациях и т. п.
Наряду с Государственным научно-техническим Комитетом Совета Министров СССР и аналогичными комитетами Советов Министров союзных республик при Совете Министров СССР были созданы также специальные органы: Комитет по автоматизации и машиностроению, комитеты по авиационной технике, по оборонной технике, по радиоэлектронике, по судостроению и по химии. На эти комитеты возложена разработка исновных направлений развития и размещения соответствующих отраслей промышленности, разработка планов научно-исследовательских, проектных, конструкторских работ, оказания технической помощи совнархозам по реконструкции предприятий, по совершенствованию технологии производства, по внедрению достижений науки и передовой практики. Они имеют право получать от совнархозов и других организаций сведения, необходимые для координации их деятельности в соответствующих отраслях промышленности, контролировать выполнение мероприятий по внедрению в производство технических достижений, заслушивать по вопросам своей компетенции сообщения совнархозов, министерств и ведомств. Тесная связь совнархозов с этими органами — необходимое условие успешного развития указанных выше отраслей промышленности.
Чтобы обеспечить необходимую координацию .работы научно- исследовательских учреждений, улучшить планирование научных исследований и внедрить достижения науки и техники в народное хозяйство, а также ликвидировать параллелизм в выполнении научных работ ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали 47


необходимым образовать Государственный комитет Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ. В связи с образованием этого органа внесены необходимые уточнения в задачи Академии наук СССР и упразднен Государственный научно-технический комитет Совета Министров СССР, причем организации, находившиеся в его ведении переданы Государственному комитету Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ105.
Внеочередной XXI съезд КПСС, определив грандиозные задачи на ближайшее семилетие, указал, что решающее условие успешного выполнения семилетнего плана и создания материально-технической базы коммунизма — широкое внедрение новой техники, комплексной механизации и автоматизации производственных процессов, специализации и кооперирования во всех отраслях народного хозяйства.
Отметив, что один из важнейших факторов, ускоряющих развитие народного хозяйства,— перестройка управления промышленностью и строительством, съезд указал, что в осуществлении грандиозной программы развития социалистической промышленности, намеченной на 1959—1965 гг., важнейшая роль принадлежит совнархозам 106.
Июньский (1959 г.) и Июльский (1960 г.) пленумы ЦК КПСС сосредоточили внимание на деятельности партийных и советских организаций по выполнению решений XXI съезда КПСС об ускорении технического прогресса в промышленности и строительстве. Июньский пленум в своем решении отметил, что крупные успехи в развитии советской экономики свидетельствует о том, что «образование советов народного хозяйства явилось поистине революционной мерой в совершенствовании* форм управления промышленностью и строительством»107, и указал, что нужно еще шире использовать имеющиеся возможности по дальнейшему подъему технического уровня производства.
Высокий уровень экономического развития страны и накопленный опыт в планировании и управлении народным хозяйством создали все необходимое для дальнейшего совершенствования плановой работы и улучшения руководства народным хозяйством, обусловив возможность дальнейшего повышения уровня перспективного планирования в развитии экономики СССР на основе научного обобщения опыта хозяйственного строительства и изучения новых проблем. Создалась возможность разработки перспективного плана развития народного хозяйства на 20 лет. В связи с этим Постановление ЦК КПСС и Совета Министров
105 СП СССР, 1961, № 7, ст. 50.
106 «Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II. Госполитиздат, 1959, стр. 491.
107 «КПСС в резолюциях...», т. IV, I960, стр. 533.
48


СССР or 7 апреля 1960 г. 108 изменило систему плановых органов; было признано необходимым, чтобы Госплан СССР сосредоточил внимание на разработке вопросов текущего планирования и координации деятельности союзных республик в области хозяйственного и культурного строительства и чтобы вся работа по перспективному планированию сосредоточивалась в Государственном научно-экономическом Совете Совета Министров СССР.
Задачи дальнейшего развития народного хозяйства СССР в условиях развернутого строительства коммунистического общества потребовали усилить хозяйственные связи не только внутри экономических административных районов, но и между отдельными союзными республиками и административными районами. В этих целях по Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. «Об экономическом районировании СССР и организации советов по координации и планированию в крупных экономических районах» 109 созданы крупные экономические районы и в них — советы по координации и планированию. Эти советы изучают и рассматривают основные проблемы комплексного развития промышленности, строительства и транспорта, разрабатывают рекомендации и предложения, направленные на наиболее эффективное использование природных богатств и других ресурсов. Рекомендации советов по координации и планированию рассматриваются Советами Министров союзных республик, Гос- экояомсоветом СССР и Госпланом СССР и учитываются при планировании и в оперативном руководстве хозяйством 110.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР признали необходимым, чтобы в состав советов по координации и планированию входили первые секретари ЦК компартий союзных республик и краевых (областных) комитетов партии, председатели Советов Министров и председатели Госпланов союзных и автономных республик, председатели исполкомов областных (краевых) советов, председатели областных (краевых) плановых комиссий, председатели совнархозов, президенты академий наук и крупные специалисты. В заседаниях советов по координации должны принимать постоянное участие представители Госэкономсовета СССР и Госплана СССР.
На основе решений XXI съезда КПСС и последующих поста- новленйй партии и правительства в СССР развернулась огромная работа по дальнейшему укреплению и развитию социалистического производства. В ней активно участвуют десятки миллионное людей — строителей коммунизма. В процессе этой творческой
108 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 апреля I960 г. «О дальнейшем совершенствовании дела планирования и руководства народным хозяйством» СП СССР, 1960, № 8, ст. 51.
109 СП СССР, 1961, № 8, ст. 59.
110 В Казахстанском экономическом районе, в Белорусской и Молдавской ССР функции совета по координации и планированию выполняют Госпланы этих республик (СП СССР, 1961, № 8, ст. 59).
Правовые вопросы
49
4


деятельности создается материально-техническая база коммунистического общества и перековывается сознание людей. В современных условиях главное направление в развитии социалистической государственности—‘это всемерное развитие демократии, привлечение всех граждан к участию в руководстве хозяйственным и культурным строительством, в управлении общественными делами. Неуклонно повышается роль Советов как массовых организаций трудящихся, расширяется и укрепляется политическая основа социалистического общества.
Выполняя решения XXI съезда КПСС, Советы депутатов трудящихся и их исполнительные и распорядительные органы под руководством партии повседневно занимаются важнейшими вопросами работы промышленных предприятий и строек, колхозов и совхозов по выполнению заданий семилетнего плана, добиваясь наиболее полного использования всех возможностей и местных ресурсов для подъема производства. Советы заботятся о повышении благосостояния и культуры трудящихся, о выполнении планов жилищного и культурно-бытового строительства, развивая и поддерживая творческую инициативу снизу.
Необходимое условие успешного выполнения задач, поставленных XXI съездом КПСС,— дальнейшее укрепление государственного аппарата, усовершенствование форм и методов его деятельности, усиление его неразрывной связи с трудящимися массами.
Съезд указал на необходимость дальнейшего значительного сокращения и упрощения аппарата управления путем проведения радикальных мер, позволяющих значительно упростить его структуру в центре и на местах с тем, чтобы сделать аппарат оперативным, квалифицированным и экономным и переключить высвобождающиеся кадры на непосредственную производственную работу. «Все это должно быть осуществлено как путем сокращения существующего аппарата, так и главным образом путем реорганизации, путем укрупнения звеньев административного управления»111.
Состоявшийся в октябре 1961 г. XXII сезд КПСС отметил наличие больших успехов в развитии всех отраслей народного хозяйства СССР, достигнутых на основе неуклонного' осуществления внутренней политики, разработанной XX съездом КПСС. XXII съезд КПСС полностью одобрил проведенную ЦК партии и Советским правительством перестройку управления промышленностью и строительством и указал, что внимание партии и советского народа должно быть сосредоточено на выполнении и перевыполнении заданий семилетнего плана, на повышении производительности труда, на обеспечении дальнейшего мощного развития всех отраслей народного хозяйства. В решении съезда особо под111 	«Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II, стр. 546.
50


черкнута задача дальнейшего улучшения организаторской работы по руководству народным хозяйством, внедрения достижений науки и передового опыта, коренного улучшения практики планирования на основе глубокой научной разработки проблем развития экономики и техники, наиболее эффективного использования природных и других ресурсов.
В принятой XXII съездом КПСС новой программе Коммунистической партии Советского Союза намечены величественные задачи построения коммунизма и указаны пути их осуществления. Главная экономическая задача партии и советского народа состоит в том, чтобы в течение двух десятилетий создать материально- техническую базу коммунизма. Дальнейшее мощное развитие тяжелой индустрии — основа технического перевооружения всех других отраслей народного хозяйства, причем растущие ресурсы промышленности должны все больше обращаться на всестороннее удовлетворение потребностей советских людей, на строительство и оснащение предприятий и учреждений бытового и культурного обслуживания населения.
В Программе КПСС подчеркнуто, что коммунистическое строительство предполагает всемерное развитие демократических основ управления при укреплении и совершенствовании централизованного государственного руководства народным хозяйством. Программа указывает на необходимость дальнейшего повышения роли и ответственности местных органов в управлении хозяйством. В этих целях намечается дальнейшая передача ряда функций хозяйственного управления общесоюзными органами — республиканским, республиканскими — областным, областными — районным. В Программе КПСС поставлена задача дальнейшего улучшения деятельностей совнархозов — наиболее жизненной и отвечающей современному уровню развития производительных сил формы управления промышленностью и строительством.


Глава II
ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ СОВНАРХОЗОВ
★
Использовать неисчерпаемые возможности дальнейшего развития промышленности, открытые устранением ведомственных барьеров и развертыванием местной инициативы,— вот задача, которую решают сейчас советы народного хозяйства.
Результаты во многом зависят от того, насколько рационально построены эти органы, насколько четко и продуманно организована их работа. Важные положения, касающиеся организации и структуры совнархозов, уже закреплены в нормативных актах — в Законе о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством от 10 мая 1957 г. \ в Постановлении Совета Министров СССР «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 22 мая 1957 г.» 1 2, в законах о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством, принятых Верховными Советами союзных республик, устанавливающих структуру и штаты совнархозов республик. Наконец, вопросы правового статуса совнархозов нашли свою довольно развернутую регламентацию в Положении о совете народного хозяйства экономического административного района 3.
Однако опыт, накопленный уже после принятия этого Положения, подсказывает некоторые уточнения уже найденных решений в области структуры и организации деятельности совнархозов и требует своего юридического закрепления и распространения оправдавших себя структурных, организационных форм и методов работы.
Резервы усовершенствования государственного аппарата далеко не исчерпаны. Партия на XXI съезде КПСС отметила огромные возможности дополнительного сокращения и упрощения 1 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1957, № 11, ст. 275.
2 СП СССР, 1957, № 6, ст. 63.
3 СП СССР, 1957, № 12, ст. 121.
52


управленческого аппарата, указала на необходимость изыскивать и использовать эти возможности4.
Имеется в виду не механическое сокращение аппарата, а упрощение его структуры на основе усовершенствования функций управления; имеется в виду такое усовершенствование аппарата, которое позволит приблизить руководство к производству, повысить уровень этого руководства, сделать его более оперативным и квалифицированным.
Задача ставится очень широко — применительно к управленческому аппарату центральных, республиканских, краевых, областных, городских и районных советских и хозяйственных органов, к аппарату трестов и предприятий.
Руководящие партийные :и советские органы всемерно подчеркивают необходимость продолжать работу по упрощению и сокращению аппарата. Многое в этом направлении было сделано непосредственно перед XXI съездом КПСС. Немалую мобилизующую роль сыграло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 сентября 1958 г., где было дано поручение в республиках и на местах принять меры по сокращению, усовершенствованию аппарата, привлекая к разработке и осуществлению этих мер широкие массы рабочих, колхозников, инженерно технических работников и служащих5.
На необходимость продолжать работу по улучшению деятельности совнархозов, упрощению структуры и удешевлению управленческого аппарата специально указал ЦК КПСС в решении, принятом на Июльском (1960 г.) пленуме6.
Новая Программа КПСС, высоко оценивая совнархозы и отмечая, что эта форма управления промышленностью является наиболее жизненной и отвечающей современному уровню развития производительных сил, вместе с тем ставит задачу дальнейшего улучшения деятельности совнархозов. Речь, следовательно, идет и об улучшении методов работы, и об усовершенствовании структуры аппарата — о его наиболее рациональном и экономичном построении.
Сокращение, упрощение, усовершенствование аппарата не носит единовременного характера. Эта работа должна проводиться и проводится систематически и неустанно: ведь та струк^ тура и те методы работы, которые могут удовлетворить нас сегодня, завтра окажутся устаревшими или недостаточными. Это 4 «Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II. Госполитиздат, 1959, стр. 542—546.
5 «Справочник партийного работника», вып. II. Госполитиздат, 1969, стр. 363.
6 «О ходе выполнения решений XXI съезда КПСС о развитии промышленности, транспорта и внедрении в производство новейших достижений науки и техники». Постановление пленума ЦК КПСС, единогласно принятое 15 июля 1960 г., разд. V. «Правда», 17 июля 1960 г.
53


закономерно, так как связано с нашим движением к коммунизму, с изменением характера управленческих функций и управленческого аппарата по мере приближения к коммунизму, с возрастанием роли общественности, с перспективой постепенного превращения аппарата государственного в аппарат общественного самоуправления. Поэтому работа по совершенствованию и упрощению пока еще сложного и разветвленного управленческого аппарата, ведающего вопросами и административно-политического и социально-культурного и хозяйственного характера, приняла за последние годы особенно широкий размах как в общегосударственном масштабе, так и на местах. Сейчас, когда в отношении управления промышленностью проведены важнейшие мероприятия общегосударственного значения и на этой базе широко развернулась местная инициатива, многое сделано и делается для усовершенствования структуры и методов работы совнархозов и подведомственных им организаций7. На связанных с этим основных вопросах следует остановиться подробнее.
При рассмотрении структуры совнархоза мы исходим из некоторых элементарных положений, о которых необходимо сказать прежде, чем перейти к дальнейшему изложению.
Под совнархозом—органом государства— понимают» коллегию, состоящую из членов совнархоза, возглавляемую председателем и его заместителями; под аппаратом совнархоза — совокупность .подчиненных этому органу отделов и других структурных подразделений с работающими в них государственными служащими. Члены совнархоза, как должностные лица, находящиеся на государственной службе, совместно с подчиненным аппаратом составляют единое, самостоятельное советское учреждение, именуемое иногда все тем же термином «совнархоз», а иногда более точно — «центральный аппарат совнархоза».
Как известно, важный организационный принцип советского государственного управления — правильное сочетание двух начал: коллегиальности и единоначалия. Так вот, в организации совнархоза как государственного органа на первый план выступает коллегиальное начало. Совнархоз — орган коллегиальный; 7 	Этот опыт широко освещается в печати. См., например: С. А. О р у д ж е в председатель совнархоза Азербайджанской ССР). Совершенствовать аппарат управления промышленностью. «Советское государство и право», 1969, № 1; М. Шумаускас (председатель Совета Министров Литовской ССР). Улучшаем руководство промышленностью. «Советы депутатов трудящихся», 1959, № 3. Статьи и материалы по этим вопросам систематически печатают центральные и областные газеты. См., например, статьи С. Литвинова и Б. Розова («Правда», 27 февраля 1960 г.); П. Павловского («Правда Украины», 15 марта 1960 г.); Н. Петушкова («Правда Украины», 8 сентября 1960 г.).
Статей по этим вопросам очень много. Нет ни возможности, ни нужды перечислять их в этой работе. Мы ставим своей задачей не описывать этот опыт, а обобщить, изучить и осмыслить его.
54


единоличная ответственность членов совнархоза за порученные им участки работы как бы дополняет коллегиальность, необходимо вытекает из нее.
Аппарат же совнархоза, как любое другое государственное учреждение, построен на основе единоначалия и полной единоличной ответственности руководителя за деятельность подчиненных ему государственных служащих и должностных лиц. Это не умаляет значения коллегиальных форм обсуждения вопросов, участия общественности в улучшении работы данного аппарата и т. д., но здесь это имеет уже дополняющее значение.
Все это обязывает нас четко различать совнархоз как коллегиальный государственный орган и совнархоз как советское государственное учреждение 8.
Нередко термину «совнархоз» 'придают еще более широкое значение, обозначая им любую организацию, любое учреждение, подчиненное совнархозу-органу и фактически занимающее промежуточное положение между ним и подчиненными ему предприятиями.
Таким образом, термин «совнархоз» применяют, когда говорят об отраслевых управлениях совнархоза, трестах, сбытоснабженческих конторах, базах и т. д. Такое словоупотребление неточно, но поскольку оно существует, его также нужно иметь в виду, когда речь идет о совнархозах.
Мы начнем рассмотрение структурных вопросов с совнархоза как государственного учреждения.
Основным структурным подразделением совнархоза как государственного учреждения (аппарата совнархоза) почти повсеместно является функциональный отдел9. Одна из важных особенностей функциональных отделов состоит в том, что эти отделы как и функциональные звенья многих других частей государственного аппарата, не могут «руководить низовыми звеньями через головы» управлений 10.
Перечень этих отделов не зависит от характера отраслей промышленности, подчиненной совнархозу, так как построены эти отделы не по отраслевому, а по функциональному признаку. Каждый из них соответствует какой-либо одной или нескольким функциям руководства, и эти функции руководства распространяются в равной мере на все отрасли промышленности, подчиненной данному совнархозу; круг этих функций одинаков для всех совнархозов; подбор и расстановка кадров, планирование 8 Это особенно важно различать при рассмотрении вопросов об актах совнархоза.
9 В некоторых, наиболее крупных совнархозах — функциональное управление, включающее несколько отделов.
10 Резолюция XVI съезда ВКП(б) «Организационные вопросы». «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», ч. III. Господ итиз дат, 1954, стр. '228.
55


финансирование, внедрение новой техники, технический инструктаж, организация труда, снабжение и сбыт, учет и контроль и.
Эти функции неразрывно связаны с комплексом прав и обязанностей, предоставленных совнархозу: соответственно функциям руководства, которое совнархоз призван осуществлять, он и наделяется определенными правомочиями в области планирования, финансирования ит. д. Правомочия — это как бы юридическая форма функций совнархоза в области руководства подчиненной промышленностью. Поэтому не только круг функций, но и круг полномочий одинаков для всех совнархозов, независимо от объема их деятельности.
Вследствие всех этих обстоятельств перечень функциональных отделов (или управлений) во всех совнархозах очень сходен.
Например, в Узбекской ССР в мае 1957 г. было образовано четыре совнархоза: Ташкентский, Ферганский, Самаркандский и Кара-Калпакский. Они были различны и по объему подчиненной им промышленности и по ее характеру. Однако во всех этих четырех совнархозах были созданы одинаковые отделы: плановоэкономический, финансовый, труда и заработной платы, капитального строительства, транспортный, центральная бухгалтерия, кадров и учебных заведений, административно-хозяйственный. Во всех этих совнархозах, за исключением Кара-Калпакского, был образован производственно-технический отдел 11 12.
Сейчас, когда вместо нескольких совнархозов на территории Узбекской ССР создан один, положение в основном не изменилось, да и не могло существенно измениться: функциональные 11 А. В. Венедиктов в своей работе «Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий» (Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 39) попытался сгруппировать эти разнообразные функции, выполяемые совнархозом в отношении подведомственных ему организаций и предприятий. Эти группы, по его мнению, таковы: 1. Техническое руководство во всех его аспектах. 2. Планирование и организация всех сторон деятельности промышленных предприятий: а) производства, б) труда, в) капитального строительства, г) материально-технического снабжения, д) сбыта промышленной продукции, е) финансирования. 3. Утверждение организационной структуры отраслевых и функциональных управлений совнархоза, а также производственных предприятий и назначение руководящего персонала. 4. Контроль за деятельностью управлений.
Сама по себе попытка сгруппировать функции руководства, несомненно, интересна, поскольку она могла бы помочь разработке вопроса о совершенствовании этих функций. Однако вариант, предложенный А. В. Венедиктовым, едва ли можно признать удачным. Не вдаваясь в детали, отметим лишь его основной недостаток: нельзя сводить к одной функции, даже к части функции, как это делает А. В. Венедиктов, «организацию всех сторон деятельности промышленных предприятий». Это не часть функции, а направление деятельности совнархоза в целом.
12 В Кара-Калпакии вместо одного производственно-технического отдела были созданы два отраслевых отдела: а) текстильной и легкой промышленности; б) пищевой промышленности. Это объясняется тем, что в Кара-Калпакии не создавались отраслевые управления совнархоза.
56


подразделения центрального аппарата совнархоза те же. Правда, некоторые из этих подразделений в связи с увеличением объема работы и усложнением задач руководства преобразованы в функциональные управления, включающие несколько отделов. Но это все же функциональные подразделения аппарата. В их числе: планово-экономическое управление, управление кадров, управление капитального строительства, отдел труда и заработной платы, финансовый отдел, транспортный отдел, центральная бухгалтерия и т. д. Есть здесь, конечно, и техническое управление.
На Украине, в аппарате Донецкого совнархоза есть плановоэкономический отдел, отдел кадров и учебных заведений, отдел организации труда и заработной платы, финансовый отдел, центральная бухгалтерия, производственно-техническое управление, управление капитального строительства и несколько других 'функциональных отделов. Аналогичные отделы имеются в аппарате Запорожского совнархоза.
При решении вопросов о структуре аппарата совнархоза на практике иногда возникает вопрос о том, целесообразно ли создавать отдел, выполняющий какую-либо отдельную функцию или сразу две-три близкие, родственные функции. Речь также может идти о том, чтобы ту или иную функцию выполнял не функциональный отдел, а функциональное управление, т. е. звено, обладающее большей оперативно-хозяйственной самостоятельно-' стью. Именно так почти во всех совнархозах решается вопрос в отношении функции снабжения. В некоторых совнархозах таким же образом решается вопрос об аппарате, осуществляющем функции планирования и т. п.13 Но основным, наиболее характерным функциональным подразделением аппарата совнархоза в современный период остается функциональный отдел.
Комплекс функций, составляющий <в своей совокупности руководство, как мы уже говорили, одинаков для всех совнархозов. Но значит ли это, что он сложился как нечто неизменное? Нет, не значит. Может меняться и перечень функций, и объем и содержание каждой из них; функции руководства могут и должны совершенствоваться. Это связано с расширением прав подчиненных совнархозу организаций, с общим процессом децентрализации оперативных функций, с более глубоким овладением методами организационного руководства. Так, за последние годы для каждого звена системы органов государственного управления изменился объем и содержание функции планирования. Повысилась роль, которую выполняют в деле планирования сами 13 	Функциональные управления, в частности, создаются там, где изменен характер деятельности отраслевых управлений, где их основное внимание сосредоточено на вопросах технического руководства и они освобождены от таких функциональных обязанностей, как планирование, финансирование и т. Д. В частности, это имеет место в совнархозе Латвийской ССР. Об этом речь будет идти дальше.
57


предприятия, и одновременно изменился характер планового руководства со стороны органов управления, изменился порядок составления планов и степень участия в этой работе различных звеньев госаппарата.
Функциональные отделы созданы для выполнения определенных функций. Поэтому нам представляется, что в основе всей работы по улучшению структуры функционального аппарата совнархозов должно лежать не механическое слияние и разделение отделов, а их реорганизация, связанная с упрощением и усовершенствованием самих функций руководства.
Итак, функциональный отдел — основное структурное подразделение аппарата совнархоза.
Каково же правовое положение этого отдела, каковы задачи и формы его деятельности?
Согласно традиционному взгляду, укоренившемуся в нашей литературе прежних лет, внутреннее подразделение аппарата того или иного органа в основном играет вспомогательно-подготовительную роль, готовит вопросы, представляемые на решение ответственных должностных лиц, возглавляющих орган или составляющих коллегиальный орган; считалось, что внутренние подразделения аппарата, его функциональные звенья, выполняют материально-технические действия, действия, не имеющие юридического значения ни для других звеньев данного аппарата, ни для подчиненных данному органу организаций.
Не нужно обладать глубокой проницательностью, чтобы понять, что такой взгляд был ошибочной, извращенной реакцией на правильный тезис XVII съезда В КП (б) о недопустимости вмешательства функциональных отделов аппарата в оперативную деятельность нижестоящих организаций, предприятий и т. д. Юристы «переосторожничали» в этом вопросе и только в последнее время стали отказываться от такого взгляда на внутренние, функциональные подразделения аппарата. Следовательно, иначе нужно рассматривать и функциональные отделы совнархоза. На эти подразделения возлагается большая организаторская работа по решению задач, стоящих перед совнархозом. Указание Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС о том, что руководящие работники, специалисты совнархозов должны больше заниматься организаторской работой непосредственно на предприятиях, оказывать им помощь в совершенствовании производства и, полностью относится и к специалистам, работающим в функциональном аппарате совнархозов.
Приемы и методы, которыми проводится организаторская работа функциональных отделов, никак нельзя свести только к мате-  *
14 	См. «О ходе выполнения решений XXI съезда КПСС о развитии промышленности, транспорта и внедрении в производство новейших достижений науки и техники». Постановление Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС, п. 6, разд. 5. «Правда», 17 июля I960 г.
58


риально-техническим операциям 15. К формам этой работы относятся инструктирование, контроль, информация о передовом опыте, организация передачи этого опыта, проведение совещаний представителей предприятий по отдельным вопросам функционального значения (по вопросам финансов, методам планирования, организации бухгалтерского учета и т. д.). Умелое использование этих форм отнюдь не угрожает «вмешательством» в оперативную работу предприятий.
Организаторский характер деятельности функциональных под- . разделений (отделов или управлений) в той или иной форме отражается в положениях об этих отделах и управлениях, которые разрабатывают и утверждают сами совнархозы.
Возьмем в качестве примера Положение о планово-экономическом отделе совета народного хозяйства Запорожского экономического административного района 16. Здесь подчеркнут организаторский характер деятельности отдела. Среди его задач на первом месте стоит разработка и руководство всей работой по составлению сводных, текущих и перспективных планов по производству, себестоимости и труду по промышленным предприятиям. Далее в положении говорится о методах, при помощи которых эта организационная задача должна выполняться: это — контроль за работой управлений, организаций и предприятий совнархоза в определенной области работы (ст. 5, 12, 14), проверка (ст. 15), инструктирование (ст. 6), организация и осуществление статистического учета в управлениях (ст. 8), участие в разработке управлениями мероприятий по упрощению, сокращению и совершенствованию учета и отчетности и т. д.
Примерно так же очерчен круг задач планово-экономического отдела центрального аппарата Донецкого совнархоза. Проведение в жизнь директив партии и правительства по планированию и учету промышленного производства и по разработке организационных, структурных и штатных вопросов — вот как сформулирована основная задача. Она конкретизируется в форме организации разработки перспективных и текущих планов, методологического руководства работой по планированию {инструктаж работников планово-экономических отделов отраслевых управлений, а также предприятий и организаций, подчиненных совнархозу) 17.
Активную деятельность развернуло техническое управление Мосгорсовнархоза. Совместно с предприятиями оно проводит большую экспериментальную работу, результаты которой внедряются в жизнь непосредственно предприятиями, а когда это 15 Вопрос о материально-технических действиях как форме административной деятельности детально разработан в кн.: Е. Старосьцяк. «Правовые формы административной деятельности». Госюриздат, 1959, стр. 306—316.
16 Утверждено >28 апреля 1959 г.
17 Положение о планово-экономическом отделе совета народного хозяйства Донецкого экономического административного района утверждено 9 октября 1959 г.
59


необходимо,— при помощи отраслевых управлений совнархоза. Это функциональное управление провело в 1960 г. интересные массовые мероприятия. Вот одно из них: силами работников аппарата Мосгорсовнархоза и Мособлсовнархоза, с помощью членов научно-технического общества машиностроения было обследовано 80 предприятий Москвы и Московской области, чтобы выявить, как организовано там производство запасных частей (шестерен). Обследование показало, что на предприятиях Москвы и Московской области производится в год 13 млн. штук шестерен 3,5 тыс. типов. После этого было созвано совещание главных механиков предприятий, на котором обсуждался вопрос о централизации производства этих запасных частей. Предложения совещания были внедрены в жизнь. Внедрение дало огромную экономию.
Можно ли свести всю эту деятельность к материально-техническим, вспомогательным операциям, вроде тех, которые проводятся машинисткой, стенографисткой, работниками экспедиции совнархоза или работниками протокольной службы? Конечно, нет.
Вместе с тем начальник функционального отдела не облекает свою организаторскую деятельность в форму таких юридических актов, как распоряжение, приказ и т. п. Он не обладает правом ни издавать подобного рода акты, ни тем более адресовать их подчиненным совнархозу организациям и предприятиям. Что же остается на его долю? Попробуем разобраться в этом.
На XVII съезде ВКП(б) М. И. Калинин сказал: «В Советском Союзе управлять — это значит организовывать» 18. Исполнительная и распорядительная деятельность Советского государства и его отдельных органов, т. е. государственное управление, представляет собой, как известно, организующую деятельность государства 19. Формы этой организующей деятельности разнообразны. Некоторые формы довольно подробно описаны в нашей юридической литературе. Им посвящены и специальные монографии и отдельные главы в учебниках по административному праву. Другим формам деятельности по управлению «повезло» значительно меньше. Специальная глава о видах и формах административной деятельности имелась только в одном из учебников советского административного права, вышедших за последние 20 лет. Речь идет об учебнике И. И. Евтихиева и В. А. Власова20. Но в дальнейшем подобного рода комплексная постановка этой проблемы упорно обходилась в работах административистов. Возможно, это объясняется тем, что предпринятая в учебнике попытка дать классификацию форм административной деятельности была не совсем 18 «XVII съезд Всесоюзной Коммунистической партии (б)>. Стеногр. отчет. Партиздат. 1934, стр. 683.
19 В. А. Власов, С. С. Студеникин. Советское административное право. Госюриздат, 1959, стр. б—25.
20 И. И. Евтихиев и В. А. Власов. Административное право СССР. Юриздат, 1946, стр. 65—72.
60


удачна21. Но это не может служить оправданием для снятия всей проблемы с повестки дня административно-правовой науки.
Большая заслуга принадлежит польскому административисту Ежи Старосьцяк22, который в качестве основных форм административной деятельности рассматривает нормативный акт, административный акт, договор административно-правового характера, общественно-организаторскую административную деятельность, материально-технические действия.
Ежи Старосьцяк идет значительно дальше И. И. Евтихиева. Во-первых, он считает формой административной деятельности не только индивидуальные акты администрации (административные акты в собственном смысле слова), но и нормативные. Во-вторых, вопросу об административном принуждении он не придает такого значения, которое придавал ему И. И. Евтихиев, не отводит ему самостоятельного места, а рассматривает административное принуждение в связи с административными актами и материально- техническими действиями. В-третьих, Ежи Старосьцяк показывает правовой характер материально-технических действий и, наконец, специально выделяет такой вид административной деятельности, как общественно-организаторские действия. Идея включения «общественно-организаторских действий» в число форм деятельности административных органов, несомненно, подсказана автору существованием и развитием такой нашей научной дисциплины как советское строительство; эта идея заслуживает внимания.
Однако, Ежи Старосьцяк «общественно-огранизаторские действия» администрации ограничивает сферой взаимоотношений между органами государства и гражданами, тем, что мы называем оргмассовой советской работой. А можно и нужно пойти несколько дальше.
Те же формы непосредственной организаторской деятельности (не нормативные или административные акты, не договор, не материально-технические операции, а организация обмена опы21 И. И. Евтихиев в названном учебнике пишет, что деятельность администрации осуществляется в следующих различных формах:
«а) материально-технические операции, путем которых реализуется работа «технологического» порядка, не вызывающая непосредственно создания административно-правовых отношений;
б) гражданско-правовые договорные сделки, в которых органы администрации выступают как сторона гражданско-правового отношения в сфере имущественных интересов;
в) административное принуждение в случаях, предусмотренных законом;
г) административные акты, издаваемые определенными органами управления в установленном порядке и вызывающие непосредственно юридические последствия» (стр. 70—71).
22 Е. Старосьцяк. Правовые формы административной деятельности. В Польше эта книга издана в 1957 г. ((WydawnHwo prawnicze, Warszawa, 1957), переиздана в русском переводе в СССР в 1959 г. Государственным издательством юридической литературы.
61


том, разъяснение намеченных мероприятии, инструктирование, квалифицированная консультация и т. д.) используются должностными лицами и органами государства не только по отношению к гражданам, к населению, но и по отношению к работникам самого государственного аппарата, с которыми они связаны служебными отношениями — отношениями руководства и подчинения, отношениями соподчинения и т. п.
Так, начальник функционального отдела совнархоза использует эти формы деятельности применительно к отраслевым управлениям совнархоза, с которыми находится в отношениях соподчи- ненности (и функциональные отделы и отраслевые управления подчинены одному и тому же органу — совнархозу); он использует аналогичные формы и применительно к предприятиям совнархоза.
Например, производственно-технический отдел Донецкого совнархоза, согласно положению о нем, руководит проводимой отраслевыми управлениями и другими организациями и предприятиями, подчиненными совнархозу, разработкой и внедрением в жизнь новых технологических процессов. Этот отдел также рассматривает и принимает решения по представленным отраслевыми управлениями проектам новых машин, запускаемых в серийное производство; организует и контролирует проведение испытаний новых машин и т. д.23
Технический отдел Алтайского совнархоза, согласно положению о нем24, организует техническую пропаганду и информацию предприятий совнархоза о технических достижениях новато ров производства; развивает изобретательство и рационализа цию и т. д.
Такая непосредственная организаторская деятельность носит правовой характер, во-первых, в том смысле, что она протекает на основе правовых норм, регламентирующих права и обязанности совнархозов в целом и компетенцию отдельных частей , его аппарата, в том смысле, что в процессе осуществления этой деятельности органы и должностные лица не вправе нарушать социалистическую законность, принципы и нормы законности, обязательные для всех органов государства, и т. д. И, во-вторых, хотя в ходе этой деятельности не издаются правовые акты (нормативные или индивидуальные), ее отдельные стороны, отдельные элементы имеют свои специфически юридические, формальные (не в дурном смысле этого слова) способы выражения; с этой точки зрения они представляют собой правомерные юридические действия. Это, например, утверждение технических заданий на созда23 Положение об отделе было утверждено 20 марта 1959 г. Ныне производственно-технический отдел преобразован в управление. Названные выше направления деятельности отдела выполняются теперь производственно-техническим управлением.
24 Утверждено 20 мая 1958 г.
62


ние новых машин, визирование заданий на проектирование реконструкции предприятий, возлагаемое на технические отделы совнархозов; утверждение предприятиям тематических планов научно-исследовательских работ по труду (такие планы утверждаются отделами рабочих кадров, труда и заработной платы); составление акта при проверке той или иной отрасли работы, осуществляемой отделом, например при проверке состояния финансовой работы. К таким юридическим формам относится и визирование работниками юридической службы совнархоза тех документов, которые подготовлены различными отделами (управлениями) этого же учреждения, и подписание начальником финансового отдела банковского поручения на перечисление денег или выдача арбитражем приказа на принудительное списание средств.
Некоторые стороны этой организаторской деятельности таких формальных форм выражения не имеют, они проявляются только как чисто организационные меры. Такого рода деятельность и в ее юридическом и в ее чисто организационном аспекте проводится функциональными звеньями совнархоза.
Сейчас, как известно, существуют две основные, ясно обозначавшиеся структурные формы совнархозов:
одна — с отпочковавшимися отраслевыми управлениями (например, в Москве, Ленинграде, Свердловске, Челябинске, Горьком, Пензе, Запорожье, Донецке и др.);
другая — без отраслевых управлений. Например, Совет народного хозяйства Кабардино-Балкарского экономического административного района не имеет отраслевых управлений; там образованы функциональные отделы: планово-экономический, производственно-технический, труда и заработной платы, финансовый, центральная бухгалтерия, отдел главного механика и главного энергетика, капитального строительства, административно-хозяйственный отдел и управление материально-технического снабжения. Предприятия и организации (например, Баксанская ГЭС, машиностроительный завод, мясокомбинат) подчиняются непосредственно совнархозу25. Аналогичным было положение в Кара- Калпакском совнархозе Узбекской ССР, где также не было отраслевых управлений.
Практика дает примеры как бы третьей, комбинированной формы. Но по существу это широко распространенный вариант первой формы. Суть его в том, что при наличии управлений, созданных по отраслевому признаку, некоторые предприятия или хозяйственные объединения предприятий подчиняются не им, а прямо совнархозу, и в соответствии с распределением обязанностей между руководящими работниками совнархоза ответственность за работу этих предприятий несет непосредственно один из
25 	«Плановое хозяйство», 1957, № 8, стр. 39.
63


заместителей председателя совнархоза. Например, совнархозу Башкирского экономического административного района непо- средствено подчиняются Белорецкий металлургический комбинат, содово-цементный комбинат и еще несколько предприятий. Наряду с этим предприятия других отраслей промышленности объединяются отраслевыми управлениями и только через них подчинены самому Башкирскому совнархозу 26.
В Грузинской ССР непосредственно совнархозу, минуя отраслевое управление, подчинен, например, трест «Грузнефть».
В Кемерово при наличии отраслевых управлений совнархоза комбинаты «Кузбасуголь» и «Кузбасшахтострой» непосредственно подчинены совнархозу.
При рассмотрении структуры совнархоза как советского учреждения наиболее сложен и спорен вопрос о месте отраслевых управлений совнархоза в системе государственного аппарата, т. е. о том, является ли отраслевое управление самостоятельным, промежуточным «звеном» в системе управления промышленностью.
Если перевести этот вопрос на юридический язык, то его следует поставить так: что представляет собой отраслевое управление —структурное подразделение аппарата совнархоза или же самостоятельное учреждение?
Отраслевые управления как организационная форма, через которую совнархозы осуществляют руководство промышленными предприятиями и стройками, широко распространены. Только в экономических административных районах РСФСР в 1957 г. было образовано 539 отраслевых управлений. Например, отраслевые управления машиностроения и металлообработки были созданы в совнархозах 69 районов; управления топливно-энергетической промышленности — в 42 районах; управления угольной и горнодобывающей промышленности — в 9 районах; управления черной и цветной металлургии — в 14 районах и т. д.27
Перечень отраслевых управлений, имеющихся в том или ином экономическом административном районе, отражает состояние, характер и специализацию промышленности данного района, место района в территориальном разделении общественного труда в пределах всей страны. Пензенский совнархоз, например, имеет следующие отраслевые управления: машиностроения, приборостроения, легкой промышленности, пищевой промышленности, промышленности строительных материалов и управление строительства28. А в Узбекской ССР, где есть горнорудная и угольная промышленность, в отличие от Пензы, создано управление горно- металлургической промышленности. Большая роль хлопка в эко-
26 «Плановое хозяйство», 1957, № 8, стр. 39.
27 Там же, стр. 39—40.
28 Л. Терентьев. Пензенский совнархоз. Пензенское книжное изд-во, 1957, стр. 17.
64


номике Узбекской ССР и наличие в экономическом районе значительного числа предприятий по первичной переработке хлопка и лубяных культур потребовали образования в составе Узбекского совнархоза управления хлопко-лубяной промышленности. Всего в Узбекском совнархозе 15 отраслевых управлений и перечень их существенно отличается от перечня управлений Пензенского совнархоза29.
В Грузинской ССР, где так же, как и в Узбекской ССР, один совнархоз на всю республику, имеется 10 отраслевых управлений: металлургической и химической промышленности; энергетического хозяйства; машиностроительной промышленности; электротехнической и приборостроительной промышленности; промышленности строительных материалов; горной промышленности; лесной промышленности; легкой промышленности; текстильной промышленности; капитального строительства30.
В совнархозе Белорусской ССР 12 отраслевых управлений31.
Предоставленный отраслевым управлениям комплекс правомочий вполне обеспечивает им возможность самостоятельно осуществлять непосредственное руководство подведомственными предприятиями и организациями. Начальники отраслевых управлений обладают правами и в области планирования, и в области финансирования, и в области подбора кадров и т. д.
Однако для того, чтобы ответить на вопрос о месте отраслевых управлений в системе государственного аппарата, недостаточно одного только признания самостоятельности начальников отраслевых управлений при выполнении ими задачи руководства; самостоятельность руководителя и достаточно широкий объем правомочий, соответствующий ей,— это обязательная, но не единственная предпосылка для того, чтобы определенное звено госаппарата могло существовать как отдельное учреждение.
29 В Узбекском совнархозе к началу 1961 г. имелись следующие отраслевые управления: горнометаллургической промышленности, химической промышленности, радио и электротехнической промышленности, машиностроительной промышленности, газовой и нефтяной промышленности, энергохозяйства, промышленности строительных материалов, хлопко-лубяной промышленности, текстильной промышленности, мясомолочной промышленности, легкой промышленности, садвинсовхозов, пищевой промышленности, транспортное управление, управление капитального строительства. (Кроме того, имелся ряд функциональных управлений).
30 По состоянию на 1960 год.
31 В совнархозе Белорусской ССР были созданы следующие отраслевые управления: машиностроения и станкостроения; приборостроения и металлоизделий; стекольной и химической промышленности; мясомолочной промышленности; пищевой промышленности; промышленности строительных материалов; лесной, бумажной и деревообрабатывающей промышленности; энергетики; торфяной промышленности; заготовок и первичной обработки льна и конопли; легкой промышленности; спирто-водочной промышленности (см. Приложение к Постановлению Совета Министров БССР от 12 апреля 1958 г. Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР, 1958, № 4, ст. 68).
5 Правовые вопросы
65


Ведь руководители структурных подразделений (секторов, отделов и т. д.) аппарата также обладают определенной самостоятельностью в решении стоящих перед ними задач. И больше того, как мы увидим ниже, даже при одной и той же степени самостоятельности и одинаковом объеме правомочий руководителя, структура и организация деятельности подчиненного аппарата может быть такова, что в одних случаях этот аппарат представляет собой отдельное учреждение, а в других—только структурное подразделение учреждения.
Это, на наш взгляд, объясняется тем, что вопрос о положении в системе государственного аппарата это не только вопрос компетенции, но и в значительной мере вопрос организационноструктурный.
Игнорирование этого факта приводит к тому, что, исходя из одной и той же посылки — из признания самостоятельности и широты полномочий начальников отраслевых управлений совнархоза,— одни приводят аргументы в пользу того, что отраслевое управление — это самостоятельное звено управления, а другие, с той же легкостью, находят аргументы против этого.
Чтобы выйти из замкнутого круга, нужно дополнительно выяснить некоторые организационно-структурные вопросы. Обратимся в первую очередь к внутренней структуре отраслевых управлений. Мы детально изучили этот вопрос на примере совнархозов Узбекской ССР до их слияния в 1960 г. в один совнархоз. Приведем эти материалы, а потом покажем, что факты, о которых пойдет речь, и выводы из них актуальны и сегодня.
Структурные подразделения управления машиностроительной промышленности совнархоза Ташкентского экономического административного района были таковы: 1) руководство (начальник управления, главный инженер-заместитель начальника, два заместителя начальника); 2) производственно-технический отдел; 3) отдел главного механика; 4) планово-финансовый отдел; 5) отдел кадров и учебных заведений; 6) бухгалтерия; 7) отдел капитального строительства; 8) отдел снабжения; 9) административно-хозяйственный отдел.
В состав управления легкой промышленности этого же совнархоза входили: 1) руководство (начальник управления, главный инженер-заместитель начальника, заместитель начальника); 2) аппарат при руководстве (старший арбитр, старший инженер, старший инспектор по подбору и подготовке кадров, секретарь-стенографистка) ; 3) производственно-технический отдел;
4) планово-экономический отдел; 5) финансовый отдел; 6) отдел капитального строительства; 7) бухгалтерия; 8) отдел снабжения и сбыта; 9) административно-хозяйственный отдел.
Приведем еще структуру управления энергетического хозяйства бывшего Ферганского совнархоза: 1) руководство; 2) аппарат при руководстве; 3) производственно-технический отдел; 66


4) планово-финансовый отдел; 5) отдел капитального строительства; 6) бухгалтерия; 7) отдел снабжения и сбыта; 8) админи-. стративно-хозяйственный отдел.
Можно описать схемы построения отраслевых управлений десятков совнархозов, но и приведенных примеров достаточно для. того, чтобы продолжить ход наших рассуждений и сделать выводы.
Содержание деятельности начальника отраслевого управле-, ния — это руководство подчиненными управлению предприятиями и организациями. Понятие «руководство» складывается ив различных элементов, оно проявляется в различных функциях:' подбор кадров, 'планирование, финансирование, техническое инструктирование и т. д. Структура каждого отраслевого управления такова, что каждое ее подразделение соответствует определенной функции руководства, осуществляемого начальником уп-. равления в отношении подведомственных предприятий (отдел кадров соответствует функции подбора и подготовки кадров, отдел планирования — функции планирования, производственнотехнический отдел — функции производственно-технического инструктирования, проверки исполнения и контроля и т. д.). В то же время нет ни одной стороны, ни одной функции, ни одного элемента, входящего в содержание понятия «руководство», которые не получили бы своего организационного воплощения в каком-либо звене аппарата отраслевого управления. Таким образом, функции, выполняемые через этот аппарат, в совокупности составляют законченный комплекс, из которого складывается понятие руководства. Иначе говоря, все возможные стороны руководства подведомственными организациями осуществляются целиком и полностью через данный аппарат, а личный состав этого аппарата связан государственно-служебными отношениями и подчинен руководителю — начальнику управления.
Все это, с нашей точки зрения, является важным материальным признаком, характеризующим отраслевое управление как самостоятельное учреждение.
Но аргументы в пользу именно такого решения вопроса этим не исчерпываются. Приведем дополнительные. Для этого сравним структуру отраслевых управлений со структурой аппарата соответствующих совнархозов.
При этом мы увидим, что аппарат, обслуживающий непосредственно совнархоз, и аппараты отраслевых управлений содержат по существу одноименные, дублирующие друг друга подразделения. Например, в аппарате Ташкентского совнархоза имелись планово-экономический отдел, финансовый отдел, отдел труда и заработной платы, отдел кадров и учебных заведений, кроме того, административно-хозяйственный отдел и бухгалтерия.
Точно такие же подразделения имелись и в аппарате управ: ления тяжелой промышленности этого же совнархоза. В управ5* 67


лении хлопко-лубяной промышленности существовали плановофинансовой отдел, отдел кадров и учебных заведений, административно-хозяйственный отдел, своя бухгалтерия; в управлении легкой промышленности — финансовый отдел, планово-экономический отдел, административно-хозяйственный отдел, своя бухгалтерия.
Ташкентского совнархоза сейчас уже нет (вместо него создан совнархоз Узбекской ССР). Но то, что было с точки зрения структуры типично для этого совнархоза, характерно для многих совнархозов и по сей день. Например, в составе центрального аппарата Донецкого совнархоза есть планово-экономический отдел, отдел организации труда и заработной платы, финансовый отдел, отдел кадров, бухгалтерия, административно хозяйственный отдел и т. д. Все одноименные отделы существуют и в Управлении металлургического и химического машиностроения того же совнархоза. В Управлении металлургической промышленности и в Управлении легкой и пищевой промышленности тоже есть отделы: планово-экономические, организации труда и заработной платы, свои бухгалтерии и финансовые отделы и(т. д.
Аналогичную картину можно наблюдать и в других совнархозах, имеющих отраслевые управления, например в Московском городском, Московском областном, Свердловском, Челябинском, Горьковском, Новосибирском, Омском, Запорожском совнархозах и др.
Если на минуту допустить/ что совнархоз и его отраслевые управления в совокупности составляют единый орган, единое звено управления промышленностью, а аппарат совнархоза и его управлений—единое учреждение, то окажется, что это «единое» учреждение имеет несколько плановых отделов (по числу управлений плюс плановый отдел самого совнархоза), несколько финансовых отделов, несколько отделов кадров, несколько бухгалтерий и, в некоторых случаях, даже несколько административно-хозяйственных отделов.
При этом сразу обнаруживается, что организованного таким образом единого учреждения не может существовать. Ясно, Что здесь мы имеем дело не с одним, а с несколькими учреждениями.
Существует еще один аргумент в пользу того, что совнархоз и отраслевое управление составляют не одно, а два самостоятельных звена управления. Суть его в том, что совнархоз и отраслевое управление созданы на основе различных организационных принципов: совнархоз, как известно,— орган коллегиальный, а отраслевое управление — орган, построенный на принципе единоначалия; это орган, как говорят в науке административного права, единоличный. Аппарат совнархоза обслуживает коллегиальный орган. Аппарат отраслевого управления об68


служивает орган единоличный. Два различных органа — два различных учреждения.
Имеются и другие, правда вторичные, а иногда и формальг ные признаки, характеризующие отраслевое управление как самостоятельное учреждение, как дополнительное звено в системе управления промышленностью. Отраслевые управления — самостоятельные юридические лица — отвечают по своим обязательствам принадлежащим им имуществом, на которое по закону может быть обращено взыскание, а также имеют свою гербовую печать.
Средства на содержание аппарата самого совнархоза и аппаг рата отраслевых управлений, как правило, поступают из различных источников: аппарат самого совнархоза содержится за счет бюджетных ассигнований, а аппарат отраслевых управлений за счет отчислений от себестоимости продукции. Правда, с 1962 г. для обоих учреждений устанавливается единый источник финансирования.
Не случайно в докладе о государственном бюджете н^ 1958 год на IX сессии Верховного Совета СССР говорилось о(| отраслевых управлениях совнархоза как о самостоятельных уч? реждениях, самостоятельных звеньях управления32. Кстати, штатные расписания совнархозов утверждаются Советами Миг нистров соответствующих республик отдельно по аппарату сов: нархозов и отдельно по аппарату отраслевых управлений. А в некоторых республиках, например в Грузии, структуры штатов совнархоза и штатов отраслевых управлений утверждались даже различными постановлениями Совета Министров Грузинской ССР и в разное время. Одновременно со структурой и штатами аппарата совнархоза была утверждена только общая числен-? ность штатов отраслевых управлений, а структура отраслевых управлений и их подразделений утверждалась позднее.
Многие из этих аргументов в пользу признания отраслевых управлений совнархоза самостоятельными учреждениями могут быть использованы и для доказательства того, что самостоятель-, ными учреждениями были и главные управления промышленных министерств33. Эти главки — прообразы нынешних отраслевых управлений совнархозов (поскольку начальникам последних был передан комплекс прав начальников главных управлений министерств) .
Но в юридической литературе нет необходимой ясности по этому вопросу. И. И. Евтихиев, например, писал: «Основная роль главных управлений, подчиненных непосредственно министру 32 «Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва, девятая сессия». Стеногр. отчет. Изд. Верховного Совета, 1958, стр. 52.
33 Эти самые аргументы могли быть приведены и до расширения прав главных управлений промышленных министерств, осуществленного в последние годы.
,69


или его заместителю, сводится к подготовке дел к докладу министру, решение которого является окончательным и имеет юридическую силу внутри системы данного министерства. Отсюда формально роль главного управления заключается в подготовке соответствующих материалов для решения дела — в выработке проекта резолюции министра»34. Таким образом, И. И. Евтихиев считает главк исключительно частью аппарата министерства, частью министерства как учреждения; он даже начальника главка не признает ответственным должностным лицом, имеющим право на совершение юридически значимых действий, на издание юридических актов.
Едва ли это положение было правильным даже для периода 1948 г., когда его сформулировали.
С. Н. Братусь придерживается сходной точки зрения. Он считает министерство и главк единым звеном управления промышленностью, а следовательно, единым учреждением. Рассматривая вопрос исторически, он пишет: «С увеличением количества главных управлений как штабов технической реконструкции и штабов экономического и технического руководства производственными предприятиями падало значение трестов. Трехзвенная система управления — наркомат (главк) — трест — предприятие — все больше уступала место двухзвенной — наркомат (главк) — предприятие»35.
Нам представляется, что в данном случае С. Н. Братусь принимал желаемое за действительное. Конечно, теоретически было бы неплохо, если бы существовала двухзвенная система управления (министерство — предприятие). Но обстоятельства не позволяли тогда ликвидировать промежуточное звено. Многочисленность и разнообразие подчиненных министерству предприятий и организаций, огромный объем хозяйственной деятельности министерства вызывали необходимость этого промежуточного звена — звена, обладавшего определенной оперативной самостоятельностью и создававшего в тех условиях возможность более конкретного руководства. Этим звеном и был главк.
Прав В. А. Дозорцев, который пишет, что систему управления предприятиями через министерство называют двухзвенной, но «фактически она является трехзвенной: министерство — главк — предприятие» 36.
Правы Л. М. Шор и А. С. Приблуда37, которые говорят о 34 И. И. Евтихиев. Виды и формы административной деятельности. Докт. дисс. М., 1948, стр. 309.
35 С. Н. Братусь. Юридические лица в советском гражданском праве. Юриздат, 1947, стр. 261.
36 В. Д о з о р ц е в. Правовые вопросы совершенствования управления промышленностью. «Советская юстиция», 1967, № 2, стр. 15.
37 Л. М. Ш о р. Вопросы правового регулирования деятельности отраслевых и функциональных органов совнархоза. «Советское государство и право», 1958. № 5; А. С. Приблуда. Правовое положение отраслевых управлений 70


том же самом 'применительно к существующей системе управления через совнархозы, имеющие отраслевые управления. На той же позиции стоит А. Н. Ефимов, который обобщил опыт первых месяцев перестройки управления промышленностью. Он пишет: «Организационная структура советов народного хозяйства, как правило, предусматривает трехзвенную систему управления промышленностью и строительством внутри экономического района: предприятие (комбинат), отраслевое управление (трест) и совет народного хозяйства» 38.
Мы разделяем эту точку зрения и лишь попытались привести новые аргументы в ее обоснование.
Нужна ли сейчас трехзвенная система, можно ли в современный период сократить промежуточное, третье звено — это уже совершенно другой вопрос.
Некоторые юристы, в частности В. В. Лаптев, считают, что при новой системе управления промышленностью управление должно строиться по друхзвенной системе: совнархоз — предприятие39. Оспаривать это положение трудно, так как В. В. Лаптев не показывает, как это «должно» воплощается или может воплотиться в жизнь и стать реальностью.
Доцент Харьковского юридического института А. А. Пушкин выступает уже с более категорическим утверждением: «Правильным следует считать, что подчиненные отраслевому управлению предприятия управляются не по трехзвенной, а по двухзвенной системе: совнархоз (отраслевое управление)—предприятие»40.
Автор популярной брошюры о правовом положении совнархоза И. Л. Федоров — в пылу отрицания за отраслевыми управлениями значения самостоятельных звеньев — утверждает, что благодаря образованию отраслевых управлений устанавливается прямая, непосредственная связь между советом народного хозяйства и предприятием41. Ход его рассуждений таков: реорганизация управления промышленностью имела в виду «приблизить формы управления к предприятиям, упразднить между совнархозов. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР». Госюриздат, 1960.
38 А. Н. Ефимов. Перестройка управления промышленностью и строительством в СССР.'Госполитиздат, 1957, стр. 58.
39 В. В. Л а п т е в. О правовых вопросах, связанных с совершенствованием управления народным хозяйством. «Советское государство и право», 1957, № 5, стр. 23.
40 А. А. П у ш к и н. К вопросу о правовом положении отраслевых управлений совнархоза. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов» (тезисы докладов). Свердловск, 1960, стр. 39.
Эту же точку зрения защищают С. И. Вильнянский и А. А. Пушкин в работе «К вопросу о кодификации гражданского законодательства». («Ученые записки Харьковского юридического института», вып. 13, 1959, стр. 7—10).
41 И. Л. Федоров. Правовое положение Советов народного хозяйства. Госюриздат, 1960, стр. 17.
71


ними всякие промежуточные звенья по руководству хозяйством»42; а раз так, тот, кто говорит о существовании промежуточных звеньев, идет в разрез с законом. Поэтому давайте лучше будем говорить и писать о том, что промежуточных звеньев нет.
Разберемся в этой «концепции» и посмотрим, так ли уж она ортодоксальна, как это представляется И. Л. Федорову.
Во-первых, в законе от 10 мая 1957 г. речь действительно идет о приближении руководства к производству — к предприятиям и стройкам, о том, чтобы сделать руководство более оперативным и конкретным. Это и было достигнуто тем, что основной организационной формой управления промышленностью стал новый орган — совнархоз, орган союзной республики, территориально расположенный рядом с промышленностью, которой он управляет, получивший возможность широко привлекать массы к управлению производством, максимально использовать местную инициативу. Перестройка преследовала цель устранить ведомственные барьеры, но ни о каком упразднении промежуточных звеньев, тем более в той интерпретации, какую дает этому вопросу автор брошюры, в законе речи нет, да и быть не может. Ведь И. Л. Федоров говорит о ликвидации промежуточных звеньев между органами управления и предприятиями, в то время как фактически «промежуточное звено», независимо от его наименования,— это при всех обстоятельствах тот же орган управления. Подобное утверждение — это юридический и логи ческий нонсенс.
Во-вторых, тезис о том, что благодаря наличию отраслевых управлений устанавливается прямая, непосредственная связь между совнархозом и предприятием, тоже далеко не так ортодоксален, как это могло показаться его автору; более того, нам он представляется по меньшей мере неудачным, так как ориентирует на повсеместное создание отраслевых управлений, на создание их при всех совнархозах и тем самым искусственное усложнение системы органов управления промышленностью.
Только это и заставило нас так подробно остановиться на разборе отмеченных положений брошюры.
Для нас во всяком случае ясно, что создание между совнархозом и предприятием средостения в виде совершенно самостоятельного учреждения, выполняющего по существу не оперативно-хозяйственные, а административно-плановые функции43, 42 И. Л. Федоров. Правовое положение Советов народного хозяйства. Госюриздат, 1960, стр. 17.
43 Мы пользуемся здесь терминологией, введенной и распространенной цивилистами (см.: С. Н. Братусь. О некоторых чертах истории советского гражданского права. «Советское государство и право», 1957, № 11, стр. 92— 94; см. также: А. В. Венедиктов. О некоторых организационных проблемах промышленности. «Советское государство и право», 1958, № 5). Эта терминология хотя и не совсем точно, но достаточно наглядно выражает разли72


мера вынужденная, обусловленная конкретными условиями; ее необходимость может быть вызвана и оправдана большим числом предприятий определенной отрасли промышленности и невозможностью в то же время сократить территорию экономического административного района по соображениям общего экономического или политического характера.
Л. М. Шор пишет следующее: «Вплоть до упразднения промышленных министерств одним из серьезных недостатков в деле управления предприятиями было отсутствие четкого разграничения функций министерств и главных управлений. Практика же руководства предприятиями свидетельствовала об известном дублировании и параллелизме в деятельности министерств и главных управлений по руководству предприятиями, а также о частом вмешательстве министров в оперативную деятельность предприятий, помимо главных управлений. Характерно, что этой практике содействовала структура министерств, распределение обязанностей между руководителями министерств по отраслевому принципу (одним-двумя главками иногда руководил заместитель министра), допускавшее ненужную опеку, а в ряде случаев подмену производственных главных управлений. Этот отрицательный опыт следовало бы учесть при определении функций отраслевых управлений совнархозов»44.
Но опасность параллелизма, о которой говорит Л. М. Шор, сохраняется и сейчас, пока существуют отраслевые управления как самостоятельные учреждения со структурными звеньями, дублирующими функциональные отделы совнархоза. Что касается способа распределения обязанностей между заместителями министра, то вряд ли распределение обязанностей по отраслевому признаку можно считать неправильным; нам представляется, что не в нем следует искать причину недостатков в работе, ибо оно как раз способствует оперативности в руководстве. Сейчас во многих совнархозах при распределении обязанностей между заместителями председателя не отказываются от отраслевого признака, сочетая его с функциональным. Это имеет место почти во всех совнархозах и вполне себя оправдывает.
Необходимо внести полную ясность в вопросы, связанные с положением отраслевых управлений, их ролью и значением.
Первым шагом в этом направлении будет уяснение того факта, что отраслевые управления совнархозов (еще необходимые в крупных экономических административных районах) в их широко распространенном современном виде являются по существу совершенно самостоятельными учреждениями, третьим звеном чие между управленческой деятельностью и деятельностью, осуществляемой средствами гражданского права.
44 	Л. М. Ш о р. Вопросы правового регулирования деятельности отраслевых и функциональных органов совнархоза. «Советское государство и право», 1958, № б, стр. 84.
73


в системе управления промышленностью. Убедившись в этом, мы поймем и другое — что наличие третьего, промежуточного звена — не единственная, при всех условиях совершенная форма.
А раз так, то будем искать пути усовершенствования этой формы в тех крупных экономических административных районах, где отраслевые управления в настоящее время нужны.
Будем думать над вопросами упрощения, а иногда и ликвидации этого промежуточного звена в районах с относительно средним объемом производства.
Решительно выступим за устранение этой формы для совнархозов с небольшим объемом промышленного производства.
Мы имели возможность уже высказаться в печати по этому вопросу и приводили некоторые аргументы в пользу нашей точки зрения 45. Можно с удовлетворением отметить, что в последнее время взгляд на отраслевое управление как самостоятельное звено управления промышленностью стал разделяться уже более широким кругом юристов46. Среди них был один из наших выдающихся ученых — А. В. Венедиктов 47.
Правильность такой точки зрения все больше подтверждается практикой работы совнархозов — практические работники не прекращают там, где это возможно, поисков путей устранения промежуточных звеньев в виде отраслевых управлений, путей превращения отраслевых управлений в органическую структурную часть центрального аппарата совнархоза.
Вот мнение на этот счет председателя Омского совнархоза Б. Еленевича: «Известно, что при создании совнархозов в основу их была положена структура ранее существовавших министерств. По типу главков и трестов создавались многочисленные отраслевые управления. Нам кажется, что в отдельных случаях эти управления создают излишнюю многоступенчатость, что приводит к увеличению переписки, к принижению роли руководителей самих предприятий и строек.
Отделы и управления в совнархозах часто дублируют друг друга. В самом деле, при наличии планового отдела совнархоза каждое управление имеет еще и свою плановую группу или отдел из 2—3 человек. Наряду с главной бухгалтерией существуют карликовые бухгалтерии управления. То же самое можно сказать о финансовых отделах, отделах труда и зарплаты, технических и других. В результате много начальников, но мало исполнителей» 48.
45 См. Ц. А. Ямпольская. Некоторые вопросы структуры совнархозов. «Советское государство и (право», 1959, № 1.
46 См. книгу коллектива авторов «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов». Госюриздат, 1959, гл. I и III, стр. 94—96.
47 А. В. Венедиктов. Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий. Изд-во ЛГУ, 1959.
48 Б. Е л е н е в и ч. Схема и жизнь. «Экономическая газета», .10 сентября 1960 г.
74


Это было сказано сравнительно недавно, в сентябре 1960 г.
В свое время мы писали об опыте Самаркандского совнархоза. И хотя Самаркандского совнархоза уже не существует, о его опыте стоит напомнить. В Самарканде были отраслевые управления и несколько функциональных отделов. При этом некоторые функциональные отделы совнархоза не имели одноименных, дублирующих отделов в аппарате отраслевых управлений и одновременно выполняли функции, необходимые и для совнархоза и для отраслевых управлений. Таких отделов в аппарате Самаркандского совнархоза было два — отдел труда и заработной платы и административно-хозяйственный отдел. Ознакомление с работой отдела труда и заработной платы Самаркандского совнархоза позволило сделать вывод о том, что в работе этого отдела никаких специфических трудностей, связанных с обслуживанием трех отраслевых управлений, не наблюдалось, что не было никаких трений с начальниками соответствующих управлений и производственными отделами последних и ущемления прав начальников управлений.
Эти факты говорят о том, что слияние функционального аппарата отраслевых управлений с функциональным аппаратом совнархозов и превращение этих нескольких учреждений в одно — возможно.
Естественно, что за начальником управления должны быть при этом сохранены права, обеспечивающие оперативность в руководство подведомственными предприятиями, и при нем должен быть сохранен рабочий аппарат производственно-технического характера, причем этот аппарат даже должен быть укреплен и усилен. Но такие стороны руководства, как финансирование, планирование, подбор кадров и т. д., могут проводиться в жизнь через аппарат самого совнархоза.
Такая форма организации аппарата может быть целесообразна в экономических районах со средним объемом промышленности. Она дает следующие преимущества.
Во-первых, между предприятием и совнархозом устраняется промежуточная инстанция, и это создает возможности для большей гибкости и оперативности руководства.
Во-вторых, она приводит к большей экономичности: при слиянии нескольких учреждений в одно неизбежно сокращается число работников. Но если даже предположить, что все работники из функциональных отделов отраслевых управлений перейдут в аппарат соответствующих отделов самого совнархоза (что едва ли окажется необходимым), то и тогда будет достигнут положительный эффект, так как в несколько раз уменьшится число начальников отделов и их заместителей и увеличится число рядовых исполнителей.
В-третьих, часть средств, сэкономленных за счет ликвидации функциональных отделов отраслевых управлений, можно будет 75


ассигновать на усиление аппарата технического руководства в этих управлениях (с тем, чтобы привлечь туда работников еще более высокой квалификации и несколько расширить этот аппарат). При современном уровне развития техники и темпах технического прогресса требования, предъявляемые к этому аппарату, огромны. Высокая квалификация работников, осуществляющих техническое руководство, оперативность в их деятельности и теснейшая повседневная связь с предприятиями во многом сейчас определяют успех дела. Поэтому средства, пущенные по этому каналу, вполне себя окупят.
Опыт Самарканда не потерял своего значения. Некоторые совнархозы продвигаются дальше по этому же пути. Большая работа по усовершенствованию структуры совнархоза проведена в Южном Казахстане. В 1959 г. совнархоз этого экономического района упразднил трехзвенное управление и перешел на двухзвенную систему, стал руководить предприятиями непосредственно без промежуточных звеньев. Взамен отраслевых управлений (кроме управления строительства) были созданы по наиболее важным отраслям промышленности производственно-технические отделы, в которых работают восемь-девять высококвалифицированных инженеров; там нет теперь финансовой и других служб — все сосредоточено в соответствующих отделах Совета народного хозяйства.
В результате «бумажный поток», идущий на предприятия^ уменьшился примерно на 25—30 процентов. Улучшились количественные и качественные показатели работы промышленности района 49.
Голоса в защиту подобного рода перестройки раздаются из разных мест Советского Союза. «Нам кажется,— пишет директор Челябинского электродного завода В. Васильев,— что отраслевые управления должны быть реорганизованы в отраслевые отделы без функций снабжения и распределения каких бы то ни было лимитов: в отдел цветной металлургии, отдел химии, отдел черной металлургии и т. д.» 50
«Видимо, в интересах дела пора радикально пересмотреть структуру аппарата, ликвидировать отраслевые управления и передать их функции непосредственно совнархозу. Это значит, что все технические отделы отраслевых управлений будут слиты с техническим управлением совнархоза, а все плановые отделы объединятся в единый орган и т. д.» — пишут инженеры Кемеровского совнархоза П. Марченко и В. Речин51. Далее они вы- 49 Н. Ерофеев. Улучшать структуру управления производством. «Казахстанская правда», 25 августа 1930 г.
50 В. Васильев. Завод и совнархоз. «Экономическая газета», 1:Э июля 1960 г.
51 П. Марченко и В. Речин. Барьеры в ... одном районе. «Экономическая газета», 6 сентября 1960 г.
76


оказывают соображение о том, что, может быть, следует в виде опыта провести реорганизацию по этапам. Ликвидировать сразу не все отраслевые управления, как это сделал Таджикский совнархоз, а вначале объединить некоторые из них, изъять отдельные функции у отраслевых управлений и создать соответствующие функциональные управления. Они ссылаются при этом на опыт Красноярского, Молдавского и некоторых других совнархозов.
При всех достоинствах такой формы организации аппарата совнархозов в жизни имеются обстоятельства, способные помешать ее складыванию и распространению.
К ним относятся:
I. Старые традиции и давно установившиеся трафареты, в соответствии с которыми обычно определялась структура аппарата отраслевых управлений министерств, традиции и трафареты, пришедшие в новый аппарат вместе с работниками ликвидированных ныне промышленных министерств и их главных управлений.
В начале работы по перестройке управления промышленностью отраслевые управления совнархозов сразу начали строиться по типу главных управлений министерств. И в этом была своя логика: необходимо было сохранить хотя бы некоторую преемственность в построении этого звена; на первом этапе полное изменение структуры звена, непосредственно связанного с производством, могло бы повлечь за собой неразбериху, неудобства для предприятий.
Кстати, нам представляется, что Совет Министров СССР в Постановлении от 22 мая 1957 г., закрепляя за начальниками отраслевых управлений совнархоза права начальников главных управлений министерств СССР, не ставил своей целью сохранить неприкосновенным в дальнейшем объем этих прав, а имел в виду на первых порах создать некоторую преемственность правового положения и функций между аппаратом ликвидированным и вновь созданным, преемственность, необходимую для предотвращения возможных перебоев в работе, связанных с перестройкой.
Но сейчас, когда новая система управления промышленностью укоренилась, нет необходимости в копировании. Нельзя оставаться в плену у традиции, в соответствии с которой отраслевые управления повсеместно строились по образу и подобию главных управлений министерств.
II. Еще одно обстоятельство могло тормозить образование новой, более экономичной структурной формы аппарата совнархоза и слияние нескольких учреждений в одно. Это представление о том, что аппарат отраслевого управления, в отличие от аппарата самого совнархоза, якобы находится на хозяйственном расчете. Фактически хозрасчета в данном случае не существует: у отраслевых управлений нет собственных оборотных средств, отсутствуют и другие признаки, характерные для хозрасчета. Все 77


это уже с достаточной ясностью доказали цивилисты, в частности А. В. Венедиктов, который писал: «Финансирование отраслевого управления за счет отчислений от себестоимости продукции его предприятия еще не дает оснований для признания такого управления хозрасчетным органом, ибо оно не осуществляет непосредственно никаких хозяйственно-оперативных функций ни в области производства, ни в области снабжения и сбыта и не оставляет в своем распоряжении для этой цели какого-либо лимита из выделенной ему совнархозом для отрасли общей суммы собственных оборотных средств. Получаемые от предприятия отчисления управление расходует на содержание своего аппарата и на свои административно-хозяйственные нужды в том же порядке, как и учреждения, финансируемые по бюджету.
Мы считаем, что следует отказаться в применении к отраслевым управлениям совнархозов и от первоначально намечавшейся формулы о предоставлении им „хозрасчетных прав”»52.И дальше: «Некоторые хозяйственники признают „хозрасчетными правами** отраслевого управления совнархоза его право распределять и перераспределять оборотные средства и накопления предприятий, а также право иметь расчетный счет в банке, через который производится это перераспределение. Однако названные функции отраслевого управления осуществляются им в порядке планового руководства подчиненными ему предприятиями и являются такими же планово-регулирующими функциями, как и его функции по утверждению плановых показателей предприятия, по утверждению баланса доходов и расходов (финансового плана) предприятия, по распределению и перераспределению фондов на оборудование, сырье, материалы»53.
А. В. Венедиктов не только показывает, что так называемые хозрасчетные управления совнархозов таковыми фактически не являются, но убеждает в отсутствии даже самой необходимости перевода их на полный, подлинный хозрасчет54. Эту же мысль А. В. Венедиктов с еще большей убедительностью проводит в статье «Новая система управления промышленностью»55.
Однако «фикция» хозрасчета отраслевых управлений живуча и в определенном смысле могла тянуть назад. Покажем, каким образом это происходило.
В результате слияния функционального аппарата отраслевых управлений с функциональным аппаратом самого совнархоза 52 А. В. Венедиктов. О некоторых организационных проблемах промышленности. «Советское государство и право», 1958, № 5, стр. 59.
53 Там же, стр. 59—60.
54 Там же, стр. 61. Об этом же пишет и А. С. Приблуда в статье «Правовое положение отраслевых управлений совнархозов» (сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР», стр. 186— 196).
55 Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР», стр. 19—20.
78


при общем уменьшении числа служащих, работающих в совнархозе, взятом вместе с его управлениями, неизбежно некоторое увеличение функционального аппарата совнархоза; проиходит это в связи с тем, что в несколько раз возрастет объем его работы. Кое-кто считает, что аппарат отраслевых управлений находится на хозрасчете и поэтому сам себя окупает, а аппарат самого совнархоза содержится за счет бюджетных ассигнований, т. е. находится «на иждивении» государства. Отсюда возникает тенденция к явному подчас бесконтрольному расширению аппарата «хозрасчетных» управлений и подведомственных им хозяйственных организаций и тщательной, изощренной маскировке всех случаев фактического, иногда необходимого расширения аппарата самого совнархоза.
Эта тенденция давала себя чувствовать. Так, например, на Самаркандском консервном заводе имелась нормативно-исследовательская лаборатория по труду (в составе пяти человек); совнархоз возложил на нее разработку вопросов организации труда и технического нормирования по всем предприятиям, входившим в состав Самаркандского экономического административного района. Положение этой организации было весьма странным. Лаборатория, занимаясь деятельностью всех подчиненных совнархозу предприятий, по существу выполняла функции части аппарата совнархоза, но формально был соблюден «порядок» — штат самого совнархоза не был увеличен. А тот факт, что часть аппарата совнархоза, по существу незаконно, содержалась за счет одного из хозрасчетных предприятий, при рассмотрении в вышестоящих организациях вопроса о штатах аппарата совнархоза оставался в тени.
Аналогичное положение имело место в Ташкенте. Там было создано Бюро научно-технической информации со штатом 20— 25 человек и хозрасчетными правами при Научно-исследовательском институте хлопкообрабатывающей промышленности (!?), но выполнять работу по технической информации оно было обязано для предприятий различных отраслей промышленности, объединяемых совнархозом, и фактически работало под руководством производственного отдела совнархоза. Таким образом, это бюро по существу — часть аппарата совнархоза, но формально оно таковой не считалось.
Неудобства, вызванные наличием двух источников финансирования аппарата совнархоза, давали себя чувствовать не только в Узбекистане. Они возникали и в других экономических районах.
Принятое 14 июня 1961 г. Постановление Совета Министров СССР 56 заставляет отбросить эту «двойную бухгалтерию», подой- 56 	Постановление Совета Министров СССР «О порядке финансирования расходов на содержание аппарата совнархозов, их отраслевых управлений и хозяйственных объединений» (СП СССР, 1961, № 10, ст. 83).
79


'ти к решению вопросов структуры и штатов аппарата совнархоза во всем их комплексе.
С 1 января 1962 г. вводится единый как для совнархозов, так и для их отраслевых управлений порядок финансирования расходов на содержание аппарата. Источник финансирования — отчисления от себестоимости продукции подведомственных предприятий. При этом установленный порядок финансирования не именуется в Постановлении хозяйственным расчетом.
III. 	Следующее обстоятельство, которое может помешать процессу изменения структуры некоторых совнархозов,— это привычка работников функциональных отделов совнархоза к старым формам работы. Здесь дело не может ограничиться тем, что работники пересядут с одного места на другое — переместятся из функционального отдела отраслевого управления в одноименный отдел аппарата совнархоза.
Работа функциональных отделов аппарата совнархоза, при условии обслуживания ими всех отраслевых управлений, не только возрастет по объему, но и значительно усложнится. Изменение структуры некоторых совнархозов потребует мобилизовать все силы работников функциональных отделов, и возможно, что отдельные работники будут оказывать некоторое противодействие в этом направлении.
Однако все эти препятствия не столь серьезны, чтобы приостановить начатое на практике полезное дело.
Структура, при которой наряду с несколько преобразованными отраслевыми управлениями создаются общие для аппарата совнархоза и аппарата отраслевых управлений функциональные службы (отделы или управления) и таким образом из нескольких учреждений образуется одно, должна, с нашей точки зрения, найти более широкое применение.
Эта форма, как нам представляется, будет все более распространяться по мере дальнейшего расширения прав руководителей предприятий, укрепления правового положения предприятий л разгрузки в связи с этим вышестоящего аппарата от второстепенных для него функций.
Исключительную роль в этом отношении может сыграть слияние, укрупнение и комбинирование предприятий. Об экономическом эффекте этого начинания свидетельствует опыт Ленинградского совнархоза. Но кроме того, как правильно отмечает заместитель председателя этого совнархоза А. Бобров, «объединения, или как мы их назвали — советские фирмы, оказали бы свое влияние и на структуру совнархоза. Если мы, к примеру, создадим укрупненные объединения, потребуются ли тогда, помимо цетра- лизованного аппарата, отраслевые управления в совнархозе? По- видимому, нет»57.
57 	А. Бобров. Советская фирма. «Известия», 21 октября 1959 г.
80


Интересно, что за последний год даже в некоторых крупных совнархозах, вопреки обстоятельствам, мешавшим перестройке, проведены коренные изменения в структуре и формах деятельности аппарата, и идут они именно в том направлении, о котором мы только что писали. Их суть в том, что, во-первых, несколько уточняются задачи и правовое положение отраслевых управлений и, во-вторых, повышаются роль и значение функциональных частей аппарата совнархоза.
В этом смысле заслуживает внимания опыт совнархоза Латвийской ССР—его перестройка была проведена в 1959 г.
Совнархоз Латвийской ССР является довольно крупным и по числу объединяемых им предприятий и по объему производимой этими предприятиями продукции. Предприятия и до перестройки структуры аппарата совнархоза работали успешно: план по валовой продукции за I квартал 1959 г. был выполнен на 106,7%. По сравнению с соответствующим периодом 1958 г. объем валовой продукции возрос на 12,6%. Выполнен и перевыполнен план по производству большинства важнейших изделий58.
Мы привели эти данные для того, чтобы показать, что поиски наиболее целесообразной формы построения аппарата совнархоза и его управлений вызывались в Латвии не отставанием в работе промышленности, а постоянным стремлением путем дальнейшего улучшения системы и методов руководства добиться еще лучших технических и экономических результатов, вызывались тем чувством неустанного искательства, которое необходимо для того, чтобы двигаться вперед.
Та структура аппарата совнархоза и то распределение функций между отдельными его звеньями и отраслевыми управлениями, к которым пришли сейчас в Риге, были найдены не сразу. Реорганизация аппарата прошла несколько этапов. Некоторая перестройка, которая сопровождалась сокращением численности аппарата, была проведена в декабре 1958 г.
Распоряжение совнархоза Латвийской ССР от 17 декабря 1958 г., изданное на основе соответствующего Постановления Совета Министров Латвийской ССР, предусматривало следующие основные подразделения аппарата самого совнархоза или, как говорят в Риге,— центрального аппарата совнархоза: 1) руководство (председатель совнархоза, первый заместитель председателя, два заместителя председателя— министры); 2) производственно-технический отдел; 3) отдел внешних сношений и кооперированных поставок; 4) планово-экономический отдел; 5) отдел капитального строительства, в составе которого имелось несколько групп, соответствующих отраслям промышленности, (группа пищевой промышленности, группа энергетики и топливной
58 	Цифровые данные взяты из Постановления совнархоза Латвийской ССР от 23 апреля 1959 г.
5 Правовые вопросы
81


промышленности и т. д.); 6) отдел транспорта; 7) отдел труда и заработной платы; 8) финансовый отдел; 9) отдел кадров и учебных заведений; 10) центральная бухгалтерия; 11) административно-хозяйственный отдел, в состав которого входили инспекторско-правовая группа, общая часть, хозяйственная часть, аппарат гаража.
Кроме того, имелось Главное управление материально'-техни- ческого снабжения и десять отраслевых управлений (управление радио-электротехнической и металлообрабатывающей промышленности, управление химической и силикатно-керамической ппп- мышленности и др.).
Уже в конце декабря 1958 г. и в начале января 1959 г .в эту структуру были внесены некоторые, правда не очень значительные изменения и несколько сокращены штаты и фонд заработной платы 59.
В феврале 1959 г. уже потребовались дополнительные коррективы. Было издано распоряжение совнархоза, согласно которому производилась передвижка штатов внутри отдельных сложившихся к тому времени звеньев центрального аппарата совнархоза 60. В январе и феврале 1959 г. шел процесс сокращения и некоторого упрощения аппарата отраслевых управлений совнархоза61.
В частности подверглась реорганизации структура управления легкой промышленности. Тогда же было ликвидировано дополнительное промежуточное звено, вклинившееся между предприятиями и совнархозом,— Латвийский республиканский льнотрест управления легкой промышленности. За счет штатов этого треста в составе управления был создан отдел заготовки и переработки льнопродукции в составе пяти человек. В результате было достигнуто не только приближение руководства к предприятиям, но и значительное сокращение управленческого аппарата, стоящего непосредственно над льнопредприятиями.
Были объединены некоторые отделы отраслевых управлений: в составе управления радио-электротехнической и металлообрабатывающей промышленности — отдел труда и зарплаты с отделом кадров; в составе управления промышленности продовольственных товаров — производственно-технический отдел с отделом главного механика и т. д.
Таковы основные изменения, происшедшие в аппарате совнархоза и его управлений к марту 1959 г.
Однако эти изменения оказались недостаточными. Давало себя чувствовать дублирование в работе аппарата совнархоза и аппарата отраслевых управлений; выполнение отраслевыми управлениями разнохарактерных и разнообразных функций не по59 Распоряжение СНХ Латвийской ССР от 31 декабря 1958 г.
60 Распоряжение СНХ Латвийской ССР от 10 февраля 1959 г.
61 Распоряжения СНХ Латвийской ССР от 8, 14, 26, 27 января 1959 г.
82


зволяло сосредоточить внимание на вопросах технического руководства; совнархоз, обязанный действовать по всем основным вопросам только через отраслевые управления, не мог в должной мере приблизиться к предприятиям. Выявились все те затрудне-' ния, о которых мы уже писали выше и которые вызывались на* личием промежуточного звена между совнархозом и предприя* тием, звена в виде отраслевого управления, построенного по принципу совершенно самостоятельного учреждения.
Эти затруднения в Латвии усугублялись следующими обстоятельствами: имеется один совнархоз на всю республику. Над ним стоит Совет Министров Латвийской ССР, в котором есть заместитель председателя, специально занимающийся вопросами промышленности в тех же территориальных границах, в которых действует и совнархоз. Следовательно1, руководство промышленностью, осуществляемое совнархозом, должно значительно отличаться от того, что делает в этом направлении Совет Министров республики, и отличаться не в смысле территориальных границ деятельности (здесь они одинаковы), а по самому существу. При этих условиях совнархоз в конце концов должен превратиться в подлинный штаб оперативного руководства промышленностью. Иначе он рискует стать ненужным, формальным придатком к бывшим, реорганизованным в отраслевые управления министерствам и не сможет играть той роли, ради которой создан — не сможет сломать ведомственные барьеры между предприятиями, находящимися на территории республики, и комплексно, с учетом разнообразных условий, решать вопросы развития разнообразных отраслей промышленности.
Все это вызвало необходимость радикальным образом пересмотреть соотношение между отдельными звеньями аппарата совнархоза и его отраслевыми управлениями и в связи с этим уточнить некоторые структурные вопросы.
Это и было сделано в Латвийской ССР в конце мая 1959 г. В целях дальнейшего совершенствования аппарата Совета народного хозяйства Латвийской ССР, повышения роли отраслевых управленний в руководстве производственно-технической деятельностью предприятий, упразднения параллельно действующих и излишних звеньев и сокращения управленческого аппарата были приняты следующие решения:
Сосредоточить в центральном аппарате Совета народного хозяйства функции планирования промышленного производства по всем показателям, вопросы труда и заработной платы, финансовых показателей, капитального строительства, кадров и учета, а также хозяйственное обслуживание, освободив от этих функций отраслевые управления.
Возложить на отраслевые управления производственно-техническое руководство предприятиями, организацию производства, внедрение новой техники и технологии, передового опыта, 6*
83


решение вопросов специализации и кооперирования предприятий, механизации и автоматизации производства и т. д.
Сократить численность центрального аппарата совнархоза и подчиненных ему управлений на 10%. Совнархоз был переведен на «хозяйственный расчет»62. Что же нового в соответствии с этим появилось в структуре совнархоза?
Основные функциональные отделы совнархоза, задачи и права которых теперь значительно возросли, преобразованы ныне в управления. Появились новые управления: планово-экономическое; кадров и учебных заведений; учета и ревизий.
Перечень отраслевых управлений остался в основном тот же, что был на 1 июня 1959 г. (за исключением управления топливной промышленности, которое слилось с энергетическим). Но характер деятельности отраслевых управлений существенно изменился и соответственно этому изменилась и их внутренняя структура. Отраслевые управления, освободившись в значительной'мере от задач функционального характера, получили возможность сосредоточить свое внимание почти исключительно на вопросах технического руководства отдельными отраслями промышленности, на задачах внедрения новой техники и передовой технологии.
В октябре 1960 г. в Свердловске на научной конференции, посвященной правовым вопросам организации и деятельности совнархозов63, выступал работник юридической службы Латвийского совнархоза тов. Клаванский. Он привел убедительные материалы, свидетельствующие об эффективности проведенной в Риге перестройки. В частности, он говорил о том, что в результате значительно сокращен управленческий аппарат (сокращено свыше 130 человек по центральному аппарату совнархоза и аппарату прежних отраслевых управлений), соответственно сокращен фонд заработной платы, упростились взаимоотношения с подчиненными совнархозу предприятиями.
Это не означает, конечно, что в связи со структурной перестройкой все организационные вопросы в совнархозе Латвийской ССР уже идеально разрешены, что структурная перестройка — это панацея от всех бед. Прежде «всего нужно иметь в виду — и мы уже говорили об этом, — что изменение характера деятель62 Этот хозрасчет по своему характеру сходен с хозрасчетом, на котором находятся отраслевые управления совнархоза. Так же, как и последний, он представляет собой в некотором роде фикцию. Об этом мы уже писали раньше. Однако перевод совнархоза на этот хозрасчет в данном случае имел смысл, поскольку источник финансирования и для центрального аппарата совнархоза и для аппарата отраслевых управлений становился благодаря этому единым и это давало возможность рассматривать совнархоз и управления в комплексе и смелее решать кадровые и структурные вопросы.
63 Конференция была созвана Свердловским юридическим институтом. Институтом государства и права Академии наук СССР и Свердловским совнархозом.
84


ности отраслевых управлений обязательно предполагает повышение оперативности и четкости в работе функционального аппарата. А если функциональные звенья аппарата не справляются с возросшими задачами64, нужно лучше организовать их работу, помочь им, а не идти по линии наименьшего сопротивления, не тянуть назад, к прежней многоступенчатой структуре управления.
Опыт перестройки работы Латвийского совнархоза несомненно имеет положительное значение. Эта перестройка исходила из правильной оценки фактических з<адач и того реального места, которое занимали в деле руководства промышленностью и совнархоз как коллегиальный орган, и его аппарат, и отраслевые управления.
Мы не хотим, чтобы нас превратно поняли: из того факта, что отраслевое управление — это самостоятельное звено, мы вовсе не делаем вывода о необходимости повсеместно, во> всех совнархозах ликвидировать отраслевые управления или реорганизовать их по латвийскому образцу.
Нет, мы не рекомендуем подобной меры как универсальной, а только показываем, что это один из возможных и важных путей упрощения и сокращения аппарата, повышения эффективности в его работе. Целесообразность выбора именно это'го пути определяется спецификой местных условий.
Поэтому нам представляются схоластическими отвлеченные споры на тему о том, нужны или не нужны вообще отраслевые управления. Некоторые авторы, выступая в печати, утверждают, что отраслевые управления необходимы. Да, для таких крупных и многоотраслевых совнархозов, как московский или ленинградский, они нужны. В этом «защитники» отраслевых управлений правы. Но они не правы, когда говорят о том, что отраслевые управления необходимы вообще всюду, где они уже созданы65.
Опыт совнархоза Армянской ССР показал, что в Армении трудно обойтись без отраслевых управлений с функциональными подразделениями66. Но значит ли это, что они нужны повсюду? 64 В. И. Иванов. Экономика и контроль. «Экономическая газета», 16 августа 1960 г.
65 Именно такой вывод можно сделать из следующего положения, сформулированного Л. М. Шором в тезисах его доклада на Свердловской конференции, посвященной совнархозам: «В настоящее время непосредственное руководство предприятиями сосредоточено в отраслевых органах совнархозов и назрела необходимость значительно расширить их права, привести их в соответствие с новым содержанием работы отраслевых органов» (тезис 5) (Л. М. Шор. Разграничение компетенции по управлению промышленностью и строительством в системе совнархоза. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов». Свердловск, 1960).
66 На Свердловской конференции работник Армянского совнархоза Л. А. Манукянц рассказал, что структура этого совнархоза несколько раз претерпевала изменения. В июле 1959 г. отраслевые управления были реорганизованы: их плановые, финансовые и некоторые другие отделы были слиты 85


Нет, не значит. Об этом говорят многочисленные факты, часть из которых мы привели и проанализировали.
Подход к вопросу о ликвидации отраслевых управлений или о таком их преобразовании, при котором они превращаются в структурные части центрального аппарата совнархоза, должен быть дифференцированным. Здесь нужно учитывать, и насколько велик объем промышленности совнархоза, и насколько многочисленны и разнообразны отрасли подведомственной промышленности и т. д.; нужно учитывать даже степень подготовленности кадров аппарата, их умение справиться с новыми методами управления, с требованиями высокой оперативности, их умение обходиться без лишней переписки и на месте незамедлительно решать вопросы. Все это следует иметь в виду, когда решается вопрос о судьбе отраслевых управлений.
При работе над упрощением структуры аппарата совнархоза и подчиненных ему организаций должно учитываться и еще одно важное обстоятельство — положение данного конкретного совнархоза во всей системе органов государственного управления определенной республики. В этом смысле в настоящее время у нас имеется два основных типа совнархозов.
1. Совнархоз единый на всю республику (в Белоруссии, Молдавии, Латвии, Литве, Эстонии, Грузии и т. д.), имеющий по вертикали отношения с Госпланом республики и подчиненный Совету Министров республики;
2. Несколько совнархозов на республику и над ними непосредственно Совет народного хозяйства республики (в РСФСР, в Казахстане, на Украине), подчиненный Совету Министров республики67, и находящийся в отношениях соподчинения с Госпланом республики.
с соответствующими функциональными отделами центрального аппарата совнархоза, и на последние было возложено обслуживание и совета и отраслевых управлений.
В конце 1959 г. функциональные отделы — капитального строительства и бухгалтерия — были вновь возвращены отраслевым управлениям, а в 1960 *г. в управлениях были восстановлены и другие функциональные отделы, за исключением отдела труда и заработной платы, отдела кадров, юридического отдела.
Следовательно, все же частичная реорганизация управлений оказалась возможной и рациональной. Л. А. Манукянц привел, в частности, данные об улучшении юридической и арбитражной работы, достигнутом в результате образования единого крупного юридического отдела с арбитражем.
67 	Указ об образовании Всероссийского совета народного хозяйства принят Президиумом Верховного Совета РСФСР 18 июня 1960 г. («Ведомости Верховного Совета РСФСР», I960, № 22, ст. 319).
Указ об образовании Казахского совета народного хозяйства принят Президиумом Верховного Совета Казахской ССР 23 июня 1960 г. («Ведомости Верховного Совета и Правительства Казахской ССР», 1960, № 20).
Указ об образовании Украинского совета народного хозяйства принят Президиумом Верховного Совета Украинской ССР 6 июля 1960 г. («Ведомости Верховного Совета Украинской ССР», 1960, № 24, ст. 202).
86


Какое же это имеет отношение к самой структуре аппарата совнархозов? А вот какое. Теперь, когда созданы ВСНХ, УСНХ, КазСНХ и накопился уже некоторый опыт их работы, нужно на месте внимательно изучить и проанализировать характер выполняемых ими функций и структуру их аппарата, а затем все это сравнить соответственно с функциями и структурой аппарата объединяемых ими совнархозов.
Нам представляется, что такое сравнительное изучение должно дать материал для дальнейшего упрощения структуры совнархозов экономических районов. Ведь сравнительное изучение центрального аппарата совнархозов и аппарата их отраслевых управлений дало уже такой материал. Можно будет, по всей вероятности, найти его и в данном случае. Например, в ВСНХ большое внимание уделяется руководству отраслями промышленности, и в связи с этим создан сильный и разветвленный отраслевой аппарат: в соответствии со структурой, утвержденной 9 июля 1960 г., там имеется 17 отраслевых главных управлений. Возможно, это подскажет рациональность некоторого сокращения и упрощения отраслевого 'аппарата в совнархозах экономических районов и за этот счет усиления аппарата функционального.
В тех республиках, где имеется всего один совнархоз и он непосредственно вступает в прямые отношения с Госпланом республики, при сравнении характера функций и структуры аппарата этих двух органов тоже намечаются дополнительные линии упрощения и совершенствования аппарата управления хозяйством.
Исключительно интересна в этом смысле статья заместителя начальника планово-экономического управления совнархоза Азербайджанской ССР В. Таранкова «Поправки, подсказанные жизнью»68. Он высказывает важные соображения о том, каким должен быть Госплан республики там, где экономический район совпадает с территорией республики. «В настоящее время, — пишет тов. Таранков,— структура Госплана республики схожа со структурой Госплана СССР, то есть носит ярко выраженный отраслевой характер.
То, что в Госплане СССР планирование промышленности возложено на отраслевые отделы, вполне закономерно, так как они координируют развитие соответствующих отраслей по республикам и отдельным экономическим районам. Помимо Госплана СССР, подобную структуру могут иметь Госпланы РСФСР, Украинской и Казахской ССР.
В условиях же Азербайджана, как, впрочем, и в ряде других республик, где основное промышленное производство и большая Эти советы народного хозяйства, как сказано в указах, созданы в целях дальнейшего совершенствования планирования и руководства народным хозяйством.
68 	«Экономическая газета», 4 сентября 1960 г.
87


часть капитальных вложений сосредоточены в руках совнархоза, совершенно излишни самостоятельные отраслевые отделы Госплана. Ведь по сути дела им нечего координировать».
И дальше: «Вредный параллелизм в деятельности Госплана и совнархоза особенно ярко проявляется в периоды, когда идет работа по составлению проектов годовых и перспективных уланов». Приведя убедительные доказательства этого параллелизма, автор делает вывод о необходимости перестройки структуры Госплана Азербайджанской ССР.
Но ведь можно пойти и по иному пути: параллелизма' не будет, если усилить функциональное начало в деятельности совнархоза.
Мы не предрешаем сейчас всех возможных решений вопроса, мы хотим лишь пок-азать некоторые направления, в которых можно их искать. А искать их нужно. Систематическое упрощение аппарата, улучшение его структуры и методов работы — это закономерный процесс, свойственный нашему строю. И поиски продолжаются. В них участвуют широкие массы трудящихся.
Много ценных предложений поступает непосредственно в совнархоз от членов технико-экономических советов, от партийного, хозяйственного и профсоюзного актива, от работников аппарата совнархоза и подчиненных совнархозу предприятий. Сотни и тысячи предложений поступают в нашу периодическую печать. Это конкретные предложения о ликвидации многоступенчатости в руководстве угольными шахтами, об упрощении структуры управления лесозаготовками (ликвидация лесозаготовительных трестов и комбинатов), о перестройке аппарата материально- технического снабжения и многие другие. Задача руководителей совнархозов — внимательно прислушиваться к этим предложениям, изучать на месте, внедрять в жизнь все ценное и прогрессивное. Немаловажную роль в изучении, обобщении и распространении того ценного, что связано с улучшением структуры аппарата совнархозов и других организаций, занимающихся управлением промышленностью, с уточнением их функций и системы взаимных связей, может и должна сыграть наша юридическая наука.
Юридическая наука должна помочь выполнению призыва партии сделать аппарат советских, хозяйственных и других органов «еще более простым, дешевым и оперативным...» 69.
69 	Н. С. X р у щ е в. О программе Коммунистической партии Советского- Союза. Доклад на XXII съезде Коммунистической партии Советского Союза 18 октября 1961 года. М., Госполитиздат, 1961, стр. 85.


Глава III
КОЛЛЕГИАЛЬНОСТЬ И КОЛЛЕКТИВНОСТЬ В РАБОТЕ СОВНАРХОЗА
В новой Программе КПСС специально подчеркивается, что при строгом сохранении персональной ответственности каждого руководителя за порученное дело необходимо последовательно осуществлять коллегиальность в работе всех звеньев государственного и хозяйственного аппарата.
Эти указания партии относятся, как к органам единоличным так и к органам коллегиальным по самой своей структуре — таким как Советы депутатов трудящихся, исполкомы советов, Советы министров, совнархозы и др.
В этом свете вопрос о деятельности совнархоза как коллегиального органа требует особенно серьезного изучения и более развернутой правовой регламентации.
Вопрос этот не так прост, как может показаться на первый взгляд, и не случайно прямой ответ на него не дан в Положении о совнархозах. Он не прост потому, что не может быть исчерпан односложным ответом: «Да, совнархоз является органом коллегиальным». Ответ на него должен сопровождаться выяснением дополнительных важных и сложных юридических вопросов.
Если совнархоз—орган коллегиальный1, то как разграничивается компетенция между этим коллегиальным органом и руководством совнархоза (председателем и его заместителями), которым должна быть предоставлена и фактически предоставлена определенная оперативная самостоятельность, которые соответственно наделены какими-то правами и несут ответственность за деятельность СНХ?
Имеет ли отношение к вопросам коллегиальности и единоначалия в деятельности совнархоза наличие двух форм юридических актов (постановлений и распоряжений)? Являются ли постановления юридической формой актов совнархоза как колле1 	По вопросу о сущности коллегиального и единоличного методов государственного руководства см.: Е. В. Шорина. Коллегиальность и единоначалие в советском государственном управлении. Госюриздат, 1959.
89


гиального органа, а распоряжения — формой, в которой выражается единоличная деятельность руководителей совнархоза? Далее, кто из этих руководителей — только ли председатель или также его заместители имеют право на издание распоряжений? Возникает также вопрос о том, как разграничивается компетенция между совнархозом как коллегиальным органом и отраслевыми управлениями, которым, как известно, предоставлены довольно широкие права. Требуют в связи с этим ответа и другие вопросы. На некоторые из них мы попытаемся ответить.
Преимущество решений, принимаемых коллегиально, перед единоличными решениями хорошо выяснено в нашей общеполитической и юридической литературе. Эти решения более глубоко продумываются, взвешиваются, принимаются с учетом разнообразных условий и обстоятельств. Решения, принимаемые совнархозом,— это результат коллективной мысли, коллективной работы. Часто на заседаниях совнархоза проекты постановлений после их тщательного коллективного обсуждения подвергаются изменениям и уточнениям. Например, 12 февраля 1960 г. Запорожский совнархоз совместно с облпрофсоветом обсуждал вопрос об итогах соцсоревнования предприятий и строек Запорожского экономического района за предыдущий квартал2. Готовил вопрос планово-экономический отдел совнархоза, докладывал начальник этого отдела. В докладе и проекте постановления были названы те предприятия, которые предлагалось признать победителями соревнования, и намечалось распределение мест между ними. Однако в результате горячих споров и дебатов, после того как выступило восемь человек, в том числе представители предприятий, порядок распределения первых мест в соревновании был изменен: второе место в соревновании и соответствующая премия были присуждены одному из машиностроительных заводов, вопреки предложению докладчика поэтому конкретному вопросу.
Бывают даже случаи, когда при обсуждении обнаруживается полная непригодность проектов постановлений, заранее подготовленных отделами и управлениями совнархоза. Например, 13 февраля 1959 г. Запорожский совнархоз рассматривал вопрос об организации производства запасных частей к автомобилям, тракторам и сельскохозяйственным машинам. В обсуждении приняло участие двенадцать человек и было решено: «Представленный Упр:а<влением машиностроительной промышленности проект постановления Совета по указанному вопросу отклонить, как не отвечающий действительному положению дел на местах и не отражающий необходимых мероприятий в части безусловного 2 	Протокол заседания Запорожского совнархоза от 1'2 февраля 1960 г., проект постановления по первому вопросу повестки дня и постановление по этому же вопросу.
90


выполнения постановления Совета Министров УССР» об организации производства запасных частей. Руководители Управления машиностроительной промышленности обязывались в недельный срок подготовить и представить на подпись новый проект постановления Совета, в котором были бы учтены замечания и предложения, внесенные на заседании Совета 3.
Подобного рода факты нельзя расценивать упрощенно, односторонне. Не всегда они говорят о недостаточной квалификации или отсутствии организационных способностей у работников отделов и управлений совнархоза, готовивших вопрос. Чаще они свидетельствуют о том, что метод широкого коллективного обсуждения и коллегиального решения вопросов имеет несомненное преимущество перед теми «аппаратными» методами, которыми пользуются при подготовке вопросов отделы и управления совнархоза, даже если они прибегают к таким организационным приемам, как предварительное согласование вносимых предложений с заинтересованными предприятиями и организациями.
Ведь на заседаниях совнархоза, как правило, присутствуют десятки людей — хозяйственный актив, представители предприятий, представители общественности. Они участвуют в обсуждении вопросов на равных основаниях с членами совета (регламент общий как для членов совета, так и для приглашенных лиц). После коллективного обсуждения решение совета принимается также коллективно, точнее — коллегиально: большинством голосов членов совета4.
Иногда совнархозы созывают расширенные заседания с очень широким составом. Например, Мособлсовнархоз провел такое заседание в ноябре 1960 г. Около 500 инженеров-технологов и конструкторов, главных инженеров предприятий собрались на это заседание и обсудили вопрос о роли технических служб заводов и фабрик в повышении экономических показателей производства.
Нормативные акты, относящиеся к деятельности совнархозов не устанавливают специальной процедуры принятия решений совнархоза. Но самый характер совета как органа коллегиального и непосредственно управляющего предопределяет эту процедуру. Ни у кого не возникает сомнений по поводу того, что решения совета принимаются большинством голосов и тут же вступают в силу, т. е. проводятся в жизнь непосредственно вслед за их принятием. При решении вопросов председатель, как и остальные члены совета, наделен одним голосом, и голос его не имеет перевеса даже при фавенстве голосов.
3 Протокол заседания Запорожского совнархоза от 13 февраля 1959 г.
4 Мы говорим пока о решениях совнархоза, независимо от того, какую форму они принимают в дальнейшем — остаются ли протокольными решениями или становятся постановлениями совнархоза. Об этих различиях подробно будет сказано в следующей главе.
91


Здесь может возникнуть лишь один вопрос, который по существу имеет скорее теоретическое, чем практическое значение: как следует поступать в случае, если председатель остался в меньшинстве?
В свое время Постановление Совнаркома СССР и ЦК В КП (б) от 13 марта 1938 г. установило, что в случае разногласия между наркомом и коллегией нарком проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Совету Народных Комиссаров Союза ССР и Центральному Комитету ВКП(б), куда в свою очередь могут апеллировать и члены коллегии5. Такой порядок сохранен и для министерств. Может ли он распространяться и на совнархозы? Мы полагаем, что полной аналогии здесь быть не должно: ведь Совнархоз не совещательный орган, созданный при председателе, а орган непосредственно управляющий, поэтому и не может быть такого положения, при котором вопреки мнению большинства председатель проводит в жизнь свое решение или решение, по которому он остался в меньшинстве.
Но вместе с тем, председатель и не обязан проводить в жизнь такое решение совнархоза, с которым он не согласен. Ведь в его полномочия входит «выпуск в свет» решений совнархоза, он подписывает постановления совета. Нельзя обязать его поставить свою подпись под решением, с которым он не согласен.
Следовательно, каждый факт разногласия между председателем и советом (большинством совета) должен рассматриваться вышестоящей инстанцией еще до начала проведения решения в жизнь. Этой инстанцией, как мы полагаем, должен быть Совет Министров республики, даже там, где имеется вышестоящий республиканский совнархоз (ВСНХ, КазСНХ, УСНХ). Председатель совнархоза, как лицо, целиком ответственное за процессуальные вопросы деятельности совнархоза и за работу служебного гаппарата совнархоза в целом, должен, как нам представляется, немедленно ставить в известность о таких случаях Совет Министров соответствующей республики.
Решения совнархоза — это продукт коллективного творчества. Коллективность в обсуждении и коллегиальность в принятии решений не только не исключают, а наоборот, предполагают единоличную ответственность за исполнение принятых решений. В. И. Ленин учил, что «коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за вы5 	«Об образовании коллегий при наркоматах СССР» — Постановление Совнаркома СССР и ЦКВКП(б) от ГЗ марта 1933 г. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 2. Госполит- издат, 1957, стр. 531—532.
92


полнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ»6.
При определении состава и характера совнархоза как коллегиального органа, нужно было найти такой вариант, при котором коллегиальность не мешала бы этому органу быть оперативным, постоянно действующим, непосредственно управляющим. Задача эта довольно сложна, так как до перестройки управления промышленностью коллегиальными были, как правило, только звенья, связанные с предприятиями не непосредственно, а через единоличные органы. Советы министров и исполкомы (органы коллегиальные) осуществляли руководство предприятиями, как правило, через министерства, возглавляемые министрами и через отделы исполкома, возглавляемые заведующими.
Несмотря на сложность задачи, решение все же было найдено.
Совнархоз как государственный орган представляет собой коллегию, не слишком широкую по составу. Белорусский совнархоз, деятельность которого распространяется на территорию всей БССР, был образован в составе 11 человек (председатель, четыре его заместителя, шесть членов совнархоза). Всего 11 человек в начале 1960 г. входили в состав Запорожского совнархоза, занимающего по объему промышленного производства второе место (после Донецкого) среди совнархозов Украины.
Накопленный за несколько лет опыт деятельности совнархозов дал возможность Совету Министров СССР сделать вывод, что число членов совнархоза следует определять исходя из объема работы, с учетом конкретных условий деятельности, в пределах 9—17 человек7. В 1960 г. в составе Орловского и Мордовского совнархозов было по 9 членов, в составе Новосибирского, Ростовского, Ставропольского, Волгоградского — по 15 членов, в составе Московского городского, Ленинградского, Свердловского совнархозов — по 17 членов.
В состав совнархозов наряду с руководящими работниками аппарата совнархоза входят также руководители ведущих предприятий и строек данного экономического административного района. Например, в Пензе, членами совнархоза являются директор завода «САМ», директор фабрики «Красный Октябрь», директор велозавода, директор завода «Пензхиммаш» и др. Такой состав обеспечивает тесную связь совнархоза с предприятиями и способствует повышению оперативности в его работе.
Таким образом, члены совнархоза — это в основном либо руководящие работники аппарата совнархоза, либо руководители подчиненных совнархозу организаций (предприятий и строек). Следовательно, все они, как правило, занимая пост члена сов6 В. И. Ленин. Сочинения, т. 28, стр. 326.
7 Постановление Совета Министров СССР от 28 апреля I960 г. СП СССР, Л 960, №. 10, ст. 68.
93


нархоза, одновременно состоят на службе в совнархозе-учреждении или подчинены совнархозу по служебной линии.
Сравнительная малочисленность и отмеченные особенности состава совнархоза дают возможность превратить его в оперативный, постоянно действующий орган, спаянный воедино отношениями государственной и служебной дисциплины 8.
Следует отметить еще одну важную особенность состава совнархоза. В число его членов обязательно входит представитель соответствующего партийного органа (обкома или, если совнархоз один на республику, то ЦК компартии соответствующей республики). Это, с одной стороны, обеспечивает постоянный контакт между совнархозом и соответствующим партийным органом и поднимает уровень партийного руководства совнархозом; с другой стороны, это дает возможность через местные партийные организации широко развернуть массовую организаторскую работу на местах — работу, направленную на проведение в жизнь важнейших постановлений совнархоза, на выполнение производственных планов, на внедрение новой техники, передовых методов работы и т. д.9
Большую роль в составе совнархоза играет и представитель соответствующего профсоюзного органа — облпрофсовета или республиканского совета профсоюзов. Он выступает и как блюститель интересов рабочих (по вопросам охраны труда и техники безопасности, нормирования труда и т. д.) и, с другой стороны, через профсоюзные организации помогает совнархозу проводить в жизнь его постановления, содействует развертыванию социалистического соревнования и т. д.
Заседания совнархоза_(пленумы) проводятся часто, хотя и с различной периодичностью в различных экономических административных районах: еженедельно, три раза в месяц, два раза в месяц; в Риге и Запорожье совнархоз заседает регулярно два раза в месяц.
Нам представляется, что в соответствующих нормативных актах следовало бы закрепить периодичность заседаний совнархоза и установить максимально допустимые промежутки между очередными заседаниями (например, две недели). Это послужило бы дополнительной гарантией коллегиальной работы совнархоза.
В случае необходимости созываются внеочередные заседания совнархоза.
8 В крупных совнархозах, деятельность которых охватывает большую территорию (например, в СНХ Туркменской ССР), для повышения оперативности в работе созданы президиумы СНХ.
9 По своему правов&йу положению"— как член совнархоза — представитель партийного органа ничем не отличается от остальных членов совнархоза. Он ие имеет ничего похожего на «право вето» и т. п. Его роль в работе совета народного хозяйства обеспечивается не нормами права. Здесь, как и в других случаях, действуют другие силы — прежде всего авторитет партии, доверие к ней со стороны народа.
94


Все это создает условия для того, чтобы руководство со стороны совнархоза было конкретным, гибким и маневренным.
Одновременно тем самым создаются условия и для правильного сочетания коллегиальности в работе совета с активной оперативной деятельностью и необходимой самостоятельностью* каждого из его членов, с их единоличной ответственностью за порученный участок работы. Ведь совнархоз — это такой орган, члены которого должны не только решать те или иные вопросы, но и непосредственно организовывать выполнение принятых решений; они несут ответственность за свой участок работы в установленном порядке. В частности, это достигается тем, что член совета отвечает перед советом за работу какой-то части аппарата совнархоза, одного или нескольких его отраслевых управлений, а иногда одновременно за работу еще одного или нескольких ведущих предприятий, подчиненных непосредственно совнархозу.
В Запорожье председатель совнархоза отвечает перед советом за работу управления энергетического хозяйства, плановоэкономического отдела совнархоза, производственно-технического отдела, центральной бухгалтерии, отдела кадров и учебных заведений. Первый заместитель председателя несет ответственность за работу управлений строительства и промышленности: стройматериалов, легкой и пищевой промышленности, мясомолочной и рыбной промышленности и отдела капитального строительства; он же — председатель Технико-экономического совета. К одному из заместителей председателя прикреплены управления промышленности черной металлургии, цветной металлургии: и химической промышленности, управление машиностроительной промышленности и два отдела аппарата совнархоза. Другие управления и части аппарата совнархоза тоже распределены между заместителями председателя совнархоза. Членами совета являются начальник отдела кадров и учебных заведений и начальник производственно-технического отдела.
Коллегиальный характер совета народного хозяйства не умаляет значения организаторской роли председателя совнархоза и его заместителей. При правильном распределении функций между советом и его руководителями последним предоставлено* широкое поле деятельности: руководство заседаниями совета, подготовка вопросов для совета10, организация выполнения
10 	Например, в соответствии с решением Запорожского совнархоза от 17 апреля 1969 г. (протокол заседания Запорожского совнархоза № б за 1969 г.) материалы, представляемые на рассмотрение совета, должны быть предварительно согласованы со всеми заинтересованными управлениями и отделами, а также с заместителем председателя совнархоза по подчиненности управления или отдела, представляющего материал. Аналогичный порядок установлен и в других совнархозах.


решений совета, контроль исполнения, оперативная помощь в работе подведомственных совнархозу предприятий и организаций, повседневное руководство работой аппарата совнархоза и его отраслевыми управлениями.
Мы не станем описывать все формы и методы проведения этой работы — они общеизвестны и характерны не только для совнархозов. Но о некоторых из них стоит сказать. Например, в Запорожье заместители председателя совнархоза систематически проводят оперативные совещания. Оперативные совещания планируются на квартал, и тематику их устанавливает председатель совнархоза совместно с соответствующим заместителем; она предопределяется подведомственными данному заместителю отраслями.
В этих оперативных совещаниях участвует сравнительно узкий круг людей. Состав участников их непостоянен. Он меняется в зависимости от содержания рассматриваемого вопроса: сегодня это руководящий состав управления металлургической промышленности, работники производственно-технического отдела совнархоза, связанные с металлургией, и руководители металлургических предприятий; через неделю это люди, связанные с другими отраслями деятельности совнархоза.
Каждый из заместителей председателя проводит четыре-пять таких совещаний за квартал. Так, во втором квартале 1959 г. первый заместитель председателя Запорожского совнархоза провел оперативные совещания по следующим вопросам:
1. Об итогах выполнения плана по новой технике.
2. О состоянии качества продукции, выпускаемой некоторыми заводами.
3. О ходе подготовки, освоения и выпуска насосов высокого давления.
4. О ходе выполнения мероприятий по организации централизованного производства метизов.
5. О ходе работ по расширению Приднепровской ГРЭС.
Основное место в работе оперативных совещаний занимает контроль исполнения. Поэтому решения оперативных совещаний, как правило, оформляются только протокольно. В отдельных случаях такие решения дают материал заместителю председателя совнархоза для издания распоряжения.
Действующие нормативные акты, в частности Положение о совнархозе, не разграничивают компетенции совнархоза как коллегиального органа и руководства совнархоза (председателя и его заместителей). Положение как бы ставит .своей задачей путем отведения совнархозу в целом точно очерченного поля деятельности определить место совнархоза в системе государственных организаций,.его взаимоотношения с вышестоящими и нижестоящими органами.
96


Конечно, необходимо определить место, занимаемое совнархозом как единой, целостной организацией. Но ведь эта организация, как было отмечено в главе II, сложна. В ее состав входят:
а) совет — государственный орган, образованный на началах коллегиональности и коллективно на своих заседаниях разрешающий основные вопросы руководства промышленностью экономического административного района;
б) ответственные, руководящие работники, возглавляющие совнархоз (председатель и его заместители), действующие самостоятельно в отведенных им пределах и несущие персональную ответственность за деятельность совнархоза в целом;
в) аппарат совнархоза, структурные подразделения которого непосредственно закреплены за отдельными членами совнархоза.
Поэтому нельзя ограничиваться только определением места совнархоза. Необходимо помочь организовать работу внутри этого сложного механизма, разграничив полномочия между ним и его отдельными частями и закрепив это разграничение в соответствующих правовых нормах и. Практика подсказывает, в каком направлении следует искать наиболее рациональные решения.
С первых же дней своего создания совнархозы стали самостоятельно отбирать из перечня вопросов, отнесенных к их компетенции, те вопросы, которые должны рассматриваться на заседаниях совета и решаться коллегиально.
Это делалось:
1) путем принятия постановлений, в которых прямо указывались те вопросы, которые правомочен решать только сам совнархоз, т. е. вопросы исключительной компетенции совнархоза — коллегиального органа;
2) путем утверждения на заседаниях совнархоза ежеквартального плана работы совнархоза (перечня вопросов, которые подлежат рассмотрению пленумом совнархоза в предстоящем квартале);
3) путем принятия совнархозом некоторых актов нормативного порядка, регулирующих полномочия подчиненных и подотчетных совнархозу органов и должностных лиц. Примером такого акта может служить постановление о распределении обязанно стей между председателем и заместителями председателя
11 	Это тем более необходимо, что некоторые нормативные акты, изданные в период организации совнархозов, на первый взгляд дают повод к отождествлению прав совнархоза с правами его руководителей. Так, в ст. 7 Постановления Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. было сказано: «Предоставить председателям советов народного хозяйства экономических административных районов права, установленные для министров СССР, а руководителям хозяйственных объединений (главных управлений или управлений) совнархозов — права начальников главных управлений министерств СССР». В принятом позднее Положении о совнархозе речь уже идет всюду о правах совнархоза, а не руководителя.
7 Правовые вопросы 97


совнархоза и закрепление при помощи этого акта за каждым из них определенного участка деятельности. Другой пример такого рода акта — положение об отраслевом управлении, в котором этому управлению отводятся самостоятельные функции, и тем самым компетенция отраслевого управления отграничивается от компетенции совнархоза как коллегиального органа.
Рассмотрим первый путь — путь непосредственного определения вопросов исключительной компетенции совнархоза — коллегиального органа. Этим путем идет совнархоз при решении, в частности, кадровых вопросов.
Совнархоз Латвийской ССР 29 октября 1957 г. установил номенклатуру работников, назначаемых и увольняемых советом. В апреле 1959 г., в связи с изменением структуры аппарата совнархоза и реорганизацией его управлений, в связи со значительным изменением штатов и номенклатуры должностей совнархоза перечень лиц, назначаемых на должность по решению совета, был пересмотрен.
Вопросы исключительной компетенции совнархоза определяются не всегда так просто, как при подборе кадров, т. е. не всегда путем нормативного регулирования. Круг этих вопросов иногда подсказывается просто логикой работы, опытом, общими принципами организации советского государственного аппарата; на практике он в основном уже определился. Кроме номенклатуры должностей, замещаемых по решению совета, совнархоз решает основные вопросы, одновременно касающиеся различных отраслей или управлений, например перспективное планирование всего промышленного комплекса, 1подчинен1ного совнархозу, итоги соревнования между различными отраслями промышленности;.. вопросы, относящиеся к порядку работы совнархоза, структуре и порядку работы его аппарата и отраслевых управлений.
Обязательному обсуждению на заседаниях совета подлежат все предложения, вносимые от имени совнархоза в вышестоящие органы.
Исключительная компетенция совета этим не исчерпывается, но основные вопросы здесь перечислены. Их решение не может быть передоверено советом ни руководству совнархоза, ни его аппарату, ни отраслевым управлениям.
Так складывается практика работы совнархозов, и она соответствует тем принципам, на основе которых в Советском государстве строится деятельность вообще всех коллегиальных органов государства.
Но, может быть, есть и особый дополнительный критерий, помогающий определить вопросы исключительной компетенции совета как коллегии? Нам представляется, что такой критерий существует. Он связан с юридической природой решений, принимаемых советом, с их нормативностью или ненормативностью. 98


Суть этого критерия состоит в следующем:
Новые нормы права в подведомственной совнархозу области деятельности могут устанавливаться только советом как коллегией. Следовательно, те вопросы, по которым устанавливаются (отменяются или изменяются) нормы права, полномочен решать совет коллегиально, а не единолично его руководители. Последние могут по вопросам своей компетенции принимать акты только индивидуального, а не нормативного характера 12. Это не означает, что совет вправе принимать акты только нормативного характера; мы уже говорили, что он решает вопросы и индивидуального, даже персонального порядка — кадровые и некоторые другие. Но принятие актов нормативного характера в подведомственной совнархозу области работы во всех случаях должно относиться к исключительной компетенции совнархоза-коллегии.
Этот критерий в практике уже четко наметился, и он по своей сути точно соответствует природе совнархоза как коллегиального органа. Правда, иногда еще встречаются отступления от него. Задача юристов — помочь последовательному применению этого критерия.
Известны факты, когда прокуратура уже действует в этом направлении.
Приведем пример. В Запорожье 5 ноября 1957 г. распоряжением заместителя председателя совнархоза были утверждены два нормативных акта.
1. Положение о юридических отделах, старших юристконсуль- тах и юрисконсультах организаций и предприятий совета народного хозяйства.
2. Положение об арбитраже этого же совнархоза.
14 декабря 1957 г. данное распоряжение было опротестовано областным прокурором. В протесте говорилось, что этот акт незаконен, поскольку утверждение положения об арбитраже совнархоза и подведомственных совнархозу организациях, учреждениях, органах и т. д., согласно Положению о совнархозе, относится к компетенции совета, а не его председателя или заместителя.
К сожалению, Положение о совнархозе, устанавливая перечень вопросов, разрешаемых совнархозом в целом, не выделяет полномочий совета и отдельно полномочий руководителей совнархоза. Но по существу прокурор совершенно прав, когда считает, что принятие положения об арбитраже и аналогичных актов должно быть отнесено к ведению совета, а не его руководителей: новые правовые нормы должны устанавливаться советом. Юридическая форма реализации полномочий руководителей совнар12 	Подробно этот вопрос рассмотрен в главе «Правовые акты совнархоза».
7*
99


хоза (председателя и его заместителей) другая: предписания не нормативного, а индивидуального характера. Это следовало бы прямо указать в Положении о совнархозе.
Вопросы исключительной компетенции совета всегда имеются в виду при составлении плана работы совета, плана его пленарных заседаний.
Вопросы включаются в проект плана
а) по предложению руководства совнархоза (председателя и его заместителей);
б) по предложению руководителей управлений и отделов совнархоза;
в) по предложению государственных органов (Совета Министров республики, республиканского совнархоза, соответствующего областного Совета-депутатов трудящихся и др.) и органов партийных.
Руководители предприятий и организаций, подчиненных совнархозу, как правило, вносят свои предложения по плану работы совета через соответствующие отраслевые управления или функциональные отделы совнархоза 13.
Подготовленный аппаратом совнархоза проект плана рассматривается на заседании совнархоза и после его всестороннего •обсуждения с участием представителей заинтересованных организаций утверждается.
Таким образом, сам совнархоз определяет тот круг вопросов, который он будет рассматривать в течение квартала. Этот круг очень широк.
Совнархоз Латвийской ССР за второй квартал 1959 г. рассмотрел свыше сорока вопросов. Среди них вопрос о комплексной модернизации технологического оборудования текстильной и легкой промышленности; о ходе выполнения мероприятий по улучшению экономических показателей в промышленности; о переводе на семичасовой рабочий день и об упорядочении заработной платы работников предприятий машиностроения, промышленности продовольственных товаров, легкой промышленности и некоторых других отраслей; об итогах работы промышленности совнархоза за 1 квартал 1959 г.; о проекте плана развития промышленности СНХ на 1960 г. и другие вопросы 14.
В плане работы Запорожского совнархоза на I квартал 1960 г. было предусмотрено 36 вопросов. Назовем только некоторые из них: о перспективном плане развития промышленности Запорожского экономического района; о плане мероприятий по 13 Порядок внесения вопросов на рассмотрение совнархоза (как для включения их в план, так и в случаях необходимости для внепланового рассмотрения) на основе сложившейся практики можно было бы закрепить в нормативном порядке.
14 План работы Совета народного хозяйства Латвийской ССР на II квартал 19*59 г.
100


повышению производительности труда в (промышленности и строительстве в 19*59—1965 гг.; о ходе выполнения плана по новой технике в 1960 г. и «выполнении плана 1959 г.; о перестройке работы в строительном и металлургическом техникумах в свете Закона «Об укреплении связи школы с жизнью»; о подготовке микролитражных автомобилей к государственным испытаниям и т. д.15
Наряду с вопросами исключительной компетенции совета, в план, как мы видим, включаются и другие вопросы.
Естественно, что, определяя при утверждении плана круг вопросов, подлежащих рассмотрению, совнархоз не должен нарушать границу, которая по Положению о совнархозе отделяет его компетенцию от компетенции вышестоящих органов.
Наряду с этим практика составления планов и их выполнения показывает, что иногда совнархоз включает в план своих пленарных заседаний и рассматривает такие вопросы, по которым вправе принять решение и председатель совнархоза или его соответствующий заместитель и начальник отраслевого управления.
Такие вопросы мы встречали в планах заседаний Омского, Запорожского совнархозов, совнархоза Латвийской ССР и других.
Не является ли это вмешательством в компетенцию управлений или руководства совнархоза?
Для того чтобы разрешить сомнения, нужно посмотреть конкретно, как решает совнархоз-орган подобные вопросы.
Возьмем следующий пример: совнархоз принял постановление, в котором речь идет об увеличении добычи угля на одном из месторождений экономического района. Этот вопрос в той же постановке мог быть рассмотрен и управлением угольной промышленности совнархоза.
Но предусмотреть в своем приказе такие мероприятия, которые указаны этим постановлением, начальник отраслевого управления не мог бы, так как они выходят за рамки его компетенции и должны осуществляться другими отделами и управлениями совнархоза (начальник отдела капитального строительства обязывался этим постановлением в пятидневный срок утвердить сметно-финансовый расчет строительства, необходимого для расширения добычи угля; начальник управления материально-технического снабжения обязывался обеспечить безусловное и первоочередное отоваривание фондов на цемент для этого строительства и т. д.).
Начальник управления угольной промышленности сам не мог бы, таким образом, решить этот вопрос. Постановка его на заседании совнархоза и решение об оказании помощи начальнику 15 	План работы Запорожского совнархоза на I квартал I960 г.
101


отраслевого управления и администрации данного месторождения представляются вполне закономерными.
Следовательно, в данном случае рассмотрение совнархозом того вопроса, который мог быть рассмотрен и начальником отраслевого управления, не является вмешательством в компетенцию этого должностного лица. Все дело в том, как этот вопрос решается. Если он решается в порядке контроля за подчиненным органом, в порядке помощи и руководства им (без дублирования компетенции), то это вполне нормально и вытекает из ленинского 'Принципа демократического централизма, на основе которого строятся взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими органами.
Рассмотрим еще один пример: совнархоз принимает постановление об улучшении качества швейных, трикотажных изделий и обуви, выпускаемых предприятиями совнархоза. Естественно, что вопрос о качестве этой продукции мог бы быть рассмотрен и начальником управления легкой промышленности. Но он может быть поставлен и совнархозом, если^его решение дается в порядке осуществления контроля за этим отстающим участком работы управления и оказания помощи управлению.
Приведенные примеры говорят о том, что в ряде случаев отграничить компетенцию совнархоза-коллегии от компетенции отраслевых управлений совнархоза (то же относится и к ее отграничению от компетенции председателя и заместителей председателя совнархоза), руководствуясь перечнем подлежащих рассмотрению вопросов, не представляется возможным.
В таких случаях нужно исходить не из тематики вопросов, а из характера их постановки и руководствоваться содержанием полномочий, осуществляемых субъектами права: там, где начальнику управления или председателю совнархоза и его заместителям принадлежит полномочие самостоятельно решать вопрос, совнархоз как коллегиальный орган не должен подменять своих должностных лиц, решая вопросы вместо них, а должен осуществлять только полномочия контроля, руководства, помощи.
Круг вопросов, разрешаемых совнархозом — коллегиальным органом — и характер их постановки и разрешения во многом зависит от того, имеет ли совнархоз отраслевые управления. При наличии отраслевых управлений часть правомочий совета переходит к ним, и совнархоз, чтобы не дублировать отраслевые управления, ставит вопросы, подлежащие разрешению отраслевых управлений, только в порядке контроля за правильностью их разрешения и помощи управлениям. Важно отметить, что и в этих случаях права совнархоза никем не ущемляются, ибо он сам определяет обусловленное наличием управлений изменение характера своих правомочий и остается ответственным перед Советом Министров республики за все порученное ему дело в целом.
102


Некоторое ограничение компетенции совнархоза-органа проводится им самостоятельно, путем утверждения Положения об отраслевых управлениях совнархоза (естественно, что при этом совнархоз руководствуется законами и нормативными актами центральных общесоюзных и республиканских органов, но эти акты только в самых общих чертах касаются вопроса о компетенции отраслевых управлений совнархозов, предоставляя право самому совнархозу решать этот вопрос во всех его деталях) 16.
Таким образом, наличие Положения об отраслевом управлении влияет на круг и характер вопросов, рассматриваемых совнархозом на своих заседаниях. Утверждение положения — один из тех путей определения характера компетенции совнархоза-органа, о которых мы говорили выше.
Начальники отраслевых управлений совнархоза обладают достаточно широким кругом правомочий, благодаря чему имеют возможность оперативно руководить подведомственными предприятиями и организациями и выполнять свои основные задачи. Эти задачи: выполнение решений партии и правительства по обеспечению технического прогресса в промышленности и строительстве; обеспечение выполнения как по отраслевому управлению в целом, так и по каждому предприятию и организации этого управления установленных государственных планов по всем показателям, заданий по повышению производительности труда, снижению себестоимости продукции, стоимости строительства, издержек производства, заданий по накоплениям, платежам в бюджет и другим показателям, а также обязательств по поставкам продукции, предусмотренным планами снабжения и хозяйственными договорами 17.
В общесоюзных и республиканских актах компетенция начальников управлений совнархоза детально не регламентирована. Там есть лишь общие указания на этот счет 18. Право же определять перечень основных полномочий отраслевых управлений 16 Постановление Совета Министров СССР «О мероприятиях, связанных ■с исполнением Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 22 мая 195'7 г.». СП СССР, 1957, № 6, ст 63; см. также Положение о совнархозе. СП СССР, 1957, № 12, ст. 121.
17 Положение об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Донецкого экономического административного района, утвержденное 9 октября 1959 г., раздел II—'Задачи.
См. также Положение об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района, утвержденное 3 июля 1958 г., и Положение об отраслевых управлениях Совета народного хозяйства Запорожского экономического административного района, утвержденное 6 мая 1960 г.
*8 См., например, ст. 7 Постановления Совета Министров СССР «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» от 22 мая 1957 г.». СП СССР, 1957, № 6, с г. 63.
103


принадлежит, как уже говорилось выше, самим совнархозам, поскольку им предоставлено право утверждать положения о своих отраслевых управлениях и они, как правило, используют это право. Кроме того, совнархозы иногда издают и другие, дополняющие Положение нормативные акты, относящиеся к определению компетенции отраслевых управлений.
Начальник управления несет ответственность за выполнение подведомственными предприятиями государственных планов по всем технико-экономическим показателям, за соблюдение ими плановой, финансовой, кредитной, сметной и штатной дисциплины 19. Ответственности соответствуют и полномочия начальников управлений.
Что это за полномочия, каков их характер, откуда они появились?
Если внимательно сопоставить статьи Положения о совнархозе со статьями положений об отраслевых управлениях, то можно легко обнаружить, что эти полномочия не что иное, как некоторая часть полномочий совнархоза — коллегиального органа, часть, отнесенная к более узкому кругу объектов (предприятий и организаций, подведомственных только данному отраслевому управлению) и переданная самим совнархозом своему отраслевому управлению.
Покажем это на примерах.
Совнархоз, согласно Положению о нем, имеет право «распределять и в необходимых случаях перераспределять сырье, материалы, топливо, оборудование, машины и транспортные средства между подведомственными предприятиями, организациями и учреждениями» 20. Начальник отраслевого управления Алтайского совнархоза, в соответствии с Положением об управлении, имеет право «производить в случае необходимости перераспределение сырья, топлива и материалов между предприятиями в пределах выделенных управлению фондов для выполнения установленных планов производства»21.
Совнархоз имеет право изменять нормативы оборотных средств подведомственных предприятий и организаций в соответствии с изменением хозяйственных планов в пределах общей суммы нормативов оборотных средств, предусмотренных по балансу доходов и расходов (финансовому плану) совнархоза22. Начальник отраслевого управления Алтайского совнархоза имеет право «изменять в пределах до 10% нормативы оборотных 19 Ст. 22 Положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района и’ аналогичные статьи положений об отраслевых управлениях других совнархозов.
20 Ст. 83 Положения о совнархозе.
21 Пункт «б» ст. 23 Положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района.
22 Ст. 94 Положения о совнархозе.
104


средств по статьям в пределах общей суммы нормативов, установленных управлению»23, т. е. обладает тем же правом, что и совнархоз, но в ограниченном объеме, в отношении только предприятий и организаций, непосредственно подведомственных управлению.
Совнархоз имеет право перераспределять между предприятиями и организациями излишки собственных оборотных средств по годовым отчетам, а также при изменении нормативов оборотных средств в связи с изменением финансовых планов24. Начальник отраслевого управления имеет право «производить в случае необходимости перераспределение излишков собственных оборотных средств предприятий на основании месячных балансов и отчетов без изменения взаимоотношений с бюджетом» 25. т. е. обладает тем же, что и совнархоз, правом, но применительно к более узкому кругу объектов и в пределах более короткого срока.
Совнархозу принадлежит право разрешать подведомственным предприятиям и организациям покрывать допущенный перерасход фонда заработной платы против фактически выполненной программы в пределах установленного совнархозу квартального фонда заработной платы 26. Начальнику отраслевого управления принадлежит право «выдавать предприятиям и стройкам разрешение на покрытие перерасходов по фондам заработной платы в пределах установленного управлению фонда заработной платы на соответствующий квартал» 27, т. е. ему принадлежит это же самое право (разрешать покрытие перерасходов по фондам заработной платы), но при более узких возможностях маневрирования (не установленный всему совнархозу квартальный фонд заработной платы, а квартальный фонд заработной платы, установленный для управления) и опять-таки в отношении ограниченного числа организаций (только подчиненных управлению).
Сопоставление правомочий совнархоза и начальников его управлений можно было бы продолжить. Но и приведенных примеров достаточно, чтобы подтвердить тот факт, что права уп ¬ равления — это часть прав совнархоза — коллегиального органа, выделенная управлению самим совнархозом и закрепленная в Положении об управлении, которое утверждает сам совнархоз. Разные совнархозы по-разному определяют объем полномочий отраслевых управлений. Например, если мы сравним Положение 23 Пункт «е» ст. 23 Положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района.
24 Ст. 95 Положения о совнархозе.
25 Пункт «г» ст. 23 Положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района.
26 Ст. 130 Положения о совнархозе.
27 Пункт «д» ст. 23 Положения об отраслевом управлении Совета народного хозяйства Алтайского экономического административного района.
103>


об отраслевом управлении Запорожского совнархоза с Положением об отраслевом управлении Алтайского совнархоза, то обнаружим, что в Запорожье совнархоз предоставил отраслевым управлениям более широкий круг полномочий, чем в Барнауле. Это лишний раз подтверждает, что совнархозы, руководствуясь актами общесоюзных и республиканских органов, в основном самостоятельно решают данный вопрос в зависимости от совокупности местных условий — от объема работы совнархоза-органа и отраслевых управлений, от характера подчиненной отраслевому управлению промышленности и др. Особенности подчиненной управлению промышленности в ряде мест предопределяют некоторые различия в содержании Положений об отраслевых управлениях, даже подчиненных одному и тому же совнархозу. Так, в Ташкентском совнархозе (в отличие от Алтайского) для каждого из отраслевых управлений существовало свое положение и каждое из них по объему и характеру прав несколько отличалось от другого.
Предоставление совнархозу самостоятельности в этом деле мы считаем совершенно правильным: именно совнархоз, а не управление несет непосредственную ответственность перед правительством республики за работу подведомственных ему предприятий, вне зависимости от того, имеет ли он отраслевые управления 28.
Совнархоз в необходимых случаях может менять объем правомочий отраслевых управлений. Например, ст. 129 Положения о совнархозе предусматривает его право устанавливать работникам аппарата совнархоза и подведомственных ему предприятий и организаций персональные оклады, независимо от размеров должностных окладов, в пределах утвержденных совнархозу специальных фондов для персональных надбавок к должностным окладам. В связи с этим, в практике работы имел место следующий случай: в первые месяцы после организации Ташкентского совнархоза часть таких специальных фондов он выделил .своим отраслевым управлениям и предоставил им право самим 1 устанавливать персональные оклады для подведомственных управлениям предприятий. Однако практика показала, что значительная часть персональных окладов «застревала» в аппарате г управлений, и поэтому вскоре это право было отобрано у управ- I лений.
• После этого персональные оклады для работников аппарата совнархоза, управлений, подведомственных организаций и предприятий устанавливал уже сам совнархоз.
Приведем еще один, уже ставший «историческим» факт. В Положении об управлении пищевой промышленности Ташкентского совнархоза, утвержденном в июне 1957 г., был пункт, пре- 28 	Положение о совнархозе, ст. 6
106


^усматривающий право начальника управления создавать резерв для оказания предприятиям и организациям финансовой помощи. В декабре 1957 г. этот пункт был исключен из Положения, и резервный фонд для финансовой помощи предприятиям стал создаваться только в масштабах всего совнархоза. Это было сделано потому, что предоставление такого права начальнику управления вело к сокращению резервного фонда совнархоза и к уменьшению маневренности в распоряжении этими материальными средствами.
Высказанные выше соображения заставляют нас не согласиться с мнением А. С. Приблуды, полагающего, что совнархозы должны быть лишены принадлежащего им сейчас права утверждать положения о своих отраслевых управлениях и что Положение об отраслевых управлениях должно быть единым для всего Союза ССР 29.
Может показаться, что эти предложения с необходимостью вытекают из его правильного тезиса о характере отраслевых управлений как самостоятельных звеньев управления. По существу же зависимости между этим тезисом и предложениями нет.
Несмотря -на то, что отраслевые управления — фактически самостоятельные учреждения, положение о них может и должен утверждать совнархоз. Ведь согласно ст. 138 Положения о совнархозе ему принадлежит право утверждать Положения «о подведомственных ему предприятиях, организациях и учреждениях», и это ни у кого не вызывает возражений. Почему же совнархоз должен быть лишен этого права в отношении таких подведомственных ему учреждений, как отраслевые управления? Никаких оснований для этого мы не видим.
Совнархоз определяет объем прав начальников отраслевых управлений не только путем утверждения и изменения Положений об отраслевых управлениях, но и при помощи других своих нормативных актов — постановлений нормативного характера, а иногда, даже распоряжений. Практику изменения компетенции начальников отраслевых управлений (ее расширение или сокращение) при помощи распоряжений мы считаем неправильной; поскольку Положение об отраслевом управлении должно утверждаться и повсеместно утверждается советом, постольку и отдельные акты, изменяющие компетенцию начальников управлений, также должны быть актами совнархоза — коллегиального органа, а не актами руководителей совнархоза (распоряжениями председателя или его заместителей).
Итак, объем полномочий начальника отраслевого управления регулируется Положением об управлении, а также отдельными 29 	А. С. Приблуда — статья в сборнике: «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР». Госюриздат, I960, стр. 164 и сл.
107


нормативными актами совнархоза. Ответственность перед вышестоящими организациями за работу управлений несет совнархоз, как коллегиальный орган30.
Это уже вошло в практику работы совнархозов и полностью соответствует тем принципам, на основе которых решаются организационные вопросы государственного управления. Но чтобы устранить возможные в отдельных случаях недоразумения в связи с разграничением компетенции между совнархозом и отраслевыми управлениями, было бы желательно подвести под эту практику твердое правовое основание и дополнить Положение о совнархозе статьей примерно следующего содержания.
В тех совнархозах, где образованы отраслевые управления, совнархоз передает им часть своих полномочий, касающихся подведомственных отраслевым управлениям предприятий и организаций. По вопросам, переданным на разрешение отраслевых управлений, совнархоз осуществляет только руководство и контроль, не допуская подмены функций начальников отраслевых управлений. Совнархоз несет ответственность перед правительством союзной республики за деятельность отраслевых управлений.
Нормативное закрепление сложившихся на практике и оправдавших себя на деле организационных правил и приемов будет способствовать распространению положительных образцов работы, внесению в работу совнархозов большей четкости и слаженности, т. е. будет содействовать решению подчеркнутой в докладах 30 	В связи с этим часто в практике работы совнархозов возникает такой вопрос: если в акте общесоюзного или республиканского государственного органа содержится прямое поручение совнархозу, то может ли он выполнение этого дела перепоручить своему отраслевому управлению? Например, в одном из постановлений Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС, касающемся утверждения типовых положений о премировании служащих, занятых в промышленности, сказано, что в соответствии с приложенными к этому постановлению типовыми положениями совнархозы, ведомства и обл (край) исполкомы совместно с профсоюзными организациями утверждают положения о премировании руководящих, инженерно-технических работников и служащих предприятий различных отраслей промышленности с установлением размеров премий по предприятиям. Здесь имеется, как мы видим, поручение, адресованное совнархозу и соответствующей профсоюзной организации. В Запорожском совнархозе при выполнении этого поручения возник вопрос: нельзя ли типовые положения, о которых идет речь, утвердить не совместными актами совнархоза и облпрофсовета, а актами начальников соответствующих отраслевых управлений и обкомов профсоюза (металлургов, машиностроителей и т. д.). Старший юрисконсульт совнархоза занял при этом правильную, на наш взгляд, позицию: он настаивал на том, чтобы эти акты утверждали совнархоз и облпрофсовет. Это вытекает не из того, что совнархоз должен выполнять любое поручение центральных органов, а из характера поручения. Поскольку речь идет об утверждении явно нормативного акта, имеющего широкое применение и рассчитанного на длительное действие, утверждать этот акт должен совнархоз, а не начальник отраслевого управления. Следовательно, подход к решению аналогичных вопросов должен быть сугубо конкретным.
108


Н. С. Хрущева на XXII съезде КПСС и в Программе КПСС задачи— неустанно совершенствовать руководство производством31.
Твердое проведение принципа коллегиальности в работе совнархоза — это одно из организационных условий успешного руководства промышленностью и строительством. Ему должно •сопутствовать четкое распределение функций между звеньями совнархозовской системы, строгая единоличная ответственность членов совнархоза и работников его аппарата за порученное дело.
Но не следует думать, что коллегиальность как принцип организации и деятельности совнархоза исчерпывает все возможности коллективной работы этого органа. Ведь то или иное постановление совнархоз может принять после обсуждения вопроса в значительно более широком коллективе, чем коллектив членов совнархоза (пленум). Коллегиальность (в том смысле, что совнархоз есть коллегиальный орган управления) — лишь одна из организационных форм коллективности в работе. Существует множество других. Несколько статей Положения о совнархозе специально посвящено этим формам 32.
Одна из таких форм — технико-экономический совет при совнархозе. О нем речь будет идти в гл. V. Другая важная форма — совещания актива. В Положении о совнархозе сказано: «В целях наилучшего использования передового опыта руководящих и инженерно-технических работников и новаторов производства совет народного хозяйства, его предприятия, организации и учреждения созывают в установленном порядке совещания актива, на которых заслушиваются и обсуждаются доклады о важнейших решениях партии и правительства, а также на основе развертывания критики и самокритики обсуждаются вопросы производственно-хозяйственной деятельности» 33.
Активы собираются систематически; они обсуждают разнообразные вопросы, но всегда, это вопросы крупные, имеющие важное значение для экономического административного района, для страны в целом 34. Как правило, активы обсуждают итоги
31 Н. С. Хрущев. Отчет Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XXII съезду «партии 17 октября 1961 года. М., Изд-во «(Правда»', 1961, стр. 61—67; О Программе Коммунистической партии Советского Союза. Доклад на XXII съезде Коммунистической партии Советского Союза 18 октября 1961 года. М., Госполитиздат, 1961, стр. 7'2—77. См. также Программу Коммунистической партии Советского Союза («Руководство народным хозяйством и планиров-ание»).
32 Положение о совнархозе, ст. 9, 10, 11.
33 Там же, ст. 11.
34 О работе активов см. газеты: «Рабочий край», Иваново, 19 февраля и 5 июня 1960 г.; «Советская Молдавия», 21 февраля I960 г.; «Социалистическая Якутия», 21 февраля 1960 г.; «Ставропольская правда», 26 февраля 1960 г.; «Советская Кубань», 24 февраля 1960 г.; «Крымская правда», 15 марта 1960 г.; Кабардино-Балкарская правда», 22 марта 1960 г.; «Знамя коммунизма»; 22 марта 1960 г.; «Кировская правда», 29 апреля )196О г.; «Советская Кара-Калпакия», 8 апреля 1960 г.; «Советская Белоруссия», 19 мая 1960 г.;
109


выполнения плана каждого прошедшего хозяйственного года и задачи нового года, вопросы соревнования с другими экономическими административными районами35, вопросы технического прогресса и др.
В первом квартале 1961 г. .собрания хозяйственного актива прошли почти во всех экономических районах. Они проходили под лозунгом «Достойно встретим XXII съезд КПСС» и отличались высокой активностью. При обсуждении докладов председателей (или заместителей председателя) совнархозов об итогах 1960 года и задачах 1961 года были высказаны критические замечания и предложения, направленные на дальнейший подъем промышленности 36.
В работе этих совещаний принимали участие руководящие партийные работники республик и областей. Интересно, что в некоторых экономических административных районах, в текущем году стали созывать хозяйственных работников совместно с партийными (в Минске, Казани) и профсоюзными работниками (в Риге). Это представляется нам весьма целесообразным.
Далеко не все организационные формы коллективной работы предусмотрены Положением о совнархозе. Да и вряд ли есть :мысл регламентировать их в нормативном порядке. Ведь инициатива масс рождает их непрерывно. Важно только вовремя поддержать эту инициативу, изучить и распространить опыт,, создать такую обстановку, при которой предложения общественности оперативно реализуются.
Вот, например, советы новаторов при совнархозах. Эта форма рождена жизнью. Инициативу проявили ленинградцы. Их примеру последовали и в других экономических административных районах. Советы новаторов могут сыграть большую роль в- техническом прогрессе.
Интересная форма коллективной работы была найдена в Перми, где в июне 1960 г. была проведена Объединенная сессия Уральского филиала Академии наук СССР и Пермского совнар«Советская Сибирь», 12 июля I960 г.; «Советская Чувашия», 20 сентября
1960 г.; «Коммунист», Тула, 10 декабря I960 г.
35 Соревнуются, например, Армянский экономический административный, район с Таджикским, Азербайджанский — с Башкирским, Московский — с Ленинградским, Киргизский — с Алма-Атинским и т. д. Появилась и новая форма — групповое соревнование: соревнуются между собой одновременно* Краснодарский, Молдавский, Одесский и Херсонский экономические административные районы; Луганский, Донецкий, Карагандинский и Волгоградский районы; Латвийский, Эстонский и Литовский районы.
36 Об этих совещаниях актива работников промышленности и строитель-, ства совнархозов см. газеты: «Советская Белоруссия», 1.5 февраля 1961 г.; «Советская Латвия», 18 февраля 1961 г.; «Советская Молдавия», 21 февраля
1961 г.; «Советская Кубань», 21 февраля 1961 т.; «Ульяновская правда», 2в февраля 1961 г.; «Омская правда», 28 февраля 1961 г.; «Курская правда», 2 марта 1961 г.; «Советская Татария», 4 марта 1961 F.; «Восточно-Сибирская правда», 5 марта 1961 г.; «Социалистическая Осетия», б марта 1961 г.
ПО


хоза 37. Сессия была созвана по инициативе обкома КПСС. Работа проходила и на пленарном заседании и в секциях. На пленуме были заслушаны: доклад первого секретаря обкома КПСС тов. К. И. Галаншина «Перспективы развития народного хозяйства Пермской области в свете решений XXI съезда КПСС» и доклад председателя президиума Уральского филиала Академии наук СССР Н. В. Деменева «Основные научные задачи в развитии промышленности Пермской области». Хорошо работали секции. В работе секции химии и химической технологии приняло участие свыше 300 инженеров, рабочих-новаторов, ученых Уральского филиала Академии наук СССР, научно-исследовательских и проектных институтов. На заседании секции легкой и пищевой промышленности и местной сырьевой базы активно обсуждался доклад председателя облисполкома «Пути развития и специализации сельского хозяйства области». Сессия внесла интересные и эффективные предложения.
После Январского (1961 г.) пленума ЦК КПСС совнархозы, как известно, еще шире развернули работу по оказанию помощи сельскому хозяйству со стороны промышленности. Зная, что с помощью актива можно изыскать новые дополнительные резервы этой помощи, Удмуртский совнархоз в январе 1961 г. созвал совещание главных инженеров ряда промышленных предприятий экономического района и поставил этот вопрос на их обсуждение 38.
Улучшению работы способствуют отчеты совнархоза перед рабочими. Московский городской совнархоз отчитывался в своей работе перед рабочими, инженерами и техниками станкостроительного завода «Красный пролетарий», Луганский совнархоз — перед рабочими многих предприятий экономического административного района39. Отчеты эти организуются профсоюзными органами. Опыт их организации заслуживает широкого распространения.
Использование различных форм коллективной работы, связывающих совнархоз с широкими массами трудящихся,— важное средство улучшения его деятельности, совершенствования методов руководства, дальнейшего подъема промышленности экономического административного района.
87 Газ. «Звезда», Пермь, 22, 23, 26, 28 июня 1960 г.
38 «Удмуртская правда», 19 января 1961 г.
39 «Московская правда», 15 июля 1960 г.; «Труд», 5 марта 1961 г.


Глава IV
ПРАВОВЫЕ АКТЫ СОВНАРХОЗА
*
Организаторскую работу по дальнейшему развитию социалистического хозяйства совнархозы осуществляют при помощи различных средств и методов, в разнообразных и многочисленных формах. Для современного периода характерно резкое повышение удельного веса форм живой организаторской работы, работы •организационно-инструкторского типа, проводимой непосредственно на предприятиях среди рабочих и инженерно-технических работников фабрик и заводов; это обусловлено бурным расцветом инициативы и самодеятельности масс, ростом их активности, повышением роли общественности и другими процессами, связанными с развернутым строительством коммунизма. В этих условиях особенно нетерпимы канцелярско-бюрократические методы руководства и понятно то огромное внимание, которое уделяет Коммунистическая партия окончательному искоренению этих методов.
Но успешное преодоление «бумажного», «канцелярского» стиля руководства и развитие организационно-инструкторских форм работы не снимает вопроса о необходимости совершенствовать и такую форму организаторской деятельности совнархоза, как правовые акты.
Каждый правовой акт совнархоза по содержанию — план организационных действий, а по форме — в качестве юридического акта государственного органа — он обладает обязательной силой в отношении всех тех, кому адресован. Эта специфика делает правовые акты действенным средством организации хозяйства.
Для того чтобы правильно использовать эту форму организационной деятельности, следует хорошо знать ее особенности и ее возможности.
Действующее Положение о совнархозе дает ответы не на все возникающие в связи с этим вопросы. Актам совнархоза посвящена одна статья Положения (8). В ней сказано следующее:
«Совет народного хозяйства экономического административного района и республиканский Совет народного хозяйства в
112


пределах своей компетенции издают постановления и распоряжения на основе и во исполнение законов СССР и союзной республики, а также постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики.
Республиканский Совет народного хозяйства может приостанавливать постановления и распоряжения Советов народного хозяйства экономических административных районов,
Постановления и распоряжения Советов народного хозяйства могут быть отменены Советом Министров союзной республики.
Совет Министров СССР имеет право приостанавливать постановления и распоряжения советов народного хозяйства» *.
Здесь, как мы видим, говорится только о видах актов совнархоза, их юридическом основании, порядке отмены и приостановления. Желательна и возможна более четкая и развернутая регламентация основных вопросов, касающихся актов совнархоза экономического административного района.
Материал для этого может дать проверка сложившейся практики издания актов совнархоза с точки зрения ее соответствия основным, принципиальным признакам, характерным для всего советского права в целом; выявление того нового, что дает эта практика; установление, насколько это новое приемлемо для нашего права и т. д.
Мы попытаемся принять посильное участие в решении некоторых из этих вопросов.
Многое из того, что не регламентировано Положением, прочно вошло в практику правотворческой деятельности совнархозов и не вызывает никаких возражений. К числу таких исписанных правил относится, например, издание совнархозом совместно с общественными организациями актов по смежным вопросам их компетенции.
Это явление закономерно для нашего строя, в нем отражается огромная роль общественных организаций в СССР, все возрастающее их участие во всех сферах жизни советского общества. Совместные акты совнархоза и общественных организаций издаются по многим вопросам, по которым деятельность совнархоза соприкасается с деятельностью общественных организаций. Это вопросы социалистического соревнования, внедрения передового опыта, порядка работы предприятий, условий труда и т. д. Особенно много таких смежных вопросов в работе совнархоза и профсоюзных органов, и не случайно они решаются в форме совместных актов совнархоза и совета профессиональных союзов (соответственно республиканского или областного) или его президиума.
1 Положение о Совете народного хозяйства экономического административного района (СП СССР, 1957, № 12), ст. 8 в редакции Указа Президиума Верховного Совета СССР от 5 июля I960 г. («-Ведомости Верховного Совета СССР», 1960, № 27, ст. 248).
113
3 Правовые вопросы


В республиках изданы специальные акты, создающие правовые основания для издания совместных актов совнархозов и профсоюзных органов. Таково Постановление Совета Министров РСФСР от 22 апреля 1958 г. «Об участии профсоюзных органов в обсуждении вопросов производства, труда и быта в советских и хозяйственных органах»2. Совет Министров РСФСР постановил, что вопросы планирования и организации производства, труда и заработной платы, охраны труда и культурно-бытового обслуживания рабочих и служащих, а также другие вопросы, затрагивающие интересы трудящихся, совнархозы рассматривают с участием представителей областных, краевых советов профсоюзов. Совнархозы обязываются при подготовке предложений по проектам производственных планов, планов культурно-бытового и жилищного строительства, развития и внедрения новой техники, а также при рассмотрении текущих вопросов труда и быта учитывать мнение профсоюзных органов.
Совнархозы издают акты не только совместно с профсоюзными органами, но и с органами других общественных организаций. С какими именно? Это всецело определяется содержанием актов и теми территориальными границами, в которых этот акт должен действовать. Например, план организационных мероприятий по проведению конкурса молодых рационализаторов и изобретателей промышленных предприятий и организаций Риги на лучшее рационализаторское и изобретательское предложение в честь 40-летия ВЛКСМ был принят 8 мая 1958 г. совнархозом Латвийской ССР совместно с Рижским городским комитетом ЛКСМ Латвии. Постановление о проведении второго областного слета бригад и ударников коммунистического труда и последователей Валентины Гагановой было принято Свердловским совнархозом 2 марта 1960 г. совместно с Президиумом облпрофсовета и бюро обкома ВЛКСМ, а постановление о проведении субботников по сбору лома черных и цветных металлов было принято этим же совнархозом совместно с тремя организациями — исполкомом Свердловского областного Совета депутатов трудящихся, президиумом облпрофсовета и бюро обкома ВЛКСМ (постановление было принято 31 августа 1960 г.).
Принятие подобных актов усиливает организующую силу тех мер, которые намечает провести совнархоз. Закономерность их издания никем не будет оспариваться.
Другие вопросы, связанные с практикой издания актов совнархозов, решаются не столь просто. И прежде всего это вопрос о том, в каких случаях следует издавать постановления, а в каких— распоряжения, чем отличаются друг от друга постановления и распоряжения совнархоза?
2 СП РСФСР, 1968, № 11, ст. 111.
114


Основанием для возникновения этого вопроса служит недостаточно четкая формулировка ст. 8 Положения о совнархозе, где говорится о том, что совнархоз использует две формы юридических актов — постановления и распоряжения, но не указывается, для чего установлены именно две эти формы3.
Обычно в этом и в аналогичных ему случаях юристы ищут выход в традиционном решении вопроса, считая, что одна форма установлена для нормативных актов, другая — для индивидуальных. Но практика совнархозов опровергает такой критерий и имеет для этого серьезные основания.
Постановления принимаются совнархозом по широкому кругу вопросов. Они разнообразны не только по своему конкретному, предметному содержанию, но и по юридическому характеру имеющихся в них предписаний. На практике встречаются три основные группы постановлений совнархоза.
I. Постановления, которые во всех своих статьях являются нормативными. Таких немного.
II. Постановления смешанные по своему юридическому характеру. Таких значительно больше. Среди них можно выделить две группы:
А. Постановления, в которых основной такст не носит нормативного характера, а приложение, утвержденное данным постановлением, является нормативным. В качестве примера можно привести Постановление совнархоза Латвийской ССР от 5 февраля 1959 г. «Об утверждении Основных условий поставки торфа торфопредприятиями Управления топливной промышленности совета народного хозяйства Латвийской ССР». Приложением к этому постановлению являются условия поставки, имеющие бесспорно нормативный характер4.
Б. Постановления, в тексте которых нормы права перемежаются с индивидуальными предписаниями однократного характера. Подобные акты можно в большом числе найти в любом совнархозе. Можно взять для примера Постановление совнархоза Латвийской ССР от 18 сентября 1958 г. «О совершенствовании руководства капитальным строительством в системе Совета народного хозяйства Латвийской ССР». Оно содержит ряд статей нормативного характера, где речь идет о расширение компетенции отдела капитального строительства совнархоза, 3 Не указывается назначение каждого из двух видов актов одного и того же органа не только в Положении о совнархозе. В тех ак^ах, где речь идет об исполкомах местных Советов депутатов трудящихся, нет указаний на то, в каких случаях исполком издает решения и в каких распоряжения*
4 К этой же категории актов относится постановление Латвийского СНХ
от 26 февраля 1959 г. «Об Арбитраже Совета народного хозяйства Латвийской ССР». Приложением к нему является Положение об арбитраже совнархоза Латвийской ССР. ,
115
8*


о полномочиях этого отдела; одновременно здесь же имеются статьи, предусматривающие однократные действия. Например, ст. 4 постановления обязывает отдел кадров и отдел капитального строительства в недельный срок укомплектовать штаты реорганизованного отдела капитального строительства; в ст. 5 дается поручение отраслевым управлениям и отделу кадров совнархоза трудоустроить тех работников отраслевых управлений, которые освобождаются в результате реорганизации.
Много подобных ’ актов мы встречаем среди постановлений Московского городского совнархоза. Вот, например, постановление от 11 августа 1959 г. «О состоянии техники безопасности на предприятиях в 1959 г.». В нем наряду с нормативными статьями, устанавливающими постоянные обязанности начальников отраслевых управлений совнархоза и главных инженеров предприятий в области техники безопасности (п. «б» ст. 1 и п. «а» и «б» ст. 2), имеются статьи, в которых говорится о необходимости провести к определенному сроку единовременные мероприятия, улучшающие состояние техники безопасности на предприятиях (п. п. «в» и. «г» ст. 1). А в некоторых статьях этого же постановления речь идет о наложении взысканий на должностных лиц, неудовлетворительно руководивших работой по технике безопасности (ст. 4).
Такова вторая группа постановлений совнархоза. Это смешанные постановления, в них содержатся одновременно и нормы права и индивидуальные предписания однократного характера; они как раз наиболее распространенная форма актов совнархоза. Нам такие акты представляются совершенно естественными, так как их необходимость подсказывается конкретным содержанием работы. Как правило, эти акты представляют собой оперативно-организационные планы мероприятий в той или иной области.
III. 	Постановления, которые содержат только индивидуальные, однократные предписания. В них нет статей нормативного порядка. Часто это акты о назначении на должность или об освобождении от должности работников5.
Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 28 апреля 1960 г. работники номенклатуры совнархоза назначаются на должность и освобождаются на заседаниях совнархоза6 и по этим вопросам принимаются постановления совнархоза.
Перечень должностей устанавливается специальным постановлением совнархоза 7.
5 В Запорожском совнархозе введена самостоятельная, независимая от общей нумерация постановлений, относящихся к вопросам кадров. За 1959 г. в Запорожском совнархозе было издано 29 таких постановлений.
6 СП СССР, 1960, № 10, ст. 68.
7 Например, Постановление совнархоза Латвийской ССР от 9 апреля 1969 Г; «О номенклатуре должностей, назначаемых и увольняемых Советом народного хозяйству Латвийской ССР». В соответствии с этим 'постановле-
116


Индивидуальные акты могут касаться и других вопросоь оперативной деятельности. Примером может служить Постановление Московского городского совнархоза от 25 мая 1959 г. «О состоянии работы по распределению подлежащих строительству в 1959 г. объектов между исполнителями строительных работ», где нет ни одной статьи нормативного характера.
В компетенцию совнархоза-коллегии входят подведение итогов соревнования, награждение победителей соревнования почетными значками и грамотами. Естественно, что акты по этим вопросам могут носить только индивидуальный характер, но принимаются они на совместных заседаниях совнархоза и соответствующего профсоюзного органа и обязательно в форме постановлений.
Большой удельный вес в работе совнархоза занимают проверка исполнения и контроль. Совнархоз проверяет выполнение отдельных постановлений правительства и актов, ранее принятых этим же совнархозом, проверяет ход выполнения плана и т. д., рассматривая многие из этих вопросов на своих заседаниях. В актах совнархоза, принимаемых в процессе контроля и проверки исполнения, вовсе не обязательно должны устанавливаться новые нормы, даже наоборот, установление новых норм пред* ставляется нежелательным. Ведь нормы уже установлены темц актами, исполнение которых в данном случае проверяется. И если уж возникает необходимость по результатам проверки издать новый акт, то он должен содержать разовые указание оперативною характера, направленные на создание условий, обеспечивающих выполнение ранее установленных норм права. Так это обычно и бывает на практике.
Интересно, что если в первый год организации совнархозов процент нормоустанавливающих статей в постановлениях совнархоза был сравнительно высок, то сейчас он значительно ниже. И это естественно. Ведь вначале нужно было установить круг функций и порядок деятельности отдельных должностных лиц, уточнить вопрос о характере взаимоотношений между совнархозом и подчиненными ему организациями и предприятиями и т. д., иначе говоря, рассмотреть вопросы, требующие нормативного разрешения. Теперь таких вопросов уже меньше. Центр тяжести
нием в номенклатуру должностей, утверждаемых самим совнархозом, входят начальники отделов, заместители начальников, главный бухгалтер центральной бухгалтерии, его заместители, заведующий правовой группой, заместители начальников управлений и, как правило, директора, главные инженеры, заместители директоров предприятий, подчиненных совнархозу.
Основная масса работников аппарата совнархоза (инженеры, экономисты, юрисконсульты, инспекторы и т. д.) назначается на должность и освобождается от должности руководством совнархоза. Технические работники и шоферы назначаются и освобождаются от должности приказом управляющего делами совнархоза.
117


перенесен на текущую оперативную деятельность, на контроль исполнения, на создание условий для выполнения уже установленных норм права.
Таким образом практика опрокидывает «аксиому» об обязательном нормативном характере постановлений8.
• Совнархоз-коллегия по всем вопросам своей компетенции издает постановления, независимо от юридического характера предписаний, которые формулируются этими постановлениями.
Такая практика представляется нам оправданной: право совнархоза и устанавливать юридические нормы, и давать разовые предписания объясняется характером самой компетенции совнархоза, широким и разнообразным комплексом его прав и предоставленных ему возможностей по руководству промышленностью.
Зачастую и нормы права и индивидуальные распоряжения неразрывно связаны, составляя единый план организационных мероприятий по какому-то определенному вопросу, рассмотренному совнархозом. И было бы неправильно требовать разбивки статей, органически слитых благодаря общему содержанию, на два акта — нормативный и индивидуальный.
Например, 14 августа 1959 г. Запорожский совнархоз принял постановление «О мерах по упорядочению использования ремонтных цехов заводов, централизации ремонтов и производства запасных частей». Этим постановлением установлено, что годовые планы производства ремонтных цехов всех предприятий должны рассматриваться управлением главного механика и главного энергетика совнархоза совместно с отраслевыми управлениями. Наряду с этим правилом, здесь же содержится и предписание индивидуального порядка: начальник управления главного механика и главного энергетика обязывается к определенному сроку пересмотреть и представить на утверждение первому заместителю председателя совнархоза предложения по размещению крупных металлорежущих станков с целью их более рационального использования.
Нелепо было бы требовать от совнархоза издания не одного, а сразу двух актов по вопросу об упорядочении ремонтных работ 8 	К числу юристов, защищавших в свое время эту «аксиому», принадлежал и автор этой главы (см.: Ц. А. Ямпольская. Органы советского государственного управления в современный период. Изд-во АН СССР, 1964, стр. 167). Иной точки зрения придерживался Г. И. Петров. Он отвергал критерий нормативности и ненормативности при разграничении постановлений и. распоряжений. Но при этом он вообще отказывался от поисков материальных критериев такого разграничения (разграничения по содержанию) (см.: Г, И. Петров. Источники советского административного права. «Известия высших учебных заведений. Правоведение», 1958, № 4, стр. 44). Высказанное им интересное соображение о том, что различия между постановлением и распоряжением «вытекают из сочетания коллегиальности с единоначалием в деятельности издающих их органов управления» (там же, стр. 42), к сожалению, не нашло развития в его работах.
118


только на том основании, что одни мероприятия совнархоза рассчитаны на длительное, постоянное применение, а другие носят индивидуальный, разовый характер и исчерпают себя сразу же после выполнения.
Приведем еще один пример: Свердловский совнархоз 9 сентября 1960 г. принял постановление «О мерах по выполнению решений июльского (1960 г.) Пленума ЦК КПСС». Им установлены правила, относящиеся к порядку внедрения в производство достижений науки и техники, правила, рассчитанные на длительное применение, на неуклонное соблюдение. Наряду с этим то же постановление содержит предписания разового характера: например, поручение начальникам отраслевых и функциональных управлений и отделов подготовить к определенному сроку и сообщить отделу производства и кооперирования предложения и мероприятия по увеличению объема производства и расширению номенклатуры товаров народного потребления. Имеются в постановлении и другие поручения. Наличие их в том же акте, где содержатся нормы длительного действия, неизбежно, так как они объединены общей темой, общей направленностью— выполнением решений Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС.
Тот факт, что нормативные и индивидуальные предписания связаны между собой общим содержанием, исходят от одного и того же органа и принимаются в одном и том же порядке (на заседании совнархоза), делает целесообразным и необходимым придавать им и общую, единую форму. Эта форма — постановление.
Имеет ли смысл именовать не постановлениями, а как-то иначе те акты совнархоза, в которых содержатся только индивидуальные предписания?
Нам представляется, что и это не имеет смысла. Ведь орган, от которого исходят и нормативные и индивидуальные акты, и коллегиальный порядок, в котором они принимаются,— одинаков для тех и других актов.
Следовательно, все акты совнархоза как коллегиального органа должны оформляться как однотипные и иметь общее наименование. Это наименование — постановление. По такому пути пошла практика, и она соответствует нашему законодательству, которое предусматривает для совнархоза данную форму.
Но как же быть с распоряжением? Ведь Положение о совнархозе предусматривает и такую форму актов. Нужна ли эта вторая форма, если мы отказываемся от такого критерия разграничения, как нормативность и ненормативность?
Такая форма, бесспорно, нужна. Она нужна как юридическое выражение исполнительной и распорядительной деятельности руководителей совнархоза (председателя совнархоза и его заместителей) выполняющих конкретные задачи совнархоза, наделенных 119


для этого определенными полномочиями, выступающих по вопросам своей компетенции от имени совнархоза.
Распоряжения совнархоза, если взглянуть на них с точки зрения порядка издания и характера содержащихся вопросов,— это акты, принимаемые председателем и его заместителями в единоличном порядке, по вопросам их персональной компетенции9.
Но этим не исчерпывается характеристика распоряжений как формы актов совнархоза. Необходимо дополнительно выяснить некоторые юридические аспекты интересующей нас проблемы. И прежде всего требуется установить:
1. Нормативный или индивидуальный характер носят фактически эти распоряжения и чем определяется такой их характер?
2. Насколько фактически сложившееся положение соответствует назначению деятельности председателя совнархоза (и его заместителей)?
Практика свидетельствует о том, что распоряжения совнархоза, так же как и его постановления, в смысле своей юридической характеристики не однотипны — встречаются и нормативные и индивидуальные распоряжения. Объяснить этот факт можно только, руководствуясь тем, что нормативность или ненорма- тивность — это форма, которая целиком зависит от содержания вопросов, которые разрешают председатель совнархоза и его заместители; а вопросы эти на практике таковы, что одни из них вполне могут быть разрешены путем индивидуального, разового распоряжения, другие требуют издания правил длительного действия.
9 	В Ташкенте распоряжения совнархоза принимал один лишь председатель совнархоза и только в его отсутствие этим же правом пользовался тот из заместителей, который исполнял обязанности председателя. Распоряжения Мосгорсовнархоза — это акты, издаваемые, не только председателем, но и его заместителями по тем вопросам, которые им подведомственны. В Риге и Запорожье установлен тот же порядок, что и в Москве. Эта практика представляется нам правильной. Поскольку заместители председателя имеют вполне самостоятельные участки работы и отвечают за эти участки не только перед совнархозом, но и перед Советом Министров республики, которым назначены на должность, поскольку подчиненные им должностные лица обладают правом издания юридических актов, постольку и они должны иметь возможность самостоятельно решать вопросы и давать руководящие указания в форме юридических актов. Действительно, нельзя считать правильным положение, при котором начальник отраслевого управления совнархоза наделяется правом издания приказов, а заместитель председателя совнархоза, к ведению которого относится данное управление, лишен права издания юридических актов и обязан в каждом случае, когда возникнет подобного рода необходимость, обращаться к председателю совнархоза. Немало трудностей может возникнуть из-за того, что заместитель председателя совнархоза, к которому относится определенное управление в соответствии с распределением обязанностей, не сможет отменить неправильный и даже незаконный приказ начальника управления, исправить его ошибку в работе, используя для этого юридические средства. Это не вяжется с принципом персональной ответственности.
120


Если, например, председателю совнархоза предоставлено право передавать оборудование с предприятия одного управления на предприятие другого, то акт передачи во всех случаях будет индивидуальным.
Председателю совнархоза принадлежит право решать самостоятельно определенный круг вопросов, касающихся кадров. Правда, перечень лиц, в отношении которых решаются эти вопросы, далеко не одинаков во всех совнархозах. Если в Ташкенте председатель совнархоза своими актами назначал на должность главных инженеров ряда предприятий, то в Риге главные инженеры всех предприятий назначаются не председателем совнархоза, а совнархозом в коллегиальном порядке. Но в данном случае для нас имеет значение не это. Важно установить, что сравнительно большое количество кадровых вопросов (назначение на должность, освобождение от должности, командировки и т. д.) в отношении довольно широкого круга подчиненных совнархозу лиц (основная масса работников аппарата совнархоза, часть работников управлений, руководящий состав подчиненных совнархозу учебных заведений и т. д.) решает именно председатель совнархоза (в отдельных случаях, его заместители), и решения по этим персональным вопросам ни при каких обстоятельствах не могут быть оформлены как нормативные акты. Эти решения всегда будут иметь характер индивидуальных велений.
Таким образом особенности компетенции целиком определяют собой юридическую форму акта, в данном случае ненорма- тивность.
Многие вопросы, которые фактически решаются председателем совнархоза, по своему существу таковы, что могут быть решены только в форме индивидуальных, ненормативных актов.
Но среди распоряжений совнархоза встречаются и акты ясно выраженного нормативного характера. Что же это за акты и закономерно ли их издание?
Проанализируем их и попытаемся сгруппировать.
I. Значительную часть нормативных распоряжений составляют такие, которые адресуются аппарату совнархоза и касаются порядка деятельности данного аппарата; они внутриаппараг- ные по адресату и компетенционные или административно-процессуальные по содержанию. К ним относятся, например, распоряжения по вопросу организации приема граждан с жалобами и заявлениями в аппарате совнархоза, или о порядке премирования работников центрального аппарата совнархоза и т. д.
Эти вопросы в общей форме регулируются актами вышестоящих органов (Советов Министров и др.) и лишь в пределах, допущенных этими актами, конкретизируются применительно к. местным условиям деятельности данного совнархоза. Сравнительно большое число таких распоряжений было издано в совнархозах в первый год их организации. Издаются они и сейчас.
121


Председатель совнархоза вправе принимать акты по подобным вопросам. Его правовое положение таково, что он одновременно и председатель совнархоза — коллегиального органа и руководитель служебного аппарата совнархоза.
Но, как известно, любой руководитель учреждения свою деятельность по руководству подчиненным ему служебным аппаратом оформляет в виде приказов по аппарату. Нам представляется, что и в отношении председателя совнархоза не должно быть исключений: эта его деятельность должна выражаться не в распоряжениях совнархоза, а в приказах по аппарату совнархоза.
В некоторых совнархозах акты, которые по существу являются приказами по аппарату, все же именуют распоряжениями и даже распространяют на них общую нумерацию распоряжений. Тем самым искусственно увеличивается и без того большое число распоряжений, акты внутриаппаратного характера смешиваются с актами, в которых выражается деятельность по непосредственному руководству промышленностью и строительством, затрудняется обработка, систематизация таких актов, контроль за их исполнением, затрудняется возможность быстро находить ответы на правовые вопросы, возникающие на предприятиях и в организациях в процессе работы.
II. 	Другую группу составляют распоряжения, которые содержат нормы права, установленные не данным актом, а актами вышестоящих органов, и в распоряжении совнархоза только повторяются или излагаются иными словами. Примером может служить распоряжение совнархоза Латвийской ССР от 2 января 1959 г., которое повторяет постановление Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 12 декабря 1958 г. и распоряжение Совета Министров Латвийской ССР от 19 декабря 1958 г. об изменении порядка ведения трудовых книжек.
Нам представляется, что в издании такого рода распоряжений совнархоза нет необходимости. Целесообразнее нормативные акты вышестоящих органов просто направлять в нижестоящие организации с сопроводительным письмом для сведения и исполнения. Это значительно уменьшит количество распоряжений совнархоза, которое все еще непомерно велико, и поможет внести больший порядок в регулирование деятельности подчиненных совнархозу учреждений и предприятий.
Иногда в таких актах наряду с повторением норм, установленных вышестоящими органами, содержатся индивидуальные конкретные веления, направленные к реализации этих норм и исходящие от председателя совнархоза или его заместителя 10.
10 	Много таких актов в практике работы Московского городского совнархоза; в них дублируются правовые нормы, установленные теми актами, во исполнение которых они изданы, и, кроме того, формулируются статьи 122


Следует признать, что на практике может возникать необходимость в издании такого рода распоряжений. Но наличие в них норм, уже ранее установленных вышестоящими органами, не превращает их из индивидуальных актов в нормативные.
III. 	Имеется и третья группа нормативных распоряжений. Хотя они и издаются председателем совнархоза (или его заместителем), но по содержанию разрешаемых вопросов таковы, что должны быть отнесены к компетенции совнархоза — коллегиального органа.
Эта группа нормативных распоряжений немногочисленна, ее удельный вес среди актов некоторых совнархозов (например, совнархоза Латвийской ССР) совершенно незначителен. Однако такие распоряжения все же издаются, и о них следует говорить.
Мы встречали, например, распоряжения совнархоза о мерах улучшения работы научно-технических обществ на предприятиях и в учреждениях совета народного хозяйства. Подобные акты уже по самой своей тематике заслуживают обсуждения и решения на заседаниях совнархоза. Их следует принимать в коллегиальном порядке, а не единолично. Этого же, как нам представляется, требует и характер тех мер, которые предлагаются в акте.
Анализ таких нормативных распоряжений показывает, что именно те их пункты, которые не касаются деятельности аппарата совнархоза и не повторяют норм, содержащихся в актах вышестоящих органов, неизбежно и очевидно вторгаются в компетенцию совнархоза-органа.
Это позволяет подойти к более общему выводу: функции председателя совнархоза должны ограничиваться руководством заседаниями совнархоза-коллегии, организацией и подготовкой этих заседаний, а также непосредственной, живой оперативноисполнительской деятельностью по реализации решений совнархоза и руководящих им органов; деятельностью, обеспечивающей проведение этих решений в жизнь через аппарат совнархоза и руководителей подчиненных предприятий и организаций, путем личного контакта с исполнителями, помощи им, инструктажа, контроля и т. д. А в тех случаях, когда возникает необходимость в юридическом оформлении этой деятельности, достаточна такая индивидуального, разового характера, конкретизирующие нормы, установленные Советом Министров СССР или Советом Министров РСФСР. Таково, например, распоряжение Мосгорсовнархоза от 5 августа 1959 г. «Об улучшении работы государственного арбитража», которое издано во исполнение Постановления Совета Министров СССР от 23 июля 1959 г. В нем излагается указанное постановление Совета Министров СССР и содержатся две статьи индивидуального характера (на определенных должностных лиц возлагается обязанность разработать и представить к установленному сроку проект положения об арбитраже Мосгорсовнархоза и подготовить проект правил рассмотрения споров в арбитраже этого совнархоза).
123


форма, как распоряжение (содержащее индивидуальные предписания) и приказ по аппарату совнархоза.
Мы полагаем, что нормативные распоряжения в ближайшее время должны исчезнуть из практики работы председателя совнархоза и его заместителей.
Нам представляется, что пора внести в связи с этим необходимую ясность в вопрос об актах совнархоза и уточнить в этом смысле ст. 8 Положения о совнархозе. Нужно ясно выразить в ней две мысли: а) что актами совнархоза являются только постановления и они могут быть индивидуальными и нормативными; б) что распоряжения — это акты не совнархоза, а его председателя и заместителей председателя и что эти акты могут носить только характер индивидуальных велений. Кроме того, нам представляется целесообразным оговорить право председателя совнархоза как руководителя учреждения издавать приказы, относящиеся к служебному аппарату совнархоза.
В некоторых совнархозах уже вплотную подошли именно к такому решению вопроса, но нынешняя формулировка ст. 8 Положения о совнархозе мешает сделать последний, решающий шаг и ясно сказать, что постановления — это акты совнархоза, а распоряжения — акты его руководителей.
В статье «Об актах совнархоза» работники юридического отдела Ленинградского совнархоза И. А. Глотова и И. П. Александрова пишут, что по инициативе юридического отдела в Ленинградском совнархозе установлен порядок подготовки актов, заключающийся в следующем:
«1. Постановлениями должны оформляться все решения совнархоза, принимаемые на его заседаниях, а также нормоустанавливающие акты, принимаемые во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений Правительства СССР и РСФСР. Кроме того, постановлениями должны оформляться все решения совнархоза по вопросам, имеющим важное государственное и хозяйственное значение.
2. Распоряжениями должны оформляться акты совнархоза, носящие разовый, оперативный характер»11.
Несомненно, заслуживает одобрения желание работников Ленинградского совнархоза внести ясность в вопрос о постановлениях и распоряжениях; но компромиссные, половинчатые формулировки не смогут рассеять тумана, сгустившегося вокруг этой проблемы.
В предложенном «порядке» еще много неясного. Правда, установлено, что распоряжения — это акты разового, оперативного характера. Но кем они принимаются и принимаются ли единолично председателем (заместителем председателя) совнархоза, остается неясным. Не отвечают на этот вопрос и авторы статьи. Они 11 	«Советское государство и право», lOSe, № 7, стр. 127.
124


указывают: «В повседневной деятельности совнархоза возникает масса вопросов, относящихся к его компетенции и требующих немедленного разрешения. Решения по этим вопросам, носящим оперативный, разовый характер, оформляются распоряжениями, и в связи с этим обсуждение их на заседаниях совета не является необходимостью»12.
Авторы умалчивают о том, что распоряжения — это акты руководителей совнархоза; умалчивают потому, что говорить об этом мешает нынешняя редакция ст. 8 Положения о совнархозе.
Не менее туманно, как мы видим, и то, что пишут ленинградские авторы о постановлениях совнархоза. Из их формулировок яено, что постановления — это акты, принимаемые на заседаниях совнархоза. Но их попытка глубже раскрыть вопрос неудачна; она приводит к смешению элементов формы и содержания при характеристике постановлений. Непонятно, например, почему об актах, имеющих важное государственное и хозяйственное значение, говорится не как о тех самых постановлениях, которые принимаются на заседаниях совнархоза, а как о чем-то существующем наряду с ними («кроме того...»).
Примерно так же туманно сформулированы пункты касающиеся постановлений и распоряжений, в Положении о порядке подготовки и внесения вопросов на рассмотрение Совета народного хозяйства Латвийской ССР13. Из пунктов б и 7 данного Положения можно сделать вывод, что на рассмотрение совнархоза вносятся как проекты постановлений, так и проекты распоряжений. Из пунктов 8 и 9 видно, что на заседаниях совнархоза проекты распоряжений не рассматриваются, что они просто после «согласования» с «заинтересованными управлениями, отделами и ведомствами» подписываются председателем совнархоза или его заместителем.
Разве не лучше было бы внести ясность в эти вопросы и прямо сказать, что постановления — это акты совнархоза, принимаемые на его заседаниях; что постановления могут быть нормоустанавливающими, а могут и не быть таковыми; что распоряжения— это акты председателя и заместителей председателя совнархоза и что в соответствии с характером компетенции указанных должностных лиц, эти их акты должны носить не нормативный, а индивидуальный характер.
Здесь нельзя проводить полной аналогии между актами совнархоза и актами правительства 14. Если пожелание о том, чтобы 12 «Советское государство и право», 1958, № 7, стр. 127.
13 Утверждено совнархозом Латвийской ССР 23 октября 1958 г.
14 Вопроса о юридической природе актов совнархоза касались П. Г. Мишунин и В. В. Миронов в статье, специально посвященной актам Совета Министров («Советское государство и право», 1957, № 8, стр. 33). По их мнению, «по аналогии с правительственными актами представляется наиболее правильным, что в форме постановлений совнархозами должны издавать125


постановления правительства включали в себя только нормы права и не содержали индивидуальных велений, совершенно уместно 15, то подобного рода требование в отношении постановлений совнархоза представляется нам неоправданным. Объясняется это различным положением этих органов в системе органов государства и различным характером их деятельности. Правительство СССР является, как известно, высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в. СССР (аналогично положение Правительства союзной республики в республике). Это орган, возглавляющий всю совокупность органов государственного управления и руководящий этой системой. Совнархоз же — подчиненный Совету Министров орган оперативного, непосредственного управления промышленностью и строительством; он создан в связи с необходимостью «перенести центр тяжести оперативного руководства предприятиями и стройками на места» 16 (курсив мой.— Ц. Я.).
Поэтому значение и удельный вес нормативных предписаний в актах Советов Министров велик, и по мере дальнейшего развития ленинского принципа демократического централизма, по мере укрепления планового начала в масштабах всей страны и еще большей децентрализации оперативных функций нормативные предписания, очевидно, будут все более и более заменять собой разовые, индивидуальные веления правительства. Нормативный акт — характерная правовая форма деятельности для Совета Министров, занимающего главенствующее место в системе органов государственного управления.
Другое дело совнархоз. Оперативный характер его деятельности, непосредственная связь с производством предопределяет собой значительный удельный вес индивидуальных предписаний, относящихся к контролю и проверке исполнения, снабжению и сбыту, кадрам и др. вопросам. Такая форма, как индивидуальный акт, наиболее характерна для совнархоза. Поэтому-то нам представляется неоправданным требование исключения из постановлений совнархоза статей индивидуального характера и ся акты нормативного характера или крупного хозяйственного значения для данного экономического административного района, а в форме распоряжений— все решения конкретно-оперативного характера». Но к сожалению, названные авторы не развернули научной аргументации в пользу такого разграничения постановлений и распоряжений. Они не сделали этого ни применительно к актам совнархоза, ни применительно к актам правительства. А их вывод в отношении одинаковой юридической силы постановлений (принимаемых в коллегиальном порядке) и распоряжений (принимаемых единолично) представляется нам ошибочным.
15 Мы полностью солидаризируемся в этом вопросе с В. Н. Суходревом. См. его статью «О некоторых вопросах теории и практики систематизации советского законодательства» («Советское государство и право», I960, № 8).
16 Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством от 10 мая 1957 г. Вводная часть.
126


расчленения одного акта, составляющего оперативный план организационных мероприятий по тому или иному вопросу, на два отдельных.
Ко всему сказанному хотелось бы добавить несколько слов о юридической силе актов совнархоза и его руководства.
Юридическая сила любого государственного акта определяется не только положением издающего акт органа (должностного лица) в системе органов государства, но и порядком, в котором акт принимается.
В отношении Верховного Совета СССР этот порядок получил четкое выражение. Верховный Совет СССР вносит изменения в Конституцию СССР, принимает законы, издает постановления. И хотя все эти акты принимаются одним и тем же органом, юридическая сила их различна, ибо порядок их принятия неодинаков: голосование вопроса о принятии законов, меняющих Конституцию СССР, проводится раздельно по палатам; для принятия таких законов требуется большинство не менее 2/3 голосов в каждой из палат; закон, не меняющий конституции,— считается утвержденным, если он принят по палатам простым большинством голосов; постановления Верховного Совета не голосуются по палатам и принимаются на совместном заседании палат простым большинством голосов.
Итак, оба эти условия — и положение государственного органа, издающего акт, и порядок принятия акта — имеют значение для формирования юридической силы последнего.
В отношении актов совнархозов это положение будет проведено последовательно, если твердо установить, что совнархозы на своих заседаниях путем открытого голосования принимают только один вид актов — постановления. Не нужны две формы для актов, принимаемых одним и тем же органом, в одном и том же порядке и обладающих, таким образом, одной и той же юридической силой.
Постановления совнархоза должны обладать более высокой юридической силой, чем распоряжения, принимаемые его председателем в единоличном порядке. При таком положении постановлением совнархоза можно будет отменить любое распоряжение.
Таким образом будут применяться различные наименования (постановления и распоряжения) для двух видов актов, фактически обладающих различной юридической силой, и будет внесена некоторая ясность в вопрос о юридической силе актов совнархоза.
В связи с изучением вопроса об актах совнархоза несомненный интерес представляет вопрос о соотношении постановлений совнархоза и его протокольных решений. Все ли протокольные решения совета оформляются в ваде постановлений, а если не все, то закономерно ли это?
127


Как известно, заседания совета всегда и во всех совнархозах протоколируются. К заседаниям совнархоза, как правило, заранее готовятся проекты постановлений. Эти проекты входе заседаний детально обсуждаются, и в протоколе фиксируются те изменения и дополнения, которые в них вносятся. Принятый на заседании со всеми внесенными в него изменениями проект постановления издается затем как постановление совнархоза. В таком случае протокольное решение обретает форму постановления совнархоза.
Но иногда решения совнархоза продолжают свое бытие только в качестве протокольных. Приведем пример. На заседании Запорожского совнархоза 13 февраля 1959 г. рассматривался вопрос об организации производства запасных частей к автомобилям, тракторам и сельскохозяйственным машинам. Протокольно было принято решение:
«Представленный управлением машиностроительной промышленности проект постановления Совета отклонить как не отвечающий действительному положению дел на местах и не отражающий необходимых мероприятий, предусмотренных постановлением Совета Министров УССР, ранее изданным по этому вопросу.
Обязать работников соответствующего управления совнархоза (указаны фамилии — Ц. Я.) с учетом внесенных на заседании Совета замечаний и предложений в недельный срок подготовить и представить на подпись постановление Совета по этому вопросу».
Совершенно естественно, что это решение не было оформлено как постановление. А в изданное через неделю постановление по вопросу об организации производства запасных частей приведенные выше пункты протокольного решения не вошли. Объясняется это тем, что они носили характер временных мер, относящихся к организации внутренней деятельности самого Совета и утратили свое значение после принятия соответствующего постановления совнархоза.
Можно привести и другой пример из практики работы тсго же совнархоза. На заседании 30 января 1959 г. Запорожский совнархоз и облпрофсовет рассматривали вопрос об итогах социалистического соревнования коллективов промышленных предприятий по экономии электроэнергии. Был утвержден представленный проект постановления и наряду с этим некоторые намечаемые мероприятия были зафиксированы только протокольно. Так, в протокол было записано, что отдел рабочих кадров, труда и заработной платы обязан совместно с работниками обл- профсовета в пятидневный срок подготовить новое Положение о социалистическом соревновании по экономии электроэнергии для предприятий и строек Запорожского экономического административного района.
128


Это организационное мероприятие носило внутренний, под^ готовительно-переходный характер. Его значение исчерпалось после того, как были подготовлены новые условия соревнования. Поэтому не было никакой необходимости оформлять его как самостоятельное постановление совнархоза или включать в качестве одной из статей в постановление, подводившее итоги соцсоревнования по экономии электроэнергии.
Едва ли можно перечислить все случаи, когда протокольные решения могут не оформляться совнархозом как постановления. И едва ли такой перечень имеет смысл, ведь это вопрос не столько права, сколько организационной целесообразности в рамках, в границах права.
Для нас важно лишь установить, что протокольные решения не всегда адекватны постановлениям совнархоза. И это допустимо.
Важна и другая проблема — место, которое фактически занимают правовые акты в организаторской работе совнархоза, удельный вес этих актой по сравнению с другими формами повседневной, оперативной деятельности. Нам представляется, что этот удельный вес все еще непомерно велик. Несмотря на неоднократные указания центральных партийных и советских органов об усилении методов живого руководства, из совнархозов и их управлений на предприятия и в низовые хозяйственные организации идет обильный поток бумаг.
Приведем лишь некоторые цифры.
В совнархозе Латвийской ССР за 1958 г. издано 337 постановлений и 1436 распоряжений; в Запорожском совнархозе за 1959 г. издано 1237 распоряжений. В Свердловском совнархозе за время с 1 января по 15 сентября 1960 г. издано 223 постановления и 714 распоряжений;
Далеко не всегда издание постановлений или распоряжений необходимо. Часто их можно было бы с успехом заменить просто советом, вовремя данным руководителю предприятия; иногда издание акта можно было бы заменить своевременно оказанной предприятию помощью путем квалифицированной технической консультации или воздействия на нерадивого поставщика и т. д. Невозможно, да и незачем перечислять все формы живого общения между предприятием и совнархозом, при помощи которых можно было бы сократить бумажный поток. Их подскажет сама жизнь, если работники совнархоза, в том числе и его руководители, будут хорошо знать предприятия, ежедневно, ежечасно будут в курсе того, что делается на них.
Поток бумаг, исходящий от совнархоза, искусственно расширяется за счет дублирующих актов. Например, Совет Министров республики издает распоряжение по вопросу, входящему в компетенцию подчиненного ему совнархоза; наиболее часто — это вопрос о передаче оборудования, машин и транспортных средств
129 9 Правовые вопросы


с одного на другое предприятие совнархоза. Совнархоз считает своим долгом, сославшись на данный акт Совета Министров, продублировать его, изменив немного редакцию. Если речь идет о передаче оборудования и т. п. с одного на другое предприятие того же управления, то формулируется это распоряжение так: разрешить начальнику управления совнархоза передать с одного предприятия на другое следующее оборудование (приводится перечень передаваемого оборудования) 17.
Как «правило, начальник управления считает своим долгом продублировать в несколько измененной редакции то же распоряжение совнархоза, начав его словами: «...обязать директора такого-то предприятия передать...» и т. д.
Аналогичное положение наблюдается в тех случаях, когда совнархоз издает акт по вопросам компетенции начальника отраслевого управления или директора подчиненного управлению предприятия.
Такое дублирование необходимо изживать. Прежде всего для этого не следует злоупотреблять вмешательством в компетенцию нижестоящего органа. Такое вмешательство (как мы уже говорили в гл. III) в отдельных случаях необходимо, например, если нужно исправить ошибку, допущенную в работе нижестоящего органа или координировать деятельность ряда предприятий и т. д. Но нельзя становиться на путь подмены нижестоящего органа, снятия с него ответственности за порученный участок работы, стеснения его инициативы и самостоятельности.
По возможности необходимо сокращать число актов, принимаемых по вопросам, относящимся к компетенции нижестоящего органа.
Мы говорили, в частности, что число распоряжений совнархоза искусственно расширено такими, которые носят внутри- аппаратный характер и могут оформляться как приказы по аппарату.
Действительно, какой смысл, например, оформлять распоряжениями командировки работников совнархоза? А ведь и такая практика существует. Среди распоряжений Латвийского совнархоза за 1959 г. мы встречаем такое: «Для согласования плана проектно-изыскательских работ на 1959 год в Госплане СССР командировать старшего инженера ОКСа Петрова Г. П. в город Москву, сроком на 10 дней».
Только за январь 1959 г. в совнархозе Латвийской ССР было издано 24 распоряжения по персональным внутриаппаратным вопросам 18.
17 Например, распоряжение совнархоза Латвийской ССР от 17 января 195-8 г.


Количество издаваемых совнархозами актов искусственно расширяется, кроме того, так называемыми циркулярными письмами. Они издаются во многих совнархозах. Что это за акты, для чего они издаются, закономерно ли их издание?
Циркулярные письма подписываются председателем совнархоза, а чаще его заместителями по соответствующим отраслям работы. Их назначение — сообщить руководителям подчиненных организаций и предприятий содержание относящихся к их деятельности вновь изданных актов Совета Министров СССР, Совета Министров республики, общесоюзных ведомств и министерств и центральных органов общественных организаций — ВЦСПС и др.
Например, в циркулярном письме Мосгорсовнархоза от 3 января 1959 г. сообщается для руководства и исполнения, что Совет Министров СССР издал постановление «О пенсиях за выслугу лет работникам летно-подъемного состава гражданской авиации и воздухоплавания» и излагается содержание этого постановления.
В циркулярном письме этого же совнархоза от 17 января 1959 г. излагается письмо Министерства финансов СССР и ВЦСПС от 31 декабря 1958 г. о передаче на баланс предприятия, учреждения, организации зданий, помещений, сооружений, садов, парков и пионерских лагерей и о предоставлении их в бесплатное пользование фабричному, заводскому, местному комитету профсоюза.
Таким образом, циркулярные письма носят информационнопередаточный характер. Необходимость их издания обусловливается лишь тем, что Советы Министров и другие органы не всегда публикуют акты, имеющие широкое значение, и не печатают их в количестве, необходимом для рассылки предприятиям и организациям, к деятельности которых эти акты имеют непосредственное отношение. Совнархоз, как правило, получает такой акт в одном экземпляре и вынужден сам организовать его размножение и рассылку в форме циркулярного письма. Московский городской совнархоз только за I квартал 1959 г. составил 63 таких форме приказов по аппарату, поскольку она не предусмотрена специально в Положении о совнархозе, Свердловский совнархоз избрал следующий выход: там издаются распоряжения по административно-хозяйственному отделу (АХО), подписываются они начальником АХО. Таких распоряжений за время с 1 января по 19 августа I960 г. было издано 419. Они были адресованы не только работникам, подведомственным АХО (машинисткам, курьерам, уборщицам и т. д.), но и номенклатурным работникам совнархоза. Этими распоряжениями регулируются их отпуска и командировки. Едва ли это можно считать правильным. Странное впечатление производит, например, распоряжение, подписанное начальником АХО, о командировке заместителя председателя совнархоза. Такой акт целесообразнее оформить приказом по аппарату совнархоза и подписать его должен председатель совнархоза, как лицо, отвечающее за работу всего аппарата.
9*
131


циркулярных письма и, издав каждое из них примерно тысячным тиражом, разослал на предприятия и в организации.
Таковы наши соображения по вопросу об актах совнархозов. В заключение следует еще раз подчеркнуть, что бумаги, документы, правовые акты должны помогать живому оперативному руководству, но не подменять его, что необходимо пресекать имеющиеся в ряде совнархозов факты канцелярско-бюрократического подхода к разрешению неотложных нужд предприятий.


Глава V
ТЕХНИКО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОВЕТ ПРИ СОВНАРХОЗЕ (ТЭС)
1. 	Положение технико-экономических советов в системе организаций общественности
В докладе на XXII съезде КПСС Н. С. Хрущев сказал: «Надо делать все необходимое для совершенствования и развития всенародного государства, для все большего привлечения масс к управлению и контролю за государственными органами» !. Эта мысль с предельной четкостью выражена в принятой съездом Программе КПСС.
Формы участия масс в советском государственном управлении, как известно, многочисленны и разнообразны. Они рождались творчеством масс, начиная с первых дней становления Советской власти; они менялись, развивались в ходе социалистического строительства в соответствии с особенностями того или иного периода.
Принцип участия широких народных масс в управлении вытекает из самой природы Советского социалистического государства, из сущности диктатуры рабочего класса, потому что система этой диктатуры как раз и представляет собой совокупность действующих под руководством партии массовых организаций трудящихся. Еще более отчетливо единство системы политической организации общества выступает сейчас, когда Советское государство стало общенародным и начался период развернутого строительства коммунизма. В единую систему форм участия масс в управлении делами советского общества входят одновременно и формы государственной организации трудящихся— Советы депутатов и неразрывно связанные с ними формы общественного характера. Наряду с такими всеобъемлющими организациями масс, как Советы депутатов трудящихся, в эту систему включаются массовые советские организации, действующие при органах власти и государственного управления, напри-
1 	Н. С. Хрущев. О Программе Коммунистической -партии Советского Союза. Доклад на XXII съезде Коммунистической партии Советского Союза 18 октября 1961 года. М., Госполитиздат, 1961, стр. 84.
133


мер, постоянные комиссии Советов, депутатские группы, уличные комитеты, различные комиссии содействия, выполняющие вспомогательные функции, шефские советы и т. д. Сюда же включаются профсоюзы, комсомол, кооперация, различные добровольные общества.
Самостоятельное место среди форм участия масс в управлении государством занимает и массовая производственная самодеятельность (бригады коммунистического труда и другие формы соревнования и новаторства) и коллегиальные совещательные органы, действующие при органах государственного управления.
Эта система содержательна, многообразна, разветвлена и особенно бурно развивается и обогащается в наше время — в период развернутого строительства коммунистического общества.
Формы советской демократии развиваются таким образом, чтобы обеспечить постепенный переход к коммунистическому общественному самоуправлению. Этот процесс протекает по двум основным линиям.
Прежде всего у нас все более укрепляются Советы депутатов трудящихся, возрастает их роль в деле руководства страной, ширится размах их работы.
Не противоречит ли это положение марксистскому тезису о развитии государственности в коммунистическое общественное самоуправление? Нет, нисколько не противоречит. Советы — массовые организации, в которых сотни тысяч граждан решают дела своей родины, совмещая свою депутатскую работу с производительным трудом в промышленности, в сельском хозяйстве, в области науки и культуры. Особенно важно подчеркнуть, что Советы одновременно и учреждения политической власти и органы подлинного общественного самоуправления. Н. С. Хрущев в речи на собрании избирателей Калининского избирательного округа города Москвы справедливо назвал Советы депутатов трудящихся общественными организациями, причем самыми авторитетными и массовыми из них2. Поэтому Советы депутатов трудящихся— это та развивающаяся форма, которая с успехом может быть использована и в будущем.
Развитие демократии уже сейчас идет у нас одновременно и по линии повышения роли Советов и по второй линии — в направлении расширения деятельности различного рода общественных организаций, укрепления их, передачи им функций, которые до этого выполнялись платным аппаратом государственного управления3.
2 	Н. С. Хрущев. Речь на собрании избирателей Калининского избира¬
тельного округа города Москвы 24 февраля 1959 года. Госполитиздат, 1959, стр. 7.
134


Эта мысль ясно выражена в Программе КПСС, где повышение роли Советов, развитие демократических принципов управления, улучшение деятельности государственного аппарата рассматриваются как одна из основных сторон дальнейшего развития социалистической демократии; другую сторону этого процесса, неразрывно связанную с первой, составляет дальнейшее повышение роли общественных организаций в жизни общества.
Повышение роли общественности дает возможность уже сейчас упразднять одни1 звенья исполнительно-распорядительного аппарата, сокращать другие, улучшать их деятельность.
В свете процесса все большей активизации общественности и расширения сферы ее деятельности значительный интерес приобретает и такая форма участия в управлении государством, как работа в коллегиальных совещательных органах, действующих при отдельных звеньях исполнительно-распорядительного аппарата государства.
Одна из таких форм — технико-экономические советы (ТЭС), созданные при совнархозах.
Нам представляется, что эта форма в ближайшие годы должна получить большое развитие. Особая перспективность ТЭС вытекает из того, что эти советы имеют точно очерченную сферу деятельности, что лица, работающие в них, тесно связаны с одним определенным, конкретным органом государственного управления, находятся в курсе дел, решаемых совнархозом, получают таким образом практические навыки организационно-хозяйственной работы и, не отрываясь в то же время от своей производственной, научной и т. д. деятельности, обеспечивают живую связь руководящего хозяйственного органа с производством. Но для того чтобы разговор о перспективах развития ТЭС не превратился в прожектерство, нужно сначала установить, каково же фактическое положение этой организации в данное время. Не преувеличивая и не умаляя теперешних возможностей этих советов в управлении хозяйством необходимо поглубже ознакомиться с их деятельностью и выявить те особенности этой органи- зационно-пра1вовой формы, которые имеют будущее. Все это нужно для того, чтобы правильно уловить направление развития этой формы и помочь ее развитию путем необходимой правовой регламентации и распространения положительного опыта.
Своеобразие этой новой формы, ее особенности объясняются тем, что она вызвана к жизни непосредственно перестройкой управления промышленностью, которая улучшила условия для вовлечения широких слоев общества в активную деятельность по управлению предприятиями и стройками.
3 	Н. С. Хрущев. Доклад на IV сессии Верховного Совета СССР. «Заседания Верховного Совета СССР пятого созыва, четвертая сессия». Стеногр. отчет. Изд. Верховного Совета СССР, I960, стр. 13, 19.
135


Естественно, что при этих условиях образование специальной организационно-правовой формы, в рамках которой широкие массы трудящихся участвуют в управлении промышленностью и строительством, несомненно, должно дать большой эффект. Поэтому опыт работы ТЭС заслуживает серьезного и глубокого изучения.
В Положении о совнархозе говорится, что ТЭС создается в целях обеспечения участия трудящихся в управлении промышленностью и строительством, что создается он на правах совещательного органа и образуется советом народного хозяйства в составе ученых, специалистов различных отраслей народного хозяйства, рабочих-новаторов и передовиков производства, изобретателей и рационализаторов, руководителей партийных, советских, хозяйственных, профсоюзных, комсомольских и других организаций.
Сфера деятельности ТЭС очерчена рамками деятельности соответствующего совнархоза, ее территориальными границами и характером. Это не следует понимать как какое бы то ни было ограничение прав ТЭС и его инициативы, поскольку ТЭС, как и любая другая организация в СССР, может выступать инициатором в постановке вопросов, выходящих за пределы значения одного совнархоза. Но речь идет о прямом назначении ТЭС, и в этом смысле, говоря о совпадении пределов распространения деятельности ТЭС и совнархоза, мы имеем в виду, что ТЭС рассматривает те вопросы, по которым правомочен принимать постановления (или распоряжения) совнархоз, ибо в конечном счете решения ТЭС обретают юридическую силу и проводятся в жизнь как правовые акты совнархоза. ТЭС рассматривает важнейшие вопросы развития промышленности, подведомственной совнархозу, вопросы развития науки и техники, передовой технологии и организации производства, внедрения их на предприятиях и стройках экономического административного района.
ТЭС при Свердловском, Удмуртском, Воронежском, Орловском и многих других совнархоза* обсудили десятки важнейших вопросов 4.
Велика роль ТЭС в досрочном выполнении семилетки, в ускорении телнического прогресса. Например, ТЭС при Мособл- совнархозе систематически принимает рекомендации по внедрению новой техники и технологии, организации и экономике производства. Этот технико-экономический совет рассматривал годовые планы внедрения новой техники, основные направления технического развития отраслей промышленности столичной области в семилетии и проект перспективного плана на 1959—1965 гг.
4 	«Удмуртская правда», Ижевск, 19 января 1960 г.; «Орловская правда», 15 сентября 1960 г.; «Уральский рабочий», Свердловск, 17 сентября 1960 г.; «Ульяновская правда», 22 сентября 1960 г.; «Марийская правда», Йошкар- Ола, 25 декабря 1960 г. и др.
136


В апреле 1960 г. ТЭС при Мособлсовнархозе совместно с Институтом государства и права Академии наук СССР и редакцией журнала «Советское государство и право» организовал широкое обсуждение правовых вопросов технического прогресса и принял важные рекомендации в этой области.
ТЭС при Свердловском совнархозе на основе предложений коллективов предприятий, строек и институтов разработал семилетний план механизации и автоматизации производственных процессов 5.
ТЭС при Воронежском совнархозе 13 декабря 1960 г. на пленарном заседании обсудил вопрос «О ходе выполнения решений Июньского (1959 г.) пленума ЦК КПСС промышленными предприятиями и строительными организациями Воронежского экономического административного района». В работе пленума приняли участие известные ученые, рабочие-новаторы, партийные работники. ТЭС дал совнархозу ценные практические рекомендации по усилению борьбы за технический прогресс6.
Основная задача ТЭС — та же, что и у совнархоза, а именно неуклонный и быстрый подъем промышленности данного экономического района, учет при этом интересов всего государства в- целом. ТЭС, как сказано о нем, например, в Положении, принятом Ростовским совнархозом, исходит из необходимости быстрейшего проведения в жизнь директив партии и правительства по развитию промышленности и строительства в экономическом районе.
Но к ее решению ТЭС подходит, располагая иными, чем совнархоз, средствами, ибо он орган общественности и образован специально для того, чтобы использовать при управлении промышленностью и строительством опыт, знания, творческую инициативу широких слоев трудящихся.
Этим предопределяются особенности данной организационноправовой формы.
Постараемся выяснить эти особенности.
I. Технико-экономический совет создается при государственном органе (при совнархозе); члены его в своем большинстве не являются работниками совнархоза, часто они даже не работают в подчиненных совнархозу организациях и предприятиях; член ТЭС это не государственная должность, а общественное поручение.
Все это роднит технико-экономические советы с такими формами участия масс в государственном управлении, как постоянные массовые советские организации, действующие при органах государственной власти и управления (комиссии Советов, уличные комитеты и др.).
5 Доклад председателя Свердловского совнархоза С. А. Степанова на Июньском (1959 г.) пленуме ЦК КПСС. «Известия», 26 июня 1959 г.
6 «Коммуна», Воронеж, 15 декабря 1960 г.
13?


Однако в отличие от этих организаций ТЭС не вспомогательный орган, т. е. он не берет на себя выполнений части оперативной, текущей работы государственного органа, не поручает своим членам практического осуществления повседневной работы совнархоза. ТЭС — орган совещательный; следовательно, уже поэтому не может быть отнесен к организациям типа комиссий Советов, уличных комитетов и т. п.
II. 	ТЭС не является и государственным органом в собственном смысле слова, т. е. органом, осуществляющим государственную власть. Нам представляется, что поэтому Положение о совнархозе и не называет ТЭС государственным органом, не называет его даже органом совнархоза, а говорит, что он создается «на правах совещательного органа». Правда, некоторые черты ТЭС роднят его с органом государственного управления,— это порядок образования совета и порядок утверждения Положения о нем. ТЭС образуется актом совнархоза, совнархоз сам утверждает Положение о технико-экономическом совете, подобно тому как он утверждает положения или уставы подведомственных ему государственных предприятий, организаций, учреждений.
Однако только этим, пожалуй, и ограничивается сходство ТЭС с органом государственного управления. Отличия же весьма существенны.
Специфический признак государственного органа — самостоятельное осуществление государственных властных полномочий, право действовать от лица государства в пределах установленной компетенции и в необходимых случаях применять санкции государственного характера. Этими признаками ТЭС не обладает.
ТЭС, обсуждая важнейшие вопросы развития промышленности района, не может самостоятельно провести свои решения по этим вопросам в жизнь, он не обладает властными полномочиями в отношении тех организаций, предприятий и учреждений, деятельностью которых занимается.
1. Решения ТЭС не носят характера государственно-правовых актов до того, как они в соответствующем порядке не утверждены государственным органом — совнархозом — или государственным должностным лицом — председателем совнархоза7. До их утверждения решения ТЭС по содержанию представляют собой рекомендации, а по форме — юридические факты, создающие правовое отношение между ТЭС и органом (должностным лицом), обязанным рассмотреть и утвердить (а в случае необходимости аргументированно отвергнуть) данную рекомендацию.
7 	Вопрос о том, кто именно (совнархоз или его председатель) утверждает решения технико-экономических советов, решается в различных экономических административных районах по-разному. Но утверждение повсюду обязательно.
138


2. 	ТЭС, в отличие от государственного органа, призванного осуществлять государственное управление, не имеет подчиненного ему служебного аппарата. Ученый секретарь и другие лица, обслуживающие ТЭС, находятся в штате совнархоза и подчинены руководству совнархоза по служебной линии. Необходимая организационно-техническая работа, связанная с деятельностью ТЭС, проводится аппаратом совнархоза. Это, как правило, закреплено во всех положениях о технико-экономическом совете 8.
III. 	ТЭС не является также структурной частью аппарата совнархоза. Для того чтобы он был таковой, необходимо, чтобы все его члены состояли на государственной службе в совнархозе 9, и мало того — именно в должности членов ТЭС. Но таких должностей не существует.
Все это дает нам основание отнести технико-экономические советы к самостоятельной, особой организационно-правовой форме участия масс в управлении — и не считать их ни государственным органом, ни вспомогательной организацией при государственном органе.
Технико-экономический совет относится к коллегиальным совещательным органам, действующим при государственных органах. Но и в этой группе он занимает особое, совершенно самостоятельное место. ТЭС отличается от коллегии министерства направлением работы, ее характером и организационно-правовыми началами, лежащими в его основе. Направление работы коллегий хозяйственных министерств предопределяется той отдельной отраслью (или несколькими близкими друг другу отраслями) промышленности, которая относится к ведению министерства; характер работы состоит в рассмотрении вопросов повседневного практического руководства, проверке исполнения, подборе кадров, в вызове в центр представителей местных органов министерств для отчета об их деятельности, в посылке на места представителей министерств для проверки исполнения и т. п.10
Сфера деятельности ТЭС значительно шире; она не ограничена отдельной отраслью промышленности.
8 	Об этом сказано, например, в Положении о технико-экономическом совете при совнархозе Ульяновского экономического административного района, утвержденном 16 сентября JOS? г. (раздел IV, ст. 5); в Положении о техникоэкономическом совете при совнархозе Пермского экономического административного района, утвержденном 6 января 1958 г. (ст. 32); в Положении о технико-экономическом совете при совнархозе Ростовского экономического административного района, утвержденном 31 января 1958 г. (ст. 8).
* Отдельные члены ТЭС одновременно являются работниками аппарата совнархоза, но это не меняет их правового статуса как членов ТЭС, не увеличивает объема их служебных прав и т. д.
10 	Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 13 марта 1938 г. «Об образовании коллегий при наркоматах СССР». «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. II. Госполитиздат, 1957, стр. 531.
139


Характер работы ТЭС тоже иной. Вместо вопросов повседневного оперативного порядка, вопросов организации текущего руководства здесь выдвигаются на первый план принципиальные вопросы направления и перспектив хозяйственного развития экономического административного района. Технико-экономические советы в соответствии с положениями о них определяют технические и экономические перспективы дальнейшего развития экономического района, рассматривают наиболее крупные проблемы совершенствования организации производства, внедрения в производство новейшей технологии, изобретений и открытий отечественной, а также зарубежной науки и техники п.
Как сказано в ст. 1 Положения о технико-экономическом совете при Совете народного хозяйства Грузинской ССР 11 12, задача ТЭС — определение технических и экономических путей развития промышленности совнархоза.
Придание принципиального, общегосударственного значения деятельности совещательного органа, действующего при органе государственного управления — характерная черта современного этапа в развитии форм управления хозяйством.
С этим связаны и некоторые организационные особенности ТЭС по сравнению с коллегиями министерств.
Коллегия — по существу внутренний орган министерства. Это видно из следующего: все члены коллегии — работники данного министерства, они состоят на государственной службе в данном министерстве. Коллегии образуются в составе министра (председатель коллегии); заместителей министра и нескольких руководящих работников министерства, обладающих достаточным опытом (всего не более 9—11 человек) 13. Член коллегии министерства — это фактически должность в аппарате (это не исключает того, что член коллегии одновременно возглавляет какое- либо структурное подразделение аппарата министерства).
Ничего похожего мы не наблюдаем в ТЭС. Технико-экономический совет — это не внутренний орган совнархозов, а орган широких слоев советской общественности, ее рупор, воплощение ее опыта, ее знаний, ее творческой инициативы. В состав техникоэкономического совета входят ученые, специалисты различных 11 Например, Положение о технико-экономическом совете при совнархозе Ростовского экономического административного района ‘ (утверждено- 31 января 1958 г.).
12 Утверждено 28 февраля 1958 г.
13 Постановление Совнаркома СССР и ЦКВКП(б) от 13 марта 1938 г. «Об образовании коллегии при наркоматах СССР». «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. II, стр. 531; см. также Положение о Министерстве торговли РСФСР, утвержденное Советом Министров РСФСР 15 августа 1959 г. (СП РСФСР 1959, № 12, ст. 100), где сказано, что коллегия в Министерстве торговли образуется в составе министра (председатель), его заместителей и руководящих работников министерства.
140


отраслей народного хозяйства, рабочие-новаторы и т. д. Этим определяется особое положение технико-экономического совета уже внутри самой группы совещательных органов, действующих при органах государственного управления.
ТЭС отличаются и от советов при министрах, которые в 1938 г., при создании коллегий, были сохранены «как органы для связи с местами и обмена опытом» 14. Характер работы этих советов был ограничен только отмеченными выше задачами, что определяло и организационные особенности их построения.
По сравнению с этими советами ТЭС отличается не только большей организационной оформленностью, более широкими задачами и правами, но и более тесными органическими повседневными связями с органом государства, при котором он действует.
После всего сказанного возникает вопрос: имеет ли практический смысл выяснение такой, казалось бы сугубо теоретической, проблемы, как вопрос о месте технико-экономического совета в ряду организационно-правовых форм участия масс в государственном управлении?
Изучение практики работы технико-экономических советов дает положительный ответ на этот вопрос. Выяснение места ТЭС в системе различного рода организационно-правовых форм поможет правильно решить ряд конкретных практических вопросов, относящихся к правовому положению ТЭС и в связи с этим, к его взаимоотношениям с совнархозом и подведомственными последнему государственными организациями: здесь вопрос о порядке комплектования ТЭС, о порядке утверждения планов его работы, о порядке проведения в жизнь его решений, о контроле за реализацией решений, о характере ответственности членов ТЭС за поручаемую им работу, о гарантиях, создающих наилучшие условия для проявления их инициативы, и другие вопросы.
Многие из этих вопросов решаются сейчас в различных экономических административных районах неодинаково. В большинстве случаев это объясняется не специфическими особенностями данного района, а просто отсутствием необходимой теоретической ясности в вопросе о месте ТЭС, об их положении в ряду различного рода организаций. Эту неясность можно усмотреть даже в том, как именуются положения о ТЭС в различных экономических административных районах, как формулируются первые исходные статьи этих документов.
Например, в Ульяновске этот акт называется: «Положение о технико-экономическом совете совнархоза Ульяновского экономического административного района», и в ст. 1 Положения сказано, что ТЭС «является совещательным органом при Совете 14 	Постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 13 марта 1908 г. Об образовании коллегий при наркоматах СССР».
141


народного хозяйства»15. Такие же формулировки содержатся в Положении о ТЭС при Запорожском совнархозе (УССР) 16.
В Калинине принято «Положение о технико-экономическом совете при совете народного хозяйства Калиниского экономического административного района», и в ст. 1 этого Положения сказано, что ТЭС «является самостоятельным структурным подразделением (?!? подразделением чего? — Ц. Я.) и действует на правах совещательного органа при совете народного хозяйства Калининского экономического административного района» 17.
В Перми этот акт называется «Положение о технико-экономическом совете Пермского совета народного хозяйства», и в нем сказано, что ТЭС образуется совнархозом «и является его- совещательным органом», т. е. является органом совнархоза 18.
В Грузии это «Положение о технико-экономическом совете- при совете народного хозяйства Грузинской ССР», но ТЭС рассматривается как «самостоятельное структурное подразделение» (опять-таки неизвестно, чьим подразделением он считается; очевидно, подразделением аппарата совнархоза) 19.
Можно привести многочисленные примеры того, как решение основного, первичного вопроса — вопроса о том, что такое ТЭС,— влияет на решение последующих, частных вопросов. Например, в Грузии, где ТЭС считают, очевидно, подразделением аппарата совнархоза, план работы ТЭС утверждается не совнархозом (коллегией), а единолично председателем совнархоза.
В Туле, например, не рассматривают ТЭС как структурное подразделение совнархоза или как совещательный орган при его председателе, поэтому и планы работы ТЭС не утверждаются ни председателем совнархоза, ни даже совнархозом-коллегией, а просто, без последующего утверждения, принимаются самим: технико-экономическим советом (его председателем в Туле является первый заместитель председателя совнархоза, имеющий возможность воздействовать на деятельность ТЭС в необходимом направлении).
Различное понимание сущности технико-экономического совета как определенной организационно-правовой формы влияет и на определение порядка утверждения и проведения в жизнь рекомендаций, принимаемых Советом. В результате в одних райо15 Положение утверждено совнархозом Ульяновского экономического административного района Р6 сентября 1957 г.
16 Положение утверждено совнархозом Запорожского экономического административного района 14 августа 1959 г.
17 Положение утверждено Советом народного хозяйства Калининского экономического административного района 9 апреля 1958 г.
18 Положение утверждено Советом народного хозяйства Пермского экономического административного района 6 января 1958 г.
19 Положение утверждено Советом народного хозяйства Грузинской ССР' 28 февраля 1958 г.
142


нах рекомендации ТЭС для того, чтобы обрести силу правового акта, должны утверждаться председателем совнархоза или по его поручению заместителем председателя (например, в Ростове)» а в других экономических административных районах их должен утверждать совет народного хозяйства (например, в Ульяновске) .
Решение всех этих частных, но важных вопросов, по существу не требующих учета местных условий, значительно упростится и унифицируется, если выяснить природу технико-экономического совета. С этой целью мы и предприняли попытку определить место ТЭС в ряду различного рода организаций.
Остается кратко суммировать сказанное.
Технико-экономический совет — это новая организационноправовая форма вовлечения масс в государственное управление (в управление промышленностью и строительством), которая представляет собой орган широких слоев советской общественности, действующий на совещательных началах при государственном органе и неразрывно связанный с деятельностью последнего кругом рассматриваемых вопросов и организацией выполнения своих решений.
С этих позиций легко решить отдельные вопросы, связанные с правовым положением технико-экономических советов, с их составом, порядком комплектования, порядком утверждения рекомендаций, характером ответственности членов технико-экономических советов, внутренней организацией деятельности советов и т. д.
Начнем с состава и порядка образования технико-экономических советов.
2. 	Состав и порядок комплектования технико-экономического совета
Назначение технико-экономического совета и его характер как органа общественности предопределяет широту его состава и порядок комплектования. Численный состав ТЭС колеблется, примерно в пределах от 200 до 500 человек. В Одессе на 15 апреля 1959 г. состояло членами совета 430 человек. Интересно, что в начале 1959 г. количество членов ТЭС здесь было увеличено на 200 человек20. В Запорожье также наблюдается тенденция к расширению состава ТЭС: если в 1958 г. в составе ТЭС было 280 человек, то к началу 1960 г. стало 422 человека 21. В Свердловске в конце 1960 г. членами ТЭС состояли 332 человека 22.
Следует сказать о том, кто именно входит в состав ТЭС.
20 «Знамя коммунизма», Одесса, 15 апреля I960 г.
21 По материалам Запорожского совнархоза.
22 По материалам Свердловского совнархоза.
143


Среди членов технико-экономических советов при совнархозах Украинской ССР — 2740 специалистов различных отраслей народного хозяйства, около 500 новаторов и передовиков производства, свыше 500 представителей партийных, советских и массовых общественных организаций, 522 ученых. В составе ТЭС при Донецком совнархозе 560 инженерно-технических работников, 164 новатора производства и 104 представителя партийных, советских и массовых общественных организаций23.
Среди членов ТЭС при Свердловском совнархозе 33 рабочих — новаторов производства, ударников коммунистического труда и т. д.,— 80 научных работников, 92 инженерно-технических работника, 94 работника совнархоза, 33 партийных, комсомольских и профсоюзных работника24.
В составе некоторых ТЭС (например, при совнархозе Латвийской ССР) все еще велик процент работников аппарата совнархоза и отраслевых управлений. Едва ли это необходимо. Однако не следует думать, что в составе ТЭС совсем не должно быть таких работников; небольшое число наиболее опытных и квалифицированных может оказаться полезным в составе совета. Они нужны, чтобы обеспечить тесный контакт в деятельности ТЭС и совнархоза, чтобы направить мысль и инициативу членов совета на рассмотрение тех вопросов, которые наиболее актуальны для промышленности всего экономического административного района, чтобы обеспечить быстрое, оперативное внедрение в жизнь рекомендаций, принимаемых технико-экономическим советом.
Но основную массу членов ТЭС, несомненно, должны составлять не работники аппарата совнархоза и его управлений, а руководители предприятий, передовики производства, работники науки и техники, представители профсоюзных, партийных и других организаций, т. е. широкий актив. Так фактически и обстоит дело на практике. В последнее время в состав советов стали вводить руководителей постоянно действующих производственных совещаний ведущих заводов и фабрик25. Это еще теснее связывает совет с предприятиями.
Заслуживает внимания вопрос о наличии в составе ТЭС передовых рабочих-новаторов производства, рационализаторов, членов бригад коммунистического труда. Как правило, они широко представлены в советах, однако в составе отдельных ТЭС их все еще мало.
В составе ТЭС находит свое выражение идея сотрудничества науки и практики. Среди членов совета при Пензенском совнар23 Е. Белинский. Технико-экономический совет совнархозов. «Радян-
ське право», 1960, № 1. . _
24 По материалам Свердловского совнархоза.
25 Такая практика сложилась в частности, в Одессе. См. «Знамя коммунизма», 15 апреля 1959 г.
144


хозе 14 кандидатов наук; в Риге в совет входят руководители основных институтов Академии наук Латвийской ССР — доктора и кандидаты наук. В числе 259 членов Технико-экономического совета Мосгорсовнархоза 76 ученых—академиков, докторов и кандидатов наук, руководителей научно-технических обществ 26. Как известно, технико-экономические советы имеют в своем составе секции. В работе секций принимают участие не только члены ТЭС, но и другие лица, привлекаемые лишь в качестве членов секций. Например, в Ташкенте в секциях работало 156 чел., из них только 43 являлись одновременно членами технико-экономического совета, остальные были просто членами секций. Примерно таково же соотношение в составе секций Тульского, Челябинского и многих других технико-экономических советов.
Состав секций ТЭС при Латвийском совнархозе еще шире. В секциях работает около 600 человек, в то время как членами совета из них состоят лишь 95 человек.
Говоря о широте состава ТЭС, необходимо учитывать и этот актив, работающий в секциях.
На порядке комплектования технико-экономических советов также сказывается их природа как органов общественности.
В Положении о совнархозе по этому вопросу сказано только, что технико-экономический совет образуется советом народного хозяйства. Но порядок его образования Положением не регламентирован. Совнархозам предоставлено право самостоятельно решать этот вопрос. И они, решая его, как правило, учитывают демократическую природу этого органа, его суть как органа общественности. Например в Пензе в состав технико-экономического совета входят лица, рекомендованные коллективами предприятий и общественными организациями города и области. В Перми члены технико-экономического совета выдвигаются общественными и хозяйственными организациями (члены ТЭС — работники аппарата совнархоза — назначаются совнархозом); персональный состав секций утверждается совнархозом по рекомендации технико-экономического совета. Это закреплено в Положении о технико-экономическом совете при Пермском совнархозе 27.
Нам представляется, что подобный порядок было бы целесообразно закрепить в Положениях о технико-экономических советах других экономических административных районов.
В некоторых экономических административных районах, например в Ростовском, персональный состав секций утверждается единолично председателем технико-экономического совета по 26 В. Никифоров. Наука и совнархоз. «Московская правда», 15 марта I960 г.
27 Положение о технико-экономическом совете при Пермском совнархозе было утверждено 6 января 1958 г.
1Q Правовые вопросы
145


представлению руководителя секции. Порядок, сложившийся в Пензе и Перми, нам представляется более соответствующим самой природе ТЭС
3. 	Структура и порядок работы технико-экономического совета
Технико-экОномический совет как орган, представляющий общественность, не может не быть коллегиальным органом. Это отражено в структуре и порядке работы ТЭС, в частности в том, что основная организационная форма, в которой действует технико-экономический совет,— это пленум.
Регулярность и систематичность заседаний пленумов предусмотрены в Положениях о технико-экономических советах почти всех экономических административных районов: в Ульяновске, Ростове, Туле, Омске, Челябинске, Риге пленарные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. В Перми пленумы технико-экономического совета должны проводиться не реже одного раза в два месяца, в Грузинской ССР — три-четыре раза в год.
Но имеются и такие экономические административные районы, где периодичность созыва пленумов ТЭС не закреплена в юридических актах. К ним относится Калининский экономический административный район. Ничего не сказано с сроках созыва пленумов и в Положении о ТЭС Запорожского совнархоза. Там вообще центр тяжести всей текущей работы перенесен в секции, а пленум рассматривается как форма «чрезвычайная». В Положении об этом ТЭС сказано: «Вся работа технико-экономического совета ведется в отраслевых секциях. Для решения отдельных, важных вопросов председатель технико-экономического совета созывает пленарные совещания» 28.
Нам представляется, что закрепление периодичности созыва пленумов технико-экономического совета в таком нормативном акте, каким является Положение,— необходимая юридическая гарантия активности в работе ТЭС. Правда, эта гарантия не абсолютно надежная. В некоторых районах, несмотря на наличие подобного рода «гарантийной» нормы, все же регулярность созыва пленумов не соблюдается.
Однако наличие такой нормы имеет все же значение: она носит организующий характер, дает формальное право членам ТЭС требовать созыва пленума, а организациям, руководящим деятельностью совнархоза,— взыскивать с председателя совнархоза за несоблюдение этой нормы.
Заседаниями пленума руководит председатель технико-экономического совета. Почти повсеместно председателем ТЭС является председатель совнархоза. Так обстоит дело в Перми, Кали28 	Ст. 13 Положения.
146


нине, Ульяновске, в Грузии и во многих других местах. В Туле и в Запорожье председатель ТЭС — первый заместитель председателя совнархоза.
Является ли председателем ТЭС председатель совнархоза или его первый заместитель,— с нашей точки зрения, это вопрос не принципиальный. Важно лишь, чтобы председатель СНХ или его первый заместитель непосредственно занимался работой ТЭС, повседневно руководил его деятельностью, чтобы между ним и ТЭС не возникали еще дополнительные, опосредствующие звенья. В этом смысле нам представляется опасным введение специальной штатной должности — заместителя председателя ТЭС. Не будучи руководящим работником совнархоза, такой заместитель председателя фактически ничего не решает и рискует превратиться в передаточную инстанцию между ТЭС и руководством совнархоза, как это имело место в Ташкенте в 1958 г.
В Московском областном, Московском городском, Ленинградском, Горьковском и некоторых других совнархозах председатель ТЭС — член совнархоза, специально занимающийся работой ТЭС. В Риге председателем ТЭС до июля 1959 г. был председатель совнархоза, позднее им стал член совнархоза29.
Следовательно, теперь здесь в ТЭС председательствует уже не председатель совнархоза, а специальное лицо, выполняющее только функции председателя ТЭС и не имеющее никаких других обязанностей по совнархозу.
Существуют аргументы и в пользу такого решения вопроса и против него. За него — то, что освобожденный председатель ТЭС сможет больше сил и внимания уделить работе совета; в крупных совнархозах, где объем работы очень велик, председатель совнархоза, действительно, не всегда может повседневно руководить деятельностью ТЭС. Против — то, что решения ТЭС могут проиграть в своей авторитетности, оперативности и действенности; председатель совнархоза перестанет нести непосредственную ответственность за работу ТЭС; проведение в жизнь решений совета будет по-прежнему зависеть от совнархозовского аппарата, не подчиненного теперь уже лицу, занимающему пост председателя совета.
Практика покажет, какие из этих аргументов окажутся более вескими.
Изучая вопрос о структуре и порядке работы технико-экономических советов, необходимо отметить, что в некоторых экономических административных районах эти органы создают свои президиумы.
Президиум, как правило, создается- в ТЭС, действующих при крупных совнархозах, там, например, где создан один совнархоз па всю союзную республику. В отдельных случаях президиумы 29 	Распоряжение совнархоза Латвийской ССР от 3 июня 1959 г.
10*
147


образуются и там, где границы деятельности совнархоза совпадают с границами административной области, например в Запорожье, Омске, Калинине и т. д.
Интересен состав этих президиумов.
В Президиум ТЭС при совнархозе Латвийской ССР 30 входят председатель совета, заместитель. председателя, ученый секретарь и 12 членов. Президиум ТЭС в Грузии31, состоит из председателя совета, заместителя председателя, секретаря и руководителей секций. Такой же состав Президиума ТЭС и в Омске. В Калинине состав президиума более широк. Там в президиум входят, кроме председателя совнархоза, заместителя председателя совнархоза и начальников отраслевых управлений, еще и представители партийных, советских и профсоюзных организаций. Но следует сказать, что перечисленные выше должностные лица входят в состав президиума не как должностные лица, а как члены технико-экономического совета: председатель совнархоза является одновременно председателем ТЭС, а начальники отраслевых управлений, как правило, руководят секциями технико-экономического совета. Поэтому было бы правильнее в соответствующей статье Положения о данном технико-экономическом совете указать, что в состав президиума входит председатель ТЭС, его заместители и руководители (председатели) секций. В Калинине, как мы видели, в состав президиума входят еще представители партийных, советских и профсоюзных организаций. Это можно было бы практиковать и в других ТЭС. Однако количество этих представителей должно быть небольшим. При слишком широком составе президиума может возникнуть опасность подмены им пленума ТЭС.
Природа технико-экономического совета как органа совещательного, а не вспомогательного предопределяет и характер деятельности его президиума.
Президиум не должен выполнять исполнительно-распорядительных функций: не на него возлагается задача непосредственно проводить в жизнь решения технико-экономического совета, касающиеся промышленности совнархоза. Эти решения осуществляются через совнархоз и его аппарат или через отраслевые управления.
Президиум нельзя рассматривать как орган, стоящий над технико-экономическим советом, руководящий деятельностью ТЭС. Он не имеет права отменить или изменить какое бы то ни было решение ТЭС. ТЭС обладает значительно более широким кругом полномочий, чем его президиум.
30 Положение о ТЭС при совнархозе Латвийской ССР, утвержденное Постановлением совнархоза Латвийской ССР от 28 апреля 1959 г..
31 Положение о ТЭС при совнархозе Грузинской ССР, утвержденное 28 февраля 19*58 г.
148


Таким образом, президиум не исполнительно-распорядительный орган ТЭС и не орган, руководящий технико-экономическим советом. Каков же тогда характер его функций?
Они могут быть только организационно-подготовительными и контрольными.
В Положении о ТЭС при Совете народного хозяйства Грузинской ССР функции президиума точно регламентированы: на президиум возлагается организация и подготовка заседаний пленумов технико-экономического совета; рассмотрение персонального состава секций по представлению их председателей с последующим утверждением совнархозом; составление плана работы технико-экономического совета и отчетов о его деятельности; рассмотрение планов работы секций, с последующим утверждением их председателем совета; установление связи с научными и промышленными организациями, имеющими отношение к промышленности совнархоза; составление сметы расходов техникоэкономического совета; контроль за выполнением принятых и утвержденных решений технико-экономического совета. Кроме того, президиуму предоставлено право в случаях, не терпящих отлагательства, самостоятельно разрешать вопросы, входящие в компетенцию пленума, обязательно докладывая об этом ближайшему пленуму совета. Таким образом, этот президиум в основном выполняет организационно-подготовительные и контрольные функции.
Ни в коем случае узкая коллегия президиума ТЭС не должна, подменять пленум. Поэтому нам представляется, что в Херсоне поступили неправильно, когда такой важный вопрос, как проект семилетнего плана развития промышленности совнархоза, обсудили не на пленуме совета, а лишь на его президиуме. Не может в данном случае служить оправданием и то, что предварительная работа по обсуждению плана проводилась секциями ТЭС32. План в целом следовало обсудить на пленуме. Именно так поступили во Львове, где план всесторонне обсуждался на заседаниях секций, а затем на пленарном заседании совета33.
Задача президиума состоит в том, чтобы, не подменяя пленума совета, развернуть организационно-подготовительную работу и наладить контроль. Осуществление контроля — важнейшая задача президиума. Постановка действенного контроля за проведением в жизнь решений пленума и секций до последнего времени составляет узкое место в работе ТЭС34.
При этом контроль по линии президиума не следует понимать узко, односторонне, как это иногда делается. Например, в Положении о ТЭС при Грузинском совнархозе сказано, что президиум 32 «Промышленно-экономическая газета», 18 февраля 1959 г.
33 «Промышле’нно-экономическая газета», 18 января 1959 г.
34 Там же.
149


осуществляет контроль за выполнением принятых и утвержденных решений ТЭС. А что такое эти принятые и утвержденные решения ТЭС с точки зрения юридической? Это постановления и распоряжения совнархоза. Следовательно, президиум ТЭС осуществляет контроль за проведением в жизнь актов совнархоза, принятых по инициативе ТЭС. Это, несомненно, дело важное и нужное. Такой контроль гарантирует доведение до конца рекомендаций, принятых ТЭС, и является необходимым завершением работы ТЭС.
Но нельзя не учитывать, что процесс претворения в жизнь рекомендаций ТЭС складывается из двух этапов: завершающему этапу предшествует какой-то предварительный, когда рекомендации еще только должны принять форму постановлений или распоряжений совнархоза. Можно себе представить такой случай, когда рекомендация принята ТЭС, но остается записанной на бумаге, не рассматривается и не ставится на утверждение совнархоза (там, где предусмотрен иной порядок,— на утверждение председателя совнархоза) или же после рассмотрения отвергается совнархозом (или председателем совнархоза) без достаточных к тому оснований.
Эти факты также должны быть в сфере контрольной деятельности президиума, о них он должен сигнализировать ТЭС, добиваться соответствующего оформления рекомендации ТЭС в акты совнархоза, в необходимых случаях обращаться по этим вопросам в Совет Министров республики. Возможно, что эти права ТЭС и его президиума следовало бы закрепить в особых республиканских актах.
4. 	Связи технико-экономического совета с широкими массами трудящихся
Характер технико-экономического совета как органа общественности заставляет его искать именно те организационные формы и методы работы, которые позволяют наиболее тесно и непосредственно связываться с широкими массами трудящихся, прислушиваться к их голосу, поддерживать их инициативу.
Одна из таких форм — проведение выездных заседаний совета, его секций и комиссий на фабриках и заводах. Там, где эта форма применяется, она вполне себя оправдывает. Примером в этом отношении может служить ТЭС Запорожского совнархоза, где все заседания отраслевых секций проводятся на предприятиях. В 1959 г. секция черной металлургии проводила свои заседания на заводах «Запорожсталь», «Днепроспецсталь», на заводе ферросплавов, коксохимическом и др.; секция цветной металлургии и химии — на заводе абразивных изделий и др.35
35 	По материалам Запорожского совнархоза.
150


Так же примерно строят работу секции ТЭС во Львове, где выездные заседания проводила секция легкой промышленности (на обувной фабрике № 3) и подсекция промэнергетики (во Львовско-Волынском угольном бассейне). В первом случае секция помогла подготовить мероприятия по повышению сортности обуви, во втором — оказала практическую помощь в борьбе за снижение потерь электроэнергии на шахтах36.
Связи ТЭС с рабочими фабрик и заводов крепки и эффективны там, где секции ТЭС постоянно работают в контакте с первичными партийными и профсоюзными организациями, а также с постоянно действующими производственными совещаниями и производственно-техническими советами предприятий. В некоторых ТЭС секции совместно с постоянно действующими производственными совещаниями обсуждают вопросы технического процесса на соответствующих предприятиях. В Донецке именно таким образом обсуждался вопрос о специализации прокатных станов на металлургических заводах.
На многих предприятиях страны широко развернули свою работу производственно-технические советы. Например, за 10 месяцев 1960 г. производственно-технический совет завода «Дагэлект- ромаш» (Дагестан) рассмотрел свыше 20 важных вопросов, относящихся к внедрению технических новшеств и лучшей организации производства 37.
Координация работы производственно-технических советов предприятий совнархоза, помощь им, поддержка их инициативы — важный участок работы ТЭС. В технико-экономическом совете Мосгорсовнархоза этот участок в центре внимания: презик диум ТЭС систематически рассматривает вопросы, связанные с работой производственно-технических советов предприятий совнархоза.
Вопросы о связи с предприятиями, о помощи ТЭС техническим светам предприятий отражены в тех положениях о ТЭС, которые приняты в самые последние годы. Он получил, например, отражение в Положении о ТЭС при совнархозе Белорусской ССР, утвержденном постановлением совнархоза 14 июня 1959 г.
Плодотворное влияние на работу ТЭС оказывает связь с научно-техническими обществами. В некоторых экономических административных районах необходимость такой связи закреплена в Положениях о технико-экономическом совете. Так, в Положении о ТЭС при совнархозе Грузинской ССР предусматривается участие представителей совета в сессиях и конференциях, организуемых научно-техническими обществами. Некоторые ТЭС (при Московском городском, Донецком, Харьковском и
36 «Промышленно-экономическая газета», 18 января Ю5*9 г.
37 Л. Ч у б р и к о в. Техническому прогрессу — широкий размах. «Даге станская правда», 3 января 1961 г.
lot


других совнархозах) через свои секции тесно сотрудничают с первичными организациями соответствующих научно-технических обществ. В практику работы прочно вошло проведение совместных заседаний секций и отделений соответствующих научно-технических обществ.
Положительный опыт этой работы был учтен Президиумом ВЦСПС, который рекомендовал правлениям научно-технических обществ принимать активное участие в работе совнархозов и действующих при них технико-экономических советов38.
Немаловажное значение имеют связи ТЭС с местными Советами депутатов трудящихся, их исполкомами и постоянными комиссиями Советов. Значительную роль в установлении этих связей играет, с одной стороны, представительство депутатов Советов и работников исполкомов в технико-экономических советах, и с другой — участие работников совнархоза в деятельности постоянных комиссий Советов.
Формы контактов между ТЭС и постоянными комиссиями Советов разнообразны: здесь и совместное обсуждение вопросов, и согласование планов работы, и совместная подготовка вопросов для обсуждения на заседании совнархоза или Совета (совместные рейды, проверки и т. д.) 39.
Поддержка творческой инициативы новаторов производства, представителей технической интеллигенции, ученых постепенно становится законом деятельности ТЭС. Много важных и нужных дел, дающих большой экономический эффект, проведено совнархозами благодаря тому, что совет вовремя изучил и поддержал творческую инициативу. Можно привести многочисленные факты. О некоторых из них сообщалось в нашей печати. Например, во Львове группа научных сотрудников Львовского лесотехнического института подготовила ряд мероприятий по дальнейшему совершенствованию лесозаготовительного производства и перестройке работы деревообрабатывающей промышленности. Эти предложения были обсуждены секцией лесной и деревообрабатывающей промышленности, а затем включены в проект семилетнего плана. Некоторые из них уже претворены в жизнь. Там же, во Львове, секция строительства и стройматериалов поддержала инициативу доцента Львовского политехнического института Д. Очеретченко, предложившего использовать залежи базальта в Ровенской области для выпуска труб и базальтовой ваты. Теперь организация производства базальтовой ваты и проведение комплекса опытных работ по выпуску базальтовых труб включены 38 «Бюллетень ВЦСПС», 1958, № 12, стр. 3.
39 Интересный материал по этому вопросу приводит член технико-экономического совета Донецкого совнархоза Е. Белинский. См. его статью «Важная форма связи Советов с совнархозами». «Советы депутатов трудящихся», 1960, № 4, стр. 57 и сл.
152


в семилетний план развития промышленности Львовского совнархоза 40.
Связь ТЭС с новаторами производства все больше и больше укрепляется. В последнее время для этого создаются благоприятные организационные предпосылки: при совнархозах начали организовываться советы новаторов.
Такой совет, в частности, успешно работает при Ленинградском совнархозе. Совет выявляет и распространяет все новое, что рождаег смелая мысль передовиков. С увлечением работают инструкторами в этом совете известные ленинградские рабочие — новаторы41. Согласование планов работы ТЭС и совета новаторов, совместное проведение важнейших мероприятий будет содействовать успеху в работе, эффективному внедрению в промышленность нового, передового.
Жизнь выдвигает все новые и новые формы участия масс в борьбе за развитие промышленности, за технический прогресс. Прочно входит в жизнь такая организация общественности, как технические (технико-экономические) советы при горкомах и райкомах, КПСС 42. Авторитет партийных органов, при которых создаются эти советы,— важная предпосылка для их успешной работы. Контакт с этими советами может дать большой эффект и в работе ТЭС при совнархозах.
5. 	Акты технико-экономического совета и порядок их реализации
Совещательный характер технико-экономического совета как органа общественности определяет собой юридическую форму актов технико-экономического совета и порядок реализации этих актов.
На своих пленумах ТЭС принимает решения, которые по содержанию могут быть разбиты на две основные группы.
Первая группа — это решения организационного порядка. Сюда входят решения, которые касаются внутренней организации деятельности самого технико-экономического совета, его секций, его президиума, установления деловых контактов с другими организациями общественности, например научно-техническими обществами, и т. д. К ним относятся, в частности, решения, принятые по отчету президиума ТЭС или его секций, в которых речь идет о поручениях отдельным членам совета или их группам, о создании бригад для разработки того или иного вопроса и т. д.
40 «Промышленно-экономическая газета», 18 января 1959 г.
41 В. Карасев. Взлет. «Советская Россия», 10 ноября 1960 г.
42 «Технический совет действует». «Промышленно-экономическая газета».
6 мая 1960 г.; Е. Андрианов. Технико-экономический совет при горкоме партии. «Экономическая газета», 8 октября 1960 г.
153


Эти решения носят обязывающий характер, адресуются непосредственно членам ТЭС или его органам (президиум, секции) и выполняются ими без каких-либо предварительных согласований с другими органами.
В эту же группу входят решения, которые касаются мероприятий, связанных с участием аппарата совнархоза и подчиненных совнархозу организаций и предприятий в подготовке вопросов для постановки их на рассмотрение ТЭС. Хотя они и адресуются не членам ТЭС, а органам и должностным лицам, подчиненным совнархозу, но тоже носят обязывающий характер.
Право ТЭС принимать такие обязывающие решения в отношении не подчиненных ему лиц и органов вытекает из зафиксированной (в том или ином виде) почти во всех Положениях о ТЭС обязанности аппарата совнархоза, предприятий, научно-исследовательских институтов, лабораторий, проектных институтов и других организаций совнархоза готовить вопросы и материалы (доклады, содоклады, заключения, экспертизы, проекты решений) по заданиям технико-экономического совета.
Например, в Положении о ТЭС при Калининском совнархозе четко зафиксировано право технико-экономического совета «поручать отраслевым управлениям, отделам совнархоза, предприятиям и другим организациям совета народного хозяйства разработку необходимых материалов и подготовку к заседаниям секций докладов, содокладов и проектов решений» (ст. 22, п. «б»)43.
Вторая группа решений ТЭС по своему содержанию связана с компетенцией совнархоза по управлению подведомственными ему предприятиями и организациями или с компетенцией администрации самих этих предприятий и организаций.
Здесь обязывающая форма решений неуместна. Она ставила бы ТЭС над совнархозом, превращала бы его в руководящий по отношению к совнархозу орган. Такая форма решений по существу снимала бы с совнархоза ответственность за деятельность подведомственной ему промышленности и возлагала бы ответственность на ТЭС. А при отсутствии у ТЭС властных полномочий государственного характера в отношении аппарата совнархоза и подчиненных совнархозу органов это привело бы фактически к безответственности 'И параллелизму в работе.
Поэтому решения ТЭС, касающиеся правомочий совнархоза (и подведомственных ему органов управления) в отношении подчиненных предприятий и организаций и компетенции последних облекаются в форму рекомендаций. Подобная форма актов для таких решений предусмотрена во всех Положениях о технико-экономических советах.
43 	См. также п. «а» ст. 12 Положения о технико-экономическом совете при совнархозе Грузинской ССР; ст. 25 Положения о технико-экономическом совете при Пермском совнархозе.
154


Например, в Положении о ТЭС при совнархозе Пермского экономического административного района раздел «Основные задачи и функции технико-экономического совета» содержит перечень вопросов, которые рассматриваются ТЭС и по которым этот совет дает рекомендации. Ознакомление с этим перечнем убеждает нас в том, что это основные, ведущие вопросы компетенции совнархоза. Это вопросы: а) годовых и перспективных планов развития или итогов работы промышленности по области в целом и по отдельным отраслям или предприятиям; б) комплексного развития промышленности, с учетом перспектив развития всех отраслей народного хозяйства экономического административного района; в) специализации предприятий, создания новых видов производств, внутрирайонного и межрайонного кооперирования, повышения производительности труда, улучшения качества и снижения себестоимости продукции; г) внедрения новой техники, способствующей повышению технического уровня промышленности и строительства, внедрения прогрессивной тех- нологйи, создания нового высокопроизводительного оборудования и новых видов продукции, механизации и автоматизации производственных (процессов. Здесь указаны и многие другие важнейшие вопросы компетенции совнархоза, по которым дает рекомендации технико-экономический совет.
Примерно такой же круг вопросов, которые рассматриваются ТЭС и по которым он дает рекомендации, указан в Положении о технико-экономическом совете при Омском совнархозе44. Это общие вопросы развития промышленности и наиболее полного использования производительных сил и ресурсов экономического района, а также другие конкретные производственно-технические и экономические проблемы, стоящие перед советом народного хозяйства; это — перспективные и годовые планы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, проектирование новых и модернизация конструкций выпускаемых изделий и многие другие вопросы.
В соответствии с этим перечнем строится повестка дня пленарных заседаний ТЭС и принимаются рекомендации.
Рекомендательная форма решений ТЭС вовсе не означает факультативности или юридического бессилия этих решений, она лишь означает особый порядок проведения их в жизнь. Каков же этот порядок?
Проведение в жизнь решений технико-экономического совета осуществляется и постановлениями совета народного хозяйства и распоряжениями председателя совнархоза и его заместителей, ведающих соответствующими отраслями промышленности. Так этот вопрос решается в Калинине и в некоторых других 44 	Утверждено 16 октября 1957 г.
155


экономических административных районах, и такое решение представляется правильным по следующим причинам.
Технико-экономический совет — совещательный орган общественности, созданный при совнархозе. Круг вопросов, которые рассматривает ТЭС на своих заседаниях,— это основные вопросы компетенции совнархоза как коллегиального органа или, что бывает реже, компетенции руководителей совнархоза. Было бы неправильным рекомендации по вопросам, относящимся к компетенции самого совнархоза (сводное планирование промышленности экономического района, планы внедрения новой техники и т. д.), проводить в жизнь единоличными актами председателя совнархоза или его заместителей. По таким вопросам необходимо постановление совнархоза.
Но так как среди решений ТЭС встречаются и такие, которые касаются отдельных вопросов, подведомственных председателю совнархоза или его заместителям (некоторые вопросы использования кадров и др.), было бы неправильным требовать, чтобы такого рода рекомендации обязательно выносились для утверждения на пленумы совнархоза. Быстрее, оперативнее и с полным правом (без нарушения пределов компетенции) эти рекомендации могут проводиться в жизнь единоличными распоряжениями председателя или заместителей председателя совнархоза.
Теперь рассмотрим рекомендации с точки зрения их юридической природы, выясним вопрос о том, носят ли они обязательный характер и как понимать эту обязательность. Рекомендация, принятая технико-экономическим советом, представляет собой определенный юридический факт, вызывающий правовые последствия в виде конкретного правового отношения.
Кто участники возникшего правоотношения? Определить одну из сторон не составляет труда: это ТЭС. Ответ же на вопрос о том, кто является другой стороной, может вызвать некоторые затруднения. Ведь рекомендации пленумов ТЭС, независимо от формы, в которой они даны, относятся иногда к компетенции самого совнархоза, а иногда к компетенции подчиненных ему организаций и предприятий. Между кем же возникает правоотношение?
Во всех ли случаях это отношение между ТЭС и совнархозом? Или же на основе рекомендации могут возникнуть отношения между ТЭС и начальником управления совнархоза или директором предприятия?
Ответить на этот вопрос нам поможет правильное понимание природы ТЭС как совещательного органа общественности, действующего при совнархозе.
Поскольку ТЭС — орган совещательный, а не непосредственно управляющий, постольку его рекомендации, если они не утверждены в надлежащем порядке, не вызывают у подчиненных 156


совнархозу организаций правовой обязанности рассмотреть эти рекомендации и принять по ним меры.
Конечно, можно себе представить, что присутствующий на заседании ТЭС директор завода, сочтя рекомендации, относящиеся к его компетенции, разумными и целесообразными, изучит их и проведет в жизнь, не дожидаясь соответствующего оформления через совнархоз. Такую инициативу и оперативность можно только приветствовать.
Однако формально рекомендация как юридический факт не вызывает правового отношения между ТЭС и директором завода.
Директор завода не обязан рассмотреть вопрос, содержащийся в рекомендации, принять ее или отвергнуть, не обязан выполнить рекомендацию ТЭС, если рекомендация не обрела форму постановления или распоряжения совнархоза, или если не получено в оперативном порядке указание от вышестоящего должностного лица или органа проводить рекомендацию в жизнь. Директор завода не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности за то, что он не рассмотрел или не выполнил рекомендации как таковой.
Поскольку ТЭС — орган, созданный при совнархозе, постольку его рекомендации во всех случаях должны рассматриваться совнархозом (в надлежащих случаях — руководством совнархоза); следовательно, рекомендации автоматически, независимо от своего адресата, вызывают правоотношения между ТЭС и совнархозом. Из этого следует, что второй стороной отношения является совнархоз.
Отношения, которые возникают на основе рекомендаций между ТЭС и совнархозом, складываются из трех последовательных стадий:
рассмотрение рекомендаций;
принятие совнархозом рекомендаций ТЭС — превращение рекомендации в юридический акт совнархоза;
проведение рекомендаций в жизнь. Охарактеризуем каждую из этих стадий.
Рассмотрение рекомендации. Принятая ТЭС рекомендация незамедлительно, автоматически вызывает между ТЭС и совнархозом правоотношение, содержание которого сводится: а) к обязанности совнархоза (в надлежащих случаях — его руководителя) рассмотреть рекомендацию и принять по ней свое решение; б) к праву ТЭС требовать рассмотрения рекомендации.
Оставление рекомендации без рассмотрения, без внимания со стороны совнархоза — явление ненормальное, из ряда вон выходящее, оно противоречит демократическим принципам нашего права и тому значению, которое придается в нашем государстве общественности.
Если же подобное бездействие все же имеет место, то ТЭС должен обжаловать его в Совет Министров (или в республиканский 157


совет народного хозяйства), которому подчинен совнархоз. По жалобе будут приняты необходимые меры.
Все это вытекает, как было сказано выше, из демократических принципов нашего права и государства. Но было бы целесообразным закрепить и в нормативном порядке: а) сроки, в которые совнархоз обязан рассмотреть рекомендацию ТЭС (с тем, что их сделать максимально короткими); б) право ТЭС обращаться с жалобой в тех случаях, когда его рекомендации не рассмотрены в установленный срок.
Это было бы важной процессуальной гарантией эффективности деятельности ТЭС.
Естественно, что такие нормы нужно установить общесоюзным или республиканским актом (можно это учесть при пересмотре и дополнении такого общесоюзного акта, как Положение о совнархозе). Недостаточно того, чтобы они были включены только в Положения о технико-экономическом совете. Ведь эти Положения принимаются самими совнархозами, а в нормах, о которых идет речь, говорится об обязанностях совнархоза и о праве жаловаться на совнархоз. Следовательно, такие нормы должны быть установлены вышестоящими по отношению к совнархозу органами.
Превращение рекомендации в юридический акт совнархоза. Рассмотрением рекомендации отношения между ТЭС и совнархозом не завершаются. Ознакомившись с содержанием рекомендации, совнархоз (в надлежащих случаях его руководство) обязан принять ее, утвердив в необходимом порядке,'или же при наличии веских оснований — отвергнуть. Признание со стороны ТЭС этих оснований достаточно серьезными исчерпывает рожденное данной рекомендацией конкретное отношение между ТЭС и совнархозом. На тот же случай, если члены технико-экономического совета не сочтут основания, по которым отвергнута их рекомендация, достаточно убедительными,— необходимо зафиксировать их право обжаловать действия совнархоза (или его руководства).
Решения руководства совнархоза могут быть обжалованы пленуму совнархоза, решения пленума — в Совет Министров союзной республики или в соответствующий республиканский совет народного хозяйства. Право обжалования подобных фактов необходимо отразить в республиканских или общесоюзных актах.
Следовательно, отклонение совнархозом рекомендации создает у ТЭС право обжаловать это действие.
Если же рекомендация ТЭС принята совнархозом, она, как правило, оформляется в виде юридического акта совнархоза (постановления пленума совнархоза или распоряжения руководства совнархоза — председателя, его заместителей). Этим правовое отношение между ТЭС и совнархозом не исчерпывается. Оно 158


переходит только в следующую стадию — стадию проведения рекомендации в жизнь.
Иногда содержание рекомендации, с которой согласен совнархоз, таково, что нет нужды оформлять ее специальным актом; тогда совнархоз просто учитывает эту рекомендацию в своей повседневной оперативной деятельности или при составлении плана. В этих случаях отношения между совнархозом и ТЭС, минуя стадию оформления рекомендации, сразу переходят в стадию ее реализации.
Стадия проведения рекомендации в жизнь (реализация предложений, содержащихся в рекомендации). Функции ТЭС не исчерпываются тем, что он добился издания акта, содержание которого подсказано рекомендацией. Факт принятия рекомендации (в форме ли акта совнархоза или оперативного указания одного из руководителей совнархоза, адресованного подчиненным организациям и должностным лицам) ставит перед ТЭС новую задачу— добиться проведения рекомендации в жизнь. Для этого ТЭС наделяется правом контроля за фактическим выполнением изданного на основе рекомендации акта или оперативного указания совнархоза. Этот контроль на данной стадии составляет содержание правоотношения между совнархозом и ТЭС. Цраво контроля ТЭС по конкретному вопросу должно распространяться и на аппарат совнархоза, и на подчиненные совнархозу организации, и на совнархоз как орган в целом, так как совнархоз обязан организовать проведение данной рекомендации в жизнь; этот контроль — реальная помощь совнархозу в его работе.
О качестве работы ТЭС судят не по тому, сколько хороших рекомендаций он принял, а по тому, какой практический эффект эти рекомендации дали, чем реально ТЭС помог выполнению планов развития промышленности, ускорению технического прогресса.
Партия призывает повысить уровень организаторской работы. Поднять уровень организаторской работы — это значит быстро, оперативно, точнб проводить в- жизнь принятые решения, доводить дело до конца.
По рекомендациям технико-экономического совета проводится большая и плодотворная работа.
Например, в Одессе по инициативе совета был поднят вопрос о дальнейшем развитии специализации и кооперирования предприятий Одесского экономического района. Рекомендация совета легла в основу решения о строительстве в этом экономическом районе завода по централизованному производству литья. По рекомендации совета организуется специализированное производство электродов на заводе им. Дзержинского, резцов на заводе им. Январского восстания и т, д.45
45 	«Знамя коммунизма», 15 апреля 1959 г.
159


ТЭС при Московском областном совнархозе принял ряд важных рекомендаций по экономическим вопросам, в частности по учету и планированию текстильного производства. Раньше продукция этой отрасли промышленности учитывалась в погонных метрах. Это мешало полному использованию ткацких станков, вело к нерациональным отходам и потерям материала на швейных фабриках. Пленум совета рекомендовал совнархозу ходатайствовать об изменении действующего порядка перед Госпланом СССР, который, рассмотрев предложение Мособлсовнархо- за, решил вести планирование и учет производства суровых и готовых тканей как в погонных, так и в квадратных метрах46.
Во Львове при обсуждении на пленарном заседании совета проекта семилетнего плана развития хозяйства района на 1959— 1965 гг. были приняты рекомендации по основным направлениям плана. В частности, большой интерес представляли рекомендации по развитию новых отраслей химической промышленности. Речь шла прежде всего об использовании сырьевых ресурсов. Совет обсудил конкретные пути использования газа и разведанных недавно залежей сернистых руд.
В итоге были выработаны рекомендации, большинство которых принято совнархозом и Госпланом УССР47.
В Латвии по рекомендации ТЭС проведено мероприятие, которое может расцениваться как важный шаг по пути технического прогресса. Суть его состоит в широком использовании радиоактивных изотопов в различных отраслях промышленности, более широком внедрении радиоактивных методов контроля и регулирования технологических процессов и организации показа на предприятиях совнархоза эффективных направлений применения радиоактивных приборов. Эти рекомендации легли в основу двух распоряжений совнархоза Латвийской ССР — от 21 января и 22 апреля 1959 г.
В соответствии с этими распоряжениями на ряде предприятий радиоактивные приборы уже широко применяются.
В республиканской печати отмечалось, что при достаточном количестве в республике таких приборов и при широком их внедрении предприятия Латвии сумеют получить более 21 миллиона рублей годовой экономии (в старых деньгах) 48.
6. 	Правовое положение секций технико-экономического совета
Большой интерес представляет собой вопрос о правовом положении секции технико-экономического совета. От его решения зависит характер актов, принимаемых секциями, выбор адресата этих актов и порядок проведения их в жизнь.
46 «Промышленно-экономическая газета», 15 апреля 1959 г
47 «Промышленно-экономическая газета», 18 января 1959 г.
48 «Советская Латвия», 21 ноября 1958 г.
160


Решать же этот вопрос мы будем, пользуясь все тем же ключом—-природой технико-экономического совета как коллегиальной организации общественности.
Создание секций предусматривается всеми положениями о технико-экономическом совете. В положениях, как правило49, дается перечень секций. Число секций и их наименование определяются в конечном счете особенностями хозяйства совнархоза и естественно, что они не .-могут быть одинаковыми во всех экономических административных районах. Разнообразие здесь вполне оправдано. Так, в Калинине в соответствии с положением были созданы следующие 10 секций: машиностроения, текстильной промышленности, стекольно-фаянсовой промышленности, лесной и деревообрабатывающей промышленности, топливно- энергетической промышленности, строительства, легкой промышленности, пищевой промышленности, заготовок и первичной переработки льна, секция материально-технического снабжения и сбыта.
В. Свердловском экономическом административном районе, районе многоотраслевом, с высоко развитой тяжелой промышленностью, к концу 1960 г. было 27 секций. Среди них: секция черной металлургии, цветной металлургии, машиностроения, электро- и радиотехнической промышленности, химической промышленности, деревообрабатывающей и бумажной промышленности и др.50
На перечень секций непосредственно влияет и наличие тех или иных отраслевых управлений совнархоза; стараются сделать так, чтобы перечень основных отраслевых секций соответствовал перечню отраслевых управлений совнархоза.
Стремление согласовать перечень секций с перечнем отраслевых управлений вполне естественно, так как работа секций — и мы увидим это дальше — тесно связана с работой отраслевых управлений.
Кроме отраслевых секций создаются секции функциональные. Но их пока еще мало, и они созданы далеко не во всех техникоэкономических советах. Такие секции имеются, например, в ТЭС при Московском областном совнархозе (правовая секция), Калининском совнархозе (секция материально-технического снабжения и сбыта), Пермском совнархозе (секция материально-технического снабжения и сбыта и секция транспорта и перевозок), Одесском совнархозе (секция экономики и труда, секция по нормированию труда и заработной платы).
49 Исключение составляет, например, Положение о технико-экономическом совете при совнархозе «Ульяновского экономического административного района, где перечня секций нет, а лишь указано, что «количество секций, их профили работы и персональные составы утверждаются советом народного хозяйства».
50 По материалам Свердловского совнархоза.
11 Правовые вопросы
161


В Положении о ТЭС при совнархозе Грузинской ССР специально указано (ст. 7), что технико-экономический совет образует в своем составе секции: а) отраслевые и б) функциональные, рассматривающие и разрешающие вопросы, относящиеся к деятельности всех отраслей промышленности совнархоза. Среди функциональных секций предусмотрена, в частности, такая, как секция экономики труда и зарплаты.
Довольно широко представлены функциональные секции ТЭС в Латвии51. Здесь и общеэкономическая секция, и секции производственного и бухгалтерского учета; нормативов по труду; секция совершенствования организации управления промышленностью 52.
Еще больше функциональных и межотраслевых секций в Свердловске (секция специализации кооперирования, механизации и автоматизации, модернизации оборудования, экономики промышленности и строительства и другие). Многие из них были образованы в 1960 г. Тогда же создана постоянно действующая комиссия по координации научно-исследовательских работ53.
За сравнительно небольшой период своего существования функциональные секции сумели уже провести интересную работу и доказать, что их организация вполне оправдана. Например, в Одессе секция экономики и труда предложила новую методику планирования и учета выполнения плана на предприятиях. Методика заключается в том, что теперь учитывается валовая продукция без незавершенного производства. Некоторые экономисты сначала весьма скептически отнеслись к этому новшеству. Однако опыт завода им. Октябрьской революции доказал, что новый метод планирования и учета выполнения производственного плана прогрессивен; он дисциплинирует работников. В результате обеспечивается комплектность деталей для сборки, уменьшается объем незавершенного производства. Госплан СССР и Госплан УССР одобрили новую методику планирования (с 1 января 1959 г. она введена на 11 предприятиях машиностроительной промышленности с мелкосерийным и серийным производством Одесского совнархоза) 54. Та же секция рассмотрела вопрос об использовании основных средств и рекомендовала ввести в практику планирования и учета показатели: выпуск продукции на тысячу рублей основных средств и съем продукции с одного 51 Положение о ТЭС при совнархозе Латвийской ССР, утвержденное постановлением совнархоза от 28 апреля 1'969 г.
52 Самый факт создания такой секции симптоматичен. Очевидно, решение вопросов совершенствования организации управления все более и более становится делом широких кругов общественности. Нам представляется, что этой секции принадлежит большое будущее.
53 По материалам Свердловского совнархоза.
54 «Знамя коммунизма», 15 апреля 1959 г.
162


квадратного метра производственной площади. Это предложение одобрено научно-исследовательским институтом Госплана УССР55.
Положительные образцы работы показывают и другие функциональные секции, в частности правовые. К их работе следует широко привлекать кадры юрисконсультов предприятий и представителей научной юридической общественности (как это де-’ лается в правовой секции ТЭС при Мособлсовнархозе); правовые секции нужно тесно связать с юридическим аппаратом совнархоза и его отраслевых управлений (работниками правовых отделов, арбитрами и т. д.) и отделами общего надзора прокуратуры (республиканской или областной). Создание таких секций способствовало бы укреплению законности в деятельности совнархоза, его отраслевых управлений, подведомственных совнархозу предприятий и учреждений.
В связи с наметившимся в последнее время повышением значения функциональных отделов и даже созданием в отдельных совнархозах функциональных управлений, очевидно, возрастет число и роль функциональных секций. Поскольку они будут связаны теперь с более крепким в правовом отношении функциональным аппаратом, им легче будет проводить свою работу.
Состав секций довольно широк. Достаточно, например, сказать, что в работе секций технико-экономического совета при Мособлсовнархозе участвуют около 1200 человек. В их числе — 807 инженерно-технических работников различных предприятий и организаций, 30 новаторов производства, 126 ученых и т. д. 56
В Риге, в апреле 1959 г., в 24 секциях ТЭС работало около 600 человек. Самыми многочисленными по составу были секции-’ общеэкономическая (36 человек), общего машиностроения (27 человек), электромашиностроения и приборостроения (25 чел.), энергетики (24 чел.).
В состав секций входят как члены технико-экономического совета, закрепленные за отдельными секциями, так и члены секций, не являющиеся одновременно членами ТЭС.
Вокруг секций группируется широкий актив, состоящий в основном из работников тех предприятий, которые по своему профилю соответствуют характеру работы данной секции. Активисты выполняют отдельные поручения, принимают участие в тех заседаниях секции, к которым готовили материал. На заседаниях секций — всегда многолюдно.
Если состав членов секций отличается сравнительной стабильностью, то актив не носит столь же постоянного характера; с>н частично меняется, обновляется в зависимости от конкретных 55 	«Экономическая газета», 17 декабря 1960 г.
66 «Промышленно-экономическая газета», 16 апреля 1959 г.
!!♦
163


вопросов, за разрешение которых в данный момент берется секция. Сегодня секция готовит вопрос о качестве продукции, и многие привлеченные активисты — это работники отделов технического контроля; часть из них в дальнейшем отойдет от работы, а часть продолжит работу в секции; из этого резерва возможно пополнятся ряды членов секции. Завтра в связи с подготовкой и рассмотрением в секции вопроса об энергетическом хозяйстве предприятий в качестве актива будет привлечена другая группа лиц. Отсутствие стабильности — не недостаток. Оно придает гибкость работе секций, освежает их связи с предприятиями, делает эти связи наиболее рациональными. Естественно, что часть актива закрепляется в секциях и в дальнейшем входит в их основной состав.
Секции некоторых ТЭС имеют более дробные подразделения (подсекции, группы). Эти подразделения могут быть постоянно действующими или же образовываться на время.
Интересно построены внутренние подразделения секций в Калинине. Там, в соответствии с положением, в составе каждой секции образуются постоянно действующие отделения по отраслям и специальностям, а также функциональное подразделение — организации и экономики производства.
Таким образом, структура секций разнообразна в различных ТЭС и вряд ли здесь целесообразно добиваться какой бы то ни было унификации и рекомендовать сейчас какие-то рецепты. Многое зависит от местных условий, от объема и отраслевого состава той промышленности, которой занимается секция, от состава самой секции и т. д. Во всяком случае любая структура секции будет оправданной, если при ее помощи в конкретной обстановке достигается большая гибкость и оперативность в работе ТЭС и подсекции не превращаются в мертвую организационную форму.
В Положении о технико-экономическом совете в Грузии предусматривается и такая форма деятельности ТЭС, как специальные комиссии. Как сказано в положении, «для проработки отдельных вопросов по поручению руководства совнархоза председатель технико-экономического Совета назначает в случае надобности специальные комиссии в составе членов совета и привлекаемых в установленном порядке специалистов». Создание подобного рода временных комиссий может быть очень полезным. Но едва ли следует ограничивать возможность их создания только «поручением руководства совнархоза». Это связывает возможности и инициативу самого технико-экономического совета. Необходимо предоставить возможность и самому ТЭС решать вопрос о целесообразности создания той или иной временной комиссии.
Для результатов работы имеют значение не только правильно найденная организационная форма (временная комиссия или по164


стоянная секция, комиссия функциональная или отраслевая), но что особенно важно — содержание работы. Нужно отбирать для изучения и рассмотрения секциями такие вопросы, которые являются не второстепенными, а действительно существенными для экономики района, для развития отдельных отраслей промышленности. Это, в первую очередь, вопросы технического прогресса, автоматизации, внедрения новой техники и технологии, луч- щей организации производства.
Достаточно ознакомиться с планом работы секций ТЭС при совнархозе Латвийской ССР, чтобы видеть, что в Риге умеют находить такие вопросы. Возьмем для примера секцию радиотехники и средств связи. Здесь в соответствии с планом работы на второе полугодие 1958 г. ставились следующие вопросы: о наиболее рациональных направлениях конструирования моделей радиоприемников; об улучшении производственного профиля радиотелефонных заводов Латвии; о перспективном плане разработок новых конструкций радиоприемников на 1959—1965 гг.; о подготовке специалистов для радиотелефонных предприятий и организаций связи Латвийской ССР и другие вопросы.
При решении в секциях важных производственных вопросов часто наука приходит на помощь практике. Например, в Риге, по вопросу о производстве ферментов основным докладчиком на заседании секции был специально приехавший из Москвы сотрудник Всесоюзного научно-исследовательского института спиртовой промышленности. Одним из основных докладчиков по вопросу о снижении потерь от боя на фарфоровом и фаянсовом заводах был доцент Рижского политехнического института57.
Значительные вопросы ставятся на обсуждение секций в Пензе. Секция энергетики обсуждала ход подготовки проектно-изыскательских работ, наметила рациональное распределение средств капитального строительства, установила последовательность сооружения линий электропередач и подстанций.
На объединенном заседании двух секций — технологии механической обработки и литейного и кузнечно-прессового производства обсуждался вопрос о перспективах развития заводов текстильного машиностроения. Внесены существенные дополнения в проект реконструкции Пензмашзавода58.
Энергично работают секции ТЭС в Запорожье. Они регулярно заседают и рассматривают важные для экономики района вопросы. Работа секций ведется по плану, план разрабатывается и принимается секциями и утверждается председателем ТЭС. Некоторые вопросы в план работы секций вносятся из государственного плана внедрения новой техники. Концентрация усилий общественности на решении тех задач технического прогресса, 57 По материалам технико-экономического совета Латвийского совнархоза.
58 «Пензенская правда», 20 февраля I960 г.
165


которые имеют общегосударственное значение,— несомненно положительный факт. Однако нельзя допускать, чтобы за счет включения в план работы секций вопросов из государственного плана научно-технических работ оттеснялись на задний план те вопросы технического прогресса, улучшения организации производства и т. д., которые возникают на месте, выдвигаются инициативой масс. Здесь нужно найти разумное сочетание тех и других вопросов и, как нам представляется, в Запорожье с этой задачей справляются удачно.
Секции обсуждают важные вопросы и добиваются значительного эффекта от внедрения своих рекомендаций. Приведем лишь некоторые данные. Секция черной металлургии в 1959 г. занималась вопросами освоения технологии электрошлакового переплава металла59, повышения стойкости огнеупорного кирпича для футеровки сталеразливочных ковшей и снижения брака в шамотном производстве, выполнения плана научно-исследовательских работ на металлургических заводах и др. Достигнут большой экономический и технический эффект. На заводе «Дне- проспецсталь» освоена новая технология выплавки металла повышенного качества; при производстве ковшевого и нормального шамотного кирпича снижен брак;- значительно возросла стойкость стен электропечей и т. д.
Секция мясомолочной и рыбной промышленности в 1959 г. наряду с другими вопросами занималась внедрением новой техники и поточного способа производства сливочного масла60. В результате проведения в жизнь ее предложений резко возросла производительность труда, улучшилось качество продукции, получен экономический эффект только в 1959 г. в сумме 1482 тыс. рублей (в старых деньгах).
Примеры можно было бы значительно умножить, но и приведенных достаточно для того, чтобы увидеть, насколько полезную работу проводят секции.
* * *
Методы работы секций, характер принимаемых секциями актов, формы контроля за выполнением этих актов — все эти вопросы производные от основного вопроса — каково положение секций в составе технико-экономического совета и занимают ли они самостоятельное место в системе организаций, созданных при совнархозе?
секции 28 января 1959 г., на секции 1 июня 1959 г., в его
И пунктов принятого тогда
69 Этот вопрос обсуждался на заседании заседании присутствовало 40 человек.
60 	Этот вопрос обсуждался на заседании обсуждении приняли участие 12 человек. Из решения в 1959 г. было выполнено 10 пунктов.
166


Нам представляется, что секции фактически в большинстве мест занимают двоякое положение: они являются, во-первых, подразделением, т. е. органической частью технико-экономического совета, и, во-вторых, одновременно выступают в качестве самостоятельных совещательных органов общественности, действующих при управлениях совнархоза.
В этом интересное своеобразие правового положения секций.
Таким путем достигается остроумное решение задачи вовлечения масс в управление промышленностью, подведомственной совнархозу: трудящиеся, привлеченные к деятельности совнархоза, в качестве общественников, без отрыва от основной работы, получают возможность наиболее глубоко проникать во все области, во все сферы работы совнархоза, его аппарата и непосредственно подчиненных ему учреждений (отраслевых управлений, которые осуществляют функции управления предприятиями) .
* * *
С одной стороны, работая непосредственно как совещательный орган общественности при начальнике отраслевого управления, секция вникает в наиболее конкретные задачи, стоящие перед данной отраслью промышленности района и обеспечивает себе большую оперативность в работе, большую возможность оказывать влияние на повседневную деятельность предприятий.
С другой стороны, являясь одновременно органической частью ТЭС, секция независима от начальника отраслевого управления Секция может выносить на технико-экономический совет, ставить перед совнархозом от лица ТЭС такие вопросы, по которьш не находит поддержки у начальника отраслевого управления.
Такое решение вопроса о положении секций подсказывается самой жизнью, к нему пришли в большинстве экономических районов, в таком аспекте разрешаются многие частные вопросы организации деятельности секций. Это отражено во многих положениях о ТЭС. И если в них нет по этому вопросу полного единообразия в отдельных деталях, то основная, исходная линия, определяющая собой частности, все же едина; она прокладывает себе дорогу через многообразие более или менее удачных конкретных решений и в связи с этим выступает то более, то менее отчетливо.
Основное — это двоякое положение секций: секция — и самостоятельный совещательный орган при управлениях совнархоза и одновременно часть технико-экономического совета.
Приведем доказательства этого положения.
Тот факт, что секция — совещательный орган при начальнике управления и в этом качестве имеет самостоятельное значение, находит выражение, во-первых, в том, что председатели секций— это почти повсеместно либо начальники, либо главные инженеры управлений.
167


В Положении о ТЭС при совете народного хозяйства Калининского экономического административного района прямо зафиксировано, что председателями секций являются начальники отраслевых управлений, заместителями председателей — главные инженеры отраслевых управлений (ст. 9 Положения). Аналогичные статьи содержатся в положениях о ТЭС при многих других советах народного хозяйства. Но часто и там, где это не записано в положении, сложившаяся практика идет по этому пути.
Во-вторых, рекомендации, принятые секцией, имеют самостоятельное значение и далеко не всегда оформляются как решения пленума ТЭС.
Эта мысль четко выражена в Положении о ТЭС Пермского совнархоза. Там сказано: «Рекомендации секций технико-экономического совета, если они охватывают вопросы только этой отрасли промышленности, рассматриваются и утверждаются начальниками отраслевых управлений и подлежат обязательному выполнению организациями, отделами и предприятиями соответствующей отрасли народного хозяйства. В необходимых случаях рекомендации секций проводятся в жизнь приказами по отраслевым управлениям» (ст. 7).
В утверждении председателя совнархоза, его заместителя или совнархоза как коллегиального органа могут нуждаться только:
а) рекомендации, с которыми не согласен начальник соответствующего отраслевого управления;
б) рекомендации, принятые секцией по вопросам, выходящим за рамки компетенции начальника отраслевого управления;
в) рекомендации тех секций, для которых не имеется соответствующих, одноименных управлений совнархоза. Как правило, это секции функциональные или межотраслевые61.
Теперь о юридическом оформлении таких рекомендаций, которые адресованы начальнику управления и с которыми он согласен. Как правило, эти рекомендации оформляются приказами по управлению.
Возможность секции действовать самостоятельно через начальника управления связана с тем, что секция занимает положение совещательного органа при начальнике управления совнархоза.
Вторая часть выдвинутого нами тезиса, т. е. мысль о том, что секция представляет собой органическую часть технико-экономического совета, тоже находит подтверждение и в нормативных актах и в практике.
Так, в ст. 11 Положения о ТЭС при Ташкентском совнархозе было записано, что решения отраслевых секций считаются решениями ТЭС (за исключением тех случаев, когда секция 61 	В Свердловске рекомендации таких секций оформлены как распоряжения заместителя председателя совнархоза.
168


принимает решение о передаче вопроса на пленарное заседание ТЭС). Это давало формальное право секции в отдельных случаях выступать от имени ТЭС и адресовать свои рекомендации, относящиеся к определенной отрасли промышленности, не только начальнику отраслевого управления, но и совнархозу в целом. В Ташкенте это фактически имело место и представляется нам правильным.
Примерно так же решается вопрос о месте секций в составе ТЭС и в Калинине. В Положении о технико-экономическом совете при Совете народного хозяйства Калининского экономического административного района сказано, что при несогласии председателя секции (он же начальник соответствующего отраслевого управления) с решением секции, принятие окончательного решения предоставляется им председателю ТЭС (он же -председатель совнархоза). Отсюда следует, что решения (рекомендации) секции, с которыми согласен председатель секции, т. е. начальник отраслевого управления, проводятся им в жизнь непосредственно без предварительного их утверждения кем бы то ни было.
В этом же Положении есть статья, устанавливающая, что решения отраслевых секций считаются решениями ТЭС после их утверждения председателем этого совета (ст. 19).
Таким образом, секциям, поскольку они составляют органическую часть ТЭС, предоставлено право по связанным с их задачами вопросам выступать от имени технико-экономического совета, без вынесения вопроса на пленум совета, а только с утверждения рекомендации председателем ТЭС.
Из сопоставления ст. 18 и ст. 19 вытекает, что только часть решений секций должна утверждаться председателем. Это: а) те решения (рекомендации), которые относятся к вопросам, выходящим за пределы правомочий начальника управления, и б) те решения, которые хотя и относятся к компетенции начальника управления, но с которыми он не согласен.
Наличие ст. 19 — как бы своеобразная гарантия для секции, гарантия, оберегающая ее, во-первых, от превращения в немощный придаток к отраслевому управлению и, во-вторых, от замыкания при решении вопросов в относительно узких рамках возможностей только отраслевого управления.
Таким образом и здесь секция выступает как имеющий самостоятельное значение совещательный орган при начальнике управления и одновременно как часть технико-экономического совета, действующая по определенному кругу вопросов от лица ТЭС, имеющая возможность рассматривать на своих заседаниях вопросы, относящиеся к компетенции совнархоза в целом, и давать по этим вопросам рекомендации совнархозу.
Мы считаем, что описанное положение секции обеспечивает ей максимальную активность и действенность в работе и 169


отвечает цели, ради которой созданы технико-экономические советы. Желательно, чтобы эта линия нашла еще более четкое выражение в деятельности секций.
На практике встречается и другой вариант решения вопроса о правовом положении секций ТЭС. В Запорожье, как и всюду, секция рассматривается как органическая часть ТЭС. Но там секция — совещательный орган не при начальнике отраслевого управления, а при заместителе председателя совнархоза, ведающем соответствующей отраслью промышленности. Это явствует из принятого в Запорожье Положения о ТЭС и подтверждается практикой работы секций. В Положении сказано, что решения секций утверждаются заместителями председателя совнархоза «по подчиненности», после чего они становятся обязательными для всех исполнителей. Таким образом, эти решения приобретают юридическую силу распоряжений заместителя председателя совнархоза или, как принято называть подобного рода акты, распоряжений совнархоза62.
Утвержденные таким образом решения секций адресуются не только руководителям предприятий и организаций, подчиненных совнархозу, но и руководителям отделов аппарата совнархоза и начальникам управлений и становятся обязательными для них. Ничего подобного не могло бы быть, если бы секция рассматривалась как совещательный орган только при начальнике отраслевого управления.
Это, несомненно, способствует повышению авторитета секций, и действительно в Запорожье секции, как мы уже отмечали, работают хорошо.
Такая трактовка положения секций, если она не влечет за собой ущемления других организационных форм работы, может быть принята, особенно там, где нет отраслевых управлений или где они реорганизованы по образцу Латвии и за ними оставлены только функции технического руководства.
Однако в Запорожье повышение авторитета и уровня работы секций произошло за счет ослабления другой формы работы — пленумов ТЭС. В Запорожье секции подменили пленумы. В нормативном документе — в Положении о ТЭС сказано, что вся работа ТЭС ведется в отраслевых секциях и для решения «отдельных важных вопросов» председатель ТЭС созывает пленарные совещания. Так как пленум считается экстраординарной формой работы, то собирается он крайне редко. В 1959 г. было всего одно заседание пленума ТЭС.
62 	Хотя они и не входят в общую нумерацию распоряжений и не издаются как распоряжения, а остаются протокольными решениями секции (подписанными руководителем секции и ее секретарем и завизированными заместителем председателя совнархоза), они все же после их визирования становятся по существу распоряжениями заместителя председателя совнархоза.
170


Подмену пленума секциями следует считать явлением отрицательным, и едва ли можно найти оправдание такой практике. Должно быть разумное сочетание этих двух форм организационной работы ТЭС — секций и пленумов.
В практике работы совнархоза много таких вопросов, которые связаны с отдельными конкретными отраслями развития хозяйства или даже с работой только отдельных предприятий, но есть и крупные проблемы, которые требуют комплексного многопланового рассмотрения и должны выноситься на пленумы ТЭС.
Важное место в работе секций должен занимать контроль за выполнением принятых решений и рекомендаций. Этот участок работы в некоторых местах все еще отстает. Вот что писала, например, в областной газете ученый секретарь ТЭС при Одесском совнархозе 3. Белогорлова.
«Серьезным недостатком в деятельности некоторых секций является слабый контроль за выполнением принятых рекомендаций и решений».
И дальше:
«Главным условием дальнейшего развития творческой мысли членов секций является выполнение предложений. К ним должны внимательно относиться не только руководители секций, но и работники управлений, отделов совнархоза»63.
Успех дела, в конечном счете, зависит не от количества и качества принятых секцией рекомендаций, а от их проведения в жизнь. А здесь многое зависит как от энергии и напористости членов секций, так и от руководителей управлений и совнархоза в целом.
* * *
Изучение вопросов, связанных с правовым положением и практикой работы технико-экономического совета, показывает, что уже в современных условиях, будучи совещательным органом общественности и не выполняя еще оперативных функций управленческого характера, ТЭС может многое сделать для улучшения деятельности совнархоза, для развития подведомственных совнархозу отраслей хозяйства. В работе ТЭС накопился уже положительный опыт; обмен этим опытом, его умелое распространение и использование должны помочь дальнейшей активизации этих органов. И это насущная задача сегодняшнего дня.
Однако, рассматривая технико-экономические советы нужно иметь в виду их завтрашний день, учитывать перспективы их развития. Определяющим здесь является взятый партией курс на дальнейшее повышение демократических начал в управлении, на всемерную активизацию органов общественности, на улучшение 63 	«Знамя коммунизма», 16 апреля 1959 г.
171


системы общественного контроля. Этот курс, как известно, нашел свое яркое выражение в новой программе КПСС 64.
В свете этих положений и на основе изученного материала, относящегося к работе ТЭС, можно позволить себе сделать некоторый прогноз на ближайшие годы.
Нам представляется, что дальнейшее развитие ТЭС должно пойти по пути превращения их из чисто совещательных органов в органы, совмещающие ряд функций — совещательные, вспомогательные и контрольные. В отношении совета народного хозяйства как коллегиального государственного органа ТЭС останется пока совещательным органом; в отношении аппарата совнархоза— органом и вспомогательным и контрольным; в отношении подведомственных совнархозу хозяйственных объектов — органом контрольным, органом проверки исполнения.
Сначала в порядке опыта можно будет передавать техникоэкономическим советам все более широкие полномочия в области контроля и проверки исполнения, дать им возможность контролировать и проверять исполнение не только актов совнархоза, принятых по рекомендациям ТЭС, но и всех наиболее существенных, важных актов, принятых совнархозом. Можно будет передавать им и часть оперативной работы, выполняемой аппаратом совнархоза. Речь идет не о канцелярской работе, а о работе организационного характера. Делать это нужно будет постепенно и осторожно, с тем чтобы не нарушать нормального функционирования аппарата, но начать эту работу в порядке опыта в тех ТЭС, которые уже сейчас действуют энергично и активно, можно, как нам представляется, в скором времени. Это даст материал для дальнейших обобщений. Возможно, что в ближайшие несколько лет новое положение ТЭС как органа общественности, обладающего более широким комплексом полномочий, целесообразно будет закрепить в правовом порядке — внести соответствующее изменение в положение о совнархозе, а может быть, кроме того, и издать специальный акт, касающийся ТЭС.
64 	Раздел III части второй Программы Комм<ун'истиче(жой партии Советского Союза.


Глава VI
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВНАРХОЗА ПО ОРГАНИЗАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ И УЧРЕЖДЕНИЙ
★
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона „О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством44» 1 к советам народного хозяйства перешло огромное количество промышленных предприятий и строек союзного, республиканского и местного подчинения.
Кроме промышленных предприятий и строительств к совнархозам перешли различные организации (снабженческие, транспортные, заготовительные) и учреждения (научно-исследовательские и проектные институты, техникумы, курсы, детские сады, ясли и др.).
Некоторые предприятия и учреждения имели свои подсобные хозяйства (сельские, лесозаготовительные и др.) и филиалы за пределами своих экономических административных районов.
Предприятия, оказавшиеся в ведении совнархозов, представляли собой самые разнородные организации по структуре, объему выпускаемой продукции, уровню технической оснащенности, специализации. На многих предприятиях существовали небольшие, иногда карликовые цехи и участки, которые производили для своих нужд в небольших количествах инструмент, электроды, крепежные и другие изделия на изношенном оборудовании и при отсталой технологии. Отдельные предприятия, ранее входившие в состав разных министерств, дублировали производство одной и той же продукции. На многих предприятиях были слабо организованы заготовительные цехи (литейные, кузнечно-прессовые). Параллельную работу проводили снабженческие конторы и базы, многочисленные мелкие строительные организации; с малой загрузкой и высокой себестоимостью работали небольшие автохозяйства, существовавшие почти на каждом предприятии и в каждой хозяйственной организации.
1 	СП СССР, 1957, № 6, ст. 63.
173


Чтобы охарактеризовать, например, состояние специализации отдельных производств на предприятиях, перешедших к Московскому городскому совнархозу, достаточно сказать, что отливки выпускались на многих предприятиях, причем 55% цехов, производивших отливки из серого чугуна, выпускали всего 2,3% всех отливок, а 54% цехов цветного литья выпускали 3,6% литья из цветных металлов; поковки и штамповки производились на 46 предприятиях, причем 50% этих предприятий выпускали только 3% всей кузнечно-прессовой продукции. Пластмассовые изделия выпускались на 48 предприятиях, из них только одно предприятие— Карачаровский завод пластмасс — было специализированным. Крепежные изделия, часто одних и тех же типоразмеров (болты, гайки и т. п.) выпускали 75 цехов и участков, из них 69 цехов и участков выпускали только 18% продукции. На 24 заводах общего машиностроения, ранее подчиненных 11 различным министерствам, дублировалось производство однотипной продукции (кранов, строительного, пищевого и другого оборудования); на 7 заводах радиотехнической промышленности изготовлялись теплоэнергетические приборы. Производством электродов занимались 25 предприятий, в том числе 23 завода в условиях кустарного производства выпускали всего 10% общего объема продукции. Изготовлением тары занимались почти все предприятия, причем специализированные тарные заводы изготовляли только 30% всей тары2.
Аналогичная картина наблюдалась и на предприятиях Ленинградского, Свердловского, Донецкого и других совнархозов3.
С первых же дней создания совнархозов перед ними встали большие организационные задачи по упорядочению системы перешедших в их ведение предприятий, организаций и учреждений: ликвидация отсталых, нерентабельных или излишних с точки зрения эффективной организации производства цехов, участков, а иногда и предприятий; укрупнение других, объединение однородных производств; создание новых специализированных предприятий при одновременном улучшении и расширении производственного кооперирования между предприятиями как внутри экономического административного района, так и за его пределами. Филиалы и иные структурные подразделения организаций и предприятий, расположенные на территории других экономических административных районов, надлежало передать другим совнархозам или ликвидировать.
2 «Специализация и кооперирование в промышленности Мосгорсовнар- хоза». М., Изд. ЦБТИ, 1959, стр. 5—6; см. также «Организация управления и планирования промышленности». Госпланиздат, I960, стр. 136.
3 Доклады председателей совнархозов: Московского городского — т. Петухова К. Д.» Ленинградского — т. Афанасьева С. А., Донецкого — т. Дядыка И. И., на Июньском (1959 г.) пленуме ЦК КПСС («Правда», 25 июня 1959 г.).
174


Совершенствование организационных форм деятельности предприятий и организаций, постоянное упрощение структуры — одна из основных задач совнархоза.
Эта организационная деятельность совнархоза требует наличия у него соответствующих полномочий для ее осуществления.
Действовавшее в момент реорганизации управления промышленностью и строительством законодательство о порядке создания, реорганизации и ликвидации предприятий не давало совнархозам требуемых правовых средств для быстрого, оперативного, без лишних проволочек решения всего этого сложного комплекса организационных вопросов.
До образования совнархозов порядок создания новых предприятий, их реорганизации и ликвидации регулировался Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 марта 1936 г. «О порядке слияния, присоединения, разделения и ликвидации трестов и других хозяйственных организаций и выделения из их состава отдельных предприятий»4 и постановлениями Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «О некоторых дополнительных правах министров СССР»5 и «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик»6. Согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 марта 1936 г., создание новых предприятий, их реорганизация и ликвидация осуществлялись в следующем порядке: предприятий общесоюзного значения — с разрешения Совета Министров СССР (ранее Совета народных Комиссаров СССР или Совета Труда и Обороны) ; предприятий республиканского значения — с разрешения Совета Министров соответствующей союзной или автономной республики; предприятий местного значения—с разрешения соответствующего исполнительного комитета местного Совета депутатов трудящихся.
Принятая партией и правительством в 1953 г. линия на децентрализацию управления привела к передаче решения многих вопросов хозяйственного и культурного строительства министрам СССР и Советам Министров союзных республик. В частности, Постановлением «О некоторых дополнительных правах министров СССР» был упрощен порядок создания, реорганизации и ликвидации предприятий союзного значения, для чего достаточно решения министра СССР, согласованного с Министерством финансов СССР в каждом отдельном случае. Разрешение на создание, реорганизацию и ликвидацию предприятий республиканского подчинения постановлением Совета Министров СССР «Об изменении порядка государственного планирования...» было сохранено за Советами Министров союзных республик в преде4 СЗ СССР, 1936, № 18, ст. 151.
5 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4. Госполитиздат, 1958, стр. 398.
6 Там же, стр. 400.
175


лах численности и фонда заработной платы, установленных республике в государственном плане развития народного хозяйства СССР (п. 56) 7.
В развитие этого постановления Совет Министров РСФСР постановлением от 23 марта 1957 г.8 разрешил министрам и руководителям ведомств организовывать, реорганизовывать и ликвидировать предприятия и другие хозяйственные организации республиканского подчинения по согласованию с Госпланом РСФСР и Министерством финансов РСФСР в пределах численности административно-управленческого персонала и фонда заработной платы, которые установлены министерству (ведомству).
Несколько иное постановление было принято Советом Министров УССР 17 июня 1955 г. В силу этого постановления министрам УССР разрешено создавать и реорганизовывать предприятия и другие хозяйственные организации по согласованию с Министерством финансов УССР, а вопросы их ликвидации решать самостоятельно9.
При проведении реорганизации управления промышленностью и строительством действующий порядок создания, реорганизации и ликвидации предприятий оказался некоторым тормозом для оперативного решения всех организационных вопросов, связанных с перестройкой подведомственных предприятий и строительств. Поэтому этот порядок был упрощен. Совнархозу было предоставлено право решать эти организационные вопросы самостоятельно, не испрашивая разрешений и не согласовывая их с другими органами государственного управления.
Согласно ст. 122 Положения, совнархоз создает, реорганизует и ликвидирует предприятия и строительные организации, т. е. производит любые организационные перестройки производственного аппарата подведомственной ему системы по собственному усмотрению. Единственное ограничение для совнархоза при этих перестройках — общий лимит численности работников и фонда заработной платы, утвержденный ему по государственному плану развития народного хозяйства республики. Все организационные перестройки: создание, соединение, разделение, выделение, лик-
7 В дальнейшем, уже после реорганизации упрощения промышленностью и строительством, Совет Министров СССР Постановлением от 29 августа 1957 г. «О дополнительной передаче некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик» (СП СССР, 1957, № 10, ст. Г05) разрешил Советам Министров союзных республик устанавливать по республике порядок образования, реорганизации и ликвидации предприятий и организаций как республиканского так и местного подчинения.
8 «Хронологическое собрание Законов, Указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР», т. VI. Госюриздат, 1959, стр. 11<8.
9 СП УССР, 1955, № 11—12, ст. 57.
176


видация предприятий,— должны быть проведены в пределах этих обязательных для совнархоза лимитов по труду.
Как видно из сопоставления ст. 122 Положения о совнархозе ц Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г., права совнархоза на производство организационных перестроек подведомственных ему предприятий и строительных организаций шире аналогичных прав министров СССР.
Статья 122 Положения предусматривает право совнархоза самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать только четыре типа организаций: предприятия, строительные организации, учебные комбинаты и курсы по повышению квалификации. Другие организации совнархоз в силу этой же статьи может создавать, реорганизовывать и ликвидировать с разрешения Совета Министров союзной республики 10  * 12. Кроме того, ст. 81 Положения устанавливает право совнархоза создавать аппарат дирекции на вновь начинаемом строительстве.
Положение не содержит дальнейших уточнений, что следует понимать под предприятиями и строительными организациями. На практике возникли вопросы, какие именно предприятия и строительные организации совнархоз может создавать, реорганизовывать и ликвидировать и, в частности, распространяется ли это право на промышленные и строительные тресты, на промышленные комбинаты, транспортные, снабженческо-сбытовые и другие организации.
При решении этого вопроса, на наш взгляд, следует исходить из основных задач, возложенных на совнархозы при их создании, из характера деятельности подведомственных совнархозу трестов, комбинатов и других организаций и из действующих нормативных актов.
Основная задача совнархоза — развитие производительных сил экономического административного района и наиболее полное использование имеющихся резервов производства (ст. I Положения). Производственная деятельность осуществляется в основном самостоятельными предприятиями, выступающими непосредственно от своего имени в хозяйственном обороте и обладающими правами юридического лица. Но советская экономика и право знают и другие формы организации производственной деятельности — тресты и комбинаты.
Тресты, объединяющие несколько подчиненных им однородных предприятий и производственных участков, в свое время были основной формой организации государственной промышленности. Сейчас они сохранили значение промышленных предприятий только в нескольких отраслях промышленности: угольной, нефтяной, лесной, строительной. Тресты в этих отраслях
10 	Ст. 122 Положения дана в редакции постановления Совета Министров
СССР от 11 мая 1960 г. Gn СССР, 1960, № 10, ст. 71.
12 Правовые вопросы
177


промышленности продолжают осуществлять производственную и хозяйственную деятельность, руководят технологией, организуют производство, осуществляют снабжение и сбыт продукции подчиненных им предприятий и производственных участков: шахт и разрезов — в угольной промышленности, промыслов — в нефтяной, лесхозов — в лесной, строительных и монтажных управлений, участков, карьеров, стройдворов и заводов — в строительной промышленности. В этих отраслях тресты и по своей экономической роли и по форме являются промышленными предприятиями. В других отраслях промышленности тресты перестали осуществлять производственную и хозяйственную деятельность и превратились в органы управления подведомственными предприятиями п.
В некоторых совнархозах в порядке упрощения организационных форм управления промышленностью происходит процесс упразднения лишних, промежуточных органов управления, в частности трестов в тех отраслях промышленности, где они не выполняют производственно-хозяйственных функций. Так, совнархоз Азербайджанской ССР ликвидировал переданные ему тресты «Азербайджантабак», «Азмаслоцром», «Аззаготскот» и «Аз- консервтрест», не осуществлявшие никаких хозяйственных функций 12.
Московский городской совнархоз ликвидировал по этим же соображениям десять входивших в его состав трестов, высвободив при этом свыше 500 инженерно-технических работников и служащих с фондом зарплаты в 5,6 млн. рублей (в денежном исчислении, действовавшем до 1 января 1961 г.).
Иркутский совнархоз ликвидировал ликерно-водочный трест и трест «Маслопром» 11 12 13.
Пермский совнархоз с 1 сентября 1953 г. ликвидировал все угольные тресты, объединив действующие 36 шахт в 22, подчинив их непосредственно комбинату «Кизеловуголь» и сократив в результате этой перестройки 665 человек административноуправленческого и линейного персонала с фондом заработной платы в 6 миллионов рублей 14 (в старых деньгах).
Осуществление реорганизации и ликвидации трестов совнархоз проводит и может проводить самостоятельно, в силу предоставленных ему ст. 122 Положения прав на создание, реоргани11 А. А. Пушкин. Юридическая личность промышленного предприятия, треста, комбината. «Советское государство и право», 1956, № 10; А. В. В е- недиктов. Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий. Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 99—100.
12 С. А. Оруджев. Совершенствовать аппарат управления промышленностью. «Советское государство и право», 1959, № 1, стр. 30.
13 М. Н. Маркелов. Из истории деятельности Иркутского совнархоза. «Вопросы истории», I960, № 2, стр. 118.
14 С. Литвинов и Б. Розов. Комбинат-шахта. «[Правда», 27 февраля 1960 г.
178


зацию и ликвидацию предприятий. Тресты всех типов во всех отраслях народного хозяйства, как сохранившие производственно-хозяйственные функции, так и превратившиеся на деле в органы административно-хозяйственного управления с подчиненными им самостоятельными предприятиями, действуют на основании Положения о государственных промышленных трестах от 29 июня 1927 г. 15 Согласно этому Положению, все тресты считаются предприятиями. В тех случаях, когда деятельность трестов перестала носить производственно-хозяйственный характер, правовая форма их организации разошлась с фактически осуществляемыми функциями непроизводственного характера. Это несоответствие правовой формы содержанию работы трестов и вызывает в некоторых случаях необходимость ликвидировать тресты как лишние звенья управления. Для проведения этой перестройки производственного аппарата своей системы совнархозу нет надобности обращаться за разрешением или для согласования к другим органам государственного управления.
Этот порядок нельзя, однако, применить к тем трестам, которые утверждены в структуре совнархозов постановлениями Советов Министров союзных республик наравне с отраслевыми управлениями. Совнархоз сам не может менять своей структуры, и поэтому ликвидация таких «структурных трестов» возможна только по распоряжению Совета Министров союзной республики.
Другая форма организации производства — комбинаты, которые представляют собой промышленные предприятия, объединяющие под одним управлением и обычно на одной производственной территории несколько разнородных производств. Советская экономика знает несколько типов промышленных комбинатов. Одни образованы по принципу единства технологического процесса, сочетания последовательных стадий обработки продукта (например, текстильные комбинаты, объединяющие прядильные, ткацкие и отделочные фабрики; металлургические комбинаты, объединяющие доменное, сталелитейное, прокатное и другие связанные с ними производства).
Другие комбинаты (в угольной, нефтяной, химической промышленности) основаны на принципе полного, комплексного использования сырья при переработке угля, нефти, руд цветных металлов, химического сырья. Третий вид комбинатов организуется для использования отходов основного производства (например, опилок и стружек — на деревообрабатывающих комбинатах, костей, крови и других отходов — на мясокомбинатах, шлаков — в доменном производстве.
С целью максимального использования экономических выгод от кооперирования смежных производств, от комплексного использования сырья и отходов производств в нашей стране 15 	СЗ СССР, 1927, № 39, ст. 392.
12* 179


проводятся мероприятия по дальнейшему комбинированию производств и созданию укрупненных предприятий в виде промышленных комбинатов. Так, совнархоз Азербайджанской ССР объединил два консервных завода, тарную базу и плодоовощной совхоз в Хачмасский консервный комбинат, объединил в г. Нухе самостоятельно существовавшие три шелковые фабрики — крутильную, мотальную и ткацкую — в один шелкоткацкий комбинат, организовал Азербайджанский горнорудный комбинат, объединив Дашкесанское железорудное управление, Чирагидзорский рудник серного колчедана и другие предприятия 16. Московский городской совнархоз на базе объединения нескольких мебельных производств и использования их отходов создал два крупных мебельно-сборочных комбината; 6 молочных фабрик объединил в один молочный комбинат; 3 винодельческих завода объединил в комбинат виноградных и шампанских вин. В сентябре 1959 г. Мосгорсовнархоз принял постановление о дальнейшем объединении и комбинировании производств в текстильной, кожевеннообувной и других отраслях промышленности 17. Эти комбинаты по содержанию своей деятельности являются промышленными предприятиями, действующими в хозяйственной жизни от своего имени, как юридические лица. Они имеют свой уставный фонд, сами организуют и осуществляют производственную и хозяйственную деятельность по снабжению и сбыту. Входящие в состав комбинатов предприятия не имеют уставов; самостоятельно, вне комбината, они не заключают хозяйственных договоров и по правовому положению более близки к крупным хозрасчетным цехам.
От этих промышленных комбинатов надлежит отличать комбинаты, действующие в составе совнархозов и в его структуре наравне с отраслевыми управлениями и не выполняющие непосредственно ни производственных, ни хозяйственных функций, а являющиеся органами совнархоза по управлению определенной отраслью промышленности. Такие комбинаты, как и тресты административно-управленческого типа, утверждены в структуре совнархозов постановлениями Советов Министров союзных республик, и совнархозы их сами не могут ни реорганизовывать ни ликвидировать.
Совнархозы, в соответствии со ст. 122 Положения, имеют право самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать также строительные организации. Так как Положение не содержит никаких ограничений в отношении отдельных типов строительных организаций, надлежит считать, что это право совнархоза распространяется на строительные организации любого типа 16 А. И. Викентьев. Совнархозы в действии. Госпланиздат, 1958, стр. 58; «Советское государство и право», 1959, № 1, стр. 30-^31.
17 «Опыт работы промышленности совнархоза». 1959, № 10, стр. 80.
180


и любой структуры, выполняющие общестроительные, специальностроительные и монтажные работы в качестве подрядчиков и субподрядчиков.
Рассматривая практику применения ст. 122 Положения к строительным организациям и возникшие при этом в работе Донецкого совнархоза отдельные неясности, В. К. Мамутов высказывает мнение о том, что употребленный в ст. 122 Положения термин «строительные организации», как имеющий расплывчатый характер, целесообразно было бы в порядке уточнения заменить перечислением в тексте этой статьи типов строительных организаций: «строительные и монтажные участки, управления и тресты»18. Это предложение нельзя признать обоснованным. Оно заменяет общее и широкое по содержанию понятие «строительные организации» тремя типами конкретных строительных организаций, хотя в практике работы могут быть и другие. Кроме того, нам представляется неправильным устанавливать одинаковый порядок создания, с одной стороны, строительных и монтажных участков, которые не являются самостоятельными организациями, не имеют закрепленных средств в виде уставного фонда и не являются юридическими лицами, и, с другой стороны, строительных трестов или строительно-монтажных управлений, действующих на началах полного хозяйственного расчета с законченным балансом.
Если вопрос о создании строительных и монтажных участков без прав юридического лица, близких по своему положению к цехам и производственным участкам на промышленных предприятиях, совнархоз, как правило, может передать на разрешение строительных трестов и управлений, то новые строительные тресты и строительно-монтажные управления с правами юридических лиц совнархоз должен создавать своими постановлениями.
Кроме строительных организаций, осуществляющих строительство, совнархоз в силу ст. 81 Положения вправе также создавать аппарат дирекции строящихся предприятий. Момент создания аппарата дирекции строящегося предприятия наступает: при наличии утвержденного проектного задания, когда проектирование ведется по двум стадиям, и при наличии утвержденного технического проекта на строительствах, проектирование которых ведется пб трем стадиям. По окончании строительства совнархоз в соответствии со ст. 79 Положения назначает комиссии по приемке и утверждает акты приемки в эксплуатацию предприятий, крбме особо крупных объектов, по которым комиссии назначаются соответственно Советом Министров СССР или Советом Министров союзной республики. Перечни этих объектов утверждают Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик. По нижелимитному строительству — при
18 	«Советское государство и право», 1958, № 10, стр. 112.
181


стоимости строительства менее 2,5 млн. рублей — совнархоз вправе поручать назначение комиссий по приемке законченных строительством предприятий и утверждение актов приемки начальникам управлений соответствующих отраслей промышленности.
Положительно, на наш взгляд, должен быть разрешен также вопрос о праве совнархоза самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать в своей системе транспортные организации. Речь идет, разумеется, о самостоятельных транспортных хозяйствах, действующих на началах полного хозрасчета, имеющих свои основные средства в виде комплекса зданий, сооружений и автомашин, свои оборотные средства для проведения хозяйственной деятельности, свой расчетный счет в Госбанке и законченный баланс. Такие транспортные организации являются предприятиями, независимо от того, что они часто именуются конторами, базами и т. п. Они осуществляют хозяйственную деятельность в области перевозок аналогично другим транспортным предприятиям: железным дорогам, речным и морским пароходствам, промышленный характер которых не вызывает сомнений.
Централизация перевозок резко повышает уровень эффективности эксплуатации машин, способствует предотвращению порожних пробегов, простоев, недостаточного использования грузоподъемности. Это приводит к резкому снижению себестоимости перевозок и максимальному использованию резервов. Проведение централизации перевозок связано с организационными мероприятиями по ликвидации мелких нерентабельных автохозяйств на предприятиях и созданию вместо них крупных автохозяйств с мощной современной техникой, оборудованными гаражами, специальными авторемонтными мастерскими, работающими с полной нагрузкой.
Московский городской совнархоз Постановлением от 24 марта 1959 г. «О мерах по улучшению работы грузового автомобильного транспорта совнархоза» ликвидировал на подведомственных ему предприятиях несколько сотен мелких автохозяйств, создав взамен их 14 территориальных хозрасчетных автобаз, каждая из которых обслуживает предприятия Мосгорсовнархоза, расположенные в определенном районе города. Это дало возможность высвободить свыше 2 тыс. работников административного, технического персонала, освободить 25 тыс. кв. метров производственной площади, увеличить коэффициент использования машин с 0,69 до 0,75, пробега — с 0,56 до 0,59, снизить себестоимость перевозок на 14% и повысить производительность труда на 17% 19.
19 	И. В. Звягинцев. Пути повышения эффективности автомобильного транспорта. «Опыт работы промышленности совнархоза». 1959, № 10, стр. 74—75.
/82


Реорганизация транспортного хозяйства в Московском городском экономическом административном районе была осуществлена на основании постановления Московского городского совнархоза после всестороннего изучения и подготовки вопроса. Отдельные работники совнархозов, ограниченно толкуя статью 122 Положения, не усматривали правовой возможности проводить реорганизацию транспортного хозяйства актами самого совнархоза. Эта трактовка была признана неправильной. Отметив недостатки в работе грузового автомобильного транспорта, Совет Министров РСФСР еще в 1958 г. указал, что советы народного хозяйства имеют право по собственному усмотрению организовывать и реорганизовывать транспортное хозяйство в экономическом административном районе.
Проведенная в 1959 г. Московским городским совнархозом реорганизация транспортного хозяйства не решила, однако, всех необходимых вопросов. Совершенно очевидно, что для управления созданными крупными хозрасчетными автобазами необходимо централизованное хозяйственное объединение, которое могло бы организованно снабжать базы горючим, материалами и оборудованием, обновлять и специализировать парк автомашин, осуществлять централизованно строительство гаражей, авторемонтных мастерских, финансировать автобазы. Такое объединение должно иметь хозрасчетные права, чтобы от своего имени и за счет собственных оборотных средств заключать хозяйственные договоры, пользоваться кредитами в учреждениях Госбанка и Стройбанка и действовать как юридическое лицо в хозяйственной жизни. Формой такого хозяйственного объединения может быть промышленный трест либо хозрасчетное транспортное управление совнархоза по типу управления материально-технического снабжения и сбыта, которое также имеет в своем составе хозрасчетные конторы и базы и централизованно руководит их деятельностью. Московский городской совнархоз, создав 14 хозрасчетных автобаз, сначала подчинил их своему транспортному отделу, который, как всякий функциональный отдел, в соответствии с законом не мог пользоваться хозрасчетными правами и не мог поэтому проявлять необходимой хозяйственной оперативности в руководстве базами и в организации грузовых перевозок для подведомственных совнархозу предприятий. Распоряжением Мосгорсовнархоза от 11 января 1961 г. транспортный отдел реорганизован в транспортное управление.
Совнархозы не вправе сами создавать, реорганизовывать и ликвидировать снабженческо-сбытовые организации: конторы, базы. Это ограничение компетенции совнархоза вряд ли можно считать обоснованным. Правильная организация снабжения предприятий орудиями и средствами производства определяет во многом эффективность их производственной деятельности. Вопросы снабжения неразрывно связаны и переплетены с вопросами 183


производства и составляют предмет повседневной оперативной деятельности совнархоза и его отраслевых управлений. Какие необходимы для этого снабженческие организации: универсальные или специальные, как их специализировать и где размещать базы снабжения — эти вопросы должен решать сам совнархоз, который руководит производственной деятельностью всех подведомственных ему предприятий и отвечает за выполнение ими хозяйственных планов. Те же принципы, которые послужили основанием для предоставления совнархозам полномочий самостоятельно решать организационные вопросы управления предприятиями и строительствами, должны действовать и в вопросах организации их материально-технического снабжения. Нам представляется правильным предоставить совнархозам в пределах утвержденного им общего лимита по труду право самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать также снабженческо-сбытовые организации.
Резюмируя вопрос, мы приходим к выводу, что, отвечая за развитие и надлежащую организацию производительных сил экономического административного района, совнархоз в соответствии со ст. 122 Положения, вправе самостоятельно создавать, реорганизовывать и ликвидировать всякие предприятия, включая тресты, комбинаты, строительные и транспортные организации, поскольку по содержанию своей работы они осуществляют производственно-хозяйственную деятельность.
Рост техники и совершенствование организации производства предъявляют к рабочим, инженерно-техническим и административно-управленческим кадрам предприятий и строительных организаций требования постоянно расширять знания и повышать квалификацию для обеспечения роста производительности труда.
Согласно ст. 35 Положения, на совнархоз возложены задачи по повышению квалификации и правильному использованию кадров на подведомственных предприятиях в соответствии с их опытом, знаниями и способностями. С этой целью совнархозу предоставлено право своими решениями создавать и, в случае необходимости, реорганизовывать и ликвидировать учебные комбинаты и курсы по повышению квалификации работников (ст. 122 Положения). Это право совнархоза не распространяется на создание учебных заведений стационарной сети народного образования: школ общеобразовательного типа, средних трудовых профессионально-технических школ с производственным обучением и вечерних (сменных) средних школ. Не могут совнархозы организовывать и заводов-втузов, которые являются высшими учебными заведениями на базе предприятий, а не промышленными предприятиями.
Средние специальные учебные заведения (техникумы) совнархозы в своем составе имеют и могут их организовывать с разрешения Совета Министров союзной республики.
184


В соответствии с действующим порядком совнархоз, имея неограниченные полномочия по организации и развитию производительных сил экономического административного района с целью производства материальных благ, ограничен, однако, в праве создания и ликвидации организаций, обслуживающих производственную деятельность предприятий: научно-исследовательских, проектных и конструкторских институтов и бюро, а также учреждений, обслуживающих культурно-бытовые нужды работников предприятий и строительств (клубы, детские сады, ясли и т. п.).
Эти организации могут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться в соответствии со ст. 122 Положения только с разрешения Совета Министров союзной республики. Однако, учитывая процесс расширения полномочий и повышения ответственности государственных органов хозяйственного управления, нам представляется нецелесообразным вопросы создания, реорганизации и ликвидации таких организаций и учреждений, подведомственных совнархозам, передавать в каждом отдельном случае на рассмотрение и решение высшего республиканского органа государственного управления — Совета Министров союзной республики.
Совет Министров СССР Постановлением от 29 августа 1957 г.20 предоставил Советам Министров союзных республик право устанавливать порядок образования, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и учебных заведений республиканского и местного подчинения.
Представляется целесообразным упростить также порядок создания и реорганизации совнархозами других нехозяйственных организаций, установив, что для этого необходимо лишь согласование с Министерством финансов союзной республики и с надлежащими органами государственного управления: Министерством просвещения или культуры — в отношении культурно-просветительных учреждений и Министерством здравоохранения — в отношении лечебно-медицинских учреждений и детских яслей, как это было установлено ст. 122 Положения о Совете народного хозяйства (в редакции 26.IX 57 г.) в отношении подведомственных совнархозу средних специальных учебных заведений.
Создавая новые предприятия и реорганизуя действующие путем их объединения, разделения и выделения из них самостоятельных предприятий, совнархоз в первую очередь должен организовать управление предприятием, создать административноуправленческий аппарат для руководства его производственной и хозяйственной деятельностью, установить его категорию для оплаты труда руководящего и административно-управленческого 20 	СП СССР, 1957, № 10, ст. 105.
18>


персонала и инженерно-технических работников, а в необходимых случаях — утвердить штаты и структуру предприятия.
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 28 апреля 1960 г. «Вопросы совнархозов» подбор, назначение и освобождение руководителей предприятий и организаций осуществляются совнархозом коллегиально после всестороннего обсуждения кандидатур, представляемых на эти должности 2l. Порядок подбора и назначения руководящих кадров предприятий после предварительного коллегиального обсуждения кандидатур установлен Постановлением Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г. 22 для всех министерств и ведомств, хотя министры и руководители ведомств, согласно ст. 72 Конституции СССР и со ответствующим статьям конституций союзных республик, осуществляют руководство в порядке единоначалия.
Но кроме руководителей предприятий совнархоз на основании ст. 35 Положения устанавливает еще особые перечни руководящих должностей работников предприятий, назначение и освобождение которых оставляет в своей компетенции или в компетенции начальников отраслевых управлений. В эти номенклатурные перечни входят те работники, которым в работе должна €ыть предоставлена известная независимость от руководителя для обеспечения правильного осуществления своей функции. К ним относятся главный инженер — технический руководитель предприятия — и два руководящих работника, имеющих на предприятии право контроля,— главный бухгалтер и начальник службы технического контроля.
Права и обязанности руководителей этих двух служб — бухгалтерии и технического контроля — определены специальными общесоюзными нормативными актами, утвержденными Правительством СССР: Положением о главных (старших) бухгалтерах государственных кооперативных, общественных учреждений, организаций -и предприятий23 и Типовыми положениями об отделах технического контроля на предприятиях24. Этими положениями установлено, что назначение, увольнение и перемещение главных бухгалтеров и начальников отделов технического контроля производится приказами вышестоящей организации по представлению руководителя предприятия, согласованному соответственно с главным бухгалтером или начальником технической инспекции по качеству Министерства (ведомства, главного 21 СП СССР, -I960, № 10, ст. 68.
22 СП СССР, I960, № 6, ст. 37.
23 Постановление Совета Министров СССР от 17 сентября 1947 г. СП СССР, 1947, № 8, ст. 150.
24 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 3. Госполитиздат, 1958, стр. 653, 657, 663.
186


управления). Поощрение и наложение взысканий на главных бухгалтеров и начальников отделов технического контроля предприятий из тех же соображений (с целью обеспечения известной их независимости в работе) также отнесено к компетенции руководителей вышестоящих организаций.
С соблюдением этих общесоюзных нормативных актов, определяющих права и порядок назначения главных бухгалтеров и начальников отделов технического контроля предприятий, совнархозы устанавливают перечень должностей руководящих работников, назначение и освобождение которых осуществляется актами совета народного хозяйства или его отраслевых управлений.
Установление структуры предприятия, т. е. схемы организации его деятельности, в виде определенного комплекса производственных цехов, участков, а также аппарата управления (т. е. группы функциональных отделов и служб) и их взаимоотношений с руководством предприятия и друг с другом составляет, как правило, компетенцию директора предприятия.
Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий»25, директор утверждает и изменяет структуру и штаты цехов и отделов заводоуправления в пределах установленного предприятию плана по труду и численности служащих и инженерно-технических работников, однако при утверждении структуры предприятия директор должен руководствоваться установленными типовыми штатами и структурами.
Эти типовые структуры и типовые штаты административного управленческого аппарата предприятий утверждают министры и руководители ведомств СССР для подведомственных им предприятий и организаций 26 и Советы Министров союзных республик по согласованию с министром финансов СССР — для административно-управленческого аппарата предприятий и организаций республиканского подчинения27.
Постановлением от 29 августа 1957 г. «О дополнительной передаче некоторых вопросов хозяйственного и культурного строительства на решение Советов Министров союзных республик»28 <п. 14) Советам Министров союзных республик предоставлено право утверждать типовые структуры и типовые штаты административно-управленческого персонала также для пред25 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4. Госполитиздат, 1956, стр. 451.
26 См. п. 6 Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «О некоторых дополнительных правах министров СССР»,
27 См. п, 3 Постановления Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «Об изменении порядка государственного планирования...».
28 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 773.
187


приятий, учреждений и организаций, подведомственных совнархозам 29.
Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий» распространяется, однако, на руководителей не всех предприятий и организаций, а только тех из них, которые состоят на хозяйственном расчете с законченным самостоятельным балансом. Оно распространяется также на управляющих трестами в отношении тех подчиненных трестам предприятий, которые не состоят на хозяйственном расчете, не имеют самостоятельного баланса и во внешнем хозяйственном обороте не пользуются правами юридических лиц30.
Ст. 121 Положения о совете народного хозяйства предусматривает право Совета утверждать структуру и штаты административно-управленческого аппарата подведомственных ему предприятий, организаций и учреждений в тех случаях, когда такое право не предоставлено директорам и управляющим трестами Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. (т. е. несамостоятельных предприятий).
Практически в системе совнархозов таких несамостоятельных предприятий (вне трестов) нет, и применение ст. 121 Положения в отношении предприятий почти не имеет места.
По согласованию с советом профессиональных союзов совнархоз относит создаваемые предприятия к определенной группе по оплате труда руководящих и инженерно-технических работников, руководствуясь при этом показателями распределения предприятий и организаций по группам, утвержденными Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиумом ВЦСПС. Эти показатели учитывают особенности различных отраслей промышленности; поэтому для разных отраслей они неодинаковы. Так, для машиностроительной и металлообрабатывающей промышленности установлено семь групп предприятий в зависимости от типа произ29 Ст. 121 Положения о совнархозе, устанавливая право совнархоза утверждать структуру, штаты административно-управленческого персонала и должностные оклады работников подведомственных предприятий, ограничивает это право необходимостью руководствоваться при этом установленными типовыми штатами и схемами должностных окладов. Отсутствие в этой статье ссылки н.а типовые структуры могло бы привести к выводу, что типовые структуры предприятий утверждает сам совнархоз в силу ст. 7 Постановления Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. (СП СССР, 1957, № 6, ст. 63), пользуясь для этого правами министров СССР. Однако такой вывод, который имел юридическое обоснование до издания Постановления Совета Министров СССР от 29 августа 1957 г., с изданием этого постановления отпадает. Разрабатываемые совнархозами типовые структуры предприятий должны представляться на утверждение Совета Министров республики.
30 Постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 451.
188


водства (массового и крупносерийного, серийного и индивидуального и мелкосерийного), от сложности выпускаемой продукции (особо сложной, сложной и простой), от численности рабочих и от средней годовой выработки валовой продукции на одного работающего. Для предприятий хлопчатобумажной промышленности установлено шесть групп в зависимости от мощности производства (количества веретен, ткацких станков, выпуска тканей в сутки) и сложности технологии выпускаемой продукции.
В отдельных случаях (особые условия производства, значение выпускаемой продукции для народного хозяйства, уникальность продукции, уровень автоматизации и механизации производства, опытные производства) совнархоз может, по согласованию с Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы, переводить предприятия в более высокую группу по оплате труда руководящих и инженерно-технических работников против определенной по установленным показателям.
При отсутствии для вновь созданных предприятий и организаций утвержденных показателей совнархоз относит к соответствующей группе по оплате труда и премирования: предприятия— по согласованию с Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и ВЦСПС, а бюджетные учреждения и другие хозяйственные организации— по согласованию с Министерством финансов СССР ,(ст. 127 Положения).


Глава VII
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВНАРХОЗА В ОБЛАСТИ ПЛАНИРОВАНИЯ
А
Задачи совнархоза в области планирования установлены в ст. 15 Положения. В соответствии с этой статьей на совнархоз возложено:
а) руководство работой по составлению планов на предприятиях и в организациях;
б) разработка на основе планов, составляемых подведомственными предприятиями и организациями, перспективных и текущих планов развития экономического административного района L
в) представление этих планов на утверждение Совета Министров союзной республики.
Руководство работой по составлению планов на подведомственных предприятиях и в организациях состоит в том, что совнархоз устанавливает им через соответствующие отраслевые управления конкретные задания по всем показателям плана в пределах плановых заданий, установленных совнархозу в целом (ст. 48 Положения). Это руководство заключается также в контроле за разработкой на предприятиях и в организациях развернутых производственных и хозяйственных планов на основе полученных от совнархозов заданий, при широком участии коллективов предприятий в разработке и обсуждении планов (в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 года «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства»).
Совнархоз постоянно инструктирует подведомственные предприятия и организации о порядке составления планов с тем, что-
1 	Понятие «экономический административный район» надлежит понимать в узком смысле, как систему подведомственных совнархозу предприятий и организаций, без включения расположенных в том же районе предприятий и организаций другой подведомственности (местной промышленности, организаций торговли, сельского хозяйства и г. д ).
190


бы было соблюдено единство методологии планирования, установленной Госпланом Союза ССР, и чтобы план развития экономического административного района был разработан в соответствии с заданиями, установленными в государственных планах развития народного хозяйства СССР и союзной республики.
Объем планирования, осуществляемого совнархозом, охватывает, согласно ст. 15 Положения о совнархозе, следующие области: производство; развитие и внедрение новой техники; научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы; капитальное строительство; материально- техническое снабжение; кооперированные поставки; железнодорожные, водные и автомобильные перевозки; труд; себестоимость; балансы доходов и расходов (финансовые планы); сводные сметы подведомственных бюджетных учреждений (детских садов, яслей, учебных заведений и т. д.).
Кроме планов, перечисленных в этой статье, советы народного хозяйства через управления кадров и учебных заведений планируют еще прием учащихся в подведомственные им учебные заведения, потребность в молодых специалистах, оканчивающих высшие и средние специальные учебные заведения (ст. 35 и 36 Положения).
Как видно из этого перечня, планирование охватывает все стороны деятельности совнархоза. В этом отношении планирование нельзя рассматривать как одну из многих функций управления производством наряду с другими функциями совнархоза^ такими как техническое руководство, организация производственного процесса, снабжение предприятий средствами производства, сбыт изготовленной продукции, финансирование, капитальное строительство и ремонт и т. п. Организация любой деятельности требует предварительного составления плана, расчета последовательности и систематичности оперативных действий, увязки их со смежными областями. Однако в социалистическом хозяйстве значение плана значительно шире. Планирование народного хозяйства в СССР — один из руководящих принципов государственного управления, в котором находит свое выражение осуществление хозяйственно-организаторской функции социалистического государства. Вся деятельность совнархоза как органа государственного хозяйственного управления, во всех ее проявлениях, направлена на осуществление плана развития экономического административного района как части единого государственного плана развития народного хозяйства СССР.
Планирование в совнархозе и в отраслевых управлениях осуществляют разные функциональные службы (управления, отделы). Основной производственный план, охватывающий комплексно, во взаимной увязке, объем производства валовой и товарной, продукции, показатели по труду и себестоимости, разрабатывает планово-экономическое (плановое, экономическое) управление;
191


план внедрения новой техники, научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ — техническое управление; план капитального строительства — управление (отдел) капитального строительства; план материально-технического снабжения — управление материально-технического снабжения и сбыта. План кооперированных поставок составляет отдельная служба, во многих совнархозах — управление специализации и кооперирования, в Московском городском совнархозе— такой же отдел в производственном управлении; планы перевозок — транспортное управление (отдел); финансовые планы — финансовая служба, независимо от того, представляет ли она по структуре самостоятельный отдел или объединена с другими функциональными службами в одно структурное подразделение (счетно-финансовое, экономическое). Наконец, планирование смет бюджетных учреждений совнархоза осуществляют те службы совнархоза, которые ими руководят: сметы научно-исследовательских и проектных организаций — техническое управление; учебных заведений — управление кадров; детских садов и яслей — управление труда и заработной платы.
Все эти отдельные планы, взаимно увязанные и согласованные, и составляют в сводном виде тот единый план развития экономического административного района как части государственного плана развития народного хозяйства СССР, которым определяется и направляется вся деятельность совнархоза.
Статьи 48—59 Положения рассматривают полномочия совнархоза в области планирования в более узком смысле: как полномочия в области производственного планирования. Последнее предусматривает установление подведомственным промышленным предприятиям производственных заданий по объему, номенклатуре и себестоимости выпускаемой продукции и связанных с выполнением этих заданий лимитов по труду (численности работников и фондам заработной платы). Строительным же организациям устанавливаются аналогичные производственные задания по объему, объектам и себестоимости строительно-монтажных работ, вводу в действие производственных мощностей и других строительных объектов, а также соответствующие лимиты по труду.
Руководя работой по составлению планов на предприятиях и в организациях, а также разрабатывая сводные по совнархозу планы развития экономического административного района, совнархозы должны строго руководствоваться заданиями, установленными для них в государственных планах развития народного хозяйства соответствующей союзной республики, которые в свою очередь основаны на заданиях госу/пяпственных планов развития народного хозяйства СССР.
В Положении о совете народного хозяйства экономического административного района неоднократно указывается, что полно-
192


мочия совнархоза в области планирования и распоряжения трудовыми, материальными и денежными ресурсами осуществляются им только в пределах заданий, установленных для него в государственных планах, и без ущерба для выполнения этих заданий. Это подчеркнуто во многих статьях Положения (в области планирования— в ст. 48, 49, 50, 52, 53, 57, 58; в области капитального строительства — в ст. 63, 64, 65, 66, 73, 82; в области финансирования — в ст. 92, 94, 101; в области труда и заработной платы — в ст. 121, 122, 123, 128, 130, 133). В пределах государственных плановых заданий совнархоз распределяет задания по отраслевым управлениям, а отраслевые управления — по предприятиям, учитывая производственные мощности каждого предприятия и дальнейший запланированный рост объема производства и производительности труда на базе усовершенствования техники и технологии производства.
В пределах этих заданий отраслевые управления совнархозов рассматривают и утверждают разработанные подведомственными предприятиями производственные планы, а совнархоз рассматривает и утверждает планы отраслевых управлений и сраь нительно небольшого числа крупных предприятий, которые не входят в состав отраслевых управлений, а подчиняются непосредственно совнархозу.
В течение года в производственные планы предприятий и совнархозов вносятся изменения и устанавливаются дополнительные производственные задания сверх плана. В связи с этим необходимо рассмотреть правовые основания, по которым эти изменения и дополнения производятся.
До реорганизации управления промышленностью и строительством министерства и ведомства часто, иногда по нескольку раз в году, изменяли предприятиям производственные планы, причем эти изменения производились в разное время года и не всегда обеспечивались необходимыми материалами, трудовыми и денежными ресурсами2.
Частые изменения планов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения наблюдались в ряде совнархозов и после реорганизации управления промышленностью и строительством. Омский совнархоз в первом полугодии 1958 г. 21 раз изменял план строительному тресту № 49. Донецкий совнархоз изменял подведомственные трестам и управлениям задания по жилищному строительству по 20—30 раз в течение года3.
2 С. К. Татур. Хозяйственный расчет в промышленности. Госфиниздат, 1959, стр. 34; Алекса ндренко. Совнархозы экономических административных районов УССР. Киев, 1959, стр. 74 (на украинском языке).
3 Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР>. Госюриздат, I960, стр. 290. Другие примеры см.: С. К. Татур. Хозяйственный расчет в промышленности. Госфиниздат, 1959, стр. 34.
*13 Правовые вопросы
193


Вряд ли надо доказывать, что частые изменения производственных планов нарушают планомерную организацию производства и лишают предприятия перспективы в работе. Для того, чтобы производственный план мог успешно направить творческую инициативу и трудовые усилия коллектива, он должен обладать известной стабильностью.
Нельзя, тем не менее, согласиться с точкой зрения тех хозяйственников, которые выдвигают требование об абсолютной неизменяемости заданий по годовому производственному плану. Как бы ни были рассчитаны, сбалансированы и проверены производственные планы предприятий и совнархозов, народнохозяйственные планы союзных республик и СССР, как бы ни были изучены и сбалансированы материально-технические ресурсы, источники и объемы их поступлений и распределение по потребителям, жизнь неизменно и постоянно требует внесения в планы поправок. Открытие новых геологических месторождений увеличивает запасы рудных богатств; постоянный процесс совершенствования техники и технологии производства влечет за собой появление новых машин, приборов и материалов, изменение расходных норм сырья и материалов в производстве, сокращение норм времени на обработку, замену одних материалов другими. Меняется потребительский спрос на отдельные виды товаров народного потребления. В результате появляется необходимость внести изменения в утвержденные планы производства и распределения продукции.
Эти необходимые изменения должны производиться в определенном порядке. Должны быть соблюдены определенные нормы, условия и сроки изменения плановых заданий. Нельзя допускать в этом важном деле произвольных и неожиданных для предприятий распоряжений.
Рассматривая правовые условия изменений производственных планов, нужно прежде всего отграничить плановые акты, влекущие за собой изменения утвержденных производственных планов, от актов, устанавливающих дополнительные задания сверх утвержденных годовым производственным планом.
Рассмотрим сначала вопрос об актах, изменяющих план.
Право совнархоза изменять подведомственным предприятиям и организациям производственные планы и основанные на них планы материально-технического снабжения и финансовые планы предусмотрено в ряде статей Положения о совете народного хозяйства. В общей форме это право установлено в ст. 48, согласно которой совнархозу предоставлено право в случае необходимости изменять подведомственным предприятиям и организациям задания по производству, капитальным вложениям и другим показателям в пределах плановых заданий, установленных совнархозу, но это право ограничено оговоркой о том, что изменения должны производиться «в установленном порядке», т. е. что при изменении плановых заданий должны быть соблюдены правовые 194


нормы, регулирующие эти изменения. Каков же этот «установленный порядок»?
Планы совнархоза и подведомственных ему предприятий и организаций могут быть изменены; а) по решению Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики; б) по решениям республиканских советов народного хозяйства — в РСФСР, УССР и Казахской ССР; в) по решениям совнархозов, согласованным с заказчиками и потребителями; г) по инициативе самого совнархоза.
Совет Министров СССР как высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР, в силу п. «б» ст. 68 Конституции СССР, принимает меры по осуществлению народнохозяйственного плана СССР. Советы Министров союзных республик, в соответствии с аналогичными статьями конституций союзных республик, принимают меры по осуществлению народнохозяйственных планов союзных республик. В силу этих статей Совет Министров СССР и Советы Министров союзных республик в случае необходимости вносят изменения в утвержденные народнохозяйственные планы, в том числе меняют и отдельные плановые задания совнархозам.
В этих случаях совнархоз, согласно ст. 59 Положения, вносит изменения в соответствующие показатели утвержденного ему плана (выпуск валовой и товарной продукции, номенклатуру изделий, объем капитальных вложений, распределение их по отраслям, ввод в действие производственных мощностей и т. д.). При изменении планов производства и поставок по решениям Совета Министров СССР и Совета Министров союзной республики совнархоз, согласно ст. 86 Положения, вносит соответствующие уточнения и в утвержденные показатели плана материально-технического снабжения4. В соответствии с изменениями плана по совнархозу в целом он вносит вытекающие из этих изменений поправки в утвержденные подведомственным предприятиям и организациям плановые задания.
Совнархоз не вправе сам изменять плановые задания, установление которых относится к компетенции вышестоящих органов, например: номенклатуру изделий, установленных в государственных 4 	Наличие в Положении ст. 86 представляется нам излишним: в отношении предприятий она поглощается ст. '83, в силу которой совнархозу предоставлено безоговорочное право по своему усмотрению в случае необходимости перераспределять между подведомственными предприятиями и организациями все выделенные им материально-технические ресурсы; а к самому совнархозу она не относится, так как в утвержденный совнархозу-поставщику или совнархозу-потребителю план снабжения изменения могут вносить только главные управления по межреспубликанским поставкам продукции при Госплане СССР и отраслевые главные управления по снабжению и сбыту промышленной продукции при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик путем выдачи дополнительных, замены или изменения ранее выданных ими нарядов.
13*
195


планах развития народного хозяйства СССР и союзной респуб-' лики, распределение капитальных вложений по отраслям тяжелой промышленности.
Однако в ряде случаев совнархоз по согласованию с заказчиками может изменять плановые задания предприятиям также по показателям утвержденного народнохозяйственного плана. Объем производства, номенклатура и сроки поставки продукции должны удовлетворять потребностям заказчиков, для которых она производится. Поэтому при изменении у заказчиков потребностей в отдельных видах продукции или в сроках ее получения совнархоз, на основании ст. 49 Положения, по согласованию с заказчиками вправе изменять объем производства и поставки отдельных видов продукции, предусмотренных в годовом народнохозяйственном плане. По согласованию с заказчиками совнархоз вправе изменять также квартальные сроки производства (а следовательно, и поставки) этой же продукции в случае перенесения установленных сроков остановки производственного оборудования на капитальный ремонт5.
В ряде случаев совнархоз вправе производить изменения производственных и хозяйственных планов предприятий и по своей инициативе. Согласно ст. 51 Положения совнархоз может по просьбе потребителей изменять годовой объем производства и номенклатуру изделий, планы производства которых утверждаются непосредственно совнархозом. В силу ст. 54 Положения совнархоз в пределах годового плана вправе изменять календарные сроки поставки подведомственными предприятиями продукции, потребляемой другими предприятиями его же системы (внутри- совнархозовские кооперированные поставки). Согласно ст. 94 Положения совнархоз вправе изменять подведомственным предприятиям и организациям размеры плановой прибыли и нормативы оборотных средств в соответствии с изменением хозяйственных планов.
5 	По разъяснению Госплана РСФСР и ЦСУ РСФСР от 38 июля 1958 г., изменения плана в порядке ст. 49 Положения совнархозы должны согласовывать не с отдельными заказчиками, а с соответствующими главными управлениями по снабжению и сбыту промышленной продукции при Госплане РСФСР (росглавснабсбыты) и с министерствами (ведомствами)-заказчиками. Это ограниченное применение ст. 49 'Положения основано на том, что установленные совнархозам в государственном плане развития народного хозяйства республики плановые задания по выпуску продукции исходят из потребности в ней республики в целом, а в некоторых случаях — и потребностей других союзных республик. При отказе от отдельных видов продукции со стороны одних заказчиков по договорам они могут быть переданы другим потребителям. Только когда соответствующий росглавснабсбыт признает изменившуюся потребность в некоторых видах продукции, совнархоз по согласованию с ним мажет вносить необходимые изменения в план. Это разъяснение Госплана РСФСР и ЦСУ РСФСР, однако, не основано на текстуальном толковании ст. 49 Положения.
196


Выполнение производственных планов по выпуску продукции требует обеспечения предприятий необходимыми материальными, денежными и трудовыми ресурсами. В утверждаемом предприятию годовом производственном плане комплексно рассчитаны, обоснованы и увязаны объемы производства, лимиты по труду и фонды заработной платы, плановая себестоимость продукции. Для выполнения утверждаемого плана предприятию выделяются по установленным нормам сырье, материалы, топливо, электроэнергия и другие материально-технические ресурсу. В соответствии с производственным планом в финансовом плане предприятия предусматривается покрытие потребностей в собственных оборотных средствах и в банковских кредитах, определяется плановая прибыль и устанавливаются платежи в бюджет и расчеты с банками и с вышестоящими организациями.
Изменение планов по объему продукции и по номенклатуре изделий должно поэтому повлечь за собой соответствующее • изменение в других разделах плана: в необходимых материально- технических ресурсах, численности рабочих и фондах заработной платы, себестоимости, накоплениях и расчетах с бюджетом по налогу с оборота и прибылям и с совнархозом по отчислениям. Изменение производственного плана по выпуску продукции без изменения остальных показателей плана вносит дезорганизацию в работу предприятий и ставит их всегда в тяжелое положение.
Чтобы избежать этих трудностей, при изменении производственных планов в порядке ст. 49 и 51 Положения по согласованию с заказчиками и по просьбе потребителей совнархозу разрешено вносить соответствующие изменения и в другие показатели плана: при изменении плана производства продукции по номенклатуре народнохозяйственного плана изменения могут быть внесены в план по труду (численность рабочей силы и фонды заработной платы) и в план по снабжению (ст, 49); при изменении же объема производства и номенклатуры изделий^ план производства которых устанавливает сам совнархоз, он может вносить изменения также в план по себестоимости, накоплениям и отчислениям (ст. 51). Это право совнархоза, на наш взгляд, следует рассматривать и как одновременную обязанность совнархоза во всех случаях изменения предприятиям плана производства изменять им соответственно планы по материально-техническому снабжению, труду, себестоимости и финансовым расчетам.
Изменения производственных планов, производимые в соответствии со ст. 49, 51 и 59 Положения, не должны повлечь за собой, уменьшения предусмотренных планом платежей в бюджет. Доходы государственного бюджета, обеспечивающие исполнение его расходной части, не могут быть поставлены в зависимость от разных меняющихся условий производства. Поэтому если изменение совнархозом плана по себестоимости и по накоплениям, произведенное в связи с изменением объема производства
197*


и номенклатуры изделий, ведет к уменьшению платежей в бюджет, одновременно должны быть предусмотрены меры по экономии затрат и снижению себестоимости по другим видам продукции, чтобы полностью обеспечить размеры и сроки предусмотренных планом платежей в бюджет.
Нельзя, однако, не отметить, что это требование, гарантирующее стабильность государственного бюджета при изменении номенклатуры -производства, в особенности при освоении новых видов продукции, приводит иногда к уменьшению нормированных оборотных средств предприятий и вызывает потребность пополнять их оборотные средства за счет финансового резерва совнархоза, создаваемого согласно ст. 97 Положения. Финансовые работники совнархозов считают поэтому необходимым, чтобы всякие изменения, вносимые в производственную программу, обязательно сопровождались соответствующими изменениями планов по себестоимости и по накоплениям6.
Существенно «важным и принципиально новым в области планирования народного хозяйства является положение, по которому изменения, вносимые совнархозом в производственные и хозяйственные планы предприятий в порядке, предусмотренном ст. 49, 51 и 59 Положения, даже затрагивающие отдельные показатели государственного плана развития народного хозяйства республики, не нуждаются в предварительном согласовании с вышестоящими органами. Они должны быть только сообщены Госплану союзной республики для учета и внесения соответствующих уточнений в государственный план развития народного хозяйства республики.
Изменение плана производства требует времени для технической и оперативной подготовки производства на самом предприятии как в том случае, когда изменение касается выпуска новых видов продукции, так и в случаях, когда происходит замена номенклатуры или ‘увеличение объемов производства. Новое производственное задание вызывает новые расчеты загрузки оборудования, потребных материалов и комплектующих изделий, дополнительные заявки соответствующим снабженческо-сбытовым организациям, составление соответствующего оперативного плана производства по цехам и участкам. Между сроком получения задания и началом его исполнения должен существовать достаточный промежуток времени.
Для того, чтобы навести порядок © вопросе о сроках, в течение которых возможны изменения утвержденных производственных планов, и покончить с произвольными Изменениями планов в любое время, Совет Министров СССР при утверждении госу6 	Сб. «Организация управления и планирования промышленности». Гос- планиздат, 1960, стр. 232.
198


дарственного плана развития народного хозяйства СССР на 1959 г. установил, что квартальные планы в случае необходимости могут изменяться не позднее чем за 45 дней до окончания соответствующего квартала, а месячные — не позднее чем за 20 дней до окончания соответствующего месяца.
Хотя эта норма включена в акт об утверждении государственного плана развития народного хозяйства на конкретный год, она должна быть признана по своему характеру общей и обязательной для всего порядка планирования производства в СССР.
В практике производственные планы предприятий изменяются также в сторону уменьшения. Обычно это делается в конце какого-либо отчетного периода: года, квартала, месяца. Причина таких изменений — соображения отнюдь не производственного порядка. Выясняя в конце отчетного периода, что какое-либо предприятие не выполняет плана, отраслевое управление (совнархоз, министерство) уменьшает ему план н<а этот период, устанавливая его, как правило, на уровне фактического выполнения, чтобы это предприятие в отчете не попало в число отстающих. Формально подобное изменение плана возможно, так как оно производится в соответствии со ст. 48 Положения в пределах общего плана, установленного отраслевому управлению или совнархозу в целом. Не меняя отчетных данных по отраслевому управлению или совнархозу в целом, соответствующий орган уменьшает производственные планы отстающим предприятиям за счет имеющегося на других предприятиях того же управления или совнархоза перевыполнения планов. Однако уменьшение планов в конце отчетного периода создает неправильное представление о работе предприятия, мешает правильной оценке его деятельности. Руководящий и инженерно-технический персонал предприятия в связи с хорошими показателями по уменьшенному плану получает премии за выполнение и перевыполнение производственной программы.
Горьковский совнархоз 18 марта 1959 г. (в конце первого квартала) уменьшил заводу «Красное Сормово» план производства химического оборудования в I квартале 1959 г. на 50%. Томский совнархоз во второй половине апреля 1959 >г. уменьшил заводу «Сибэлектромотор» план на апрель по производству электродвигателей. Куйбышевский совнархоз 21 марта 1959 г. уменьшил план на I квартал 1959 г. по производству радиол. Управление промышленности продовольственных товаров Московского городского совнархоза 10 марта 1959 г. внесло изменения в план I квартала 1959 г., уменьшив план выпуска валовой продукции по ряду предприятий, между тем предприятия значительно перевыполнили первоначально установленный для них план.
Совет Министров РСФСР осудил эту практику несвоевременного и необоснованного изменения планов, искусственной подгонки планов к результатам фактической работы предприятий 199


как порочную, квалифицируя ее как нарушение государственной дисциплины. Совет Министров Украинской ССР запретил совнархозам изменять планы производства и строительства в конце отчетного периода или после его окончания, рассматривая подобные изменения планов как нарушение государственной дисциплины и срыв выполнения установленных планов.
В правовой литературе было высказано мнение, что всякое изменение плана после его утверждения вышестоящей организацией должно быть согласовано с теми организациями (совнархозами, предприятиями), в планы которых вносятся изменения. Автор этой точки зрения В. А. Кабатов аргументирует ее тем, что, согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства» 7, в основе всей системы планирования должны быть планы, составленные самими предприятиями, стройками, совнархозами. Поэтому «когда план без ведома предприятия и совнархоза изменяется несколько раз в течение небольшого отрезка времени, то тут уже не может быть речи о том, что планы, составленные предприятиями и совнархозами, представляют собой основу всей системы планирования.
Такой порядок означает на деле устранение предприятий й совнархозов, а также широких масс трудящихся от участия в планировании народного хозяйства»8. С этой точкой зрения нельзя согласиться.
Статьи 48, 49 и 51 Положения о совете народного хозяйства прямо предусматривают его право изменять задания по подведомственным предприятиям и устанавливать им дополнительные производственные задания без согласования.
Утвержденный план вступает в силу и становится обязательным для предприятия, даже если оно с отдельными позициями его не согласно (п. 2 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г.).
Требование обязательно согласовывать с предприятиями всякие изменения и дополнения составленных ими планов равносильно лишению вышестоящего органа права принимать обязательные для нижестоящего органа распоряжения, осуществлять полномочия по руководству и направлению деятельности подчиненных предприятий.
На практике до принятия решения об изменении и дополнении плана Совет Министров республики запрашивает мнение совнархоза, а совнархоз — предприятие, но отсутствие согласия 7 Gn СССР, 1958, № 9, ст. 75.
8 В. А. Кабатов. Некоторые правовые вопросы дальнейшего .совершенствования управления капитальным строительством. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР». М., Госюриздат, 1960, стр. 292.
200


или возражение нижестоящей организации не должно приостанавливать и не приостанавливает признанных необходимыми изменений и дополнений к плану.
От изменения производственных планов необходимо отличать дополнительные производственные задания, выдаваемые предприятиям и организациям сверх утвержденных планов.
Вопрос о правовой природе дополнительных заданий о порядке и условиях их выдачи, об ответственности по ним мало разработан в нормативных актах и в юридической литературе, на что неоднократно обращалось внимание9.
Право давать предприятиям дополнительные производственные задания сверх утвержденных в государственных планах развития народного хозяйства СССР было установлено Постановлением Совета Министров СССР от 29 августа 1946 г. «О годовых и квартальных хозяйственных планах» 10  11 и в дальнейшем подтверждено Постановлением Совета Министров СССР от 14 ноября 1949 г. «О порядке планирования темпов роста промышленной продукции и учета выполнения плана...» п.
Этими постановлениями министерствам СССР было представлено право давать предприятиям месячные производственные задания, сумма которых может превысить государственный план производства до 10% (но не выше этого).
В Положении о совете народного хозяйства дополнительные задания упоминаются в нескольких статьях. В ст. 48, а'бз. 2 Положения предусматривается право совнархоза устанавливать предприятиям и организациям дополнительные производственные задания. В ст. 55, которая устанавливает право совнархоза оставлять в своем распоряжении при распределении между предприятиями, организациями и учреждениями годового плана по труду резерв по численности работников и фонду заработной платы, предусматривается право совнархоза соответственно устанавливать предприятиям повышенные задания по снижению себестоимости и по накоплениям (выпуск запланированной продукции с меньшей численностью работников и с меньшими затратами). О дополнительных заданиях по капитальному ремонту говорится в ст. 66.
Права совнархоза давать подведомственным предприятиям дополнительные задания шире, чем аналогичные права министерств СССР, так как размер этих дополнительных заданий в Положении о совнархозе не ограничен каким-либо процентом. Совнархоз может давать предприятиям дополнительные производственные задания (ст. 48), задания по снижению себестоимости и по 9 «Советское государство и право», 1957, № 5, стр. 54—55; 1959, № 7, стр. 132; 1959, № 12,. стр. 42.
10 «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 3. Госполитиздат, 1955, стр. 89.
11 Там же, стр. 480—482.
201


накоплениям (ст. 55), а также по капитальному ремонту зданий и сооружений (ст. 66), руководствуясь только соображениями производственной необходимости и данными о производственных возможностях предприятий. Однако мы полагаем, что нельзя распространять это право совнархоза выдавать предприятиям дополнительные производственные задания на те изделия, которые предусмотрен^ в народнохозяйственном плане, например на производство турбин, автомобилей, станочного оборудования и т. д. Иное толкование приводит к тому, что совнархозы могут сами менять угвержденные правительством задания народнохозяйственного плана не только путем их фактического перевыполнения, но и в плановом порядке.
Анализируя природу дополнительных заданий, необходимо отметить следующие их особенности.
1. Дополнительные задания даются сверх плана, дополнительно к утвержденному плану, в то время как изменения делаются «в пределах плановых заданий» (ст. 48 абз. 1).
2. Дополнительное задание — административный акт, распоряжение вышестоящего органа хозяйственного управления, как правило, разового, не систематического характера. Оно не согласовывается предварительно с предприятием или организацией, которым выдается, в то время как плановые задания утверждаются предприятиям после детальной и всесторонней проработки всех показателей коллективом рабочих и служащих.
Дополнительные производственные задания часто не подкрепляются дополнительными материальными, трудовыми и денежными ресурсами.
Для того чтобы дополнительные задания стали для получающих их предприятий реальными, они, как и плановые, должны сопровождаться выделением необходимых для их выполнения дополнительных материальных, трудовых и денежных ресурсов с пересчетом при необходимости и плана по себестоимости, накоплениям и отчислениям.
Если предприятиям не выделены дополнительные ресурсы, выполнение дополнительных производственных заданий становится возможным только за счет экономии материалов, лучшей организации производства, усовершенствования техники и технологии, роста производительности труда. Перевыполнение планов и заданий за счет снижения нормируемых материальных запасов признается Правительством недопустимым. Широко развернутое на предприятиях социалистическое соревнование за лучшие производственные и хозяйственные показатели в борьбе за выполнение и перевыполнение планов, сознательность и трудовой энтузиазм коллективов предприятий дают на практике бесчисленные примеры выполнения дополнительных производственных заданий за счет досрочного выполнения плановых заданий и их перевыполнения.
202


Так как дополнительные задания выполняются сверх плана, как правило, за счет мобилизации внутренних ресурсов предприятий, они при подведении итогов и оценке деятельности предприятия за определенный период не должны суммироваться с заданиями по основному плану производства. Результаты деятельности предприятия, включающие общие данные о фактическом выполнении плановых и дополнительных сверхплановых заданий, должны сопоставляться только с заданиями по плану. Такой порядок учета выполнения дополнительных заданий и предусмотрен в типовой инструкции к составлению отчетов промышленных предприятий о выполнении плана по продукции, утвержденной ЦСУ СССР 8 мая 1958 г. по согласованию с Госпланом СССР и Министерством финансов СССР.
Выполнение дополнительных заданий всегда характеризует хорошую работу предприятия и влечет за собой поощрения морального и материального порядка для предприятия в целом и для лучших его работников.
В то же время невыполнение или неполное выполнение дополнительных заданий хотя и отражается в установленной отчетности по выполнению плана по выпуску продукции в виде особого примечания, но с точки зрения оценки деятельности предприятия не влечет за собой для него никаких отрицательных последствий, поскольку перевыполнение плана — не обязанность предприятия, а его заслуга.
В связи с этим представляется неправильной практика работы сбытовых организаций, выдающих потребителям такие же наряды на поставку продукции по дополнительным заданиям, как и по основному плану производства.
В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 апреля 1958 г. «О мерах по улучшению организации материально-технического снабжения народного хозяйства СССР» 12, Главные управления по межреспубликанским поставкам продукции при Госплане СССР и главные управления по снабжению и сбыту промышленной продукции при Госпланах союзных республик могут выдавать поставщикам наряды и распоряжения на отпуск и отгрузку продукции только в пределах утвержденных в установленном порядке планов производства.
Планирование производства в компетенцию снабженческо-сбытовых органов .не входит, поэтому они не могут давать предприятиям указаний об изменении производственных планов.
Они не должны поэтому выдавать потребителям нарядов на продукцию, не включенную в производственный план поставщика. Выдача нарядов по дополнительным производственным заданиям должна, на наш взгляд, производиться только тогда, когда дополнительная продукция сверх производственного плана 12 	СП СССР, 1958, № 8, ст. 68, п. 8.
203


выработана и находится на складах поставщика или сбытовых баз, либо когда имеется предварительное согласие поставщика на получение такого наряда.
В тех же -случаях, когда сбытовые органы выдают получателям наряды на основании дополнительных производственных заданий до того, как продукция по этим заданиям изготовлена, в выдаваемых нарядах следовало бы делать отметку о том, что они выданы на основании дополнительного задания.
Это обстоятельство должно получить отражение и в заключаемых сторонами договорах, основанных на таких нарядах.
При невыполнении поставки из-за невыпуска поставщиком продукции сверх плана он не должен нести никакой ответственности, так как такую непоставку нельзя вменить ему в вину.
По изложенным соображениям нам представляется необходимым изменить и практику арбитража по преддоговорным и имущественным спорам, возникающим из договоров, основанных на дополнительных сверхплановых нарядах.
При отсутствии в нарядах сбытовых организаций указаний, которые отделяли бы поставки по дополнительным заданиям от плановых заданий по утвержденному плану производства, органы арбитража не могут не удовлетворять исков нарядодержате- лей о заключении с ними договоров и о взыскании с поставщиков имущественных санкций при невыполнении поставок.
Однако при наличии доказанных возражений со стороны поставщиков о том, что конкретные наряды сбытовых органов основаны на дополнительных заданиях, не обеспеченных соответствующими материальными фондами, у арбитража, на наш взгляд, нет оснований ни к обязанию поставщиков заключать с нарядо- держателями по дополнительным заданиям договоры, предусматривающие штраф за недопоставку продукции, ни ко взысканию с них санкций, когда поставки не выполнены из-за невыработки поставщиком дополнительной продукции сверх плана в количестве, необходимом для удовлетворения всех получателей по дополнительным заданиям 13.
Практика знает много случаев, когда сбытовые органы, после выдачи нарядов на всю продукцию, подлежащую выпуску по производственной программе, направляют предприятиям дополнительные наряды на поставку продукции сверх плана и при отсутствии правительственных дополнительных заданий, в расчете на перевыполнение предприятиями планов. Эти наряды, на наш взгляд, имеют под собой юридическое основание только в тех случаях, когда они выданы после поступления в сбытовые органы от13 	Аналогичную точку зрения высказал заместитель начальника юридического отдела Донецкого совнархоза Ю. С. Циммерман -(«Советское государство и пра-во», 1960, № 6, стр. L27—1'28). Мнение об ограниченной ответственности поставщиков по дополнительным нарядам высказал также Л. М. Шор («Советское государство и право», 1957, № б, стр. бб)*.
204


четных данных о фактическом перевыполнении планов. Выдача нарядов под возможное перевыполнение плана возможна только в результате того юридического нигилизма и нарушения плановой дисциплины, которые, увы, нередко еще наблюдаются в работе некоторых сбытовых органов.
Основным условием для выполнения дополнительных заданий, как и измененных плановых заданий, должно стать обеспечение предприятия необходимыми дополнительными материальными ресурсами и строгая согласованность плана производства с планом материально-технического снабжения. Характерный пример такой несогласованности, повлекший за собой невыполнение ответственного дополнительного задания по выпуску в 1959 г. сверх плана 57 мостовых электрических кранов, приведен в статье начальника Управления материально-технического снабжения Московского городского совнархоза т. Калинина И. А.14
Требовавшиеся для выпуска этих кранов 258 крановых и 16 взрывобезопасных двигателей, электроаппаратура и прокат черных металлов не были выделены совнархозу Госпланом РСФСР. Дополнительное задание по выпуску этих кранов осталось невыполненным. При таких услових нет основания возлагать на поставщиков имущественную ответственность за невыполнение поставок.
Потребность в дополнительной рабочей силе, как правило, удовлетворяется предприятием путем лучшего использования наличных кадров. Дополнительные денежные средства для оплаты рабочим за изготовленную сверх плана дополнительную продукцию выдает предприятиям Госбанк сверх утвержденного фонда заработной платы на основании Постановления Совета Министров СССР от 10 июля 1959 г.15
Дополнительные оборотные средства, как правило, находятся на месте, так как в процесе нормальной хозяйственной деятельности у предприятий на протяжении года образуются свободные оборотные средства за счет реализуемой прибыли. Эти средства до конца года остаются ® распоряжении предприятия, так как совнархозу не дано права изымать у предприятий излишки их собственных оборотных средств в середине года (ст. 95 Положения) .
Начиная с 1959 г., Совет Министров РСФСР при установлении совнархозам дополнительных производственных заданий сверх утвержденных в государственном плане развития народного хозяйства РСФСР, выделяет, как правило, для их выполнения необходимое сырье и материалы, а в ряде случаев устанавливает также дополнительные лимиты по труду и заработной плате, 14 Сб. «Организация управления и планирования промышленности». Гос- планиздат, 1960, стр. 173.
15 СП СССР, 1959, № 14, ст. 91.
205


изменяя одновременно соответствующему совнархозу и задания по выпуску валовой и товарной продукции.
Такого рода дополнительные задания, влекущие за собой изменения всех показателей ранее утвержденного плана, нельзя уже рассматривать как отдельные сверхплановые задания. Признаки, отличающие дополнительные производственные задания от плановых, постепенно стираются. Дополнительные задания, обеспечиваемые необходимыми для их выполнения ресурсами, ничем не отличаются от плановых заданий. Они становятся одним из видов изменения плановых заданий и укладываются в правовые нормы, регулирующие порядок и условия внесения изменений в утвержденные планы.
Огромное значение в упорядочении выдачи дополнительных производственных заданий и установлении ответственности по ним должно иметь Постановление июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС, в котором дана принципиальная установка, что «выделяемые совнархозам и предприятиям материально-технические ресурсы должны полностью обеспечивать выполнение установленных производственных заданий» 16.
Выполнение производственного плана по всем его показателям— основной закон хозяйственной жизни всякого социалистического предприятия, перевыполнение плана — почетная задача, дело чести, доблести и геройства, любого трудящегося и коллектива, всякого руководителя и организатора хозяйственной жизни страны. Но не всякое перевыполнение производственных планов— показатель хорошей работы предприятия, и не всегда перевыполнение планов поощряется. Иногда план перевыполняется за счет изготовления продукции, имеющей ограниченный сбыт, или товаров народного потребления, не пользующихся достаточным спросом у населения. Это вызывает нерациональное использование сырья и материалов, перерасход фонда заработной платы и необоснованное премирование руководящих и инженерно- технических работников. Продукция, выработанная сверх плана, не обеспеченная договорами и нарядами, оседает на складах предприятия, создает для предприятия финансовые затруднения, замораживая оборотные средства.
Поэтому приняты меры для того, чтобы не допускать производства сверх плана продукции, имеющей ограниченный сбыт. Такая продукция не должна учитываться при оценке деятельности предприятия и при начислении премий руководящим и инженерно-техническим работникам. Все руководящие органы, планирующие выпуск продукции, обязаны при составлении планов устанавливать перечень продукции, выпуск которой сверх плана 16 	«О ходе выполнения решений XXI съезда КПСС о развитии промышленности, транспорта и внедрении в производство новейших достижений науки и техники». Госполитиздат, I960, стр. 26.
206


не разрешается, и при изменении потребности в отдельных видах продукции своевременно вносить поправки в планы производства, заменяя продукцию, имеющую ограниченный сбыт, продукцией более нужной для народного хозяйства. Подобные ограничительные списки на 1959—1960 и 1961 гг. были установлены Госпланами союзных республик и совнархозами и в дальнейшем должны пересматриваться и устанавливаться ежегодно при утверждении производственных планов на очередной год.
Кроме установления ограничительных списков, Совет Министров СССР обязал Госбанк с целью недопущения нерационального расходования предприятиями денежных ресурсов на производство продукции, имеющей ограниченный сбыт (что учреждения Госбанка должны проверять по утвержденным ограничительным спискам), не выдавать предприятиям ссуды под такую продукцию, а средства на выплату заработной платы за изготовление такой продукции выдавать только с разрешения вышестоящей организации в порядке, установленном для предприятий, допустивших перерасход фондов заработной платы. Средства, израсходованные на выплату заработной платы в связи с выпуском сверх плана продукции, не имеющей сбыта, предприятия обязаны возместить в течение не более трех месяцев.
Совнархозы могут устанавливать плановые задания по производству продукции, номенклатура которой не утверждается вышестоящей организацией (Советом Министров СССР, Советом Министров союзной республики и Госпланом Союза ССР или Госпланом союзной республики), только по согласованию с соответствующими покупателями: сбытовыми организациями, торгующими организациями или отдельными заказчиками по договорам.
Перевыполнение производственных планов за счет выпуска продукции, имеющей обеспеченный сбыт, тоже часто создает для предприятий большие трудности из-за перерасхода сырья и материалов, выделяемых предприятиям в определенных количествах, необходимых и достаточных для выполнения утвержденных планов. Затрачивая сырье и материалы на выработку продукции сверх плана, предприятия к концу квартала или года, исчерпав досрочно свои квартальные или годовые фонды, не всегда могут их пополнить за счет получения дополнительных материальных ресурсов от вышестоящих плановых органов, распределяющих сырье и материалы. Предприятия вынуждены в этих случаях прибегать к использованию своих страховых материальных резервов или становятся перед фактом простоя оборудования и рабочих и неожиданных потерь из-за нехватки сырья и материалов для выполнения текущего производственного плана.
Во избежание этих нежелательных явлений Совет Министров СССР установил, начиная с 1960 г., ряд ограничений для 207


сверхпланового выпуска некоторых видов продукции, имеющей обеспеченный сбыт:
1. Производство сверх плана хлопчатобумажных тканей и иной продукции из хлопка-волокна допускается только за счет сэкономленного сырья, выделенного по фондам.
2. Изготовление сверх плана оборудования и машин может производиться только за счет двух источников: сэкономленного металла, выделенного по фондам, и за счет количества черных металлов, произведенных металлургическими заводами союзной республики сверх плана и оставляемых в установленном порядке в распоряжении Совета Министров союзной республики 17.
3. Во всех случаях при изготовлении предприятием промьшь ленной продукции сверх плана не должно быть допущено снижение установленных ему нормативов переходящих запасов сырья и материалов.
Во взаимоотношениях совнархозов и их отраслевых управлений с подведомственными предприятиями сохраняется еще много элементов излишней централизации и тенденция к регулиро^ ванию сверху максимального числа вопросов деятельности предприятий, что было характерно для работы упраздненных отраслевых министерств. Больше всего эта тенденция проявляется в практике совнархоза по планированию производства, которая во многом отклоняется от порядка планирования, установленного Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров от 4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства» 18. Это постановление, изданное в целях приведения системы планирования народного хозяйства в соответствие с новыми организационными формами управления промышленностью и строительством, исходит из принципа предоставления широчайшей инициативы в разработке и составлении производственных планов самим предприятиям при участии коллективов их работников. Устанавливая, что планирование народного хозяйства должно впредь базироваться на перспективных планах с распределением заданий по годам, Постановление от 4 мая 1958 г. не преду-
17 	В соответствии с Постановлением Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР от 10 декабря 1959 г. «О порядке использования продукции, вырабатываемой и заготовляемой сверх плана» (СП СССР, 1959, № 20, ст. 160). Советы Министров союзных республик могут оставлять в своем распоряжении и использовать для нужд республики 50% вырабатываемых сверх квартальных планов и дополнительных заданий черных металлов.
Эта продукция остается w в распоряжении Советов Министров союзных республик при условии выполнения планов и дополнительных заданий по производству продукции в установленном ассортименте по республике в целом с начала года, выполнения планов поставок продукции в другие союзные республики и для общесоюзных нужд и выполнения заданий по производству и поставке продукции, установленной решениями Правительства СССР.
111 Gn СССР, 1958, № 9, ст. 75.
208


сматривает ни поквартального, ни тем более помесячного планирования деятельности совнархозов и предприятий. Пунктом 5 этого постановления установлено, что после внесения необходимых изменений в годовые планы предприятия разрабатывают квартальные и месячные планы. Изданное до этого постановления Положение о совете народного хозяйства экономического административного района, регулируя компетенцию совнархозов в области планирования, предусматривает право совнархоза утверждать годовые объемы производства (ст. 49, 51, 54, 56), годовой план по труду (ст. 55), годовой план ввода в действие и ремонта оборудования (ст. 58). В некоторых статьях Положения попутно упоминаются также «планы производства продукции по кварталам» (ст. 49), «поквартальное распределение плана по себестоимости товарной продукции» (ст. 53), «квартальные фонды заработной платы» (ст. 130). Но из сопоставления отдельных статей Положения, регулирующих вопросы планирования, видно, что поквартальное распределение является не самостоятельной формой планирования, а одним из разрезов годового плана, задания по которому утверждены с разбивкой по кварталам. Такой порядок установления предприятиям годового плана с разбивкой по кварталам предусмотрен и Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав директоров предприятий» 19 (раздел «В области планирования», п. 1).
Утверждая предприятиям квартальные и месячные планы, совнархозы (отраслевые управления) продолжают практику некоторых упраздненных промышленных министерств, основанную на Постановлении Совета Министров СССР от 29 августа 1946 г. «О годовых и квартальных хозяйственных планах». В соответствии с п. 7 этого постановления, министерства и ведомства СССР и Советы Министров союзных республик устанавливали для подведомственных предприятий помимо годовых планов с поквартальной разбивкой также ежеквартальные и месячные хозяйственные планы. Однако в изданном 26 сентября 1957 г., после реорганизации управления промышленностью и строительством, Положении о совете народного хозяйства квартальное и месячное планирование не предусмотрено. В Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г. «О мерах по улучшению планирования народного хозяйства», изданном в целях дальнейшего улучшения системы планирования и приведения ее в соответствие с новыми организационными формами управления промышленностью и строительством, предусмотрено утверждение совнархозами только перспективных и годовых планов предприятий. Разработку квартальных и месячных планов это постановление (п. 5) относит к компетенции самих предприятий.  * 14
19 	«Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4. Госполитиздат, 195*8», стр. 451.
14 Правовые вопросы
209


Между тем практика планирования деятельности предприятий в совнархозах придерживается следующего порядка. После того как совнархоз на основании государственного плана развития народного хозяйства союзной республики утверждает отраслевым управлениям (а последние — предприятиям) годовые произвол ~ ственные планы с разбивкой годовых заданий по кварталам, он четыре раза в году утверждает еще квартальные планы с разбивкой квартальных заданий по месяцам. Эти планы нередко предусматривают иные задания, чем утвержденные в годовом плане, и ослабляют действие этого основного документа, определяющего дея- тельность предприятия, согласно п. 2 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г.
Второй элемент производственного планирования совнархоза, сковывающий инициативу предприятий и оперативную самостоятельность директора предприятия,— установление предприятияхМ конкретной развернутой номенклатуры и ассортимента выпускаемой продукции в месячном разрезе, хотя утверждение развернутого техпромфинплана предприятия по всем показателям (т, е., в первую очередь, по согласованному с заказчиками развернутому ассортименту и номенклатуре) еще Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1955 г. «О расширении прав- директоров предприятий» отнесено к компетенции директора предприятия. О том, что квартальные и месячные планы по всем показателям разрабатывает непосредственно предприятие, говорится и в п. 5 Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 мая 1958 г.
Новая Программа Коммунистической партии Советского Союза содержит положение о всемерном развитии демократических основ управления при укреплении и совершенствовании централизованного руководства народным хозяйством. В рамках единого народнохозяйственного плана должны расширяться хозяйственная самостоятельность и права местных органов и предприятий; в планировании все возрастающую роль должны играть планы и предложения предприятий.
Нам представляется, что в свете директив партии и правительства о дальнейшем развитии инициативы мест в решении вопросов хозяйственного строительства, о повышении прав и ответственности руководителей предприятий и привлечении широких масс трудящихся к управлению производством, а также исходя из необходимости правильного применения действующего законодательства в области планирования, следует пересмотреть практику совнархозов и отказаться от излишней и не предусмотренной законом централизации производственного планирования.
Образование республиканских советов народного хозяйства в РСФСР, Украинской ССР и Казахской ССР повлекло за собой некоторые изменения в области планирования промышленности совнархозов в этих республиках. Проекты хозяйственных пл а - 210


нов совнархозов экономических административных районов рассматриваются предварительно республиканскими совнархозами, которые на основе этих проектов и в соответствии с контрольными цифрами составляют проекты сводных планов и балансы доходов и расходов по промышленности совнархозов, а также сводные сметы подведомственных совнархозам бюджетных учреждений как в целом по республике, так и по отдельным экономическим административным районам. Эти сводные планы, балансы и сметы республиканские совнархозы представляют в Госплан и Министерство финансов республики для последующего представления правительству в составе проектов государственного плана развития народного хозяйства и государственного бюджета республики.
После утверждения государственного плана развития народного хозяйства и государственного бюджета республики республиканские совнархозы имеют право, в пределах утвержденных плановых заданий по промышленности совнархозов в целом по республике, вносить, в -случае необходимости, изменения в годовые и квартальные хозяйственные планы отдельных совнархозов и вытекающие из этих изменений уточнения в их балансы доходов и расходов. О произведенных изменениях республиканские совнархозы сообщают соответственно Госплану, Министерству финансов и ЦСУ республики. х
Республиканские совнархозы вправе также устанавливать подчиненным им совнархозам экономических административных районов дополнительные к утвержденным планам задания по промышленному производству и строительству.
XXII съезд КПСС уделил большое внимание вопросам планирования. В отчетном докладе ЦК КПСС XXII съезду партии Н. С. Хрущев указал на то, что «коренным образом необходимо улучшить практику планирования», в частности, нужно согласовывать планы выпуска продукции с планами материально-технического снабжения и кооперированных поставок, а планы строительства— с денежными ассигнованиями, материальными фондами и поставками оборудования. «В каждом хозяйстве надо иметь определенные резервы. Нельзя планировать, как говорится, килограмм в килограмм» 20. О необходимости усиления ьаучной обоснованности планов говорили в своих выступлениях многие делегаты XXII съезда21.
20 Н. С. Хрущев. Отчет Центрального Комитета Коммунистической партии Советского Союза XXII съезду партии 17 октября 1961 г. М., Изд-во «Правда», 1961, стр. 66.
21 См. выступления делегатов XXII съезда КПСС Н. В. Подгорного, К. Т. Мазурова, Г. И. Воронова, А. Н. Косыгина, Д. С. Полянского, В. А. Смирнова, В. В. Кротов-а. «Правда», 20, 23, 24 и 27 октября 1961 г.
14*


Глава VI11
МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОЕ СНАБЖЕНИЕ И СБЫТ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВНАРХОЗА
1. 	Функции снабжения и сбыта
В условиях организованного социалистического хозяйства обеспечение производства орудиями и средствами производства становится функцией органов государственного управления и приобретает специфическую форму снабжения, централизованного планового распределения заранее учтенных материальных ресурсов.
Плановый учет и централизованное распределение средств производства — величайшее орудие в руках социалистического государства для осуществления планов развития народного хозяйства и для их перевыполнения. Нам представляется неправильным мнение тех юристов1, которые считают, что централизация распределения материальных ресурсов — явление временного порядка, что централизация вызывается дефицитностью отдельных видов продукции и что когда производство дефицитной продукции будет расширено и сможет полностью удовлетворить нужды всех ее потребителей, когда она перестанет быть дефицитной, изменится и централизованный порядок ее распределения.
Децентрализация дела учета и распределения продукции, имеющей народнохозяйственное значение, передача его из ведения центральных органов государственного управления промышленностью в ведение других органов (совнархозов, исполкомов или Госпланов союзных республик) грозила бы подорвать исполнение общенародных планов. И не только из-за возможных местнических тенденций, но и из-за распыления единого по существу дела общенародного учета и распределения средств производства.
С точки зрения народного хозяйства в целом как единого хозяйственного организма, снабжение промышленности сырьем, ма1 	Д. М. Генки н. XXI съезд КПСС и некоторые вопросы правового регулирования хозяйственных отношений. «Советское государство и право». 1969, № 5, стр. 41—42.
212


териалами и изделиями — это одновременно и их сбыт. Рассматриваемые в масштабе народного хозяйства сбыт средств 'производства и снабжение составляют двуединый процесс обращения средств производства, обеспечивающий процесс общественного воспроизводства. ,
Если, однако, рассматривать сбыт и снабжение с точки зрения отдельных предприятий или отдельных отраслей промышленности, то функции сбыта и снабжения надлежит признать самостоятельными, друг от друга независимыми. Как потребитель предприятие нуждается в планомерном и своевременном получении от большого количества других предприятий необходимых ему для осуществления своей производственной деятельности сырья, основных и вспомогательных материалов, топлива, энергии, инструмента й оборудования, тары и т. д. Материально-техническое снабжение предприятий предшествует процессу производства. Органы снабжения как самих предприятий, так и управляющих ими вышестоящих организаций призваны обеспечить предприятия всеми материально-техническими ресурсами, необходимыми для целей производства.
Существенно иные задачи стоят перед органами сбыта. Сбыт становится возможным, только после того, как производственный процесс закончен, после того как предприятие в результате производственной деятельности получило определенную, большей частью однородную продукцию, которая ему для потребления не нужна, но которая нужна многочисленным ее потребителям. Задачи органов сбыта — своевременно без задержек реализовать изготовленную продукцию, получить в результате ее реализации необходимые предприятию денежные средства для приобретения новых запасов сырья, материалов, топлива и т. д. для дальнейшего продолжения производственной деятельности.
В связи с разным положением производителя и потребителя в процессе движения готовой продукции раздельно строятся и системы органов управления, осуществляющие планирование и организацию снабжения и сбыта.
До реорганизации управления промышленностью по Закону от 10 мая 1957 г. в системе промышленных министерств существовали самостоятельные управления по материально-техническому снабжению — главснабы и по сбыту продукции — главосбыты. Главснабы определяли потребность всех предприятий министерства в материально-технических ресурсах и подавали соответствующие заявки по фондируемой продукции — в Госплан СССР, а по планируемой продукции — в главсбыты министерств- поставщиков.
После утверждения планов снабжения народного хозяйства главснабы распределяли выделенные Министерству материально- технические ресурсы по предприятиям-потребителям. Реализация этих фондов производилась либо путем прикрепления предприя213


тий-потребителей к предприятиям-поставщикам и к сбытовым конторам министерства-поставщика, либо через сеть хозрасчетных контор и агентств главснабов (ib местах нахождения основных поставщиков), которые реализовали фонды министерства и в дальнейшем осуществляли снабжение предприятий-потребителей своего министерства.
Главсбыты распределяли продукцию нерыночного назначения2: фондируемую — на основании утвержденного государственного плана снабжения народного хозяйства и планируемую — по планам министерств-поставщиков между всеми фондодержателями-потребителями на основании их заявок, разнаряжали продукцию предприятий-поставщиков и прикрепляли к ним потребителей (предприятия или конторы главснабов) по согласованию с главснабами министерств.
Главсбыты были монопольными держателями всей фондируемой и планируемой продукции, которая производилась предприятиями министерства (ведомства), и осуществляли централизованный сбыт ее.
Главсбыты тгмели свою сеть периферийных хозрасчетных контор, агентств и баз для снабжения всех предприятий-потребителей определенного района продукцией предприятий своего министерства, обычно в сравнительно небольших, нетранзитных количествах.
Обе системы — снабженческих и сбытовых организаций — действовали самостоятельно, каждая имела свои, отличные функции: главснаб и его система — реализацию министерских фондов у поставщиков всех министерств и ведомств и обеспечение ими предприятий своего министерства; главсбыт и его система — сбыт продукции министерства всем ее потребителям. Работа этих двух систем шла параллельно и независимо друг от друга 3.
2 Продукция рыночного назначения —продовольственные товары и промышленные товары народного потребления — поступала для распределения в распоряжение соответствующих центральных оптовых контор Министерства торговли СССР (Главтекстильторг, Главобувьторг, Главгалантерея, Главбакалея и т. д.). После реорганизации управления промышленностью эта продукция продолжает поступать в распоряжение тех же оптовых контор Министерства торговли РСФСР и других союзных республик.
3 Нельзя согласиться с мнением М. Я. Кирилловой (статья в сб. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов». Госюриздат, 1959, стр. 186), о том, что «ведомственный принцип организации снабжения и сбыта привел к тому, что сбыто-снабженческие органы знали и учитывали только интересы предприятий данного министерства и стремились обеспечить лишь их потребности». Сбытовые органы быв. министерств (главсбыты и их конторы) организовывали распределение и сбыт продукции своего министерства среди потребителей всего Советского Союза и учитывали при планировании распределения фондируемой продукции и распределении планируемой продукций интересы и потребности всех ее потребителей. Снабженческие же органы (главснабы и их конторы и агенства) не должны были знать и учитывать интересы и потребности предприятий других министерств и ведомств, так как задачи, как и задачи1 снабженческих организаций совнархозов, состояли в организации • сна(бжения предприятий только своего министерства.
214


Реорганизация управления промышленностью вызвала реорганизацию и системы материально-технического снабжения. С прекращением деятельности почти всех промышленных министерств, естественно, прекратили свою деятельность и их главснабы4. Переход предприятий от многих министерств в подчинение совнархозов экономических административных районов, образованных по территориальному «принципу, потребовал немедленной организации в составе совнархозов службы материально-технического снабжения для обеспечения материально-техническими ресурсами предприятий в условиях новой системы управления промышленностью. В большинстве совнархозов были организованы объединенные управления по материально-техническому снабжению и сбыту (снабсбыты). Только в двух совнархозах — Московском городском и Свердловском — были созданы самостоятельные управления: по материально-техническому снабжению и по сбыту.
В ведение совнархозов были переданы все находившиеся на территории экономических административных районов конторы и базы главснабов упраздненных министерств. До передачи эти конторы, как правило, универсальные, параллельно вели одинаковую работу по снабжению «материально-техническими ресурсами предприятий одной отрасли промышленности.
Так, Московская контора главснаба Министерства электротехнической промышленности обеспечивала предприятия этого министерства материальными ресурсами, поступавшими к ней от разных поставщиков, по всей номенклатуре снабжения: металлоизделиями, химикатами, приборами и инструментами, подшипниками, абразивами, кабельной продукцией, текстилем, бумагой, сантехническими изделиями и т. д. Такой же универсальный характер носила деятельность и других контор снабжения главсна- бов министерств. Создание совнархозов дало возможность резко сократить число снабженческих организаций, укрупнить их и перестроить по принципу специализации. Так, Московский городской совнархоз, получив в свое ведение 13 универсальных снабженческих контор, реорганизовал их в 7 специализированных: 1) по снабжению металлом и металлическими изделиями; 2) по снабжению техническими материалами и комплектующими изделиями; 4 	В РСФСР временно были сохранены главснабы бывших^республиканских министерств ввиду того, что предприятия республиканской промышленности, как правило, были переданы в местное подчинение (крайисполкомов, облисполкомов) и последним понадобилось некоторое время для перестройки и расширения снабженческих органов местной промышленности. Главснабы республиканских ’министерств РСФСР были переданы Госплану РСФСР и продолжали свою деятельность по реализации фондов и обеспечению материально-техническими ресурсами предприятий бывшей республиканской промышленности РСФСР до марта 1958 г.
215


3) по снабжению инструментами, абразивами и шарикоподшипниками; 4) по снабжению химическими материалами и резинотехническими изделиями; 5) по снабжению лесными и строительными материалами; 6) по снабжению текстилем, спецодеждой, фурнитурой и вспомогательными материалами и 7) по снабжению пищевыми и вкусовыми продуктами. В составе Московского областного совнархоза на базе переданных ему 9 снабженческих контор было создано 5 специализированных контор. Ленинградский совнархоз из 17 контор организовал 9 специализированных контор по снабжению и сбыту и одну транспортно-экспедиционную контору.
Иначе был решен при реорганизации управления промышленностью вопрос о системе сбытовых организаций. Главсбыты министерств нельзя было упразднить. В период перехода на новую систему руководства промышленностью необходимо было сохранить сложившиеся хозяйственные связи, дабы обеспечить бесперебойное снабжение предприятий средствами производства. Но главсбыты необходимо было сохранить не только потому, что пока не было создано другого аппарата распределения средств производства и необходимо было время для организации такого аппарата. Планирование и учет потребностей в средствах производства и их распределение между всеми хозяйственными системами всех союзных республик и экономических административных районов составляют в плановом социалистическом хозяйстве функции центрального управления народным хозяйством страны. Производственные ресурсы, питающие всю промышленность СССР, размещены во всех республиках и районах страны, и ни одна республика, ни один совнархоз не в состоянии взять на себя функции централизованного учета и распределения средств производства.
Главсбыты упраздненных министерств были поэтому переданы в ведение центрального органа народнохозяйственного планирования — Госплана СССР. Вместе с главсбытами как центральными функциональными управлениями по планированию, учету и распределению материально-технических ресурсов к Госплану СССР перешла и периферийная сеть хозрасчетных сбытовых организаций каждого главсбыта: конторы, агентства, базы. Главсбыты и их хозрасчетные сбытовые организации продолжали осуществлять при Госплане СССР свою планово-регулирующую и оперативно-хозяйственную деятельность на тех же началах, на основании тех же Основных условий поставки и условий расчетов, что и до реорганизации управления промышленностью, вплоть до издания Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 апреля 1958 г. «О мерах по улучшению организации материально-технического снабжения народного хозяйства СССР»5.
5 	СП СССР, 1958, № 8, ст. 68.
216


Этим постановлением система снабжения и сбыта была реорганизована на следующих началах. Главсбыты при Госплане СССР были преобразованы в главные управления по межреспубликанским поставкам продукции при Госплане СССР. На эти управления возложены функции: а) по планированию поставок важнейших видов продукции союзным республикам и на общесоюзные нужды: на экспорт, в госрезерв и общесоюзным министерствам и ведомствам и б) по контролю за выполнением этих поставок сбытовыми органами союзных республик6.
Главные управления по межреспубликанским поставкам освобождены от оперативной сбытовой деятельности. Вся сеть сбытовых хозрасчетных организаций перешла к союзным республикам, и Советам Министров союзных республик было поручено решить вопрос о подчинении ее либо непосредственно совнархозам, либо главным управлениям по снабжению и сбыту промышленной продукции при Госпланах союзных республик (главснабсбытам). На главснабсбыты при Госпланах союзных республик Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 апреля 1958 г. возложены следующие функции:
а) планирование поставок продукции, производимой предприятиями союзных республик, и продукции, получаемой по импорту, в пределах союзной республики — по совнархозам, министерствам и ведомствам данной республики;
б) осуществление поставок предприятиям, находящимся на территории республики, другим союзным республикам, на экспорт, в госрезерв и министерствам и ведомствам СССР в пределах количеств, предусмотренных народнохозяйственным планом;
в) контроль за безусловным выполнением совнархозами планов и заданий по поставкам промышленной продукции, особенно по межреспубликанским поставкам, поставкам между экономическими административными районами и по поставкам на экспорт, а также задача решительно пресекать возможные проявления местнических тенденций в вопросах снабжения и сбыта продукции;
г) обеспечение выполнения планов материально-технического снабжения народного хозяйства союзных республик.
Этим же постановлением ЦК КПСС и Совет Министров СССР возложили на совнархозы ответственность за выполнение планов и заданий по поставкам продукции, вырабатываемой на предприятиях данного экономического административного района, и продукции, поступающей по импорту:
а) 	в другие союзных республики — в соответствии с планами межреспубликанских поставок;
6 	На базе 10 главсбытов было создано 10 главных управлений по межреспубликанским поставкам продукции при Госплане СССР. В дальнейшем их число увеличилось.
217


б) на экспорт и в госрезерв;
в) организациям министерств и ведомств, как общесоюзных, так и республиканских;
г) а также ответственность по поставкам, определяемым главными управлениями по снабжению и сбыту промышленной продукции при Госпланах союзных республик.
Вопрос о дальнейшей судьбе сбытовых хозрасчетных организаций не получил единообразного решения. В большинстве союзных республик сбытовая сеть была передана совнархозам и подчинена ими управлениям по снабжению и сбыту (снабсбы- там). В РСФСР сбытовые организации к совнархозам не перешли. Они были подчинены соответственно главным управлениям по снабжению и сбыту при Госплане РСФСР (Росглавснабсбы- там) и действуют самостоятельно и независимо от снабженческой сети совнархозов. Основная задача их — снабжение средствами производства предприятий и организаций, не подведомственных совнархозам.
В порядке дальнейшего усовершенствования организации снабжения и сбыта Совет Министров СССР обязал Госплан РСФСР представить в Совет Министров РСФСР предложения о дальнейшей децентрализации системы снабжения и сбыта в РСФСР и передаче всех периферийных сбытовых управлений, контор и баз (за отдельными исключениями) из ведения росглавснабсбытоз в ведение совнархозов. Однако до настоящего времени сбытовые конторы и базы продолжают существовать в составе росглав- снабсбытов и осуществлять свою деятельность под их руководством и по их планам.
В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 15 июня 1960 >г. «О дальнейшем совершенствовании дела планирования и руководства народным хозяйством в союзных республиках»7 Верховный Совет РСФСР, Верховный Совет УССР и Верховный Совет Казахской ССР образовали республиканские советы народного хозяйства, к которым от Госпланов союзных республик перешли главные управления по снабжению и сбыту промышленной продукции 8.
Передача сбытовой сети совнархозам связана со многими трудностями. Вместе со сбытовой сетью совнархозу придется принять на себя и ее функции и нести ответственность за снабжение средствами производства всех предприятий и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, расположенных в экономическом административном районе, которые в настоящее вре7 СП СССР, 1960, № 12, ст. 86-
8 В настоящее время при ВСНХ РСФСР действуют 21 специализированное главное управление по снабжению и сбыту промышленной продукции, каждое с сетью подчиненных ему хозрасчетных контор и баз, расположенных на территории РСФСР.
218


мя снабжаются сбытовыми организациями росглавснабсбытов. В тех же районах, где сбытовые организации обслуживают по несколько областей (межрайонные сбытовые конторы и базы Рос- главчерметснабсбыта, Росглавхимснабсбыта и др.), совнархоз должен будет принять на себя функции по снабжению также предприятий и организаций, находящихся за пределами экономического административного района. Такая организационная форма снабжения была бы оправдана в условиях, когда совнархоз стал бы единственным органом управления всей промышленностью района (т. е. и предприятий, находящихся сейчас в подчинении местных советов, различных министерств и ведомств), если бы он планировал деятельность всех этих предприятий, руководил ими и отвечал бы за их работу. Иначе при возникновении заминок и нехватки отдельных видов сырья и материалов для полного удовлетворения потребностей всех предприятий и организаций района совнархозу пришлось бы поступаться интересами своей системы и снабжать другие, не подведомственные ему предприятия и организации, либо снабжать предприятия своей системы, за план которых он несет прямую ответственность, и поступаться интересами других, не подведомственных ему предприятий и организаций.
Передача сбытовой сети совнархозам не приведет к органическому слиянию функций снабжения и сбыта, разнородных по своей природе, а создаст лишь механическое объединение двух разных аппаратов в составе одного функционального подразделения. Практически в тех совнархозах, где созданы единые управления по снабжению <и сбыту, сбытовая деятельность выделена. Ею самостоятельно занимается отдельная небольшая группа работников, только организационно объединенная в одном управлении с основной группой, осуществляющей снабжение предприятий.
Функции совнархоза по сбыту продукции носят в основном характер контроля за своевременной отгрузкой подведомственными предприятиями продукции в другие экономические административные районы и для общесоюзных нужд по нарядам главных управлений по межреспубликанским поставкам при Госплане СССР и главных управлений по снабжению и сбыту продукции при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик; они органически не связаны со службой по снабжению предприятий средствами производства. Сбытовая деятельность совнархоза как контрольная, а не оперативная функция, ближе связана с производственной деятельностью предприятий, так как совнархоз обязан контролировать и обеспечивать изготовление продукции, подлежащей отгрузке по нарядам центральных сбытовых органов. Исходя из этих соображений, отдел сбыта в Московском городском совнархозе находился одно время в составе производственного управления, а в 1961 г.— опять выделен в самостоятельное управление по сбыту продукции, не имеющее никаких 219


функциональных и организационных связей с управлением материально-технического снабжения.
Компетенция совнархоза в области снабжения подведомственных ему предприятий средствами производства по объему предоставленных ему прав и полномочий резко отличается от компетенции его в области сбыта изготовленной ими продукции.
Отвечая, согласно ст. 6 и 14 Положения, за выполнение подведомственными предприятиями и организациями установленных государственных планов по всем показателям и в том числе, в первую очередь, за выпуск продукции надлежащего качества, номенклатуры и ассортимента, совнархоз имеет широкие полномочия в области снабжения предприятий необходимыми для выполнения производственных планов материальными ресурсами.
Совнархоз на основе расчетов и заявок предприятий и объединяющих их заявок отраслевых управлений планирует потребности в материально-технических ресурсах, заявляет их вышестоящим органам, добивается выделения фондов и распределяет их по отраслевым управлениям и предприятиям. Совнархоз же организует и реализацию выделенных ему ресурсов.
Являясь единым фондодержателем всех выделенных по плану снабжения народного хозяйства материальных ресурсов, совнархоз распоряжается ими по своему усмотрению. В соответствии со ст. 83 Положения о совнархозе он распределяет и в необходимых случаях перераспределяет материальные ресурсы между подведомственными предприятиями, организациями и учреждениями. Совнархоз может также часть выделенных ему материальных ресурсов оставить в своем распоряжении нераспределенными в качестве маневренного и страхового резервов.
Совершенно иные функции совнархоза и компетенция его в области сбыта. Совнархозу не дано прав ни планировать сбыт изготовляемой подведомственными ему предприятиями продукции, ни распределять ее по потребителям, ни тем более перераспределять ее. Вся изготовляемая предприятиями совнархоза продукция, за незначительными исключениями, поступает в распоряжение центральных органов государственного хозяйственного управления. После утверждения государственных планов снабжения народного хозяйства оформление распределения материальных ресурсов по потребителям по соответствующей номенклатуре осуществляют главные управления по межреспубликанским поставкам продукции при Госплане СССР и главные управления по сбыту промышленной продукции при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик путем выдачи фондодержателям и в копии поставщикам нарядов на получение продукции от указанных в нарядах поставщиков. Предприятия-поставщики обязаны производить поставки указанным в нарядах фондодержателям или получателям по их разнарядкам в точном соответствии с указанными в нарядах количествами, номенклатуре


рой (в случаях, когда номенклатура указана в нарядах) и сроками поставки. Совнархоз-фондодержатель может получать выделенные ему материальные ресурсы только по получении нарядов от центральных сбытовых органов. Совнархоз-поставщик обязан обеспечить выполнение подведбмственными предприятиями плана поставки в строгом соответствии с полученными нарядами. Всякий безнарядный отпуск поставщиком планируемой продукции безусловно воспрещен. Поэтому для использования продукции, производимой подведомственными предприятиями для своих же нужд, совнархоз должен получить от центральных сбытовых органов при Госплане СССР, при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик наряды. Только на основании этих нарядов и в их пределах совнархоз может как потребитель пользоваться им же производимой продукцией.
С целью борьбы с возможными случаями безнарядного отпуска планируемой продукции в Положение о поставках продукции производственно-технического назначения, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР 22 мая 1959 г.9, включена норма (ст. 70), в силу которой за безнарядный отпуск продукции, распределяемой в плановом порядке, получателю, которому она не выделена в установленном порядке, изготовитель (поставщик) уплачивает соответствующей сбытовой организации штраф в размере до 100% стоимости поставленной продукции.
Из изложенного видно, что совнархозы через свой аппарат по материально-техническому снабжению и сбыту (снабсбыты) не выполняют в области сбыта ни плановой, ни оперативной работы. Их роль, за исключением тех незначительных случаев, когда совнархоз сам распределяет продукцию, которая не планируется вышестоящими органами10, ограничивается только функциями контроля за выполнением предприятиями заказов и поставок для других экономических административных районов и для общегосударственных нужд по нарядам главных управлений по межреспубликанским поставкам при Госплане СССР или главных управлений по снабжению и сбыту промышленной продукции при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик 11.
9 СП СССР, I960, № 11, ст. 68.
10 Из многотысячной номенклатуры производимой продукции такой крупный совнархоз, как Московский городской, распределяет сам продукцию только по 13 наименованиям.
11 Неверна точка зрения М. Я. Кирилловой (Сб. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов», стр. 187), что «советы народного хозяйства... стали... организовывать снабжение и сбыт с учетом потребностей и возможностей предприятий... опираясь в решении всех вопросов (очевидно, снабжения и сбыта.— А. П.) на инициативу и активность трудящихся масс». Сбыт продукции и после реорганизации управления промышленностью организуют не совнархозы, а главные управления по межреспубликанским поставкам при Госплане СССР и главные управления по снабжению и сбыту 221


С этой точки зрения представляет интерес вопрос о праве совнархоза использовать продукцию, изготовленную предприятиями в порядке местной инициативы сверх плана, для нужд жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства, для механизации производственных процессов и улучшения условий труда в промышленности и строительстве. Это право было предусмотрено ст. 91. Положения о совнархозе (в первоначальной редакции), но фактически не претворено в жизнь. Впоследствии такое право было предоставлено только Советам Министров союзных республик, но с существенными ограничениями. Выработанная на предприятиях сверхплановая продукция остается в определенных размерах в распоряжении Советов Министров союзных республик при условии выполнения с начала года плана производства соответствующей продукции в установленном ассортименте по республике в целом, выполнения планов поставок этой продукции другим союзным республикам и для общесоюзных нужд, а также заданий по поставкам, установленным решениями Правительства СССР 12.
Госарбитраж при Совете Министров СССР строго придерживается принципа недопустимости безнарядного отпуска продукции. В этом отношении принципиальное значение имеет решение Госарбитража при Совете Министров СССР, вынесенное в 1958 г. по иску Главстройснабсбыта при Госплане Узбекской ССР о взыскании с Сао-Тюбинского цементного завода штрафа в сумме 100 500 рублей за поставку предприятиям ’ Южно-Казахстанского совнархоза 1608 тонн цемента без нарядов.
Руководители завода пояснили Госарбитражу, что поставка цемента предприятиям Южно-Казахстанского совнархоза производилась по указанию управления снабжения и сбыта совнархоза за счет перевыполнения плана. Проверка материалов показала, что завод не выполнил плана поставки цемента. Поэтому указание управления снабжения и сбыта совнархоза о безнарядном отпуске цемента Госарбитраж признал неправильным и обязал завод уплатить Главстройснабсбыту при Госплане Узбекской ССР штраф в исковой сумме. Одновременно Госарбитраж дал общее разъяснение о том, что штраф за безнарядный отпуск продукции взыскивается и в тех случаях, когда поставка производится по указанию соответствующего управления совнархоза или другой вышестоящей организации, за исключением поставки продукции, изготовленной сверх плана и реализуемой в порядке, иромышленной продукции при республиканских совнархозах или при Госпланах союзных республик (главснабсбыты) путем выдачи нарядов предприятиям-поставщикам.
12 	Согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 декабря I960 г., ст. 91 Положения о совнархозе утратила силу (СП СССР, 1969, № 20, ст. 160).
2t2


установленном Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик 13.
Помимо тех незначительных случаев, когда изготовляемая на подведомственных совнархозу предприятиях продукция не планируется вышестоящими организациями и когда совнархоз вправе ее распределять без нарядов сбытовых органов, Положение предусматривает такое право совнархоза еще в двух случаях:
1. Иногда потребители продукции, которым она выделена по ■фондам, отказываются от нее. Чаще всего подобные отказы наблюдаются со стороны торгующих организаций, ссылающихся на отсутствие спроса либо на наличие у них достаточных запасов тех или иных товаров. Совнархоз в этих случаях может разрешать подведомственным предприятиям и организациям реализацию государственным и кооперативным организациям промышленной продукции без фондов (ст. 84 Положения) 14  *.
2. На складах предприятий часто образуются сверхнормативные запасы готовой продукции вследствие перевыполнения производственных планов, а также из-за невыборки (незанарядки) ее потребителями в обусловленные сроки. В этих случаях для облегчения финансовых затруднений предприятий из-за накопления на складах больших запасов готовой продукции ст. 85 Положения предоставляет совнархозу право разрешать подведомственным ему предприятиям поставлять продукцию потребителям с их согласия в счет фондов следующего квартала, а в IV квартале — авансом в счет:фондов следующего года. После организации в РСФСР, Украинской ССР и Казахской ССР республиканских Советов народного хозяйства и передачи в их подчинение республиканских главных управлений по снабжению и сбыту промышленной продукции (главснабсбытов) произошли некоторые изменения в области материально-технического снабжения подчиненных им совнархозов экономических административных районов.
В распоряжение республиканских совнархозов передаются материальные резервы, выделяемые Советами Министров этих республик для промышленности и строительства совнархозов. Республиканские совнархозы используют эти резервы в течение года по своему усмотрению, передавая их отдельным совнархозам по мере;необходимости: при перевыполнении хозяйственных планов, при установлении дополнительных производственных заданий и для ликвидации:возникающих в процессе исполнения планов материальных затруднений. Кроме того, республиканские совнархозы полностью распределяют и в случае необходимости перераспределяют
13 «Промышленно-экономическая газета», б октября 1958 г.; см. также заметку «В государственном арбитраже при Совете Министров СССР». «Советская юстиция», 1958, № .1’1, стр. 83.
14 Примеры из практики Московского городского совнархоза приведены в кн.: А. С. Приблуда. Компетенция совета народного хозяйства и его
отраслевых управлений. Госюриздат, 1960, стр. 66.
223


между совнархозами экономических административных районов фонды на материально-технические ресурсы по номенклатуре продукции, не предусматриваемой в государственном плане развития народного хозяйства СССР, но включаемой в план межреспубликанских поставок и поставок для общесоюзных нужд. Они вправе также перераспределять материальные фонды по дополнительной номенклатуре продукции, предусмотренной планами развития народного хозяйства республики.
Эти полномочия и в еще большей мере передача в подчинение республиканских совнархозов всей сети сбытовых организаций республики значительно расширят возможности их оперативного руководства промышленностью и строительством в республике.
Результатом этого, по нашему мнению, может явиться постановка вопроса о дальнейшем расширении компетенции республиканских совнархозов.
2. 	Правовое положение управлений материально-технического снабжения и сбыта и их контор
Переходя к рассмотрению вопроса о правовом положении управления материально-технического снабжения и сбыта в системе совнархоза, надлежит прежде всего отметить ошибочное, на наш взгляд, отнесение в ряде случаев управления материально- технического снабжения и сбыта к отраслевым управлениям 15.
Отраслевые управления — это органы управления промышленностью и строительством, построенные по принципу отраслевой специализации материального производства. Экономическая наука под отраслью промышленности понимает совокупность предприятий, характеризующихся единством экономического назначения производимой продукции, однородностью потребляемых сырых материалов, общностью технической базы и технологических процессов, особым профессиональным составом кадров, специфическими условиями работы 16  * 18.
Снабженческая деятельность — не отрасль производства. Она обеспечивает все отрасли производства материальными ресурсами для того, чтобы промышленные предприятия получили возможность осуществлять процесс производства, создавать материальные блага. Сфера снабженческой деятельности не производство, а распределение и обращение созданной производством продукции. Это функция, предшествующая производственному процессу.
Управление материально-технического снабжения совнархоза (как и главснаб министерства) и подчиненные ему конторы не осуществляет производственной деятельности. Оно имеет сходство с
16 	Например, в структуре совнархозов Белорусской ССР, Грузинской
ССР, Эстонской ССР, Краснодарского края.
18 «Экономика социалистической промышленности». Учебник. Госполитиздат, 1957, стр. 55.
224


функциональным органом управления, так как осуществляет, как и иные функциональные подразделения, одну только функцию управления в отношении всех подведомственных совнархозу предприятий всех отраслей промышленности.
Эта функция заключается в снабжении системы совнархоза средствами производства, в обеспечении предприятий необходимыми для производственной деятельности сырьем, материалами, топливом, инструментом, оборудованием.
Как орган совнархоза, ведающий вопросами снабжения, управление материально-технического снабжения выявляет и учитывает потребности всех подведомственных совнархозу предприятий в материальных ресурсах, корректирует и планирует эти потребности, заявляет и защищает их в вышестоящих плановых органах и получаемые материальные ресурсы распределяет по потребителям. В тех совнархозах, где предприятия объединены в отраслевые управления (т. е. почти во всех экономических административных районах), управление материально-технического снабжения осуществляет свою деятельность не путем непосредственной связи с предприятиями, а через отраслевые управления: заявки на материальные ресурсы получает от них и распределение выделенных совнархозу ресурсов также производит по отраслевым управлениям, которые в свою очередь распределяют ресурсы по предприятиям. В этой своей планово-административной деятельности Управление материально-технического снабжения не отличается от других функциональных подразделений совнархоза: планового, производственного, технического, финансового и т. д., которые не могут давать указания непосредственно предприятиям через голову руководящих ими отраслевых управлений.
Как структурный орган совнархоза управление материально- технического снабжения пользуется в пределах своих полномочий административно-распорядительной властью. Его указания в области снабжения обязательны для поставщиков, которым оно от имени совнархоза выдает разнарядки и спецификации на выделенную продукцию. В случае необходимости Управление материально-технического снабжения может, согласно ст. 83 Положения о совете народного хозяйства, перераспределять выделенную совнархозу продукцию, вносить изменения в разнарядки, заменять одних получателей другими, уменьшать и увеличивать количество и номенклатуру продукции, подлежащей поставке тому или иному получателю.
Управление материально-технического снабжения действует как орган административно-хозяйственного управления.
Однако в работе управления материально-технического снабжения есть особенность, которая отличает его от других функциональных управлений. Помимо планово-административной деятельности управление материально-технического снабжения осуществляет также оперативно-хозяйственную деятельность.
15 Правовые вопросы
225


Управление материально-технического снабжения, действуя на началах хозяйственного расчета, приобретает у поставщиков выделенные совнархозу материальные ресурсы по хозяйственным договорам и поставляет их предприятиям своего экономического административного района. Для осуществления хозяйственной деятельности это управление совнархоза (главснаб министерства, ведомства), в отличие от других функциональных органов управления, пользуется правами юридического лица, наделено собственными оборотными средствами, выступает самостоятельно в хозяйственном обороте, заключает имущественные сделки и несет по ним материальную ответственность.
Хозяйственная деятельность управления материально-технического снабжения имеет свою особенность, которая заключается в том, что эта деятельность, как правило, осуществляется не непосредственно управлением, а созданными в его составе конторами и базами снабжения (специализированными или универсальными) .
Конторы снабжения — самостоятельные хозрасчетные организации. Взаимоотношения их с предприятиями-поставщиками и заказчиками основаны на договорах. Они строятся на началах возмездности, эквивалентности услуг и равенства прав и обязанностей сторон в договорах. Никаких элементов администрирования в отношениях между конторами снабжения и предприятиями нет. Никакое распоряжение конторы, никакое действие ее не создает прав и обязанностей для предприятий, если оно не вытекает из заключенного договора, заказа, соглашения. За свои услуги по снабжению предприятий материальными ресурсами конторы снабжения получают сверх стоимости материалов вознаграждение в виде складских и транзитных наценок на покрытие своих эксплуатационных и административно-управленческих расходов.
Организационные отношения между управлением материально- технического снабжения и его конторами аналогичны отношениям, существующим между трестом и подчиненными ему предприятиями. Конторы, как и трестированные предприятия, возглавляются управляющими, действующими от имени и по доверенности управления материально-технического снабжения. Работают конторы по планам, утверждаемым для них этим управлением, в своей деятельности полностью подчиняются его приказам и указаниям и перед ним отчитываются. Управление материально-технического снабжения наделяет конторы оборотными средствами в соответствии с утвержденными для них планами и нормативами; в пределах общей нормы издержек обращения и сметы затрат по управлению в целом оно устанавливает для каждой конторы дифференцированно процент и суммы издержек обращения, смету затрат и баланс доходов и расходов. Результаты деятельности контор получают отражение в едином балансе управления материально- технического снабжения.
226


Являясь в основном органом административно-хозяйственного управления, выполняющим определенную административно- хозяйственную функцию в системе управления промышленностью и строительством, управление материально-технического снабжения в то же время в лице подчиненных ему контор снабжения является хозяйственной организацией, проводящей свою, деятельность на началах хозрасчета, возмездности и эквивалентности.
Таким образом, управление материально-технического снабжения нельзя признать отраслевым, но его нельзя отнести и к функциональным управлениям, так как, в отличие от них, это управление—юридическое лицо, находится на полном хозрасчете и самостоятельно от своего имени и за своей материальной ответственностью ведет хозяйственную деятельность. В его составе ряд хозрасчетных и нехозрасчетных организаций (контор, баз, складов, гаражей и т. д.). Управление материально-технического снабжения совнархоза — структурное подразделение особого рода: это хозяйственное объединение, выполняющее одновременно планово-административные и хозяйственные функции. По своей структуре и методам работы управление материально-технического снабжения в области снабжения предприятий средствами производства имеет сходство с управлением рабочего снабжения (УРС) (в области снабжения рабочих кадров предприятий продовольственными и промышленными товарами широкого потребления) и транспортным управлением (в области перевозок в тех случаях, когда наряду с планированием всех видой перевозок по совнархозу оно через сеть подчиненных ему хозрасчетных транспортно-экспедиционных баз осуществляет грузовые перевозки своим автотранспортом). И УРС и транспортное управление выполняют обязанности как функционального органа, так и хозрасчетной организации 17.
Иным является правовое положение отделов снабжения в отраслевых управлениях совнархоза. Это типичные функциональные подразделения, выполняющие в аппарате отраслевых управлений функцию по снабжению средствами производства предприятий, подчиненных управлению соответствующей отрасли промышленностй-
17 	А. В. Венедиктов в работе «Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий» (Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 44) указывает на общность управления материально-технического снабжения по характеру выполняемых функций с функциональным управлением, но затем, исходя из временного признака — одинакового порядка финансирования управления материально-технического снабжения и сбыта и отраслевых управлений за счет начислений на себестоимость продукции — признака, не характеризующего содержания их работы, приходит к выводу, что в настоящее время управление материально-технического снабжения и сбыта должно относиться к группе отраслевых, а не функциональных управлений. Мы не можем согласиться с точкой зрения А. В. Венедиктова, а тем более с точкой зрения В. М. Десяткова, бездоказательно относящего сбыто-снабженческие управления к отраслевым (Сб. «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов». Госюриздат, 1959, стр. 112).
227
16*


Свои функции по снабжению отдел снабжения осуществляет на таких же началах, как другие функциональные отделы отраслевых управлений. Каждый такой отдел действует в пределах своей функциональной компетенции: планово-экономический отдел — в области планирования производства, производственный — в области организации производства, технический — в области техники и технологии производства, финансовый — в области финансов, бухгалтерия — в области учета и т. д. Функции этих отделов сводятся к разработке и подготовке соответствующих решений и распоряжений, направляемых руководством отраслевого управления в адрес подчиненных предприятий, и представление совнархозу от имени отраслевых управлений материалов и проектов распоряжений. Отделы снабжения отраслевых управлений собирают, проверяют и корректируют заявки производственных предприятий на необходимые им средства производства, в сводном виде представляют и согласовывают потребности отраслевых управлений с управлением материально-технического снабжения и при получении от последнего фондов, выделенных отраслевому управлению, распределяют их по предприятиям.
Разные задачи, стоящие перед управлением материально-технического снабжения и его конторами, определяют разные методы их работы. Управление, планируя снабжение, распределяя и перераспределяя материальные ресурсы между отраслевыми управлениями и предприятиями, пользуется методом, присущим административному руководству: выдает разнарядки и дает указания, обязательные к исполнению. Конторы же осуществляют хозяйственную деятельность по материально-техническому снабжению на основе хозяйственных договоров с предприятиями-поставщиками и с предприятиями-потребителями, вступая с ними в хозяйственноправовые отношения, и не пользуются по отношению к своим договорным контрагентам никакими административными правами.
Двойственное положение контор снабжения, с одной стороны, связанных в своей работе договорами поставки с потребителями и несущих перед ними ответственность за выполнение договорных обязательств, а с другой стороны, подчиняющихся во всей своей •оперативной деятельности управлению материально-технического снабжения и обязанных выполнять его указания, порождает иногда коллизионные положения, когда указания управления расходятся с договорными обязательствами контор. Конторы в этих случаях в силу административной дисциплины выполняют распоряжения управления о первоочередной отгрузке, о переброске материалов одним получателям, о задержке сдачи их другим. Хозрасчетные интересы отдельных предприятий в этих случаях могут оказаться ущемленными.
На подобные нежелательные явления, возникающие в результате смешения в деятельности органов управления административна


ных и хозяйственных функций, обращали внимание в юридической литературе А. В. Венедиктов 18, С. Н. Братусь и В. В. Лаптев 19.
Однако многолетняя практика хозяйственного строительства в СССР не подтверждает высказываемых отдельными теоретиками опасений, что объединение в одном государственном органе административных и хозяйственных функций вредно отражается или может вредно отразиться на успешной деятельности обслуживаемых предприятий. Объединение в одном органе государственного управления административно-плановых и хозрасчетных функций осуществляют в своей деятельности многие организации: Госбанк, организации железнодорожного и водного транспорта, органы связи. Планируя в качестве органов государственного хозяйственного управления кредиты, перевозки, связь, издавая по вопросам своей компетенции обязательные для всех организаций СССР административные акты — инструкции о правилах пользования кредитами, о производстве расчетных операций, об организации и осуществлении перевозок, об организации и пользовании всеми видами связи и отдельные распоряжения, организации Госбанка, транспорта и связи сами осуществляют кредитные и расчетные операции, перевозки и услуги на началах хозяйственного расчета.
На протяжении двадцати с лишним лет, начиная с 1936 г., многие главные производственные управления хозяйственных министерств (главки) осуществляли наряду с управленческими и хозрасчетные функции по снабжению и сбыту на основе Постановления ЦИК и СНК СССР от 15 июля 1936 г. «О хозрасчетных правах главных управлений...» 20 Главснабьг как структурные управления министерств, начиная с 1940 г., после реорганизации системы материально-технического снабжения на основе Постановления СНК СССР от 5 апреля 1940 г. «Об организационной структуре органов снабжения хозяйственных наркоматов»21, осуществляли свою деятельность по снабжению предприятий своего министерства (ведомства), также объединяя планово-административные функции с хозрасчетными.
Эта испытанная долголетней практикой система снабжения и обслуживания предприятий на основе заключаемых конторами снабжения с предприятиями хозяйственных договоров и на основе заказов предприятий должна со всей жесткостью соблюдаться и после реорганизации управления промышленностью. Система хозяйственных договоров между конторами снабжения совнар18 А. В. Венедиктов. Реорганизация управления промышленностью и вопросы ее материально-технического снабжения. «Правоведение», 1958, № 3, стр. 12.
19 С. Н. Братусь и В. В. Л а п т е в. Об организационно-правовых вопросах управления промышленностью. «Известия», 7 мая 1957 г.
20 СЗ СССР, 1936, № 43, ст. 36Г; СП СССР, 1938, № 34, ст. 2Ю9.
21 СП СССР, 1940, № 10, ст. 255.
229


хоза и предприятиями может и должна парализовать возможные иногда попытки подменить хозрасчетные взаимоотношения административными распоряжениями.
3. 	Формы хозяйственных связей между снабженческими организациями и предприятиями
Хозяйственные связи между снабженческими организациями и обслуживаемыми ими предприятиями охватывают многочисленные операции и хозяйственные сделки:
а) по снабжению предприятий планируемыми средствами производства как непосредственно со своих складов (складская форма), так и со складов своих поставщиков — транзитом (транзитная форма);
б) по наблюдению за реализацией плановых поставок по прямым договорам, заключенным обслуживаемыми предприятиями- потребителями непосредственно с предприятиями-поставщиками, без участия снабженческих контор (диспетчеризация);
в) по выполнению отдельных поручений предприятий: по заготовке и закупке для них непланируемого сырья и материалов (децзаготовки), по изготовлению изделий из давальческого сырья и материалов заказчика (давальческие операции), по реализации излишних и неиспользуемых материалов и т. д.
Этим видам хозяйственных связей отвечают три разных вида договорных правоотношений, отличных друг от друга по правовой природе. Снабжение осуществляется по принципам договора поставки, диспетчеризация — по принципам договора поручения, выполнение разных хозяйственных операций по поручениям предприятий — часто по правилам договора комиссии. Обычно снабженческие организации заключают с предприятиями один договор на «снабжение и обслуживание», в котором предусматриваются все виды хозяйственных связей. Однако при анализе этого договора в нем можно установить наличие условий, характеризующих все три вышеуказанных типа договоров.
Снабжение предприятий планируемыми материально-техническими ресурсами производится по договору поставки.
Экономическая основа этих взаимоотношений между конторами снабжения и предприятиями заключается в том, что во многих случаях предприятиям выделяются по плану материально-технического снабжения отдельные виды материалов в количествах ниже транзитных норм (минимальных количеств, отгружаемых в один адрес), либо потребители в пределах выделенных им фондов специфицируют необходимые им для производства отдельные виды, профили, размеры в количествах ниже монтажных норм (минимальные количества, запускаемые в производство заводом-изготовителем) . В этих случаях непосредственные прямые связи между предприятиями-потребителями и поставщиками затруднены, а 230


иногда и прямо исключаются. Возникает экономическая необходимость в существовании промежуточного звена между поставщиком и потребителем. В качестве такого промежуточного оптового звена в области снабжения выступает снабженческая контора или база. По указанию вышестоящего органа, планирующего и распределяющего материальные ресурсы, контора снабжения закупает у поставщиков материалы в крупных количествах, завозит их на свои склады и затем по прямым договорам с предприятиями-потребителями передает их по мере надобности последним.
В ряде случаев конторы снабжения берут на себя снабжение предприятий материалами и изделиями, когда это экономически не оправдано, когда по разнарядкам управления материально-технического снабжения потребители продукции получают ее непосредственно от поставщиков-изготовителей транзитом крупными партиями: вагонами, а иногда и маршрутами (металлы, химикаты, ткани и т. п.). Непосредственные прямые связи между поставщиками и потребителями правильнее всего оформлять прямыми договорами, заключаемыми непосредственно предприятиями-изготовителями и потребителями, -без участия в этих взаимоотношениях контор снабжения как излишних, экономически не оправдываемых, промежуточных звеньев22. Эти прямые связи не лишают управления материально-технического снабжения совнархозов закрепленных за ними прав на получение от поставщиков необходимых данных о произведенных ими отгрузках в виде копий счетов или ведомостей отгрузок для осуществления постоянного контроля за правильным и своевременным поступлением материально-технических ресурсов на предприятия экономического административного района по его разнарядкам. Конторы снабжения также аккумулируют все мелкие заказы потребителей и размещают объединенные укрупненные заказы у поставщиков, заключая с ними прямые договоры. Управления материально-технического снабжения за- наряжают своим хозрасчетным конторам также те материальные ресурсы, которые они оставляют в своем распоряжении нераспределенными как маневренный и страховой резерв, чтобы в необходимых случаях удовлетворить дополнительные потребности предприятий в материалах и ликвидировать непредвиденные прорывы в снабжении, могущие образоваться на протяжении года.
После издания общесоюзного Положения о поставках продукции производственно-технического назначения, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1959 г.23, 22 Подробное освещение вопроса см. в ст.: Р. О. Халфина. Реорганизация управления промышленностью и некоторые вопросы договорных связей по поставке продукции. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР», стр. 261—270. См. также Р. О. Халфина. Необходимо дальнейшее совершенствование договорных связей по поставке продукции. «Советское государство и право», 1960, № 3, стр. 75.
23 СП СССР, 1959, № 11, ст. 68.
231


поставки должны производиться по правилам, установленным этим Положением. Отдельные советы народного хозяйства до издания Положения о поставках издали свои общие (или основные) условия, регулирующие хозяйственные взаимоотношения между конторами снабжения и предприятиями в пределах экономического административного района. Таковы Общие условия поставки предметов материально-технического снабжения и оказания услуг предприятиям и организациям Московского городского экономического административного района специализированными конторами управления материально-технического снабжения Мосгорсовнархоза от 3 марта 1958 г., Общие условия по заключению и исполнению договоров на снабжение продукцией производственно-технического назначения предприятий и организаций системы Ленинградского совета народного хозяйства с конторами снабжения и сбыта от 10 февраля 1958 г.
Учитывая, что, согласно ст. 4 Положения о поставках, действие его распространяется и на поставки продукции производственно-технического назначения внутри одного экономического административного района, эти Общие условия могут в дальнейшем •применяться только в той части, в которой они не противоречат Положению о поставках от 22 мая 1959 г. Однако в тех случаях, когда Положение о поставках допускает возможность регулирования сторонами их взаимоотношений путем договоренности (диспозитивные нормы), эти условия поставок между предприятиями и хозяйственными организациями, подведомственными одному совнархозу, могут, на наш взгляд, регулироваться и совнархозом, как вышестоящим в отношении обеих сторон органом хозяйственного управления. Например, в ст. 25 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения установлено правило, в силу которого продукция выбирается получателем со склада поставщика и вывозится его транспортными средствами и за его счет в тех случаях, когда получатель продукции находится в пределах 30-километрового радиуса от поставщика (предприятия изготовителя или сбытовой организации). Но эта же ст.25допускает возможность установить другой порядок сдачи-приемки продукции в особых условиях поставки или в договорах. Ряд совнархозов, в том числе Московские городской и областной совнархозы, установили порядок централизованной доставки материалов на предприятия конторами снабжения по примеру кольцевой развозки товаров оптовыми торговыми базами в магазины. Эта форма централизованной доставки материалов способствует лучшему использованию транспортных средств и в значительной мере экономит время и труд работников, обслуживающих перевозки грузов.
В отдельных случаях специфика хозяйственных взаимоотношений между конторами снабжения и предприятиями, подведомственными одному совнархозу, требует установления по некоторым условиям поставки иного порядка, чем установленный в Положе-
232


нии о поставках от 22 мая 1959 г. Например, поставки внутри одного экономического административного района по нарядам и фондовым извещениям управления материально-технического снабжения и отраслевых управлений совнархоза (а не только по нарядам главных управлений по межреспубликанским поставкам при Госплане СССР и соответствующих органов снабжения и сбыта союзных республик, согласно ст. 7 Положения); рассмотрение споров по количеству и ассортименту продукции управлением, выдавшим наряд или разнарядку (а не арбитражем, как установлено ст. 16 Положения); предоставление предприятиям права на отказ от занаряженных им материалов; отказ от взимания снабженческих наценок по товарам с едиными розничными ценами при одновременном оставлении торговых скидок в пользу контор снабжения; замена в ряде случаев при составлении приемных и рекламационных актов представителей незаинтересованных организаций представителями администрации предприятия-получателя; более сжатые сроки для актирования и рекламирования (количественных недостач и качества материалов и т. д.
В этих случаях за совнархозами следует сохранить право издавать в дополнение к Положению о поставках продукции производственно-технического назначения Особые условия, обязательные, естественно, только для подведомственных им предприятий и организаций. Чтобы не допустить неоправданные отклонения от общих принципов поставки продукции производственно-технического назначения, установленных Положением от 22 мая 1959 г., издание таких Особых условий целесообразно поставить под контроль Госарбитража при Совете Министров СССР, как это предусмотрено в ст. 3 Положения о поставках в отношении Особых условий поставки, которые разрабатываются Главными управлениями по межреспубликанским поставкам при Госплане СССР на отдельные виды продукции.
Вторая форма хозяйственных связей между конторами снабжения и предприятиями — услуги контор по реализации материальных фондов потребителей своей системы у поставщиков по их прямым договорам — занимала значительное место в работе снабженческой сети главснабов всех промышленных министерств до их упразднения и сохранила свое значение в системе действующих союзных и республиканских министерств.
Эта форма деятельности снабженческих организаций заключается в наблюдении за своевременным исполнением заказов и договоров и за отгрузкой продукции поставщиками, находящимися в районе деятельности конторы, и в содействии этой отгрузке. Содействие может выразиться в самых различных действиях конторы: в согласовании от имени предприятия-заказчика ассортимента и технических условий с поставщиком и их уточнении в процессе исполнения договоров; в срочной отгрузке, в случае необходимости, ускоренными видами транспорта; в получении от
233


поставщиков на свои склады материалов, выделенных отдельным получателям в незначительных количествах, ниже минимальных норм отгрузки, для дальнейшей переотправки их в сборных вагонах или совместно с другими материалами потребителям своей системы и вообще в представительстве интересов предприятий своей системы по их поручениям и доверенностям.
Получая от своих доверителей вознаграждение за услуги по реализации фондов в виде определенного процента от стоимости материалов (транзитную наценку), конторы снабжения обязаны систематически информировать предприятия о произведенных поставщиками отгрузках путем посылки телеграфных или почтовых извещений, ведомостей, счетов и т. п.
Эта форма деятельности снабженческих организаций имеет под собой экономическую базу в тех случаях, когда центральный орган материально-технического снабжения — Главснаб — имеет в местах расположения поставщиков свою периферийную сеть контор и агентств, которые постоянно общаются с поставщиками.
В новых условиях управления промышленностью на основе территориальных экономических административных районов создание совнархозами контор снабжения в других экономических административных районах было бы совершенно неоправдано. Согласно ст. 26 Положения о совете народного хозяйства от 26 сентября 1957 г.24 обеспечение выполнения кооперированных поставок в другие экономические административные районы — одна из основных задач совнархозов. По этой же статье Положения хозяйственный план предприятия и организации считается невыполненным и установленная за выполнение плана премия не выплачивается, если не выполнены поставки в другие экономические административные районы. План производства может быть предприятием выполнен полностью, по всей номенклатуре, для всех заказчиков, но если при этом не произведена отгрузка изготовленной продукции, поставка считается невыполненной и предприятие несет все невыгодные последствия. В дальнейшем поставка продукции в другие экономические административные районы была признана первоочередной обязанностью совнархозов и предприятий. Согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 апреля 1958 г. «О мерах по улучшению организации материально-технического снабжения народного хозяйства СССР»25 совнархозы и предприятия обязаны обеспечивать в соответствии с утвержденными планами поставку продукции в другие экономические административные районы в первую очередь, независимо от уровня выполнения планов производства соответствующей продукции. Этим постановлением установлено, что Советы Министров и Госпланы союзных республик наряду
24 СП СССР, 1957, № 12, ст. 121.
25 СП СССР, 1958, № 8, ст. 68.
234


•с совнархозами несут всю полноту ответственности за выполнение планов и заданий по поставкам продукции в другие союзные республики.
Выступая на юбилейной сессии Верховного Совета УССР в декабре 1957 г., Н. С. Хрущев, коснувшись вопроса о поставках продукции в другие районы, сказал: «Важнейшей задачей совнархозов является первоочередное и высококачественное выполнение заказов других экономических районов. Надо добиться такого положения, чтобы наша промышленность своевременно выполняла все заказы. Но выполнение заказов для других экономических районов должно быть взято совнархозами под неослабный контроль. Необходимо помнить, товарищи, что несвоевременное выполнение этих заказов влечет за собой нарушение кооперирования и специализации промышленности, наносит ущерб плановому ведению хозяйства» 26.
Невыполнение поставок в другие экономические районы — грубейшее нарушение договорной дисциплины, за которое Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1958 г.27 установлены суровые санкции административного, имущественного и уголовного порядка.
При этих условиях для совнархозов отпала необходимость иметь свою снабженческую сеть за пределами экономического административного района. Чтобы обеспечить совнархозы своевременной информацией о поставках, производимых поставщиками из других экономических административных районов непосредственно в адреса подведомственных совнархозам предприятий и организаций, Госпланом СССР и ЦСУ СССР установлен порядок обязательной посылки поставщиками в управления материально-технического снабжения и сбыта (УМТС) совнархозов-потребителей копий всех счетов на отгрузки, произведенные в адреса их предприятий и организаций (на уголь, нефтепродукты и лесоматериалы совнархозам посылаются извещения о произведенных отгрузках сбытовыми базами и конторами). Кроме того, информацию о поставках УМТС совнархозов получают из отчетов предприятий своего района.
Получение информации обеспечивает осуществление управлением материально-технического снабжения контроля за реализацией плана снабжения и поступлением материальных ресурсов на предприятия совнархоза, что является одной из основных задач его как органа совнархоза, на который возложены обязанности по планированию и распределению материальных ресурсов по предприятиям. В этой деятельности по контролю за поступлением материалов от поставщиков не осталось места для хозрасчетных взаимоотношений с предприятиями. Всякие 26 «Правда», 25 декабря 1957 г.
27 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 9, ст. 202.
235


действия управления материально-технического снабжения по форсированию отгрузок, по изысканию дополнительных средств и устранению перебоев в снабжении предприятий осуществляются не в силу поручений предприятий, а независимо от них.
Таким образом, мы приходим к выводу, что после реорганизации управления промышленностью в работе снабженческих организаций совнархозов нет места для сохранения второй формы обслуживания — оказания на хозрасчетных началах услуг по реализации фондов предприятий в других районах28.
Хозяйственные связи между снабженческими организациями и предприятиями охватывают также операции, не вытекающие из государственного плана материально-технического снабжения. К ним относятся: а) децентрализованные заготовки — закупки конторами снабжения непланируемого сырья и материалов у колхозов и предприятий местной промышленности; б) операции контор по изготовлению изделий из давальческих материалов (в основном сдача заказов на пошив спецодежды, спецрукавиц и защитных приспособлений из фондовых материалов предприятий); в) реализация имеющихся на предприятиях излишних и ненужных материальных ценностей.
Эти операции снабженческие организации часто проводят от своего имени и за свой счет по договорам купли-продажи (децентрализованные заготовки) и подряда (давальческие операции). Затем заготовленные сырье и материалы и изготовленные изделия продаются предприятиям. В других случаях эти же операции снабженческие организации проводят по поручениям обслужи2е В первые месяцы после проведенной реорганизации управления промышленностью управления материально-технического снабжения и сбыта отдельных совнархозов пытались обеспечить наблюдение за реализацией фондов на материально-технические ресурсы, подлежащие отгрузке из других экономических административных районов, путем соглашений с управлениями материально-технического снабжения совнархозов этих районов на условиях взаимного оказания услуг. Так, управление материально-технического снабжения Московского городского совнархоза договорилось с управлениями материально-технического снабжения Харьковского и Ленинградского совнархозов о взаимном наблюдении за реализацией каждым в своих районах фондов для предприятий других совнархозов со взиманием транзитных наценок с предприятий своего района. Однако эта форма соглашений между УМТС разных совнархозов не получила развития. Да и надобность в подобных соглашениях отпала после того, как обязанность поставки продукции в другие экономические административные районы закон признал первоочередной, и за нарушение ее Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 апреля 1958 г. установил жесткие санкции.
Услуги по реализации фондов на договорных началах с предприятиями продолжают оказывать снабженческие организации тех министерств и ведомств, которые сохранили сеть подведомственных предприятий по всей территории СССР или союзной республики и систему снабжения в виде централизованного главснаба и размещенной в разных районах СССР сети подчиненных ему контор, агентств и баз (Министерство связи, Министерство путей сообщения, Министерство культуры, Министерство транспортного строительства и т. д.).
236


ваемых предприятий на комиссионных началах—по договору комиссии, т. е. от своего имени, но за счет предприятия, выступающего во взаимоотношениях с конторами в качестве комитента.
К содействию снабженческих организаций предприятия обращаются и для реализации излишних и неиспользуемых материалов, оборудования и других материальных ценностей при невозможности перераспределить их через совнархоз и реализовать через соответствующие сбытовые организации в порядке, установленном Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1955 г.29 Эти операции, как правило, оформляются снабженческими организациями на комиссионных началах.
4. 	Снабженческая деятельность других отделов и управлений совнархоза
Снабжение предприятий средствами производства в совнархозах (соответственно и в министерствах, ведомствах и государственных комитетах Совета Министров СССР и непосредственно на предприятиях) осуществляют кроме управлений (отделов) материально-технического снабжения и другие, в частности функциональные, службы.
Как правило, управление (отдел) материально-технического снабжения осуществляет снабжение предприятий только материалами, топливом, инструментом, тарой и комплектующими изделиями, предназначенными для изготовления продукции и приобретаемыми за счет оборотных средств предприятий.
Снабжение предприятий орудиями производства: машинами, оборудованием, приборами, поступающими в их основные фонды и приобретаемыми за счет средств, предназначенных на капитальные вложения,— осуществляет управление оборудования или служба главного механика. Обеспечением предприятий транспортными средствами и горючим занимается транспортный отдел. Снабжением электрической и тепловой энергией ведает служба главного энергетика. Организацией кооперированных поставок литья, поковок, штамповок, деталей и узлов машин в совнархозах и на предприятиях ведают особые службы кооперирования. Наконец, из ведения управления материально-технического снабжения изъято снабжение предприятий легкой и пищевой промышленности сырьем сельскохозяйственного происхождения. Планирование и распределение сельскохозяйственного сырья осуществляют планово-производственные службы в совнархозах и в соответствующих отраслевых управлениях легкой и пищевой промышленности.
29 «Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства (1952—1955 гг.)». Госполитиздат, 1956, «стр. 89.
237


Работа всех этих функциональных управлений (отделов) совнархоза в области снабжения аналогична работе управления материально-технического снабжения. Как и это управление, они планируют потребности предприятий в средствах производства,, выявляя эти потребности через предприятия и соответствующие функциональные службы отраслевых управлений. Получаемые от отраслевых управлений заявки проверяют, суммируют и в сводном виде от имени совнархоза вносят на рассмотрение и утверждение в вышестоящие снабженческо-сбытовые плановые органы (кроме внутрисовнархозовской кооперации). После выделения совнархозу соответствующих фондов на оборудование,, транспортные средства, сельскохозяйственное сырье, кооперируемую продукцию и лимитов на электрическую и тепловую энергию соответствующие функциональные управления и отделы совнархоза распределяют их по отраслевым управлениям, а последние— по предприятиям в таком же порядке, как это делает основной орган снабжения — управление материально-технического снабжения — в отношении большинства материально-технических ресурсов. Одновременно эти функциональные службы совнархоза направляют поставщикам разнарядки с указанием; конкретных получателей и количеств тех или иных средств производства, а также с указанием сроков поставки. На основании, этих разнарядок производится оформление поставок хозяйственными договорами между поставщиками и потребителями. Совнархозу как единому фондодержателю всех выделенных для его- системы средств производства предоставлено право распоряжаться и маневрировать ими. Поэтому в случае необходимости соответствующие службы совнархоза — каждая в пределах своей компетенции — могут вносить изменения в планы распределения средств производства по предприятиям и давать обязательные для поставщиков указания.
Таким образом функции по снабжению предприятий средствами производства в совнархозах осуществляются несколькими самостоятельными службами, как правило, подчиненными в своей работе разным заместителям председателя совнархоза.
Чем объясняется такая множественность органов снабжения в совнархозах и на предприятиях и оправдана ли она организационно?
Основная причина такой децентрализации функции материально-технического снабжения предприятий — это, на наш взгляд, переплетение в работе многих функциональных служб совнархоза вопросов снабжения с вопросами их основной компетенции. Так, отдел оборудования или отдел главного механика совнархоза и отраслевого управления, осуществляя руководство в области использования предприятиями оборудования, планируя загрузку оборудования в соответствии с производственной программой, текущий и капитальный ремонт, модернизацию w 238


замену изношенного и устарелого оборудования новым, а также исходя из задач по внедрению в производство новой, более прогрессивной техники и постоянно совершенствующейся технологии, выявляют в процессе осуществления своих основных задач потребность предприятий в новом оборудовании, в расширении и обновлении станочного парка. Таким же образом транспортная служба определяет потребность предприятий в новых транспортных средствах и горючем, энергетическая служба — потребности и возможности использования электрической и тепловой энергии, управление кооперации и специализации — производственные потребности предприятий в кооперированных поставках как в пределах экономического административного района, так и за его пределами.
Заготовка сырья сельскохозяйственного происхождения для нужд промышленности во многом зависит от естественных и природных условий, не поддающихся точному планированию. Это ставит планирование производства предприятий легкой и пищевой промышленности, загрузку их, определение планируемого ассортимента продукции в теснейшую зависимость от количества и качества получаемого сырья (сахаристости свеклы, длины волокна, сортности, засоренности хлопка, льна, шерсти и т. д.). Во всех остальных отраслях промышленности, работающих на горнорудном сырье или на материалах промышленного происхождения, подобной зависимости производственного планирования от меняющегося качества сырья нет. Поэтому в отраслях легкой и пищевой промышленности сложился иной порядок планирования потребностей в сырье и его распределения. Это планирование и распределение осуществляются производственными службами, а реализация выделенных фондов производится отраслевыми управлениями или непосредственно предприятиями через соответствующие центральные сырьевые базы, минуя аппарат управления материально-технического снабжения совнархоза и его конторы.
Другая причина распыленности функций по снабжению предприятий средствами производства среди многих функциональных служб совнархоза — это, на наш взгляд, известная доля консерватизма в работе аппарата управления совнархозов, сохранение в порядке -некоторой преемственности той системы снабжения которая сложилась на протяжении многих лет в упраздненных хозяйственных министерствах и их главных управлениях, и боязнь трудностей, связанных с переходом на новые формы снабжения.
Нам представляется, что в новых условиях управления промышленностью компетенция специального аппарата совнархоза по снабжению предприятий средствами производства — его управления материально-технического снабжения — должна быть расширена и в области планирования и распределения средств 239


производства и в области реализации фондов. Неоправданным представляется изъятие из ведения управления материально-технического снабжения планирования и распределения транспортных средств и горючего, тем более что основная масса автоперевозок и по линии снабжения и по линии сбыта централизуется в снабженческих организациях совнархоза, и они же являются основными потребителями транспортных средств и горючего. Нуждается в пересмотре и действующий порядок планирования, распределения и реализации оборудования. Основной и решающий фактор в определении потребности предприятий в новом оборудовании — это заявки самих предприятий. Предприятие в таком же порядке, как оно рассчитывает и определяет свои по требности в сырье и материалах, определяет и потребность в новом оборудовании. Заявки предприятий на сырье и материалы проверяются и корректируются функциональными службами отраслевых управлений (отделами снабжения и производственными) и затем передаются в управление материально-технического снабжения совнархоза с целью получить фонды от вышестоящих планирующих органов, реализовать и распределить выделенные фонды. В этом же порядке, на наш взгляд, после проверки и корректировки заявок предприятий на оборудование со стороны соответствующих служб оборудования отраслевых управлений и совнархоза уточненные заявки на оборудование по всему совнархозу могли бы в дальнейшем реализоваться по согласованию с отраслевыми управлениями, а фонды могли бы распределяться так же, как и другие материально-технические ресурсы. Этим был бы устранен действующий в настоящее время параллелизм в планировании и реализации оборудования, когда та часть его, которая предназначена на комплектование выпускаемой продукции, проходит через органы снабжения, а другая часть, предназначенная для усиления основных фондов, проходит через отдел оборудования, не имеющий аппарата для реализации его у поставщиков.
Вместе с тем нам представляется обоснованным, что в компетенции отдельной функциональной службы оставлено снабжение предприятий заготовками (литьем, поковками и штамповками), узлами и деталями машин, так как деятельность этой службы по организации производственного кооперирования между разными производственными предприятиями носит производственный, а не снабженческий характер. Оправдан также и сложившийся порядок снабжения легкой и пищевой промышленности основным сырьем сельскохозяйственного происхождения ввиду специфических условий его заготовки и зависимости производственного -планирования в этих отраслях промышленности от количества и качества получаемого сырья.
240


5. 	Наценки как источник возмещения расходов по снабжению
Расходы снабженческих организаций покрываются за счет наценок на стоимость той продукции, которую предприятия получают через них. Размеры наценок устанавливаются правительством союзной республики по каждому совнархозу раздельно по складским и по транзитным операциям. В пределах среднего размера этих наценок по совнархозу последний, в соответствии со ст. 89 Положения о совете народного хозяйства, может устанавливать дифференцированные наценки по отдельным снабженческим организациям. Так, Московский городской совнархоз при утвержденной ему Советом Министров РСФСР средней наценке по складским операциям контор снабжения на 1959 г. в 3,33% к стоимости продукции установил размер этой наценки по складским операциям конторы металла и металлоизделий в 2,8%, контор технических материалов и комплектующих изделий, химических и резинотехнических изделий — в 4,5%, конторы лесных и строительных материалов — в 8% и т. д.
За счет поступлений по наценкам покрываются все оперативные и эксплуатационные расходы контор снабжения: расходы по завозу товаров на свои склады (железнодорожный и водный тариф, погрузочно-разгрузочные расходы), по обработке материалов на складах, по хранению, подсортировке. За счет наценок покрываются также возможные потери при приемке, обработке, хранении и перевозке материалов в пределах действующих норм естественной убыли. Поступления по наценкам являются также источником для покрытия административно-управленческих расходов аппарата контор и управления материально-технического снабжения совнархоза по сметам, которые утверждаются для контор управлением материально-технического снабжения, а для самого управления — совнархозом.
Сверх складских наценок снабженческие организации вправе взимать с получателей материалов еще стоимость железнодорожного и водного тарифа от станции (пристани) отправления по месту нахождения склада снабжения до станции назначения в тех случаях, когда на товары установлена цена франко-станция отправления. По товарам, на которые действующий прейскурант установил единые розничные цены франко-станция назначения, снабженческие организации не вправе взимать наценок, так как это привело бы к нарушению единой розничной цены. В возмещение своих расходов по операциям с товарами, на которые установлена единая розничная цена, снабженческие организации могут обратить торговые скидки, установленные прейскурантами на эти товары. По товарам, на которые прейскурантами установлены оптовые цены франко-станция назначения (например, на металлы), снабженческие организации не вправе взимать с получателей при отгрузке им продукции железнодорожным или
16 Правовые вопросы 24]


водным транспортом стоимость транспортных расходов. Московский городской совнархоз разрешил своим конторам снабжения взимать с предприятий-получателей стоимость доставки материя лов на склады предприятий централизованным транспортом контор снабжения, учитывая, что в условиях одногородней поставки получатели продукции должны забирать ее своими транспортными средствами и за свой счет (ст. 25 Положения о поставках).
В Основных условиях снабжения и обслуживания конторами главснаба, которые были утверждены почти всеми бывшими министерствами, а также в утвержденных Московским городским и Ленинградским совнархозами Общих условиях поставки материалов конторами снабжения предприятиям и организациям соответствующих экономических административных районов предусмотрено, что вся сумма торговых скидок, получаемая конторами снабжения по товарам с едиными розничными ценами, остается в распоряжении контор.
Кроме наценок, получаемых снабженческими организациями от предприятий при отпуске им материалов со своих складов (складская наценка), снабженческие организации взимают также наценки со стоимости материалов, отгружаемых поставщиками непосредственно предприятиям транзитом (транзитная наценка) .
Размер транзитной наценки по отношению к стоимости материалов сравнительно невелик (по РСФСР — 0,1%), однако при больших оборотах, главным образом по основному сырью и материалам, суммы транзитных наценок, взимаемых снабженческими организациями, составляют сотни тысяч рублей. Уплата этих наценок, удорожающих стоимость получаемых предприятиями материалов и не имеющих экономического обоснования, в новых условиях управления промышленностью вызывает серьезные возражения со стороны предприятий. Выше мы говорили, что в новых условиях работы промышленности такая форма работы снабженческих организаций совнархозов, как обслуживание предприятий по реализации фондов у поставщиков, находящихся в других экономических административных районах, себя изживает. В качестве иллюстрации к этому положению можно привести практику работы и взаимоотношений между конторами снабжения и предприятиями Московского городского совнархоза.
При заключении конторами снабжения Московского городского совнархоза с предприятиями договоров на снабжение и обслуживание в 1958 г. десятки предприятий отказались от пользования услугами контор в части реализации фондов по их прямым договорам и от уплаты конторам транзитных наценок. Отказ мотивировался тем, что продукция по прямым договорам поступает на предприятия транзитом, конторы снабжения никакого участия в этих поставках не принимают и никаких услуг предприятиям не оказывают и не могут оказывать, так как не имеют в мес242


тах отгрузки своих представительств. Взимание конторами снабжения в этих случаях транзитных наценок не оправдано с точки зрения принципов хозрасчета. Такие предприятия, как Московский автомобильный завод имени Лихачева или «Москабель», получающие от своих постоянных поставщиков металл вагонами и маршрутами, должны были платить конторе по снабжению металлами управления материально-технического снабжения совнархоза огромные суммы денег в виде транзитных наценок.
Рассматривая эти разногласия между конторами снабжения и предприятиями в порядке преддоговорных споров, арбитраж Московского городского совнархоза отклонил претензии снабженческих контор.
Помимо экономической необоснованности требований контор арбитраж при отказе в исках исходил также из соображений правового порядка. Оценивая договор в части оказания услуг по реализации фондов как договор поручения (а не поставки), арбитраж руководствовался при вынесении решений ст. 251 ГК, в силу которой договор поручения может быть заключен только при наличии согласия доверителя на дачу поручения, и ст. 257 ГК, в силу которой доверитель может в любое время отменить свое поручение в одностороннем порядке.
По сигналу арбитража вопрос о начислении конторами снабжения предприятиям транзитных наценок по прямым договорам предприятий с поставщиками был рассмотрен руководством совнархоза, которое согласилось с необоснованностью дальнейшего взимания транзитных наценок и обратилось в Совет Министров РСФСР с ходатайством об отмене начисления снабженческими организациями транзитных наценок. С 1 января 1959 г. Московский городской и Московский областной совнархозы отменили начисление их снабженческими организациями наценок на сырье, материалы и оборудование, получаемые предприятиями транзитом от поставщиков непосредственно по заключенным с ними прямым договорам30. Эта отмена нисколько не отразилась на смете доходов управления материально-технического снабжения и его контор, так как она полностью перекрывается поступлениями от наценок по складским оборотам, размеры и удельный вес которых в общем обороте по снабжению предприятий средствами производства из года в год увеличиваются31. С 1 января 1960 г., ввиду увеличения размера складских оборотов, Совет Министров 30 Сб. «Организация управления и планирования промышленности», стр. 1*86.
31 А. В. Венедиктов и Р. О. Халфина отмечали, что отдельные снабженческо-сбытовые организации искусственно расширяют объем своих транзитных операций, чтобы увеличить свои доходы и взимать наценки по этим операциям, что препятствует установлению более рациональных прямых договорных связей между предприятиями-производителями и предприятиями- потребителями (А. В. Венедиктов. Правовое положение совнархоза и
16*
243


РСФСР по представлению Московского городского совнархоза снизил ему размер складской наценки с 3,33% До 2,5%.
Рассматривая вопрос о наценках снабженческих организаций как источнике их доходов, следует остановиться на одном из серьезных вопросов планирования их финансовой деятельности.
По сложившейся практике в финансовых планах снабженческих организаций за счет получаемых доходов предусматривается, кроме покрытия всех их расходов, прибыль, которая целиком перечисляется в доход государственного бюджета. С этим вряд ли можно согласиться. Снабженческие организации совнархоза — хозрасчетные организации, призванные обеспечить подведомственные совнархозу предприятия средствами производства на началах эквивалентности и оплаты товаров и услуг. Хозрасчет снабженческих организаций заключается и в том, что за счет доходов от своей хозяйственной деятельности они покрывают все свои эксплуатационные и административно-управленческие расходы (включая и содержание аппарата управления материально- технического снабжения). Но снабженческим организациям не следует .планировать прибыли как результат их хозяйственной деятельности. В результате успешной работы у снабженческих организаций может образоваться прибыль как превышение фактических доходов над расходами, за счет увеличения оборотов, а с ними и доходов или за счет сокращения расходов против запланированных по смете. Эта фактическая прибыль, свидетельствующая об умелой хозяйственной деятельности, должна, на наш взгляд, остаться в распоряжении снабженческой организации и использоваться для пополнения оборотных средств при увеличении ей плана товарооборота, а также на нижелимитные капиталовложения по механизации складского хозяйства и трудоемких работ. В отдельных случаях полученная прибыль могла бы быть использована управлением материально-технического снабжения или совнархозом в порядке перераспределения оборотных средств в пределах управления или совнархоза в целом. Представляется необоснованным перечисление фактических прибылей снабженческих организаций в доход бюджета. Но еще
подведомственных ему предприятий, стр. 88—89; Р. О. Халфина. Необходимо дальнейшее совершенствование договорных связей по поставке продукции. «Советское государство и право», 1960, № 3, стр. 75).
Эти соображения, подтверждаемые практикой работы некоторых сбытовых организаций при Госпланах союзных республик и оптовых баз госторговли, нельзя признать обоснованными по отношению к снабженческой деятельности совнархозов. Даже в тех совнархозах, где транзитные наценки являются одним (практически незначительным) из источников доходов подведомственных снабженческо-сбытовых организаций, последние материально не заинтересованы в увеличении своих доходов от транзитных операций, так как сверхплановые доходы не могут быть ими использованы ни на какие-либо сверхсметные затраты, ни для поощрения работников и полностью у них изымаются.
244


более необоснованно, на наш взгляд, планирование снабженческим организациям прибылей от хозяйственной деятельности по их финансовым планам с целью перечисления их в доход бюджета. Планирование прибыли снабженческим организациям оз* начает применение завышенных наценок на стоимость товаров, проходящих по их оборотам. При отказе от излишних прибылей наценки могли бы быть снижены. Это снижение наценок соответственно сказалось бы на уменьшении затрат предприятий по оплате стоимости приобретаемых материалов и в конечном счете повлекло бы за собой снижение себестоимости выпускаемой предприятиями готовой продукции.


Глава IX
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ И ОБОРОТНЫХ СРЕДСТВ ПРЕДПРИЯТИЙ
★
1. 	Регулирование основных средств
Важнейшая задача совнархоза в области финансовой деятельности— обеспечение подведомственных предприятий и других хозяйственных организаций основными и оборотными средствами.
Формирование основных средств предприятий производится:
а) путем закрепления за ними определенного комплекса производственных и служебных зданий и сооружений, машин, оборудования, транспортных средств и инвентаря и
б) путем ввода в действие новых производственных мощностей, зданий, сооружений, оборудования и т. д., построенных и приобретенных за счет средств по капитальным вложениям, специально предназначенным для создания и расширения основных фондов.
Предприятия не вправе распоряжаться закрепленными за ними зданиями и сооружениями и имеют ограниченное право распоряжения оборудованием и транспортными средствами лишь в тех случаях, когда они являются излишними и совнархоз их не перераспределяет.
Распоряжение основными средствами предприятий принадлежит совнархозу как вышестоящему органу государственного хозяйственного управления.
Совнархоз использует это право при реорганизации подведомственных предприятий, осуществляемой в силу ст. 122 Положения: при их укрупнении, разделении или выделении отдельных производств, цехов и участков и при передаче их другим предприятиям. Но совнархоз может распорядиться основными средствами подведомственных предприятий не только путем их перераспределения в пределах экономического административного района.
Ст. 119 Положения предоставляет совнархозу право передавать основные средства подведомственных предприятий также другим государственным предприятиям и организациям любого 246


подчинения: союзного, республиканского и местного. Такая передача производится по решению самого совнархоза.
Только при передаче зданий и сооружений предприятиям и организациям союзного подчинения требуется согласие Совета Министров союзной республики, так как в этих случаях передача основных средств уменьшает ту часть единого фонда государственной собственности, которая закреплена за республикой и находится в управлении подведомственных ей предприятий и организаций.
Закрепленное за предприятием оборудование может быть изъято у него совнархозом и передано государственному предприятию или организации союзного, республиканского или местного подчинения только тогда, когда оно не используется для производственных нужд: когда оно демонтировано или является излишним, но может быть использовано в производственных целях на другом предприятии.
Перераспределение излишнего и неиспользуемого оборудования производится в порядке, установленном Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1955 г. «Об изменении порядка перераспределения и реализации излишних, неиспользуемых материалов, оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей» 1 и инструкцией по применению этого постановления, изданной Госэкономкомиссией СССР и Министерством финансов СССР 2 августа 1955 г.2
Кроме того, рядом нормативных актов совнархозу разрешено изымать у подведомственных предприятий основные средства для передачи их научно-исследовательским учреждениям, школам и другим учебным заведениям для научно-исследовательских и учебных целей, а именно:
1. Совет Министров СССР в 1956 г. предоставил министерствам СССР (соответственно совнархозам) право передавать Министерству высшего образования СССР и другим министерствам и ведомствам, имеющим высшие учебные заведения, опытные и новые образцы машин, станков, приборов, аппаратов, оборудования для использования в научной и учебной работе.
2. Согласно Закону от 24 декабря 1958 г. «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР»3 и изданным во исполнение его постановлениям, совнархозы обязаны систематически выявлять 1 «Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам промышленности и строительства». Госполитиздат, 1956, стр. 89.
2 «Сборник официальных материалов по транспортному строительству». Трансжелдориздат, 1957, стр. 597.
3 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1959, № 1, ст. 5.
247


на подведомственных предприятиях и передавать школам по заказам органов народного образования:
а) неиспользуемое оборудование, пригодное для политехнического обучения в виде разрезов для использования в качестве наглядных пособий и
б) станочное оборудование в исправном состоянии, пригодное для использования в учебных и учебно-производственных мастерских общеобразовательных школ и межшкольных учебнопроизводственных мастерских.
3. 	Совнархозы могут также передавать:
а) общеобразовательным школам для целей политехнического обучения не используемые в производстве станки, небольшие двигатели внутреннего сгорания, электромоторы, сельскохозяйственные машины, тракторы, автомобили, детали машин, инструменты, лабораторное и другое оборудование.
б) ремесленным, железнодорожным, горнопромышленным и специальным профессионально-техническим училищам, находящимся в ведении органов производственно-технического образования союзных республик, и училищам Министерства культуры СССР бывшее в эксплуатации и ненужное предприятиям и стройкам оборудование, механизмы, приспособления и инструмент для оснащения ими мастерских и учебных кабинетов.
С вопросом о передаче основных средств связан вопрос о возмещении их стоимости тем предприятиям, у которых основные средства изымаются.
В отношении зданий и сооружений еще Постановлением ЦИК и СНК СССР от 29 апреля 1935 г. «О передаче государственных предприятий, зданий и сооружений»4 было установлено, что государственные организации не могут их продавать и приобретать за деньги друг у друга. Этим правовой режим основных средств государственной промышленности отличается от правового режима оборотных средств, переход которых в вещественном виде от одного государственного предприятия к другому происходит на началах возмездности и эквивалентности.
Несколько иначе решается вопрос о передаче оборудования. Экономическое назначение оборудования — служить орудием производства в тех предприятиях, где оно вводится в действие. Но для предприятия, изготовляющего оборудование, последнее служит не орудием производства, а товаром, конечным результатом его производственной деятельности; в стоимости этого оборудования реализованы в основном его оборотные средства. Изготовленное оборудование, подлежащее реализации, не входит в состав основных средств поставщика. Поэтому оно и реализуется с оплатой его стоимости.
Если оборудование приобретается в качестве основных 4 СЗ СССР, 1936, № 28, ст. 221.
248


средств, получатель оплачивает его со счета капитальных вложений; если же оно используется для целей комплектации другого, более крупного агрегата (моторы, приборы, насосы и другое комплектующее оборудование), то оплата производится со счета эксплуатации.
На началах оплаты стоимости, согласно ст. 119 абз. 6 Положения о совнархозе, реализуется и оборудование, числящееся на балансе капитального строительства, т. е. еще не смонтированное и не переданное в основные средства. Деньги, вырученные от продажи такого оборудования, приобретенного ранее за счет ассигнований на капитальные вложения, поступают не в оборотные средства продавца, что извратило бы плановое назначение производственных затрат на приобретение оборудования, а на его же счет по капвложениям — для дальнейшего использования на нужды капитального строительства.
В остальных случаях, когда оборудование числится в основных средствах государственного предприятия, оно передается другому государственному предприятию безвозмездно с баланса на баланс (ст. 119 Положения).
В Положении о совнархозе не разрешен вопрос о порядке передачи государственными предприятиями и организациями иных ценностей, числящихся в основных средствах, в частности транспортных средств и инвентаря. На практике такие передачи производятся при оставлении в совхозах и других государственных организациях автомашин и инвентаря, направленных в районы целинных и залежных земель. Согласно Инструкции Госэко- номкомиссии СССР и Министерства финансов СССР от 2 августа 1955 г. (п. 17), «транспортные средства (в том числе и бывшие в эксплуатации) передаются с оплатой их стоимости, если решениями Правительства не установлен порядок безвозмездной передачи». Безвозмездная передача транспортных средств разрешена в системе одного министерства или ведомства, а с образованием совнархозов — в системе одного совнархоза или при передаче этих средств общеобразовательным школам для учебных целей.
Представляется целесообразным распространить порядок безвозмездной передачи с баланса одного государственного предприятия на баланс другого государственного предприятия на все материальные ценности, числящиеся на балансе основных средств передающей организации, так как основные средства единого фонда государственной социалистической собственности не должны служить объектом гражданского оборота.
Передача основных средств государственной промышленности кооперативным и другим общественным организациям производится за плату в соответствии с Постановлением СНК СССР от 5 мая 1940 г. «О порядке расчетов между государственными органами и кооперативными (общественными) организациями за 249


передаваемые предприятия, здания и сооружения»5, изданной в дополнение к этому постановлению инструкцией НКФ СССР, НКЮ СССР и Госарбитража при СНК СССР от 26 мая 1940 г.6, а также Инструкцией Госэкономкомиссии СССР и Министерства финансов СССР от 2 августа 1955 г.7
Для того чтобы совнархозы на протяжении года могли удовлетворить вновь выявившиеся у предприятий потребности в пополнении основных средств за счет приобретения нового оборудования, им предоставлено право перераспределять фонды на оборудование между подведомственными предприятиями, не ограниченное никакими сроками и лимитами (ст. 83 Положения). При отсутствии у предприятий средств по плану капитальных вложений совнархоз может реализовать это право, выделив предприятиям необходимые дополнительные суммы на капитальные вложения путем их перераспределения в порядке, предусмотренном ст. 63 Положения. Однако в этом праве совнархоз ограничен постановлением Совета Министров СССР от 12 декабря 1957 г.8, согласно которому совнархозам не разрешено производить перераспределение между отраслями промышленности капвложений, предусмотренных в народнохозяйственном плане для черной и цветной металлургии, угольной, нефтяной, газовой, химической, отраслей оборонной промышленности и для электростанций.
2. 	Регулирование оборотных средств
Порядок формирования оборотных средств государственной промышленности был установлен Постановлением СТО от 23 июля 1931 г. «Об оборотных средствах государственных объединений, трестов и других хозяйственных организаций»9. В соответствии с этим постановлением, оборотные средства предприятий составляются за счет двух разных источников: собственных оборотных средств, закрепляемых за каждым предприятием с правом самостоятельного распоряжения ими, и заемных средств Госбанка, крторый после проведения в 1930 г. кредитной реформы и отмены коммерческого (вексельного) кредитования стал единым органом государственного кредитования промышленности 10.
Наделение предприятий оборотными средствами и регулирование в дальнейшем размера этих средств производится на следующих началах: собственные оборотные средства должны обес5 СП СССР, 1940, № 15, ст. 364.
6 ФХБ, 1040, № 9—10.
7 «Сборник официальных материалов по транспортному строительству», стр. 597.
8 СП СССР, 1057, № 16, ст. 161.
9 СЗ СССР, 1931, № 46, ст. 316.
10 СЗ СССР, 1930, № 8, ст. 98; СЗ СССР, 1931, № 4, ст. 52.
250


печить потребности предприятий в минимальном наличии запасов сырья, производственных и вспомогательных материалов, топлива, полуфабрикатов, незавершенного производства, гот - вых изделий и товаров, а также вложений в расходы будущих лет, необходимых для выполнения их производственной программы.
Исходя из заявок предприятий, обоснованных соответствующими расчетами, отраслевые управления совнархозов составляют сводные расчеты потребности в оборотных средствах по управлениям, а совнархоз — общий расчет по экономическому административному району.
После утверждения государственного народнохозяйственного плана и государственного бюджета на предстоящий год совнархоз в соответствии со ст. 93 Положения устанавливает отраслевым управлениям, а последние предприятиям размер собственных оборотных средств в целом и по укрупненным нормативам: под производственные запасы, незавершенное производство, готовые изделия и др., а также источники их покрытия.
Путем сопоставления установленного отраслевым управлениям, а через них — предприятиям размера собственных оборотных средств для обеспечения выполнения производственной программы на. предстоящий год с фактическим наличием их по годовому отчету за истекший год определяется либо недостаточность имеющихся оборотных средств и необходимость их увеличения, либо, в некоторых случаях, излишек наличных оборотных средств и возможность их изъятия для перераспределения.
Финансирование прироста оборотных средств осуществляется в соответствии с утвержденными финансовыми планами (балансами доходов и расходов) по совнархозу в целом, по отраслевым управлениям и по отдельным предприятиям за счет собственных накоплений, а при недостаточности этих накоплений — за счет целевых бюджетных ассигнований на прирост оборотных средств. Согласно ст. 102 Положения, совнархоз вправе, с учетом хода выполнения плана накоплений, перераспределять между подведомственными предприятиями и организациями собственные оборотные средства, предусмотренные по финансовым планам на финансирование прироста оборотных средств.
Но согласно ст. 95 Положения, право совнархоза изымать у подведомственных предприятий и организаций закрепленные за ними собственные оборотные средства ограничено. Устанавливая каждому предприятию размер оборотных средств, необходимых ему для выполнения производственной программы, совнархоз в дальнейшем на протяжении года не вправе этот размер уменьшить, чтобы не создавать для предприятия угроз невыполнения программы из-за нехватки оборотных средств. Только в двух случаях совнархоз может изменить размер установленных предприятию оборотных средств:
251


А. Если изменяется производственная программа предприятия (ст. 94 Положения). Новые производственные задания требуют иных материальных затрат в производстве и, следовательно, иных финансовых средств. Если размер этих затрат меньше, чем было установлено предприятию по ранее утвержденному годовому плану производства, у предприятия образуются излишние оборотные средства сверх тех, которые необходимы ему для обеспечения выполнения производственной программы. Нет основания оставлять эти ненужные предприятию средства в его распоряжении, в то время как они могут быть с должным экономическим эффектом использованы для производства продукции на другом предприятии.
Б. Если изменяются ранее установленные для предприятия, нормативы запасов материалов, покупных и готовых изделий (ст. 95 Положения). Нормы запасов могут изменяться в связи с внедрением в производство новой техники и технологии, требующих меньших материальных затрат, либо сокращающих длительность производственного цикла и уменьшающих запасы в незавершенном производстве. На снижение норм запасов материалов и готовых изделий на складах предприятия могут влиять и улучшение условий материально-технического снабжения и сбыта готовой продукции.
Снижение норм запасов в этих случаях связано с ускорением оборачиваемости оборотных средств, что -создает огромные резервы для роста объемов производства в масштабе и экономических административных районов, и союзных республик, и всей страны.
Но при неизменности производственного плана и нормативов совнархоз не вправе изымать у подведомственных предприятий оборотные средства или перераспределять их. Излишние оборотные средства, которые могут образоваться у предприятий на протяжении года в результате успешной работы (снижения себестоимости, мобилизации внутренних резервов, повышения рентабельности и т. д.), остаются в полном распоряжении предприятий до конца года и могут быть у них изъяты и перераспределены только по итогам годовых отчетов11. Это ограничение права совнар11 	До реорганизации управления промышленностью и строительством упраздненные хозяйственные министерства имели право перераспределять излишки собственных оборотных средств между предприятиями, организациями и главными управлениями по месячным и квартальным балансам (п. 23 Постановления Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г.), а начальники главных управлений вправе были производить изъятия и перераспределение излишних собственных оборотных средств между подведомственными им предприятиями и организациями на основании месячных балансов (п. 52 «в» Постановления Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г.) «Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4. Гос- политиздат, 1958, стр. 10, 15.
252


хоза на изъятие у предприятий излишних оборотных средств призвано обеспечить твердую финансовую базу предприятиям, укрепить право руководителей предприятий и хозяйственных организаций самостоятельно распоряжаться закрепленными за предприятиями оборотными средствами и стимулировать их заинтересованность в лучших результатах хозяйственной деятельности.
Следует отметить, что в первый период после проведения реорганизации управления промышленностью и строительством отраслевые управления некоторых совнархозов при содействии местных учреждений Госбанка по примеру ликвидированных главных управлений хозяйственных министерств продолжали производить изъятия и перераспределение оборотных средств подведомственных предприятий по месячным отчетам. Эти действия отраслевые управления обосновывали Постановлением Совета Министров СССР от 22 мая 1957 г. «О мероприятиях, связанных с исполнением Закона „О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством"», в силу которого руководителям хозяйственных объединений (главных управлений или управлений совнархозов) были предоставлены права начальников главных управлений министерств СССР (п. 7). Эти действия отраслевых управлений потеряли, однако, юридическое основание после утверждения Советом Министров СССР 26 сентября 1957 г. Положения о совете народного хозяйства. Совнархоз, в силу ст. 95 Положения, вправе перераспределять излишки собственных оборотных средств предприятий только по годовым отчетам, т. е. только один раз в году, если по результатам годовой деятельности предприятия у него окажется больше оборотных средств, чем ему установлено для выполнения плана на предстоящий год. Отраслевые управления как структурные подразделения совнархоза не могут, естественно, иметь больше прав, чем имеет совнархоз 12.
В работе предприятий по определению нормативов производственных и складских запасов материалов и расчета норматива собственных оборотных средств и в деятельности отраслевых управлений и совнархозов по установлению этих нормативов должен быть осуществлен коренной сдвиг в сторону научного и технического их обоснования.
Экономическая наука разработала общие принципы и методологию нормирования оборотных средств 13, но на практике 12 А. В. Венедиктов. Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий. Изд-во ЛГУ, стр. 117; А. С. Приблуда. Правовое положение отраслевых управлений совнархозов. Сб. «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР», Госюриздат, 1960, стр. 1-77.
13 А. М. Бирман. Финансы отраслей народного хозяйства СССР, ч. 1. Госфиниздат, 1953, Стр. 129—164; А. Ротштейн. Финансовое планирова253


нормативы и на предприятиях и в совнархозах устанавливаются, как правило, не на основании научно обоснованных технических норм и экономических расчетов, а по отчетно-статистическим данным. В особенности это относится к нормативам на вспомогательные материалы и незавершенное производство в основном производстве и почти на все запасы материалов и задел в подсобных цехах (инструментальном, ремонтном и др.).
При этих условиях установленное ст. 95 Положения право совнархоза изменять в середине года плановые нормативы и в соответствии с этим размер собственных оборотных средств предприятий и изымать часть этих средств, как излишних, вносит элемент неустойчивости в финансовые взаимоотношения совнархоза с предприятиями. Не имея права изымать оборотные средства, образующиеся на протяжении года у хорошо работающих предприятий, совнархоз путем уменьшения планового норматива оборотных средств предприятия в середине года может обойти это ограничение. Переход на технически обоснованные плановые нормы производственных запасов, ведущий к ускорению оборачиваемости оборотных средств и сокращению нормируемых и сверхнормативных остатков материалов и готовых изделий, уменьшает возможные нарушения, так как любое изменение технически обоснованных нормативов требует нового технического обоснования. Однако, чтобы кардинально обеспечить оперативную самостоятельность предприятий в распоряжении закрепленными за ними оборотными средствами, следовало бы ограничить право совнархоза на изъятие у предприятий оборотных средств в середине года, допуская изъятие только при изменении производственной программы 14.
ние в совнархозах. Госфи1низдат, 1959, стр. 101—153; «Финансы отраслей народного хозяйства». Учебное пособие. Госфиниздат, 1958, стр. 35—45; Ю. И. Колдомасов. Метод материальных балансов в планировании народного хозяйства. Госпланиздат, 1959, стр. 68—69.
14 	Примеры такого необоснованного установления нормативов оборотных средств из практики Львовского, Днепропетровского и Ярославского совнархозов и произвольного их изменения в середине года с целью перераспределения приведены в статьях П. Бобина и И. Шифрина «Разработка нормативов должна начинаться на предприятиях» («Финансы СССР», 1960, № 3) и Л. Ротштейна «Некоторые вопросы нормирования оборотных средств в промышленности» (там же): разным мясокомбинатам, работающим примерно в одинаковых условиях производства и снабжения, Львовский совнархоз установил нормативы запасов по вспомогательным материалам в 17, 38, 91, 132, 134, 166, 203, 240, 575 и 663' дня; Львовскому винзаводу утвержден норматив по виноматериалам в 10 дней, хотя по технологии производства на обработку виноматериалов до их розлива необходимо 60 дней. Управлению мясной и молочной промышленности без всякого расчета и обоснования в июне 1957 г. был уменьшен норматив оборотных средств на 7 млн. рублей, чтобы передать эти средства другому управлению.
С целью наведения порядка в перераспределении оборотных средств П. Бобин и И. Шифрин предлагают дополнить ст. 95 (Положения о совнархозе указанием на то, что перераспределение может производиться только на основе
254


Чтобы успешно оперативно руководить деятельностью подведомственных ему предприятий и организаций экономического административного района, совнархоз должен иметь в своем распоряжении резерв денежных средств, из которых он мог бы в необходимых случаях оказывать помощь отдельным отстающим предприятиям, переживающим финансовые затруднения как по зависящим от них обстоятельствам, так и в результате непредвиденных случайностей (перебои в получении сырья и материалов от поставщиков, задержка в отгрузке готовой продукции, несвоевременная оплата счетов покупателями, стихийные бедствия и т. д.).
Такой резерв для оказания финансовой помощи подведомственным предприятиям и хозяйственным организациям вышестоящие органы государственного хозяйственного управления создавали у себя начиная с 1931 г. Еще по Постановлению СТО от 23 июля 1931 г.15 государственным объединениям, трестам и другим хозяйственным организациям было предоставлено право при распределении между подведомственными им предприятиями и организациями собственных оборотных средств оставлять в своем распоряжении нераспределенный резерв в размере не свыше 10% общей суммы собственных оборотных средств (п. 2). Кроме того хозяйственным наркоматам СССР: ВСНХ, Нарком- зему, Наркомснабу, НКПС и другим было также разрешено создавать у себя финансовый резерв в размере не свыше 10% сумм, отпускаемых им на финансирование годовых и квартальных приростов собственных оборотных средств в связи с ростом производственных программ (п. 3).
Этот резерв предназначался для использования на протяжении хозяйственного года, как маневренный фонд «для обеспечения выполнения производственной программы», для регулирования по мере необходимости возникающих на отдельных предприятиях потребностей в увеличении размера собственных оборотных средств, например при увеличении предприятиями выпуска продукции, при изменениях объемов производства, номенклатуры изделий, влекущих за собой рост необходимых производственных запасов или удлинение производственного цикла.
С 1952 г. назначение, порядок формирования и размер финансового резерва министерств и ведомств был изменен: вместо пополнения недостающих предприятиям оборотных средств на на-
квартальных планов и балансов. Это дополнение представляется нам ненужным, так как при неизменной производственной программе перераспределение излишних оборотных средств по ст. 95 Положения возможно только по годовым отчетам, а при изменении в установленном порядке производственной программы в середине года должны быть откорректированы и другие элементы плана: материальные ресурсы, нормы их запаса на складах и в производстве и норматив оборотных средств в денежном выражении.
15 	СЗ СССР, 1931, № 46, ст. 316.
255


чалах их безвозвратного закрепления за этими предприятиями цель резерва была определена как «оказание временной финансовой помощи», т. е. выдача средств предприятиям из резерва на время, в виде ссуды с условием возврата.
В период с 1952 до 1957 г. (до реорганизации управления промышленностью) размер и порядок формирования этого резерва неоднократно менялся16, но цель его оставалась одна — оказать временную финансовую помощь нуждающимся в ней предприятиям и хозяйственным организациям.
После реорганизации управления промышленностью и строительством по Закону ’ от 10 мая 1957 г. совнархозам предоставлено право создать у себя финансовый резерв для оказания предприятиям и организациям финансовой помощи. Назначение этого резерва двоякое: а) оказание временной финансовой помощи на началах возвратных ссуд; б) в случае необходимости — восполнение предприятиям недостатка оборотных средств до установленных нормативов.
Порядок формирования и размер финансового резерва совнархоза аналогичны порядку и размеру, установленным постановлениями Совета Министров СССР от И апреля 1953 г. и 4 мая 1955 г. для министерств СССР. Финансовый резерв создается за счет двух источников: 1) собственных оборотных средств подведомственных предприятий и организаций (общий размер этой части резерва не должен превысить 3% норматива собственных оборотных средств совнархоза в целом) и 2) сверхплановой прибыли предприятий (до 50% той части сверхплановой прибыли, от которой производятся отчисления в бюджет) 17.
Порядок выдачи совнархозами предприятиям и хозяйственным организациям ссуд для оказания временной финансовой по-
16 Постановление Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. «О расширении нрав министров СССР» («Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 7): Постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «Об изменении порядка государственного планирования и финансирования хозяйства союзных республик». Там же. стр. 400; Постановление Совета Министров СССР от 4 мая 1955 г. «О некоторых дополнительных правах министров СССР». Там же, стр. 398.
17 Сверхплановая прибыль или экономия используется следующим образом: в первую очередь на выплату премий по итогам всесоюзного социалистического соревнования предприятий и строек экономического административного района (если совнархоз и совет профсоюзов присудили такую премию предприятию по результатам его работы и условиям социалистического соревнования).
Из оставшейся суммы (принимаемой за 100%) от 30 до 60%, в зависимости от принадлежности предприятий к той или иной отрасли промышленности, зачисляется в фонд предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства, образуемый в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 4 февраля 1961 г., а из суммы, оставшейся после всех этих отчислений,— 50% обращается в доход бюджета, а до 50% идет на пополнение резерва временной финансовой помощи совнархоза.
256


мощи установлен действующей Инструкцией Министерства финансов СССР от'25 января 1952 г. Ссуды выдаются на срок не свыше 9 месяцев. Выдача этих ссуд не должна повлечь за собой уменьшения кредитов Госбанка. В каждом случае выдачи ссуды совнархоз издает распоряжение, в котором указываются цель финансовой помощи, срок возврата сумм и мероприятия, которые должны быть проведены предприятием для улучшения своего финансового положения и для обеспечения своевременного возврата полученных сумм.
При несвоевременном возврате предприятием ссуды совнархозы вправе дать Госбанку поручение бесспорно взыскать задолженность с расчетного счета должника по эксплуатационной деятельности (ст. 102 Положения). Взыскание в этих случаях производится Госбанком с соблюдением очередности, установленной при обращении взыскания на расчетные счета государственных хозяйственных организаций 18.
Резерв финансовой помощи предприятиям играет большую роль в деятельности совнархоза, так как почти все временные финансовые затруднения, возникающие в хозяйственной деятельности предприятий и организаций, совнархозу удается быстро и оперативно ликвидировать за счет средств этого резерва, составляющих довольно крупные легко мобилизуемые суммы.
По сообщению председателя Татарского совнархоза, резерв финансовой помощи в течение полугодия обернулся несколько раз 19.
Значение резерва финансовой помощи предприятиям характеризуют некоторые данные из работы Московского городского совнархоза. На протяжении 1958 и 1959 гг. ссуды из этого резерва на сумму в несколько сот миллионов рублей были выданы более чем 200 предприятиям, в том числе предприятиям текстильной промышленности для выхода из финансовых затруднений, вызванных отказом торгующих организаций выбрать штапельные ткани и тюле-гардинные изделия; некоторым предприятиям 18 Очередность взыскания с расчетных счетов государственных хозяйственных организаций установлена п. 23 Постановления Совета Министров СССР и ЦК КПСС от 21 августа 1954 г. «О роли и задачах Государственного банка СССР» («Директивы ЦК КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 279) и изданной в развитие его Госбанком СССР Инструкцией от 30 марта 1956 г. «Об очередности платежей и о порядке списания средств со счетов предприятий, организаций и учреждений в Государственном, банке». Платежи в возврат средств, полученных предприятиями в порядке оказания им временной финансовой помощи, отнесены к пятой группе платежей после а) зарплаты и приравненных в ней платежей, б) платежей за материальные ценности, товары и услуги, в) взносов амортизационных отчислений и прибылей на капитальное строительство и капитальный ремонт и г) платежей в погашение ссуд банка.
19 А. Т. Ш м а р е в. Некоторые итоги перестройки управления промышленностью. «Советское государство и право», 1959, № 1, стр. 50.
■J7 Правовые вопросы
257


машиностроительной и электротехнической промышленности, не освоившим в установленные сроки изделий новой техники или допустившим в отдельные месяцы невыполнение производственных планов. Во всех этих случаях Госбанк в выдаче ссуд предприятиям отказывал как плохо работающим, и выправить положение совнархозу удалось только за счет резерва финансовой помощи.
Пользуясь правами министров СССР, совнархозы на основании п. 24 Постановления Совета Министров СССР от 11 апреля 1953 г. вправе использовать временно свободные средства одних предприятий и организаций для других на срок не свыше трех месяцев с обязательным возвратом их предприятию или организации, у которых изъяты оборотные средства. При этом пользующиеся этими средствами выплачивают предприятиям и организациям, в которых свободные оборотные средства образовались в результате их хорошей работы, те же проценты, которые выплачивают банки. Однако на практике совнархоз редко' прибегает к подобной форме регулирования временных финансовых нужд предприятий, удовлетворяя их за счет средств созданного' у себя финансового резерва.
Закрепленные за предприятиями оборотные средства не обеспечивают всех их потребностей в оборотных средствах. По постановлению СТО от 23 июля 1931 г. собственные оборотные средства обеспечивают только потребность в минимальных производственных запасах по установленным нормам. Но во многих случаях предприятиям необходимы дополнительные оборотные средства, которые они получают за счет кредита Госбанка.
В некоторых отраслях пищевой и легкой промышленности, работающих на сельскохозяйственном сырье (сахарной, консервной, спиртовой, крахмало-паточной, мясной, рыбной, текстильной, шелковой промышленности), сырье может быть заготовлено только в летне-осенний сезон, хотя используется оно в промышленности на протяжении всего года-
Предприятия Крайнего Севера и отдаленных местностей СССР также должны быть обеспечены большими запасами сырья, материалов и топлива, так как их работа связана с особыми условиями транспортировки в зимнее время (закрытие навигации, ухудшение транспортных путей).
Источником финансирования такого рода потребностей предприятий в оборотных средствах являются заемные средства Госбанка. Согласно ст. 5 Постановления СТО от 23 июля 1931 г.20 Госбанк предоставляет государственным предприятиям краткосрочный кредит на потребности, связанные с авансированием сезонных процессов производства, с накоплением сезонных запасов сырья, топлива, производственных и вспомогательных мате20 	СЗ СССР, 193'1, № 46, ст. 316.
258


риалов, с временным повышением вложений в незавершенное производство.
Второй объект банковского кредитования оборотных средств предприятий, предусмотренный ст. 5 Постановления СТО от 23 июля 1931 г.,— товары в пути (онкольный кредит). Так как закрепленные за предприятиями собственные оборотные средства обеспечивают только минимальный нормированный запас готовой продукции на складе до ее отгрузки, Госбанк кредитует потребности предприятий в оборотных средствах в стадии обращения.
Кредит предоставляется под расчетные документы в пути за отгруженные и отпущенные товары в сумме плановой себестоимости товаров (без плановой прибыли и без налога с оборота, так как он перечисляется в бюджет только после поступления платежа). Сумма онкольного кредита не ограничена каким-либо лимитом. Кредит предоставляется на нормальный срок, необходимый для почтового пробега платежных документов в обе стороны, плюс время, установленное для их акцепта.
Госбанк кредитует также все сверхнормативные остатки сырья, материалов, топлива, незавершенного производства и готовой продукции, которые образуются на предприятиях в результате перевыполнения производственных планов (за исключением продукции, имеющей ограниченный сбыт, включенной в особые списки), а также по причинам, не зависящим от работы предприятий (в частности при росте запасов готовой продукции ввиду запрещения ее отгрузки неплатежеспособным заказчикам, к которым банк применил кредитные санкции на основании Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 21 августа 1954 г.) 21.
Совнархоз разрабатывает и представляет в установленном порядке Госбанку и Стройбанку расчеты и заявки на необходимый кредит для подведомственных предприятий и организаций и, получая лимиты кредитования по кредитным планам, распределяет их через отраслевые управления по предприятиям. При этом, в соответствии со ст. 104 Положения, совнархоз вправе оставлять в своем распоряжении резерв в размере до 5% от суммы установленных ему кредитов. В соответствии с ходом выполнения планов совнархоз, по согласованию с конторами Госбанка, вправе также перераспределять между подведомственными предприятиями и организациями установленные по плану кредиты под сезонные затраты и материальные ценности (ст. 103 Положения), производя, однако, это перераспределение без увеличения кредитов под сверхнормативные запасы товаров у торгующих организаций своей системы. После создания в РСФСР, 21 	«Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам», т. 4, стр. 279.
17* 259


Украинской ССР и Казахской ССР республиканских совнархозов, последние получили право перераспределять между совнархозами экономических административных районов республики излишки их собственных оборотных средств по годовым отчетам, а также при изменении отдельным совнархозам нормативов оборотных средств в связи с изменением им финансовых планов. По согласованию с республиканскими конторами банков вышеуказанные республиканские совнархозы вправе также перераспределять между подчиненными совнархозами экономических административных районов кредиты на сезонные затраты и под материальные ценности в соответствии с ходом выполнения ими хозяйственных планов.


Глава X
РУКОВОДСТВО ТЕХНИЧЕСКИМ ПРОГРЕССОМ
Техническое руководство подведомственными предприятиями и стройками с целью постоянного совершенствования техники и технологии производства во всех отраслях промышленности и строительства на основе внедрения новейших достижений науки и широкого распространения и использования опыта передовых предприятий и новаторов производства — важнейшая задача совнархоза в деле развития производительных сил района (ст. 19 Положения).
Технический прогресс обеспечивает высокий уровень и рост производительности общественного труда — того фактора, который в конечном счете определяет развитие производительных сил общества и должен стать решающим в мирном соревновании двух систем: капитализма и социализма.
Утверждая контрольные цифры развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 гг. XXI съезд КПСС отметил, что технический прогресс, широкое внедрение новой техники, комплексной механизации и автоматизации производственных процессов, специализация и кооперирование во всех отраслях народного хозяй ства — это решающие условия успешного выполнения семилетнего плана и создания материально-технической базы коммунизма L
Июньский (1959 г.) пленум ЦК КПСС установил, что «главным направлением в работе советов народного хозяйства должно стать техническое совершенствование производства»1  2.
Вопросы технического прогресса, создания и внедрения в производство новой техники и технологии не могут решаться спорадически, от случая к случаю, по мере возникновения и разработки отдельных проблем и вопросов в отношении отдельных отраслей народного хозяйства и тем более отдельных предприятий.
1 «Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II. Госполитиздат, 1959, стр. 43<8.
2 «Правда», 30 июня 1959 г.
261


Многие вопросы новой техники являются общими для всей страны, для целых отраслей промышленности, для нескольких союзных республик или совнархозов. Они должны поэтому решаться централизованно, чтобы не распылять силы научных и технических кадров, организаций и предприятий на параллельную разработку одних и тех же технических проблем и заданий.
Июньский (1959 г.) пленум ЦК КПСС отметил, что крупный недостаток в работе промышленности состоит в том, что в народнохозяйственных планах не предусматриваются важнейшие мероприятия по разработке и внедрению новой техники, имеющие общегосударственное значение, так как отсутствие общих мероприятий затрудняет проведение единой технической линии в развитии отраслей народного хозяйства, использование последних достижений отечественной и зарубежной науки и техники, организацию межотраслевых кооперированных поставок при создании новых машин.
В пределах каждой республики, совнархоза и предприятия вопросы технического совершенствования производства также должны решаться организованно, по заранее разработанным планам. Планы по новой технике должны быть увязаны с планами производства и капитального строительства.
Поэтому Июньский (1959 г.) пленум ЦК КПСС признал, что планы по новой технике должны являться органической составной частью народнохозяйственных планов. Они должны составляться одновременно с производственными планами, с учетом в них всех возможностей, которые открывает внедрение новейших достижений науки и техники для увеличения производства и улучшения качественных показателей.
Задания по важнейшим работам в области создания и внедрения новой техники, имеющим общегосударственное значение, по выпуску новых видов оборудования и снятию с производства устаревших подготовляются Госпланом СССР, Государственным комитетом Совета Министров СССР по координации научно-исследовательских работ, Государственным комитетом Совета Министров СССР по автоматизации и машиностроению и Госстроем СССР на основе проектов планов, представляемых Советами Министров союзных республик, совнархозами, министерствами и ведомствами СССР, и утверждаются Советом Министров СССР в составе планов развития народного хозяйства СССР. Такие же планы по новой технике утверждают Советы Министров союзных республик в планах развития народного хозяйства республик и совнархозы — в планах развития экономических административных районов. План технического совершенствования производства и внедрения новой техники составляет неотъемлемую часть техпромфинплана каждого предприятия.
После образования Государственного комитета Совета Министров СССР, по координации научно-исследовательских работ 262


планы внедрения в производство важнейших достижений науки и техники по крупным народнохозяйственным проблемам разрабатываются этим комитетом совместно с Госэкономсоветом СССР и Госпланом СССР как часть общегосударственного плана научно-исследовательских работ и утверждаются Советом Министров СССР3.
Планы совнархозов по новой технике представляют собой комплексы конкретных заданий по каждой отрасли промышленности и в пределах отрасли — по каждому предприятию. Они охватывают мероприятия:
а) по проведению важнейших научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, включенных в народнохозяйственные планы СССР и союзной республики. Эти работы часто проводятся объединенными силами нескольких совнархозов и научно-исследовательских институтов Госплана СССР и Государственных комитетов Совета Министров СССР по координированной тематике и согласованным планам;
б) по разработке, изготовлению и испытанию образцов новых машин, оборудования, приборов и материалов. В пределах этих работ широко применяется производственная кооперация многих совнархозов и конструкторских организаций;
в) по механизации трудоемких и тяжелых работ, автоматизации производственных процессов и внедрению освоенной передовой технологии.
Для разработки, широкой проверки и обоснования планов создания и внедрения новой техники важнейшее значение имеет привлечение к участию в этом деле широких масс трудящихся и общественности. В этом отношении заслуживают особого внимания общественные смотры, проведенные в некоторых экономических административных районах, как новая организационная форма участия трудящихся масс в работе промышленности. Так, с целью проверки действующего на предприятиях оборудования и технического уровня выпускаемой продукции, а также выработки конкретных планов усовершенствования техники производства Московский городской совнархоз совместно с Московским городским советом профессиональных союзов организовали общественный смотр, в работе которого приняло участие свыше 6 800 рабочих, инженеров, техников и представителей партийных, комсомольских и профессиональных организаций, а также представители более 200 отраслевых научно-исследовательских институтов, институтов Академии наук СССР, высших технических учебных заведений, проектно-конструкторских и технологических организаций.
3 	Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 3 апреля 19*61 г. «О мерах по улучшению координации научно-исследовательских работ <в стране и деятельности Академии наук СССР». СП СССР, 1961, № 7, ст. 50.
263


Результаты смотра были обобщены в виде конкретных планов работы предприятий и конструкторских организаций по организации производства новых изделий взамен устаревших, по модернизации и замене устаревшего оборудования4.
Аналогичные общественные смотры были проведены совнархозами совместно с профессиональными организациями в Челябинском, Новосибирском, Владимирском и других экономических административных районах5. Большую руководящую роль в проведении этих смотров сыграли областные комитеты КПСС.
Для технического руководства подведомственными предприятиями в аппарате совнархозов и их отраслевых управлений действуют специальные технические службы, объединяющие крупных специалистов по всем отраслям промышленности совнархоза.
Технические службы организованы в центральном аппарате совнархоза в виде технического управления, в отраслевых управлениях в виде технических отделов, которые в своей работе опираются на специальные технические службы подведомственных предприятий: конструкторские и технологические отделы, бюро и лаборатории, отделы технического контроля, бюро рационализации и изобретательства и другие.
Техническое управление совнархоза и технические отделы отраслевых управлений — это функциональные структурные подразделения аппарата управления промышленностью экономического административного района. Они не могут, минуя руководство совнархоза или отраслевого управления, издавать распоряжения, приказы или давать указания, которые были бы обязательны для нижестоящих органов управления или для предприятий.
В задачи технического управления совнархоза и технических отделов отраслевых управлений входит:
1. Руководство совершенствованием техники и технологии производства на основе новейших достижений отечественной и зарубежной науки и техники и опыта передовых предприятий и новаторов производства.
2. Руководство делом развития изобретательства и рационализации на подведомственных предприятиях и оказание всесторонней помощи изобретателям и рационализаторам в оформлении и внедрении в производство их изобретений и рационализаторских предложений.
4 С. И. Пшенников. Итоги общественного смотра технического уровня продукции, выпускаемой предприятиями совнархоза «Опыт работы промышленности совнархоза». Издание ЦБТИ Московского горсовнархоза, 1960, № 2, стр. 1—10.
5 «Челябинский работник», 14 февраля 1960 г.; «Призыв», 30 января 1960 г.; «Советская Сибирь», 31 января 1960 г.
264


3. Разработка мероприятий по дальнейшей специализации предприятий и отдельных производств для наиболее эффективного использования действующих производственных мощностей.
4. Разработка и подготовка к утверждению в установленном порядке проектов гостов, технических условий и нормалей на изготовленную продукцию.
5. Обеспечение надлежащего осуществления технического контроля за качеством продукции на подведомственных совнархозу предприятиях.
В соответствии с решениями XXI съезда КПСС, Июньского (1959 г.) и Июльского (1960 г.) пленумов ЦК КПСС, важнейшее место в деятельности технических служб совнархозов занимают вопросы планирования, разработки и внедрения мероприятий по новой технике и технологии и по усовершенствованию технического уровня производства на подведомственных предприятиях. Для осуществления задач в области новой техники совнархозы укрепили и расширили технические службы как в аппарате управления, так и в особенности на предприятиях. На предприятиях созданы многочисленные новые конструкторские бюро и ла- боратории, расширены действующие конструкторские и технологические службы. Укреплены высококвалифицированными специалистами технические службы совнархозов и отраслевых управлений. Проводя мероприятия по дальнейшему укреплению и удешевлению аппарата управления, совнархозы всюду за счет сокращения кадров административных служб усиливают технические службы6.
С учетом изложенного нам представляется неправильной точка зрения проф. А. В. Венедиктова, высказанная в докладе на расширенном заседании Ученого совета Института права Академии наук СССР 7 и развитая в специальной работе8, о том, что необходимо провести дальнейшее упрощение административноуправленческого аппарата совнархозов за счет значительного сокращения аппарата их технических служб, исходя из того, что основные участники и творцы новой техники — технические специалисты на самих предприятиях.
Технический прогресс не может быть осуществлен без специалистов и органов, руководящих на всех участках его внедрением. Чем выше и квалифицированнее аппарат технических служб совнархозов, тем успешнее и квалифицированнее может быть обеспечено решение вопросов разработки и внедрения новой техники на предприятиях.
6 Доклады на Июльском (1960 г.) пленуме ЦК КПСС К. М. Герасимова, И. С. Сенина, П. Ф. Ломако, Л. Е. Графов а («Правда», 14 июля 1960 г.).
7 «Советское государство и «право», 1959, № 4, стр. 120—123.
8 А. В. Венедиктов. Правовое положение совнархоза и подведомственных ему предприятий. Изд-во ЛГУ, 1959, стр. 1Г0.
265


Основная роль в деле .разработки и создания образцов новых машин, приборов, оборудования и материалов принадлежит научно-исследовательским и конструкторским организациям. Разрабатывая крупные проблемы в разных отраслях науки, научно-исследовательские и вслед за ними конструкторские организации на базе научных достижений создают новые виды оборудования и материалов для промышленного использования.
После реорганизации управления промышленностью и строительством много отраслевых научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций перешло к совнархозам в зависимости от их местоположения и, как правило, в составе совнархозов подчинены соответствующим отраслевым управлениям. Совнархозы и отраслевые управления руководят этими организациями, утверждают их планы и сметы, обеспечивают их деятельность необходимыми материальными и денежными ресурсами и кадрами и организуют их хозяйственные связи как в пределах экономического административного района, так и за его пределами.
До реорганизации управления промышленностью и строительством все научно-исследовательские и подавляющее большинство проектных и конструкторских работ проводились за счет бюджетных ассигнований. Этот порядок финансирования не способствовал достаточной связи науки и практики. Июньский (1959 г.) пленум ЦК КПСС признал необходимым значительно расширить договорную форму взаимоотношений между промышленными предприятиями как заказчиками и научно-исследовательскими и конструкторскими организациями как исполнителями конкретных тематических заданий в области разработки и создания новой техники.
То значение, которое придается договорным связям между промышленными предприятиями и совнархозами, с одной стороны, и научно-исследовательскими и конструкторскими организациями, с другой стороны, обязывает нас рассмотреть один из наиболее актуальных правовых вопросов из практики взаимоотношений промышленности совнархозов и конструкторских организаций по созданию новых машин. Правильное решение этого вопроса требует, на наш взгляд, некоторых организационных изменений в работе конструкторских организаций и их взаимоотношений с совнархозами и промышленными предприятиями.
Договорные связи по разработке конструкций новых машин имеют место в следующих формах:
1. 	Предприятие-заказчик поручает конструкторской организации разработать технический проект на определенный вид оборудования, который удовлетворял бы его техническому заданию, с тем чтобы по полученной проектной документации изготовить требуемое оборудование на своем производстве или заказать его на машиностроительном заводе.


2. Предприятие-заказчик заключает договор с конструкторской организацией на разработку и создание опытного образца машины. В этом случае конструкторская организация, не имеющая, как правило, своего экспериментального производства, разрабатывает технический проект и заключает в свою очередь договор с машиностроительным заводом на изготовление машин по разработанному ею техническому проекту.
3. Предприятие-заказчик заключает договор на создание новой машины с машиностроительным заводом соответствующего профиля. В этом случае завод-изготовитель поручает от своего имени конструкторской организации соответствующего профиля разработку технического проекта и изготовляет в дальнейшем заказанное ему оборудование.
Первая форма договорных связей представляется нам обоснованной только в тех случаях, когда заказчик — предприятие машиностроительной промышленности, способное своими силами изготовить необходимое ему оборудование. Но эта форма должна быть признана неудачной во всех остальных случаях, когда предприятие-заказчик должно по разработанному для него проекту заключить договор с машиностроительным заводом на изготовление оборудования.
Заключение заказчиками двух отдельных договоров на разработку проекта и на изготовление оборудования зачастую приводит к ослаблению ответственности каждого из исполнителей. Всякие неувязки между техпроектом и изготовленным образцом, необходимость внести исправления и уточнения в проект или в машину вызывают бесчисленные споры, так как каждый из исполнителей обычно считает свою обязанность ограниченной рамками своего договора.
Кроме того, между сроками сдачи техпроекта и осуществлением его в виде машины может существовать длительный разрыв.
Известны случаи, когда заказчик, получив проект, долго не в состоянии проверить его качества, так как не может разместить заказ на изготовление оборудования (не выделен завод-исполнитель, нет финансирования). В результате затраты на проектирование оказываются замороженными, и проект лежит нереализованным, подвергаясь риску морально устареть при постоянном росте уровня техники.
Серьезные осложнения вызывает на практике при исполнении договоров и вторая форма.
При испытании машины, изготовленной машиностроительным заводом в полном соответствии с технической документацией, сплошь и рядом выявляется необходимость разных доделок, исправлений, доводок, а иногда и замены отдельных деталей и конструкций более совершенными. Поскольку машиностроительный завод свои обязательства по договору выполнил, он неохотно 267


идет на проведение этих дополнительных работ, так как они вносят элементы дезорганизации и случайности в его плановую работу. Кроме того, любое уточнение как со стороны конструкторской организации, так и со стороны завода-исполнителя требует согласования, что влечет за собой удлинение сроков выполнения, договора.
Вопрос еще более осложняется, когда завод-заказчик, конструкторская организация и завод-исполнитель находятся в подчинении разных совнархозов или ведомств.
Заключение двух договоров: между заказчиком и конструкторской организацией и конструкторской организацией и заводом-исполнителем становится тормозом в деле создания новых качественных машин в установленные сроки.
Создаются серьезные осложнения и финансового порядка. По действующему законодательству научно-исследовательские и конструкторские организации, выполняющие договорные работы, получают от заказчиков денежные авансы, ограниченные определенным процентом к сумме договора. Расплачиваться же с заводом-исполнителем они должны полностью, не имея для этого ни собственных средств, ни средств заказчика.
Наиболее приемлемой является третья форма договорных связей, когда завод-исполнитель один отвечает перед заказчиком за создание качественной машины в установленный срок на правах генерального поставщика, который от себя в порядке кооперации и заказывает проект, и покупает комплектующие изделия и аппаратуру и, наконец, может заказать отдельные части и узлы изготовляемой машины на других предприятиях в порядке производственной кооперации. Возможен вариант этой формы, когда конструкторская организация должна по :*воей документации сама же изготовить машину, внося в нее необходимые в процессе разработки и изготовления уточнения и исправления.
В одном случае при конструкторских организациях должны быть созданы мощные экспериментальные заводы, надлежаще оборудованные и обеспеченные необходимыми материальными и денежными ресурсами и рабочей силой. В другом случае на заводах-исполнителях совнархозы должны создать достаточно сильные конструкторские отделы и бюро, способные выполнять любую конструкторскую разработку по профилю завода-исполнителя.
Если создание при проектно-конструкторских организациях экспериментальных заводов необходимо, чтобы они могли осуществить разработку нового оборудования, приборов и аппаратуры, предназначенных к массовому использованию, то укрепление и расширение конструкторских отделов и бюро на предприятиях совнархозов представляется наиболее правильным решением при создании уникальных машин, автоматических линий и оборудования индивидуального исполнения.
268


В докладе президента Академии наук СССР академика М. В. Келдыша на Всесоюзном совещании научных работников9 подчеркнута необходимость решительно укрепить экспериментальные базы для научных исследований и опытных производств за счет организации конструкторских бюро и лабораторий при заводах. Ближайшая задача совнархозов — резкое увеличение числа конструкторских бюро и лабораторий по всем отраслям промышленности, укрепление существующих и создание при конструкторских бюро новых опытных заводов и мастерских и обеспечение их необходимыми кадрами, материальными и денежными ресурсами.
Организационно-правовыми формами связей, содействующими техническому прогрессу в промышленности, являются связи совнархозов с высшими учебными заведениями страны. Они осуществляются как путем создания при вузах специальных научно- исследовательских лабораторий для работы по заданиям совнархозов, так и путем заключения с вузами договоров на выполнение отдельных исследований для нужд промышленности.
Чтобы расширить научно-исследовательские работы, укрепить связи промышленности с вузами и обеспечить более широкую материально-техническую базу для научно-исследовательских работ в высших учебных заведениях, Совет Министров СССР Постановлением от 12 апреля 1956 г.10 предоставил право министерствам и ведомствам (после реорганизации управления промышленностью и строительством по Постановлению Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. это право принадлежит и совнархозам) создавать при высших учебных заведениях Министерства высшего образования и других министерств и ведомств специальные научно-исследовательские лаборатории для выполнения силами высших учебных заведений актуальных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Эти лаборатории создаются по согласованию с Министерством высшего и среднего специального образования или другими министерствами и ведомствами, которым подчинены высшие учебные заведения. Для организации лабораторий совнархозы могут передавать высшим учебным заведениям необходимое оборудование, материалы и приборы и проводить своими силами и средствами необходимые строительно-монтажные работы.
Созданные лаборатории передаются на баланс высших учебных заведений и работают по тематике, согласованной с организовавшими их совнархозами. Для обеспечения текущей деятельности лабораторий совнархозы выделяют необходимые денежные ассигнования, а также передают лабораториям фонды 9 «Правда», 13 июня 1961 г.
10 Сб. «Высшая школа». Основные постановления, приказы и инструкции. Изд-во «Советская наука», 1957, стр. 215.
269


заработной платы и лимиты по труду обслуживающего и инженерно-технического персонала.
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 12 апреля 1956 г. Московский городской совет народного хозяйства, по согласованию с Министерством высшего образования, организовал три научно-исследовательские лаборатории -при Московских высших учебных заведениях: автомобильную лабораторию при Московском автомеханическом институте, лабораторию по применению пластических масс и полимеров в промышленности при Московском высшем техническом училище имени Баумана и лабораторию экономики и организации производства при Московском инженерно-экономическом институте им. Серго Орджоникидзе.
О возрастающей связи советов народного хозяйства с научными и конструкторскими организациями свидетельствуют следующие факты.
В Ростовском экономическом административном районе в 1957 г. научные учреждения и институты выполняли по поручениям Ростовского совнархоза лишь отдельные исследования, в 1958 г. ими было выполнено для совнархоза 113 научно-исследовательских работ, а в 1959 г.— по хозяйственным договорам разрабатывались уже 273 научно-исследовательские темы11.
Возросли и стали более конкретными связи предприятий Горьковского совнархоза с научно-исследовательскими институтами, высшими учебными заведениями. Так, Горьковский политехнический институт в 1959 г. выполнял по хозрасчетным договорам с предприятиями совнархоза 21 научно-исследовательскую работу, Горьковский институт инженеров водного транспорта разработал по заданиям совнархоза технологию секционной сборки железобетонных судов. Большинство совнархозов связано в своей работе с научно-исследовательскими организациями и вузами своего района, а также центральными научными учреждениями Москвы, Ленинграда, Киева и других городов Советского Союза 12. Такие же связи осуществляют и непосредственно предприятия. Так, Первый Государственный подшипниковый завод работает в содружестве с 15 научно-исследовательскими и проектными институтами. При помощи Академии наук СССР на заводе создана лаборатория по комплексным проблемам автоматизации, технологии и экономики производства 13.
Осуществленная в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 апреля 1961 г. передача всех 11 П. И. Аброскин. Специализация и кооперирование промышленности в экономическом районе. Госпланиздат, 1959, стр. 46.
12 См. выступления на Июньском (1959 г.) пленуме ЦК КПСС т. Косто- усова, Забалуева, Мовсекян, Гайле («Правда», 28 июня 1959 г.).
13 См. выступление на Июньском (1959 г.) пленуме ЦК КПСС директора 1-го ГПЗ т. Громова («Правда», 28 июня 1959 г.).
270


филиалов Академии наук СССР в ведение Совета Министров РСФСР преследует цель создать тесные связи между ними и совнархозами в деле изучения природных ресурсов и развития производительных сил экономических административных районов, что приведет к дальнейшему повышению технического прогресса в промышленности.
Осуществление технической реконструкции предприятий и отдельных мероприятий по повышению технического уровня производства требует крупных денежных затрат. В соответствии с действующим законодательством финансирование затрат по новой технике производится по планам и под руководством совнархозов за счет нескольких источников.
Крупнейший источник финансирования — ассигнование из бюджета по планам капитальных вложений. Другой источник — средства самих предприятий:
а) 	амортизационные отчисления со стоимости закрепленных за ним основных средств, предназначенные на восстановление й капитальный ремонт, включая и модернизацию оборудования 14, и б) суммы, вырученные от реализации демонтированного, изношенного и излишнего оборудования 15.
Согласно Постановлению ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июня 1960 г.16 на мероприятия по внедрению новой техники и модернизацию действующего оборудования должно расходоваться не менее 20% средств фонда предприятия. Это отражено в новом Положении о фонде предприятия 17.
Важнейшим источником финансирования мероприятий по новой технике являются также целевые банковские кредиты. Учреждения Госбанка, согласно инструкции Госбанка от 15 августа 1958 г. о порядке кредитования затрат по внедрению новой 14 Действующее Постановление СНК СССР от 8 января 1938 г. «Об использовании амортизационных отчислений и об улучшении ремонта в промышленных предприятиях» (СП СССР, 1938, № 1, ст. 1) не содержит указаний на возможность использования амортизационных отчислений кроме капремонта также на реконструкцию и модернизацию оборудования, однако ст. 106 Положения о совете народного хозяйства, утвержденного Советом Министров СССР 126 сентября 1957 г., исходит из того, что за счет амортизационных отчислений, предназначенных на капитальный ремонт, могут производится как ремонт, так и реконструкция и модернизация оборудования.
15 Постановление Совета Министров СССР от 14 мая 1955 г. «Об изменении порядка перераспределения и реализации излишних, неиспользуемых материалов, оборудования, транспортных средств и других материальных ценностей» («Постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР по вопросам 'промышленности и строительства». Госполитиздат, 1956, стр. 89). См. также Инструкцию Госэкономкомиссии СССР и Министерства финансов СССР от 2 августа 1955 г. по применению этого постановления («Сборник официальных материалов по транспортному строительству». Транс- желдориздат, 1957, стр. 597).
16 СП СССР, .1960, № 12, ст. 87.
17 СП СССР, 1961, № 2, ст. 11.
271


техники 18, предоставляют предприятиям кредиты на следующие мероприятия:
1. На приобретение, изготовление и установку нового оборудования. 2. На модернизацию оборудования: демонтаж старого оборудования и замену отдельных видов оборудования или отдельных частей его более усовершенствованными. 3. На организацию автоматических и поточных линий. 4. На механизацию вспомогательных и подсобных работ. 5. На внедрение комплексной механизации. 6. На дооборудование и приспособление производственных площадей для перехода на усовершенствованную технологию производства. 7. На приобретение специализированных транспортных средств. 8. На другие мероприятия, связанные с внедрением новой техники, механизацией и улучшением технологии производства, рационализацией и интенсификацией производственных процессов.
Банковские кредиты предоставляются в тех случаях, когда затраты по внедрению новой техники и технологии не предусмотрены планом капитальных вложений и не связаны с новым строительством или полной реконструкцией предприятий.
Кредиты в сумме до 100 000 рублей на каждое мероприятие учреждения Госбанка предоставляют предприятиям непосредственно по их ходатайствам. Кредиты на большие суммы — до 300000 рублей — на каждое предприятие могут быть предоставлены предприятиям по ходатайствам совнархозов и их отраслевых управлений управляющими республиканских контор Госбанка.
Обязательным условием получения банковского кредита ив' ляются окупаемость затрат и погашение ссуды в течение срока, на который она выдана.
Поэтому при обращении в учреждение Госбанка с заявлением о предоставлении кредита на затраты по новой технике, предприятие должно приложить к нему расчет эффективности и окупаемости затрат с указанием сроков получения дополнительной экономии и возврата* кредита.
На проведение мероприятий по новой технике предприятие составляет сметно-финансовый расчет, который утверждается в следующем порядке: при сумме затрат до 100 000 рублей на каждое мероприятие сметно-финансовый расчет утверждает директор предприятия. Директора крупных предприятий по перечню, устанавливаемому совнархозом, утверждают сметно-финансовые расчеты на сумму до 200 000 рублей на каждое мероприятие. В остальных случаях (т. е. при сумме затрат выше соответственно 100 000 и 200 000 руб.) сметно-финансовые расчеты утверждает совнархоз. Утвержденный в этом порядке сметно-финансовый 18 	«Сборник постановлений, приказов и инструкций по финансово-хозяйственным вопросам», 19*58, № 9, стр. 18.
272


расчет представляется учреждению Госбанка в качестве обоснования суммы истребуемого кредита.
Госбанк за счет открытого предприятию по кредитному плану совнархоза целевого кредита оплачивает счета поставщиков оборудования и другие расчетные документы, подтверждающие производство затрат на мероприятия по новой технике, включенные в утвержденный сметно-финансовый расчет.
Чтобы создать для предприятий благоприятные условия при производстве работ, связанных с внедрением новой техники за счет банковских кредитов, учреждения Госбанка выдают предприятиям средства на выплату заработной платы работникам, занятым на этих работах, сверх утвержденного предприятию по плану фонда заработной платы (но не более 40% от общей суммы затрат, предусмотренных сметно-финансовым расчетом на каждое мероприятие).
Высокая эффективность мероприятий, осуществляемых предприятиями за счет банковского кредита, характеризуется тем, что в 1957 г. каждый рубль ссуды дал 1 руб. 03 коп. экономии, а в 1958 году— 1 руб. 01 коп., т. е. кредитные вложения Госбанка окупаются в среднем менее чем за год. Для того, чтобы иллюстрировать эффективность банковских кредитов, приведем несколько фактов.
Первоуральский завод санитарно-технических изделий за счет банковского кредита в 929 тыс. рублей реконструировал литейный цех, увеличив производство литья на 50% при значительном снижении себестоимости и улучшении условий труда. Ярославский завод «Победа рабочих» за счет банковского кредита в сумме 368 тыс. руб. приобрел и установил 20 краскотерочных машин, увеличив выпуск продукции на 1000 тонн и снизив затраты на ее производство на 276 тыс. руб. в год 19 (суммы приведены в старых деньгах).
В соответствии с постановлением Июньского (1959 г.) пленума ЦК КПСС об улучшении условий финансирования мероприятий по внедрению новой техники, осуществляемых предприятиями и строительными организациями за счет использования банковского кредита, с 1960 г. расширено кредитование затрат по внедрению новой техники, улучшению технологии и механизации производства.
Помимо вышеперечисленных кредитов по новой технике Госбанк СССР и Стройбанк СССР в соответствии с утвержденными кредитными заявками совнархозов предоставляют также:
а) кредит на затраты по приспособлению помещений, необходимых для проведения мероприятий по новой технике, если 19 	В. Марков. Кредитование новой техники в промышленности. «Вопросы экономики», 4959, № 9, стр. 42—43.
18 Правовые вопросы
273


стоимость строительно-монтажных работ по приспособлению помещений не превышает 25% общей суммы затрат по осуществлению мероприятий;
б) кредит предприятиям промышленности строительных материалов, а также предприятиям машиностроительной промышленности, имеющим длительный цикл производства, на проведение мероприятий по внедрению новой техники, механизации и автоматизации производственных процессов, улучшению технологии производства на срок до трех лет;
в) кредит на затраты по составлению проектно-сметной документации для осуществления кредитуемых банками мероприятий по внедрению новой техники, если составление этой документации производится сторонней организацией;
г) кредит предприятиям, получающим демонтированное или неиспользованное оборудование от других предприятий, на возмещение затрат по демонтажу, доставке и установке этого оборудования;
д) кредит предприятиям и хозяйственным организациям на затраты, связанные с переводом котельных и других установок с твердого топлива на жидкое топливо и газ, при условии окупаемости этих затрат в течение двух лет.
Источником погашения банковского кредита должна быть экономия, получаемая предприятием за счет снижения себестоимости продукции, выпускаемой с применением новой техники и технологии.
В постановлении Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС отмечены факты недостаточного анализа затрат при создании и освоении новой техники, в результате чего применение новых машин в ряде случаев не дает экономического эффекта 20. При расчете экономической эффективности от использования новых орудий труда или их модернизации исчисление ожидаемого эффекта (снижения затрат, новых накоплений) должно производиться не только в сфере производства новых или модернизированных орудий труда, но и в сфере их применения.
Правильно указал академик С. Г. Струмилин, что «прямым эффектом новой техники нужно считать не рентабельность соответствующих ей дополнительных вложений, а только тот добавочный прирост продукции в потребительском ее значении, который определяется этой новой техникой и ничем иным» 21.
Наличие у предприятий денежных источников финансирования часто оказывается недостаточным для осуществления планов по новой технике из-за отсутствия у предприятий необходимых материально-технических ресурсов, и в первую очередь оборудо-
20 «Правда», 17 июля 1960 г.
21 С. Г. Струмилин. Очерки социалистической экономики СССР. Гос- Политиздат, 1959, стр. 230


вания и строительных материалов. Факт этот отмечен в постанов' лении Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС22.
Совнархозы должны обеспечить включение заявок на предме- ты материально-технического снабжения для выполнения планов по разработке и освоению новой техники в общий расчет плановой потребности предприятий в материально-технических ресурсах и удовлетворение их вышестоящими органами наряду с потребностями для выполнения производственной программы.
Среди мероприятий, способствующих быстрейшему развитию новой техники и технологии, серьезную роль призваны сыграть стимулы материального порядка, меры поощрения для предприятий и для работников, разрабатывающих, осваивающих и внедряющих в производство новую технику и усовершенствованные производственные процессы.
Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР приняли 23 июня 1960 г. Постановление «Об экономическом стимулировании предприятий и о повышении материальной заинтересованности работников в создании и внедрении новой техники и технологии и в комплексной механизации и автоматизации производства» 23.
В соответствии с этим постановлением с 1 октября 1960 г. система премирования за новую технику реорганизована.
Премирование за выполнение работ по новой технике и технологии распространяется не только на работников предприятий промышленности, но и строительства, транспорта, связи, а также геологоразведочных, научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций. Система премирования распространяется и на работы по механизации и автоматизации производства, модернизации оборудования, разработку и внедрение новых прогрессивных способов геологоразведки, новых технически совершенных и экономически эффективных средств транспорта и связи и внедрение высокопроизводительных методов организации перевозок и связи.
Средства на премирование работников за работы по созданию и внедрению новой техники предусматриваются в планах по себестоимости продукции и работ предприятий промышленности, строительства, транспорта, связи и геологоразведочных организаций. Не менее 75% указанных средств перечисляется .совнархозам для образования централизованного фонда и до 25% остаются в распоряжении предприятий. Из централизованного фонда совнархоз выдает премии за важнейшие работы по новой технике, предусмотренные в народнохозяйственном плане и в годовых планах совнархозов по новой технике; из средств,
22 Постановление Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС. Раздел II абз. 3. «Правда», 17 июля I960 г.: см. также «Советское государство и право», 1960, № 6, стр. 24 и Зв.
23 СП СССР, 1960, № 12, ст. 87.
18*
275


остающихся в распоряжении предприятий, премии выдаются за работы, предусмотренные в годовых планах предприятий по новой технике. Средства для выплаты премий работникам научно-исследовательских, проектных и конструкторских организаций должны предусматриваться в их годовых сметах в размере 4—8% годового фонда заработной платы, причем до 50% этих средств подлежат перечислению в централизованный фонд вышестоящих организаций.
Существенно важно то, что премии за новую технику выплачиваются сверх установленных в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 июля 1959 г.24 премий за снижение себестоимости, перевыполнение плана производства и улучшение качества продукции и что размеры премий за снижение себестоимости продукции и перевыполнение плана производства совнархоз может повысить до 50% начисленной суммы, в зависимости от удельного веса новой продукции в общем объеме производства за период, предусмотренный планом для ее освоения.
Средства фонда премирования за новую технику должны использоваться только по прямому назначению, вследствие чего средства, не использованные в текущем году, остаются в этом фонде для использования в последующие годы.
Известным тормозом на пути внедрения в производство наиболее прогрессивного оборудования были до 1961 г. отдельные положения законодательства о ценообразовании и порядке установления отпускных цен на вновь осваиваемую продукцию.
Ни предприятие, изготовляющее новое оборудование, ни предприятие, использующее новую технику, не могут и не должны допускать в своей работе убытков, которые отрицательно сказались бы на результатах их хозяйственной деятельности.
Поэтому при установлении отпускных цен на новую, впервые осваиваемую машину, прибор или иное оборудование, на которые отсутствуют отпускные цены, утвержденные в установленном порядке, совнархозы-поставщики в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 30 мая 1958 г. «О порядке установления цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию и тарифов на перевозки и услуги» 25 утверждали временные цены, исходя из плановой себестоимости и рентабельности в размере до 5%. Из этого же расчета директора предприятий устанавливали по согласованию с заказчиками оптовые цены на изготовление по разовым заказам в опытном или экспериментальном порядке отдельных экземпляров оборудования, а также деталей, моделей, штампов, приспособлений и специальных инструментов.
24 СП СССР, 1959, № 14, ст. 88.
25 СП СССР, 1958, № 10, ст. 85.
276


Планирование и калькуляция себестоимости новых изделий производились в соответствии с Основными положениями по планированию, учету и калькуляции себестоимости промышленной продукции, утвержденными Госпланом СССР, Министерством финансов СССР и ЦСУ СССР 18 марта 1955 г. Согласно этому нормативному акту, в себестоимость новых образцов продукции включались все затраты, связанные с их освоением. Поэтому себестоимость первых или единичных образцов новых машин и сложного оборудования резко возрастала за счет включения в нее всех затрат на проектирование изделия, на изготовление специальной технической оснастки, приспособлений и инструмента, необходимых для производства данного изделия, и на испытание его.
Высокая стоимость первого или единственного образца нового оборудования часто служила препятствием для приобретения его заводом-заказчиком, так как при высокой цене нового оборудования большие суммы амортизации повышают себестоимость изготовляемой на этом оборудовании продукции и не всегда дают должный экономический эффект.
Постановлением Июньского (1959 г.) пленума ЦК КПСС Госплану СССР и Министерству финансов СССР с привлечением заинтересованных организаций было поручено разработать предложения о порядке установления цен на новые виды продукции, исходя из того, чтобы цены стимулировали как изготовление, так и применение этой продукции. Новый порядок установления цен на вновь осваиваемую продукцию машиностроения и металлообработки установлен Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 июня 1960 г.
Этим постановлением предусмотрено, что начиная с 1 января 1961 г. плановые затраты предприятий на конструкторские, опытные и другие работы по подготовке производства новых видов продукции машиностроения и металлообработки, осуществляемые до начала серийного выпуска продукции (включая изготовление первоначального комплекта специальной оснастки и первого опытного экземпляра или первой опытной партии изделий), не должны относиться непосредственно на себестоимость этой продукции, а подлежат возмещению за счет специально образуемого фонда освоения новой техники.
Этот фонд образуют совнархозы, в ведении которых находятся предприятия, изготовляющие продукцию машиностроения и металлообработки, за счет отчислений предприятий от себестоимости этой продукции.
Временные оптовые цены на вновь осваиваемые виды продукции машиностроения и металлообработки впредь должны определяться применительно к уровню действующих оптовых цен на ранее освоенную аналогичную или сходную по конструкции или назначению продукцию с соответствующей поправкой на более 277


высокую производительность, а также на другие технико-экономические преимущества для потребителей вновь выпускаемой продукции.
Постановление Центрального комитета КПСС и Совета Министров СССР от 23 июня 1960 г. предусматривает также изменения в порядке образования и расходования фонда предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства, устанавливая преимущества для предприятий, выпускающих новую, технически более совершенную продукцию: повышенные размеры отчислений в фонд предприятия от плановой и сверхплановой прибыли или экономии, увеличение общего размера фонда с 5% до 5,5—7% годового фонда заработной платы.
Эти изменения получили отражение в новом положении о фонде предприятия для улучшения культурно-бытовых условий работников и совершенствования производства, утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 4 февраля 1961 г.26
Все эти меры экономического стимулирования предприятий и работников должны сыграть серьезную роль в повышении трудовой активности и творческой инициативы трудящихся и обеспечить быстрейшее претворение в жизнь решений XXI съезда КПСС об ускорении темпов технического прогресса и дальней’ шего развития народного хозяйства.
В новой Программе Коммунистической партии Советского Союза максимальное ускорение научно-технического прогресса рассматривается как важнейшая общенародная задача, призванная обеспечить создание,в ближайшие два десятилетия материально-технической базы коммунизма. Выполнение этой задачи требует развертывания и поощрения творческой мысли и усилий всех трудящихся: ученых, инженеров, конструкторов, рабочих,— и всемерного развития в этом направлении инициативы советов народного хозяйства. Важнейшим условием технического прогресса Программа КПСС считает также развернутую специализацию предприятий и отраслей народного хозяйства и максимальное производственное кооперирование с целью рациональной организации общественного труда.
26 	СП СССР, 1961, № 2, ст. 11.


Глава Xi
ПРАВОВЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СОВНАРХОЗОВ И ИХ ПРЕДПРИЯТИЙ С МЕСТНЫМИ СОВЕТАМИ И ИСПОЛКОМАМИ
★
1. 	Общие задачи совнархозов и местных Советов и необходимость укрепления связи между этими органами
Перед совнархозами и местными Советами депутатов трудящихся стоят исключительно важные общие задачи в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Наличие этих общих задач предопределяет необходимость всемерного укрепления деловых контактов между совнархозами и местными Советами.
Проблема взаимоотношений местных Советов депутатов трудящихся и их исполнительных комитетов с предприятиями и организациями союзно-республиканского подчинения, находящимися на их территории, в связи с реорганизацией управления промышленностью и строительством приобрела особенно большое значение.
В реорганизации управления промышленностью и строительством практически реализовалась в соответствии с новыми условиями идея децентрализации оперативных функций при сохранении и дальнейшем укреплении централизованного государственного руководства в масштабе всей страны. Все это осуществлялось в плане поставленной XX съездом КПСС задачи дальнейшего расширения компетенции республиканских государственных органов и повышения организаторской роли местных Советов и их исполкомов в хозяйственном и социально-культурном строительстве.
Обеспечение комплексного развития производительных сил каждого экономического административного района требует теснейшей увязки деятельности совнархозов и всех подведомственных им предприятий и организаций с деятельностью местных органов государственной власти, их исполнительных комитетов, а также подотчетных местным Советам промышленных предприятий и строительных организаций.
279


Эта координация приобрела особую актуальность и значимость в связи с тем, что в результате реорганизации управления промышленностью и строительством в непосредственное подчинение местных Советов было передано значительное число промышленных предприятий, ранее подведомственных министерствам, что не только укрепило материальную базу местных Советов, но и повысило удельный вес промышленности местного подчинения в системе народного хозяйства СССР.
К сожалению, в некоторых экономических административных районах нет еще необходимых контактов в работе совнархозов и местных Советов. Эти недостатки встречаются как при планировании промышленного производства, строительства, развития коммунального хозяйства, так и при осуществлении намеченных планов.
В процессе реорганизации управления промышленностью и строительством решался вопрос о том, какие предприятия ликвидируемых министерств передать в управление совнархозам и какие — местным Советам. Передача многих промышленных предприятий союзно-республиканского подчинения в ведение областных (краевых) Советов сочеталась с расширением материальных возможностей для дальнейшего развития промышленности районного и городского значения, так как часть предприятий областного (краевого) подчинения переходила в ведение районных и городских Советов. В результате значительно повысился технический уровень промышленности местного подчинения, расширился и стал более сложным ассортимент выпускаемой ею продукции.
Однако объем и характер этих изменений, обусловленных многими обстоятельствами, был неодинаков. Большое значение имела не только экономическая мощность того или иного экономического административного района, в значительной мере предопределявшая решение вопроса о передаче предприятий местным Советам. Многое зависело и от того, между какими звеньями системы местных Советов, с одной стороны, и совнархозами — с другой, приходилось распределять промышленные предприятия и строительные организации. В одних случаях речь шла о передаче предприятий в непосредственное управление областных (краевых) государственных органов, обладающих широкой компетенцией, значительным аппаратом, квалифицированными кадрами и т. п. Другое положение создавалось в том случае, когда в союзной республике не было областного деления и из союзнореспубликанской промышленности приходилось передавать предприятия в ведение относительно маломощных районных государственных органов или городских Советов небольших городов. При наличии же в краевых объединениях автономных областей или в областях (краях) — национальных округов этот процесс приобретал еще большую сложность.
280


Критериями «при распределении 'предприятий были объем и виды промышленного производства, обеспеченность предприятий местным или привозным сырьем, назначение и характер реализации выпускаемой продукции и т. д. В ведение местных Советов передавались промышленные предприятия, вырабатывающие продукцию на базе использования главным образом местного1 сырья, а также отходов производства крупных предприятий, причем эта продукция предназначалась исключительно или преимущественно на удовлетворение местных потребностей.
Но эти критерии сами по себе условны. К тому же при решении вопроса о выделении предприятий в ведение нижестоящих органов необходимо было учитывать не только такие факторы, как мощность экономического административного района и удельный вес промышленности местного подчинения, но и соотношение отдельных видов промышленности, возможности кооперирования предприятий, необходимость их специализации, условия материально-технического снабжения и т. п.
Поэтому после проведения реформы вскоре же потребовалось в ряде мест внести значительные, а иногда и очень большие коррективы в первоначальное распределение предприятий между совнархозами и местными Советами. Например, в Латвийской ССР местная государственная промышленность и часть предприятий промысловой кооперации были переданы совнархозу !. Во многих административных областях РСФСР предприятия легкой, пищевой, мебельной и деревообрабатывающей промышленности из областного подчинения были переданы в управление совнархозов.
Вопрос о распределении предприятий между совнархозами и местными Советами чрезвычайно сложен. Сосредоточение мате* риальных ресурсов в руках совнархозов, безусловно, имеет некоторые преимущества, позволяя более, оперативно использовать эти ресурсы и обеспечивать более квалифицированное техническое руководство предприятиями, поскольку совнархозы располагают мощной материально-технической базой, высококвалифицированным аппаратом и в гораздо большей степени, чем местные Советы, имеют возможность использовать содействие научно-технических, проектных, конструкторских и тому подобных учреждений и организаций. Но нельзя недооценивать и того обстоятельства, что передача в управление совнархозов относительно небольших предприятий легкой, пищевой, деревообрабатывающей и других отраслей промышленности в известной мере отвлекает внимание работников совнархозов от разрешения основных задач, от управления ведущими отраслями и участками социалистического производства. В то же время эта передача не только сокращает материальную базу местных Советов, ограничивает их возможности по удовлетворению хозяйственных.
1 	«Советская Латвия», 7 августа 1958 г.
28 i


и социально-культурных запросов населения, но и снижает их инициативу, активность и ответственность за развитие промышленности.
Внесение коррективов в распределение предприятий между -совнархозами и местными Советами необходимо в тех случаях, •когда налицо своеобразная разобщенность, обособленность однородных предприятий, из которых одни находятся в системе •совнархозов, а другие — в ведении местных Советов. Более рационально сосредоточение руководства дублирующими предприятиями в руках одного органа, на что уже неоднократно указывалось в нашей литературе2.
Следует, например, согласиться с точкой зрения В. В. Кондакова 3, указывающего на ненормальность параллельного функционирования крупных механизированных шахт Пермского совнархоза и мелких шахт областного управления местной топливной промышленности, разрабатывающих одни и те же участки Кизеловского угольного месторождения. Не удивительно, что мелкие шахты облместтопа, не имеющие ремонтной базы и резервного оборудования, резко отстающие от шахт совнархоза по уровню механизации, по оплате труда и т. п., были укомплектованы неквалифицированными кадрами и работали нерентабельно.
Закономерна и передача в управление совнархозов тех предприятий, которые по источникам снабжения и по назначению выпускаемой ими продукции уже утратили свой прежний местный характер.
Вопрос о распределении материальных ресурсов между совнархозами и местными Советами с особой остротой стоит в отношении предприятий коммунального хозяйства, где еще не устранена совершенно нетерпимая ведомственная разобщенность. Несомненно, что прямой обязанностью местных Советов и их исполнительных и распорядительных органов на соответствующей территории является обслуживание населения по линии коммунального хозяйства и благоустройства и что в руках этих органов должно быть сосредоточено управление соответствующими предприятиями, учреждениями и организациями. В действительности же управление коммунальными предприятиями и сооружениями во многих городах и рабочих поселках рассредоточено между 2 См., например: П. Носов. Некоторые вопросы улучшения организации »и планирования хозяйства в совнархозах. «Плановое хозяйство», 1959, № 9, 'Стр. 84—-85; С. А. О р у д ж е в. Совершенствовать аппарат управления промышленностью. «Советское государство и право», 1959, № 1, стр. 32 и дру- тие работы.
3 В. В. Кондаков. Промышленность совнархоза и местных Советов кв экономическом административном районе. Сб. «Из опыта работы совнархозов и развития хозяйства районов». М., Изд-во В'ПШ АОН при ЦК КПСС, 1959, стр. 138—169.
282


многочисленными ведомственными организациями. Например, в городах и поселках Московской области из 1500 основных коммунальных предприятий в ведении местных Советов в 1960 г. находилось только 211, или 14%.
При подобных условиях местные Советы не в состоянии оказывать решающего влияния на развитие коммунального хозяйства и на удовлетворение бытовых запросов и потребностей населения.
В центральной печати уже отмечалось, к каким печальным результатам приводит ведомственная раздробленность в управлении коммунальными предприятиями. Например, в городе Кривом Роге главные сооружения и магистральные линии водопровода находятся в ведении районного управления Донбассводтре- ста, подчиненного Днепропетровскому совнархозу, а хозяевами разводящих сетей помимо управления горводоканала коммунального отдела горисполкома являются двадцать рудоуправлений и промышленных предприятий. Все это отрицательно влияет на состояние городского водопровода и на водоснабжение населения, не говоря уже о том, что в конторах, управлениях и отделах, ведающих коммунальными предприятиями и жилыми зданиями Кривого Рога, работает около 1000 человек, заработная плата которых превышает 700 000 рублей в год 4.
Необходимо ликвидировать ведомственную разобщенность и передать все коммунальные предприятия и сооружения в ведение соответствующих местных Советов, организовав снабжение их материалами, оборудованием и запасными частями в объеме, обеспечивающем бесперебойную работу коммунальных предприятий, их капитальный и текущий ремонт. Для руководства производственно-хозяйственной деятельностью и оказания квалифицированной организационно-технической помощи местным коммунальным органам целесообразно создать при коммунальных отделах исполкомов областных (краевых) Советов специальные хозрасчетные управления.
Прежде чем перейти к рассмотрению правовых взаимоотношений совнархозов и их предприятий с местными Советами, необходимо хотя бы кратко охарактеризовать те вопросы и ту область деятельности, в которой совнархозы, местные советы, а также подчиненные им предприятия и организации тесно соприкасаются между собой и зависят друг от друга.
Промышленные предприятия и стройки, руководимые совнархозами, в экономическом отношении тесно связаны с промышленными предприятиями, строительными и другими хозяйственными организациями, подчиненными местным Советам. Промышленные предприятия совнархозов обеспечивают техническое перевооружение промышленности местного подчинения, снабжение ее 4 	«Советы депутатов трудящихся», 1960, № 4, стр. 77—78.
283


новейшими станками и машинами. Многие отрасли промышленности союзно-республиканского подчинения заняты переработкой сельскохозяйственного сырья, между тем руководство развитием сельского хозяйства в экономических административных районах осуществляется местными Советами и их исполнительными и распорядительными органами. Местная промышленность в значительной степени является потребителем отходов производства крупных предприятий союзно-республиканской промышленности и со своей стороны поставляет ей не только сырье, но и многие детали, а также строительные материалы., Теснейшая связь в работе совнархозов и местных Советов, равно как и подчиненных им предприятий и организаций, крайне необходима и для увеличения производства товаров широкого потребления, улучшения их качества, расширения ассортимента и снижения себестоимости. То же самое относится и к осуществлению планов жилищного и культурно-бытового строительства, проводимого как совнархозами, так и местными Советами.
Обеспечение самого тесного сотрудничества в работе совнархозов и местных Советов приобрело особенно большое значение в свете гигантских задач хозяйственного и социально-культурного -строительства, поставленных XXII -съездом КПСС.
В соответствии с установками XXI съезда КПСС Советы депутатов трудящихся «должны повседневно заниматься важнейшими вопросами работы промышленных предприятий и строек, колхозов и совхозов по выполнению заданий семилетнего плана, добиваться наиболее полного использования всех возможностей и местных ресурсов для подъема производства, заботиться о повышении благосостояния и культуры трудящихся, о выполнении планов жилищного и культурно-бытового строительства, развивать и поддерживать творческую инициативу снизу» 5.
В новой Программе Коммунистической партии Советского Союза указано1 на необходимость и впредь повышать роль <и ответственность местных органов в управлении народным хозяйством.
Экономическая эффективность работы предприятий во многом зависит от координации мероприятий совнархозов и местных Советов по развитию социалистической промышленности, по руководству строительством. Совнархозам необходимо координировать с местными Советами свои мероприятия по строительству новых фабрик, заводов и населенных пунктов при них. Это имеет особенно большое значение в связи с Постановлением Совета Министров СССР от 24 августа 1955 г., указывающим на то, что недопустимо излишне сосредоточивать промышленные предприятия в крупных городах и увеличивать в связи с этим числен5 	«Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II. Госполитиздат, 1959, стр. 545.
284


ность их населения. Совет Министров СССР указал, что целесообразно размещать промышленные предприятия в малых и средних городах, имеющих благоприятные условия для развития промышленности 6.
В новой Программе КПСС также отмечено, что в процессе строительства коммунизма все большее развитие получат небольшие и средние благоустроенные города, что позволит улучшить и оздоровить условия жизни населения.
В целях правильного распределения производительных сил совнархозам необходимо не только тщательно изучать, но и согласовывать с местными Советами вопросы технико-экономического обоснования строительства промышленных предприятий с учетом наличия сырьевых, топливных, трудовых и т. д. ресурсов, необходимости и возможности специализации и производственно- го кооперирования предприятий, применения в строительных проектах передовых технологических процессов. Все это дает возможность обеспечить должную экономическую эффективность строительства, создать благоприятные условия для повышения производительности труда, обеспечения рентабельности предприятий, снижения не толко стоимости строительства, но и себестоимости выпускаемой продукции.
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 16 октября 1957 г. согласование проектных заданий в отношении выбора площадок для строительства предприятия и поселка при нем или участка для жилищно-гражданского строительства устройства водоразбора, обезвреживания и спуска сточных вод, а также архитектурного1 решения жилых и гражданских зданий должно производиться комплексно, в одном органе местного Совета участием Госсанинспекции и органов пожарной охраны7.
При составлении и утверждении проектов планировки и застройки городов, при проектировании и строительстве промышленных предприятий необходимо также предусматривать размещение предприятий бытового обслуживания8 и общественного питания 9.
6 (Постановление Совета Министров СССР от 24 августа 1955 г. «О порядке утверждения проектов планировки и застройки городов Советского Союза». «Сборник официальных материалов по транспортному строительству». Транс- желдориздат, 1957, стр. 246.
7 § 7 Постановления Совета Министров СССР от 116 октября 1957 г. «О порядке рассмотрения и утверждения проектов и смет по строительству». СП СССР, 1957, № 14, ст. 134.
8 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1959 г. «О мерах по улучшению бытового обслуживания населения». СП СССР, 1959, № 5, ст. 30.
9 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 февраля 1959 г. «О дальнейшем развитии и улучшении общественного питания». СП
■ СССР, 1959, № 4, ст. 24.
285


Совет Министров РСФСР, действуя на основании и в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 20 февраля 1959 г. «Об улучшении проектного дела в строительстве», обязал Госплан РСФСР, министерства, совнархозы, исполкомы областных, краевых и городских (республиканского — РСФСР — подчинения) Советов обеспечить при разработке и утверждении заданий на проектирование и строительство промышленных предприятий не только тщательное обоснование выбора района строительства и наиболее целесообразное решение вопросов кооперирования производства, но и предусматривать в проектах возможность расширять и реконструировать предприятия в дальнейшем. В постановлении было указано на необходимость дополнительно передать совнархозам и исполкомам местных Советов проектные организации, подчиненные министерствам и ведомствам РСФСР.
Большие задачи возлагаются на совнархозы не только в области руководства подчиненными им предприятиями и строительными организациями, но и в деле оказания технической помощи предприятиям и организациям, находящимся в ведении местных Советов депутатов трудящихся. Еще в решениях XXI съезда КПСС было указано, что предприятиям местной и кооперативной промышленности необходимо шире использовать местные источники сырья, совершенствовать технику и технологию производства с тем, чтобы за этот счет резко улучшить ассортимент и качество выпускаемых товаров 10. А в решениях Июньско* го (1959 г.) пленума ЦК КПСС подчеркнуто, что предприятия местной промышленности особенно серьезно отстают по уровню технической оснащенности и что это сдерживает рост производительности труда и обусловливает низкое качество и высокую себестоимость выпускаемой продукции, а также низкое качество и высокую себестоимость строительства.
На современном этапе коммунистического строительства борьба за технический прогресс во всех отраслях народного хозяйства — это всенародное дело. Мероприятия совнархозов и местных Советов направлены на всемерное использование резервов, на расширение действующих предприятий, на обеспечение механизации и автоматизации производственных процессов, на внедрение передовой техники, на модернизацию устаревшего оборудования.
Задача и обязанность совнархозов, их отделов и управлений, а также исполнительных и распорядительных органов местных Советов депутатов трудящихся — решительно повышать уровень организаторской деятельности по внедрению передовой техники, по обеспечению комплексной механизации производства. В осу10 	«Внеочередной XXI съезд Коммунистической партии Советского Союза». Стеногр. отчет, т. II. Госполитиздат, 1959, стр. 488.
286


ществлении этих мероприятий роль совнархозов особенно велика и ответственна, так как в их ведении находятся наиболее мощные, технически совершенные промышленные предприятия и строительные организации, а также наиболее квалифицированные кадры. Совнархозы в гораздо большей степени, чем местные Советы, имеют возможность использовать содействие научно-исследовательских учреждений, технических вузов, крупных проектных организаций и конструкторских бюро. Совнархозы могут не только широко использовать договорные связи с этими организациями. Часть этих организаций находится в ведении самих совнархозов.
При этих условиях значение помощи совнархозов местным Советам и их исполнительным и распорядительным органам особенно велико. Эта помощь осуществляется не только в таких формах, как передача предприятиям местных Советов станков, механизмов и другого оборудования, не используемого на предприятиях совнархозов. Большое значение имеет консультация по вопросам совершенствования технологии производства и содействие в деле подбора кадров и повышения их квалификации.
Со своей стороны местные Советы оказывают большую помощь предприятиям союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения путем проведения организованного набора рабочей силы. В соответствии с заданиями Советов Министров союзных республик исполкомы местных Советов утверждают планы организованного набора рабочей силы для нужд промышленности и обеспечивают их выполнение, проводя массово-разъяснительную и организационную работу на местах. За последние годы особенно большое значение приобрела деятельность местных государственных органов по вовлечению в производство юношей и девушек, оканчивающих средние общеобразовательные школы. В частности, исполкомы областных, краевых и городских Советов совместно с совнархозами и местными управлениями трудовых резервов, выполняя Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 сентября 1957 г. и, начали устанавливать для предприятий, строек и других организаций в пределах плана по труду броню приема на работу и на производственное обучение подростков и молодежи, окончившей среднюю школу.
Большую помощь промышленным предприятиям местных Советов оказывают шефствующие над ними передовые предприятия совнархозов.  *
11 	Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1<2 сентября 1957 г. «О вовлечении в промышленное и сельскохозяйственное производство молодежи, окончившей средние общеобразовательные школы». СП СССР, 1957, № 13. ст. 123.
287


Забота о техническом совершенствовании производства практически выражается в мероприятиях совнархозов и местных Советов по развитию социалистического соревнования.
Положения о местных Советах, принятые за последние годы во многих союзных республиках, возлагают на местные Советы и их исполкомы осуществление мероприятий по развертыванию социалистического соревнования на предприятиях совместно с профсоюзными и другими общественными организациями 12.
В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 30 декабря 1959 г. основными показателями при оценке деятельности предприятий являются: выполнение производственного плана, выполнение и перевыполнение плана по снижению себестоимости продукции при улучшении ее качества, внедрение новой техники, комплексной механизации и автоматизации производства и т. д.
Действующее Положение о совете народного хозяйства экономического административного района вменяет в обязанность совнархозам координировать с местными Советами работу по комплексному развитию хозяйства, использованию энергетических, сырьевых, топливных ресурсов, по организации кооперированных поставок и т. п.
Развивая производственные связи своих предприятий и строительных организаций с промышленностью местного подчинения, совнархозы не только организуют работу по изготовлению продукции для нужд областей, городов и районов, ведут строительные работы, но и выделяют в порядке долевого участия необходимые материалы, денежные средства и оборудование для строительства жилья, промышленных, коммунальных, социальнокультурных объектов, транспортных сооружений и т. д. Эти материальные и денежные фонды иногда весьма значительны, и их использование в соответствии с народнохозяйственным планом имеет огромное значение для успешного осуществления задач жилищного и социально-культурного строительства.
При этом необходимо отметить, что грубейшим нарушением директив партии и советского законодательства являются проявления местничества, в частности наблюдавшиеся в ряде областей и городов случаи использования на местные нужды материалов и денежных средств, предназначенных для проведения общегосударственных мероприятий.
В соответствии с решениями XX и XXI съездов КПСС Центральный Комитет и Совет Министров СССР приняли важнейшие постановления о дальнейшем развитии хозяйственного и социально-культурного строительства, об улучшении обслуживания запросов и потребностей трудящихся масс. Эти постановления возлагают на совнархозы и местные Советы серьезные задачи, 12 	Этот вопрос подробнее освещен ниже.
288


успешность выполнения которых находится в прямой зависимости от дальнейшего улучшения работы этих органов.
Огромное значение в этом отношении имело и имеет Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР» 13.
На исполкомы местных Советов это постановление возложило обязанности заказчика по жилищному, культурно-бытовому и коммунальному строительству в городах, выполняемому подрядным способом. Руководителям предприятий и организаций предоставлено право объединять средства на жилищное строительство. Совнархозам, министерствам и ведомствам предоставлено право разрешать подведомственным им промышленным предприятиям и хозяйственным организациям использовать дополнительные средства для строительства жилых домов. Ответственность за организацию индивидуального жилищного строительства для рабочих и служащих предприятий и учреждений возложена на руководителей этих организаций.
Установлено, что строительство дорог, инженерных коммуникаций и линий электроснабжения на территории поселков индивидуальных застройщиков должно осуществляться за счет тех предприятий и организаций, в которых работают индивидуальные застройщики, с привлечением самих застройщиков к выполнению этих рабЬт.
Совнархозам и исполкомам областных, краевых и городских Советов при наличии в поселках индивидуальных застройщиков, работающих в разных предприятиях и учреждениях, предоставлено право объединять средства этих организаций для сооружения дорог и инженерных коммуникаций. На совнархозы и исполкомы местных Советов возложена обязанность оказывать всемерное содействие государственным предприятиям строительной индустрии, а также колхозам в их мероприятиях по расширению сети колхозных и межколхозных предприятий по производству строительных материалов.
Местные Советы депутатов трудящихся утверждают сводные планы строительства и через свои исполнительные и распорядительные органы руководят подведомственными им строительными организациями и предприятиями по производству строительных материалов; с другой стороны, они контролируют выполнение планов строительства, осуществляемого на их территории совнархозами, министерствами, и ведомствами, и оказывают им в этом деле всемерное содействие. Исполкомы местных Советов обеспечивают выполнение планов застройки населенных пунктов, отводя земельные участки для строительства, рассматривают и утверждают акты комиссий по приемке выстроенных зданий в эксплуатацию. Исполкомам областных и краевых Советов в этом 13 	СП СССР, 1957, № 9, ст. 102.
*19 Правовые вопросы
289


отношении принадлежит направляющая и координирующая роль, они осуществляют связь с совнархозами и другими организациями вышестоящего 'Подчинения и направляют работу исполкомов нижестоящих Советов, выполняющих непосредственные функции по отводу земельных участков, по контролю за строительством и ремонтом зданий, по приему их в эксплуатацию и т. д.
Согласно Постановлению Совета Министров РСФСР от 6 июля 1959 г. «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» 14, приемка после капитального ремонта жилых домов, независимо от их ведомственной принадлежности, производится по актам комиссий исполкомов городских, районных, поселковых Советов с участием представителей домовых комитетов, а ведомственных домов (в том числе и домов предприятий совнархозов) —также с участием представителей профсоюзных организаций.
Действующие правовые нормы возлагают на исполкомы городских, районных, поселковых Советов обязанности по отводу земельных участков для строительства и осуществлению контроля за их использованием 15. Предприятия, учреждения и организации независимо от их ведомственной принадлежности не имеют права приступать к строительству без разрешения соответствующего исполкома. При обнаружении фактов самовольного строительства исполкомы правомочны давать предписания о прекращении строительных работ и сносе самовольно возведенных сооружений, а в случае невыполнения таких предписаний — о принудительном сносе строения с передачей материала органам прокуратуры для привлечения виновных к уголовной ответственности 16.
Большая работа проводится также в области коммунального хозяйства и благоустройства населенных мест. В проведении всех этих мероприятий совнархозы и местные Советы, руководя подведомственными им строительными организациями и' предприятиями промышленности строительных материалов, выполняют исключительно ответственные функции.
14 СП РСФСР, 1959, № 8, ст. 72.
15 Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». СП РСФСР, 1940, № 11, ст. 48.
16 Например, исполкомы городских и районных Советов Белорусской ССР в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета БССР от 22 июня 1959 г. «Об ответственности за самовольное строительство в городах, городских и рабочих поселках и сельской местности Белорусской ССР» имеют право налагать на виновных штраф до 300 рублей (в новых деньгах) с проведением сноса самовольно возведенного строения самим застройщиком или за его счет («Собрание законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской ССР», 1959, № 6, ст. 146).
290


Но в этой большой работе наблюдается еще немало серьезных недостатков.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР в целях мобилизации дополнительных средств на строительство жилищ, больниц, школ и других социально-культурных учреждений приняли Постановление «Об упорядочении расходования денежных средств и материальных ресурсов на строительство административных, спортивных и других общественных зданий и сооружений»17  18. В соответствии с этим постановлением исполкомы областных (краевых) и городских Советов, а также совнархозы провели мероприятия, направленные на улучшение строительства и ликвидацию излишеств в этом деле.
Выполняя указания XXI съезда Коммунистической партии, ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли важнейшие постановления, направленные на улучшение работы по обслуживанию материально-бытовых и социально-культурных запросов и потребностей населения.
Особенно большие задачи и обязанности в этом отношении возложены на совнархозы и исполкомы местных Советов Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1959 г.1а, в котором указано, что важнейшая задача совнархозов, местных Советов и промышленных предприятий — это значительное увеличение производства, расширение ассортимента и улучшение качества товаров культурно-бытового назначения и хозяйственного обихода с тем, чтобы задание семилетнего плана было выполнено досрочно.
В связи с этим совнархозы и местные Советы должны разработать и осуществить необходимые мероприятия, чтобы лучше использовать имеющиеся мощности и организовать новые специализированные цеха по выпуску этих товаров, обеспечить широкое использование промышленных отходов и местного сырья, освоить выпуск новых видов продукции.
ЦК КПСС и Совет Министров СССР установили, что сокращение производства товаров культурно-бытового назначения и хозяйственного обихода или снятие их с производства, а также закрытие цехов или предприятий, выпускающих эти товары, может быть произведено лишь с разрешения Советов Министров союзных республик, а по товарам, поставляемым в порядке межреспубликанских поставок,— только по согласованию с Госпланом СССР.
В решениях Июльского (1960 г.) пленума ЦК КПСС особо подчеркнута необходимость усилить внимание совнархозов 17 СП СССР, 1958, № 17, ст. 132.
18 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1959 г. «О мерах по увеличению производства, расширению ассортимента и улучшению качества товаров культурно-бытового назначения и хозяйственного обихода». СП СССР, 1959, № 18, ст. 147.
19*
291


и исполкомов областных (краевых) Советов к строительству новых и реконструкции действующих предприятий легкой, пищевой, мебельной и т. д. промышленности с тем, чтобы использовались все возможности для производства изделий, необходимых населению 19.
В связи с мощным развитием сельского хозяйства большое значение приобрела задача переработки сельскохозяйственной продукции в целях наиболее полного и притом круглогодового удовлетворения потребностей населения. Еще в принятом в октябре 1959 г. Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению переработки скота и птицы»20 указывалось на необходимость принять неотложные меры, чтобы ускорить строительство новых и расширить действующие предприятия мясной промышленности и холодильники. В разрешении этой задачи большая роль отводилась не только предприятиям совнархозов, но и местной промышленности.
Еще более широкие задачи намечены в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 января 1960 г. «О мерах по увеличению производства и улучшению качества пищевых продуктов из картофеля, кукурузы, овощей, фруктов и винограда и по расширению торговли этими продуктами»21. На совнархозы и исполкомы областных (краевых) Советов депутатов трудящихся возложены ответственные обязанности по обеспечению ускоренного строительства предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции с тем, чтобы это строительство осуществлялось, как правило, в течение одного-двух лет. В постановлении указано на важность кооперирования строительства на общей технической базе с другими предприятиями пищевой промышленности.
Необходимое условие успешного развития сельского хозяйства— обеспечение непрерывного технического прогресса в механизации и электрификации сельскохозяйственного производства 22. Решающее значение в техническом перевооружении сельского хозяйства будет иметь улучшение работы промышленных предприятий совнархозов, но значительны в этом отношении и возможности промышленных предприятий, подведомственных местным Советам.
Важнейшее значение приобретает задача оказания повседневной помощи колхозам и межколхозным организациям со стороны совнархозов и местных Советов в строительстве предприятий, в снабжении их машинами, механизмами, оборудованием, в обес-
19 «Правда», 17 июля 1960 г.
20 «Правда», 25 октября 1959 г. 1
21 СП СССР, 1960, № 4, ст. 19.
22 Постановление Пленума ЦК КПСС «О дальнейшем развитии сельского хозяйства», принятое 25 декабря 1959 г. «КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК», ч. IV. Госполитиздат, 1960, стр. 58*4.
292


печении технической документацией/ в подборе и использовании кадров, в повышении их квалификации и т. д.
Помощь, оказываемая колхозам государственной промыпр ленностью,— важнейший фактор в решении поставленной Коммунистической партией задачи постепенного сближения колхозно-кооперативной и государственной собственности.
В новой Программе Коммунистической партии Советского Союза отмечено, что в процессе дальнейшего развития колхозов и совхозов усилятся их производственные связи между собой и с местными промышленными предприятиями и расширится практика совместной организации различных производств.
В современных условиях колхозы проводят большие мероприятия по строительству не только производственных сооружений, Но и зданий для социально-культурных учреждений.
Совет Министров СССР в Постановлении от 10 апреля 1958 г. «Об оказании колхозам помощи в школьном строительстве»28 наметил конкретные мероприятия. На основе этого руководящего указания Совет Министров РСФСР принял постановление, обязав как совнархозы, так и исполкомы областных (краевых) Советов оказывать колхозам помощь, выделяя для продажи им строительные материалы из местных ресурсов и санитарно-техническое оборудование, привлекая в необходимых случаях промышленные и другие предприятия и строительные организации к осуществлению строительства школьных зданий в колхозах и выделяя с подведомственных предприятий строительные машины и механизмы на период производства в колхозах отдельных строительных работ. Такую помощь совнархозы и исполкомы должны оказывать на договорных условиях, без ущерба для выполнения ими государственных планов.
2. 	Координация работы совнархозов и местных Советов в сфере народнохозяйственного планирования
Необходимое условие правильной организации работы совнархозов и местных Советов депутатов трудящихся — координация в сфере народнохозяйственного планирования.
Планирование, осуществляемое совнархозом, не распространяется на все отрасли и тем более на все конкретные мероприятия в области хозяйственного и социально-культурного строительства в границах экономического административного района. Совнархоз утверждает планы лишь подведомственных ему предприятий, учреждений и организаций, исходя из контрольных цифр, с учетом сложившихся хозяйственных связей и перспектив их развития.  * 20
23 	СП СССР, 1958, № 5, ст. 51.
20 Правовые вопросы
293


Местный Совет в свою очередь рассматривает и утверждает перспективные и текущие планы развития лишь отраслей подведомственного ему хозяйства и обеспечивает их выполнение, а также координирует разработку и контролирует выполнение планов развития жилищного, коммунального, социально-культурного строительства и благоустройства, осуществляемых неподведомственными ему предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на его территории.
Перестройка управления промышленностью и строительством по территориальному принципу обусловила необходимость значительно повысить роль местных плановых органов, в особенности плановых комиссий исполкомов областных (краевых) и городских (городов республиканского подчинения) Советов депутатов трудящихся в разработке планов развития народного хозяйства) и социально-культурного строительства на соответствующей территории. В нормативных актах24 указывалось, что в новых условиях плановые комиссии обязаны разрабатывать планы развития всех отраслей хозяйства местного подчинения, увязывая их с планом развития союзно-республиканского хозяйства на своей территории. Исполкомам местных Советов вменялось в обязанность принять меры к улучшению работы плановых комиссий и укреплению их квалифицированными кадрами.
В ряде союзных республик утверждены новые положения о плановых комиссиях исполкомов местных Советов. Однако, несмотря на улучшение работы по планированию народного хозяйства, серьезным недостатком является отсутствие разработки на местах единого комплексного плана развития всех отраслей хозяйства и культуры в границах области (края) или соответствующего экономического административного района. Комплексный план фактически составляется в Госплане союзной республики путем объединения планов, представляемых совнархозом, обл (край) исполкомом и министерствами по тем отраслям и объектам управления, которые подведомственны каждому из этих органов. Нередко эти планы представляются без необходимого предварительного согласования намеченных в них мероприятий.
Прямой результат недостаточной согласованности планов и мероприятий совнархозов и исполкомов местных Советов — наличие диспропорций в развитии хозяйства отдельных краев и областей. Так, на XI Краснодарской краевой партийной конференции, проведенной в январе 1960 г., отмечалось, что наращивание мощностей мясо-молочной промышленности в крае отстает от
24 	Постановление Совета Министров РСФСР от 5 октября 1957 г. «О мерах по улучшению работы местных плановых комиссий в автономных республиках, краях и областях РСФСР». СП РСФСР, 1958, № 5, ст. 39; СП РСФСР, 1958, № 8, ст. 73; «Собрание законов Молдавской ССР, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Совета Министров Молдавской ССР», 1959, № 3, ст. 54.
294


темпов роста животноводства, а консервная промышленность систематически не обеспечивается сырьем для переработки25, В Алтайском крае маслобойные заводы и предприятия по переработке льна и пеньки простаивают вследствие недостаточного внедрения масличных культур26; аналогичное положение уже второй год наблюдается в Ставропольском крае27.
Вследствие неувязок в планировании промышленные предприятия совнархоза в ряде случаев получают задания, не соответствующие их производственному профилю, хотя на территории экономического административного района представлялась возможность разместить эти заказы на предприятиях местных Советов. Например, Рязанский совнархоз включил в план завода «Рязсельмаш» на 1960 г. изготовление 5000 мясорубок, хотя для выполнения этого задания у завода нет производственной площади. Между тем на территории Рязанского экономического административного района в г. Касимове находится утюжный завод, выпускающий по плану 1960 г. 75 000 мясорубок, причем строится специальный цех, рассчитанный на выпуск 500 000 мясорубок в год. При этих условиях нецелесообразно было загружать «Рязсельмаш» производством продукции, несвойственной его профилю, но это произошло в связи с тем, что касимовский завод находится в системе облместпрома, а не совнархоза28.
Число подобных примеров можно было бы значительно увеличить. Они свидетельствуют о недостаточной увязке в работе совнархозов и местных Советов, о наличии серьезных недочетов в разработке и выполнении ими планов развития народного хозяйства.
В советской юридической литературе уже высказывалась правильная мысль о том, что целесообразно создать в будущем комплексный народнохозяйственный план экономического административного района, охватывающий все без исключения отрасли хозяйства и культуры. При этом иногда отмечалось, что «такой план будет создаваться не совнархозом, а при его участии высшим органом Советской власти в данном экономическом административном районе»29. Последнее утверждение основывалось на предположении, что «в перспективе не исключена возможность подчинения совнархозов местным Советам депутатов трудящихся в порядке двойного подчинения»30.
25 «Советская Кубань», 30 января 1960 г.
26 См. материалы IV сессии Алтайского краевого Совета («Алтайская правда», 20 декабря 1959 г.).
27 См. материалы XIII Ставропольской краевой партийной конференции («Ставропольская правда», Г2 февраля I960 г.).
28 «Приокская правда», 1'8 февраля 196>0 г.
29 Н. И. М а г и д. Некоторые организационные и правовые вопросы перестройки управления промышленностью и строительством. «Вестник ЛГУ», № 17. Серия экономики, философии и права, вып. 3. Л., 1957, стр. 125.
30 Там же, стр. 103.
20*
29&


Центральная печать, отмечая серьезные недостатки в практике планирования, указывала, что необходимо разработать единый народнохозяйственный план в каждой области (крае), что целесообразно обобщить проекты планов совнархоза, областного (краевого) исполкома, органов министерств и ведомств в местном плановом органе до направления ими материалов в Госплан союзной республики31.
Эти пожелания вполне закономерны, но при их реализации необходимо учитывать сложность вопроса и специфичность положения каждой республики, каждого экономического административного района.
Нельзя, конечно, признать удачной практику разработки на Местах народнохозяйственных планов, изолированно составляемых совнархозом, обл(край) исполкомом, ведомствами и в таком виде представляемых в Госплан союзной республики. Проект плана должен быть единым, комплексным, разработанным на основе всестороннего и глубокого изучения состояния и перспектив развития хозяйственного и социально-культурного строительства. В нем необходимо предусмотреть максимальное использование природных ресурсов, местных источников сырья, топлива, рабочей силы, обеспечение необходимых пропорций в развитии отдельных отраслей хозяйства, внедрение передовой техники, проведение специализации и кооперирования предприятий, обеспечение роста производительности труда, повышения качества продукции, снижения ее себестоимости и т. д. в целях максимального удовлетворения растущих запросов и потребностей населения.
В связи с этим приобретает большое значение вопрос об организационном обеспечении контакта совнархозов и местных Советов при разработке народнохозяйственных планов и контроле за их выполнением. Можно ли сосредоточить выполнение этих функций на территории экономического административного района или в области (крае) в каком-либо одном плановом органе и где должен находиться этот орган — в аппарате совнархоза или местного Совета?
Нам кажется, что создание таких органов возможно лишь ь том случае, если сетка экономических административных районов будет приведена в соответствие с системой административно-территориального деления союзных республик и если совнархозы будут подчинены областным (краевым) Советам депутатов трудящихся. В современных же условиях, когда экономические административные районы либо охватывают территорию нескольких областей, либо территориально совпадают с мелкими облас81 И. Никольский. Области — единый народнохозяйственный план. «Известия», 11 февраля 1900 г.
296


тями, положительно разрешить вопрос о едином местном плановом органе нельзя.
Некоторые руководящие работники исполкомов областных Советов высказывают ту точку зрения, что план развития народного хозяйства области «должен по существу формироваться» в плановой комиссии исполкома областного Совета, причем эту комиссию они рассматривают в качестве «консультативного органа», дающего квалифицированное заключение по проектам планов, разработанным совнархозом и ведомствами32.
Однако это предложение не разрешает вопроса во всей его сложности, оно неприменимо ни к тем экономическим административным районам, где нет областного деления, ни к тем, на территории которых расположено несколько областей. К тому же сам автор этого предложения признает, что «облплан в таком виде, как он существует сейчас, с подобной задачей не справится. Надо укрепить его квалифицированными работниками, увеличить их штат за счет сокращения штатов плановых и экономических отделов ведомств»33.
В настоящее время залогом успеха разработки и осуществления плана развития народного хозяйства и социально-культурного строительства в границах экономического административного района является координация работы совнархоза и местных органов государственной власти и управления. Ответственные задачи в этом отношении возлагаются, в частности, на плановые комиссии исполкомов местных Советов и на плановые отделы совнархозов на всех этапах их деятельности, начиная с разработки проектов планов и кончая осуществлением контроля за выполнением плановых заданий. Залог успеха в самом тесном, непрерывном контакте в работе плановых органов совнархозов и исполкомов областных, краевых и городских (городов республиканского подчинения) Советов депутатов трудящихся.
К сожалению, некоторые совнархозы не уделяют необходимого внимания согласованию своих планов с местными органами государственной власти и управления, что крайне отрицательно отражается на развитии народного хозяйства. Ростовский областной Совет депутатов трудящихся в своем решении от 18 декабря 1959 г. отметил, что совнархоз Ростовского экономического района не принимает должного участия в разработке плана развития народного хозяйства, подведомственного местным Советам, и не обеспечивает выполнения в сроки работ, осуществляемых предприятиями совнархоза для местных Советов34. Областной Совет обязал председателя совнархоза — депутата областного Совета тов. Аброскина рассмотреть этот вопрос на 32 И. Никольский. Области — единый народнохозяйственный план.
83 Там же.
34 	Решение Ростовского областного Совета депутатов трудящихся было принято на IV сессии VII созыва.
297


заседании совнархоза. В решении областного Совета отмечено также, что управление Северо-Кавказской железной дороги и управление Волго-Донского речного пароходства не проводят необходимой увязки своих планов капиталовложений с местными Советами и не обеспечивают в установленные сроки и в объемах выполнение работ для местных Советов 35. Областной Совет поручил своему исполкому обсудить данный вопрос с участием представителей указанных управлений.
Разделы плана совнархоза, непосредственно связанные с мероприятиями, осуществляемыми местными Советами и их исполнительными и распорядительными органами, целесообразно ставить на обсуждение исполкомов или даже сессий областных (краевых) и городских (городов республиканского подчинения) Советов. В республиках, не имеющих областного деления, желательно предварительно обсуждать данный вопрос на специальном совещании с участием руководящих работников исполкомов районных и городских Советов. Проведение этих мероприятий дает совнархозу возможность учесть критические замечания и предложения работников местных Советов.
Мы полностью присоединяемся к предложению председателя исполкома Пермского областного Совета тов. Никольского о том, чтобы Госплан союзной республики не рассматривал народнохозяйственный план области без заключения облплана, утвержденного затем облисполкомом36.
В связи с тем, что вышестоящие органы нередко вносят изменения в уже утвержденные планы совнархозов, необходимо, чтобы эти изменения учитывались плановыми органами местных Советов в целях внесения соответствующих коррективов в планы развития местного хозяйства.
Помимо Совета Министров и Госплана СССР, а также Советов Министров и Госпланов союзных республик в РСФСР, УССР и Казахской ССР изменения в планы совнархозов экономических административных районов могут вносить общереспубликанские совнархозы.
Так, согласно Положению о ВСНХ РСФСР, этот орган правомочен устанавливать совнархозам экономических административных районов дополнительные к утвержденному плану задания по промышленности и строительству, вносить, в случае необходимости, изменения в годовые и квартальные хозяйственные планы совнархозов без изменения утвержденных показателей плана и без уменьшения платежей в бюджет, перераспределять капитальные вложения* между совнархозами без изменения 35 § |9 и 10 решения Ростовского областного Совета депутатов трудящихся, принятого на четвертой сессии седьмого созыва.
36 И. Никольский. Области — единый народнохозяйственный план.
298


установленного плана ввода в действие производственных мощностей и жилой площади, перераспределять в необходимых случаях фонды на сырье, материалы, топливо, машины и оборудование. При этих условиях особенно большое значение приобретает установление необходимых контактов между исполкомами областных (краевых) Советов депутатов трудящихся и совнархозами соответствующих экономических административных районов не только в процессе разработки проектов планов хозяйственного и социально-культурного строительства, но и в повседневной работе по выполнению плановых заданий.
Постановлением Совета Министров СССР от 30 мая 1958 г.37 -был изменен порядок планирования капитальных вложений в жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство и развитие строительной индустрии. Совет Министров СССР установил, что начиная с 1959 г. капитальные вложения в жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство и строительство объектов здравоохранения должны планироваться отдельно от капиталовложений в строительство объектов производственного назначения.
На исполкомы местных Советов возлагается особая ответственность за правильную разработку и осуществление планов жилищного, коммунального, культурно-бытового, больничного и т. п. строительства, поскольку исполкомы в этих отраслях не только направляют работу подведомственных им предприятий, учреждений и организаций, но и контролируют выполнение соответствующих планов предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными совнархозам.
В республиках, не имеющих областного деления, капиталовложения на жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство и строительство объектов здравоохранения, осуществляемое в городах и районных центрах, утверждаются исполкомами соответствующих городских и районных Советов, а на строительство, осуществляемое в рабочих поселках и в сельской местности,— совнархозами38.
В современных условиях важнейшей особенностью народнохозяйственного планирования является то, что оно должно начинаться снизу, на фабриках и заводах, в строительных организациях, в совхозах и колхозах. Это создает особо благоприятные условия для осуществления планов на основе творческого участия широчайших масс. Задача совнархозов и местных Советов— придать этому процессу необходимую организованность.
37 СП СССР, 1958, № 9, ст. 77.
38 См., например, Постановление Совета Министров Литовской ССР от 12 августа 1958 г. «Об изменении порядка планирования капитальных вложений на жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство и развитие строительной индустрии». «Ведомости Верховного Совета и правительства Литовской ССР», 1958, № 14, ст. 70.
299


Согласование работы в области планирования между местными Советами и совнархозами — необходимая предпосылка успешной разработки планов дальнейшего развития народного хозяйства и социально-культурного строительства. Но необходимость теснейшей увязки в работе между этими государственными органами приобретает еще большее значение в процессе осуществления народнохозяйственных планов.
Исходя из решений XX съезда КПСС, ЦК КПСС и Совет Министров СССР в Постановлении от 4 мая 1958 г.39 указали, что в перспективных планах должны предусматриваться правильные пропорции в развитии народного хозяйства, обеспечиваться мощный подъем всех его отраслей на основе преимущественного развития производства средств производства, широкое внедрение достижений науки и техники, улучшение размещения производительных сил, развитие специализации и кооперирования, непрерывный рост производительности труда и снижение себестоимости продукции на базе дальнейшего технического прогресса и неуклонного повышения жизненного уровня трудящихся.
В новой Программе Коммунистической партии Советского Союза подчеркивается, что в рамках единого народнохозяйственного плана будут и дальше расширяться хозяйственная самостоятельность и права местных органов и предприятий и что в планировании всевозрастающую роль должны играть планы и предложения, идущие снизу, начиная с предприятий.
Эти руководящие указания определяют направление работы не только по составлению, но и по осуществлению планов развития народного хозяйства.
3. 	Связь в работе совнархозов и их предприятий с местными Советами и исполкомами
Установление необходимого контакта в деятельности совнархозов ;и подчиненных им предприятий с местными Советами и их исполнительными и распорядительными органами — необходимое условие успешного .выполнения задач хозяйственного и социально-культурного строительства.
В связи с этим чрезвычайно актуально не только уточнение Правовых взаимоотношений между совнархозами и местными органами государственной власти и управления, но и изучение организационно-правовых форм связи между ними в конкретных условиях каждой отдельной союзной республики.
Вопросы эти очень сложны, и их разработка требует коллективных усилий теоретиков и практиков, юристов и экономистов. К сожалению, этому сложному и актуальному вопросу до последнего времени не уделялось должного внимания ни в юридиче39 	СП СССР, 1958, № 9, ст. 75.
300


ской, ни в экономической литературе. Только сравнительно недавно появились отдельные статьи40 и брошюры 41 по этому вопросу. Некоторые авторы взаимоотношения местных Советов с совнархозами рассматривают без должного учета специфических особенностей отдельных союзных республик и отдельных, звеньев системы местных Советов42.
Правовые отношения совнархозов с местными Советами и их исполнительными и распорядительными органами характеризуются не только тем, что они возникают и развиваются на основе разнообразных правовых норм (государственно-правовых, ад- министративно^правовых, гражданско-правовых) и что субъекты этих правоотношений не находятся в подчинении друг у друга., Необходимо иметь в виду и другое обстоятельство: нельзя абстрагироваться ют того, что содержание и объем конкретных правоотношений с совнархозами далеко не одинаковы у отдельных звеньев системы местных Советов. Более того, иногда даже один и тот же местный орган государственной власти или государственного управления (например, районный Совет или его исполком) в качестве субъекта правоотношения в различной степени связан, с совнархозом в отдельных союзных республиках.
Эти обстоятельства оказывали и оказывают большое влияние на установление контактов и взаимоотношений между совнархозами и местными Советами, идет ли речь об экономических или организационно-политических аспектах. Остановимся на этом более подробно.
Различия в порядке формирования экономических административных районов и в распределении предприятий между союзно-республиканской и местной промышленностью не могут не- оказывать влияния на прочность организационных связей местных Советов и их исполкомов с совнархозами. Наиболее тесный контакт в работе совнархоза, его управлений и отделов с областными (краевыми) органами государственной власти и государственного управления создается там, где экономический административный район территориально совпадает с областью или краем. В этом случае, как уже было отмечено, создаются наиболее благоприятные условия и для обеспечения партийного руководства работой совнархозов, а также и областных (краевых) Советов и их исполкомов.
40 «Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов». Госюриздат, 1959, гл. II, стр. 57—-89; «Правовые вопросы управления промышленностью и строительством в СССР», Госюриздат, 1960, стр. 1Й4—163; «Из опыта работы совнархозов и развития хозяйства районов». Изд-во ВПШ и АОН при? ЦК КПСС, 1959.
41 А. И. Викентьев. Совнархозы в действии. Первый опыт работы совнархозов. Госпланиздат, 1958.
42 Ю. А. Тихомиров. Местные Советы и совнархозы (Взаимоотношения местных Советов с совнархозами и подведомственными им предприятиями и организациями). Госюриздат, 1959.
ЗОЕ


Сложнее разрешаются все эти вопросы там, где экономический административный район охватывает территорию нескольких областей. В этих условиях гораздо труднее поддерживать оперативную связь между совнархозом и местными Советами, координировать работу. Усложняется в данном случае и вопрос о партийном руководстве работой совнархозов, поскольку на территории экономического административного района находится несколько обкомов партии. Но наиболее сложные условия для связи совнархозов с местными Советами создаются в союзных республиках, не имеющих областного деления, а также в автономных республиках, поскольку там на территории экономического административного района рассредоточены десятки районных и городских Советов, связь которых с совнархозами крайне слаба.
В соответствии с действующим законодательством совнархозы непосредственно подчинены не местным, а республиканским государственным органам. Местные Советы и их исполкомы неправомочны вмешиваться в оперативную деятельность не только самих совнархозов, но и подведомственных совнархозам промышленных предприятий, учреждений и организаций. Для установления связей и оказания влияния на эти предприятия местные органы государственной власти и управления могут и должны использовать специфические организационно-правовые формы, о которых будет сказано ниже.
Несмотря на то, что вопрос о правовых взаимоотношениях местных Советов и их исполнительных комитетов с расположенными на их территории предприятиями и организациями союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения не нов, тем не менее монографий, специально посвященных этой важной проблеме и глубоко исследующих ее, нет. Авторы учебников по советскому государственному и административному праву обычно ограничиваются крайне неопределенными указаниями на то, что местные Советы осуществляют наблюдение и контроль за деятельностью непосредственно не подчиненных им предприятий и организаций, расположенных на их территории. При этом не делается даже попытки раскрыть содержание понятия контроля, установить, на какие стороны деятельности предприятий союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения он распространяется и в каких организационно-правовых формах проводится43.
Подробнее останавливался на этой проблеме И. Н. Ананов. Он утверждал, что в юридическом смысле институт контроля и наблюдения «означает: во-первых, право союзной республики 43 	В качестве типичного примера можно сослаться на учебники: «Советское государственное право». Юриздат, 1908, стр. 431; «Советское государственное право». Юриздат, 1947, стр. 191; «Советское государственное право». Госюриздат, 1950, стр. 294.
302


в лице ее высших органов и правительства, а также местных советов депутатов трудящихся и их исполкомов требовать от директоров представления материалов о ходе выполнения производственных программ и планов капитального строительства по предприятиям...», подчиненным союзным министерствам и ведомствам, «во-вторых, определенные обязанности директоров предприятий, начальников строительства по представлению материалов, докладов или отчетов о работе предприятий; в-третьих, право самих предприятий на получение помощи и содействия со стороны республиканских и местных организаций»44 (курсив наш.— А. Л.).
Третий пункт, разумеется, правилен, а с двумя первыми согласиться нельзя. Конституционно закрепленное право высших органов государственной власти и государственного управления республики осуществлять контроль и наблюдение за состоянием предприятий союзного подчинения, находящихся на ее территории, И. Н. Ананов без всяких доказательств, произвольно и неправомерно рассматривает как основание для включения таких же полномочий в компетенцию местных Советов и их исполкомов.
Аналогичную ошибку допускает и Г. В. Нечитайло. Говоря о взаимоотношениях городских Советов с предприятиями союзнореспубликанского подчинения, он не проводит разграничения между основной производственной деятельностью этих предприятий и теми мероприятиями, которые 'проводятся их администрацией в области жилищно-коммунального строительства и удовлетворения социально-культурных потребностей населения. Г. В. Нечитайло считает, например, правомерным принятие городскими Советами таких решений, в которых администрации предприятий союзно-республиканского подчинения даются обязательные предписания по производственным вопросам45. Свою точку зрения тов. Нечитайло обосновывает тем, что местные Советы, согласно ст. 56 Конституции Казахской ССР, руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, а согласно Положению о городских Советах имеют право контролировать деятельность предприятий вышестоящего подчинения без вмешательства в оперативные распоряжения их администрации.
Но ведь ст. 56 Конституции Казахской ССР, равно как и соответствующие статьи конституций других союзных республик, не может толковаться расширительно, поскольку ст. 97 Конституции СССР, определяющая компетенцию местных Советов, законодательно закрепляет право местных Советов руководить «местным хозяйственным и культурным строительством», произ44 И. Н. Ананов. Система органов государственного управления в Советской социалистической федерации. Изд-во АН СССР, 1951, ■стр. 201.
45 Г. В. Нечитайло. Организационно-массовая работа городских Советов Казахстана. Алма-Ата, Изд-во АН Казахской ССР, 1957, стр. 12—13.
303


водственная же деятельность предприятий союзно-республиканского подчинения никак не может быть отнесена к местному хозяйству. Что же касается Положения о городских Советах, утвержденного еще до принятия Конституции СССР 1936 г., то вряд ли можно считать убедительной ссылку на этот явно устаревший документ.
Вопрос о взаимоотношениях местных Советов и их исполкомов с предприятиями и организациями союзно-республиканского подчинения наиболее подробно рассмотрел Ю. В. Тодорский46. Правильно отмечая как сложность этого вопроса, так и недостаточную его разработку в советской правовой литературе, он констатирует наличие «трех видов этих отношений». Под первым из них он имеет в виду отношения, возникающие в тех случаях, когда местные Советы издают решения, содержащие или прямые предписания (например, по борьбе со стихийными бедствиями), или «относящиеся ко всему населению и распространяющиеся на всю территорию» местного Совета (например, образование избирательных округов и участков), или, наконец, такие решения местных Советов, обязательность исполнения которых обусловлена специальным поручением правительства. Второй вид отношений характеризуется тем, что местные Советы осуществляют контроль за деятельностью предприятий и учреждений союзнореспубликанского подчинения по вопросам хозяйственно-бытового и социально-культурного обслуживания населения. К третьему виду Ю. В. Тодорский причисляет такие отношения, при которых местные Советы «наблюдают за соблюдением социалистической закономерности в деятельности всех не подчиненных им предприятий и учреждений»47.
Другими словами, по мнению тов. Тодорского, местные Советы «в одних случаях осуществляют руководство деятельностью не подчиненных им учреждений и предприятий, в других — контроль, а в третьих — наблюдение за нею»48.
Следует отметить, что подобный подход к сложному вопросу недостаточно конкретен, слишком схематичен. В схему Ю. В. Тодорского не могут войти многие правоотношения, возникающие между местными Советами или их исполкомами, с одной стороны, и предцриятиями, учреждениями и организациями союзно-республиканского подчинения, с другой. Не войдут, в частности, правоотношения, возникающие при согласовании проектных заданий в отношении выбора площадок для строительства промышленных предприятий и поселков при них, а также правоотношения, возникающие в связи с установлением сроков введе46 Ю. В. Тодорский. Постоянные комиссии местных Советов депутатов трудящихся. Госюриздат, 1955, стр. 90—97.
47 Там же, стр. 93—95.
48 Там же, стр. 92.
304


ния в действие защитных сооружений в целях борьбы с загрязнением водоемов неочищенными сточными водами промышленных предприятий и т. д.
Нельзя признать удачным и деление правомочий местных Советов на руководство, контроль и наблюдение. Отграничивать руководство от контроля не следует: руководства без контроля не существует, контрольные функции входят в понятие руководства как один из важнейших его компонентов, контроль — это одна из форм руководства. Право местного Совета или его исполкома издавать по некоторым вопросам решения, за нарушение или неисполнение которых предусматривается ответственность в административном порядке, нельзя трактовать как осуществление этими органами функции руководства производственной деятельностью предприятий союзно-республиканского подчинения, несмотря на обязательность выполнения этих решений администрацией предприятия.
Тодорский по сути дела уклонился от ответа на вопрос о том, каковы взаимоотношения местных Советов и их исполкомов с предприятиями союзно-республиканского подчинения по линии основной производственной деятельности этих предприятий. Хоть он и говорит, что в этом отношении местные Советы оказывают большое влияние на работу предприятий, с чем, конечно, нельзя не согласиться, но в его схеме эти взаимоотношения ограничиваются лишь наблюдением местных Советов за выполнением требований социалистической законности. Однако это хотя и очень важная, но вовсе не единственная сторона данного вопроса.
Много внимания уделил анализу правовых взаимоотношений местных Советов с совнархозами и подведомственными им предприятиями Ю. А. Тихомиров. Использовав значительный нормативный и фактический материал, он подробно и, по нашему мнению, правильно осветил правовые взаимоотношения местных Советов и их исполкомов с совнархозами и подведомственными им предприятиями в области жилищного, коммунально-бытового и •социально-культурного строительства. Но мы не можем согласиться с его точкой зрения на взаимоотношения, относящиеся к производственной деятельности предприятий совнархозов. Тихомиров исходит из неправильного положения о том, что местные Советы «осуществляют государственное руководство всем хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории...» 49 (курсив наш.— А. Л.). В его трактовке по сути дела стирается всякая грань в правомочиях местных Советов в отношении предприятий местного и союзно-республиканского подчинения, поскольку он утверждает, что «местные Советы 49 	Ю. А. Тихомиров. Местные Советы и совнархозы Взаимоотношения местных Советов с совнархозами и подведомственными им предприятиями и организациями). Госюриздат, 1959, стр. 5.
305


руководят не только деятельностью подчиненных им органов управления, предприятий и учреждений, но и всем культурно-политическим и хозяйственным строительством на подведомственной территории»50 (курсив наш.— А. Л.).
Правда, в дальнейшем Ю. А. Тихомиров сам опровергает этот вывод, правильно отмечая, что местные Советы не имеют права отменять акты совнархозов и руководителей подчиненных совнархозам предприятий, решать вопросы назначения и увольнения кадров, изменять плановые задания этим предприятиям, распоряжаться их денежными и материальными фондами51. Но некоторые попытки его уточнить свою позицию вообще нельзя признать удачными. Например, утверждая, что местные Советы правомочны осуществлять контроль за выполнением производственных планов предприятиями союзно-республиканского подчинения, он заявляет- «Разумеется, в данном случае контроль не должен превращаться в руководство, иное означало бы вмешательство местных советских органов в оперативную деятельность неподведомственных им предприятий и нарушало бы принцип единоначалия» 52. Непонятно, какое же содержание вкладывает тов. Тихомиров в понятие руководства, поскольку он перед этим утверждал, что местные Советы руководят всем хозяйственным строительством на своей территории.
Взаимоотношения местных Советов и их исполкомов с совнархозами, с предприятиями и организациями союзно-республиканского подчинения очень сложны, и для их характеристики совершенно недостаточно абстрактных указаний о руководстве, контроля и т. д. Необходим конкретный подход, обязательный даже в том случае, если компетенция местных органов государственной власти и управления рассматривается в общем плане,, в целом, без учета специфики каждого отдельного звена системы местных Советов. Объем правомочий местных Советов и исполкомов в отношении предприятий и организаций союзно-республиканского подчинения далеко не одинаков в различных отраслях и сферах государственной деятельности, неодинаковы и организационно-правовые формы осуществления этих правомочий.
Не вызывает сомнения право местных Советов и их исполкомов осуществлять контроль за такими участками работы предприятий союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения, которые связаны с соблюдением правовых норм, относящихся к охране общественного порядка и прав граждан, выполнению санитарных правил, проведению противопожарных мероприятий и т. п. Местные Советы и их исполкомы контролируют выполнение решений, предусматривающих административ50 А. Тихомиров. Местные Советы и совнархозы..., стр. 9.
51 Там же, стр. 13.
52 Там же, стр. 33.
306


ную ответственность за их нарушение или невыполнение. Контролируют они и выполнение неподведомственными им предприятиями планов жилищного, коммунально-бытового строительства и социально-культурного обслуживания населения. Контроль этот осуществляется без вмешательства в оперативную деятельность администрации предприятий, но он может проводиться в самых различных формах: путем получения информационно-статистических и других документальных данных, проведения обследований, обсуждения докладов и сообщений администрации предприятий на сессиях местных Советов, на заседаниях их исполкомов и постоянных комиссий и т. п.
Спорен в правовой литературе вопрос о том, правомочны ли местные Советы и их исполкомы контролировать основную производственную деятельность предприятий и организаций союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения. Наряду с авторами, дающими положительный ответ на этот вопрос, имеются работники, придерживающиеся противоположной точки зрения. Такую точку зрения высказал, в частности, Б. Хангельдыев, хотя он и не аргументирует ее, ограничиваясь лишь ссылкой на то, что «действующих законов, которые бы предоставляли местным Советам право контроля за основной производственной деятельностью неподчиненных предприятий и вменяли бы в их обязанность производить его, не существует» и что «практика также не знает случаев подобного контроля»53.
С нашей точки зрения местные Советы и их исполкомы неправомочны по своей инициативе осуществлять контроль за основной производственной деятельностью предприятий и организаций союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения в таких формах, как проверка деятельности администрации, обследование состояния основного производства, затребование отчетно-статистических и других документальных данных, характеризующих направление деятельности и состояние работы этих предприятий и организаций.
Это обусловлено не только тем, что данные предприятия и организации формально не подотчетны местным Советам в вопросах своей основной производственной деятельности.
Нельзя упускать из вида и организационно-практическую сторону вопроса. Проверка огромного хозяйства предприятий союзно-республиканского значения, анализ сложнейших технологических процессов, характеризующих их работу, требуют не только длительных сроков для проведения обследований, но и участия высококвалифицированных специалистов. Исполкомы местных Советов далеко не всегда располагают подобными возможностями. 53 	Б. Б. Хангельдыев. К вопросу о правовых формах взаимоотношений местных Советов с предприятиями и организациями, подчиненными совнархозам. «Советское государство и право», 1958, № 5, стр. 108.
307


Поверхностные же проверки и обследования не могут дать необходимого производственного эффекта и только будут мешать нормальной работе промышленных предприятий.
Если стать на ту точку зрения, что местные Советы и их исполкомы правомочны контролировать основную производственную деятельность предприятий, подчиненных совнархозам, то возникает вопрос, какие, конкретно, Советы и исполкомы должны осуществлять этот контроль. Ведь нередко наблюдается такое положение, когда в населенном пункте, где расположены эти предприятия, находятся три Совета со своими исполкомами: областной (краевой), городской и районный Совет города. При таком количестве контролирующих инстанций работа подконтрольных организаций будет только .страдать.
Когда речь идет о контроле местных Советов и их исполкомов за такими сторонами деятельности предприятия, как жилищное строительство, коммунальное хозяйство, обслуживание граждан в социально-культурном отношении и т. п., то не трудно разграничить сферу контрольной деятельности областного, городского или районного (в городе) государственного органа. Но когда объектом контроля становится производственная деятельность предприятия, то по каким же признакам можно дифференцировать роль отдельных звеньев системы местных Советов в осуществлении ими контрольных функций?
К тому же надо иметь в виду, что действующая в настоящее время система органов, осуществляющих контрольно-ревизионные функции, устарела и не соответствует современным условиям. У нас сохранилось много контролирующих органов и государственных инспекций, необходимость создания которых в свое время обусловливалась наличием многочисленных министерств и ведомств. Теперь же, когда количество этих отраслевых органов государственного управления резко сократилось, а многие контрольные функции непосредственно возложены на совнархозы, возникла необходимость ликвидировать ряд инспекций и изменить методы работы ряда ревизионно-контрольных органов (например, необходимость перейти от сплошных ревизий к выборочным и т. д.).
До какой степени затруднена работа администрации промышленных предприятий бесчисленными и бесплановыми проверками и ревизиями, свидетельствуют следующие характерные факты.
Сланцехимический комбинат «Кивиыли» Эстонской ССР систематически контролировался 42 организациями, из которых 28 были правомочны налагать штрафы 54. В Рижском мясокомбинате лишь за полтора года было проведено 538 различных ревизий и проверок 55. Все это не только отнимает много времени и 54 «Не слишком ли много контролеров?» «Правда», 13 января I960 г.
55 И. И в е р т. XVI съезд Компартии Латвии. «Правда», 14 января 1959 г.
308


сил у работников контролирующих и подконтрольных организаций, но иногда просто дезорганизует производственный процесс. Надо иметь в виду, что зачастую ревизии проводятся беспланово, проверяющие организации дублируют работу, по материалам проверок далеко не всегда разрабатываются конкретные мероприятия по устранению недостатков, а если и разрабатываются, то не всегда реализуются.
Все это также надо принять во внимание при решении вопроса о том, следует или не следует возлагать на местные Советы и их исполкомы контроль за производственной деятельностью предприятий союзно-республиканского подчинения.
Не следует упускать из вида и того обстоятельства, что в настоящее время эти предприятия подконтрольны не министерствам и ведомствам, удаленным от них на сотни, а то и на тысячи километров, а совнархозам, находящимся не только в непосредственной территориальной близости от местных Советов, но и тесно связанных с ними через многие организационно-правовые формы, на анализе роли которых мы остановимся ниже. Осуществлять необходимый контакт с совнархозами местным Советам и их исполкомам несравненно легче, чем сноситься, как это было прежде, с республиканскими, а тем более союзными министерствами и ведомствами.
Если возникнет необходимость осуществить проверку производственной работы в том или ином предприятии, подчиненном совнархозу, исполком местного Совета правомочен поставить этот вопрос не только перед совнархозом, но и перед вышестоящими государственными органами, и несомненно, что к участию в проведении этого обследования будут привлечены представители местного Совета.
По действующему законодательству местные Советы и их исполкомы имеют право обсуждать доклады руководителей промышленных и других предприятий и организаций вышестоящего подчинения, расположенных на их территории. Согласно Положению о совнархозе (ст. 7) областные, краевые и городские (городов республиканского подчинения) Советы и их исполкомы могут обсуждать доклады руководителей совнархозов о работе подведомственных им предприятий.
В своих решениях по этим вопросам местные Советы и их исполкомы намечают конкретные меры по оказанию помощи совнархозам и подведомственным им предприятиям, отмечают недостатки в работе и рекомендуют мероприятия по их устранению. Отдельные пункты этих решений по производственным вопросам могут носить обязывающий характер в отношении совнархозов или администрации подведомственных им предприятий только в отношении таких мероприятий, обязательность выполнения которых обусловлена либо планом развития народного хозяйства, либо постановлениями тех государственных органов, которым 309


подчинен совнархоз. Советы и (исполкомы в данном случае не превышают своих полномочий, хотя соответствующие пункты их решений, относящиеся к не подчиненным им организациям, выражены в императивной форме.
Типичны в этом отношении следующие примеры. Ленинградский областной Совет депутатов трудящихся, обсудив вопрос «О состоянии и мерах улучшения бытового обслуживания населения Ленинградской области», обязал управление рабочего снабжения совнархоза принять меры к безусловному выполнению заданий по организации новых мастерских и объему услуг, установленных для Ленинградской области на 1959—1961 годы Постановлением Совета Министров РСФСР от 31 марта 1959 г.; шире внедрять в бытовом обслуживании более совершенные методы работы — организацию централизованных ремонтных баз, бригадный метод работы с пооперационным разделением труда и прогрессивную технологию производства. Этим же решением совнархозу предложено обязать строительные тресты №№ 30, 31, 34 и 36 ускорить строительство и своевременно ввести в эксплуатацию предприятия бытового обслуживания в населенных пунктах, указанных в решении областного Совета 56.
Пермский областной Совет в решении «О ходе жилищного и социально-культурного строительства в области» потребовал от совнархоза и его строительных организаций немедленно рассмотреть положение дел на строительстве, принять дополнительные меры к тому, чтобы форсировать освоение выделенных средств и ввод в эксплуатацию пусковых объектов в сроки, установленные планом, и т. д.57
На основную производственную деятельность предприятий и организаций, подчиненных совнархозам, местные Советы могут оказывать и оказывают большое влияние, используя следующие формы связей. Многие передовые рабочие и специалисты, обслуживающие эти предприятия (а зачастую и директора этих предприятий), являются депутатами местных Советов, и вокруг них на фабриках и заводах группируется многочисленный актив, которому принадлежит большая роль в укреплении трудовой дисциплины, в организации социалистического соревнования, словом— в подъеме и укреплении социалистического производства. На состоянии основной производственной деятельности предприятий совнархозов не может не отражаться большая работа местных Советов и их исполкомов в области организованного набора рабочей силы, оказания содействия в повышении квалификации 56 Решение Ленинградского областного Совета депутатов трудящихся было принято 8 сентября I960 г.
57 Решение Пермского областного Совета депутатов трудящихся «О ходе жилищного и социально-культурного строительства в области» было принято 80 июня 1960 г.
310


кадров массовых профессий, использования местных ресурсов, топлива, местного транспорта и т. п. Огромное значение имеют мероприятия местных Советов и их исполкомов по обслуживанию рабочих и специалистов, сосредоточенных на предприятиях совнархозов, а также их семей в коммунально-бытовом и социально-культурном отношении. Важнейшее значение имеют мероприятия местных Советов и их исполкомов по обеспечению соблюдения законов и по охране прав граждан, в частности рабочих и служащих предприятий, подчиненных совнархозам. Нельзя недооценивать и того влияния, которое оказывают на производственную деятельность предприятий руководящие работники исполкомов и депутаты местных Советов, участвуя в работе технико-экономических советов совнархозов и совещаний, проводимых совнархозами.
В соответствии с действующим законодательством местные Советы и их исполкомы сами имеют право по отдельным конкретным вопросам устанавливать для предприятий и организаций, находящихся на подведомственной им территории, определенные обязательства и даже налагать административные взыскания за их неисполнение. Это относится не только к кругу вопросов, по которым местные Советы и исполкомы правомочны выносить так называемые «обязательные решения».
Характерны в данном отношении следующие примеры. На основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 ноября 1958 г. «Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве и ремонте автомобильных дорог» 58 и соответствующих указов Президиумов Верховных Советов союзных республик59 исполкомы местных Советов устанавливают для этих предприятий и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности, годовые задания, предусматривающие определенные объемы дорожных работ и сроки их выполнения. За уклонение от участия в дорожных работах исполкомы правомочны налагать на руководителей предприятий и организаций штрафы, уплата которых не освобождает от выполнения установленного объема дорожных работ.
Исполкомы областных, краевых и городских (городов республиканского подчинения) Советов устанавливают для предприятий по согласованию с теми органами, которым эти предприятия подведомственны, сроки осуществления определенных мероприятий 58 «Ведомости Верховного Совета СССР», 1958, № 34, ст. 415.
59 См., например, Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 7 апреля 1959 г. «Ведомости Верховного Совета РСФСР», 1959, № 14, ст. 241; Указ Президиума Верховного Совета БССР от 10 апреля 1959 г. «Сборник законов, указов Президиума Верховного Совета Белорусской ССР, постановлений и распоряжений Совета Министров Белорусской СОР», 1959, № 4, ст. 96.
311


по ликвидации загрязнения водоемов и источников водоснабжения сточными водами промышленных предприятий. В случае невыполнения этих мероприятий в намеченный срок местные государственные органы правомочны увеличивать до 50% размер штрафа, установленного за спуск неочищенных сточных вод.
Показательно, что в Положениях о местных Советах, принятых в ряде союзных республик в 1957—1959 гг., четко разграничивается компетенция местных Советов и их исполкомов в отношении производственной деятельности предприятий совнархозов и в отношении деятельности этих предприятий в области жилищного, коммунального, социально-культурного и т. д. строительства. В частности, в положениях об областном и о городском Совете депутатов трудящихся, одобренных 31 мая 1957 г. Постановлением Президиума Верховного Совета УССР, вопрос о взаимоотношениях местных Советов с предприятиями совнархозов в отношении производственной работы этих предприятий решен таким образом, что местные Советы лишь оказывают всестороннее содействие выполнению планов этими предприятиями. Положения не предоставляют местным Советам права контроля за производственной деятельностью предприятий союзного и республиканского подчинения.
Положение о городских Советах, утвержденное УказОхМ Президиума Верховного Совета Молдавской ССР 29 ноября 1957 г.60, устанавливает, что городской Совет руководит подведомственными ему предцриятиями, учреждениями и организациями и «наблюдает в пределах своей компетенции за деятельностью неподведомственных ему предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории города, а в необходимых случаях ставит вопрос об их работе перед соответствующим вышестоящим органом...» (п. «б» ст. 6). Слова «наблюдает в пределах своей компетенции» — уточняются в этом пункте указанием, что городской Совет имеет право заслушивать доклады руководителей этих предприятий, учреждений и организаций по вопросам жилищного строительства и культурно-бытового обслуживания рабочих и служащих. В отношении производственной деятельности предприятий совнархоза роль городского Совета в этом Положении также определяется указанием на то, что он «всемерно содействует» выполнению ими производственных планов (п. «в» ст. 11).
По-иному в Положениях решен вопрос о компетенции местных Советов в отношении деятельности этих предприятий в области жилищного, коммунального, культурно-бытового и т. 60 	«Положение о городском Совете депутатов трудящихся Молдавск. ССР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета Молдавской ССР от 29 ноября 1957 года. Изд. Президиума Верховиого Совета Молдавской ССР, 1957.
312
П


строительства. Положения устанавливают, что городские Советы координируют и контролируют жилищное, коммунальное и т. п. строительство, независимо от его ведомственной подчиненности.
Лишь в Положении о городском Совете Азербайджанской ССР дана более широкая трактовка компетенции местных Советов в отношении |Производственной деятельности не подчиненных им предприятий. В этом Положении указывается, что городской Совет заслушивает доклады руководителей расположенных на его территории предприятий, подчиненных совнархозу, республиканским и союзно-республиканским министерствам, о выполнении производственных планов, наблюдает за правильным использованием производственных мощностей, за экономным расходованием сырья, материалов, топлива и электроэнергии, контролирует создание на предприятиях надлежащих производственных условий и соблюдение правил охраны труда и техники безопасности61.
Эти различия в определении компетенции местных Советов и их исполкомов в отношении производственной деятельности предприятий совнархозов нуждаются в уточнении. Целесообразно унифицировать республиканское законодательство по такому важному вопросу, четко определив характер и объем правомочий местных Советов и их исполкомов в отношении основной производственной деятельности предприятий, подведомственных совнархозам и министерствам, с одной стороны, колхозам и межколхозным объединениям, с другой.
По нашему мнению, следует поставить и всесторонне изучить вопрос о применении принципа двойного подчинения (совнархозу и соответствующему областному, краевому Совету) к тем управлениям совнархозов, деятельность которых связана с отраслями промышленности, вырабатывающими предметы широкого потребления.
4. 	Основные организационно-правовые формы связи совнархозов и их.предприятий с местными Советами и исполкомами
Во взаимоотношениях совнархозов и подведомственных им предприятий и организаций с местными Советами и их ипол- комами широко используются многочисленные и разнообразные организационно-правовые формы. К числу их, в частности, относятся доклады руководящих работников совнархозов и подведом;о 61 «Положение о городском Совете депутатов трудящихся Азербайджанской ССР», утвержденное Указом Президиума Верховного Совета Азербайджанской ССР от 29 декабря 1958 г. Баку, Изд. Верховного Совета Азербайджанской ССР, 1959.
f. Правовые вопросы
313


ственных им предприятий и организаций на сессиях областных, краевых и городских (городов республиканского подчинения) Советов и на заседаниях их исполкомов, совместное проведение совнархозами и исполкомами всевозможных совещаний по вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства, участие представителей местных Советов в проводимых совнархозами и вышестоящими государственными органами обследованиях работы предприятий и организаций, подчиненных совнархозам, участие депутатов местных Советов в деятельности технико-экономических советов совнархозов и др.
В Положении о совнархозе установлено, что он докладывает исполкому краевого, областного и городского (города республиканского подчинения) Совета о деятельности подведомственных ему предприятий и организаций. Если экономический административный район охватывает территорию нескольких областей, то доклады совнархоза ставятся на обсуждение исполкомов соответствующих областных и городских Советов.
Практически эти доклады обсуждаются по преимуществу на сессиях областных, краевых Советов, а не на заседаниях их исполкомов, причем содержание этих докладов не ограничивается материалами о деятельности подведомственных совнархозу предприятий и организаций, а охватывает гораздо более широкий круг вопросов, касающихся деятельности самих совнархозов.
Руководящие работники совнархозов в 1958—1960 гг. выступали с докладами на сессиях многих областных и краевых Советов, причем их выступления по содержанию можно разделить на следующие основные группы:
а) о выполнении плана развития хозяйства, подведомственного совнархозу, и о мероприятиях на предстоящий год;
б) о ходе строительства фабрик и заводов;
в) о состоянии и развитии отдельной отрасли промышленности;
г) о выполнении планов жилищного и культурно-бытового строительства предприятиями совнархоза;
д) об увеличении производства товаров широкого потребления;
е) о работе предприятий общественного питания.
Анализ материалов о выступлениях руководящих работников совнархозов на сессиях областных и краевых Советов дает возможность установить следующее:
А. Если в 1958 г. сообщения руководящих работников совнархозов обычно носили информационный характер и оформлялись в виде выступления в прениях при обсуждении доклада исполкома о народнохозяйственном плане, то в 1959—1960 гг. руководящие работники совнархозов, как правило, выступали с самостоятельными докладами наряду с докладами обл (край) исполкомов или облпланов об итогах выполнения государственного *314


плана по области (краю) за соответствующий год и о плане на предстоящий год. Это дает возможность областным (краевым) Советам более глубоко и детально обсуждать ход и итоги работы предприятий союзно-республиканского и местного подчинения и уделять гораздо больше внимания координации мероприятий на предстоящий год.
Б. В решениях областных (краевых) Советов анализируется состояние работы предприятий совнархозов, отмечаются недостатки, намечаются пути их устранения и, наряду с обязательствами, возлагаемыми на исполкомы, их отделы и управления, содержатся пожелания и рекомендации совнархозу о проведении тех или иных конкретных мероприятий по улучшению его работы и деятельности подконтрольных ему предприятий и организаций. Утверждая план развития народного хозяйства областного (краевого) подчинения, областные (краевые) Советы одобряют план развития хозяйства совнархоза.
В. По вопросам жилищного и культурно-бытового строительства руководители совнархозов выступают обычно с содокладами при обсуждении докладов обл(край) исполкомов о плане развития местного хозяйства области (края), либо о состоянии и .мерах, улучшения жилищного и культурно-бытового строительства.
Г. Доклады руководителей совнархозов о развитии отдельных отраслей промышленности обсуждаются как самостоятельные вопросы повестки дня сессий. Для обсуждения обычно намечается вопрос о состоянии отстающей отрасли промышленности с тем, чтобы совместными усилиями совнархоза и местных Советов быстрее устранить недостатки.
Д. В отдельных случаях доклады руководящих работников совнархозов заслушиваются на сессиях областных Советов при обсуждении вопросов развития .сельского хозяйства.
Е. Иногда на сессиях областных (краевых) Советов при обсуждении плана развития народного хозяйства с информацией об основных показателях плана развития промышленности совнархоза выступают руководящие работники не совнархоза, а исполкома областного (краевого) Совета.
Руководящие работники совнархозов не только информируют депутатов о деятельности совнархоза и состоянии работы в подведомственных ему предприятиях и организациях, но и обращаются к Совету с просьбами о проведении тех или иных мероприятий.
Обсуждение докладов совнархозов и подведомственных им предприятий и организаций на сессиях местных Советов имеет, большое организующее значение, давая возможность вскрыть недостатки в работе, наметить мероприятия по их устранению, мобилизовать работников совнархозов, депутатов Советов, коллективы предприятий на укрепление работы. Учитывая обоснованные, продуманные пожелания депутатов и рекомендации 21*
315


местных Советов, совнархозы могут вносить необходимые коррективы в свою работу и в деятельность подведомственных им предприятий и организаций.
Типичен в этом отношении следующий пример. Свердловский областной Совет в решении, принятом на V сессии в феврале 1958 г., рекомендовал совнархозу рассмотреть критические замечания и предложения депутатов по вопросам строительства промышленных предприятий, жилищ (и культурно-бытовых объектов. Обсудив этот вопрос, Свердловский совнархоз внес существенные изменения в проект своего плана на 1958 г., увеличив капиталовложения на больничное строительство на 3,5 млн. рублей и на строительство школ и детских садов — на 13,6 млн. рублей 62.
Нередко местные Советы в решениях по рассмотренным вопросам поручают своим исполкомам обсудить с совнархозом вопрос о необходимости проведения тех или иных конкретных мероприятий. Так, Ленинградский городской Совет, обсудив вопрос о выполнении закона «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР», поручил своему исполкому совместно с совнархозом организовать производственное обучение и общественно-полезный труд учащихся средних школ в промышленных и коммунальных предприятиях, на стройках и т. д., определив профессии, по которым должна осуществляться подготовка кадров с учетом перспектив экономического развития города. Городской Совет рекомендовал совнархозу совместно с городским управлением трудовых резервов и городским отделом народного образования создать единый методический центр по руководству производственным обучением учащихся средних школ и повышением квалификации учащихся вечерних школ63.
В отдельных, к сожалению редких, случаях руководящие работники совнархозов, являющиеся депутатами краевых, областных или городских Советов, выступают на сессиях этих Советов со специальными сообщениями о том, как выполняются наказы избирателей депутатам в практической деятельности совнархоза и подведомственных ему предприятий и учреждений.
Хотя назначение института депутатского запроса — осуществлять контроль со стороны депутатов и Советов лишь за деятельностью подотчетных Совету учреждений, предприятий, организаций и должностных лиц, на практике депутаты краевых, областных и городских Советов иногда используют право запроса 41 в отношении деятельности совнархозов и подведомственных •им «предприятий. Так, на V сессии Тульского областного Совета «Советы депутатов трудящихся», 1958, № 5, стр. 58.
** «Бюллетень исполкома Ленинградского городского Совета депутатов трудящихся», 1959, № 11. Решение Ленинградского Городского Совета от 27 апреля 1959 г.
316


в июне 1959 г. один из депутатов выступил с запросом к совнархозу в связи с наличием серьезных недостатков в работе строительных организаций. С ответами на запрос выступили заместитель председателя совнархоза, управляющий трестом «Тулстрой» и секретарь «исполкома областного Совета. Совет принял к сведению их заверения, что план строительства будет своевременно выполнен64.
На III сессии Куйбышевского областного Совета 23 сентября 1959 г. группа депутатов выступила с запросом в связи с неудовлетворительным ходом строительства водопровода. Областной Совет поручил своему исполкому 'рассмотреть данный вопрос и потребовать объяснения от должностных лиц совнархоза, ответственных за строительство водопровода, с тем чтобы информацию о результатах обсудить на следующей сессии областного Совета 65.
С нашей точки зрения, внесение на сессиях краевых, облает^ ных и городских Советов (городов республиканского подчинения) запросов, адресованных совнархозу, вполне закономерно, если содержание «самого запроса не выходит за пределы компетенции соответствующего Совета. Что касается ответов на запросы, то их могут давать либо непосредственно руководящие работники совнархозов, либо исполком соответствующего Совета, если необходимо предварительное рассмотрение материала.
Доклады руководящих работников совнархозов на сессиях краевых и областных Советов уже прочно вошли в практику. В ряде случаев руководящие работники совнархозов выступают также и на сессиях городских Советов (городов республиканского, краевого и областного подчинения) при обсуждении вопросов о плане развития городского хозяйства либо о состоянии и мерах дальнейшего улучшения жилищного, коммунального и культурно-бытового строительства.
Но характерно, что подобные выступления оформляются обычнб не в виде докладов или содокладов руководителей совнархозов, а в виде информационных сообщений в прениях по обсуждаемым вопросам. Нельзя признать нормальным то обстоя-, тельство, что доклады или содоклады руководящих работников совнархозов на сессиях городских Советов городов республиканского, краевого и областного подчинения ставятся крайне редко, несмотря на очевидную необходимость установить самый тесный контакт в деятельности совнархозов и государственных органов крупных индустриальных и культурных центров.
64 Материалы V сессии Тульского областного Совета. «Коммунар», 27 июня 1958 г.
65 Материалы III сессии Куйбышевского областного Совета. «Волжская Коммуна», 24 сентября 1959 г.
317


Куйбышевский городской Совет, обсудив в сентябре 1959 г. вопрос о состоянии и мерах цо улучшению эксплуатации и сохранению жилого фонда и констатировав, что руководители ряда предприятий совнархоза неудовлетворительно ведут работу по ремонту находящегося в их ведении жилого фонда, вынужден был обратиться к председателю совнархоза с просьбой рассмотреть в ближайшее время вопрос о ходе жилищного строительства и о мерах, обеспечивающих выполнение годового плаца ввода жилой площади в эксплуатацию66. При правильных, деловых взаимоотношениях совнархоза с городским Советом совнархоз мог бы принять необходимые меры для устранения серьезных недостатков в деятельности подведомственных ему организаций, не ожидая специального ходатайства городского Совета.
О недостаточной связи совнархозов с городскими Советами свидетельствует и то неправомерное явление, что при плохой работе некоторых предприятий и организаций совнархозов городские Советы, пытаясь применить к их руководителям те или иные меры воздействия, подходят к ним при оценке их производственной деятельности не как к должностным лицам, а как к депутатам городского или районных Советов. В отдельных случаях дело доходит до нарушений советской демократии и социалистической законности. Показательно в этом отношении решение Челябинского городского Совета «О ходе жилищного и культурно-бытового строительства в городе». Указав на наличие серьезных недостатков в строительстве, городской Совет решил строго предупредить руководителей строительных организаций депутатов городского и районных Советов тт. Голубева, Гайдука, Клименко, Жовноватого, что если в текущем году не будет выполнен план строительства сооружений водопровода и канализации, то к ним будут применены строгие меры взыскании, вплоть до постановки на обсуждение очередной сессии городского Совета вопроса о выводе их из состава Советов 67.
Таким образом, вместо того чтобы поставить перед совнархозом вопрос о необходимости принятия мер дисциплинарного, характера в отношении нерадивых работников подведомственных ему организаций, городской Совет намеревался применить к ним как к депутатам такие меры воздействия, применять которые правомочны лишь избиратели.
Учитывая огромное значение докладов совнархозов на сессиях местных Советов, как одной из важнейших форм связи совнархозов с местными органами государственной власти, целесообразно в нормативном порядке закрепить обязательность по- 66 Решение Куйбышевского городского Совета депутатов трудящихся было принято на Ш сессии VII созыва.
67 Решение Челябинского городского Совета депутатов трудящихся о ходе жилищного и культурно-бытового строительства в городе было принято 27 июля 1959 г.
318


становии ежегодных докладов совнархозов на сессиях не только краевых (областных), но и городских Советов городов республиканского (ССР и АССР) «подчинения. Хотя это и создаст некоторые организационные затруднения для совнархозов тех экономических административных районов, которые охватывают территорию ряда областей, но польза от установления делового контакта совнархозов с областными и крупнейшими городскими Советами с избытком компенсирует эти организационные затруднения. Гораздо сложнее обстоит дело в республиках, не имеющих областного деления. Там совнархозы не имеют возможности выступать с докладами на сессиях всех районных и городских Советов. Поэтому в данном случае более эффективная форма связи— проведение республиканских совещаний по вопросам развития промышленности и строительства, что не исключает, конечно, возможности и необходимости выступления руководящих работников совнархозов на сессиях отдельных районных и городских Советов.
В повседневной деятельности совнархозов большое значение имеет установление тесной оперативной связи с исполкомами местных Советов, особенно краевых, областных и городских (городов республиканского подчинения). Связь эта поддерживается, во-первых, путем вхождения отдельных депутатов, в частности, членов исполкомов, в состав совнархоза, его важнейших отделов и управлений, так же как и вследствие избрания ряда руководящих работников совнархозов в состав соответствующих местных Советов и их исполкомов. Во-вторых, исполкомы местных Советов нередко информируют совнархозы о наличии тех или иных недостатков в деятельности предприятий и организаций, подведомственных совнархозам. Такая информация дает возможность совнархозам ускорить устранение недостатков в деятельности их отделов и управлений, равно как и в работе подведомственных совнархозам промышленных и коммунальных предприятий, строительных и других организаций.
С другой стороны, исполкомы местных Советов в случае необходимости возбуждают перед совнархозами ходатайство о проведении тех или иных мероприятий по оказанию помощи предприятиям и организациям местного подчинения. Так, исполком Московского областного Совета, обсудив вопрос о ходе подготовки машинно-тракторного парка в колхозах, совхозах и РТС области к полевым работам 1960 г., обратился к Московскому областному и Московскому городскому совнархозам с просьбой— обязать ремонтные предприятия выполнить до 15 февраля 1960 г. заказы РТС, колхозов и совхозов на ремонтные работы, предусмотренные планом первого квартала 1960 г.68
68 	Решение Мособлисполкома от 21 января 1960 г. 80/1, § 7 «Бюллетень Мособлисполкома», I960, № 2, стр. 11.
319


В ряде случаев совнархозы и исполкомы краевых (областных) Советов принимают совместные решения по тем или иным вопросам. Например, Краснодарский совнархоз и исполком Краснодарского краевого Совета 10 января 1961 г. приняли совместное решение «О мерах по улучшению производства и торговли продовольственными товарами», а совместным решением от 7 февраля 1961 г. «О ликвидации параллелизма в работе строительных организаций крайисполкома и совнархоза» наметили конкретные мероприятия в этой области. Особенность этих государственных актов в том, что они обязательны для исполнения предприятиями, учреждениями и организациями, подведомственными как совнархозу, так и соответствующему краевому (областному) Совету депутатов трудящихся.
В практике работы все большее и большее значение приобретают совместные акты, принимаемые обл (край) исполкомами, совнархозами и президиумами обл (край) профсоветов по вопросам организации трудящихся на выполнение задач дальнейшего развития социалистического производства, жилищного строительства, распределения жилой площади, внедрения социалистических методов труда, развития социалистического соревнования, подведения его итогов за определенный период времени, проведения всевозможных смотров и т. п.
Крайне важно установить тесный контакт в работе управлений и отделов совнархозов с областными, краевыми и городскими69 органами отраслевого управления, в частности с промышленными управлениями и коммунальными отделами исполкомов областных и краевых Советов.
То же самое относится к планово-экономическим отделам совнархозов и плановым комиссиям исполкомов местных Советов. Целесообразно вводить отдельных работников плановых органов совнархозов в состав плановых комиссий исполкомов областных, краевых, и крупных городских Советов в качестве членов этих комиссий. Желательно, чтобы руководящие работники плановых комиссий исполкомов в необходимых случаях принимали участие в обсуждении материалов, разрабатываемых плановыми органами совнархозов. Целесообразно использовать и такие организационно-правовые формы связи, как обсуждение на заседаниях исполкомов или на сессиях областных, краевых Советов тех разделов плана совнархоза, которые непосредственно связаны с мероприятиями, осуществляемыми местными Советами и их исполнительными и распорядительными органами. Мы уже отмечали раньше, что в республиках, не имеющих областного деления, желательно обсуждать такие вопросы на специальном совещании с участием руководящих работников исполкомов районных 69 	Городов республиканского подчинения, а также краевых и областных центров.
320


и городских Советов, а также руководящих работников плановых комиссий этих исполкомов.
Исполкомы местных Советов часто вступают в правовые отношения с предприятиями и организациями, подведомственными: совнархозам, в особенности по вопросам жилищного строительства и благоустройства. Предприятия и организации совнархозов не всегда своевременно и полностью выполняют обязательства; по сооружению тех или иных объектов, и исполкомы принимают необходимые меры, чтобы устранить наблюдающиеся недостатки..
В качестве типичного примера можно привести решение исполкома Московского областного Совета депутатов трудящихся о невыполнении промышленными предприятиями совнархоза мероприятий по благоустройству территории в поселке Нахабино- Красногорского района70. Исполком отметил, что администрация предприятий не обеспечивает своевременного выполнения обязательств по строительству детских учреждений, по сооружению» артезианских скважин и водоразборных колонок, понижающих трансформаторных подстанций и дорог с твердым покрытием. Исполком областного Совета обязал директоров предприятий закончить строительство этих объектов к установленному сроку, поручив исполкому Красногорского районного Совета обеспечить, повседневный контроль за ходом строительства, и обратился к председателю Московского областного совнархоза с просьбой наложить на директоров предприятий дисциплинарные взыскания за невыполнение ими предшествующего решения Мособлис- полкома о благоустройстве поселка.
В целях укрепления связи совнархозов с местными Советами может быть широко использован технико-экономический совет при совнархозе. Необходимым условием этого является прежде всего широкое участие депутатов местных Советов, работников исполкомов, руководителей отделов и управлений исполкомов в. работе технико-экономических советов совнархозов.
Но в ряде случаев депутаты местных Советов, и в частности руководящие работники исполкомов, почти не участвуют в работе технико-экономических советов. Например, при образовании технико-экономических советов при Литовском и Московском городском совнархозах в их состав не были введены работники исполкомов и местных Советов71. Крайне недостаточно представлены руководящие работники исполкомов областных Советов в технико-экономических советах Киевского, Куйбышевского, Одесского, Запорожского и ряда других совнархозов.
Между тем, участие местных советских работников в деятельности технико-экономических советов, их пленумов и секций 70 Данное решение исполкома Московского областного Совета было принято 5 сентября 19159 г.
71 «Советское государство и право», 1959, № 1, стр. 77; «Известия», 14 января 1958 г* (передовая)
321


играет большую роль в координации деятельности совнархозов и исполкомов, дает возможность выдвинуть ценные предложения, обосновать необходимость проведения тех или иных важных мероприятий в области хозяйственного и социально-культурного строительства.
Важнейшие вспомогательные органы местных Советов — их постоянные комиссии, создаваемые по основным отраслям деятельности Совета, состоящие из его депутатов и опирающиеся в своей работе на широкие круги советской общественности. По инициативе постоянных комиссий и при их активном участии проводятся очень серьезные мероприятия. Мы ограничимся лишь одним характерным примером. Постоянная комиссия по коммунальному хозяйству Донецкого городского Совета УССР разработала мероприятия о переводе отопления в городе на природный газ. По ее предложению исполком городского Совета возбудил через облисполком ходатайство перед Советом Министров УССР о строительстве трубопровода Амвросиевна — Донецк с присоединением его к газопроводу Ставрополь — Москва. После положительного решения этого вопроса совнархоз выделил подрядчика для строительства трубопровода. В итоге 12 тысяч квартир в Донецке были переведены на природный газ.
Установление самой тесной деловой связи между секциями технико-экономических советов совнархозов и постоянными комиссиями местных Советов депутатов трудящихся имеет исключительно важное значение. Связь эта организационно обеспечивается прежде всего путем участия отдельных руководящих работников управлений и отделов совнархоза и членов секций технико-экономического совета в работе постоянных комиссий областных, краевых и городских Советов, равно как и вхождением представителей постоянных комиссий в состав секций технико-экономического совета. Кроме того, секции и постоянные комиссии согласовывают планы проведения тех или иных мероприятий, изучают вопросы дальнейшего развития отдельных отраслей промышленности, специализации и кооперирования предприятий, проводят совместные заседания и совместные обследования работы промышленных и коммунальных предприятий, строительных организаций и социально-культурных учреждений, представляя разработанные материалы как совнархозу, так и исполкому соответствующего Совета. Во всей этой работе большую пользу могли бы, в частности, принести депутаты местного Совета, работающие на предприятиях совнархоза.
Наблюдающаяся в ряде случаев разобщенность в деятельности секций технико-экономических советов и постоянных комиссий отрицательно отражается на ходе и итогах мероприятий, проводимых совнархозами и исполкомами. Иное получается, если установлен необходимый контакт. Например, секция промышленности строительных материалов технико-экономического совета 322


Луганского совнархоза и постоянная комиссия по промышленности и строительству Луганского областного Совета, обсудив на совместном заседании доклады председателя облплача и двух руководящих работников совнархоза, разработали предложения по дальнейшему развитию промышленности строительных материалов. На основе рекомендаций, разработанных секцией и постоянной комиссией, совнархоз и исполком областного Совета провели мероприятия, обеспечивающие значительное увеличение производства строительных материалов.
В соответствии с новой Программой Коммунистической партии Советского Союза значение постоянных комиссий местных Советов будет возрастать, а их компетенция будет расширяться путем постепенной передачи им некоторых функций, выполняемых в настоящее время отделами и управлениями исполкомов местных Советов. /В связи с этим приобретет еще большее значение тесная связь и координация работы постоянных комиссий с работой технико-экономических советов совнархозов.
К числу организационно-правовых форм связи совнархозов и исполкомов с производственными предприятиями и строительными организациями относятся: участие руководящих работников совнархозов, исполкомов, отделов, управлений в работе производственных совещаний; выступления на совещаниях с докладами и сообщениями о проведении тех или иных мероприятий; постановка на обсуждение производственных совещаний проектов постановлений совнархозов или проектов решений исполкомов по конкретным вопросам руководства промышленностью и строительством; участие председателей и членов производственных совещаний в работе технико-экономических советов совнархозов и постоянных комиссий местных Советов депутатов трудящихся. Большое значение имеет своевременное обсуждение совнархозами и исполкомами тех вопросов или конкретных предложений, которые вносятся на их рассмотрение производственными совещаниями.
Непосредственное руководство работой производственных совещаний осуществляется профсоюзными органами. В современных условиях особенно большое значение приобрела задача всемерного укрепления связи совнархозов и исполкомов с областными, краевыми и городскими профорганами, в особенности по вопросам развития социалистического соревнования, улучшения условий труда, удовлетворения запросов и потребностей трудящихся.
Совнархозы и местные Советы совместно с профсоюзными органами всемерно содействуют развитию социалистического соревнования. Широко привлекая общественность, они разрабатывают его показатели, организуют обмен опытом, взаимопроверки соревнующихся предприятий, подводят итоги, поощряют победителей в соревновании.
323


Во всей этой работе местные Советы опираются на депутатов и активистов, в первую очередь на тех из них, которые работают на предприятиях совнархозов, а также на предприятиях, подчиненных самим местным Советам. Большое значение в связи с этим имеет организация на предприятиях депутатских групп, объединяющих всех депутатов, работающих на том или ином предприятии, а также активистов, группирующихся вокруг депутатов. Депутатская группа — проводник влияния местного Совета на работу предприятия, своеобразное связующее звено между местным Советом и коллективом предприятия. Она организует рабочих и служащих предприятия на выполнение и перевыполнение не только государственных планов, но и обязательств по социалистическому соревнованию. Депутаты местных Советов, работающие на предприятиях, активно участвуют в организации соревнования за звание коллективов и ударников коммунистического труда. Депутатская группа информирует местный Совет о пожеланиях и запросах работников предприятия, всемерно заботясь о максимальном удовлетворении их ; мсгвенно- бытовых и социально-культурных потребностей через местный Совет, его исполнительные и распорядительные органы и подведомственные им предприятия, учреждения и др. организации.
Депутатские группы местных Советов успешно работали на предприятиях в 20—30 гг. После принятия действующей Конституции; установившей порядок избрания депутатов по территориальному, а не производственному принципу, их работа была свернута. Вряд ли это можно признать правильным: перенесение центра депутатской деятельности на территориальный избирательный участок вовсе не основание для ослабления организаторской роли депутата в его производственном коллективе. Одно не исключает другого. Поэтому следует приветствовать то обстоятельство; что за последние годы деятельность депутатских групп городских Советов на промышленных предприятиях оживилась и упрочилась во многих городах. Через свои депутатские группы местные Советы могут оказывать влияние на развитие производства не только в подведомственных им предприятиях, но и в предприятиях совнархозов.
Большое влияние на процесс укрепления социалистического производства и на повышение трудовой активности масс оказывают смотры, проводимые совнархозами, профсоюзными органами и исполкомами местных Советов под непосредственным руководством областных, краевых и городских комитетов Коммунистической партии. Во Владимирской области на промышленных предприятиях был проведен массовый общественный смотр внутренних резервов производства, во время которого было выдвинуто 54 тысячи предложений, направленных на повышение производительности труда, снижение себестоимости продукции и улучшение условий труда. В течение 1959 г. в производство было 324


внедрено свыше 34 тысяч рационализаторских предложений, обеспечивших получение годовой экономии в сумме более 156 млн. рублей (в старых деньгах), т. е. вдвое больше, чем в 1958 г.72
В Челябинской области в 1959 г. на промышленных предприятиях был проведен смотр работы по комплексной механизации и автоматизации производственных процессов. В ходе смотра от рабочих и ИТР поступило 6780 ценных предложений73. В процессе проведения общественного смотра резервов производства в Новосибирской области было внедрено 25 тысяч рационализаторских предложений с годовой экономией свыше 200 млн. рублей 74.
Одна из организационно-правовых форм использования массовой активности трудящихся совнархозами и местными Советами— всевозможные совещания по вопросам организации производства, развития социалистического соревнования, внедрения достижений науки и передовой практики. По своему содержанию, составу и территориальному охвату эти совещания многообразны; проводятся они и республиканскими органами, и совнархозами, и исполкомами местных Советов. Нередко проводятся областные и городские экономические конференции или семинары работников промышленности и строительства.
Широкий состав этих совещаний, актуальность обсуждаемых на них вопросов и активность их обсуждения имеют большое организующее значение, давая возможность, с одной стороны, вскрывать имеющиеся недостатки в работе и намечать мероприятия по их устранению, с другой — распространять положительный опыт на отстающие участки. Вместе с тем эти совещания способствуют укреплению организационных связей совнархозов как между собой, так и с вышестоящими государственными органами и с местными Советами депутатов трудящихся.
Особо следует отметить важность совместного участия работников совнархозов и местных Советов в научных конференциях и совещаниях, посвященных вопросам дальнейшего развития народного хозяйства.
Такая связь науки с практикой дает возможность углубленно разрабатывать планы мероприятий по дальнейшему развитию социалистического народного хозяйства, использовать ценные соображения по вопросам размещения производительных сил, правильно решать перспективные задачи подготовки кадров в соответствии с запросами производства и т. д.
72 Материалы IX Владимирской областной партийной конференции. «Призыв», 30 января 1960 г.
73 Материалы XIII Челябинской областной партийной конференции. «Челябинский рабочий», 14 февраля 1960 г.
74 Материалы Новосибирской областной партийной конференции. «Советская Сибир^», 31 января i960 г. '
325


В целях укрепления связи совнархозов и подведомственных цм предприятий и организаций с исполкомами местных Советов, с отделами и управлениями исполкомов и с предприятиями местного подчинения могут быть широко использованы в качестве организационно-правовых форм работы выездные заседания совнархозов или исполкомов, проводимые на предприятиях. В повестку дня этих заседаний обычно включаются вопросы, связанные с производственной деятельностью соответствующего коллектива либо с удовлетворением хозяйственно-бытовых или социально-культурных запросов и потребностей населения.
Проведение выездных заседаний дает возможность как совнархозам, так и исполкомам осуществлять непосредственную связь с трудящимися, использовать в целях укрепления работы их критические замечания и конкретные предложения, об устранении недостатков. С другой стороны, подобные формы работы повышают инициативу и активность трудящихся масс. Вместе с тем выездные заседания совнархозов укрепляют их связь с депутатами местных Советов, в особенности с депутатами, работающими на том предприятии, где проводилось выездное заседание.
Такое же значение имеют и отчетные доклады совнархозов или исполкомов на собраниях коллективов предприятий, строек и т. п. Башкирский совнархоз, чтобы ознакомить трудящихся с результатами своей работы и устранить имевшиеся в ней недостатки, организовал в декабре 1959 г. выступления своих руководящих работников на предприятиях и стройках города Уфы75. На собрании в Уфимском фанерном комбинате рабочие и инженерно-технические работники предъявили серьезные претензии к совнархозу и к его управлению деревообрабатывающей промышленности, указав на недостаточную связь с предприятиями, на слабость практической помощи, на отсутствие должного внимания к механизации трудоемких работ и т. д. На собраниях в других предприятиях были серьезные критические замечания в адрес управления машиностроения совнархоза (недостаточное внимание к вопросам специализации предприятий, отсутствие должной оперативности в принятии мер по поставленным предприятиями вопросам и т. д.).
Руководящие работники Луганского совнархоза в середине 1960 г. выступили с отчетами о работе совнархоза более чем на 200 предприятиях, а в 1961 г. на ряде предприятий отчеты были обсуждены снова76.
Польза таких непосредственных связей руководящих работников совнархозов с трудящимися массами несомненна.
75 «Советская Башкирия», 24 декабря 1959 г.
76 «Труд», 5 марта 1961 г.
326


Участие в этих собраниях депутатов местных Советов, являющихся работниками данного производственного коллектива, а также представителей исполкома местного Совета дает им возможность не только помочь совнархозу, его управлениям и администрации предприятий вскрыть недостатки и наметить пути их устранения, но и оказать содействие совнархозу через отделы, управления и организации исполкома.
При проведении выездных заседаний на предприятиях большое значение для успеха дела имеет разработка на производственных совещаниях аппарата совнархоза, его управлений и отделов практических мероприятий по укреплению работы на основе обобщения критических замечаний и предложений трудящихся. Но главное заключается в реализации этих мероприятий при активном участии трудящихся масс, при опоре на местные Советы, на их депутатов, на общественные организации.
В процессе творческой работы по дальнейшему развитию социалистического народного хозяйства неуклонно совершенствуются организационные формы связи совнархозов и подведомственных им предприятий и организаций с местными Советами депутатов трудящихся, их исполкомами, отделами и управлениями исполкомов, с предприятиями, учреждениями и организациями местного подчинения. Вся эта работа проходит под руководством Коммунистической партии Советского Союза, направляющей творческую инициативу и активность трудящихся масс и всю деятельность государственных, хозяйственных и других общественных организаций к великой цели строительства коммунизма в СССР на основе познания и использования объективных экономических закономерностей. В процессе этой работы создается не только материально-техническая база коммунизма, но и перековывается сознание десятков миллионов людей.
Новая Программа КПСС устанавливает, что главным направлением ’развития социалистической государственности в период строительства коммунизма является всестороннее развертывание и совершенствование социалистической демократии, активное участие всех граждан в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством, улучшение работы государственного аппарата и усиление народного контроля над его деятельностью.
Развитие социалистической государственности постепенно приведет к преобразованию ее в общественное, коммунистическое самоуправление, в котором объединятся Советы, профессиональные, кооперативные и другие массовые организации трудящихся.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Ют авторов 3
Глава I. Развитие организационно-правовых форм управления промышленностью в советском социалистическом государстве .... 5
1 Организация и деятельность ВСНХ и местных совнархозов (1917— 1932 гг.) 5
2- Организация управления промышленностью через систему наркоматов и министерств 21
3. 	Организация управления промышленностью и строительством через систему совнархозов . 31
Глава II. Вопросы организационной структуры совнархозов .... 52
Глава III. Коллегиальность и коллективность в работе совнархоза . 89
Глава IV. Правовые акты совнархоза 112
Глава V. Технико-экономический совет при совнархозе (ТЭС) ... 133
1. Положение технико-экономических советов в системе организаций общественности 133
2. Состав и порядок комплектования технико-экономического совета . 143
3. Структура и порядок работы технико-экономического совета 146
4. Связи технико-экономического совета с широкими массами трудящихся 150
5. Акты технико-экономического совета и порядок их реализации .... 153
6. Правовое положение секций технико-экономического совета 160
Глава VI. Деятельность совнархоза по организации предприятий и
учреждений 173
Глава VII. Деятельность совнархоза в области планирования ... 190
Глава VIII. Материально-техническое снабжение и сбыт в деятельности совнархоза 212
1. Функции снабжения и сбыта 212
2. Правовое положение управлений материально-технического снабжения
и сбыта и их контор 224
3. Формы хозяйственных связей между снабженческими организациями
и предприятиями : 230
4. Снабженческая деятельность других отделов и управлений совнархоза 237
5. Наценки как источник возмещения расходов по снабжению 241
Глава IX. Регулирование основных и оборотных средств предприятий 246
1. Регулирование основных средств 246
2. Регулирование оборотных средств 250
Глава X. Руководство техническим прогрессом 261
Глава XI. Правовые взаимоотношения совнархозов и их предприятий
с местными Советами й исполкомами 279
1. Общие задачи совнархозов и местных Советов и необходимость укрепления связи между этими органами 279
2. Координация работы совнархозов и местных Советов в сфере народнохозяйственного планирования 293
3. Связь в работе совнархозов и их предприятий с местными Советами
и исполкомами . . . : : 300
4. Основные организационно-правовые формы связи совнархозов и их предприятий с местными Советами и исполкомами 313
Ц. А. Ямпольская, А. В. Лужин, А. С. Приблуда
Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов
Утверждено к печати Институтом государства и права АН СССР Редактор издательства Д. М. Палтерович Переплет художника М. Л. Компанеец Технический редактор Л, И. Сушкова
Корректоры А. И. Дедов, Н. Г. Сисекина РИСО АН СССР № 59-99В Сд. в наб. 14/VIII 1961 г. Под. к печ. 28/XI 1961г.
Формат 60х90у1в Печ. л. 20,5 Уч-издат. л. 21,6 Тираж 2000 Т-12645 Изд. № 23. Тип зак. № 2312
Цена 1 руб. 40 коп.
Издательство Академии наук СССР. Москва Б-62. Подсосенский пер. 21
2-я типография Издательства. Москва Г-99. Шубинский пер. 10